UPRAVNO – PRAVNI ODNOS

DRUŠTVENI ODNOS

Čovjek je društveno biće i u svakodnevnom životu stupa u različite odnose sa drugim ljudima. Ne uspostavljaju društvene odnose samo ljudi, nego se takvi odnosi uspostavljaju i u mnogo složenijim oblicima, kao što su društva, druženja, udruženja i sl . Ipak, svi oni nastaju ljudskim radnjama , a one mogu biti izvršene bilo činjenjem, bilo nečinjenjem. Svi ti odnosi, ako su normirani društvenim normama i traju zavisno od volje njihovih subjekata, a u slučaju da neki od njih ispoljava ponašanje koje je suprotno utvrđenim normama, podliježu sankcijama u vidu prezira, trpljenja i sl. Dakle, u pitanju su društvene norme koje nisu pravne norme, s obzirom da su sve pravne norme društvene, dok sve društvene norme nisu istovremeno i pravne. Društvene norme se razlikuju od pravnih po tome što su njihova pravila dispozitivne prirode i sadrže različite forme u kojima se ispoljavaju. Najčešće su ta pravila proizašla iz običaja, religije, kulture, tradicije i uglavnom karakterišu odnose među ljudima i njihovim asocijacijama. Veoma lako se primjenjuju u državama u kojima su društvene norme prihvaćene kao pravo (npr. šerijatsko pravo), jer su pravila na kojima se ono zasniva već prihvaćena.

PRAVNI ODNOS

Određeni karakter društvenog odnosa koji je normiran pravnim normama nazivamo pravnim odnosom. Pravni odnos se od ostalih društvenih odnosa praktično razlikuje po tome što će država intervenisati ako subjekt ne izvrši svoju obavezu, dok u slučaju nepravnog, odnosno, običnog društvenog odnosa, to neće učiniti. Norme pravnog odnosa mogu biti opće ili, jedna opća i jedna pojedinačna norma, što je najčešći slučaj regulisanja pravnog odnosa.

Pravni odnos ima svoje bitne elemente: Pravo i ovlaštenje jednog subjekta da sam nešto čini ili da traži određeno ponašanje

drugog subjekta – jednostrani pravni odnos; Obaveza ili dužnost drugog subjekta da nešto čini ili da se uzdrži od činjenja –

uzajamni, dvostrani ili višestrani pravni odnos.

Svaki pravni odnos se može podijeliti na:Jednostrani pravni odnosi – pravni odnosi mogu biti jednostrani, ako su postavljeni tako da jedan subjekt ima samo prava, a drugi ima samo dužnosti.Uzajamni pravni odnosi – s druge strane, kada i drugi subjekt ima obavezu da nešto učini ili da se uzdrži od činjenja, onda to znači, da su prava i obaveze između subjekata uzajamno postavljene, te da oba istovremeno imaju i prava i dužnosti.

Šire značenje pravnog odnosa nalazimo kod V. Ivančevića koji za pravni karakter jednog odnosa smatra da je bitno:

da mora imati osnov u pravnoj normi; da u tom odnosu postoje barem dva subjekta jedan nasuprot drugome; da taj odnos mora imati svoj objekt – a to subjektivna prava, odnosno „obaveze“

1

Pravna sadržina pravnih odnosa sadržana je u pravima i obavezama, dok je njihova upravno – pravna sadržina osigurana autoritetom državne vlasti, odnosno autoritetom prinude kojom državna vlast u svakom momentu raspolaže.

UPRAVNO-PRAVNI ODNOS

Kao što je pravni odnos svaki onaj odnos koji je određen pravnim dispozicijama, tako je i upravno-pravni odnos, onaj koji je normiran pravom. U pitanju je društveni odnos u kojem su njegovi subjekti dužni da se ponašaju u skladu sa njegovim normama. Za razliku od pravnog odnosa, norme upravno pravnog odnosa su karakteristične i po formi i po sadržini.Zahvaljujući njima, subjekti upravno-pravnog odnosa su mnogo više vezani normom, nego što su to u slučaju kada je njihov odnos normiran dispozitivnim pravnim normama, kao odnos koji je zavisan od njihove volje, odnosno, koji oni međusobno uspostavljaju. Pod upravno-pravnim odnosom podrazumijevamo onaj pravni odnos u koji na autoritativan način stupaju javni organi sa pojedincima, pravnim licima i drugim strankama. On se od drugih pravnih odnosa razlikuje po svojim subjektima i po načinu nastanka, odnosno, zasnivanja. Uvijek je jedna strana upravno pravnog odnosa javni organ, odnosno, državni organ ili institucija koja raspolaže javnim ovlaštenjima. Dakle, upravno-pravni odnos ne zasniva se slobodnom voljom ili putem sporazuma subjekata koji u njemu učestvuju, nego, nezavisno od volje njegovih subjekata kao učesnika upravno-pravnog odnosa, autoritetom državnog organa, na osnovu strane njegove jače volje kao obaveznog učesnika u tom odnosu.Prema R. Lukiću , pravni poredak se sastoji iz dva elementa:

jedan je normativan i sastoji se iz normi; drugi je faktičan i sastoji se iz ljudskih materijalnih (tjelesnih) radnji kojima se pravne

norme ostvaruju.

SUBJEKTI UPRAVNO-PRAVNOG ODNOSA

Objektivne situacije u odnosima između države i njenog subjekta uspostavljaju razlike između relativnih i apsolutnih, odnosno pozitivnih i negativnih prava.Relativna subjektivna prava, za razliku od nekih drugih prava, ne izlaze iz okvira subjekata pravnog odnosa, odnosno, djeluju samo između njih (inter partes). Nosioci tih prava mogu zahtijevati određena ponašanja isključivo od obaveznih subjekata u tom odnosu, bez obzira da li se obaveza sastoji u činjenju, nečinjenju ili trpljenju.U vezi apsolutnih prava subjektivnog karaktera, važno je naglasiti da ta prava djeluju i izvan granica pravnog odnosa, tako što imaju utjecaj i na treća lica (erga omnes). Upravno-pravni odnosi mogu se zasnovati između sljedećih subjekata tog odnosa:

između organa uprave ili drugog državnog organa koji vrši javna ovlaštenja, s jedne strane, i pojedinca, odnosno, građanina, s druge strane. (npr. dozvola za građenje);

između upravnih organa (i drugih državnih organa) i preduzeća, odnosno; privrednih društava (bez obzira da li ona vrše javna ovlaštenja ili ne);

između organizacija koje vrše javna ovlaštenja i drugih organizacija; između samih upravnih, odnosno državnih organa; između određenih državnih organa i njegovih službenika.

2

OSNOVNA OBILJEŽJA UPRAVNO-PRAVNOG ODNOSA

Z.R.Tomić, smatra da postoje tri odlučujuća obilježja upravnog odnosa. To su: 1. javno službenički karakter upravnog odnosa, 2. unutrašnja nepotpuna izbalansiranost u njemu angažovanih interesa i3. načelna promjenljivost, odnosno, dozirana nestabilnost.

Što se javno-službeničkog karaktera upravnog odnosa tiče, isti autor polazi od toga da su upravno-pravni odnosi ove vrste regulisani zakonom, kako u procesnom, tako i u materijalnom smislu. Iz toga razloga, upravno-procesni odnos se preobražava u upravno-materijalni odnos, nakon završetka postupka donošenja upravnog akta. U pogledu drugog obilježja upravnog odnosa, autor smatra da zbog različitosti interesa koje učesnici u uspostavljenom odnosu imaju, upravni odnosi su odnosi legalne i legitimne nejednako-pravnosti učesnika. I, na kraju, treće obilježje upravnog odnosa, svodi se na njegovu načelnu promjenljivost, doziranu nestabilnost. Nama, za razumijevanje zadane hipoteze, posljednje obilježje je svakako najvažnije za razumijevanje ove problematike.

Osnovna obilježja i pravna svojstva svakog upravno-pravnog odnosa zavisna su od različitih elemenata kojima su određena.Iz toga razloga imamo podjelu upravno-pravnih odnose prema:

subjektu nastajanja upravno-pravnog odnosa načinu zasnivanja upravno-pravnog odnosa, uslovima nastajanja upravno-pravnog odnosa načinu rješavanja sporova proisteklih iz upravno-pravnih odnosa.

Upravno – pravni prema subjektu nastajanja upravno – pravnog odnosa

Prema subjektu nastajanja upravno – pravnog odnosa jedna od strana tog odnosa uvijek mora biti državni organ. To je, po pravilu, organ državne uprave ili institucija koja raspolaže javnim ovlaštenjima. Izuzetno, kada je predviđeno zakonskim propisima, u upravno – pravnom odnosu umjesto državnog organa može se pojaviti i samostalna ustanova ili organizacija u sastavu organa državne uprave. To će biti u onim slučajevima kad je samostalna ustanova i organizacija ovlaštena zakonom ili propisom donesenim na osnovu zakona da vrši javnu službu i da u vršenju te javne službe rješava o pravima, obavezama ili pravnim interesima pojedinca i pravnih lica.

Upravno – pravni odnos s obzirom na formu i način zasnivanja

Upravno – pravni odnos se zasniva putem sporazuma stranaka koje u njemu učestvuju, već na osnovu jače volje državnog organa, odnosno, samostalne ustanove ili organizacije, kao od obaveznih učesnika u upravno – pravnom odnosu.U odnosu na formu u kojoj se zasniva, upravno – pravni odnos mogu zasnovati sljedeći subjekti tog odnosa:

3

Državni ili drugi javni organi između sebe (ministarstva, uprave ); Državni organi s privrednim organizacijama, kao i organizacijama, odnosno,

udruženjima, društvima i slično ; Državni ili drugi javni organi sa pojedinim građanima.

Izuzetno od ovih, postoje i upravno – pravni odnosi koji ne nastaju jednostranim aktom uprave, odnosno, jačom voljom državnog organa. Kod njih se upravno – pravni odnos uspostavlja na osnovu saglasnosti volja učesnika tog odnosa, od kojih je jedan učesnik obavezno državni organ ( npr. uspostavljanje radno – pravnog statusa na osnovu ugovora o radu između državnog organa i državnog službenika).

Upravno – pravni odnos prema uslovima nastajanja

Državni organi i samostalne ustanove i organizacije dužni su da putem akta zasnuju upravno – pravni odnos kad nastupe određene konkretne činjenice i uslovi predviđeni zakonima i drugim propisima ( time se vrši isključenje načela dispozitivnosti ).

Upravno – pravni odnos prema načinu rješavanja sporova

Sporovi nastali iz upravno – pravnih odnosi rješavaju se po pravilu u upravno – sudskom postupku. Prema važećim propisima sporovi proistekli iz upravno – pravnih odnosa samo se izuzetno ne rješavaju u upravno - sudskom postupku, već se rješavaju i okončavaju u upravnom postupku, i to u stvarima u kojima je zakonom isključeno vođenje upravnog spora.

NASTANAK UPRAVNO-PRAVNOG ODNOSA

Upravno – pravni odnos u materijalnom smislu može nastati na sljedeći način: izdavanjem upravnog pojedinačnog akta (direktno ili indirektno), neposredno na osnovu zakona.

Nastanak upravno – pravnog odnosa na osnovu upravnog akta - U vezi sa nastankom upravno-pravnog odnosa izdavanjem upravnog akta, razlikujemo dvije situacije koje mogu rezultirati nastankom toga odnosa. Prva se odnosi na direktni upravni rad organa kao i njegovo jednostrano i autoritativno postupanje. Tada upravno-pravni odnos nastaje donošenjem upravnog akta i njegovim dostavljanjem drugom subjektu, odnosno, adresatu (kao drugom učesniku tog odnosa); Izdavanjem akta (rješenje), odnosno, njegovim dostavljanjem stranci, ona kao jedan od subjekata upravno-pravnog odnosa stiče određeno pravo ili joj se nameće neka obaveza. (Npr. izdavanje rješenja organa uprave nadležnog za oblast građenja kojim se stranci odobrava izgradnja stambeno-porodičnog objekta, odnosno, izdavanje rješenja poreskog organa kojim se stranci utvrđuje obaveza plaćanja poreza). Kao što vidimo u pitanju je zasnivanje upravno-pravnog odnosa pismenim putem, a izuzetno, pojedinačni upravni akt se može donijeti usmeno, u slučaju preduzimanja hitnih mjera, radi zaštite javnog reda i mira (npr. izdavanje naredbe od strane službenog lica organa unutrašnjih poslova da se sva lica udalje sa određenog mjesta), odnosno, radi otklanjanja neposredne opasnosti po život i zdravlje ljudi i imovine (npr. izdavanje naredbe sanitarnog

4

inspektora o zabrani upotrebe vode za piće zbog neispravnosti). Druga situacija vezana je za nastanak upravno-pravnog odnosa izdavanjem upravnog akta indirektno, pri čemu, također, do izražaja dolazi jednostrano i autoritativno postupanje državnog organa, odnosno, institucije koja raspolaže javnim ovlaštenjima. To je slučaj kada organ javne vlasti ne izda upravni akt, odnosno, ogluši se o njegovo izdavanje, što se u pravnoj teoriji naziva "šutnja uprave", "ćutanje administracije" i sl. Takva pravna situacija može uzrokovati zakonsku pretpostavku koja uzrokuje nastanak upravno-pravnog odnosa poslije proteka određenog roka (protek vremena za izdavanje upravnog akta).

Nastanak upravno – pravnog odnosa neposredno na osnovu činjenica koje su sadržane u zakonu – nastanak upravno – pravnog odnosa neposredno na osnovu zakona (ipso lege), odnosno, bez izdavanja upravnog akta, vezan je neposredno za nastupanje određene činjenice koja je predviđena zakonom. Pravni osnov njegova nastanka čini materijalna pravna norma koja je sadržana u općem pravnom aktu, bilo da se ona direktno ili indirektno primjenjuje, bilo da njena primjena proizilazi iz činjenice koja je utvrđena zakonom (npr. dijete rođeno od roditelja državljanina BiH stiče državljanstvo samim rođenjem- po sili zakona). U pitanju je apstraktni odnos koji ne nastaje izdavanjem upravnog akta, nego u su-dejstvu sa upravno-materijalnim aktom (npr kada policajac vrši kontrolu saobraćaja).

PRAVNI SUBJEKTI IZMEĐU KOJIH SE MOŽE ZASNOVATI UPRAVNO-PRAVNI ODNOS

Iz karakteristika upravno-pravnog odnosa proizilazi da se upravno – pravni odnos može zasnovati:

između državnih organa ili samostalnih ustanova i organizacija, s jedne strane, i građana, s druge strane.

a) Između državnih organa i samostalnih ustanova i organizacija – sama činjenica da se između organa javne u prave i građana pod određenim uslovima zasnivaju upravno – pravni odnosi pokazuje da građanin nije prost subjekt djelovanja organa javne uprave, nego da se tu radi o pravnom odnosu koji se zasniva na pravnoj normi, koju strane tog odnosa moraju poštovati.

b) Između državnih organa i samostalnih ustanova i organizacija – npr. upravno-pravni odnos koji se zasniva na osnovu rješenja organa uprave kojim se utvrđuje ispunjavanje uslova za početak rada ustanove:

Između državnih organa i njihovih službenih lica; Između samih državnih organa; Između državnih organa, odnosno institucija koje raspolažu javnim

ovlaštenjima, s jedne strane i pravnih lica, odnosno, preduzeća, privrednih društava, organizacija, ustanova i dr.

PRESTANAK UPRAVNO-PRAVNOG ODNOSA

Prestanak upravno – pravnog odnosa vezan je za pravnu situaciju kojom se okončava neko pravilo ili prestaje neka obaveza, da subjekti prava nešto čine ili ne čine, odnosno, trpe.

5

Takav pravni odnos može prestati prestankom dejstva upravnog akta kojim je on bio zasnovan.

Izdavanje upravnog akta kojim prestaje upravno – pravni odnos može nastupiti zbog više različitih situacija, kao što su:

1. kada je subjekt postupio po aktu,2. protekom trajanja upravno – pravnog odnosa,3. nastupanjem raskidnog uslova,4. nastupanjem nemogućnosti ispunjenja zahtjeva koji je bio sadržan u aktu,5. donošenjem kasnijeg pravnog akta kojim nastaje novi upravno – pravni odnos.

OSNOVNE KARAKTERISTIKE UPRAVNO-PRAVNOG ODNOSA

Osnovne karakteristike upravno – pravnog odnosa, uglavnom su vezane za način njegovog nastanka i prestanka. Upravno – pravni odnosi nastaju najčešće na osnovu upravnih akata, tj. rješenja koja donose organi javne uprave u upravnom postupku.To znači da se upravni akt može donijeti:

po službenoj dužnosti - to su akti koji se donose bez zahtjeva stranke. Kod njih do izražaja dolazi načelo oficijelnosti, jer organ nastupa isključivo jačom voljom i neovisno od volje drugog subjekta kao učesnika u upravno-pravnom odnosu.

po zahtjevu stranke - za izdavanje upravnog akta neophodan je zahtjev stranke. Stavljanjem zahtjeva, stranka inicira pokretanje upravnog postupka i donošenje rješenja. Ovu vrstu upravnih akata organ javne uprave može izdati ukoliko stranka nije podnijela zahtjev za njihovo izdavanje, odnosno, ukoliko kasnije nije pristala podnijeti zahtjev (konvalidirati upravni akt). Donošenje upravnog akta po zahtjevu stranke znači da se akt može izdati, tek pošto je stranka podnijela zahtjev u stvarima u kojima je po zakonu ili po prirodi stvari za pokretanje i vođenje postupka potreban takav zahtjev. Autoritativnost organa javne uprave ne dolazi u pitanje, samo se kao uslov za njegov rad zahtijeva inicijativa stranke kao učesnika u upravno-pravnom odnosu.

Na osnovu navedenog, osnovne karakteristike upravno – pravnog odnosa su: postojanje povoda za nastanak upravno – pravnog odnosa. Povod može biti neki

događaj ili neka druga okolnost koja je predviđena pravnom normom kojom se država obraća adresatu;

povod za nastanak upravno – pravnog odnosa može biti protek vremena. Upravno – pravni odnos može prestati protekom određenog vremena što predstavlja također okolnost koja je od utjecaja na njegovo trajanja;

Upravni pojedinačni akt državnog organa kao povod za nastanak ili prestanak upravno – pravnog odnosa. Upravno – pravni odnos najčešće nastaje ili prestaje na osnovu rješenja državnog organa uprave ili institucije koja raspolaže javnim ovlaštenjima;

Zakon kao osnov nastanka ili prestanka upravno – pravnog odnosa;

6

Autoritet državnog organa kao uslov nastanka upravno – pravnog odnosa. Upravno – pravni odnos ne može se zasnovati bez jače volje, što znači da taj odnos nije moguć između dva građanina, odnosno građanina i pravnog lica.

Upravno – pravni odnos vezan je za imovinsko – pravni odnos u kojem pojedinci ostvaruju određena prava koja spadaju u granu građanskog, odnosno, oblast stvar

NORMATIVNO ODREĐENJE UPRAVNO-PRAVNOG ODNOSA

Upravno-pravno odnos je u osnovi društveni odnos koji je normiran pravom i u kojem je jedna strana tog odnosa uvijek državni organ uprave ili institucija koja raspolaže javnim ovlaštenjima.U pogledu prirode upravno – pravnih odnosa upravno – pravna nauka se različito izjašanjava. Neki autori upravnog prava zauzimaju stajališta koja uzimaju u obzir samo normativnu prirodu tog odnosa, pravni osnov nastanka i prestanka tog odnosa, dok drugi smatraju da je upravno – pravni odnos pitanje njegove sadržine.S. Dedić potpuno pravilno povlači distinkciju između pravnog i upravno – pravnog odnosa u određenom konkretnom društvenom odnosu. On smatra da bi jedan društveni odnos bio i pravni odnos, treba da bude: normiran i zaštićen prinudom,

KARAKTER NORMI KOJE REGULIŠU UPRAVNO-PRAVNE ODNOSE

Opća pravna norma ima određenu strukturu. Po jednoj teoriji, struktura pravne norme određena je tročlano, što podrazumijeva da se ona sastoji od pretpostavke (hipoteza), dipozicije i sankcije. Prema drugom shvatanju, struktura pravne norme je određena četveročlano i sastoji se od pretpostavke, dispozicije, delikta i sankcije. Bez obzira na različita shvatanja o strukturi pravne norme, u teoriji upravnog prava postoji saglasnost da se pravna norma sastoji od najmanje dva osnovna elementa – dispozicije i sankcije. I jedan i drugi su pravila ponašanja, s tim što se primjenjuje ili jedan ili drugi, dok se oba elementa zajedno nikada ne primjenjuju.Obilježja pravnih normi su sljedeća:

pravne norme su preskriptivne (tj. sadrže neki zahtjev ili traženje), pravne norme su hipotetičke (odnose se na nešto što se može, a ne mora dogoditi) I pravne norme sadrže sankcije (posjeduju reakciju na zahtjev sadržan u normi).

Pravne norme se međusobno razlikuju po načinu nastanka, po sadržaju, po roku važenja i po stepenu slobode koju norme ostavljaju svojim adresatima.

Najvažnija podjela je ona prema stepenu slobode koju pravne norme ostavljaju svojim adresatima, pa razlikujemo:

kategoričke pravne norme i disjunktivne pravne norme.

Kategoričke pravne norme (dispozitivne dispozicije)

7

To su strogo precizno određene (imperativno) pravne norme koje sadrže pravna pravila koja ne dozvoljavaju bilo kakvu slobodu ponašanja svojih adresata kojima su upućene, od ponašanja koje je utvrđeno pravnom normom. Upravo iz razloga što su obavezne za sve subjekte, dispozitivne dispozicije se nazivaju prinudnim (imperativnim) dispozicijama. U slučaju da pravilno ponašanje kod ovih normi nije unaprijed precizno pojmovno određeno, ono je ipak obavezno. U slučaju dispozitivne dispozicije, dakle, subjekt na koga se odnosi dispozicija sam stvara dispoziciju kojom reguliše sopstveno ponašanje ili ponašanje drugih subjekata. Pogrešno bi bilo smatrati da dispozitivne dispozicije nisu obavezne. One su obavezne jer dotični odnos mora da se reguliše na obavezan način, odnosno, subjekt mora da se ponaša po jednoj dispoziciji, bilo da je sam odredi , ako je ne odredi, da primjeni onu koja je već data u normi.Ako subjekt upotrijebi svoje pravo da sam donese dispoziciju, onda njegova dispozicija nije ništa manje obavezna od prinudne dispozicije.

Disjunktivne pravne norme (alternativne i diskrecione pravne norme)

To su takva pravila ponašanja koja znače izvjesnu slobodu ponašanja njihovih adresata. One su alternativno određene i ne određuju samo jednu mogućnost ponašanja svojih adresata, nego im daju više mogućnosti (alternativa) za određena ponašanja. U pitanju su norme kojima zakonodavac daje adresatima nekoliko mogućnosti za ponašanje. U tom smislu postoje dvije vrste disjunktivnih pravnih normi i to:

1. alternativne pravne norme i2. diskrecione pravne norme.

Alternativne (zamjenjive) dispozicije - su takve koje sadrže određeno pravilo ponašanja, ali istovremeno ono i ovlašćuje subjekta da stvori neko drugo pravilo ponašanja, odnosno, da primijeni drugu dispoziciju. U pitanju su pravne norme koje ovlašćuju subjekta prava da bira između više alternativa, onu za koju smatra da je najpogodnija za njega. Ako dispozicija predviđa dva ili vise ponašanja, ova su potpuno određena, jedino sto je neodređeno, to je, koje ponašanje ima subjekt da slijedi, jer to zavisi od njegove volje. Normalno je da subjektu u pitanju dispozicije određuju jedno ponašanje kao obavezno za njega. Alternativnim normama ne stvara se nova dispozicija. Kao što je slučaj kod kategoričkih, tako se i kod alternativnih pravnih normi ispoljava imperativni karakter njihovog djelovanja, s tim što alternativne pravne norme ovlašćuju adresata na određeno činjenje ili nečinjenje. Kod kategoričkih pravnih normi to nije slučaj, adresat je obavezan da nešto čini ili ne čini. (Npr. alternativne pravne norme daju ovlašćenje državnom organu unutrašnjih poslova da diskreciono odlučuju u slučaju davanja ili ne davanja odobrenja za nabavljanje, držanje i nošenje oružja). Međutim, dispozicija može predvidjeti i dva ili više ponašanja koja su sva podjednako dopuštena i u tom slučaju se subjektu ostavlja da bira između njih. Bitno je da on ispunjava svoju obavezu pa bilo koju od njih da izabere. Naprotiv, u slučaju neodređene dispozicije, subjekt nema slobodu da bira između jednog ili više ponašanja - tu postoji samo jedno ponašanje koje je za njega obavezno, ali ono nije precizno određeno i s toga ima da ga odredi subjekt koji je na to ovlašćen.

Diskrecione pravne norme - Posebnu grupu dispozicija u okviru disjunktivnih pravnih normi čine dispozicije koje daju diskrecionu vlast. One, također, proizilaze iz alternativne dispozicije

8

koja ovlašćuje subjekta obaveze u pravnom odnosu da izabere između jedne ili vise alternativa onu koju smatra najpogodnijom za svoje ponašanje. Ovakvo njihovo ovlašćenje na biranje jedne od dvije ili više alternativa daje im, dakle, pravo na samostalnu odluku koja je za druge obavezna, i stoga se ovakav izbor obično naziva diskreciona vlast. Međutim, to nije nikakva samovoljna vlast već vršenje jednog ovlašćenja koje proizilazi iz zakona vodeći računa o javnom, tj. općem interesu. Ono se ispoljava kao vršenje funkcije, pa se umjesto toga upotrebljava izraz ,,diskreciono pravo", "diskreciona ocjena", "slobodna ocjena" i slično. Ovakve dispozicije se najčešće nalaze među onima koje regulišu nadležnost upravnih i sudskih organa, tj. koje regulišu rad ovih organa pri donošenju pojedinačnih pravnih akata (što predstavlja njihovu specifičnu nadležnost). Drugim riječima, u okviru svoje diskrecione vlasti, organ je slobodan da cijeni cjelishodnost svog ponašanja, odnosno, svojih pravnih akata, i nad tom ocjenom se ne može vršiti nikakav nadzor od strane drugih organa. Ovi drugi organi mogu vršiti samo nadzor nad zakonitošću takvih akata. U tome upravo i jest vlast organa koji je nosilac diskrecione vlasti, u okviru zakona, njegova odluka je konačna. Takva vlast ne postoji ako je riječ o neodređenom pojmu, jer tu nadzorni organ u potpunosti cijeni da li je dotična mjera u skladu sa zakonom ili ne tj. da li je od strane nadležnog subjekta u datom slučaju tačno određen inače uopće neodređen pojam. Očigledno je da je ovdje sloboda subjekta koji je ovlašćen da sam stvara dispoziciju umjesto one koja je već data, daleko veća od bilo koje druge koju smo ranije istakli. Ni u jednom od tih ranijih slučajeva nijedan subjekt nije ovlašćen da sam stvara dispoziciju (jedino na što je bio ovlašćen jeste, da bira između dvije ili više alternativa određenih dispozicijom), a baš na to je ovlašćen dispozitivnom dispozicijom.

NORME POMOĆU KOJIH SE USPOSTAVLJA UPRAVNO-PRAVNI ODNOS

Upravno – pravni odnos ima određene zajedničke karakteristike s pravnim odnosom u pogledu osnova koja oba imaju u pravnoj normi, zatim, prema broju subjekata koji tvore taj odnos učešćem najmanje dva subjekta i, što svaki, bilo pravni ili upravno – pravni odnos koji mora imati svoj objekt u vidu ostvarivanja subjektivnih prava, odnosno, izvršavanja obaveza. Diferencijacija elemenata pravnog i upravno – pravnog odnosa sastoji se u tome, što je upravno – pravni odnos autoritativan jer nastaje jačom voljom državnog organa uprave, odnosno, institucije koja raspolaže javnim ovlaštenjima, a s druge strane mogu se pojaviti pojedinci, bilo fizička ili pravna lica koja može biti nosilac prava i obaveza u pravnom prometu.Za ostvarivanje nekog subjektivnog prava traži se ispunjavanje dva uslova. Prvi je, da subjektivno pravo proizilazi iz pravne norme, a drugi, da mu je imanentna pravna zaštita.Pravne norme koje regulišu djelatnost javnih organa u ostvarivanju prava, odnosno, izvršavanju obaveza, kao i zaštiti javnog interesa u upravno-pravnim odnosima možemo podijeliti u tri grupe:

1. norme koje regulišu prava i obaveze javnih organa i drugih subjekata u ovom odnosu (norme materijalnog prava);

2. norme koje regulišu postupak zasnivanja upravno-pravnih odnosa (norme procesnog prava);

3. norme koje regulišu prestanak upravno-pravnog odnosa, odnosno, postupakrazrješavanja sporova iz upravno-pravnih odnosa (procesne norme).

9

Očigledno, dvije posljednje grupe normi spadaju u tzv. formalno pravo. S obzirom na činjenicu da u pogledu nastanka upravno-pravnog odnosa, prvenstveno imamo u vidu upravno-pravni odnos koji nastaje upravnim pojedinačnim aktom državnog organa uprave, odnosno, institucije koja raspolaže javnim ovlaštenjima, u njemu moraju biti sadržane prve dvije vrste norme. Ove dvije norme su, dakle, nužne za nastanak upravno-pravnog odnosa, što znači, da on ne može bez njih nastati upravnim aktom.

UPRAVNA DJELATNOST ORGANA UPRAVE

Sadržaj djelatnosti organa državne uprave u sistemu društvene regulacije, kao i poslovi koje ona obavlja, bitna su obilježja djelatnosti državnih organa uprave koja su utvrđena ustavom i zakonom. Prvenstveni zadatak u vršenju upravne djelatnosti jeste u izvršavanju i primjenjivanju zakona i drugih općih akata, a poslovi koje državna uprava u vezi s tim vrši, čine njihovu djelatnost koja se sastoji u vršenju:

upravnih poslova i rješavanje u pojedinačnim upravnim stvarima i vršenje materijalnih operacija,

odnosno, drugih stručnih poslova i radnih zadataka.

UPRAVNI POSLOVI I ZADACI ORGANA DRŽAVNE UPRAVE

Organi državne uprave i institucije koje raspolažu javnim ovlaštenjima u okviru upravne funkcije izvršne vlasti, autoritativno vrše poslove koji su im ustavom i zakonom stavljeni u nadležnost. U njih spadaju:

1. provode politiku i izvršavaju zakone i druge propise;2. obavljaju upravni nadzor nad provedbom zakona i drugih propisa,3. donose podzakonske propise za provedbu zakona i drugih propisa;4. pripremaju propise i daju preporuke iz oblasti zakonodavstva;5. daju odgovore na pitanja organa zakonodavne i izvršne vlasti koja se odnose na

njihovu nadležnost;6. prate stanje u oblastima za koje su osnovani i odgovaraju za stanje u tim oblastima;7. obavljaju i druge upravne i stručne poslove određene zakonom i drugim propisima,

normativnih i pojedinačnih upravnih akata.

Provođenje politike i izvršavanje zakona i drugih propisa Organi državne uprave provode utvrđenu politiku i izvršavaju zakone i druge propise njihovim neposrednim primjenjivanjem, putem rješavanja upravnih stvari u upravnom postupku, obavljanjem upravnog nadzora i obavljanjem drugih upravnih poslova iz okvira svoje nadležnosti, kao i donošenjem podzakonskih akata za izvršavanje zakona i drugih propisa kada su za to izričito ovlašteni zakonom.

Obavljanjem upravnog nadzora nad provredbom zakona Upravni nadzor je jedna od najznačajnijih komponenti ukupne djelatnosti uprave. Pored rješavanja u upravnim stvarima, u tipičnije i karakterističnije upravne poslove kojima se odlučuje o pravima i obavezama građana, pravnih i fizičkih osoba, organizacija i zajednica, spadaju i poslovi vršenja upravnog nadzora.Razvrstavanje pravnog nadzora vrši se:

10

1. prema predmetu;2. prema subjektima (nadzor organa vlasti, nadzor nad institucijama van organa vlasti) i3. prema subjektu koji vrši nadzor.

Razlikujemo upravni nadzor u formalnom i materijalnom smislu.U formalnom smislu, upravni nadzor je nadzor koji vrše organi uprave i sa njima izjednačene institucije, koji se, na osnovu povjerenih ovlaštenja, vrše nad radom različitih subjekata.U materijalnom smislu, upravni nadzor je primjena upravnih ovlaštenja nad neautoritativnim aktivnostima raznih subjekata. Njega čini nadzor nad autoritativnim pojedinačnim pravnim aktima, odnosno, nad donošenjem pojedinačnih upravnih akata i nad obavljanjem upravnih radnji, kad se upravni nadzor transformira u kontrolu uprave, odnosno upravnu kontrolu uprave. Poslovi upravnog nadzora spadaju u upravno – kontrolnu djelatnost uprave u sistemu društvene regulacije.

Pozitivno – pravni oblici upravnog nadzora

U vršenju upravnog nadzora organi uprave nadziru provedbu zakona i drugih propisa, te zakonitost rada i postupanja kada su za to ovlašteni zakonom. Postoje tri oblika upravnog nadzora, i to:

1. nadzor nad zakonitošću akata kojim se rješava u upravnim stvarima;2. nadzor nad zakonitošću rada preduzeća, ustanova i drugih organizacija, kada je to

zakonom uređeno;3. inspekcijski nadzor.

Nadzor nad zakonitošću akata kojim se rješava u upravnim stvarima

Nadzor nad zakonitošću akata kojima se rješava o pravima i obavezama građana, preduzeća, odnosno dioničarskih društava, ustanova i drugih organizacija i zajednica u upravnom postupku vrše organi uprave prilikom odlučivanja o žalbi, odnosno drugom pravnom sredstvu (instancioni nadzor). Radi se o prvostepenim upravnim aktima organa uprave i institucija koje imaju javna ovlaštenja (preduzeća, odnosno društva, ustanove i druga pravna lica), kojima se rješava u upravnim stvarima i u vezi s tim poduzimaju se mjere za koje su zakonom ovlašteni. Kontrolu zakonitosti ovih upravnih akata, kada su na to zakonom ovlašteni, organi uprave ne vrše samo prilikom odlučivanja o žalbi, već mogu imati i druga ovlaštenja (npr. poništenje po pravu nadzora ill ukidanje konačnih rješenja).

Nadzor nad zakonitošću rada preduzeća, ustanova i drugih pravnih lica

Ovaj nadzor odnosi se na kontrolu zakonitosti nad radom preduzeća, privrednih društava, ustanova, kao i institucija koje imaju javna ovlaštenja.Nadzor nad zakonitošću rada preduzeća, ustanova i drugih pravnih lica moze biti vezan za različite oblike djelatnosti kao što su:

predlaganje, odnosno pokretanje postupka za ocjenjivanje zakonitosti općih akata preduzeća, ustanova i drugih pravnih lica;

11

predlaganje prestanka rada, odnosno zabrane rada preduzeća, ustanova i drugih organizacija;

nalaganje izvršenja zakonom određenih obaveza; pokretanje inicijative za drukčije uredivanje zakonom uređenih odnosa; preduzimanje drugih mjera za koje su ovlašteni zakonom.

Ovako postavljen ovaj oblik upravnog nadzora ipak se čini preširokim, pa čak i u odnosu na raniji sistem. Uže postavljanje ovog nadzora može se smatrati primjerenije izvršenim promjenama u društveno-političkom i društveno-ekonomskom sistemu.

Inspekcijski nadzor

Inspekcijski nadzor, kao treći oblik upravnog nadzora, je najznačajniji i najobuhvatniji, pa se kao takav u teoriji upravnog prava najviše i obrađuje, a ostali oblici samo fragmentarno. Od ostalih vidova upravnog nadzora, inspekcijski nadzor, kao specijalizirani oblik upravnog nadzora, razlikuje se upravni nadzor po sljedećim osnovnim obilježjima:

vrši se nad uže određenim oblastima društvenog života, odnosno nad određenim djelatnostima u društvu;

vršioci nadzora su specijalizirani i posebno kvalificirani za obavljanje bitnih aktivnosti u okviru ostvarivanja ovog nadzora;

nadzor se sprovodi i posebnim metodama - inspekcijskim metodama; vršioci nadzora raspolažu specifičnim ovlaštenjima i mogu primjenjivati posebna

sredstva; ostvaruju neposredan uvid u poslovanje i postupanje raznovrsnih organizacija i

zajednica, građana i građansko-pravnih lica u pogledu pridržavanja zakona, drugih propisa i općih akata;

preduzimaju upravne i druge mjere za koje su ovlašteni zakonom, odnosno odlukom općinskog vijeća.

U okviru nadležnosti organa državne uprave, inspekcijski vrše inspekcije organizovane kao "inspekcijske službe" određenog organa uprave ili, što je rjeđi slučaj, centralizovani samostalni organ ili organ u sastavu samostalnog organa državne uprave organizovan po funkcionalnom principu na nivou određene političko-teritorijalne zajednice.Neposredni vršioci poslova iz djelokruga inspekcijskih službi su inspektori kao najznačajniji službenici sa posebnim ovlaštenjima. Njih, kao i druge službenike s posebnim ovlaštenjima postavlja i smjenjuje rukovodilac organa uprave, ako zakonom nije drukčije određeno. Izuzetno, kada to potreba službe zahtijeva, rukovodilac organa uprave može ovlastiti i druge službenike tog organa koji imaju odgovarajuću stručnu spremu, da izvrše inspekcijski nadzor, odnosno da pruže potrebnu pomoć inspektoru u obavljanju tog nadzora.

12

Osnovni modaliteti organiziranja inspekcijskih službi

Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji kojeg odnosi rukovodilac, uz saglasnost sa poliitčko – izvršnim organom, odnosno uz saglasnost gradskog, odnosno općinskog vijeća, utvrđuje se koja će to vrsta organizacijske jedinice imati u svim djelokruzima poslove inspekcijskog nadzora. Na višim nivoima vlasti, odnosno u većim organima uprave, najčešće je to inspektorat, kao osnovna unutrašnja organizaciona jedinica. To mogu biti i sektori, odjeljenja, službe.U inspektoratu kao osnovnoj organizacionoj jedinici koje se obrazuju za vršenje inspekcijskog nadzora u više oblasti, mogu se obrazovati odsjeci kao unutrašnje organizacijske jedinice po određenim oblastima inspekcijskog nadzora.Izuzetno, za obavljanje poslova inspekcijskog nadzora može se predvidjeti samostalni izvršilac, odnosno, samostalni referent.U novim društvenim političkim sistemima, općinske službe, odnosno, općinski organi uprave mogu obavljati poslove inspekcijskog nadzora samo ako im je to zakonom povjereno.

Inspekcijska ovlaštenja

Inspekcijska ovlaštenja su: ostvarivanje neposrednog uvida u poslovanje i postupanje raznovrsnih organizacija

i zajednica, građana i građansko-pravnih lica u pogledu pridržavanja propisa i općih akata;

pregledavanje poslovnih prostorija i drugih objekata rada, proizvoda i druge robe, isprava i drugih dokumenata, kao i procesa rada;

utvrđivanje identiteta lica kada je to potrebno; vršenje ličnih pretresa kada je to zakonom određeno.

O svakom inspekcijskom pregledu inspektor je obavezan sačiniti zapisnik o nađenom stanju. Zapisnik se sastavlja u skladu sa odredbama Zakona o upravnom postupku i sa njegovim sadržajem obavezno se upoznaje subjekt kontrole koji može staviti primjedbe na konstatovano stanje. Također, jedan primjerak zapisnika uručuje se odgovornom licu.Ukoliko se radi o organizaciji i zajednici čiji organ upravljanja imenuje političko-teritorijalna zajednica, odgovorno lice dužno je, o nalazima inspektora upoznati taj organ kako bi se mogle preduzeti potrebne mjere na otklanjanju utvrđenih nepravilnosti.

Aktivnost inspektora može biti:1. preventivnog;2. korektivnog i3. represivnog karaktera.

Preventivna aktivnost

Preventivna djelatnost inspekcijskog nadzora prvenstveno se sastoji u stvaranju takve atmosfere, kod što većeg broja subjekata nad kojim se vrši inspekcijska kontrola, da se otklone uzroci koji dovode do kršenja propisa i općih akata. U tom cilju je posebno značajno

13

da svi subjekti u organizacijama i zajednicama, koje su, ovisno od svoje pozicije, pozvani, da pored ostalog, dejluju i u pravcu sprovodenja načela zakonitosti, počev od poslovodstva, interne kontrole, pa do subjekata nad kojim se vrši neposredna kontrola.

Korektivna aktivnost

Korektivna aktivnost, predstavlja, također, jedan strožiji oblik prevencije inspektora koji se sastoji u pravu i dužnosti inspektora da naredi otklanjanje utvrđenih nepravilnosti i nedostataka u određenom roku, o čemu donosi pismeno rješenje.

Represivna aktivnost

Represivna aktivnost inspekcijskih organa dolazi do izražaja kada se ne otklone naređene nepravilnosti i nedostaci u određenom roku ili ako se radi o provedbi propisa ili općeg akta koji predstavlja povredu radne dužnosti, prekršaj, privredni prestup ili krivično djelo. Ako se radi o povredama radne dužnosti, inspektor je dužan da bez odlaganja podnese zahtjev za utvrđivanje odgovornosti zbog povrede radne dužnosti. U slučaju postojanja prekršaja, zavisno od vrste i težine prekršaja, izriče i odmah naplaćuje novčanu kaznu, na licu mjesta ili podnosi zahtjevu za pokretanje prekršajnog postupka. Ukoliko inspektor uoči da povreda propisa predstavlja privredni prestup ili krivično djelo, dužan je podnijeti nadležnom javnom tužiocu prijavu zbog učinjenog privrednog prestupa ili krivičnog djela.

Donošenje normativnih i pojedinačnih upravnih akata

Pravni akti predstavljaju izjave organa državne uprave i drugih državnih organa koji vrše upravne poslove koji su im povjereni pravnim propisima, a koji imaju za cilj da izazovu određene pravne promjene u odnosima između njih i subjekata koji se javljaju kao nosioci prava i obaveza u pravnom prometu.Svi akti koji imaju isti oblik (formu) pripadaju istoj vrsti pravnih akata, dok svi oni akti koji čine istu sadržinu pripadaju grupi materijalnih akata. Svaki pravni akt se razlikuje po svom obliku (formi), a također i po svojoj sadržini (materiji), pa možemo, u prvom slučaju govoriti o formalnom, a u drugom slučaju o materijalnom pojmu pravnog akta.

Postoje tri elementa koja određuju oblik (formu) pravnog akta. To su:

1. nadležnost subjekta za njegovo donošenje;2. postupak donošenja i3. materijalizacija pravnog akta.

Pravne akte mogu donositi dvije vrste subjekata: državni organi i nedržavni organi. Ustavno – pravna struktura uređenja države razlikuje tri vrste državnih organa koji mogu donositi pravne organe. To su: zakonodavni, upravni i sudski organi.

14

Postupak donošenja pravnih akata je put kojim se osigurava da pravni akt bude zasnovan na pravilan način. Ukoliko postupak nije unaprijed određen, onda je slobodan.Sadržina pravnog akta određena je prema svojim dijelovima, od kojih je jedan glavni, a jedan sporedni. Glavni element sadržine pravnog akta predstavlja izjava volje koja je sadržana u aktu. Po glavnom elementu saržine , pravni akti se dijele na akte kojima se stvaraju pravne norme i na akte kojima se se postavljaju uslovi za primjenu pravnih normi. Akti kojima se stvaraju pravne norme sadrže dotičnu pravnu normu koja je stvorena odlukom volje koja čini suštinu akta.Akti kojima se stvaraju uslovi za primjenu pravne norme sadrže odluku, odnosno, izjavu volje, koja je predviđena u pretpostavci neke pravne norme kao uslov za njenu primjenu.Drugi element predstavlja sporedni dio sadržine pravnog akta i on je vezan za označavanje samog akta, kako bi se što tačnije odredilo njegovo mjesto u pravnom poretku i samim tim i njegovo dejstvo. Za svaki prekršaj propisa o formi i sadržini pravnog akta primjenjuju se sankcije prema aktu, a često i prema subjektu koji je akt donio. Postoji formalna neispravnost akta kada je donesen u drugačijoj formi od propisane, a sadržinska (materijalna) neispravnost – kad mu je sadržina suprotna od one koja je utvrđena propisom.

Opći (normativni) pravni akt

Opći (normativni) pravni akti su svi oni akti koji pravnim normama na općenit način regulišu neke društvene odnose. Za pojam općeg akta zajedničko je to što oni sadrže opće norme, za razliku od pojedinačnog pravnog akta koji sadrži pojedinačne norme. Akte kojima se stvaraju pravne norme možemo podijeliti, s jedne strane, na opće i pojedinačne, a s druge strane na one kojima se stvara potpuna pravna norma, tj., norma koja sadrži i dispoziciju i sankciju (opći pravni akt) i, one akte kojima se stvara samo jedan element pravne norme, bilo dispozicija ili sankcija (pojedinačni pravni akt). Na osnovu općih pravnih akata ustanovljava se sistem za regulaciju odnosa u društvu/državi koji služi za ostvarivanje prava i izvršavanja obaveza (dužnosti) njegovih subjekata. U upravno-pravnim odnosima, uvijek je to, s jedne strane državni organa ili institucija koja raspolaže javnim ovlaštenjima, a, s druge strane, to su građani, kao fizička i pravna lica, odnosno, drugi subjekti. Donošenje općih pravnih akata predstavlja vršenje normativne funkcije koju u našem sistemu vrše predstavnički organi (zakonodavna funkcija), odnosno, izvršni organi i upravni organi, kada su na to izričito ovlašteni.

Tu spadaju:

a) Ustav

Ustav je opći pravni akt najveće pravne snage koji donosi, bilo specijalni i, za tu namjenu stvoren predstavnički organ (ustavotvorna skupština), bilo, postojeći predstavnički organ (parlament, skupština). Ustavom se određuju osnovi društvenog i političkog uređenja države. Na tim osnovama ustav uspostavlja normativni sistem, a pravnim propisima koji čine dio tog sistema pobliže se

15

razrađuju načelne ustavne postavke u skladu s osnovama koje je uredio sam Ustav. On razrađuje okvire u kojima se mogu kretati ovlašćenja donosioca drugih pravnih propisa (donosioca zakona i podazakonskih opće-normativnih akata).

b) Zakoni

Zakoni su pravni akti niže pravne snage od ustava. Zakon donosi predstavničko tijelo (skupština, parlament..) koje ima karakter zakonodavnog organa vlasti, zbog čega je zakon poslije ustava najviši akt u hijerarhijskoj strukturi pravnih akata. On se donosi po posebnoj proceduri koju obično propisuje sam ustav. Zakonskim odredbama normativno se uređuje oblast društvenih odnosa koje ne mogu biti predmet podzakonskog normiranja. Zakon sadrži odredbe koje služe za donošenje podzakonskih akata, kao i odredbe za donošenje pojedinačnih akata. Odredbe koje su sadržane u zakonu i koje sadrže apstraktne opće norme, pojedinačnim pravnim aktima primjenjuju se na konkretan slučaj kojim se reguliše određenidruštveni odnos.

c) Podzakonski opće – normativni akti

Podzakonski opće-normativni akti predstavljaju akte koje ne donose zakonodavni organi, nego drugi državni organi, a najčešće ih donose izvršno-politički i upravni organi. Dakle, ovu vrstu pravnih akata donose oni državni organi čija vlast nije originerna, nego je izvedena. Osnovna karakteristika podzakonskih općih akata jeste, da su oni niže pravne snage od ustava i zakona. Podzakonski opće-normativni akti se donose radi regulisanja različitih područja društvenog života, a karakteriše ih njihova raznovrsnost i brojnost, bilo samih akata, bilo organa ovlaštenih za njihovo donošenje.U odnosu na nadležnost za njihovo donošenje, postoje dvije osnovne grupe podzakonskih akata i to:

spontani (ustavni) podzakonski akti, podzakonski akti po naročitom ovlaštenju više pravne norme.

Spontani (ustavni) podzakonski akti - to su takvi akti za čije donošenje nije potrebno nikakvo posebno ovlaščenje koje je sadržano u višem pravnom aktu, nego se donosi na osnovu samog ustava. Spontane podzakonske akte možemo svrstati u dvije grupe. Prva grupa se odnosi na način regulisanja pravnog odnosa. To su akti koji se donose prema cilju koji se želi postići donošenjem podzakonskog akta, a obuhvataju akte koji se donose da bi se omogućila, odnosno, olakšala primjena ili izvršenje nekog zakona. U drugu grupu spadaju oni akti koji se donose da bi se njima regulisao odnos koji uopće nije regulisan, odnosno, da bi se na drugačiji način regulisao neki društveni odnos, od onoga kako je on regulisan nekim ranijim zakonom. U zavisnosti od cilja koji se želi postići u regulisanju nekog pravnog odnosa, spontani podzakonski akti mogu se podijeliti u dvije grupe:

1. Samostalni spontani podzakonski akti - to su takvi podzakonski opće-normativni akti koji ne razrađuju, ne dopunjavaju, nego zamjenjuju zakon kao više pravno vrelo, bilo

16

da odzakonski akt reguliše materiju koja još nije zakonom regulisana, bilo da odzakonski akt ijenja određene zakonske odredbe ili, čak suspendira neke ustavne odredbe (uredbe sa zakonskom snagom).

2. Nesamostalni spontani podzakonski akti- ovi pravni akti se donose radi izvršenja, odnosno, primjene zakona kao višeg pravnog izvora. U ove akte spadaju uredbe izvršnih organa (vlada)

Podzakonski akti državnih organa po naročitom ovlaštenju više pravne norme - predstavlju takve akte za čije donošenje mora postojati ovlaščenje koje je sadržano u višoj pravnoj normi. To znači da ovaj podzakonski akt može biti donesen samo onda kada u višoj pravnoj normi postoji izričito ovlaščenje za njegovo donošenje. U ovu kategoriju podzakonskih akata spadaju opći akti organa uprave, bilo da se donose radi izvršenja zakona, bilo da se donose radi izvršenja propisa izvršnog organa. U oba slučaja potrebno je izričitoovlaščenje više pravne norme. Organi uprave ne mogu donositi svoje propise spontano, nego samo kada su na to izričito zakonom ovlaščeni. Ovo ovlaščenje, odnosno, poziv sadržan u višem pravnom propisu, obično se naziva "izvršnom klauzulom". Pored toga, ovlaščenje za donošenje podzakonskog opće-normativnog akta strogo je specijalizovano samo za određeno pitanje, a također i jednokratno je. U tom smislu, ovlaščenje je obično obligatorno, a samo izuzetno može biti fakultativno određeno. Ovlašćenje za donošenje ove vrste upravnih akata obično sadrži i neki rok u kojem se podzakonski akt mora donijeti. Samo izuzetno, ovlaščenje se daje široko i generalno, a iz njega se mora vidjeti koji organ treba da donese normu za izvršenje odgovarajućeg propisa. Pravna snaga podzakonskih opće-normativnih akata određena prema pravnoj snazi propisa na osnovu koji se oni donose, a ona, očigledno proizilazi iz političke moći i uloge ovih organa u izvršnoj vlasti. U tom smislu, razlikujemo dvije vrste ovih akata i to:

Podzakonski opće – normativni akti izvršno – političkih organa - To je posebna vrsta pravnih akata koje donose izvršni organi, shvaćeni u širem smislu riječi. Radi se o organima »izvršne vlasti« (vlade), na čelu sa šefom države (predsjednik države, predsjedništvo itd.), koji ovim aktima uređuju izvjesne odnose i slučajeve koji su od naročitog značaja za politiku države. Za razliku od ostalih akata koje donose organi uprave, podrazumijevajući tu i neke akte koje donose organi izvršne vlasti, ovi akti ne podliježu upravno-sudskoj kontroli, zbog čega se u teoriji smatra, da za njih nije potrebna »zakonodavna habilitacija«. Bez obzira koji ih organ donosi (vlada ili šef države), taj organ uvijek ima slobodu inicijative, zasnovanu na ustavu. S obzirom, da takvi akti ne podliježu sudskoj kontroli zbog svoje prirode, a ne zato što postoji neki »poseban cilj« ili što ih donosi neki posebni organ, autori upravnog prava saglasni su u tome d,i se prilikom analize karaktera ovih akata ne mogu koristiti, ni same formalni, niti samo materijalni kriterijumi, bez obzira što se sadržina ovih akata određuje isključivo prema formalnom kriterijumu, tj. prema organu koji donosi ove uglavnom limitativno nabrojane akte. u ovu vrstu podzakonskih opće normativnih akata spadaju akti kojima se uređuju: odnosi između vlade i parlamenta i, uslovno rečeno, odnosi u zakonodavnoj sferi( prilikom donošenja akata pomilovanja; akata o spoljnopolitičkim i diplomatskim odnosima i sl.), pa ih možemo podijeliti na: uredbe i

17

odluke. Bez obzira što su uredbe u materijalnom smislu veoma slične zakonima, u teoriji se one dijele na slijedeće vrste:

uredbe koje izvršavaju (razrađuju) zakonske propise i s toga su one, po pravilu, „izvedeni" pravni akti, jer svoju pravnu snagu crpe, bilo na osnovu izričitog ovlaščenja sadržanog u konkretnom zakonu, bilo na osnovu generalnog ustavnog ovlaščenja.

uredbe sa zakonskom snagom - imaju snagu zakona i donose u izuzenim okolnostima ili teškim prilikama za državu; Po pravilu se podnose na odobrenje parlamentu.

Uredbe - kao najviše opće pravne akte poslije zakona, najčešće donosi Vlada. Po pravilu u njima se razrađuju osnovne norme koje sadrže zakoni u raznim oblastima, čime se omogućuje efikasnija primjena zakona i rasterećuju zakonodavni organi od donošenja mnogobrojnih pojedinačnih normi. Pravni osnovi za donošenje uredbi sadržani su u zakonima koji se odnose na određenu oblast i najčešće se prepušta da uredba reguliše uslove, postupak i ostale pojedinosti u toj pravnoj oblasti. Odnos uredbe prema zakonu je isti kao što je odnos zakona prema Ustavu, što znači da ona mora biti u skladu sa zakonom, kao i sa Ustavom. Donošenju uredbi kojima se reguliše određena oblast pribjegava se zbog hitnosti regulisanja prava, obaveza i postupanja u toj oblasti, što se uredbom daleko brže postiže, a iz razloga što je sam postupak donošenja uredbi jednostavniji.

Uredbe sa zakonskom snagom - je opći pravni akt koji je ovlaštena donositi vlada. U BiH ovlaštenje za donošenje uredbi sa zakonskom snagom imaju Vlada F BiH i Vlada RS. Ove vrste općih pravnih akata vlade entiteta ovlaštene su donositi u slučaju opasnosti za zemlju, kada Parlament F BiH, odnosno, Narodna skupština RS-a nisu u mogućnosti to učiniti. Ustavni osnov za donošenje Uredbe sa zakonskom snagom u F BiH sadržan je u Ustavu F BiH.

Podzakonski opće – normativni akti državnih organa uprave - Organi državne uprave u vršenju normativne djelatnosti mogu donositi opće-normativne podzakonske akte za koje su ovlašteni na osnovu ovlaštenja koje je sadržano u višoj pravnoj normi. Njima se određuje na koji način će se primjenjivati neki drugi akt više pravne snage. Upravo, u tome i jeste manja pravna snaga općih pravnih akata uprave koji, očigledno, imaju tehnički karakter, jer razrađuju način primjene pravnih normi koje su već donesene. Oni ne propisuju nove pravne norme, nego upotrebljavaju postojeće za bliže određivanje načina vršenja određenih tehničkih postupaka pri primjenjivanju prava, kao i određenih pitanja koja su vezana za propisivanje pravnih normi kojima se uređuju određeni odnosi sa građanima i drugim subjektima izvan uprave. S obzirom na svoj tehnički karakter, podzakonski opće-normativni akti uprave predstavljaju njen unutrašnjih akt koji važi samo za odnosne upravne organe i ne tiče se subjekata izvan uprave. Stoga, što njihova snaga proizlazi iz više pravne norme, viši upravni organ bliže određuje način vršenja funkcija nižeg organa u okvirima postojećih pravnih normi. U opće pravne akte uprave nižeg pravnog učinka od zakona spadaju: uputstva, naredbe, pravilnici i instrukcije.

Uputsvo (uputa) - uputstvo predstavlja pravni akt koji, po pravilu, donose upravni organi. To je poseban oblik općeg upravnog akta koji je po svojoj prirodi internog

18

karaktera. Preko njega se u okviru upravne organizacije, od strane višeg organa, daje nižem organu, uputa za postupanje ili djelovanje u određenim situacijama. Viši upravni organ uputstvom bliže određuje način vršenja upravne djelatnosti i funkcije nižeg organa, ostajući potpuno u okvirima dotad postojećih pravnih normi. Stoga, uputstvo nema obilježja pravnog pravila, pa se na njega se ne mogu pozivati treće osobe. Uputstvo je opći pravni akt niže pravne strane kojim se određuje na koji način će se primjenjivati neki drugi, viši opći pravni akt. Bez obzira što uputstvo predstavlja najniži opći pravni akt koji prvenstveno ima tehnički karakter, tj. onaj kojim se razrađuje način primjene pravnih normi koje su već donesene, a ne akt kojim se propisuju nove pravne norme, najčešće se upotrebljava za bliže određivanje načina vršenja određenih tehničkih postupaka pri primjenjivanju prava. Uputstva mogu biti individualna i generalna, obvezna i neobvezna, s tim što su neobavezna uputstva, u pravilu, neobvezni opći pravni akti. Da bi neko uputstvo bilo obavezno, njegova obaveza mora proizlaziti iz pravne norme.

Naredba - to je opći pravni akt uprave kojim se naređuje ili zabranjuje postupanje u određenoj situaciji koja je od općeg, odnosno, javnog interesa. Izdavanjem naredbe uprava izvršava određene poslove koji su propisani zakonom ili drugim propisom na osnovu zakona.

Pravilnik - pravilnik je opći pravni akt uprave kojim se razrađuju pojedine odredbe zakon i propisa vlade radi osiguranja uslova za njihovu odgovarajuću primjenu, odnosno, radi njihovog izvršenja. Donosi se na osnovu ovlaštenja sadržanih u zakonu.

Instrukcija - instrukcija je opći pravni akt uprave kojim se utvrđuju pravila i uputstva o načinu vršenja pojedinih upravnih i stručnih poslova od strane organa uprave i upravnih organizacija, odnosno, pravnih osoba s javnim ovlaštenjima u provedbi i primjeni zakona i drugih propisa.

Pripremanje propisa i davanje preporuka iz oblasti zakonodavstva

Pripremanje propisa i davanje preporuka iz oblasti zakonodavstva spada u dužnosti organa uprave pri vršenju poslova iz okvira svoje nadležnosti. Prilikom izrade zakona i drugih propisa, organi uprave su obavezni pribavljati mišljenja od drugih organa uprave i drugih zainteresiranih organa vlasti, kao i odgovarajućih stručnih ustanova i zainteresiranih privrednih i drugih subjekata, ako je to mišljenje od značaja za uređivanje odgovarajućih pitanja iz njihove nadležnosti. Poslovi u vezi sa izvršenjem zakona sprovode se učešćem organa uprave u inicijativi za donošenje i mijenjanje općih pravnih propisa, akata poslovanja, normativnih akata, ili vršenjem materijalnih radnji.

19

Rješavanje u pojedinačnim upravnim stvarima i vršenje materijalnih operacija, odnosno, drugih stručnih poslova i radnih zadataka

Materijalne radnje neki autori upravnog prava nazivaju materijalne operacije. One dolaze do izražaja u radu državnih organa kao sredstvo i način rada. Koriste u svom svakodnevnom radu državnih organa i na njima se ne može steći neposredno pravo, niti se može nametnuti neka obavza ili dužnost za nosioca prava i obaveza. Razlika između materijalnih radnji i pravnih akata je u tome što pravni akti sadrže pravnu normu kao dispoziciju, dok materijalne radnje takvu normu ne sadrže. One služe za nastanak upravno – pravnih odnosa. To su poslovi neautoritativnog karaktera koji čine proste upravne radnje (materijalne operacije) i moraju se izvršiti saglasno zakonu i drugim propisima zasnovanim na zakonu.

Rješavanje upravnih stvari

Donošenje konkretnih pravnih akata vezano je za osnovnu djelatnost vršenja upravne funkcije državnih organa uprave. Pod njima se podrazumijevaju akti koji se odnose na pojedine određene stvari (predmet). Iz toga razloga, ovi pravni akti koji sadrže konkretne pravne norme koje se dijele na dvije osnovne grupe i to: a) akti koji sadrže dispoziciju i b) akti koji sadrže sankciju. Akti koji sadrže i preciziraju dispoziciju mogu se donositi na autoritativan način i saglasnom izjavom volja stranaka prilikom njihovog donošenja. Klasičan konkretni pravni akt koji sadrži dispoziciju i koji se donosi na autoritativan način -jeste upravni akt, dok, s druge strane, tipičan konkretni pravni akt koji sadrži sankciju -jeste sudski akt. Između njih, naravno, postoji razlika, ali ona nije stvar sadržine, nego se tiče organa koji ih donose i postupka donošenja. S obzirom na dejstvo koje akti ostvaruju u odnosima sa subjektima koje tangiraju, kao i s obzirom na njihovu formu i sadržinu, i akti uprave mogu biti:

upravni pojedinačni akti; akti poslovanja; ostali konkretni akti državne uprave.

Upravno pojedinačni akt uprave - pojedinačan pravni akt sadrži ili stvara pojedinačnu normu, bilo u cjelini ili djelomično, kojom se reguliše jedan upravno-pravni odnos. Pojedinačne norme se odnose samo na jedan, tačno određen slučaj, i on se po pravilu u normi konkretizuje. Nadležnost za donošenje pojedinačnih upravnih akata, uglavnom je u rukama državnih organa uprave i institucija koje raspolažu javnim ovlaštenjima za rješavanje upravnih predmeta prema pravilima upravnog postupka. Bez obzira na to koji je subjekt nadležan za donošenje upravnog pojedinačnog akta kojim se rješava o sticanju prava ili o izvršavanju obaveza, akt mora biti donesen u postupku i sadržavati formu koja je propisana, forma njegovog akta. Određivanje akta prema njegovoj sadržini ili prema formi, ne mora uvijek značiti da je u pitanju pojedinačni upravni akt, nego može biti u pitanju pravni posao iz čega se vidi da postoje dva vida upravnog djelovanja:

a) donošenje pravnih akata i b) vršenje materijalnih operacija. Za pravne akte državne uprave karakteristično je da se dijele se na

opće (normativne) konkretne (pojedinačne).

20

Pod općim (normativnim) aktima državne uprave podrazumijevaju se oni koje ovlašteni organi donose u vršenju upravne djelatnosti, a koji se ne odnose na konkretne slučajeve, već ragulišu pravne situacije na apstraktan, odnosno, generalan način ovim aktima se propisuju pravila ponašanja neodređenog broja lica i neodređenog broja slučajeva. Na osnovu normativnih akata uprave raspravljaju se konkretni slučajevi u odnosima koji su tim aktima regulisani.

Akti poslovanja - Za akte poslovanja karakteristično je, da su to dvostrani akti koji se sastoje u izjavi volje organa uprave zbog čega oni takvim aktima ne vrše funkciju vlasti, što znači, da ne djeluju na autoritativan način i ne pojavljuju se u odnosu na ostale učesnike nekog imovinskopravnog odnosa sa jačom voljom.

Ostali konkretni akti državne uprave - U pogledu ostalih konkretnih akata državne uprave, važno je napomenuti da se u njih ubrajaju akti državne uprave koji nemaju elemente upravnog akta i ne proizvode pravno dejstvo koje daju upravni akti. Radi se o konkretnim aktima državne uprave koji ne spadaju u upravne akte i akte poslovanja. Donose ih organi uprave donose u procesu svog funkcionisanja. U ostale konkretne akte državne uprave spadaju:

evidentiranje (akti evidencije); 2) uvjerenja; 3) interni akti državne uprave (uputstva i si.); 4) davanje objašnjenja.

Pored ove podjele, upravni akti se mogu podijeliti i na interne i eksterne pravne akte. Interni pravni akti organa državne uprave nastaju u okviru upravnog aparata i u njemu izazivaju određena pravna dejstva (stručna uputstva ili instrukcije i sl.). Eksterni pravni akti organa državne uprave djeluju prema trećim licima (građanima, organizacijama ..).

Ostali materijalni akti uprave - tu spadaju mnogobrojne druge radnje koje vrše organi uprave, a koje ne spadaju u navedene tri grupe (inspekcijski pregledi, izvještaji, poslovi izvršenja u upravnom postupku itd.). Pored njih, postoje i razne vrste drugih upravnih radnji kao što su pregled vozila, pretres stana i dr. Upravne radnje prema materijalnim dobrima, također se smatraju materijalnim operacijama. Upravne radnje se mogu preduzimati i prema ljudima kao što je, npr., uklanjanje pijanog lica sa određenog mjesta.

21

POJAM I OSNOVNE KARAKTERISTIKE POJEDINAČNIH UPRAVNIH AKTA

U teoriji upravnog prava upravni akt se definiše kao pravni akt uprave kojim se na autoritativan način rješava konkretan slučaj. Njime organi uprave odlučuju o pravima, obavezama i pravnim interesima pojedinaca u upravnoj stvari primjenjujući pravni propis. Upravni akt spada u kategoriju pojedinačnih, odnosno konkretnih pravnih akata organa uprave.

I sudski akt je pravni (donio ga je državni organ, autoritativan je, konkretan, ima pravno dejstvo, može se izvršiti, iza njega stoji legitimna prinuda itd.) ali nije upravni. Razlike postoje:

U pogledu donosioca ( sudski akt donosi sud, a upravni državni organ uprave); U pogledu pravne norme koja je u njemu sadržana.

Zajedničko i jednom i drugom što su oba nepotpuna, ali se razlika javlja u tome što upravni akt sadrži dispoziciju , a sudski sankciju.

Osnovna obilježja upravnog akta su: Upravna stvar; Autoritativnost; Pravno dejstvo; Konkretnost; Donosilac; Jednostranost.

Uzimajući u obzir njegove bitne elemente, profesor Lukić ističe „da je upravni akt pojedinačan akt kojim se određuje dispozicija, koja subjekta, čije ponašanje reguliše obvezuje i protiv njegove volje“.

Da bi neki pravni akt bio upravni, on mora sadržavati sljedeća obilježja:

1. Da je to PRAVNI AKT, tj. da sadrži pravnu normu, pravila ponašanja. Materijalni akti ne sadrže pravnu normu, nego se sastoji u vršenju radnji, u ponašanju koje je regulisano normama.

2. Da je upravni akt POJEDINAČAN (KONKRETAN), znači da se upravni akt odnosi na tačno određenog pojedinca i tačno određeni slučaj. S obzirom da postoji podjela na opće i pojedinačne pravne akte, za opće možemo reći da su potpuni pravni akti, tj. sadrže i dispoziciju i sankciju, dok su pojedinačni nepotpuni, odnosno sadrže ili samo dispoziciju ili samo sankciju.

3. Da sadrži DISPOZICIJU, nju treba shvatiti kao zahtjevno (primarno) pravilo ponašanja, dok sankcija dolazi u obzir samo nda ako se lice ne ponaša u skladu s dispozicijom to jest ako učini neki prekršaj (delikt). U teoriji se sankcija naziva sekundarna dispozicija.

Obilježje da akt sadrži dispoziciju podrazumijeva da može biti donesen na 2 načina:

22

Autoritativno na osnovu jače volje državnog organa ili institucije koja raspolaže javnim ovlaštenjima (upravni akt);

Pristankom lica na čije se ponašanje akt odnosi (pravni posao).Upravnim aktom zasniva se upravno-pravni odnos kojim se ostvaruju prava i izvršavaju obaveze, potpuno nezavisno od pristanka ili saglasnosti druge strane u upravno-pravnom odnosu.U drugom slučaju nastaje pravni posao kao građansko-pravni odnos koji nastaje u zavisnosti u zavisnosti od slobodno izražene volje njegovih subjekata, s jedne strane državnog organa, a s druge strane građanina, bilo fizičkog ili pravnog lica, organizacije i zajednice, kao drugog učesnika u tom odnosu.Za upravni akt karakteristično je da se može prinudno izvršiti dispozicija koju on sadrži (npr. rješenje o plaćanju poreza).I pravni posao koji nastaje u vidu sporazuma ugovornih strana može se izvršiti prinudnim putem jer ima snagu izvršne isprave (npr. poravnavanje koje je zaključeno između državnog organa i drugog subjekta kao učesnika u sporazumu).

4. Da je AUTORITATIVAN, zasniva se na jačoj volji državnog organa u odnosu na drugog subjekta čije ponašanje aktom reguliše. Ovo obilježje dolazi do izražaja kod upravnog akta prilikom donošenja dispozicije, a kod sudskog akta prilikom donošenja sankcije. Ono podrazumijeva da će nadležni organ donijeti rješenje i kad stranka za takvo nešto nije zainteresirana.

Autoritativnost znači da njegov donosilac istupa prema drugom subjektu sa jačom voljom koja je u krajnjoj instanci sankcionirana i upotrebom prinude.

DJELOVANJE UPRAVNOG AKTA U UPRAVNO-PRAVNOM ODNOSU

Sam upravni akt svojim donošenjem reguliše upravno-pravni odnos, zavisno od djelatnosti organa državne uprave i broja subjekata na koja se odnosi.Ukoliko se upravni akt odnosi na neodređeni broj pravnih subjekata i neodređeni broj pravnih slučajeva, onda se regulacija upravno- pravnog odnosa vrši na apstraktan i neodređen način.Ukoliko se pravni akt odnosi na pojedine, jasno određene slučajeve i na određenog subjekta, onda je u njima sadržana pojedinačna norma za konkretan slučaj ili slučajeve. Tada se radi o pojedinačnom aktu državne uprave kojima se rješavaju sporovi iz upravno-pravnog odnosa.Finalizacija svih aktivnosti državnog organa uprave u stvaranju upravno-pravnog odnosa, ostvaruje se donošenjem upravnog akta kojim su obuhvaćeni određeni subjekti i određeni slučajevi u materijalno-pravnom i procesno-pravnom smislu. To znači da se određena pravna dejstva, koja nastaju povodom rješavanja konkretne upravne stvari u upravno-pravnom odnosu, ostvaruju donošenjem upravnih akata. Preko njih se konkretno stvaraju, utvrđuju, mijenjaju ili ukidaju prava i dužnosti subjekata na koja se ti akti odnose, što upućuje na zaključak da upravni akt nastaje jednostranom voljom državnog organa kao produkt upravno-pravnog odnosa.Da bi se mogla ostvariti prava, obaveze ili pravni interesi, to jest da bi se ostvarilo dejstvo upravnog akta nastalog iz upravno-pravnog odnosa, neophodno je sagledati njegov pravni karakter i sintetički sadržaj.

23

Da bi se to moglo ostvariti , treba se imati u vidu obaveznost upravnog akta ne smije biti upitna, s obzirom da njih donose državni organi koji vrše javnu upravu u skladu sa zakonom a na osnovu autoritativnosti i ovlaštenja kojima raspolažu.Oni imaju dužnost postupati (donijeti upravni akt) bilo po službenoj dužnosti, bilo po zahtjevu stranke.

Donošenje, postojanje i provođenje upravnog akta treba da osigura pravnu sigurnost za subjekte prema kojima je usmjeren.Tomić smatra da je pravna sigurnost usmjerena:

Prema strankama, adresatima akata; Prema izdavaocu akta; Prema trećim licima, organima, organizacijama i građanima.

Upravno-pravna norma je bitna pretpostavka upravno-pravnog odnosa. Ona u sebi anticipira (unaprijed uzeti, preduzeti) djelovanje organa uprave i bez nje on bi izgubio svoju autoritativnost, odnosno ne bi raspolagao ovlaštenjima zaštite javnog interesa. Kada je sadržana u upravnom aktu kojim je reguliran određeni upravno-pravni odnos, na osnovu nje strankama i trećim licima, priznaje se ili odbija određeno pravo, ili utvrđuje određena obaveza.Upravni akt je obavezan za stranke (adresate) i organi koji ga je donio a treća lica moraju respektovati postojanje tog akta, to jest ne smiju činiti ništa što je njemu suprotno.Prema tome postoji presumpcija zakonitosti upravnog akta. Pretpostavka zakonitosti upravnog akta obuhvata pretpostavku njegove pravno-tehničke ispravnosti, kao i pretpostavku njegove cjelishodnosti (ukoliko je donijet po slobodnoj ocjeni).

Za upravne akte važi pretpostavka zakonitosti- to znači da se upravni akt smatra zakonitim dok se ne utvrdi suprotno. Zakonitost upravnog akta cijeni se prema trenutku njegovog donošenja. Pretpostavka zakonitosti upravnog akta, odnosi se i na upravne akte koji su donijeti prema ranije važećim propisima, čak i kada se ti propisi naknadno izmjene. To znači da je upravni akt zakonit, ako je bio zakonit u trenutku kada je donijet.

Osnovna karakteristika upravnog akta u upravno-pravnom djelovanju je njegova konzistentnost (dosljednost, neproturječnost, ispunjivost) i njegova nepromjenjivost nakon donošenja čak i u slučaju promjene zakona na kojem je upravni akt zasnovan, odnosno donošenjem kasnijeg zakona.

U odnosu na djelovanje upravnog akta u tzv. promijenjenim činjeničnim i pravnim okolnostima, treba imati u vidu da su to takve okolnosti koje nastaju iz razloga što su se prethodne, u kojima je donesen pravni akt, izmjenile u tolikoj mjeri da je upravni akt, zbog promjene pravne situacije, postao smetnja položaju zaštite javnog interesa, radi čega je neophodno donijeti suprotni upravni akt.

24

VRSTE UPRAVNIH AKATA

Upravni akti kao pravni akti uprave mogu se posmatrati u formalnom i materijalnom smislu.Akti u formalnom smislu su oni koji su izdati od organa državne uprave u propisanom postupku, dok su akti u materijalnom smislu oni kojima se izražava volja državnog organa ili institucije koja vrši javna ovlaštenja, kojima se na jednostran način primjenjuju pravne norme na konkretan slučaj.

1. INDIVIDUALNI I GENERALNI

Podjela na individualne i generalne akte izvršena je s obzirom na činjenicu da li se upravni akti odnose na individualno određena ili neodređena lica.

Za individualne upravne akte karakteristično je da se taj akt odnosi na poimenično navedeno lice u tom aktu (npr. dozvola koja se izdaje određenom licu za otvaranje zanatske radnje). Također, kada se u aktu navodi više pojedinačnih lica, opet se radi o individualnom aktu (npr. kad nadležni organ namjerava da proširi ulicu, potrebno mu je da od svakog susjednog zemljišta ekspropriše po jedna pojas duž ulice). Organ će donijeti jedno rješenje u kome će biti navedena sva lica poimenično. Ovakvo rješenje mora se dostaviti svakom od tih lica pojedinačno. ZUP predviđa da kada se radi o stvari koja se tiče većeg broja određenih lica, može se za sva ta lica donijeti jedno rješenje, ali ona moraju biti imenovana u dispozitivu, a u obrazloženju rješenja moraju biti izloženi razlozi koji se odnose na svakog od tih lica pojedinačno.

Generalni upravni akti su akti pojedinačnog karaktera kojima se na autoritativan način rješava neki konkretan slučaj. Generalni upravni akt odnosi se na više lica koja se u tom aktu poimenično ne navode, ali koja se iz takvog akta veoma jednostavno mogu odrediti. Znači lica nisu poimenično određena ali su odrediva. Npr. generalni upravni akt bio bi onaj čija dispozicija nalaže da su sva lica koja su ostvarila prihod veći od 22 000 KM dužna platiti porez. ZUP predviđa, da ako se radi o stvari koja se tiče većeg broja lica koja organu nisu poznata, može za sve njih donijeti jedno rješenje, ali ono mora sadržavati takve podatke da se iz njih može lako utvrditi na koja se lica rješenje odnosi. Generalni upravni akt razlikuje se od individualnog po tome što lice, odnosno lica, nisu poimenično navedena i zbog toga podsjeća na opći akt, gdje lica na koja se taj akt odnosi, također nisu poimenično navedena, ali akt općeg karaktera sadrži opću normu, pravilo za neodređen broj slučajeva, dok je generalni akt upravni kat, jer sadrži normu za samo jedan slučaj.

25

2. KONSTITUTIVNI I DEKLARATIVNI UPRAVNI AKTI

Podjela na konstitutivne i deklarativne izvršena je s obzirom na činjenicu da li se upravnim aktom formiraju (stvaraju, mijenjaju ili ukidaju) pravni odnosi ili se samo utvrđuje postojanje pravnog odnosa.

Konstitutivni upravni akti su pojedinačni pravni akti kojima se stvaraju, mijenjaju ili ukidaju pravni odnosi kojima se na autoritativan način rješava o stjecanju prava ili vršenju obaveze. Npr. rješenje kojim se dozvoljava izgradnja određenog objekta na nekom zemljištu; dozvola za nošenje oružja...

Prije donošenja ovih akata nije uopšte postojao upravno-pravni odnos između organa i stranaka. Dakle, kod ovog akta nema određenog upravno-pravnog odnosa i zadatak akta je da ga formira. Dejstvo akta je od momenta izdavanja upravnog akta „ex nunc“, što znači da djeluje ubuduće, jer je zadatak konstitutivnog upravnog akta formiranje pravnog odnosa koji nije postojao.

Također, konstitutivni upravni akt bio bi i onaj kojim se mijenja upravno-pravni odnos koji je ranije postojao (npr. kad nadležni organ državne uprave izda rješenje kojim dozvoljava izmjenu namjene stambenog porodičnog objekta u stambeno poslovni objekt pa mijenja svoje ranije rješenje u kome je dispozicija sadržana u aktu dozvoljavala izgradnju stambenog porodičnog objekta).

Konstitutivni upravni akt je i onaj kojim prestaje neki pravni odnos koji je ranije postojao ( npr. rješenje nadležnog organa uprave kojim se dozvoljava prestanak obavljanja neke djelatnosti).

Konstitutivni upravni akti se dijele na: Ovlašćujuće/ favorabilne; Obvezujuće / onerozne; Rekonstruktivne; Dekonstitutivne.

Prva dva odnose se na akte kojima nastaje upravno-pravni odnos, kojim subjekti iz tog odnosa ili stiče neko pravo ili izvršava neku obavezu, dok treći i četvrti se odnose na akte koji nešto mijenjaju u postojećem pravnom odnosu, na akte koji ukidaju postojeći pravni odnos. Ovlašćujućim se stranci dodjeljuje neko pravo, a obavezujućim joj se nameće neka dužnost. Međutim, vrlo često se u istom aktu javljaju oba elementa, to jest i ovlaštenja i dužnosti. Obavezujući akti mogu sadržavati obavezu činjenja ili nečinjenja, te se u tom slučaju govori o naređenju i zabrani.

Deklarativni upravni akti su akti kojima se potvrđuje postojanje nekog upravno-pravnog odnosa. To su akti koji potvrđuju da su u konkretnom slučaju ispunjeni zakonski uslovi za nastupanje određene pravne situacije i da ta situacija postoji, pa se ovim aktima samo potvrđuje, konstatuje to postojanje. Naročito se javlja kod upravno-pravnih odnosa koji ne nastaju na osnovu upravnog akta nego po sili zakona.

26

Dakle, pravni odnos postoji i prije donošenja ovog akta, zato je njegovo dejstvo „ex tunc“, to jest od momenta kada su se stekle određene okolnosti, odnosno od momenta kada je nastao odnos. Npr. rješenje o stjecanju penzije, jer se s njim potvrđuje da je lice steklo pravo na osnovu ispunjenja uslova za penziju koji su propisani zakonom, a ne na osnovu akta; rješenje o pravu na dodatak za djecu; rješenje o prestanku službe vojnim i drugim licima...

3. POZITIVNI I NEGATIVNI UPRAVNI AKTI

Ova podjela je izvršena s obzirom na činjenicu da li je upravnim aktom proizvedena neka promjena u upravno-pravnim odnosima ili nije.

Pozitivni upravni akti su oni upravni akti koji proizvode neku promjenu u postojećim pravnim odnosima, bilo da se tim aktima stvaraju novi odnosi, mijenjaju postojeći ili se ukidaju ili poništavaju postojeći pravni odnosi. Pozitivne upravne akte ne treba miješati sa ovlašćujućim, jer je ovdje bitno da se proizvode promjene u pravnim odnosima, bez obzira da li je to ili nije u korist stranke. Npr. pozitivan akt je onaj kojim se određenom licu razrezuje porez, ali je on obvezujući za stranu.

Negativni su oni upravni akti u kojima je sadržana volja nadležnog organa da se odbije stvaranje promjene u postojećim pravnim odnosima. Oni se redovno donose povodom zahtjeva stranke, kada se njen zahtjev odbija u pogledu priznanja ili interesa. U negativne upravne akte spadaju npr. akti kojima se odbija zahtjev za nošenje oružja, otvaranja zanatske radnje... Negativni upravni akti mogu biti doneseni i šutnjom uprave. To je slučaj kada nadležni organ nije povodom zahtjeva stranke uopće odlučio, odnosno nije donio rješenje u propisanom roku, pa stranka povodom njega može izjaviti žalbu nadležnom organu kao da je povodom njenog zahtjeva donijeto negativno rješenje. Negativni upravni akti ne mogu steći pravosnažnost!!!

4. PRAVNO VEZANI I AKTI DONESENI NA OSNOVU SLOBODNE OCJENE

Osnovna karakteristika pravno vezanih upravnih akata jeste u tome što pravna norma koja je sadržana u aktu na imperativan način određuje kakvu radnju organ mora preduzeti, odnosno kakvo rješenje mora donijeti ako su ispunjeni uslovi predviđeni pravnim propisom. To su takvi akti kod kojih je zakonom propisano da se imaju donijeti i kakva mora biti njihov sadržaj. Inicijativa za donošenje akata i njegova sadržina su kod ovih akata zakonom unaprijed određeni (npr. rješenje o izdavanju odobrenja za izgradnju ako subjekt ispunjava zakonom propisane uslove). Organ uprave nema ovlaštenje da bira između više alternativa nego je dužan da primjeni propis koji na to upućuje. Najveći broj upravnih akta su pravno vezani (rješenja o odobrenjima).

27

Akti doneseni na osnovu slobodne ocjene su takvi akti kod kojih je organu zakonom ostavljeno da po svom slobodnom nahođenju i ocjeni opšteg interesa odluči o konkretnom slučaju da li će, odnosno kakav će upravni kat donijeti. Kod diskrecionog upravnog akta organ bira jednu između više zakonom predviđenih mogućnosti (npr. rješenje o otpustu iz državljanstva, rješenje kojim se daje ili ne daje pravo na nošenje oružja). Ne može postojati diskreciona ocjena bez oslonca na pravnu normu kojom se organ ovlašćuje na njenu primjenu.

U praksi se diskrecione ocjene javljaju u dva oblika, zavisno od toga: Da li će se zahtjev stranke uvažiti, bilo da joj se daje ili uskraćuje neko pravo; I kako će neko prvo biti uređeno, odnosno kakvim sredstvima i kakvim sadržajem.

Diskrecioni upravni akti sadrže određene dijelove od kojih zavisi njegova ispravnost. On sadrži pravno slobodne i pravno vezane dijelove, pa donošenje ovih akata je pravno vezano sljedećim momentima:

Donosilac mora imati ovlaštenje za donošenje takvih akata; Moraju se donijeti u zakonu propisanom postupku; Pri donošenju mora se poštovati forma akta; Pri donošenju ne smije se prekoračiti ovlaštenje za donošenje takvih akata; Ovlaštenje za donošenje ovih akata ne smije biti upotrijebljeno suprotno cilju zbog

kojeg je to ovlaštenje dano.

Upravni akt donesen po slobodnoj ocjeni može imati nedostatak u samoj slobodnoj ocjeni, to jest slobodna ocjena može biti pogrešna , iako je sam akt zakonit. Slobodni upravni akt kod kojih je došlo do pogrešne primjene slobodne ocjene naziva se necjelishodni upravni akt. Do ovog akta će doći kada je donosilac upravnog akta od više pravno jednakih alternativa odabrao onu koja ne zadovoljava javni interes na optimalan način.Upravno-pravnim odnosom koji uspostavljaju ovi akti više se ostvaruju javni, odnosno opći interesi, nego što su to interesi pojedinaca kao subjekta, mada se odlučuje o njihovim pravima.

U obrazloženju rješenja koje se donosi na osnovu slobodne ocjene, organ je dužan da navede propis koji daje ovlaštenje za rješavanje po slobodnoj ocjeni i da izloži razloge kojima se pri donošenju rukovodio. Ovi razlozi se ne moraju navesti kada je to u javnom interesu ili kad je to zakonom ili uredbom izričito predviđeno. Povodom žalbe drugostepeni organ može ocjenu prvostepenog organa izmijeniti svojom diskrecionom ocjenom.

Osnovna razlika između pravno vezanih i akata donesenih na osnovu slobodne ocjene jeste u tome što se pravno vezani akti mogu podvrgnuti kontroli zakonitosti, pa prema tome podliježu i upravno-sudskoj kontroli, dok kod akta donesenih na osnovu slobodne ocjene, kontrola se može vršiti kako to nalaže javni (opći) interes, pa prema tome slobodna ocjena ne predstavlja samovolju (arbitrernost) organa koji rješava upravnu stvar na osnovu diskrecione ocjene.

28

Dok vezani upravni akti postaju nezakoniti ako sadrže određeni nedostatak, akti doneseni na osnovu slobodne ocjene mogu biti nezakoniti u slučaju kad imaju neki nedostatak u pogledu pravno vezanih dijelova, odnosno bit necjelishodni kada imaju nedostatak u pogledu slobodne ocjene.

5. AKTI KOJE DONOSI JEDAN ORGAN I ZBIRNI/SLOŽENI UPRAVNI AKTI

Podjela je izvršena s obzirom na organe koji učestvuju u donošenju upravnog akta.

Upravni akti koje donosi samostalno pojedini organi - najčešći je slučaj da upravni akt donosi jedan organ, inokosni ili kolegijalni. Donošenje akta zasniva se na postupku pred samo jednim organom, od momenta pokretanja postupka, pa do donošenja rješenja.

Zbirni ili složeni upravni akti – razlikuje se više vrsta složenih upravnih akata: Upravni akti koje donose dva ili više organa, s tim što se ovi organi sporazumijevaju

između sebe o tome ko će od njih izdati upravni akt; Upravni akti koje donosi jedan organu uz prethodnu ili naknadnu saglasnost drugog

organa; Upravni akt koji donosi jedan organ uz potvrdu ili odobrenje drugog organa; Upravni akti koje jedan organ donosi po pribavljenom mišljenju drugog organa.

Znači zakonom može biti određeno ili zakonom zasnovanim propisom omogućeno da upravni akt mogu donijeti dva ili više organa uz različite oblike saradnje, a oni su u našem sistemu sljedeći:

1. Zajedničko donošenje upravnih akata od strane dva ili više organa kad je svaki od organa dužan da donese rješenje a potom se sporazumiju koji će od njih izdati akt, i ZUP je u tom slučaju propisao da u rješenju mora biti naveden i akt drugog organa.

2. Prilikom donošenja rješenja uz prethodnu ili naknadnu saglasnost drugog organa, postoji obaveza donosioca rješenja, da sačeka izdavanje tražene saglasnosti i da rješenje donese, tek onda što je drugi organ dao prethodnu saglasnost. Organ koji je donio rješenje stavlja ga i šalje spisima predmeta na saglasnost drugom organu koji može dati saglasnost potvrdom na samom aktu ili posebnim aktom. Rješenje se smatra doneseno davanjem saglasnosti drugog organa. Ukoliko organ koji daje saglasnost, istu odbije, odnosno uskrati davanje saglasnosti, a rješenje se donosi po zahtjevu stranke organ koji donosi rješenje ne može usvojiti zahtjev stranke i u tom slučaju donijet će rješenje o odbijanju. ZUP predviđa da se saglasnost mora dati u roku od 15 dana, a ako organ od kojeg se traži saglasnost ne odgovori pozitivno ili negativno u tom roku, smatra se da je organ dao saglasnost.

3. Rješenje se može donijeti i uz potvrdu ili odobrenje drugog organa. Postupak je isti kao i kod donošenje rješenja uz saglasnost drugog organa, međutim potvrda ili odobrenje nemaju smisao saglasnosti, već kontrole akata u cilju ujednačavanja kriterija za donošenje ovakvih akata u važnim pitanjima, a ZUP ne predviđa rok za davanje saglasnosti.

29

4. Rješenje se može, kada je to određeno zakonom ili propisom zasnovanim na zakonu donijeti po pribavljenom mišljenju drugog organa. Davanje mišljenja predstavlja manji stepen zainteresiranosti drugog organa, pa je organ koji donosi dužan uzeti mišljenje u ocjenu, ali ga nije dužan usvojiti. Rok za davanje mišljenja je mjesec dana. Organ koji donosi rješenje može donijeti pozitivno rješenje u slučaju i da mu je drugi organ dao negativno rješenje.

Po žalbi protiv rješenja koji su donijeli zajednički dva ili više organa rješava organ višeg stepena od organa koji je izdao akt. Po žalbi protiv rješenja koje je organ donio uz saglasnost, potvrdu ili mišljenje rješava također organ višeg stepena od organa koji je donio rješenja, a svi drugostepeni organi mogu samo poništiti pobijena rješenja, a ne mogu ih izmijeniti.

6 UPRAVNI AKTI KOJI SE DONOSE PO SLUŽBENOJ DUŽNOSTI I PO ZAHTJEVU STRANKE

Podjela je izvršena s obzirom na činjenicu od koga potiče inicijativa za donošenje upravnog akta.

Upravni akti koji se donose po službenoj dužnosti su akti koje nadležni organ donosi po vlastitoj inicijativi (npr. rješenje inspekcijskog nadzora). ZUP određuje da će nadležni organ pokrenuti postupak po službenoj dužnosti kada to određuje zakon ili na zakonu zasnovani propis ili kad utvrdi ili sazna da, s obzirom na činjenično stanje, treba radi zaštite javnog interesa pokrenuti upravni postupak i donijeti upravni akt po službenoj dužnost. Npr. rješenje inspektora kojim se vlasniku trgovinske radnje nalaže zatvaranje dok ne otkloni uočene nedostatke u radu.

Upravni akti koji se donose po zahtjevu stranke predstavljaju takve akte čije je donošenje predviđeno kao bitan uslov postojanja zahtjeva stranke. Npr. rješenje o otvaranju zanatske radnje može biti doneseno samo ako je stranka zahtjevom tražila donošenje takvog rješenja. ZUP kaže da je rješenje koje je doneseno bez zahtjeva stranke, a na koje stranka nije ni naknadno izričito ili prešutno pristala smatra se ništavim.

7. UPRAVNI AKTI DONESENI U PISMENOJ I USMENOJ FORMI

Upravni akt sadrži odluku, izjavu volje organa. Ta izjava može biti u pismenoj i usmenoj formi.

Po ZUP-u pravilo je da se rješenje donosi u pismeno sa određenim sastavnim dijelovima i da se kao takvo označi. Pisani akt se izdaje na papiru pisan kompjuterom ili pisaćom mašinom na jednom od tri službena jezika u BiH.

Može se donijeti i usmeno rješenje i to samo kada se radi o poduzimanju izuzetno hitnih mjera u cilju osiguranja javnog reda i mira ili radi otklanjanja neposredne opasnosti po život i zdravlje ljudi i imovine. Organ koji je donio rješenje može tražiti njegovo izvršenje bez

30

odlaganja. Po zahtjevu stranke organ koji je donio rješenje dužan je izdati ga stranci napismeno najdalje 8 dana od dana njegovog usmenog saopštavanja.

Od usmenog rješenja treba razlikovati usmeno objavljeno ili saopšteno rješenje. Naime, kad se o nekom predmetu drži usmena rasprava, rješenje se može saopštiti na samoj raspravi, ali se i u tom slučaju mora izdati pismeno rješenje. U tom slučaju, rok za žalbu teče od dana dostavljanja rješenja, a ne od dana njegovog saopćenja.

8. RJEŠENJA I ZAKLJUČCI

S obzirom na predmet upravnog akta treba razlikovati odlučivanje o glavnoj stvari ( predmetu) od odlučivanja o pitanjima koja se tiču samog postupka, odnosno o pitanjima koja se kao sporedna pojave u vezi s provođenjem postupka. Naš ZUP pravi razliku između rješenja i zaključka po organu odnosnu licu koje ga donosi, formi , ulaganju žalbe itd.

Rješenje je upravni akt kojim se odlučuje o glavnoj stvari (predmetu) i predstavlja odluku organa javne uprave. Odluku koju organ donosi rješenjem vezana je za upravnu stvar koja može biti vezana za neko pravo ili neku obavezu, odnosno zaštitu javnog interesa u nekom konkretnom slučaju.Rješenje je autoritativan upravni akt koji se izdaje jačom voljom organa državne uprave ili institucije koja raspolaže javnim ovlaštenjem. Ono mora sadržavati svoje sadržajne elemente i biti pravilno doneseno i na zakonu zasnovano.

Rješenje sadrži: Naziv organa; Broj i datum; Uvod; Dispozitiv, (izreku, odluku); Obrazloženje; Pouku o pravnom lijeku; Potpis ovlaštene osobe; Pečat organa.

Rješenje se mora dostaviti stranci u originalu ili ovjerenom prijepisu.

Postoje i takozvana rješenja sa skraćenim obrazloženjem. To su takvi upravni akti koji posjeduju sadržajne elemente kakve posjeduje i redovno rješenje s tom razlikom što se obrazloženje sastoji od takozvanog kratkog izlaganja zahtjeva stranke i pozivanja na pravne propise na osnovu kojih je stvar riješena. Ova vrsta rješenja se donosi ako se radi o jednostavnim upravnim stvarima u kojima u postupku učestvuju dvije ili više stranaka, s tim da nijedna od njih ne prigovara postavljenom zahtjevu, a zahtjev stranke se uvažava.

Također u pravnom prometu organa javne uprave mogu postojati rješenja koja uopće ne sadrže obrazloženje, odnosno, kod kojih je jedini sadržajni element dispozitiv u vidu zabilješke. Slobodni upravni akti, odnosno akti koji se donose na osnovu slobodne ocjene sadrže obrazloženje, osim kada je u javnom interesu zakonom ili uredbom izričito predviđeno da se takvi akti ne obrazlažu.

31

Zaključkom se odlučuje o pitanjima vezanim za postupak donošenja upravnog akta. Odlučuje se o pitanjima u kojima je zakonom predviđeno da se donosi zaključak, kao i o drugim pitanjima u vezi s provođenjem postupka, a koja se ne rješavaju rješenjem.

Zaključak donosi službena koja obavlja onu radnju postupka pri kojoj se javilo pitanje koje je predmet zaključka, ako zakonom ili drugim propisom nije drugačije određeno. Ako se zaključkom nalaže izvršenje neke radnje, odredit će se rok u kome se ta radnja ima izvršiti.Ukoliko je dat u usmenoj formi, onda se radi o akcesornom aktu koji u potpunosti i nije upravni akt, jer ne sadrži sastavne dijelove.

SADRŽAJNI ELEMENTI UPRAVNOG AKTA

Upravni akt se donosi u pismenoj formi i mora sadržavati sljedeće sadržajne elemente: UVOD- konkretizacija predmeta i subjekata upravnog akta; DISPOZITIV- odlučivanje o glavnoj stvari, odluka, rješidba, izreka; OBRAZLOŽENJE; UPUTSTVO O PRAVNOM LIJEKU.

Ne smatra se sadržajnim elementom zaglavlje upravnog akta ( rješenja ili zaključka) koje sadrži;

Službeni naziv organa javne uprave; Broj pod kojim je akt zaveden u djelovodnik predmeta i akta; Datum koji se stavlja na upravni akt na dan kada je on sačinjen.

1. UVOD - odnosno konkretizacija predmeta i subjekata između kojih se stvara upravno-pravni odnos prvi je sadržajni element pojedinačnog upravnog akta. On sadrži određene obavezne dijelove bez kojih bi upravni akt bio neuredan. On sadrži:

Naziv izdavaoca upravnog akta; Naziv subjekata, odnosno stranaka koje su učestvovale u postupku,

njihovih zastupnika i punomoćnika; Upravnu stvar (predmet upravnog postupka); Datum rješavanja upravne stvari, odnosno datum izdavanja

upravnog akta.

Ukoliko upravni akt izdaje organ kojim rukovodi inokosni organ, tada se izdavaocem upravnog akta označava lice koje rukovodi tim organom. U slučaju da se u svojstvu izdavaoca organa uprave javlja organ kojim rukovodi kolektivni organ, tada se radi o aktu tog tijela i trebalo bi navesti sastav organa koji je donio odluku navedenu u dispozitivu tog akta.Što se tiče subjekata, ako se radi o jednom ili više lica oni mogu biti označeni imenom i prezimenom kao nosioci prava i obaveza, odnosno ako u postupku učestvuje pravno lice, tada je neophodno navesti zakonskog zastupnik.

32

Subjekti ne moraju uvijek biti označeni poimenično, jer postoji generalni upravni akt. U slučaju da se u postupku pojavljuje zakonski zastupnik fizičkog lica, u uvodu se moraju navesti imena zastupnika, odnosno punomoćnika.

Nakon navođenja podataka donosioca upravnog akta (adresanata) i lica kojima je akt namijenjen (adresata) u uvodni dio akta se upisuje upravna stvar (predmet upravnog postupka), a nakon toga se unosi pravna norma koja ovlašćuje organ javne uprave da izda upravni akt, kao i datum rješavanja upravne stvari.

2. DISPOZITIV je srž sadržaja svakog upravnog akta, odnosno odluka (rješidba) kojom se rješava predmet upravnog postupka, to jest upravna stvar.

On je najvažniji dio upravnog akta koji također sadrži sastavne dijelove kao njegove obavezne sadržajne elemente. U njega se upisuje autoritativna i jednostrana izjava volje organa javne uprave kojom se rješava konkretni slučaj povodom određenog upravno-pravnog odnosa ( npr. odobrava se licu N.N. da može pristupiti izgradnji stambenog porodičnog objekta na zemljištu).

U pitanju je odluka organa javne vlasti kojem se subjektu omogućava stjecanje nekog subjektivnog prava ili mu se nameće neka dužnost, odnosno vrši zaštita nekog pravom zaštićenog interesa. Ona treba biti kratka, jasna i precizno izražena u pisanom obliku.

Nakon odluke dispozitiv sadrži: Odluku o troškovima postupka; Zatim naznačenje da žalba ne odlaže izvršenje rješenja; Te eventualno dodatke upravnom aktu.

3. OBRAZLOŽENJE UPRAVNOG AKTA je poslije dispozitiva najvažniji sadržajni dio upravnog akta,jer se preko njega učvršćuje načelo zakonitosti, omogućava kontrola upravnog akta, te daje uporište za preduzimanje pravnih radnji u cilju njegovog pobijanja.

Obrazloženje u formalnom smislu ne zahtjeva izričito nabrajanje obaveznih sastavnih dijelova. Na početku se navodi kratak sadržaj zahtjeva stranka kao subjekata u upravno-pravnom odnosu, ukoliko se postupak vodi po zahtjevu stranke. Ukoliko je postupak pokrenut po službenoj dužnosti, dovoljno je da se unese ta činjenica koja je bila odlučujuća za vođenje upravnog postupka.

Nakon toga potrebno je navesti: dokaze koji su bili predloženi i koje je organ proveo; odnosno razloge zbog kojih neke dokaze nije uzeo u razmatranje; odnosno potrebno je dati ocjenu izvedenih dokaza kao i njihovu povezanost

pojedinačno i međusobno.

33

4. UPUTA O PRAVNOM LIJEKU/PRAVNA POUKA je obavezni sadržajni element pojedinačnog upravnog akta kojim se strankama kao subjektima upravno-pravnog odnosa, daje pravo, da po zakonu mogu koristiti određeno pravno sredstvo (pravni lijek) protiv odluka (rješenja i zaključaka) donesenih od strane organa javne uprave u upravnom postupku. Pojedinačni upravni akti ne sadrže uputstvo ukoliko se radi o vanrednim pravnim lijekovima (obnova postupka, zahtjev za zaštitu zakonitosti).

U upravnom postupku, prema odredbama ZUP-a, svako pismeno rješenje mora sadržavati uputstvo o pravnom sredstvu (pravnom lijeku) koje može biti upotrijebljeno protiv tog rješenja.On predstavlja sredstvo kojim se stranka obavještava o postojanju prava na žalbu, odnosno o pravu na pokretanje upravnog spora ili drugog postupka pred sudom. Ukoliko se protiv rješenja može izjaviti žalba, u pravnoj pouci se navodi kome se ona izjavljuje. Radi se o većem organu od onog koji je odlučivao u prvom stepenu, to jest o organu koji je donio upravni akt koji se žalbom osporava.

Uputstvo o pravnom lijeku sadrži kome se, u kom roku i sa kolikom taksom predaje, kao i to da li se može izjaviti na zapisnik.

Ukoliko se protiv rješenja može pokrenuti upravni spor, u uputstvu se navodi kojem se sudu tužba podnosi i u kom roku se predaje, a kad se može pokrenuti neki drugi postupak pred sudom, tada se navodi taj sud kod kojeg se postupak pokreće i u kojem roku se pokreće.

U slučaju da je u rješenju dano pogrešno uputstvo, stranka može postupiti po propisima, a može u roku od 8 dana tražiti od organa koji je donio rješenje da isto ispravi. U takvom slučaju rok za žalbu odnosno sudsku zaštitu teče od dana dostavljanja dopunjenog rješenja.

DODACI UPRAVNOM AKTU

Dodaci upravnom aktu su:1. USLOV;2. ROK;3. NALOG (NAMET, MODUS);4. PRIDRŽAJ OPOZIVA.

USLOV je buduća i neizvjesna okolnost od čijeg nastupanja ili nenastupanja zavisi nastanak pravnih dejstava posla ili prestanak pravnih dejstava koja je pravni posao proizveo. Uslov je dodatak upravnom aktu kojim se njegovo djelovanje čini ovisnim o nekoj budućoj i neizvjesnoj okolnosti.

34

Uslovi se dijele na: suspenzivne/odgodne/ rezulativne /raskidne/

Kod suspenzivnih pravno dejstvo akta nastupa tek ispunjenjem uslova. (npr. nadležni organ uprave izdat će odobrenje za obavljanje određene djelatnosti, nakon što poslovna prostorija bude dovedena u stanje da odgovara propisanim uslovima iz pravilnika o ispunjavanju potrebnih higijenskih, tehničkih i ostalih uslova za obavljanje djelatnost).

Kod rezulativnih/raskidnih uslova pravno desjtvo nastupa odmah, ali nastupom predviđenog događaja ili okolnosti njegovo pravno dejstvo automatski prestaje. U tom slučaju nije potrebno donositi novi upravni akt.

Postoji još podjela na: Protestativne, oni uslovi koji zavise od volje jednog od učesnika pravnog posla; Kauzalne, onaj uslov koji ne zavisi od volje ni jedne ni druge strane , već od slučaja ili

isključivo od volje nekog trećeg; Mješoviti, uslovi koji zavise od volje učesnika i nekog trećeg.

ROK predstavlja određeni protok vremena za koji je vezan nastanak ili prestanak nekog pravnog odnosa. Zahvaljujući rokovima ili tek počinje dejstvo upravnog akta ili pak tada da prestaje da veži pojedinačni upravni akt. Razlika između uslova i roka je to što kod roka nema neizvjesnosti u pogledu nastupanja događaja.

NALOG je dodatak upravnom aktu kojim se stranci nalaže izvršenje određene radnje, ali izvršenje ili neizvršenje te radnje nije vezano sa pravnim dejstvom akta. Ako lice ne izvrši nalog, rješenje upravnog akta ne prestaje važiti , već organ ima pravo pristupiti prinudnom izvršenju.

PRIDRŽAJ OPOZIVA je dodatak upravnom aktu kojim se određuje da će se akt opozvati u slučaju kada nastupe određene okolnosti. Taj dodatak je sličan raskidnom uslovu, s tim što ne nastaje ipso iure, već je potrebno posebno, novo rješenje kojim se izriče opozivanje.

PRAVNO DEJSTVO UPRAVNOG AKTA

Upravni akt je obavezan, kako za stanke (adresate), tako i za organ koji ga je donio, a treća lica moraju respektovati postojanje tog akta, odnosno, ne smiju poduzeti nikakvo činjenje koje bi bilo suprotno tom aktu. Jedno o dejstava upravnog akta je i mogućnost njegovog prinudnog izvršenja. Radi obezbjeđenja izvršenja može se zaključkom dozvoliti izvršenje rješenja i prije nego što je ono postalo pravosnažno, ako bi bez toga moglo biti osujećeno ili znatno otežano izvršenje poslije izvršnosti rješenja. Ovdje se radi o prinudnom izvršenju dispozicije.

35

Od prinudnog izvršenja treba razlikovati eventualno kažnjavanje zbog neizvršenja, kod kojeg se radi o izricanju sankcije i njenoj primjeni jer lice nije pristupilo po dispoziciji iz upravnog akta. Da bi se izvršila sankcija, ona mora biti predviđena posebnim propisima. Izricanje sankcije zbog neizvršenja nije u domenu upravno-pravnih odnosa i ZUP ne sadrži nikakve sankcije zbog neizvršenja, već samo mjere prinudnog izvršenja.

Pretpostavlja se da za konstitutivne akte postoji zabrana retroaktivnosti /deklarativni su po svojoj prirodi retroaktivni. Izuzeci od načela retroaktivnosti postoje samo u slučajevima koji su izričito predviđeni zakonom, kada se radi o stavljanju van snage već donesenog akta, kao i u slučaju opoziva upravnog akta.

PRESTANAK VAŽENJA UPRAVNOG AKTA

Upravni akt nastaje djelatnošću organa javne uprave koja je izraz njegove jače volje (autoritativnosti).

Upravni akt prestaje: Upotrebom ovlaštenja i izvršenjem obaveze iz upravnog akta; Nastupanjem raskidnog uslova, odnosno raskidnog roka; Odricanjem od ovlaštenja ili propuštanjem određenog roka; Smrću adresata kao nosioca strogo ličnih prava i obaveza; Propašću stvari; Stavljanjem van snage upravnog akta (poništavanjem, oglašavanjem ništavim i

ukidanjem); Donošenjem suprotnog upravnog akta; Donošenjem zakona kojim se zabranjuje vršenje određene djelatnosti.

Upotrebom ovlaštenja koje je sadržano u upravnom aktu (konzumiranjem subjektivnih prava iz upravno-pravnog odnosa koji je nastao upravnim aktom), odnosno izvršenjem obaveze sadržane u aktu, prestaje važenje pojedinačnog upravnog akta (npr. primjena akta kojim je neko stekao pravo građenja stambeno-poslovnog objekta). U ovom slučaju upravni akt prestaje kada stranka dobrovoljno postupi po njemu (npr. kad stranka izvrši plaćanje poreza koji joj je određen rješenjem poreskog organa, tada taj akt prestaje da važi).

Upravni akt prestaje da važi nastupom raskidnog uslova, odnosno raskidnog roka. Npr. rješenje kojim se nekom licu dodjeljuje stalna socijalna pomoć u vidu novčane naknade zbog toga što njegova porodica nema nikakvih sredstava za izdržavanje, prestat će važiti ukoliko se neko od članova zaposli. Kod raskidnog roka se radi o proteku vremenu koje je određeno u aktu u kojem stranka ima neko subjektivno pravo ili pravno ovlaštenje ( npr. rješenje kojem je nekom licu utvrđeno pravo na novčanu naknadu za vrijeme privremene nezaposlenosti, a najduže za period godinu dana, prestaje istekom tog roka).

36

Upravni akt koji sadrži ovlaštenje prestaje da važi ako se to lice odrekne tog ovlaštenja ili se njime ne posluži u određenom roku. Odricanje od ovlaštenja može biti izričito ili prešutno. Stranka gubi prava koja su joj proizlazila iz akta, a samim tim i akt prestaje da važi (npr. rješenje o davanju urbanističke saglasnosti prestaje da važi godinu dana od dana izdavanja).

Propast stvari predstavlja faktičku činjenicu i, ukoliko od njenog postojanja zavisi postojanje pravnog odnosa, tada će, njenom propašću taj pravni odnos biti doveden u pitanje (npr. ako nadležni organ upravnim aktom odobri obavljanje javnog taxi prijevoza, pa vozilo bude uništeno u saobraćajnoj nesreći, a ukoliko nosilac djelatnosti ne nabavi drugo, upravni akt će prestati da važi).

Upravni akt prestaje da važi kada ga nadležni organ stavi van snage, bilo da ga poništi, oglasi ništavim ili ukine. U slučaju poništavanja ili oglašavanja rješenja ništavim, ono prestaje da važi od momenta njegovog donošenja, čime prestaju sve pravne posljedice koje je akt proizveo od momenta njegovog donošenja „ex tunc“, dok u slučaju ukidanja upravnog akta, zadržavaju se pravne posljedice koje su nastupile do momenta stavljanja akta van snage ex nunc.

Upravni akt može prestati kada nadležni organ donese suprotni (kontrarni) upravni akt kojim se , donošenjem novog akta od strane upravnog organa mijenja upravno-pravni odnos koji je ranijim aktom bio uspostavljen. Do toga može doći u slučaju kada se promijene činjenične ili pravne okolnosti koje su bilo od utjecaja za donošenje ranijeg akta koji prestaje da važi. Nije moguće donošenje suprotnog akta od strane organa javne uprave, nezavisno od postojanja propisa koji takvo što omogućava. Promjena činjeničnih okolnosti ne ovlašćuje organ uprave da povlače upravi akt bez jasnih razloga na koje upućuje suprotni upravni akt. To ne znači opozivanje upravnog akta, jer ono ima za posljedicu njegovo stavljanje van snage pravna snaga suprotnog upravnog akta, stvara situaciju kojom prestaje jedan pravni odnos koji je ranije postojao. Samim tim, prestaje i važenje ranijeg upravnog akta, a uspostavlja se novi, prema činjeničnim i pravnim okolnostima koje su bile od utjecaja na njegov nastanak.

Upravni akt može prestati i kada se zakonom zabrani vršenje određene djelatnosti, pa se istovremeno proglašavaju ukinutim i sva rješenja koja su bila donesena u vršenju takve, sada, zabranjene djelatnosti.

37

POGREŠNI UPRAVNI AKTI

Pogrešni upravni akti su akti koji posjeduju određene nedostatke koji su od utjecaja na regulisanje prava i obaveza pravnih subjekata u upravnom postupku. U pitanju su greške koje su po svojoj prirodi subjektivnog karaktera i predstavljaju djelo ljudskih radnji u radu uprave.

Greške koje mogu dovesti do nastanka pogrešnih pravnih akta su: Faktičke greške; Greške u necjelishodnosti upravnog akta; Pravne greške.

FAKTIČKE GREŠKE su greške tehničkog karaktera. To su najlakše greške čije ispravljanje i nije obavezno, odnosno one ne dovode do štetnih posljedica. To su greške u imenima i brojevima, pisanju, računanju...

GREŠKE KOJE SE OGLEDAJU U NECJELISHODNOSTI upravnog akta su one koje organ počini onda kada se odvoji od cilja zbog kojeg se donosi upravni akt. U tom slučaju, on donosi akt u skladu sa drugim ciljem od onog u kojem je trebalo donijeti taj akt. Necjelishodni upravni akt u suprotnosti je sa propisom koji sadrži ovlaštenje za njegovo donošenje.

PRAVNE GREŠKE su greške koje nastaju zbog pogrešne primjene pravne norme. To mogu biti greške u odlučivanje ( error in iudicando) odnosno greške u postupku (error in procedendo). Ukoliko se ne primjeni odgovarajuća pravna norma na konkretan slučaj za koji je utvrđeno da postoji onakav kakav je predviđen u normi nastupit će zabranjena pravna posljedica.

S obzirom na vrstu greške koju sadrži, upravni akti se dijele na: Neuredne upravne akte; Nepravilne upravne akte; Nezakonite upravne akte.

1. NEUREDNI UPRAVNI AKTI sadrže faktičke greške, to jest greške u imenima, brojevima, pisanju računanju. Dakle, akti su pravilno doneseni ali pogrešno napisani. Ispravke nisu vremenski ograničene, a provode se po službenoj dužnosti ili po zahtjevu stranke.

2. NEPRAVILNI UPRAVNI AKTI imaju dva značenja. U širem smislu ono označava takav upravni akt koji je nezakonit i necjelishodan, ili koji sadrži obe nepravilnosti, a u užem smislu označava samo necjelishodan akt koji je pravno zakonit. Dakle, pod nepravilnim upravnim aktom treba podrazumijevati upravni akt koji je necjelishodan. Javlja se u radu uprave kada ona odlučuje na osnovu diskrecione ocjene, pa sud nije ovlašten da mijenja diskrecionu ocjenu i odbit će tužbu kao neosnovanu ako se njom pobija necjelishodnost upravnog akta (rješenja ili zaključka).

38

3. NEZAKONITI su oni upravni akti u kojima je povrijeđen bilo materijalni, bilo formalni (procesni zakon) ili drugi na zakonu zasnovani propis. To su takvi akti koji sadrže pravne greške koje ih čine nezakonitim. Prema stepenu nezakonitost, nezakoniti upravni akti se dijele na:

Rušljive/oborive; Pobojne/ništave.

RUŠLJIVI/OBORIVI AKTI predstavljaju akte čija je nezakonitost lakše prirode, te mogu ostati na snazi ako se protiv njih blagovremeno ne upotrijebi pravno sredstvo (redovno ili vanredno) ili se pravno sredstvo neuspjelo upotrijebi. Poslije isteka roka u kojima se njihova rušljivost može isticati i u kojem se oni mogu uklanjati zbog sadržine nezakonitosti dobijaju status zakonitih upravnih akata. Zbog zadržavanja svoje pravne snage ovi akti postaju pravosnažni i neoborivi.

Razlozi oborivosti upravnih akata koji mogu biti lakše i teže prirode dijele se na: Formalno-pravne razloge:

Nenadležnost; Nedostatak ovlaštenja službenog lica; Nedostatci u vezi s organom javne uprave.

Materijalno-pravne razloge: Povreda materijalnog prava; Prekoračenje ovlaštenja, odnosno zloupotreba ovlaštenja.

Formalno pravni razlozi – u pitanju je formalna greška koja se tiče samog akta, kao i greška u postupku donošenja. Pri tome je važno praviti razliku između bitnih i nebitnih grešaka. Nebitne ne utiče na sadržinu akta.

Greška u činjeničnom stanju može biti trojaka: Da u aktu u kome je zbog obaveze obrazloženja trebalo navesti činjenično

stanje, to nije učinjeno; Da navedeno činjenično stanje ne pokriva ono što zakon traži za konkretan

slučaj, ili da je iz utvrđenih činjenica izveden pogrešan zaključak o čitavom činjeničnom stanju;

Da su činjenice pogrešno ili nepotpuno utvrđene, odnosno netačno prikazane ili da ono što se navodi kao činjenično stanje ne odgovara faktičnom stanju stvari.

39

Povreda materijalne sadržine zakona (pravnog propisa) Tu je akt po svojoj sadržini nezakonit. Povreda zakona može biti u tome:

primjeni određeni propis koji je trebao primijeniti (iz neznanja ili Ako donosilac akta uopće ne namjerno) ili da primjeni propis koji se nije mogao ili nije smio primijeniti;

Da uzme u obzir ispravan propis, ali da ga pogrešno protumači.

Rušljivi odnosno oborivi nezakoniti upravni akti mogu se poništavati u : Instancionom postupku /povodom žalbe/; Upravno-sudskom postupku; Vanrednim pravnim lijekovima.

Kod vanrednih pravnih sredstava, radi stavljanja van snage oborivih upravnih akata u zakonu postoji rok za njihovu upotrebu, s tim što bez ikakvog roka, neko rušljivo rješenje može biti obarano vanrednim pravnim sredstvima u slijedećim slučajevima;

1. U slučaju obnove postupka zbog toga što je rješenje na podlozi lažne isprave ili lažnog iskaza svjedoka, vještaka;

2. Ako je došlo kao posljedica krivičnog djela;3. Ako se rješenje zasniva na presudi donesenoj u krivičnom postupku ili privrednom

prestupu, a presuda je ukinuta;4. Ako se rješenje zasniva na nekom prethodnom pitanju koje je riješeno pravosnažno

drugačije od strane nadležnog organa.

NIŠTAVI UPRAVNI AKTI su takvi upravni akti koji sadrže bitne nedostatke koji predstavljaju najteže povrede pravnih pravila. U pitanju su povrede načela zakonitosti koji dovode do nemogućnosti osnaženja upravnih akata, odnosno konvalidacije, bez obzira na protok vremena.Po ZUP-u F BiH ništavo je rješenje:

1. Rješenje koje je u upravnom postupku doneseno iz stvari koje spadaju u sudsku nadležnost, odnosno iz stvari o kojima se uopće ne može rješavati u upravnom postupku;

2. Rješenje koje bi svojim izvršenjem moglo prouzrokovati neko djelo kažnjivo po krivičnom zakonu;

3. Rješenje čije izvršenje nije moguće;4. Rješenje koje je donio organ bez prethodnog zahtjeva stranke, a na rješenje stranka

nije izričito ili prešutno pristala;5. Rješenje koje sadrži nepravilnost koja je po nekoj zakonskoj odredbi predviđena kao

razlog ništavosti.

Oglašavanje upravnog akta ništavim provodi se po prijedlogu stranke i po službenoj dužnosti. Oglašavanje uvijek djeluje unatrag „ex tunc“ to jest od momenta kada je donesen upravni akt koji se oglašava ništavim.Oborivi upravni akti mogu se poništiti ili ukinuti, a ništavi upravni akti se uvijek poništavaju

40

MATERIJALNI AKTI UPRAVE

Materijalni akti spadaju u djelatnost uprave, ali se ne smatraju upravnim s obzirom na to da se njima ne stvaraju prave norme, odnosno ne uspostavlja upravno-pravni odnos. Ova vrsta akta također služi za ostvarivanje prava, ali se ono ne može ostvariti direktno, što znači da iz njih ne proizlazi neko pravo, niti neka obaveza, nego oni samo služe za stjecanje nekog prava ili vršenja dužnosti.

Materijalni akti mogu se podijeliti u 4 grupe:1. DOKUMENTOVANJE- to su takvi materijalni akti kojima organi uprave bilježe razne

pojave, svojstva, druge činjenice i pružaju podatke o tim pojavama, svojstvima i činjenicama. U užem smislu u materijalne radnje dokumentovanja spada evidentiranje činjenica i vođenje propisanih evidencija. Ove akte dijelimo u dvije grupe:

Akti evidencije- to su materijalne radnje uprave kojima se evidentiraju (vrši upis) određeni podaci u evidencijama koje je organ uprave dužan uredno voditi (npr. vođenje matičnih knjiga). Cilj evidentiranja je da se u datom momentu može tačno prikazati činjenično stanje u vezi sa kojim nastaju pravni odnosi.

Uvjerenja- to jest akti koji se sastoje u davanju podataka o činjenicama o kojima se vodi evidencija, odnosno koji se utvrde u propisanom postupku. ZUP poznaje dvije vrste uvjerenja i drugih isprava :- uvjerenja koja se daju na osnovu javnih evidencija ( činjenice upisane u njih smatraju se tačnim).

- uvjerenja koja se izdaju nakon vođenja postupka i utvrđivanja činjenica na osnovu kojih se izdaje uvjerenje.

Da bi jedno ovakvo uvjerenje predstavljalo vjerodostojan dokaz on mora ispuniti dva uslova: Da ga je izdao nadležni organ: Da se odnosi na ono o čemu taj organ vodi službenu evidenciju.

2. OBAVJEŠTENJA – predstavljaju radnju organa uprave putem koje obavještava zainteresirana lica o raznim činjenicama ili pravnim aktima (npr. objavljivanje propisa u službenim glasilima, slanje opomena).

3. PRIMANJE IZJAVA- ovdje se radi o takvoj djelatnosti uprave gdje ona prima spolja izjave zainteresiranih lica (npr. prijava rođenja, vjenčanja, smrti...).

4. OSTALI MATERIJALNI AKTI – su akti koji se javljaju kao rezultat rada organa državne uprave i institucija koja raspolažu javnim ovlaštenjima (npr. ljekarska uvjerenja).

41

PRAVOSNAŽNOST UPRAVIH AKATA

Pravosnažnost predstavlja procesno-pravni institut preko kojeg se onemogućava ponovno odlučivanje o pravnoj stvari o kojoj je u redovnom postupku konačno odlučeno- ne bis in idem.Pravosnažnost predstavlja svojstvo pravnog akta da se ne može stavljati van snage zbog njegove eventualne nezakonitosti. Radi se o kompromisu između načela zakonitosti i načela pravne sigurnosti stranke. To je procesno pravni institut. Sam organ ne može više iznova rješavati upravnu stvar.

Svaki pravni poredak određuje rok u kome se pravni akt može staviti van snage, a poslije toga se ne može pokretati pitanje zakonitosti , odnosno ograničiti opozivanje akta od organa koji ga je donio, jer je neopozivost srž pravosnažnosti upravnog akta.

Suština pravosnažnosti upravnog akta je u sprječavanju opozivanja akta od strane organa koji ga je donio. S tim u vezi, s obzirom na subjekte prema kojima akt djeluje, pravosnažnost se dijeli na:

Formalna pravosnažnost je nepobojnost akt od strane stranke, to jest stranka ne može više upotrebljavati (redovne) pravne lijekove.

Materijalna pravosnažnost je neopozivost akata od strane javnog organa, odnosno njegova povezanost tim aktom. Djeluje prema donosiocu akta i prema svakom nositelju autoritativnih prava koji bi mogao doći u priliku da akt stavi izvan snage braneći im poništavanje, ukidanje odnosno mijenjanje akta.

Akt može postati materijalno pravosnažan tek nakon što je postao formalno pravosnažan, to jest nakon što je stranka iscrpila redovna pravna sredstva ili ih nije upotrijebila u ostavljenom roku. Zakonom se mogu propisati slučajevi kada se i materijalno pravosnažno rješenje može stavljati van snage. To su vanredna pravna sredstva, obnova postupka i posebni slučajevi poništenja, ukidanja i mijenjanja rješenja. Postojanje vanrednih pravnih sredstava predstavlja ograničenje načela pravosnažnosti.

Pravosnažnost stiče samo dispozitiv i to samo onaj dio koji se odnosi na upravnu stvar (glavni predmet) a ne i dio koji se odnosi na rješavanje nekog sporednog pitanja.Rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor (pravosnažno rješenje) a kojim je neko lice steklo neka prava, može se poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom.

Proizlazi da formalnu pravosnažnost u upravnom postupku stiče samo ono rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor, dok materijalnu pravosnažnost stiče ono formalno pravosnažno rješenje kojim je neka stranka stekla određena prava. To znači da materijalnu pravosnažnost ne stiču sva formalno pravosnažna rješenja, nego samo ona kojim su neka lica stekla određena prava.

42

Rješenje kojim je odbijen zahtjev stranke (negativno rješenje) ne stiče materijalnu pravosnažnost, što znači da organ kod ove vrste upravnih akata može ponovo uzimati predmet u razmatranje.

S toga proizlazi, da je svrha materijalne pravosnažnosti zaštita stranke u odnosu na državni organ koji je rješavao o njenom pravu. Materijalno pravosnažno rješenje može se staviti van snage samo upotrebom vanrednih pravnih sredstava.

PRAVOSNAŽNOST UPRAVNOG AKTA U ODNOSU NA SUBJEKTE

Postoji ustaljeno mišljenje da pravosnažnost predstavlja oznaku trenutka kada upravni akt stiče svojstvo neopozivosti. Taj trenutak sticanja nepobojnosti veoma je bitan jer od njega nastaju pravne posljedice dejstva upravnog akta .

Moment nastupanja pravosnažnosti upravnog akta nastaje: Kada istekne rok za podnošenje tužbe protiv upravnog akta u upravnom sporu: Nakon dostavljanja odluke suda po tužbi, kojom je upravni spor okončan.

Pozitivno pravo ne pravi distinkciju između formalne i materijalne pravosnažnosti, ali zato ono veoma naglašava dva bitna obilježja pravosnažnosti. Prvo je ono, po kojem pravosnažnost određuje vrijeme, pri čemu se misli na nastajanje sudske odluke, i drugo obilježje je ono, po kojem je pravosnažnost svojstvo ili kvalitet pojedinačni upravnih akata.

Pri tome se polazi od pravne prirode pravosnažnosti, a ona je u direktnoj vezi sa ispitivanjem zakonitosti upotrebom pravnih sredstava. Za oba oblika pravosnažnosti vezuju se subjekti konkretne pravne stvari čija ukupnost čini objektivno upravno pravo. To su organi javne uprave, ovlašteni donosioci upravnih akata, stranke, kao adresati pojedinačnih upravnih akata kojima oni stiču prava ili izvršenje obaveze.

FORMALNA PRAVOSNAŽNOST podrazumijeva akt protiv kojeg stranka ne može izjaviti žalbu niti pokrenuti upravni spor. Ona proizvodi posljedice među strankama (inter partes) , a ako je u postupku učestvovalo više stranaka. Ukoliko je učestvovala samo jedna stranka (pro partibus) formalna pravosnažnost proizvodi posljedice u odnosu na tu stranku. Moment u kojem stranka više ne može pobijati određeni pravni akt, najvažniji je za razumijevanje formalne pravosnažnosti. On se odnosi na nemogućnost postupanja stranke, bilo da je ona propustila rok za žalbu i time izgubila pravo na tužbu (protekom roka za žalbu, akt stječe svojstvo konačnosti, pa time istovremeno nastupa i pravosnažnost i konačnost pravnog akta), bilo da je stranka propustila rok za podnošenje tužbe protiv konačnog akta (ZUS-30 dana)

Formalna pravosnažnost (pravosnažnost u užem smislu riječi) predstavlja nemogućnost pobijanja akta redovnim pravnim sredstvima, bilo da je riječ o nemogućnosti podnošenja žalbe u upravnom postupku, bilo da se radi o nemogućnosti podnošenja tužbe u upravnom sporu.

43

MATERIJALNA PRAVOSNAŽNOST djeluje dvojako:1. Kao svojstvo pravnog akta;2. Kao procesno načelo.

Ukoliko je shvatimo kao procesno, onda je trebamo razumjeti kao vezanost donosioca upravnog akta tim aktom. Na taj način, materijalna pravosnažnost ima suspenzivno dejstvo na donosioca akta i izražava se kao njegova nemogućnost da ponovo postupa u istoj stvari, odnosno da rješava upravnu stvar koja je aktom već riješena.

Materijalna pravosnažnost igra veoma važnu ulogu u sprječavanju opozivanja upravnog akta jer omogućava pravnu sigurnost stranke u uvjerenju da je aktom ostvarena trajnost prava i obaveza koja su njim priznate (pravna sigurnost). Na taj način, do izražaja dolazi sigurnost pravnog poretka, što je jedan od zadataka i ciljeva upravnog prava u sistemu društvene regulacije.

Dejstvo promijenjenih činjeničnih i pravnih okolnosti na pravosnažni upravni akt

Postoje brojni faktički razlozi koji idu u prilog zakonskim rješenjima – da okolnosti koje su nastale nakon donošenja upravnog akta nemaju uticaj na njegovo pravnu važnost i sadržaj. Ovakvo stajalište našlo je svoj puni izraz i smisao u odredbama ustava i zakona kojim se štiti zakonitost rada i postupanje organa javne uprave, kao jedno od osnovnih načela pravnog poretka.

Bilo kakva upotreba pravnih sredstava kojima se mijenjaju upravni akti, izvan zakonom propisanih, znači povredu načela zakonitosti i, samim tim dovodi do pravne nesigurnosti stranke u stvaranju prava.

U situaciji kada se promijene činjenične i pravne okolnosti koje su postojale prilikom donošenja ranijeg upravnog akta, moguće je, bez povrede ovog načela, donijeti novi suprotni upravni akt u odnosu na akt koji je ranije postojao.

Uticaj promijenjenih činjeničnih okolnosti na pravosnažne upravne akte

Pod činjeničnim stanjem podrazumijeva se skup činjenica na kojima se neposredno temelji primjena materijalnog ili formalnog pravnog propisa (zakona) u određenoj upravnoj stvari, njihove promjene neminovno dovode do promjene pravnog stanja koje za posljedicu ima drugačije dejstvo upravnog akta od onog kakvo je postojalo prije, nego je došlo do promjene činjeničnog stanja. U pitanju su nove pravne situacije koje predviđaju drugačija rješenja. Do njih može doći donošenjem tzv. „suprotnog“ (kontrernog) upravnog akta.Festić dijeli činjenice na promjenljive i nepromjenljive, s tim, što samo prve mogu dovesti do tog da se mijenja akt kojeg su one uslovile. Promjenljive, varijabilne ili relevantne činjenice

44

Festić naziva odlučujućim činjenicama, jer one utiču, kako na donošenje, tako i na opstanak upravnog akta.Nije moguće donošenje upravnog akta od strane organa uprave, nezavinso od postojanja propisa koji takvo što omogućavaju. U tom smislu, promjena činjeničnih okolnosti, ne ovlašćuje organe uprave da povlače upravni akt iz samo sebi znanih razloga.

Uticaj promijenjenih pravnih okolnosti na pravosnažne upravne akte

Obavezno dejstvo prethodnog upravnog akta kojim je pravosnažno regulisan određeni upravni odnos, može se mijenjati zavisno od izmjene pravnih okolnosti, odnosno izmjene pravne norme koja omogućava donošenje suprotnog upravnog akta. To će se dogoditi onog momenta kada sadržina prethodnog upravnog akta ne bude odgovarala novim pravnim okolnostima koje nastanu donošenjem opće pravne norme, odnosno, zakona ili drugog općeg akta na osnovu zakona.

Donošenje novog zakona ili općeg akta koje stvara novu promijenjenu okolnost za postojeći upravni akt, u pravilu, ima za cilj zaštitu položaja javnog interesa koji je iz nekih razloga došao u pitanje djelovanjem postojeće pravne norme.

Donošenje novog propisa,uvijek stvara novu pravnu situaciju drugačiju od prethodne u kojoj je egzistirao raniji upravni akt.

KONAČNOST POJEDINAČNIH UPRAVNIH AKATA

Pod konačnim upravnim aktom podrazumijeva se akt u kojem je predmet definitivno (konačno) riješen u upravnom postupku (to jest kod državnih upravnih organa i institucija koja raspolažu javnim ovlaštenjima).

Odredbe pozitivnog prava, ZUP-a, konačnost upravnog akta određuje kao „rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti redovno pravno sredstvo (žalba) u upravnom postupku (konačno rješenje), a kojim je stranka stekla određena prava, može se poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima koji su ovim ili drugim zakonom izričito predviđeni“. Dakle, konačan je upravni akt protiv kojeg ne postoji redovno pravno sredstvo njegovog mijenjanja.

Konačan upravni akt je:1. Onaj na koji nije izjavljena žalba (ako žalba nije dozvoljena ili ako je bila dozvoljena,

pa je stranka propustila rok za žalbu);2. Rješenje protiv kojeg je izjavljena žalba o kojoj je drugostepeni organ donio svoju

odluku, bilo da je žalba odbijena ili odbačena.

Institut konačnosti upravnog akta tretira žalbu samo kao redovan pravni lijek za izmjenu upravnog akta, dok institut pravosnažnosti za izmjenjivost pravnih akata, osim žalbe, obavezno obuhvata i podnošenje tužbe u upravnom sporu.

45

Konačnost upravnog akta javlja se u pravilu prije pravosnažnosti iz razloga što su stranke u postupku dužne pridržavati se redoslijeda postupanja u primjeni pravnih sredstava, prema kojim žalba dolazi u obzir prije podnošenja tužbe, osim u slučaju kada ona nije dopuštena (stranka je dužna koristiti žalbu da bi mogla podići tužbu).

Konačnost pod određenim uslovima može nastupiti istovremeno sa pravosnažnošću upravnih akata. To je slučaj kada je protiv drugostepenog upravnog akta isključena mogućnost pokretanja upravnog spora . Konačnost upravnog akta može nastupiti, bilo nakon završetka prvostepenog upravnog postupka, bilo završetka postupka po žalbi (drugostepenog upravnog postupka) no ne postoji mogućnost da se konačnost javi nakon pravosnažnosti.

Rješenje prvog stepena postaje konačno: Danom dostavljanja stranci-ako žalba nije dopuštena; Istekom roka za žalbu-ako žalba nije uložena: Danom dostave stranci rješenja drugostepenog organa kojim je odbijena žalba kao

neosnovana.

Svako rješenje drugog stepena konačno je u upravnom postupku. Pravne posljedice konačnosti ne mogu nastupiti dok ono nije uredno dostavljeno stranci.Konačno rješenje ne može se pobijati žalbom, ono se može ponavljati, ukidati ili izmijeniti upotrebom vanrednih pravnih lijekova.

IZVRŠNOST POJEDINAČNIH UPRAVNIH AKATA

Pozitivne odredbe određuju momente izvršenja upravnih akta (rješenja i zaključaka), imajući u vidu da ona može nastupiti i, nakon prvostepenog upravnog akta, kao i nakon drugostepenog akta, svojim odredbama utvrđuje kada nastupa svojstvo izvršnosti upravnog akta:

1. Rješenje doneseno u upravnom postupku postaje izvršno u prvostepenom i u drugostepenom postupku.

2. Prvostepeno rješenje postaje izvršno: istekom roka za žalbu, ako žalba nije izjavljena; dostavom stranci, ako žalba nije dopuštena; dostavom stranci, ako žalba ne odgađa izvršenje; dostavom stranci rješenja kojim se žalba odbacuje ili odbija.

46

3. Drugostepeno rješenje kojim je izmjenjeno prvostepeno rješenje postaje izvršno kad se dostavi stranci;

4. Ako je u rješenju određeno da se radnja koja je predmet izvršenja može izvršiti u ostavljenom roku, rješenje postaje izvršno istekom tog roka. Ako rješenjem nije određen rok za izvršenje radnje, rješenje postaje izvršnou roku od 15 dana od dana donošenja rješenja. Rješenjem ostavljeni rok za izvršenje rješenja, odnosno, propisani rok od 15 dana za izvršenje počinje da teče od dana kad rješenje postane izvršno.

5. Izvršenje se može sprovesti i na osnovu zaključenog poravnanja, ali samo protiv osobe koja je učestvovala u zaključivanju poravnanja.

6. Ako se rješenje odnosi na dvije ili više stranaka koje u postupku učestvujusa istovjetnim zahtjevima, žalba koju podnese bilo koja od tih stranaka spriječava izvrsnost rješenja.

7. Nakon isteka roka od 5 godina od dana kad je rješenje postalo izvršno, ne može se tražiti njegovo izvršenje.

Pravilo je da se izvršava samo i konačan upravni akt, koji u slučaju kada žalba nema suspenzivno dejstvo, izvršnost nastupa prije konačnosti, pa se upravni akt može izvršiti prije nego je postao konačan.

Izvršnost, konačnost i pravosnažnost upravnog akta mogu nastupiti istovremeno, odnosno, izvršnost upravnog akta može nastupiti i prije nastanka konačnosti upravnog akta, odnosno, istovremeno, s njom, što znači da, u tom slučaju, izvršnost može nastupiti istovremeno sa pravosnažnosti upravnog akta.

U slučaju kada tužba u upravnom sporu ima suspenzivno dejstvo, tada pravosnažnost nastaje prije konačnosti upravnog akta iz razloga što se radi o aktu sa suspenzivnim uslovom, pa se on ne može izvršiti prije nastupanja pravosnažnosti.

47

RAZLIKE: Razlika između konačnosti i pravosnažnosti

- Konačnost znači da je postupak donošenja upravnog akta završen te nastupa bilo završetkom prvostepenog postupka, bilo nakon završetka drugostepenog dok pravosnažnost nastupa konzumiranjem tužbe;

- Vremenski konačnost nastupa prije pravosnažnosti , ali se mogu i podudarati. Konačnost nikad ne nastupa nakon pravosnažnosti.

Razlika između pravosnažnosti i izvršnosti

- Izvršnost upravnog akta znači da je upravni akt u onoj fazi koja omogućava izvršenje njegovog dispozitiva, to jest ostvarenje izreke upravnog akta.

- Vremenski izvršnost nastupa prije pravosnažnosti ali se mogu i podudarati (odgoda izvršenja). Moguća je i situacija kada izvšnost nastupa nakon pravosnažnosti (upravni akt sa suspenzivnim uvijetom)

Razlika između izvršnosti i konačnosti

- se u pravilu podudaraju, ali izvršnost može nastupiti i prije ( žalba nema suspenzivno djelovanje) i nakon konačnosti (odgoda izvršenja).

48