UDRUGA UPRAVNIH I BIROTEHNIČKIH ŠKOLA ZAGREB, Varšavska 17

Autorice: Ljerka Bogdan Radoslava Gregov Vesna Gržan Ondina Mesar Mirjana Pavić

U P R A V N I P O S T U P A K

III. RAZRED Priručnik za nastavnike

© Nije dozvoljeno javno upotrebljavati ili reproducirati niti jedan dio priručnika

Zagreb, 31. kolovoza 2007.

1

I. POJAM I ZNAČENJE PROCESNOG PRAVA 1. UVODNI SAT

Evokacija (uvođenje u nastavni sat): Brainstorming: dnevne aktivnosti (npr. pranje, prehrana, gledanje TV-a, odmor, učenje, hodanje, sport itd. sve je povezano s pravom) Kako pravo utječe na svakodnevni život? 1.1. Pojam i definicija prava Pravo (lat. ius) je predmet istraživanja mnogih znanosti (npr. povijesti, sociologije, filozofije, pravnih znanosti itd.), ali i svakodnevnog života u kojem ljudi nisu svjesni da stupaju u različite pravne odnose. Pravo je skup svih pravnih pravila (normativni poredak) koje vrijede u određenoj državi, a pri-državanje osigurava država svojim mjerodavnim tijelima i primjenom određenih sankcija. Pravni sustav je skup pravnih instituta, pravnih grana i pravnih pravila koji čine pravni poredak neke države. Najvažnija podjela prava unutar pravnog sustava je na privatno pravo i javno pravo. Privatno pravo čini skup pravnih grana u kojima niti jedna stanka ne nastupa s pozicija suverene vlasti, nego su obje stranke ravnopravne. Temelji te razlike datiraju iz rimskog prava a održala se do danas. Javno pravo čini skup pravnih grana koje uređuju odnose u kojima je barem jedna stanka nositelj suverene vlasti. Grane javnog prava Grane privatnog prava Ustavno pravo Građansko pravo Upravno pravo Radno pravo Kazneno pravo Obiteljsko pravo Međunarodno javno pravo Trgovačko pravo Međunarodno privatno pravo 1.2. Pravne grane, pravni instituti, pravne norme Pravna znanost svrstava pravne grane u određene skupine kako bi se olakšao rad i razumijevanje prava. Pravne grane obuhvaćaju skup srodnih pravnih instituta. Najvažnije pravne grane su: a) Ustavno pravo je pravna grana koja obuhvaća pravne norme i institute koji uređuju temelje

društvenog i političkog uređenja države. b) Kazneno pravo je pravna grana koja obuhvaća pravne norme u kojima su opisana kaznena dje-

la i kazne za počinitelje kaznenih djela, te postupak utvrđivanja kaznene odgovornosti.

2

c) Građansko pravo je pravna grana koja obuhvaća pravne norme kojima se uređuju imovinski odnosi i položaj subjekata u tim odnosima. Iz građanskog prava razvile su se mnoge grane pra-va kao: obiteljsko pravo, radno pravo, trgovačko pravo, gospodarsko pravo.

d) Upravno pravo je pravna grana koja obuhvaća pravne norme kojima se uređuju odnosi između

državnih organa s jedne strane i ostvarivanja prava, obveza i odgovornosti građana ili pravnih osoba s druge strane.

e) Prekršajno pravo je pravna grana koja obuhvaća pravne norme u kojima su opisana lakša ka-

znena djela i kazne za počinitelje prekršaja, te postupak utvrđivanja prekršajne odgovornosti. Skup pravnih normi koje uređuju određeni društveni odnos i odnose se na istu ili sličnu materiju nazivamo pravni institut (npr. nasljedno pravo je institut građanskog prava) Pravna norma (pravilo) je temeljna jedinica svakog pravnog sustava. Pravna norma ili pravno pravilo je najmanji dio prava koji upućuje na određeno ponašanje koje je propisala država, a ujedno propisuje i sankcije (kazne) za nepoštivanje zahtjeva države. 2. DEFINICIJA PROCESNOG PRAVA Izraz postupak ili proces (lat. procedere = teći, razvijati se) ima široko značenje i obuhvaća puno pojava u pravu i izvan njega, a upotrebljava se i za neke prirodne pojave (proces vrenja, bolesti i sl.). Ovisno o tome na koji način i kojim putovima se ostvaruje konačna svrha prava, pravni sustav dijeli se na materijalno i procesno pravo. Materijalno pravo uređuje važne društvene odnose, koji uvjeti se moraju ispuniti da bi se poje-dincima moglo priznati neko pravo ili nametnula neka obveza, odnosno kakvo ponašanje pojedinca društvo zabranjuje i kažnjava, kakve su sankcije u slučaju nepridržavanja obveza i slično. U materijalnom pravu opisuju se vrijednosti i potrebe kao što su zaštita života i tijela, sigurnost imovine i vlasništva, omogućavanje prometa ljudi i roba i sve ono za čime postoji potreba u nekom društvu. Materijalno pravo sadržano je u materijalnim zakonima (npr. Kazneni zakon RH, Obiteljski zakon, Zakon o radu, Zakon o državljanstvu, Zakon o promjeni osobnog imena i sl.) Procesno pravo uređuje koji će se organ brinuti o primjeni određenih pravila materijalnog prava, tko i kakvom svojstvu sudjeluje u postupku, koji su uvjeti za pokretanje i vođenje takvog postupka, koje radnje se mogu poduzimati, tko ih i kada može poduzimati, kakve su posljedice poduzimanja ili propuštanja pojedinih radnji. U procesnom pravu propisani su stadiji (faze) kroz koje postupak teče, na koji način i kojim sred-stvima se utvrđuju činjenice, kakve su odluke te tko ih donosi u pojedinom postupku. Procesno pravo je skup pravila kojima se uređuju procesne aktivnosti organa, stranaka i drugih sudionika u postupku i njihovi uzajamni odnosi, a radi pravilne primjene materijalnog prava na konkretan slučaj.

3

Procesno pravo sadržano je u procesnim zakonima (npr. Zakon o kaznenom postupku, Zakon o parničnom postupku, Zakon o općem upravnom postupku itd.). 2.1. Odnos između materijalnog i procesnog prava Materijalno i procesno pravo odnose se kao sadržaj i forma. Procesno pravo nije samo sebi svrha, nego mu je svrha pravilna i ujednačena primjena materijal-nog prava. Da bi se to ostvarilo, procesno pravo mora biti prilagođeno potrebama pravilnog prim-jenjivanja materijalnog prava, što znači da se mora mijenjati s promjenama tog prava.

Procesno pravo Materijalno pravo (npr. Zakon o općem uprav-

nom postupku) (npr. Zakon o građenju)

Konkretan društveni odnos (npr. izdavanje građevinske dozvole)

Zbog toga razlikujemo (kao žalbene razloge) a) povredu materijalnog prava (ako sudac ili neki drugi voditelj postupka nije primijenio odgo-

varajuću odredbu materijalnog prava, ili je taj zakon prestao važiti, ili je zamijenjen novim) b) povredu procesnog prava (ako sudac ili neki drugi voditelj postupka nije pravilno primijenio

odgovarajuću odredbu procesnog prava tijekom postupka (npr. nije saslušao stranku a trebao je).

4

3. GRANE PROCESNOG PRAVA Procesno pravo nije jedinstveno, nego se obzirom na prirodu predmeta i svrhu pojedinog postupka dijeli na nekoliko najvažnijih grana procesnog prava. Prema organima koji vode postupka procesno pravo možemo podijeliti na a) sudsko procesno pravo b) upravno procesno pravo. Obzirom na prirodu predmeta i svrhu pojedinog postupka, procesno pravo možemo podijeliti na: a) kazneno procesno pravo b) građansko procesno pravo c) upravno procesno pravo.

Grane procesnog prava

Kazneno procesno Građansko procesno pravo Upravno procesno pravo pravo

Parnično pro-cesno pravo

Izvanparnično Ovršno procesno pravo procesno pravo

Grane procesnog prava sadržane su u posebnim izvorima (zakonima) kojim se uređuju pojedini konkretni društveni odnosi. 3.1. Kazneno procesno pravo je skup pravnih pravila kojima se osigurava da nitko nedužan ne bude osuđen, a da se počinitelju kaznenog djela izrekne kazna ili druga mjera uz uvjete koje pred-viđa zakon i na temelju zakonito provedenog postupka pred nadležnim sudom. 3.2. Građansko procesno pravo je skup pravnih pravila kojima se uređuje nekoliko građanskih instituta, ovisno o tome koji je sadržaj pravnog odnosa koje se treba urediti. Tim pravilima uređuje se forma i tijek poduzimanja pojedinih radnji u postupku.

a) Parnično procesno pravo je skup pravnih pravila na temelju kojih sud raspravlja i odlučuje o sporovima o osnovnim pravima i obvezama čovjeka i građanina, o osobnim i obiteljskim

5

odnosima građana, te u radnim, trgovačkim, imovinskim i drugim građansko pravnim sporo-vima (uređen je Zakonom o parničnom postupku).

b) Izvanparnično procesno pravo definira se negativno. To je skup pravnih pravila kojima se

reguliraju oni odnosi u kojima nema spora, pa se naziva i nespornim (reguliran je nekim od-redbama Obiteljskog zakona i Zakona o nasljeđivanju)

c) Izvanparnični postupci mogu se podijeliti u 2 skupine: jednu u kojoj se rješavaju statusne

stvari (npr. postupak za oduzimanje poslovne sposobnosti) i postupci u kojima se rješavaju imovinski ili neki drugi odnosi (npr. ostavinski postupak).

d) Ovršni postupak je skup pravnih pravila po kojima sudovi provode prisilno ostvarenje traž-

bine na temelju ovršnih i vjerodostojnih isprava (reguliran je Ovršnim zakonom).

e) Stečajni postupak je poseban postupak koji se provodi nad subjektima nad kojima je prove-den stečaj (reguliran je Stečajnim zakonom).

3.3. Upravno procesno pravo je skup pravnih pravila po kojima postupaju organi državne uprave i pravne osobe s javnim ovlastima kada rješavajući o pojedinačnim pravima i obvezama stranaka neposredno primjenjuju zakon (Zakon o općem upravnom postupku) u nekoj upravnoj stvari. 4. RAZGRANIČENJE SUDSKIH I UPRAVNIH POSTUPAKA Razlikujemo sudske i upravne postupke ovisno o tomu tko je nadležan za rješavanje pojedinih konkretnih društvenih odnosa. O pravima i obvezama građana i pravnih osoba u konkretnim stranačkim stvarima rješavaju sudo-vi (u kaznenim, građanskim i nekim drugim postupcima) ali i organi uprave kada rješavaju o po-jedinačnim pravima i obvezama ili pravnim interesima građana u pojedinoj upravnoj stvari. Sudske stvari nisu jedinstvene već među njima postoje znatne razlike zbog čega se rješavaju u različitim postupcima. Tako razlikujemo nekoliko sudskih postupaka

a) kazneni b) građanski c) prekršajni d) upravni spor (posebna kombinacija upravno-sudskog postupka).

Upravni postupak je jedinstven, iako možemo razlikovati opći upravni postupak i posebne uprav-ne postupke koji su regulirani posebnim zakonima. Ponekad je teško razlikovati upravnu stvar od sudskog građanskog postupka jer jasne granice ne-ma. Tada nam priskaču u pomoć pravila o nadležnosti (jurisdikciji) kojima se tada rukovodimo.

6

4.1. Sudski postupci Sudske postupke vode sudovi. Sudovi su tijela sudbene vlasti koja Ustavom i zakonima štite utvrđeni pravni poredak Republike Hrvatske te osiguravaju jedinstvenu primjenu zakona, ravnopravnost i jednakost svih pred zako-nom. Osim sudova kojima je povjerena sudbena vlast u RH, u postupcima na različite načine mogu sud-jelovati i odvjetništvo, državno odvjetništvo, pučki pravobranitelj i javno bilježništvo. Kazneni postupak

uređen je Zakonom o kaznenom postupku (ZKP). Taj zakon sadrži pravila po kojima postupaju sud i drugi organi kaznenog postupka kad se pretpostavlja da je počinjeno kazneno djelo kako bi se utvrdilo tko ga je počinio, je li poči-nitelj kriv, te ako je, da se krivcu izreče kazna predviđena kaznenim zakonom.

Građanski postupak provodi se primjenom dvije vrste postupka: parničnog i izvanparničnog. Parnični postupak uređen je Zakonom o parničnom postupku (ZPP). Primjenjuju ga sudovi kada neki pravni subjekt podnese zahtjev da mu se pruži zaštita u povrije-đenom ili ugroženom imovinskom, radnom, obiteljskom ili nekom drugom građanskom pravu. Izvanparnični postupak nije jedinstven nego se primjenju pravila različitih postupaka ovisno o tomu da li se rješavaju statusna ili imovinsko-pravna pitanja. Prekršajni postupak

uređen je Zakonom o prekršajima. Taj zakon sadrži pravila po kojima postu-paju prekršajni sudovi kad je vjerojatno da je neka fizička ili pravna osoba počinila povredu javnog poretka koja je predviđena kao prekršaj, kako bi se utvrdilo tko ga je počinio, je li počinitelj kriv, te ako je da se krivcu izreče kazna predviđena propisima.

Upravni spor

je posebna vrsta sudskog postupka kojeg provodi Upravni sud kao specijalizirani sud u RH, a radi utvrđivanja zakonitosti pojedinačnog upravnog akta izdanog od tijela državne vlasti ili neke pravne osobe s javnim ovlastima. Reguliran je Zako-nom o upravnim sporovima (ZUS-om) Tužitelj je građanin ili pravna osoba koja smatra da joj je pojedinačnim upravnim aktom povrijeđeno neko pravo, a tuženi je tijelo državne vlasti koje je akt donijelo.

7

4.2. Upravni postupci Upravne postupke vode tijela državne uprave i pravne osobe s javnim ovlastima. Tijela državne uprave na razini države su ministarstva i državne upravne organizacije, a na razi-ni lokalne uprave i samouprave to su županijski i gradski uredi. Pravne osobe s javnim ovlastima su ustanove i druge pravne osobe koje imaju ovlasti da u okviru svoje nadležnosti rješavaju o pojedinim pravima i obvezama građana (npr. ustanove u području odgoja i obrazovanja, športa, centri za socijalnu skrb i sl.). Upravni postupak

je skup pravnih pravila po kojima postupaju tijela državne uprave i pravne oso-be s javnim ovlastima kada rješavaju o pravima i obvezama i pravnim inte-resima građana, i drugih subjekata u pojedinim upravnim stvarima.

Razlikujemo opći upravni postupak i posebne upravne postupke. Opći upravni postupak reguliran je Zakonom o općem upravnom postupku (ZUP-om) koji sadrži pravila za neposrednu primjenu propisa u upravnim stvarima rješavajući o pravima, obvezama i pravnim interesima građana i pravnih osoba. Posebni upravni postupci provode se kada je pojedino upravno područje regulirano posebnim za-konom (npr. porezna pitanja). Opće je pravno načelo da u slučaju postojanja općeg i posebnog propisa istog ranga, koji uređuju isto pitanje, prednost ima posebni propis (lex specialis derogat legi generali). Samo ako neko pro-cesno pitanje nije uređeno pravilima tog posebnog postupka, tada se moraju primijeniti pravila ZUP-a. Tada kažemo da ZUP ima supsidijarno (dopunsko) značenje.

8

II. POJAM I VRSTE GRAĐANSKIH POSTUPAKA Građansko procesno pravo je sistem pravnih pravila kojima se regulira sudsko ostvarivanje zaštite prava koja proizlaze iz određenih građansko pravnih odnosa. Vrste:

1) parnični postupak 2) izvanparnični postupak 3) ovršni postupak 4) stečajni postupak

PARNIČNI POSTUPAK

- je sistem pravnih pravila kojima se regulira ostvarenje zaštite subjektivnih građanskih prava u parničnom postupku

- je osnovni sistem pružanja pravne zaštite u građanskom sudskom postupku RAZGRANIČENJE IZMEĐU PARNIČNOG I IZVANPARNIČNOG POSTUPKA

- parnični postupak je sporni postupak a izvanparnični je nesporan - u parničnom postupku sudjeluju dvije stranke s različitim interesima, a u izvanparnič-

nom sudjeluju osobe s paralelnim interesima ili se njihovi interesi barem ne isključuju - zakonodavac može propisati da će se za rješavanje neke stvari primjenjivati parnični

ili izvanparnični postupak OVRŠNI POSTUPAK

- je poseban postupak kojim se prisilno ostvaruje nalog suda za ispunjenje građansko pravne obveze

STEČAJNI POSTUPAK

- izvanredna metoda prisilnog ostvarivanja vjerovnikovih prava - provodi se protiv pravnih osoba - dovodi do prestanka dužnika, nesposobnog za redovno udovoljavanje imovinskoprav-

nim obvezama SUBJEKTI PARNIČNOG POSTUPKA SUDOVI U građansko pravnim stvarima odlučuju:

- sudovi opće nadležnosti: općinski i županijski sudovi - specijalizirani sudovi: trgovački sud i Visoki trgovački sud - Vrhovni sud RH

Suci su profesionalci kojima je obavljanje sudačke dužnosti glavno i jedino zanimanje koje ostvaruju u radnom odnosu. Suci porotnici obavljaju sudačku funkciju povremeno pored svog redovnog zanimanja.

9

Sastav prvostupanjskog suda: - u pravilu sudi sudac pojedinac

Sastav drugostupanjskog suda:

- u pravilu sude u vijeću sastavljenom od trojice sudaca Sastav vrhovnog suda RH

- u pravilu odlučuje u vijeću sastavljenom od pet sudaca OSTALA TIJELA KOJA SUDJELUJU U VRŠENJU PRAVOSUĐA:

- državno odvjetništvo - javno bilježništvo - državno pravobraniteljstvo - pučki pravobranitelj - centar za socijalnu skrb - odvjetništvo

STRANKE Tužitelj je osoba koja u svoje ime, odnosno u čije se ime traži od suda da pruži zaštitu određe-nog sadržaja pravima za koje se tvrdi da su ugrožena ili da su povrijeđena. Tuženik je osoba protiv koje se upravlja zahtjev za pružanje pravne zaštite zasnovan na tvrdnji da je ugrozila ili povrijedila određena prava. Stranačka sposobnost je svojstvo određenog subjekta da može biti nositelj parničnih proces-nih prava i dužnosti, nositelj ovlaštenja i tereta priznatih i određenih građanskim parničnim procesnim pravom imaju je sve osobe koje imaju pravnu sposobnost. Parnična sposobnost je svojstvo određene osobe da sa procesnopravnim učinkom poduzima procesne radnje u parnici imaju je sve osobe koje imaju punu poslovnu sposobnost. Procesna legitimacija znači da stranka mora imati pravni interes za vođenje konkretne parni-ce. ZASTUPANJE STRANAKA Zastupnici su osobe koje u ime i za račun stranke poduzimaju procesne radnje i parnici. Zastupnik može biti osoba koja ima potpunu poslovnu i parničnu sposobnost. ZASTUPNICI PRAVNIH OSOBA PO STATUTU, DRUŠTVENOM UGOVORU ILI PO ZAKONU

- ovlaštenje po zakonu za zastupanje trgovačkih društava imaju osobe koje su za poje-dini oblik trgovačkih društva određene Zakonom o trgovačkim društvima.

10

ZAKONSKI ZASTUPNICI - su fizički poslovno i parnično sposobne osobe koje su ovlaštene da u ime i za račun

stranaka koje su parnično nesposobne ili su zbog drugih razloga u nemogućnosti da same štite svoje interese u parnici, pred sudom poduzimaju parnične radnje.

PUNOMOĆ

- su osobe koje u ime stranke i za njezin račun u granicama dobivenih ovlaštenja podu-zimaju procesne radnje s učinkom kao da ih poduzima sama stranka.

- može biti samo fizička osoba koja ima potpunu poslovnu sposobnost - pružanjem pravne pomoći zastupanje u parnici u svojstvu punomoćnika kao zanima-

njem mogu se baviti samo odvjetnici (ako zakonom nije drukčije određeno). Punomoć je jednostrana izjava stranke koja svog partnera iz građanskog pravnog odnosa ov-lašćuje da je zastupa u parnici pred sudom. Vrste punomoći:

1) punomoć za pojedinu parničnu radnju 2) parnična punomoć:

ako je izdana odvjetniku ovlaštena je obavljati sve radnje koje bi mogle obavljati i stranka,

ako je izdana osobi koja nije odvjetnik opseg ovlasti je uži od ovlaštenja odvjetniku

3) generalna punomoć: - je punomoć za zastupanje u svim parnicama koje se vode ili bi se mogle voditi u korist

ili protiv određene stranke. Punomoćnik ne odgovara stranci za neuspjeh u parnici, već samo za skrivljenu štetu koju joj je uzrokovao svojim djelovanjem.

11

TIJEK PARNIČNOG POSTUPKA PRED PRVOSTUPANJSKIM SUDOM

PODNOŠENJE TUŽBE - pokreće se parnični postupak

PRIPREMANJE GLAVNE RASPRAVE

1) prethodno ispitivanje tužbe – je obvezatan podstadij

ispituje se postojanje procesnih pretpostavaka rješavaju se neka procesna pitanja koja se u ovoj fazi mogu javiti

2) dostava tužbe tuženiku na odgovor – u pravilu je obvezan podstadij

tuženik se poziva da podnese pisani odgovor na tužbu tuženik se upozorava na pravne posljedice nepodnošenja odgovora na tužbu.

3) pripremno ročište – je fakultativan podstadij

treba otkloniti smetnje koje sprečavaju daljnje postupanje i srediti materijal o glavnoj stvari

4) zakazivanje glavne rasprave – obvezatan podstadij

GLAVNA RASPRAVA

- zauzima centralno mjesto u parničnom postupku - je stadij u kojem sud razmatra relevantnu procesnu građu radi donošenja odluke o os-

novanosti tužbenog zahtjeva ODLUČIVANJE Sud donosi odluku u obliku presude ili rješenja.

12

ROČIŠTE – GLAVNA RASPRAVA Sud o tužbenom zahtjevu odlučuje u pravilu na temelju neposrednog, usmenog i javnog ras-pravljanja stranka pred sudom na jednom ili na nizu ročišta. Sud razmatra sav procesni materijal: navode stranaka, izvedene dokaze i ostale rezultate ras-pravljanja da na njihovoj osnovi donese konačnu odluku. Glavna rasprava može se održati samo ako sud urednom dostavom poziva omogući strankama sudjelovanje u raspravi. Sud upravlja početkom, tijekom i završetkom glavne rasprave pa od suda zavisi koje će se radnje i kojim redom poduzimati. Glavnu raspravu otvara sudac pojedinac odnosno predsjednik vijeća. Bez obzira na to na koliko se ročišta provodi glavna rasprava je jedinstvena procesna cjelina pa stranke mogu tijekom cijele rasprave iznositi nove činjenice i dokaze. Sudac pojedinac odnosno predsjednik vijeća postavljanje pitanja i na drugi svrsishodan način nastojati će:

- da se tijekom rasprave iznesu odlučne činjenice, - da se dopune nepotpuni navodi stranaka o važnim činjenicama, - da se označe ili dopune dokazna sredstva koja se odnose na navode stranaka - da se dadu sva razjašnjena potrebna da bi se utvrdilo činjenično stanje važno za odluku.

Ako se ročište ne može održati ili ako se na već započetom ročištu ne mogu provesti parnične radnje radi kojih je bilo zakazano, ročište se može odgoditi. Dužnost je suca pojedinca odnosno predsjednika vijeća da se tijekom glavne rasprave brine o održavanju reda i o dostojanstvu suda. Kad sudac pojedinac ili vijeće zaključi da je predmet raspravljen tako da se može donijeti konačna odluka saopćit će da je glavna rasprava zaključena. Konačnu odluku na temelju rezultata glavne rasprave sud donosi nakon njezinog zaključenja, ročište na kojem se presuda objavljuje nije sastavni dio glavne rasprave.

13

SUDSKE ODLUKE PRESUDA

- sud odlučuje o osnovanosti tužbenog zahtjeva, o osnovanosti traženja tužitelja da mu sud pruži pravnu zaštitu određenog sadržaja.

- je konkretna (pojedinačne norme) pravna norma, izvor prava za konkretan društveni pravni odnos

Činjenična osnova presude:

- je činjenično stanje, činjenice koje je sud utvrdio i za koje smatra da su važne za prim-jenu prava radi donošenja odluke

Pravna osnova presude:

- sud je dužan utvrditi sadržaj pravne norme koju treba primijeniti na utvrđeno činjenič-no stanje

Sadržaj presude:

- uvod, izreka ili dispozitiv i obrazloženje - izreka je glavni dio presude u kojem se odlučuje o osnovanosti svih zahtjeva koji su

stavljeni tijekom postupka, a odlučuje se o dužnosti naknade parničnih troškova ako je neka od stranaka istakla i takav zahtjev

Vrste presuda: 1) s obzirom na sadržaj pravne zaštite koja se pruža:

a) DEKLARATORNE – utvrđuje se sadržaj pravnih odnosa b) KONDEMNATORNE – tuženik se osuđuje da u korist tužitelja nešto učiti, trpi

ili propusti c) KONSTITUTIVNE – preinačuju se ili ukidaju postojeći pravni odnosi

2) s obzirom na dio zahtjeva o kojem se odlučuje:

d) POTPUNE – odlučuje se o svim istaknutim zahtjevima e) DJELOMIČNE – odlučuje se samo o nekim od istaknutih zahtjeva f) DOPUNSKE – naknadno se odlučuje o zahtjevima o kojima je sud propustio odlučiti

3) s obzirom na postupak koji je prethodio donošenju presude

g) KONTRADIKTORNE – prethodi raspravljanje stranaka pred sudom h) PRESUDE NA TEMELJU PRIZNANJA – priznaje se tužbeni zahtjev i) PRESUDE NA TEMELJU ODRICANJA – odriče se od tužbenog zahtjeva j) PRESUDE ZBOG OGLUHE – tuženik nije u roku dao odgovor na tužbu k) PRESUDE ZBOG IZOSTANKA – tuženik je propustio osporiti tužiteljev zahtjev

najkasnije na prvom ročištu l) PRESUDA BEZ ODRŽAVANJA RASPRAVE – kad je među strankama činjenično

stanje nesporno Donošenje presude Znači odrediti njezin sadržaj, izreći odluku o osnovanosti tužbenog zahtjeva

14

Objavljivanje presude je parnična radnja suda koja se sastoji u javnom čitanju izreke presude i sažetom usmenom saopćavanju njezinih razloga

- presuda se mora objaviti u roku od 15 dana od zaključenja glavne rasprave Svaka presuda mora biti izrađena u pisanom obliku. RJEŠENJE

- u pravilu se odlučuje u pitanjima procesne naravi koja se pojavljuju tijekom parničnog postupka

- izuzetno se odlučuje i o osnovanosti tužbenog zahtjeva: a) u postupku zbog smetanja posjeda b) u postupku izdavanja platnog naloga c) odluka o troškovima

Pismeni sastav rješenja treba sadržavati uvijek uvod i izreku, a obrazloženje ako to zahtjev određuje. PRAVNI LIJEKOVI REDOVNI PRAVNI LIJEKOVI 1) žalba protiv presude

- je univerzalni pravni lijek protiv prvostupanjskih nepravomoćnih presuda svih sudova - je redovan pravni lijek, sprečava da presuda postane pravomoćna - je devolutivan pravni lijek, odlučuje viši sud - je suspenzivan pravni lijek, u pravilu odlaže izvršenje - je dvostran pravni lijek, mora se dostaviti protivniku na odgovor

Rok za žalbu Računa se od dana dostave prijepisa presude stranci koja podnosi žalbu

- u pravilu iznosi 15 dana Sadržaj žalbe Žalba mora udovoljavati zahtjevima minimalnog sadržaja:

a) ako se iz nje vidi koja se presuda njome pobija b) ako je potpisana

Razlozi za žalbu

a) bitna povreda odredaba parničnog postupka b) pogrešno ili nepotpuno utvrđeno činjeničnog stanje c) pogrešna primjena materijalnog prava

Žalba se podnosi sudu koje je izrekao prvostupanjsku presudu u dovoljnom broju primjeraka za sud i protivnika.

15

2) žalba protiv rješenja - dopuštena je u svim slučajevima osim u onim u kojima je zakonitom izričito zabranje-

na - kad je dopuštena onda je samostalna - kad je dopuštena samostalna žalba onda je i suspenzivna

IZVANREDNI PRAVNI LIJEKOVI 1) Revizija protiv presude

- je izvanredan, samostalan, devolutivan, nesuspenzivan, ograničen i dvostran pravni li-jek stranaka zbog povrede zakona protiv pravomoćne presude drugostupanjskog suda donesene u povodu žalbe protiv presude prvostupanjskog suda.

2) Revizija protiv rješenja

- može se izjaviti protiv rješenja drugostupanjskog suda kojim je postupak pravomoćno završen i u sporovima u kojima bi revizija bila dopuštena protiv drugostupanjske pre-sude

3) Ponavljanje postupka

- je ograničen, izvanredni pravni lijek stranaka protiv sudskih odluka kojima je postu-pak pravomoćno završen, bez obzira na to je li do pravomoćnosti došlo nakon korište-nja redovnih pravnih lijekova ili nezavisno od njih.

TUŽBA Parnični postupak pokreće se tužbom koju podnosi tužitelj. Bez tužbe nema parnice. Ako se utvrdi da nisu ispunjene procesne pretpostavke sud će tužbu odbaciti. Sud će ispitati postoje li materijalnopravne pretpostavke za osnovanost zahtjeva za pružanje pravne zaštite određenog sadržaja, ako takve pretpostavke postoje sud će zahtjev prihvatiti a ako ih nema sud će zahtjev odbiti. Sadržaj tužbe:

a) ističe se zahtjev za pružanje pravne zaštite određenog sadržaja b) navode se činjenice na kojima tužitelj zasniva svoje tvrdnje c) predlažu se dokazi d) izlaže se pravna osnova tužbenog zahtjeva – fakultativno

Vrste tužbi:

1) DEKLARATORNA tužba – traži se utvrđivanje postojanje odnosno ne postojanja od-ređenog sadržaja konkretno prava ili pravnog odnosa

2) KONDEMNATORNA tužba – tužitelj svoj zahtjev za osobu tuženika zasniva na tvrd-nji da je tuženik povrijedio određeno tužiteljevo subjektivno građansko pravo pa da je zbog toga dužan određenim činjenjem popraviti posljedice svog protupravnog držanja

3) KONSTITUTIVNA tužba – pravna zaštita realizira se u ostvarenju pravnih odnosa ko-ji dotle nisu postojali, bilo da proizvodi nove, bilo da preinačuje, ukida ili poništava postojeće pravne odnose

16

Tužbeni zahtjev – predmet spora

- je zahtjev za pružanje pravne zaštite određenog sadržaja zasnovanog na tvrdnji po ov-laštenju tužitelja da traži nastupanje određene pravne posljedice koja rezultira iz prim-jene mjerodavne pravne norme

Pravne posljedice podnošenja tužbe sudu

- uzrokuje određene procesnopravne i građanskopravne učinke - ako sud tužbu odbaci ili je tužitelj povuče svi pravni učinci poništavaju se kao da tuž-

ba nije ni bila podnesena - kad sud nađe da je tužba dopuštena on ne donosi o tome posebne odluke

Pravne posljedice dostave tužbe tuženiku

- zasniva se trostrani procesnopravni proces između suda, tuženika u tužitelja - dok parnica teče ne može se u istom zahtjevu pokrenuti nova parnica među istim

strankama - ako je neka od stranka otuđila stvari ili pravo o kojemu teče parnica to ne sprečava da

se parnica među njima dovrši - za preinaku tužbe potreban je u pravilu pristanak tuženika

Kumulacija tužbenih zahtjeva

- kumulacija omogućuje tužitelju da u jednoj tužbi istakne više tužbenih zahtjeva protiv istog tuženika

- uz već istaknuti tužbeni zahtjev tužitelj može naknadno isticati nove zahtjeve sve do zaključenja glavne rasprave

- tužitelj može zatražiti od suda da sljedeći od istaknutih zahtjeva prihvati tek ako usta-novi da onaj koji je prije njega istaknut nije osnovan

Preinaka tužbe

- u načelu je dopuštena uz ograničenja potrebna da se spriječi zloupotreba procesnih ov-laštenja

- tužba se smatra preinačenom kada se u njoj izmjeni neki od bitnih elemenata, tako da izmijenjena tužba nije istovjetna s onom prvobitnom pa se pravomoćnost presude koja bi bila izrečena na osnovi prvobitne tužbe ne bi odnosila i na preinačenu tužbu

Povlačenje tužbe

- je jednostrana neposredna parnična radnja tužitelja kojom izjavljuje da odustaje od traženja da sud u konkretnoj parnici odluči o osnovanosti njegovog tužbenog zahtjeva

- za povućenu tužbu smatra se kao da i nije podnesena pa se može ponovno podnijeti - do povlačenja tužbe dolazi obično kada stranke nađu načina da izvan suda riješe spor

ili kad tužitelj, uvjeren rezultatima raspravljanja u svoje slabe izglede odustane od daljnjih traženja pravne zaštite.

17

III. OSNOVNI POJMOVI PREKRŠAJNOG POSTUPKA UVOD OPĆENITO O NORMIRANJU PREKRŠAJA U povijesnoj retrospektivi, prekršaji su pojava starog datuma. Prvi oblici prekršaja i postupka za njihovo kažnjavanje susreću se još u rimskom pravu. Rimski magistrati kažnjava-li su za pojedine radnje koje se i danas uzimaju kao prekršaji. U srednjem vijeku, s razvojem gradova, naročito u Italiji, pored općeg prava stvoreno je i tzv. gradsko pravo, nastalo iz autonomije gradova. U regulama gradskog prava susreću se i prekršaji, poznati pod imenom excesi. Donošenjem općih propisa sa svrhom očuvanja javnog reda i mira i propisivanja kazni za slučajeve njihove povrede u apsolutističkoj državi kasnog feudalnog doba, označava pose-bnu fazu prekršaja kao oblika kažnjivog ponašanja. Kažnjavanje za prekršaje prema odred-bama posebnih propisa ili prema običajnom pravu prelazi u to doba u ruke policije. Nakon Francuske revolucije koncem 18. st. Kazneni zakoni toga doba, utvrđujući kaz-nena djela, propisuju ujedno i prekršaje kao posebne, blaže oblike povrede društvene discipli-ne.

RAZVOJ NORMIRANJA PREKRŠAJA U HRVATSKOJ Pojava autonomnog hrvatskog kaznenog prava seže daleko u prošlost, što posebno potvrđuju srednjovjekovni statuti naših primorskih gradova u vremenu od 12. do 16. st. (Vi-nodolski 1288 g, Korčulanski 1214. g.). Nakon spomenutog razdoblja u Hrvatskoj se pravna regulacija materije kaznenog od-nosno prekršajnog prava uređivala pravnim propisima država kojima su pojedini dijelovi Hr-vatske pripadali, kao npr. austrijski Zakonik o zločinstvima, prijestupnicima i prekršajima iz 1852. g. Osnovu kaznenog zakona o zločinstvima i prijestupcih za Kraljevine Hrvatsku i Sla-voniju iz 1879. i Zakon o kaznenom postupku iz 1875. g. Nakon Drugog svjetskog rata, donesen je 1947. g. Osnovni zakon o prekršajima koji je u više navrata mijenjan, a radi usklađivanja s promjenama koje su se javljale u okviru druš-tveno-političkog i pravnog sustava. Njime su prekršaji bili definirani kao povrede pravnog poretka za koji se zbog njihove neznatne društvene opasnosti propisuju administrativne kazne. Do 1951.g. za odlučivanje o prekršajima bili su nadležni razni organi (komisije za prekršaje, organi unutarnjih poslova, inspekcije i drugi) a 1951.g. za odlučivanje o prekršajima bili su nadležni sudac i vijeće za prekršaje. U Hrvatskoj je Zakon o prekršajima donesen 1973.g. a 1977.g. je donesen Zakon o prekršajima protiv javnog reda i mira kojim su definirani oblici prekršaja koji čine povredu javnog reda i mira, kao i sankcije za one radnje koje imaju kvalifikaciju takvih prekršaja. Zahtjevi novog hrvatskog prekršajnog prava nametnuli su nužnost donošenja novog zakona koji bi materija prekršaja bila uređena tako da odgovara suvremenim potrebama za-konodavstva u kaznenopravnoj oblasti pa je stoga 2002.g. donesen novi Zakon o prekršajima. Tim je zakonom cjelovito uređen opći dio materijalnog prekršajnog prava te u potpunosti nor-miran prekršajni postupak.

18

POJAM PREKRŠAJA Prema Zakonu o prekršajima, prekršaji su povreda javnog poretka, društvene dis-cipline ili druge društvene vrijednosti (materijalno određenje) koje nisu zaštićene Kaz-nenim zakonom i drugim zakonima kojima su propisana kaznena djela (formalno odre-đenje). Zakonodavac je već svojim prvim odredbama utvrdio osnovne elemente svojstvene prekršaju a to su:

• povreda javnog poretka, društvene discipline ili druge društvene vrijednosti; • da takva povreda nije zaštićena Kaznenim zakonom i drugim zakonima kojima su

propisana kaznena djela; • propisanost pravnom normom (zakonom ili na zakonu utemeljenom propisu); • predviđenost prekršajne sankcije (kazne ili druge sankcije).

VRSTE PREKRŠAJA Vrste prekršaja predstavljaju njihovu klasifikaciju prema određenim kriterijima, prema kojima se onda izražava specifičnost pojedinih prekršaja:

• prema načinu izvršenja, prekršaji se dijele na: prekršaje izvršene činjenjem (npr. izgradnja objekta bez građevinske dozvole) i prekršaje izvršene nečinje-njem ( npr. pješak se kreće kolnikom na javnoj cesti izvan naselja koji nije osvijet-ljen)

• prema vremenu njihova trajanja prekršaji se dijele na trajne (npr. vođenje ugo-stiteljske radnje bez dozvole) i trenutne (npr. vozač ne postupi prema naredbi po-licijskog službenika).

• prema posljedicama koje mogu proizvesti dijele se na: materijalni prekršaj – proizvodi izvjesnu posljedicu i formalni prekršaj – nepokoravanje pravnoj normi.

• s obzirom na počinitelja možemo ih podijeliti na opće (može ih izvršiti svaka o-soba npr. protiv javnog reda i mira) i posebne prekršaje (mogu ih izvršiti samo određene osobe npr. vlasnici motornih vozila).

Da bi neka radnja predstavljala prekršaj, moraju se ostvariti sva obilježja prekršaja. Potrebno je da ta radnja bude protupravna. Iako počinjenje prekršaja u pravilu znači pro-tupravno djelovanje, ipak postoje iznimke. Nije nužno da ostvarivanje obilježja prekršaja is-tovremeno bude i protupravno. Moguće je da postoje razlozi koji isključuju protupravnost. Prema Zakonu o prekršajima, postoje tri slučaj isključenja protupravnosti:

a) NUŽNA OBRANA Nema prekršaja kada je počinitelj postupao u nužnoj obrani. Nužna obrana je ona ob-

rana koja je prijeko potrebna da počinitelj od sebe ili drugoga odbije istodobni ili izravno predstojeći protupravni napad. Dva su elementa obrane napad i obrana. Da bi postojalo is-ključenje protupravnosti, napadom se treba ugrožavati ili povrijediti pravom zaštićeno dobro, kao npr. tjelesna cjelovitost, sloboda, imovina, čast, privatnost, noćni mir i sl. Napad mora biti protupravan, stvaran, zbiljski, a obrana treba biti usmjerena na odbijanje napada ali i razmjerna napadu tj. mora biti prijeko potrebna da bi počinitelj odbio napad.

Prekoračenje nužne obrane ne isključuje protupravnost (npr. kada je obrana intenzivni-ja od napada ili kada se nastavi nakon što je napad prestao i sl.). Počinitelj koji je prekoračio granice nužne obrane može se blaže kazniti.

19

b) KRAJNJA NUŽDA To je istodobna opasnost za nečije opravdane interese koje se može otkloniti samo po-

činjenjem djela koje ima obilježje prekršaja. Uvjet za isključenje protupravnosti je da je uči-njeno zlo manje od onog koje je prijetilo. Ako je pak učinjeno zlo jednako onom koje je pri-jetilo, ne postoji izuzeće protupravnosti, ali će se počinitelj izuzeti od kazne za počinjeni pre-kršaj. Ako je počinjeno zlo veće od onoga koje je prijetilo, radi se o prekoračenju krajnje nuž-de, što znači protupravnom djelovanju a za koje se izriče propisana prekršajna sankcija.

c) SILA I PRIJETNJA Zakon o prekršaju razlikuje neodoljivu i odoljivu silu i prijetnju. Protupravnost je

isključena jedino ako počinitelj postupa pod djelovanjem neodoljive sile. Neodoljiva je sila izravno iznuđivanje nekog ponašanja tako da se onemogućuje voljno upravljanje njime.

Ako je počinitelj počinio prekršaj pod djelovanjem sile, kojoj se moglo odoljeti i pod djelovanjem prijetnje, pod određenim uvjetima oslobodit će se od kazne. Sila kojoj se moglo odoljeti, sastoji se u radnji poduzetoj radi iznuđivanja nekog ponašanja, koje žrtva mora izab-rati ako ne želi da joj se dogodi neko zlo. Prijetnja je najavljivanje nekog zla za slučaj da se netko ne ponaša na željeni način. Odoljiva sila i prijetnja uzimaju se kao neskrivljene opas-nosti, a ponašanje počinitelja kao ponašanje u krajnjoj nuždi.

POKUŠAJ Da bi postojao pokušaj, moraju se ostvariti tri nužna obilježja:

1. mora postojati namjera započinjanja prekršaja, 2. mora se započeti ostvarivanje prekršaja, 3. prekršaj ne smije biti dovršen

Pokušaj prekršaja u pravilu nije kažnjiv.

SUDIONIŠTVO Zakon o prekršajima određuje tko može biti pojedinačni počinitelj prekršaja i tko se

smatra sudionikom u počinjenom prekršaju. Pojedinačni počinitelj prekršaja je osoba koja vlastitim činjenjem ili nečinjenjem ili

posredstvom druge osobe počini prekršaj, dok su sudionici u počinjenju prekršaja: supočinitelj – dvije ili više osoba koje na temelju zajedničke odluke počine prekršaj

tako da svaka od njih sudjeluje u počinjenju ili na drugi način bitno pridonosi počinjenju pre-kršaja.

poticatelj – je osoba koja drugog potiče, odnosno nagovara na činjenje prekršaja, či-me i sama pridonosi njegovom počinjenju, premda sama ne sudjeluje u samoj radnji počinje-nja.

pomagatelj – je osoba koja pomaže počinitelju prije, za vrijeme ili nakon počinjenja prekršaja. Pomaganje može biti davanjem savjeta ili uputa kako da se počini prekršaj, stavlja-nje počinitelju na raspolaganje sredstava za počinjenje prekršaja, te unaprijed obećanim prik-rivanjem prekršaja, počinitelja, sredstava kojim je prekršaj učinjen, tragova prekršaja ili pre-dmeta pribavljenim prekršajem.

20

STJECAJ PREKRŠAJA Stjecaj prekršaja postoji kada počinitelj s jednom ili više radnji počini više prekršaja

za koje mu se istodobno sudi i o kojima nije doneseno rješenje, a postupak se vodi pred istim sudom. Razlikujemo dvije vrste stjecaja i to:

• idealni stjecaj – počinitelj je jednom radnjom počinio više prekršaja.(npr. počini-telj obavlja gospodarski ribolov, bez dozvole, mrežom potegačom u moru gdje je zabranjen izlov)

• realni stjecaj – postoji ako počinitelj s više radnji počini više prekršaja. Takvo počinjenje prekršaja može biti u različito vrijeme i na različitim mjestima uz opće pretpostavke stjecaja: da se o tim prekršajima istodobno sudi, da o njima nije do-neseno rješenje, i da se postupak vodi pred istim sudom.

KRIVNJA Nema kazne bez krivnje, čime se isključuje svaki oblik kažnjavanja koji bi se zasnivao

na objektivnoj odgovornosti. Kod izvršenja prekršaja treba postojati krivnja kao osnovni sub-jektivni element za kažnjavanje. Kriv je za prekršaj:

a) počinitelj koji je u vrijeme počinjenja prekršaja bio ubrojiv, b) koji je postupao s namjerom ili iz nehaja, c) bio je svjestan ili je bio dužan i mogao biti svjestan da je njegovo djelo zabranjeno a) ubrojivost – je posebno društveno stanje počinitelja prekršaja koje se sastoji kako u

mogućnosti shvaćanja značenja svog postupanja, tako i mogućnosti vladanja svojom voljom. Uračunljiva je samo ona osoba koja prema svojim duševnim osobinama može shvatiti svoja postupanja i može vladati svojom voljom. Zakon o prekršajima polazi od toga da je počinitelj prekršaja u normalnim okolnostima ubrojiv, pa ne definira ubrojivost nego neubrojivost. Neu-brojiva je ona osoba koja u vrijeme ostvarenja propisanih obilježja prekršaja nije bila u mogu-ćnosti shvatiti značenje svojeg postupanja ili nije mogla vladati svojom voljom zbog duševne bolesti, privremene duševne poremećenosti ili neke druge duševne smetnje. Neubrojiva osoba nije kriva jer nije sposobna za krivnju, pa se prema njoj ne može primijeniti prekršajna san-kcija.

b) namjera i nehaj – Zakon o prekršajima ne sadrži opću definiciju ni namjere ni ne-

haja, nego propisuje da se prekršaj može počiniti svjesnim ili nesvjesnim nehajem, odnosno izravnom ili neizravnom namjerom.

Namjera – je teži oblik krivnje. Počinitelj postupa s izravnom namjerom kada je svje-

stan svog djela i hoće njegovo počinjenje. Počinitelj postupa s neizravnom namjerom kada je svjestan da može počiniti prekršaj pa na to pristaje.

Nehaj – u odnosu na namjeru, blaži je oblik krivnje jer počinitelj čini prekršaj iz ne-

pažnje. Nehaj može biti svjestan – kada je svjestan da može počiniti prekršaj, ali lakomisleno smatra da se to neće dogoditi ili da to može spriječiti. Počinitelj postupa nesvjesnim nehajem kada nije svjestan da može počiniti prekršaj, iako je prema svojim osobnim svojstvima i okol-nostima bio dužan i mogao biti svjestan te mogućnosti. Kod nesvjesnog nehaja potpuno izos-taje voljna komponenta.

21

c) svijest o protupravnosti djela jest počiniteljevo znanje da je njegovo djelo zabra-

njeno. Ako iz opravdanih razloga nije znao i nije mogao znati da je njegovo djelo zabranjeno, bio je u zabludi o protupravnosti djela. Zabluda o protupravnosti djela isključuje krivnju jedi-no ako je opravdana, odnosno, prema zakonskoj terminologiji, neotklonjiva.

PREKRŠAJNE SANKCIJE Pod prekršajnim sankcijama razumijevaju se sve državne mjere izrečene u prekršaj-

nom postupku počiniteljima prekršaja, koje se sastoje u gubitku ili ograničavanju njihovih prava.

Prekršajne sankcije za prekršaje propisane zakonom su kazne, globe, mjere upozore-nja, zaštitne mjere i odgojne mjere.

Propisivanje, izricanje i primjena prekršajnih sankcija općenito imaju dvije svrhe: • generalnu prevenciju – utječe na formiranje opće svijesti u javnosti da svi građa-

ni poštuju pravni sustav i nitko ne čini prekršaj. • specijalna (individualna) prevencija – sastoji se u odvraćanju počinitelja od bu-

dućih prekršaja.

KAZNE Zakon o prekršajima predviđa dvije vrste kazni i to: • novčana kazna – je zapravo najčešća sankcija koja se izriče počiniteljima prekrša-

ja a može biti propisana samo zakonom. Visina novčane kazne koja se izriče poči-nitelju ovisi o vrsti i karakteru prekršaja, okolnostima pod kojima je učinjen, kao i osobnih svojstava počinitelja. Tako je propisano da se novčana kazna ne može propisati niti izreći u iznosu manjem od 300,00 kuna, niti većem od 15.000,00 ku-na za fizičke osobe, odnosno u iznosu manjem od 5.000,00 kn, niti većem od 500.000,00 kn za pravne osobe.

• kazna zatvora – je najstroža sankcija za počinjeni prekršaj. Ta kazna može biti propisana samo zakonom. Kazna zatvora može biti propisana u trajanju od najma-nje 3 dana, do najdulje 30 dana. Iznimno za najteže oblike prekršaja može se pro-pisati kazna zatvora u trajanju do 60 dana.

GLOBA Globa je nova prekršajna sankcija, uvedena je Zakonom o prekršajima iz 2002.g.a svr-

ha joj je primarno u specijalnoj prevenciji, dakle, da se utječe na počinitelja da ubuduće ne čini prekršaje, da poštuje društvenu disciplinu i da postupa u skladu sa propisima. Zakonom se može propisati globa za fizičke osobe u iznosu najmanje 50,00 kn, a najviše 500,00 kn, dok je najmanji iznos globe za pravne osobe 500,00 kn a najveći iznos 10.000, 00 kn.

22

MJERE UPOZORENJA

Mjere upozorenja su prekršajne sankcije koje se svode na upozorenje ili opominjanje počinitelja. To su opomena i uvjetna osuda

• opomena – je mjera upozorenja koja se sastoji u prijekoru upućenom počinitelju zbog počinjenog prekršaja, ako se istodobno, s obzirom na sve okolnosti može za-ključiti da će se svrha prekršajnih sankcija postići i bez kažnjavanja odnosno prim-jene globe

• uvjetna osuda – je takva vrsta prekršajne sankcije koja se sastoji od izrečene kaz-ne zatvora za počinjeni prekršaj, s tim da se ta kazna neće izvršiti ako počinitelj u određenom roku ne počini novi prekršaj. Vrijeme na koje se može odgoditi izvrše-nje kazne zatvora uvjetnom osudom ne može biti kraće od 3 mjeseca ni dulje od 1 godine.

ZAŠTITNE MJERE Temelj i opravdanje zaštitnih mjera jest opasnost da će počinitelj nastaviti počinjenje

prekršaja. Zato je temeljna svrha zaštitnih mjera da se njihovom primjenom otklanjaju uvjeti koji omogućavaju ili potencijalno djeluju na počinjenje novog prekršaja.

Zakonom o prekršajima određene su vrste zaštitnih mjera koje se mogu propisati za-konom a to su: zabrana obavljanja zvanja, djelatnosti ili dužnosti fizičkoj osobi, zabrana obav-ljanja djelatnosti pravnoj osobi, protjerivanje stranaca iz zemlje, oduzimanje predmeta kojim je počinjen prekršaj, zabrana upravljanja motornim vozilom.

Zaštitne se mjere u pravilu ne primjenjuju samostalno nego uz izrečenu kaznu ili dru-gu prekršajnu sankciju.

ODGOJNE MJERE Odgojne mjere su prekršajne sankcije koje mogu biti primijenjene samo prema malo-

ljetnicima, dakle, prema osobama starijima od 14, a mlađima od 18 godina života. PREKRŠAJNI POSTUPAK TEMELJNA NAČELA PREKRŠAJNOG POSTUPKA Prekršajni postupak sadrži određena načela koja predstavljaju njegove temeljne od-

redbe. Njihovo poštivanje je pretpostavka donošenja legalne i pravilne odluke, što znači da nitko nedužan ne bude oglašen krivim niti mu bude izrečena ili primijenjena prekršajna san-kcija, a da se počinitelju prekršaja izreče primjerena kazna ili druga prekršajna sankcija.

NAČELO ZAKONITOSTI U svim demokratskim državama ovo je jedno od temeljnih ustavnih načela. Ovo načelo u materiji prekršaj ima svoj poseban smisao i značenje. To je načelo našlo

svoj posebni izraz u odredbi prema kojoj se za prekršaj može kazniti samo ako je prije

23

nego što je učinjen bio predviđen zakonom ili na zakonu utemeljenom propisu, i za nje-ga je bila propisana kazna ili druga prekršajna sankcija.

Prekršajno kažnjavanje pretpostavlja dvoje: prvo postojanje ponašanja (činjenje ili propuštanje) koje je prije nego je uslijedilo bilo kvalificirano kao prekršaj i, drugo predviđe-nost posebne, prekršajne sankcije za takvo ponašanje i to bez obzira jesu li prekršaji propisani zakonom ili podzakonskim propisom na temelju zakona.

PRETPOSTAVKA OKRIVLJENIKOVE NEDUŽNOSTI To je također jedno od ustavnih načela a ujedno i jedno od temeljnih načela Europske

konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, prema kojem je svatko nedužan i nitko se ne može smatrati krivim za prekršaj dok mu se pravomoćnim rješenjem ne utvrdi krivnja. Okrivljenik nije dužan iznijeti obranu niti odgovarati na pitanja (pravo na šutnju), što znači da je teret dokazivanja krivnje na ovlaštenom podnositelju zahtjeva za pokretanje prekr-šajnog postupka i tijelu koje vodi takav postupak. Okrivljenik je jedino dužan nazočiti u pos-tupku. Zabranjeno je i kažnjivo od okrivljenika iznuđivati priznanja ili druge izjave. Ako pos-toji dvojba o postojanju činjenica koje tvore obilježja prekršaja i postojanje krivnje, takva se dvojba tumači u prilog okrivljenika (in dubio pro reo).

DUŽNOST UTVRĐIVANJA SVIH VAŽNIH ČINJENICA To je temeljno načelo svih postupaka (ranije nazivano načelo materijalne istine). Za-

kon o prekršajima utvrđuje dužnost tijela koji vode prekršajni postupak da potpuno i točno utvrde sve činjenice od važnosti za donošenje zakonite odluke. Obveza pridržavanja ovog načela mora biti respektirana i uz nužnost da se prekršajni postupak provodi brzi i kratko, jer ovakva hitnost postupka ne smije ometati donošenje pravilne i zakonite odluke.

PRAVO OKRIVLJENIKA NA OBRANU U prekršajnom postupku okrivljenome se mora dati mogućnost da se izjasni o činjeni-

cama i dokazima za koje ga se tereti. Da bi okrivljenik mogao ostvariti ovo pravo, već na pr-vom ispitivanju on mora biti obaviješten o djelu za koje se tereti o osnovama optužbe. Okriv-ljenik se ima pravo braniti sam ili uz stručnu pomoć branitelja iz reda odvjetnika. Na to pravo su ga sud ili drugo državno tijelo dužni poučiti na prvom ispitivanju.

VOĐENJE JEDINSTVENOG POSTUPKA PROTIV PRAVNE I ODGOVORNE OSOBE Protiv pravne i odgovorne osobe u pravilu se vodi jedinstveni postupak. Ako se protiv

odgovorne osobe iz određenih razloga ne može pokrenuti prekršajni postupak, postupak će se provesti samo protiv pravne osobe i obrnuto, ako se prekršajni postupak ne može provesti protiv pravne osobe, provest će se samo protiv odgovorne osobe.

24

NAČELO EKONOMIČNOSTI POSTUPKA Prekršajni postupak treba provoditi brzo i bez odugovlačenja, uz izbjegavanje nepot-

rebnih radnji i troškova. Sud i druga državna tijela su dužna onemogućiti svaku zloupotrebu prava sudionika u postupku. Odugovlačenje s provođenjem postupka ide na štetu djelotvor-nosti prekršajnih sankcija koje se primjenju prema počinitelju prekršaja, jer njihov smisao slabi protekom vremena od izvršenja prekršaja. Brzina vođenja postupka i kratkoća procedure ne mogu biti shvaćeni na način da njihovo provođenje i prihvaćanje budu smetnja za donoše-nje pravilne i zakonite odluke.

PRAVO NA ŽALBU I PRAVOMOĆNOST ODLUKE O PREKRŠAJU Ovo načelo ima svoje utemeljenje u ustavnoj odredbi prema kojoj se jamči pravo na

žalbu protiv pojedinačnih pravnih akata donesenih u postupku prvog stupnja pred sudom ili drugim ovlaštenim tijelom. Ovo načelo znači mogućnost za okrivljenika i drugih zakonom određenih osoba (branitelj, oštećenik, bračni drug okrivljenika i dr.) da se protiv prvostupanj-skih rješenja o prekršaju koristi žalbom kao redovitim pravnim lijekom, odnosno prigovorom protiv prekršajnog naloga. Stranke se mogu odreći prava na žalbu protiv rješenja o prekršaju. Smatra se da se okrivljenik koji je dobrovoljno izvršio rješenje o prekršaju, odrekao prava na žalbu.

Rješenje o prekršaju postaje pravomoćno kada se ne može pobijati žalbom.

JEZIK I PISMO U POSTUPKU Već je Ustavom propisano da je u Republici Hrvatskoj u službenoj uporabi hrvatski

jezik i latinično pismo. Ustav, međutim, dopušta da se u pojedinim lokalnim jedinicama, uz hrvatski jezik i latinično pismo može u službenu uporabu uvesti i drugi jezik te ćirilično ili drugo pismo, pod uvjetima propisanim zakonom, pa će se postupak voditi u skladu s tim za-konom. Svaki se sudionik postupka ima pravo služiti svojim jezikom ako to i nije službeni jezik suda. Tijelo koje vodi postupak mora osigurati prevođenje njihovih izjava. Ako okriv-ljenih ne razumije jezik na kojem se vodi postupak mora mu se osigurati tumač.

TIJEK POSTUPKA Zakon o prekršajima kao novost uvodi obveznu glavnu raspravu, i to bez obzira vodi li

prekršajni postupak sud ili upravno tijelo. I prije zakazivanja glavne rasprave sud može pro-vesti pojedinu radnju u postupku ili zakazati pripremno ročište. Uvođenje pripremnog ročišta ima za svrhu brže rješavanje o prekršajima u slučajevima:

• ako okrivljenik prizna prekršaj, rješenje se donosi bez vođenja postupka • ako se steknu uvjeti za izdavanje prekršajnog naloga isti se izdaje • ako postoji potreba daljnjeg vođenja prekršajnog postupka

25

GLAVNA RASPRAVA Na glavnu raspravu tijelo koje vodi prekršajni postupak poziva okrivljenika, njegovog

zakonskog zastupnika, predstavnika ili opunomoćenika te podnositelja zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka

Okrivljenika će se, u pozivu na glavnu raspravu, upozoriti da se u slučaju neodaziva-nja pozivu narediti njegovo dovođenje. Ako pak nazočnost okrivljenika na glavnu raspravu nije neophodna, okrivljenika će se u pozivu upozoriti da će se rješenje o prekršaju, u slučaju neodazivanja pozivu, donijeti i bez njegova saslušanja. Isto tako sud može uputiti okrivljenika da svoj iskaz dade pismenim podneskom.

Ako je okrivljenik zadržan, glavna se rasprava mora zakazati i provesti, a i odluka o prekršaju se mora donijeti posebno žurno.

Ako na glavnu raspravu nije došao uredno pozvani podnositelj zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka, rasprava će se održati bez njega, samo ako je to moguće bez štete za njegov interes.

Glavna rasprava je javna. Iznimno javnost se može, na prijedlog okrivljenika, ošteće-

nika, podnositelja zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka ili državnog odvjetnika ili po službenoj dužnosti isključiti za cijelu raspravu ili njezin dio, ako se vodi postupak prema maloljetniku, ako se radi o pitanju javnog morala, ako se raspravlja o odnosima u obite-lji, ako se raspravlja o činjenicama koje predstavljaju tajnu ili kad postoji opasnost od ometanja usmene rasprave. Raspravi mogu nazočiti osobe koje imaju znanstveni ili stručni interes.

Glavna rasprava započinje čitanjem zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka. Na-

kon provjere nazočnosti pozvanih osoba obavit će se ispitivanje okrivljenika, nakon kojeg slijedi dokazni postupak u kojem se ispituju svjedoci i vještaci te izvode svi dokazi potrebni za utvrđivanje činjenica važnih za odluku.

Na raspravi ne treba dokazivati: • činjenice koje je okrivljenik priznao • opće poznate činjenice i činjenice koje zakon pretpostavlja Okrivljenik i njegov branitelj, predstavnik i opunomoćenik pravne osobe,

oštećenik, podnositelj zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka i državni odvjetnik imaju prvo na raspravi predlagati izvođenje dokaza i davati prijedloge i izjave, a uz dopuštenje suca mogu sami ispitivati osobe koje daju iskaze. Nakon završenog dokaznog postupka, mogu po-dnijeti završni prijedlog o vrsti odluke, s osvrtom na izvedene dokaze i pravna pitanja u pos-tupku. Pravo iznošenja posljednjeg završnog prijedloga pripada okrivljeniku. RJEŠENJE O PREKRŠAJU Prekršajni postupak u prvom stupnju završava izricanjem rješenja o prekršaju. Rješe-nje o prekršaju se može odnositi samo na osobu protiv koje je postupak započet i na prekršaj koji joj je stavljen na teret. Rješenje o prekršaju temelji se samo na činjenicama i dokazima iznesenim na glavnoj raspravi. Zakon o prekršajima predviđa donošenje dviju vrsta rješenja o prekršaju i to:

• rješenje kojim se prekršaj obustavlja • rješenje kojim se okrivljenik proglašava krivim i izriče mu se kazna ili druga san-

kcija.

26

PRAVNI LIJEKOVI U PREKRŠAJNOM POSTUPKU

ŽALBA U prekršajnom postupku žalba je redovni pravni lijek, a može se podnijeti protiv prvo-stupanjskog rješenja o prekršaju, bez obzira da li je to rješenje donio prekršajni sud ili uprav-no tijelo koje vodi prekršajni postupak. Žalbu imaju pravo podnijeti okrivljenik, njegov branitelj, državni odvjetnik i drugo tijelo koje je podnijelo zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka, oštećenik, te zakonski zastupnik okrivljenika odnosno oštećenika. Državni odvjetnik žalbu može podnijeti kako na štetu, tako i u korist okrivljenika. Rok za žalbu određen je zakonom i iznosi 8 dana od dana dostave odluke. Žalba mora sadržavati:

• oznaku odluke protiv koje se podnosi, • osnove za pobijanje odluke, • obrazloženje žalbe • prijedlog da se pobijana odluka potpuno ili djelomice ukine ili preinači • vlastoručni potpis podnositelja

Žalba koja ne sadrži neki od ovih podataka ne može biti zbog toga odbačena, ako

se može utvrditi protiv koje je odluke podnesena. Međutim, ako se ne može utvrditi protiv koje je odluke podnesena, tada se odbacuje, bez obzira je li podnesena u korist ili na štetu okrivljenika. U žalbi se mogu iznositi nove činjenice i dokazi, ali žalitelj je dužan navesti razloge zašto to prije nije iznio. Osim žalbe kao redovnog pravnog lijeka Zakon o prekršajima predviđa i izvanredne pravne lijekove a to su:

• obnova postupka, • zahtjev za zaštitu zakonitosti • zahtjev za izvanredno ublažavanje kazne • zahtjev za izvanredno preispitivanje odluke u prekršajnom postupku

27

IV. OSNOVNI POJMOVI KAZNENOG POSTUPKA Kazneni postupak podrazumijeva skup radnji koje određenim redoslijedom poduzimaju dr-žavna tijela i druge osobe s ciljem utvrđivanja je li počinjeno kazneno djelo, krivnja počinite-lja i eventualno izricanje sankcije. Uređen je kaznenim procesnim pravom. Kazneno procesno pravo je sustav pravnih pravila koji reguliraju način i redoslijed poduzima-nja radnji državnih tijela i drugih osoba s ciljem utvrđivanja je li počinjeno kazneno djelo, krivnja počinitelja i eventualno izricanje sankcija. Pojam kazneni postupak možemo promatrati u užem i u širem smislu. Da bismo mogli pojasniti ove aspekte kaznenog postupka potrebno je prije spomenuti pojam kažnjivog djela (radnje). Kažnjivo djelo ( radnja) je svako zabranjeno ponašanje zbog kojeg se počinitelju , na temelju postojećih propisa može izreći kana. Dakle KAŽNJIVA DJELA SU:

1.) kazneno djelo - utvrđuje se u kazneno postupku 2.) prekršaji - utvrđuje se u prekršajnom postupku 3.) disciplinski prijestupi - utvrđuje se u disciplinskom (stegovnom) postupku

To znači da se za svaku kažnjivu radnju treba predvidjeti posebna vrsta postupka. Stoga možemo reći da u užem smislu pod pojmom kazneni postupak podrazumijevamo onaj postupak u kojem se utvrđuje postojanje kaznenog djela i primjena sankcije na počinitelja. U širem smislu, kazneni postupak obuhvaća i prekršajni i stegovni (disciplinski) i kazneni postupak. IZVORI KAZNENOG PROCESNOG PRAVA Izvore kaznenog procesnog prava mogu biti unutarnji (propisi RH) i međunarodni (konvencije i ugovori koje je ratificirala RH). Prema rangu (pravnoj snazi) razlikujemo izvore: a) ustavnog ranga - Ustav RH b) zakonskog ranga - Zakon o kaznenom postupku, Zakon o sudovima, Zakon o

sudovima, Zakon o državnom odvjetništvu, Zakon o sudovima za mladež i dr.

c) podzakonskog ranga - brojni propisi kojima upravna vlast na temelju ustavnih odnos no zakonski ovlasti pobliže uređuje pojedina pitanja pojedinih

zakona, odnosno način obavljanja tehničkih pitanja ( npr. vođenje određenih evidencija)

Međunarodni propisi čine važan izvor kaznenog procesnog prava i prema (čl. 140. Ustava RH), dio su unutarnjeg pravnog poretka i po pravnoj snazi su iznad zakona. Materijalno kazneno pravo Procesno Kazneno pravo

28

NAČELA KAZNENOG POSTUKA

Kao najznačajnija načela kaznenog postupka izdvajaju se: - Akuzatorno (optužno) načelo - Načelo legaliteta kaznenog progona - Načelo oficijelnosti kaznenog progona - Načelo oportuniteta

AKUZATORNO (OPTUŽNO) NAČELO

U srednjevjekovnom kaznenom postupku vrijedilo je tzv. i n k vi z i t o r n o načelo (lat. inquisitio – istraga), prema kojemu je kazneni postupak odnosno istragu o kaznenom dje-lu pokretalo, vodilo i odlučivalo isto državno tijelo.

Nakon građanskih revolucija XIX. st. na europskom kontinentu ovo načelo zamijenje-no je akuzatornim ili optužnim načelom (lat. accusator – tužitelj).

Prema ovom načelu funkciju pokretanja postupka i podržavanja optužbe pred sudom mora biti strogo odvojeno od funkcije suđenja i okrivljenikove obrane. Članak 29. st.5 Ustava RH; i članak 2. st. 1 ZKP propisuje da se kazneni postupak pokreće isključivo na zahtjev ovlaštenog tužitelja (državnog odvjetnika) za djela za koje se progoni po službenoj dužnosti, a za djela za koja se progon vrši po privatnoj tužbi, privatni tužitelj (čla-nak 2. st. 2 ZKP)

Sud nikako ne može pokretati postupak po svojoj inicijativi. Posljedica zabrane da sud pokreće postupak po svojoj inicijativi je:

1.) Ako tužitelj odustane od zahtijeva odnosno optužbe sud mora obustaviti postupak ili na glavno raspravi odbiti optužbu.

2.) Sud smije voditi postupak samo u odnosu na osobu na koju se odnosi tužiteljev zah-tjev i samo u na kazneno djelo opisano u zahtjevu.

Što ovo načelo omogućuje, odnosno što se njime postiže? Na ovaj način otvara se mogućnost sudske kontrole:

- osnovanosti optužnog akta - eliminacija nepotrebnih i neosnovanih kaznenih postupaka - objektivnost suda - rasterećenje od psihološki proturječnih funkcija progona i obrane.

NAČELO OFICIJELONOSTI KAZNENOG PROGONA

Načelo oficijelnosti kaznenog progona je načelo po kojem se kazneni progon vrši po službenoj dužnosti u javnom interesu i bez obzira na volju oštećenika.

Ovo načelo primjenjuje se tijekom cijelog kaznenog postupka, dakle odnosi se i na pokretanje i vođenje postupka.

S obzirom da se progon vrši u javnom interesu razumljivo je da se povjerava poseb-nom državnom tijelu - d r ž a v n o m o d v j e t n i k u ). On dakle po službenoj dužnosti (ex officio) vrši kazneni progon.

29

Načelo oficijelnosti u našem kaznenom postupku Naše kazneno procesno pravo također prihvaća načelo oficijelnosti kaznenog progona. Temeljem članka 42. st.1 ZKP ovu dužnost odvjetnik obavlja u javnom interesu i to kad je počinjeno kazneno djelo za koje se progon vrši po službenoj dužnosti. Međutim, u našem pravu predviđaju se i slučajevi kod kojih kazneni postupak ipak ovisi o volji oštećenika. To su iznimke od načela oficijelnosti i radi se o slučajevima kad se progon obavlja na teme-lju: a) privatne tužbe b) prijedlog oštećenika

Pokretanje postupka privatnom tužbom

Kazneni progon prepušten je privatnom tužitelju jer se radi o lakšem kaznenom djelu kod kojih ne postoji javni interes za kažnjavanjem počinitelja, pa nije potrebno sudjelovanje državnog tijela.

Rok za podizanje privatne tužbe jest 3 mjeseca od saznanja za kazneno djelo i počini-telja. Iznimka je protutužba koju podnosi osoba okrivljena zbog uvrede navodeći da joj je uvreda vraćena pa zahtjeva i primjerenu kaznenopravnu sankciju i prema privatnom tužitelju. Protutužba se može podnijeti sve do završetka glavne rasprave.

Isto tako privatni tužitelj može odustati od privatne tužbe, sve do završetka glavne ras-prave i tada gubi pravo na ponovno podizanje privatne tužbe. (članak 52. ZKP-a)

Pokretanje postupka na prijedlog oštećenika Oštećenik prijedlog za pokretanje postupka podnosi državnom odvjetniku, koji bez prijedloga ne može zahtijevati pokretanje postupka. To znači da od volje oštećenika ovisi djelovanje državnog odvjetnika. Oštećenik može do kraja glavne rasprave odustati od prijedloga za progon, što ukazuje da od njegove volje ovisi sudbina i ishod kaznenog postupka.

NAČELO LEGALITETA I OPORTUNITETA KAZNENOG PROGONA

Načelo legaliteta je takvo načelo prema kojemu državni odvjetnik mora vršiti progon uvijek kad su ispunjeni zakonski uvjeti.

Uz ovo načelo treba spomenuti i načelo oportuniteta (svrsishodnosti). Po načelu oportuniteta državni odvjetnik u slučaju ako utvrdi postojanje zakonskih uv-

jeta, kazneni progon će izvršiti samo ako zaključi da je to svrhoviti (oportuno). Iz navedenog možemo zaključiti da su načela legaliteta i oportuniteta kaznenog progo-

na međusobno suprotstavljena i da jedno isključuje drugo. No, to ne znači da ova načela ne-maju ništa zajedničkog. Oba se mogu primijeniti samo ako postoje zakonski uvjeti. Ako takvi uvjeti postoje državni odvjetnik po načelo legaliteta m o r a , a po načelu oportuniteta m o ž e vršiti kazneni progon.

Zakonski uvjeti za pokretanje postupka mogu biti pozitivni i negativni.

Pozitivni uvjeti za pokretanje kaznenog postupka jest postojanje osnovane sumnje da je počinjeno konkretno kazneno djelo, te da ga je počinila točno određena osoba.

30

Osnovana sumnja je ona sumnja koja se zasniva na dokazima koji ukazuju na vjerojat-nošću počinjenja djela od određene osobe. Negativni uvjeti (zakonske smetnje ) Kazneni progon neće se moći vršiti ako je osumnjičeni u međuvremenu umro, ako uživa imu-nitet ili je nastupila zastara kaznenog progona.

Prednosti načela legaliteta kaznenog progona 1) Omogućava jednako tretiranje građana u kaznenom postupku. 2) Stvara povjerenje građana u kazneno pravosuđe, jer omogućava objektivno postupanje

i smanjuje mogućnost zlouporabe. 3) Pojačava generalnu prevenciju, jer su svi potencijalni počinitelji svjesni da će se protiv

njih pokrenuti kazneni postupak, ako počine kazneno djelo.

Prednost načela oportuniteta

1) onemogućava kazneni progon, a time i vođenje kaznenog postupka u slučajevima u kojima je zbog nevažnosti djela , kazneni postupak očito nepotreban

2) onemogućava kazneni progon u slučajevima u kojima bi vođenje kaznenog postupka moglo izazvati s gledišta državnog interesa više štete nego koristi.

SUDIONICI KAZNENOG POSTUPKA

Glavne procesne funkcije i glavni subjekti kaznenog postupka

Proučavanje subjekata kaznenog postupka zahtjeva prethodno pojašnjenje temeljnih kaznenopravnih funkcija. Procesne funkcije su takve djelatnosti bez kojih kazneni postupak ne bi mogao postojati, a one su:

a) kazneni progon b) obrana c) suđenje

___________________________________________________________________________* ove su funkcije vršili različiti subjekti ovisno o tome da li se radi o inkvizitornom, akuzator-nom ili mješovitom tipu kaznenog postupka. ___________________________________________________________________________

Do pojma glavnih subjekata kaznenog postupka dolazimo povezivanjem procesnih funkcija sa subjektima koji te funkcije vrše. Stoga možemo kazati da su glavni subjekti oni sudionici u kaznenom postupku bez kojih se kazneni postupak ne bi mogao pokrenuti niti trajati. U glavne subjekte – dakle nositelje glavnih procesnih funkcija ubrajamo :

- ovlaštenog tužitelja (državni odvjetnik, privatni tužitelj) - okrivljenik - sud

31

OVLAŠTENI TUŽITELJ

U mješovitom tipu postupaka (kojemu pripada i naš kazneni postupak) predviđeno je

posebno državno tijelo(državni odvjetnik ili javni tužitelj) kojemu je isključivo povjerena za-daća kaznenog progona.

Iz navedenog se ne smije zaključiti da u suvremenom kaznenom procesnom pravu dr-žavni odvjetnik je jedini ovlašteni tužitelj. Naime, ovisno o vrsti kaznenog djela može se po-javiti i privatni tužitelj ( npr. kod kaznenog djela uvrede ili klevete). A) Državno odvjetništvo

Državno odvjetništvo je posebno državno tijelo je posebno državno tijelo je posebno državno tijelo čije je ustrojstvo kod nas regulirano posebnim Zakonom o državnom odvjetniš-tvu.

Ustrojstvo državnog odvjetništva se temelji na četiri važna načela i to: 1) monokratskog uređenja 2) hijerarhije - poredak po rangu:

a) općinska državna odvjetništva b) županijska državna odvjetništva c) Državno odvjetništvo RH

3) devolucije 4) supstitucije

Glavne zadaća državnog odvjetništva jest kazneni progon koji obuhvaća:

1) poduzimanje potrebnih mjera radi otkrivanja kaznenih djela 2) zahtijevanje provođenja istrage i istražnih radni 3) podizanje i zastupanje optužnice 4) podnošenje žalbi protiv nepravomoćnih sudskih odluka i izvanrednih pravnih lije kova protiv pravomoćnih sudskih odluka 5) sudjelovanje u postupku povodom zahtjeva za sudsku zaštitu.

Glavnog državnog odvjetnika imenuje na vrijeme od 4 godina Hrvatski sabor na prije-

dlog Vlade RH uz prethodno pribavljeno mišljenje Odbora za pravosuđe Hrvatskog sabora. Županijske i općinske državne odvjetnike imenuje Glavni državni odvjetnik i to na vri-

jeme od 4 godine uz prethodno mišljenje ministra nadležnog za upravu i pravosuđe i uz miš-ljenje kolegija neposredno višeg državnog odvjetništva.

Uz navedene opće odredbe o ustrojstvu državne uprave, potrebno je naglasiti da kod nas postoji i posebno državno odvjetništvo koje djeluje na cijelom teritoriju RH pod nazivom USKOK (Ured za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminala). Ustroj i nadležnost uređeni su posebnim zakonom (ZUSKOK). B) Privatni tužitelj Privatni tužitelj je osoba koja je ovlaštena vršiti kazneni progon ukoliko je počinjeno kazneno djelo za koje se progon vrši po privatnoj tužbi. Ova osoba je najčešće oštećenik , no postoje i slučajevi kad to mogu biti i neke druge osobe (bliski srodnici ili bračni drug oštećenika)

32

OKRIVLJENIK – članak 179. ZKP O k r i v l j e n i k o m se smatra osoba protiv koje se vodi kazneni postupak. Uz ovaj pojam zakon spominje i neke druge termine koje treba razlikovati, a to su: O s u m n j i č e n i k je osoba za koju se sumnja da je počinila kazneno djelo. Temeljna raz-lika između okrivljenika i osumnjičenika je u tome što se protiv osumnjičenika kazneni pos-tupak ne vodi , dok e protiv okrivljenika kazneni postupak započeo. O p t u ž e n i k je osoba protiv kojeg je optužnica postala pravomoćna ili osoba protiv koje je podnesena privatna tužba ili optužni prijedlog i zakazana glavna rasprava. To znači da se nekoga može smatrati okrivljenikom, iako nije optužen, pa stoga razlikujći okrivljenika od optuženika možemo reći da je svaki optuženik ujedno i okrivljenik, dok svaki okrivljenik ne mora postati optuženik. O s u đ e n i k je osoba za koju je pravomoćnom sudskom presudom utvrđeno da je kriva za određeno kazneno djelo. Okrivljenik dakle, može postati osuđenikom, tek nakon završetka kaznenog postupka. Stoga nije moguće da je neka osoba u jednom kaznenom postupku istovremeno bude i okrivljenik i osuđenik. Prema našem zakonu okrivljenik može biti svaka:

1) fizička punoljetna osoba - u pogledu koje ne postoje smetnje za vođenje k. p. nema kaznenopravni imunitet

2) pravna osoba – sukladno odredbama Zakona o odgovornosti pravnih osoba

za kaznena djela (N.N. 151/03.)

3) maloljetna osoba - s navršenih 14 godina života sukladno odredbama Zakona o sudovima za mladež.

Pravni položaj okrivljenika:

1) Smatra se strankom u postupku – ima pravo ostvarivanja svoje obrane, pravo na sve procesne radnje

2) presumpcija okrivljenikove nedužnosti 3) Nije dužan dokazivati svoju nedužnost / osumnjičenika, okrivljenika, optuženika ne

smije se siliti da prizna svoju krivnju, može se braniti šutnjom 4) Dužnost odazivanja na poziv suda 5) Pravo na nazočnost radnjama kaznenog postupka 6) Pravo na predlaganje i poduzimanje radnji u k. postupku.

Vrste okrivljenikove obrane Okrivljenik je nositelj obrane u kaznenom postupku, međutim on može imati svog branitelja. Branitelj je procesni pomoćnik okrivljenika koji mu na temelju punomoći ili sudske odluke svojim pravnim znanjem i procesnom vještinom pomaže u obrani. Ako se okrivljenik brani uz pomoć branitelja tada govorimo o formalnoj obrani. Postoje dvije njezine vrste : a) obvezna (kad okrivljenik mora imati branitelja) b) fakultativna (kad okrivljenik može imati branitelja)

33

SUDOVI Sudovi su državna tijela koja u sastavu trodiobe vlasti obavljaju sudbenu vlast. Ustav jamči neovisnost sudova i sudaca i njihovu vezanost za Ustav i zakone. Vrste i ustrojstvo sudova Ustanovljenje, ustrojstvo djelokrug i sastav sudova uređeni su Zakonom o sudovima. Isti propisuje da u RH sudbenu vlast obavljaju prekršajni, općinski, županijski, trgovački su-dovi, Visoki prekršajni su, Visoki trgovački su, Upravni sud i Vrhovni sud RH Ustavni su RH Svi ovi sudovi ne vode kaznene postupke. U kaznenim postupcima sude samo:

1) općinski sudovi 2) županijski sudovi 3) vrhovni sud RH

Sastav suda Sastav suda kod nas ovisi o tome u kojem se stupnju predmet rješava. Zakon propisuje sastav suda prvog, drugog i eventualno trećeg stupnja. I. Sastav suda prvog stupnja – određuje se prema težini , te prema vrsti kaznenog djela u po-vodu kojeg se kazneni postupak vodi. Pa tako suđenje može provoditi sudac pojedinac /profesionalac/ ili sudsko vijeće.

A) - Sudac pojedinac u pravilu će suditi za kaznena djela za koja je glavna kazna propisana novčana kazna ili kazna zatvora do 5 godina.

- Sudac pojedinac sudit će i u slučajevima kad je propisana kazna zatvora od 5- 10 go-dina, ako se stranke suglasile o tome.

B) Sudsko vijeće sastavljeno od jednog profesionalnog i dva suca porotnika (1+2) sudit će

ako je propisana kazna zatvora od 5-15 i to: 1. na općinskim sudovima, ako se stranke nisu suglasile da sudi sudac pojedinac. 2. na županijskim sudovima kad je propisana kazna preko 10 i 15 godina.

C) Sudsko vijeće sastavljeno od dva profesionalca i tri suca porotnika (2+3) sudit će za

kaznena djela za koje je propisana kazna zatvora 15 godina ili dugotrajni zatvor. S ob-zirom na stvarnu nadležnost prvostupanjsko vijeće u ovom sastavu sudit će isključivo na županijskim sudovima.

D) Sudsko vijeće sastavljeno od 3 profesionalna suca sudit će:

1. za kaznena djela iz nadležnosti USKOK-a i to isključivo na županijskim sudovima

(Osijek, Rijeka , Spli, Zagreb) 2. za kaznena djela protiv ratnog i humanitarnog prava

34

II. Sastav suda drugog stupnja (Dakle sastav suda koji odlučuje u povodu žalbe protiv prvostupanjske presude) 1) Sudsko vijeće sastavljeno od dva profesionalna i tri suca porotnika (2+3) sudit će ako se u

povodu žalbe, provodi rasprava i to : a) na županijskim sudovima b) na Vrhovnom sudu RH

2) Sudsko vijeće sastavljeno od pet profesionalnih sudaca sudit će na Vrhovnom sudu RH,

kad ovaj sud u povodu žalbe odlučuje na sjednici vijeća , a propisana je kazna zatvorab15 godina ili kazna dugotrajnog zatvora.

3) Sastav suda trećeg stupnja, dakle Vrhovnog suda koji iznimno odlučuje povodom žalbe

protiv drugostupanjske presude, ovisi o tomu koji je sud donio drugostupanjsku presudu. a) Sudsko vijeće od tri (3) suca profesionalca, ako je drugostupanjski sud bio županijski

sud. b) Sudsko vijeće od pet (5) profesionalaca, ako je drugostupanjski sud bio Vrhovni sud

RH 4) Sastav Vrhovnog suda RH kad odlučuje o izvanrednim pravnim lijekovima ovisi o propi-

sanoj kazni, tako da odlučivati može: a) Sudsko vijeće od tri (3) profesionalna suca, ako je propisana kazna blaža od 15 godina b) Sudsko vijeće od pet (5) profesionalnih sudaca, ako je propisana kazna zatvora 15 go-

dina ili dugotrajni zatvor. Ne postojanje sudaca porotnika u sastavu trećestupanjskog suda jasno pokazuje, da ovaj sud ne može provoditi raspravu i utvrđivati činjenice ne će isključivo odlučivati o pogrešnoj prim-jeni prava. VRSTE KAZNENOG POSTUPAKA U HRVATSKOJ Vođenje kaznenog postupka ovisi i o težini kaznenog djela i o dobi počinitelja. Zbog različitih načina postupanja u povodu počinjenja kaznenog djela razlikujemo:

1) Redovni kazneni postupak 2) Skraćeni (sumarni) kazneni postupak 3) Postupak prema maloljetnicima 4) Postupak za kaznena djela organiziranog kriminala

1) Redovni kazneni postupak vodi se protiv osoba koje su u trenutku počinjenja kaznenog

djela bile punoljetne, a postoji osnovana sumnja da su počinile kazneno djelo za koje je propisana kazna preko pet godina zatvora. Prema pozitivnim propisima o stvarnoj nad-ležnosti možemo zaključiti da se redovni kazneni postupak u prvom stupnju može voditi pred općinskim sudom ako je propisana kazna zatvora od 5 – 10 godina zatvora, a župa-nijskim sudovima ako je propisana kazna preko 10 godina zatvora.

2) Skraćeni (sumarni) kazneni postupak vodi se protiv punoljetnih osoba za koje se osno-vano sumnja da su počinili kazneno djelo za koje je kao glavna kazna propisana novča-na kazna ili zatvor do 5 godina (čl. 447 ZKP-a). Takve će postupke u prvom stupnju vo-diti isključivo općinski sudovi.

35

3) Postupak prema maloljetnicima vodi se prema osobama za koje se osnovano sumnja da su počinile kazneno djelo prije punoljetnosti, a koje u vrijeme počinjenja kaznenog djela nisu navršile 23 godine života (čl. 43. st .1. ZSM).

4) Postupak za kaznena djela organiziranog kriminala vodi se protiv punoljetnih osoba za koje se osnovano sumnja da su počinile neko od teških kaznenih dijela iz «kataloga» sa-držanog u članku 21. ZUSKOK (kaznena djela počinjena u vezi s djelovanjem zloči-načke organizacije za koje je propisana kazna zatvora dulja od tri godine, a počinjena su na području dviju ili više država; određena kaznena djela protiv službene dužnosti i ov-lasti, kaznena djela udruživanja za činjenje kaznenih djela, te kaznena djela koje je po-činila grupa ili zločinačka organizacija.

OPĆI PREGLED TIJEKA KAZNENOG POSTUPKA Redovni kazneni postupak je najvažniji oblik kaznenog postupka ne samo zato što je povezan uz teža kaznena djela, već i zato što se odredbe o redovnom kaznenom postupku primjenjuju i u drugim oblicima postupanja osim ako je posebnim odredbama drugačije propisano. (supsi-dijarna primjena odredaba o redovnom postupku). Sukladno sustava Zakona o kaznenom postupku tijek kaznenog postupka je slijedeći: I. PRETHODNI POSTUPAK

a) Predistražni postupak (izvidi, hitne istražne radnje, odlučivanje o kaznenoj prijavi) b) Istraga c) Optužnica i prigovor protiv optužnice

II. GLAVNA RASPRAVA I PRESUĐIVANJE

a) Pripreme za glavnu raspravu b) Glavna rasprava c) presuda

III. POSTUPAK PO PRAVNIM LIJEKOVIMA

a) Redovni pravni lijekovi b) Izvanredni pravni lijekovi

PREDISTRAŽNI POSTUPAK Cilj ove faze kaznenog postupka je odgovoriti na pitanje da li postoji osnovana sumnja da je određena osoba izvršila određeno kazneno djelo , te da ne postoje smetnje za kazneni progon. Dakle cilj je osnovnu sumnju pretvoriti u osnovanu sumnju. U ovoj fazi državni odvjetnik poduzima potrebne mjere radi otkrivanja kaznenih djela o pro-nalaženje počinitelja kao i poduzimanje izvida kaznenih djela i hitnih istražnih radnji (pretra-ga, privremeno oduzimanje predmeta , prepoznavanje, očevid, uzimanje otisaka prstiju i dru-gih dijelova, određivanje potrebnih vještačenja).

36

Izvidi kaznenih djela pokreću se kada postoje «osnovne sumnje» da je počinjeno kazneno djelo, ali državni odvjetnik ne raspolaže da dovoljnom količinom i kvalitetom podataka da postoji «osnovana sumnja. Izvide državni odvjetnik može zahtijevati od različitih državnih tijela, oni su načelno tajni i nikakvi se podaci o njima ne smiju davati u javnost. Do podataka može također doći prikupljanjem obavijesti od građana čl. 181. ZKP, osumnji-čenika, pritvorenika, tajnog izvjestitelja i raznim drugim metodama. ISTRAGA Istraga je prva faza redovnog kaznenog postupka tijekom koje se, na formalan način, osigura-vaju dokazi i u utvrđuju činjenice bitne za odlučivanje o daljnjoj sudbini kaznenog postupka. Cilj istrage je omogućiti državnom odvjetniku i to na temelju činjenica utvrđenih putem for-malno pribavljenih dokaza, donošenje odluke o daljnjem vršenju progona. Ako državni odvjetnik raspolažući podacima iz kaznene prijave te eventualnim dokazima pri-bavljenim izvidima procijeni da postoji osnovana sumnja da je određena osoba počinila odre-đeno kazneno djelo za koje se progoni po službenoj dužnosti, onda će u skladu s načelom legaliteta kaznenog progona podnijeti istražni zahtjev istražnom sucu (čl.200. st 1.i 2.). Po primitku istražnog zahtjeva istražni sudac mora odlučiti hoće li donijeti rješenje o provo-đenju istrage. Prije odlučivanja mora ispitati osumnjičenika osim ako postoji opasnost od od-gode. Ako se istražni sudac složi s istražnim zahtjevom donijet će rješenje o provođenju istrage. S obzirom da žalba na ovo rješenje nema suspenzivno djelovanje, donošenjem rješenja poči-nje kazneni postupak, a osumnjičenik postaje okrivljenikom. Ako se istražni sudac ne složi s istražnim zahtjevom državnog odvjetnika, zatražit će da odlu-ku o tome donese županijsko vijeće. Istraga sudskom odlukom može biti obustavljena i prekinuta . Prekid istrage može biti fakultativan i obligatoran. 1. obligatoran prekid istrage : ako je okrivljenik zbog zdravstvenih smetnji nesposoban sud-

jelovati u postupku. 2. fakultativan prekid istrage moguć je u dva slučaja i to ako se ne zna boravište okrivljeni-

ka ili ako je okrivljenik u bijegu ili nedostupan istražnim tijelima. Za razliku od prekida kod o b u s t a v e istrage kazneni postupak se definitivno okončava i samo se iznimno može obnoviti. Rješenje o obustavi donosi istražni sudac (ako okrivljenik umre tijekom istrage ili ako držav-ni odvjetnik izjavi da odustaje od kaznenog progona. U ostalim slučajevima odluku o obustavi donosi županijsko vijeće. Zakon navodi osam istražnih radnji. To su:

1. pretraga 2. privremeno oduzimanje predmeta 3. ispitivanje okrivljenika 4. ispitivanje svjedoka 5. prepoznavanje 6. očevid 7. uzimanje otisaka prstiju i otisaka drugih dijelova tijela 8. vještačenje.

37

OPTUŽNICA I PRIGOVOR PROTIV OPTUŽNICE Optužnica je optužni akt koji u redovnom kaznenom postupku podiže državni odvjetnik ili supsidijarni tužitelj. Sadržaj optužnice je zakonom točno određen (čl. 285) čime se osigurava precizno pismeno formuliranje optužbe, te određuje predmet pora koji će kasnije biti obuhvaćen presudom. Državni odvjetnik optužnicu dostavlja nadležnom sudu gdje predsjednik raspravnog vijeća ispituje je li ona propisno sastavljena (čl. 286), nakon čega bez odgode dostavlja okrivljeniku (čl.288.). Prigovor protiv optužnice Okrivljenik ili njegov branitelj mogu u roku od 8 dana od dana dostave podnijeti prigovor protiv optužnice. Ako je prigovor protiv optužnice podnesen, predsjednik raspravnog vijeća ispituje da li je prigovor pravodoban i dopušten, pa ako je dostavit će ga izvanraspravnom vijeću, a ako to nije slučaj, rješenjem će prigovor odbaciti. Izvanraspravno vijeće će o prigovoru odlučivati na sjednici pri čemu može donijeti jednu od slijedećih odluka:

1. rješenje o odbacivanju prigovora ako je prigovor nepravodoban ili nedopušten (predsje-dnik vijeća propustio učiniti);

2. rješenje kojim će vratiti optužnici radi otklanjanja nedostataka ili dopune; 3. rješenje kojim će se proglasiti nenadležnim ; 4. rješenje o obustavi postupka (čl.292.ZKP); 5. rješenje o izdvajanju iz spisa pravno nevaljanih dokaza; 6. rješenje kojim će odbiti prigovor kao neosnovan.

Redovni kazneni postupak moguće je u jednom slučaju voditi i bez provođenja istrage. U tom slučaju osnova za pokretanje postupka jest neposredna optužnica, koju pod zakonskim uvje-tima podnosi umjesto istražnog zahtjeva (čl . 204 ZKP). PRIPREME ZA GLAVNU RASPRAVU Predsjednik vijeća, nakon pravomoćnosti optužnice, najprije nalogom određuje vrijeme i mje-sto održavanja glavne rasprave i to najkasnije u roku od mjesec dana od primitka optužnice. GLAVANA RASPRAVA I PRESUDA Glavna Rasprava sukladno akuzatornom načelu ima obilježja spora ravnopravnih stranaka pred sudom. Rasprave se javne, a javnost se može isključiti samo u zakonom propisanim slučajevima (članak 310. ZKP). - Glavna rasprava započinje čitanjem optužnice, privatne tužbe ili optužnog prijedloga čl.

336 st.1 ZKP. - Okrivljenik se ima pravo izjasnio o optužbi, a prethodno mu optužba, ako je nije razumije

mora biti izložena na način koji će najlakše razumjeti. - Ako okrivljenik izjavi da se ne smatra krivim, rasprava se nastavlja izvođenjem dokaza; - Nakon završenog dokaznog postupka slijede govori stranaka koji omogućavaju izjašnja-

vanje o svim pitanjima, te iznošenje zaključaka o rezultatima dokazivanja. - Nakon završetka glavne rasprave sud donosi presudu kojom može obuhvatiti samo osobu i

kazneno djelo navedeno u optužnici .

38

- S obzirom da naš kazneni postupak pripada mješovitom tipu postupaka sadrži osim akuza-tornih i neka obilježja inkvizitornog postupka kao što su:

- Sud ima pravo ispitivati okrivljenika; - Sud , posebice predsjednik vijeća ima pravo ima aktivnu ulogu tijekom trajanja glavne

rasprave, što mu umanjuje objektivnost PRESUDA Presuda je najvažnija sudska odluka koja se može donijeti isključivo nakon početka glavne rasprave. Presuda se, kao i ostale odluke vijeća, donosi nakon usmenog vijećanja i glasovanja. Procesno pravo razlikuje tri vrste presuda i to : - oslobađajuća (liberatorna) presuda izriče se

1. ako djelo koje je predmet optužbe nije kazneno djelo 2. ako postoje okolnosti koje isključuju krivnju 3. ako ne postoje dokazi da je optuženik počinio djelo za koje se optužuje

- osuđujuća (kondemnatorna) presuda se izriče ako se utvrdi da je optuženik počinio kaz-

neno djelo za koje je optužen, te postojanje njegove krivnje. - odbijajuća presuda kojom se optužba odbija zove se još i formalna stoga što se njom za

razliku od ostalih vrsta presuda ne rješava zahtjev ovlaštenog tužitelja. To znači da se sud ne izjašnjava o počinjenju kaznenog djela, o krivnji optuženika niti se izriče bilo kakva kazne-nopravna sankcija.

POSTUPAK O PRAVNIM LIJEKOVIMA Redovni pravni lijekovi

1. Žalba protiv presude prvostupanjskog suda 2. Žalba protiv presude drugostupanjskog suda 3. Žalba protiv rješenja

Izvanredni pravni lijekovi

1. Obnova kaznenog postupka 2. Zahtjev za izvanredno ublažavanje kazne 3. Zahtjev a izvanredno preispitivanje pravomoćne presude 4. Zahtjev za zaštitu zakonitosti

Pobijanje presude nakon korištenja izvanrednog pravnog lijeka

39

V. ORGANIZACIJA I FUNKCIJA ORGANA UPRAVE 5.1. Pojam uprave Pojam uprave je višeznačan, no dva su njena značenja osnovna: po jednome – organizacij-skom, formalnom smislu – uprava je skup upravnih organizacija, a po drugom – materi-jalnom, funkcionalnom smislu - uprava ima značenje određene djelatnosti. Uprava kao skup upravnih organizacija obuhvaćala bi sve ono što rade organi koji se zovu upravni organi, a što se već samo po sebi podrazumijeva, jer je neki posao upravni time što ga obavljaju upravni organi, ukoliko bi isti posao obavljali sudovi posao prestaje biti upravni. Neki je definiraju pozitivno – sa stajališta onoga što uprava kao djelatnost jest, a drugi je defi-niraju negativno – navodeći sve ono što se nikako ne može smatrati upravnom djelatnosti. Ova razlikovanja imaju svoje slabosti. Pozitivisti pridaju pretjerano značenje nekim karakteri-stičnim obilježjima uprave (upravni akt, materijalni akt i sl.), dok negativisti uopće ne govore o tome što je upravna djelatnost, već što ona nije (a nikako nije u vezi sa zakonodavstvom i sudstvom). Proučavati upravu kroz spomenuta dva značenja odvojeno bilo bi neprecizno, jer upravne su organizacije upravne po djelatnosti koju vrše, a uprava kao djelatnost ima svoj smisao kad živi kroz upravne organizacije koje je obavljaju. Uprava kao izvršna vlast, kao upravljanje i kao administracija Iz izloženog proizlazi da je uprava vrlo kompleksan pojam kojeg je gotovo nemoguće jednoz-načno definirati. U namjeri za što jednostavnijim i nadasve razumljivim tumačenjem pojma uprave uputno je isti analizirati na prostorima Hrvatske. Kratkim pogledom u prošlost kad je Hrvatska većim djelom bila u sastavu Austro-Ugarske monarhije bilježi se početni razvoj up-ravnog prava na ovim prostorima (prva škola u Hrvatskoj u kojoj se izučavalo upravno pravo osnovana je 1769. u Varaždinu). Iako različito upravno pravo koje je postojalo u Kraljevini Srba, Hrvata i Slovenaca, te ono koje je funkcioniralo u razdoblju postojanje Jugoslavije, dalo je važan doprinos u razvoju uprave i upravnog prava. Danas u sustavu trodiobe vlasti, one zakonodavne, izvršne i sudske nameće se potreba definiranja položaja uprave. Nositelj zako-nodavne vlasti je Hrvatski sabor, sudbena je vlast u rukama pravosudnih organa, a izvršna je podijeljena na dva nivoa – viši kojeg čine Vlada Republike Hrvatske i Predsjednik Republi-ke i niži kojem pripada uprava. Sukladno Ustavu Republike Hrvatske Vlada Republike Hr-vatske i Predsjednik Republike Hrvatske surađuju u oblikovanju i provođenju vanjske politike države, dok uprava obavlja svakodnevne zadaće provedbe zakona donošenjem manje važnih akata u usporedbi s aktima Vlade Republike Hrvatske i Predsjednika Republike Hrvatske. U okvirima izvršne vlasti uprava kao profesionalni aparat manje je podložna promjenama i zato predstavlja stabilnog činitelja državne organizacije. Prema Ustavu Republike Hrvatske Vlada Republike Hrvatske obavlja izvršnu vlast u skladu s Ustavom i zakonom i odgovorna je Hrvatskom saboru, te usmjerava i nadzire rad državne uprave. Ustav pod naslovom „Vlada Republike Hrvatske“ sadrži i odredbe koje se odnose na državnu upravu i njene službenike, iz čega proizlazi da Ustav podvodi državnu upravu pod širi pojam Vlade kao jednog od nositelja izvršne vlasti. Nije dobro čitavu upravnu djelatnost poistovjećivati s izvršnom funkcijom, jer je pojam „up-ravna djelatnost“ širi od pojma „izvršna djelatnost“ budući da je prvim pojmom potrebno o-buhvatiti i poslove koje uprava obavlja, a nisu isključivo izvršnog karaktera. U spomenutom razmatranju trodiobe vlasti potrebno je kazati da se ciljevi države ostvaruju preko raznih dr-žavnih funkcija koje obavljaju pojedine vrste državnih organa, a što u najširem smislu preds-

40

tavlja upravljanje društvenim poslovima u sferi političke vlasti. Upravljanje je jedan proces koji karakterizira svaku organiziranu ljudsku djelatnost, a budući da je uprava trajna i planska ljudska djelatnost neki je teoretičari izjednačavaju sa upravljanjem društvenim poslovima. Isto je samo djelomično ispravno budući da je uprava samo jedan segment cjelokupne političke strukture pa se ne može ukupni proces upravljanja društvenim poslovima izjednačavati s up-ravom. Administracija je nekada bila sinonim za upravu, no s vremenom je taj pojam dobio specifi-čno značenje u smislu profesionalnog aparata koji obavlja upravne djelatnosti ili u smislu stručno-tehničke službe. Nastojanja da se uprava precizno definira išla su različitim putovima k istom cilju. Najčešće se kretalo od određenja funkcije (poslova) uprave i oblika organizacije i time se nastojalo up-ravu odijeliti od drugih državnih organa. Funkcije u nadležnosti uprave, o kojima će još biti riječi, brojne su i raznolike, pa ih je teško razlučiti od ostalih funkcija. Dodaju li se i razlike u organizacijskim oblicima koje su vidljive u strukturi uprave u različitim vremenskim fazama njezina razvoja, postaje nam jasnije zašto je iznimno teško jedinstvenom definicijom obuhva-titi pojam uprave. 5.2. Organizacija uprave Analizirajući stručno štivo nekolicine autora (Pusić, Borković) koji predstavljaju autoritete u oblasti uprave može se uočiti da se karakteristikama upravne organizacije smatraju kontinui-tet, profesionalizam službenika, zaduženja i ovlasti, društveni poslovi ili pak činjenica da se preko upravnih organizacija obavljaju specifične upravne djelatnosti uz upotrebu instrumenta vlasti i javnih ovlasti. Važan je cilj koji upravna organizacija treba ostvariti, a to je trajno i kontinuirano obavljanje upravne djelatnosti na osnovi propisane nadležnosti, zbog tog se cilja upravne organizacije i osnivaju, a taj cilj služi kao kriterij za odabiranje ljudi i sredstava kao bitnih elemenata organizacije. U svemu tome upotrebljava se instrument vlasti, odnosno javne ovlasti. Nakon uvodnih napomena prvo će se objasniti pojam javne uprave. To je pojam koji obuh-vaća i upravnu funkciju koju obavljaju organi državne uprave i upravnu funkciju koju obav-ljaju razna izvandržavna tijela, možemo ih nazvati pravne osobe koje imaju javne ovlasti. Dje-latnosti uprave u modernim su državama brojne i raznovrsne i zato ih ne mogu obavljati is-ključivo organi državne uprave već ih neke prepuštaju izvandržavnim organizacijama pa i pojedincima koji te djelatnosti obavljaju kao javnu službu uz napomenu da se tim organizaci-jama i pojedincima tada povjeravaju autoritativne metode – javne ovlasti koje su svojstvene organima državne uprave.

Nositelji upravnih funkcija u Republici Hrvatskoj jesu: 1. organi državne uprave; 2. drugi državni organi; 3. ustanove i druge pravne osobe koje imaju javne ovlasti; 4. tijela jedinica područne ili regionalne i lokalne samouprave i 5. pravne i fizičke osobe koje obavljaju koncesioniranu (odobrenu) javnu službu.

41

5.2.1. Organi državne uprave Kao najznačajniji u sustavu javne uprave, a u skladu sa Zakonom o sustavu državne uprave, jesu tijela ili organi državne uprave. To su: - ministarstva; - središnji državni uredi Vlade Republike Hrvatske (kraće: središnji državni uredi); - državne upravne organizacije; - uredi državne uprave u županijama. Ministarstva, središnji državni uredi i državne upravne organizacije središnja su tijela držav-ne uprave na nivou republike, a uredi državne uprave su prvostupanjska tijela državne uprave u županijama. Ministarstva se ustrojavaju za obavljanje poslova državne uprave u jednom ili više upravnih područja. Ministar je osoba koja predstavlja ministarstvo i upravlja njegovim radom, a on može imati svog zamjenika kojeg imenuje i razrješuje Vlada Republike Hrvatske na prijed-log ministra, stoga je on za svoj rad odgovoran i ministru i Vladi. Ministarstvo može imati jednog ili više državnih tajnika koje na prijedlog predsjednika Vlade imenuje Vlada Repub-like Hrvatske. Državni tajnik je za svoj rad odgovoran Vladi i ministru. Ministar može imati jednog ili više pomoćnika kojeg imenuje i razrješuje Vlada na prijedlog ministra, a kojem je ujedno taj pomoćnik i odgovoran za svoj rad. U ministarstvima koja su ustrojena za više upravnih područja u pravilu se ustrojavaju upravne organizacije u sastavu ministarstva. To su uprave, zavodi i ravnateljstva. Njima upravlja. pomoćnik ministra, odnosno ravnatelj s položajem pomoćnika ministra. Središnji državni uredi ustrojavaju se za obavljanje poslova državne uprave u jednom ili više upravnih područja koja su od posebnog značaja za učinkovitiji rad Vlade Republike Hr-vatske. Njima upravljanju državni tajnici. Državne upravne organizacije se ustrojavaju za obavljanje poslova državne uprave u jed-nom ili više upravnih područja i to kao državne uprave, državni zavodi i državna ravnatelj-stva. Njihovim radom upravlja ravnatelj kojeg imenuje i razrješuje Vlada i koji je za svoj rad odgovoran Vladi, odnosno nadležnom ministru. Ravnatelj može imati zamjenika kojeg ime-nuje i razrješuje Vlada na prijedlog ravnatelja kojem je zamjenik odgovoran, a također ravna-telj može imati jednog ili više pomoćnika kojeg imenuje i razrješuje Vlada na prijedlog rav-natelja kojem je ujedno pomoćnik i odgovoran. Uredi državne uprave u županijama ustrojavaju se za obavljanje poslova državne uprave u više upravnih područja na području jedinice područne (regionalne) samouprave tj. županije. Unutarnje ustrojstvo Ureda državne uprave uređuje se uredbom Vlade. Radom Ureda upravlja predstojnik kao čelnik tog ureda. Njega imenuje i razrješuje Vlada na prijedlog državnog tajnika no nakon provedenog javnog natječaja i predstojnik je odgovoran Vladi i spomenutom državnom tajniku. Za obavljanje određenih poslova državne uprave iz nadležnosti ureda dr-žavne uprave u jedinici područne (regionalne) samouprave mogu se u gradovima i općinama osnivati ispostave koje odredi Vlada na prijedlog predstojnika ureda državne uprave. Isposta-vom upravlja voditelj ispostave i odgovoran predstojniku ureda državne uprave. U sastavu Ureda državne uprave postoje unutarnje ustrojstvene jedinice, a to su službe, odsjeci, podod-sjeci i odjeljci.

42

Poslovi koje obavljaju tijela državne uprave, a koji se uređuju zakonom, jesu: - neposredna provedba zakona; - donošenje propisa za njihovu provedbu; - obavljanje upravnog nadzora i inspekcijskog nadzora i - drugi upravni i stručni poslovi.

Za obavljanje određenih poslova državne uprave iz nadležnosti središnjih tijela državne upra-ve mogu se u županiji, gradu i općini osnivati područne jedinice. Ministri, državni tajnici i pomoćnici, ravnatelji državnih upravnih organizacija i njihovi zam-jenici jesu dužnosnici Republike Hrvatske. Osim njih poslove državne uprave u tijelima državne uprave obavljaju i državni službenici, koji se primaju u državnu službu na temelju javnog natječaja. Pomoćno-tehničke poslove u tijelima državne uprave obavljaju namještenici. Obavljanje svih poslove državne uprave usklađuje i nadzire Vlada Republike Hrvatske. 5.2.2. Drugi državni organi Drugi državni organi obavljaju funkcije državne vlasti radi kojih su ustrojeni, ali im se mogu staviti u nadležnost i određeni upravni poslovi koji su u svezi s njihovom funkcijom. To mogu biti: Sabor Republike Hrvatske, Predsjednik Republike Hrvatske, Vlada Republike Hrvatske, Ustavni sud Republike Hrvatske, sudovi i to sudovi opće nadležnosti na čelu sa Vrhovnim sudom Republike Hrvatske, trgovački sudovi i Visoki trgovački sud Republike Hrvatske, Up-ravni sud Republike Hrvatske, prekršajni sud i Visoki prekršajni sud Republike Hrvatske i Državno odvjetništvo. 5.2.3. Ustanove i druge pravne osobe koje imaju javne ovlasti Ustanova je pravna osoba čije je osnivanje i ustrojstvo uređeno Zakonom o ustanovama. Us-tanove se osnivaju radi trajnog obavljanja djelatnosti odgoja i obrazovanja, znanosti, kulture, informiranja, športa, tjelesne kulture, tehničke kulture, skrbi o djeci, zdravstva, socijalne skr-bi, skrbi o invalidima i druge djelatnosti, ako se ne obavljaju radi stjecanja dobiti (obilježje nemerkantilnosti) jer ukoliko se pravna osoba osniva radi stjecanja dobiti na istu se primjenju-ju propisi o trgovačkim društvima. Osim spomenutog, obilježje je ustanova da se one osnivaju i radi trajnog obavljanja djelatnosti. Ustanova stječe svojstvo pravne osobe upisom u sudski registar ustanova. Ustanova se osniva aktom o osnivanju što ga donosi osnivač, a to može biti domaća i strana fizička i pravna osoba. Organi ustanove jesu upravno vijeće i ravnatelj, a može imati i stručno vijeće i stručnog voditelj. Nadzor nad zakonitošću rada ustanove i općih akata obavlja nadležno ministarstvo, ako zakonom nije određeno da taj nadzor obavlja drugo tijelo državne uprave.

43

5.2.4. Tijela jedinica područne ili regionalne i lokalne samouprave Kao osnovno razlikujemo predstavnička i izvršna tijela u jedinicama područne ili regionalne i lokalne samouprave. Predstavničko tijelo u jedinici područne ili regionalne samouprave ili županije – županijska skupština, a predstavnička tijela u jedinicama lokalne samouprave –općine i grada - općinsko i gradsko vijeće. Izvršno tijelo u županiji je županijsko poglavarstvo na čelu sa županom, a u općini i gradu to su općinsko i gradsko poglavarstvo sa općinskim načelnikom i gradonačelnikom. Ta tijela kao i pravne osoba s povjerenim javnim ovlastima mogu obavljati određene povjerene im poslove državne uprave. Za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica područne ili regionalne i lokalne samouprave kao i poslova državne uprave prenijetih na te jedinice ustrojavaju se upravni od-jeli i službe (upravna tijela). Upravnim tijelima upravljaju pročelnici koje na temelju javnog natječaja imenuje poglavarstvo. U općinama i gradovima koji nemaju poglavarstvo ustrojava se jedinstveni upravni odjel za obavljanje svih poslova iz njihovog samoupravnog djelokruga. Takav se jedinstveni upravni odjel može ustrojiti i u općinama i gradovima koji imaju pogla-varstvo. Uz sve spomenuto nije na odmet ukazati i na važnost mjesnog odbora koji se osniva statutom jedinice lokalne samouprave kao oblik neposrednog sudjelovanja građana u odlučivanju o lokalnim poslovima koji utječu na život građana. Istim će se statutom mjesnom odboru moći povjeriti obavljanje pojedinih poslova iz samoupravnog djelokruga općine ili grada. 5.2.5. Pravne i fizičke osobe koje obavljaju koncesioniranu (odobrenu) javnu službu Javna služba je djelatnost koja je nužna za normalan život društva i zadovoljavanje njegovih potreba pa je zbog toga stavljena pod poseban pravni režim koji se razlikuje od pravnog reži-ma privatne djelatnosti. Javne službe dobile su puni zamah jačanjem industrijalizacije i kon-centracijom stanovništva u velike gradova. Isto je uzrokovalo niz problema vezanih uz prije-voz na posao i s posla, brigu za čuvanjem i školovanjem djece, problema komunalne naravi i sličnih. Za djelatnosti koje su proglašene javnom službom uobičajena su sljedeća obilježja:

- kontinuitet ili stalnost; - nemerkantilnost ili nebitnost stjecanja dobiti; - jednakost u pristupu i - prilagodljivost.

Najveći broj javnih službi organiziran je kao ustanove o kojima je već bilo govora, no postoje i drugi organizacijski oblici javnih službi kao što su: - javne ustanove koje obavljaju djelatnost ili dio djelatnosti za koje je zakonom određeno da

se obavljaju kao javna služba i čiji su osnivači redovito javnopravna tijela; - koncesije to je opći ili pojedinačni akt državne vlasti kojim se državljanima te zemlje, stra-

noj državi ili strancu odobrava gospodarsko korištenje prirodnih bogatstava i drugih dobara za koje je zakonom određeno da su od interesa za Republiku Hrvatsku, a koji interes utvrđu-je Hrvatski sabor, pravo obavljanja djelatnosti od interesa za Republiku Hrvatsku, te izgrad-nja i korištenje objekata i postrojenja potrebnih za obavljanje tih djelatnosti. Koncesija se može dati na vrijeme od 99 godina. Odluku o koncesiji donosi Hrvatski sabor na prijedlog Vlade Republike Hrvatske nakon pribavljenog mišljenja izvršnog tijela općine, grada ili žu-panije na čijem se području stječe pravo gospodarskog korištenja dobara, a na osnovi pro-vedenog javnog prikupljanja ponuda ili javnog natječaja ili na zahtjev ako je to određeno posebnim zakonom. Koncesija povlači za sobom i određenu naknadu.

44

- koncesionirana javna služba je poseban pravni institut čija je značajka u tome da je posri-jedi javna služba koju vodi neka privatna fizička ili pravna osoba na svoj trošak i rizik, a na temelju ovlasti što ju je dobila od državne vlasti. Može biti podijeljena upravnim aktom ili rjeđe pravnom normom.

5.3. Organizacijski oblici državne uprave Kod tijela uprave moguće je razlikovati slijedeće vrste:

- centralna (središnja) i lokalna (područna-regionalna) tijela uprave, - viša i niža tijela uprave; - monokratska (inokosna) i kolegijalna tijela uprave; - samostalna tijela uprave i tijela uprave u sastavu samostalnih tijela uprave; - opća (jedinstvena) i posebna tijela uprave te - zajednička tijela uprave.

5.3.1. Centralna (središnja) i lokalna (područna-regionalna) tijela uprave

- ova podjela izvršena je prema teritoriju na kojem pojedina tijela uprave ostvaruju svoju nadležnost. Centralna (središnja) tijela ostvaruju svoju nadležnost na ukupnom teritori-ju. U pravilu smještena su u središtima države i u ostvarivanju svoje uloge mogu prema lokalnim (područnim-regionalnim) tijelima imati šire ili uže ovlasti. Lokalna (područna-regionalna) tijela ostvaruju svoju nadležnost na određenom užem teritoriju pa se nalaze u izvjesnom odnosu podređenosti prema centralnim tijelima.

5.3.2. Viša i niža tijela uprave - ova podjela izvršena je prema kriteriju podređenosti jednih tijela (nižih) prema drugima (višima). Ova je podjela posljedica prijašnjeg načina organiziranja uprave na načelu hijerar-hijske povezanosti koju karakterizira velika ovisnost nižih organa od viših. Ta ovisnost ovisi o načinu na koji su zakonodavno uređeni odnosi pojedinih tijela uprave. Što je obim ovlasti jednih (viših) prema drugima (nižima) veći to je i ovisnost veća i obrnuto. No, uvijek je bitno da su ovlasti jednih (viših) prema drugima (nižima) temeljene na zakonu. Državna uprava djeluje jedinstveno i zbog toga unutar nje postoje odnosi nadređenosti i podređenosti tj. hije-rarhije. Pod time se podrazumijeva ovlaštenje pojedinca (tijela) da izdaje naređenja drugom pojedincu (tijelu), da kontrolira njegov rad i da mijenja njegove odluke. 5.3.3. Monokratska (inokosna) i kolegijalna tijela uprave

- ova podjela proizlazi iz načina rukovođenja organom i načina donošenja odluka. Mono-kratska (inokosna) tijela uprave uređena su tako da u unutarnjim odnosima rukovoditelj (čelnik) tijela ima dominantnu ulogu u odlučivanju i rukovođenju (ministarstvo - minis-tar, državna upravna organizacija –ravnatelj i sl.).

- kolegijalna tijela uprave ostvarivanje funkcije, način djelovanja i odlučivanja povjereni su određenom broju osoba (kolegij) koje su prema svom položaju jednake. Predviđen je postupak donošenja odluke, koja je većina potrebna za donošenje odluke, a naročito kad se smatra da je odluka donesena (Vlada RH).

45

5.3.4. Samostalna tijela uprave i tijela uprave u sastavu samostalnih tijela uprave

- ova podjela polazi od obujma radne samostalnosti koju imaju pojedina tijela uprave. U načelu su tijela državne uprave samostalna, tj. operativno neovisna u obavljanju poslova iz svog djelokruga, bez obzira što mogu biti podvrgnuta raznim oblicima kontrole od strane drugih organa. Kao samostalna tijela uprave osnivaju se sva ona tijela koja obav-ljaju poslova državne uprave u pojedinim upravnim područjima u okviru prava i dužnos-ti pojedinih teritorijalnih jedinica (ministarstva).

- tijela uprave u sastavu samostalnih tijela uprave jesu ona koja se osnivaju unutar poje-dinog samostalnog tijela kad je to potrebno zbog prirode samih poslova (u sastavu mini-starstva nalaze se upravne organizacije koje se osnivaju kao uprave, zavodi i ravnatelj-stva iz razloga „pokrivanja“ posebnih upravnih područja u sastavu ministarstva).

5.3.5. Opća (jedinstvena) i posebna tijela uprave

- kriterij razlikovanja ovih tijela je način određivanja nadležnosti. Kod općih tijela uprave nadležnost je dana uopćeno za obavljanje svih upravnih poslova.

- Posebna tijela državne uprave imaju nadležnost za obavljanje samo određenih posebnih upravnih poslova. Danas su tijela državne uprave, u pravilu, posebna i organizacijski postavljena tako da svojom djelatnošću u pojedinim poslovima ili granama upravne dje-latnosti pokriju ukupnu upravnu funkciju. Primjer toga prikazan je u Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi koji propisuje da se u općinama i gradovima koji nemaju poglavarstvo ustrojava jedinstveni upravi odjel za obavljanje svih upravnih pos-lova iz njihova samoupravnog djelokruga. Takav se odjel može ustrojiti i u općinama i gradovima u kojima postoji poglavarstvo.

Nadležnost pojedinog organa uprave može se propisivati nabrajanjem poslova koje obavlja taj organ ili mu se stave u nadležnost poslovi koji nisu stavljeni u nadležnost nekog drugog orga-na. neki mu se poslovi stavljaju u nadležnost izričito, a nakon toga se mu općom odredbom dodaju i poslovi koji mu nisu izričito stavljeni u nadležnost. 5.3.6. Zajednička tijela uprave To su ona tijela državne uprave čija se djelatnost izražava u obavljanju upravnih poslova za dvije ili više teritorijalnih jedinica. Do njihovog osnivanja dolazi u pravilu onda kad su obu-jam i priroda poslova takvi da u teritorijalnoj jedinici nema potrebe ni uvjeta za osnivanje posebne službe radi obavljanja određenih upravnih poslova. Osnivanjem zajedničkih tijela uprave postiže se racionalnost u ustrojstvu upravne organizacije kao i djelotvornost njezina rada. 5.4. Funkcija (poslovi) organa uprave Upravna funkcija dio je funkcije države, ujedno i izvršne vlasti u okviru državnih vlasti. Me-đu spomenutim nositeljima upravnih funkcija u Republici Hrvatskoj najznačajnije mjesto za-uzimaju organi državne uprave. Oni su nositelji upravnih funkcija (poslova), a te funkcije izražavaju kao ovlasti i dužnosti koje tijela državne uprave imaju za obavljanje djelatnosti radi kojih su ustrojeni. Upravni su poslovi strogo određeni zakonom na općenit način za sva pod-ručja i sve organe, a posebno za pojedina upravne područja i pojedina tijela. Na općenit način određuju se oni upravni poslovi koji čine bit upravne djelatnosti. Njih obav-ljaju svi organi uprave, na svim razinama i u svim područjima upravnog djelovanja.

46

Poslovi koji čine upravnu funkciju najčešće su svrstani u slijedeće skupine: - neposredna provedba zakona i drugih propisa i donošenje upravnih akata; - normativna djelatnost; - nadzorna djelatnost (upravni nadzor) i - prateća djelatnost (stručni poslovi uprave).

Prema Zakonu o sustavu državne uprave poslovi su državne uprave:

- neposredna provedba zakona; - donošenje propisa za njihovu provedbu; - obavljanje upravnog nadzora i inspekcijskog nadzora - drugi upravni i stručni poslovi.

5.4.1. Neposredna provedba zakona Zakone i druge propisa neposredno primjenjuju tijela državne uprave, tijela jedinica područne (regionalne) i lokalne samouprave, te pravne osobe s javnim ovlastima za obavljanje poslova državne uprave. Neposrednom primjenom zakonskih i drugih propisa ti organa rješavaju u upravnom postupku u upravnim stvarima, vode propisane očevidnike i izdaju propisana .uvjerenja i druge potvrde. Ti organi obavljaju i druge upravne i stručne poslove koji su u sve-zi s neposrednom provedbom zakona. 5.4.2. Donošenje propisa za njihovu provedbu Načelno tijela državne uprave kod nas ne mogu donositi propise, ne mogu uređivati društvene odnose na općenit način ni spontano ni po ovlasti, niti mogu donositi propise za provedbu zakona i drugih propise. Izuzetak od toga je da ministri, državni tajnici i ravnatelji državnih upravnih organizacija donose pravilnike, naredbe i naputke za provedbu zakona i drugih pro-pisa kad su na to izrijekom zakona ovlašteni i u granicama danih im ovlasti.

- pravilnikom se potanje razrađuju pojedine odredbe zakona radi njihove primjene; - naredbom se naređuje ili zabranjuje određeno postupanje: - naputkom se propisuje način rada u tijelima državne uprave, tijelima jedinica područne

(regionalne) i lokalne samouprave i pravnim osobama koje imaju javne ovlasti. Isti se objavljuju u „Narodnim novinama“, a stupaju na snagu najranije osmoga dana od dana objave osim iznimno kad mogu stupiti na snagu danom objave. 5.4.3. Obavljanje upravnog nadzora i inspekcijskog nadzora

- obavljanje upravnog nadzora

Tijela državne uprave u obavljanju upravnog nadzora nadziru provedbu zakona i drugih pro-pisa, te zakonitost rada i postupanja tijela državne uprave, tijela jedinica područne (regional-ne) i lokalne samouprave i pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave.

47

U provedbi upravnog nadzora, tijela državne uprave nadziru osobito: - zakonitost rada i postupanja; - rješavanje u upravnim stvarima; - djelotvornost, ekonomičnost i svrhovitost rada u obavljanju poslova državne uprave; - svrhovitost unutarnjeg ustrojstva i osposobljenost službenika i namještenika za obavlja-

nje poslova državne uprave te - odnos službenika i namještenika prema građanima i drugim strankama.

Ukoliko prilikom obavljanja upravnog nadzora bude glede svega spomenutog ustanovljena ikakva nepravilnost poduzimaju se mjere iz nadležnosti organa koji nadzor provodi u svrhu otklanjanja uočenih nezakonitosti ili nepravilnosti, a osobito:

- zahtijevati izvješća, podatke i druge obavijesti o obavljanju poslova državne uprave; - raspraviti stanje izvršavanja poslova državne uprave i predložiti mjere koje se moraju

poduzeti radi izvršenja pojedinih poslova državne uprave; - pokrenuti postupak za utvrđivanje odgovornosti službenika, odnosno namještenika; - neposredno obavljati poslove u granicama svog djelokruga iz nadležnosti tijela državne

uprave, tijela jedinica područne (regionalne) i lokalne samouprave, odnosno pravnih osoba s javnim ovlastima na njihov trošak kad ocjene da se na drugi način ne može izvršiti zakon ili drugi propis, a spomenuta tijela nisu obavila određeni posao državne uprave u za to ostavljenom ili primjerenom roku te

- poduzeti druge mjere propisane posebnim zakonom. Tijela državne uprave (ministarstva, središnji državni uredi i državne upravne organizacije) mogu također u granicama svojih ovlasti vezano uz provedbu upravnog nadzora nadzirati rad tijela državne uprave, tijela jedinica područne (regionalne) i lokalne samouprave, te pravnih osoba koje imaju javne ovlasti. Uredi državne uprave u jedinicama područne (regionalna) samouprave nadziru rad tijela jedi-nica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave na području županije. Nadležno ministarstvo, središnji državni uredi, odnosno državna upravna organizacija može u obavljanju poslova državne uprave koji su povjereni tijelima županije, grada, odnosno općine davati županu, gradonačelniku, odnosno načelniku naredbe u skladu sa zakonom.

- obavljanje inspekcijskog nadzora Inspekcijski nadzor oblik je upravnog nadzora. Za razliku od općeg upravnog nadzora što ga provode jedna tijela državne uprave nad drugima, inspekcijski nadzor je općenito okrenut prema van, prema subjektima izvan uprave, iako i inspekcijski nadzor može biti unutar uprav-ne organizacije. Njime se provodi izravan uvid u opće i pojedinačne akte, uvjete i način rada nadziranih fizičkih i pravnih osoba, te se poduzimaju zakonom i drugim propisima predviđene mjere da se ustanovljeno stanje i poslovanje uskladi sa zakonom i drugim propisima. Taj nadzor provode inspektori i drugi državni službenici ovlašteni za provedbu nadzora kad je to određeno. posebnim zakonom. Inspekcijske poslove u prvom stupnju obavljaju uredi državne uprave u jedinicama područne (regionalne) samouprave, a u drugom stupnju središnja tijela državne uprave, ako posebnim zakonom nije što drugo određeno. Središnja tijela državne uprave mogu neposredno obavljati inspekcijski nadzor i iz nadležnosti ureda državne uprave u županijama. Inspektori moraju imati posebnu iskaznicu kojom se dokazuje njihovo službeno svojstvo, i-dentitet i ovlasti i moraju voditi propisane očevidnike. Oni imaju pravo u skladu sa zakonom i drugim propisima pregledati poslovne prostorije, poslovne spise, zgrade, predmete, robu i

48

druge stvari kod nadziranih osoba, saslušati osobe u upravnom postupku, pregledati isprave na temelju kojih utvrđuju identitet nadziranih osoba i sl. Obavljanjem svega navedenog treba-ju poštivati zakonom i drugim propisima utvrđenu tajnu. Ukoliko inspektor ustanovi povredu zakona ili drugog propisa od ima pravo i obvezu:

- narediti otklanjanje utvrđenih nedostataka ili nepravilnosti u određenom roku; - podnijeti prijavu nadležnom državnom tijelu zbog kaznenog djela ili izreći prekršajnu

kaznu u skladu sa zakonom ili drugim propisom te - poduzeti druge mjere ili izvršiti druge radnje za koje je inspektor posebnim propisima

ovlašten. O svemu što poduzima i utvrđuje inspektor je dužan sastaviti zapisnik. Neke inspekcije uređene su posebnim zakonima, a neke zakonima kojima se uređuju pojedina upravna područja. 5.4.4. Drugi upravni i stručni poslovi To su svi oni poslovi koji do sada nisu bili spominjani, a odnose se na praćenje stanja prikup-ljanjem potrebnih podataka i obavijesti, izradom elaborata, analiza itd. i izradom nacrta prije-dloga propisa i drugih stručnih poslova kao npr. izrađivanje stručnih podloga za rješavanje ili objašnjenje određenih pojava, pripremanje prijedloga odgovora na zastupnička pitanja i obav-ljanja drugih stručnih poslova za potrebe tijela izvršne vlasti 5.5. Akti uprave Uvažavajući tvrdnje uvaženog znanstvenika u oblasti upravnog prava Ive Borkovića potrebno je staviti u opreku pojmove upravni akt prema tzv. aktu uprave. Naime upravni akt predstav-lja autoritativno i jednostrano odlučivanje u konkretnoj upravnoj stvari ili po mišljenju autora značajne upravne građe: Justine Bajt, Ljerke Ivasić i Milana Komorčeca – upravni je akt ko-jim upravna tijela, druga državna tijela i pravne osobe rješavaju u određenom pravu, obvezi ili pravnom interesu pojedinca, pravne osobe ili druge stranke u nekoj upravnoj stvari. Pojam akt uprave ima sveobuhvatni karakter jer se njime obuhvaća svaka vrsta akta koji tijela državne uprave donose u ostvarivanju svoje funkcije, pa su tim pojmom uz upravne akte obuhvaćeni i općenormativni akti uprave kao i konkretni akti uprave koji nemaju karakter upravnog akta. Prema tome upravni akt predstavlja samo jednu vrstu akta uprave – najvažniju, ali to svakako nije jedini oblik akta koji uprava donosi. Koliko će biti mogućnosti za upravu da donosi različite vrste akata ovisi o zakonodavcu koji utvrđuje sadržaj upravnog djelovanja kao i mogućnosti u kojima će sa taj sadržaj ostvariti. Obzirom na navedeno samo spominjemo vrste upravnih akata. Oni se dijele prema različitim kriterijima zato i postoje različite vrste upravnih akata. Svaka vrsta izražava neke specifičnosti po kojima svaki upravni akt dobiva svoj poseban naziv i svrstan je u pojedinu kategoriju. Naravno da upravni akti imaju i neke zajedničke karakteristi-ke.

49

U teoriji se posebno ističu sljedeće vrste upravnih akata: - konstitutivni i deklaratorni; - upravni akti doneseni prema službenoj dužnosti ili na prijedlog stranke; - pozitivni i negativni; - individualni i generalni; - slobodni i pravno vezani; - jednostavni i složeni te - akti koji se donose u posebnom postupku.

Akti organa uprave pak se dijele na pravne i materijalne akte, te na vanjske i unutarnje akte uprave. Pravni akti mogu biti:

- opći – ministri, državni tajnici i pomoćnici i ravnatelji državnih upravnih organizacija mogu donositi: o pravilnike, o naredbe i o naputke za provedbu zakona i drugih propisa i to samo kad su za to izrijekom zako-

na ovlašteni.

- pojedinačni akti uprave su: o upravni akti to je akt državnog organa ili ustanove ili druge pravne osobe kojoj je

povjerena javna ovlast. Njime se na autoritativan način odlučuje o pravima i obve-zama ili pravnim interesima određene osobe na području upravnog djelovanja. Za postojanje upravnog akta nije uvjet da ga je donio nadležni organ i da je akt zakonit, jer ako ga je donio nenadležni organ ili je nezakonit iz nekog drugog razloga, on i-pak postoji i djeluje sve dok se ne ukloni iz pravnog života, tj. uništi ili ukine.

o akti poslovanja se primjenjuju u građanskopravnim poslovima u kojima je uprava samo jedan od ravnopravnih partnera u pravnom odnosu (npr. ugovor o izvođenju radova, o kupovini uredskog materijala i sl.)

o ostali pojedinačni pravni akti jesu razni akti izvan upravnog postupka (npr. akt o imenovanju povjerenstva), akt službene evidencije i izvadci iz te evidencije (uvjere-nja, potvrde i sl.). Organi uprave vode brojne evidencije o činjenicama koje služe za praćenje stanja u određenom području i predlaganju mjera. Građani se njima koriste za ostvarivanje i zaštitu svojih prava, a takve su npr. evidencije birača, državljana, rođenih, vjenčanih, umrlih, osoba pod skrbništvom, evidencije osuđivanih osoba, e-videncije poreznih obveznika, zdravstvenih osiguranika, učenika, studenata, vojnih obveznika, zemljišta, voda, podzemnih instalacija, obrtnih i ugostiteljskih radnji, motornih vozila, zrakoplova, brodova, spomenika kulture, prirodnih rijetkosti i dr. Građanin ima pravo na evidentiranje, brisanje i ispravak podataka koji se odnose na činjenice o kojima se vodi službena evidencija, kao i na izvadak iz te evidencije, ako je to uvjet za ostvarivanje njegovih prava i interesa.

Materijalni akti obuhvaćaju veliki krug najrazličitijih radnji ili operacija uprave:

- akti obavještavanja – objavljivanje propisa i dostavljanje akata; - primanje prijava – o različitim pojavama i događajima (rođenje, vjenčanje, smrt, požar,

poplava i druge elementarne nepogode i sl.).

50

Materijalne radnje mogu biti:

- autoritativne (npr. carinski ili inspekcijski pregled, mjerenje zemljišta radi parcelacije, deložacija iz stana ili poslovne prostorije, uklanjanje pijane osobe, pretraga stana i oso-ba, uhićenje počinitelja kaznenih djela, ubijanje stoke oboljele od zaraznih bolesti, ukla-njanje nepropisno parkiranih vozila i sl.);

- neautoritativne (npr. tehnički pregled motornih vozila, žigosanje predmeta od zlata i drugih plemenitih kovina, žigosanje i obilježavanje boca i suđa, obilježavanje buradi i sl.).

Vanjski i unutarnji akti uprave Vanjski akti uprave djeluju prema van tj. prema trećim osobama. To su:

- opći akti; - upravni akti; - akti poslovanja te neki materijalni akti ako se odnose na treće osobe.

Unutrašnji akti uprave jesu:

- razni stručni naputci; - službena obrazloženja; - unutrašnji akti suradnje između organa uprave te stručni polovi unutar organa.

51

6. OSNOVNI POJMOVI UPRAVNOG POSTUPKA 6.1. Pojam upravnog postupka Na području društvenih odnosa postupak označava svaki propisani ili uobičajeni način rada usmjeren postizanju određenog cilja. Na području obnašanja vlasti i upravljanja društvenim poslovima susrećemo se s raznim pos-tupcima, kao što su:

- postupak upravljanja (planiranje, usklađivanje, izvršenje, kontrola); - stručno-tehnički postupak (npr. izmjera zemljišta radi komasacije); - formalni i neformalni postupak (propisani i uobičajeni postupak); - vanjski postupak (na koji se mogu pozvati korisnici izvan organa) i interni postupak

(koji se odnosi samo na unutarnji red nekog organa) i - pravni postupak (postupak uređen pravom) i izvan pravni postupak.

Na području prava također postoje razne vrste postupaka:

- postupak pri donošenju propisa i općih akata – normativni postupak (predlaganje, ras-prava, izglasavanje, potvrđivanje, objavljivanje, stupanje na snagu i dr.);

- postupak zaključivanja građansko-pravnih poslova (npr. različiti postupci javnog nad-metanja);

- postupak poduzimanja raznih materijalnih radnji i akata uprave (npr. vođenje očevidni-ka);

- postupak neposredne primjene propisa u konkretnim slučajevima donošenjem pojedina-čnih akata kojima se na autoritativan način odlučuje o pravima, obvezama i odgovor-nostima pojedinaca, pravnih osoba i nekih drugih subjekata.

Predmet ovog razmatranja je pojam upravnog postupka. Isti se može definirati kao skup pravnih pravila kojima je reguliran način djelovanja tijela državne uprave kada ta tijela primjenom materijalno pravnih propisa na konkretan društveni odnos, donose svoje upravne akte kojima rješavaju o pravima, obvezama ili pravnim interesima određenih subjekata. Zbog lakšeg razumijevanja pojma upravnog postupka potrebno je izložiti strukturu tipičnog upravnog postupka. U svakom upravnom postupku treba utvrditi predmet upravnog postup-ka, činjenicu da li se upravni postupak pokreće na zahtjev stranke ili po službenoj dužnos-ti, potrebno je također zaključiti da li se upravni postupak može voditi kao skraćeni postu-pak ili kao posebni ispitni postupak u kojem središnje mjesto zauzima usmena rasprava. U nekim upravnim postupcima može se pojaviti prethodno pitanje koje se treba posebno rješavati, također je potrebno razlučiti o kojim će se pitanjima donijeti zaključak, a na kraju svaki se postupak u pravili završi rješenjem. Nije isključeno da određeni subjekti neće istim biti zadovoljni pa će se morati koristiti određeni pravni lijek, a ukoliko se rješenjem namet-nuta obveza stranci ne ispunjava dobrovoljno će biti potrebno provesti prisilno izvršenje. Objašnjenje izloženog: 1. Predmet upravnog postupka jest rješavanje o pravima i obvezama građana i drugih sub-

jekata u pojedinim upravnim stvarima. 2. Upravni postupak se pokreće na zahtjev stranke ili po službenoj dužnosti, u prvom

slučaju kad je to u interesu stranke, a u drugom slučaju kad je to potrebno radi zaštite dru-štvenog (javnog) interesa. Neovisno o tome na čiju se inicijativu pokreće, upravni se pos-tupak uvijek vodi po službenoj dužnosti jer nadležni organ po službenoj dužnosti određuje tijek postupka, tko će i u kojem svojstvu sudjelovati u postupku, koje će se i po

52

kojem redu izvoditi radnje u postupku, koje će se činjenice utvrđivati i kojim dokaznim sredstvima i na - kraju organ je taj koji donosi rješenje i okončava postupak.

3. Upravni postupak može biti vođen kao skraćeni postupak ili kao posebni ispitni pos-tupak. U prvom slučaju odlučuje se o jednostavnijim stvarima i udovoljava se zahtjevu stranke, u drugom slučaju potrebno je utvrditi činjenično stanje izvođenjem dokaza. Sre-dišnje mjesto u posebnom ispitnom postupku ima usmena rasprava na kojoj organ koji vodi postupak uz sudjelovanje stranaka i drugih osoba neposredno, usmeno i uz nazočnost javnosti raspravlja o spornim činjenicama i donosi odluku o predmetu.

4. Prethodno pitanje je neko pravno pitanje bez čijeg se rješenja ne može riješiti glavna stvar glede koje se vodi upravni postupak, a za čije rješavanje nije nadležan organ koji vodi postupak. Taj organ može to pitanje sam raspraviti, a može i postupak prekinuti i če-kati dok to pitanje ne riješi nadležni organ. U nekim slučajevima (postojanje braka, utvr-đivanje očinstva, postojanje kaznenog djela i sl.) o prethodnom pitanju nikako ne može odlučivati organ koji vodi upravni postupak već samo organ koji je isključivo nadležan za to pitanje.

5. Zaključak je akt upravnog organa kojim se odlučuje o nekim pitanjima procesnog karak-tera kao što su pitanja postoje li uvjeti za vođenje upravnog postupka, za sudjelovanje ne-ke osobe kao stranke, za poduzimanje neke procesne radnje, za poduzimanje određenih mjera prema sudionicima u postupku, za odlučivanje o naknadi troškova koji su prouzro-čeni postupkom. No, kako sva ta pitanja nisu jednako važna, ni zaključci o njima nemaju jednaki karakter. Nekim zaključcima upravlja se tijekom postupka, a neki imaju relativno samostalan karakter pa se protiv njih može uložiti samostalna žalba.

6. Rješenje donosi organ koji vodi upravni postupak kad je predmet dovoljno raspravljen, kad je utvrđeno činjenično stanje i kad je ustanovljena materijalna istina, a strankama pružena mogućnost da sudjeluju u postupku i da se izjasne o svim važnim činjenicama i okolnostima.

7. Pravni lijek najčešće je žalba koja se ulaže protiv prvostupanjskog rješenja drugostu-panjskom organu ukoliko nije zakonom isključena. Žalbu mogu izjaviti stranke koje su sudjelovale u postupku i one koje nisu sudjelovale u postupku, a trebale su sudjelovati u postupku, ali im nije bila za to dana mogućnost, kao i neki organi i druge ovlaštene osobe u javnom interesu ako su za to posebnim zakonom ovlašteni. Ako utvrdi da je žalba osno-vana, ovlašteni organ može sam riješiti predmet ili poništiti pobijano rješenje i predmet vratiti na ponovni postupak. postoje i izvanredni pravni lijekovi koji se mogu koristiti zbog nekih težih propusta, povreda zakonitosti ili ugrožavanja određenih društvenih doba-ra, putem kojih se može ukloniti iz pravnog života konačno odnosno pravomoćno rješe-nje.

8. Prisilno izvršenje potrebno je provesti ako stranka iz bilo kojih razloga neće dobrovolj-no, u postavljenom roku, ispuniti obvezu. To može predložiti stranka u čiju je korist ta obveza utvrđena ili se prisilno izvršenje provodi po službenoj dužnosti kad je rješenje do-nijeto u javnom interesu. Izvršenje novčanih obveza provodi se sudskim putem, a izvrše-nje nenovčanih obveza upravnim (administrativnim) putem.

6.2. Procesne radnje Sve radnje koje poduzimaju organ koji vodi upravni postupak, stranka i drugi sudionici u postupku nazivaju se procesne radnje. To su pravne radnje uređene pravnim propisi-ma, što znači da je unaprijed propisano tko ih može poduzimati, pod kojim uvjetima, u kojem obliku i u kojem roku.

53

Postavlja se pitanje zbog čega su potrebne procesne radnje budući da su u društveno-pravnim odnosima sva prava i obveze pojedinaca ili pravnih osoba regulirana materijalno-pravnim propisima. Na to je pitanje vrlo lako odgovoriti jer je mali broj propisa koji se mogu neposre-dno primijeniti. U pravilu je potrebno da u svakom konkretnom slučaju nadležni organ, zain-teresirana osoba (stranka) i možda neki drugi sudionicu kao npr. svjedoci, vještaci trebaju poduzeti čitav niz aktivnosti – procesnih radnji – kako bi se utvrdilo da li su ispunjeni svi uvjeti potrebni za vođenje upravnog postupka, za rješavanje predmeta postupka, za možda prisilno izvršavanje zadane obveze i sl. Pod procesnom radnjom podrazumijeva se svako dr-žanje procesnog sudionika na koje se nadovezuje propisana procesno-pravna posljedica. To znači da se na radnju jednog sudionika nadovezuje radnja drugog sudionika u upravnom pos-tupku, npr. kad stranka podnese zahtjev za izdavanje građevinske dozvole, nadležni organ je dužan pokrenuti postupak, utvrditi činjenično stanje pribavljanjem i izvođenjem dokaza i do-nijeti rješenje. Ukoliko stranka izjavi žalbu, drugostupanjski organ je dužan donijeti rješenje o žalbi. Procesne radnje dijele se : 1. prema sudionicima – na radnje organa, na radnje stranaka i radnje drugih sudioni-

ka (svjedoka, vještaka, držatelja isprava); 2. prema sadržaju - na izjave volje (npr. rješenje, žalba) i priopćavanje misli odnosno

opažanja (npr. izjava svjedoka); 3. prema stadijima (fazama) postupka - na radnje kojima se pokreće postupak, radnje

prije donošenja rješenja (ispitni postupak), radnju rješavanja, pravne lijekove i dr. 4. prema obliku (formi) - na pismene i usmene radnje.

54

7. NAČELA UPRAVNOG POSTUPKA Izraz načela ima više značenja kao što su: osnova, ishodište, stav, pretpostavka uzeta kao os-nova neke znanosti ili grane umjetnosti te kriterij za djelovanje i prosuđivanje stvarnosti. Cilj je upravnog postupka da se u rješavanju konkretne stvari dođe do materijalne istine i da se pri tom u potpunosti zaštite prava i interesi građana kao i društveni interesi. To može biti ostva-reno samo uz pridržavanje osnovnih načela koja propisuje Zakon. To su:

- načelo zakonitosti, - načelo zaštite javnog interesa i prava trećih osoba, - načelo prava žalbe, - načelo sudjelovanja stranke u postupku i načelo samostalnosti, - načelo konačnosti i pravomoćnosti, - načelo materijalne istine i slobodne ocjene dokaza, - načelo službenog postupanja i upotrebe jezika i pisama, - načelo efikasnosti i ekonomičnosti.

Važnosti tih načela očituje sa u obvezi primjene zakona da ih se strogo pridržavaju neovisno o okolnosti da li je postupak pokrenut na inicijativu stranke ili po službenoj dužnosti kao i u činjenici da je poštivanje njihove primjene sankcionirano određenim odredbama. Važno je napomenuti da unutar navedenih načela postoje i ona koja su važna i za neke druge postupke, to su načelo zaštite prava građana i zaštite javnog interesa i načelo efikasnosti. Načela upravnog postupka istodobno su načela društveno-političkog sustava (npr. načelo za-konitosti, samostalnosti organa u rješavanju, javnosti i dr.) dok su neka druga načela radne metode (npr. načelo slobodne ocjene dokaza, usmenosti, neposrednosti i dr.) koje primjenjuju organi u postupku, od kojih su neke primarnog, a neke sekundarnog karaktera; neke imaju dominantnu ulogu, a druge dopunjujuću ulogu. Voditelju postupka načela su smjernice u rješavanju predmeta. Ukoliko mu neko procesno pravilo nije jasno, načela mu pomažu da to pravilo ispravno protumači i primijeni. Načela postupka pomažu da se stekne jedinstvena i pregledna slika svih pravila postupka kao jedne cjeline. Zbog toga je dobro poznavanje načela postupka uvjet za pravilno razumijevanje i primjenu procesnog prava. 7.1. Načelo zakonitosti Načelo zakonitosti je temeljno i najvažnije načelo Zakona o općem upravnom postupku (da-lje: ZUP-a). Njegova je bit da su organi, ustanove i druge pravne osobe koje postupaju u pravnim stvarima, dužna rješavati te stvari na temelju i u granicama zakona i drugih propisa, uključujući i opće akte institucija koje imaju javne ovlasti. Ustavom Republike Hrvatske u čl. 19. također je propisano da na zakonu moraju biti utemeljeni pojedinačni akti državne uprave kao i akti tijela koja imaju javne ovlasti. Kontrola istog povjerena je sudskoj vlasti. Načelo zakonitosti temeljno je načelo pravnog sustava i najpotpunije se ostvaruje kroz pravne pos-tupke. Ostvarivanje načela zakonitosti u upravnom postupku znači da je tijelo koje rješava upravnu stvar dužno u svemu se pridržavati materijalnopravnih propisa, kao i odredaba ZUP-a. To se odnosi na cjelokupni rad tijela na rješavanju upravne stvari. Sukladno tome načelo zakonitosti u upravnom postupku podrazumijeva osiguranje materijalnopravne zakonitosti (da su pravilno primijenjeni materijalni propisi na temelju kojih se rješava upravna stvar) i for-

55

malnopravne zakonitosti (da su u svemu poštovana pravila upravnog postupka u svim fazama i radnjama rješavanja upravne stvari). Načelo zakonitosti osigurava primjenu ustavnog načela jednakosti svakog pred zakonom i pred državnim tijelima i drugim tijelima koja imaju javne ovlasti. Ne dopuštaju se razlike u položaju stranaka u upravnom postupku, niti privilegije u ostvarivanju prava i obveza u prim-jeni zakona i drugih propisa. Tijela ili organi koje vode upravni postupak mogu na razne načine kršiti načelo zakonitosti. Povrede načela zakonitosti razvrstavaju se u četiri skupine:

- nenadležnost (koja može biti apsolutna - ako se radi o predmetu o kojem se uopće ne može odlučivati jer nije pravno uređen ili se o tom predmetu ne može odlučivati u pos-tupku u kojem se odlučivalo. Nenadležnost može biti i relativna – ako se radi o pred-metu o kojemu se može odlučivati u toj vrsti postupka, ali je za to odlučivanje bio nad-ležan drugi organ, a ne onaj koji je odlučivao);

- povreda materijalnog prava postoji kad je pogrešno primijenjen materijalni propis: - propis koji je prestao važiti, propis koji nije još stupio na snagu, propis koji se na taj slučaj ne odnosi ili je pogrešno protumačen materijalni propis;

- bitna povreda pravila postupka postoji ako je ta povreda u konkretnom slučaju mogla utjecati i na sadržaj odluke i

- pogrešno ili nepotpuno utvrđeno činjenično stanje. Pogrešno utvrđeno činjenično stanje postoji ako je organ koji odlučuje pretpostavio da neka pravno važna činjenica postoji, a zapravo ne postoji ili obratno. Nepotpuno utvrđeno činjenično stanje postoji ako je organ koji odlučuje propustio utvrditi neku pravno važnu činjenicu.

U upravnom postupku može doći do još jedne specifične povrede načela zakonitosti koja nije karakteristična za sudske postupke, a to je kad organ koji postupa po slobodnoj ili diskrecij-skoj ocjeni tu svoju ovlast prekorači. Spomenute povrede načela zakonitosti mogu se spriječiti poštivanjem određenih pravila, a to su:

- pravila o sudjelovanju stranke u postupku; - o mogućnosti sudjelovanja u postupku kao stranke i nekih državnih organa radi zaštite

društvenog interesa; - o sudjelovanju organizacija na strani svojih članova; - o složenim rješenjima pri čijem donošenju sudjeluju dva ili više organa ili koje donosi

jedan organ uz sudjelovanje drugog organa. U slučaju povrede načela zakonitosti stranka i druge ovlaštene osobe imaju pravo korištenja pravnih lijekova – žalbe u upravnom postupku i tužbe u upravnosudskom postupku. Drugos-tupanjsko tijelo je ovlašteno u povodu žalbe poništiti, ukinuti ili izmijeniti doneseno rješenje kojim su povrijeđeni materijalnopravni propisi ili odredbe upravnog postupka. U odredbama o žalbenom postupku, ZUP propisuje da se prvostupanjsko rješenje može poništiti, ukinuti ili izmijeniti. Kad su u pitanju teže povrede zakona ili drugih propisa doneseno rješenje može se proglasiti ništavim. Korištenjem izvanrednih pravnih lijekova rješenje također može biti poni-šteno, ukinuto ili izmijenjeno. Smisao i cilj načela zakonitosti očituje se i u rješavanju u upravnim stvarima po slobodnoj ili diskrecijskoj ocjeni. Kad je to materijalnim propisom dopušteno, pravo je i dužnost tog tijela da u konkretnom slučaju između više mogućih rješenja koja jednako vrijede, izabere ono koje smatra najboljim u postizanju cilja određenog propisom kojim je takva ovlast dana, no u pro-cesnom smislu tijelo je dužno pridržavati se ZUP-a, jer u provođenju upravnog postupka ne-

56

ma slobodne ocjene. To znači moraju se i u tim predmetima utvrditi sve pravo relevantne či-njenice na temelju kojih se slobodno odlučuje o upravnoj stvari, dok samo odlučivanje mora biti u granicama ovlasti i sukladno cilju propisa kojim je dana diskrecijska ovlast. U tim predmetima tijelo je dužno u obrazloženju rješenja navesti propis koji mu daje ovlasti rješavati po slobodnoj ocjeni i izložiti razloge koji su pridonijeli odluci iskazanoj u izreci rje-šenja. Načelo zakonitosti opisano je u čl. 4.ZUP-a. 7.2. Načelo zaštite javnog interesa i prava trećih osoba Ovo se načelo u ZUP-u naziva „načelo zaštite prava građana i zaštite javnog interesa“, a znači da je tijelo koje provodi upravni postupak u rješavanju upravne stvari dužno tijekom cijelog postupka brinuti se po službenoj dužnosti da građani i druge stranke što lakše ostvare i zaštite svoja prava, vodeći pri tom računa da ostvarivanje tih prava ne bude na štetu prava drugih osoba niti u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesom. Cilj je uskladiti javni interes i interes stranke. Slobode i prava građana su neotuđivi. Kad društvena zajednica, ovisno o svojim materijalnim mogućnostima, pojedincima koji ispunjavaju određene uvjete priznaje neko pravo, nitko, pa ni uprava , ukoliko o tom pravu odlučuje, ne može to pravo uskratiti ili ograničiti ili se upušta-ti u raspravu da li se to pravo treba priznati, već se mora brinuti kako osigurati najpovoljnije uvjete za ostvarenje tog prava. Ostvarenje prava građana nije samo u njegovom interesu već i u interesu društvene zajednice. Nepovoljno u svemu spomenutom je postojanje dviju zapreka: 1. nepoznavanje propisa a time i prava na temelju tih propisa te načina i sredstava kako da

se ona ostvare i zaštite – u suvremenom društvu društvene odnose uređuju brojni propisi koje građani često nisu u mogućnosti sve upoznati. Za razliku od obveza i dužnosti koje je svatko dužan ispunjavati i ne može se izgovarati kako za njih nije znao, kad je riječ o pra-vima - društvena zajednica se mora brinuti o tome da građana upozna s njima i s načinom njihovog ostvarivanja i zaštite. Organ koji vodi postupak dužan je voditi brigu o tome pri-pada li određenoj osobi neko pravo, te da je o tome pouči. Pri tome je važno da organ koji vodi postupak upoznaje građanina i drugu osobu sa njihovim materijalnim pravom uvijek kada se to pravo ostvaruje prema državi. U dvostranačkim stvarima kad su interesi stranaka suprotni, radi objektivnosti, službena osoba ne može poučavati jednu stranku o njenim pra-vima na štetu druge stranke, jer su stranke u postupku ravnopravne. No, najčešće poteškoće u ostvarivanju i zaštiti prava stranke nije nepoznavanje materijalnog prava već nepoznava-nje putova i sredstava kako da se to pravo ostvari i zaštiti. Iako su upravni postupci u Re-publici Hrvatskoj vrlo pojednostavljeni, ipak i oni sadrže nužne forme radi pravne sigur-nosti i sprečavanje zloupotreba. Te propisane forme mogu predstavljati zapreke neukim strankama u ostvarivanju i zaštiti njihovih prava i interesa koja im po zakonu pripadaju. Zbog toga ZUP propisuje minimalne uvjete za podneske stranaka, kojima se stranka obraća organu, a pismena, kojima se organ obraća stranci, po istom Zakonu trebaju biti sadržajno i formalno izrađeni na stranci prepoznatljiv i razumljiv način. Iz svega navedenog zaključu-jemo da je uloga organa koji vodi upravni postupak aktivna osobito u pitanjima koja su bi-tna da stranka što brže i lakše ostvari svoja prava i interese. U tu svrhu organ treba po služ-benoj dužnosti poduzimati potrebne radnje postupka i osigurati materijalne i organizacijske uvjete kako bi postupak bio što prije riješen, na zadovoljstvo stranke i uz poštivanje javnog interesa.

57

2. druga zapreka u ostvarivanju i zaštiti prava građana jest dokazivanje činjenica na kojima se to pravo temelji. Ova je zapreka bila naročito izražena kad je važilo načelo vezane ocje-ne dokaza, prema kojem je bilo unaprijed propisano čime se mogu dokazivati činjenice kao i vrijednost pojedinog dokaznog sredstva uz obvezu onoga koji nešto tvrdi da mora to i do-kazati, što je bilo naročito opterećujuće za stranku. Prihvaćajući načelo slobodne ocjene dokaza pri čemu stranka ne zna koji će dokaz organ upotrijebiti i ocijeniti, teret dokaziva-nja i briga o utvrđivanju činjeničnog stanja kao podloge za rješavanje tereti organ, uz ak-tivno sudjelovanje stranke, izjašnjavanje o činjenicama i dokazima i korištenje svih drugih prava u dokaznom postupku. Službena osoba koja vodi postupak kad iz utvrđenog činjeni-čnog stanja sazna da stranka ili druga osoba koja sudjeluje u postupku ima osnova za os-tvarivanje nekog prava, dužna ih je na to upozoriti i pomoći im u ostvarivanju njihovog prava i interesa (npr. proširiti svoj zahtjev ili ga zamijeniti, koristiti se stručnim pomaga-čem, razgledati spis i sl.).

Poštivanje ovog načela ogleda se i u obvezi organa koji vodi postupak da sve radnje organizi-ra na način da stranci bude lakše (npr. ako se tijekom postupka promijeni mjesna nadležnost, organ koji vodi postupak uputit će spis predmeta nadležnom organu samo ako se time olakša-va vođenje postupka i ako je to za stranku povoljnije). U slučajevima kad stranci treba utvrditi neku obvezu, organ koji vodi postupak dužan je prema njoj primijeniti one mjere, predviđene propisima, koje su za stranku povoljnije. To vrijedi u svakom stadiju postupka i za svaku rad-nju postupka, a sve kako se stranci ne bi naudilo glede njene privatnosti, dostojanstva, ugleda i časti. Vezano uz spomenuto pojavljuje se i načelo razmjernosti po kojem ovisno o situaciji, određeni društveni cilj može biti postignut s manjom ili većom obvezom građana. Polazeći od položaja građana, ZUP propisuje da se u izboru između manje ili veće obveze ima građaninu nametnuti manja obveza, ako se i tom obvezom može ostvariti društvena svrha radi koje je ta obveza propisana (npr. ne može se narediti rušenje kuće čiji su zidovi oštećeni, ako se to mo-že sanirati na drugačiji način). Također važno je spomenuti da zakon predviđa da u slučaju kada se rješenjem nametnuta obveza stranci ne izvršava dobrovoljno, organi koji su ovlašteni, u granicama zakona, mogu primijeniti određena sredstva prisile. Zakonodavac predviđa regis-tar sredstava ostavljajući organu da ocijeni kojim će se sredstvom služiti. Polazeći od ravnopravnosti i jednakosti u ostvarivanju pravne zaštite, ZUP se brine i o tome da ostvarivanje prava jedne stranke nije na štetu druge stranke ili drugih osoba. Po tome su granice slobode i prava jednih slobode i prava drugih i opravdani društveni interes. Organ koji vodi postupak dužan je brinuti se i o tome postoje li osobe zainteresirane za sudjelovanje u postupku te im uputiti pozive za sudjelovanje. Zaštita javnog interesa ZUP nije dao definiciju pojma „javnog interesa“ pa je zato tijelo koje vodi upravni postupak dužno tijekom cijelog postupka javni interes cijeniti u okviru domašaja materijalnog propisa na temelju kojeg se rješava upravna stvar. U cilju zaštite javnog interesa tijelo može i po služ-benoj dužnosti pokrenuti postupak (čl. 124.); kad se u upravnom postupku mogu određena pitanja riješiti nagodbom stranaka, tijelo koje vodi postupak mora paziti da nagodba ne bude na štetu javnog interesa (čl. 134. st. s.); tijelo može i po skraćenom postupku voditi upravni postupak i riješiti upravnu stvar kada se radi o poduzimanju hitnih mjera u javnom interesu (čl. 141. toč.4.). Organ koji vodi postupak dužan je tijekom cijelog postupka voditi računa da ostvarivanje prava stranke nije u suprotnosti s javnim interesom utvrđenim zakonom. U našem pravnom sustavu priznaje se mogućnost postojanja suprotnosti između javnog i privatnog interesa. U

58

takvu sukobu javni ili društveni interes ima prednost. No, ocjena je li ostvarivanje nekog pra-va suprotno javnom interesu nije ostavljena na volju organa, već je javni interes utvrđen za-konom. Subjektivna prava ne mogu postojati nasuprot javnom interesu. Kad zakonodavac propisuje uvjete za stjecanje nekog prava, on računa s javnim interesom i to ne prepušta ocje-ni organa koji vodi konkretni postupak. To znači da ako stranka ispunjava zakonom propisane uvjete da joj se priznaje neko pravo, ono joj se zaista i mora priznati i ne može se odbiti njezin zahtjev zbog zaštite javnog interesa. Ipak, ostvarivanje nekog prava može doći u sukob s jav-nim interesom, odnosno može se naknadno utvrditi da je ostvarenje tog prava suprotno jav-nom interesu ili da nakon priznavanja nekog prava nastanu okolnosti zbog kojih je njegovo ostvarivanje suprotno javnom interesu (npr. nakon izdavanja dozvole za proizvodnju nekog lijeka ustanovi se da je konzumacija istog opasna po zdravlje ljudi). U takvim slučajevima predviđeno je ukidanje rješenja, a stranci pripada pravo na naknadu stvarne štete. Organ koji vodi postupak istodobno se brine i o tome da se osiguraju što povoljniji uvjeti za ostvarivanje prava građana i da to nije u suprotnosti s javnim interesom. Radi zaštite istog organ koji vodi postupak ima brojne ovlasti i dužnosti u svim fazama postupka. Predviđeni su i izvanredni pravni lijekovi kojima se mogu ukloniti konačna ili pravomoćna rješenja kojima se težom povredom zakonitosti vrijeđa javni interes. Tako nrp. organ u granicama zahtjeva stranke nije vezan njezinim činjeničnim navodima ni prijedlozima dokaza; drugostupanjski organ nije vezan razlozima žalbe, već ispituje zakonitost prvostupanjskog rješenja u svim pravcima. Drugostupanjski organ, a ako njega nema onda organ koji provodi nadzor nad or-ganom koji je donio rješenje, može po službenoj dužnosti ukinuti ili poništiti rješenje zbog određenih povreda zakonitosti. Ništavo rješenje može se u svako doba proglasiti ništavim. Načelo zaštite javnog interesa i prava trećih osoba pod nazivom:„zaštita prava građana i zašti-ta javnog interesa“ opisani su u čl. 5.ZUP-a. 7.3. Načelo prava žalbe Pravo na žalbu je najstarije sredstvo zaštite prava građana protiv nezakonitih i nepravilnih odluka, postupaka, radnji i mjera organa uprave. To je osobito važno procesno pravo stran-ke. Uvođenje i poštivanje ovog prava predstavljalo je prekretnicu u odnosima građana i orga-na uprave, budući priznanjem ovog prava građanima, po prvi puta se dopustila mogućnost da i uprava može pogriješiti. Mehanizmom žalbe te se pogreške trebaju ispraviti, a oštećenoj strani nadoknaditi štetu. Pravo žalbe Ustavom je zaštićeno pravo. U čl. 18. Ustav određuje: „Jamči se pravo na žalbu protiv pojedinačnih pravnih akata donesenih u postupku prvog stup-nja pred sudom ili drugim ovlaštenim tijelom. Pravo na žalbu može biti iznimno isključeno u slučajevima određenim zakonom ako je osigu-rana druga pravna zaštita.“ Pravo žalbe protiv pojedinačnih akata u obavljanju poslova državne uprave, odnosno na suds-ku zaštitu ako žalba nije dopuštena, određeno je u čl. 15. Zakona o sustavu državne uprave. Prema ovom načelu upravni postupak vodi se, u pravilu, u dva stupnja: 1. prvostupanjski upravni postupak, 2. drugostupanjski upravni postupak. Budući da se pravo žalbe temelji na mogućnosti da prvostupanjski organ može pogriješiti, u organizaciji organa, mora biti predviđeno kojem se organu oštećena stranka može obratiti radi preispitivanja pobijane odluke. Načelo ZUP-a o pravu žalbe znači da stranka ima pravo žalbe protiv svakog rješenja donesenog u prvom stupnju (opći je rok 15 dana od dana dostave prvo-

59

stupanjskog rješenja), osim kad je zakonom propisano da u pojedinim upravnim stvarima žal-ba nije dopuštena no mora biti osiguran drugi način zaštite prava stranke i zakonitosti rješenja. Opće je pravilo u upravnom postupku da se protiv prvostupanjskog rješenja može izjaviti žal-ba višoj upravnoj instanci – organu drugog stupnja, uz određene izuzetke. Drugostupanjski organ pruža veće garancije da će predmet biti riješen objektivno. Taj je organ redovito struč-niji i kvalificiraniji od prvostupanjskog organa; rješava manji broj predmeta i ima više vreme-na posvetiti se svakom pojedinom predmetu. Taj organ već raspolaže procesnom građom do koje je došao prvostupanjski organ. Isti je u predmetu opterećen brojnim detaljima slučaja, od kojih su neki nebitni, a drugostupanjski organ će ih lakše i brže uočiti i iz postupka ukloniti, te se koncentrirati samo na bitne elemente slučaja. Drugostupanjski organ u pravilu pokriva više prvostupanjskih organa pa je u prilici sretati se s različitim gledištima o pojedinim pitanjima, usporediti ih i ocijeniti. Iako je funkcija žalbe prvenstveno garantirati zaštitu prava i interesa stranaka protiv nezako-nitih i nepravilnih odluka organa, ona je ujedno i vrlo važno sredstvo za zaštitu zakonitosti uopće. Kako prvostupanjski organ zna da njegovo postupanje i odlučivanje može biti povo-dom stranke podvrgnuto kontroli drugostupanjskog organa, on nastoji postupak voditi zakoni-to i pravilno te krajnje odgovorno. Ovo predstavlja pozitivan psihološki učinak kako na organ tako i na stranku koja treba biti poučena da se može koristiti svojim pravom. Obujam prava žalbe može biti različit (uži i širi)i promatrati se s različitih gledišta:

- s gledišta predmeta žalbe, ista može biti dopuštena protiv odluke, postupka, mjere ili pojedine radnje;

- s gledišta vrste odluke koje se mogu pobijati žalbom razlikuju se odluke kojima se rje-šava bitno (meritorno) predmet postupka, od formalnih odluka, koje se odnose na poje-dina pitanja postupka i nekih odluka koje se odnose na usputna pitanja;

- s gledišta ostvarivanja prava građana važno je napomenuti da negativno rješenje za stranku kao i nerješavanje o zahtjevu uopće ili u propisanom roku (šutnja administraci-je) izjednačava se. U povodu žalbe protiv šutnje administracije, drugostupanjski organ je dužan sam riješiti predmet. Za stranku je važno da u tom slučaju može uložiti žalbu u svako doba nakon proteka roka za rješenje njenog zahtjeva;

- s gledišta isključenosti žalba može biti apsolutno isključena, znači da se ne može ni po-sebnim zakonom propisati (npr. isključena je žalba protiv rješenja Sabora RH i Vlade RH), a može biti i relativno isključena, što znači da se i kad je načelno isključena, može predvidjeti posebnim zakonom (npr. protiv rješenja ministarstva i državnih upravnih or-ganizacija) i

- s gledišta subjekata koji mogu biti nositelji prava žalbe, taj krug osoba može biti uži i širi jer svako rješenje ima svoju pozitivnu i svoju negativnu stranu. Stranačka legitima-cija za žalbu u upravnom postupku pripada velikom broju osoba. Osim osoba koje su ili su trebale sudjelovati u prvostupanjskom upravnom postupku, žalbu mogu podnijeti i neki državni organi zbog povrede zakona na štetu društvenog interesa. U žalbi se mogu navoditi novi dokazi i nove činjenice pod uvjetom navođenja razloga zašto se isti nisu koristili tijekom prvostupanjskog postupka.

U upravnom postupku žalba je jedini redovni pravni lijek kojim stranka ima pravo osporavati zakonitost prvostupanjskog rješenja. O tom pravu stranka treba biti upozorena u prvostupanj-skom rješenju, u uputi o pravnom lijeku. Odricanje stranke od prava na žalbu u tijeku postup-ka nema pravnog značenja, jer ZUP ne dopušta takvu mogućnost. Prvostupanjskom organu pružena je mogućnost da u povodu žalbe ispravi svoje pogreške i donese novo rješenje kojim zamjenjuje pobijano ako u svemu udovoljava zahtjevu žalitelja.

60

U pravilu, žalba se izjavljuje tijelu drugog stupnja i time počinje drugostupanjski upravni pos-tupak koji ima po pravilu revizijski (pravnostvarajući) karakter. To znači da je dužan ukloniti nedostatke prvostupanjskog postupka i sam riješiti predmet ukoliko je to moguće, a za to su potrebni određeni procesni uvjeti kao npr. prvostupanjsko rješenje je ništavo, prvostupanjski organ nije bio nadležan za vođenje postupka, izostalo je sudjelovanje drugog organa, nije bilo kvoruma za rješavanje ili rješenje nije izglasano većinom glasova itd. Drugostupanjski organ vezan je zahtjevom žalitelja, no može priznati stranci i više prava nego što je to u žalbi tražila, pod uvjetom da joj to i po zakonu pripada i ukoliko to ne šteti suprotnoj strani. Uz određene uvjete on može izmijeniti rješenje i na štetu žalitelja samo u određenim izuzecima: - ako dru-gostupanjski organ ustanovi da su počinjene povrede zbog kojih se rješenje mora proglasiti ništavim, poništiti ili ukinuti rješenje po pravu nadzora ili ako bi se rješenje imalo izvanredno ukinuti zbog ugrožavanja propisanih društvenih interesa. Ukoliko je u prvom stupnju odlučivalo tijelo iznad kojeg nema tijela drugog stupnja, protiv njegovog prvostupanjskog rješenja žalba se ne može izjaviti, osim ako je zakonom određeno tijelo koje će o žalbi odlučivati. Izjavljena žalba ima, u pravilu, odgodni (suspenzivni) karakter obzirom na izvršenje rješenja protiv kojeg je uložena, a sve do donošenja drugostupanjskog rješenja po žalbi i njegove dos-tave stranci. Pravo na žalbu uvijek se odnosi na prvostupanjska rješenja jer protiv drugostupanjskih rješe-nja žalba nije dopuštena. Drugostupanjskim rješenjem okončava se upravni postupak pa su takva rješenja konačna. Protiv takvih rješenja može se samo voditi upravni spor. Istekom roka za žalbu, kad je žalba dopuštena, rješenje postaje i konačno i pravomoćno (bu-dući da nije korišteno pravo na žalbu kao redovni pravni lijek, nije niti dopušteno pokretanje upravnog spora) i izvršno. Prvostupanjski organ dužan je stranku u rješenju upozoriti na njeno pravo na žalbu i načinu korištenja tog prava, pa čak i žalbu uzeti u zapisnik ukoliko to stranka traži. U žalbenom pos-tupku, osobito ako se dopunjuje prvostupanjski postupak, stranci se mora dopustiti da sudjelu-je u postupku i da štiti svoja prava. Povreda prava žalbe je kazneno djelo. Načelo prava žalbe opisano je u čl.11. ZUP-a. 7.4. Načelo sudjelovanja stranke u postupku i načelo samostalnosti Načelo sudjelovanja stranke u postupku u ZUP-u pod nazivom „načelo saslušanja stranke“, kao načelo novijeg je datuma i predstavlja pravo stranke da aktivno sudjeluje u upravnom postupku i utječe na njegov tijek i rezultat. Ovo je pravo temeljem kojeg se odlučuje o pravi-ma i interesima stranke i sastavni je dio općeg položaja čovjeka u suvremenom društvu. U današnje vrijeme ne može se ni zamisliti da se odlučuje o nečijim pravima i interesima ili ne-čijim obvezama, a da mu se ne omogući da brani svoja prava i interese, da iznese svoje doka-ze radi utvrđivanja činjeničnog stanja ili da ospori navode za koje smatra da su za njega štetni. Mjere sudjelovanja u postupku najbolje pokazuju stupanj demokratičnosti jednog društva i položaja čovjeka u tom društvu. Poštivanjem ovog načela poštuje se i načelo zakonitosti rada uprave.

61

Nakon uvodnih napomena definirajmo ovo načelo kao obvezu tijela ili organa koji vodi up-ravni postupak (prvostupanjski organ) da stranci u upravnom postupku omogući izjašnjava-nje o činjenicama i okolnostima koje su važne za donošenje rješenja, a sve u cilju da stranka može potpunije ostvariti ili zaštititi svoja prava i pravne interese. To je bitan uvjet za donoše-nje pravilnog i zakonitog rješenja. O tome se treba brinuti službena osoba koja vodi upravni postupak (čl. 135. ZUP-a). Sudjelovanje stranke u postupku podiže kvalitetu postupka, a ostvaruje se upuštanjem stranke u raspravljanje, razmatranje predmeta i utvrđivanje činjenica važnih za rješavanje. Upoznava-nje stranke s utvrđenim činjeničnim stanjem u postupku obično se čini na usmenoj raspravi kad se ona održava kao i prilikom obavljanja pojedinih radnih postupka. Iako stranka može utjecati i na tumačenje i na primjenu prava, posebno je važno da ona sudje-luje u postupku utvrđivanja spomenutog činjeničnog stanja. Ona je najbolje upoznata s činje-nicama koje su važne za rješavanje zato ima pravo sudjelovati u ispitnom postupku, iznositi činjenice, davati potrebne podatke i pobijati točnost navoda koji se ne slažu s njezinim navo-dima i braniti svoja prava i zakonom zaštićene interese, te sve do donošenja rješenja dopunja-vati i objašnjavati svoje tvrdnje. Službena osoba koja vodi postupak dužna je stranku s tim njenim pravom upoznati i omogućiti da to i ostvari. Mora joj ukazati na pravne posljedice njezinih radnji ili propuštanja istih u postupku. Sve do donošenja prvostupanjskog rješenja stranka može svoj zahtjev izmijeniti (bilo proširiti ili staviti drugi) pod uvjetom da se radi o bitno istom činjeničnom stanju (čl. 130. ZUP-a), a može i odustati od svog zahtjeva (čl.131. ZUP-a). Sudjelovanje stranke u postupku važan je element javnosti rada uprave koja je dugi niz godina bila zatvorena za javnost pa i za građane o čijoj je sudbini odlučivala. U tajnosti njenog rada nalazila se i njena glavna snaga. Uvođenjem i poštivanjem prava stranke da sudjeluje u radu upravnog organa, ista stječe bolji uvid u rad uprave i pridonosi njenoj kontroli. Sudjelovanje u postupku obuhvaća: prisustvovanje radnjama postupka kao i izvođenju tih radnji (postavljanje pitanja svjedocima, traženje objašnjenja od vještaka, obavještavanje o tijeku postupka, upoznavanje s procesnim materijalom i utjecanje na tijek postupka, izjavlji-vanje pravnih lijekova kojima stranka osporava pravilnost provedenog postupka jer se u po-vodu žalbe stranke poništava doneseno rješenje iz razloga što se „u postupku nije vodilo ra-čuna o pravilima postupka“ (čl.242. ZUP-a); nesudjelovanje stranke u postupku može biti razlog i za obnovu postupka). Može se zaključiti da pri ostvarivanju spomenutog prava stranka ima niz ovlasti počevši od ovlasti da sudjeluje pri izvođenju pojedinih procesnih radnji pa do korištenja redovnih i izvan-rednih pravnih lijekova kojima odgovaraju dužnosti organa. Sudjelovanje stranke u postupku nije uvijek stvarno moguće (npr.: boravište stranke je nepoz-nato ili pak ona nije sposobna da se koristi svojim ovlastima) zbog čega su predviđeni odre-đeni instituti kojima se donekle nadomješta (npr.: putem privremenog zastupnika) ili olakšava (npr.: putem opunomoćenika) njeno sudjelovanje u postupku. Posebno je važno sudjelovanje ustanova i drugih pravnih osoba, društvenih organizacija i udruženja građana kao stranaka u korist svojih članova. Važan je uvjet da stranka ima slobodan pristup dokumentima uprave i podacima o činjenica-ma kojima uprava raspolaže. Stranka ima pravo razgledanja spisa predmeta i prepisivanja (preslikavanja) dijelova spisa kao i obavještavanja o tijeku postupka i predvidivom roku rje-šavanja. Stranci se može uskratiti razgledanje spis i prepisivanje dijelova spisa koji nisu važni

62

za ostvarivanje njenih prava (npr.: zapisnik o vijećanju i glasovanju kolegijalnog organa, nacrt rješenja, službeni referati) čije bi iznošenje moglo štetiti organu, kao i onih dijelova spisa koji se vode kao povjerljivi. ZUP izričito propisuje da nadležno tijelo koje vodi postupak (to je prvostupanjsko tijelo) ne može donijeti rješenje prije nego što stranci pruži mogućnost da se izjasni o činjenicama i okolnostima na kojima se treba temeljiti rješenje, a o kojima stranci nije bila dana mogućnost da se izjasni (čl. 143. st. 3.). Stranci se mora pružiti ta mogućnost, jer ukoliko joj se isto ne omogući ona ima pravo na korištenje redovnih odnosno izvanrednih pravnih lijekova ovisno od slučaja do slučaja. Pravo stranke da sudjeluje u postupku nešto je čime se ona može koris-titi ali i ne koristiti, no tog se svog prava ne može unaprijed odreći. Svako takvo odricanje bilo bi bez pravnog učinka. Stranka se na sudjelovanje u postupku ne može prisiljavati. Organ koji postupak vodi ne ras-polaže nikakvim procesnim sredstvima kojima bi stranku mogao prisiliti da sudjeluje u pos-tupku, pa čak i kad stranka pokušava svojim pasivnim držanjem ometati vođenje postupka na štetu suprotne strane ili na štetu društvenog interesa, a radi postizanja nekih svojih izvanpro-cesnih ciljeva, organ stranku ne smije prisiljavati da sudjeluje u postupku već smije koristiti za to predviđena zakonska sredstva. Svaka prisila u tom smislu mogla bi dovesti do poništa-vanja rješenja po pravu nadzora. Postoje određene iznimke predviđene posebnim zakonima kada je stranka dužna sudjelovati u postupku jer bez njezine nazočnosti isti ne može biti vo-đen, kao npr.: inspekcijski postupak. Od prava stranke da sudjeluje u postupku treba razlikovati situacije kad je stranka istodobno i subjekt i objekt postupka, kad stranka mora sudjelovati u postupku, ali ni tada ne može biti prisiljena da govori. U određenim slučajevima uskraćivanje ili davanje pogrešnih pojedinih obavijesti predstavlja kažnjivo djelo. Sudjelovanje stranke u postupku ne smije biti samo formalno ispunjeno, naročito ne u situaci-jama kada sa postupak vodi i rješenje donosi po slobodnoj (diskrecijskoj) ocjeni organa. Ta-kođer okolnost što organ posjeduje podatke o činjenicama o kojima se vodi službena eviden-cija, ne smije biti razlogom ne sudjelovanja stranke u postupku. Vezano uz spomenuto važno je znati da kad je zahtjev stranke u cjelini usvojen u skraćenom postupku, udovoljeno je pravu stranke na sudjelovanje u postupku. Tada iznimno ZUP dopušta da se rješenje može donijeti bez prethodnog izjašnjavanja stranke. To bi moglo biti i kada stranka u svom podnesku jasno iznese sve relevantne činjenice i dokaze za rješavanje upravne stvari, pa nema potrebe da se posebno izjašnjava o činjeničnom stanju. Posebna je situacija u postupku u kojem sudjeluju dvije ili više stranaka sa suprotnim intere-sima kada stranke moraju biti saslušavane naizmjenično, što znači da za svaku izjavu jedne stranke drugoj se daje prilika da se izjasni. One su na taj način ravnopravne. Načelo sudjelovanja stranke u postupku zajedno sa načelom zaštite javnog interesa i prava trećih osoba dva su temeljna načela upravnog postupka. Načelo samostalnosti Ova samostalnost je pravo tijela da vodi postupak i odlučuje samostalno u okvirima svoje nadležnosti. Službena osoba koja vodi upravni postupak potpuno samostalno utvrđuje činjeni-čno stanje i donosi rješenje. To znači da joj nitko ne može nalagati kakvo rješenje može doni-jeti.

63

Samostalnost se ostvaruje u dva oblika: 1. samostalnost nadležnog tijela u donošenju upravnog akta kojim rješava upravnu stvar u

odnosu na druga tijela ili organe; 2. samostalnost službene osobe u vođenju postupka i primjeni propisa, tj. samostalnost u-

nutar organa. ZUP propisuje tko se smatra službenom osobom za vođenje postupka i za rješavanje, a to je prvenstveno rukovoditelj tijela. Ta osoba može ovlastiti drugu službe-nu osobu istog organa da rješava upravnu stvar iz određene vrste upravnih poslova ili samo za poduzimanje pojedinih službenih radnji u postupku prije donošenja rješenja. Treba razlikovati situaciju u kojoj rukovoditelj organa ovlasti službenu osoba da vodi postupak i da rješava upravnu stvar, od situacije kad rukovoditelj odredi osobu koja će voditi upravni postupak do donošenja rješenja. Onoj prvoj rukovoditelj ne može izdavati konkretne upute kako će voditi postupak i stvar riješiti, dok ovoj drugoj može izdavati upute glede vođenja postupka i kakvo će rješenje predložiti, jer rukovoditelj donosi rje-šenje koje proizlazi iz tog postupka. Ta osoba supotpisuje nacrt rješenja i time preuzima suodgovornost s rukovoditeljem koji rješenje donosi i potpisuje.

U oba slučaja samostalnost je ograničena zakonom, drugim propisima i općim aktima. Samos-talno vođenje i rješavanje ograničeno je određenim instancijskim nadzorom, što znači da dru-gostupanjsko tijelo ima samo nadzor nad radom prvostupanjskog tijela. Samostalnost prvos-tupanjskog tijela ograničena je najviše kad mu je poništeno rješenje, jer tada drugostupanjsko tijelo može samo upotpuniti postupak, otkloniti nedostatke i samo riješiti stvar, a može i vrati-ti predmet prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak sa uputama kako postupiti. U slučaju upravnog spora kada rješenje bude poništeno i predmet vraćen na ponovno rješavanje, nadle-žno tijelo dužno je donijeti novo rješenje najkasnije u roku od 30 dana, vodeći se pri tome uputa Upravnog suda kod kojeg se vodi upravni spor. Može se zaključiti da i u prvostupanjskom i u drugostupanjskom postupku nadležno tijelo i službena osoba koja vodi postupak imaju samostalnosti samo onoliko koliko to odredi zakon ili drugi propis, odnosno opći akti, uzimajući pri tom u obzir ograničenja i intervencije organa ili tijela više instancije koliko je to njima dopušteno zakonom i drugim propisima ili općim aktima. U obavljanju poslova državne uprave ministarstva, središnji državni uredi i državne upravne organizacije nadziru rad tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, te pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave. Može se zaključiti da koliko je s jedne strane potrebna samostalnost organa i službene osobe koja u tom organu vodi upravni postupak, s druge je strane neophodno postaviti granice te samostalnosti ustanovljene ustavom, zakonom, drugim propisima i općim aktima. Ovakvim se postupanjem osigurava poštivanje načela zakonitosti i potiče se stvaranje povjerenja u pravnu državu. Načelo sudjelovanja stranke u postupku i načelo samostalnosti opisani su u pod nazivom „na-čelo saslušanja stranke“ čl. 8. ZUP-a i „samostalnost u rješavanju“ čl. 10. ZUP-a.

64

7.5. Načelo konačnosti i pravomoćnosti U upravnom postupku : - k o n a č n o je ono rješenje protiv kojeg se ne može uložiti žalba kao redovno pravno sredstvo. Znači da je upravni postupak o rješavanju neke upravne stvari završen (okončan) i da protiv tog rješenja nema redovitog pravnog lijeka (žalbe) bilo zbog toga jer žalba nije do-puštena ili jer žalba nije izjavljena u roku ili je okončan žalbeni postupak donošenjem drugos-tupanjskog rješenja. Takvo se rješenje u slučaju nezakonitosti može pobijati samo u upravnom sporu, koji se pok-reće tužbom. Konačno može postati i prvostupanjsko i drugostupanjsko rješenje, ali su različiti prav-ni uvjeti nastanka njihove konačnosti: - prvostupanjsko rješenje postaje konačno danom dostave stranci ako žalba nije dopuštena ili istekom roka za žalbu ako žalba nije uložena, a dopuštena je, - drugostupanjsko rješenje uvijek je konačno danom dostave stranci, jer je opće pravilo da se protiv drugostupanjskog rješenja ne može uložiti žalba. Drugostupanjsko rješenje donosi se samo ako se uloži žalba na prvostupanjsko rješenje. Samo iznimno nije dopuštena žalba na prvostupanjsko rješenje, no tada je na drugi način osigurana zaštita prava i zakonitosti. Kad rješenje postane konačno u upravnom postupku i time stranka stekne neko prava ili joj bude nametnuta neka obveza, takvo rješenje se može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima predviđenim ZUP-om ili nekim drugim zakonom, a to su izvanredni pravni lije-kovi. Poslije konačnosti nastupa pravomoćnost rješenja poslije koje se više ne može uložiti žalba niti se može pokrenuti upravni spor. - p r a v o m o ć n o je ono rješenje protiv kojeg se ne može podnijeti žalba niti tužbom pok-renuti upravni spor. Nastupanjem pravomoćnosti smatra se da je akt postao zakonit i istinit, pa se ne može pobijati redovnim pravnim lijekovima. Takvo se rješenje može poništiti , ukinuti ili izmijeniti samo u zakonom propisanim slučaje-vima, primjenom izvanrednih pravnih lijekova. Institut pravomoćnosti značajan je za pravnu sigurnost, jer ima za pravnu posljedicu da je upravna stvar definitivno riješena u redovitom upravnom postupku, jer nema redovitih prav-nih lijekova koja ga mogu izmijeniti u upravnom postupku, niti se može pobijati u upravnom sporu. Prema tome, rješenje postaje pravomoćno samo kad se više ne može osporavati njegova zakonitost redovnim pravnim lijekovima (ni žalbom i ni tužbom u upravnom sporu), a to je u slijedećim situacijama:

- kad redovni pravni lijekovi u upravnom postupku i upravnom sporu nisu dopušteni; - kad je stranka propustila rok za korištenje redovnih pravnih lijekova; - kad je stranka bezuspješno koristila sve redovne pravne lijekove u upravnom postupku i

upravnom sporu, tj. kad su joj žalba i tužba odbijeni, a prvostupanjsko rješenje osnaže-no.

65

Pravomoćno može postati i prvostupanjsko i drugostupanjsko rješenje . Prvostupanjsko rješenje postaje pravomoćno:

- istekom roka za žalbu, a stranka nije izjavila žalbu; - ako žalba nije dopuštena, a stranka nije pokrenula upravni spor.

Drugostupanjsko rješenje (doneseno po žalbi) postaje pravomoćno:

- istekom roka za pokretanje upravnog spora, a stranka nije tužbom pokrenula upravni spor;

- danom dostave drugostupanjskog rješenja stranci ako je upravni spor isključen; - danom dostave stranci sudske odluke donesene u upravnom sporu kojom je njena tuž-

ba odbijena kao neosnovana, odnosno odbačena. To ne znači da zahtjev pouzdanosti ima prednost pred zahtjevom zakonitosti, jer apsolutnu nepobojnost akta niti jedan pravni poredak ne bi mogao prihvatiti. Stoga svaki pravni pore-dak, ovisno o vrsti postupka i značenju načela pravomoćnosti, predviđa da se, pod određenim strogo propisanim uvjetima može pobijati pravomoćni akt. Takve izvanredne mogućnosti os-tvaruju se izvanrednim pravnim lijekovima. Izvanrednih lijekova može biti manje ili više. Više pravnih lijekova znači i više mogućnosti za uklanjanje pravomoćnog akta koji nije zako-nit, ali manje pouzdanost i pravne sigurnosti. U upravnom postupku postoji šest izvanrednih pravnih lijekova. Izvanrednim pravnim lijekovima odstupa se od načela pravomoćnosti. Ono slabe pravomoć-nost. Treba naglasiti da pravomoćnost ne sprječava da se neki pravni odnos drugačije riješi, ona sprječava da se određeni pravni odnos riješi jednako na temelju istog činjeničnog i pravnog stanja. Materijalna pravomoćnost odgovara na pitanje kad se neki društveni odnos smatra definitiv-no uređenim (pouzdanim), tj. koji je to trenutak kad se više ne može dovoditi u pitanje neki odnos. Formalna pravomoćnost odgovara na pitanje od kojeg se trenutka akt više ne može pobijati redovnim pravnim lijekovima. Pravomoćnost rješenja odnosi se samo na njegov dispozitiv, jer je u njemu riješeno o upravnoj stvari, odnosno o nekom pravu ili obvezi stranke. Pravomoćnost se jednako odnosi na rješenja koja su donesena u primjeni propisa kao pravno vezana rješenja i rješenja donijeta po slobodnoj ili diskrecijskoj odluci. Institut pravomoćnosti rješenja kao upravnog akta nema sam po sebi značenje apsolutne nei-zmjenjivosti rješenja, jer se iznimno u određenim okolnostima i pod određenim uvjetima mo-že mijenjati i pravomoćno rješenje i to izvanrednim pravnim sredstvima. Načelo konačnosti opisano je u čl.11a. ZUP-a, a načelo pravomoćnosti u čl.12. ZUP-a.

66

7.6. Načelo materijalne istine i slobodne ocjene dokaza Načelo materijalne istine obvezuje organ koji vodi postupak da mora utvrditi materijalnu (objektivnu) istinu. U postupku mora utvrditi sve pravno relevantne činjenice kako bi mogao donijeti zakonito i pravilno rješenje kojim stranka ili ostvaruje neko pravo ili interes ili joj se nameće neka obveza. Potrebno je utvrditi istinu. Budući da se u postupku odlučuje na osnovu činjenica koje predstavljaju događaje iz svakodnevnog života, ljudske radnje i ponašanja, tak-vu istinu je moguće utvrditi, moguća je potpuna podudarnost između tvrdnji o činjenicama i samih činjenica na koje se tvrdnja odnosi. Potrebno je da budu ispunjeni pravni i stvarni uvjeti za utvrđivanje istine. Ukratko, pravni uvjeti znače kako se pravo odnosi na istraživanje istine – da li osigurava te uvjete, obvezuje li organe da utvrdi istinu ili predviđa zapreke za utvrđivanje istine ako bi određene metode i sredstva za utvrđivanje istine došli u sukob s nekim drugim društveno prihvaćenim vrijednos-tima. Pod stvarnim uvjetima za utvrđivanje istine razumijevaju se raspoloživi izvori saznanja o či-njenicama, kvaliteta i kvantiteta dokaznih sredstava i podataka o prošlim događajima koji predstavljaju relevantne činjenice za primjenu propisa, kao i sposobnost službene osobe da te mogućnosti iskoristi i dođe do istinitih saznanja o činjenicama. Službena osoba ima ovlast samostalno odlučivati treba li neku činjenicu dokazivati ili ne, ovisno o njezinom utjecaju na rješavanje upravne stvari. U tu svrhu službena osoba sama određuje koje će dokaze izvesti (uvid u određene isprave, očevid, saslušanje svjedoka, vještačenje, uzimanje izjava stranaka i dr.). Službena osoba može tijekom cijelog postupka upotpunjavati činjenično stanje dokaznim sredstvima - a to su izjave stranaka, isprave, iskazi svjedoka, nalazi vještaka i rezultati očevi-da. Predmetno činjenično stanje provodi se u prvostupanjskom upravnom postupku prije donoše-nja rješenja. U slučaju da su činjenice netočno ili nepotpuno utvrđene onda će se pravo stanje stvari ili materijalna istina utvrditi u drugostupanjskom postupku ili u ponovljenom prvostu-panjskom postupku, ako tako utvrdi drugostupanjski organ. Poštivanjem načela materijalne istine udovoljava se temeljnom načelu upravnog postupka a to je načelo zakonitosti. Nepotpuno ili pogrešno utvrđivanje pravno relevantnih činjenica ili iz-vođenje pogrešnog zaključka o činjeničnom stanju, utječe na zakonitost rješenja. Ono se tada može poništiti, ukinuti ili izmijeniti u žalbenom postupku. Postoje dva puta utvrđivanja istine:

1. put formalne istine i 2. put materijalne istine.

O formalnoj istini se govori kad je put za utvrđivanje pravno relevantnih činjenica unaprijed propisan, a organ koji vodi postupak mora se tih pravila strogo pridržavati neovisno o svom subjektivnom uvjerenju. Organ je sputan u svom djelovanju, pa istina do koje se dolazi na taj način nosi naziv „formalna istina“. O materijalnoj istini govorimo kad se do rezultata istraživanja dolazi po slobodnoj istraživač-koj aktivnosti organa koji donosi rješenje, kad ne postoje pravna pravila koja bi se organu koji vodi postupak nametnula u njegovoj istraživačkoj aktivnosti. Svi naši procesni zakoni, ovisno o vrsti postupka, predviđaju primjenu određenih rad-nih metoda ili načela koje omogućavaju utvrđivanje istine u konkretnom slučaju. To su:

- načelo neposrednosti – službena osoba koja vodi postupak stječe neposredne dojmove o dokazima kojima se utvrđuju činjenice;

67

- načelo usmenosti – usmena izlaganja su uvjerljivija od pisane riječi i lakše ih je provje-ravati;

- načelo javnosti – javnost djeluje kontrolno na rad upravnog organa i na stranku koja daje izjavu i postiže to da se stranke međusobno kontroliraju i korigiraju.

Usprkos slobodi u utvrđivanju činjeničnog stanja, prvostupanjski organ je podvrgnut kontroli drugostupanjskog organa u povodu žalbe ili tužbe u upravnom sporu kod Upravnog suda. U slučaju novih saznanja o činjenicama koje su postojale u trenutku donošenja odluke odnosno pronalaska novih dokaza postupak se može ponoviti. Poštivanjem načela ekonomičnosti u postupku trebalo bi isključiti mogućnost iznošenja novih dokaza i činjenica u žalbi, no to je dopušteno uz obvezu žalitelja da obrazloži u žalbi zašto se na te dokaze i činjenice nije ranije pozvao. Zbog pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja rješenje se može pobijati žalbom. Ukoliko je ista osnovana, drugostupanjski organ je dužan dopuniti postupak i utvrditi pravo stanje stvari ili – ako je to za stranku povoljnije – poništiti prvostupanjsko rješenje i predmet vratiti prvostupanjskom organu na ponovni postupak i to u dva slučaja:

1. ako se sazna za nove činjenice i dokaze koji su postojali u vrijeme donošenja konač-nog rješenja, ali se za njih nije znalo ili se nisu mogli upotrijebiti, a da se za njih znalo, to bi moglo dovesti do drukčijeg rješenja;

2. ako je pogrešno ili nepotpuno činjenično stanje uzrokovano kaznenim djelom bilo koje osobe (npr. svjedoka ili vještaka).

Slobodna ocjena dokaza U prošlosti je bilo zastupljeno načelo vezane ocjene dokaza za razliku od današnjeg prihvaće-nog stava i načela slobodne ocjene dokaza. Službena osoba je jedina koja će odlučiti koje će činjenice uzeti kao dokazane na temelju savjesne ocjene svakog dokaza posebno i svih dokaza zajedno. S gledišta zakonodavca sva dokazna sredstva su izjednačena. Ne propisuje se unapri-jed kojim se dokaznim sredstvima može dokazati neka činjenica, niti koliko je potrebno poje-dinih dokaznih sredstava, ni kolika je dokazna snaga pojedinog dokaznog sredstva. Organ koji vodi postupak sam ocjenjuje vrijednost svakog dokaza po svom uvjerenju, no dužan je to ob-jasniti. Istraživanje istine, utvrđivanje činjeničnog stanja nije samom sebi svrha i ne smije doći u su-kob s drugim još važnijim društvenim dobrima. Procesni zakoni utvrđuju okvire za zaštitu tih dobara, a to predstavlja odstupanje od načela materijalne istine i slobodne ocjene dokaza. Razlozi za ta ograničenja jesu humanitarne naravi, odnosno čovjek i njegovo dostojanstvo što ne smije biti ugroženo izvođenjem nikakvih dokaza niti utvrđivanjem istine. Ustavom je zab-ranjeno i proglašeno kažnjivim djelom svako iznuđivanje dokaza ili priznanja fizičkom prisi-lom ili prijetnjom. Upravni postupak uvijek se vodi, bez obzira da li je pokrenut po zahtjevu stranke bilo po slu-žbenoj dužnosti, radi ostvarivanja određenih prava i interesa stranaka ili nametanja joj odre-đenih obveza. Utvrđivanje činjeničnog stanja u cilju otkrivanja materijalne istine i postupanje po slobodnoj ocjeni dokaza u granicama zakonom predviđenima, može koji puta biti olakšano time da se radi i o predvidivim činjenicama o kojima se vode brojni službeni očevidnici. Pod pretpostavkom da su očevidnici točni, utvrđivanje činjeničnog stanja je relativno olakšano. No, veliki broj relevantnih činjenica je nepredvidiv, jer se o njima ne vode službeni očevidnici pa je svaki puta potrebno te činjenice utvrditi.

68

Specifičnost pojedinih činjenica i društvenih ciljeva koji se u pojedinim upravnim područjima ostvaruju, dovode do primjene posebnih metoda kojima se te činjenice utvrđuju, usprkos do-miniranju načela materijale istine kao pravno najmjerodavnije metode i slobodne ocjene do-kaza od strane službene osobe koja vodi upravni postupak. Tako se neke činjenice utvrđuju samo javnim ispravama (npr. školska sprema, državljanstvo); druge se utvrđuju samo putem vještačenja (npr. nečije zdravstveno stanje, radna sposobnost i sl.); za neke činjenice postoje zakonske presumpcije (npr. smatra se da je opasan po zdravlje lijek kojem je prošao rok va-ljanosti); neke se mogu utvrditi samo svjedočenjem osoba koje su neposredno bile nazočne događaju ili situaciji koja je predmet dokazivanja, dok se neke činjenice ne mogu na taj način utvrditi već je potrebno neposredno zapažanje službene osobe kroz provođenje očevida. Posebne su situacije predviđene ZUP-om kad u upravnom postupku nema potrebe utvrđivati materijalnu istinu jer se ona pretpostavlja, a to se odnosi na:

- općepoznate ili notorne činjenice; - činjenice čije postojanje zakon pretpostavlja, ali je dopušteno dokazivanje njihovog ne-

postojanja, kao i činjenice koje zakon pretpostavlja i ne dopušta ih osporavati. Iznimno ZUP dopušta odstupanje od načela materijalne istine kad se upravna stvar rješava po skraćenom postupku:

- kad je propisom određeno da se stvar može riješiti na osnovi činjenica ili okolnosti koje nisu potpuno dokazane ili se nekim dokazima samo posredno utvrđuju pa su zato uči-njene vjerojatnim, a iz svih okolnosti proizlazi da se zahtjevu stranke mora udovoljiti;

- kad se radi o poduzimanju u javnom interesu hitnih mjera koje se ne mogu odgađati, a činjenice na kojima se rješenje treba temeljiti učinjene su vjerojatnim.

Načelo materijalne istine opisano je u čl. 7. ZUP-a, a načelo ocjene dokaza u čl. 9. ZUP-a. 7.7. Načelo službenog postupanja i upotrebe jezika i pisma Načelo službenog postupanja nije posebno formulirano u ZUP-u, ali je u velikoj mjeri sadrža-no u Zakonu pa ga je potrebno spomenuti. Poznata je činjenica da se upravni postupak pokre-će ili na inicijativu stranke, ali i tada se smatra pokrenutim kad organ poduzme prvu radnju postupka; ili ga pokreće organ po službenoj dužnosti radi zaštite javnog (društvenog) interesa. Spominjući samo neke aktivnosti organa vidljivo je u kolikoj je mjeri prisutno to služ-beno postupanje:

- poznata je okolnost da stranka upućuje organu činjenice važne za rješavanje upravne stvari, no isto je tako poznato da istima organ nije vezan već može i mora sam utvrđivati činjenično stanje koristeći se raznim dokazima pa tako doći do činjenica koje mu stran-ka nije ponudila. Po tome se upravni postupak razlikuje od drugih postupaka;

- organ upravlja postupkom po službenoj dužnosti – sam odlučuje koje će radnje poduzeti i kojim redoslijedom, u kojim rokovima, tko će tim radnjama prisustvovati, gdje će se one poduzimati i sl.;

- rješenja i zaključci se donose po službenoj dužnosti, a za njihovu zakonitost i pravilnost također odgovara organ koji ih je donio;

- u upravnom postupku mogu se poduzimati pojedini izvanredni pravni lijekovi po služ-benoj dužnosti, a sve kako bi se uklonila rješenja koja su opterećena težom povredom načela zakonitosti;

69

- kad je rješenje doneseno po službenoj dužnosti u javnom interesu, a stranka ne želi po njemu postupiti, provesti će se izvršenje po službenoj dužnosti;

- u upravnom postupku mogu kao stranke sudjelovati i neki organi po svojoj službenoj dužnosti, a radi zaštite javnog interesa ili radi zaštite interesa nekih zajednica.

Načelo upotrebe jezika i pisma Ovo se načelo najkompetentnije objašnjava kroz ustavnu odredbu čl. 12. Ustava RH: „U Re-publici Hrvatskoj u službenoj je uporabi hrvatski jezik i latinično pismo. U pojedinim lokalnim jedinicama uz hrvatski jezik i latinično pismo u službenu se uporabu može uvesti i drugi jezik te ćirilično ili koje drugo pismo pod uvjetima propisanim zakonom.“ U čl.15.st.4. Ustava određene su i temeljne odredbe koje pripadnicima nacionalnih manjina jamče slobodu služenja svojim jezikom i pismom: „Pripadnicima svih nacionalnih manjima jamči se sloboda izražavanja nacionalne pripadnosti, slobodno služenje svojim jezikom i pis-mom i kulturna autonomija.“ Odredbe o uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina u Repub-lici Hrvatskoj propisane su Zakonom o uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina u Republi-ci Hrvatskoj (Nar. nov. br. 51/00 - ispravak 56/00). Prema čl. 25. tog zakona bitna je povreda postupka neprimjenjivanje ravnopravne uporabe jezika i pisma nacionalne manjine u općini i gradu ili županiji u kojima je statutom uvedena. Na području na kojem je, uz hrvatski jezik i latinično pismo, u ravnopravnoj službenoj uporabi jezik i pismo nacionalne manjine, tijelo koje vodi upravni postupak - čl. 12. Zakona o uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj, treba podučiti stranku koja je pripadnik te manjine, o njezinom pravu na uporabu u postupku svog jezika i pisma. Kršenjem te odredbe, a u skladu sa čl. 246.st.1.toč.11.ZUP-a, može se tražiti obnova upravnog postupka. Važno je upamtiti da u skladu s Ustavom, zakonima i drugim propisima, stranka koja je pri-padnica određene nacionalne manjine ima pravo tijelu kod kojeg se vodi upravni postupak podnositi isprave na jeziku naroda odnosno manjine kojima pripada. Troškovi nastali prevo-đenjem na jezik nacionalne manjine padaju na teret organa kod kojeg se vodi postupak. Tako-đer i svjedok koji ne zna jezik na kojem se vodi postupak ima pravo na tumača. Povreda prava na uporabu svog jezika je sankcionirana, pa se može izjaviti žalba ili se može tražiti i obnova postupka, budući je povreda tog prava kazneno djelo. Načelo upotrebe jezika i pisma opisano je u čl. 15. ZUP-a. 7.8. Načelo efikasnosti i ekonomičnosti

- načelo efikasnosti Veliki broj svojih potreba građani zadovoljavaju neposredno, no postoje i određene potrebe koje nisu u mogućnosti sami riješiti već su im u tome potrebni upravni organi ili drugi državni organi te pravne osobe koje imaju javne ovlasti. Isti su tada u poziciji procijeniti da li su ispu-njeni uvjeti, bez kojih predmet s kojim se građanin njima obratio, ispunjeni. Naziremo mono-polni položaj spomenutih tijela koji nikako ne bi smio biti od njih zloupotrijebljen. Važnu ulogu u ispravnom postupanju upravnih organa ima poštivanje načela efikasnosti (naravno i ekonomičnosti o kojem će kasnije biti riječi). Načelo efikasnosti upravnog postupka znači da tijelo koji isti vodi to treba činiti bez odugov-lačenja tako da se građanima i drugim strankama omogući što brže i lakše ostvarivanje prava i interesa. To se postiže racionalnim vođenjem postupka – smanjenje troškova stranci (a na-

70

ravno i organu kod kojeg se postupak vodi), briga da se ne gubi vrijeme na nebitne radnje, pružanje pravne pomoći i savjeta stranci od strane službene osobe i vrlo važan element je poš-tivanje propisanih rokova u rješavanju zahtjeva stranke. Stranku treba zaštititi od posljedica nastalih propuštanjem propisanih rokova. Neorganiziranost u radu tijela državne uprave ne smije građanima prouzrokovati nepotrebne troškove. Organ koji vodi upravni postupak ovisno o tome da li se vodi skraćeni ili posebni ispitni pos-tupak treba iste riješiti u roku od jednog odnosno dva mjeseca. U prilog tome ide i činjenica što većina zakona danas šutnju administracije uzima kao usvajanje zahtjeva stranke. Službena osoba koja vodi postupak dužna je u roku od osam dana od proteka roka za donošenje rješenja ili zaključka, pismeno obavijestiti stranku o razlozima zakašnjenja, te svojim namjerama da se to ispravi. Efikasnost u radu upravnog organa može se postići na razne načine:

- prije svega za postizanje efikasnosti potrebna je dobra organizacija rada unutar samog upravnog organa;

- dobra stručnost i uvježbanost službenih osoba također su preduvjet efikasnosti u radu uprave;

- dobra tehnička opremljenost, a naročito primjena elektroničkih računala pridonose br-zini u vođenju upravnog postupka;

- načelu efikasnosti koriste i slijedeći momenti – prilagođeno radno vrijeme potrebama stranaka tako da neke službe rade dvokratno, da imaju pisane upute o načinu ostvari-vanja određenih prava, da imaju tipske obrasce za određene podneske, da je dobro or-ganiziran i opremljen prijamni ured (pisarnica) i dr.;

Načelo efikasnosti u upravnom postupka uvijek podrazumijeva pravilnu i racionalnu primjenu procesnih instituta ZUP-a o provođenju dokaznog postupka. Iz toga proizlazi da bi tijela koja vode postupak trebala većinu činjenica utvrđivati po službenoj dužnosti, a u stvarima manje važnosti, kada bi dokazna sredstva bila nerazmjerno skupa, koristiti izjavu stranke kao dokaz-no sredstvo. U određenim slučajevima može se koristiti rezultat dokaznog postupka drugih organa o istim činjenicama. Važno je upamtiti da efikasnost ne znači samo brzinu već i kvalitetu koja ne smije biti dovede-na u pitanje. Tijela državne uprave dužna su građanima omogućiti podnošenje prigovora i pritužbi na rad tijela kao i na nepravilan odnos državnih službenika prema strankama i u tom cilju tijelo je dužno osigurati potrebna tehnička sredstva ili omogućiti pismeno iznošenje prigovora. Na pritužbu ili prigovor dužan je čelnik tog tijela odgovoriti u roku od 30 dana kao osoba koja je ujedno i odgovorna za provođenje načela efikasnosti, naravno uz službenu osobu koja nepos-redno radi na rješavanju upravnih predmeta.

- načelo ekonomičnosti S objašnjenim načelom efikasnosti u tijesnoj je vezi načelo ekonomičnosti. Ekonomiziranje u upravnom postupku jedna je od najvažnijih kvaliteta svake pravne zaštite. Previše složeni, dugotrajni i skupi postupci umanjuju vrijednost konačnih rezultata postupka. Kod načela efi-kasnosti težište je na što bržem vođenju postupka i rješavanju upravnih stvari, dok kod načela ekonomičnosti važna je štednja u vođenju postupka. Načelo ekonomičnosti postupka znači da se isti mora voditi brzo i sa što manje troškova i gubitka vremena za stranku i druge osobe koje u postupku sudjeluju, ali naravno i za organ koji ga vodi. Uvažavajući navedeno, okolnosti potrebne za utvrđivanje činjeničnog stanja do-

71

kaznim postupkom u cilju ustanovljavanja materijalne istine ne smiju trpjeti. Trebaju se u potpunosti poštivati načela zakonitosti i materijalne istine radi ispravno utvrđenog činjeničnog stanja te donošenje zakonitog i pravilnog rješenja. Bitno je osigurati da se postupak vodi bez odugovlačenja i racionalizacijom troškova. ZUP sadrži određena pravila kojima se osigurava poštivanje načela ekonomičnosti:

- pravila o skraćenom postupku – kada se rješenje donosi na osnovu procesne građe ko-jom se raspolaže bez izvođenja dokaza;

- ustanova pravne pomoći, zajedničkog predstavnika, privremenog zastupnika, opunomo-ćenika za prijem pismena;

- pravila o ovlastima i dužnostima prvostupanjskog organa u povodu žalbe, a osobito ov-lasti da svoje ranije rješenje zamijeni novim u interesu stranke;

- pravila o revizijskom karakteru drugostupanjskog organa u kojem se predmet rješava meritorno, a ne samo formalno i dr.

Službena osoba koja vodi upravni postupak mora se navedenih pravila pridržavati, ali ona mora postupati ekonomično tijekom cijelog postupka i u situacijama kada ne postoji za to izričito upozorenje. Npr. prilikom odlučivanja da li će prekinuti postupak prije nego li se riješi prethodno pitanje od strane nadležnog organa ili će sama raspraviti to pitanje, odluku treba donijeti vođena mišlju što je za čitavu situaciju ekonomičnije. U postupku se trebaju raspraviti pitanja važna za predmet postupka i u tom pravcu voditelj postupka treba usmjeravati stranku da ne raspravlja o nebitnim činjenicama. Svaku radnju postupka treba dobro isplanirati i odre-diti redoslijed poduzimanja istih (zaključujemo da je naročito bitno dobro isplanirati usmenu raspravu), a procesni materijal do kojeg se došlo treba u cijelosti iskoristiti. Ne smije se zaboraviti da je ekonomiziranje u upravnom postupku samo jedna od kvaliteta dobrog vođenja postupka. Ista ne smije ugroziti ostale, kao npr. saslušanje stranke u postupku, korištenja ostalih dokaznih sredstava – izjava svjedoka ili nalaza vještaka. Prevelikim ekono-miziranjem mogla bi biti narušena temeljna obveza voditelja postupka, a to je ispravno utvr-đeno činjenično stanja i time materijalne istine. Potrebno je napomenuti da s obzirom na činjenicu da je upravni postupak jedinstven, načelo ekonomičnosti postupka primjenjivo je u radu i prvostupanjskog i drugostupanjskog organa. Povreda načela ekonomičnosti predstavlja nezakonitost koja može biti sankcionirana kako na procesnom tako i na izvan procesnom planu (npr. nerješavanje zahtjeva stranke u određenom roku izjednačava se s negativnim rješenjem koje se može pobijati žalbom ili tužbom u uprav-nom sporu). Može se zaključiti da su načela efikasnosti i ekonomičnosti usko povezana i predstavljaju važan atribut u radu upravnog organa. Načelo efikasnosti opisano je u čl.6., a načelo ekonomičnosti u čl.13. ZUP-a.

72

SADRŽAJ I. POJAM I ZNAČENJE PROCESNOG PRAVA................................................................ 2 (Autorica: Ondina Mesar) II. POJAM I VRSTE GRAĐANSKIH POSTUPAKA .......................................................... 9 (Autorica: Vesna Gržan) III. OSNOVNI POJMOVI PREKRŠAJNOG POSTUPKA ............................................. 18 (Autorica: Mirjana Pavić) IV. OSNOVNI POJMOVI KAZNENOG POSTUPKA ..................................................... 28 (Autorica: Radoslava Gregov) V. ORGANIZACIJA I FUNKCIJA ORGANA UPRAVE ................................................. 40 (Autorica: Ljerka Bogdan)

73