กฎหมายมหาชน 2

กฎหมายมหาชน -๒-

กฎหมายมหาชน ___________________________________________________________________________________________________

ดร.นิตินัย ขํามาลัย

1

8. สิทธิเสรีภาพของประชาชน

8.1 แนวความคิดที่วาดวยสิทธิเสรภีาพของประชาชน ■ สิทธิ มีความหมายเปนสองนัย คือ สิทธิทางกฎหมาย (POSITIVE RIGHTS) และสิทธิทางศีลธรรม (MORAL RIGHTS) ■ สิทธิทางกฎหมาย ไดแกอํานาจหรือประโยชนที่กฎหมายรับรอง และคุมครอง ■ สิทธิทางศีลธรรม เปนสิทธิที่เกิดจากความรูสึกนึกคิดของคนทั่วไปวา วิถีทางที่ถูกตองและเปนธรรมในกรณหีนึ่งกรณีใดควรเปนอยางนั้นอยางนี้ แตวิถีทางที่ถูกตองและเปนธรรมในกรณีนั้นๆ อาจยังไมมีกฎหมายรับรองคุมครอง หรือบังคับใหการเปนไปตามสิทธิดังกลาวนั้น ■ แนวความคิดที่วาดวยสิทธิเสรีภาพของประชาชนมีกําเนิดหรือที่มาจากแนวความคิดในเรื่องสิทธิธรรมชาติที่เปนแนวความคิดทางการเมืองหรือปรัชญาทางการเมืองของชาวตะวันตก สาระสําคัญโดยยอของแนวความคิดในเรื่อง “สิทธิธรรมชาติ” ที่วามนุษยทั้งหลายเกิดมาเทาเทียมกัน มนุษยมีสิทธิบางประการที่ติดตัวมาแตกําเนิด สิทธิดังกลาว ไดแก สิทธิในชีวิต เสรีภาพในรางกาย สิทธิในทรัพยสิน และความเสมอภาค ■ มีผูเปนวาความมุงหมายที่แทจริงของนักปรัชญา หรือนักคิดทางการเมืองซ่ึงเสนอแนวความคิดในเรื่อง “สิทธิธรรมชาติ” ก็เพื่อจํากัดอํานาจรัฐ หรือ “ผูมีอํานาจปกครองรัฐ” ดังนั้น ความหมายดั้งเดิมของสิทธิเสรีภาพของประชาชนก็คือสิทธิในการจํากัดอํานาจรัฐนั่นเอง ■ สิทธิในการจํากัดอํานาจรัฐแตเดิมไดแก สิทธิในชีวิต เสรีภาพในรางกาย สิทธิในทรัพยสนิและความเสมอภาค ตอมาไดขยายความครอบคลุมไปถึงสิทธิอื่นๆ เชน สิทธิที่จะไดรับการคุมครองปองกันในอันทีจ่ะไมใหถูกจับกุมคุมขังโดยอําเภอใจ และสิทธิที่จะไมถูกลวงละเมิดในเคหะสถานเปนตน ■ แนวความคิดในเรื่องกฎหมายธรรมชาติ (DROIT NATURAL) ไดแก แนวความคิดที่เช่ือวา นอกเหนือไปจากกฎหมายที่รัฐบัญญัติขึ้นแลว ยังมีกฎหมายอีกประเภทหนึ่ง ซ่ึงเกิดขึ้นเองตามธรรมชาติ แตกตางจากกฎหมายรัฐาธิปตย เพราะวากฎหมายธรรมชาติไมไดเปนขอหามของอํานาจสูงสุดใด

■ กฎหมายธรรมชาติตามแนวความคิดของโกรติอุส ไดเสนอแนวความคิดสองประการคือ

1. แนวความคิดที่วาดวยสภาวะตามธรรมชาติ 2. แนวความคิดที่วาดวยสัญญาประชาคม

■ แนวความคิดของโธมัส ฮอบสที่วาดวย “สภาวะตามธรรมชาติ” และ “สัญญาประชาคม” เห็นวาพื้นฐานตามธรรมชาติมนุษยนั้นเห็นแกตัว ทําใหเกิดสภาวะ “สงครามแบบของคนทุกคนตอทุกๆ คน” ดังนั้นเพื่อแกไขปญหา มนุษยจึงไดทําสัญญาประชาคม ซ่ึงเปนตนกําเนิดของ “รัฐ” และที่มาของ “กฎหมาย” และจําเปนตองมีบุคคลหรือกลุมบุคคลเพื่อวางกําหนดกฎเกณฑบังคับคนในสังคม ■ แนวความคิดของจอหน ล็อค ที่วาดวย “สภาวะตามธรรมชาติ” และ “สัญญาประชาคม” โดยมีความเห็นตางจากฮอบสวา สภาวะตามธรรมชาติเปนอิสระและความเสมอภาค เปนสภาวะแหงสันติสุข และสภาวะนี้ยังอาจทําใหเกิดการละเมิดสิทธิ์ของมนุษยตามธรรมชาติ ดังนั้นการตั้งสัญญาประชาคมก็เพื่อเปนหลักประกันในความมั่นคงแหงสิทธิตามธรรมชาติ โดยมนุษยกอต้ังขึ้นมาโดยสละสิทธิเสรีภาพที่เขาเคยมีอยูใน “สภาวะตามธรรมชาติ” บางสวนใหกับองคอธิปตย ■ แนวความคิดของฌอง ฌาคส รุสโซที่วาดวย “สภาวะตามธรรมชาติ” และ “สัญญาประชาคม” ซ่ึงมองโลกในแงดีกวาล็อคและตรงกันขามกับฮอบส โดยรุสโซเห็นวา การที่มนุษยยังคงความเปนอิสระทั้งที่มนุษยยอมสละสิทธิที่มีอยูทัง้สิ้นโดยปราศจากเงื่อนไขใดๆ ใหกับองคอธิปตย เนื่องจากวาองคอธิปตยประกอบดวยสมาชิกทั้งปวงของประชาคม ■ คําสอนและหลักศาสนามีหลักการที่สงเสริมและสนับสนุนสิทธิเสรีภาพของมนุษยในเรื่องความเสมอภาคเทาเทียมกัน ความสํานึกในศักด์ิศรีของความเปนมนุษย และการจํากัดอํานาจของรัฐ ■ กฎหมายรับรองสิทธิเสรีภาพของประชาชนในประเทศอังกฤษ ไดแก แมคนา คารตา (MAGNA CARTA) มีสาระสําคัญวาบุคคลใดจะถูกจับกุมคุมขัง ริบทรัพย เนรเทศ หรือถูกลงโทษโดยวิธีการอยางใดหาไดไม เวนแตจะไดรับการพิจารณาอันเที่ยงธรรมจากบุคคลในชั้นเดียวกับเขาและตามกฎหมายของบานเมือง นอกจากนี้ประเทศอังกฤษยังไดประกาศใชกฎหมายทีมีเนื้อหาสาระเชนเดียวกับแมคนา คารตาอีกหลายฉบับ เชน “The act of Heabeas Corpus” และ “The English Bill of Rights” ■ คําประการศอิสรภาพของสหรัฐอเมริกา เปนคําประกาศที่รับรองถึงสิทธิตามธรรมชาติของมนุษย คือสิทธิในชีวิต เสรีภาพและสิทธิในการแสวงหาความสุข และยืนยันถึงอํานาจของรัฐบาลที่ตองมาจากปวงชน

กฎหมายมหาชน

กฎหมายมหาชน ___________________________________________________________________________________________________


2

■ คําประกาศสิทธิมนุษยของพลเมืองชาวฝรั่งเศสมีสาระสําคัญเกี่ยวกับเสรีภาพ แนวความคิดเกี่ยวกับสังคมการเมือง และแนวความคิดเกี่ยวกับกฎหมายและความเสมอภาค

8.2 ความหมายของสิทธิเสรภีาพของประชาชนในปจจุบัน ■ สิ่งที่ทําใหแนวความคิดที่วาดวยสิทธิเสรีภาพของประชาชนตามความหมายดั้งเดิมเปลี่ยนแปลงไป ไดแก

1. แนวความคิดของลัทธิสังคมนิยมแบบมารกซิสม 2. แนวความคิดในทางสังคมของศาสนาคริสต 3. แนวความคิดในทางเศรษฐกิจสมัยใหม 4. แนวความคิดของลัทธิฟาสซิสมและลัทธินาซี

■ การเปลี่ยนแปลงที่สําคัญของความหมายดั้งเดิมของแนวความคิดที่วาดวยสิทธิเสรีภาพของประชาชน ไดแก

1. สิทธิเรียกรองตอรัฐ 2. สิทธิในทรัพยสนิ ไมเปนสิทธิเด็ดขาด 3. สิทธิเสรีภาพของกลุมบุคคล เชน สิทธิในครอบครัว

■ สิทธิเสรีภาพของประชาชนในปจจุบัน แยกออกเปน 2 ประการคือ

1. สิทธิทางแพงและทางการเมือง a. มาตรา 5 แหงอนุสัญญาระหวางประเทศวาดวยการ

จัดการเลือกปฏิบัติในทางเชื้อชาติทุกรูปแบบ b. ปฏิญญาสากลวาดวยสิทธิมนุษยชน c. รัฐธรรมนูญ

2. สิทธิทางเศรษฐกิจและสังคม a. กฎบัตรแอตแลนติค b. สิทธิทางเศรษฐกิจและสังคมตามที่กําหนดไวใน

ปฏิญญาสากลวาดวยสิทธิมนุษยชน c. ปฎิญญาสหพันธแรงงานระหวางประเทศ

■ การคุมครองสิทธิทางเศรษฐกิจและทางสังคมของประชาชนไดแก

1. การคุมครองสถานะในการทํางาน 2. สิทธิเสรีภาพในการจัดตั้งสหภาพแรงงาน

■ แตเดิม สิทธิเสรีภาพของประชาชนเปนแนวความคิดทางการเมือง ซ่ึงอาจสรุปไดวา สิทธิเสรีภาพสวนหนึ่งของบุคคลนั้น รัฐมีพันธะที่จะตองงดเวนไมสอดแทรกเขาไปเกี่ยวของ สิทธิดังกลาวในปจจุบันเรียกวา “สิทธิทางแพงและทางการเมือง” ในขั้นตอมา แนวความคิดของลัทธิสังคมนิยมมารกซิสม แนวความคิดทางสังคมของศาสนาคริสตและแนวความคิดของลัทธิ

เศรษฐกิจสมัยใหม ทําใหแนวความคิดดั้งเดิมของสิทธิเสรีภาพของประชาชนเปลี่ยนแปลงไป “สิทธิเรียกรองตอรัฐ” ที่จะจัดหลักประกันใหแกประชาชนเพื่อใหสามารถดํารงชีพอยูไดอยางนอยตามมาตรฐานขั้นต่ํา สิทธิดังกลาวนี้เรียกวา “สิทธิทางเศรษฐกิจและสังคม”

9. การควบคุมการใชอํานาจนิติบัญญัติ

9.1 ขอจํากัดของการใชอํานาจนิตบัิญญัต ิ■ อํานาจนิติบัญญัติมีขอจํากัดตามหลักการปกครองระบอบประชาธิปไตย ไมมีองคกรใดจะใชอํานาจโดยอิสระโดยปราศจากการควบคุม เวนแตองคกรนั้นจะเปนองคกรเผด็จการ ดังนั้นการควบคุมการใชอํานาจนิติบัญญัติตองดําเนินการโดยองคกรที่เหมาะสม ทั้งในดานความรูความสามารถและในดานรากฐานทางระบบประชาธิปไตย ■ การใชอํานาจนิติบัญญัติมีขอบเขตจํากัดตามหลักการพื้นฐานการปกครอง และตามหลักการพิทักษสิทธิพื้นฐานของประชาชน ขอบเขตของการใชอํานาจนิติบัญญัติอาจะมีกําหนดไวในรัฐธรรมนูญ กฎหมายลายลักษณอักษร และหลักกฎหมายทั่วไป ■ อํานาจนิติบัญญัติมีขอบเขตจํากัดโดย

1. การประกาศใชกฎหมาย 2. ผลยอนหลังแหงกฎหมาย 3. ความเคลือบคลุมของบทบัญญัติแหงกฎหมาย

■ กลไกสําคัญที่ใชควบคุมอํานาจขององคกรคือกฎหมาย หรือรัฐธรรมนูญ ซ่ึงจะกําหนดอํานาจหนาที่ขององคกรไว นอกจากนี้ กลไกควบคุมการใชอํานาจนิติบัญญัติอีกประการหนึ่งคือ สิทธิและเสรภีาพของประชาชน และความเสมอภาคกันในกฎหมาย

9.2 วิธีการควบคุมมิใหกฎหมายขัดตอรัฐธรรมนูญ ■ วิธีการควบคุมมิใหกฎหมายขัดตอรัฐธรรมนูญ ควบคุมจาก

• การควบคุมโดยฝายนิติบัญญัติ • การควบคุมโดยฝายตุลาการ • การควบคุมโดยฝายองคกรพิเศษ

■ การควบคุมมิใหกฎหมายขัดตอรัฐธรรมนูญโดยฝายนิติบัญญัติ อาจกระทําได 4 วิธีคือ

1. การควบคุมโดยกระบวนการตรากฎหมาย 2. การควบคุมโดยบังคับใหมีการปรึกษา 3. การควบคุมโดยการยับยั้งการออกกฎหมาย

กฎหมายมหาชน ___________________________________________________________________________________________________


3

4. การควบคุมโดยการตีความบทบัญญัติแหงกฎหมาย ■ การควบคุมมิใหกฎหมายขัดตอรัฐธรรมนูญโดยฝายตุลาการ เปนการควบคุมโดยศาลซึ่งเปนการควบคุมโดยองคกรภายนอก ■ การควบคุมการใชอํานาจนิติบัญญัติโดยองคกรพิเศษคือ การจัดใหมีองคกรหนึ่งเปนผูพจิารณาปญหากฎหมายขัดกับรัฐธรรมนูญ ซ่ึงศาลปกติทั่วไปจะพิจารณาปญหานี้ไมไดเพราะอาจเปนปญหาทางการเมือง จําเปนตองจัดตั้งองคกรพิเศษที่มีความเปนกลางมีความรูความสามารถและมีอิสระในการพิจารณาโดยไมยอมใหอิทธพิลใดเขามาแทรกแซง องคกรพิเศษนั้นอาจไดแก คณะกรรมการตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ เปนตน

9.3 ผลของกฎหมายที่ขัดหรือแยงกบัรัฐธรรมนูญ ■ ระบบการพิจารณากฎหมาย แบงออกเปนสองระบบคือ

1. ระบบกระจายอํานาจการทบทวนทางกฎหมาย 2. ระบบรวมศูนยอํานาจการทบทวนทางกฎหมาย

■ ระบบกระจายอํานาจการทบทวนทางกฎหมาย ใหศาลธรรมดาเปนผูวินิจฉัยการพิจารณาจะดําเนินไปอยางคดีทั่วๆ ไป การเขาไปดําเนินการมากไปจะขัดตอระบบประชาธิปไตยอยางแจงชัด ระบบนี้ยังกอใหเกิดความไมแนนอนและเปนภาระแกศาลใหตองวินิจฉัยซํ้าๆ กัน ในระบบคอมมอนลอว ซ่ึงมีหลักการยึดถือบรรทัดฐานอยูสูง ปญหานี้อาจบรรเทาไดบาง แตประเทศที่ใชระบบประมวลกฎหมาย ปญหานี้จะยุงยากมาก ■ ระบบรวมศูนยอํานาจการทบทวนทางกฎหมาย ตุลาการรัฐธรรมนูญหรือศาลรัฐธรรมนูญมีอํานาจมาก จึงมีการจํากัดตัวผูมีสิทธิเสนอเรื่องใหองคกรนี้พิจารณา เรียกวา วิธีพิจารณาโดยตั้งเปนคดี ดังนั้นจะมีการพิจารณาขอกฎหมายรัฐธรรมนูญหรือไม องคกรของรัฐตองพิจารณากอนเสนอใหตุลาการรัฐธรรมนูญ ■ ปญหาวาการพิพากษาวากฎหมายขัดตอรัฐธรรมนญูแลวจะมีผลยอนหลังไปเมื่อใดหรือจะไมมีผลยอนหลังหรือจะเริ่มถือวากฎหมายนั้นใชไมไดต้ังแตจุดใด ยังเปนปญหายุงยากทางนิติศาสตร

9.4 การมอบอํานาจใหออกกฎหมายลําดับรอง

■ ทุกประเทศจําเปนตองจัดใหมีกฎหมายลําดับรอง ทั้งนี้เพื่อใหสามารถใชกฎหมายนั้นบังคับไดทันตอการแกไขสถานการณที่กระทบตอสิทธิและประโยชนของประเทศและสามารถกําหนดมาตรการที่เหมาะสมกับกรณี ■ เหตุผลในการออกกฎหมายลําดับรองไดแก

1. รัฐสภามีงานมากมาย เวลาจึงเปนเงื่อนไขบังคับใหรัฐสภาทํางานในสวนที่สําคัญกอน

2. กฎหมายหลายเรื่องเกี่ยวกับปญหาทางเทคนิค เมื่อปญหาไมเกี่ยวกับทางการเมืองจึงมีการมอบอํานาจกันไป

3. ถากฎหมายบัญญัติตายตัวทําใหยากในการแกไข การออกกฎหมายลําดับรองเปนวิธีทําใหกฎหมายยืดหยุนไดงาย

4. ภาระรีบดวนในหลายกรณีกระทบถึงประโยชนของชาติ ในสภาพเชนนี้ไมอาจมีการประชุมรัฐสภาไดทันที

5. สามารถใหมีการกําหนดมาตรการตางๆ ตามความเหมาะสมแหงเรื่องไดวาควรเปนเชนไร

■ โดยหลักการ ผูที่ไดรับมอบอํานาจใหออกกฎหมายลําดับรอง จะไดแกองคกรที่ขึ้นตรงตอรัฐบาลตามสายบังคับบัญชาตามลําดับช้ัน เชน กระทรวง ทบวง กรมตางๆ หากผูรับมอบอํานาจใชอํานาจไปในทางที่ไมเหมาะสม รัฐสภาสามารถดําเนินการใหรัฐบาลรับผิดชอบโดยตรง ■ วิธีการมอบอํานาจใหออกกฎหมายลําดับรองจะกําหนดไวในกฎหมายแมบท โดยระบุวาองคกรใดจะมีสิทธิออกกฎหมายลําดับรองประเภทใด การมอบอํานาจใหออกกฎหมายลําดับรอง ควรมอบใหแกองคกรที่ผูมอบอํานาจสามารถควบคุมได เพราะจะตองรับผิดชอบรวมดวย ซ่ึงอาจเปนความรับผิดชอบทางกฎหมาย หรือทางการเมืองก็ได ■ ประเภทของกฎหมายลําดับรอง ไดแก

• พระบรมราชโองการ • พระราชกฤษฎีกา • กฎกระทรวง • ประกาศกระทรวง • กฎหมายทองถิ่น

■ การมอบอํานาจใหออกกฎหมายลําดับรอง จะกําหนดไวในกฎหมายแมบทโดยชัดแจงวาองคกรใดจะมีสิทธิออกกฎหมายลําดับรองประเภทใด ■ การมอบอํานาจตอ (SUB-DELEGATION) เปนไปตามแนวคิดของนักกฎหมายแตละประเทศ ในกฎหมายปกครองของไทยยังไมมีขอยุติ เชน กฎกระทรวงฉบับที่ 9 พ.ศ.2522 ออกตามความใน พรบ.อาวุธปน เครื่องกระสุนปน วัตถุระเบิด ดอกไมเพลิงและสิ่งเทียมอาวุธปน พ.ศ.2490

9.5 การควบคุมการออกกฎหมายลําดับรอง ■ กฎหมายลําดับรองเปนการใชอํานาจนิติบัญญัติอยางหนึ่ง ฉะนั้นจึงมีขอบเขตเชนเดียวกับขอบเขตของการใชอํานาจนิติบัญญัติโดยทั่วไป ■ กฎหมายอาจกําหนดขั้นตอนในการออกกฎหมายเพื่อใหบรรลุวัตถุประสงค มีอยูหลายวิธีเชน

กฎหมายมหาชน ___________________________________________________________________________________________________


4

1. การออกกฎอาจใหเปนอํานาจผูหนึ่ง แตกอนการออกจะตองปรึกษากับอีกองคกรหนึ่งเสียกอน

2. การออกกฎหมายบางประเภทมีการกระทบตอเอกชนสูง สมควรมีการรับฟงความคิดเห็นเสียกอน

3. กําหนดใหมีการประกาศแพรหลายและจัดใหมีหลักฐานแนนอน ■ ในอังกฤษไดใหรัฐสภามีวิธีการควบคุมการออกกฎหมายลําดับรองออกขัดกับกฎหมายแมบทโดยวิธีเรียกวา การวางไวตอรัฐสภา (Laying Before Parliament) โดยมีการกําหนด 3 ประเภท ไดแก

1. การวางปกติ – กําหนดให พรบ.ดังกางมีผลบังคับตามที่กําหนดโดย พรฎ. จะออกเมื่อใดก็วางไวที่รัฐสภา

2. การวางเพื่อพิจารณาวาจะยกเลิกหรือไม - กฎหมายใชบังคับตามปกติแตตองใหวางไวตอสภาทั้งสองตั้งแตขณะใชบังคับเพื่อสภาตรวจดูวากฎหมายนั้นออกถูกตองหรือไม

3. การวางเพื่อใหไดรับความเห็นชอบ – จะสงรางกฎหมายไปกอน ถามีผูสนใจก็ยกเปนมติในสภา

10. หลักทั่วไปแหงกฎหมายปกครอง

10.1 ความรูท ั วไปเกี่ยวกับกฎหมายปกครอง ■ ประเทศไทยไดเร่ิมศึกษากฎหมายปกครองมากวา 50 ปแลว แตยังไมพัฒนาไปไกลเทาที่ควร เพราะนักกฎหมายในประเทศไทยใหความสนใจกับกฎหมายปกครองนอย ประกอบกับยังไมมีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นเพื่อทําหนาที่พิจารณาคดีปกครอง จึงทําใหนักกฎหมายไทยมองไมเห็นลักษณะดีเดนของกฎหมายปกครอง ■ รัฐที่เปนเอกราชตองมีอํานาจอธิปไตย และการใชอํานาจอธิปไตยก็ตองมีกฎเกณฑและมีขอบเขต เพื่อที่จะไมกระทบกระเทือนตอสิทธิและประโยชนของประชาชน ■ มองเตสกิเออ ไดใหคําอธิบายในเรื่องอํานาจอธิปไตยในหนังสอื “เจตนารมณแหงกฎหมาย” วา

1. อํานาจที่จะตรากฎหมายใชบังคับ เรียกวา อํานาจนิติบัญญัติ 2. อํานาจที่จะปฏิบัติการใหเปนไปตามกฎหมาย เรียกวา อํานาจ

บริหาร 3. อํานาจที่จะวินิจฉัยขอพิพาท เรียกวา อํานาจตุลาการ

■ เมื่อพิจารณาอํานาจหนาที่ของฝายบริหาร สามารถแยกออกไดเปน 2 ประการคือ

1. อํานาจหนาที่ในฐานะเปนรัฐบาล 2. อํานาจหนาที่ในฐานะที่เปนฝายปกครอง

■ อํานาจหนาที่ที่สําคัญของฝายปกครองนั้นไดแก การบริการสาธารณะ (PUBLIC SERVICE) ที่เปนงานประจํา ทั้งนี้ เพื่อตอบสนองความตองการของประชาชนซึ่งจายเงินที่เรียกวา “ภาษี” ใหแกรัฐ ■ ในระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย ฝายปกครองกับประชาชนมีความสัมพันธใกลชิดกันมาก ฝายปกครองจะปฏิบัติหนาที่ภายในขอบเขตที่กฎหมายกําหนด สวนประชาชนก็ตองเคารพกฎหมาย

10.2 ลักษณะที่สาํคัญของกฎหมายปกครอง ■ ทางการศึกษาไดจําแนกประเทศที่ถือลัทธิกฎหมายเปนสองระบบใหญๆ คือ

1. ประเทศที่ถือระบบกฎหมายโรมัน 2. ประเทศที่ถือระบบกฎหมายแองโกล แซกซอน

■ ประเทศที่ถือระบบกฎหมายโรมันใหความสําคัญอยางสูงตอกฎหมายลายลักษณอักษร จึงใหอํานาจแกฝายปกครองอยางกวางขวางที่จะบังคับการใหเปนไปตามกฎหมาย ■ ประเทศที่ถือระบบกฎหมายแองโกลแซกซอน ไมไดแยกหลักกฎหมายปกครองออกจากหลักกฎหมายธรรมดา ฝายปกครองอย ู ภายใตกฎหมายธรรมดาและศาลยุติธรรมมีอํานาจพิจารณาพิพากษาคดีที่พิพาทระหวางเอกชนกับเอกชน และฝายปกครองกับเอกชน ■ จากการอธิบายความหมายของคําวา “กฎหมายปกครอง” ของนักกฎหมาย อาจสรุปลักษณะสําคัญของกฎหมายปกครองไดดังนี้

1. กฎหมายปกครองเปนสาขาของกฎหมายมหาชน 2. กฎหมายปกครองวางหลักการจัดระเบียบและวิธีดําเนินการงาน

สาธารณะของฝายปกครอง 3. กฎหมายปกครองเปนกฎหมายที่วางหลักความเกี่ยวพันระหว

งองคการฝายปกครองดวยกัน และฝายปกครองกับเอกชน ■ ศ.ประยูร กาญจนดุล ไดอธิบายวา บอเกิดหรือที่มาแหงกฎหมายปกครองไดแก

1. กฎหมายลายลักษณอักษร 2. จารีตประเพณี 3. คําพิพากษาของศาล 4. ทฤษฎีกฎหมาย 5. หลักกฎหมายทั่วไป

■ การจัดบริการสาธารณะของฝายปกครองเพื่อสนองความตองการของประชาชนตองอยูภายในขอบเขตและกฎเกณฑที่กําหนดไวในกฎหมาย

กฎหมายมหาชน ___________________________________________________________________________________________________


5

หากฝายปกครองปฏิบัติการใดๆ ไดตามอําเภอใจก็อาจเกิดความไมสงบขึ้นได นอกจากนี้ยังอาจทําใหเกิดความเสียหายตอสิทธิและประโยชนของประชาชนดวย ■ การกระทําในทางปกครอง หมายถึง กิจกรรมที่ฝายปกครองไดดําเนินการไปเพื่อประโยชนของประชาชน ที่อาจจําแนกไดเปนสองประเภท คือ การกระทําฝายเดียว และการกระทําหลายฝาย การกระทําฝายเดียว เชน คําสั่ง และการกระทําหลายฝาย เชน การทําสัญญาระหวางฝายปกครองกับเอกชน ■ การกระทําในทางปกครอง เปนการกระทําโดยแสดงเจตนาของฝายปกครองแยกออกไดเปน 2 ประการคือ

1. การกระทําแกบุคคลทั่วไป 2. การกระทําแกเฉพาะบุคคลหรือเฉพาะราย

■ การกระทําแกบุคคลทั่วไป คือ การออกคําสั่งบังคับแกบุคคลทั่วไป ปกติการออกคําสั่งบังคับนี้อาจะเกิดขึ้นจาก

• คําสั่งบังคับของฝายนิติบัญญัติ • คําสั่งบังคับของฝายตุลาการ ไดแก คําพิพากษาหรือคําสั่งของ

ศาล • คําสั่งบังคับของฝายบริหาร ไดแก

• คําสั่งบังคับของพระมหากษัตริย I. พระราชกฤษฎีกา II. พระราชกําหนด

III. พระบรมราชโองการ • คําสั่งบังคับของรัฐมนตรีวาการกระทรวง

I. กฎกระทรวง II. ประกาศกระทรวง

III. ขอบังคับกระทรวง • การกระทําของเจาพนักงานอื่นๆ

■ การกระทําแกเฉพาะบุคคลหรือเฉพาะราย ไดแก

1. การกระทําฝายเดียว A. คําสั่ง B. การอนุญาตใหกระทําการและการยกเวนภาระหรือ

หนาที่ C. การกอใหเกิด เปลี่ยนแปลง ระงับซ่ึงสิทธิ หรือหนาที่

หรือฐานะในกฎหมาย ไดแก I. การกระทําเกี่ยวกับขาราชการ เชน

แตงต้ัง ยาย เลื่อนตําแหนง

II. การกระทําที่เกี่ยวกับเอกชน เชน การจดทะเบียน การซ้ือขายอสังหาริมทรัพย

D. การกระทําฝายเดียวชนิดอื่น 2. การกระทําหลายฝาย – เกิดขึ้นเมื่อฝายปกครองทําสัญญาตางๆ

กับเอกชน เชน สัญญาจางเหมา ความสัมพันธลักษณะนี้ ไมไดใชหลักกฎหมายมหาชนที่ฝายปกครองมีฐานะเหนือเอกชน เพราะไมสะดวก แตเปนไปตามหลักกฎหมายเอกชน

10.3 การควบคุมฝายปกครองในประเทศไทย

■ ปจจุบันฝายปกครองและประชาชนมีความสัมพันธใกลชิดกันมาก การดําเนินการของฝายปกครองจะโดยสุจริตหรือโดยมิชอบก็ตาม อาจกอใหเกิดความยุงยากไมเรียบรอย และทําใหเสียหายแกประโยชนสาธารณะและเอกชนได ดังนั้นจึงจําเปนตองควบคุม ■ การควบคุมฝายปกครองในประเทศไทยนั้น อาจจําแนกได 4 วิธีดังตอไปนี้คือ

1. การรองทุกข หรือการอุทธรณเกี่ยวกับการกระทําของเจาหนาที่ฝายปกครอง

2. การควบคุมฝายปกครองโดยฝายนิติบัญญัติ 3. การฟองเจาหนาที่ฝายปกครองตอศาลยุติธรรม 4. การฟองเจาหนาที่ฝายปกครองตอศาลปกครอง

■ ผลดีของการรองทุกขไดแก

• ทําใหประชาชนมีโอกาสแจงหรือรายงานความเดือดรอนตางๆ ใหฝายปกครองทราบเพื่อหาการแกไขไดทันทวงที

• ทําใหฝายปกครองในระดับสูงขึ้นไป ไดรับทราบถึงความทุกขยากเดือดรอนของประชาชน

■ การอุทธรณเปนมาตรการอยางหนึ่งที่กําหนดขึ้นเพื่อใหเอกชนที่เห็นวาตนไมไดรับความเปนธรรมจากการกระทําการใชดุลพินิจวินิจฉัยของเจาหนาที่ฝายปกครองชั้นตนมีสิทธิเสนอเรื่องราวตอเจาหนาที่ฝายปกครองช้ันสูงขึ้นไปใหพิจาณาอีกครั้งหนึ่ง ■ การควบคุมฝายปกครองโดยฝายนิติบัญญัติเปนไปตามบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญที่ใหอํานาจแกฝายนิติบัญญัติที่จะควบคุมโดย

1. การควบคุมโดยทางออม A. การตั้งกระทูถาม B. การพิจารณาสอบสวนของคณะกรรมาธิการ

I. คณะกรรมาธิการสามัญ – สมาชิกวุฒสิภา ทําหนาที่ตลอดอายุของสภา

กฎหมายมหาชน ___________________________________________________________________________________________________


6

II. คณะกรรมาธิการวิสามัญ – สมาชิกสภาหรือมิไดเปนก็ได หมดอายุเมื่อเสร็จสิ้นการพิจารณา

C. การเปดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไมไววางใจ 2. การควบคุมโดยตรง – สํานักงานปองกันและปราบปรามการ

ทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ หรือ ป.ป.ป. ■ ประเทศสวีเดนไดจัดตั้งสํานักงาน “อมบุดมาน (OMBUDSMAN)” เพื่อตรวจสอบการปฏิบัติงานของฝายปกครอง สําหรับในประเทศไทยไมไดจัดตั้งเพราะเห็นวา ถึงฝายนิติบัญญัติมีอํานาจควบคุมฝายบริหารได แตในทางปฏิบัติ ฝายนิติบัญญัติยังมีความผูกพันกับฝายบริหารมา การจัดตั้งสํานักงานอมบุดมาน อาจจะเกิดลักษณะลูบหนาปะจมูกกันขึ้น ■ กฎหมายมีมาตรการควบคุมเจาหนาที่ของรัฐมิใหสรางความร่ํารวยผิดปกติไวกันสองประการคือ

1. มาตรา 20 เร่ือง พฤติการณรํ่ารวยผิดปกติ 2. มาตรา 23 เร่ือง การแสดงสินทรัพยและหนี้สินตามรายการ

วิธีการและเวลาตามที่กําหนด ■ ในสมัยกอน การจะฟองขาราชการนั้น ตองไดรับพระบรมราชานุญาติเสียกอน ศาลจึงจะรับคดีไวพิจารณา ปจจุบัน เอกชนก็ยอมมีสิทธิฟองเจาพนักงานและหนวยงานราชการเปนจําเลยในคดีแพงได รวมทั้งคดีปกครอง ■ การกระทําในในทางปกครอง ซ่ึงการใหศาลยุติธรรมมีอํานาจพิจารณาคดีที่เอกชนฟองเกี่ยวกับ การกระทําในทางปกครอง กอใหเกิดวาไมเหมาะสมหลายๆ ประการคอื

1. การใหอํานาจศาลชี้ขาดวา กฎหมายที่ตราขึ้นโดยฝายนิติบัญญัติขัดตอรัฐธรรมนูญ หรือฝายปกครองมีคําสั่งไมชอบดวยกฎหมาย เปนการยอมใหฝายตุลาการมีอํานาจควบคุมเหนือฝายนิติบัญญัติและฝายปกครอง

2. การดําเนินงานของฝายปกครองมีอยูมากมาย การพิพากษาคดีเกี่ยวกับการกระทําของฝายปกครองจะตองมีความรูความชํานาญอยางดี

3. การใหศาลยุติธรรมพิจารณาคดีปกครองโดยใชหลักกฎหมายเอกชนมาใชบังคับยอมไมเปนการเหมาะสม

11. ระเบียบบริหารราชการแผนดิน

11.1 ความรูเบ้ืองตนเกี่ยวกับระเบียบบริหารราชการแผนดนิ

■ การบริหารราชการแผนดิน หมายถึง ความพยายามในการที่จะรวมมือกันปฏิบัติภารกิจตางๆ ของหนวยงานของรัฐที่รัฐพึงดําเนินการใหบรรลุผลตามเปาหมายที่วางไว ■ ระเบียบบริหารราชการแผนดิน เปนขอตกลงรวมกันทางราชการในการกําหนดการแบงหนวยงานเพื่อแบงภาระหนาที่ และกําหนดแนวทางปฏิบัติตามขอบเขตของอํานาจหนาที่ที่รับผิดชอบเพื่อใหการบริหารงานมีประสิทธิภาพ และบรรลุผลตามวัตถุประสงค ■ ในสมัยกรุงสุโขทัย การจัดระเบียบบริหารราชการแผนดินแบงเขตการปกครองเปนสองสวนคือ

• เขตราชธานี – ไดแกเขตเมืองหลวงกรุงสุโขทัย และมีหัวเมืองช้ันในลอมรอบเรียกวาเมืองลูกหลวง

• เขตเมืองพระยานคร – ไดแกหัวเมืองใหญนอกราชธานี ■ ในสมัยกรุงศรีอยุธยา ระยะแรกไดแบงการจัดระเบียบบริหารราชการแผนดินออกเปน เขตราชธานีและเขตเมืองพระยานคร ตอมาไดปรับปรุงเปนราชการฝายทหารและฝายพลเรือน สวนกลางไดปรับปรุงเปนแบบจตุสดมภ ไดแก ขุนเวยีงหรือเมือง ขุนวัง ขุนคลัง และขุนนา ■ ในสมัยกรุงรัตนโกสินทร การจัดระเบียบบริหารราชการไดจัดใหสอดคลองกับนานาอารยประเทศทางตะวันตก โดยบางออกเปนการบริหาราชการสวนกลางซึ่งแบงสวนราชการออกเปน 12 กระทรวง การบริหารราชการสวนภูมิภาคที่จัดแบงเขตการปกครองออกเปนมณฑลเทศาภิบาลที่ประกอบดวยเมืองตางๆ และการบริหารราชการสวนทองถิ่นที่จัดใหมีหนวยงานในรูปของสุขาภิบาล ■ กฎหมายวาดวยระเบียบบริหารราชการแผนดินฉบับปจจุบัน คือ ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 218 ลงวันที่ 29 กันยายน 2515

11.2 การจัดระเบียบบริหารราชการ ■ การจัดระเบียบบริหารราชการสวนกลางประกอบดวย

1. สํานักนายกรัฐมนตรี 2. กระทรวง 3. ทบวง 4. กรม 5. หนวยงานอิสระที่มฐีานะเทากรม

■ สํานักนายกรัฐมนตรีมีฐานะเปนกระทรวง มีหนาที่เกี่ยวกับราชการทั่วไปของนายกรัฐมนตรี การทํางบประมาณแผนดิน และราชการอื่น มี

กฎหมายมหาชน ___________________________________________________________________________________________________


7

นายกรัฐมนตรีเปนผูบังคับบัญชาสูงสุด มีสวนราชการที่มีฐานะเปนกรมในบังคับบัญชา แบงไดเปนสองประเภทคือ

1. สวนราชการที่มีหัวหนาหนวยงานขึ้นตรงตอนายกรัฐมนตรี 2. สวนราชการที่มีหัวหนาหนวยงานขึ้นตรงตอปลัดสํานัก

นายกรัฐมนตรี ■ การจัดระเบียบราชการในกระทรวง แบงออกเปน

1. สํานักงานเลขานุการรัฐมนตรี 2. สํานักงานปลัดกระทรวง (มีฐานะเทียบเทากรม) 3. กรมหรือสวนราชการที่เรียกช่ืออยางอื่น (มีฐานะเทียบเทากรม)

■ ทบวงจัดตั้งโดยถือหลักวา สวนราชการใดโดยสภาพและปริมาณงานยังไมเหมาะสมที่จะตั้งเปนกระทรวง ก็ใหจัดตั้งเปนทบวง จะสังกัดหรือไมสังกัดสํานักนายกรัฐมนตรีหรือกระทรวงได ■ กรมเปนสวนราชการที่ใหญรองมาจากกระทรวง การจัดตั้ง การยุบเลิก ตองตราเปนพระราชบัญญัติเชนเดียวกับกระทรวง โดยทั่วไป กรมจะแบงสวนราชการออกเปน

1. สํานักงานเลขานุการ 2. กอง 3. แผนก

■ หนวยงานอิสระที่มีฐานะเทากรม ไมสังกัดกับกระทรวงหรือทบวง แตขึ้นตรงตอนายกรัฐมนตรี ปจจุบันมีอยู 4 หนวยงานคือ

1. สํานักพระราชวัง – มีเลขาธิการสํานักราชวังเปนผูบังคับบัญชา 2. สํานักราชเลขาธิการ – มีราชเลขาธิการเปนผูบังคับบัญชา 3. สํานักงานตรวจเงินแผนดิน – มีเลขาธิการคณะกรรมการตรวจ

เงินแผนดินเปนผูบังคับบัญชา 4. ราชบัณฑิตยสถาน – มีนายกราชบัณฑิตเปนหัวหนา แตไมมี

อํานาจการบังคับบัญชาเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลเพราะเปนผูทรงคุณวุฒิภายนอก การบริหารงานบุคคลขึ้นอยูกับรัฐมนตรีวาการกระทรวงศึกษาธิการ

■ การบริหารราชการสวนภูมิภาค จัดระเบียบบริหารราชการออกเปน

1. จังหวัด 2. อําเภอ 3. กิ่งอําเภอ

■ การจัดระเบียบบริหารราชการของจังหวัด แบงออกเปน

1. สํานักงานจังหวัด 2. สวนราชการที่เปนหนวยงานสาขาของ กระทรวง ทบวง กรม

3. สวนราชการที่เปนบริหารราชการสวนกลาง ■ การจัดระเบียบบริหารราชการของอําเภอ แบงออกเปนสองสวนไดแก

1. สํานักงานอําเภอ 2. สวนราชการที่กระทรวง ทบวง กรม ต้ังขึ้น

■ ตําบลประกอบดวยหมูบานรวมกันประมาณ 20 หมูบาน มีกํานันทําหนาที่ปกครองราษฎรในเขตตําบล ไดรับเงินที่มิใชเงินงบประมาณประเภทเงินเดือนเปนคาตอบแทน สภาพของกํานันจะสิ้นสุดลงเมื่อ

• อายุครบ 60 ปบริบูรณ • ตองออกจากผูใหญบาน • ลาออก • ยุบตําบลที่ปกครอง • ผูวาราชการสั่งใหออก • ถูกปลดออก หรือไลออกจากตําแหนง

■ หมูบาน มีหลักเกณฑการจัดตั้งคือ

1. จํานวนคน 200 คนเปน 1 หมูบาน 2. จํานวนบานไมตํ่ากวา 5 บาน

■ การจัดระเบียบบริหารราชการสวนทองถิ่น แบงออกไดดังนี้

1. องคการบริหารสวนจังหวัด 2. เทศบาล 3. สุขาภิบาล 4. สภาตําบล 5. กรุงเทพมหานคร 6. เมืองพัทยา 7. หมูบานอาสาพัฒนาและปองกันตนเอง

■ องคการบริหารสวนจังหวัด แบงการราชการออกเปนสามสวนคือ

1. สํานักงานเลขานุการจังหวัด 2. สํานักงานตางๆ ที่องคการบริหารสวนจังหวัดตั้งขึ้น 3. สภาจังหวัด ประกอบดวยสมาชิก ไมมีฐานะเปนนิติบุคคล

■ เทศบาล เปนการจัดระเบียบบริหารราชการสวนทองถิ่น ตาม พรบ.เทศบาล พ.ศ.2496

• การจัดตั้งเทศบาล ยุบเลิก หรือเปลี่ยนแปลงตองกระทําโดยการตราเปนพระราชกฤษฎีกา

• ประเภทของเทศบาล a. เทศบาลตําบล b. เทศบาลเมือง

กฎหมายมหาชน ___________________________________________________________________________________________________


8

c. เทศบาลนคร • องคประกอบของเทศบาล

a. สภาเทศบาล b. คณะเทศมนตรี c. พนักงานเทศบาล

■ สุขาภิบาล เปนการจัดการบริหารทองถิ่นตามนัย พรบ.สุขาภิบาล พ.ศ.2495 เมื่อทองถิ่นเจริญดีแลวอาจยกฐานะเปนเทศบาลได

• การบริหารสุขาภิบาล ประกอบดวย a. คณะกรรมการสุขาภิบาล b. พนักงานสุขาภิบาล

■ กรุงเทพมหานครเปนการบริหารราชการสวนทองถิ่น มีวัตถุประสงค ดังนี้

1. เพื่อใหประชาชนของกรุงเทพฯ ไดมีสวนรวมเขามารับผิดชอบในการบริหารราชการกรุงเทพมหานครโดยตรง

2. เพื่อเพิ่มพูนประสิทธิภาพในการใหบริการแกประชาชนไดดียิ่งขึ้น

3. เพื่อเปนตัวอยางของการปกครองทองถิ่นโดย ■ กรุงเทพมหานครแบงสวนราชการออกเปน 5 สวน คือ

1. สํานักงานเลขานุการผูวาราชการกรุงเทพมหานคร 2. สํานักงานเลขานุการสภากรุงเทพมหานคร 3. สํานักงานปลัดกรุงเทพมหานคร 4. สํานักหรือสวนราชการที่เรียกช่ืออยางอื่นซ่ึงเทียบเทาสํานัก 5. เขต

■ โครงสรางการบริหารราชการของกรุงเทพมหานคร ประกอบดวย

1. ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร มีรองผูวา 4 คน เปนขาราชการการเมือง ไดรับเลือกครั้งในตําแหนงคราวละ 4 ป

2. สภากรุงเทพมหานคร มีสมาชิกกรุงเทพมหานคร 1 คนตอราษฎร 1 แสนคน

■ เมืองพัทยา มีโครงสรางการบริหารเปน

1. ปลัดเมืองพัทยา 2. สภาเมืองพัทยา ประกอบดวยสมาชิก 2 ประเภท

a. สมาชิกเลือกต้ัง 9 คน b. สมาชิกแตงต้ัง 8 คน

■ ปญหาของระเบียบบริหารราชการแผนดิน ไดแก

1. การปฏิบัติงานกาวกายซํ้าซอน

2. สวนราชการมีบทบาทในการบริหารราชการมาก 3. มีปญหาทางปฏิบัติระหวางการบริหารสวนกลางและสวน

ภูมิภาค 4. นโยบายของการบริหารราชการอาจไมไดรับการสนองรับ 5. การบริหารราชการสวนทองถิ่นถูกควบคุมใกลชิด

11.3 อํานาจในการบริหารราชการ

■ ในการบริหารงาน จะมีคณะบุคคลหรือผูบริหารปฏิบัติหนาที่ในฐานะหัวหนาสวนราชการซึ่งกฎหมายวาดวยระเบียบบริหารราชการแผนดิน ไดบัญญัติใหอํานาจแกคณะบุคคล หรือผูบริหารในการปฏิบัติราชการตามหนาที่นั้น ■ กฎหมายวาดวยระเบียบบริหาราชการไดกําหนดระบบการรักษาราชการแทนและระบบการปฏิบัติราชการแทนไว เพื่อวัตถุประสงค

1. ใหมีผูรับผิดชอบปฏิบัติราชการแทนไมขาดสายและตลอดเวลา 2. แบงเบาภาระของการบริหารของหัวหนาสวนราชการ 3. ใหการบริการประชาชนตอเนื่องไมขาดตอน 4. ความคลองตัวในการบริหารราชการและสะดวกในการ

ประสานงาน 5. ฝกบุคลากรระดับรองลงไป เตรียมตัวเลื่อนขึ้นไปรับตําแหนง

ผูบริหาร ■ การรักษาราชการแทน หมายถึง การปฏิบัติหนาที่แทนผูดํารงตําแหนง ในกรณีที่ไมมีผูดํารงตําแหนง หรือมีแตไมสามารถปฏิบัติหนาที่ได ■ การปฏิบัติราชการแทน หมายถึง การปฏิบัติหนาที่แทนผูดํารงตําแหนงในบางเรื่องที่ไดรับมอบหมายจากผูดํารงตําแหนง โดยผูดํารงตําแหนงยังคงปฏิบัติหนาที่ของตนในเรื่องที่มิไดมอบหมายใหผูใด ■ การชวยสั่งและปฏิบัติราชการ มีความหมายเชนเดียวกับการปฏิบัติราชการแทน บัญญัติไวในสวนที่วาดวยอํานาจของสวนราชการระดับกรมที่ขึ้นตรงตอนายกรัฐมนตรี ■ การปฏิบัติหนาที่แทน ในในกรณทีีค่ณะรัฐมนตรีมอบหมายใหรองนายกรัฐมนตรีเปนผูปฏิบัติหนาที่แทนนายกรัฐมนตรี เพราะนายกรัฐมนตรีตายหรือขาดคุณสมบัติ มีความหมายเชนเดียวกับการรักษาราชการแทน ■ การทําหนาที่แทน มีความหมายเหมือน การปฏิบัติราชการแทน แตใชเฉพาะการบริหารราชการสวนภูมิภาค กรณีปฏิบัติราชการแทนผูวาราชการจังหวัดและนายอําเภอ

กฎหมายมหาชน ___________________________________________________________________________________________________


9

■ มอบหมาย มีความหมายไดหลายนัย หมายถึง • การมอบหมายการบริหารราชการโดยทั่วๆ ไปใหกับผูอื่น • การมอบหมายใหรักษาราชการแทน • การมอบหมายใหปฏิบัติราชการแทน

■ มอบอํานาจ ใชเฉพาะกรณีมอบใหปฏิบัติราชการแทน ในเรื่องของอํานาจในการสั่งการอนุญาต การอนุมัติ หรือการปฏิบัติราชการที่ผูมีอํานาจจะพึงปฏิบัติหรือดําเนินการตามกฎหมาย ระเบียบ หรือคําสั่งใด ■ การรักษาการในตําแหนง หมายถึง การปฏิบัติหนาที่แทนผูดํารงตําแหนงในกรณีวางลง หรือไมสามารถปฏิบัติหนาที่ไดเปนครั้งคราว และมิไดบัญญัติไวในกฎหมายวาดวยระเบียบบริหารราชการแผนดิน ซ่ึงบัญญัติไวในกฎหมายวาดวยระเบียบขาราชการพลเรือน ■ หลักเกณฑในการรักษาราชการแทน มีหลักดังนี้

• นายกรัฐมนตรี รองนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีวาการกระทรวง

• รัฐมนตรีวาการกระทรวง รัฐมนตรีชวยวาการ รัฐมนตรีวาการกระทรวงอื่น

• ปลัดกระทรวง รองปลัดกระทรวง • ปลัดสํานักนายกรัฐมนตรี รองปลัดสํานักนายกรัฐมนตรี • รองปลัดกระทรวง ขาราชการไมตํ่ากวาผูอํานวยการกอง • อธิบดี รองอธบิดี ขาราชการในกรมดํารงตําแหนง

เทียบบเทารองอธิบดีหรือขาราชการในกรมซึ่งดํารงตําแหนงหัวหนากอง

• ผูวาราชการจังหวดั รองผูวาราชการจังหวัด ผูชวยผูวาราชการจังหวัด ปลัดจังหวัด หัวหนาสวนราชการประจําจังหวัดซ่ึงอาวุโสสูงสุด

• นายอําเภอ หัวหนาสวนราชการอาวุโส ■ นายอําเภอ สามารถแตงต้ังขาราชการใหรักษาราชการแทนตนเองได สําหรับตําแหนงอื่นการรักษาราชการจะเปนไปไดเองตามหลักเกณฑที่กฎหมายกําหนด

12. บริการสาธารณะ

12.1 กําเนิดของบริการสาธารณะ ■ การบริการสาธารณะ (PUBLIC SERVICE) หมายถึง กิจการที่อยูในความอํานวยการหรือในความควบคุมของฝายปกครองที่จัดทําเพื่อสนองความตองการของประชาชน

■ ความตองการพื้นฐานของประชาชน ไดแก

1. ความตองการไดรับความปลอดภัยในชีวิต 2. ความตองการไดรับความสะดวกสะบายในชีวิต

■ กิจการที่ฝายปกครองจัดทําเพื่อสนองความตองการของประชาชน ไดแก

1. กิจการที่จัดทําเพื่อคุมครองประชาชน 2. กิจการที่จัดทําเพื่อบํารุงสงเสริม

■ การจัดทําบริการสาธารณะโดยฝายปกครอง ไดจัดทําเปน 3 รูปแบบคือ

1. ราชการ 2. รัฐวิสาหกิจ 3. เอกชน – สัมปทานบริการสาธารณะ

■ การบริการสาธารณะมีลักษณะสําคัญ 5 ประการคือ

1. เปนกิจการที่อยูในความอํานวยการหรืออยูในความควบคุมของฝายปกครอง

2. ตองมีวัตถุประสงคเพื่อสนองประโยชนสังคมสวนรวม A. บริการสาธารณะที่สนองความปลอดภัยในชีวิตและ

ทรัพยสิน – การรักษาความสงบภายใน งานเจาหนาที่ฝายปกครอง และการปองกันประเทศ

B. บริการสาธารณะที่สนองความสะดวกสบายในชีวิต – กิจการดานสาธารณูปโภคตางๆ

3. มีการแกไขเปลี่ยนแปลงไดโดยบทกฎหมาย 4. จะตองดําเนินกิจการอยเปนนิจและโดยสม่ําเสมอ 5. ตองจัดใหเอกชนมีสิทธิไดรับประโยชนโดยเทาเทียมกัน

■ การบริการสาธารณะ ไดจัดทําโดยรัฐหรือฝายปกครองมานานแลวทั้งของไทยและตางประเทศ โดยครั้งแรกฝายปกครองเปนผูจัดทําเองในรูปแบบราชการ ตอมาเมื่อมีความเจริญและประชาชนมีความตองการเพิ่มมากขึ้น ก็ไดวิวัฒนาการการจัดทําบริการสาธารณะใหรวดเร็วขึ้นโดยจัดทําในรูบแบบรัฐวิสาหกิจ และตอมาไดมอบหมายใหเอกชนจัดทําในรูปสัมปทานบริการสาธารณะ จนกระทั่งไดมีแนวความคิดวารัฐควรเขาไปจัดทําบริการสาธารณะที่เกี่ยวของกับเศรษฐกิจหรือไม ออกเปน 2 แนวความคิด

12.2 ระเบียบวิธีการจัดทําบริการสาธารณะ ■ การจัดทําบริการสาธารณะ มี 2 แบบ คือ

1. การจัดทําบริการสาธารณะในรูปแบบราชการ 2. การจัดทําบริการสาธารณะในรูปรัฐวิสาหกิจ

กฎหมายมหาชน ___________________________________________________________________________________________________


10

■ การจัดทําบริการสาธารณะในรูปแบบราชการ มีการจัดทําแบงเปน 3 สวนคือ

1. บริการสาธารณะสวนกลาง 2. บริการสาธารณะสวนภูมิภาค 3. บริการสาธารณะสวนทองถิ่น

■ ลักษณะสําคัญของการจัดทําบริการสาธารณะแบบราชการ มีลักษณะเพิ่มขึ้นจากลักษณะของบริการสาธารณะ 4 ประการคือ

1. ความเกี่ยวพันระหวางเจาหนาที่ผูจัดทําบริการสาธารณะกับฝายปกครอง

2. การดําเนินราชการและปฏิบัติราชการอาจมีผลบังคับฝายเดียว โดยไมตองแสดงเจตนารวมกัน เชน การออกกฎหมายเวนคืนอสังหาริมทรัพย

3. ทรัพยสินที่ใชในราชการไดรับความคุมครองเปนพิเศษโดยกฎหมาย

4. เปนกิจการที่ประชาชนไมตอเสียคาตอบแทนโดยตรง ■ การจัดทําบริการสาธารณะในรูปแบบของราชการ มีขอเสียอยูบางประการคือ

• มีขั้นตอนระเบียบแบบแผนมากทําใหกิจการไมอาจดําเนินไปไดโดยคลองแคลว

• เจาหนาที่ของรัฐขาดความกระตือรือรนในการดําเนินการ

■ การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ มีกฎหมายจัดตั้งดังนี้คือ

1. จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติหรือประกาศคณะปฏิวัติ 2. จัดตั้งโดยอาศัยพระราชกฤษฎีกา 3. จัดตั้งตามประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย 4. จัดตั้งตามมติคณะรัฐมนตรี

■ การดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจ บุคคลที่ดําเนินงานไดแก กรรมการ และพนักงาน การแตงตั้งคณะกรรมการของรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติ ประกาศคณะปฏิวัติ หรือพระราชกฤษฎีกา จะมีบทบัญญัติกําหนดอํานาจในการแตงตั้งไวใหเปนของคณะรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรี สวนประเภทบริษัทจํากัด แตงต้ังคณะกรรมการโดยมติที่ไปตามขอบังคับวาดวยการบริหารงานของรัฐวิสาหกิจนั้น ซ่ึงจะกําหนดอํานาจใหรัฐมนตรีเจากระทรวงเปนผูแตงต้ัง ■ การบริหารงานรัฐวิสาหกิจมีลักษณะโดยสรุป คือ

1. คณะกรรมการของรัฐวิสาหกิจมีอํานาจหนาที่วางนโยบาย และควบคุมดูแลทั่วไป รวมถึงการวางขอบังคับและระเบียบปฏิบัติตางๆ

2. ผูวาการ ผูอํานวยการ กรรมการผูจัดการ มีหนาที่ในการปฏิบัติงานตางๆ ตามที่กฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจหรือขอบังคับวาดวยการบริหารงานของรัฐวิสาหกิจ

■ วิธีมอบใหเอกชนจัดทําบริการสาธารณะตามกฎหมายมหาชน ทําได 2 ประการคือ

1. การใหผูกขาด 2. การใหสัมปทาน

■ ลักษณะสําคัญของสัมปทานบริการสาธารณะ แยกไดดังนี้

1. ผูรับสัมปทานกับฝายปกครองมีความเกี่ยวพันกันตามสัญญา ดังนั้น ผูรับสัมปทานจึงไมมีฐานะเปนเจาพนักงานหรือขาราชการ

2. อํานาจควบคุมของฝายปกครองเพื่อทําใหการบริการสาธารณะสามารถสนองความตองการของประชาชนและรักษาผลประโยชน

3. ทรัพยสินที่ใชจัดทําบริการสาธารณะ ไมไดรับการคุมครองเหมือนกับทรัพยสนิของทางราชการ นั่นคือ อาจถูกยึด จําหนาย จาย โอน เหมือนกับของเอกชนได

4. บริการสาธารณะที่ไดรับสัมปทาน ไมเปนกิจการที่เกี่ยวกับความปลอดภัยในชีวิต

■ สัมปทานบริการสาธารณะที่ฝายปกครองใหเอกชนจัดทําเปนสัญญาอยางหนึ่ง เรียกวาสัญญาในทางปกครอง เพราะมีลักษณะแตกตางกับสัญญาธรรมดา โดยมีขอกําหนด 2 อยางคือ

1. ขอกําหนดตามกฎหมายมหาชน 2. ขอกําหนดอันเปนสัญญาตามกฎหมายเอกชน 3. สิทธิและหนาที่ของผูรับสัมปทานบริการสาธารณะ

■ สิทธิของผูรับสัมปทาน ไดแก

• ผูรับสัมปทานไมมีความผูกพันที่จะตองทําบริการสาธารณะเปนอาชีพอยางเดียวเทานั้น แตยังสามารถประกอบธุรกิจอื่นได

• ผูรับสัมปทานไดรับสิทธิที่จะเรียกเก็บคาทดแทนหรือคาบริการเพื่อชดใชเงินทุน คาใชจาย และเพื่อจัดหากําไร แตตองเปนไปตามเงื่อนไขและอัตราที่กําหนดไว

■ หนาที่ของผูรับสัมปทาน ไดแก

กฎหมายมหาชน ___________________________________________________________________________________________________


11

• ผูรับสัมปทานตองดําเนินกิจการที่ไดรับมอบหมายดวยตนเอง ถาผูรับสัมปทานตาย ผูที่ไดรับมรดกจะเขาดําเนินการตอ ก็ตองไดรับอนุญาตจากฝายปกครองเสียกอน

• ผูรับสัมปทานตองจัดทําบริการสาธารณะใหเปนไปตามขอกําหนดดวยสม่ําเสมอ และเปนนิจ

12.3 องคการที่จดัทําบริการสาธารณะ

■ องคการที่จัดทําบริการสาธารณะเปนนิติบุคคลตามประมวลกฎหมายแพงและตามบทกฎหมายที่จัดตั้ง นิติบุคคลที่จัดทําบริการสาธารณะมีทั้งนิติบุคคลในกฎหมายมหาชน และนิติบุคคลในกฎหมายเอกชน ■ นิติบุคคลในกฎหมายมหาชน ไดแกนิติบุคคลที่ไดจัดตั้งขึ้นดวยบทกฎหมาย ซ่ึงตามกฎหมายไทยก็คือ กระทรวง ทบวง กรม และทบวงการเมืองอื่น องคการแหงราชการบริหารสวนทองถิ่น และองคกรของรัฐบาล ตลอดจนวัดในพระพุทธศาสนาดวย ■ นิติบุคคลในกฎหมายเอกชน ไดแกนิติบุคคลที่อยูใตบังคับกฎหมายเอกชนตามประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย มาตร 72 ■ ความแตกตางระหวางนิติบุคคลในกฎหมายมหาชนและนิติบุคคลในกฎหมายเอกชน

นิติบุคคลในกฎหมายมหาชน นิติบุคคลในกฎหมายเอกชน 1. การจัดตั้งและการยบุเลิกตองมีกฎหมายโดยเฉพาะ 2. นิติบุคคลตางๆ มีฐานะไมเทาเทียมกนั 3. มีอํานาจพิเศษบางอยาง เชน การเก็บภาษี การเวนคนื การออกคําสั่ง

1. การจัดตั้งและการยกเลกิไมตองมีกฎหมายพิเศษ 2. มีฐานะเสมอกันตามกฎหมาย 3. ไมมีอํานาจพิเศษ

■ สวนราชการที่จัดทําบริการสาธารณะมีฐานะเปนนิติบุคคลโดยอาศัยกฎหมายดังนี้คือ

1. ประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย ตามมาตรา 72 ประกอบกับมาตรา 73

2. กฎหมายวาดวยระเบียบบริหารราชการแผนดิน ■ ฐานะของรัฐวิสาหกิจ มีทั้งฐานะที่เปนนิติบุคคลและไมเปนนิติบุคคล แยกออกไดดังนี้

1. องคการซึ่งกอต้ังโดยพระราชบัญญัติ เชน พรบ.การปโตรเลียมแหงประเทศไทย มีฐานะเปนนิติบุคคล

2. องคการซึ่งกอต้ังโดยพระราชกฤษฎีกา มีฐานะเปนนิติบุคคล 3. รัฐวิสาหกิจที่กอต้ังโดยมติของคณะรัฐมนตรี หรือหนวยงาน

ธุรกิจที่รัฐบาลเปนเจาของนี้ ไมมีฐานะเปนนิติบุคคล การทํานิติกรรมตางๆ ตองทําในนามกระทรวงเจาสังกัด

■ บริการสาธารณะที่ฝายปกครองจัดทําในรูปแบบราชการ จัดตั้งโดยอาศัยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน (ประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 218) และอาศัยพระราชบัญญัติที่วาดวยอํานาจหนาที่ของหนวยงานนั้นๆ และกฎหมายระบุใหหนวยงานนั้นๆ มีฐานะเปนนิติบุคคลดวย ■ เอกชนที่ไดรับสัมปทานบริการสาธารณะ ไดเขามามีสวนในการจัดทําบริการสาธารณะ โดยรัฐใหสัมปทาน และมักจะเปนบริษัทจํากัด หรือหางหุนสวนจํากัด เปนนิติบุคคลโดยอาศัยประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย ■ อํานาจหนาที่ของฝายปกครองที่จัดทําบริการสาธารณะ ไดรับอํานาจดังนี้คือ

1. สวนราชการ a. มีอํานาจออกคําสั่งบังคับฝายเดียว b. อํานาจเวนคืนอสังหาริมทรัพย c. อํานาจออกกฎกระทรวง

2. รัฐวิสาหกิจ – มีอํานาจตามกฎหมายที่จัดตั้ง ■ นอกจากขาราชการหรือพนักงานรัฐวิสาหกิจตองรับผิดตามประมวลกฎหมายอาญาแลว ยังตองรับผิดตามประมวลกฎหมายแพงและพาณิชยในเรื่องละเมิดดวย คือ

1. หนาที่ตองรับผิดในความเสียหายอันเกิดจากการกระทําของเจาหนาที่ที่กระทําตามหนาที่ สวนราชการและรัฐวิสาหกิจนั้นตองเสียคาสินไหมทดแทนเพื่อความเสียหายนั้น

2. หนาที่นั้นหากมิไดอยูภายในขอบวัตถุประสงค หนวยงานนั้นๆ ก็ไมตองรับผิด

■ องคการที่จัดทําบริการสาธารณะที่จัดทําในรูปราชการ หรือรัฐวิสาหกิจ ที่จัดตั้งโดยบทกฎหมายไมวาจะเปนนิติบุคคลหรือไมก็ตาม หากจะยุบเลิกก็ตองมีกฎหมายออกมาใหยุบหรือยกเลิกไป ■ การสิ้นสุดของสัมปทานบริการสาธารณะ จะสิ้นสุดดวยเหตุอยางใดอยางหนึ่งดังตอไปนี้

1. เมื่อสิ้นอายุสัมปทาน 2. โดยการเพิกถอนสัมปทาน 3. โดยการถอนคืนสัมปทานเพื่อซ้ือ

12.4 นโยบายปญหาและการควบคุมการจัดทําบริการสาธารณะ

■ นโยบายของรัฐที่จัดทําบริการสาธารณะใหกับประชาชนศึกษาไดจากแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ■ แผนพัฒนาเศรษฐกิจแหงชาติ ฉบับที่ 1 (2504-2509)

กฎหมายมหาชน ___________________________________________________________________________________________________


12

• วางระเบียบเกี่ยวกับการเงินและบัญชีของรัฐวิสาหกิจ • ปรับปรุงการดําเนินกิจการดานสาธารณูปโภค

■ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ฉบับที่ 2 (2510-2514)

• ขยายขอบเขตออกไปสูชนบทและทองถิ่นหางไกล ■ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ฉบับที่ 3 (2515-2519)

• เนนการมีสวนรวมของราชการทั้งสวนกลาง สวนภูมิภาค และสวนทองถิ่น


• แกไขขอบกพรองและปญหาดานบริการ และการบริหารงาน o ดานสาธารณูปโภค o การบริการทางสังคม o การบริหารและการจัดการ o ปญหาและอุปสรรคการพัฒนากําลังคน


• ขยายและพัฒนาการศึกษาภาคบังคับ • สิ่งเสริมสาธารณสุขขั้นมูลฐาน • ปรับปรุงคุณภาพบริการดานความปลอดภัยและทรัพยสิน • ปรับปรุงดานสวัสดิการและสวัสดิการสงเคราะห

■ เงินทุนของการจัดทําบริการสาธารณะ แบงออกเปน

• เงินงบประมาณ – จากสํานักงบประมาณ โดยพิจารณาจากแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม สํานักงานสถิติแหงชาติ สภาวิจัยแหงชาติ และกระทรวงการคลัง

• เงินกู o เงินกูภายในประเทศ o เงินกูภายนอกประเทศ

อาศัย พรบ.กูเงินตามโครงการชวยเหลือทางเศรษฐกิจของตางประเทศ

อาศัย พรบ.กูเงินจากธนาคารระหวางประเทศเพื่อการบูรณะและวิวัฒนาการ

อาศัย พรบ.กูเงินจากธนาคารพัฒนาเอเชีย

■ เงินทุนของรัฐวิสาหกิจที่ใชในการจัดทําบริการสาธารณะ แบงเปน

• งบลงทุน จากแหลงตางๆ คือ

o งบประมาณแผนดิน – ไดแก เงินเพิ่มทุน เงินอุดหนุน และเงินกู

o เงินกูภายในและตางประเทศ o รายไดของรัฐวิสาหกิจ

• งบทําการ – จากรายไดของรัฐวิสาหกิจเอง แตการลงทุนตามโครงการ จะตองไดรับอนุมัติจากคณะกรรมการบริหารสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ หรือคณะรัฐมนตรี

■ การควบคุมบริการสาธารณะที่จัดทําโดยสวนราชการ ไดแก

1. การควบคุมโดยการบังคับบัญชา 2. การควบคุมโดยรัฐสภา 3. การควบคุมโดยสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ 4. การควบคุมโดยสํานักงบประมาณ 5. การควบคุมโดยกระทรวงการคลัง 6. การควบคุมโดยคณะกรรมการตรวจเงินแผนดิน

■ การควบคุมบริการสาธารณะที่จัดทําโดยรัฐวิสาหกิจ ไดแก

1. การควบคุมโดยคณะกรรมการรัฐวิสาหกจิ 2. การควบคุมโดยกระทรวงเจาสังกัด 3. การควบคุมโดยกระทรวงการคลัง 4. การควบคุมโดยการสอบบัญชีภายในของรัฐวิสาหกิจนั้น

■ การควบคุมผูรับสัมปทานบริการสาธารณะ ไดแก

1. ใหเจาพนักงานควบคุมตรวจตรากิจการที่ใหสัมปทาน 2. ใหผูรับสัมปทานจัดทํารายงานแสดงกิจการพรอมทั้งงบการเงิน

ตางๆ 3. กรณีผูรับสัมปทานฝาฝนขอกําหนดหรือเงื่อนไข ก็มีขอกําหนด

ใหมีการลงโทษ ■ ปญหาของราชการเกี่ยวกับการจัดทําบริการสาธารณะ ไดแก

1. ดานการศึกษา – ปญหาวางงาน 2. ดานสาธารณสุข – ไมครอบคลุม 3. ดานสวัสดิการสงเคราะห – มีนอยมาก

■ ปญหาของรัฐวิสาหกิจเกี่ยวกับการจัดทําบริการสาธารณะ ไดแก

1. ระบบการทํางาน คลายคลึงกับขาราชการ คือขาดสิ่งจูงใจ 2. การแตงตั้งผูบริหารระดับสูง มักมิไดคํานึงถึงผลงานและ

ความสามารถเปนสําคัญ 3. รัฐวิสาหกิจบางประเภทที่ใชความรูทางเทคนิค มักแตงตั้งจาก

ผูเช่ียวชาญทางเทคนิค มิไดคํานึงถึงดานการบริหาร

กฎหมายมหาชน ___________________________________________________________________________________________________


13

4. กฎหมายแรงงาน ทําใหสมาชิกและกรรมการสหภาพแรงงานใชสิทธิประโยชนอยางเต็มที่และเกินขอบเขต

5. การกําหนดอัตราเงินเดือน สูงกวาขาราชการมาก ■ ปญหาของเอกชนที่ไดรับสัมปทานจากรัฐ ไดแก

1. มักจะเพิ่มคาบริการอยูเสมอ 2. เมื่อเกิดปญหาขัดของ ฝายปกครองไมอาจแกไขเหตุการณได

ทัน 3. บริการสาธารณะ หากผูรับสัมปทานหยุดบริการโดยไมมีสาเหตุ

จะทําใหเกิดความเดือดรอนแกประชาชน

13. ความสัมพันธระหวางรัฐกบัเจาหนาที่ของรัฐ

13.1 ความรูเบ้ืองตนเกี่ยวกับความสัมพันธระหวางรฐั กับเจาหนาที่ของรัฐ

■ ขาราชการ หมายถึง เจาหนาที่ของรัฐที่ปฏิบัติหนาที่ในกระทรวง ทบวง กรม มีความรับผิดชอบในการปฏิบัติหนาที่เพื่อใหการบริการแกประชาชนโดยไมหวังผลตอบแทนนอกจากเงินเดือนและการสวัสดิการตามสมควรแหงฐานะ ■ ขาราชการเปนทรัพยากรของรัฐที่เปนหนึ่งในสามขององคประกอบขององคการ และเปนองคประกอบที่มีบทบาทสําคัญที่ทําใหการดําเนินงานขององคการมีประสิทธิภาพและบรรลุผลตามวัตถุประสงค ■ ระบบราชการในปจจุบัน เจาหนาที่ของรัฐแบงออกเปน 13 ประเภทคือ

1. ขาราชการการเมือง – นายกรัฐมนตรี รองนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีวาการกระทรวง

2. ขาราชการพลเรือน a. ขาราชการพลเรือนสามัญ b. ขาราชการพลเรือนในพระองค c. ขาราชการพลเรือนรัฐพาณิชย –

กรมไปรษณียโทรเลข d. ขาราชการประจําตางประเทศพิเศษ –

เอกอัครราชทูต อัครราชทูต กงศุลใหญ 3. ขาราชการทหาร 4. ขาราชการตํารวจ 5. ขาราชการฝายตุลาการ

a. ขาราชการตุลาการ b. ดะโตะยุติธรรม c. ขาราชการธุรการ

6. ขาราชการฝายอัยการ

a. ขาราชการอัยการ b. ขาราชการธุรการ

7. ขาราชการฝายรัฐสภา a. ขาราชการรัฐสภาสามัญ b. ขาราชการรัฐสภาฝายการเมือง

8. ขาราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย a. ผูซ่ึงดํารงตําแหนงหนาที่สอน วิจัยและใหบริการทาง

วิชาการ – ศาสตราจารย รองศาสตราจารย b. ผูซ่ึงดํารงตําแหนงที่มีหนาที่ใหบริการทางวิชาการ –

บรรณารักษ นักโสตทัศนศึกษา พนักงานวิจัย c. ผูซ่ึงดํารงตําแหนงที่มีหนาที่เกี่ยวกับงานบริหารและ

ธุรการ – อธิการบดี รองอธิการบดี คณบดี 9. ขาราชการสวนจังหวัด

a. ขาราชการสวนจังหวัดสามัญ b. ขาราชการครูสวนจังหวัด

10. ขาราชการกรุงเทพมหานคร a. ขาราชการกรุงเทพมหานครสามัญ b. ขาราชการครูกรุงเทพมหานคร

11. ขาราชการครู a. ตําแหนงซ่ึงมีหนาที่เปนผูสอนในหนวยงานทาง

การศึกษา b. ตําแหนงซ่ึงมีหนาที่เปนผูบริหารและใหการศึกษาใน

หนวยงานทางการศึกษา c. ตําแหนงซ่ึงมีหนาที่เกี่ยวกับการใหการศึกษาที่ไม

สังกัดโรงเรียน วิทยาลัย หรือสถานศึกษา 12. พนักงานเทศบาล

a. พนักงานเทศบาลสามัญ b. พนักงานครูเทศบาล

13. พนักงานสุขาภิบาล

13.2 ลักษณะของความสัมพันธระหวางรฐักับเจาหนาที่ของรัฐ ■ รัฐและเจาหนาที่อขงรัฐมีความสัมพันธเกี่ยวกับตําแหนงในทางปฏิบัติตอบแทนกัน โดยรัฐรับผิดชอบที่จํากําหนดหลักการเกี่ยวกับตําแหนงสําหรับเจาหนาที่ของรัฐ และเจาหนาที่ของรัฐจะปฏิบัติหนาที่ตามตําแหนงที่รัฐกําหนดเพื่อประโยชนแหงการบริหารงานราชการ ■ ปจจุบัน ประเทศไทยไดจําแนกตําแหนงออกเปน 412 สายงาน โดยแยกออกเปน 8 กลุม คือ

1. งานบริหารและธุรการ สถิติ นิติการ การทูตและการตางประเทศ 2. งานการคลัง การเศรษฐกิจ การพาณิชย และอุตสาหกรรม 3. งานการคมนาคม การขนสง และการติดตอสื่อสาร 4. งานเกษตรกรรม

กฎหมายมหาชน ___________________________________________________________________________________________________


14

5. งานวิทยาศาสตร 6. งานการแพทย พยาบาล และสาธารณสุข 7. งานวิศวกรรม สถาปตยกรรม และชางเทคนิคตางๆ 8. งานการศึกษา สังคม และการพัฒนาชุมชน

■ ความสัมพันธระหวางรัฐกับเจาหนาที่ของรัฐในสวนที่เกี่ยวกับเจาหนาที่ของรัฐ ไดแก

1. การตั้งใจปฏิบัติหนาที่ 2. การรักษาวินัยขาราชการ

■ การกําหนดคาตอบแทนเปนเงินเดือนสําหรับเจาหนาที่ของรัฐ รัฐพิจารณากําหนดโดยถือหลักความเสมอภาค ยึดเอาหนาที่ความรับผิดชอบ และความยากงายของงานสําหรับตําแหนงเปนหลักสําคัญ ■ การที่รัฐหวงใจภาวะเศรษฐกิจของเจาหนาที่รัฐและครอบครัว เพราะเห็นวาเปนสิ่งสําคัญสําหรับอาชีพ แตถาหากเจาหนาที่ของรัฐจะมัวรอใหรัฐชวยเหลือดานนี้ โดยที่เจาหนาที่ของรัฐไมใหความรวมมือชวยเหลือแกรัฐบาง สักวันหนึ่งรัฐคงไมสามารถปรับภาวะเศรษฐกิจของเจาหนาที่รัฐไดอีกตอไปอี ดังนั้น เจาหนาที่ของรัฐจึงตองใหความรวมมือชวยเหลือรัฐโดย “การประหยัด” โดยวางแผนการครองชีพของตนเองใหสอดคลองกับรายไดที่ไดรับอยูก็อาจเปนทางหนึ่งที่จะชวยเหลือรัฐได ■ สวัสดิการของรัฐ เชน

• ถาออกราชการโดยไมมีความผิด จะจาบําเหน็จหรือบํานาญให ถาออกกอนอายุราชการครบ 10 ป จะจายบําเหน็จใหกอนเดียว โดยคิดเทากับเงินเดือนเดือนสุดทาย x จํานวนปรับราชการ

• บํานาญ คิดจาก เงินเดือนเดือนสุดทาย x จํานวนปรับราชการ หารดวย 50 สําหรับขาราชการพลเรือนและตํารวจรับราชการไมนอยกวา 25 ป หรือหารดวย 55 สําหรับขาราชการอื่นๆ ที่รับราชการมาไมนอยกวา 25 ป

• ขาราชการที่ตาย รัฐจายคาทําศพใหสามเทา และบําเหน็จใหทายาทเปนจํานวนเงินเดือนสุดทาย x จํานวนปรับราชการ

■ ความสัมพันธของรัฐกับเจาหนาที่ของรัฐทางการเมือง คือความเปนกลางทางการเมือง เจาหนาที่ของรัฐตองรักษาความเปนกลางทางการเมืองอยางเครงครัด ไมฝกใฝกับพรรคการเมืองพรรคใดพรรคหนึ่ง หรือนักการเมืองคนหนึ่งคนใด และตองไมยอมใหระบบการเมืองมีอิทธิพลเหนือการปฏิบัติหนาที่ราชการ ■ การเมืองจะนําระบบอุปถัมภเขามาในหนวยงานของรฐัเสมอ โดยอาจใชกบับางตําแหนง เนื่องจากเหตุผลความจําเปนหลายประการเชน

1. การแตงตั้งใหดํารงตําแหนงเพื่อเปนรางวัล 2. การแตงตั้งใหดํารงตําแหนงเพื่อเสถียรภาพทางการเมือง 3. การแตงตั้งใหดํารงตําแหนงเพื่อประโยชนในการควบคุม

นโยบาย

13.3 การดําเนินการตามกฎหมายเกี่ยวกับการสรรหาขาราชการ ■ เจาหนาที่ของรัฐเปนปจจัยสําคัญลําดับแรกในการบริหาร และเปนผูซ่ึงสามารถทําใหกิจกรรมของหนวยงานสําเร็จหรือไม ดังนั้น ในการบริหารงานบุคคลจึงมุงถึงการที่จะใหไดบุคคลที่มีความรูความสามารถสูงมาปฏบัติหนาที่ และเมื่อไดมาแลวก็ตองจัดใหรับผิดชอบในงานที่เหมาะสมกับความรูความสามารถของบุคคลนั้น การสอบและการคัดเลือกบุคคลเขารับราชการเกือบจะเปนหนาที่อันเดียวที่สําคัญของรัฐในการสรรหาบุคคลเขารับราชการ

วิธีดําเนินการ

หลักสูตร

เครื่องมื

อเทค

นิค

ความรู ความสามารถ

ทักษะอุปนิสัย

คุณลักษณะ

อื่นๆ

■ ระบบการสรรหาขาราชการแบบตะวันออก มีลักษณะดังนี้

• งานราชการเปนอาชีพเหมาะสําหรับผูมีการศึกษาดีเลิศ • ตองเริ่มต้ังแตอายุนอยๆ • การฝกอบรมบุคคลเขารับราชการเนนหนักดานอาชีวะ และดาน

วิชาการควบคูกันไป • การสรรหาบุคคลรับราชการ มักกระทําในตําแหนงระดับตํ่า

ระดับสูงใชวิธีคัดเลือก ■ ระบบการสรรหาขาราชการแบบตะวันตก หรือระบบอเมริกัน มีลักษณะดังนี้

• ขาราชการยายไปยังองคการธุรกิจเอกชนได และพนักงานองคการธุรกิจเอกชนก็ยายมาทํางานกับรัฐไดเชนกัน

กฎหมายมหาชน ___________________________________________________________________________________________________


15

• สงวนอาชีพบางอยางเปนของรัฐ เชน ตางประเทศ การศึกษา สาธารณสุข และประชาสงเคราะห

• กอนเขารับราชการตองฝกอบรมเนนทางวิชาการ • การสอบรับราชการใชวิธีปฏิบัติ และทําสอบความรูความ

ชํานาญเฉพาะอยางมากกวาความรูทั่วไป • รับสมัครบุคคลทุกช้ันทุกวัน

■ แหลงสําหรับสรรหาบุคคลเขารับราชการคือ

1. มหาวิทยาลัยและโรงเรียนสามัญ 2. โรงเรียนที่กระทรวง ทบวง กรมจัดตั้งขึ้นเพื่อผลิตบุคลากรที่มี

ความรูเฉพาะอยางทําหนาที่ในหนวยราชการนั้น 3. การใหทุนการศึกษาของรัฐบาลและทุนเลาเรียนหลวง

■ วิธีการสรรหาบุคคลเขารับราชการ มี 3 วิธีคือ

1. การสอบ – แบงออกเปนสองประเภทคือ การสอบแขงขัน ใชสําหรับการสรรหาบุคคลเขารับราชการในตําแหนงระดับตํ่า และการสอบคัดเลือก ใชสําหรับในกรณีการสอบเพื่อเลื่อนขาราชการใหดํารงตําแหนงที่สูงขึ้น

2. การคัดเลือก – กระทําเมื่อกรณีมีเหตุพิเศษตามที่ ก.พ. กําหนด 3. การใหทุนการศึกษา – กรณีการสอบแขงขันเพื่อรับทุนของ

รัฐบาล และทุนเลาเรียนหลวง

13.4 การดําเนินการตามกฎหมายเกี่ยวกับ การบรรจุและแตงตั้งขาราชการ

■ ผูบังคับบัญชาดังตอไปนี้เปนผูมีอํานาจบรรจุและแตงต้ัง 1. รัฐมนตรีเจาสังกัดเสนอคณะรัฐมนตรีแตงต้ังขาราชการระดับ

10 และ 11 เมื่อคณะรัฐมนตรีอนุมัติ ใหนายกรัฐมนตรีกราบบังคมทูล

2. รัฐมนตรีเจาสังกัดเปนผูมีอํานาจบรรจุและแตงต้ังขาราชการระดับ 9

3. อธิบดีผูบังคับบัญชาเปนผูมีอํานาจบรรจุและแตงต้ังขาราชการระดับ 7 และ 8 เมื่อไดรับความเหน็ชอบจากปลัดกระทรวง สวนราชการที่ไมเปนกรมและไมสังกัดกระทรวง ขึ้นกับนายกรัฐมนตรี อธิบดีมีอํานาจบรรจุและแตงต้ังโดยความเห็นชอบของรัฐมนตรีเจาสังกัด

4. รัฐมนตรีเจาสังกัดมีอํานาจบรรจุและแตงต้ังขาราชการระดับ 9 ลงเมือ สําหรับงานเลขานุการรัฐมนตรีและราชบัณฑิตฯ

5. อธิบดีผูบังคับบัญชา มีอํานาจบรรจุและแตงต้ังขาราชการระดับ 6 ลงมา

6. ผูวาราชการจังหวัดมีอํานาจบรรจุและแตงตั้งขาราชการระดับ 4 ลงมา

■ การบรรจุและแตงตังบุคคลเขารับราชการตองดําเนินการใหเหมาะสมกับความรูความสามารถ กลาวคือ ผูซ่ึงไดรับบรรจุและแตงตั้งใหดํารงตําแหนงขาราชการพลเรือนสามัญตําแหนงใดตองมีคุณสมบัติเหมาะสมสําหรับตําแหนงนั้น และตองมีความเสมอภาคในโอกาสเทาเทียมกัน กลาวคือ การดําเนินการสอบแขงขันเขารับราชการและบรรจุแตงตั้งเรียงตามลําดับที่ในบัญชีของผูสอบแขงขันได ■ ปญหาเกี่ยวกับการบรรจุและแตงตั้งขาราชการ ไดแก

1. ความไมเขาใจสาระสําคัญของกฎหมาย 2. ละเลยตอบทบัญญัติของกฎหมาย 3. การใชหลักเกณฑและวิธีการแหงกฎหมายเพื่อประโยชนแก

พรรคพวกเดียวกัน ■ หากพิจารณาหลักเกณฑและวิธีการเกี่ยวกับการบรรจุและแตงตั้งขาราชการพลเรือนสามัญใหดํารงตําแหนงขาราชการในระบบราชการไทยที่กําหนดไวในกฎหมาย จะเห็นวามีขอกําหนดที่เหมาะสมกับแนวความคิดในระบบคุณธรรม แตในทางปฏิบัติมักจะมีปญหามากเพราะระบบราชการไทยในปจจุบัน กําหนดใหอํานาจแกผูบังคับบัญชามากในการใชดุลพินิจเกี่ยวกับการบรรจุและแตงตั้งขาราชการพลเรือนสามัญ หากนําเอาหลักเกณฑและวิธีการที่กฎหมายกําหนดไวไปดําเนินการโดยมิชอบ ไมวาจะโดยเจตนาหรือไมก็ตาม ยอมกอใหเกิดผลเสียหายตอระบบราชการไทยทั้งสิ้น

13.5 การดําเนินการตามกฎหมายเกี่ยวกับการพัฒนาขาราชการ ■ การพัฒนาเจาหนาที่ของรัฐเปนการฝกอบรมเพื่อเพิ่มพนูความรูความสามารถ และสรางสรรคทัศนคติที่ดีใหแกเจาหนาที่ของรัฐในการปฏิบัติหนาที่ ซ่ึงทําใหเจาหนาที่ของรัฐไดรับความรูใหมๆ และสามารถนําไปใชในการปฏิบัติหนาที่ใหมีประสิทธิภาพดียิ่งขึ้น ■ การพัฒนาขาราชการมีสองประเภทคือ

1. การฝกอบรมกอนเขาปฏิบัติหนาที่ 2. การฝกอบรมระหวางปฏิบัติหนาที่

a. การฝกอบรมการบริหาร b. การฝกอบรมการบริหารงานบุคคล c. การฝกอบรมดานการจัดการสํานักงาน d. การฝกอบรมบุคลากรฝกอบรม e. การฝกอบรมวิทยากรฝกอบรม f. การใหเจาหนาที่ของรัฐไปศึกษา ฝกงาน และดูงาน

ในประเทศและตางประเทศ

กฎหมายมหาชน ___________________________________________________________________________________________________


16

■ การฝกอบรมมีสามรูปแบบคือ การบรรยาย การสัมมนา และแบบผสม ■ ผลดีของการพัฒนาเจาหนาที่ของรัฐ

1. ขาราชการวิเคราะหตนเองไดมีความรับผิดชอบและหนาที่อยางไร

2. ทราบปญหาและอุปสรรคที่ทําใหปฏิบัติหนาที่ไมสําเร็จ 3. ไดรับความรูใหม 4. เปลี่ยนทัศนคติในการปฏิบัติหนาที่ 5. ทําใหการปฏิบัติงานมีประสิทธิภาพสงูขึ้น 6. ทําใหเกิดความเขาใจและมนุษยสัมพนัธในหมูขาราชการฃ 7. เปนมาตรฐานเดียวกัน

■ ผลเสียของการพัฒนาเจาหนาที่ของรัฐ

1. เสียคาใชจายเพิ่มสูงขึ้น 2. เปนเวทีระบายความกดดันของขาราชการ 3. มักจะกลายเปนเวทีโตคารมระหวางผูรับการฝกอบรมกันเอง

หรือกับวิทยากร 4. ผูบริหารมักจะคิดฝงใจวาไมนาจะมีใครมาอบรมสั่งสอนกันอีก

ไมยอมรับฟงแนวความคิดและปรัชญา 5. มักจะสูญเปลา หากขาราชการไมยอมรับรูถึงความสําคัญของ

การฝกอบรม

13.6 การดําเนินการตามกฎหมายเกี่ยวกับวินัยขาราชการ ■ วินัยขาราชการ เปนแบบแผนของความประพฤติที่กําหนดใหขาราชการพลเรือนพึงควบคุมตนเองและควบคุมผูใตบังคับบัญชาใหประพฤติและปฏิบัติตาม ■ ความสําคัญของวินัยขาราชการเปนสิ่งสําคัญแกสวนตัวของขาราชการและสวนรวมของหนวยงาน เพราะวินัยดีจะนําขาราชการและหนวยงานไปสูความดีความจริง และทําใหประชาชนมีศรัทธาตอการปฏิบัติหนาที่ราชการของขาราชการ ถาวินัยเสื่อมก็จะทําใหตัวขาราชการและหนวยงานเสื่อมลงไปดวย ■ การรักษาวินัยขาราชการมีวิธีปฏิบัติอยูสองแบบคือ การรักษาวินัยในทางเสริมสราง และการรักษาวินัยในทางปราบปรามลงโทษ ■ การรักษาวินัยในทางเสริมสรางกอใหเกิดความรับผิดชอบและเปนวิถีทางทําใหการบริหารงานสัมฤทธิ์ผล สวนการรักษาวิสัยในทางปราบปรามลงโทษ นอกจากจะไมชวยใหมีความคิดริเร่ิมแลว ยังกลับทําใหเกิดความเกรงกลัวและขาดความรับผิดชอบ ในบางครั้งอาจทําใหเกิดการตอตาน หรือไมใหความรวมมือในการปฏบัิติงาน

■ การดําเนินการการักษาวินัยในทางเสริมสราง ไดแก

1. การบัญญัติกฎหมาย ระเบียบ และขอบังคับเกี่ยวกับวินัย 2. การจัดทําคูมือการรักษาวินัย 3. การใหคําแนะนําปรึกษาทางปฏิบัติในการรักษาวินัยขาราชการ

แกหนวยงานตางๆ ของรัฐ 4. การติดตามผลการดําเนินการทางวินัยของสวนราชการ

a. การสํารวจ b. การรายงาน c. การสัมมนา

5. การบํารุงขวัญและกําลังใจในการปฏิบัติหนาที่ a. ในสวนที่เกี่ยวกับงาน

i. การกลาวยกยอมชมเชย ii. การใหบําเหน็จความชอบ iii. การใหเครื่องอิสริยาภรณ

b. ในทางสวนตัว i. การประพฤติตนเปนตัวอยางที่ดี ii. การทําตัวใหเปนที่พึ่ง iii. การเอาใจใสดูแลทุกขสุข

6. การวิเคราะหปญหาขาราชการกระทําผิดวินัย a. มูลเหตุภายนอก

i. ความบกพรองของกฎหมาย ii. ตําแหนงหนาที่ราชการ iii. ฐานะทางครอบครัว iv. การบริหารงานไมมีประสิทธิภาพ v. ลัทธิการเอาอยาง vi. ตัวอยางของการประพฤติมิชอบ

b. มูลเหตุภายใน – สิ่งที่อยูในจิตใจขาราชการเอง 7. การระบายความกดดัน 8. การฝกอบรม

■ การพิจารณาโทษทางวินัยมีหลักเกณฑ 3 ประการคือ

1. ความยุติธรรม 2. ความเปนธรรม 3. ความฉับพลัน

■ พรบ.ระเบยีบขาราชการพลเรือน พ.ศ.2518 ม.83 บัญญัติโทษทางวินัยไว 6 สถานคือ

1. ภาคทัณฑ 2. ตัดเงินเดือน 3. ลดขั้นเงินเดือน

กฎหมายมหาชน ___________________________________________________________________________________________________


17

4. ใหออก 5. ปลดออก 6. ไลออก

■ วิธีตรวจสอบมาตรฐานโทษอาจกระทําไดดังนี้

1. การจัดหาคูมือการรักษาวินัยขาราชการ 2. การตรวจสอบในแตละหนวยงาน 3. การรายงาน

■ การดําเนินการของการรักษาวินัยมีผลกระทบตอ

1. การบริหารงานของสวนราชการ 2. สถานภาพทางการเมือง 3. ภาวะเศรษฐกิจของรัฐ

13.7 การดําเนินการเกี่ยวกับสวัสดกิารของเจาหนาที่ของรฐั

■ หนวยงานที่มีหนาที่รับผิดชอบการจัดสวัสดิการของขาราชการควรเปนหนวยงานกลางที่สามารถวิเคราะหจัดมาตรฐานและออกกฎและระเบียบตางๆ เกี่ยวกับสวัสดิการโดยประสานงานกับหนวยงานระดับกระทรวง และกรมได สําหรับขาราชการในประเทศไทย หนวยงานที่มีหนาที่รับผิดชอบการจัดสวัสดิการขาราชการ คือ สํานักงานคณะกรรมการขาราชการพลเรือน (ก.พ.) ■ สวัสดิการขาราชการมีสองประเภทคือ

1. การจัดระบบเงินเดือนที่ตองสอดคลองไดสัดสวนกับอัตราคาครองชีพ

2. การใหความชวยเหลือดานสวัสดิการอื่นๆ เชน a. บานพักอาศัย b. คารักษาพยาบาล c. คาเลาเรียนบุตร d. เงินเพิ่มชวยเหลือคาครองชีพ

■ แนวทางปรับปรุงสวัสดิการขาราชการ ไดแก

1. ปรับปรุงอัตราการใหสวัสดิการใหสูงขึ้นตามระยะเวลา 2. จัดใหทั่วถึง 3. สวัสดิการดานที่อยูอาศยั ควรใหความชวยเหลือแกขาราชการ

ทุกคน 4. พิจารณาความชวยเหลือดานอื่นๆ 5. อํานวยความสะดวกในการซื้อบานผอนสง

14. การควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่รัฐ

14.1 ความรูเบ้ืองตนเกี่ยวกับการควบคุมการใชอํานาจ ของเจาหนาทีข่องรัฐ

■ การควบคุมการใชอํานาจหนาที่ของเจาหนาที่ของรัฐเปนมาตรการปองกันในระบบการบริหารที่กําหนดขึ้นเพื่อควบคุมการใชดุลพินิจของเจาหนาที่ของรัฐในการปฏิบัติหนาที่ ทั้งนี้โดยมีวัตถุประสงคจะทําใหเกิดดุลยภาพระหวางการบริหารงานของรัฐ กับสิทธิ และประโยชนของประชาชน ■ เจาหนาที่ของรัฐซ่ึงปฏิบัติหนาที่ในหนวยงานของรัฐ มีอํานาจในการปฏิบัติหนาที่ตามที่เห็นสมควร การปฏิบัติหนาที่อาจกอใหเกิดความเสียหายแกสิทธิและประโยชนของประชาชนเพื่อมิใหเจาหนาที่ของรัฐดําเนินการดานบริหารตามอําเภอใจ จึงจําเปนตองสรางมาตรการของการควบคุมการปฏิบัติหนาที่ของเจาหนาที่ของรัฐ ■ ในสมัยที่ประเทศตางๆ ปกครองดวยระบบกษัตริย กษัตริยทรงควบคุมการใชอํานาจของขุนนางที่ปฏิบัติหนาที่ตางพระเนตรพระกรรณดวยพระองคเอง ตอมาเมื่อประเทศตางๆ ไดปฏิรูปการปกครองไปสูระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย ประชาชนไดเขามามีสวนรวมในการบริหารประเทศโดยการเลือกต้ังผูแทนเขาไปบริหารประเทศ แตผูบริหารกลับทารุณโหดรายตอประชาชนเสียจนประชาชนทนไมได จนตองกอการจราจลลมลางกลุมรัฐบาลผูบริหารประเทศ และคณะผูกอการปฏิวัติก็ไดต้ังกฎเกณฑของการควบคุมการปฏิบัติหนาที่ของเจาหนาที่ของรัฐโดยการบัญญัติกฎหมาย ระเบียบและขอบังคับขึ้นจนกลายเปนรัฐสมัยใหม เรียกวา “นิติรัฐ” นอกจากนี้ ยังมีการจัดต้ังองคกรขึ้นทําหนาที่ควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรัฐอีกดวย ■ ในประเทศไทย นับแตสมัยกรุงสุโขทั้ย สมัยกรุงศรีอยุธยา จนถึงตอนตนสมัยกรุงรัตนโกสินทร พระมหากษัตริยทรงควบคุมการใชอํานาจของขุนนางดวยพระองคเอง ตอมาในสมัยพระราชสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัว ไดทรงปรับปรุงการบริหารของประเทศใหสอดคลองกับอารยธรรมของประเทศตะวันตก โดยจัดระเบียบบริหารออกเปนกระทรวง ทบวง และกรม และทรงตรากฎหมายออกมาเพื่อกําหนดอํานาจหนาที่ของสวนราชการนั้น พรอมทั้งอํานาจหนาที่ของผูซ่ึงปฏิบัติหนาที่ในหนวยงานนั้นดวย จึงนับไดวาไดเร่ิมมีการควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรัฐขึ้นแลว ครั้นเมื่อประเทศไทยไปเปลี่ยนแปลงการปกครองไปสูระบอบประชาธิปไตย โดยมีพระมหากษัตริยเปนประมุข ก็ไดประกาศใชกฎหมายวาดวยระเบียบบริหารราชการแผนดินที่วางกฎเกณฑการปฏิบัติหนาที่ของกระทรวง ทบวง กรม ไวชัดแจง ซ่ึงเปนการควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรัฐในการปฏิบัติหนาที่ไปพรอมกัน

14.2 กลไกแหงการควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรัฐ

กฎหมายมหาชน ___________________________________________________________________________________________________


18

■ กฎหมายที่ใชควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรัฐที่มีอยูในขณะนี้ ไดแก

1. รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2521 2. พรบ. งบประมาณรายจายประจําป 3. พรบ. ปองกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบใน

วงราชการ พ.ศ.2518 4. พรบ. ระเบียบขาราชการพลเรือน พ.ศ.2518 5. กฎ ก.พ. ฉบับที่ 6 (พ.ศ.2518) วาดวยการสอบสวน 6. กฎ ก.พ. ฉบับที่ 10 (พ.ศ.2518) วาดวยการอุทธรณ และการ

พิจารณาอุทธรณ 7. ประมวลกฎหมายอาญา 8. มติคณะรัฐมนตรี

■ กฎหมายที่ใชควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรัฐ มีบทบัญญัติที่สอดคลองและรับการดี กลาวคือ ใหคณะกรรมการ ป.ป.ป. เปนผูคอยดูแลใหมีการดําเนินการทั้งทางอาญา และทางวินัยขาราชการแกเจาหนาที่ของรัฐซ่ึงใชอํานาจโดยมิชอบ และให ก.พ. เปนผูคอยควบคมุการตรวจสอบการบริหารงานของรัฐโดยทั่วหนากัน แตการดําเนินการในทางควบคุมนั้นมีขั้นตอนการดําเนินการมากมายและซับซอนยากแกการปฏิบัติ ■ หนาที่และความรับผิดชอบทั่วไปขององคกรที่ทําหนาทีค่วบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรัฐมีสองประการคือ

1. การใหคําปรึกษาและการพิจารณาคดีปกครอง 2. การใหคําปรึกษาแตเพียงประการเดียว ไดแก

a. เมื่อสํารวจและพบ ก็จะใหคําปรึกษาแกหนวยงานนั้น

b. ฝายปกครองไดหารอืและขอคําแนะนํามา c. มีกฎหมายกําหนดแนชัดวาตองปรึกษา

■ องคการที่ทําหนาที่ควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรัฐ เชน

• กองเซย เดตาต (le Conseil d’Etat) ประเทศฝรั่งเศส • องคกรคอนทราโลเวีย (Contralovia) ประเทศชิลี • สภากฎหมาย (Conseilleigislatif) ประเทศโรมาเนีย

■ องคการที่ทําหนาที่ควบคุมการปฏิบัติหนาที่ของเจาหนาที่ของรัฐของระบบราชการไทย 12 องคการ ไดแก

1. คณะกรรมการขาราชการพลเรือน - ก.พ. 2. คณะกรรมการขาราชการทหาร – กขท. 3. คณะกรรมการขาราชการตํารวจ – ก.ตร. 4. คณะกรรมการตุลาการ – ก.ต. 5. คณะกรรมการอัยการ – ก.อ.

6. คณะกรรมการขาราชการฝายรัฐสภา – ก.ร. 7. คณะกรรมการขาราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย – ก.ม. 8. คณะกรรมการขาราชการสวนจังหวัด – ก.จ. 9. คณะกรรมการขาราชการกรุงเทพมหานคร – ก.ก. 10. คณะกรรมการพนักงานเทศบาล – ก.ท. 11. คณะกรรมการพนักงานสุขาภิบาล – ก.ส. 12. คณะกรรมการขาราชการครู – ก.ค.

■ มาตรการอื่นๆ ที่ชวยเสริมกลไกแหงการควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรัฐดังกลาว ไดแก

1. การเครงครัดตอนโยบายของรัฐบาล 2. การตั้งหนวยงานในสวนราชการเพื่อวิเคราะหการปฏิบัติงาน

ของเจาหนาที่ของรัฐ 3. การปรับปรุงแกไขกฎหมายเกี่ยวกับการปฏิบัติ 4. การจัดตั้งองคกรกลางการบริหารงานบุคคล

14.3 การควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรฐั

ภายในวงราชการ ■ การควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรัฐโดยฝายนิติบัญญัติไดแก

1. การควบคุมโดยวิธีการงบประมาณ 2. การควบคุมการออกกฎหมายของฝายบริหาร 3. การควบคุมโดยการตั้งกระทูถามในรัฐสภา

■ การควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรัฐโดยฝายบริหาร ไดแก

1. การควบคุมโดยคณะรัฐมนตรี 2. การควบคุมตามลําดับช้ันของสายการบังคับบัญชา

a. การตรวจงาน b. การรายงาน

3. การควบคุมโดยหนวยงานตางๆ ของรัฐ a. สํานักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี b. สํานักงบประมาณ c. สํานักงานคณะกรรมการขาราชการพลเรือน d. สํานักงานคณะกรรมการปองกันและปราบปราม

ทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ e. สํานักปลัดสํานักนายกรัฐมนตรี

i. โดยการรับฟงเรื่องราวรองทุกขจากประชาชน

ii. โดยการตรวจงานของผูตรวจราชการสํานักนายกรัฐมนตรี

■ การควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรัฐโดยฝายตุลาการ

1. การควบคุมทางตุลาการโดยศาล ไดแก

กฎหมายมหาชน ___________________________________________________________________________________________________


19

a. เพิกถอนการกระทําของฝายปกครองที่ไมชอบดวยกฎหมาย

b. ไมบังคับตามการกระทําในทางปกครองที่มิชอบดวยกฎหมายคดีใดคดีหนึ่ง

c. พิพากษาใหฝายปกครองรับผิดในทางแพงอันเกิดจากการกระทําของฝายปกครองที่มิชอบดวยกฎหมาย

d. พิพากษาใหฝายปกครองรับผิดตามสัญญาที่ทําไวกับปจเจกชน

2. การควบคุมในทางตุลาการโดยการดําเนินการทางวินัย a. การรักษาวินัยในทางสงเสริมใหมีวินัยดี b. การรักษาวินัยในทางปราบปรามลงโทษ

14.4 การควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรฐัจากภายนอก ■ การควบคุมการใชอํานาจรัฐโดยกลุมผลประโยชน ไดแก

1. การควบคุมโดยกลุมผลประโยชนทางเศรษฐกิจ 2. การควบคุมโดยกลุมอิทธิพลการเมือง

■ การควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรัฐโดยรัฐสภา อาจกระทําไดหลายวิธี คือ

1. การควบคุมในดานนโยบายของรัฐบาล 2. การควบคุมในดานการใชจายเงินงบประมาณ 3. การควบคุมโดยการตั้งกระทูถามรัฐบาล 4. การควบคุมโดยการขอเปดอภิปรายไมไววางใจรัฐบาล

■ พรรคการเมืองมีอิทธิพลตอการบริหารงานของรัฐ กลาวคือ โดยปกติ พรรคการเมืองที่ไดรับเลือกต้ังโดยมีที่นั่งในรัฐสภามากที่สุด มีสิทธิต้ังรัฐบาลบริหารประเทศ พรรคการเมืองนั้นมักจะบีบบังคับใหรัฐบาลตองปฏิบัติตามแนวนโยบายของพรรคซึ่งรัฐบาลก็อาจกําหนดหลักเกณฑการปฏิบัติหนาที่ของเจาหนาที่ของรัฐใหสอดคลองไปตามนโยบายนั้น ■ การควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรัฐโดยตรงจากประชาชน อาจกระทําไดหลายวิธีคือ

1. การควบคุมโดยใหประชาชนมีสวนรวมในกระบวนการบริหาร 2. การควบคุมโดยใหประชาชนไดรับรูเอกสารของทางราชการ 3. การควบคุมโดยการที่ประชาชนสามารถยื่นเรื่องราวตอทาง

ราชการ ■ ประชาชนเขาไปมีสวนรวมในกระบวนการบริหารงานเพื่อประโยชน 3 ประการ

1. เพื่อคุมครองผลประโยชนที่อาจเสียหายจากการดําเนินการของเจาหนาที่

2. เพื่อประโยชนสาธารณะ 3. เพื่อประสิทธิภาพของการบริหารไมใหเกิดความขัดแยงระหวาง

หนวยงานกับประชาชน ■ ขอดีของการยื่นเรื่องราวตอทางราชการไดแก

1. เพื่อใหขาราชการไดสํานึกวามีหูมีตาของรัฐบาลจองดูอยู 2. เพื่อใหราษฎรมีโอกาสทําหนาที่เปนพลเมืองดี

■ ขอเสียก็คือ

1. ทําใหเกิดความหวั่นไหวในหมูขาราชการ 2. อาจทําใหราษฎรมีอิทธิพลเหนือขาราชการ

■ การควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรัฐโดยสื่อมวลชน ไดแก หนังสือพมิพ วิทยุ และวิทยุโทรทัศน

15. ศาลปกครอง

15.1 บทนํา ■ ศาลปกครอง เปนองคการหรือสถาบันฝายบริหารที่จัดตั้งขึ้นเปนพิเศษแยกตางหากจากศาลยุติธรรม มีอํานาจพิจารณาชี้ขาดปญหาทางปกครองที่เอกชนไมไดรับความเปนธรรมจากการปฏิบัติงานของหนวยงานของรัฐและเจาหนาที่ของรัฐ ตลอดจนวินิจฉัยช้ีขาดกรณีที่เจาพนักงานของรัฐไมไดรับความเปนธรรมจากการสั่งการของผูบังคับบัญชา ■ ความขัดแยงระหวางเอกชนกับหนวยงานของรัฐ หรือเจาพนักงานของรัฐมีลักษณะพิเศษแตกตางกับคดีทั่วไปที่ดําเนินการในศาลยุติธรรม กลาวคือ มีลักษณะในทางปกครอง ความขัดแยงดังกลาวนี้ควรตองไดรับการพิจารณาโดยผูพิพากษาศาลปกครองซึ่งมีความรูความเขาใจ และมีประสบการณทางการบริหาร และการปกครอง ■ ศาลปกครองเปนสถาบันของฝายบริหารที่จัดตั้งขึ้นเพื่อควบคุมฝายปกครองในการปฏิบัติหนาที่และเปนองคการของรัฐที่เปนหลักประกันความมั่นคงแหงอาชีพของเจาหนาที่ของรัฐในอันที่จะไมตองถูกกลั่นแกลงใหออกไปเสียจากอาชีพขาราชการงายๆ

15.2 วิวัฒนาการของศาลปกครอง ■ การปกครองระบอบประชาธิปไตยมีทฤษฎีสําคัญเกี่ยวกับการแบงแยกการใชอํานาจอธิปไตย เพื่อมิใหฝายบริหารเขาไปยุงเกี่ยวกับฝายตุลาการ หรือในทางกลับกัน ฝายที่ใชอํานาจบริหารก็ไมพยายามใชสิทธิของตนจน

กฎหมายมหาชน ___________________________________________________________________________________________________


20

ทําใหฝายตุลาการไมมีอิสระในการพิจารณาคดี ในทางปฏิบัติ ไมมีการแบงแยกการใชอํานาจอธิปไตยเครงครัดนัก เพื่อปองกันมิใหมีการกาวกายกันในการใชอํานาจอธิปไตย และเพื่อใหเกิดดุลอํานาจระหวางกัน เปนเหตุใหมีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นควบคุมฝายปกครองในการปฏิบัติหนาที่ ■ ศาลปกครองในประเทศฝรั่งเศสเกิดขึ้นจากความเปนมาทางประวัติศาสตรการเมืองนับแตสมัยที่ประเทศตางๆ มีระบบการปกครองระบบสมบูรณาญาสิทธิราชย จึงถึงระบอบประชาธิปไตย การใชอํานาจอธิปไตยที่เปนอํานาจสูงสุดควรตองแยกกันอยางเครงครัด การจัดตั้งศาลปกครองในประเทศฝรั่งเศส มีวัตถุประสงคจะใหเกิดดุลอํานาจแหงสามอํานาจ คือ อํานาจนิติบัญญัติ อํานาจตุลาการ และอํานาจบริหาร และนอกจากจะปองกันมิใหฝายบริหารเขาไปกาวกายในอํานาจตุลาการแลว ยังถือเปนทางควบคุมการปฏิบัติหนาที่ของฝายปกครองอีกทางหนึ่งดวย ■ ในสมัยที่ประเทศไทยมีการปกครองระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย พระมหากษัตรยิทรงบริหารประเทศดวยพระองคเอง ความขัดแยงในทางปกครองระหวางพระมหากษัตริยและประชาชนเกือบจะไมมี ทําใหประชาชนไมรูจักถึงการฟองรองคดีในทางปกครอง ตอมาประเทศไทยไดเปลี่ยนแปลงการปกครองไปสูระบอบประชาธิปไตย ทําใหเกิดการกระจายอํานาจการปกครองไปสูภูมิภาคและทองถิ่นมากขึ้น ความสัมพันธใกลชิดระหวางหนวยงานของรัฐและเจาหนาที่ของรัฐกับประชาชนก็จะเพิ่มขึ้นตามไปดวย จึงทําใหหนวยงานของรัฐหรือเจาหนาที่ของรัฐกับราษฎรมีความขัดแยงกันเสมอ เพื่อขจัดปญหาความขัดแยงดังกลาว และเพื่อควบคุมการปฏิบัติหนาที่ของฝายปกครอง ทําใหเกิดแรงผลักดันใหมีความคิดที่จะจัดตั้งศาลปกครองขึ้น

15.3 ลักษณะของศาลปกครอง ■ การจัดระบบศาลแบงออกเปนสองระบบ คือระบบศาลเดี่ยวและระบบศาลคู ■ ระบบศาลเดี่ยว หมายถึง ศาลทุกศาลไมวาจะเปนศาลยุติธรรมหรือศาลพิเศษจะสังกัดกระทรวงยุติธรรมทั้งหมด ผูพิพากษาซึ่งทําหนาที่ในศาลพิเศษจะคัดเลือกแตงตั้งจากผูมีคุณสมบัติเชนเดียวกับผูพิพากษาศาลยุติธรรม ประเทศที่จัดระบบศาลเดี่ยว ไดแก ประเทศอังกฤษ และประเทศเยอรมัน ■ ระบบศาลคู หมายถึง การแบงระบบศาลออกเปนสองประเภทคือ ศาลที่มี่ฐานะเปนศาลยุติธรรมและศาลที่มีฐานะเปนศาลพิเศษ และมีวิธีดําเนินการที่เปนขอยกเวนแหงกระบวนการยุติธรรม เชน ศาลในประเทศฝร่ังเศสเปนตน

■ ศาลปกครองมีลักษณะเปฯศาลพิเศษ เพราะศาลปกครองยอมรับแนวความคิดแหงระบบอํานาจการพิจารณากลาวคือ ถือเอาลักษณะของกรณีพิพาทเปนเครื่องกําหนดอํานาจศาล ลักษณะพิเศษอีกประการหนึ่งคือ กระบวนการพิจารณาดําเนินไปอยางงายๆ ไมซับซอน สะดวกรวดเร็ว และประหยัด ■ อํานาจในการพิจารณาคดีของศาลปกครอง มีอํานาจเฉพาะ “คดีปกครอง” ที่เกิดขึ้นภายในดินแดนของประเทศเทานั้น ■ คดีปกครอง หมายถึง ขอพิพาทที่เกิดขึ้นจากการกระทําของหนวยงานของรัฐหรือเจาหนาที่ของรัฐในงานปกครอง ■ ขอพิพาทอันเปนคดีปกครอง อาจเกิดขึ้นไดในกรณีตอไปนี้

1. ความขัดแยงระหวางหนวยงานของรฐัหรือเจาหนาที่ของรัฐกับเอกชน มีมูลฐานจากสองกรณีคือ

a. การนําบทบัญญัติแหงกฎหมายมาใชบังคับ i. ความไมเปนธรรมในการใชกฎหมาย ii. การละเลยไมปฏิบัติตามหนาที่ iii. การใชกฎหมายบังคับโดยมิชอบ

b. การบริหารงาน 2. ความขัดแยงระหวางหนวยงานของรฐั 3. ความขัดแยงระหวางองคการของรัฐกับเจาหนาที่ของรัฐ

a. การปฏิบัติที่ไมเปนไปตามที่กฎหมายกําหนด b. การดําเนินการที่ไมเปนไปตามขั้นตอนอันเปน

สาระสําคัญแหงความยุติธรรม c. การใชดุลยพินิจโดยมิชอบ

■ โครงสรางศาลปกครอง มีสามรูปแบบคือ ศาลปกครองที่แยกเปนอิสระจากศาลยุติธรรม ศาลปกครองที่สังกัดอยูในศาลยุติธรรม และศาลปกครองที่เปนศาลพิเศษอิสระ ■ ศาลปกครองที่แยกเปนอิสระจากศาลยุติธรรมถือกันวาเปนระบบศาลปกครองสมบูรณแบบ ศาลปกครองเปนสถาบันฝายบริหารสังกัดอยูกับสํานักนายกรัฐมนตรี ทําหนาที่ควบคุมการปฏิบัติงานของฝายปกครอง มีศาลปกครองสูงสุดแยกตางหากจากศาลยุติธรรมสูงสุด ในกรณีที่คูความเห็นวาตนไมไดรับความเปนธรรมจากคําพิพากษาศาลปกครองชั้นตน จะอุทธรณไปยังศาลปกครองสูงสุดได คําพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดเปนอันถึงที่สุด

15.4 เจาหนาที่ซ่ึงรับผิดชอบการปฏิบัติงานในศาลปกครอง ■ บุคลากรซึ่งปฏิบัติหนาที่ในศาลปกครองมีสองประเภทคือ

1. เจาหนาที่ฝายธุรการ

กฎหมายมหาชน ___________________________________________________________________________________________________


21

2. เจาหนาที่ฝายคดีปกครอง ■ เจาหนาที่ฝายธุรการในศาลปกครองแบงออกเปนสองระดับคือ

1. เจาหนาที่ฝายธุรการระดับผูบริหาร a. กําหนดนโยบายการบริหารและแผนการดําเนินการ

ของศาลปกครอง b. กําหนดนโยบายเกี่ยวกับงบประมาณรายจายของ

ศาลปกครอง c. การบริหารงานบุคคลในศาลปกครอง

2. เจาหนาที่ฝายธุรการระดับผูปฏิบัติ a. งานสารบรรณ b. งานคลัง c. งานเกี่ยวกับคดีปกครอง d. งานทําลายเอกสาร e. งานที่ไดรับมอบหมาย

■ บุคลากรที่ปฏิบัติหนาที่ในศาลปกครองของประเทศฝรั่งเศสแบงออกเปนสองประเภท คือ เจาหนาที่ฝายงานบริหาร และเจาหนาที่ฝายคดีปกครอง ■ เจาหนาที่ฝายบริหาร ไดแก เจาหนาที่ระดับบริหาร คือ นายกรัฐมนตรีเปนประธานกองเซยเดตาต รองประธานกองเซยเดตาต และหัวหนาผูพิพากษาศาลปกครองชั้นตน และเจาหนาที่ระดับปฏิบัติ ไดแก เจาหนาที่ซ่ึงรับผิดชอบงานดานงานธุรการ ■ เจาหนาที่ฝายคดีปกครอง ไดแก พนักงานคดีปกครอง อัยการประจําศาลปกครอง แลผูพิพากษาคดีปกครอง ■ ผูพิพากษาศาลปกครองตองมีคุณสมบัติดังนี้

1. มีความรูความเขาใจดียิ่งในกฎหมายปกครอง 2. รับรูสภาพความเปนจริงในการปฏิบัติงานฝายปกครอง 3. รูจักนําหลักกฎหมายมาใชอยางเหมาะสมและวางหลัก

กฎหมายโดยคํานึงถึงปญหาในอนาคต ■ ในประเทศไทย ศาลปกครองมีแนวโนมที่จะแตงต้ังผูพพิากษาในศาลยุติธรรมใหดํารงตําแหนงในศาลปกครอง แตก็ยังหวงวาผูพิพากษาจะไมมีความรูอยางดีในเรื่องการปกครอง จึงมีหลักการแตงต้ังบุคคลภายนอกที่มีประสบการณมารวมพิจารณาดวย ■ ศาลปกครองชั้นตน มีผูพิพากษาศาลปกครองสองประเภทคือ

1. ผูพิพากษาซึ่งรับราชการประจํา a. ขาราชการตุลาการ ไมตํ่ากวาช้ัน 6

b. พนักงานคดีปกครองชั้น 3 2. ผูพิพากษาผูทรงคุณวุฒิ

15.5 วิธีพิจารณาคดีในศาลปกครอง

■ โดยปกติ การดําเนินกระบวนการพิจารณาคดีมีอยูสองระบบคือ ระบบกลาวหา และระบบไตสวนคดี ■ การพิจารณาคดีในระบบกลาวหาและระบบไตสวนมีลักษณะแตกตางกันคือ

1. ระบบกลาวหาพยานบุคคล พยานเอกสาร หรือวัตถุพยานที่นําไปสูศาลเปนพยานหลักฐานของคูกรณีซ่ึงเปนคนนําไปสูศาล สําหรับระบบไตสวน พยานดังกลาวทั้งหลายเปนของศาล

2. ระบบกลาวในการพิจารณาคดี มีการซักถาม ถามคานและถามติง สวนระบบไตสวนไมมีการซักถาม ถามคาน และถามติง

3. ระบบกลาวหา เอกชนตองพิสูจนใหเหน็วาการกระทําของเจาหนาที่ของรัฐมิชอบอยางไร บางครั้งก็มิอาจหาพยานหลักฐานมาพิสูจนได เอกชนจึงตกเปนฝายเสียเปรียบ สําหรับระบบไตสวน ศาลจะเปนผูดําเนินการพิสูจนการกระทําเองทั้งสิ้น

■ กระบวนการพิจารณาคดีปกครองในศาลปกครอง มีลักษณะเฉพาะ 3 ประการคือ

1. กระบวนการพิจารณาคดีปกครองกระทําโดยลับ 2. การพิจารณาคดีปกครองพิจารณาจากพยานเอกสารเปนหลัก 3. ศาลเปนผูดําเนินกระบวนการพิจารณาเอง

15.6 ผลของการจัดตั้งศาลปกครอง

■ ผลดีของการจัดต้ังศาลปกครอง 1. คุมครองสิทธิและประโยชนของหนวยงานของรัฐและของ

ประชาชน 2. ควบคุมการปฏิบัติงานของฝายปกครอง 3. คูความในศาลปกครองไมตองเสียคาใชจายในการดําเนินคดี

ปกครอง 4. เปนหลักประกันความมั่นคงแหงอาชีพ 5. เปนดุลอํานาจของรัฐบาลและฝายนิติบัญญัติฃ 6. เปนองคกรที่สามารถขจัดปญหาขัดแยงระหวางฝายปกครอง

กับเอกชน ■ ผลเสียของการจัดตั้งศาลปกครอง

1. ทาํใหเจาพนักงานปกครองลังเลขาดความมั่นใจในทางปฏิบัติงาน

2. รัฐตองเสียคาใชจายสูงขึ้น

กฎหมายมหาชน ___________________________________________________________________________________________________


22

3. คดีปกครองคั่งคางในศาลปกครอง ■ ปญหาเกี่ยวกับการจัดตั้งศาลปกครอง ไดแก

1. หนวยงานใดของรัฐที่รับผิดชอบในการควบคุมบังคับบัญชาศาลปกครอง

2. การรางพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

3. การกําหนดขอบเขตอํานาจของศาลปกครอง 4. การแตงตั้งผูพิพากษาศาลปกครอง 5. ที่ต้ังของศาลปกครอง

กฎหมายมหาชน 2

Documents