upravno skripta

Download UPRAVNO SKRIPTA

Post on 18-Aug-2015

12 views

Category:

Documents

8 download

Embed Size (px)

DESCRIPTION

Skripta iz Upravnog prava po pitanjima Pravni Fakultet, Beograd

TRANSCRIPT

11. UPRAVA U FORMALNOM ZNAENJU - Funkcionalni pojam uprave u formalnom smislu utvruje se na osnovu spoljanjih, odnosno formalnih obeleja uprave. Kako su formalni elementi u pravu odreeni vaeim propisima, pre svega zakonom, to se i formalni pojam uprave utvruje prema elementima koji su propisani zakonom. Odreivanje formalnog pojma uprave podrazumeva obradu i analizu vaeih pravnih normi. - Postoji shvatanje da pojam uprave nije mogue utvrditi prema materijalnim, sadrinskim elementima, ve se mora poi od formalnih el. koji su sprecifini za upravu. Ovo shvatanje zastupali su pripadnici normativistike kole na celu sa H. Kelzenom. Prema ovim, danas naputenim shvatanjima, formalna obeleja upravne delatnosti imaju sledee karakteristike: 1. Organi uprave su organizovani kao inokosni organi; 2. Upravni postupak je u osnovi neformalnog karaktera; 3. Upravni akti se odlikuju slobodnom formom; 4. Kontrolu organa koji vre upravu mogu obavljati samo organi u okviru upravnog sistema - npr. vii org. uprave. Ovo shvatanje koriguje se tzv. negativnim kriterijumom, prema kojem se kao upravne aktivnosti smatraju sve one aktivnosti organa uprave koje nisu zakonodavstvo i sudstvo. Kako su navedene formalne karakteristike uprave u meuvremenu velikim delom promenile (up. postupak uglavnom vise nije neformalan, propisana je i odgovarajua forma i za akte), danas se shvatanja o formalnom pojmu uprave naputaju, a formalni elementi se svode samo na jedan, tzv. organski element prema kojem se pojam uprave odreuje kao ukupnost aktivnosti onih dravnih organa koji su propisima oznaeni kao organi uprave. 2. UPRAVA U MATERIJALNOM ZNAENJU - U teorijskom odreivanju funkcionalnog pojma uprave u materijalnom smislu potrebno je odrediti aktivnosti kojima uprava ostvaruje svoje osnovne zadatke i poslove polazei od sadrinskih, odnosno unutranjih karakteristika ove upravne delatnosti. U tom smislu, potrebno je razlikovati aktivnosti kojima uprava ostvaruje svoje osnovne zadatke i poslove od aktivnosti kojima ona ostvaruje ostale zadatke i poslove. Aktivnosti kojima uprava ostvaruje svoje osnovne zadatke i poslove prvo su se manifestovale kao jedan poseban oblik vrenja vlasti. Vrenje upravnih aktivnosti predstavljalo je vrenje autoritativnih aktivnosti, to je znailo vrenje jednog oblika dravne vlasti.2- Meutim, javljaju se dva razliita gledanja na sadrinu dravnih upravnih aktivnosti: 1. upravne aktivnosti koje obavlja drava odnose se samo na jedan poseban oblik vrenja vlasti (tzv. upravna funkcja - kao vlast) 2. obuhvataju i druge aktivnosti uprave koje ne znae vrenje vlasti (tzv. upravna delatnost kao javna sluba) - Koncepcije o upravnoj funkciji kao pravno regulisanom vrenju upravne vlasti javlja se nastankom pravne drave. Upravna funkcija razlikuje se od drugih oblika vlasti po nainu njenog vrenja. Glavni zadaci drave u apsolutistikoj monarhiji i policijskoj dravi tog vremena ostvarivani su izdavanjem zapovesti.Odnosi drave i graana imali su karakter odnosa neravnopravnih subjekata u kojima je : 1. drava istupala kao nosilac vlasti, kao subjekt koji je nadreen 2. graani su bili subjekt koji je potinjen draviAktivnosti uprave javljaju se kao autoritativne aktivnosti izricanja zapovesti i ogranienja, odnosno primene prinude. - U okviru opteg pravnog reima vrenja dravne vlasti izdvajaju se posebni pravni reimi, meu kojima se posebno izdvaja pravni reim upravne vlasti. U odreivanju posebnog pravnog reima vrenja upravne vlasti polazi se od specifinih pravnih karakteristika aktivnosti koje ine sadrinu upravne funkcije. Odreivanje funkcionlanog pojma uprave u materijalnom smislu kao upravne funkcije, tj. kao pravom regulisanog vrenja upravne vlasti, karakteristino je za kontinentalne drave u Evropi krajem prolog i poetkom ovog veka. - U drugoj polovini 19. veka proirena je uloga drave u drutvu i poveanje njene aktivnosti, teorijska shvatanja prema kojima se aktivnost drave svodi na vrenje vlasti nisu vie odgovarala realnim zivotnim uslovima. Javljaju se novi oblici aktivnosti drave. U teorijskom smislu dolazi se do saznanja da treba proiriti pojam upravne funkcije elementima koji nisu autoritativnog karaktera. Budui da su zakonodavstvo i sudstvo kao f-je vlasti bile ve odreene nove aktivnosti koje je poela da obavlja drava u okviru privrede, zdravstva, saobraaja i prosvete, svrstavane su u pravne okvire vrenja upravne f-je. - Sadrina teorijskog pojma upravna f-ja sve se manje odreuje iskljuivo kao f-ja vlasti, a sve vie kao delatnost koja obuhvata ukupnost aktivnosti uprave kojima ona neposredno izvrava svoje svakodnevne zadatke i poslove. Uprava se poinje posmatrati kao jedna od brojnih delatnosti drave, a ne samo kao jedna od tri pravne f-je drave. Uporedo sa tim i termin upravna f-ja koji je sluio za oznaavanje pravnog reima i naina vrenja upravne 3vlasti, sve se vie zamenjuje izrazom upravna delatnost. I teorijski pojam uprave u materijalnom smislu ne odreuje se vie kao upravna f-ja ve kao upravna delatnost, ukupnost svih aktivnosti kojima drava neposredno ostvaruje svoje socijalne ciljeve. - irenje uloge drave u drutvu i umnoavanje aktivnosti uprave u velikoj meri su uticali na shvatanja o upravi kao delatnosti kojom drava ostvaruje drutvene ciljeve, vrei kako autoritativne, tako i neautoritativne aktivnosti, bilo da su one regulisane posebnim pravnim reimom ili ne.- Funkcionalni pojam uprave se teorijski odreuje kao delatnost kojom uprava ostvaruje svoje svakodnevne zadatke i poslove. Funkcionalni pojam uprave ne moe se svesti na autoritativnu f-ju izvravanja zakona, ve se mora odrediti kao delatnost obavljanja svakodnevnih zadataka i poslova uprave sa ciljem poveavanja opteg blagostanja drutva. - Za odreivanje teorijskog pojma uprave od posebnog znaaja je i teorija javnih slubi koja je nastala u Francuskoj, krajem 19. i poetkom 20. veka. Najvei doprinos stvaranju ove teorije dao je Leon Digi, koji smatra da se osnovni zadatak drave u novim uslovima promenio i da umesto vrenja javne vlasti, drava ima zadatak da vri javne slube. Digijeva koncepcija javnih slubi posluila je kao osnov za proirivanje teorijskog pojma uprave u materijalnom smislu. Pod uticajem teorije javnih slubi, teorijski koncept upravne f-je, ustupa mesto konceptu upravne delatnosti kao vrenju javnih slubi. 3. UPRAVA U VAZECEM PRAVU SRBIJE Za razliku od teorijskog pojma uprave, tzv. pozitivnopravni pojam uprave odreuje upravu polazei od vaeih (pozitivnih) ustavnih i zakonskih propisa. U naem pravu, pozitivnopravni pojam uprave mogue je konstruisati polazei od odgovarajuih ustavnih i zakonskih definicija uprave koje su date u vaeim ustavnim dokumentima, u odgovarajuim zakonima i drugim propisima kojima se reguliu poslovi i organizacija uprave. Kao i kod teorijskog pojma uprave, i kod pozitivnopravnog pojma uprave mogue je utvrditi pozitivnopravni pojam uprave u funkcionalnom smislu i pozitivnopravni pojam uprave u organizacionom smislu. Pozitivnopravni pojam uprave u funkcionalnom smislu podrazumeva utvrivanje konkretnih poslova koji su u naem pravu odgovarajuim propisima oznaeni kao poslovi dravne uprave. Prema Zakonu o dravnoj upravi, ministarstva, organizacije uprave u sastavu ministarstva i posebne organizacije, obavljaju sledee poslove dravne uprave: 1. Uestvovanje u oblikovanju politike Vlade; 2. Praenje stanja; 3. Izvravanje zakona, drugih 4propisa i optih akata; 4. Inspekcijski nadzor; 5. Staranje o javnim slubama; 6. Razvojni poslovi; 7. Ostali struni poslovi. Pozitivnopravni pojam uprave u organizacionom smislu podrazumeva utvrivanje tzv. nomenklature, tj. konkretnih vrsta i oblika upravnih organa, koji su odgovarajuim propisima oznaeni kao vrioci poslova dravne uprave. Prema vaeim propisima (Zakon o dravnoj upravi i Zakon o ministarstvima), mogu se uglavnom razlikovati sledee vrste i oblici vrilaca dravne uprave: 1. Ministarstva (kao osnovni vrioci dravne uprave); 2. Organi uprave (najee u sastavu ministarstava); 3. Posebne (upravne) organizacije (sa razliitim nazivima i obrazovane radi vrenja strunih poslova iz delokruga ministarstva). Posebnim zakonima, kao nedravni subjekti sa javnim upravnim ovlaenjima javljaju se javne agencije (Zakon o javnim agencijama) i javne ustanove i javna preduzea (Zakon o javnim slubama). Prema Zakonu o dravnoj upravi, poloaj dravnih slubenika ureuje se posebnim zakonom. Taj zakon je Zakon o dravnim slubenicima, koji ureuje prava i dunosti dravnih slubenika i pojedina prava i dunosti nametnika 4. ZAKLJUCI O POJMU UPRAVE (UPRAVNOG RADA) - Savremeni teorijski pojam uprave podrazumeva da je uprava sloen upravni sistem ljudske saradnje. Ovde se moe odrediti savremeni teorijski pojam uprave u funkcionalnom smislu, tj. pojam upravne delatnosti i savremeni teorijski pojam uprave u organizacionom smislu, tj. pojam upravne organizacije. - Shvatanje o funkcionalnom pojmu uprave kao upravnoj vlasti, odnosno kao upravnoj funkciji, koje je nastalo krajem 18. i poetkom 19. veka, danas je u razvijenim zemljama naputeno zato to je u drugoj polovini 19. veka proirena uloga drave u drutvu u smislu da se javljaju novi oblici aktivnosti drave koji nisu autoritativnog karaktera i koji ne predstavljaju vrenje vlasti. Kao posledica toga, odreuje se funkcionalni pojam uprave kao upravne delatnosti, ija je sadrina vrenje javnih slubi. - Upravna delatnost obuhvata vrenje javnih slubi kao ukupnost svih aktivnosti kojima drava neposredno ostvaruje svoje socijalne ciljeve. - Vrenje upravnih aktivnosti dobija svoj institucionalni i organizacioni okvir obrazovanjem upravne organizacije. U tom smislu, upravna organizacija je takva organizacija u okviru koje ljudi obavljaju upravne aktivnosti kao svoje 5stalno zanimanje na osnovu unapred odreene i trajne podele ovlaenja i dunosti. - Upravna organizacija se moe odrediti kao organizacija koja kao svoj osnovni cilj ima vrenje upravne delatnosti, a taj cilj se ostvaruje obavljanjem konkretnih poslova i zadataka od strane ljudi.- U svom konkretnom obliku upravne organizacije se mogu javiti kao upravni organi, tj. kao organi