13. SISTEMI (to je sistem?) Bertalanffy ameriki biolog maarskog podrijetla, radonaelnik je sistematskog pristupa u znanosti. Izloio je na seminaru na ikakoj univerzi, 1937., koncepciju multidisciplinarne teorije, razliitu od pojedinanih postavki drugih znanosti i predloio je kao znanstvenu disciplinu za prouavanje fundamentalnih procesa, odnosno univerzalnih zakonitosti i principa imanentnim biologijskim, socijalnim i drugim sistemima. Utemeljitelja ope teorije sistema kao biologa interesirao je fenomen ivota, fenomen svojstven cjelini, a ne dijelovima u razmatranju sistema postoje dvije koncepcije prva se bavi problemom unutarnje strukture sistema, problemom karaktera elemenata, poveanja njihova broja i problema njihova meusobnog povezivanja i tu govorimo o strukturnom pristupu sistemu o kod druge koncepcije panja se poklanja odnosu sistema spram okoline, odnosno ulaznoj i izlaznoj strani sistema. Panja je na tome kakva materijalna dobra sistem dobiva i kakav doprinos sistem daje. o sistem se definira kao cjelina sastavljena od dijelova ili kao entitet odijeljen od svoje okoline. Da bi se moglo govoriti o sistemu potrebna je egzistencija elemenata i veza izmeu njih, o sistem posjeduje strukturu, a nju moemo formulirati kroz pitanje: koliko i kakvih elemenata postoji u sistemu i kakvi su odnosi meu njima. Prvo je dimenzija razvedenosti (diferenciranosti), a zatim dimenzija povezanosti (integriranosti) sistema.

o

TO JE DIFERENCIJACIJA A TO INTEGRACIJA

o DIFERENCIJACIJA ili dioba znai zamjenjivanje bilo kojeg elementa sistemas dva ili vie elemenata. INTEGRACIJA je uspostavljanje najmanje jedne veze izmeu najmanje dva elementa sistema. Diferencijacija i integracija su pojmovi za oznaavanje procesa u sistemu. Novi element stvoren u sistemu diferencijacijom moemo zvati elementom samo po tome to je u nekom pogledu i sam podvrgnut pravilu, Podvrgavanje svih elemenata sistemskom pravilu, njihovo uklapanje u sistemski oblik, ograniavanje sistemskim naelom, nazivamo zajednikim imenom integracija, to znai iskljuivanje iz sistema svih elemenata nastalih diferencijacijom ili na drugi nain, koji se ne mogu integrirati u njega.

TO PREDSTAVLJAJU ELEMENTI SISTEMA oni predstavljaju konaan brojdijelova na koje neki sistem moe biti ralanjen po odreenom kriteriju. Elementi mogu biti materijalne ili formalne prirode. Elementi posjeduju izvjesna svojstva kao svoje kvalitativno obiljeje. Unutar nekog sistema elementi su povezani a ne izolirani. U sluaju da niti jedan element sistema nema presudni utjecaj na stanje i ponaanje sistema kao cjeline, rije je o decentraliziranom sistemu. ZNAAJ OKOLINE SISTEMA Pusi okolinu definira negativno; ona oznaava sve pojave koje nisu ukljuene u sistem, a za nju se relevantne ili to mogu postati. Okolina se sastoji od potencijalno beskonanog broja elemenata i u principu je sloenija od promatranog sistema. U interakciji sa takvom okolinom sistem tei prema potpunijoj kontroli impulsa koji dolaze iz okoline to moe ugroziti stabilnost sistema. Kontrola pretpostavlja razlikovanje potencijalno pozitivnih od potencijalno negativnih uinaka. Sposobnost razlikovanja koju sistem ima ovisi o njegovoj vlastitoj unutarnjoj razvedenosti. Sistemi sa okolinom razmjenjuju energiju, materiju i informacije a to je nuno kako bi se sprijeila entropija sistema.

1

Negentropija je svojstvo sistema da u sebi reducira entropijske procese. RELEVANTNA OKOLINA je ona koja utjee na sistem i na koju takoer sistem u odreenom vremenskom momentu utjee. Ovaj odnos zavisi o stupnju razvijenosti sistema i od potreba koje ih povezuju. Ako je sistem razvijeniji i okolina e biti ira. Meusobnom interakcijom mijenja se opseg relevantne okoline za sistem, to znai da odnos na strani sistema ovisi o koliini energije i resursa koje sistem mora uvesti iz okoline da bi mogao normalno funkcionirati. Stav okoline spram sistema razlikovat e se i prema vrsti i upotrebljivosti njegovih rezultata, tako e se okolina spram sistema iji su joj produkti interesantni odnositi pozitivno, dok e se prema onima koji joj predstavljaju teret odnositi negativno, npr. prljava industrija

RAZLIITE STRATEGIJE SISTEMA SPRAM OKOLINE - najea je defenzivnastrategija. Jednostavni sistemi na poremeaj, odnosno opasnost od okoline reagiraju bijegom ili zatvaranjem. Drugi tip je ofenzivna strategija ovdje sistem nastoji okolinu ili pojedine njezine dijelove podvri svojoj kontroli, nastoji ih usmjeravati i nadzirati npr. to je zadatak marketinga poduzea. Sistemi na najvioj toki razvoja koriste kooperativnu strategiju kojom se nastoji uspostaviti to je mogue ravnomjerniju razmjenu sa relevantnom okolinom. MODELI SISTEMA KOJI SU U INTERAKCIJI S OKOLINOM o analitiki model sistema koji je u interakciji s okolinom naziva se u teoriji otvorenim sistemom o zatvoreni sistem je sistem koji bi bio izoliran od svoje okoline i predstavljao bi iskljuivo interni sklop funkcioniranja sistema. o tvorac teorije otvorenog sistema je Bertalanffy. o zatvoreni sistem upotrebljava se u analitike svrhe o nema potpuno otvorenih ni potpuno zatvorenih sistema, ve su to samo dvije granine vrijednosti, izmeu kojih svoje mjesto nalaze svi sistemi

KAKO SE DIJELE SISTEMI Po Pusiu dijele se na prirodne, tehnike i drutvene. Dalje se dijele na produktivne npr. poduzea; regulativne npr. drava; i asocijativne npr. crkve, profesionalna udruenja i slino. Ali najvanija je podjela na teritorijalne, funkcionalne i asocijativne. o po kriteriju stabilnosti sistemi se dijele na stabilne i labilne o po kompleksnosti na jednostavne i sloene o prema aktivnosti sistema u vremenu na statike i dinamike o prema obliku postojanja na realne i apstraktne i o prema nainu postanka na prirodne i umjetne Okolina neprestanim pritiskom svoje raznovrsnosti prisiljava sistem da se stalno diferencira. Prema Rossu Ashbyju, utemeljitelju kibernetike radi se o zakonu neophodne raznovrsnosti.

KOJE SU IMPLIKACIJE SISTEMA (znaajke i implikacije sistema?) to su opapovezanost, kontingentnost i dinamika suprotnosti. Prema Pusiu, sistem kao cjelina sastavljen od dijelova znai meusobnu povezanost tih dijelova. Sa druge strane sistem kao entitet u odnosu spram okoline implicira da povezanost postoji i preko granica sistema, im postoje odnosi. Prema stupnju imamo slabiju i jau povezanost, ovisno o frekvenciji i intenzitetu meusobnih utjecaja.

KONTINGENTNI ODNOSI unutar ope povezanosti meu pojavama odnosi sukontingentni, tj. oni bi uvijek mogli biti i drugaiji nego to stvarno jesu na odreenom

2

mjestu i u odreeno vrijeme. Sloenost svijeta dobrim dijelom izvire ba iz kontingentnosti odnosa u njemu, a iz tog izvora proizlazi i njegova promjenjivost. Po Pusiu, ovaj pojam se koristi u smislu ovisno o okolnostima. Isti element moe imati vie atributa pa moe pripadati razliitim sustavima. Svojstvo pripadanja sustavu je kontingentno i za isti element moe uvijek biti drugaije. Na primjeru tvornice to izgleda ovako: u tvornici radnici posjeduju odreena znanja i vjetine, odreene poslove i zadatke, interese i motive.Radnici su elementi kod kojih svaki ima svoja odreena svojstva. U odreenoj situaciji su atributi znanja i vjetina u prvom planu pa se tvornica pojavljuje kao sustav stupnjeva obrazovanja i procesa uenja na radu. U drugoj situaciji, teite je na poslovima i zadacima radnika, a tvornica je sustav za ostvarivanje proizvodnog cilja. Kada sindikat postavi pitanje nagraivanja prema radu, radnici iz prve situacije traiti e da prevagne kriterija nagraivanja prema kvalifikacijama, a druga grupa e eljeti da se plati na kriteriju efektivnog rada, bez obzira na kvalifikaciju.

U EMU SE SASTOJI DINAMIKA SUPROTNOSTI - istodobna nazonost oprenihstanja, samostalne egzistencije elemenata i postojanja jedinstvene cjeline sustava, omoguuje da se pojmom sustava zahvate procesi u prirodi i drutvu. Suprotnosti sadrane u samoj prirodi sustava obiljeavaju kretanje, njegove modalitete, tempo i granice i tako doputaju da se na upotrebljiv nain razgranie kvantitativne od kvalitativnih promjena. O kvantitativnim promjenama je rije kad se mijenjaju atributi elemenata u sistemu, elementi sami i odnosi meu njima, ali tako da osnovno naelo po kojem se sistem odrava kao jedinstvena cjelina ostaje jednako. O kvalitativnim promjenama govori se kod uvoenja novog naela integracije Npr. ako radnici u tvornici stjeu nova znanja, prelaze na druga radna mjesta, razvijaju nove interese i ak napuste tvornicu pa na njihova radna mjesta dou drugi radnici, radi se o kvantitativnim promjenama. O kvalitativnim promjenama govorili bi za sluaj da tvornica iz dravnog prijee u privatno vlasnitvo jer tu je princip integracije interesa bitno drugaiji.

14. UPRAVNI SISTEMIini ga skup upravnih organizacija koje su meusobno povezane. Upravne organizacije su elementi upravnog sistema koje promatramo svaku za sebe kao jedan otvoreni sistem. Upravne organizacije su meusobno povezane po raznim linijama: funkcionalno po srodnosti, teritorijalno po podruju i krugu korisnika, materijalno s obzirom na sredstva, tehnoloki itd. Upravni sistem treba promatrati kao sistem veeg stupnja sloenosti, kao cjelinu sastavljenu od dijelova koji i sami predstavljaju sisteme KOJA DVA FUNDAMENTALNA PROCESA RAZLIKUJEMO U UPRAVNOM SISTEMU o prvi proces je suprotnost izmeu jedinstva i diferencijacije u tehnikom smislu o drugi proces je suprotnost izmeu interesne dominacije i autonomije. Svaki sistem tei tomu da u tehnikom smislu ostvari jedinstvo (npr. kontrola prometa, osiguranje javnog reda i mira). Pri realizaciji cilja javlja se nunost diobe rada. Dioba rada izraava tendenciju k diferencijaciji u upravnom sistemu, a jedinstvo se nastoji ostvariti djelatnou koordinacije. Upravni sistem nastoji se prilagoditi okolini pa se mora nuno diferencirati, a tu se radi o zakonu nune raznolikosti. SUPROTNOST IZMEU INTERESNE DOMINACIJE I AUTONOMIJE

3

o interesna dominacija znai nametanje nekih interesa u upravnom sistemu kao zajednikih i u tom smislu nastoji se postii potpuna monolitnost. o Interesna autonomija predstavlja tenju za samostalnou dijelova, odnosno pojedinih upravnih organizacija u ostvarivanju njihovih interesa o upravni sistemi u kojima se naglaava dominacija centra sistema istiu u prvi plan zakonitost rada, disciplinu, hijerarhijski nadzor i centralizaciju odluivanja. Izmeu tih tenji postoj trajna suprotnost koja odnosima u sistemu da je odreenu dinamiku

KAKO MOEMO PODIJELITI UPRAVNE SISTEME (ovo vrijedi za sve zemlje) imamo podjelu na teritorijalne, funkcionalne i asocijativne o najee se povezuju na dva naina teritorijalno, tj. tako da se meusobne veze uspostavljaju meu organizacijama koje obavljaju razliite drutvene poslove, ali na istom geografskom podruju i funkcionalno, tj. da se meusobno povezuju organizacije koje obavljaju istu ili srodnu djelatnost bez obzira na teritorijalni aspekt njihova djelovanja. o kao primjere FUNKCIONALNIH UPRAVNIH SISTEMA moemo navesti obrazovni sistem, sistem socijalnog osiguranja, zdravstveni sistem i slino o TERITORIJALNI SISTEMI su instrument politike vlasti. Teritorijalni upravni sistem neke zemlje ine centralna, regionalna i lokalna uprava. Jedna od osnovnih znaajki ovog sistema je heterogenost njegovih dijelova.Unutar upravnog sistema nalaze se organizacije razliitih sadraja rada. U ovom sistemu postoji suprotnost izmeu jedinstva cjeline i samostalnosti dijelova. Kako je funkcionalna heterogenost bitna znaajka teritorijalnog sistema, jedinstvo se ostvaruje putem utvrivanja i nametanja zajednikih ciljeva - zajednike politike, a glavna metoda kojom to postiemo je politika vlast. Druga znaajka je da su teritorijalni sistemi vrsto povezani s politikim sistemom u drutvu. Ovdje do izraaja dolazi supremacija politike nad upravom i dominacija politikog centra nad upravnim organizacijama. o KAKO TERITORIJALNI SISTEM DJELUJE U OKOLINI KOJA JE U GEOGRAFSKOM SMISLU, PRECIZNO ODREENA teritorijalni sistem moe u odreenoj mjeri predvidjeti i kontrolirati kretanja u relativnoj okolini. On se mora vertikalno diferencirati, znai poveati broj stupnjeva stvaranjem novih teritorijalnih jedinica, na taj nain da jedinice na istom stupnju obavljaju iste poslove, ali za drugi teritorij, odnosno za drugi krug korisnika. Okolina samo parcijalno utjee na ponaanje teritorijalnog sistema. o O EMU OVISI STABILNOST TERITORIJALNOG SISTEMA - ovisi o veliini podruja na kojem sistem djeluje, o stupnju njegove diferencijacije i o tome kakva su kretanja u njegovoj okolini. to je podruje vee manja je opasnost da utjecaji okoline mogu ugroziti sistem kao cjelinu. Vea funkcionalna i vertikalna diferencijacija teritorijalnog sistema omoguuje mu manju osjetljivost na promjene u njegovoj relevantnoj okolini, odnosno njegovu veu stabilnost. Unutarnjom diferencijacijom teritorijalni sistem vezuje pojedine segmente okoline za svoje razne dijelove. Promjene u jednom sektoru okoline ne djeluju na druge dijelove sistema. Znaajne promjene obino su posljedice ratova, revolucija i slinih izvanrednih situacija o POVEZANOST TERITORIJALNOG SISTEMA S INSTITUCIJAMA POLITIKE VLASTI ova povezanost doprinosi njegovoj stabilnosti.Politika tijela preko njega osiguravaju provoenje svojih odluka, a neke upravne organizacije u tu svrhu raspolau legitimnim monopolom fizike prinude. Teritorijalna uprava kao prijeko potrebni instrument politike vlasti dobiva dodatnu stabilnost i poveava svoj kontinuitet. To je i jedan od uzroka to teritorijalni sistem unato okolinim zbivanjima pokazuje veliku otpornost na promjene. Teritorijalna uprava zato nije samo instrument politike vlasti nego i bitan

4

oslonac vlasti. Patoloka pojava kada vlast ostaje bez demokratske legitimacije naziva se birokratska vlast.

o do prve polovice 19. stoljea proces diferencijacije unutar upravnog sistemanije prelazio pet klasinih resora obaranu, diplomaciju, policiju, pravosue i financije. Nakon ovog slijedi nova faza razvoja. Duguit u svom djelu Preobraaj javnog prava pie o javnim slubama prosvjeti, kulturi, privredi koje za razliku od klasinih resora nemaju nita zapovjedniko manje se oslanjaju na dravni monopol legitimne sile i odvijaju se po zakonitostima svoje struke. PROCES FUNKCIONALIZACIJE TERITORIJALNIH SISTEMA DRAVE UPRAVE ustaljuje se i diferencira resorna podjela. Resori postaju samostalni, dobivaju jasni organizacijski identitet. Ministri postaju integralni dio organizacija koje bi u stvari trebali politiki nadzirati, oni postaju zastupnici tenji i interesa svojih resora pred politikim tijelima. Jo se uoava i pojava funkcionalne decentralizacije unutar dravne uprave FUNKCIONALNI SISTEMI njihovo unutarnje funkcioniranje je skladnije i nema veih napetosti izmeu dijelova sistema. Povezanost u sistemu osigurana je samim djelovanjem pojedinih elemenata. Zajedniki ciljevi nisu nametnuti, dijelovi sistema svaki u svom aspektu pridonose funkcioniranju sistema kao cjeline. Funkcionalni sistem se ne povezuje sa politikim institucijama. Ovaj sistem politiku vlast i politike institucije doivljava kao bitno ogranienje njihove samostalnosti, pa od tuda napetost izmeu politikog i funkcionalnog sistema. ODNOS FUNKCIONALNIH SISTEMA SPRAM OKOLINE - oni su mnogo ranjiviji na kretanja u okolini i bitno su ovisni o njoj. Funkcionalni sistem tei obuhvatiti i po mogunosti integrirati u svoju strukturu one aspekte okoline koji su podloni estim promjenama i na taj nain nastoji se smanjiti neizvjesnost koja prijeti iz okoline. Iz tog razloga odreeni dijelovi okoline, npr. korisnici, dobavljai, postaju sastavnim elementima funkcionalnog sistema. U KAKVIM SU ODNOSIMA TERITORIJALNI I FUNKCIONALNI SISTEMI oni se nalaze u stanovitim antagonistikim odnosima, a razlog tome treba traiti u oprenim tenjama to ih ti sistemi pokazuju. Funkcionalni sistemi tee samostalnosti prema politikim institucijama i nastoje poveati obujam preko teritorijalnih granica, dok teritorijalni sistemi tee da pojedine funkcionalne sisteme ili njihove dijelove ukljue u svoju strukturu i podvrgnu svojoj vlasti. Preklapanja teritorijalnih i funkcionalnih struktura napose obiljeavaju lokalne sisteme. KOJE SU DVIJE OSNOVNE FUNKCIONALNE INSTITUCIJE to su industrijska poduzea i ustanove. Ove institucije nisu ograniene na jedan dravni teritorij. Kako se radi o istorodnim organizacijama, njihovo jedinstvo nije potrebno postizati putem vlasti. Industrijska poduzea i ustanove u modernom drutvu preuzimaju sve znaajniju ulogu u upravljanju drutvenim poslovima. Problem tih sistema je odnos spram okoline, odnosno korisnika njihovih usluga jer esto dolazi do sukoba interesa izmeu institucija i korisnika graana. TO SU TO ASOCIJATIVNI SISTEMI to su najrazliitiji oblici povezivanja ljudi radi provedbe zajednikih interesa. Kriterij povezivanja je osobna pripadnost.Povezivanje se u pravilu obavlja neovisno od teritorija. Asocijacije su npr. crkve, sekte, politike stranke, udruge graana i drutveni pokreti.

o

o

o

o

o

o

o KOJI SU GLAVNI PROBLEMI ASOCIJATIVNIH SISTEMA - glavni problemijesu:

5

kakav je poloaj pojedinaca lanova asocijacije kakav je odnos lanova prema profesionalcima koji rade u asocijaciji kako osigurati da se pojedinani interesi uspjeno integriraju u neku zajedniku svrhu ili cilj u kakvom je odnosu asocijacija s institucijama teritorijalne vlasti Zajednika pretpostavka sva tri tipa upravnih sistema, je da unutar njih nastaju strukture koje imaju obiljeja upravnih organizacija. Sva tri sistema suoena su sa pitanjem diferencijacije i integracije svojih elemenata i sa pitanjem odnosa s okolinom, ali svaki od sistema na svoj specifian nain rjeava ta pitanja 14.1. POVIJESNE ETAPE U RAZVOJU UPRAVLJANJA DRUTVENIM POSLOVIMA povijesni razvoj upravljanja drutvenim poslovima odvijao se kroz slijedee etape: asocijativnu koja je povijesno najstarija, teritorijalnu i funkcionalnu. Upravljanje je u biti racionalni aspekt svakog ljudskog djelovanja; nema ljudskog ivota bez upravljanja. Kako se mijenja ljudsko drutvo tako se mijenjaju i oblici upravljanja. JEDNOSTAVNA DRUTVA obiljeila su najveu etapu ljudskog postojanja.Prema pobornicima Darwinove teorije izmeu 300 i 500 godina ljudi su ivjeli kao lovci sakupljai u grupama, a takvih skupina ima i danas u Brazilu i Australiji (Aboridini). francuski antropolog Levi Strauss u djelu Tuni tropi govori o nainu ivota plemena Nambikwara Indijanaca koje je obitavalo uz gornji tok Amazone. ivjeli su u skupinama od 30 do 60 osoba. Tijekom kine sezone od listopada do oujka skupina boravi na jednom mjestu i tijekom tog razdoblja nema nikakve diobe rada ni druge diferencijacije osim prirodnih razlika prema spolu i dobi. Mukarci love, a ene spremaju hranu. U sunoj sezoni, sjedilaki nain ivota zamjenjuje lutanje po savanama sve do novih kia i tada se grupa raspada na nekoliko nomadskih skupina, sva imovina ide u brentu i svi zajedno kreu na put. Skupina bira privremenog poglavicu koji je odgovoran za kretanje skupine. Na osnovu toga Levi-Strauss dolazi do saznanja da grupa u situacijama neizvjesnosti trai odnose dominacije. Za odgovornost koju je imamo poglavica jedina naknada za to bila mu je mnogoenstvo. Poligamija je predstavljala moralnu i osjeajnu nadoknadu za njegove teke obveze. rana drutva bila su egalitarna u okviru roda, sela i plemena svi su bili jednaki. Postojale su starjeine rodova, seoske starjeine, amani, sveenici ali oni nisu imali institucionaliziranu vlast nego im se samo dugovalo potovanje. Svijest o jednakosti bila je vrlo jaka. zajednici je permanentno prijetila opasnost iz okoline, pa je najvei dio energije ovjek troio na pokuaje da neutralizira neizvjesnost i egzistencijalnu nesigurnost. Neizvjesnost se pokuava neutralizirati na psihologijskom planu. Energija se troi u ritualnim obredima, maginim postupcima, meusobnom darivanju kako bi se uspostavile i stabilizirale drutvene veze meu ljudima. Intenzivna potreba za sigurnosti zadovoljava se osjeajem solidarnosti u zajednici. Odnosi meu spolovima i generacijama glavne su forme, a one su od grupe do grupe u bitnim stvarima jednaki unato prostornih razlika. Sistemi rodbinske povezanosti, postaju temeljem regulacije u zajednici javlja se tabu incesta, predbrani odnosi su potpuno slobodni, brakolomstvo za sobom ne povlai teke posljedice, situacija ene je bolja ukoliko su vee njezine seksualne slobode. esto su ene preuzimale inicijativu u osvajanju mukaraca. Javlja se pojam egzogamije a to je princip da se brak smije sklapati samo izvan svoje vlastite skupine. diferencijacija jednostavnih zajednica odvija se identifikacijom i postupnim izdvajanjem pojedinih uloga, npr. u rodbinskom sistemu majke ili oca. Vijee staraca postaje rudimentalna (osnovna, elementarna) regulativna institucija. Uloga vraa je primjer nastanka posebne regulativne i javne funkcije njegova je zadaa da uva sakralne predmete, zaziva kiu, vodi rituale plodnosti. Paralelno s ulogom vraa

6

pojavljuje se i uloga glavara (poglavice) skupine. Njegova mo se temeljila na autoritetu, odnosno na fizikim i duhovnim kvalitetama, temeljila se na karizmi. prije otprilike 10.000 godina dogodila se velika neolitska revolucija ljudi poinju obraivati zemlju, uzgajati stoku i grade stalne nastambe i osnivaju prve gradove. Epoha u kojoj je otkrivena poljoprivreda naziva se mlae kameno doba. U gradovima je broj ljudi sve vei pa i meusobni odnosi dolaze vie do izraaja, to dovodi do raznih posljedica. Javljaju se regulativne institucije, npr. sudstvo. Rodovi se kao osnovne jedinice povezuju u saveze rodova, a plemena u plemenske saveze. U zajednicama lovaca i sakupljaa vrijedilo je pravilo o to manjem broju ljudi, pa je bio visok postotak ubijene djece. Novo drutvo treba mnogo djece zbog radne snage. u drutvu dolazi do raslojavanja na vlasnike i ne vlasnike, javlja se drutvena stratifikacija. Zemlja nije samo centralna briga nego postaje predmet drutvene regulacije. Promjenom politikog integrativnog okvira zajednice, od solidarnosti prema vlasti, nastaje regulativni sistem koji kulminira u instituciji drave. Umjesto drutva u kojem su svi ravnopravni, javlja se drutvo u kojem je neravnopravnost postala pravilo, bilo da se radi o razlikama u bogatstvu, ratnom uspjehu, podrijetlu ili slino. Vertikalnim raslojavanjem na vlasnike i ne vlasnike, na vladajue i podvlatene novi regulativi sistemi politika vlast i religiozne organizacije ne mogu u tom sukobu ostati ravnoduni vanost zemlje kao faktora proizvodnje raste pa raste i rizik od gubitka, poinju borbe za teritorije i potreba za obranu vlastitog teritorijalnog integriteta.Posljedica ratnih sukoba je zaposjedanje teritorija, a zadaa je nove institucije politike vlasti da dri u pokornosti pobijeene skupine.

KOJA JE FUNDAMENTALNA INSTITUCIJA TERITORIJALNOG UPRAVLJANJA toje institucija vlasti u oba njena osnovna pojavna oblika, vlasnitva i politike vlasti. Najstarija forma vlasti je patrijarhalna vlast starjeina obitelji obnaa istodobno i politiku vlast, vojska, sudstvo, ubiranje prihoda i slino su pod njegovom ingerencijom. Temelj patrijarhalne vlasti je osobni autoritet vlastodrca. Ova vlast ograniena je u prostoru, obnaala se tamo gdje je bio mogu svakodnevni neposredni osobni kontakt starjeine i podvlatenih. S vremenom dom postaje gospodarstvo. Vie se ne radi na jednom mjestu pa se ni vlast vie ne obnaa osobnim kontaktom. Odnos ekonomske ovisnosti postaje dominantna osnova veze izmeu politikog gospodara i podvlatenih. patrimonijalni sistem ekonomska ovisnost temelji se na imovini. Primjer za ovaj sistem je Egipat ili carstvo Inka u Peruu. Ovdje se radi o nediferenciranoj povezanosti vlasnitva nad zemljom s politikom vlau i to na nivou zajednice u pravilu u osobi vladara. U kasnijoj fazi razlikuje se vlasnitvo od politike vlasti. Politika vlast poinje se oslanjati na posebnu grupu ljudi, na upravni aparat U trenutku kada je carstvo postalo preveliko i ekonomska veza vie nije djelovala, vrhovno vlasnitvo gubi na znaaju. Zemlja se nalazi u rukama raznih zemaljske gospode i kralj ih jedino silom moe natjerati na davanja. Njegove vlasti poinje se temeljiti na monopolu nasilja u zajednici. KOJE SU METODE FORMIRANJA VOJNOG APARATA KROZ POVIJEST o prva metoda vezana je za Rimsko carstvo gdje su carevi oformili organizaciju profesionalnih vojnika osobno njima privrenih. Za to su im carevi poklanjali zemljite na uivanje. Legionari su postali specijalne profesionalne vojne postrojbe. o druga metoda karakteristina je za osmanlijsku Tursku gdje su posebno odabrani slubenici svake etiri godine odlazili u kranska sela i odvodili djeake izmeu 6 i 9 godina u centre, gdje ih se kolovalo, preodgajalo i prevodilo na islam u elji da zaborave svoje podrijetlo. Tu su spremani za najtee ratne uvjete. Porobljeni narodi to su nazivali danak u krvi. Od tih

7

djeaka postajali su janjiari, koji su sa vremenom postali drava u dravi jer je njihova povezanost bila vrlo izraena. S vremenom i njihova mo slabi, pa nakon dolaska Mahmuda II. dolazi do reorganizacije vojske po uzoru na europske sile. Janjiari se zbog toga diu na ustanak ali ne uspijevaju svrgnuti Mahmuda II. pa ih on nakon toga rasformira. o trea metoda je u uskoj vezi sa trinom privredom. Rije je o plaenicima. Oni su uzimani, obino, iz drugih naroda, jer se na taj nain garantirala lojalnost iskljuivo vladaru, jer nisu imali nikakvih veza sa podanicima. o etvrta metoda jesu graniari i oni su se kao sistem primjenjivali u Bizantu. Bizantijski vladari su svoja zemljita na graninim podrujima podijelili vojnicima kojima je u interesu bilo da brane svoje. To je takozvani pronijatski sistem, a spominje se prvi puta za vrijeme dinastije Duka. Pronojari i stratioti srednje bizantskog razdoblja pripadaju razliitim drutvenim svjetovima. Stratioti su bili seljaka milicija, a pronojari potiu iz redova feudalne aristokracije, iz sitnog plemstva. Njihova dobra obraivali su podloni seljaci. Dodjela posjeda znaila je i dodjelu seljaka koji su morali plaati davanja o peta najgeneralnija metoda bilo je novaenje ili regrutiranje. Sastojalo se u pravu vladara da mlade mukarce uzimaju na neko vrijeme u svoju slubu. patrimonijalni sistem razvija se u dva podsistema feudalizam i despociju. Feudalizam znai osobni obostrani odnos vjernosti. U despociji, odnosno u sultanskom sistemu vlasti inovnici su bili iskljuivo na milosti i nemilosti vladara. Vladara nisu obvezivala nikakva pravila. graanske revolucije tijekom 18. i 19. stoljea predstavljaju prekretnicu u svjetskoj povijesti 15. ODNOS VLASTI I UPRAVE U TERITORIJALNOM SMISLU KOJI SU GLAVNI PROBLEMI U VEZI S FUNKCIONIRANJEM TERITORIJALNOG SISTEMA to su odnos vlasti i uprave, odnos sistema i okoline (graana) i problem unutarnje koordinacije sistema. U odnosu vlasti i uprave mogu sse uoiti oprene tenje. Politika tijela nastoje u tom odnosu postii dvojaki cilj: osiguranje povezanosti mehanizma politikog odluivanja i uprave radi prenoenja svoje volje na upravni aparat u procesu izvravanja politikih odluka. S druge strane politika tijela se nastoje zatititi od povratnog ili refleksnog utjecaja nakon donoenja politikih odluka. KOJE DVIJE SKUPINE ORGANIZACIJA INE SUVREMENU UPRAVU o u prvoj skupini su organizacije koje su instrument, odnosno podloga politike vlasti. To su klasini resori dravne uprave. o u drugoj su skupini upravnih organizacija javne slube za koje je vlast, odnosno prinuda u njihovom djelovanju sekundarna i nebitna. Upravni resori u kojima je institucionalizirana dravna prinuda, npr. vojska i policija u naelu su posluni instrumenti vlastodraca. JAVNE SLUBE su organizacije preteno funkcionalnog karaktera. One se oslanjaju na dravnu vlast, ali ima ona nije bitna za njihov krajnji cilj. Ovdje se radi o drutvenim, tehnikim, komunalnim, informacijskim i slinim slubama. Svaka od ovih institucija tei samostalnosti, ali u trenutku kad doe do sukoba interesa sa korisnicima ne mogu bez politike vlasti. KOJI IMBENICI JAAJU RELATIVNI POLOAJ UPRAVE SPRAM POLITIKIH TIJELA o prvi frekvencija interakcije unutar upravnih organizacija vea je nego unutar politikih tijela. Prve se sastoje od profesionalaca koji su u svakodnevnom kontaktu, a druge ine neprofesionalci o drugi unutar uprave rad je organiziran na principu sukcesivne pozornosti,odnosno zadatcima se pristupa redom. Politika tijela imaju mnogo

8

vei raspon zadataka koje moraju obaviti u to kraem roku pa je kod njih u odnosu na upravu stupanj funkcionalne diferenciranosti mnogo manji to uzrokuje simultanu pozornost i manju metodinost u radu. o trei kontinuitet funkcija i ljudi u upravi je u pravili vei nego u politikim tijelima. Politiari prolaze, a uprava ostaje o etvrti - tijekom postupne tehnizacije drutvenih zadataka kojima se bavi uprava, a o kojima odluuju politika tijela, sve je izraenija strunost uprave to je razlog ne sumnjive prednosti pred politikom tijekom 18. i 19. st. dolazi do odvajanja politike vlasti od upravnog sistema i to zbog potrebe da politiki gospodari putem upravnog aparata odre svoj poloaj. PRIJELAZNI LANAC IZMEU POLITIKIH I UPRAVIH ELEMENATA U TERITORIJALNOM SISTEMU Politike __ organizacije tijela Predstavnika __ drave ef __ Vlada __ Uprava Centrali resori

U odnosu centara politike vlasti i uprave pojavljuje se trajna tendencija prema koncentraciji utjecaja na jednoj od karika u prijelaznom lancu. Ona je posljedica upravne akcije. Uprava tei da se jasno obiljee donosioci kljunih politikih odluka i da za te odluke odgovaraju. KOJIH PET POLITIKIH REIMA RAZLIKUJEMO, PREMA MJESTU DONOENJA KLJUNIH ODLUKA KOJE UPRAVA IZVRAVA o reim partije i drave naziv se koristio u bivem SSSR-u, a znai koncentraciju stvarnog politikog utjecaja u politikim organizacijama, odnosno u njihovim rukovodeim tijelima. Odluke koje su donijela partijska tijela prenose se na dravna tijela i na sustav dravne uprave. Ovaj tip reima i danas se koristi u Kini, Kubi, Vijetnamu i Sjevernoj Koreji. Komunistika politika organizacija ima monopol djelovanja u politikom ivotu zemlje. Rad u njoj je zasnovan na eljeznoj disciplini, koja pretpostavlja jedinstvo volje i akcije svih lanova. Komunistika partija je organizacija karizmatskog tipa, sa jakom ideologijskom orijentacijom i emocionalnom vezanou lanova sa voom primjer Staljin, Castro, Tito, Mao Zedong. KP se ubacila u vojsku a vojska u partiju. Dolazi do sjedinjenja drave i drutva, odnosno do poistovjeivanja javnog i privatnog. Ovaj reim ne posjeduje demokratsku legitimaciju jer u sistemu ne postoji mogunost konkurencije izmeu vie stranaka. o nacistiki reim ima slinosti sa reimom partije i drave. On ukljuuje mase u rekonstrukciju drutva. Zabranjuje druge politike stranke, parlamentarizam, slobodne radnike sindikate itd. Sa druge strane bitno se razlikuje u ideologijskom smislu jer nacistiki reim je zloinaki reim, to se za marksizam i lenjinizam ne moe rei. Nacistiki reim zagovarao je totalnu poslunost vrhovnom voi. Slui se totalitarnim metodama kontrole. U ovom reimu velia se arijevska rasa, zagovara se krvna istoa. Reim provodi fiziki teror naoruane policije nad politikim protivnicima. Nacisti su rijeili problem nezaposlenosti i stabilizirali njemaku marku to je rezultiralo masovnom podrkom reimu. itava hijerarhija ustrojena je za jednu svrhu prijenos Voine volje na sve razine. Nacistiki vladavinski poredak je poput reima partije i drave diktatura i u njoj su zatrti svi elementi liberalnog ustroja drave. Velika veina ljudi tijekom povijesti nije sama izabrala svoj sustav vjerovanja, nego je naprosto gurnuta u takvu ideologiju. o skuptinski reim znai koncentraciju politikog utjecaja prema upravi u zakonodavnoj skuptini, odnosno u pojedinim njezinim tijelima i odborima. Skuptina kontrolira upravu. Ovaj tip reima nije uestala pojava a primjer za njega je ustav Francuske iz 1793. Suvereni narod predstavljaju svi francuski graani. Odredbe ustava u izravnoj su vezi sa Rousseouvim idejama o jedinstvu vlasti. Graani su u zakonodavnoj vlasti mogli sudjelovati indirektno

9

birajui zastupnike u zakonodavnu skuptinu i direktno koristei veto i referendum. U Ustavu je znaajna panja posveena Izvrnom odboru. Skuptina, revolucionarni Konvent bira Izvrni odbor od 24 lana s tim da u njemu moraju biti zastupljeni svi krajevi Francuske. Odbor izvrava zakone i dekrete Konventa.lanovi Izvrnog vijea bili su izvritelji volje zakonodavnog tijela, bez ikakve vlastite volje. Kao suvremeni primjer ovog reima navodi se ustrojstvo vicarske. Ovdje je vrhovna izvrna vlast u rukama Saveznog vijea, kolegijalnog tijela od sedam lanova koje na etiri godine bira Savezna skuptina na zajednikog sjednici obaju domova. Iz jednog kantona moe se birati najvie jedan lan Saveznog vijea. Jedan od lanova istodobno je i predsjednik vicarske s mandatom od godinu dana. Ovaj reim pokuao se nakon sukoba sa Staljinom 1948. oivotvoriti u bivoj Jugoslaviji. Glavni problem skuptinskog reima je glomaznost predstavnikog tijela i samim tim pomanjkanje meusobne povezanosti politike koju takvo glomazno tijelo moe voditi. o parlamentarni reim obiljeava ga nastojanje da se izbjegne koncentracija politikog utjecaja na jednom mjestu. Utjecaj na upravu podijeljen je izmeu parlamenta i vlade kao politiki odgovornog vrha upravne piramide. Nastoji se uspostaviti ravnotea izmeu zakonodavnog tijela i vlade. Vladu sastavlja parlament i moe joj izglasati nepovjerenje. Parlamentarna vlada ima tri glavna obiljeja prvo vladajue stranke dolaze iz predstavnikog tijela drugo izvrna je vlast kolegijalna i ima oblik kabineta u kojem premijer ima istaknutu ulogu tree ef vlade i kabinet mogu se opozvati ako im parlament izglasa nepovjerenje Postoje razlike izmeu parlamentarnih reima u pojedinim zemljama. Glavni problem parlamentarnog reima je nestabilnost koja je ugraena u njegov mehanizam jer je utjecaj na upravu podijeljen izmeu parlamenta i vlade. Ako vlada nema sigurnu i stabilnu veinu u parlamentu, moe izgubiti povjerenje te podnijeti ostavku, odnosno zatraiti od efa drave da raspie nove parlamentarne izbore. U prvom sluaju mora se formirati nova vlada za koju mora glasati veina u parlamentu, a u drugom sluaju raspisuju se prijevremeni izbori, a rezultat toga je esto mijenjanje vlada to ima niz loih posljedica za upravu. Nesigurnost se iz politike sfere prenosi na vodee ljude u upravi ime jaa i njihova neodgovornost, a posljedica je korupcija jer su poloaji u upravi samo privremeni. Ovaj problem moe se rijeiti sekundarnim mehanizmom stabilizacije npr. promjenom izbornog sistema ili poveanjem prohibitivne klauzule iji je cilj postizanje identiteta vodeih grupa, to znai da se isti ljudi nalaze u vodstvu stranke koja je pobijedila, u vladi i u vodstvu parlamentarne veine. Kao primjer ovdje moe se navesti primjer kabineta Velike Britanije. Kabinet (vlada) je vodei odbor pobjednike stranke u Donjem domu Parlamenta. Izvrnoj vlasti preputaju se najvanije inicijative i politike odluke. Parlament ima ovlast nadzora nad Vladom. Kraljica je duna imenovati za predsjednika vlade efa pobjednike stranke ili vou koalicije. Velika Britanija ima i tzv. ministarsku ljestvicu nekih etrdesetak ministara, ali nisu svi u Vladi jer kabinet funkcionira sa dvadeset lanova to doprinosi plodonosnoj raspravi. Meu anovima kabineta istaknuto mjesto ima premijer. Uoeno je jaanje izvrne vlasti to je objanjivo sve veom sloenou ekonomskih i drutvenih problema.Parlamenti gube vlast u korist vlada na ijem je elu tzv. jaki ovjek npr. Margaret Thacher, Tony Blair, Kohl o predsjedniki reim ef drave je nosilac izvrne vlasti. Reim odlikuje razmjerno snano odvajanje parlamenta i vlade to nije sluaj kod parlamentarnog reima gdje postoji uska veza izmeu parlamentarne veine i vlade. Predsjednik ima izvorni politiki mandat i naglaena je samostalnost legislative - zakonodavstva i egzekutivne izvrne vlasti.

10

Na primjeru SAD-a predsjednik i Kongres dijele vlast. Predsjednik se bira na opim izborima na etverogodinji mandat s mogunosti ponovnog izbora na jo jedno mandatno razdoblje. Kongres ga veinom glasova moe smijeniti ukoliko postoji optuba za kazneno djelo ili ozbiljni prijestup pokretanjem postupka impeacshemnt. Predsjednik ne moe raspustiti Kongres i raspisati nove izbore. U SAD-u kabinet je sastavljen od ljudi koje predsjednik bira kao svoje suradnike i povjerava im odreene resore. Jedan od problema ovog reima proizlazi iz povezanosti uprave s izvrnom vlasti (egzekutivom) ime se poveava mogunost samostalnog politikog djelovanja uprave, a posebno mnistarstva obrane (Pentagon). Ovaj tip reima nalazimo u zemljama Latinske Amerike (npr. Meksiko, Argentina, ile, Bolivija), ovdje postoji sistem blokiranja predsjednika od strane parlamenta ime se spreava koncentriranje vlasti u predsjednikovim rukama. o a) reim politike uprave karakteristike? b) u kojim sredinama se taj reim pojavljuje? - reim politike uprave koncentrira politiki utjecaj u samoj upravi, odnosno u vrhu nekog upravnog resora (vojska, policija) ili u posebno formiranim tijelima, odnosno imenovanim funkcionerima koji su na elu tog upravnog sistema. Ovo odvajanje sfere politike od sfere uprave nije normalna situacija nego iznimna pa je predviena u ustavnim tekstovima kao izvanredna situacija.vKroz povijest uoene su etiri varijante reima politike uprave. Prva varijanta - Karizmatska politika uprava kada upravni aparat postaje nosilac odreene politike ideologije, odnosno drutveno vaeih politikih interesa. Primjer je sluaj Njemake kada vojska na elu sa eljeznom rukom Ottom von Bismarckom, ujedinjila 300 njemakih kneevina u jedinstvenu dravu, umjesto da je to uinila graanska klasa. Druga varijanta uprava u doba kriza ratova kada je potrebna brzina odluivanja uprava dobiva presudan politiki utjecaj. Vojska djeluje im dobije zapovijed pa nije potreban dug proces usuglaavanja i kompromisa politikih tijela. Primjer vojni reim u Poljskoj 1981. nakon dugotrajnih trajkova i nemira u poljskim brodogradilitima organiziranih od strane sindikata pod vodstvom Lecha Walese, general Jaruzelski preuzima vlast u sistemu u kojem je vladala Poljska ujedinjena radnika partija. Poljski parlament uveo je izvanredno stanje i vlast povjerio Vojnom savjetu kojemu je zadatak bio da u to kraem roku smiri stanje i stvori normalne uvjete za odravanje izbora. Jaruzevski je preuzeo obvezu da se sa vlasti povue im obavi zadatak. Nakon dvije godine provedeni su izbori i vlast su preuzeli civilni organi. Trea varijanta uprava u politiki manje razvijenim zemljama politiki utjecaj uprave je presudan kada ona ima praktiki monopol organiziranosti u nekom drutvu. Vojska se politizira i preuzima svu vlast. Primjeri za to su vojni udari koji su fenomen 20 st. Nakon II. svjetskog rata u Latinskoj Americi samo su Meksiko i Kostarika imali civilnu vlast. U svim ostalim zemljama Latinske Amerike vojni udari bili su pravilo. Primjer. U ileu je Augusto Pinochet izvrio vojni udar i svrgnuo s vlasti legalno izabranog predsjednika Salvadorea Allendea. 0d 1973. do 1989. reim je ubio, protjerao ili zatoio na tisue radnikih voa i ljeviarskih politiara. Tu je kljunu ulogu imala tajna politika policija D.I.N.A. koja je odgovorna za smrt tisue nevinih ljudi. U Boliviji je izvreno 160 vojnih udara. U Argentini vojnim udarom sruena je vlast udovice Juana Perona, Isabel Martinez de Peron, zavladalo je razdoblje strahovlade i prljavog rata. Vanjski dug zemlje popeo se na 80 milijardi USD. Osamdesetih godina vojska se konano vratila u vojarne i od 1990. u Latinskoj Americi nije bilo nijednog vojnog udara. U Africi bilo je 68 vojnih udara. Politiki kaos koji izazivaju vojni despoti pretvara slabe drave u uruene drave. U azijski zemljama vojni reim ima Pakistan. Pakistanski vlastodrac Pervez Musharraf doao je na vlast vojnim udarom da bi u meuvremenu bio izabran za predsjednika drave.Na pitanje zato su generali bili voljni prepustiti vlast civilima namee se odgovor da su promjene u meunarodnom okruenju u mnogome tome doprinjele. Novanu i tehniku pomo dobivaju samo zemlje sa civilnim reimom. etvrta varijanta kolonijalna uprava ona je ekspozitura upravnog aparata matice zemlje. Primjer u engleskim krunskim kolonijama npr.

11

Indija, glavni su organi guverner kojeg postavlja kruna, izvrno vijee, zakonodavno vijee i sustav sudova. o pusi ovim klasifikacijama skree panju na tendenciju prema koncentraciji utjecaja koja je u dinamici tog odnosa izraena. o stvarni politiki reimi, nerijetko imaju izmijeanje karakteristike razliitih tipova. Primjerice tri idealna tipa demokratskog reima su skuptinski, parlamentarni i predsjedniki, mogu imati razliite varijacije, mogu se mijeati i kombinirati. o porast utjecaja vojske u politici SAD-a tijekom hladnog rata, primjer je da se promjene stvarnog stanja u odnosima vlasti i uprave dogaaju bre nego odgovarajue izmjene institucionalne strukture.

16. PRIJELAZNI LANAC U TERITORIJALNOM SISTEMU RH u RH je do 1990. postojao reim partije i drave. Od 1991. imamo RH,dravna vlast ustrojena je na naelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvrnu i sudbenu. Po uzoru na francuski tzv. polupredsjedniki reim mjeavina predsjednikog i parlamentarnog, uspostavljen je novi reim vlasti i to sa naglaskom na elemente predsjednikog. Ustavna koncepcija odraavala je uvelike miljenje i stavove prvog hrvatskog predsjednika Frnje Tumana. Predsjednik drave imao je iroke ovlasti prema Vladi i upravi, regulirane Ustavom. Kao dravni poglavar zastupao je RH u zemlji i inozemstvu, brine se za potivanje ustava, osigurava opstojnost i jedinstvenost drave i redovno djelovanje dravne vlasti. Ne moe obavljati nikakvu drugu javnu ili profesionalnu dunost. On imenuje i razrjeava dunosti predsjednika Vlade, na prijedlog predsjednika Vlade imenuje i razrjeava potpresjednike i lanove, daje pomilovanja, dodjeluje odlikovanja i priznanja. Imenuje lanove Vijea narodne obrane RH. Na temelju odluke Sabora predsjednik objavljuje rat i zakljuuje mir. ustav je predsjedniku dao iroke ovlasti koje je Tuman zbog autokratskog stila vladanja dodatno proirio. Imao je utjecaj na sve sektore drutva od kulture do sporta. Na djelu je bila centralizacija i oligarhizacija vlasti. Sudstvo u kojem je dolo do sjee kadrova (500 sudaca otilo) moralo se provoditi jedinstvenu dravnu politiku koju je kreirao predsjednik i njegova savjetnika tijela. Vlada je bila Tumanov servis. Lokalne samoupravne jedinice nisu imale zbiljsku autonomiju. 2000. godine nakon ustavnih promjena naputa se polupredsjedniki reim koji je doveo do nekontrolirane vlasti jedne osobe, to je ugrozilo demokraciju u zemlji. Prihvaa se model parlamentarnog reima i ovdje se ovlasti predsjednika bitno suene, a akcent je stavljen na vladu odnosno premijera (predsjednika vlade). Nositelj zakonodavne vlasti je Hrvatski sabor. Predsjednik republike bira se neposrednim izborima, tajnim glasovanjem na vrijeme od pet godina. Ustav regulira odgovornost predsjednika drave. Vlada obavlja izvrnu vlast u skladu sa Ustavom i zakonom. Vladu ine predsjednik (premijer), potpresjednici i ministri. Za svoj rad Vlada je odgovorna iskljuivo Saboru. Vlada ima ui kabinet a njega ine predsjednik i potpresjednici Vlade. Vlada ima i tajnika kojeg imenuje i razrjeuje na prijedlog predsjednika vlade. Takoer je ustrojen i Ured predsjednika Vlade. Vlada moe osnivati i razna povjerenstva. Najvaniji normativni akt Vlade jest uredba (npr. Uredba o unutarnjem ustrojstvu ministarstva. Jo donose odluke, zakljuke i rjeenja.

17. RAZVITAK UPRAVE U HRVATSKOJ prema Pusiu moe se pratiti kroz pet osnovnih razdoblja: apsolutistika modernizacija feudalne uprave dravna uprava graanske Hrvatske hrvatska uprava u Kraljevini SHS i Kraljevini Jugoslaviji hrvatska uprava u vrijeme II. svjetskog rata i hrvatska uprava u FNRJ i u SFRJ.

12

ova tri posljednja razdoblja ostavila su snane tragove u duhu institucija tzv. balkanska administracija kao i mentalitetu hrvatskog stanovnitva. Osjeao se javaluk, neodgovornost, korupcija, nepotizam i sl. 17.1 APSOLUTISTIKA MODERNIZACIJA FEUDALNE UPRAVE U Hrvatskoj se uprava prouavala i poduavala na naelima kameralizma, kraljica Marija Terezija osnovala je Politiko kameralni studij u kraljevinama Dalmacije, Hrvatske i Slavonije. Adam Bari postaje prvi i jedini profesor varadinskog studija. 1772. premjeten je u Zagreb, a od 1776. osnovana je Kraljevska akademija znanosti s tri fakulteta (Filozofski, Pravni i Teoloki). Terezijanski pokuaj modernizacije hrvatske uprave nije uspio i to prvenstveno zbog malobrojnosti raspoloiva profesionalnog upravnog aparata. Mariju Tereziju na prijestolju je nasljedio sin Josip II koji je bio radikalniji od majke, proveo je reforme kojima je liberalizirao kmetski poredak. Reforme Josipa II. doivjele su slom, a staleka drava ponovno je uspostavljena. drugi pokuaj modernizacije uprave u Hrvatskoj jesu neapsoutistine reforme Franje Josipa I. Vladao je po formuli Dei gratia vladao je na temelju Boje mislosti a podanici su mu duni vjerost i poslunost. Kasnofeudalna uprava zamijenjena je institucijama profesionalne dravne uprave. Franjo Josip I. svoje reforme i modernizaciju uprave pokuao je realizirati od 1851.1860. Pravosue je reformirano iz temelja. Na podruju financija uvodi se suvremeni sustav dravnih financija pod kontrolom centralnog ministarstva financija. 1850. dolazi do reorganizacije visokog kolstva u Hrvatskoj. Upravni aparat na podruju Hrvatske i Slavonije 60-tih godina 19. st. bio je manjeg opsega. Slubenici su bili slabo plaeni. I ovaj drugi pokuaj modernizacije hrvatske uprave nije uspio. 1955. g. na novo ustanovljenu katedru Nauke o upravi dolazi profesor Eugen Pusi uinjen je nov korak prema pristupu u prouavanju suvremenog upravnog fenomena.

17.2 DRAVNA UPRAVA GRAANSKE HRVATSKE graansko razdoblje Hrvatska je doekala u politikoj ovisnosti unutar Austrougarske Monarhije. Ustavni poloaj temeljio se na Ugarsko-hrvatskoj nagodbi iz 1868. Na elu hrvatske bio je ban kojeg je imenovao monarh na prijedlog predsjednika zajednike ugarsko-hrvatkse vlade u Budimpeti. Hrvatskoj je priznata autonomija u unutarnjim poslovima , poslovima s Crkvom i u pravosuu, a upravni poslovi bili su zajedniki za ugarske zemlje pa se o njima odluivalo u zajednikoj vladi u Budimpeti. Upravno-teritorijalna podjela Hrvatske i Slavonije postojalo je 8 upanija. Na elu upanije je veliki upan kojeg na prijedlog bana postavlja monarh.Gradovi su ureeni zakonom iz 1895. a dijele se na tri kategorije: gradovi u poloaju upanija, gradovi u poloaju kotara i gradovi u poloaju opine. Predstavniko tijelo grada je gradsko zastupstvo koje bira gradonaelnika meu svojim lanovima.Predstavniko tijelo opine je opinski odbor koji bira opinskog naelnika. 17.3 HRVATSKA UPRAVA U KRALJEVINI SHS I KRALJEVINI JUGOSLAVIJI jedna od posljedica I. svjetskog rata je raspad Austro-ugarske Monarhije. Osnovana je Drava Slovenaca, Hrvata i Srba. Na elu drave je Narodno vijee sa

13

sjeditem u Zagrebu. Plenum NV bira Sredinji odbor, a on predsjednitvo Narodnog vijea. Hrvatski sabor 29.10.1918. proglaava odcjepljene od AU. Potkraj studenog Narodno vijee bira delegaciju od 28 lanova radi dogovora o ujedinjenju drave SHS s Kraljevinom Srbijom i Crnom Gorom. Hrvatska je u Kraljevini SHS prola tri reima: reim prema vidovdanskom ustavu iz 1921.; reim kraljeve diktature iz 1929. i dikataturu Ustava iz 1931. i Banovina Hrvatska od kolovoza 1939. travnja 1941. osnovno obiljeje Vidovdanskog ustava bilo je unitarna drava s dominantnom kraljevskom vlau i jakim poloajem centralne vlade, ilo se na svjesno razbijanje historijskih pokrajina- drava je podijeljena na 33 oblasti. Na elu oblasti bio je veliki upan. Oblast se dijelila na okruge, kotareve i opine. poetkom 1927. Hrvatska seljaka stranka nakon raskida sa Radikalnom strankom ini nov zaokret u politici i povezuje se sa Pribievievom Samostalnom demokratskom strankom. Nakon atentata na hrvatske zastupnike u Narodnoj skuptini oznaavao je vrhunac nezadovoljstva i uvedena je diktatura 1929. Zastupa se ideja nacionalnog unitarizma a jugoslavenstvo je proglaeno slubenom ideologijom. Jugoslavija se dijeli na 9 upravno teritorijalnih jedinica banovina. nakon sporazuma Cvetkovi-Maek, osniva se Banovina Hrvatska na elu sa banom kojeg kralj imenuje ukazom, a politiki je odgovoran kralju i Saboru. Banska vlastr bila je organizirana u 11 odjela i jednom samostalnom odsjeku. 17.4 HRVATSKA UPRAVA U VRIJEME II. SVJETSKOG RATA Napad Njemakog Reicha i njegovih saveznika na Kraljevinu Jugoslaviju poeo je u 6. travnja 1941. a ve 17. travnja Jugoslavenska vojska potpisala je Ugovor o primirju kapitulaciju.Osniva se NDH na elu sa Paveliem. Paveli se oduuje Mussoliniju i potpisuje Rimske ugovore na koje je veina Hrvata gledala kao na veleizdaju. Rimskim ugovorima potvreno je da su Istra, Rijeka, Cres, Mali Loinj, Zadar, Lastavo i Palagrua u vlasti Italije a da im se dodatno ustupaju svi otoci osim Braa, Hvara i Paga, najvei dio Dalmacije, Kastav, Suak i dijelovi Gorskog Kotara. NDH bila je organizirana po uzoru na totalitarne reime u Italiji i Njemakoj. Politike stranke bile su zabranjene. Djelovao je samo ustaki pokret na elu sa Paveliem. U medijima stvarao se kult linosti Ante Pavelia i kult drave, ime se nastojalo opravdati sve poinjene zloine.Sva mlade od 7 do 21 godine morala je biti u Ustakoj mladei. Donose se rasni zakoni temelj za genocid nad idovima. Ustaki reim temeljio se poput nacistikog na ideologiji krvi i tla. Osniva se mrea prijekih sudova: preiki sudovi, pokretni prieki sudovi, izvanredni narodni sudovi i veliki izvanredni narodni sudovi. Krivica za sobom povlai smrt strijeljanjem, nema pravnog lijeka. NDH imalo je brojne sabirne i koncentracione logore u koje su uz idove odvoeni Srbi, Romi i Hrvati antifaisti. Razlika izmeu NDH i totalitarnih reima Italije i Njemake bila je u tome to NDH nije imala podrku izmanipulirane svjetinje pa se moe rei da je NDH provodila tiraniju. u lipnju 1941. Politbiro KPJ pokree oruani ustanak protiv okupacijski vojski i reima koje su one ustanovile. Formira se prvi partizanski odred. Organizira se i Antifaistiki pokret organiziran je kao mrea narodnooslobodilakih odbora. hrvatska se drava temelji na tradicijama antifaistikog pokreta i na sustavu vrijednosti koji je taj pokret iznjedrio. 17.5 HRVATSKA UPRAVA U FNRJ I SFRJ reim koji je uspostavljen u Jugoslaviji nakon II. svjetskog rata bio je tipian reim partije i drave totalitarna diktatura. U prvim poslijeratnim godinama dravna je uprava neposredno rukovodila privrednim poduzeima i javnim ustanovama. To je dovelo do ekspanzije upravnog aparata na svim razinama. 1948. dolazi do sukoba jugoslavenskog partijskog vrha sa Staljinom pa dolazi do iskljuenja KPJ iz Inforbiroa.

14

Eskalira unutranji staljinizam. Partijske neistomiljenike alje se u koncentracione logore za koje je simbol Goli otok. poetkom 50-tih nastaje prekretnica u shvaanju uloge dravne uprave u sistemu. Privredna poduzea se osamostaljuju i proklamira se radniko samoupravljanje. Javne ustanove se podvrgavaju reimu drutvenog upravljanja. Uprava mora svoje funkcije ograniiti na tzv. klasine upravne resore. Ovlasti bi bile ograniene na regulaciju, koordinaciju i kontrolu. Uvodi se komunalni sistem u kojem opina dobiva vaniju ulogu u upravljanju drutevnim poslovima. Od 1956. nastojalo se obuzdati rast upravnog aparata i staviti ga u zakonske okvire. prema Pusiu postoje tri razvojne faze hrvatske uprave poslije 1945. Prva faza koncentracije (1946-1960), druga faza dekoncentracije (1960-1982) i trea faza decentralizacije 1982-1991) u prvoj fazi koncentracije hrvatsku upravu povezuje i usmjerava vlada koju formalno imenuje i razrjeuje Sabor, a vladu koordinira predsjednik ili predsjednitvo zajedno s glavnim tajnikom vlade.Uvedena je institucija stupnjevanja upravnih jedinica kako bi vlada bila u stanju kooordinirati upravu. Zbog toga se upravne organizacije dijele u dva sloja primarne organe koji imaju izravnu vezu s vrhom uprave i na sekundarne organe koji imaju vezu sa primarnim organima. u drugoj fazi dekoncentracije i treoj fazi decentralizacije na mjesto vlade dolazi Izvrno vijee pri emu jaa poloaj Sabora Ustav SFRJ iz 1974. bio je mjeavina utopijskih deklaracija i konkretnih normi. U ustav se unose konfederalni elementi, republike se odreuju kao drave koje imaju pravo na odcjepljenje to je Badinterova komisija uvaila. Samoupravni sistem bio je izgraen na potpunom zapostavljanju ekonomskih zakonitosti, eliminiralo se zakone ponude i potranje. Hrvatska 1967 ukida kotare kao regionalne jedinice. Unutar opina formiraju se mjesne zajednice i mjesni uredi. nakon Titove smrti Ante Markovi, tadanji savezni premijer, pokuao je demokratizirati jugoslavenske drave, ali nije uspio (krajem 1980). U Savezu komunista zapoinju otri sukobi izmeu republikih vodstava. Obnavlja se program velike srbije. Takvo stanje dovodi do velike ratne katastrofe devedesetih godina.

18. POSLOVI I STRUKTURE U TERITORIJALNOM SISTEMU 18.1 SISTEMATIZIRANJE POSLOVA U TERITORIJALNOM SISTEMU sistematiziranje poslova koje obavljaju upravne organizacije, po Pusiu imaju tri aspekta: klasifikaciju poslova (dioba po raznim kriterijima), grupiranje poslova (obuhvaanje po skupinama u svrhu dodijeljivanja pojedinim upravnim organizacijama) i razgranienje upravnih poslova (djelatnost rjeavanja pitanja koja upravna organizacija mora obaviti posao u sluaju spora ili nejasnoa). upravni poslovi mogu se klasificirati prema vie kriterija. Imamo klasifikaciju po sadraju tu imamo podjelu na klasine poslove dravne vlasti, a tu spada vojska (obrana), diplomacija (vanjski poslovi), policija (unutarnji poslovi), pravosue i financije. Povijesnim razvojem iz poslova financija izdvajaju se privredni poslovi drave, a u 19 st. javljaju se i ostale javne slube. U drugu glavnu skupinu upravnih organizacija pored privrednih slubi spadaju: drutvene slube (prosvjeta, zdravstvo, socijalna skrb), tehnike slube, eljezniki,. brodski, zrani promet, pota), komunalne slube (vodovod, kanalizacija, odvod smea) i unutarnje slube (personalna sluba, meteoroloka sluba). Njihova zadaa je da olakaju funkcioniranje upravnih organizacija kao cjeline. osim to razlikujemo upravu kao instrument vlasti i upravu kao javne slube, postoji razlika izmeu posredne ili neposredne, odnosno autoritativne (tu se

15

podrazumijeva upotreba prinudnih sredstava) i neautoritativne uprave. Ova autoritativna odnosi se prvenstveno na djelatnost klasine dravne uprave. Ovo su razlikovanja po metodama rada. Uvdje su ukljueni analitiki poslovi, regulatorni poslovi, opi poslovi i izvrno-operativni poslovi. klasifikacija po oblicima djealtnosti obuhvaa izvrenje zakona, represivnu djelatnost (zadatak policije), upravni nadzor itd. Ova klasifikacija prihvaena je u Zakonu o sustavu dravne uprave. klasifikacija po instrumentima, npr. donoenje opih propisa, donoenje pojedinanih akata, neposredna primjena prinude i imamo klasifikaciju po korisnicima koja polazi od toga u ijem se interesu obavlja odreeni posao. Npr. poslovi koji se obavljaju neposredno za graane, poslovi za politika tijela i sl. 18.1.1 Grupiranje upravnih poslova drugi aspekt sistematiziranja - grupiranje se obavlja radi praktinog stvaranja skupina upravnih poslova koji se mogu sa najboljim efektom dodijeliti pojedinim upravnim organizacijama kao zadaci. Znai ovdje se radi o problemu praktinog organiziranja, odnosno o osnovama ili bazama organizacijske podjele zadataka. Razlikuju se etiri vrste osnova ili baza: svrha ili cilj djelatnosti, vrsta rada, teritorij i korisnici. 18.1.2. Razgranienje izmeu grupa upravih poslova i njihovih nosilaca trei aspekt sistematiziranja problemi razgranienja su svakodnevna pojava u odnosu meu skupinama upravnih poslova i nosiocima koji moraju obavljati upravne poslove. Ovdje razlikujemo horizontalno i vertikalno razgranienje. Glavni instrumenti horizontalnog razgranienja su djelokrug i nadlenost. Razlika izmeu njih je kvantitativna. Djelokrug se utvruje prilikom osnivanja upravne organizacije i u pravilu je odreen zakonom Nadlenost se u politikom smislu moe shvatiti kao produenje principa diobe vlasti u samoj strukturi upravnog aparata kao dijela dravne vlasti. Razlikuje se stvarna i mjesna nadlenost, odnosno nadlenost po sadraju djelatnosti i po teritoriju. Postoje dva smjera mjenjanja nadlenosti delegacija (prenoenje nadlenosti s upravne organizacije ire teritorijalne jedinice na upravnu urganizaciju ue (npr. sa upanije na opinu) i supstitucija (preuzimanje odreenog posla koji se nalazi u nadlenosti upravne organizacije ue teritorijalne jedinice od strane upravne organizacije ire. Dalje razlikujemo rekviziciju i supliranje. Rekvizicija je situacija kad jedna upravna organizacija za drugu obavlja, na temelju njenog formalnog traenja,a katkad i bez njega, odreene dijelove poslova iz nadlenosti ove druge organizacije. Supliranje je prijelaz posla s jednog na drugog slubenika unutar iste upravne organizacije. Sukob nadlenosti mogu biti pozitivni i negativni. Pozitivni kad dvije ili vie upravnih organizacija prisvajaju nadlenost ili negativni sukobi kad dvije ili vie upravnih organizacija odbijaju nadlenost. U tom sukobu arbitrira neposredno vie tijelo. Npr. ako je sukob nadlenosti nastao izmeu dva ministarstva, odluku donosi vlada. Vertikalno razgranienja poslova teritorijalnih sistema odnosi se na razgranienje poslova irih i uih teritorijalnih jedinica. Razlikujemo lokalne poslove koji se obavljaju u okviru lokalne zajednice (npr. izgradnja i odravanje lokalnog vodovoda. logino je da te pioslove ne obavljaju terenske ekipe centralne jedinice jer bi to poskupilo odravanje) Opa (generalna) klauzula je takav sistem po kojem su svi poslovi lokalni , za koje se nije pravnim propisom ustanovilo da su centralni.Prednost ovog sistema je u tome to

16

potie lokalnu inicijativu jer u tom sluaju lokalna uprava ne treba ekati dalnjnja ovlatenja centralnih dravnih tijela. Loe je jer taj sistem nije dobar za siromane lokalne zajednice pa e one jo vie zaostati u razvoju. Ove opine sklonije su priklanjanju projektima koji prelaze njihove mogunosti. Nedostatak je jer sistem potie na neodgovornost upravnih organizacija ire teritorijalne zajednice. Enumeracija sistem po kojem je presumpcija na strani centralnih poslova, a lokalni su samo oni poslovi koje odgovarajue tijelo ire zajednice izrijekom kao takve oznai, odnasno nabroji kao lokalne poslove. Prednost ovog sistema to e u sredini gdje su opine siromane, tek postupno lokalnim zajednicama poveati optereenje te e zadrati odgovornost ire teritorijalne zajednice, te omoguiti da strunost i drugi izvori mogunosti kojima raspolau tijela centralne dravne uprave budu iskoriteni u lokalnim zajednicama. Nedostatak ovog sistema je da ograniava lokalnu inicijativu i tei prema centralizmu. Druga slabost mu je to je kompliciran u primjeni. Ovu metodu prihvatila je Velika Britanija. Hrvatski zakon o lokalnoj upravi i podrunoj samoupravi opredijelio se za metodu ope klauzule. l. 134. Ustava RH propisuje da jedinice lokalne samouprave (opine i gradovi) obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe graana, a osobito poslove koji se odnose na ureenje naselja i stanovanja, prostorno i urbanistiko planiranje, komunalne djelatnosti, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zatituJedinice regionalne samouprave (upanije) obavljaju poslove od regionalnog znaenja osobito poslove vezane za kolstvo, zdravstvo, prostorno i urbanistiko planiranje, gospodarski razvoj, promet, kao i razvoj mree obrazovnih, zdravstvenih, kulturnih i socijalnih ustanova. Iz ovog je vidljivo da u Ustavu, odnosno zakonu nisu taksativno nevedeni, enumerirani poslovi koje bi trebale obavljati lokalne jedinice. 18.2 LOKALNI ELEMENTI CENTRALNIH POSLOVA problem koji se namee kod razgraniavanja po vertikalnoj dimenziji, odnosno dioba poslova na centralne i lokalne, je problem kako organizirati izvravanje lokalnih elemenata centralnih poslova. Npr. stvaranje i odravanje vojske je centralni posao ali evidecija vojnih obveznika moe se obavljati samo na licu mjesta u lokalnim jedinicama, a ne u sjeditu centralnih organa dravne uprave. Tu su se nala dva rjeenja: rjeenje lokalne ispostave (ekspoziture) i tzv. preneseni djelokrug. U Francuskoj npr. kao centralistiki ureenoj dravi, postoje regionalne, okrune i lokalne ekspoziture sredinje vlasti. Povjeravanje nekih dravnih upravnih poslova upravnim jedinicama naziva se dekoncentracija. Funkcije sredinje vlasti obavljaju djelatnici na terenu. Odnosi izmeu sredinjih organa i upravnih jedinica utemeljeni su na naelu hijerarhijskog nadzora.Decentralizacija znai da funkcije sredinje vlasti obavljaju podnacionalne vasti. To podrazumijeva delegiranje izvravanja politike nezavisnim tijelima, obino lokalnim vlastima.

18.3 STRUKTURA U TERITORIJALNOM UPRAVNOM SISTEMU iako postoji tzv. jedinstvena formula o ureenju jednog upravnog sistema, moe se u svezi s tim postaviti relativno ogranieni broj alternativa. 18.3.1 Suprotnosti u strukturi osnovna suprotnost u strukturi teritorijalnog upravnog sistema je suprotnost izmeu diferencijacije (diobe) i integracije (jedinstva). Tu se kao glavne suprotnosti javljaju suprotnosti izmeu funkcije i hijerarhije, centralizacije i decentralizacije, pojedinanog i kolektivnog djelovanja. Bitno je i razlikovanje vanjskih (linijskih) i unutarnjih (stoernih) organizacijskih jedinica i formalnih i neformalnih veza.

17

Po Pusiu postoje i specijalni pojavni oblici kojima je izraena suprotnost diferencijacije i integracije. To su ekspanzija i ogranienje, plan i izvrenje, inicijativa i vezanost. ekspanzija do nje dolazi kad zbog ope tendencije porasta uprave i porasta upravnih organizacija koje obnaaju pomone funkcije. Ekspanziji doprinosi i tenja prema organizacijskoj samostalnosti. Postoje i razlozi za ogranienje ekspanzije teritorijalnog upravnog sistema. To je npr. spreavanje poveanja broja ministarstava. plan i izvrenje plan predstavlja centripetalni element, ima u vidu cjelinu koju dijeli na dijelove i koju eli u rezultatu vidjeti povezanu. Izvrenje je centrifugalni faktor i tei prema samostalnosti, odnosno prilagoavanju posebnim okolnostima. inicijativa i vezanost diferencijacija se javlja kao inicijativa i kao rezultat te inicijative. Iskljuiti diferencijaciju znailo bi umrtviti inicijativu. Vezanost ???? kako osigurati koordinaciju? tri su rjeenja 1. struktura upravne organizacije; 2. ovlasti upravne orgnaizacije; 3. strukturni odnosi unutar upravnog sistema. vrezano na strukturu postoje dvije alternative: monokratska organizacija (nju je zastupao Weber na elu je jedan jedini fodei funkcioner po njoj se razvijaju preciznosrt, brzina, nedvosmislenost, kontinuitet, diskrecija, jedinstvenost) Kolegijalna organizacija rad je neprecizniji i sporiji. Kolegijalnost osigurava veu objektivnost i nepristranost. u vezi strukturalnih odnosa unutar upravnog sistema mogu se razlikovati upravne organizacije koje su stupnjevane, to znai da nisu istog ranga. Upravni sistem mora po svojoj sloenosti odgovarati stupnju sloenosti drutva u kojem djeluje.

19. DRAVNA UPRAVA RH republika uprava socijalistike Hrvatske je tijekom 1980-tih godina obuhvaala dvije osnovne kategorije: republike organe uprave i republike organizacije. Republiki organi obavljali su regulativne poslove vlasti (npr. provedba utvrene politike Sabora, obavljanje upravnog i inspekcijskog nadzora itd.) Oni su mogli obavljati i struno-servisne zadatke za Sabor i Izvrno vijee Sabora (npr. praenje stanja u oblasti zbog koje su osnovani, izrada analiza, studija, izvjea itd.) Republiki organi uprave socijalistike Hrvtske obuhvaali su republike sekretarijate, republike komitete, republike uprave. nakon proglaenja nezavisnosti zemlja je bila suoena s problemima, od uspostave diplomatske i konzulatne slube, vojnog ustroja do osnivanja patentnog ureda. Puno se improviziralo i grijeilo. Brzopleto se pristupilo u proces promjena u drutveno-ekonomskom smislu, tu se posebno misli na pretvorbu drutvenog u dravno, a zatim u privatno vlasnitvo to je za posljedicu imalo tajkunizaciju. u prosincu 1992. donoenjem Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi provedena je radikalna promjena upravno-teritorijalne podjele nacionalnog teritorija i usprkos upozoreju da se to ne ini u ratnim okolnostima i bez strune podloge. Jaa centralizam i birokratizacija odluivanja u uskim krugovima politike oligarhije. dravna uprava RH obuhvaa ministarstva, sredinje dravne urede, dravne upravne organizacije i urede dravne uprave koji su osnovani u upanijama ministarstva se ustrojavaju za obavljanje poslova dravne uprave u jednom ili vie upravnih podruja. Unutar ministarstava koja su ustrojena za vie upravnih podruja ustrojavaju seupravne organizacije (uprave, zavodi, ravnateljstva) sredinji dravni uredi ustrojavaju se za obavljanje poslova dravne uprave u jednom ili vie upravnih podruja koja su od posebnog znaenja za uinkovitiji rad Vlade. dravne upravne organizacije se ustrojavaju za obavljanje poslova dravne uprave u jednom ili vie upravnih podruja.

18

19.1 POSLOVI TIJELA DRAVNE UPRAVE RH tijela dravne uprave obavljaju poslove dravne uprave. Poslovi dravne uprave su prema Zakonu o sustavu dravne uprave, neposredna provedba zakona, donoenje propisa (pravilnika, naredaba, naputaka), obavljenje upravnog nadzora i drugi upravni i struni poslovi (izrada nacrta, prijedloga propisa). U upaniji, gradu i opini osnivaju se podrune jedinice (terenski organi) ministarstava (npr. porezne uprave i ispostave, carinarnice) i dravnih upravnih organizacija. Poslove dravne uprave obavljaju dravni slubenici. Pomono-tehnike poslove obavljaju namjetenici. tijela dravne uprave donose rjeenja u upravnom postupku, vode razne evidencije na temelju kojih graanima izdaju uvjerenja i druge potvrde. Ministri i ravnatleji dravnih upravnih organizacija donose pravilnike, naredbe i naputke. Pravilnikom se detaljnije razrauju pojedine odredbe zakona radi njegove primjene (npr. Pravilnik o zatiti ptica, Pravilnik o plaama zaposlenika). Naredbom se nareuje ili zabranjuje odreeno postupanje (npr. Naredba o vremenu otvorenosti aerodroma za javni zrani promet) tijela dravne uprave ovlatena su provoditi upravni nadzor. Nadziru provedbu zakona i drugih propisa te zakonitost rada i postupanja tijela dravne uprave, tijela lokalne i regionalne samouprave te pravnih osoba koje imaju javne ovlasti. Osobito se nadzire zakonitost rada i postupanja, zatim rjeavanje u upravnim stvarima a zatim djelotvornost, ekonominost i svrhovitost. tijela dravne uprave provode i inspekcijski nadzor. Provodi se izravni uvid u ope i pojedinane akte, uvjete i nain rada nadziranih pravnih i fizikih osoba te se poduzimaju zakonom i drugim propisima predviene mjere da se utvreno stanje uskladi sa zakonom i drugim propisima. Inspekcijske poslove u prvom stupnju obavljaju uredi dravne uprave a u drugom ministarstva. razlika izmeu upravnog i inspekcijskog nadzora je u sadraju nadzora. Upravni nadzor obuhvaa nadzor zakonitosti i nadzor svrsishodnosti. Upravni nadzor obavlja vie upravno tijelo, a inspekcijski samo nadlena inspekcijska tijela (npr. graevinska inspekcija, sanitarna). Inspekcijski nadzor ogranien je na krug osoba koje su zaposlene u inspekcijskim slubama. Upravni nadzor odnosi se iskljuivo na upravna tijela, a inspekcijski pored njih obuhvaa pravne osobe sa javnim ovlastima i graane. Inspekcijski nadzor ima ime ire podruje djelovanja. ministarstva obavljaju upravne i druge strune poslove iz svog djelokruga. 19.2 USTROJSTVO DRAVNE UPRAVE RH nakon studenog 2003. g. u RH postoji 14 ministarstava: Ministarstvo vanjskih poslova, Ministarstvo financija, Ministarstvo obrane, Ministarstvo unutarnjih poslova, Ministarstvo pravosua, Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetnitva, Ministarstvo mora, turizma, prometa i razvitka, Ministarstvo poljoprivrede i umarstva i vodnog gospodarstva, Ministarstvo zatite okolia, prostornog ureenja i graditeljstva, Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi, Ministarstvo znanosti, obrazovanja i porta, Ministrastvo kulture, Ministarstvo obitelji, branitelja i meugeneracijske solidarnosti i Ministarstvo za europske integracije. na elu ministarstava je ministar koji je po funkciji lan Vlade. Ministarstvo moe imati jednog ili vie dravnih tajnika koje na prijedlog predsjednika Vlade imenuje Vlada. Dravni tajnik odgovoran je Vladi i ministru. Ministar moe imati jednog ili vie pomonika. uprave, zavodi i ravnateljstva mogu se ustrojiti ako postoje uvjeti sa najmanje dva odjela u njihovom sastavu. Radom upravne organizacije u sastavu ministarstava upravlja pomonik ministra. Ravnatelja imenuje Vlada na prijedlog ministra. Ravnatelj je za svoj rad odgovoran ministru u Vladi. Ukoliko nije imenovan pomonik ministra moe upravljati dravni tajnik.

19

u okviru upravne organizacije mogu se ustrojiti slube (sektori), odjeli, odsjeci, pododsjeci i odjeljci. sluba se ustrojava radi svrhovite organizacije obavljanja poslova dravne uprave veeg opsega u pojedinom upravnom podruju. Moe se ustrojiti ako postoje uvjeti za ustrojavanje najmanje dva odjela u njezinu sastavu. Radom slube upravlja naelnik ako upravnom organizacijom upravlja pomonik ministra, ili upravlja pomonik ravnatelja ako upravnom organizacijom upravlja ravnatelj s poloajem pomonika ministra. odjel se ustrojava kao osnovna unutarnja ustrojstvena jedinica u okviru upravne organizacije, odnosno slube u ministarstvima. Odnosno u okviru slube u dravnim upravnim organizacijama, za odreeno upravno podruje ili za odreenu vrstu meusobno povezanih poslova dravne uprave, opih, tehnikih i pomonih poslova veeg opsega, ije obavljanje zahtijeva odreeni stupanj samostalnosti i povezanosti u radu. Radom odjela upravlja naelnik. odsjek se ustrojava u okviru odjela za obavljanje srodnih poslova dravne uprave, meusobno povezanih poslova i opih, tehnikih i pomonih poslova, ije obavljanje zahtijeva odreenu samostalnost i povezanost u radu.Odsjek se ustrojava u okviru odjela samo ako postoje uvjeti za ustrojavanje dva odsjeka. Odsjecima upravljaju voditelji. pododsjek ustrojava se u okviru odsjeka za obavljanje srodnih poslova. Njima upravlja voditelj. unutarnje ustrojstvo tijela dravne uprave regulirano je uredbom Vlade. u ministarstvima i dravnim upravnim organizacijama ustrojava se kabinet ministra, odnosno kabinet ravnatelja. Kabinet je posebna unutarnja ustrojstvena jedinica koja za ministra i njegovog zamjenika obavlja poslove u vezi s pritubama graana, protokolarnih poslova, poslove u vezi sa javnim priopavanjem i sl. Na elu kabineta je tajnik kabineta. ustrojstvene jedinice ministarstava i dravnih upravnih organizacija mogu se ustrojiti kao podrune jedinice, iznimno ako nema uvjeta mogu se predvidjeti samostalni izvritelji ako u podrunoj jedinici postoje uvjeti za ustrojavanje najmenje dva odjela, podruna jedinica ustrojava se kao podruni ured na elu sa proelnikom. ministarstva imaju i tajnika koji poduzima mjere za osiguranje uinkovitosti u radu, tehniki usklauje rad unutarnjih ustrojstvenih jedinica ministarstva i upravnih organizacija u sastavu ministarstvaTajnika imenuje vlada na prijedlog ministra. Za svoj rad tajnik je odgovoran ministru. Sredinji dravni uredi osnovani su krajem 2003. g. Trenutno postoje 4: Sredinji ured za upravu, Sredinji dravni ured za e Hrvatsku, Sredinji dravni ured za upravljanje dravnom imovinom i Sredinji dravni ured za razvojnu strategiju. Njima upravljaju dravni tajnici koje imenuje Vlada na prijedlog predsjednika Vlade kojem su i odgovorni za svoj rad. dravne upravne organizacije su sredinja tijela uprave. Tu spadaju dravne uprave, dravni zavodi i dravni inspektorat. Ima ih 8: Dravna geodetska uprava, Dravna uprava za zatitu i spaavanje, Dravni hidrometeoroloki zavod, Dravni zavod za intelektualno vlasnitvo, Dravni zavod za normizaciju i mjeriteljstvo, Dravni zavod za zatitu od zraenja i Dravni inspektorat. Njihovim radom upravlja ravnatelj koji nije lan Vlade, ali ga imenuje i dunosti razrjeava Vlada na prijedlog predsjednika Vlade uz prethodno miljenje nadlanog ministra. Ravnatelj moe imati zamjenika Vlada ga imenuje na prijedlog ravnatelja. unutarnje ustrojstvo ureda dravne uprave ureuje se uredbom Vlade. U uredu se mogu ustrojiti slube, odsjeci, pododsjeci i odjeljci. sluba se ustrojava u sjeditu ureda, kao osnovna unutarnja ustrojstvena jedinica za obavljanje poslova dravne uprave u jednom ili vie upravnih podruja, odnosno za obavljanje upravnih i strunih poslova. Ustrojava se kada ima najmanje 9 izvritelja, ukljuujui tu i elnika. Radom slube upravlja pomonik predsojnika

20

odsjek se ustrojava za obavljanje poslova dravne uprave u jednom ili vie upravnih podruja te za obavljanje opih pomonih i tehnikih poslova veeg opsega. Da bi bio ustrojen potrebno je najmanje 7 izvritelja ukljuujui tu i voditelja odsjeka pododsjek ustrojava se za obavljanje opih pomonih i tehnikih poslova veeg opsega za potrebe ureda. Za ustroj potrebno je najmanje 5 izvritelja ukljuujui i voditelja pododsjeka.

19.2.1 Strukture horizontalne povezanosti Hrvatsku sredinju dravnu upravu povezuje i usmjerava Vlada RH. Vlada putem ministara upravlja radom ministarstava i nadzire njihov rad. Vlada osniva koordinacije i urede kojima usmjerava rad tijela sredinje dravne uprave. NPR. Ured za zakonodavstvo daje miljenje o usklaenosti prijedloga zakona, konanih prijedloga i drugih akata iz djelokruga Vlade. horizontalnoj povezanosti pridonose i pojedina ministarstva, npr. ministarstva financija putem budetiranja, ovdje ministar financija donosi propise o financijskom i materijalnom poslovanju, pravima i obvezama izvritelja i raunopolagaa. Horizontalnoj povezanosti jo doprinosi Sredinji dravni ured za upravu kroz odreene personalne ovlasti, kao i institucija stupnjevanja radi bolje koordinacije rada tijela dravne uprave. 19.2.2 Vertikalna strukturna razvedenost i povezanost tijela sredinje dravne uprave mogu obavljati lokalne elemente svojih poslova, kako putem tijela lokalnih samoupravnih jedinica, tako i preko lokalnih ispostava (ekspozitura). Npr. Ministarstvo obrane posao evidencije vojnih obveznika obavlja preko svojih ureda za obranu. Ovdje valja spomenuti i urede dravne uprave u upanijama koji se nalaze u upravnom hijerarhijskom ustrojstvu. hrvatska dravna uprava kriza hrvatskog drutva i drave osvijetena je jo 1970 godine a eskalirala je tijekom 1990. dijelom zbog ratne katastrofe a dijelom zbog naravi hrvatskog politikog reima koji nije do kraja napustio sistem balkanske administracije koju obiljeava bahatost, nemarnost i neodgovornost. To nasljee nije se moglo prevladati preko noi.

20. PROBLEMI LOKALNOG UPRAVLJANJA lokalnauprava obuhvaa kako regionalne jedinice, tako i lokalne jedinice u uem smislu. Lokalna uprava ima dvije znaajke po kojima se razlikuje od centralne dravne uprave prvo - isprepletenost izmeu vlasti i uprave je mnogo vea i povezanost je tjenja, tee se odvaja vlast od uprave na lokalnom nivou. Sudjelovanje graana u politikim procesima u lokalnim zajednicama je mnogobrojnije. lokalne zajednice imaju slijedea obiljeja geografski prostor (lokalnu jedinicu smatra se jednim dijelom dravnog teritorija; stanovnitvo (neke jedinice imaju 100 ili 200 stanovnika a neke 100.000 stanovnika); u lokalnim jedinicama odvijaju se odreene zajednike aktivnosti, razliite vrste posla (npr. odvoz smeam socijalna skrb, vatrogasna sluba itd.). Postoje dvije metode razgranienja izmeu poslova lokalne zajednice, na poslove koje obavlja za sebe i poslove za iru zajednicu, odnosno dravu; institucije su takoer obiljeje lokalnih zajednica. Postoje dva tipa institucija: politike i upravne. Politike imaju cilj artikuliranje i povezivanje razliitih interesa lokalnog stanovnitva kao i rjeavanje suprotnosti i konflikata. Upravne institucije obavljaju drutvene poslove kojima se zadovoljavaju interesi lokalnog stanovnitva.

21

20.1. ODNOS VLASTI I UPRAVE U LOKALNIM JEDINICAMA institucije politikog odluivanja i upravnog izvravanja na lokalnom nivou se pribliavaju jedne drugima, ali se ne stapaju u jedno. Suradnja je neposrednija, simbioza ua pa je iz tog razloga tee odvajati vlast od uprave na lokalnom nivou. na lokalnom nivou razlikuju se dva sloja: politiko-predstavniki i upravni, a izmeu njih kao veza i kao razgranienje, istodobno se pojavljuje izvrni sloj. Kljune odluke donose politika tijela. ua isprepletenost dolazi po Pusiu do izraaja u tri situacije 1. formalno vodstvo, predsjedavanje, sazivanje sjednica politikoj tijela (npr. vijea) nerijetko pripada izabranom ili imenovanom izvrnom funkcioneru, a katkad i upravnom elniku. Izvrni i vodei upravni funkcioneri biraju se ili imenuju ponekad iz redova lokalnog vijea. ei su sluajevi kada se kandidati za ove funkcije dovode iz vana, kada je izrijekom propisan inkompatibilitet izmeu ovih funkcija i lanstva u vijeu. 2. lokalno vijee sudjeluje neposredno u upravnim poslovima donoenjem odreenih pojedinanih upravnih akata. 3. kako je lokalni sistem upravljanja sastavni dio cjelovitog politiko-upravnog sistema, vertikalni utjecaj koji iz toga proizlazi nedvojbeno zahvaa i lokalna politika tijela. prijelazni lanac u lokalnim razmjerima neposredno odluivanje svih graana __ mehanizam predstavnitva __ kolegijalna izvrna tijela __ pojedinana izvrna tijela

ovisno o tome gdje je izvrena koncentracija politikog utjecaja razlikuju se etiri sistema u lokalnim jedinicama: sistem neposrednog odluivanja svih graana, skuptinski sistem, sistem izvrnih odbora i sistem pojedinanog funkcioniranja. 20.1.1. Sistem neposrednog odluivanja svih graana ovaj sistem karakterizira poglavito vicarsku lokalnu upravu gdje je regionalizam i sustav lokalne samouprave tradicionalno najdemokratiniji ustroj teritorijalne demokracije u Europi. Sastoji se od 26 kantona i polukantona kao federalnih jedinica. Kantoni su razliitih veliina po povrini i po broju stanovnitva. U svim kantonima postoji jednostupanjska lokalna samouprava, odnosno opina jedan tip. Kotarevi postoje u veini kantona, ali predstavljaju oblik upravne decentralizacije. U veini komuna najvie tijelo odluivanja je skup svih aktivnih graana s pravom glasa, ime na snazi dobiva neposredna demokracija u politikom i pravnom sustavu vicarske Konfederacije. Vrhovno tijelo je komunalna skuptina koju ine graani s birakim pravom. Dva ili vie puta godinje graani odluuju o lokalnom proraunu, zavrnom raunu, biraju svoje vodstvo itd. Izmeu zasjedanja komunalnih skuptina djeluje komunalni odbor koji radi u sjednicama koje saziva i vodi predsjednik komune. Ovo ureenje daje prednost kolegijalnim oblicima odluivanja. glavni problem ovog oblika neposredne demokracije predstavlja relativno slab odaziv biraa. kantoni imaju svoje ustave i u svemu su samostalni, a svi su jednakopravni20.1.2 Skuptinski sistem karakterizira englesku lokanu upravu. Ovdje se nastoji osigurati dominantan utjecaj u lokalnom upravljanju. Engleska lokalna samouprava ima nekoliko razina: najnia razina organiziranja je upa, osnovna grad i regionalna grofovija ili okrug. upa je najmanja i stanovnitvu najblia jedinica. Graani na opim izborima biraju svoje predstavnike u vijee na tri godine. Djelokrug vijea bitno se razlikuje ovisno o

22

vrsti lokalne jedinice. Vijenici svoju dunost obavljaju poasno i za to ne primaju nikakve novane naknade. Dobivaju samo putne trokove i eventualni financijski gubici za vrijeme nazonosti na sjednicama. Na elu vijea je predsjednik ija pozicija nema neku snagu. Stvarna vlast u engleskim lokalnim jedinicama je u rukama gradskog vijea, odnosno kolegijalnih izvrnih tijela (odbora i komiteta) glavni problem ovog sustava je prema Ivanieviu, problem koordinacije. Tu se postavlja pitanje kako postii optimalnu mjeru samostalnosti odbora, uz istodobno osiguranje meusobne kooperacije i skladnog funkcioniranja sistema kao cjeline. 20.1.3 Sistem izvrnih odbora ovaj sistem se logiki nadovezuje na skuptinski. Za njega je karakteristino da je veina funkcija lokalnog upravljanja povjerenja jednom uem kolegijalnog organu koji proizlazi iz lokalnog predstavnikog tijela po tome to ga tijelo bira iz redova svojih lanova. ovaj sistem danas nalazimo u Italiji gdje postoje regije, provincije i komune kao tri razine podnacionalne vlasti. U opinama postoji komunalno vijee, predstavniko tijelo u koje graani biraju svoje predstavnike na lokalnim izborima u pravilu svake 4 godine. Vijee bira ue tijelo odbor koji se sastoji od odreenog broja vijenika. lokalni sistem postoji i u Austriji a ine ga gradonaelnik, njegovi zamjenici i odreeni broj drugih osoba biranih iz redova lanova. neka vrsta odborskog sistema postoji u skandinavskim zemljama i u Njemakoj 20.1.4. Sistem pojedinanih funkcionara Izvrna vlast je dodijeljena u ruke pojedinanom funkcionaru koji je iskljuivo ovlaten za rukovoenje lokalnom upravom. Postoje dva tipa izvrnog sloja: politika i upravna varijanta. Politika varijanta je karakteristina za Francusku koja je tradicionalna unitarna i centralistika drava. U njoj se upravni sustav temelji na opinama. Nedostaje im financijska autonomija a i premalene su da bi se djelotvorno organiziralo funkcioniranje lokalnih slubi. Departmani su jedinice na provincijskoj razini jedinice drugog stupnja- odgovorne su okrugu. Oni se dijele na arondismane koji odgovaraju kotaru.Francuska ima 22 regije. politiku varijantu monokratskog sistema nalazimo i u SAD-u . Najpoznatiji primjer upravne varijante monokratskog tipa izvrne strukture je iz prakse Sjedinjenih drava. Veina gradova koji su napustili komisijsko ustrojstvo poeli su primjenjivati tip vijee upravitelj. ideja o uvoenju profesionalnog upravljaa u lokalnu upravu proizlazi iz amerike upravne doktrine poetkom 20 st. 20.2 STRUKTURNI PROBLEMI LOKALNE UPRAVE u politikoj i upravnoj teoriji kao i u praksi javlja se dilema da li formirati male ili vee lokalne jedinice (opine). U prilog malih opina ide kao prvo to to se potrebe i interesi graana mogu najbolje zadovoljiti, dalje stupanj postojanja zajednikih interesa puno je vei nego u velikim opinama, postojanje zajednikih potreba i interesa dovodi do solidarnosti meu lokalnim stanovnitvom, izraeniji je tzv. lokal patriotizam, odnos graana i vlasti je neposredniji. Tehniki je mogue provesti neposrednu demokraciju. Na izborima biraju se osobe koje graani znaju kakve kvalitete posjeduju, upravni aparat je manji, a slubenici su manje skloni neljubaznom i arogantnom ponaanju. nedostatci u pravilu nemaju na raspolaganju dovoljan broj osoba za obavljanje raznih lokalnih funkcija. Dalje male opine ne mogu na sebe primiti

23

obavljanje zahtijevnijih poslova jer nemaju financijska sredstva ni stuni kadar. Zbog manjka financijskih sredstava nerijetko dolazi do slabijeg privrednog razvoja. u prilog velikih opina ide slijedee: vei je izvor kadrova za popunjavanje slube, smanjuje se razlika izmeu gradskih i seoskih naselja, a i mijenjaju se meusobni odnosi izmeu jedinica vieg i nieg stupnja. argumenti protiv velikih opina su slijedei - nedemokratinost, teko se ostvaruje neposredno sudjelovanje graana. Predstavnika demokracija nema vrijednost kao u malim opinama. vea je opasnost od gubitka veze lokalnih vlasti sa stanovnitvom, to utjee na gubitak veze lokalnih vlasti sa stanovnitvom, zbog ega se gubi osjeaj za solidarnost i emocionalna povezanost sa loalnom zajednicom. inovniki aparat je veliki i za graane predstavlja veliko porezno optereenja. dilema oko veliine lokalne jedinice rjeava se stupnjevanjem i povezivanjem. Stupnjevanjem se formira vie lokalnih jedinica pa se jedinicama razliitog nivoa povjere razliite funkcije u lokalnom upravljanju. Postoje dva stupnja jedinice osnovnog stupnja (opine) one preuzimaju na sebe teret lokalnih slubi i jedinice na regionalnom stupnju (pokrajine, upanije, provincije) i one obavljaju npr. poslove prostornog planiranja, privrede isl.) Kod povezivanja se formiraju lokalne jedinice koje su razmjerno teritorijalno male ali imaju punu samostalnost u odluivanju, pa kod zahtijevnijih zadataka one se udruuju meusobno. Glavni problem kod povezivanja lokalnih jedinica jestu pojave tehnokratskih tendencija dolazi do povezivanja samih inovnika u upravnim slubama na tetu udjela laikih predstavnika lokalnog stanovnitva. Prednost je u elastinosti i racionalnosti. Slabost stupnjevanja je to se esto znaju razviti centralistike tendencije koje dovode u pitanje autonomiju najniih jedinica. 20.2.1 Kriteriji za formiranje lokalnih jedinica prema Pusiu etiri su kriterija: homogenost, gravitacija komplementarnost i ekonomsko-financijski kapacitet. homogenost moe biti prirodna i drutvena. U prirodnu spada geografska razgranienost, homogenost ekonomske sirovinske baze, demografska homogenost. U drutvenu ubrajamo homogenost po privrednoj djelatnosti, po kulturnim vrijednostima i sl. gravitacija se svodi na tvrdnju da izvjesna mjesta na Zemljinoj povrini privlae odreene drutvene procese. Npr. vodeni tokovi i prometni pravci uz njih se formiraju nova naselja, promet, trgovina. komplementarnost cjelina proizlazi iz postojanja raznih prirodnih i drutvenih faktora koji se meusobno nadopunjavaju zbog zadovoljavanja ljudskih potreba na odreenom podruju. Ona se promatra sa iskljuivo ekonomskog aspekta. ekonomsko-financijski kapacitet predstavlja kriterij formiranja lokalnih jedinica prema kojem lokalna jedinica mora imati takvu ekonomsku bazu koja je dostatna za financiranje upravnih slubi. 21. LOKALNA I REGIONALNA SAMOUPRAVA U RH RH je do donoenja Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi, iz prosinca 1992., bila podijeljena na opine i zajednice opina koje su bile lokalne jedinice na regionalnoj razini. Reforma iz 1992/93. zasnivala se na odreenim interesno politikim opredjeljenjima. eljelo se slomiti sredita moi u dotadanjim velikim, jakim i zatvorenim opinama ime se eljelo eliminirati mogunost da druge politike i nacionalne snage zauzmu pozicije u njima kako bi se pruio otpor sredinjoj dravnoj vlasti. nova teritorijalna organizacija koncipirana je tako da omogui i osigura centralistiko upravljanje javnim poslovima. Broj lokalnih jedinica je upeterostruen. Razlikuju se ruralne i urbane lokalne jedinice. Trenutano ima 426 opine formirane

24

na seoskom podruju i 123 gradske lokalne jedinice. Na regionalnoj razini predviene su upanije (20 odnosno 21 jer Zagreb ima status grada i upanije) sa ustavnim promjenama 2000. g. zapoeo je proces decentralizacije. Nova regulacija predviala je ogranienje vlasti sredinje drave pravom na lokalnu i podrunu samoupravu. Upravno-teritorijalna podjela nije promijenjena ali se nastojao poveati financijski kapacitet, krug poslova, tedljivost, efikasnost i odgovornost lokalnih i regionalnih jedinica. 2001. donesen je novi Zakon o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) upravi. opina je jedinica lokalne samouprave koja se osniva, u pravilu, za podruje vie naseljenih mjesta koja predstavljaju prirodnu, gospodarsku i drutvenu cjelinu, a povezana je zajednikim interesima stanovnitva. Zakonodavac je prihvatio kriterij homogenosti. grad je jedinica lokalne samouprave u kojoj je sjedite upanije, te svako mjesto koje ima vie od 10.000 stanovnika, a predstavlja urbanu, povijesnu, prirodnu, gospodarsku i drutvenu cjelinu. U sastav grada mogu biti ukljuena i prigradska naselja. Zakonodavac ovdje uz homogenost predvia i kriterij gravitacije. upanija je jedinica regionalne samouprave ije podruje predstavlja prirodnu, povijesnu, prometnu, gospodarsku, drutvenu i samoupravnu cjelinu, a ustrojava se radi obavljanja poslova od regionalnog interesa. Uvdje uz kriterij homogenosti do izraaja dolazi i kriterij komplementarnosti. Primarna im je funkcija omoguiti centralizaciju unutar samog dravnog mehanizma. Teritorij RH podijeljen je na 20 upanija opine, gradovi, upanije imaju statut i pravne su osobe. Statutom se podrobnije odreuje njihov samoupravni djelokrug, obiljeja, ustrojstvo, ovlasti i nain rada tijela, nain obavljanja poslova, mjesna samouprava, provoenje referenduma. Jedinice lokalne i regionalne samouprave mogu imati grb i zastavu a odreeni su statutom jedinice uz prethodno odobrenje nadlenog tijela. opina i grad u svom samoupravnom djelokrugu obavljaju poslove lokalnog znaaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe graana, a koja nisu Ustavom ili zakonom dodijeljeni dravnim tijelima npr. ureenje naselja i stanovanja, prostorno i urbanistiko planiranje, komunalne djelatnosti, kultura, sport, skrb o djeci itd. upanija u svom samoupravnom djelokrugu obavlja poslove od regionalnog znaaja, osobito one koje se odnose na kolstvo, zdravstvo, prostorno i urbanistiko planiranje, gospodarski razvoj, promet itd. Novim Zakonom upanije su prestale biti jedinice lokalne dravne uprave i postaju iskljuivo jedinice regionalne samouprave. 21.1 TIJELA OPINA, GRADOVA I UPANIJA glede sustava odnosa vlasti i uprave u hrvatskim lokalnim jedinicama prihvaena je varijanta sistema izvrnih odbora sa malom razlikom uloga naelnika, gradonaelnika i upana. Oni se biraju iz redova lanova opinksog, odnosno gradskog vijea i upanijske skuptine. predstavniko tijelo opine i grada je opinsko i gradsko vijee, a upanije upanijska skuptina. lan predstavnikog tijela obavlja dunost poasno i za to ne prima plau ali ima pravo na naknadu trokova u skladu s odlukom predstavnikog vijea. Ima predsjednika i do 2 potpresjednika koji se biraju veinom glasova svih lanova. Sjednice se sazivaju najmanje jednom u tri mjeseca. ovlasti predstavnikog tijela donosi statut; odluke i druge ope akte kojima se ureuje pitanja samoupravnog djelokruga opine, grada, i upanije; bira i razrjeava opinskog naelnika, gradonaelnika, odnosno upana i njihove zamjednike te lanove poglavarstva; osniva i bira lanove radnih tijela vijea, odnosno skuptine; ureuje ustrojstvo i djelokrug upravnih tijela opine, grada, odnosno upanije; osniva javne ustanove i druge pravne osobe za obavljanje gospodarskih, drutvenih, komunalnih i drugih djelatnosti. 21.1.1 Izvrna tijela

25

izvrna tijela su u opini opinski naelnik i opinsk