I. UVODNA PITANJA

1. STAVOVI SOCIJALISTA- UTOPISTA O DRŽAVI (foss)SAINT-SIMON / FOURIER / OWEN

Oni polaze od negativnog stava spram države. Analiziraju i kritiziraju kapitalističko društvo i daju svoju viziju društva.

FOURIER je u djelu «Falange» u detalje opisao pravedno društvo bez eksploatacije.

SAINT SIMON je u svom djelu «Parabola» pokušao izvršiti misaoni eksperiment kojim je pokazao što će biti sa francuskim društvom ako ono izgubi 3000 najboljih znansvenika, umjetnika, inženjera tj. Industrijsku klasu koju naziva «cvijet francuskog društva». U tom slučaju društvo bi pretrpjelo nepopravljivu štetu i zaostalo bi za narodima sa kojima se natječe, ono bi postalo «tijelo bez duše». Ali ukoliko bi izgubili i 10 puta više ministara, maršala, kardinala i biskupa tj. One koji sebe smatraju najvažnijima u državi, društvo ne bi pretrpjelo toliku štetu i na njihova mjesta došli bi jednako uspješni ljudi koji bi jednako uspješno obavljali te poslove.

On kontrastira 2 tipa društva i to Feudalni-teološki kojeg kritizira te znanstveni-industrijski za kojega se zalaže odbijajući pritom nasilne metode njegove uspostave već bi se to trebalo uspostaviti zakonitim i mirnim putem tj. miroljubivim sredstvima, raspravljanjem, objašnjavanjem i uvjeravanjem. Prevladavanje političke i moralne krize u Europi vidi u oduzimanju političke vlasti «parazitskim staležima» odnosno teolozima, plemićima, vojnicima i metafizičarima. Industrijska klasa je «hraniteljica cijelog društva» i najviše pridonosi blagostanju nacije. Novi društveni i politički poredak prema Saint-Simonu temeljio bi se na slobodi, vladanje nad ljudima bilo bi ograničeno koliko god je to moguće i ono se ne bi temeljilo na lukavstvu i sili vlastodržaca. Upravni aparat će se svesti na najnužniju mjeru te u sebi neće imati ništa zašpvjedničkoga. Upravljanje nad ljudima zamijeniti će upravljanje na stvarima i vladati će samo načela a ne ljudi.

2. STAVOVI ANARHISTA O DRŽAVI (bcg2km2pw)PROUDHON / BAKUNJIN / KROPOTKIN / CHOMSKY / GODWIN / MALATESTA / WOLFF / MARCUSE /GOLDMAN

Radikalna opozicija državi i političkim institucijama općenito. Država bez obzira na stupanj demokratičnosti tlači i porobljava čovjeka. Za državu je nužno da nitko nema vlastitu volju i smatraju da nijedna država nije istinski legitimna. Dok je države nema istinske ljudske slobode i niti jedna vlast ne zaslužuje istinski demokratičnost. S druge strane anarhija je odsutnost vlasti, i predstavlja društva koja su slobodna od vlasti (akefalna i egalitarna). U njih spadaju lovačka, ratarska i pastirska društva. Ona nije kaos već uređenje bez vlasti. Vlast počiva na neznanju masa koje su kao takve sklone obožavati idola kao što je država. Zato je za uspostavu društva bez institucije političke vlasti potreban duhovni preobražaj masa.

Prvi koje se nedvosmisleno zalagao za bezdržavno društvo budući da svaka državna vlast predstavlja zlo bio je Godwin u svojoj knjizi «Istraživanje o političkoj pravdi».

1

Bakunjin u djelu «Državnost i anarhija» navodi kako anarhija nema veze sa kaosom i neredom, no postavlja se pitanje je li ljudsko društvo spremno za takvo što.Chomsky je dao sjajnu kritiku kapitalizmu u svojim djelima «Jednodimenzionalan čovjek» i «Esej o oslobođenju»

Proudhon predlaže male ljudske zajednice umjesto državnih oblika koji tlače čovjeka. On umjesto centralne države predlaže male lokalne zajednice odn. komune iznad kojih ne postoje vlastodržačke institucije. U takvoj bi zajednici svaka komuna kao «suvereno biće» bila dovoljna sama sebi i bila bi gospodar na svome području te bi mogla sama određivati poreze, raspolagati vlasništvom i prihodima. Takve suverene zajednice bile bi osnova za ujedinjenje svih naroda u «konfederaciju konfederacija» ali bez centralne vlasti. U takvom bi poretku svaki član zajednice sačuvao vlastitu nezavisnost i upravljao bi sam sobom i naravno imao bi mogućnost istupiti iz zajednice i «raskinuti ugovor» u bilo kojem trenutku. Njegova definicija komune se naravno ne poklapa sa onom koju je iznijeo Marx buduci je on smatrao da u centralnim državnim tijelima mora ostati određeni broj poslova što bi jamčilo «jedinstvo zajednice».

3. STAVOVI MARKSISTA O DRŽAVI – ZNANSTVENI SOCIJALIZAM

Oni drže da će nakon proleterske revolucije doći do odumiranja države jer u novom društvu neće biti klasnih podjela i konflikata.

Karl Marx je radikalni kritičar kapitalističkog društva te u djelu «Građanski rat u Francuskoj» navodi Francusku kao sinonim za centralistički ustrojenu državu te parazitski karakter francuske državne uprave i naziva ju «parazitska izraslina na tijelu društva».

On je utemeljitelj tzv. Znanstvenog socijalizma. Smatra da se revolucijom proletarijat mora obračunati s centralističkim državnim upravnim aparatom i zamijeniti ga novim koji će reallizirati njegove povijesne ciljeve, napose ekonomsko oslobođenje. Njemu je kao uzor koristila Pariška komuna kao radno tijelo, istovremeno zakonodavno i izvršno, sastavljeno od gradskih odbornika. Ona bi trebala biti osnova za ustrojstvo buduće proleterske države kao prijelazno razdoblje od kapitalizma prema komunizmu. Iz kratkotrajnog iskustva komune Marx je zaključio da proletarijat ne može preuzeti gotovu državnu mašinu te je nužna destrukcija buržoaskog upravnog aparata i njegova zamjena s proleterskim. Njegova ideja je bila da kao i u Pariškoj komuni treba provesti: izbornost i opozivost funkcionara od strane biračkog tijela, svođenje plaća funkcionara na nivo prosječnih radničkih plaća, ukinuće plaćenićke i uspostava naoružane narodne vojske, odvojenost crkve od države.

On se nije bavio nacrtima novog društva osim u djelu «Kritika Gothskog programa» u kojem je naglasio važnost politički prijelaznog razdoblja a država tog razdoblja može biti samo «revolucionarna diktatura proletarijata» odnosno «proletarijat organiziran kao država» koji će imati podršku stanovništva. Jedna od osnovnih pretpostavki za postizanje toga je u osposobljavanje proletarijata tj. U oslobađanju svijesti proletarijata od ideologijske «kontaminacije» starim kapitalističkim vrijednostima. U ovom djelu u naznakam daje i nacrt novog pravednijeg komunističkog društva koji bi se uspostavi u dvije faze ; nagrađeivanje prema radu i obrazovanje populacije.

Anarhisti su ga kritizirali jer je zadržao isntituciju države iako ona nije toliko totalitarna kao buržoaska.

2

4. STAVOVI LIBERALA O DRŽAVI (bhkl2mnprst)TOCQUEVILLE / SMITH / LORD ACTON / KEYNES / NOZICK / RAWLS / LASSALLE / PROPER / MILL / HAYEK / BERLIN

oni smatraju da je država nužno zlo. Zlo se može spriječiti jedino uvođenjem mehanizama protiv zloupotreba, birokracija i degeneracija u politički sistem. Njeno miješanje je opravdano samo ukoliko ona štiti pojedince jedne od drugih ili od same vlasti. Ističu tezu da je najbolja vlada ona koja najmanje vlada. Predstavnici liberalne doktrine polaze od individualizma. Oni sve slobode promatraju sa stajališta pojedinca. Pojedinac je o državi neovisan. Država štiti a ne propisuje. Liberali se protive intervencionističkoj politici države. Zalažu se za strogo minimalnu ulogu države; kao zaštitu od nasilja, krađe,prijevare, nepoštivanja ugovora i sl. I samo takva, minimalna i noćobdijska država je dostojna toga da bude legitimna i kao takva ona mora biti jeftina. Mora biti ograničena sustavom ustavnih pravila i praksi u kojima se poštuju individualna sloboda i jednakost osoba uz vladavinu zakona (the rule of law). Zalažu se i za prava i slobode osoba i smatraju da su svi ljudi jednaki bez obzira na rasu, vjeru, klasu, naciji, spolu, profesiji itd.

TOCQUEVILLE –Demokracija u AmericiSMITH- bogatstvo naroda LORD ACTON- Povijest slobode: svaka vlast korumpira apsolutna korumpira apsolutno KEYNES- Opća teorija zaposlenosti, kamata i novca: uočio je da liberalni model više ne daje rezultate,ne može se uspostaviti stabilni poredak i zato je nužna državna intervencija u ekonomijuNOZICK- Anarhija,država, utopijaRAWLS- Politički liberalizam – Teroija pravednostiLASSALLE-rabi sintagmu «noćobdijska država»odn. ona koja se ne miješa u ekonomsku sferu. Njena bi djelatnost trebala biti ograničena pravnim normama te bi tako zaštitila pravna sfera građana.

BERLIN razlikuje pojmove pozitivne i negativne slobode. Pozitivna sloboda - sloboda za djelovanje koje odgovara volji subjekta i predstavlja ispunjenje prostora uspostavljenog negativnom slobodom.Negativna sloboda - odsutnost vanjske prepreke djelovanju subjekata po vlastitoj volji odn. područje unutar kojega čovjek može djelovati tako da ga ostali ne ometaju.

LENJIN u djelu «Država i revolucija» daje stanoviti doprinos upravnoj teoriji jer razlikuje upravu u smislu instrumenta političke vlasti i upravu kao javnu službu.Uprava u smislu instrumenta političke vlasti: državne upravne funkcije koje obnaša «birokratski stroj»- predviđa participaciju svih građana. Oni se pretvaraju u službenike u najmu kod države, a nju pak čine naoružani radnici. Dolazi dakle do deprofesionalizacije poslova kojom i kuharica ima mogućnost da upravlja državom.Uprava kao javna služba – za njeno funkcioniranje ne pretpostavlja se monopol državne sile. Poslove obavljaju kvalificirani radnici po nadzorom i kontrolom tijela koje čine predstavnici građana. Tako će pridržavanje i poštivanje pravila u zajednici postati navika, što omogućuje potpuno odumiranje države.

3

5. TEORETIČARI SA AFIRMATIVNIM STAVOM PREMA DRŽAVI (bgh3kmps)

BURKE / SCHMIT / GENTILE / PARETO / MOSCA / HEIDEGGER / KELSEN / HENNIS

HEGEL DRŽAVNI FILOZOF- glorificira državu- država je, uz obitelj i društvo, oblik objektivnog duha u kojima pojedinac živi te im se mora nužno i pokoravati. Država je «hod Božji po svijetu». U analizi države nastojao je pokazati kako se svjetska povijest razvija napredovanjem u svijesti o slobodi. Prva državna forma je despotizam, druga demokracija i aristokracija a treća monarhija. U isočnim je državama (orijentalne despocije) samo jedna osoba bila slobodna i to vladar, u starome Rimu samo nekolicina je bila slobodna, dok su u Germanskom plemenu svi slobodni. To je prema Hegelu put kojie je povijest prešla od robovlasničkog društva ka društvu u kojem je svaki čovjek slobodan uz konkluziju da je Azija početak svijetske povijesti a Europa kraj.

Uveo je i pojam LUKAVOST UMA tumačivši njime činjenicu da su pojedinci samo sredstva svjetskog duha koji dominira nad povijesnim događajima, pokretani si strastima i egoističnim ciljevima a pritom ne osvještavaju vlastitu instrumentaliziranost od strane svjetskog duha. Smatra da je samostalna i autonomno djelovanja pojedinaca samo puka iluzija te da je sloboda «spoznata nužnost».

Problem državne uprave Hegel izlaže u svom djelu «Osnovne crte filozofije». Tu ističe kako je francuskom revolucijom koju naziva «divni izlazak sunca» dovela do diferencijacije na građansko društvo (naziva ga sistem potreba) i političku državu. Politička država se tako cijepa u supstancijalne razlike: zakonodavna vlast- vlast da se odredi i utvrdi ono opće; upravna vlast- supsumcija posebnih sfera i pojedinačnih slučajeva pod opće; kneževska vlast- subjektivitet kao posljednja voljna odluka – u toj vlasti su različite vlasti obuhvaćene u individualno jedinstvo koje je vrhunac i početak cjeline – konstitucionalna monarhija.

Društvo ima svoje vlastite ustanove te njima osigurava kakvu takvu autonomiju i sudjeluje državi. Upravnom vlašću obuhvaćena je policija i sudstvo; ona izvršava i pimjenjuje vladareve odluke i brine se za sve interese u okviru zakona. U poslu upravljanja nužna je podjela poslova. Za rad u upravi bitne su prosječne sposobnosti čovjeka ( genijima nije mjesto u državnoj upravi),a njihov izbor za činovnike je suverena odluka vladara. Činovnici za svoj rad dobivaju naknade u vidu plaće ali i zadovodljstvo zbog službe. Zloupotreba vlasti od strane činovnika rješava se hijerarhijom i odgovornosti te miješanjem zajednica i korporacija i njihovom kontrolom ponašanja pojedinca.

6. DVOZNAČNOST POJMA UPRAVA

Postoje dva pojma uprave. Jedan je organizacijski a drugi funkcionalni pojam. Prema organizacijskom pojmu uprava je određeni tip organizacije odn. upravna organizacija /pr. uprava grada, socijalno osiguranje.Prema funkcionalnom pojmu uprava je definirana kao djelatnost upravljanja odn. upravljanje. Pr. uprava vanjskih poslova-djelatnost povezivanja svih poslova koje neka država obavlja da bi održavala kontakte s drugim subjektima međ. prava).

4

7. UPRAVNA ORGANIZACIJA I NJENI ATRIBUTI- organizacijski pojam uprave

Predstavlja organizacijski pojam uprave. To je takva org. U kojoj ljudi obavljaju javne poslove na temelju trajne podjele dužnosti i ovlasti kao svoje stalno zanimanje. Dakle razlikujemo 3 atributa odn. značajke upravne organizacije. Javni poslovi- trajna podjela –profesionalizam, kojima je razgraničavamo od ostalih organizacija.

Javni poslovi:Upr. Organizacija obavlja poslove koji imaju javni a ne privatni karakter. O tome da li se određeni poslovi smatraju javnima odlučuje određena zajednica, relevantna skupina odn. vlastodršci. Pri tome je irelevantno da li određene poslove pojedinac može obaviti sam ili ne. U primitivnim,agrarnim zajednicama brojne poslove obavljao je pojedinac odn. obitelj u vlastitoj režiji (npr. kopanje bunara, liječenje, socijalizacija najmlađih članova obitelji, odvoz smeća, opskrba energijom).Procesom urbanizacije širi se taj krug poslova i njih preuzimaju posebne organizacije koje tako postaju javne službe.

Kao primjer navodimo izgradnju i održavanje cesta, transporta i komunikacija, opskrba energijom, pitkom vodom i vodoprivreda uopće, odvod otpadnih voda i zbrinjavanje otpada,stvaranje i financiranje školstva, javnog zdravstva, zaštita ljudi na radu, nadzor nad tvornicama, građenjem, službe prikupljanja informacija itd...

Trajna podjela dužnosti i ovlasti

Predstavlja takve odnose među ljudima u organizaciji u kojima su radni zadaci svakog pojedinca istovremeno njegove dužnosti i ovlasti. Postoje normativni sistemi koji zahtijevaju od svakog člana upravne org. da obavlja sve poslove koji su mu dodijeljeni. Ljudi u upravi ih izvršavaju i pritom se obraćaju drugim članovima a i onima koji nisu članovi i od njih traži određeno ponašanje, a oni u pravilu postupaju u skladu sa tim traženjem. Ovlast je samo druga strana dužnosti, i to kako radne dužnosti onoga koji zahtjeva tako i dužnosti onoga koji prema zahtjevu postupa. Jedna od posljedica istovremenosti dužnosti i ovlasti je i hijerarhija odn. sustav nadređenosti i podređenosti. Zahvaljujući ovom atributu upr. org. razlikuju se od ad hoc stvorenih org. koja se nerijetko nakon ostvarenja cilja raspuštaju odn. samoukidaju. (pr. Udruženje građana)

Profesionalizam članova upr. org.U upr. org. rade ljudi kojima je taj posao glavno ili jedino zanimanje. Za njega se obrazuju u općim i posebnim odn. sprecijalnim školama i oni za njega primaju plaću koja je temelj njihove materijalne egzistencije. Dakle,ljudi u upravi su profesionalci,čime se ona razlikuje od ostalih organizacija koje čine uglavnom neprofesionalci.

Ovakav tip upr. org. nalazimo u 18. i 19. st. i njih Weber smatra jednim od ključnih izuma kapitalističkog društva. U pretkapitalističkom dr. Dakle u feudalnom i ranijim razdobljima povijesti taj su posao radili neprofesionalci kao uzgredno zanimanje i formama honoratske (počasne) uprave i za koje oni nisu dobivali naknadu.

5

8. UPRAVLJANJE – funkcionalni pojam uprave To je djelatnost koja se sastoji u povezivanju ljudi u zajedničkoj akciji na ostvarenju nekog cilja.

Henry Fayol – «Opće i industrijsko upravljanje» - upravljanje se sastojiod 5 elemenata: 1. PREDVIĐANJE

- bitan dio upravljanja. - Razlikuje predviđanja budućnosti od odluke o budućem djelovanju.

2. ORGANIZIRANJE- određivanje i izgradnja opće strukture org. u odnosu na njen cilj, sredstva i budući

planirani tijek djelovanja

3. KOMANDIRANJE- pokretanje org.na akciju

4. KOORDINIRANJE - Usklađivanje svih aktivnosti da bi se olakšalo funkcioniranje i uspjeh djelatnosti

5. KONTROLIRANJE - uspoređivanje stvarne akcije s planiranom.PUSIĆ – upravljanje ima 4značajke TRANSMISIJSKI (posredujući) KARAKTER

DINAMIČNOST UPRAVLJANJA DVOJAKI KARAKTER PRAVILA KONTINUITET

1. TRANSMISIJSKI KARAKTER UPRAVLJANJA

Ova značajka upravljanja znači da se ono pojavljuje kao posrednik odn. transmisija između postavljenih ciljeva i njihova ostvarenja. Cilj je postavljen političkom odlukom a ostvaruje se akcijom ljudi. U toj akciji upravljanje je povezivanje stručnih poslova u jednu smislenu cjelinu planiranjem, koordiniranjem kontrolom itd. Predmet upravljanja je akcija kojom ljudi neposredno ostvaruju vanjske ciljeve pojedine organizacije. Primjer : liječenje je stručni posao a povezivanje liječnika i drugih osoba koje sudjeluju u liječenju je upravljanje. Dakle u upr. org. obavljaju se 2 vrste poslova :

- Stručni poslovi: pr. Liječenje, obrazovanje, gradnja cesta i mostova, opskrba energijom- Upravljanje: nadgradnja nad stručnim poslovima u svrhu povezivanja podijeljenih radnih

operacija i ostvarivanje zajedničkog cilja.

2. DINAMIČNOST UPRAVLJANJA

Proizlazi iz toga što je predmet upravljanja zajednički rad a upravljanje povezuje taj rad i njegove nositelje. Ono ih povezuje dok rade, dok su u akciji. Da bi se lakše koordiniralo posao se ne prekida i akcija se ne zasutavlja a upravljanje prilagođuje svoje metode i instrumente dinamici tih djelatnosti. Tako se npr. u org. uvode nove tehnologije, zaposleni odlaze iz org. a upravljanje se svemu tome prilagođava i sve te promjene prati.

6

3. DVOJAKI KARAKTER PRAVILA

Upravljanje je regulirano s 2 vrste pravila: tehničkim pravilima i interesnim normama

Tehnička pravila ili zakoni umijeća (lex artis)To su osnovne zakonitosti na nekom području prirode ili društva. Ona proizlaze iz svoje objektivne valjanosti a ne zbog institucionaliziranog mehanizma sankcija u slučaju njihovog nepoštivanja. Kao primjer navodimo da loša konstrukcija mostova dovodi do njihovog urušavanja,loše postavljeni nagibi na cestama dovode do prometnih nesreća itd.

Interesne normeNjima se odgovara na pitanje u čiju korist (cui bono) se ostvaruje neka djelatnost. One vrijede isključivo zbog mehanizma sankcija ili prisile u slučaju njihovog nepoštivanja.

4. KONTINUITET UPRAVLJANJAZnači da posao «teče» i istodobno se njime upravlja. Kontinuitet proizlazi iz dvaju čimbenika: - trajnosti potreba koje se zadovoljavaju osnovnom djelatnosću upr. org. - trajnosti karaktera sustava normi, tehničkih i interesnih, koji je okvir uprave kao djelatnostiTrajnost potreba uvjetuje i neprekidnost djelatnosti kojom se te potrebe zadovoljavaju, pa time i trajnost upravljanja. S druge strane, svaki sustav normi djeluje stabilizirajuće na djelatnost koju regulira te tako osigurava njen kontinuitet.______________________________________________________________________________

ODNOS ORGANIZACIJSKOG I FUNKCIONALNOG POJMA UPRAVEIzmeđu tih pojmova postoji jedno područje preklapanja.Naime,djelatnost upravljanja se odvija kako u društvu uopće tako i u upr. org.. Upravljanja ima svugdje gdje ljudi nešto zajednički rade, dok u upr. org. pored djelatnosti upravljanja ima i onih brojnih djelatnosti odn. stručnih poslova koje ne spadaju u upravljanje. To su poslovi zbog kojih organizacije i postoje (izgradnja cesta,mostove,liječenje, odvoz smeća, obrazovanje)______________________________________________________________________________

PREDMET UPRAVNE ZNANOSTI

Ispitivanje zakonitosti i pravilnosti društvenih pojava u svezi s upr. org. i djelatnošću upravljanja. Upravna znanost ima zadaću osvijestiti pravilnosti vezane uz org. i funkc. pojam uprave.______________________________________________________________________________

GRAĐA UPRAVNE ZNANOSTI

To su upr. org. ali i druge društvene institucije u vezi s njezinim predmetom (npr. politička tijela)______________________________________________________________________________

METODA UPRAVNE ZNANOSTI

Čine ju OPIS I KLASIFIKACIJA GRAĐE na kojoj se stalno provjeravaju pretpostavke o pravilnostima u pojavama. Znanstveno se istraživanje sastoji u tome da prvotne pretpostavke ispitamo na temelju prikupljenih činjenica i da ih usavršavamo. Mnoštvo oblika djelatnosti upr. org. treba dakle najprije uočiti, opisati i tek onda raspodijeliti. Bez tog prethodno obavljenog posla nijedna znanost ne može prići tumačenju pojava.

7

UPRAVNOPRAVNI – UPRAVNOTEHNIČKI SMJERDo ove diferencijacije dolazi krajem 19. i početkom 20. st.

Upravnopravni smjer- javlja se na Europskom kontinentu. Nadovezuje se na politička shvaćanja o diobi vlasti i zakonitosti u radu upravnog aparata. Njime se nastojalo zaštititi građane pred samovoljom činovništva regulacijom rada uprave pravnim propisima.

Upravnotehnički smjer- javio se u SAD-u. Nadovezuje se na pokrete za racionalizaciju rada u industriji. Težište se stavlja na ekonomsko postupanje upr. org. Tu je najveći obol dao najutjecajniji znanstvenik na tom području je bio FREDERICK W. TAYLOR. Prema njemu, radnik je poput stroja, dio proizvodnog procesa, a zadaća je pogonskog inženjera da taj proces organizira tako da proizvodnja bude što veća. Ovakvo ekonomsko i tehničko promatranje nastoji pronaći metode za racionalizaciju djelovanja i otkriti principe koji bi se mogli primijeniti na upr. org.

Proces diferencijacije tekao je dalje u 2 glavna oblika:Upravno pravo a ono na pojedine pravne discipline kao npr. radno, financijsko pravoUpravna tehnika a ona na pojedine tehničke discipline kao npr. tehnika financiranja uprave,tehnika usavršavanja uprave, nauka o organizaciji...

II. RAZVOJ UPRAVE

1. TENDENCIJA – TREND – INTERVENIRAJUĆE FAKTORI

Tendencija- takav slijed pojavnih oblika u razvoju kod kojega su vremenski bliži oblici sličniji sadašnjem izgledu pojave od vremenski udaljenijih oblika. Tendencije u društvenom razvoju su primjerice porast društvene gustoće, urbanizacija, rast količine informacija, sve podrobnija dioba rada itd...One djeluju u okvirima jedne zajednice iako u dugotrajnom vremenskom razmaku one mogu prelaziti granice te zajednice.

Trend – on za razliku od tendencija ima samo jedan smjer kretanja, kod njega nema vraćanja unazad. Kod njega se može utvrditi daljnji tijek dok kod tendencija to nije moguće.

Intervenirajući faktori/varijable odn. popratne okolnosti – pojave u razvoju društva koje se ne mogu obuhvatiti tendencijama. Pouzdane pravilnosti tih okolnosti se ne mogu sa pouzdanjem ustanoviti. Primjeri: ratovi djeluju na brojnost stanovništva, potresi na urbanizaciju i sl. Popratna okolnost vezana za upravu je KARAKTER VLASTI u određenom društvu.

U razvoju uprave treba razlikovati 5 tendencija : T. PORASTA UPR. ORG T. PREMA DIFERENC. UPR.ORG. T. PREMA PROFESIONALIZACIJI UPRAVE T. PREMA OGRANIČ. PRINUDE U UPRAVI T. PREMA INFORMATIZACIJI UPRAVE

8

1. TENDENCIJA PORASTA UPR. ORG.

Uprava općenito teži porastu i povećanju. Prvi je na to upozorio njemački ekonomist Adolf Wagner. On je upozorio da se u posljednjih 50 godina proces povećanja upr. org. Kumulira i ubrzava te nerijetko raste i iznad proizvodnih mogućnosti neke zajednice. Zemlja može biti siromašna a imati glomazan hipertrofiran upravni aparat. Taj porast utječe na upravu kako ne njenu ulogu instrumenta političke vlasti tako i na njenu ulogu organizatora i nosioca javnih službi. Razlozi porasta uprave su slijedeći:

1. Razvoj društvenih proizvodnih potencijala

2. Urbanizacija – proces kojim se povećava udio gradskog st. u ukupnoj populaciji. Tako se povećava broj javnih djelatnosti koje se u agrarnim zajednicama nisu uopće obavljale ili su ih obavljali pojedinci ili obitelji u vlastitoj režiji.

3. Veličina zadataka koje zajednica treba svladati – ta veličina može biti u odnosu na

veličinu prostora na kojem određena zajednica živi ili u broju ljudi koji obuhvaća. Može biti i u specifičnim prirodnim okolnostima koje traže organiziranu djelatnost velikog razmjera kao npr. navodnjavanje, regulacija rijeka itd. Njemački sociolog Wittfogel tako piše o «hidrauličnom društvu» odn. o zajednicama kojima njihov geografski položaj nameče poslove vodogradnje i regulacije opskrbe vodom kao npr. Egipat, Mezopotamija, Indija, Peru. Tomu Wittfogel pripisuje zlokobnu moć stvaranja apsolutističkih i totalitarnih političkih poredaka.

4. Globalizacija – Veća povezanost ljudi u svijetu koju omogućuje napredak prometa i sredstava veze te razvoj svjetskog tržišta. Prve međunarodne organizacije upravnog karaktera su Međunarodni telegrafski savez i Međunarodna poštanska Unija, a danas djeluju u sklopu UN.

5. Nagli razvoj unutarnjih upravnih funkcija – do njega dolazi kad upravni sistem kao cjelina i pojedine upravne organizacije prijeđu određenu granicu razvedenosti tj. rascjepkanosti i veličine.

Parkinsonov zakon – nema međusobne povezanosti između obujma poslova i broja činovnika koji ih obavljaju. Posao u upravi je toliko rastezljiv da bi se mogao povećati na onoliki broj službenika koliko ih stoji na raspolaganju. Prema Parkinsonu postoje još dva faktora koji utječu na brojčani rast uprave.

- Prvi je nastojanje službenika da poveća broj sebi podčinjenih djelatnika.- Drugi je izmišljanje poslova službenicima kada se njihov broj poveća. Za ovaj zakon

Parkinson je naveo primjere britanskog Admiraliteta i Ministarstva kolonija u kojima broj službenika raste u obrnutom razmjeru s brojem ratnih brodova odn. kolonija.

Porast uprave može biti apsolutan i relativan.Apsolutni porast uprave : znači da s razvojem upravni sistemi pojedine zemlje obuhvaćaju sve veći broj ljudi i sve više organizacija.Relativni porast uprave : znači da s razvojem upravni sistemi pojedine zemlje obuhvaćaju sve veći postotak radne snage i materijalnih sredstava u toj zemlji.

9

2. TENDENCIJA PREMA DIFERENCIJACIJI UPR. ORG.

Diferencijacija označava zamjenjivanje jednog elementa u sistemu sa dva ili više elemenata koji se međusobno razlikuju.Razlikujemo 2 vida diferencijacije : horizontalnu i verikalnu

a) Horizontalna diferencijacija odn. diferencijacija prema zadacima

Ovom dif. stvaraju se novi paralelni dijelovi upravnog sistema na istom teritorijalnom stupnju koji se razlikuju po vrsti poslova. Iz zadataka koji su u početku jedinstveni i koje obavlja jedinstvena upravna organizacija izdvajaju se pojedini dijelovi u samostalne zadatke koje obavljaju posebne organizacije. Npr. nove grane centralne državne uprave

Proces horizontalne diferenc. razvojem drž. Uprave Na počecima upravnog razvoja postojala je skupina naoružanih i discipliniranih ljudi sa zadaćom zaštite zajednice od napada iznutra i izvana. To je bila dakle unutarnja i vanjska sigurnost. Nadalje se u sklopu vanjske sigurnosti javila i diplomacija a u sklopu unutarnje sigurnosti odvojili su se poslovi policije, pravosuđa i financija. Dakle vojska, diplomacija, policija, pravosuđe i financije su prva skupina upr. org. gdje se uprava javlja kao instrument političke vlasti i tu je institucionaliziran legitimni monopol fizičkog nasilja. Povijesnim razvojem iz poslova financija razvijaju se privredni poslovi i ostale javne službe koje uz društvene, tehničke, komunalne, informacijskei unutarnje službe čine drugu skupinu upr. org.. Njihova je zadaća olakšati funkcioniranje sistema upr. org. kao cjeline.

B) Vertikalna diferencijacija odn. diferencijacija prema stupnjevima

Sastoji se u formiranju teritorijalnih jedinica koje obavljaju jednake ili slične poslove ali na drugom teritoriju odnosno za drugi krug korisnika. Primjer za to je uvođenje okružnih, kotarskih, provinsijckih, kantonalnih i dr. uprava kao teritorijalnih međustupnjeva između centralne i lokalne uprave.

Dva uzroka vertikalne diferencijacije:- povećanje područja na kojem se obavlja upravna djelatnost- snaženje upravne djelatnosti

Proces vertikalne dif. nije toliko konstantan i na njega negativno utječu neki razlozi.

- Prvi od njih je smanjenje udaljenosti i neutralizacija djelovanja povećanja područja poboljšanjem tehnike prometa i veza. Tako se olakšava upravljanje sve većim područjem i diferenc. nije potrebna.

- Drugi je tradicija lokalne samouprave jer lokalna autonomija predstavlja način ograničavanja centralističkih i hijerarhijskih upravnih sistema.

10

3. TENDENCIJA PREMA PROFESIONALIZACIJI UPRAVE

U upr. org. rade profesionalci, ljudi kojima je posao u upravi zvanje a u pretkapitalizmu honorati kojima je posao u upravi sporedno zanimanje. Ljudi se za te poslove nisu posebno obrazovali niti su za njih dobivali materijalnu naknadu.

Razlikujemo 2 komponente tendencije prema profes. uprave:

a) Postupno ustaljivanje položaja u upr. org.: i to kako glede skupine zadataka povezanih s tim položajima tako i glede stabilnosti položaja njihovih nosilaca.

Primitivnu upravu karakterizira kumulacija funkcija odn. neodređenost kruga zadataka pa smo imali «funkcionare za sve». Kao primjer, funkcionar na dvoru egipatskog faraona koji je ujedno vrhovni sudac, ministar unutarnjih i vanjskih poslova, šef statistike i šef katastra. Tada je vladala i osobna nesigurnost za pojedinca u upravi. Mnogi funkcioneri su bili zatvarani ili umirali naslinom smrću. (pr. Dinastija Han u Kini). Svi su oni služili do opoziva koji je bio u ovlasti vlastodršca. Suvremeni oblik nestalnosti u službi nalazimo u SAD-u i naziva se «spoils system» odn «sustav plijena» gdje je služba u upravi predstavljala nagradu za političku privrženost stranci koja je pobijedila na izborima pa je u slučaju promjene stranke na vlasti dolazilo i do otpuštanja službenika i uzimanja novih politički podobnih činovnika u službu.

b) Prijelaz od laika na stručne službenikeOva komponenta usko je povezana sa prvom. Naime, da bi se isplatila investicija potrebna za stučno školovanje kandidata, mora postojati vjerojatnost da će on to stečeno znanje primjeniti na poslu koji će mu osigurait materijalnu egzistenciju. Profesionalni upravni službenik tako je životno zainteresiran za svoju službu i spreman je boriti se za upr. org. te njezin opstanak i napredak. Takvim stajalištem upr. org. dobiva «9 života»

Ova tendencija očituje se i u razvoju načina kako se upravni službenici plaćaju. Tako imamo 4 slučaja:

1. Uzdržavanje na dvoru vladara – službenici su članovi njegova kućanstva te se prehranjuju za njegovim stolom i opskrbljuju iz njegova skladišta

2. Plaćanje u naravi – Egipat i Kina. Službenicima se davala hrana i odjeća koja je oduzeta na ime poreza

3. Dodjeljivanje izvora prihoda tzv. PREBENDE (Weber) – sastojalo se od dodjeljivanja zemlje (Bizant vojna dobra povezana nasljednim pravom oca i sina da služe u vojnim jedinicama) i dodjeljivanja prihoda od st.(darovi,rente itd. Francuska do revolucije 1789. kod utjerivanja poreza određeni postotak službenik je zadržavao sebi).

4. Plaćanje u novcu : postaje dominantan s prelaskom od naturalne na robno-novčanu privredu

11

4. TENDENCIJA PREMA OGRANIČAVANJU PRINUDE U UPRAVI

Prinuda je svjesno djelovanje radi nametanja određenog ponašanja drugome koje on ne bi izabrao bez tog djelovanja. Razlikujemo oblike fizičke prinude i psihičke prinude koji se sastoje u manipuliranjem osjećajem straha itd.

Prinuda u upravi ima dvostruku ulogu:- Primjenjuju je upr. org. u obavljanju svojih zadataka u odnosu prema članovima uprave- Primjenjuje se unutar uprave radi održanja kohezije i org. povezanosti

Ova tendencija je reverzibilna – svaka kriza koja ugrožava državu, svaki izrazitiji ideološki angažman vlastodržaca, vode u obrnutom smjeru, prema snaženju prinude. Kontrafaktična regulacija (ona koja ide protiv prirodnog tijeka neposrednih interesa ljudi) mogla bi vratiti prinudu.

Faktori kojima je uvjetovana naglašena uloga prinude u počecima upr. razvoja

Uloga prinude je najviše bila naglašena u počecima upravnog razvoja. Svaka je uprava u početku bila gotovo isključivo vojna i policijska. Razlozi tomu bili su ekonomski i tehnički jednostavnija organizacija poslova uporabom prinude ali i niska kulturna i civilizacijska razina st. Prinuda se u početku ponekad primjenjuje i radi svladavanja otpora što ga članovi zajednice pružaju i općekorisnim društvenim akcijama i službama

Razlozi opadanja prinudnog elementa u upravi

1. Glavni uvjet opadanja prinudnog elementa u upravi je postupno ograničenje agresivnosti državne sile i izdvajanje sve većeg broja upr. org. iz jedinstvene piramide državne vlasti. Značajan doprinos tom razvoju dale su političke borbe za demokratizaciju društva, za dostojanstvo i vrijednost pojedinca i nenasilno rješavanje sukoba.

2. Rast tehničke razine upravnih službi (tehnizacija uprave) – nove službe po svojoj prirodi ne počivaju na prinudi jer se uvodi sve veći broj stručnih postupaka u radu upravnih organizacija kod kojih je mjerodavna lex artis, a ne zakon sile.

3. Uloga prinude u upravi opada s razvojem civiliziranosti, opće kulturne razine članova zajednice i s rastom razine potreba. S rastom potreba raste i razumijevanje.

Ključnu ulogu u ograničavanju prinude u upravi imale su građanske revolucije koje su proklamirale načela vladavine prava i pravne države. Krajem 19. st. javila se druga grupa upr. org.,javne službe, za koje je prinuda načelno nebitna. Na ograničavanje uloge prinude u upravi utječe također i porast tehničkog nivoa upravnih službi. Tehnizacija uprave i sve veća stručnost službenika u upr. org. dovode do smanjenja prinude u upravi i zakona sile i sve su više mjerodavna tehnička pravila tj. lex artis.

12

5. TENDENCIJA PREMA INFORMATIZACIJI UPRAVE

Ovdje govorimo o informacijsko-komunikacijskoj-tehnološkoj revoluciji koja je obilježila kraj 20. i početak 21. st.Industrijska revolucija : dioba rada značila je cijepanje posla na sve manje i jednostavnije dijelove koji postaju rutinizirani.Informatička revolucija : omogućila je prijenos tih operacija na strojeve a dioba rada nastavlja se sužavanjem područja interesa i produbljivanjem znanja (specijalizacija)

Sociolog Manuel Castells diferencira 2 tipa društva : industrijsko i informacijsko.

Industrijalizam- način života u kojem su glavni izvori produktivnosti kvantitativno povećanje faktora proizvodnje (rad, kapital i prirodni resursi) s korištenjem novih izvora energije.

Informacionalizam – način razvoja kojemu je glavni izvor produktivnosti kvalitativna sposobnost da se na osnovi informacija najbolje spoje i iskoriste proizvodni faktori. Informatizacija olakšava međusobno povezivanje organizacija i djelatnosti javne uprave i izvan državnih granica, mijenja se način rukovanja podacima i skraćuje se vrijeme kolanja informacija.

III. UPRAVA U POLITIČKOM SISTEMU

1. Politički razvoj uprave, uloga uprave u pojedinim razdobljima

Uprava je dio pol. sustava, dio države tj. država u suvremenom smislu nastaje upravo kroz pojavljivanje profesionalne drž. uprave. Zato položaj uprave u pol. sustavu ovisi o mijenjanju položaja države. I pol. sustavi i država određene su društvene strukture izgrađene na razlici između krutosti( koja ih čini strukturama) i potrebe prilagodbe(okolini koja se stalno mijenja). Za razliku od linearnih tendencija u razvoju društva, politički se sustavi u najvećim eur. Zemljama kreću izmjeničnim jačanjem i slabljenjem koncentracije društvene moći i utjecaja u instituciji države

Osnovni zadaci drž. uprave tijekom razvoja1. osiguranje stabilne drž. vlasti2. reguliranje osnovnih drž. društvenih procesa3. proizvodnja usluga i dobara koji služe zadovoljavanju interesa građana/državljana4. preuzimanje odgovornosti za minimum materijalne i socijalne sigurnosti državljana5. sprečavanje oštećenja prirodnog okoliša + ispravljanje tih oštećenja gdje su nastala

Faze drž. upr. u razvoju od vremena tzv. prosvijećenog apsolutizma

1. apsolutistička koncentracija (u apsolutističkim monarhijama u 17. i 18. st)2. demokratska dekoncentracija ( u demokrat. Reformama 19.st.)3. industrijska koncentracija (u drž. industrijskih i urbaniziranih zemalja u 20. st)4. nova dekoncentracija (kraj 20. st)

13

APSOLUTISTIČKA KONCENTRACIJA (17. i 18. st)

Nastanak suvremenih država u Europi veže se uz razdoblje tzv. prosvijećenog apsolutizma. A obilježava ih koncentracija političke vlasti u rukama monarhaProfesionalna drž. uprava kao glavni instrument koncentracije pol. moći monarha nastaje postupnim širenjem vladareva dvora i kućanstva, ponajprije ustanovljavanjem vojske izravno podređene vladaru.

>>>Može li se prije nastanka prof. drž. uprave govoriti o stvarnom monoplu fizičke sile u rukama vladara kao o definitivnom značaju države?Ne, jer profesionalna drž. uprava je gl. instrument koncentracije pol. moći u rukama monarha

Imamo 2 skupine zadaća koje mora osigurati vladarev upravni aparat:

Osnovni -osiguranje vlasti od napadaja izvana i iznutra:

1. ratovanje i održavanje veza s dr. državama u doba mira, kao obrana vanjske sigurnosti2. policija i pravosuđe kao obrana unutarnje sigurnosti3. financirnje sve većeg drž. pogona

Ovaj upravni aparat čine naoružane i relativno disciplinirane skupine ljudi. U tim resorima institucionaliziran je MONOPOL LEGITIMNOG NASILJA.

Nagovještajni:

1. donošejne normi koje općenito reguliraju ljudsko ponašanje2. promicanje gospodarskog prosperiteta državnom ek. Politikom3. vladari doživljavaju sebe kao prosvijećane monarhe, u svojstvu «oca svog naroda» te brinu o

društ. dobrobiti svog naroda

>>Što se podrazumijeva pod monopolom fizičke sile?Takvu koncentraciju sredstava prinude protiv koje nasilni otpor pod noramalnim okolnostima ne može uspjeti. Državni monopol sile ne znači na nitko na teritoriju države nema oružja ili dr. sredstava fizičkog prinuđivanja i da se njima ne služi, već znači samo da drugi u neposrednom nasilnom sukobu sa drž. silom ne mogu uspjeti. Ako to mogu, tada država o čijem je teritoriju riječ zapravo više i ne postoji.

14

DEMOKRATSKA DEKONCENTRACIJA(19.st)

Do ovisnosti podanika o vlasti dolazi zbog prevlasti pol. interesa monarhije nad dr. društ. interesima, što potiče težnju prema neovisnosti, odnosno pokret protiv koncentracije pol. moći u rukama monarha

>>Koje su društvene skupine i kojim temeljem bile nositelj tog poretka?

Skupine u društvu koje su uspjele osigurati izvore moći i utjecaja izvan monopliziranog pol. sustava. To su bili trgovci, bankari, obrtnici i dr. samostalni proizvođači u gradovima kojima je ek. moć bila temeljem za suprotstavljanje pol. apsolutizmu.

>>Demokratske reforme pol. sustava nastale kao rezultat tog pokreta:

- Vrhovna vlast monarha zamijenjuje se vlašću izabranog predstavništva građana- vezanost svih drž. organa pravnim propisima što ih donosi predstavničko tijelo- prihvaća se načelo trodiobe vlasti na djelatnosti sudstva, zakonodavstva i uprave

>>Kakav je položaj uprave u sklopu takvog demokaratskog pol. sustava?

U takvom sustavu drž. uprava je podsustav države, politički odgovorna predstavničkom tijelu vlade kao skupa politički imenovanih i politički smjenjivih šefova pojedinih resora.

*Demokratska dekoncentracia države rezultat je odgovarajućih reformi i to onda kad su te reforme ne samo formalno proglašene nego i stvarno primijenjene i kad su se udomaćile u institucionalnom tlu pojedine zemlje

________________________________________________________________________

INDUSTRIJSKA KONCENTRACIJA(20. st)

*U drugoj polovici 19. st. dolazi do industrijalizacije i urbanizacije te ponovne koncentracije društ. moći u instituciji države u zemljama Zapadne Europe i Sjeverne Amerike

>> Novi upr. resori koji se pojavljuju u ovoj fazi razvoja pol. Sustava

- Pored klasičnih resora uprave kao vlasti (policija, pravosuđe, vojska, diplomacija i porezi), razvijaju se resori uprave kao službe u:

privredi, društvene službe( u obrazovanju, zdravstvu, soc. zaštiti), tehničke službe(u transportu, komunikacijama, energetici) komunalne službe informacijske službe...

15

>>Koji su razlozi širenja javnog sektora u industrijskom i urbanom društvu?

Djelatnosti za kojima se ukazal potreba u industrijskom i urbanom društvu preuzela je država iz nekoliko razloga koje možemo podijeliti u 3 skupine: ekonomski,psihološki i moralni

- EKONOMSKI RAZLOZI: neke od općepotrebnih aktivnosti iziskuju krupne počene intervencije koje u pojedinim zemljama pojedinačni poduzetnici nisu kadri koncentrirati

- PSIHOLOŠKI RAZLOZI: iako su djelatnosti što ih javne službe obavljaju društveno korisne, pokazalo se da su neposredni korisnici nepouzdani kad je riječ o samostalnom ostvarivanju takvog njihovog interesa

- MORALNI RAZLOZI: niz djelatosti imao bi po svom karakteru monopolni položaj ne tržištu te se držalo nemoralnim da se pojedini poduzetnici nađu u položaju da koriste takav monopolni položaj na štetu korisnika službi

>>Kako se razlikuju ove upr. organizacije od klasične uprave?

Po tome što u funkcioniranju ne potrebuju u tolikoj mjeri drž. monopol sile kao što je to slučaj s resorima vlasti. Gl. sankcija njihovih propisa upućenih građanima nije primjena sila, već uskraćivanje službe što je obavljaju.

>> NEGATIVNE POSLJEDICE KONC. MOĆI DRŽAVE

- STAGNACIJA PRIVREDE: privreda u rukama drž. nije u stanju optimalno funkcionirati- OTEŽANA POLITIČKA KONTROLA NAD UPR. APARATOM: zbog velikog utjecaja

države u društvu- SMANJENA LJUDSKA I POLITIČKA PRAVA

________________________________________________________________________

NOVA DEKONCENTRACIJA (kraj 20. st)

>> Koji se nepovoljni uvjeti koncentracije moći i utjecaja u rukama države razvijaju u novije vrijeme?

Objektivni uvjeti koji sve manje pogoduju koncentraciji moći i utjecaja uopće su:1. sve veća horizontalna diferencijacija, sve veći br. zanimanja i društvenih sektora stvara

usporedna polja djelovanja i društvene afirmacije ljudi

2. sve gušća društva i njihove diferencirane institucije sve su sposobnije da se samoreguliraju i opiru heteronomnom reguliranju iz jednog državnog centra

3. sve gušće mreže međusobne ovisnosti i komunikacije u svijetu pokreću opći proces globalizacije i dovode u pitanje svaki izolacionizam, separatizam i isključivost pojedine države

16

>>U kojim se formama manifestira ponovno okretanje u razvoju političkih sustava prema dekoncentraciji potkraj ovog stoljeća?

Ponovno okretanje u razvoju političkih sustava prema dekoncentraciji ogleda se u :1. reafirmaciji tržišta kao najpogodnijeg okvira za funkcioniranje gospodarstva2. deregulaciji tj. smanjenju broja i opsega drž. propisa i mjera kojima se utječe na rad

privrednih subjekata i građana3. demokratizaciji odnosa ne samo u državi već i u organizacijama svih vrsta, od

sudjelovanja i suodlučivanja do samoupravljanja njihovih članova

>> Kako se nova tendencija prema dekoncentraciji u pol. sustavu odražava na mijenjanje uprave(zašto se sve više govori o javnom sektoru)?

Tijekom novih tendencija prema dekoncentraciji drž. uprava gubi svoje oštre obrise kao sastavni dio pol. sustava države i širi se u mreže organizacija integrirane na različite načine kroz pluralitet raznovrsnih centara od kojih je tradicionalna država samo jedan. Više se ne govori o državnoj upravi, već o javnom sektoru.

______________________________________________________________________________

*ZEMLJE ISTOČNE EUROPE

*Postoji poremećaj u redoslijedu faza u razvoju države. Primjenom koncepcije revolucionarne diktature proleterijata došlo do nazadovanja u razvoju političkih sustava. Zanijekana je tekovina druge faze u razvoju države tj. demokratska dekoncentracija.Zemlje ist. Europe suočavaju se sa problemima:

razvijena uprava industrijskog tipa i urbanog društva koju je teško nadzirati ne postoji klasa poduzetnika koja bi vodila privrednu izgradnju neovisno o državi rješavanja problema 2. faze(demokratske dekoncentracije) dok su im političko-upravni

sustavi već duboko u 3. fazi(industrijsko-urbane koncentracije)-problem institucionalnog iskustva, iskustva u funkcioniranju

nedostatak stručnjaka odgovarajuće stručnosti______________________________________________________________________________

2. DVA PROBLEMA UPRAVE KAO IZVRŠNE ILI PROVEDBENE ORG.

1. RAZGRANIČENJE IZMEĐU UPRAVE I POLITIČKIH TIJELA

- pripadnici gornjeg sloja uprave teže sudjelovanju u polit. odlučivanju, a politička tijela nastoje u vodeći sloj uprave uključiti svoje članove radi osiguravanja transmisije svojih odluka

- između pol. tijela i uprave postoji prijelazno područje u kojem se i donose odluke od političkog značenja

- za vrijeme legitimacijskih kriza politička tijela nastoje zadržati u vlasti upravu napose infiltracijom svojih članova u vojsku i policiju

2. PROB. REFLEKSIVNOG (povratnog) UTJECAJA UPR. NA POL. TIJELA

17

Refleksni utjecaj proizlazi iz:- činjenice da polit. tijela u pravilu nemaju drugog instrumenta nego upravi ua ostvarivanje

svoje politike- uloge uprave u pripremanju i provedbi složenih polit. odluka- neprestanog radnog kontakta između uprave i političkih tijela

>>Kakav je odnos u normalnim okolnostima između politički odlučujuće grupe i izvršujuće organizacije?

Uprava u normalnim okolnostima predstavlja izvršnu organizaciju pol. sustava. To znači da upravni službenici u načelu nisu članovi politički odlučujuće skupine, a upr. organizacije u cjelini znače, u usporedbi s tom skupinom, instrument vlasti.

______________________________________________________________________________

3. BIROKRATSKA VLAST

Birokratska vlast (bureau-vunena tkanina kojom se pokrivaju uredski stolovi + kratein-vladati putem sile). Izraz prvi rabi 1745. de Gournay.

Dva su osnovna značenja:

- skup negativnih pojava u svakodnevnom radu uprave (neljubaznost službenika, veliki formalizam). Takvo poimanje je pogrešno. Policajac ili časnik u vojsci nisu pripadnici birokracije već slabo plaćeni službenici aparata

- u smislu birokratske vlasti. To obuhvaća različite patološke promjene normalnih odnosa između polit. tijela i upr. org. Kada dođe do takvog stanja politička tijela svjesno raskidaju veze sa biračkim tijelom i oslanjaju se na upravni aparat,odnosno vojni i policijski. Birokratska vlast nije vlast uprave nego na temelju uprave. Birokratizam je način provođenja vlasti. Postojanje moćnog vojnog i policijskog aparata omogućava gospodarima tog aparata ostajanje na vlasti i kroz dulje vrijeme.

Prema Friedrichu obilježja krajnje birokratiziranih režima su:

1. ideologija ima status državne religije

2. samo jedna partija koju vodi pojedinac, diktator. Lojalnost podanika pokušava se osigurati stvaranjem karizme tj. kultom ličnosti

3. sistematski teror koji provodi tajna politička policija (Gestapo, OZNA) koju podržava i nadgleda vladajuća partija

4. monopol kontrole svih sredstava javne komunikacije od strane režima. Mediji imaju zadaću u pranju mozgova (brain washing)

5. monopol nad svim oblicima efektivne oružane sile. Vojska je zadužena osigurati kontinuitet postojećeg političkog režima, a ne štititi zemlju od vanjske agresije

6. centralizirano upravljanje i kontrola cjelokupne ekonomije preko državne uprave

18

Neumann - totalitarna diktatura kao najrepresivniji pol.poredak ima 5 obilježja:

1. izvršen je prijedlaz od države koja se temelji na zakonima u policijsku državu

2. vlast je koncentrirana i centralizirana, nema mjesta diobi vlasti

3. postoji monopolistička državna partija

4. umjesto pluralističke egzisstira totalitarna kontrola društva koja se postiže: - principom vođe- instrumentalizacijom svih dr. org. (npr.sindikata)od strane vrhovnog vodstva- izoliranjem pojedinaca koji stoje nasuprot svemoćnom Levijatanu- pretvaranjem kulture u puku propagandu

5. oslanjanje na masovni teror. Teror je istinska bit totalitarnih režima, a vrhunac je politika istrebljenja određenih grupa i naroda.

Poslijedice birokratske vlasti su:

- enorman patološki porast upravnog aparata , napose vojnog i policijskog. Usporedo s tim uprava se izloira unutar društva, zatvara se u sebe i rjeđe mjenja.

- anomija odn. prisilna pasivizacija stanovništva u političkom životu koja dovodi do « otuđenja čovjeka od pol. vlasti», budući se pokazalo da se vlastodršci zahvaljujući kontroli nad upravnim aparatom mogu na vlasti zadržati dulje vrijeme čak i bez političke podloge

Spriječavanje birokratizacije vlastiPrije svega uspostavljanjem pravne države i vladavine prava. Nitko ne može biti iznad zakona i mora postojati podjela vlasti, a koje se vlasti uzajamno kontroliraju i ograničavaju (mehanizam ustuka i ravnoteže – checks and balances). Isto tako važno je osigurati djelatnu javnost i slobodne medije.

>>U kojim društ. uvjetima je pojava birokratske vlasti učestalija?Mogućnost pojave birokratske vlasti povećava se sa razvojem upr. organizacija i njihove uloge u društvu. Ta je mogućnost najveća u fazama koncentracije pol. sustava.

4. SREDSTVA POLITIČKE KONTROLE UPRAVE

19

To su ona sredstva kojima je cilj da utječu na upr. org. u vezi s njihovom ulogom i političkom sustavu. Ona su vrijednosno neutralna odnosno nisu vezana isključivo za demokratske režime. Riječ je o sredstvima političke tehnike koja nemaju vrijednosnu orijentaciju. Neka od tih sredstava korištena su i u nedemokratskim pa čak i totalitarnim režimima. Npr. orijentalni despoti provodili su decentralizaciju i kolegijalnost u upravi kako bi oslabili utjecaj upr. org. spram sebe; izabrane skupštine kao predstavništva izglasavale su ponomoći diktatorima, carevi su trijumfirali na plebiscitima itd.

Dijelimo ih na dvije osnovne skupine : organizacijska i funkcionalna.

Organizacijska – različiti oblici organizacijske dekoncentracije uprave kao instrumenta vlasti. Djeluju posredno i stvaraju takve odnose koji olakšavaju politički nadzor. To su:

1. decentralizacija- podijeljena suverenost (federacija, konfederacija i dr. oblici složenih država)- teritorijalna decentralizacija (regionalna i lokalna upr. org.)- stvarna decentralizacija (stvaranje viših upravnih organizacija)

2. odvajanje funkcija (podjela vlasti)- poseban slučaj stvarne decentralizacije u vrhu drž. vlasti - trodioba

3. kolektivnost- višetrukost (paralelizam i stupnjevanje)- kolegijalnost (homogeni kolegij i stupnjevani kolegij)

Funkcionalna – sastoje se u različitim formama vanjskog utjecaja na funkcioniranje uprave i ostvaruju svoj cilj neposredno. To su:

1. odlučivanje građana- konzultiranje građana (referendum i plebiscit)- zborovi građana (izborni zborovi i izborno upravni zborovi)

2. predstavništvo građana- predstavnička demokracija s parlamentom kao temeljnom isntitucijom

3. sudjelovanje građana- unutarnje sudjelovanje (pr. Građani u upravnom tijelu škole)- vanjski utjecaj (skupine za pritisak, udruge korisnika komunalnih službi)

4. ograničavanje uprave pravilima- s obzirom na način djelovanja (vanjska i internalizirana)- s obzirom na stupanj (opća i posebna)- s obzirom na normativni sustav (pravna, moralna, konvencionalna, stručna)

ORGANIZACIJSKA SREDSTVA POLITIČKE KONTROLE UPRAVE

20

1. DECENTRALIZACIJA Njome označujemo svako slabljenje utjecaja određenog centra nekog organizacijskog sustava na dijelove toga sustava. Dolazi do plurariteta centara čime je svaki pojedini centar lakše nadzirati i to kako utjecajem izvana tako i uspostavljanjem stanovite ravnoteže između samih centara.

Glavni oblici decentralizacije su :

Podijeljena suverenost – Federacije: predviđene su dvije razine vlasti, svaku s posebnim funkcijama. Središnjica se bavi vanjskim poslovima,obranom i nekim zajedničkim funkcijama poput valute, a federalne jedinice najčešće uključuju obrazovanje i policiju. Građani su subjekti obaju entiteta. Pr. Australije, Kanada, Brazil, SAD,Rusija, Indija

– Konfederacije: labava unija suverenih i ravnopravnih država.Zajedničko tijelo su skupštine konfederacije. Njihove odluke odnosile su se na drž. čl. a nisu bile neposredno primjenjivane na njihove građane. Najpoznatije konfederacije : američka, švicarska i njemačka konfederacija

– dr. oblici složenih država

Teritorijalna decentralizacija – stvaraju se regionalne i lokalne upr. org. u većoj ili manjoj mjeri neovisne o centralnim državnim tijelima te se tako mogu lakše nadzirati. Krajnji oblik terito. decentr. Dobiva se u lokalnoj samoupravi.

Stvarna decentralizacija – obilježava ju stvaranje više upr. org. prema kriteriju raznih grupa upravnih poslova. Pr. Izdvajanje uprave carine iz ministarstva financija.

______________________________________________________________________________

2. ODVAJANJE FUNKCIJA / PODJELA OVLASTI

Organizacijsko sredstvo političke kontrole uprave. To je poseban slučaj stvarne decentralizacije u samom vrhu državne vlasti. Radi se o djelatnostima koje su za provođenje političke kontrole uprave osobito značajne a to su zakonodavstvo i sudstvo. Tako dolazi do trodiobe vlasti na zakonodavnu, sudsku i izvršnu vlast. Organizacijsko osamostaljivanje nositelja tih funkcija olakšava politički nadzor nad pojedinim dijelovima i istodobno stvara 2 značajna tijela za nadzor uprave.

______________________________________________________________________________

3. KOLEKTIVNOST KAO SREDSTVO POLITIČKOG NADZORA UPRAVE

Znači povjeravanje određenih odluka u upravi istodobno dvojici ili većem broju vodećih funkcionara.Dvije su osnovne skupine kolektivnosti : Višestrukost i Kolegijalnost

VIŠESTRUKOST: težište je na svakom pojedinom od više dužnosnika.

21

Tu razlikujemo:- PARALELIZAM - tu postoje dva ili više nositelja iste funkcije koji se izmjenjuju ili

prema nekom drugom kriteriju dijele između sebe obnašanje funkcije. Npr. naredbodavac i računopolagač u izvršenju proračuna.

- STUPNJEVANJE – kod stupnjevanja pak jedan funkcionar djeluje isključivo kao nadzorna ili žalbena instanca prema drugome. Npr. ministar spram dužnosnika na lokalnoj razini.

KOLEGIJALNOST: tu je težište na kolektivu kao takvom. Tu razlikujemo:

- HOMOGENI KOLEGIJ – uloge svih članova formalno-pravno su izjednačene. Npr. upravna komisija gdje je predsjednik samo prvi među istima primus inter pares.

- STUPNJEVANI KOLEGIJ - postoji formalna nejednakost u ulogama. Npr. premijer i članovi vlade.

______________________________________________________________________________

FUNKCIONALNA SREDSTVA POLITIČKE KONTROLE UPRAVE

1. ODLUČIVANJE GRAĐANA (kao sredstvo političke kontrole uprave)

Znači da u donošenju odluka koje se odnose na upravu sudjeluju svi građani s političkim pravima. Razlikujemo 2 grupe takvih oblika odlučivanja: Konzultiranje građana i zborovi građana

KONZULTIRANJE GRAĐANA: ovdje ne postoje trajni organizacijski oblici i primjenjuju se uglavnom na većim teritorijima.

Razlikujemo:

- REFERENDUM: kada se odluka građana odnosi na pitanje ustavnih ili zakonskih propisa

- PLEBISCIT: kada se odluka građana odnosi na teritorijalne promjene.

ZBOROVI GRAĐANA: obilježava ih trajni organizacijski oblik i vezani su uz razmjerno male zajednice.

Razlikujemo:- IZBORNE ZBOROVE: kojima je jedini zadatak da građani sudjeluju u postupku izbora- IZBORNO UPRAVNE ZBOROVE: koji osim izbornih donose i druge odluke.

2. PREDSTAVNIŠTVO GRAĐANA (kao sredstvo političke kontrole uprave)

22

Znači da u donošenju odluka koje se odnose na upravu sudjeluju tijela sastavljena od izabranih predstavnika građana. Danas je jedino moguća predstavnička demokracija sa parlamentom kao temeljnom institucijom dok su se nekada u staroj Grčkoj svi slobodni građani okupljali na agori i donosili sve relevantne odluke.

Glavne metode utjecaja predst. građana na upravu su : (6)

- Osnivanje i ukidanje upr. org. (npr ministarstava)

- Utvrđivanje programa rada i granica ovlasti uprave (npr. donošenje propisa)

- Postavljanje i smjenjivanje upravnih funkcionara

- Odobravanje odn. uskraćivanje mat. sredstava potrebnih za rad uprave

- Sudjelovanje u pojedinim upravnim odlukama (ratifikacija međ. Ug.)

- Nadzor nad radom uprave putem radnih tijela (npr. u povodu interpelacija)

______________________________________________________________________________

3. SUDJELOVANJE GRAĐANA (kao sredstvo političke kontrole uprave)

Znači da građani sudjeluju neposredno u radu uprave ili pak utječu na taj rad. Dijelimo ih na:

UNUTARNJE tj. SUDJELOVANJE građani u upravnom tijelu škole, bolnice, kulturnim ustanovama,

VANJSKE tj. UTJECAJ nekadašnje interesne zajednice korisnika neke upravne službe npr. komunalnih službi. Oni se unutar sebe još mogu razlikovati i prema stupnjevima odn. jačini svojeg utjecaja.______________________________________________________________________________

4. OGRANIČENJE UPRAVE PRAVILIMA (kao sredstvo pol. kontrole uprave)

Znači da postoje pravila koja restriktivno određuju djelovanje uprave a službenici ih u upravi osjećaju kao obvezna. Dijelimo ih na temelju više kriterija.

S obzirom na NAČIN DJELOVANJA:

- VANJSKA- službenici ih percipiraju kao propise donesene od drugog, a kršenje kojih dovodi do sankcija

- INTERNALIZIRANA – službenici ih percipiraju kao njihova vlastita načela djelovanja

S obzirom na STUPANJ OPĆENITOSTI:

23

- OPĆA – ona koja postavljaju načela za sve situacije i sve djelatnosti u upravi (npr. načelo zakonitosti, ekonomičnosti)

- POSEBNA – ona koja djeluju na specifično određenom području upravne djelatnosti (npr. za pojedini resor ili dio teritorija države)

S obzirom na NORMATIVNI SUSTAV KOJEM PRIPADAJU: - PRAVNA – obilježava ih mogućnost primjene nasilja u slučaju njihovog kršenja- MORALNA ILI INTERNALIZIRANA – ona pravila koja su pojedinci dobrovoljno

prihvatili kao izraz od njih samih prihvaćenog sustava vrijednosti- KONVENCIONALNA – ona pravila koja pojedincu nameću pritisak društvene

okoline ali njihovo kršenje ne povlači sankcioniranje- STRUČNA – proizlaze iz spoznaje objektivnih zakonitosti u pojavama

IV. MIKROPROBLEMATIKA UPRAVE

U nju spadaju:1. problematika funkcioniranja uprave2. problemi organizacijske strukture3. problemi planiranja, vođenja, komunkacije, postupka i kontrole

ULOGA - način ponašanja koji se očekuje od nekog indiviuuma u određenoj grupi ili

situaciji.

određuje ih grupa se na osnovi: - osobnih karakteristika (dob) - grupnih aktivnosti (vođa, sljedbenik) - institucionalnih funkcija (rositelj, poslodavac)

podjela uloga:

1. OČEKIVANE I OSTVARNENE

- Očekivana uloga je ponašanje koje grupa ili zajednica očekuje od osobe.- Ostvarena uloga je njegovo stvarno ponašanje.

2. PRINUDNE I ODABRANE - Prinudne - one koje ne zavise od volje dotične osobe (npr.brodolomac)- Odabrane – one koje osoba sama odabire

3. CENTRALNE I PERIFERNE - Centralne – one koje su u pravilu povezane uz zanimanje i radno mjesto osobe

4. VREMENSKI I PROSTORNO ODIJELJENE I KOMBINIRANE- Vremenski i prostorno odijeljene – pr. Radnica i kućanica- Kombinirane – pr. Liječnik i istodobno ravnatelj bolnice

24

Mnoge se uloge nalaze u konfliktu (primjerice kako će se ponašati fakultetski profesor kojem na ispit dolazi sin).Međusobno povezane organizacijske uloge su upravna organizacija. DRUŠTVENA ULOGA I ORGANIZACIJSKA ULOGA

- Društvena uloga je skup očekivanih postupaka pojedinca koji sa stajališta društvenih normi i zahtjeva odgovaraju određenoj društvenoj situaciji u kojoj se pojedinac nalazi.

- Organizacijska uloga je skup očekivanih postupaka pojedinca koji sa stajališta konkretnog normativnog sustava odgovaraju pripadnosti pojedinca pojedinoj organizaciji.

>>Koja je razlika?

Organizacijska uloga je vrsta društvene uloge kojoj je svojstveno postojanje većeg broja podrobnih, izričitih i određenih pravila.

>>Čega je rezultat stvarno ponašanje nosilaca org. uloga u upr. organizaciji?

Stvarno ponašanje nosilaca organizacijskih uloga u upr. organizaciji rezlutat je suprotnosti između društvenih normi kojima je određena organizacijska uloga i normi koje su tim istim ljudima upućene kao nositeljima drugih društvenih uloga, odnosno suprotnosti između normi koje čine ulogu i vlastitih težnji nositelja.

>> Što umanjuje vrijednost uloge u predviđanju ljudskog ponašanja?

Vrijednost uloge u predviđanju ljudskog ponašanja umanjuje činjenica da je pojedinac nositelj više različitih uloga. Što je društvo razvijenije i društvena dioba rada podrobnija, to je veći broj tih uloga, što dovodi do sukoba između očekivanja i zahtjeva što za istog pojedinca proizlaze iz različitih uloga. (pr. Prof. i kćerka, vojni kapelan koji blagoslivlja oružje -> kud prođu popovi,dolaze topovi)

________________________________________________________________________

V. ORGANIZACIJA I ORGANIZACIJSKA STRUKTURA

1. SISTEMI LJUDSKE SURADNJE

ORGANIZACIJA I ORGANIZACIJSKA STRUKTURA

- ORGANIZACIJA je sredstvo diobe rada i istodobnog sustavnog povezivanja radnih operacija podijeljenih među ljudima koji su opremljeni materijalnim sredstvima radi obavljanja određenog zadatka.

- ORGANIZACIJSKA STRUKTURA je relativno trajni raspored poslova i međusobnih veza među ljudima koji obavljaju te poslove u organizaciji.

25

- RAZLIKA IZMEĐU ORG. I ORG.STR.

Organizacija je proces, tj. stalni pokret i međusobno djelovanje dviju suprotnosti(diobe i povezivanja) u njoj. A organizacijska struktura znači donekle umjetno zaustavljanje tog procesa, snimku u određenom trenu, odraz procesa u slici strukturne sheme.Osnovne značajke organizacije su dinamično jedinstvo suprotnih elemenata(dioba i povezivanje). A organizacijska struktura je relativno statičan pojam trajnog plana i sustava. Strukturi je svojstveno istodobno postojanje diobe i povezivanja.

- Organizacija se može promatrati s 3 stajališta:- TELEOLOŠKOG – org. kao sredstvo za postizanje određenog cilja- MATERIJALNOG – org. kao skup ljudi i materijalnih sredstava- STRUKTURNOG – org. relativno trajni plan rasporeda poslova

Pusić - 4 sistema ljudske suradnje: - PRIMARNA KOOPERATIVNA GRUPA- VOĐENA GRUPA- HIJERARHIJSKA ORGANIZACIJA- TIMSKE MREŽE

1. PRIMARNA KOOPERATIVNA GRUPA- povijesno najstariji sistem ljudske suradnje- skupina ljudi izvršava neki vremenski ograničen zadatak (npr. Skupljanje plodova)- posao je u interesu svih članova grupe koja nema trajnu strukturu već se raspada nakon

obavljenog posla- među članovima grupe postoji INTERESNA SOLIDARNOST te je svaki član grupe

spreman podrediti vlastite interese interesima grupe znajući da će svaki član tako postupiti. Takva solidarnost posljedica je činjenice pravog ili pretpostavljenog krvnog srodstva članova grupe, te je uvjetovana stalnom neizvjesnošću u kojoj grupa živi.

- najteža kazna za pojedinca je OSTRACIZAM odn. Isključenje iz zajednice- ovaj sustav ljudske suradnje nalazimo i u modernim društvima kada se radi o jednostavnim

zadacima koji traju razmjerno kratko vrijeme (pr. Elementarne nepogode)

2. VOĐENA GRUPA- temelji se na INTERESNOJ DOMINACIJI VOĐE koja proizlazi iz njegove moći ili

karizme- u grupi NEMA TRAJNE PODJELE ZADATAKA te posao izvršava onaj kome ga

dodjeli vođa- dakle tu je uspostavljen trajni odnos između vođe i vođenih (glavno tehničko pravilo

kojime je grupa integrirana -> SLIJEDI I SLUŠAJ VOĐU)- zbog samog postojanja vođe ovakva grupa može ostvarivati i kompleksnije zadatke- NEDOSTATAK: zbog otežanog kontakta između vođe i vođenih te interesnih sukoba

između njih efikasnost grupe je upitna

3. HIJERARHIJSKA ORGANIZACIJA

26

- dominantan sistem ljudske suradnje- u ovom sistemu se javlja DIOBA RADA što dovodi do povećanja produktivnosti (pr.

Adam Smith i pribadače : u manufakturi je 1 pribadača prolazila kroz ruke 20-tak ljudi)- diobom rada nastaju slojevi funkcija od nižih do viših odn. društvene hijerarhijske podjele

na naredbodavce i podređene- vladaju odnosi INTERESNE NERAVNOPRAVNOSTI – što je viši položaj u hijerarhiji

to je veća mogućnost interesne dobiti a u najgorem su položaju oni na dnu hijerarhijske piramide

- hijerarhijska organizacija omogućuje i masovnu primjenu nekvalificirane radne snage koja je time i jeftinija (pr. Chaplin – tekuća vrpca) – zato je i dominantan sistem

- ljudi svoje dužnosti obavljaju trajno kroz određeno vrijeme što rezultira profesionalizacijom članova

- osiguran je i kontinuitet budući da svaka funkcija može biti popunjena s drugim ljudima- NEDOSTATAK.:

- krutost org.i smanjenje sposobnosti reagiranja na promjene u okolini - alijenacija radnika – tematizirao je FRIEDMANN: rad je sveden na jedan

pokret što utječe na fizičko i psihičko stanje radnika te osjećaj frustriranosti. Kako bi se izbjegle ove opasnosti F. Predlaže niz mjera -> premještaj,rotacija i proširivanje zadataka

4. TIMSKE MREŽE- u ovom sistemu lj.s. vlada načelna NERAVNOPRAVNOST ČLANOVA jer svaki od njih

posjeduje određeno specijalističko znanje- nužan uvjet timskog rada je MAXIMALNA KOMUNIKACIJA između članova čime je

ograničena veličina pojedinog tima- danas ovakav sustav lj.s. nalazimo u znanstvenim institucijama, klinikama, projektantskim

biroima

________________________________________________________________________

2. SUPROTNOSTI ORGANIZACIJSKE STRUKTURE

glavne suprotnosti organizacijske strukture svode se na:

A. PRIMARNE ILI OSNOVNE SUPROTNOSTI tj. pojavne oblike procesa diobe/povezivanja:

- HIJERARHIJA – FUNKCIJA- CENTRALIZACIJA – DECENTRALIZACIJA- POJEDINAČNO DJELOVANJE – KOLEKTIVNO DJELOVANJE

B. SEKUNDARNE ILI IZVEDENE SUPROTNOSTI:

- VANJSKE ORG. JEDINICE – UNUTRAŠNJE ORG. JEDINICE- FORMALNA ORG. STR. – NEFORMALNA ORG.STRUKTURA

PRIMARNE SUPROTNOSTI ORGANIZACIJSKE STRUKTURE

27

SUPROTNOST IZMEĐU FUNKCIJE I HIJERARHIJE

- Dioba općenitijih zadataka na specijalne stvara slojeve zadataka i slojeve funkcija buduci da podzadaci nastali diobom predstavljaju FUNKCIJE.

- Zadatak je nositelja općenitije funkcije da nositeljima specijalnih funkcija u krugu svoje općenitije odredi granice djelovanja. Djelatnost određivnja granica specijalnim funkcijama i sama postaje određenom funkcijom, funkcijom vodstva.

- Odgovarajuće odnose između nositelja nazivamo HIJERARHIJOM čiji je smisao reducirati ljudske kontakte na radu na neophodni minimum.

- SUPROTNOST: Nositelj specijalnih funkcija težit će samostalnosti, a to će biti izraženije što je osoba veći ekspert. Međutim, nositelj općenitijih funkcija nastojat će ograničiti tu težnju. To dovodi do posebne dinamike u organizaciji.

- Američki sociolog Gouldner krajem 50-ih uočio je dva tipa reakcija: kozmopolitsku usmjerenost (npr.profesori koji su vezani za struku, a manje organizaciji) te lokalnu usmjerenost (odani organizaciji u kojoj imaju veći utjecaj).

______________________________________________________________________________

SUPROTNOST IZMEĐU CENTRALIZACIJE I DECENTRALIZACIJE

CENTRALIZACIJA znači svaku tendenciju k jačanju kontrole iz jednog mjesta u organizaciji nadnekom djelatnošću,

a DECENTRALIZACIJA je svaka tendencija k slabljenju takve kontrole, prema diobi kontrole na više mjesta.

Decentralizacija je važnija:- što je veće područje na kojem djeluje organizacija- što je veća složenost zadataka

Centralizacija je pak izraženija kad:- treba izvršiti složene zadatke u kratkom vremenu- u kriznim vremenima- kod opće nerazvijenosti neke sredine

>> ZAŠTO NE MOŽE POSTOJATI POTPUNA CENTRALIZACIJA

Kontrola nad nekom djelatnošću s jednog mjesta najpotpunija je kad se čitava djelatnost obavlja na jednom mjestu, ali budući da organizacija znači podjelu rada, potpuno centralizirana organizacija ne može postojati.

>> ZAŠTO NE MOŽE POSTOJATI POTPUNA DECENTRALIZACIJA

28

Proces decentralizacije može ići sve dok postoji neki organizacijsku centar i kontrola iz njega bez obzira na jačinu utjecaja, dakle, potpuna decentralizacija značila bi raspad sistema.

Tri su stupnja na liniji od centralizacije prema decentralizaciji:

a) prema SADRŽAJU PRENESENIH FUNKCIJA:

1. DECENTR. IZVRŠENJA - općenitiji centar zadržava odlučivanje i kontrolu

2. DECENTR. IZVRŠENJA I ODLUČIVANJA – opć. centar zadržava kontrolu

3. DECENTR. IZVRŠENJA, ODLUČIVANJA I DJELA KONTROLE– opć.centar zadržava samo kontrolne funkcije

b) s obzirom na ORGANIZACIJSKE KONZEKVENCE :

1. DELEGACIJA – prijenos zadataka s općenitijeg centra na specijalni, oganizacijska se sturktura ne mjenja

2. ORGANIZACIJSKA DECENTRALIZACIJA –prijenos zadataka na specijalni centar i istodobno stvaranje novih organizacija ili organizacijskih jedinica

3. POLITIČKA DECENTRALIZACIJA – organizacijsko proširenje specijalnijeg centra i stvaranje posebnih političkih kontrolnih mehanizama nad užim centrima.

______________________________________________________________________________ SUPROTNOST IZMEĐU POJEDINAČNOG DJEL. I KOLEKTIVNOG DJEL. U

ORG. Org. je skupina ljudi i njezino djleovanje možemo stoga promatrati istodobno kao:- skup pojedinačnih aktivnosti njezinih članova- kolektivno djelovanje grupe kao cjeline.

Kolektivno djelovanje sastoji se od niza pojedinačnih aktivnosti, a pojedinačno djelovanje dobiva smisao samo uklapanjem u opći zadatak.

Weber je zagovarao monokratsko vodstvo (na čelu organizacije je 1 čovjek) jer omogućava brzinu, strogu podređenost, uštede u materijalnim troškovima.

U bivšim real-socijalističkim zemljama naglašavao se kolektivni rad i odgovornost. To je onda za posljedicu imalo posvemašnju neodgovornost za donijete odluke.

Bacon je predlagao da se kod svakog posla priprema i odlučivanje povjere pojedincu, a rasprava o spornim pitanjima za donošenje odluke većem broju ljudi.

SEKUNDARNE SUPROTNOSTI ORGANIZACIJSKE STRUKTURE

29

SUPROT. IZMEĐU VANJSKIH I UNUTARNJIH ORGANIZACIJ. JEDINICA

Organizacijske jedinice koje čine pojedinu organizaciju djele se na:

a) VANJSKE (linijske) - obavljaju one poslove kojima se ostvaruje zadatak zbog kojeg je org. osnovana (na faxu

to je katedra). - Svojstvena im je tendencija prema funkcionalnoj samostalnosti, nastoje izbjeći utjecaj

organizacijskog centra.

b) UNUTARNJE (štapske, stožerne)- obavljaju one poslove potrebne da bi organizacija kao takva mogla postojati i djelovati, a služe olakšavanju rada vanjskih organizacijskih jedinica (npr.financijski poslovi). - Teže k povezivanju, na njih se vodstvo organizacije oslanja uvijek kada je potrebno osigurati koheziju unutar organizacije.- To dovodi do sukoba, koji se naziva SUKOB IZMEĐU LINIJE I ŠTABA

______________________________________________________________________________

SUPROTNOST IZMEĐU FORMALNE I NEFORMALNE ORG. STRUKTURE

FORMALNA ORGANIZACIJSKA STRUKTURA

- to je unaprijed utvrđeni raspored poslova i sustava međusobnih veza u određenoj organizaciji.- ona koja se nalazi u ORGANIZACIJSKIM PROPISIMA

NEFORMALNA ORGANIZACIJSKA STRUKTURA

- SKUP relativno trajnih odnosa među ljudima u organizaciji koji su se razvili tijekom njihova zajedničkog rada, a djeluju na formalne ciljeve organzacije.

- Ona je rezultat interakcije ljudi na radu, nije planirana. - Složenija je i teško se primjećuje, a nastaje zbog spontanog međusobnog ljudskog

djelovanja.- Socijalni utjecaj neformalne organizacijske strukture je velik, u njoj se stječe ugled i moć

koji su nekad u suprotnosti s ugledom i moći formalne organizacijske strukture.

SUPROTNOST - Form. Org. struktura je PRVA TOČKA ORIJENTACIJE POJEDINCA kada dođe u organizaciju. No, on se ubrzo usmjerava ka neformalnoj org. str. Jer u formalnoj njegova ocekivanja i aspiracije neće biti realizirane. U neformalnoj pak on dobiva mogućnost zadovoljavanja svojih potrba i interesa, a najvažnija je potreba ZA SIGURNOŠĆU.

***PRAKTIČNI PROBLEMI ORGANIZIRANJA

30

Izgradnja konkretne org. počinje stvaranjem ORGANIZACIJSKOG PLANA KOJI SADRŽI

1. ZADATAK ORGANIZACIJE2. BROJ I OBRAZOVANJE POTREBNIH LJUDI3. PRAVNI PROPISI koji sadrže OVLASTI u svezi s osnivanjem i radom org.4. TERITORIJALNI SMJEŠTAJ5. MJERU POLITIČKE KONTROLE NAD RADOM ORG.6. MJERA SUDJELOVANJA GRAĐANA U RADU ORG.

Zatim se mora stvoriti formalna organizacijska struktura.

ELEMENTI FORMALNE ORG. STRUKT. (posao, radno mjesto i radna jedinica)

Koji su najmanji dijelovi organizacije i sa kojih se stajališta oni izvode?

1. S teleološkog aspekta

– POSAO = ukupnost radnih operacija koje služe obavljanju najmanjeg pojedinog još cjelovitog zadatka, na koji je svsishodno podijeljen ukupni zadatak organizacije

2. S materijalnog apekta

– RADNO MJESTO = ukupnost radnih dužnosti, poslova koje treba obaviti jedan čovjek opremljen potrebnim sredstvima

3. Sa strukturnog aspekta

– RADNA JEDINICA = najmanja formalna skupina u hijerarhiji organizacijskih jedinica unutar organizacije.

KRITERIJI ZA STVARANJE ORG. JEDINICA (baze organizacijske podjele)

a) Unutarnji čimbenici podjele: srodnost zadataka i sličnost radnih operacija

1. SRODNOST ZADATAKA– u jednu radnu jedinicu grupirati će se sva ona radna mjesta koja su po prirodi zadatka slična

(npr. Sva referentska radna mjesta)

2. SLIČNOST RADNIH OPERACIJA – u jednu radnu cjelinu grupirati će se sva onda radna mjesta koja obavljaju jednaku vrstu

rada jednakog nivoa složenosti (npr. Računovodtsvo)

b) Vanjski čimbenici podjele: teritorij i skupina korisnika

3. TERITORIJ- u jednu radnu cjelinu grupirati će se sva radna mjesta koja obavljaju poslove za određeni

dio državnog teritorija (npr. Filijale)

4. SKUPINA KORISNIKA- u jednu radnu cjelinu grupirati će se sva radna mjesta s obzirom na krug ljudi za koje se obavljaju poslovi (npr. Jedinica zadužena za osiguranje umirovljenika)

31

Pri grupiranju radnih mjesta i radnih jedinica treba nastojati u što većoj mjeri postići određene idealne ciljeve

Koja 3 idealna cilja treba postići pri grupiranju radnih mjesta i radnih jedinica i zašto je važno njihovo ostvarenje?

1. JASNOĆA RAZGRANIČENJA POSLOVA - kako bi se izbjegao DVOSTRUKI KOLOSIJEK odn. kako se neki posao ne bi obavljao

na više mjesta ili kako se ne bi nigdje obavljao

2. JASNOĆA LINIJE VEZE IZMEĐU OPĆENITIJIH I SPECIJALNIH CENTARA - što je pretpostavka uspješnog funkcioniranja hijerarhijskog povezivanja

3. RAZMJERNOST SREDSTAVA I ZADATAKA, ODN. DUŽNOSTI I OVLASTI

______________________________________________________________________________

RASPON KONTAKATA I RASPON VERTIKALNE VEZE

Raspon kontakata

- predstavlja ograničenje opsega pojedine radne jedinice jer određuje koliko podređenih treba imati nositelj funkcije vodstva

Predstavnici starije upravne teorije smatrali su da je to br. između 6 i 10, te ukoliko se raspon poveća preko tog broja javlja se problem kontrole i kooordinacije. Međutim ne postoji univerzalni optimum, nego se taj problem mora rješavati od slučaja do slučaja.

Raspon vertkalne veze

- znači raspon između najvišeg i najnižeg stupnja u hijerarhiji.

Ne smije biti prevelik jer dolazi do poteškoća u komuniciranju. Izvještaji koji dolaze od nižih stupnjeva razlikuju se od stvarnog stanja, a čim je linija duža to je vjerojatnost iskrivljenih informacija veća. preporuka je da raspon vertikalne veze ne prelazi preko 4 stupnja.

ODNOS RASPONA V.V. I RASPONA KONTAKATA

Problem koordinacije u hijerarhijskoj organizaciji proizilazi iz suprotnosti između raspona kontakata i raspona vertikalne veze.

Oni su u OBRNUTO PROPORCIONALNOM ODNOSU odn. Jedan se može smanjiti samo tako da se drugi poveća (pod uvjetom zaposlenosti jednakog broja ljudi). Povećanje bilo jednog bilo drugog raspona iznad određene granice umanjuje djelotvornost organizacije, proturječnost među njima ograničava opseg hijerarhijski organiziranog sustava.

32

REORGANIZACIJA = mijenjanje formalne organizacijske strukture

RAZLOZI:

1. POVEĆANJE OPSEGA DJELATNOSTI ORGANIZACIJE2. RAZVOJ TEHNIKE RADA3. PROMJENA ZADATAKA4. DJELOVANJE SUPROTNOSTI U ORG. STRUKTURI5. PERSONALNE PROMJENE

NEGATIVNE POSLJEDICE REORGANIZACIJE

1. GUBITAK RADNOG TEMPA U ORGANIZACIJI2. OSJEĆAJ NESIGURNOSTI LJUDI U ORGANIZACIJI

MJERE UBLAŽAVANJA NEGATIVNIH POSLJEDICA REORGANIZACIJE

1. mjere koje služe POVEĆANJU ELASTIČNOSTI ORG. STRUKTURE - alternativni organizacijski plan- kombinacija oprečnih organizacijskih rješenja- organizacijska izolacija

2. mjere koje imaju za cilj SMANJENJE OSJEĆAJA NESIGURNOSTI KOD ZAPOSLENIH- obavještavanje na vrijeme ljudi u org. o predstojećim promjenama - odgoj kadrova

KADA U ORGANIZACIJI DOLAZI DO FORMIRANJA RADNIH JEDINICA ZA ORGANIZACIJU I METODE

Kada organizacija premaši određeni opseg, postaje ekonomično da se za rješavanje tehničkih problema u vezi s organizacijskom strukturom predvidi specijalizirano radno mjesto

KOJE POSLOVE OBAVLJAJU RADNE JEDINICE ZA ORG. I METODE

1. POVREMENE ILI PERIODIČNE UPRAVNE PREGLEDE radi ustanovljavanja stanja organizacijske strukture i metode rada

2. DAVANJE PREPORUKE za uvođenje ekonomičnijih metoda rada

3. IZRADA UPUTA I POMOĆNIH MATERIJALA koji će poslužiti svim ostalim organizacijskim jedinicama za kontrolu i usavršavanje vlastite organizacijske strukture i metode rada

33

VI. LJUDI U UPRAVI

KATEGORIJE LJUDI U UPR. ORG. I PO ČEMU SE RAZLIKUJU

UPRAVNI SLUŽBENICI = ljudi koji obavljaju intelektualni ili manualni rad u upravi kao svoje trajno i glavno zanimanje

POLITIČKI FUNKCIONERI = ljudi u upravi koji obavljaju vodeće funkcije, a ta funkcija im nije profesija. Ta profesionalnost upravnih službenika je differentia specifica spram neprofesionalnost političkih funkcionera.

- Mogu biti : članovi PREDSTAVNIČKIH TIJELA članovi ODLUČUJUĆIH KOLEGIJALNIH TIJELA GRAĐANA U UPR. funkcionari koje GRAĐANI NEPOSREDNO BIRAJU

PRIVREMENI SURADNICI = ljudi koji u upravnim organizacijama rade privremeno (honorarno ili kontraktualno)- npr. Suci porotnici

>> U upravi RH upravni se službenici u širem smislu dijele na dvije kategorije:

1. «državni službenici» su osobe visoke, više ili srednje stručne spreme u državnim tijelima, koji kao redovito zanimanje obavljaju poslove iz djelokruga tih tijela utvrđene propisima

2. «namještenici» su osobe srednje i niže stručne spreme koji u državnim tijelima rade na pomoćno - tehničkim

MIJENJANJE SHVAĆANJA O POLOŽAJU UPR. SLUŽBENIKA TIJEKOM POVIJESNOG RAZVOJA

1. Prema prvom, povijesno najstarijem gledištu, upravna je služba istovjetna s obnašanjem političke vlasti, i upravni se službenik smatra osobnim nosiocem dijela državnog monopola prinude. Npr. Magistrature.

2. Prema drugom, upravna je služba beneficij, povlastica koja pruža svom nositelju koristi i

stavlja ga u povoljniji položaj prema drugim članovima zajednice. Upravne su se službe dodjeljivale kao nagrade za političke i druge usluge, na temelju obiteljskih i prijateljskih veza. Ekstreman oblik je pronijatski sistem u Bizantu. Vladar je ratnicima kao nagradu davao na upravu određeni dio svojeg područja. Taj sistem kasnije je do savršenstva razvila osmanlijska Turska. U novije vrijeme primjer je spoil system. Prema američkom predsjedniku jacksonu svaka funkcija u upravi je posao koji može obavljati svaki prosječno obrazovan čovjek što je dovelo do stvaranja nesposobnog i korumpiranog upravnog aparata. Zato je uveden merit system, koji se temelji na natječaju i ispitu. Ostatak tog shvaćanja upravne službe nalazimo u onom što se obično naziva službeničko pravo.

3. Danas prevladava shvaćanje da je upravni službenik čovjek koji obavlja društveno korisne poslove, a uprava se smatra društvenom funkcijom.

34

Iz te koncepcije proizlazi kriterij sposobnosti kao odlučnog mjerila u razvrstavanju i napredovanju službenika, pojava pravne vezanosti i odgovornosti službenika prema građanima i specifična etika javne službe.

GLAVNI PROBLEMI U SVEZI S LJUDIMA U UPRAVI SU:

1. SLUŽBENIČKI SISTEM

- klasifikacijski sistem- platni sistem- sustav napredovanja

2. PERSONALNA POLITIKA

- Poslovi oko prijema na rad i razmještanja na radna mjesta- Poslovi u svezi sa stručnim usavršavanjem službenika- Poslovi u svezi sa stvaranjem optimalnih uvjeta za rad

3. SLUŽBENIČKA ETIKA

Pravila koja reguliraju odnos službenika spram- Građana- Političke zajednice- Upravne organizacije u kojoj je zaposlen- Odnos službenika prema radu

4. ORGANIZACIJA PERSONALNE SLUŽBE

- Poslovi u svezi s aktivnim unaprijeđivanjem kadrovskih prilika u upravnoj organizaciji

- Poslovi personalne administracije______________________________________________________________________________

1. SLUŽBENIČKI SISTEM

= skup kategorija u koje se razvrstavaju radna mjesta tj. Upravni službenici prema unaprijed utvrđenim kriterijima

= Obuhvaća: sustav klasifikacije, platni sustav i sustav napredovanja

= Svrha je službeničkog sustava – osigurati maksimum svrsishodnosti i maksimalnu pravednost prema službeniku.

a) KLASIFIKACIJSKI SUSTAV u upravnoj službi

= skup kategorija na koje se provodi razvrstavanje / klasifikacija službenika.

= treba sadržavati:- nazive i definicije pojedinih klasa

35

- jasna pravila za uvrštavanje službenika u pojedine klase

= Kl. sustavi mogu se podijeliti na 2 osnovne skupine: kl. Radnih mjesta i kl. službenika

KLASIFIKACIJA RADNIH MJESTA - pojedina klasa obuhvaća sva radna mjesta s jednakim ili sličnim radnim dužnostima (npr. Sva

referentska mjesta su u istoj klasi) - tu su dakle jedinice klasifikacije RADNA MJESTA- PREDNOSTI: omogućuje bolju i racionalniju organizaciju rada i primjenu načela

nagrađivanja prema radu- SLABOST: složen je, kompliciran i skup- pr. SAD

KLASIFIKACIJA SLUŽBENIKA

- pojedina klasa obuhvaća sve službenike sa jednakim osobnim svojstvima (npr. Školska sprema, radni staž)

- jedinice klasifikacije su službenici- PREDNOSTI: jednostavan je i jeftin- SLABOSTI: ne radi se dovoljna razlika između službenika s obzirom na sadržaj,kvantitetu i

kvalitetu rada

RH – MJEŠOVITI SUSTAV u kome prevladavaju elementi sistema klasifikacije radnih mjesta

b) PLATNI SUSTAV u upravnoj službi

PLAĆA = naknada u novcu koju službenici primaju za svoj rad u upravi

Plaća ovisi:- ili o rangu radnog mjesta na kojem službenik radi- ili o stupnju razvrstanja samog službenika- ili o kombinaciji obaju kriterija

KLASIFIKACIJA SLUŽBENIKA – plaća se određuje po kriteriju stručnostiKLASIFIKACIJA RADNIH MJESTA – plaća ovisi o zalaganju na radnom mjestu

Plaća može biti:

- JEDINSTVENA - sastoji se od jednog u pravilu unaprijed određenog iznosa- SASTAVLJENA - na osnovnu plaću dobiva se položajni dodatak.

Kod sastavljene plaće moguće je razlikovanje na fiksni i varijabilni dio.

*** RH Prema zakonu plaću službenika čini umnožak koeficijenta složenosti i osnovice za izračun plaće, uvećan za 0,5% za svaku navršenu godinu radnog staža. Osnovica za izračun plaće utvrđuje se kolektivnim ugovorom.

36

Vlada uredbom utvrđuje vrijednost koeficijenta složenosti (prema 4 vrste rad.mjesta. ovisno o struč.spremi)

>> UVJETI KOJE MORA ZADOVOLJITI PLATNI SUSTAV

1. plaća mora biti dovoljna za egzistenciju službenika i članove njegove obitelji

2. plaća mora izražavati razlike među službenicima

3. plaća mora biti stimulativna

4. sustav ne smije biti diskriminatoran u usporedbi s drugim platnim sustavom

Premali raspon u plaćama onemogućava stimulaciju službenika, a prevelik je neprihvatljiv sa stajališta društvenih vrijednosti. U većini zemalja najviša plaća je 7 odnosno 8 puta veća od najniže.

c) SUSTAV NAPREDOVANJA u upr. službi

= kretanje službenika u službi kojim on dolazi na odgovornija i bolje plaćena r.m.

Dva su osnovna tipa:

- OTVORENI – prema njemu službenik napreduje na temelju ocjene sposobnosti za odgovorniji položaj od strane ovlaštenih tijela.

- Izražen je subjektivni element- prilagođeniji je sistemu klasifikacije radnih mjesta- NEDOSTATAK: mogućnost zloupotrebe

- AUTOMATSKI – prema kojem službenik napreduje prema određenim objektivnim mjerilima

- Prilagođeniji je sistemu klasifikacije službenika. - NEDOSTATAK: nije stimulativan

SVRHA napredovanja - poticanje službenika na što bolji radni učinak (pogodnije je postizanje otvorenim

sus.)- pružanje službenicima stanovite sigurnosti glede napredovanja (pogodnije je

postizanje automatskim sustavom)

RH prema Zakonu o državnim službenicima ocjenjuju se svake godine najkasnije do 31.3.za prethodnu kalendarsku godinu.- Ocjenjuje ih čelnik tijela na prijedlog neposredno nadređenog službenika ocjenama

naročito uspješan, uspješan, zadovoljava i ne zadovoljava. - Službeniku koji je dva puta uzastopce ocjenjen ocjenom ne zadovoljava prestaje po sili

zakona državna služba.

37

2. PERSONALNA POLITIKA= sistemska djelatnost oko

- popunjavanja radnih mjesta u upravnoj organizaciji službenicima i- stvaranja odgovarajućih uvjeta rada za njih

DVOSTRUKI CILJ: postizanje - maksimalne djelotvornosti organizacije

- optimalnog razvoja i osobnog zadovoljstva ljudi koji u njoj rade

PERSONALNA POLITIKA obuhvaća 3 grupe poslova:

1. poslovi oko prijema na rad i razmještaja službenika na pojedina r.m.

2. poslovi u vezi sa stručnim usavršavanjem službenika

3. poslovi u vezi sa stvaranjem optimalnih uvjeta za rad službenika u upr. org.

a) POSLOVI OKO PRIJEMA NA RAD I RAZVRSTANJA SLUŽBENIKA NAPOJEDINA RADNA MJESTA

SVRHA popunjavanja upravne org. Službenicima

- ISKLJUČENJE: Primitivna pers. politika nastoji isključiti nepodesne kandidate- PRIVLAČENJE: suvremena pers. pol. nastoji unaprijed animirati kandidate koji bi rebali popuniti radna mjesta u upravnoj organizaciji. (tako da na najprikladnije položaje dođu najprikladniji ljudi)

UVJETI ZA PRIJEM U SLUŽBU (elementi selekcije)

1. Potreba pojedine upravne organizacije za ljudima određene struke i sposobnosti2. osobna svojstva kandidata

- pripadnost kandidata zajednici u kojoj upr. org. i djeluje, bilo formalna pripadnost (državljanstvo) ili na temelju pozitivnog stajališta službenika spram političkog režima,a ponekad se traži i moralno-politička podobnost

- sposobnost kandidata za službu, odnosno za radno mjesto o kojem se radi. Pri tome se misli na fizičku, intelektualnu, karakternu sposobnost

3 OBLIKA KONTROLE TIH UVJETA:

1. nadzor uvjeta ostvarenih prije trenutka kandidiranja oprovodi se na temelju dokumenata o postojanju određenih uvjeta

38

oTakav je nadzor kod nekih uvjeta pravilo, kod drugih se primjenjuje kao izraz određenog klasifikacijskog sustava, a kod nekih je po prirodi stvari ograničen ili nemoguć

2. nadzor uvjeta u momentu kandidiranja.- obavlja se u pravilu ispitima, i to ispitima znanja, sposobnosti i drugih osobnih

svojstva, ispitima sklonosti, odnosno kombinacijom tih pojedinih vrsta ispita

3. nadzor uvjeta nakon stupanja na posao. - nadzor se obavlja putem primanja u službu na pokus, odnosno obavljanje dužnosti

određenoga radnoga mjesta prije definitivnog imenovanja na odgovarajuću funkciju

*** Pri propisivanju načina provjere uvjeta za primitak u službu većina sustava polazi od okvirnog zahtjeva iste dostupnosti upravnih službi, a kao poslijedica toga javlja se institucija javnog natječaja.

Zakon o državnim službenicima i namještenicima razlikuje:

a) opće uvjete: punoljetnost, odgovarajuća stručna sprema i državljanstvo (ako ga osoba nema treba pribaviti odobrenje Središnjeg državnog ureda za upravu)

b) posebni uvjeti:stručna sprema, radni staž u struci, položen državni stručni ispit, posebne stručne vještine i znanja, posebna zdravstvena sposobnost)

Osobe se u državnu službu primaju putem natječaja, a na početku se primaju na određeno vrijeme tj.probni rok. Natječaj se objavljuje u NN ili dnevnom tisku, a o izboru između natjecatelja odlučuje se rješenjem o prijemu u državnu službu koje se u roku 15 dana dostavlja natjecateljima, nakon čega se u roku 30 dana može pokrenuti upravni spor.

______________________________________________________________________________

b) POSLOVI OKO STRUČNOG USAVRŠAVANJA SLUŽBENIKA

FORMIRANJE = stručno usavršavanje službenika sa ciljem da steknu određena znanja,vještine i iskustva u namjeri da podignu svoj rad na što kvalitetniji nivo

FORMIRANJE LJUDI ZA UPR. SLUŽBU MOŽEMO GLEDATI S 3 ASPEKTA: S obzirom na cilj, vrijeme i mjesto formiranja

1. s obzirom na CILJ/SVRHU razlikujemo:

- OBUKU = stjecanje određenih znanja i usvajanja određenih vještina- ODGOJ = usvajanje određenih stavova kao relativno trajnih dispozicija volje

2. s obzirom na VRIJEME razlikujemo:

- formiranje prije stupanja na posao- formiranje nakon stupanja na posao – usavršavanje u struci

39

3. s obzirom na MJESTO razlikujemo:

- formiranje na radu- formiranje izvan radnog mjesta

GLAVNE METODE FORMIRANJA

Metode formiranja mogu se podijeliti na ove skupine:

1) školovanje u općim ili specijalnim školama i dr. nastavnim ustanovama - koristeći se predavanjima, seminarima, diskusijskim sastancima...- postavlja se pitanje da li formirati generalni tip službenika (npr. Engleska) ili

specijalistički tip službenika (npr. SAD)

2) tečajevi koji predstavljaju prijelazni oblik između organizirane nastavne ustanove i slobodnog učenja

- primjenjuju se u svim prilikama kad opseg, trajanje ili druge okolnosti akcije ne dopuštaju složenije oblike formiranja. Posebno mjesto zauzimaju dopisni tečajevi

3) formiranje u praksi - prije svega rad na radnome mjestu pod nadzorom i vodstvom iskusnijeg službenika- zatim rotacija kroz različite dužnosti, upućivanje u drugu sličnu ustanovu

4) pojedinačno ili zajedničko učenje i izgradnja čitanjem, diskusijom, kružocima i u drugim oblicima gdje sudjeluju neposredno samo oni pojedinci koji rade na vlastitom formiranju

______________________________________________________________________________

c) POSLOVI VEZANI ZA STVARANJE ODGOVARAJUĆIH UVJETA RADA

= treba stvoriti uvjete rada koji će omogućiti da se sposobnosti pojedinca najbolje izraze i da se njegov radni doprinos najpovoljnije iskoristi

= treba obratiti pažnju na:- fizičke uvjete radne sredine: osvjetljenje, buka- radno vrijeme: pitanje trajanja prekovremenog rada, neprekidnog rada- zaštitu na radu

______________________________________________________________________________

3. SLUŽBENIČKA ETIKA

= skup društvenih pravila koje je službenik usvojio kao svoj osobni kriterij ponašanja s obzirom na svoje svojstvo javnog službenika.

Zašto kažemo da je općenita?

Zato što vrijedi općenito - iako se odnose na društvenu ulogu javnog službenika, pojedinac se ne osjeća vezan samo u službi, već u svakoj životnoj situaciji u kojoj je njegovo svojstvo javnog službenika makar i posredno važno.

40

Odnosi se na odnos službenika prema: a) građanima kao pojedincima – spram građanimab) društvu kao cjelini – spram političkoj zajednicic) upravnoj organizaciji – spram upr. org. u kojoj je zaposlen

d) radua) ODNOS JAVNIH SLUŽBENIKA PREMA GRAĐANIMA

= ovaj odnos određen je pretpostavkom da javni službenici obavljaju jedan posao potreban članovima političke zajednice

- tu su sadržana 2 zahtjeva:

1. od službenika se zahtjeva da bude uslužan i da poštuje dostojanstvo čovjeka.- Službenici ne smiju prema drugim građanima doći u položaj onih koji drugima vladaju ili

upravljaju (ne treba ih izdvajati od ostalih građana, shvaćati posebnom kategorijom tj. oni ne smiju tako gledati na svoj položaj)

2. od službenika se zahtjeva jednako postupanje prema jednakima te se zabranjuje favoriziranje jednih i zapostavljanje drugih građana

* svoj odnos s građanima trebaju temeljiti na ravnopravnosti i jednakosti,a svako odstupanje smatra se korupcijom

KORUPCIJA = zloupotreba javne službe radi osobne koristi

-> uključuje: podmićivanje, zloupotrebu položaja za osobnu korist, nepotizam (nepotizam je popunjavanje mjesta odnosno funkcija u vlasti rodbinom, prijateljima i znancima čime se ugrožava načelo jednakosti građana).

-> borba protiv korupcije:- političkom kontrolom rada upravnih organizacija - obavještavanjem javnosti o radu uprave- razni oblici međ. Organiziranja u borbi- polit. akcija sudjelovanja od strane međ. Org., vlade,nevladinih udruga,istaknutih

pojedinaca i dr.______________________________________________________________________________

b) ODNOS SLUŽBENIKA SPRAM POLITIČKE ZAJEDNICE

= temelji se na privrženosti čovjeka zajednici u kojoj živi i radi. = Ne implicira nužno i pozitivan stav spram političkog režima, no konkretni vlastodršci nerijetko spram službenika postavljaju zahtjev za političkom lojalnošću (u totalitarnim režimima). = Jedan aspekt odnosa službenika spram politika je i njegov odnos spram političkih čelnika društva, članova predstavničkih tijela.______________________________________________________________________________

c) ODNOS SLUŽBENIKA SPRAM UPR. ORG. U KOJOJ JE ZAPOSLEN

= ova pravila imaju dva aspekta: 1. usvajanje općih i posebnih ciljeva,zadataka i metoda rada

41

- službenik mora po afinitetu pozitivno ocijeniti ciljeve koje org. želi postići (npr.policajac koji ne želi dolaziti u dodir s kriminalcima)

2. kolegijalni odnos spram članova radnog kolektiva organizacije

d) ODNOS SLUŽBENIKA PREMA RADU

= u idealnom slučaju određuju snažno zanimanje službenika za područaje svoje stručnosti. = Glavna zapreka tome je rutinska i rascjepkana struktura upravnih poslova zbog čega treba uvesti stimulativna sredstva-pohvale, odlikovanja,

______________________________________________________________________________

4. ORGANIZACIJA PERSONALNE SLUŽBE

Koje poslove obavlja personalna služba?

Personalna služba obuhvaća ove dvije načelno različite skupine zadataka:

1. poslove u vezi s aktivnim unapređivanjem kadrovskih prilika u upr. organizaciji - stvaranja i usavršavanja određenog klasifikacijskog i platnog sustava- popunjavanja radnih mjesta u organizaciji najpogodnijim ljudima, uključujući

politiku napredovanja - stručnog uzdizanja službenika - brige za povoljne uvjete rada

2. poslove personalne administracije, tj. uredno vođenje propisanih formalnih postupaka, vođenje personalne evidencije

Kako može biti organizirano obavljanje tih poslova?

U pogledu organizacije personalne službe 3 su osnovne mogućnosti:

1. u malim org. ne postoji posebna personalna služba, već personalne poslove obavljaju vodeći funkcionari upravnih organizacija kao dio funkcije vodstva (čelnik)

2. personalne poslove obavljaju specijalizirane stručne organizacijske jedinice – personalni odjeli, odsjeci i dr. - unutar svake organizacije (kad org. dosegne određeni nivo u svojoj veličini)

3. osim specijaliziranih jedinica za personalne poslove postoji, unutar upravnog sustava, posebna upravna organizacija za personalne poslove koja koordinira rad personalnih jedinica u svim upravnim organizacijama u sustavu i povezuje ih u cjelovitu personalnu službu

***U RH postoji Komisija za službeničke poslove kao centralna institucija za vođenje kadrovske politike.Članove imenuje vlada, a daje suglasnost kod postavljanja, unaprijeđivanja ili

42

otkaza, te rješava žalbe. Neke personalne poslove (npr.vođenje evidencije službenika) obavlja Središnji državni ured za upravu.

VII. MATERIJALNA SREDSTVA UPRAVE = to su ona ekonomska dobra kojima se upravne organizacije služe radi:

- ostvarenja svojih ciljeva- izvršavanja djelatnosti radi kojih su osnovane,- ali i koja troše u svom unutarnjem djelovanju.

U siromašnom društvu ta će sredstva biti manja pa će i mogućnosti upravnih organizacija biti ograničene.

Problemi s materijalnim sredstvima uprave mogu se podjeliti u 4 skupine:1. RASPOLAGANJE MATERIJALNIM SREDSTVIMA2. MAKROPRPBLEMATIKA RASPOLAGANJA MAT. SR.3. MIKROPROBLEMATIKA RASPOLAGANJA MAT. SR4. UPRAVNA SREDSTVA ZA RAD

________________________________________________________________________

1. RASPOLAGANJE MAT. SR. UPRAVE

= skup vlasničkih ovlaštenja u odnosu na sredstva.

= REŽIM RASPOLAGANJA ovisi o dosegnutom stupnju društvenog razvoja i složenosti samih sredstava.

1) Režim POJEDINAČNOG RASPOLAGANJA

- Povijesno najstariji režim- mat. sred. su u rukama vladara ili vlastelina koji financira upr. aparat (feudalizam),a

karakteristično je i jedinstvo političke i ekonomske vlasti u 1osobi (vladar je npr. ujedno vlasnik zemlje kojom vlada)

2) REŽIM RASPOLAGANJA U DRŽAVNOM VLASNIŠTVU

- javlja se nakon građ. Revolucija u 18. i 19. st.- proizvodna sredstva su u vlasništvu državljana i to kao privatno vlasništvo pod općim

jamstvom političkog poretka - upravna sredstva su pod isključivim nadzorom „gospodara“ upravnog aparata- politički gospodari donose odluke kako i za što če se upravna sredstva upotrijebiti

3) FAZA DEKONCENTRACIJE

- nastupa s daljnjom diferencijacijom uprave na:1. upravne organe kao instrument političke vlasti (vojska i policija)2.organizacije javne službe za koje vlast odnosno nasilje nije prijeko potrebna

pretpostavka (zdravstvo, obrazovanje...)- ta nova kategorija pokazuje težnje prema autonomiji od sustava državne vlasti i uprave,

pa i glede sredstava

43

- pokazuje se i tendencija premadekoncentraciji u raspolaganju mat. Sred.- Formalna posljedica toga jest da se svaka organizacija služi sredstvima potrebnim da bi

obavljala svoju funkciju, ali pod općim društvenim nadzorom – državno vlasništvo sad je društvena imovina

2. MAKROEKONOMSKA PROBLEMATIKA RASPOLAGANJA MAT. SR.

= svodi se na pitanje uloge mar. sr. uprave u privredi neke zemlje

Uloga materijalnih sredstava uprave u cjelokupnom ekonomskom životu

Postaje vremenom sve veća.

Državna uprava u značajnoj mjeri utječe na ekonomske procese jer u svijetu postoji opća tendencija da drž. uprava troši sve veći dio nacionalnog dohotka. Povećanje se odvija istodobno sa općom tendencijom rasta značaja upravnih organizacija u ljudskim zajednicama te proizlazi iz istih uzroka. Naime, s rastom nac. doh. rastu i prihodi javne uprave kako apsolutno tako i relativno. Stoga odvajanje nekog dijela nac. doh. za drž. upravu može onemogućiti i blokirati ekonomski razvoj države.

>>Parazitska državna uprava prijeti nerazvijenim zemljama. Riggs je izradio model tzv.prizmatskog društva, koje se nalazi između primitivne jedinstvenosti i napredne organizacijske razlomljenosti. U tom društvu dolazi do skokovitog rasta upravnih troškova, a vlada i korupcija.

Političke posljedice povećanja ekonomske uloge mat. sr. uprave u društvu?

Povećanje uloge sredstava uprave u narodnomgospodarstvu zahtjeva političku kontrolu izvora mat. sr. Koncentracija tog nadzora nužno povlači sa sobom koncentraciju političke vlasti. Dekoncentracija sustava financiranja upravnih organizacija pokazuje se kao potrebni sustavni dio borbe za pol. decentralizaciju i dekoncentraciju.

______________________________________________________________________________

3. MIKROEKONOMSKA PROBLEMATIKA RASPOLAGANJA MAT.SR.

= sastoji se u PRIBAVLJANJU i TROŠENJU mat.sr. upravne organizacije

=Pozornost se posvećuje tome da službenici upravna sredstva ne prisvajaju za svoje vlastite svrhe, dakle da nema potkradanja, a financijski instrument koji to onemogućuje naziva se budžetiranje (godišnji plan prihoda i rashoda uprave).Budžet omogućuje nadzor trošenja dok je manje primjeren svrsishodnosti i ekonomičnosti njihova utroška.

= Problematikom materijalnih sredstava uprave bavi se znanost o financijama. Pribavljanje prihoda upravnih organizacija je stručna specijalizirana upravna djelatnost, a izvršenje rashoda je pod općim vodstvom i nadzorom organizacije financijske službe.

______________________________________________________________________________

44

4. UPRAVNA SREDSTVA ZA RAD – tehnička sredstva uprave

= to su ona sredstva koje službenici neposredno ili posredno koriste u svom radu, a obuhvaćaju:

Upravne zgrade Namještaj i pribor Strojeve za pisanje i umnožavanje Uređaja za prijenos i vezu Računske i knjigovodstvene strojeve Uređaje za sortiranje i klasifikaciju Uređaja za evidenciju i dokumentaciju Knjižnice Vizualna pomoćna sredstva

>> U čemu se sastoji proces racionalizacije, a u čemu proces mahanizacije upr. sredstava za rad?

Proces racionalizacije- sastoji se od sve potpunijeg prilagođavanja pojedinog sredstva svrsi koja se njime želi postići.

Proces mehanizacije- sastoji se u tome da ljudsku radnu snagu sve više zamjenjuju strojevi. To omogućuje veću djelotvornost iako ne uvijek i ekonomičnost

>>Koje djelatnosti u upravi naročito zahvaća proces mehanizacije?

Zahvaća djelatnosti koje se sastoje u rukovanju podacima i to:1. prikupljanje podataka2. prenošenje podataka3. klasifikacija podataka4. analiza podataka5. bilježenje podataka

45

VIII. PLANIRANJE

PLANIRANJE U UPRAVI = stalan proces svjesnog predviđanja,odabira i razrade metoda i ciljeva rada, kao i prethodno utvrđivanje kriterija za kontrolu i ocjenu rezultata.

- Sastoji se u tome da predvidimo situacije u okolini i na osnovu toga pokušamo graditi svoje akcije.

- Svako planiranje mora imati ugrađene kriterije za ocjenu izvršenja plana jer se inače ne može utvrditi koliko je plana zapravo izvršeno.

- Planiranje je svjesni proces. U sebi sadrži element izbora.

VRSTE PLANIRANJA: 1. prema stupnju: planiranje programa i planiranje tijeka rada

2. po području: ekonomsko, urbanističko, financijsko i planiranje društvenih službi

3. po vremenu: kratkoročno i dugoročno planiranje,

4. po organizacijskom obliku: centralno i decentralizirano planiranje

PLANIRANJE PROGRAMA RADA

= to je okvirno određivanje ciljeva i metoda, a obuhvaća 6 etapa:

1. ODABIR OPĆIH CILJEVA= odlučivanje za područja i pravce djelatnosti koji u određenom razdoblju

predstavljaju maksimalni društveni interes

2. UTVRĐIVANJE POSTOJEĆE SITUACIJE= mjerenje svim raspoloživim metodama istraživanja razlike između sadašnjeg

stanja i onog koje je postavljeno kao cilj

3. RAZRADA CILJEVA U KONKRETNE ZADATKE= fiksiranje poslova upravnih organizacija koji trebaju dovesti do ostvarenja

postavljenih ciljeva

4. ODREĐIVANJE SREDSTAVA= uspoređivanje postavljenih ciljeva i poslova s raspoloživim izvorima, ljudima i

materijalnim sredstvima, potrebnim za njihovo izvođenje

5. UTVRĐIVANJE OPĆIH UVJETA DJELOVANJA= utvrđivanje prioriteta među različitim poslovima s obzirom na prethodnu analizu,

utvrđivanje sadržaja i načina zaštite društvenih vrijednosti koje su okvir za svaku upravnu akciju i utvrđivanje metoda rada kako bi se postavljeni ciljevi ostvarili što ekonomičnije

46

6. POSTAVLJANJE MLERILA ZA NADZOR REZULTATA= standardi pomoću kojih će se u svakoj fazi upravne akcije moći što objektivnije

prosuditi kvantiteta, kvaliteta i ekonomičnost obavljenog posla

>>Utvrđivanje općih ciljeva i odobravanje sredstava za rad upravnih organizacija načelno je zadatak posredno političkih tijela, a neposredno građana.

>> Utvrđivanje postojeće situacije i općih uvjeta, razrada općih ciljeva na konkretne zadatke i postavljanje mjerila za nadzor rezultata načelno je zadatak ljudi koji su na čelu upravnih organizacija. Ako pojedine operacije tijekom planiranja predstavljaju složenije tehničke postupke, mogu se povjeriti specijaliziranim organizacijskim jedinicama ili upravnim organizacijama.

PLANIRANJE TIJEKA RADA

= znači predvidjeti odvijanje pojedinih radnih operacija kako bi se postigli najbolji rezultati glede kvalitete, brzine i ekonomičnosti.

= Planiranje tijeka rada bavi se problemima metode (kako treba raditi), a planiranje programa problemima cilja (što treba raditi).

= Planiranje tijeka rada obuhvaća:

1. PRIKUPLJANJE PODATAKA2. ANALIZU RADNIH OPERACIJA3. RASPORED RADA4. UTVRĐIVANJE REDOSLIJEDA RADNIH OPERACIJA

**.Na potrebi planiranja inzistirali su komunistički režimi, a Sovjetski Savez je bio najplanskija privreda. RH se Ustavom 90.opredjelila za tržišni privredni sustav.

47

IX. VOĐENJE U UPRAVI

= To je POKRETANJE, USMJERAVANJE i POVEZIVANJE djelatnosti više ljudi ili više organizacijskih jedinica na temelju ovlasti, a uz odgovornost za cjelokupni rezultat rada organizacije.

= odnos UPRAVLJANJE VOĐENJE

Upravljanje je širi pojam od vođenja.Vođenje je ono što rade šefovi, a upravljanje je mnogo šire zato što pored dijelova vođenja obuhvaća planiranje, komunikaciju, kontrolu i dr. Poslovima upravljanja bave se i drugi ljudi u upravnoj organizaciji osim rukovodećih. Rukovođenje je izvršna funkcija upravljanja pa je stoga upravljanje nadređeno rukovođenju.

NA ČEMU SE TEMELJI VODSTVO- Vodstvo se temelji na pravu zapovijedanja koje proizlazi iz osnovnog hijerarhijskog

odnosa u upravi.- Protuteža ovlasti rukovodioca je njegova odgovornost za cjelokupni rezultat rada

organizacije.On ne odgovara samo za svoj rad, već i za rad njemu podređenih osoba. Radi se o objektivnoj odgovornosti. To je odgovornost za rezultat pa čak i za nenamjeravane poslijedice bez obzira na pitanje krivnje.

- SanKcija je blaža, može se tražiti samo napuštanje vodećeg položaja.- Odgovornost nositelja funkcije najsličnija je političkoj odgovornosti.- Rukovoditelj više razine ima veću odgovornost. Jedna od najznačajnijih vještina

rukovođenja je delegiranje, prenošenje autoriteta i odgovornosti.

POSLOVI NOSITELJ FUNKCIJE DIJELE SE NA:

1. poslove koje nositelj funkcije vodstva obavlja unutar organizacije - Oni se pak dijele na dvije podgrupe:= s obzirom na posao: nositelj funkcije vodstva:

1. inicira cjelokupni proces rada2. donosi tehničke odluke3. zadužen je za inovacije4. obavlja nadzor rada

= s ozirom na ljude: nositelj funkcije vodstva:ima ovlaštenje donositi formalne personalne odluke npr.primanje ljudipoduzima mjere koje pridonose stvaranju optimalne radne atmosfere,

dakle stvara duh zajedništva. On pomaže ljudima u organizaciji da prošire znanja te brine o

profesionalnom razvoju prodređenih.

2. poslove koje obavlja spram okoline organizacije = to su poslovi vezani za odnose među organizacijama= imamo:

- kontakti rukovoditelja s hijerarhijski višim organizacijama (obveza podnošenja izvještaja, primanje uputa)

48

- uspostavljanje kontakata s predstavničkim i dr. političkim tijelima- ostvarivanje načela javnosti u radu upravne organizacije.

*** Delegiranje je važno za postiznanje jednakomjernog opterećenja svih radnih mjesta i rasterećenja rukovoditelja. Također je jedno od najvažnijih sredstava za odgoj i osamostaljenje kadrova.

*** 7 osnovnih osobina koje treba posjedovati rukovoditelj su:inteligencija, dominantnost, interperosonalna osjetljivost, samopouzdanje i sigurnost, otvorenost, fleksibilnost i inicijativnost. Prosječni vođa u osnosu na prosjećnog člana grupe ima u većoj mjeri ove sposobnosti.

METODE RUKOVOĐENJA= načini na koje rukovoditelj izvršava zadatke.

= Razlikuju se 3 metode:1. METODA PRINUDE(Prisile)-zasniva se na raznim mjerama što ih rukovoditelj primjenjuje da bi osigurao izvršavanje zadataka. U slučaju neizvršenja podređenom prijeti sankcija.

2. METODA PATERNALIZMA= rukovoditelj brine za neke potrebe svojih podređenih i za uzvrat traži njihovu poslušnost i odanost

3. METODA UVJERAVANJA= niz raznih postupaka kojima rukovoditelj nastoji uvjeriti podređene da je potrebno izvršiti

zadatke

STILOVI SRUKOVOĐENJA= Fleishman je uveo pojmove koji služe za opis dvaju različitih stilova u ponašanju vođa.

To su:1. KONSIDERACIJA -stil vođenja uz uzajamno povjerenje, poštovanje i određenu

toplinu

2. INICIRANJE STRUKTURE - ponašanje u komu vođa organizira i određuje aktivnosti grupe i svoj odnos prema grupi.

Ovi su stilovi samostalni i mogu se pojaviti istovremeno kod jednog vođe.

Prema Zvonarićevu:- metodi prinude odgovara autokratski stil rukovođenja gdje je vlast koncentrirana u

rukama jedna osobe. - Demokratski stil uključuje podređene, odnosno suradnike u procesu donošenja odluka.

Zaključci koji se donesu plod su sudjelovanja i rasprave svih sudionika.- Liberalni stil rukovođenja je onaj u kojem je uloga rukovoditelja svedena na

minimum.On samo prenosi zadatke članovima organizacije, dok svaki član radi po vlastitoj volji (npr.u znanstvenim ustanovama). U vojsci i policiji prevladava autokratski stil.

49

*** Kohezija upravnih organizacija počiva na suprotnosti između vlasti i autoriteta. Međusoban omjer elemenata vlasti i autoriteta nije jednak u svim upravnim oganizacijama i nije uvijek stalan (npr.tehnizacija je dovela do toga da ljudi na nižim položajima u hijerarhiji često su jednako stručni ili čak stručniji od pojedinaca na višim zbog čega se sve teže prihvaćaju odnosi nadređenosti i podređenosti).Funkcija vodstva gubi atribute vlasti.Rukovoditelj u upravnoj organizaciji ne može više jednostrano odlučivati o bitnim pitanjima organizacije, već je se ono kolektivizira.

METODE POPUNJAVANJA UPR. ORG. RUKOVODEĆIM OSOBLJEM

Faze popunjavanja upravne organizacije rukovodećim osobljem:

1. ANALIZA KONKRETNIH POTREBA ORG. GLEDE VODEĆEG OSOBLJA

– u pogledu vodećeg osoblja tijekom određenog vremenskog perioda i specifičnih osobina koje iziskuje određena vodeća funkcija

2. SUSTAVNO PROMATRANJE,OCJENJIVANJE I KLASIFIKACIJA SLUŽBENIKA

– sa stajališta njihove prikladnosti ili razvojnih mogućnosti prema pojedinim vodećim funkcijama

3. RAD NA USAVRŠAVANJU EVENTUALNIH KONDIDATA ZA POJEDINE VODEĆE FUNKCIJE

– ide u 2 smjera: 1. razvijanje i poticanje svojstava koja se pokazuju kao prednost za određenu funkciju vodstva2. suzbijanje i ispravljanje nedostataka koji smetaju inače prikladnom kandidatu

4. USPOSTAVA I VOĐENJE KADROVSKOG PLANA – na pregledan i dokumentiran način čini podlogu za donošenje odluka o postavljanju vodećeg sloja

50

X. KOMUNIKACIJE U UPRAVI

= ukupnost SREDSTAVA i METODA kojima se prenose INFORMACIJE radi utjecanja na PONAŠANJE LJUDI u njihovim organizacijskim ulogama.

INFORMACIJA = na određeni način poredani niz signala koji se mogu prenositi preko veza, tako da se na temelju utvrđenog sistema kodifikacije svaki signal zamjenjuje određenim sadržajem

VRSTE KOMUNIKACIJA

1. formalne – neformalne2. vertikalne – horizontalne3. unutarnje ili vanjske4. direktivne ili informativne.

KOMUNIKACIJSKI SUSTAV predstavlja trajne veze između ljudi i sredstava u procesu razmjene informacija, kako u samoj upravnoj org. tako i između organizacije i njene relevantne društvene cjeline

Praktična razlika između komunikacijske mreže i organizacijske strukture

Organizacijska struktura- težište je na centrima, na organizacijskim ulogama, a veze između njih su u drugom planu

Komunikacijska mreža- naglasak je na vezi, a centri dolaze tek u obzir kao inicijatori ili adrestai informacija

Nedostatak koncepta komunikacijskog ustava prema Kopriću:

- njegova ograničenost u proučavanju komuniciranja na onaj segment koji prati relaciju formalnog zadatka

- zanemaruje se neformalno komuniciranje

VRSTE KOMUNIKACIJSKIH KANALA

1. VERTIKALNI I HORIZONTALNI

2. DIREKTIVNI I INFORMATIVNI

3. MASOVNI I INTERPERSONALNI

4. FORMALNI I NEFORMALNI

51

5. INSTITUCIONALNI I NEINSTITUCIONALNI

KARAKTERISTIKE POJEDINE VRSTE KOM. KANALA PREMA KOPRIĆU:

1. VERTIKALNI I HORIZONTALNI

a) vertikalni1. povezuju komunikacijske subjekte na različitim komunikacijskim stupnjevima2. sastoje se od dvije komponente :

- uzlazne : omogućuje tok poruke od stupnja nižeg do stupnja višeg ranga- silazne : omogućuje tok poruke od stupnja višeg do stupnja nižeg ranga

3. subjekti imaju različite formalne ovlasti glede korištenja kanala i poruka koje ¸ odašiljaju4. isti subjekti imaju dvojake ovlasti

b) horizontalni1. povezuju subjekte između čijih položaja nema hijerarhijskog stupnjevanja2. između različitih tokova poruke nema propusnosti3. subjekti imaju jednake formalne ovlasti glede korištenja kanala i poruka koje ¸ odašiljaju

2. DIREKTIVNI I INFORMATIVNI

a) direktivni1. služe prijenosu direktivi (naredbi) i uputa za njihovo izvršenje u silaznom smjeru odn.

u uzlaznom smjeru služe prijenosu izvještaja2. komunikacijski subjekti se nalaze u neravnopravnom položaju

b) informativni1. služe isključivo razmjeni svih vrsta informacija u oba smjera2. uspostavljaju se među načelno ravnopravnim subjektima

3. MASOVNI I INTERPERSONALNI KANALI

a) masovni:1. ima više komunikacijskih subjekata pri čemu je jedan u ulozi komunikatora a ostali

su u ulozi recipijenata2. jedna se poruka istodobno prenosi od jednog izvora ka većem broju primatelja3. tok poruka kroz masovne kanale je jednosmjeran od izvora prema primatelju4. poruke su uniformirane zbog nemogućnosti pošiljatelja da ih individualizira

b) interpersonalni1. poruke se razmijenjuju između samo 2 subjekta2. nije isključena mogućnost dvosmjerne razmjene poruka3. omogućena je individualizacija poruka

52

4. FORMALNI I NEFORMALNI KANALI

a) formalni1. uspostavljaju se formalnim aktima2. selektivno su propusni odn. omogućuju samo onu interakciju koja se odvija tijekom

ostvarivanja formalnih ciljeva3. oni su «legitimni» odn. pokazuju elemente u komunikacijskom činu

b) neformalni1. moguće ih je identificirati tek nakon što se interakcija realizira2. pogodni su za svaku vrstu interakcije3. mogu biti «legitimni, alegitimni i nelegitimni»

5. INSTITUCIONALNI I NEISTITUCIONALNI KANALI

a) intitucionalni1. trajnost u vremenu2. relativna stabilnost3. zbog te trajnosti i stabilnosti unaprijed su poznati (očekivani)

b) neistitucionalni1. jednokratni su jer izostaje tendencija njihovog stalnog korištenja između istih subjekata2. slučajni su (specifični) jer se svaki od njih realizira od slučaja do slučaja3. zbog te jednokratnosti i specifičnosti su neočekivani

BITNI ELEMENTI KOMUNIKACIJSKOG SUSTAVA

1. DAVATELJ-INICIJATOR INFORMACIJE

- pojedinac ili kolegij u upravi, politički funkcionar i političko tijelo, svaki građanin koji da je neku obavijest, signal da bi potaknuo određenu reakciju u upr. Organizaciji

2. PRIMATELJ – ADRESAT INFORMACIJE

- pojedinac, skupina u upr. organizaciji/u njenoj okolini na čije se ponašanje želi utjecati

3. SADRŽAJ INFORMACIJE

- značenje što ga davatelj želi priopćiti primatelju. Da bi se spriječio eventulani gubitak informacija one se u pravilu ponavljaju

4. SREDSTVA KOMUNIKACIJE

- fizički medij koji posreduje između davatelja i primatelja

5. TIJEK KOMUNIKACIJE

- put koji informacija prijeđe od davatelja do primatelja (u upravi od davatelja do adresata).- Glede puta koji informacija mora prevaliti vrijedi u upravnoj oganizaciji načelo tzv.

redovnog puta koji znači da se komunikacija obavlja preko svih međustupnjeva. Iznimka

53

je npr.hitnost. Redoviti službeni put je najdjelotvorniji kanal za sve komunikacije u upravi.

IDEALNI CILJEVI KOMUN. SUSTAVA

1. Selekcija relevantnih informacija, da djeluje kao filter informacija, propuštajući sve koje su za organizaciju bitne, ali i samo one koje može iskoristiti

2. Sprečavanje iskrivljenja i gubitka sadržaja informacije te ispravljanje mogućih iskrivljenja

3. Stvaranje zaliha (memorije) informacija koje služe adaptaciji na kratki rok, a i dugoročnom programiranju i inovaciji

>>Zbog čega dolazi do iskrivljenja i gubitka sadržaja informacija i kako se ispravljaju iskrivljene informacije?

Do iskrivljenja i gubitka sadržaja informacija dolazi zbog toga što je:

organizacija preopterećena informacijama zbog teškoća u vezi s davateljem ili primaocem manjkavosti u sredstvima nedostataka u toku informacije

Iskrivljene informacije se ispravljaju:

ponavljanjem obavijesti provjeravanjem da li je sadržaj ispravno prenesen

POKAZATELJI KVALITETE KOMUN. SUSTAVA

Selektivnost- osigurati max. potrebnih inf. i izbjeći preopterećenost nepotrebnim

Otpornost prema iskrivljenju sadržaja informacije i brzina u ispravljanju iskrivljenog sadržaja informacije

Mjera utjecaja obavijesti na ponašanje primatelja

Ekonomičnost sredstava i toka komunikacije tj. što manji trškovi komunikacijskog sustava po jedinici prenesenog sadržaja

54

SASTANCI -sve važnije sredstvo komunikacije = misaoni rad više ljudi radi postizanja nekog neposrednog cilja

>>Sastanak omogućava koncentraciju različitog znanja, maksimalnu komunikaciju među sudionicima, izlaganje pojedinih mišljenja i dr.

>>VRSTE SASTANAKA:

1. s obzirom na svrhu:

- INFORMATIVNI : svrha im je informiranje sudionika- ODLUČUJUĆI: svrha je donošenje zajedničke odluke

2. s obzirom na organizaciju:

- MONOCENTRIČKI: s poglavitim utjecajem voditelja sastanaka- POLICENTRIČKI: s prevladavajućom ulogom sudionika

3. s obzirom na način rada:

- FORMALNI: postoje propisana formalnost npr.kvorum- NEFORMALNI

>> 2 VRSTE PROBLEMA SASTANKA PRI POSTIZANJU CILJA

1. PSIHOLOŠKI

= tipske i specijalne osobine ličnosti= trenutno stanje sudionika zbog primjerice temperature, buke, umora, dosade= sukobi koji nastaju tijekom sastanaka

2. TEHNIČKI

= obuhvaćaju: - pripremu sastanaka- prikupljanja podataka- utvrđivanja glavnih pitanja- izrade prijedloga dnevnog reda- teničke pripreme poput poziva na sastanak, osiguranje prostorije u

kojoj će se sastanak održati, vođenje sastanaka

55

AOP/EOP = automatska odn. elektronska obrada podataka tj. rukovanje informacijama pomoću sustava strojeva čije je središte elektronsko računalo.

>> AOP odnosno EOP, u širem smislu, znači:- izrada programa akcije pribavljanja,obrade i korištenja informacija- prikupljanje podataka- unos podataka u strojni sustav- obrada podataka u strojnom sustavu- izlaz rezultata obrade

>> CILJEVI SUSTAVA AOP (EoP)- povećanje efikasnosti i ekonomičnosti rukovanja informacijama u upravi.

Ti se ciljevi ostvaruju:- automatizmom, tj. odvijanjem niza operacija u kojima strojevi zamjenjuju ljude

- brzinom operacija uslijed brzine električnih kontakata u računalu.

>> PODRUČJA PRIMJENE AOP (EOP)

Poslovi koji se sastoje od brojnih mahom rutinskih operacija, ali i složene analize kod kojih valja uzeti u obzir istodobno velik broj informacija.

>> POSLJEDICE UVOĐENJA AOP (EOP) U JAVNOJ UPRAVI, su sljedeće:

1. veća DJELOTVORNOST, iako ne uvijek i ekonomičnost upravnog poslovanja

2. veća KOLIČINA INFORMACIJA kojima uprava raspolaže i može ih upotrijebiti

3. određena TENDECIJA PREMA KONCENTRACIJI, vertikalno i horizontalno, radi velikog kapaciteta strojeva koje valja do kraja iskoristiti

4. određeni STUPANJ NEELASTIČNOSTI uslijed cijene mijenjanja složenih programa strojne obrade

5. potreba za SPECIJALIZACIJOM OSOBLJA, ali i tendencija prema diferencijaciji osoblja na višu kategoriju koja izrađuje programe automatskih strojeva i nižu, koja ove strojeve poslužuje sirovim podacima

6. ubrzanje USLUGA I DRUGIH TRANSAKCIJA UPRAVE I GRAĐANA, ali i manja mogućnost individualizacije u postupanju.

56

XI. POSTUPCI U UPRAVI

= takav način rada u kojem se određene radne operacije ili njihovi dijelovi obavljaju na jednak način u svim istovrsnim slučajevima (npr.osobne iskaznice).

DVIJE SVRHE STANDARDIZACIJE:

1. povećanje EFIKASNOSTI rada

2. ZAŠTITA određenih društveno značajnih INTERESA

VRSTE POSTUPAKA:

1. STRUČNI: regulirani su pravilima struke koju obavlja upr. org. npr.liječenje

2. UPRAVNI: regulirani su pravnim propisima npr.donošenje upravnih akata

I upravni i stručni postupci primjenjuju se u istim organizacijama, samo na različite djelatnosti

3. FORMALNI: tu je standardizacija izvršena pravnim propisima4. NEFORMALNI: stand. proizlazi iz nepisanog običaja npr.interni dogovor5. JAVNI POSTUPCI6. INTERNI POSTUPCI -> razlika je u tome što su javni obajvljeni i građani

imaju pravu uložiti pr. Lijek i to žalbu u slučaju da službenik povrijedi odredbe postupka

OSNOVNI ČINITELJI POSTUPKA su odgovori koje treba dati na pitanja:

1. koji je SADRŽAJ djel. kod koje se pojedine radne oper. Standardiziraju

2. koji je CILJ standardizacije

3. kojim REDOSLIJEDOM treba izvoditi standardizirane radne operacije

4. koje su GLAVNE ULOGE U POSTUPKU

2 ASPEKTA PROBLEMA KVALITETE POSTUPKA

1. da li je ono što bi se prema propisima postupanja trebalo raditi najbolje u danim prilikama

2. da li se zaista radi ono što bi se trebalo raditi

57

3 SKUPINE POKAZATELJA KVALITETE POSTUPKA

1) u kojoj su mjeri propisi postupka PODESNI da postignu postavljeni tehnički ili zaštitni cilj

- To će ovisiti o tome jesu li uzeti u obzir svi osnovni čimbenici i koliko su oni povezani u skladnu cjelinu.

- Naročito će kod postupaka sa zaštitnim ciljem trebati ocijeniti koliki su troškovi postignute zaštite, tj. usporava li se formom postupka djelovanje uprave i svim interesentima nameću posebne dužnosti i opterećenja

2) u kojoj se mjeri propisi o postupanju zaista primjenjuju i koji su rezultati postupka u konkretnoj praksi

- postupak se neće primjenjivati kad je previše složen za prosječni stupanj obrazovanja radnika u upravi koji ga primjenjuju, ili kad zahtijeva sredstva koja prelaze mogućnosti nekog upravnog sustava, kad je u sukobu s vladajućim vrijednostima

3) u kojoj je mjeri postupak elastičan, tj. koje su mogućnosti i koji su troškovi njegova mijenjanja i prilagođivanja promjenama u vanjskoj situaciji

- Standardizacija određenih radnih operacija, svojstvena postupku, povećava stalnost i predvidljivost u djelovanju uprave.

- Tu se, međutim, javlja i opasnost gubitka elastičnosti. Djelovanje koje je fiksirano u obliku postupka teže se mijenja kad promjena vanjske situacije to zahtijeva. Stoga će dobar postupak morati održati ravnotežu između određenosti i elastičnosti, sačuvati sposobnost stalne prilagodbe općem razvoju i promjenljivim posebnim okolnostima svog područja.

______________________________________________________________________________

XII. KONTROLA U UPRAVI

= uspoređivanje rezultata djelatnosti upr. org. s rezultatima koje smo očekivali, a ta se usporedba provodi na temelju unaprijed utvrđenih kriterija.

>>Povijesno najstarija forma kontrole je financijska kontrola.

RAZVOJ KONTROLE

Tijekom mijenjanja odnosa u upravi mijenja se i sadržaj funkcije nadzora. Izvorno je nadzor u upravi značio primjenu vlasti u sklopu unutarnjih odnosa tj. nadzor ljudi nad ljudima.S vremenom se on sve više pretvara u stručnu djelatnost određivanja kriterija uspješnosti, mjerenja odstupanja od tih kriterija, i ispravljanje tih odstupanja . Nadzor postaje nadzor nad objektivnim tijekovima i radnim procesima.

2 AKTIVNOSTI KOJE OBUHVAĆA KONTROLA

1. prikupljanje relevantnih podataka kako je neki posao izvršen

58

2. ocijena koliko su stvarni rezultati u skladu s predviđenim rezultatima SVRHA KONTROLE

- provjeriti i ocijeniti rezultate rada upr. org.- utvrditi da li se njima postižu ciljevi- utvrditi da li upr. org. ispunjava svrhu radi koje je i osnovana

VRSTE KONTROLE

1) kontrola REZULTATA RADA i kontrola NAČINA RADA

– ovisno o tome da li se s unaprijed postavljenim kriterijima uspoređuju direktno postignuti rezultati ili se isti cilj postiže indirektno, uspoređivanjem primijenjenih metoda s metodama koje su propisane

2) kontrola SADRŽAJA i kontrola EKONOMIČNOSTI

– ovisno o tome uzima li se u obzir omjer između vrijednosti upotrijebljenih sredstava i vrijednosti postignutog učinka, ili se taj omjer ne uzima u obzir

3) OPĆA kontrola i SPECIJALNA kontrola

– ovisno o tome da li su kontrolom obuhvaćeni svi ili samo neki aspekti tj. samo neke faze upravne djelatnosti

4) UNUTARNJA I VANJSKA kontrola

– ovisno o tome jesu li nositelji kontrolne djelatnosti u sastavu upravne organizacije ili izvan njihova sustava (politički, sudski nadzor...)

5) PRETHODNA I NAKNADNA kontrola

– ovisno o tome da li se pojedina upravna djelatnost kontrolira u svojim prethodnim fazama (nacrt), osobito prije nego što je donesena određena formalna odluka ili u kasnijim fazama, odnosno nakon donošenja formalne odluke

6) kontrola AKATA i kontrola RADA

– ovisno o tome jesu li predmet kontrole samo formalni akti upravne organizacije ili i druge djelatnosti

7) kontrola ZAKONITOSTI i kontrola SVRSISHODNOSTI

59

– ovisno o tome da li je kriterij s kojim se uspoređuje djelatnost upravne organizacije pravni propis ili nije

ELEMENTI KONTROLE

utvrđivanje MJERILA/KRITERIJA za ocjenjivanje rezultata

utvrđivanje OSOBNIH ZADUŽENJA I ODGOVORNOSTI nositelja kontrolnih funkcija za rezultat, odnosno za djelatnost

utvrđivanje NAČINA PRIKUPLJANJA PODATAKA potrebnih za kontrolu i NAČINA NJIHOVE USPOREDBE s postavljenim mjerilima

ISPRAVLJANJE NEDOSTATAKA utvrđenih kontrolom

POKAZATELJI KVALITETE KONTROLE

1. PRAVODOBNOST KONTROLE

- da nadzorni proces zahvati prije nego nastupe štetne posljedice

2. EKONOMIČNOST KONTROLE

- Mjerimo je između troškova za kontorlu i koristi koja je kontrolom dobivena- da troškovi kontrolnog procesa budu što niži, te da ni u kojem slučaju ne prijeđu

korisnost kontrole- da bi se postigla ekonomičnost treba se pridržavati 3 principa:

PRINCIP JEDNOSTAVNOSTI – kontrolu treba što više ugraditi u osnovnu djelatnost upr. org

PRINCIP SELEKTIVNOSTI – potrebno je kontrolirati samo one aspekte upr. djelatnosti koji su najvažniji za ostvarenje zadataka

PRINCIP BRZINE / ŽURNOSTI

3. OBUHVAT KONTROLE

- da nadzorni proces obuhvati što više relevantnih elemenata nadzirane djelatnosti

4. URAVNOTEŽENOST KONTROLE

- da kontrolni proces ne uzrokuje zapuštanje drugih djelatnosti ili aspekata zadatka upravne organizacije koncentrirajući pažnju samo na neke od njih

>> Kad se kontrola povjerava posebnim kontrolnim organizacijama?

Opseg kontrolne djelatnosti u pojedinoj upr. org. ovisi o veličini organizacije. Kad opseg kontrole prijeđe određenu granicu, trebat će kontrolu povjeriti posebnim organizacijskim jedinicama, odnosno kontrolnim organizacijama.

60

>> Razlika ekonomičnosti kontrole i kontrole ekonomičnosti?

Kontrola ekonomičnosti je vrsta kontrole gdje se pri uspoređivanju stvarnih rezultata i primijenjenih metoda s očekivanim uzima u obzir omjer između vrijednosti upotrijebljenih sredstava i vrijednosti postignutog učinka.

Ekonomičnost kontrole je element uspješnosti same kontrole tj. zahtjev da troškovi kontrolnog procesa trebaju biti što niži, te ni u kojem slučaju ne smiju priječi korisnost kontrole.

______________________________________________________________________________

UPRAVNI PREGLED =okvir unutar kojeg se primjenjuju različita tehnička sredstva usavršavanja rada.

>> Obuhvaća:- utvrđivanje problema- prikupljanje podataka- analizu, dijagnozu teškoća- prijedlog rješenja- konačni izvještaj- sudjelovanje u provođenju prihvaćenih zaključaka.

>> STADIJI – orijentacija, planiranje, glavni pregled

1. Orijentacija je obavještavanje o općoj situaciji u upravnoj organizaciji, o okvirima njezina djelovanja i o glavnim problemima. Cilj toga stadija je realistično planiranje glavnog pregleda, da upozori na vjerojatne teškoće koje izviru iz sposobnosti ljudi u organizaciji ili iz drugih specijalnih okolnosti koje su nepoznate onima koje ne rade u toj organizaciji.

2. Plan pregleda treba biti korektan i predviditi vremenske rokove za izvršenje pojedinih zadatake te potrebno osoblje i materijalna sredstva. Također plan treba odobriti funkcionar ili tijelo nadležno za pregled i s njim se moraju upoznati službenici organizacije koju treba pregledati.

3. Pregled pisanog materijala obuhvaća čitanje propisa, organizacijskih shema i spisa što je ujedno i najjeftiniji način obavljanja pregleda i zato treba prikupiti tim načinom sve dostupne informacije.

>> Sredstva kontakta kojim se informacije mogu dobiti su:- Upitnici- Kontrolne liste- Intervju ili usmeni razgovor- Promatranje operacija

61

>> Metode mjerenja rada

1. Tehnički postupci o kojima se najčešće govori u vezi s mjerenjem rada su:

- Tablica rasporeda rada- Grafikon postupaka- Mjerenje radnog učinka

2. Analiza prikupljenih podataka tijekom upravnog pregleda obavlja se posebno za svaku radnu operaciju i sastoji se od odgovora na ova pitanja

- Koji je sadržaj radne operacije i kako je taj sadržaj povezan sa zadacima upravne organizacije kao cjeline

- Je li radna operacija nužan preduvjet za obavljanje zadatka ili bi se mogla izostaviti?

- Tko sudjeluje u izvođenju radne operacije?

- Kakvo opterećenje za organizaciju predstavlja radna operacija?

- Jesu li dijelovi radne operacije međusobno povezani na najlogičniji i najuspješniji način?

MASOVNA KONTROLA- ima prednost sveobuhvatnosti, ali su joj nedostatci nestručnost i značajni utrošak vremena

- ona se može održati samo relativno kratko razdoblje. - Masovna kontrola nad upravnim radom može se organizirati jedino u onim aktivnostima

uprave gdje se ocjenjuje rezultat a ne način obavljanja posla.- Masovna kontrola ne može poslužiti kao pol.kontrola u upravi.

62

XIII. TEORIJSKI MODELI UPRAVE

O teorisjkim modelima organizacije možemo govoriti tek u vrijeme industrijalizacije krajem 19. i početkom 20. st. Kada je započela era „scientific managementa“.

KOPRIĆ razlikuje 7 istraživačkih pravaca teorije organizacije

1. Mehanocistički pravac: TAYLOR, FAYOL

2. Teorija organizacijskog konflikta i moći: CROZIER, ETZIONI

3. Decizionistički pravac: SIMON, MARCH, DAHL

4. Interesno politički pravac: MARCH, SIMON, CYERT

5. Teorija otvorenog sistema: BERTALANFFY, EMERY, TRIST, THOMPSON

6. Kibernetski pravac: (WIENER, ASHBY) LUCIEN, MEHL

7. Teorija samoreferentnih i autopoietskih sistema: LUHMANN, RIEDEL

________________________________________________________________________

1. MEHANOCISTIČKI PRAVAC

Predstavnici TAYLOR - FAYOL

U početku se organizacija promatrala mehanocistički i instrumentalno, kao stroju nalik sredstvo za ostvarenje određenih svrha iz kojih proistječe njen zasebni identitet i subjektivitet.

Začetnici su Taylor u Americi i Fayol u Europi, a njih su slijedili brojni drugi ( Gulick, Urwick, Mooney) formirajući tako klasični nauk o organizaciji.

TAYLOR – uz njega vežemo koncept scientific manegementa – znantsvene organizacije rada

- bavio se problemom povećanja produktivnosti rada i efikasnosti otganizacije kao instrumentu za ostvarivanje određenog cilja, a taj cilj bio je profit

- proveo je diobu rada u smislu mrvljenja radnog procesa na vrlo jednostavne zadatke za koje je učenje svedeno na minimalno vrijeme

- on je dakle odijelio operativnu funkciju od funkcije upravljanja i proveo diobu rada

FAYOL – također se bavio problemom povećavanja efikasnosti rada- polazi od razine upravljanja i vođenja- postavio je 14 načela koja su nužna za uspješno odvijanje upravljanja

63

o dioba rada, ovlasti i odgovornosti, discipline, jedinstvo zapovijedanja, jedinstvo usmjeravanja, podvrgavanje interesa pojedinca interesima zajednice, socijalni i materijalni rad ...

Klasična škola se prema čovjeku u organizaciji odnosila kao prema mehaničkom elementu stroja. Osoblje je bilo podređeno ciljevimaorganizacije tj. Max. Efikasnosti i postizanju profita.

Tome proturječi škola ljudskih odnosa, na čelu sa MayomOni su skrenuli pozornost na važnost neformalnih grupa unutar organizacija i međuljudskih odnosa.Budući da je pojedinac biće čije zadovoljstvo u velikoj mjeri određuje mogućnost ostvarenja svrha organizacije,produktivnost rada u org. u značajnoj mjeri ovisi i o radnoj okolini i osjećajima radnika.Instrumentalni ondos spram osoblja na kraju rezulitra samo opadanjem produktivnosti.

Na kraju dolazi do integracije klasične škole i škole ljudskih odnosa u djelu Barnarda «Funkcije vodstva». Organizacija je ostala samo sredstvo za efikasno ostvarenje određenih svrha, instrument koji je u sebi skladan i prema okolni zatvoren, u kojem o interesima i zadovoljstvu članova (premda su i dalje podređeni svrhama cjeline) treba voditi brigu, i koji se može izgraditi slijedeći upute organizacijske teorije.

_______________________________________________________________________

2. TEORIJA ORGANIZACIJSKOG KONFLIKTA I MOĆI

Predstavnici CROZIER - ETZIONI

Ovaj pravac je reakcija na nedostatke rezultata koje je škola međuljudskih odnosa imala u praksi. Pokazalo se da tzv. model harmonične suradnje u stvarnosti organizacije ne funkcionira te stoga pozornost treba posvetiti odnosima moći. Najpoznatiji predstavnik ove teorije je Crozier

- on tematizira moć u birokrtaskoj organizaciji polazeći od studija slučaja dviju upr. org. u Francuskoj

- pritom ljude u org. promatrakao izvršioce poslova (klasični pristup), kao osjećajna bića (pristup ljudskih odnosa), ali i kao donosioce vlastitih odluka i igrače vlastitih igri.

- ti ljudi koji igraju vlastite igre u biti se bore za moć odn. što veći udio u org. strukturi moći

- ta borba za moć omogućuje PROSTOR SLOBODNOG ODLUČIVANJA na svakoj razini u organizaciji 2 vrste takvog prostora:

1. vrsta prostora koja proilzai iz neizvjesnisti zadataka2. vrsta prostora koja proizlazi iz osmišljenih pravila

- Osoba koja ima širi manevarski prostor može razviti veću moć, jer je njegovo ponašanje u većoj mjeri neizvjesno za druge nego njihovo za njega. Iz toga proizlazi da je kontrola neizvjesnosti glavni izvor moći u organizaciji

- 2 su osnovna oblika borbe za moć:

64

BORBA RACIONALIZACIJE : Borba za sužavanje prostora slobodnog odlučivanja drugih racionalizacijom

BORBA PROTIV RACIONALIZACIJE : Borba za očuvanje ili proširenje vlastitog područja slobodnog djelovanja

4. TEORIJA ODLUČIVANJA – DECIZIONISTIČKI PRAVAC

Predstavnici SIMON – MARCH – CYERT- DAHL

Ovaj pravac posvetio je pozornost PROCESU DONOŠENJA ODLUKA U ORG.

SIMON

- rabi izraz „odlučivanje“ kao sinonim za „upravljanje“- razlikuje PROGRAMINE ODLUKE od NEPROGRAMIRANIH ODLUKA ovisno o

tome ima li sistem unaprijed određen postupak rješavanja svih sličnih situacija ili nema- ako se situacije odlučivanja stalno ponavljaju -> sustav će za njihovo rješavanje

formulirati program a ako tog programa nema nastojati će se primijeniti postojeća pravila za traženje novih rješenja

- ako je situacija odlučivanja nova -> za njezino rješavanje sustav će se osloniti na sposobnost svojih članova za rješavanje problema

MARCH

- bavio se temom VRIJEDNOSTI koje određuju ciljeve, a koja je u teoriji odlučivanja postala jedna od ključnih

- Vrijednosti se razvijaju iskustvom za što je nužna „tehnologija nerazumnosti“ -kao primjer March je uzeo djecu : tu je potrebno istražiti predrasude koje mogu poslužiti za otkrivanje atraktivnih novih cijljeva

- S druge strane mora se izbjeći tzv. „logika razboritosti“ i to strategijom „zaigranosti“ odn. privremenog oslobađanja od pravila

______________________________________________________________________________

5. INTERESNO-POLITIČKI PRAVAC

Predstavnici SIMON - MARCH – CYERT

Odbacuju pretpostavke o jednom cilju organizacije i konstatatiraju da je u organizaciji prisutno mnoštvo ciljeva odnosno interesa, kako članova tako i subjekata iz okoline organizacije.

Sve ciljeve se treba uzeti u obzir kod donošenja odluka

Na organizaciju se dakle gleda kao na politički sistem – koaliciju interesenata (koalicija se formira iz redova članova org. ali i redova vanjskih interesenata - što daje osnovu najčešćoj kritici shvaćanja koja organizaciju promatraju kao političku koaliciju)

Ciljeve koji moraju biti uzeti u obzir pri odlučivanju u organizaciji ovaj pravac ne promatra kao unaprijed dane, nego kao prihvaćene od strane članova koalicije. U tom

65

procesu normalan je sukob interesa, pa je pažnja koncentrirana na proučavanje mehanizama i procesa rješavanja sukoba, kao tipično političkih mehanizama i procesa.

djelo Cyerta i Marcha „Teorija ponašanja poduzeća“ ključno je za ovaj pravac- tu su u slučaju modela poduzeća koji se temelji na cijei i proizvodnji pretpostavili

postojanje slijedećih ciljeva: profit, prodaja,udio na tržištu, količina proizvoda na skladištu i proizvodnja

- istraživali su i predlagali mehanizme pomoću kojih se rješavaju sukobi interesa među članovima organizacije

pojmovi kojima se bave autori su:

1. RJEŠAVANJE OBJEKTIVNE NEUSKLAĐENOSTI

- obj. neusklađenost ili sukob interesa rješava se rastavljanjem problema na pojedinačne probleme o kojima odlučuju pojedine jedinice u organizaciji – to nazivaju „specijalizacijom“ i „delegacijom“

- pretpostavka je da će se time riješiti i pitanje proturječnih ciljeva jer pojedina jedinica ide za ograničenim brojem ciljeva - takav sistem odluka nazivaju „lokalnom racionalnošću“ a ishod sukoba nazivaju „političkom koalicijom“

2. IZBJEGAVANJE NEIZVJESNOSTI

- kao rješenja predlažu se postupci za pronalaženje ekvivalenta sigurnosti ili uvođenje pravila po kojima se živi u nesigurnosti

3. TRAŽENJE IZAZVANO PROBLEMOM

- pod time se misli na traženjekoje je simulirano problemom i upravljeno je na pronalaženje rješenja za problem

- u odnosu na traženje pretpostavljaju se 3 stvari:

1. motivirano je: ono je dakle simulirano problemom i otpada s pronalaženjem rješenja za taj problem

2. počinje jednostavno: odvija se na temelju jednostavnog modela uzročnosti

3. pristrano je: odražava kvalifikaciju, iskustvo i ciljeve članova org.

4. UČENJE STJECANJEM ISKUSTVA U ORGANIZACIJI

- organizacije uče kroz iskustvo

66

5. TEORIJA OTVORENOG SUSTAVA

Predstavnici BERTALANFFY – EMERY – TRIST – THOMPSON

Predstavnici ove teorije smatraju da se problem prganizacije može razumijeti samo uzimajući u obzir njen odnos spram okoline

Tvorac ove teorije je Ludwig von Betralanffy Emery i Trist pokušali su razraditi procese po kojima elementi koji pripadaju okolini

dolaze u vezu jedni s drugima što nazivaju „KAUZALNOM POTKOM“

4 TIPA KAUZALNE POTKE (to su u biti etape u razvoju okoline)

1. NAJJEDNOSTAVINIJI TIP DETERMINIZMA

- u njemu su ciljevi i opasnosti relativno stalni i nasumce raspoređeni- nazivamo ju sredinom koja miruje i koja je raspoređena slučajno- u ovoj situaciji ne može se razlikovati strategija od taktike, organizacije su male i

izolirane

2. KOMPLEKSNIJA OKOLINA

- iako ona još miruje, okolina je složenija- grupirani ciljevi i opasnosti nisu više nasumce raspodijeljeni, već su na neki način

pričvršćeni jedni za druge- organizacija u ovom tipu mora reagirati strategijski a ne taktički- organizacije koje se nalaze u tim uvjetima imaju tendenciju povećanja, hijerarhijskog

organiziranja i teže centraliziranoj kontroli i koordinaciji 3. UZNEMIRENA REAGIRAJUĆA OKOLINA

- noci stupanj kauzalne potke- u okolini postoji veći broj sličnih organizacija i to je njeno dominantno obilježje :

organizacija mora voditi računa da ono što je njoj poznato može biti poznato i ostalim organizacijama

- zato osim strategije i taktike kao međustupanj reagiranja pojavljuje se i operacija koja obuhvaća unaprijed pripremljene taktičke inicijative, ali i ocjenu reakcije suparnika i protunapade

- tu postaje nužno odrediti ciljeve irganizacije, a za to je najprigladnija strategija „apsorpcije“ ili „parazitizma“ na račun suparnika

4. PODRUČJA NEMIRA

- još kompleksnije sredine- taj tip je dinamičan i u pokretu a tomu pridonose 3 tendencije:

organizacije rastu i stvaraju organizirane grupe tako da su akcije koje poduzimaju dosta jake

produbljivanje odnosa uzajamne zavisnosti između ekonomskogplana i drugih planova društvene zbilje

67

sve je veće povjerenje u istraživanje i razvoj kako bi se suprotstavili konkurenciji

- nemirna područja zahtijevaju formu organizacije koja se bitno razlikuje od hijerarhijskih strukturiranih oblika na koje smo navikli pr. Profesionalna udruženja

6. KIBERNETSKI PRAVAC

Predstavnici LUCIEN - MEHL

Relativno mlada disciplina koja je znatno utjecala na mnoga područja. Kibernetika je započela svoj razvoj nakon II. Svjetskog rata, a razvoj duguje znanstvenicima (Wiener, Ashby) i pritisku ratnih potreba vojno – industrijskog kompleksa.

naziv KIBERNETIKA izveden je iz grč. Riječi KIBERNAO (kormilariti) odn. KIBERNETES (kormilar)

kibernetika je proces opažanja, vođenja i automatskog toka upravljanja uz minimalnu upotrebu energije

Kibernetika je vodila utemeljenju kibernetskog pravca teorije organizacije

MEHL - za njega je kibernetika umijeće efikasnosti- pokušava dati model upravljanja i upravne organizacije polazeći od kibernetike- prije toga postavlja pojam komplekson sistema koji ima 4 obilježja:

sastoji se od mnogobrojnih elemenata elementi se najčešće razlikuju jedni od drugih elementi su promjenjivi između elemenata postoje jake veze

- predmet interesa Mehla je tzv. KOMPLEKSNI SISTEM S FINALITETOM

on može biti: mehanički, biologijski i društveni sastoji se od 3 glavna dijela:

a) SELEKTOR: određuje finalitet ili ga registrira ako je utvrđen izvan sistemab) TRANSDUKTOR: prenosi upute ili naređenja od selektora -> efektoru , te

nadzire njegov rad u skladu sa ciljevima koje je odredio selektorc) EFEKTOR: ostvaruje ciljeve sistema

Kompleksne sisteme dijeli na :

a) IZOLIRANE/ PASIVNE: oni koji ne podliježu vanjskom utjecaju niti vrše vanjski utjecajb) NEIZOLIRANE / AKTIVNE: oni koji mijenjaju okolinu

IZOLIRANI SISTEMI reguliraju se na 3 načina

1. SEKVENCIJALNO REGULIRANJE :- najjednostavnije, više je tu riječo sigurnosnom sistemu nego o stvarnom reguliranju

2. REGULIRANJE U OTVORENOM LANCU: - naredbe i upute teku prema efektoru ali nema povratnog toka informacije

3. REGULIRANJE U ZATVORENOM LANCU - tu postoji povratni tok informacija- ovdje se transduktor diferencira u 3 elementa:

68

mjeri učinak efektora utvrđuje odstupanja između željenih i stvarnih rezultata i oblikuje naredbu

za prilagodbu šalje korektivnu naredbu prema efektoru

NEIZOLIRANI SISTEMI- Mehl diferencira pojmove predreguliranja od postreguliranja (reguliranje s

povratnim djelovanjem)- Neizolirani sistemi sastoje se od predreguliranja i postreguliranja

Model kompl. Sistema Mehl rabi za ostvarivanje kibernetskog modela poduzeća i političko upravnog sistema:

SELEKTOR parlament i vlada TRANSDUKTOR upravni aparat bez javne službe EFEKTOR javne službe, poduzeća, grupe ljudi i pojedinci

______________________________________________________________________________

7. TEORIJA SAMOREFERENTNIH I AUTOPOIETSKIH SISTEMA

Predstavnici ULRICH – LUHMANN

predstavnici ove teorije naglašavaju nazočnost ljudkse svijesti koja organizacije dijeli od mehaničkih i biologijskih sistema

Prema Šturmu ova je teorija prošla 2 etape:1. najprije se bavila samo tzv. Samoorganizacijom sistema i pritom

proučavala unutarnju sistemsku strukturu2. u drugoj se učvrstila pod imenom teorija samoreferentnih i autopoietskih

sistema

teorija samoreferentnih sistema nastaje iz uvjerenja da je razlikovanje između sistema moguće samo na podlozi samoreferentnosti, a kako bi to dokazali sistemi moraju biti sposobni samodokazati svoje biće

autopoietičan je onaj sistem koje je u stanju sam stvarati neke informacije koje na njega utječu

razvoj samoreferentnih sistema su prema Šturmu pokrenula najnovija zbivanja na području biologije kao teorije živih organizama

nakon što sistem dostigne visok stupanj kompleksnosti, stabilnost može postići samo ako sam od sebe stvara podsisteme interne podstrukture

LUHMANN- u njegovom djelu dolazi do izražaja razlikovanje sistema i okoline- on pokušava riješiti problem smanjivanja složenosti svijeta- sistemi primjenjuju različite strategije radi smanjenja kompleksnosti i promjenjivosti

okoline – navodi 5 strategija

1. STRATEGIJA SUBJEKTIVIRANJA - Usmjeravanje djelovanja prema subjektivnoj predodžbi zbije

69

2. STRATEGIJA STVARANJA KONSENZUSA - institucionalizacijom ponašanja i komplementarnosti očekivanja stvara

se konsenzus o subjektivnim predodžbama zbilje

3. STRATEGIJA DIFERENCIRANJA OKOLINE - u svrhu lakšeg kontroliranja dijelova okoline

4. STRATEGIJA UNUTARNJE DIFERENCIJACIJE SISTEMA - kako bi se sistem prilagodio promjenjivosti okoline

5. STRATEGIJA POVEĆANJA NEODREĐENOSTI SISTEMSKE STRUKTURE- kako bi sistem mogao apsorbirati utjecaje bez dubljih unutarnjih potresa

2. D I O

XIV. SISTEMI I UPRAVNI SISTEMI

Riječ sistem dolazi od grč,riječi systema što znači sklop,poredak, sustav

2 KONCEPCIJE U RAZMATRANJU SISTEMA

1. strukturni pristup sistemu - bavi problemom unutarnje strukture sistema2. druga pozornost poklanja odnosu sistema spram okoline, odnosno ulaznoj

(input) i izlanoj (output) strani sistema.

STRUKTURA SISTEMA- formulira se kao pitanje koliko i kakvih elemenata postoji u sistemu te kakve suveze

među njima- razlikujemo:

1. dimenziju razvedenosti (diferenciranosti) - što znači zamijenjivanje bilo kojeg elementa sustava s 2 ili više elementa

2. dimenziju povezanosti (integriranosti)- koja znači uspostavljanje najmanje jedne veze između najmanje 2 elementa

sistema. Diferencijacija i integracija su pomovi za označavanje procesa u sistemu.

POJAM SISTEMA= 2 pojmovna određenja

- cjelina sastavljena od dijelova - kao entitet odijeljen od svoje okoline

70

Oba pojmovna određenja se sve više rabekumulativni, odnosno na sistem se u isto vrijeme gleda kao na cjelinu s određenom unutarnjom razvedenošću u njezinim dijelovima ili elementima te kao na entitet različit od svoje okoline i u određenom odnosu s njom.

ELEMENTI SISTEMA

- predstavljaju konačan br. dijelova na koje neki sistem može biti raščlanjen po određenom kriteriju.

- Elementi mogu biti materijalne, fizičke prirode ili pak formalne prirode (npr.matematičke jednadžbe).

- Unutar nekog sistema elementi su uzajamno povezani, a međusobna veza ih čini elementima.

= Razlikovanje s obzirom na stupanj centralizacije :- CENTRALIZIRANI SISTEMI: struktura sistema omogućuje da ponašanje jednog ili

manjeg br.elemenata utječe na ponašanje svih ostalih- DECENTRALIZIRANI SISTEMI: niti jedan element sistema nema presudan utjecaj

na stanje i ponašanje sistema u cjelini

OKOLINA SISTEMA

To je negativno određena kategorija koja predstavlja sve pojave koje nisu uključene u sistem, a za nju su relevantne ili bi to mogle postati u bilo kojem trenutku. Okolina predstavlja sve ono što nije obuhvaćeno pravilnostima u sistemu.

- Relevantna okolina je ona koja faktički utječe na sistem i na koju sistem također utječe. Ako je sistem razvijeniji, njegova relevantna okolina će biti šira.

ENTROPIJA I NEGANTROPIJA

Entropija sistema = mjera za neorganiziranost u sistemu- da bi se spriječila nužno je da sistemi s okolinom izmjenjuju energiju, materiju i

informacijeNegentropija sistema / negativna entropija = predstavlja tendenciju ka anti – entropiji odn. to je svojstvo sistema da u sebi reducira entropijske procese

STRATEGIJE SISTEMA SPRAM OKOLINE:

1. DEFENZIVNA STRATEGIJA- najčešća strategija- jednostavni sistemi na opasnosti reagiraju zatvaranjem ili bijegom (pr. Kornjača)

2. OFENZIVNA STRATEGIJA- sistem nastoji okolinu podvrći svojoj kontroli i tako svladati potencijalnu neizvjesnost- npr. Marketing poduzeća

71

3. KOOPERATIVNA STRATEGIJA- ide za tim da sistemi uspostave što je moguće ravnomjerniju razmjenu sa relevantnom okolinom.

ZAKON NEOPHODNE/NUŽNE RAZNOVRSNOSTI

Okolina sistema se stalno mijenja te je sistem u svom razvoju stalno suočen s drugačijom okolinom. Postoje sistemi poput produktivnih koji sa okolinom razmjenjuju pozitivne za pozitivne utjecaje,dok regulativni sistemi nastoje suzbiti negaivno djelovanje dr.ljudi ili grupa. Okolina neprestanim pritiskom svoje raznovrsnosti prisiljava sistem da se i dalje diferencira i stvori raznovrsnost svojih elemenata i veza. No, bez obzira na to koliko se sistem deferencirao, okolina će uvijek biti diferencijanija.

VRSTE SISTEMA

1. OTVORENI – sistemi koju su u interakciji s okolinom2. ZATVORENI – sistemi koji su izolirani od svoje okoline – predstavlja interni sklop

funkcioniranja sistema

>> PODJELA PREMA PUSIĆU

- Prirodne, tehničke i društvene

- produktivne (poduzeća) - regulativne(država) - asocijativne (sekta, crkva)

- Prema kriteriju stabilnosti imamo stabilne i labilne

- po kompleksnosti: jednostavne i složene

- prema aktivnosti: statički i dinamički

- prema obliku postojanja: realne ili apstraktne

- prema načinu postanka: prirodne i umjetne sisteme.

IMPLIKACIJE POJMA SISTEM - opća povezanost, kontigentnost i dinamika suprotnosti

1. OPĆA POVEZANOST

- sistem kao cjelina sastavljena od dijelova znači međusobnu povezanost tih dijelova, dok sistem kao entite u odnosu spram okoline podrazumijeva postojanje povezanosti i preko granica sistema

- u toj povezanosti postoje stupnjevi jače i slabije povezanosti, ovisno o frekvenciji i intenzitetu međusobnih utjecaja između pojava u okolini sistema i samog sistema

2. KONTIGENTNOST

- Unutar opće povezanosti odnosi su kontingentni tj.oni bi uvijek mogli biti i drugačiji nego što stvarno jesu na određenome mjestu i u određeno vrijeme.

72

- Pojam kontingentno znači ovisno o okolnostima. Npr. u tvornici se radnici mogu podijeliti na dvije interesne grupe, jedna smatra da veći dohodak treba dobiti onaj koji ima višu formalnu naobrazbu, a druga brani kriterij efektivnog učinka.

3. DINAMIKA SUPROTNOSTI

- Dinamika suprotnosti se sastoji u tome da elementi koji su međusobno povezani u sistem imaju istodobno toliku samostalnost da se mogu identificirati kao elementi

KVANTITATIVNE I KVALITATIVNE PROMJENE

O kvantitativnim je promjenama riječ dok se mijenjaju atributi elemenata u sistemu, elementi sami i odnosi među njima ali tako da načelo po kojem se sistem održava kao jedinstvena cjelina ostaje jednako.

O kvalitativnim promjenama govori se uvođenjem novog načela integracije. Npr.ako radnici u tvornici stječu nova znanja, prelaze na drugo radno mjesto. O kvalitativnim promjenama govorimo ako npr.tvornica iz državnog prijeđe u privatno vlasništvo.

KRITIKA SISTEMA

1. Pojam sistem PREJUDICIRA (ne)postojanjene povezanosti među određenim pojavama koja ih pretvara u sistem, a što što se treba dokazati istraživanjem- francuski mislioc Lefebvre

2. VISOK STUPANJ APSTRAKCIJE POJMA da bi bio koristan za praktičnu primjenu

3. IMPLIKACIJA POZITIVNIH VRIJEDNOSTI PRETPOSTAVKI U KORIST POJMA SISTEM

- misli se nakapitalizam kao dr. – ek. Sistem

4. OPASNOST OD FORMALIZACIJE - upućuje na daljnja 3 prigovora:

je li opravdano očekivati da se matematičke metode mogu uspješno prenijeti s fizikalno- kemijskih na biološko-društvene pojave i područja

selektivno djelovanje formalizacije u biol.-dr. disciplinama metodologijska selektivnost matematike -> smatra se da mat. model ima

tendenciju da od sredstva istraživanja postane cilj ______________________________________________________________________________

UPRAVNI SISTEMI = skup upravnih organizacija koje su međusobno povezane= elementi upr. sistema su upravne organizacije

FUNDAMENTALNI PROCESI UPRAVNOG SISTEMA

1. SUPROTNOST IZMEĐU JEDINSTVA I DIFERENCIJACIJE U TEHNIČKOM SMISLU

73

Svaki sitem teži tomu da u tehničkom smislu otvari jedinstvo. No, u realizaciji se javlja nužnost diobe rada koja izražava tendenciju k diferencijaciji, a jedinstvo se nastoji ostvariti djelatnošću koordinacije. Upravni se sistem nastoji prilagoditi okolini pa se stoga mora nužno diferencirati.

2. SUPROTNOSU IZMEĐU INTERESNE DOMINACIJE I AUTONOMIJE

Interesna dominacija znači nametanje nekih interesa u upravnom smislu kao zajedničkih, a interesna autonomija predstavlja težnju za samostalnošću dijelova. VRSTE UPRAVNIH SISTEMA

- TERITORIJALNI- FUNKCIONALNI- ASOCIJATIVNI

1. TERITORIJALNI SISTEM

- to je instrument političke vlasti- Teritorijalni upravni sistem neke zemlje čine:

o centralna, regionalna i lokalna uprava

ZNAČAJKE TERIT.SISTEMA

1. HETEROGENOST NJEGOVIH DIJELOVA- unutar upravnog sistema nalaze se organizacije različitog sadržaja rada. U teritorijalnim

sistemima postoji suprotnost između jedinstva cijeline i samostalnosti dijelova. Te će suprotnosti biti naglašenije što su brojniji njegovi elementi, budući da je time i njihova heterogenost veća

2. ČVRSTA POVEZANOST s političkim sistemom- teritorijalni sistemi čvrsto su povezani s političkim sistemom u društvu koji se na njih

oslanjaju, a ujedno im služi kao metoda integracije

TERITORIJALIZACIJA

Teritorijalizacija je proces koji traje tisućama godina. Osnovna metoda rješavanja interesnih konflikata/sukoba postaje metoda dominacije. Dominacija je mogućnost da netko svoje osobne interese štiti na račun interesa drugih članova zajednice. Dominacijom se isključivo povezuju oni koji žive na određenom teritoriju.

GDJE DJELUJE TERITORIJALNI SISTEM

- Teritorijalni sistem djeluje u okolini koja je u geografskom smislu precizno određena, a granice se relativno sporo mjenjaju.

- Zbog toga teritorijalni sistem može u određenoj mjeri predvidjeti i kontrolirati kretanja u relevantnoj okolini. Da bi to bio u stanju on se mora vertikalno diferencirati, odnosno povećati broj stupnjeva stvaranjem novih teritorijalnih jedinica na taj način da jedinice na istom stupnju obavljaju iste poslove ,ali za drugi teritorij, za drugi krug korisnika.

74

STABILNOST TER. SIST. – NJEGOVA PODLOŽNOST UTJECAJIMA IZ OKOLINE ovisi o:

- VELIČINI PODRUČJA na kojem sistem djeluje- STUPNJU NJEGOVE DIFERENCIRANOSTI- KRETANJIMA U NJEGOVOJ OKOLINI

2. FUNKCIONALNI SISTEM

KARAKTERISTIKE 1. Temelje se na tehničkoj i tehnološkoj međuzavisnosti svojih dijelova

2. mnogo su koherentniji, njihovo je unutarnje funkcioniranje skladnije, a napetosti između dijelova sistema znatno su slabije.

3. U tom tipu sistema nije nužno postojanje nekog centralnog subsistema koji međusobno povezuje ostale dijelove te na temelju toga njime dominira.

4. Zajednički ciljevi nisu nametnuti, nego predstavljaju derivaciju ciljeva dijelova sistema koji svaki u svom aspektu pridonosi funkcioniranju sistema kao cijeline.

5. Funkcionalni sistemi doživljavaju političku vlast i političke institucije kao bitno ograničenje njihove samostalnosti, te postoji neprekidna napetost između političkog i funkcionalnog sistema.

6. mnogo su ranjiviji na kretanja u svojoj okolini te stoga i bitno ovisniji o njoj. Granice relevantne okoline funkcionalnih sistema nisu unaprijed određene te se češće i brže mjenjaju.

7. Funkcionalni sistemi teže samostalnosti prema političkim institucijama i nastoje povećati obujam preko teritorijalnih granica.

Od čega se sastoje funkcionalni upravni sistemi i značajke?

Točka prekretnica nastaje industrijskom revolucijom u 18 st. i pojavom kapitalističkog pogona kao osnovnog oblika suvremene proizvodnje.

Dvije su osnovne funkcionalne institucije:

a) INDUSTRIJSKA PODUZEĆAb) USTANOVE

Te institucije nisu ograničene na jedan državni teritorij, a budući da se radi o istorodnim organizacijama, njigovo jedinstvo ne treba postizavati mehanizmom vlasti.

GLAVNI PROBLEMI FUNKCIONALNOG UPRAVNOG SISTEMA

75

1. problem ODNOSA SPRAM OKOLINE odn. KORISNIKA NJIHOVIH USLUGA

2. PROBLEM JEDINSTVA UNUTARNJE INTEGRACIJE

3. ASOCIJATIVNI SISTEM

= Predstavlja različite oblike povezivanja ljudi rade provedbe zajedničkih interesa.= Oni su najneodređeniji oblik upravljanja

KRITERIJ POVEZIVANJA: je osobna pripadnost. Povezivanje se obavlja neovisno od teritorija. Asocijacije su: crkve, sekte, političke stranke, udruženja građana, društveni pokreti.

GLAVNI PROBLEMI asocijativnih sistema su:

1. položaj pojedinca članova asocijacije2. kakav je odnos članova prema profesionalcima koji rade u asocijaciji3. uspješna integracija pojedinačnih interesa u neku zajedničku svrhu asocijacije4. odnos asocijacije sa teritorijalnim sistemima

________________________________________________________________________

P R O B L E M I S U S T A V A

TERITORIJALNOG

- problem unutarnje koordinacije- Odnos upr. org. u sustavu prema nosiocima političke vlasti- Odnos prema građanima

FUNKCIONALNOG- problem jedinstva unutarnje integracije- odnos prema korisnicma svojih usluga

ASOCIJATIVNOG- položaj pojedinca članova asocijacije- kakav je odnos članova prema profesionalcima koji rade u asocijaciji- uspješna integracija pojedinačnih interesa u zajedničku svrhu asocijacije- odnos asocijacije sa teritorijalnim sistemima

______________________________________________________________________________

POVIJESNE ETAPE U RAZVOJU UPRAVLJANJA DRUŠTVENIM POSLOVIMA

76

- RAZVOJNE FAZE U UPRAVLJANJU DRUŠTVENIM POSLOVIMA Asocijativna

Teritorijalna

Funkcionalna

# ASOCIJATIVNA FAZA U UPRAVLJANJU DRUŠTVENIM POSLOVIMA= Osnovno vezivo zajednice je pripadnost pojedinca grupi. Kriterij te pripadnosti je objektivno ili subjektivno svojstvo osobe koje ga obilježava kao pripadnika skupine, asocijacije.

>> srodstvo, pravo, kriterij članstva, vlasništvo osobe, ropstvo.

U upravljanju društvenim poslovima polazi se od osobnih veza pojedinaca s određenom asocijacijom – NIJE VAŽNO ŠTO NETKO RADI, NEGO ŠTO NETKO JEST tj. KAKVA MU JE ULOGA U ASOCIJACIJI

# TERITORIJALIZACIJA – najvjerojatnije je prvi izvor razvoj poljoprivrede i afirmacija zemlje kao glavnog proizvodnog sredstva. Teritorijalizaciju društva prati i ona upravljanja, jer zajedničke aktivnosti u ostvarivanju interesa i rješavanju sukoba dobijaju teritorijalna obilježja. Vezivo unutar tih međa i motivaciju koordiniranog djelovanja sve češće osigurava nova društvena institucija – politička vlast.

# FUNKCIONALIZACIJA – prekretnica, s industrijskom revolucijom i pojavom industrijskog poduzeća kao osnovnog oblika suvremene proizvodnje. Proizvodno načelo je od početka u konkurenciji s teritorijalnim.Suvremeno poduzeće, a s njim i drugi subjekti društvene djelatnosti, načelno postaju neovisni o teritoriju, organiziraju se institucionalno kao razmjerno zatvoreni i autonomni sustavi upravljanja koji osiguravaju unutarnju koheziju i međusobno se povezuju po kriteriju funkcije što je obavljaju.>> organizirane su kao mreža ustanova, škola i prosvjetnih ustanova, zdravstva, socijalne skrbi, komunalnih službi.... – ustanove organizirane na funkcionalnom načelu, oko određene djelatnosti ili funkcije.

Upravne organizacije se najčešće povezuju na dva načina

1. TERITORIJALNO= tako da se međusobne veze uspostavljaju među onim organizacijama koje obavljaju

različite društvene poslove, ali na istom geografskom području

2. FUNKCIONALNO

77

= tako da se međusobno povezuju organizacije koje obavljaju istu ili srodnu djelatnost bez obzira na teritorijalni spekt njihova djelovanja.

XV. ODNOS VLASTI I UPR. U TERITORIJALNOM SISTEMU

OPREČNE TEŽNJE u odnosu vlasti i uprave - ciljevi političke odlučujuće grupe u reguliranju vlasti i uprave?

1. OSIGURANJE POVEZANOSTI MEHANIZAMA POLIT. ODLUČIVANJA I UPRAVE radi prenošenja svoje volje na upravni aparat u procesu izvršavanja političkih odluka

2. ZAŠTITA POLIT. TIJELA OD REFLEKSNOG UTJECAJA UPRAVE NA

DONOŠENJE POLIT.ODLUKA

SUVREMENA UPRAVA : čine ju 2 skupine organizacija:

1. UPRAVNI RESORI : organizacije koje su instrument političke vlasti - u njima je institucionalizirana državna prinuda npr.vojska i policija

2. JAVNE SLUŽBE- organizacije pretežno funkcionalnog karaktera iako se oslanjaju se na državnu vlast- To su društvene službe,tehničke službe,komunalne i informacijske- Ta skupina upravnih organizacija teži prema samostalnosti ali istodobno ne mogu bez

pol.vlasti kada god dođu u sukob interesa s korisnicima. - Prinuda je u njihovom djelovanju sekundarna i nebitna.

STAVOVI SISTEMA UPR. ORG. PREMA VLASTI1. uprava kao instrument vlasti koji se identificira s ciljevima vlasti2. uprava kao nosilac funkcionalnih upravnih službi koja su neophodna za normalno

odvijanje života ljudi, teže prema samostalnosti od mješanja političkih tijela, ali istodobno ne mogu bez političke vlasti.

ČIMBENICI KOJI JAČAJU RELATIVNI POLOŽAJ UPRAVE SPRAM POLIT. TIJELA

1. FREKVENCIJA INTERAKCIJE- veća je unutar upr. org. nego unutar političkih tijela - npr. upravne organizacije sastoje se od profesionalaca u svakodnevnom kontaktu, a

politička tijela od neprofesionalaca koji se rijetko sastaju

2. unutar uprave rad je organiziran na temelju SUKCESIVNE POZORNOSTI

78

- zadacima se pristupa redom

3. KONTINUITET FUNKCIJA I LJUDI- u pravi je u pravilu veći nego u političkim tijelima, političari naime prolaze, a uprava

ostaje

4. STRUČNOST UPRAVE- stručnošću svojih djelatnika i raspolaganjem neophodnim materijalnim i tehničkim

pomagalima za obradu sve veće količine informacija uprava ima prednost pred političkim tijelima

PRINCIP SUKCESIVNE I SIMULTANE POZORNOSTI

Unutar uprave rad je organiziran po principu sukcesivne pozornosti, zadacima se pristupa redom, sredstva i pozornost koncentriraju se najprije na jedan zadatak pa na drugi.

Politička tijela imaju mnogo veći raspon zadataka koje moraju obuhvatiti u kraćem vremenskom razdoblju pa je stupanj funkcionalne diferenciranosti kod njih mnogo manji nego u upravi. To uzrokuje nužnost simultane pozornosti i stoga manju metodičnost u radu.

________________________________________________________________________

ODNOS UPRAVE I VLASTI – STRUKTURNA RJEŠENJA

Povijesno odvajanje struktura uprave od struktura vlasti u 18. i 19. stoljeću postalo je osnovom njihovog međusobnog odnosa. Ono je dimenzija prve dekoncentracije državne vlasti u demokratskim reformama i revolucijama.

Prijelazni lanac između političkih i upravnih elemenata u teritorijalnom sustavu upravljanjaPolitičke organizacije

Predstavničke skupštine

Šef države Vlada Uprava

Odbori predstavničke skupštine

(Individualni i kolegijalni)

Šef vlade

Članovi vlade

Centralni resori

U odnosu centara političke vlasti u uprave pojavljuje se pak trajna tendencija prema koncentraciji utjecaja na jednoj od karika u prijelaznom lancu. Ta je tendencija posljedica upravne akcije.

Prema približnom mjestu gdje se donose ključne odluke koje uprava izvršava razlikujemo 5 pol.režima:

1. REŽIM PARTIJE I DRŽAVE = utjecaj je u pol. org. odn. njihovim rukovodećim tijelima

2. SKUPŠTINSKI REŽIM = u zakonodavnoj skupštini odn. njihovim tijelima i odborima

79

3. PARLAMENTARNI REŽIM = utjecaj podijeljen između parlamenta i vlade

4. PREDSJEDNIČKI REŽIM = utjecaj u rukama šefa države

5. REŽIM POLITIČKE UPRAVE = utjecaj u upravi

1. REŽIM PARTIJE I DRŽAVE

Koncentracija stvarno političkog utjecaja je u pol. organizacijama odnosno u njihovim rukovodećim tijelima.

Odluke koje donose partijska tijela se zatim prenose različitim transmisijama na državna tijela i na sustav državne uprave.

U režimu partije i države ideologijski se zahtjeva dominantni položaj predstavničkih tijela.

Režim karakterizira degeneracija i birokratizacija vlasti.

SLABOSTI- takav politički sistem ne posjeduje demokratsku legitimaciju jer ne postoji mogućnost

konkurencije između vuše političkih stranaka- za posljedicu ima posvemašnju koncentraciju vlasti- izvorno karizmatska znacajka politicke organizacije vodi tome da organizacija gubi vezu

sa stvarnim težnjama i interesima svoje masovne politicke podloge i postane podlogom za razlicite birokratske deformacije

SLIČNOST IZMEĐU NACISTA I STALJINISTA

POREDAK je mobilizirajući i revolucionaran, posvećen potpunoj preobrazbi društva. On želi uključiti mase u rekonstrukciju društva. U njemu je izvršena koncentracija političkog utjecaja na upravu, zabranjen je parlamentarizam (druge političke stranke),( slobodni radnički sindikati). . Oba su se služila TOTALITARNIM METODAMA kontrole. I oba traže načine kako da mase uposle kao sluge.

RAZLIKA IZMEĐU NACISTA I STALJINISTA

Nacistička ideologija je bila zločinačka, što se ne može reći za marksizam-lenjinizam. U marksističkoj ideologiji zagovara se uspostava BESKLASNE ZAJEDNICE u kojoj neće biti eksploatacije, izrabljivanja i tlačenja. Za nacistički poredak Fuhrerprinzip je konstitutivan, zagovarali su potpunu poslušnost vrhovnom vođi, a kao sistem vlasti služi se totalitarnim metodama kontrole. Nacisti zagovaraju krvnu čistoću članova zajednice. Policija je dobila velika ovlaštenja, sindikati su ugašeni a radnici su učlanjeni u Njemački front koji su vodili nacisti. Mase su pridobivane propagandom.

80

2. SKUPŠTINSKI REŽIM

Koncentracija stvarno političkog utjecaja je u zakonodavnoj skupštini, odnosno u pojedinim njezinim tijelima i odborima.

Skupština efektivno kontrolira upravu: -svojim stalnim odborom

-stalnim ili ad hoc određenim delegatima i dr.

Klasičan primjer je francuski Monarhijski ustav iz 1793. godine u kojima Konvent bira Izvršni odbor, koji je dio skupštine i ne izdvaja se iz nje, nego i zasjeda u skupštinskoj dvorani.

Suvremeni primjer je skupštinski režim Švicarske gdje je vrhovna izvršna vlast Savezno vijeće, kolegijalno tijelo od sedam članova koje na 4 godine bira Savezna skupština na zajedničkoj sjednici obaju domova. Ima 2 doma: Nacionalnog vijeća i Vjeća kantona.Oba doma su jednakopravna i svoje odluke donose odvojeno osim kad se okupljaju zajedno radi realizacije izborne funkcije,kad odlučuju o sukobu nadležnosti među tijelima vlasti.

SLABOST:-difuznost velikog skupa -pomanjkanje koherentnosti politike koju takvo tijelo može voditi.

RAZLIKA PARLAM. REŽ. I SKUPŠTIN. REŽIMA

Razlika je u tome što se kod parlamentarnog režima koncentracija vlasti održava u ravnoteži između parlamenta (zakonodavac) i vlade (politički odgovoran vrh uprave)

______________________________________________________________________________

3. PARLAMENTARNI REŽIM

Nastoji se izbjeći koncentracija političkog utjecaja na jednom mjestu i to tako da je isti utjecaj podijeljen između zakonodavnog tijela tj. parlamenta i vlade.

Problem je u tome što je ovakav sistem nestabilan, pa kad se takva ravnoteža ne može održati raspisuju se izbori. gdje konačnu riječ imaju birači. Ta nestabilnost zahtijeva sekundarne

81

mehanizme stabilizacije. Ti su mehanizmi većinom političke stranke kao nosioci određene politike i političke inicijative.

Glavni primjer je engleski kabinetski sustav, sa kabinetima sastavljenih od ministara na čelu najvažnijih resora i malog broja drugih visokih državnih dužnosnika – u svojim rukama ujedinjuju kontrolu nad cjelokupnom državnom upravom tako da svaki ujedinjuje niz centralnih organizacija, ministarstava i drugih. Ujedno predstavljaju i vodstvo parlamentarne većine.

4. PREDSJEDNIČKI REŽIM

Koncentracija stvarno političkog utjecaja je u rukama šefa države koji time postaje nosilac izvršne vlasti različite od upravnog sustava.

Šef izvršne vlasti ima izvorni politički mandat, koji nije izveden iz zakonodavnog tijela tijela što naglašava:

-razliku između legislative i egzekutive, te -tendenciju prema izolaciji uprave od predstavničkog tijela.

PROBLEMI proizlaze iz specifičnih obilježja_1. nezavisnog političkog mandata2. stvarnog identiteta tzv. izvršne vlasti s upravom.

______________________________________________________________________________

5. REŽIM POLITIČKE UPRAVE

Koncentracija stvarno političkog utjecaja je u samoj upravi. Postoji nekoliko primjera ovakvog režima, ali se on smatra iznimnim, i neortodoksnim te ga neki predviđaju kao mogućnost za izvanredna stanja.

4 režima političke uprave: Karizmatska politička uprava – kada upravni aparat postaje nosilac određene političke

ideologije, donosno društveno važnih interesa. - U sredinama gdje je prisutna karizmatska politička uprava- primjer: Njemačka poslije – ujedinjenje 300 njemačkih kneževina u jedinstvenu državu

realizirala je vojska na čelu za željeznim kancelarom Bismarckom

Uprava u doba kriza – u situacijama kada je neophodna brzina odlučivanja uprava dobiva presudan politički utjecaj - npr. u doba ratova pr. Vojni udar u Poljskoj

Uprava u manje razvijenim zemljama – politički utjecaj uprave bit će presudan kada uprava ima praktični monopol organiziranosti u nekom društvu

- npr. Vojni udari kojma se uspostavlja vladavina vojnika (Lat. Amerika)

82

Kolonijalna uprava – ona je ekspozitura upravnog sustava matice zemlje, ali u koloniji, osim nje, nema nikakvog drugog efektivnog utjecaja. ,.(Engleske krunske kolonije – Indija)

XVI. PRIJELAZNI LANAC U TERITORIJALNOM SISTEMU RH

REŽIM U RH DO 1990- primjenjuje se režim partije i države.- SKJ, tj. SKH je imao monopol u političkom sistemu odn. bio je glavni element

političke vlasti u kojem je bila izvršena koncentracija političkog utjecaja- između 1945. i 1990. bilo je prihvaćeno načelo jedinstva vlasti, a što je bila

posljedica ideologijskog koncepta koji je bio prihvaćen od tadašnjeg komunističkog režima

REŽIM U RH 1990- prihvaćena je teorija o diobu vlasti te je državna vlast ustrojena na tom načelu na

ZAKONODAVNU, IZVRŠNU I SUDBENU- glede odnosa vlasti i uprave, Ustavom iz 1990. uspostavljen je po uzoru na Franc.

tzv. POLUPREDSJEDNIČKI REŽIM (mješavina predsjedničkog i parlamentarnog pri čemu prevladavaju elementi predsjedničkog.)

ZNAČAJKE TOG REŽIMA

- Predsjednik države imao je široke ovlasti prema vladi i upravi. Ustav je predsjedniku Republike dao široke ovlasti koje je tadašnji predsjednik Tuđman zbog autokratskog stila vladanja zapravo dodatno proširio. Nastojao je utjecati na sve relevantne sektore u društvu od kulture do sporta.

- Na djelu je bila potpuna centralizacija i rigidna koncentracija vlasti- Kontrolirani mediji širili su Tuđmanov kult ličnosti- U sudstvu je došlo do prave «sječe kadrova» i ono je provodilo «jedinstvenu državnu

politiku» koju je kreirao predsjednik i njegova savjetnička tijela- Vlada je bila Tuđmanov“ servis“budući da je uglavnom razrađivala i provodila njegove

odluke.- Lokalne samoupravne jedinica nisu imale zbiljsku autonomiju – predsjednik je bio

ovlašten potvrđivati izbor župana i gradpnačelnika Grada Zagreba, čime je bio onemogućen izbor «nepodobnih» ličnosti

- Vlast je uspostavila nadzor nad privredom i provela privatizaciju poduzeća tako što ih je predala u ruke politički podobnim ali nekompetentim tajkunima, dok su u društvu širila korupcija i privredni kriminal, što je u konačnici za posljedicu imalo propast brojnih industrijskih poduzeća i stotine tisuća radnika bez posla.

- Hr.vojska bila je svojstvena stranačka vojska HDZ-a.

83

REŽIM U RH NAKON 2000

- Nakon ustavnih promjena 2000. godine, napušten je tzv. polupredsjednički režim, a prihvaćen je model parlametnarnog režima.

- Ovlasti predsjednika su bitno sužene (on ima samo formalnu ovlast da povjeri mandat za sastavljanje Vlade), a akcent je stavljen na premijera.

- Predstavničko tijelo je Hr.Sabor, a njegove sjednice su javne.- suverenost naroda izražava se na višestranačkim, slobonim i općim izborima

POLITIČKE INSTITUCIJE U RH

1. SABOR:

nositelj zakonodavne vlasti i predstavničko tijelo koje donošenjem zakona i izborom te kontrolom nad Vladom izražava suverenost naroda/puka.

OVLASTI SABORA- odlučuje o donošenju i promjeni Ustava- donosi zakone i državni proračun- odlučuje o ratu i miru- odlučuje o promjeni granica RH- raspisuje referendum- obavlja izbore, imenovanja i razrješenja- ključna uloga sabora je KONTROLNA – sabor nadzire rad Vlade, vlada je odgovorna

pred saborom i ostaje u funkciji dok uživa povjerenje većine zastupnika- zastupnici u Saboru imaju pravo Vladi i pojedinim ministrima postavljati pitanja u ba ta

pitanja dobiti usmeni ili pismeni odgovor.

INSTRUMENTI / OVLASTI SABORA PREMA DRŽAVNOJ UPRAVI

1. normativni instrumenti- Ustav i zakoni koji predstavljaju obvezatnu podlogu rada državne/javne uprave

2. organizacijski instrumenti- sastoje se u isključivoj ovlasti Sabora da osniva ili ukida tijela državne uprave (Ministarsva, Središni državni uredi, Državne upravne organizacije te decentralizirani organi u županijama Uredi državne uprave)

3. personalne ovlasti- sastoje se u ovlasti Sabora da imenuje i razrješuje javne funkcionere npr. predsjednik sabora ima ovlasti supotpisati rješenja premijera o imenovanju članova vlade odn. ministara

4. ekonomsko-financijski instrumenti- sastoji se u tome da Sabor donosi i kontrolira primjenu proračuna čime sabor detaljno raspodjeljuje financijska sredstva za pojedina tijela državne uprave

5. nadzorna funkcija- pojavljuje se kao politička kontrola sabora nad državnom upravom - postoji više metoda kontrole sabora nad upravom:

a) zastupnička pitanja upućeno upravnom funkcionaru – na koje je isti dužan dati u određenom roku pismeni ili usmeni odgovor

b) interpelacija – kojom se traži rasprava o političkim pitanjima u vezi s radom Vlade. Interpelaciju može podnijeti grupa zastupnika u saboru.

84

c) rasprava u Saboru o radu upravnog funkcionara ili državnog tijela povodom zastupničkog pitanja, izvještaja o radu ili interpelacije.

d) anketa koji provodi neko od radnih tijela (odbori) saborae) postavljanje pitanja povjerenja upravnom funkcionaru koje je član Vlade

6. radni kontakti – mogu biti popratna primjena nekog drugog instrum. Utjecaja sabora na državnu upravu

- Pusić razlikuje informativne kontakte i radne zadatke

a) INFORMATIVNI KONTAKTI: - temelje se na ustavnoj dužnosti vodećih upr. funkcionara da izvješćuju Sabor o stanju

u kretanjima na ono području državne uprave za koje su nadležni.- osim toda Sabor i njegova radna tijela i pojedini zastupnici mogu zatražiti od tije

državne uprave razne obavijesti, razjašnjenja i podatke koji su im potrebni u njihovom radu

b) RADNI ZADACI obuhvaćaju:1. zahtjev Sabora da tijelo državne uprave prouči pojedino pitanje iz svog djelokruga i

podnese izvještaj2. izradu prijedloga zakona za Sabor3. podnošenje izvještaja o stanju i pojavama na svom području4. izvješćivanje Sabora o problemima provedbe politike nekog zakona tijelo državne uprave u načelu je dužno izvršiti radne zadatke te se u tome očituje

podređenost uprave pred Saborom______________________________________________________________________________

2. PREDSJEDNIK

Predsjednik se bira na neposrednim izborima tajnim glasanjem na 5 g.a predstavlja RH u zemlji i inozemstvu.

OVLASTI- Raspisuje izbore za Sabor

- raspisuje referendum

- povjerava mandat za sastavljanje Vlade

- daje pomilovnja

- dodjeljuje odlikovanja

- Surađuje s Vladom u obliku i provođenju vanjske pol.

- Vrhovni je zapovjednik oružanih snaga, imenuje i umirovljuje visoke časnike. Za vrijeme trajanja ratnog stanja može donositi uredbe sa zakonskom snagom.

85

- Može biti nazočan sjednici Vlade i može na prijedlog Vlade i uz supotpis premijera a nakon savjetovanja s predstavnicima klubova zastupnika parlamentarnih stranaka raspustiti Sabor ako on Vladi izglasa nepovjerenje ili u roku 120 dana od dana predlaganja ne donese budžet.

- Odgovoran je za povredu Ustava koju počini u obavljanju svojih dužnosti. Postupak pokreće Sabor 2/3većinom, a odlučuje Ustavni sud 2/3 većinom u roku 30 dana od zaprimanja prijedloga. Ako U stavni sud utvrdi odgovornost predsjednika, prestaje mu dužnost po sili Ustava.

INSTRUMENTI / OVLASTI PREDSJEDNIKA PREMA DRŽAVNOJ UPRAVI

- na prijedlog Vlade i uz mišljenje mjerodavnog odbora Sabora, donosi odluku o imenovanju i opozivu šefova diplomatskih misija RH u inozemstvu, uz prethodni supotpis predsjednika Vlade

- prima vjerodajnice ( akreditivna pisma) i opozivna pisma stranih diplom. Predstavnika u našoj zemlji

- personalne ovlasti prema oružanim snagama RH : imenuje i umirovljuje visoke časnike hrv. Vojske te dodjeljuje priznanja i odlikovanja određena zakonom

- surađuje s Vladom u usmjeravanju rada sigurnosnih službi, a s premijerom supotpisuje imenovanje čelnika sigurnosnih službi uz prethodno pribavljeno mišljenje mjerodavnog odbora Sabora (odjel za unutarnju politiku i nacionalnu sigurnost) SOA = sigurnosno obavještajna agencija i VSOA= vojna sigurnosno obavještajna agencija

______________________________________________________________________________

3. VLADA

- obavlja izvršnu vlast u skladu s Ustavom i zakonom- čine je premijer ( predsjednik vlade), potpredsjednici i ministri

KAKO NASTAJE VLADA

Predsjednik RH povjerava mandat za sastav Vlade mandataru koji ima povjerenje HS i koji u roku od 30 dana predlaže HS-u članove i program Vlade.

Vlada je dobila povjerenje HS-a ako je za nju glasovala većina svih zastupnika.

Ako Vladi nije izglasano povjerenje rok se produžuje za novih 30 dana, a ako je sastav opet bezuspješan, Predsjednik RH povjerava mandat drugoj osobi.

Ako niti na ovaj način ne dobije Vladu, Predsjednik RH raspisati će prijevremene izbore za HS i imenovati privremenu nestranačku Vladu.

KOME JE ODGOVORNA

86

Vlada je za svoj rad odgovorna isključivo HS-u.

Predsjednik i članovi vlade zajednički su odgovorni za odluke koje donosi vlada, a osobno su odgovorni za svoje područje rada.

Na prijedlog najmanje 1/5 zastupnika u Saboru može se pokrenuti pitanje povjerenja premijeru, pojedinom njezinom članu ili pak vladi u cjelini. Glasovanje o povjerenju vladi može zahtijevati i premijer.

POSTUPAK- rasprava i glasovanje o povjerenju mora se provesti nakasnije u roku od 30 dana od dana

dosave prijedloga Saboru.- Odluka o nepovjerenju donijeta je ako je za nju glasovala većina od ukupnog broja

zastupnika

- Ako se izglasa nepovjerenje premijer ili vladi u cjelini, premijer i Vlada podnose ostavku.- Ako se izglasa nepovjerenje pojedinom članu Vlade, premijer može umjesto njega

predložiti drugog čklana Saboru da mu se izglasa povjerenje ili premijer i Vlada mogu podnijeti ostavku

- S druge strane, ako su u roku od 30 dana ne izglasa povjerenje novom mandataru i članovima koje predlaže za sastav vlade, predsjednik sabora obavijestit će o tome predsjednika Republike koji će odmah donijeti odluku o raspuštanju Sabora i istodobno raspisati izbore za novi sastav Sabora

USTROJSTVO I OVLASTI VLADE

- Sjednice Vlade u pravilu su javne.- Na sjednici Vlade odlučuje se većinom glasova svih članova, a 2/3 većinom svih

članova Vlade se odlučuje kada vlada nadležnim državnim tijelima predlaže: promjenu Ustava, promjenu granica RH, raspuštanje Sabora, raspisivanje referenduma, udruživanje ili razdruživanje s drugim državama

USTROJSTVO

- NA ČELU VLADE NALAZI SE PREDSJEDNIK VLADE – PREMIJER

on predstavlja vladu saziva sjednice i predsjedava im upravlja radom vlade potpisuje akte koje donosi vlada ovlašten je članovima vlade davati određene upute za rad, posebna

zaduženja odn. zadaće i ovlastiti ih na provedbu i izvršavanje određenih projekata

njega u slučaju odsutnosti ili spriječenosti zamjenjuje potpredsjednik koji se imenuje zamjenikom predsjednika vlade

- VLADA IMA UŽI KABINET

87

Njega čine premijer i potpredsjednici vlade Predlaže provedbu politike vlade i prati ostvarivanje programa rada vlade Prethodno raspravlja određena pitanja iz nadležnosti vlade te usklađuje rad

članova vlade u obavljanju zadaća Sjednicama užeg kabineta predsjedava premijer, a u slučaju njegove

odsutnosti ili spriječenosti – potpredsjednik koji je imenovan zamjenikom premijera

- U VLADI JE TAKOĐER USTROJEN I URED PREDSJ. VLADE- PREMIJERA

Ured obavlja stručne i administrativne poslove za potrebe premijera Radom Ureda upravlja predstojnik u položaju državnog tajnika Predstojnika imenuje Vlada na prijedlog premijera

- VLADA OSNIVA I STALNA I POVREMENA RADNA TIJELA

Za davanje prijedloga, mišljenja, odn. stručnih obrazloženja o pitanjima iz svoga djelokruga

Stalna radna tijela Vlada osnima poslovnikom, a povremena odlukom kojom se utvđuje njihova zadaća i sastav

Sjednicama stalnog radnog tijela Vlade predsjedava jedan od potpredsjednika Vlade

- ZA OBAVLJANJE STRUČNIH POSLOVA OSNIVAJU SE UREDI Npr. Ured za zakonodavstvo, za odnose s javnošću, za nacionalne

manjine… Na čelu ureda je predstojnik Rad ureda detaljnije se uređuje uredbom Vlade Vlada može osnovati uredbom i druge urede, agencije, direkcije i dr.

stručne službe radi obavljanja poslova iz svojeg djelokruga

- POVJERENSTVA Za odlučivanje o upravnim stvarima iz svoje nadležnosti i radi predlaganja

odluka Vlada o osnivanju povjerenstava donosi odluku. Rješenje Vlade odn. povjerenstva o upravnoj stvari, konačno je u

upravnom postupku i protiv njega se ne može izjaviti žalba, ali se može pokrenuti upravni spor

OVLASTI

- ustavnim promjenama 2000. godine Vlada je dobila brojne ovlasti i na njoj je izvršena koncentracija političkog utjecaja

- ona predlaže zakone i druge akte Saboru

- ona predlaže državnI proračun i završni račun

- provodi zakone i druge odluke Sabora

- donosi uredbe za izvršenje zakona

88

8

- vodi vanjsku i unutarnju politiku

- usmjerava, koordinira i nadzire rad državne uprave

- usmejrava djelovanje i razvitak javnih službi

- brine se o gospodarskom razvitku zemlje

- vlada ili od nje ovlašteno tijelo upravlja, raspolaže i koristi se imovinom RH

- određuje namjenu imovine RH ako ista nije određena zakonom

- ovlaštena je rspustiti predst. tijelo jedinice lok. i reg. samouprave (slijedeća str.)- ovlaštena je RASPUSTITI PREDSTAVNIČKO TIJELO JEDINICE LOKALNE I

REGIONALNE SAMOUPRAVE (općinsko/gradsko vijeće, županijsku skupštinu)

NA PRIJEDOLG SREDIŠNJEG DRŽAVNOG UREDA ZA UPRAVU, u 8 slučajeva ako:

1. donese odluku ili akt kojim ugrožava suverenitet ili terit. cjelovitost RH2. predst. tijelo novoustrojene jedinice lokalne/regionalne ne donese statut u roku

od 60 dana od ustroja3. učestalo donosi opće akte protivne ustavu, zakonima ili dr. propisima ili

učestalo teško krši zakone i propise4. ne izabere općinskog načelnika / gradonačelnika / župana u roku od 30 dana

od konstituiranja predstavničkog tijela, ili od iskazanog im nepovjerenja, odnosno. njihovog podnošenja ostavke

5. iz bilo kojih razloga trajno ostane bez minimalnog broja članova potrebnih za rad i donošenje odluka

6. ne može donositi odluke iz svog djelokruga dulje od 3 mjeseca

7. ako u zakonom predviđenom roku ne donese proračun odnosno odluku o privremenom financiranju

8. ako u zakonom predviđenom roku ne donese prostorni plan

Rješenje Vlade o raspuštanju predst. Tijela je konačno i stupa na snagu danom objave u NN

Kako je osigurana zaštita lokalne samouprave u tim slučajevima?

Protiv rj. V. o raspuštanju, predsjednik raspuštenog predst. Tijela može podnijeti tužbu Upravnom sudu koji je o tome dužan odlučiti u roku od 15 dana od primitka te bez odgađanja presudu dostaviti Vladi i preds. rasp. Predst. Tijela

Nakon raspuštanja predst. Tijela Vlada imenuje povjerenika

Povjerenik je dužan osigurati ostvarivanje praca i obveza građana i pravnih osoba u jedinici likalne i regionalne samouprave do uspostave njezinih tijela

89

Danom stupanja na snagu rješenja kojim je imeovan povjerenik – smatra se razriješenim i načelnik/ gradonačelnik odn. župan kao i poglavarstvo, a njihove ovlasti preuzima povjerenik

Danom konstituiranja predst. Tijela prestaje ovlas povjerenika za obavljanje poslova iz djelokruga predst. Tijela, a danom izbora nač./gradonač./župana prestaje dužnost povjerenika u cijelosti.

INSTRUMENTI / OVLASTI VLADE PREMA DRŽAVNOJ UPRAVI

1. NORMATIVNA SREDSTVA Koje vrste akata donosi i razlikovanje

Vlada donosi: (razlikuju se kvantitativno po manjoj važnosti materije koja se njima regulira)

1. UREDBE - najvažniji normativni akt Vlade- donosi se u skladu sa Ustavom i zakonom- npr. Uredba o unutarnjem ustrojstvu ministarstava- njima osniva urede, agencije, direkcije i dr. stručne službe (radi obavljanja poslova iz

svog djelokruga)- pobliže uređuje odnose uređene zakonom- uređuje unutrašnje ustrojstvo državne uprave - ustrojava Urede državne uprave (u jedinicama područne/regionalne samouprave)

>> vlada je također ovlaštena donositi odluke, zaključke i rješenja o pitanjima koja se ne uređuju uredbama

2. ODLUKE

- njima se uređuju pitanja iz nadležnosti Vlade ili određuju mjere, daje suglasnost ili potvrđuju akti drugog tijela i pravnih osoba, te odlučuje o drugim pitanjima o kojema se ne donosi propis

- npr. Odluka o raspisivanju izbora za gradsko vijeće Grada Zagreba

3. ZAKLJUČKE

- njima se utvrđuju stajališta Vlade o pitanjima provedbe utvrđene politike te određuju zadaće tijelima državne uprave (npr. ministarstvima)

4. RJEŠENJA

- njima se odlučuje o imenovanjima i razrješenjima te drugim pojedinačnim pitanjima iz djelokruga Vlade.

90

5. POSLOVNIK

- konačno vlada donosi i poslovnik- njime se sukladno Zakonom o Vladi, uređuje ustrojstvo i način rada Vlade

Uredbe i poslovnik moraju biti objavljeni u Narodnim Novinama, a odluke, rješenja i zaključci mogu biti objavljeni ako tako odredi Vlada prilikom njihovog donošenja.

2. PERSONALNE OVLASTI

- Vlada imenuje i razrješuje: Pomoćnike ministara

Ravnatelje drž. upravnih org. i njihove zamjenike

Državne tajnike središnjih državnih ureda

Glavnog inspektora Državnog inspektorata – njegovog zamjenika i pomoćnike

Predstojnika ureda državne uprave u županiji

Vlada ga imenuje na prijedlog državnog tajnika Središnjeg državnog ureda za upravu na temelju prethodno provedenog i raspisanog javnog natječaja

3. NADZORNE OVLASTI

- Vlada ima pravo i dužnost ukinuti propis ministarstva ako ocijeni da je njime povrijeđen opći interes odn. ako je protivan utvrđenoj politici, zakonu ili propisu Vlade

- Vlada obavlja nadzor nad radom ministarstava te je ovlaštena:

Poništiti i ukinuti pojedinačne upravne akte / rješenja ministarstava i državnih upravnih organizacija (pravilnik, naredba, naputak) poništavanje djeluje ex tunc, a ukidanje ex nunc

Odlučivati u slučaju sukoba nadležnosti između tijela središnje državne uprave (ministarstava, središnjih državnih ureda i državnih upravnih organizacija)

- Vlada obavlja nadzor nad poslovima državne uprave te može: Ukinuti propise tijela državne uprave i jedinica lok. I reg. Samouprave u

prenijeti im poslovima državne uprave

Podnijeti zahtjev ustavnom sudu za ocjenu suglasnosti propisa pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u prenijetim im poslovima državne uprave s Ustavom i zakonom(npr. CSS, sveučilišta, agencija za zaštitu tržišnog natjecanja …)

Raspraviti stanje u pojedinom tijelu državne uprave, tijelu jedinica lok. i reg. samouprave ili pak pravnoj osobi koja ima javne ovlasti te odrediti mjere koje su isti dužni poduzeti radi izvršavanja poslova državne uprave iz svog djelokruga, a posebice razriješiti odn. predložiti razrješenje čelnika tih institucijau skladu sa zakonom

91

Pokrenuti postupak za utvrđivanje odgovornosti državnih službenika i namještenika

4. AKCIONA SREDSTVA

Vlada ima ovlast intervenirati prema upravi i usmejravati njenu akciju. Ona utvrđuje načelne stavove koji su obavezni za upravu, daje t.d.u. konkretne zadatke i određuje rokove za njihovo izvršenje, utvrđuje smjernice za rad tijela d.u. u odnosu s inozemstvom, obveza ministara o izvještavanju Vlade o stanju u svom upravnom području, Vlada brine o zakonitosti i učinkovitosti u radu t.d.u. ali i osigurava materijalna sredstva potrebna za rad t.d.u.

XVII. RAZVITAK UPRAVE U HRVATSKOJ

Može se pratiti kroz 5 razdoblja:1. apsolutistička modernizacija feudalne uprave2. državna uprava građanske Hrvatske3. hrvatska uprava u Kraljevini SHS i Kraljevini Jugoslaviji4. hrvatska uprava u vrijeme 2 svj. rata5. hrvatska uprava u FNRJ i u SFRJ

______________________________________________________________________________

1. APSOLUTISTIČKA MODERNIZACIJA FEUDALNE UPRAVE

MARIJA TEREZIJA (1740 do 1780)

- U Hrvatskoj se drž. uprava s profesionalnim službenicima počela uvoditi reformama carice Marije Terezije (1740 do 1780)

- Ona osniva Kraljevsko vijeće u kraljevinama Hrvatskoj i Slavoniji kao vrhovno upravno tijelo pod predsjedanjem bana. Kraljevsko vijeće je bilo de facto hrvatska vlada nezavisna od Mađara. Vijeće je bilo vrhovno izvršno tijelo u rangu Ugarskog namjesničkog vijeća.

- Provela je reformu i modernizaciju vojske. Ukinula je namjesništvo i uvela vojnu obvezu. - Pokušala je osigurati nadzor države nad Crkvom te je pravno,politički i ekonomski

podrediti. - Na čelu županije bio je veliki župan. On je bio na čelu županijskog magistrata.- Krajem 18 st. dužnosnici dobivaju plaću.- Područje Hrvatske i Slavonije podijeljeno je na 3 županije, a 1767 pripojeno im je

primorsko područje s Rijekoms nazivom Severinska županija. - Terezijski pokušaj modernizacije hrvatske uprave nije uspio. Prije svega zbog

malobrojnosti raspoloživa profesionalnog upravnog aparata te zbog opiranjima hrvatskih staleža i redova okupljenih u Saboru osnivanju Kraljevskog vijeća. Njihov otpor se temeljio na tzv. municipalnim pravima Hrvatske, povijesno nastali običajno-pravnim povlasticama. Municipalna prava su obuhvaćala; pravo na vlastitog bana, pravo 3 hrvatskih županija, pravo na vlastito zakonodavstvo i autonomiju unutarnje uprave.....

- 1779 ukinuto je Kraljevsko vijeće i njegovi poslovi prenjeti su na Kraljevsko ugarsko namjesničko vijeće u Budimu.

JOSIP II

92

- U državnoj upravi ukinuo je prava staleža.- Ukinuo je osobnu ovisnost kmetova prema zemaljskoj gospodi. Kmet više nije bio vezan

za zemlju. Mogao se seliti,učiniti zanat i birati znanje. Tim se je reformama samo liberalizirao kmetski poredak.

- Sudstvo je odijeljeno od uprave, dokinuta je tortura i batinanje, a uveden je katastar i opće porezna obveza.

- Navedene mjere izazvale su nemire. Josip II imao je protiv sebe plemstvo i svećenstvo te otpor građanskih slojeva.

FRANJO JOSIP I 1830-1916.- Svoju vlast nastojao je legitimirati formulom dei gratia. odnosno monarh vlada na

temelju Božje milosti i podanici mu zbog toga duguju poslušnost. - Njegove reforme su se svodile na to da se oblici kasnofeudalne uprave zamjene

institucijama profesionalne državne uprave. - Banska vlada, odnosno od 1854 Namjesničko vijeće na čelu s banom kao vrhovni organi

uprave za Hrvatsku i Slavoniju bili su podređeni ministarstvu unutarnjih poslova u Beču a nadređeni županijskim upravama u 6 županija, i preko njih upravi u 20 podžupanija, 42 kotara, i 4 grada. U svim su ti jedinicama radili profesionalni službenici. Ta je reforma utemeljila profesionalnu drž. upravu.

- Pravosuđe je iz temelja reformirano. U feudalizmu sudili su vlastela svojim posložnicima, gradska poglavarstva građanima, plemički sudovi plemićima s time da su u Hrv. i Sla. županijski sudbeni stolovi i Banski stol u Zagrebu funkcionirali kao više instance. Nakon ukidanja feudalnih odnosa 1848, odvaja se sudstvo od uprave i osnivaju se kotarski sudovi kao sudovi 1 stupnja. U 2 stupnju sude zemaljski, odnosno županijski sudbeni stolove, a u trećem Banski stol. Na vrhu sudske hijerarhije je Vrhovni sud u Beču. No već 1854 odustaje se od načela odvojenosti sudstva od uprave.

- 1850, prvi put se provodi novačenje. - I napodručju financije započinje reforma. Uvodi se sustav državnih financija pod

kontrolom centralnog ministarstva financija. Pretpostavka uvođenja uprave poreza jest stvaranje evidencije imovine.

______________________________________________________________________________

2. DRŽAVNA UPRAVA GRAĐANSKE HRVATSKE

- Hrvatska se nalazila u političkoj ovisnosti unutar Austro Ugarske Monarhije, a njezin se ustavni položaj u tom periodu temelji na Ugarsko-hrvatskoj nagodbi iz 1868.g.

- Hrvatskoj je priznata autonomija u široko definiranim, unutarnjim poslovima (osim državljanstva), u poslovima odnosa s Crkvom, poslovima obrazovanja i u pravosuđu. Svi su ostali poslovi zajednički za ugarske zemelje, te se u njima odlučuje u zajedničkom saboru., odnosno u zajedničkoj vladi u Budimpešti. Njome predsjedava ministar predsjednik, a imenuje ga monarh.

- Na čelu Hrvatske je ban kojeg imenuje monarh na prijedlog predsjednika zajedničke ugarsko-hrvatske vlade u Budimpešti. Ima zamjenika, a to je predstojnik odjela za unutarnje poslove, odgovara za svoj rad Hrvatskom Saboru.

- Autonomna uprava Hrvatske i Slavonije organizirana je u 3, a od 1914.g. u 4 kraljevska zemaljska odjela: Odjel za poslove unutarnje i poslove zemaljskog proračuna, Odjel za bogoštovlje i nastavu, Odjel za pravosuđe, a od 1914.g. Odjel za narodno gospodarstvo.

93

- Postojalo je 8 županija, na čelu županije je veliki župan, kojeg na prijedlog bana postavlja monarh. Između skupštinskih zasjedanja njezine funkcije obavlja županijski upravni odjel. Kotari su upravne ispostave županija. Na osnovnoj razini postoje gradovi i općine.Gradovi se dijele na tri kategorije: gradovi u položaju županija, gradovi u položaju kotara, gradovi u položaju općine.

3. HRVATSKA UPRAVA U KRALJEVINI SHS I KRALJEVINI JUGOSLAVIJI

1918 Hrvatska je udružena s delegatima Slovenije i BIH osnovala Državu SHS- Na čelu države bilo je Narodno vijeće sa sjedištem u Zagrebu.- Plenum Narodnog vijeća birao je Središnji odbor, a on predsjedništvo Narodnog vijeća

od 6 članova. 1918 sa srpskim regentom Aleksandrom Karađoređevićem Hrvatska je dogovorila konačni

akt o ujedinjenju u Kraljevinu Srba, Hrvata i Slovenaca.

- Hrvatska je u Kraljevini SHS prošla 3 režima:1. režim prema vidovdanskom ustavu od 19212. režim kraljeve diktature 19293. i kao Banovina Hrvatska 1941.

Režim prema VIDOVDANSKOM ustavu - 1921- Osnovno je usmjerenje Vidovdanskog ustava bila unitarna država s dominantnom

kraljevskom vlašću i jakim položajem centralne- Država je bila podijeljena na 33 oblasti.- Na čelu oblasti je veliki župan koji se postavlja kraljevim ukazom na prijedlog ministra

unutarnjih poslova uz suglasnost predsjednika ministarskog savjeta. Veliki župan je visoki činovnik a ne politički dužnosnik. Podređen je centralnoj vladi u Beogradu.

- Ispod razine oblasi zadržala se podjela na okruge, kotareve i općine. Okrugu kao isključivo državnom organu na čelu je okružni načelnik. U kotarima postoje osim državnih i samoupravni organi: skupština i odbor. Općine su samoupravne jedinice.

- Oblasti su ukinute 1929 i zamjenjene banovinama.

Režim kraljeve diktature 1921- Nakon državnog udara na hrvatske zastupnike u Narodnoj skuštini 1928, skupština je

raspuštena, ukinute su oblasti i zemlja je podjeljena na 9 banovina i Upravu grada Beograda.

- Režim kralja Aleksandra zastupao je ideje nacionalnog unitarizma a jugoslavenstvo je proglašeno ideologijom. Podjela na banovine izvršena je po ekonomskom i geografskom kriteriju upravo stoga da bi se ubuduće onemogućilo svako nacionalno grupiranje.

- Na čelu banovine je ban kojega imenuje kralj na prijedlog predsjednika Ministarskog savjeta. Ban je činovnik.

- Banska se uprava dijeli na veći broj odjeljenja. Opći odjel obavlja poslove u vezi s funkcioniranjem banske uprave, upravni odjel unutarnje poslove.

- Banske je uprava organizirana monokratski, načelnici odjela su podređeni banu.- Na lokalnoj razini i dalje postoje kotari kao državne vlasti pod kotarskim načelnicima, te

općine i gradovi kao formalno samoupravne jedinice.

94

Banovina Hrvatska- Cvetković kao predsjednik Vlade i Maček potpisali su sporazum 1939 kojim se osniva

Banovina Hrvatska.- Na čelu Banovine je ban kojeg imenuje ukazom kralj,a politički je odgovoran kralju i

Saboru Banske Hrvatske. Ban je sad politički funkcionar. - Banska vlast je organizirana u 11 odjela i jednom samostalnom odsjeku.- Koordinativni organi banske vlasti su podban, Predsjednički ured i Kabinet bana.- Banovina Hrvatska je podjeljena na 99 kotara, 9 kotarskih ispostava, 25 gradova i 693

općina. 4. HRVATSKA UPRAVA U VIJEME 2 SVJETSKOG RATA

- Napad Njemačkog Reicha na Kraljevinu Jugoslaviju počeo je 6.travnja 1941 a već 17. travnja Jugoslavenska je vojska potpisala Ugovor o primirju. , zapravo kapitulaciji. 10. travnja proglašena je NDH.

- Pavelić odlazi u Rim i potpisuje s Mussolinijem Rimski Ugovor. Italiji su ustupljeni svi otoci, osim Brača, Hvara i Paga, najveći dio Dalmacije, Kastav, Sušak i dijelovi Gorskog Kotara. Južni dio područja NDH je pod okupacijom Italije a sjeverni njemačke vojske. Liniju između talijanske i njemačke okupacijske zone odredio je Hitler. Privrednim sporazumom 1941 određeno je da će Njemačka neograničeno iskorištavati industrijske sirovine u NDH.

NDH je organizirana po uzoru na tadašnje totalitarne režime u Njemačkoj i Italiji.- Političke stranke su bile zabranjene, a njihovo mjesto zauzima ustaški pokret koji je

podvrgnut izravno Poglavniku. - Na čelu države je POGLAVNIK koji imenuje određene kategorije članova u Hrvatski

državni sabor. - 1942 Pavelić je donio odluku o osnivanju HRVATSKOG DRŽAVNOG SABORA. To

nije bio izabrani parlament buduči da je poglavnik u Sabor imenovao: zastupnike posljednjeg sabora iz 1918, zastupnike iz 1938 (HSS), članove vijeća Hrvatske stranke prava iz 1918, doglavnike, poglavnikove pobočnike i povjerenike Glavnog ustaškog stana, dio predstavnika njemačke narodonosne skupine.Sabor je tijekom rata zasjedao samo 3 puta. Pavelić je njime pokušao legitimirati svoj režim.

- Na čelu državne uprave je VLADA. Državna uprava je imala 12 Ministarstva od kojih je najbrojnije Ministarstvo oružanih snaga.

- Područje NDH podjeljeno je na 22 velike župe, 142 kotara s 31 kotarskom ispostavom i 1006 općina te glavni grad Zagreb.

o VELIKA ŽUPA je jedinica državne uprave. Na čelu joj je Veliki župan kojeg imenuje poglavnik. On je vrhovni

predstavnik izvršne vlasti. o KOTAR je bio manja upravno teritorijalna cjelina području velike župe, o

obuhvaćao je više općina. Na čelu je kotarski predstojnik kojem je imenovao ministar

unutarnjih poslova. Njemu je nadređen veliki župan. o OPĆINA je mjesna upravno teritorijlana jedinica a općinski dužnosnici su u 1

stupnju bili odgovorni kotarskim predstojnicima a u 2 velikim županima.

95

o Grad Zagreb nalazio se pod izravnim vodstvom središnjih tijela vlasti. Gradonačelnik je postavljao poglavnik.

- NDH je imala PRIJEKE SUDOVE. Bilo ih je 4: prijeki sudovI pokretni prijeki sudovi izvanredni narodni sudovi veliki izvanredni narodni sudovi.

- Osnovani su na osnovi Zakonske odredbe za obranu naroda i države. Ako optuženik bude kriv, strjeljati će ga se. Ne dopušta se nikakvi pravni lijek. Prvi osuđeni na smrt bio je profesor Teološkog fakulteta, Josip Lončar.

- Ustaše donose rasne zakone

- Ustaški režim temeljio se na ideologiji krvi i tla.- To je za posljedicu imalo radikalnu dehumanizaciju pojedinih etničkih skupina koje nisu

odgovarale rasnim kriterijima (Židovi,Srbi, Romi). Židovi su morali nositi limene žute pločice na lijevoj strani prsa. Brak Židova i druge osobe koja nije arijevskog podrjetla zabranjen je.

- NDH je bila prekrivena sabirnim i koncentracijskim logorima. Jedan od najstrašnijih bio je Jadovno na Velebitu, no i u Jasenovcu i Staroj Gradiški. Izvan logora ustaše su izvršile masovne pokolje civilnog stanovništva. Masovne zločine su činili i četnici koji su bili inferiorni ustaškoj organizaciji.

- NDH je bila zločinačka država koja nije bila neovisna. Kada je ustaški režim preuzeo vlast, Hitler uviđe koliko su ustaše nepopularni i loše organizirani, ali ih nastavlja podržavati. Ustašama se snažno odupirala većina Hrvata. To je bitna razlika između NDH i totalitarnih režima u Njemačkoj i Italiji koji su imali masovnu podršku.

Antifašistički pokret- Antifašistički pokret je organiziran na lokalnoj razini kao mreža

narodnooslobodilačkih odbora, a kao AVNOJ; odnosno zemaljska antifašistička vijeća narodnog oslobođenja za svaku jedinicu buduće federativne jugoslavenske države.

- Partizanski pokret je uspostavio prostrana oslobođena područja na kojima nije preuzeo postojeća upravna i druga tijela nego je organizirao vlastitu strukturu vlasti, narodne odbore.

- Stvarnu vlast imali su VOJNI I PARTIJSKI KOMITETI, stvorena su i vrhovna politička tijela.

- Stvoreno je ZAVNOH 1944 u Topuskom koji se proglašava zakonodavnim i izvršnim narodnim predstavničkim tijelom i najvišim organom državne vlasti demokratske Hrvatske.

- Uz njega organizirana je i uprava u 14 odjela.

______________________________________________________________________________

5. Hrvatska uprava u FNRJ i u SFRJ

režim partija i država nakon II. Svj. Rata- U pitanju je totalitarna diktatura.- Hrvatska je kao federalna jedinica – država u Jugoslaviji donjela svoj Ustav 1947.

Jugoslavenski savezni Ustav donesen je godinu ranije.

96

- Državna uprava je neposredno rukovodila privrednim poduzećima i javnim ustanovama. To je dovelo do ekspanzije upravnog aparata na svim razinama.

Poč. 50-tih god.- nastaje prekretnica u shvačanju uloge državne uprave u sistemu.- Napušta se shvaćanje da bi drž. uprava trebala neposredno rukovoditi privrednim

poduzećima i javnim službama. - Privredna poduzeća počinju se osamostavljivati, proklamira se radničko samoupravljanje.

A javne ustanove se podvrgavaju režimu društvenog upravljanja (u upravljanju pored članova radnog kolektiva sudjeluju predstavnici korisnika i društva kao cjeline).

- Uprava je ograničena na klasične upravne resore. U javnim službama i privredi ona nebi imala operativnih zadataka, već bi se njene ovlasti na tom području ograničavale na regulaciju, koordinaciju, i kontrolu.

- Uvodi se i komunalni sistem u kojem općina(komuna) dobiva sve važniju ulogu u upravljanju društvenim poslovima. Na nju se prenose poslovi s centralne uprave, značajno je proširena njena organizacijska, kadrovska... samostalnost.

Prema Pusiću treba razlikovati 3 razvojne etape hrvatske uprave poslije 1945.

1. etapa koncentracije 1946-1960

2. etapa dekoncentracije 1960-1982

3. etapa decentralizacije 1982-1991

PRVA ETAPA: ETAPA KONCENTRACIJE

- hrvatsku upravu povezuje i i usmjerava vlada koju formalno imenuje i razrješuje Sabor, a samu Vladu koordinira predsjednik ili predsjedništvo zajedno s glavnim tajnikom vlade.

- Drugo sredstvo koordinacije uprave je bila institucija stupnjevanja upravnih organizacija, stoga se upr. org. dijele u 2 sloja:

PRIMARNI ORGANI – imaju vezu sa vrhom uprave odn Vladom koja ih kooedinira

SEKUNDARNI ORGANI – nemaju izravnog kontakta sa vladom, već s primarnim organima koji ih koordiniraju- mogli su biti pod nadzorom ili u sastavu primarnog ili osnovnog

organaU prvoj etapi su samo ministarstva primarni upravni organi, a komiteti sekundarni.

Druga etapa: etapa dekoncentracije i treća etapa: etapa decentralizacije

- na mjesto vlade dolazi Izvršno vijeće izražavajući tako, jači položaj Sabora u tzv. skupštinskom režimu u kojem je Izvršno vijeće trebalo biti samo poseban skupštinski odbor.

- Drugo sredstvo koordinacije uprave bila je institucija stupnjevanja upravnih jedinica.

97

U drugoj etapi primarni upravni organi su bili državni sekretarijati (bivša ministarstva) i sekretarijati Republičkog izvršnog vijeća, a sekundarni upravni organi su bili svi ostali upravnih org.

A u trećoj etapi primarni upravni organi su bili republički sekretarijati, a sekundarni upravni organi su bili drugi upravni organi i organizacije.

Kao kategorije sekundarnih organa ustalile su se vremenom uprave, direkcije, upravne ustanove, inspektorati i komisije. Uprave, inspektorati i direkcije mogu biti i u sastavu drugih samostalnih organa uprave.

Inače Republička uprava SRH tijekom 80-tih godina, poput tadašnje savezne uprave obuhvaćala je 2 osnovne kategorije: - republičke organe uprave (obavljaju regulative poslove vlasti) i - republičke organizacije (osnivaju se u oblastima u kojima je potrebno osigurati koordiniranje i usklađivanje rada između pojedinih organa uprave u Republici, zajednicama općina, općina i tzv. samoupravnih organizacija i zajednica )

- Republički organi uprave obuhvaćali su sljedeće potkategorije:1. republičke sekretarijate2. republičke komitete3. republičke uprave

- Od republičkih organizacija postojali su zavodi.

SFRJ 1974

- U Ustav se unose konfederalni elementi: republike se određuje kao države koje de facto imaju pravo na odcjepljenje a što je ona u studenom 1991 Badinterova komisija i uvažila.

- Cijeli tzv. samoupravni sistem bio je izgrađen na potpunom zapostavljanju ekonomskih zakonitosti tzv. samoupravnim sporazumima i društvenim dogovorima (tzv. dogovorna ekonomija) pokušalo se eliminirati zakone ponude i potražnje.

- Vodstvo izvršne vlasti a kasnije vodstva skupština u federaciji i u republikama po sastavu su istovjetne s vodstvima savezne partije i republičkih partija (personalna unija)

- Sabor kao trodomno tijelo sastojalo se od: Vijeća udruženog rada Vijeća općina Društveno – političkog vijeća.

- Sabor raspolaže brojnim sredstvima utjecaja na upravu: donošenjem propisa, utvrđivanjem organizacije, odobravanjem sredstva, izborom glavnih funkcionara, vođenjem nadzora

- Lokalna uprava se nastavlja na NOO iz doba 2 svj.rata i počinje velikim brojem mjesnih narodnih odbora i hijerarhijom kotara, okruga i oblasti iznad njih. Broj jedinica lokalne uprave se s vremenom smanjuje. Tako se broj općina sredinom 60-tih stabilizira na više od 100.

98

- Hrvatska je ukinula kotare kao regionalne jedinice. Unutar općina formiraju se mjesne zajednice kao političke jedinice i mjesni uredi kao upravne pomoćne jedinice.

- Na regionalnoj razini stvaraju se zajednice općina radi ostvarivanja i usklađivanja zajedničkih interesa udruženih općina.

- djelokrug općina definiran je općom klauzulom, sve što nije izričito pod djelokrugom republike ili federacije.

- Općinska skupština je trodomna: vijeće udruženog rada, vijeće mjesnih zajendica i društveno-političko vijeće. Izvršni organ skupštine je izvršno vijeće.

XVIII. POSLOVI I STRUKTURE U TERITORIJALNOM SISTEMU

1. SISTEMATIZIRANJE POSLOVA U TERITORIJALNOM SMISLU

Sistematiziranje poslova koje obavljaju upr. org. obuhvaća,prema Pusiću, 3 aspekta:

1. KLASIFIKACIJU POSLOVA, odnosno njihovu diobu na vrste po raznim kriterijima

2. GRUPIRANJE POSLOVA, odnosno njihovo obuhvaćanje u skupine s praktičnom svrhom dodjeljivanja pojedinim upr. org.

3. RAZGRANIČENJE UPRAVNIH POSLOVA odnosno djelatnost rješavanja pitanja koja upravna organizacija ima obaviti posao u slučaju spora ili nejasnosti.

KLASIFIKACIJA POSLOVA

- prvi aspekt sistematiziranja poslova teritorijalnih sistema= dioba upravnih poslova na vrste prema više kriterija

klasifikacija po sadržaju poslova koje obavlja uprava , po onome što se radi (materijalno gledište)– 2 podjele

1. a) klasične poslove uprave (baziraju se na upravi kao instrumentu vlasti i državnom monopolu prinude) – vosjka, diplomacija, policija, pravosuđe i financije (prva skupina upr. org)

b) javne službe (društveno potrebni poslovi) – društvene, tehničke, komunalne, informacijske i unutarnje službe ( druga skupina upr. org. uz privredne službe)

2. s obzirom na razlikovanje uprave kao instrumenta vlasti i uprave kao javne službe razlikujemo odnosi se i razlika na:

na posrednu / autoritativnu upravu (upotreba sredstava vlasti, prinudna sredstva)

na neposrednu / neautoritativnu upravu (djelovanje bez uporabe prinudnih sredstava)

klasifikacija po oblicima djelatnosti (formalno gledište) :- obuhvaća:

99

izvršenje zakona represivnu djelatnost upravni nadzor itd.

- Zakon o sustavu državne uprave razlikuje odn. klasificira poslove drž. uprave na: neposrednu provedbu zakona ( prvo: rješavanje u upravnim

stvarima, drugo: vođenje evidencija, izdavanje uvjerenja i drugih potvrda i treće: obavljanje drugih upravnih i stručnih poslova)

provedbu upravnog nadzora te

inspekcijski nadzor i dr.upravne i stručne poslove

klasifikacija po instrumentima

- znači podjelu djelatnosti uprave po instrumentima kojima se ona služi. - primjenjuju se različite klasifikacije, primjerice:

donošenje općih propisa tzv.delegirano zakonodavstvo donošenje pojedinačnih akat neposredna primjena prinude poduzimanje materijalnih operacija = ima karakter negativne

kategorije, u nju spada sve ostalo što se nemože svrstati u prethodne tri.

klasifikacija po metodama

- polazi od definicije metoda koje uprava u svojem funkcioniranju primjenjuje- uključuje:

analitičke poslove poslove regulacije izvršno-operativne poslove opće poslove = imaju karakter negativne kategorije – ona

obuhvaća sve metode koje nisu uvrštene u jednu od prethodnih

klasifikacija po korisnicima - polazi od toga u čijem se interesu (cui bono) obavlja određeni upravni posao.- Tu spadaju npr:

poslovi koji se obavljaju za građane neposredno poslovi koji se obavljaju za udruženje građana, poduzeća poslovi za politička tijela poslovi koji se obavljaju za same upravne organizacije.

>> Kod nas se instrumentalna i metodska klasifikacija miješaju sa klasifikacijom po oblicima djelatnosti. Odnosno, pojedine se metode i instrumenti prikazuju kao posebni oblici upravne djelatnosti

100

GRUPIRANJE UPRAVNIH POSLOVA

- drugi aspekt sistematiziranja poslova teritorijalnih sistema

= obavlja se radi praktičnog stvaranja takvih skupina upravnih poslova koji se mogu s najboljim efektom dodjeliti pojedinim upravnim organizacijama kao zadaci.

= Radi se o problemu praktičnog organiziranja odnosno o osnovama organizacijske podjele. Razlikuju se 4 vrste takvih osnova prema kriterijima:

1. kriterij svrhe ili cilja djelatnosti

- koji je cilj oko kojega bi trebalo grupirati poslove - prednosti: svrha nam okvirno pokazuje u kojem se pravcu grupiranje kreće

- nedostaci: relativan kriterij-ne daje odgovore na pitanja o nivou općenitosti na kojem se treba zaustaviti

2. kriterij vrsta rada odnosno specijalnost

- ovdje se poslovi grupiraju prema stručnosti odn. zajedno se povezuju poslovi koji traže jednako stručno znanje i vještinu

- prednosti: ako je primjerice malo kvalificiranih stručnjaka onda ih je bolje povezati na jednom mjestu kako bi povezali svoju snagu da obave posao kako treba a ne ih raštrkati (materijalna prednost)

- nedostaci: rad se vrši odvojeno od onoga za koga se vrši, što znači da oni koji trebaju dobiti informacije ne bi ih dobili, a u isti mah bi se prikupljali podaci koji nikome ne trebaju

3. kriterij teritorija na kojem se djelatnost obavlja - u teritorilanim sistemima svi se poslovi odnose na određeni teritorij- nedostaci: raspodjela ugrađena u sistem

4. kriterij korisnika - u istu grupu grupiraju se poslovi koji se odnose na istu grupu korisnika - prednosti: upozorava na to da uprava služi građanima, a korisnici su oni na koje

se treba orijentirati- nedostaci: ne može se generalno primijeniti jer bi značilo dupliciranje poslova i

stvorile bi se organizacije koje bi bile prejako podložne izvjesnoj grupi korisnika i zaboravio bi se «javni interes».

101

RAZGRANIČENJE IZMEĐU GRUPA UPRAVNIH POSLOVA I NJIHOVIH NOSILACA

- treći aspekt sistematiziranja poslova teritorijalnih sistema

- Razlikuje HORIZONTALNO i VERTIKALNO razgraničenje među grupama upravnih poslova.

HORIZONTALNO

- Glavni instrumenti horiziontalnog razgraničenja jesu djelokrug i nadležnost pojedinih upr. org.

DJELOKRUG

- Razlika je između djelokruga i nadležnosti kvantitativna.

Djelokrug je generalno određeno područje djelatnosti: fiksirani sektor koji pripada određenoj upr. org.,

a Nadležnost predstavlja detaljno dodjeljivanje pojedinog upravnog posla ili skupine poslova i to s određenim posljedicama glede odgovornosti za njegovo obavljanje.

- Djelokrug se utvrđuje prilikom osnivanja upravne org. , određuje se u pravilu zakonom.

NADLEŽNOST je pravno definirana kao pravo i dužnost upr. org. koja je njen nosilac.

- Razlikuje se: stvarna = odnosno nadležnost po sadržaju djelatnosti mjesna nadležnost = odnosno nadležnost po teritoriju.

- 2 glavna smjera mijenjanja nadležnosti : DELEGACIJA i SUPSTITUCIJA.

o DELEGACIJA znači prenošenje nadležnosti upr. org šire teritorijalne jedinice na upr. org. uže (npr. sa županije na općinu).

o SUPSTITUCIJA znači preuzimanje određenog posla koji se nalazi u nadležnosti upravne org. uže teritorijalne jedinice od strane upr. org. šire.

- Od mijenjanja nadležnosti treba razlikovati rekviziciju i supliranje.

o REKVIZICIJA je situacija kad jedna upravna org. za drugu obavlja na temelju , u pravilu njenog formalnog traženja, a katkad i bez traženja po logici same situacije, određene dijelove poslova iz nadležnosti druge org.

o SUPLIRANJE je prijelaz posla s jednog na drugog službenika unutar iste upr. org.

102

- Sukobi nadležnosti mogu biti pozitivni i negativni.

o POZITIVNI SUKOBI NADLEŽNOSTI – su kad dvije ili više upr. org, prisvajaju nadležnost, odnosno tvrde da su nadležne u jednom te istom predmetu

o NEGATIVNI SUKOBI NADLEŽNOSTI – su kad dvije ili više upr. org. odbijaju nadležnost i neće obaviti posao za koji jedna od njih mora biti nadležna. U tom sukobu arbitrira, odnosno donosi odluku neposredno više tijelo. Primjerice, sukob između 2 ministarstva, odluku donosi vlada.

VERTIKALNO

- odnosi se na razgraničenje između poslova širih i poslova užih teritorijalnih jedinica.

- Postoje poslovi koji po svojoj prirodi predstavljaju lokalne poslove. primjerica, izgradnja i održavanja lokalnog vodovoda. Taj posao bi mogla obavljati jedna centralna (središnja) upr. org. , odnosno ministarstvo, svojim terenskim ekipama. No to nebi bilo racionalno troškovi bi bili veliki a efikasnost mala. Stvaranje i održavanje vojske zadaća je države kao cjeline. Lokalne zajednice odnosno općine nisu u stanju nositi se s tim problemom.

A) Kako odrediti kod većine poslova kojem djelokrugu pripadaju - Sistemi razgraničenja između centralnih i lokalnih tijela. Postoje 2 rješenja:

1. SISTEM OPĆE ILI GENERALNE KLAUZULE2. SISTEM ENUMERACIJE

1. OPĆA (GENERALNA )KLAUZULA

je takav sistem po kojemu su LOKALNI POSLOVI svi oni posloviza koje nije u pravilu pravnim propisom ustanovljeno da su centralni.

Prednosti: poticanje lokalne samoinicijative te elastičnost sustava (lok. jedinice same prilagođavaju svoj djelokrug)

Nedostatci: siromašne općine postaju još siromašnije i pojačava se neodgovornost širih političko-teritorijalnih jedinica.

Varijante opće klauzule: navođenje određenih poslova koje su lokalne zajednice dužne vršiti, usmjerena subvencija, uvjetna subvencija.

2. SISTEM ENUMERACIJE

je takav sistem po kojemu su CENTRALNI POSLOVI svi oni posloviza koje nije u pravilu pravnim propisom ustanovljeno da su lokalni.

Prednosti su da: zadržava odgovornost širih organa, omogućava da se njihova stručnost iskoristi u lokalnim poslovima, jačim lokalnim jedinicama proširuje mogućnost vršenja poslova te ne osiromašuje slabije lokalne zajednice.

Nedostatci: ograničava lokalnu inicijativu i samoupravnost, znači tendenciju prema centralizaciji, te nezgrapan i kompliciran u primjeni jer se svaka promjena lokalne nadležnosti mora uočiti na centralnom nivou.

103

Varijante eneumeracije:1. enumeracija se može predvidjeti samo zakonom, a dodjeljivanje

enumeriranih poslova prepušta se upravnoj odluci2. zakonsko dodjeljivanje pojedinačno svakoj lokalnoj jedinici3. upravna delegacija određenih poslova pojedinim jedinicama na temelju

zakonskih ovlasti4. tretiranje lokalnih organa kao dijelova cjelovitog sustava državne uprave

(podružnice)5. ugovori između centralnih i lokalnih organa o tome kakve će poslove ta

lokalna jedinica obavljati

**Hrvatski zakon o lokalnoj i područnoj samoupravi opredjelio se za sistem opće klauzule.

Ustav propisuje da jedinice lokalne samouprave (općine i gradovi) obavljaju poslove iz lokalnog djelokrug kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na uređenje naselja i stanovanja, prostorno i urbanističko planiranje, komunalne djelatnosti, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdrastvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i sport, zaštitu potrošača, zaštitu i unaprjeđenje prirodnog okoliša, protupožarnu i civilnu zaštitu. Jedinice regionalne samouprave (žžupanije) obavljaju poslove od regionalnog značenja, a osobito poslove koji se odnose na školstvo, zdrastvo, prostorno i urbanističko planiranje, gospodarski razvoj, promet i prometnu infrastrukturu te planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdrastvenih, kulturnih i socijalnih ustanova. U Zakonu nisu takstativnu navedeni, enumirani poslovi koje bi trebale obavljati lokalne jedinice. Stoga je opće pretpostavka u korist lokalnih poslova. ______________________________________________________________________________

LOKALNI ELEMENTI CENTRALNIH POSLOVA

>> Kako organizirati izvršavanje lokalnih elemenata centralnih poslova

Drugi osnovni problem koji nameće razgraničenje po vertikalnoj dimenziji, odnosno dioba poslova na centralne i lokalne, jest pitanje kako organizirati izvršavanje lokalnih elemenata centralnih poslova. Npr. stvaranje i održavanje vojske je centralni posao. No evidencija vojnih obveznika može se obavljati samo na licu mjesta, dakle u lokalnim jedinicama, a ne u sjedištu centralnih organa državne uprave.

Postavlja se pitanje tko će obavljati centralne poslove u lokalnim okvirima. Za to postoje 2 rješenja:

1. LOKALNE ISPOSTAVE(EKSPOZITURE) SREDIŠNJIH UPRAVNIH ORGANA

2. PRENESENI DJELOKRUG

1. LOKALNE ISPOSTAVE / EKSPOZITURE

pored tijela lokalne samouprave postoje lokalna tijela centralnih (središnjih) državnih organa koji obavljaju te terenske poslove u okviru općih zadataka.

104

- Npr. U Francuskoj , kao centralistički uređenoj državi, postoje regionalne, okružne i lokalne ispostave središnje vlasti. Na čelu su im od središnje državne vlasti imenovani visoki državni dužnosnici.

- Povjeravanje nekih državnih upravnih poslova takvim upravnim jedinicama naziva se dekoncentracija. Dakle, funkcije središnje vlasti obavljaju djelatnici «na terenu».

- Odnosi između središnjih organa i upravnih jedinica utemeljeni su na načelu hijerarhijskog nadzora.

- Lokalni elementi centralnih poslova u Francuskoj obavljaju se putem takvih dekoncentriranih područnih upravnih jedinica.

- Politički važniji način jest decentralizacija. Ona znači da funkcije središnje vlasti obavljaju podnacionalne vlasti. To podrazumjeva delegiranje izvršavanja politike nezavisnim tijelima, obično lokalnim vlastima, ali i nizu drugih agencija. U skandinavskim zemljama su tako lokalne vlasti provele mnoge socijalne programe osmišljene na nacionalnoj razini.

- Prednost je dekoncentracije da centralna upravna tijela koja su odgovorna za izvršenje poslova u cjelini zadržavaju kontrolu nad svakim njegovim dijelom.

- nedostatak je da se stvara tzv. dvostruki upravni kolosijek, odnosno da se jednaki poslovi nepotrebno rade na dva mjesta, po dva puta. Jedanput za lokalne jedinice, a drugi put za ispostave središnjih upravnih organa, a što je neracionalno i skupo. Npr, kao lokalne poreze ubiru lokalne upravne organizacije financijske uprave,a centralne poreze teritorijalne ispostave centralnih financijskih upravnih tijela, odnosno ministarstva financija.

2. PRENESENI DJELOKRUG

izvršavanje lokalnih elemenata centralnih poslova putem upravnih tijela lokalnih samoupravnih jedinica.

- To je rješenje primjenjeno u Njemačkoj i u zemljama pod njemačkim utjecajem.- Njemačku karakterizira snažni dualizam između državne uprave i samouprave. U

zemljama pod utjecajem Njemačke, država je uz mogućnost da lokalne elemente svojih poslova obavlja putem vlastitih teritorijalnih ispostava, sklona državne upravne poslove povjeriti na obavljanje i lokalnim samoupravnim jedinicama u njihov preneseni djelokrug. Stoga će poslove oko novačenja vojske obavljati radne jedinice lokalne uprave, odnosno organizacije podređene lokalnim samoupravnim tijelima, a organizacijski nezavisne od hijerarhije vojnih organizacija.

- Kod dvostrukog kolosijeka poslovi vezani uz lokalna područja obavljaju se i u okviru lokalnih samoupravnih jedinica i pomoću lokalnih ispostava središnjih državnih tijela.

- Ako se pak svi lokalno vezani poslovi obavljaju u okviru lokalnih samoupravnih jedinica (Komuna) govori se o jednostrukom kolosijeku. U tom slučaju organi lokalnih jedinica obavljaju i vlastite poslove tih jedinica, ali i državne poslove koji su na njih preneseni.

105

Lokalne jedinice obavljaju poslove iz vlastitog djelokruga u okvirima ustava i zakona, dakle s visokim stupnjem samostalnosti. One obavljaju i državne poslove, odnosno poslove državne uprave koji su im izričito povjereni od za to ovlaštenih središnjih državnih organa. U toj sferi prenesenih poslova, njihovo je djelovanje manje samostalno, tako da su podvrgnute izraženijem utjecaju i nadzoru države.

- Prednost jest autonomija lokalnih tijela koja imaju sve poslove pod kontrolom pa i one poslove koji su od primarne važnosti za centralnu upravnu organizaciju.

- Nedostatak: ovo rješenje može biti izvor ograničenja autonomije te miješanja centralnih tijela u organizaciju i poslove lokalnih tijela.

****KRITERIJ LOKACIJE POSLOVA

- odnosno gdje bi koji posao po sadržaju i drugima značajkama bilo najpraktičnije, najekonomičnije i najsvrsishodnije obavljati.

Pusić navodi 4 kriterija lokacija:

1. KORISNICI

2. PREDMET SLUŽBE

3. SREDSTVA

4. POTREBE

1. KORISNICI

- postoje službe kod kojih je dostupnost korisnicima uvijet za njihovo postojanje. - To se napose odnosi na javne službe (npr. hitna pomoć).- No i kod klasičnih upravnih resora, koje se naspram građana odnose kao nosioci

zapovjedi i zabrana dostupnost je isto bitna.

2. PREDMET SLUŽBE

- ako npr. epidemiološka služba nije u stanju poslati ekipu na mjesto gdje je izbila epidemija, onda im nedostaje jedan od bitnih uvjeta za izvršavanje zadataka.

3. SREDSTVA

- npr. šumarije se grade u blizini šuma, hidrocentrale uz vodene tokove.- No taj kriterij dobiva univerzalno značenje glede općeg društvenog oblika upravnih

sredstava naime novca. - Ključno je pitanje svake upravne lokacije na kojem su mjestu koncentrirana dodatna

financijska sredstva za pojedinu upravnu djelatnost

4. POTREBE

- Niz potreba koje se zadovoljavaju djelatnošću javnih službi, a koje izviru iz specifičnih gradskih potreba kao što su vodovod, kanalizacija itd.

106

- Djelatnost zadovoljavanja takvih potreba ne može biti posve neovisna od mjesta gdje one nastaju.

***** SUPROTNOSTI U UPRAVNOJ STRUKTURI TERITORIJALNOG SISTEMA

Osnovna suprotnost u strukturi jest suprotnost između diferencijacije (dioba) i integracije (povezanost).

Pusić upućuje na specijalne pojavne oblike u kojima se izražavaju suprotnosti između diferencijacije i integracije. To su:

1. EKSPANZIJA I OGRANIČENJE

2. PLAN I IZVRŠENJE

3. INCIJATIVA I VEZANOST

1. EKSPANZIJA I OGRANIČENJE

- RAZLOZI EKSPANZIJE upravnog sistema:

Opća tedencije porasta uprave porast upravnih organizacija koje obnašaju pomoćne funkcije, odnosno funkcije

koordinacije ili kontrole težnja prema organizacijskoj samostalnosti koja motivira vodeće funkcionare

pojedine upravne org. da nastoje, u okviru svog djelokruga, osigurati neophodne funkcije koje su nužne za izvršavanje postavljenog zadatka. Npr, osobne ambicije, sukob interesa i sl. koji također doprinose tedenciji ekspanzije.

- RAZLOZI ZA OGRANIČENJE EKSPANZIJE

Oni izviru iz nastojanja da se održi i osigura jedinstvo sistema. Zbog toga se nastoji sprječiti povećanje broja ministarstva.

da bi se osigurala koordinacija u pojedinim zemljama često se koriste razna sredstvakako bi se izbjeglo stvaranje novih ministarstava,a ipak poštivalo tedenciju prema diferencijaciji. To je u prvom redu

stvaranje kolegijalnih organa davanje političarima naslova «ministara bez resora» stvaranje raznih posebnih koordinativnih centralnih tijela Katkad se stvara novo samostalno tijelo s izvjesnom mentalnom

rezervacijom tj. da bi se dala određena važnost i težina jednom novom poslu na početku njegovog uvođenja, s time da unaprijed postoji namjera da se nakon stabilizacije tog novog posla izvrši njegova reintegracija u jedan od postoječih resora.

107

2. PLAN I IZVRŠENJE

- još jedan pojavni oblik osnovne suprotnosti diferencijacije i integracije

- PLAN ima u vidu cjelinu koju dijeli na dijelove i koju želi u rezultatu vidjeti povezanu.

- IZVRŠENJE je centrifugalni faktor. U njemu se pojavljuje niz specifičnih elemenata koji odstupaju od unaprijed predviđene osnovne političke linije. Izvšenje plana teži prema samostalnosti, odnosno prilagođavanju posebnim okolnostima.

3. INICIJATIVA I VEZANOST

- to je samo psihološki izraz opreke diferencijacije i integracije- Diferencijacija se javlja kao incijativa i kao rezultat te incijative. Isključiti diferencijaciju

značilo bi umrtviti incijativu i stoga onemogućiti svaki rad u takvom upravnom sistemu. - Ali maksimalna incijativa protivi se jedinstvu baš obzirom na to, da su ciljevi i poslovi iu

teritorijalnom upravnom sistemu heterogeni, a da ti poslovi konkuriraju oko ograničenih sredstava, ličnih i materijalnih kojima sistem kao cjelina raspolaže. Njihovo dovođenje na zajednički materijalni nazivnik, moguće je samo određenom mjerom vezanosti, koja znači u izvjesnom smislu ograničenje incijative.

Kako zapravo osigurati koordinaciju? Postoji rješenja po 3 linije:

1. STRUKTURA UPRAVNE ORG.

2. OVLASTI POJEDINE UPR. ORG.

3. STRUKTURNI ODNOSI UNUTAR UPRAVNOG SISTEMA

1. STRUKTURA UPRAVNE ORG.

- postoje 2 alternative: monokratske i kolegijalna organizacija. - Weber je inzistirao na monokratskoj org. (kojoj je na čelu jedan vodeći funkcionar).- Monokratska org. omogućava da se optimalno razviju preciznost, brzina,

nedvomislenost, poznavanje akata..

- Kolegijalni rad je sporiji i neprecizniji.- Osnovni argument koji se navodi u korist kolegijalnih upravnih org. jest potreba da se

ujedine i obavljaju na jednom mjestu poslovi koji spadaju u djelokrug dviju ili pak više upravnih org. Kolegijalnost omogućuje svestraniju informaciju, veću objektivnost i veću nepristranost.

- Argument u prilog kolegijalne org jest postizanje predstavništva interesenata u upravnom odlučivanju.

2. OVLASTI POJEDINE UPRAVNE ORG.

- Upravne org. imaju ovlasti odlučivanja. - Ukazuje se kao odstupanje formiranje savjetodavnih organa. - Oni omogućuju unošenje u upravno djelovanje većeg stupnja stručnosti.

108

- Oni doprinose tomu da se odgovornost za ključne odluke, de facto podjeli i na taj način olakša pozicija pojedinačnog odlučioca.

- Taj tip tijela omogućuje i demokratizaciju upravljanja.

- Upravna tijela s isključivomo nadležnošću rezultat su diferencijacije , a upravne org. s tzv. mješovitom nadležnošću nastoje stvoriti protutežu i to tako da istoimena tijela postoje kako u federaciji tako i u federalnim jedinicama koji na taj način pridonose jedinstvu (integraciji):

- Razlikovanje na opće i posebne upravne organe u lokalnoj upravi. Potonji predstavljaju upr. org. s specijaliziranim zadacima. Opći organi imaju zadaću koordiniranja cjeline lokalnog teritorijalnog upravnog sistema.

3. STRUKTURNI ODNOSI UNUTAR UPRAVNOG SISTEMA

- Glede strukturnih odnosa unutar upravnog sistema mogu se razlikovati upravne org. koje su stupnjevane.

- Tako se po funkcionalnoj dimenziji upr. org . mogu podjeliti u samostalne i nesamostalne. Nesamostalne su pod nadzorom samostalnih.

- Glede organizacijske dimenzije upravna tijela se mogu razlikovati na samostalne org. i org. u sastavu samostalnih.

- Samo jedna od posljedica jest diferencijacija upr. org. po načinu njihova formiranja, na organizacije koje su formirane samim ustavom i organizacije formirane zakonom, uredbom ili drugim aktima.

- Razlikovanje se može provoditi u pogledu načina održavanja kontakata s centralnim političkim organima, da li pojedine upr. org. imaju direktan kontakt s političkim tijelima ili preko nekog drugog upravnog organa.

- Ono se također provodi i po dimenziji načina određivanja djelokruga , npr, tako da se svi poslovi središnje državne uprave podijele između osnovnih tijela od kojih svako ima svoj djelokrug. Ostala tijela nemaju svog djelokruga već obavljaju neke poslove iz djelokruga osnovnih tijela.

- Upravni sistem mora po svojoj složenosti odgovarati stupnju složenosti društva u kojem djeluje.

109

XIX. DRŽAVNA UPRAVA REPUBLIKE HRVATSKE

Republička uprava socijalističke Hrvatske je obuhvaćala 2 osnovne kategorije: republičke organe uprave i republičke organizacije

A) REPUBLIČKI ORGANE UPAVE

Oni su obavljali: Regulativne poslove Osiguravanje izvršavanja zakona Provođenje smjernica Sabora Rješavanje u upravnim stvarima Obavljanje upravnog i inspekcijskog nadzora Stručno servisne zadatke Praćenje stanja u oblasti za koje su osnovani Izrada nacrta prijedloga zakona.

Obuhvaćali su tri pokategorije:

1. Republički sekretarijati - formirani su u klasičnim upravnim resorima. Mogli su se osnivati isključivo zakonom.- To su monokratski organi na čelu kojih je republički sekretar kojeg imenuje i

razrješava Sabor.- Sekretar je član Izvršnog vijeća Sabora.

2. Republički komiteti - koordiniraju i usklađuju rad između više republičkih organa uprave.- Na čelu komiteta je predsjednik kojega je imenovao i razrješavao Sabor.

3. Republičke uprave - obavljaju upravne poslove u okviru tzv. šire upravne oblasti.- Osnivaju se isključivo zakonom. - Na čelu je bio direktor kojeg imenuje Društveno-političko vijeće Sabora

B) REPUBLIČKE ORGANIZACIJE

110

– postojali su samo republički zavodi – Osnivaju se za obavljanje stručnih i drugih poslova od interesa za Republiku

DRŽAVNA UPRAVA RH OBUHVAĆA:

1. MINISTARSTVA

- ustrojavaju se za obavljanje poslova državne uprave u jednom ili više upravnih područja

- Vanjskih poslova i europskih integracija, Obrane,Unutarnjih poslova, Financija, Pravosuđa, Kulture, Zdravstva i socijalne skrbi, Znanosti, obrazovanja i športa, Obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti, Gospodarstva, rada i poduzetništva, Mora, turizma, prometa i razvitka, Poljoprivrede, šumarstva i vodnog gospodarstva, Zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva)

2. SREDIŠNJI DRŽAVNI UREDI

- ustrojavaju se za obavljanje poslova državne uprave u jednom ili više upravnih područja koja su od posebnog značenja za učinkovitiji rad Vlade

- SDU za: Upravu e-Hrvatsku upravljanje državnom imovinom razvojnu strategiju i koordinaciju fondova EU

3. DRŽAVNE UPRAVNE ORGANIZACIJE

- obavljaju poslove državne uprave u jednom ili više upravnih područja - Imamo:

drž. geodetska uprava drž. uprava za zaštitu i spašavanje drž.hidrometeorološki zavod drž.inspektorat drž. zavod za intelektualno vlasništvo d. Zavod da nuklearnu sigurnost dz za statistiku dz za zaštitu od zračenja

111

4. UREDE DRŽAVNE UPRAVE U ŽUPANIJAMA

- prvostupanjska tijela državne uprave (oblik dekoncentracije državne uprave).

Prva 3 su tijela središnje državne uprave.

Unutar ministarstava koja su ustrojena za više upravnih područja u pravilu se ustrojavaju upravne organizacije: Uprave – Zavodi - Ravnateljstva

POSLOVI TIJELA DRŽAVNE UPRAVE RH

Klasifikacija poslova drž.uprave izvršena je po obliku.

Prema Zakonu o sustavu državne uprave:

Neposredna provedba zakona Donošenje propisa za njihovu provedbu Obavljanje upravnog nadzora Upravni i dr.stručni poslovi (npr.Praćenje stanja, Izrada nacrta i prijedloga propisa,

Prikupljanje potrebnih podataka, Poduzimanje mjera i radnja na koje su propisom ovlašteni)

Za obavljanje zakonom određenih poslova mogu se u lokalnim\regionalnim jedinicama osnovati područne jedinice ministarstava (tzv terenski organi); npr: Porezne uprave i ispostave, Carinarnice, Uredi za obranu. Njihovi voditelji imenuju se javnim natječajem

Poslove državne uprave obavljaju državni službenici, a pomoćno-tehničke poslove (vozač, domar) namještenici.

PROVEDBENI PROPISI:

Donose ih ministri i ravnatelji državnih upravnih organizacija

Pravilnik - razrađuju se pojedine odredbe zakona radi njihove primjene

Naredba - naređuje se ili zabranjuje određeno ponašanje

Naputak - propisuje se način rada u tijelima državne uprave

112

UPRAVNI NADZOR I INSPEKCIJSKI NADZOR

Tijela državne uprave (min. i drž.upr. org.) ovlaštena su provoditi UPRAVNI NADZOR. Oni nadziru provedbu zakona, te zakonitosti rada i postupanja tijela drž.uprave, tijela jedinice lokalne i regionalne samouprave te pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u prenijetim im poslovima.

>> U PROVEDBI UPRAVNOG NADZORA TIJELA DRŽ. UPRAVE NADZIRU:

Zakonitost rada i postupanja Rješavanje u upravnim stvarima Djelotvornost, ekonom. i svrsishodnost rada u obavljanju poslova državne uprave Svrhovitost unutarnjeg ustrojstva i osposobljenost službenika i namještenika za

obavljanje poslova državne uprave odnos službenika i namještenika spram stranaka i drugih građana

>> U PROVEDBI UPRAVNOG NADZORA IMAJU PRAVO

Zahtjevati izvješća i podatke Pokrenuti postupak za utvrđivanje odgovoranosti pojedinih službenika Neposredno obavljati poslove iz nadležnosti tijela državne uprave koje nisu obavile

određeni posao državne uprave u primjerenom roku - uvjetna supstitucija

>> INSPEKCIJSKI NADZOR

Provodi se izravan uvid u opće i pojedinačne akte, uvjete i način rada nadziranih pravnih i fizičkih osoba te poduzimaju propisane mjere da se ustanovljeno stanje i poslovanje uskladi s propisima

Nadzor provode ovlašteni inspektori. Inspekcijske poslove - u prvom stupnju provode uredi državne uprave u županijama u drugom ministarstva.

>> RAZLIKE IZMEĐU UPRAVNOG I INSPEKCIJSKOG NADZORA

U SADRŽAJU NADZORA - upravni nadzor obuhvaća nadzor zakonitosti i svrsishodnosti (inspekcijski ne)

113

PREMA NOSITELJI NADZORNIH OVLASTI - upravni nadzor obavlja svako više upravno tjelo, inspekcijski nadležna inspekcijska tijela

PREMA PODRUČJU DJELOVANJA: Upravni nadzor odnosi se na upravna tijela, a inspekcijski i na pravne osobe s javnim ovlastima, i građane; dakle ima šire područje.

USTROJSTVO DRŽAVNE UPRAVE RH

1. MINISTARSTVA : Vanjskih poslova i europskih integracija Obrane Unutarnjih poslova Financija Pravosuđa Kulture Zdravstva i socijalne skrbi Znanosti, obrazovanja i športa Obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti Gospodarstva, rada i poduzetništva Mora, turizma, prometa i razvitka Poljoprivrede, šumarstva i vodnog gospodarstva Zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva

>> NA ČELU JE MINISTAR Član vlade Predstavlja ministarstvo i upravlja njegovim radom Provodi utvrđenu politiku vlade Donosi provedbene propise (pravilnik, naredba, naputak) Brine o zakonitom i pravodobnom izvršavanju zakona Osigurava suradnju ministarstva s državnim tijelima Poduzima propisane mjere prema državnim službenicima\namještenicima u slučaju povrede

službene dužnosti

Ministar može imati i jednog ili više pomoćnika koje imenuje vlada na prijedlog ministra

>> Ministarstvo može imati jednog illi više DRŽAVNIH TAJNIKA kojeg na prijedlog premijera imenuje vlada. Ukoliko je u ministarstvu imenovano više državnih tajnika ministar će odrediti koji će ga zamijeniti u slučaju odsutnosti.

Ministri, državni tajnici i pomoćnici su dužnosnici RH te ne smiju istodono obnašati dužnost u tijelima zakonodavneniti sudbene vlasti niti u predstavničkim tijelim lokalne\regionalne jedinice – za trajanja mandata mogu tu svoju funkciju staviti u mirovanje. Odredbe o inkompatibilitetu vrijede i za ravnatelje državnih upravnih organizacija te njihove zamjenike i pomoćnike jer su i oni dužnosnici RH.

114

>> U ministarstvima se ustrojava KABINET MINISTRA, a u državnim upravnim organizacijama KABINET RAVNATELJA. - Na čelu kabineta je tajnik kabineta.

Kabinet obavlja poslove : U vezi s pritužbama građana Protokolarne poslove Poslove javnog priopćavanja

Uz kabinet ministra mogu se predvidjeti i samostalni izvršitelji - savjetnici .

>> USTROJSTVENE JEDINICE MINISTARSTAVA I DRŽ. UPRAVNIH ORG.

- mogu se ustrojiti kao: PODRUČNE JEDINICE koje obavljaju tzv.lokalne elemente centranih poslova

- Mogu imati ispostave koje se mogu ustrojiti kao: Odsjeci, Pododsjeci, Odjeljci

Ako nema uvjeta za njihovo ustrojavanje mogu se predvidjeti SAMOSTALNI IZVRŠITELJI u ispostavama područnih ureda

Ako u područnoj jedinici postoje uvjeti za ustrojavanje najmanje 2 odjela, područna jedinica se ustrojava kao PODRUČNI URED kojim upravlja pročelnik

>> UPRAVNE ORGANIZACIJE U SASTAVU MINISTARSTAVA

Ustrojavaju se u ministarstvima koja su ustrojena za više upravnih područja – institucija stupnjevanja

Upravne organizacije ustrojavaju kao:

UPRAVE - za upravno područje u kojem se obavljaju upravni poslovi s određenim stupnjem samostalnosti u radu

ZAVODI - za upravno područje u kojem se obavljaju stručno-analitički poslovi

RAVNATELJSTVA - u njima se obavlaju određeni gospodarski poslovi

Mogu se ustrojiti ako postoje uvjeti za ustrojavanje najmanje 2 odjela u njihovom sastavu, u suprotnom se ustrojavaju samostalne službe i odjeli

Radom upravne organizacije može upravljati: Pomoćnik ministra Ravnatelj s položajem pomočnika ministra Državni tajnik.

Ravnatelja imenuje Vlada, na prijedlog ministra. Ravnatelj za svoj rad odgovara ministru i vladi.

115

Ukoliko nije imenovan pomoćnik ministra za pojedinu upravnu organizaciju, tom upravnom organizacijom može upravljati državni tajnik.

>> UNUTARNJE USTROJSTVENE JEDINICE U OKVIRU UPR. ORG. :

1. SLUŽBE - radi svrhovite organizacije za obavljanje poslova većeg opsega ako postoje uvjeti za ustrojavanje najmanje 2 odjela. Službom može upravljati:

Pomoćnik ministra Načelnik Pomoćnik ravnatelja s položajem pomoćnika ministra

2. ODJEL - osnovna unutarnja ustrojstvena jedinica u okviru upravne organizacije kad se zahtjeva veći stupanj samostalnosti i povezanosti u radu.

Radom odjela upravlja načelnik.

U odjelima se mogu ustrojiti i niže ustrojstvene jedinice: pododsjeci i odjeljci Nije uvjetovano ustrojavanjem odsjeka u odjelu.

PODODSJEK obavlja srodne poslove državne uprave, a njegovima radom upravlja voditelj.

3. ODSJEK - ustrojava se u okviru odjela ako postoje uvjeti za ustrojavanje najmanje 2 odsjeka kojima upravlja voditelj.

Za obavljanje srodnih poslova državne uprave

>> Djelatnosti čelnika unutarnjih ustrojstvenih jedinica:

Planiraju poslove koje će izvršavati Raspoređuju poslove na pojedine službenike Daju upute službenicima Prate izvršavanje polsova Obavljaju nadzor nad radom pojedinih službenika Supotpisuju nacrte akata iz djelokruga unutarnje ustrojstvene jedinice

>> Unutarnje ustrojstvo državne uprave regulirano je Uredbom Vlade.

116

Njome se uređuju nazivi unutarnjih ustrojstvenih jedinica i drž. upr. org., ali i ureda, agencija, direkcija i drugih službi Vlade, način upravljanja unut. ustro. jedini., način planiranja poslova, raspored radnog vremena, održavanje uredovnih dana, te uredovno vrijeme za rad s građanima i drugim strankama.

U uredima, agencijama, direkcijama i drugim službama Vlade mogu se također ustrojiti odjeli, odsjeci, pododsjeci i odjeljci. Uz to se i u državnim upravnim organizacijama mogu ustrojiti i službe

2. SREDIŠNJI DRŽAVNI UREDI

Ustrojavaju se za obavljanje poslova državne uprave u jednom ili više upravnih područja koja su od posebnog značenja za učinkovitiji rad Vlade:

Središni državni ured za upravu za e-Hrvatsku za upravljanje državnom imovinom za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova EU

Njegovim radom upravljaju DRŽAVNI TAJNICI koje imenuje Vlada na prijedlog premijera. Oni nisu članovi Vlade. Za svoj rad odgovaraju premjeru.

>> SREDIŠNJI DRŽAVNI URED ZA UPRAVU - obavlja upravne i stručne poslove koji se odnose na sustav i ustrojstvo državne uprave i

lokalne samouprave:

politički izborni sistem registraciju političkih stranaka planiranje zapošljavanja u državnoj upravi stručno usavršavanje te poslove upravne inspekcije

>> SREDIŠNJI DRŽAVNI URED ZA E-HRVATSKU- obavlja stručne i upravne poslove koji se odnose na razvitak informacijskog sustava

državne uprave:

povezivanje informatičke infrastrukture u jedinstvu informacijsku mrežu donošenje normativnih podloga za pridruživanje RH Europskoj uniji na području

informacijsko komunikacijske tehnologije javnog pristupa internetskim uslugama

>> SREDIŠNJI DRŽ. URED ZA UPRAVLJANJE DRŽAVNOM IMOVINOM- obavlja upravne i stručne poslove koji se odnose na upravljanje nekretninama i

pokretninama u vlasništvu države, vođenje evidencije o državnoj imovini, pretvorbe, privatizacije

>> SREDIŠNJI DRŽAVNI URED ZA RAZVOJNU STRATEGIJU I KOORDINACIJU FONDOVA EU

117

- obavlja upravne i druge stručne poslove koji se odnose na pripremu strateških dokumenata koji utvrđuju nacionalne razvojne ciljeve i prioritete za korištenje sredstava iz fondova EU. Ured također koordinira programe bilateralne pomoći.

3. DRŽAVNE UPRAVNE ORGANIZACIJE

To su središnja tijela drž. uprave. Prema Zakonu o sustavu državen uprave osnivaju se u pravilu kao: državne uprave, državni zavodi, državna ravnateljstva a razlikuju se po vrsti poslova koje obavljaju:

1.DRŽAVNI ZAVODI – ustrojavaju se radi obavljanja analitičkih i drugih stručnih poslova koji zahtijevaju primjenu posebnih stručnih načina rada i posebnu samostalnost u djelovanju

2. DRŽAVNE UPRAVE – ustrojavaju se za obavljanje određenih upravnih i drugih poslova koji zahtijevaju posebno ustrojenu samostalnu upravnu službu

3. DRŽAVNA RAVNATELJSTVA (i državni inspektorat) – za obavljanje određenog gospodarskog i s njime vezanog upravnog posla (a obavljanje tih poslova zahtijeva posebno ustrojenu službu, samostalnost djelovanja i posebne načine rada)

Državna geodetska uprava - Državna uprava za zaštitu i spašavanje - Državni hidrmeteorološki zavod - Državni zavod za intelektualno vlasništvo - Državni zavod za normizaciju i mjeriteljstvo - Državni zavod za statistiku - Državni zavod za zaštitu od zračenja - Državni inspektorat

Razlika između njih je u nadležnosti ministra

Oni obavljaju upravne, stručne i dr. poslove i svog djelokruga osobito: proučavaju i istražuju određena pitanja koja zahtjevaju primjenu posebnih načina rada, vode propisane očevidnike, rješavaju u upravnim stvarima ako su za to zakonom ovlašteni, provode upravni, odnosno inspekcijski nadzor, pripremaju nacrte zakona, pripremaju stručne podloge za postupak odlučivanja u drž.

tijelima, ostvaruju suradnju s tijelima drž. uprave, jedinicama lokalne..... , ostvaruju međunarodnu suradnju

Njihovim radom upravlja RAVNATELJ koji nije član Vlade:

- Njega imenuje i razrješuje Vlada na prijedlog premjera i uz prethodno pribavljeno mišljenje nadležnog ministra.

- Ravnatelj je odgovoran za svoj rad Vladi. - On predstavlja drž. upr. org. i upravlja njezinim radom (brine o provedbi zakona, donosi

provedbene propise kada je na to izrijekom ovlašten, nadzire zakonitost i pravovremenost izvršavana poslova, raspoređuje poslove i daje naputke za rad itd.)

118

- On može imati zamjenika kojeg imenuje Vlada na prijedlog ravnatelja. Zamjenik je za svoj rad odgovoran ravnatelju. Ravnatelj isto može imati pomoćnike.

Kao i u ministarstvima, ustrojava se KABINET RAVNATELJA, na čelu kojeg je tajnik kabineta

4. UREDI DRŽAVNE UPRAVE U ŽUPANIJAMA

Osnivaju se kao prvostupanjski uredi državne uprave u županijama i to je oblik dekoncentracije državne uprave. Ustrojavaju se na području županije za obavljanje poslova državne uprave u više upravnih područja.

>> POSLOVI UREDA DRŽAVNE UPRAVE: neposredno provodi zakone i druge propise i osigurava njihovu provedbu rješava u upravnim stvarima u 1 stupnju, ako to posebnim zakonom nije stavljeno u

nadležnost središnjim tijelima drž. upr. ili pravnim osobama koje imaju javne ovlasti, te povjereno tijelima lok. odnosno reg. samouprave

provodi upravni odnosno inspekcijski nadzor

>> ISPOSTAVE – osnivaju se za obavljanje određenih poslova iz nadležnosti ureda drž. uprave izvan njegova sjedišta . Njima upravlja voditelj koji za svoj rad odgovara predstojniku ureda.

U ispostavama ureda državne uprave mogu se ustrojiti pododsjeci i odjeljci.Mogu se ustrojiti samo ako postoje uvjeti za formiranje najmanje 2 unutarnje ustrojstvene jedinice.. U ispostavama u kojima nema uvjeta za ustrojavanje unutarnjih ustrojstvenih jedinica može se predvidjeti samostalni izvršitelj.

>> PREDSTOJNIK UREDA upravlja radom ureda: brine o provedbi zakona, nadzire zakonitost i pravovremenost obavljanja poslova, usklađuje rad, poduzima mjere za osiguranje učinkovitosti u radu, raspoređuje poslove, daje upute za rad, obavlja nadzor nad poslovima drž. uprave.

Njega imenuje i razrješuje Vlada na prijedlog Državnog tajnika SDU za upravu, ali na temelju prethodno provedenog javnog natječaja .

Predstojnik može imati zamjenika kojeg imenuje i razrješava državni tajnik SDU za upravu, na prijedlog predstojnika ureda, na temelju prethodno provedenog javnog natječaja.

>> Unutarnje ustrojstvo ureda državne uprave: uređuje se uredbom VladeU uredu postoje:

1. SLUŽBA, čijim radom upravlja pomoćnik predstojnika. – ustrojava se u sjedištu ureda za obavljanje poslova državne uprave

119

U okviru službe mogu postojati - ako postoje uvjeti za ustrojavanje najmanje 2 ustrojstvene jedinice:

Odsjek obavlja poslove većeg opsega za potrebe ureda državne uprave, njime upravlja voditelj odsjeka.

Pododsjek obavlja poslove većeg opsega za porebe ureda, njime upravlja voditelj pododsjeka.

Odjeljak kojim upravlja voditelj

STRUKTURE HORIZONTALNE POVEZANOSTI

Vlada povezuje i usmjerava središnju državnu upravu; putem ministra upravlja radom ministarstva i nadzire njihov rad

Vlada je ovlaštena Ukinuti propise tijela državne uprave Pokrenuti postupak za utvrđivanje odgovornosti državnih službenika i namještenika Osniva koordinacije i urede kojima je zadaća usmjeravanje rada tijela središnje državne

uprave

Horizontalnoj povezanosti pridonosi institucija stupnjevanja: U ministarstvima se ustrojavaju upravne organizacije koje nemaju direktnu vezu s vladom radi koordinacije tijela državne uprave jer vlada to objektivno nije u stanju činiti

Horizontalnoj povezanosti također pridonose i: Ministarstva donoseći propise o poslovanju tijela državne uprave te SDU za upravu putem personalnih ovlasti

VERTIKALNA STRUKTURNA RAZVEDENOST I POVEZANOST

Tijela središnje državne uprave mogu obavljati lokalne elemente svojih poslova putem lokalnih samoupravnih jedinica te preko lokalnih ispostava.

Npr. Ministarstvo obrane posao evidencije vojsnih obveznika obavlja preko terenskih organa-Ureda za obranu

Ministarstva i državne upravne organizacije provode nadzor nad radom ureda državne uprave u županiji ali im pružaju i stručnu pomoć

120

XX. PROBLEMI LOKALNOG UPRAVLJANJA

LOKALNA UPRAVA OBUHVAĆA kako regionalne jedinice tako i lokalne jedinice u užem smislu.Lokalne jedinice se dijele na osnovne - na njima je glavni teret lokalnih službi, i najniže - koje predstavljaju glavne kontaktne točke između sustava uprave u cjelini i stanovništva

OBILJEŽJA LOKALNIH JEDINICA

1. ODREĐENI GEOGRAFSKI PROSTOR - lokalnu jedinicu smatra se jednim dijelom državnog teritorija. Taj prostor je različite veličine.

2. STANOVNIŠTVO - neke lokalne jedinice imaju samo 100 ili 200 stan., a neke 100.000

3. ZAJEDNIČKA AKTIVNOST- radi se o različitim vrstama poslova. Ti poslovi služe za zadovoljavanje potreba lokalnog stanovništva npr. odvoz smeća,ceste...No postoje poslovi kojim se nemogu pridati takvi atributi (npr. poslovi obrane).

- Dvije su metode razgraničenja između poslova koje lokalna zajednica obavlja za sebe u tzv. samoupravnom djelokrugu od poslova za širu zajednicu, odnosno državu. To su sistem opće ili generalne klauzule i sistem enumeracije.

4. INSTITUCIJE– postoje 2 tipa institucija: političke i upravne.

Političke imaju za cilj artikuliranje i povezivanje različitih interesa lokalnog stanovništva kao i rješavanje interesnih suprotnosti i konflikata.

Upravne su one strukture u okviru kojih se obavljaju društveni poslovi kojima se zadovoljavaju interesi lokalnog stanovništva.

PRIJELAZNI LANAC U LOKALNIM RAZMJERIMA

121

Razlikuju se 4 sistema u lokalnim jedinicama ovisno gdje je izvršena koncentracija poltičkog utjecaja:

1. Neposredno odlučivanje svih građana SISTEM NEPOSREDNOG ODLUČIVANJA SVIH GRAĐANA

2. Mehanizam predstavništva SKUPŠTINSKI SISTEM

3. Kolegijalna izvršna tijela SISTEM IZVRŠNIH ODBORA

4. Pojedinačna izvršna tijela SISTEM POJEDINAČNOG FUNKCIONARA.

1.SISTEM NEPOSREDNOG OSLUČIVANJA SVIH GRAĐANA

KARAKTERISTIKE

- Dobiva na snazi neposredna demokracija u političkom i pravnom sustavu.

- Vrhovno tijelo lokalnog upravljanja je KOMUNALNA SKUPŠTINA koju čine svi građani s biračkim pravom.

Između zasjedanja komunalnih skupština djeluje manje operativno tijelo komunalni odbor koji radi u sjednicama koje saziva i vodi predsjednik općine(komune).

- Predsjednik komune se brine o izvršavanju odluka komunalnog odbora, koordinira rad članova odbora, zastupa komunu kao pravnu osobu, predstavlja je pred višim tijelima.

- Broj općina po kantonima različit je i u svim kantonima postoji jednostupanjska lokalna samouprava odnosno općina.

GDJE SE SISTEM POJAVLJUJE

Ovaj system karakterizira osobito Švicarsku lokalnu upravu.

Švicarka se sastoji od 26 kantona,u kojima postoji jednostupanjska lokalna samouprava. U većini komuna najviše tijelo odlučivanja je skup svih aktivnih građana s pravom glasa (komunalna skupština). Svi birači se 2 ili više puta godišnje nalaze u lokalnim skupštinama i odlučuju o lokalnom proračunu, završnom računu, biraju svoje vodstvo, Između zasjedanja Skupštine djeluje komunalni-općinski odbor koji se sastoji od članova izabranih na skupštini na vrijeme od 4 godine. Komunalni odbor radi u sjednicama koje saziva i vodi predsjednik općine.

U djelovanju saveznih tijela značajne ovlasti imaju kantoni i neposredno građani, pa svaku promjenu saveznog ustava moraju prihvatiti kantoni i građani. I to referendumom.

PROBLEM NEPOSREDNOG ODLUČIVANJA

Glavni problem ovog oblika je relativno slab odaziv birača (najčešće ispod 10%). Osim toga predstavničko tijelo je veliko po broju i teško pokretno u radu, rijetko se sastaje, ne mogu imati kontinuitet te zato traže kao dopunu uža tijela na koja onda prelazi stvarni utjecaj u lokalnim poslovima.

122

Bez tih tijela i pojedinačih funkcionara nastao bi upravno prazni prostor koji bi nužno morala popuniti centralna vlast sa svim svojim ekspoziturama.

KAKO JE U TIM ZEMLJAMA OSIGURANA ZAŠTITA GRAĐANA

Svi birači se 2 ili više puta godišnje nalaze u lokalnim skupštinama i odlučuju o lokalnom proračunu, završnom računu, biraju svoje vodstvo. Između zasjedanja Skupštine djeluje komunalni-općinski odbor koji se sastoji od članova izabranih na skupštini na vrijeme od 4 godine. Komunalni odbor radi u sjednicama koje saziva i vodi predsjednik općine.

2. „SKUPŠTINSKI“ SISTEM

KARAKTERISTIKE

- Ovaj je sistem češći a karatkerizira englesku lokalnu upravu. - Lokalnom predstavničkom tijelu nastoji se osigurati dominantan utjecaj. - Najniža razina organiziranja je župa (parish) – izvan grada, osnovna je grad (borough )i

regionalna grofovija-okrug (county)

PROBLEM

Glavni probelm komitetskog sustava je problem koordinacije tj. kako postići optimalnu mjeru samostalnosti odbora a istodobno osigurati njihovu međusobnu kooperaciju.

RJEŠENJE

U većim lokalnim jedinicama financijski će odbor uz svoje redovne zadatke preuzeti i poslove koordinacije dok u manjima tu ulogu ima clerk

U poslijednje vrijeme za to je zadužen odbor za tzv. opću politiku (policy comitee) u kojem su u pravilu predsjednici svih važnijih odbora. Tako to tijelo dobiva ključnu ulogu u lokalnom upravljanju.

GDJE SE POJAVLJUJE I OBJAŠNJENJE

U Engl. građani na općim izborima biraju svoje prestavnike u VIJEĆE (COUNCIL) na 3 g.

Bira se 1 vijećnik u svakoj izbornoj jedinici na koje je podijeljen teritorij lokalne zajednice. Ovakav način izbora favorizira stranačku dominaciju – vječnik se bira iz stranke koja je dobila najviše glasova na lokalnim izborima.

Djelokrug vijeća se bitno razlikuje ovisno o vrsti lokalne jedinice; Parlament može povjeriri upravljanje nekim poslovima jednoj konkretnoj lokalnoj jedinici na njezin zahtjev – delegirano zakonodavstvo – institucija individualnih zakona – private bills

OBVEZATNE SLUŽBE su prosvjeta, zdravstvo, socijalna skrb; Nema dvije lokalne jedinice koje bi bile jednake po svojoj strukturi i funkcijama.

123

Vijećnici obavljaju dužnost počasno što znači da ne primaju novčane naknade.

Na čelu vijeća je predsjednik (chairman)i koji predsjedava vijeću, ali ne i odborima (committees) - kolegijalnim izvršnim tijelima u kojima se odvija pretežni dio poslova odlučivanja.

Gradonačelnik (mayor) ima uglavnom ceremonijalan položaj.

Stvarna je vlast u eng.lokalnim jedinicama u rukama ODBORA. Vijeće može sve svoje poslove delegirati odborima, osim odluka o uvođenju poreza i raspisivanje zajmova. Broj članova odbora značajno varira, ali u svakom odboru mora biti najmanje 2/3 članova vijeća. Članovi odbora se imenuju na jednogodišnji mandat. Osnivanje nekih odobra je po zakonu obvezatno (tzv. statutory cammittees). Pored vijeća i odbora postoji i SKUP PROFESIONALNIH UPRAVNIH FUNKCIONARA (officials).

Za sve odbore sastanke priprema jedan te isti UPRAVNI FUNKCIONAR (CLERK) koji je glavni pravni i upravni savjetnik lokalne organizacije i mora biti pravnik po struci. On je istodobno i tajnik svih odbora.

_____________________________________________________________________________

3. SISTEM IZVRŠNIH ODBORA

Većina funkcija lokalnog upravljanja povjerena jednom užem kolegijalnom organu koji proizlazi iz lokalnog vijeća. Taj se kolegij smatra izvršnim organom lokalnog predstavništva i u formalnom smislu mu je podčinjen, ali je njegova stvarna pozicija u lokalnom sistemu mnogo jača.

GDJE SE POJAVLJUJE I OBJAŠNJENJE

Takav sistem danas nalazimo u Italiji.

- U Italiji postoje REGIJE, PROVINCIJE I KOMUNE (OPĆINE) kao 3 razine (regionalna, provincijska i lokalna) podnacionalne vlasti.

Lokalnu samoupravu čine OPĆINE (KOMUNE) kao jedinice prvog stupnja i PROVINCIJE kao jedinice drugog stupnja.

- U općinama postoji KOMUNALNO VIJEĆE (CONSIGLIO COMMUNALE) koje je predstavničko tijelo u koje građani biraju svoje predstavnike na lokalnim izborima svake 4 g. Broj članova ovisi o veličini komune. Vijeće se sastaje na zasjedanju u proljeće i na jesen kada odlučuje o budžetu i odobrava završni račun.

- Vijeće bira uže tijelo ODBOR (GUINTA). Guinta nije puko izvršno tijelo komunalnog vijeća jer su njegove ovlasti mnogo šire. Između vijeća i guinte ne postoji posve jednoznačni odnos nadređenosti i podređenosti. Pravno guinta ima potrebnu operativnu samostalnost, ali za učinak svog rada odgovorna je vijeću.

124

- Do 93.vijeće je biralo i GRADONAČELNIKA (SINDACO), a od 93. to se čini na lokalnim izborima. Gradonačelnik je poglavar lokalne zajednice te on:

Predstavlja i zastupa komunu

Obavlja funkciju predsjednika odbora

Brine o izvršavanju odluka vijeća i guinte

Ovaj se sistem primjenjuje u Austriji i skandinavskim zemljama, te nekim gradovima SAD-a.

KOMISIJSKI SISTEM

- U nekim gradovima SAD postoji vrsta odborskih sistema odnosno komisijski oblik gradske uprave. Taj tip uprave uveden je 1901.

- Jednostavnost je osnovna prednost tog modela. Nema podjele zakonodavne i izvršne funkcije s odgovarajućom ravnotežom vlasti. Komisija je i predstavničko i izvršno tijelo. Obično je sastavljena od 3-7 članova koje građani biraju na 2 godine, njeni se članovi nalaze na čelu upravnih resora, a između sebe izabiru gradonačelnika koji nema velikih ovlasti osim zastupanja grada i koordinacije ostalih članova komisije.

- Prednosti jest jednostavnost, koncentracija ovlasti i odgovornost u malobrojnom kolegiju, povezanost političkog odlučivanja i operativnog vođenja gradskih upravnih službi, veći stupanj profesionalnosti i poslovnosti u vođenju gradske uprave u usporedbi s dosadašnjim sistemom načelnika.

- Slabosti su nedostatak upravnog koordinatora, nestručna uprava, spajanje političke i upravne funkcije, nepostojanje odgovarajućeg političkog vodstva u gradu.

_____________________________________________________________________________

4. SISTEM POJEDINAČNOG FUNKCIONARA

Izvršna vlast je dodijeljena u ruke pojedinačnom funkcionaru koji je isključivo ovlašten za rukovođenje lokalnom upravomDvije su varijante ovog monokratskog tipa: politička i upravna varijanta

UPRAVNA VARIJANTA

- Izvršna vlast dodjeljena je u ruke pojedinačnom funkcionaru koji je isključivo ovlašten za rukovođenje lokalnom upravom

. - Najpoznatiji tip UPRAVNE VARIJANTE MONOKRATSKOG TIPA JE U SAD

125

- Oni počinju primjenjivati GRADSKOG UPRAVITELJA, čija je osnovna značajka stručnost, odnosno njezina izvorna depolitiziranost.

- Imenuje ga gradsko vijeće na neodređeno vrijeme i to na temelju njegovih stručnih kvalifikacija.

- On svoju funkciju obavlja kao svoje trajno zanimanje a za svoj rad odgovara vijeću. Funkcije:

rukovodi gradskom upravom ima personalne ovlasti (zapošljava, otpušta) financijske ovlasti (predlaže budžet) održava veze s javnošću. (City manager)

PREDNOSTI:

- Veća uspješnost u obavljanju javnih gradskih službi- Ekonomičnost- Stručnost menadžera- Smanjenje korupcije- Politika zapošljavanja na temelju sposobnosti i obrazovanja (merit system)- Spriječava se utjecaj lokalnih političkih stranaka

SLABOSTI SU:

- u velikom opterećenju gradskog upravitelja- u nedostatku formalnog političkog vodstva u gradu- u manjku demokratičnosti- visoki troškovi za plaće menađera itd.

U Europi je najrazrađenija upravna varijanta IZVRŠNOG SLOJA u Irskoj.

POLITIČKA VARIJANTA

- Politička varijanta je tipična za Francusku.

- Francuska je tradicionalno unitarna i centralistička država. U njoj se upravni susatv temelji na općinama kao najnižim i temeljnim upravno-političkim jedinicama koje su premale da bi organizirale djelotvorno funkcioniranje lokalnih službi, a također im nedostaje financijske autonomije.

- DEPARTMANI (okrug) su jedinice na provincijskoj razini, tj. jedinice II-gog stupnja (ima 96 departmana, a najveći departman je Pariz, ), a oni se dijele na ARONDISMANE (kotare)

- REGIJE – nastaju ujedinjavanjem većeg broja departmana s svrhom provedbe planova privrednog razvitka.

126

- KOMUNALNO VIJEĆE – kao predstavničko tijelo bira gradonačelnik iz redova stranke koje je dobila najviše glasova

- GRADONAČELNIK je dominantna ličnost u komuni.

- Središnja i lokalna vlast povezane su u instituciju PERFEKTURE. Pefekta imenuje središnja vlast, a on nadzire upravu na lokalnoj razini i izvještaje šalje MUP-u. Načelnik izvršava naredbe perfekta.

SAD – POLITIČKA VARIJANTA MONOKRATSKOG SISTEMA

- Uz gradsko vijeće (council) bira se u nizu američkih gradova i NAČELNIK (MAYOR) na lokalnim izborima.

- LOKALNI IZBORI - Od kandidata se traži da imaju:

biračko pravo zavičajnost (boravište od 3 do 5 g.u gradu u kojem se bira) da je porezni obveznik da je određene dobi

- Postoji više mogućnosti prijevremenog razrješenja načelnika: Opoziv koji se pokreće na inicijativu birača - provodi se kao i izbori Gradsko vijeće može u posebnom postupku (impeachment) 2/3 većinom smijeniti

načelnika zbog zlouporabe ovlasti U državi New York to može učiniti i guverner

PROBLEMI:

U praksi postoji velik raskorak između institucionalne uloge načelnika i njegovih stvarnih sposobnosti. Dužnosti načelnika su toliko brojne i teške da je za taj položaj potreban čovjeks iznimnim kvalitetama kakvog jeteškonaći.On mora istodobno biti vještpolitičar i sposoban i stručan administrator, što se rijetko može naći u jednoj osobi.

RAZGRANIČENJE KOMPETENCIJE IZMEĐU VIJEĆA I NAČELNIKA

Postoje 2 sistema:1. SISTEM JAKOG NAČELNIKA- načelnik:

Imenuje i razrješava sve glavne upravne funkcionare Priprema lokalni budžet Bira se na 4 g. Predlaže vijeću donošenje odredenih odluka te ima pravo na odluke vijeća koje

smatra nezakonitim staviti veto

2. SISTEM SLABOG NAČELNIKA- načelnik:

127

Nema značajnih financijskih ovlasti Ima bitno sužene upravne ovlasti koje mora dijeliti s gradskim vijećem Bira se na 2 g.

Načelnički sistem primjenjuje se u Meksiku i Brazilu, te Japanu.

*** TERITORIJALNI PROBLEMI LOKALNE UPRAVE

UVJETI KOJE MORA ISPUNJAVATI SVAKA PODJELA TERITORIJA NA LOKALNEJEDINICE:

1. Obuhvatiti čitav državni teritorij

2. Približiti se što većoj jednakosti između jedinica iste vrste i razine

3. Postići što veću ekonomsko-financijsku samostalnost svih jedinica

4. omogućiti što lakši pristup stanovništva lokalnim organima

KAKO JE PROVEDENA TERITORIJALNA PODJELA RH?

Imamo podjelu na:

jedinice LOKALNE SAMOUPRAVE: gradovi i općine jedinice PODRUČNE REGIONALNE SAMOUPRAVE: županije i grad ZG

Općine, gradovi i županije osnivaju se zakonom.

U ČEMU JE DILEMA U VEZI VELIČINE LOKALNIH JEDINICA?

U političkoj i upravnoj teoriji, ali i u praksi javlja se dilema-formirati velike ili male lokalne jedinice. Postoje argumenti i za jedno i za drugo rješenje.

Ta dilema se rješava na 2 načina: STUPNJEVANJEM I POVEZIVANJEM.

>> Argumenti za i protiv MALIH OPĆINA

128

a) Prednosti malih općina

1. postojanje zajedničkih potreba i interesa građana dovodi do solidarnosti među lokalnim stanovništvom

2. potrebe i interesi građana mogu se najbolje zadovoljiti na nivou malih općina3. tradicija malih općina koje su nastale u srednjem vijeku kao male zajednice ljudi upućenih

jedne na druge4. u malim općinama izražen je tzv. lokal patriotizam5. odnos građana i lokalne vlasti je neposredniji, te je u malim općinama moguće provesti

neposrednu demokraciju6. u malim općinama upravni aparat je manji, a lokalni službenici su manje skloni

neljubaznom i arogantnom ponašanju spram građana

b) Nedostaci malih općina

1. nemaju na raspolaganju dovoljan broj osoba za obavljanje raznih lokalnih funkcija2. ne mogu na sebe primiti obavljanje bilo kakvih zahtjevnijih poslova, jer nemaju

potrebnih financijskih sredstava, a ni stručnjaka3. zbog nedostatka financijskih sredstava nerijetko dolazi do usporavanja privrednog

razvoja4. ovisne su o središnjoj državnoj vlasti

>> Argumenti za i protiv VELIKIH OPĆINA

a) Prednosti velikih općin a

1. u većoj lokalnoj jedinici, budući da je veći broj poreznih obveznika, veći su prihodi lokalnog budžeta/proračuna

2. velike općine raspolažu s većim brojem kadrova za svoj službe, te je stoga i rad lokalnih službenika kvalitetniji

3. postojanje velikih općina smanjuje razliku između gradskih i seoskih naselja, jer se velika seoska općina po svojim kapacitetima često može mjeriti s gradskom

4. zahvaljujući velikim općinama mijenjaju se i međusobni odnosi između jedinica višeg i nižeg stupnja, tako da nadzor viših jedinica nad nižim slabi, a tako slabi i državni centralizam

b) Nedostatci velikih općine

1. u njima je teško ostvariti neposredno sudjelovanje građana2. veća je opasnost gubitka veze lokalnih vlasti sa stanovništvom odnosno opasnost

birokratskih deformacija u ponašanju lokalnog vodstva3. u velikim općinama postoji veliki činovnički aparat, a to za građane predstavlja veliko

porezno opterećenje4. u velikoj općini često se manje vodi računa o razvoju njenih perifernih dijelova. Zbog toga

su prisutne razlike u razvoju između općinskog centra i periferije

DILEMA VELIČINE LOKALNE JEDINICE RJEŠAVA SE NA 2 NAČINA:

1. STUPNJEVANJE

129

Stupnjevanje se sastoji u formiranju više nivoa lokalnih jedinica i povjeravanje različitih funkcija u lokalnom upravljanju jedinicama različitog nivoa

U pravilu postoje dva stupnja lokalnih jedinica:

1. JEDINICE OSNOVNOG STUPNJA – općine – preuzimaju na sebe teret lokalnih službi

2. JEDINICE NA REGIONALNOM STUPNJU - pokrajine, županije, provincije -obavljaju poslove od zajedničkog interesa za lokalne jedinice na širem području (npr. poslovi prostornog planiranja)

SLABOST stupnjevanja lokanih jedinica je što se kod takve «samouprave nad samoupravom» često znaju razviti centralističke tendencije koje onda dovode u pitanje autonomiju najnižih jedinica.2. POVEZIVANJE

Povezivanje se sastoji u formiranju razmjerno teritorijalno malih lokalnih jedinica te im se povjerava puna samostalnost u odlučivanju, a za one projekte koji prelaze njihove mogućnosti, te se lokalne jedinice međusobno udružuju da bi zajedničkim sredstvima mogle obavljati one službe koje su za njih pojedinačno preskupe.

OBLICI POVEZIVANJA : Povezivanje lokalnih jedinica može biti različito:

1. OPĆE-po svim pitanjima2. SPECIJALNO -samo po nekom određenom pitanju

3. FAKULTATAIVNO I OBVEZATNO - Finska, Mađarska, Nizozemska

4. FUNKCIONALNO-samo zajedničko dogovo0reno djelovanje5. ORGANIZACIJSKO -stvaranjem zajedničkih institucija

6. JEDNAKO -sve jedinice u savezu imaju jednaka prava i dužnosti7. NEJEDNAKO -neke jače jedinice obavljaju pojedine službe za druge slabije

PROBLEM POVEZIVANJA - Tehnokratska tendencija - može doći do povezivanja samih činovnika na štetu laičkih predstavnika

PREDNOST POVEZIVANJA - elastičnost i racionalnost

KRITERIJ ZA FORMIRANJE LOKALNIH JEDINICA

Prilikom formiranja lokalnih jedinica zakonodavac treba u obzir uzeti 4 kriterija:

1. HOMOGENOST 2. GRAVITACIJA3. KOMPLEMENTARNOST4. EKONOMSKO-FINANCIJSKI KAPACITETI

130

1. HOMOGENOST (ISTOVRSNOST):

Izraz homogenost katkad ne izražava uvijek nedvosmisleno sto se zapravo ima u vidu.

Homogenost u kontekstu geografije znači dijelove teritorija koji su prirodnim granicama jasno

razgraničeni prema drugim dijelovima (npr. Istra)

Može biti:

a) Prirodna - Geografska razgraničenost, Demografska homogenostb) Društvena - Po privrednoj djelatnosti, Po kulturnim vrijednostimac) Homogenost potreba d) Homogenost sredstava za zadovoljavanje potreba

Rezerve kriteriju homogenosti

Postavlja se pitanje da li ovaj kriterij više olakšava sam pregled i kontrolu nekog područja izvana, nego što predstavlja unutarnji kriterij grupiranja, a upozorava se i na opasnost od „hipostaziranja izvjesnih statističkih pravilnosti“. Naime ako se za podlogu stvaranja lokalne jedinice uzmu statističke pravilnosti koje u svom značenju nisu do kraja analizirane, mogu se očekivati razna iznenađenja.

2. GRAVITACIJA

Gravitacija je drugi kriterij formiranja jedinica koji se svodi na tvrdnju da izvjesna mjesta na zemljinoj površini privlače određene društvene procese (ekonomska, kulturna, opće-društvena gravitacija).

Gravitaciju treba shvatiti kao privlačnu snagu već postojećih centara, naseobina i jezgri nekog područja odnosno kao tijekove pojedinih društvenih procesa orijentiranih prema takvi centrima.

GLAVNI PROBLEM gravitacije jeste odrediti granice gravitacijskoga područja odnosno kako daleko djeluje jezgra na periferiju. Jedno od mogućih rješenja je da se granica gleda u onoj liniji gdje se djelovanje centripetalnih snaga jezgre izjednačuje s centrifugalnim.

3. KOMPLEMENTARNOST (NADOPUNJAVANJE)

Komplementarnost je kriterij formiranja lokalnih jedinica po kojem cjelina proizlazi iz postojanja raznih prirodnih i društvenih faktora koji se međusobno nadopunjuju u zadovoljavanju ljudskih potreba na određenom području .

Kao kriterij formiranja lokalnih jedinica ne znači samo ekonomsko nadopunjavanje, radi se o cijelini društvenih djelatnosti koja je u stanju zadovoljiti osnovne potrebe stanovniištva na raznim sektorima od privrede do rekreacije od obrazovanja do zdravstva.

Komplementarnost je jače naglašena što je gušća aglomeracija, što je veća izolacija od drugih centara.

Ona će podjednako doći do izražaja u velikom gradu i u samotnom planinskom selu na različitim nivoima potreba i mogućnosti.

131

4. EKONOMSKO-FINANCIJSKI KAPACITET Ekonomsko financijski kapacitete predstavlja kriterij formiranja lokalnih jedinica prema kojem lokalna jedinica mora imati takvu ekonomsku bazu koja je dostatna za financiranje upravnih službi.

PROBLEM – postojanje velikog broja malih lokalnih jedinica koje nemaju sredstava za obavljanje povjerenih im poslova.

To dovodi k povezivanju većeg teritorija i broja ljudi da bi se osigurala veća sredstva. Lokalna jedinica mora imati dovoljnu ekonomsku bazu za financiranje integriranih upravnih službi. Problem veličine lokalne jedinice postaje „naročiti akutan“ kad ona predstavlja tzv. integrirani složeni skup službi kojima se nadležnost proteže na isti teritorij

132

XXI. LOKALNA I REGIONALNA SAMOUPRAVA U REPUBLICI HRVATSKOJ

OPĆINA

- jedinica lokalne samouprave koja se osniva za područje više naseljenih mjesta koja predstavljaju prirodnu, gospodarsku i društvenu cjelinu te koja su povezana zajedničkim interesima stanovništva.

- Zakonodavac je prihvatio kriterij homogenosti. - Prosječna hrvatska općina s 10 naselja, 86 km. kvadratnih i 3600 stanovnika spada u

kategoriju malih lokalnih jedinica.

GRAD

- jedinica lokalne samouprave u kojoj je sjedište županije, te svako mjesto koje ima više od 10000 stanovnika a predstavlja urbanu, povijesnu, prirodnu, gospodarsku i društvenu cjelinu.

- U sastav grada mogu biti uključena i prigradska naselja koja s gradskim naseljem čine gospodarsku i društvenu cjelinu te su s njim povezana dnevnim migracijskim kretanjima i svakodnevnim potrebama stan.

- Iznimno gdje za to postoje posebni razlozi (povijesni., geoprometni...) gradom se može utvrditi i mjesto koje ne zadovoljava prethodno navedene uvjete. Ova je odredba Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi postala pravilo.

- Glede grada zakonodavac je uzeo kombinirani kriterij, uz kriterij homogenosti i kriterij gravitacije.

Izmjenom Zakona iz 2005.g. uvedena je kategorija tzv. velikih gradova. - VELIKI GRADOVI su jedinice lokalne samoupravne koje su ujedno gospodarska,

financijska, kulturna, zdravstvena, prometna i znanstvena središta razvitka šireg okruženja, a imaju više od 35 000 stanovnika.

- Oni u svom samoupravnom djelokrugu obavljaju poslove lokalnog značenja kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, osobito poslove koji se odnose na uređenje naselja i stanovanja, prostorno i urbanističko planiranje, komunalno gospodarstvo, primarnu zdravstvenu zaštitu, skrb o djeci, socijalnu skrb itd.

- Posebnim zakonima odrediti će se poslovi obavljanja koji su tzv. veliki gradovi dužni obavljati, te poslovi koje mogu obavljati. Za njih je određen širi djelokrug poslova nego za općine i tzv. obične gradove.

133

SAMOUPRAVNI DJELOKRUG OPĆINE I GRADA:

Općine i gradovi imaju statut i pravne su osobe. Statutom se među ostlim podrobnije uređuje njihov samoupravni djelokrug. (obilježja, ustrojstvo, ovlasti i način rada tijela, način obavljanja poslove, mjesna samouprava, provođenje referenduma)

Općina i grad u svom samoupravnom djelokrugu obavljaju poslove lokalnog značaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a koji nisu Ustavom ili zakonom dodijeljeni državnim tijelima. Zakonodavac je prihvatio metodu opće klauzule. Općina i grad su samostalni u odlučivanju u poslovima iz svoga samoupravnog djelokruga.

Općina i grad u svom samoupravnom djelokrugu obavljaju poslove lokalnog značaja koji se odnose na:

1. uređenje naselja i stanovanja,2. prostorno i urbanističko planiranje,3. komunalne djelatnosti,4. briga o djeci, odgoj i osnovno obrazovanje,5. socijalna skrb i primarna zdravstvena zaštita6. kultura, tjelesna kultura i sport,7. zaštita potrošača,8. zaštita i unapređenje prirodnog okoliša9. protupožarna i civilna zaštita

Preneseni djelokrug: odlukom gradskog vijeća u skladu sa statutom grad može određene poslove iz svog djelokruga prenijeti na županijsko predstavničko tijelo

gradovi sa više od 30 000 stanovnika mogu obavljati i poslove iz djelokruga županija, osim: planiranja i razvoja mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova.

ŽUPANIJA

- jedinica regionalne samouprave čije područje predstavlja prirodnu, povjesnu, prometnu, gospodarsku, društvenu i samoupravnu cjelinu, a ustrojava se radi obavljanja poslova od regionalnog interesa.

- Prihvaćeni su kriteriji homogenosti i kompementarnosti. - Hrvatska je podjeljena na 20 županija + Grad Zagreb. Zagreb ima ujedno status grada i

županije.

SAMOUPRAVNI DJELOKRUG ŽUPANIJE.

Kao i općine i gradovi, tako i županija ima statut i pravna je osoba. Statutom je među ostalim podrobnije uređen i samoupravni djelokrug županije. (Obilježja, Ustrojstvo, Ovlasti i način rada tijela, Način obavljanja poslova, Mjesna samouprava, Provođenje referenduma, Grb i zastava)

134

Županija u svom samoupravnom djelokrugu obavlja poslove od regionalnog značaja; a osobito: Školstvo, Zdravstvo, Prostorno i ubanističko planiranje, Gospodarski razvoj i Promet

I tu se zakon opredjelio za opću klauzulu prema kojoj predstavničko tijelo svake pojedine županije može i bez posebne inicijative središnjeg zakonodavca neki posao ocijeniti poslom regionalnog značenja.

No zapreka jačanju autonomije županija su vrlo izražene razlike u veličini i razvijenosti sadašnjih županija.

TIJELA OPĆINA, GRADOVA I ŽUPANIJA

Glede sustava odnosa vlasti i uprave u lokalnim jedinicama prihvaćena je varijanta sistema izvršnih odbora s malom razlikom uloga načeln., gradonačeln. i župana.

Načelnik, gradonačelnik, župan i gradonačelnik Grada Zagreba te njihovi zamjenici biraju se zajedno, istovremeno i neposredno na izborima, tajnim glasovanjem na mandat od četiri godine.

1. PREDSTAVNIČKA TIJELA

Predstavničko tijelo općine i grada je općinsko i gradsko vijeće, a županije županijska skupština. Broj članova predstavničkog tijela mora biti neparan, a određuje se statutom.

>> Mandat člana predst. tijela traje 4 god. On nema obvezujući mandati i nije opoziv.

Obavlja dužnost počasno i za to ne prima plaću. Ima pravo na naknadu troškova u skladu s odlukom predst. tijela.

Predstavničko tijelo ima predsjednika i 2 potpredsjednika koji se biraju većinom glasova članova.

>> Predsjednik sazva sjednice predst. tijela i predsjeda istima te predstavlja predst. tijelo. On saziva sjednice po potrebi a najmanje 1 u 3 mj.

>> Ovlasti predstavničkog tijela:

1. donosi statut2. donosi odluke i druge opće akte3. donosi proračun i godišnji obračun4. raspisuje referendum o razrješenju ON/G/Ž i njihovih zamjenika5. osniva i bira članove radnih tijela vijeća, odnosno skupština 6. uređuje ustrojstvo i djelokrug upravnih tijela općina,grada, županija7. osniva javne ustanove i pr. osobe za obavljanje djelatnosti od interesa za

općinu

Donosi odluke većinom glasova ako je sjednici nazočna većina. No statut, proračun i godišnji obračun donose se većinom glasova svih članova .

135

Predstavničko tijelo može, na vlastitu inicijativu ili inicijativu birača, raspisati referendum o razrješenju općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika u slučaju:

1. Kada krše ili ne izvršavaju odluke predstavničkog tijela

2. Kada svojim radom prouzroče jedinici lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave znatnu materijalnu štetu. (šteta u iznosu od 1% od proračuna te jedinice samouprave u tekućoj godini, a ako 1% od proračuna iznosi preko 500.000 kuna pod znatnom materijalnom štetom smatra se šteta u iznosu od 500.000 kuna)

>> Prijedlog za raspisivanje referenduma o razrješenju ON/G/Ž i njihovog zamjenika može podnijeti najmanje 1/3 članova predstavničkog tijela.

>> Odluka o raspisivanju referenduma o razrješenju ON/G/Ž i njihovog zamjenika donosi se većinom glasova svih članova predstavničkog tijela.

>> Ograničenja raspisivanja referenduma:Referendum se može raspisati tek nakon 6 mj. od stupanja lokalnog čelnika na dužnost, a između dva referenduma mora proteći najmanje 12 mj., čime se žele spriječiti zloporabe u slučajevima da gradonačelnik ne pripada opciji koja ima većinu u predstavničkom tijelu.

Predstavničko tijelo osniva stalne ili povremene odbore i druga radna tijela u svrhu pripreme odluka iz njegovog djelokruga

>> Akti predstavničkog tijela:

Statut Odluke i drugi opći akti kojima se uređuju pitanja iz samoupravnog djelokruga

jedinice Proračun i godišnji obračun

Vlada može na prijedlog Središnjeg državnog ureda za upravu, raspustiti predstavničko tijelo općine, grada, odnosno županije ako to tijelo:

1. donese odluku ili akt kojim ugrožava suverenitet ili teritorijalnu cjelovitost RH 2. predst. tijelo novoustrojene jedinice ne donese statut u roku od 60 dana od ustroja 3. učestalo donosi opće akte protivne ustavu, zakonima ili dr. propisima ili učestalo teško

krši zakone i propise 4. ne izabere ON/G/Ž u roku od 30 dana od konstituiranja (ovoga sada nema!)5. trajno ostane bez minimalnog broja članova 6. ne može donositi odluke iz svog djelokruga dulje od 3 mjeseca 7. ako u zakonom predviđenom roku ne donese proračun8. ako u zakonom predviđenom roku ne donese prostorni plan

Zaštita lokalne samouprave je u tim slučajevima osigurana na način da protiv odluke Vlade RH predsjednik raspuštenog tijela lokalne samouprave može podnijeti tužbu Upravnom sudu RH u roku od 8 dana od objave rješenja, koji mora donijeti presudu u roku od 15 dana.

136

2. IZVRŠNA TIJELA

Izvršna tijela u općini općinski načelnik, u gradu gradonačelnik, a u županiji župan

Od 2009. lokalnu izvršnu vlast uz čelnike čine samo još jedan ili dva (ovisno o broju stanovnika) zamjenika koje će se izabrati istovremeno s čelnicima.

U gradovima i općinama koje imaju do 10 000 stanovnika čelnik ima 1 zamjenika, a u gradovima i općinama koje imaju više od 10 000 stanovnika, u gradovima sjedištima županija te u županijama čelnik ima 2 zamjenika.

NAČELNIK/GRADONAČELNIK/ŽUPAN

>> Načelnik, gradonačelnik, župan i gradonačelnik Grada Zagreba te njihovi zamjenici biraju se zajedno, istovremeno i neposredno na izborima, tajnim glasovanjem na mandat od četiri godine.

>> Ovlasti i odgovornost N/G/Ž

Oni su ovlašteni zastupati općinu, grad, županiju.

Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan obavlja poslove utvrđene statutom općine, grada, odnosno županije u skladu sa zakonom:

1. priprema prijedloge općih akata2. izvršava ili osigurava izvršenje općih akata predst. tijela3. usmjerava rad upravnih tijela jed. lokalne odn. regionalne samouprave i nadzire

njihov rad4. upravlja i raspolaže nek. i pok. u vlasništvu jedinica lokalne odn. regionalne

samouprave, njenim prihodima i rashodima5. Obavlja i druge poslove određene statutom

Odgovorni su središnjim tijelima drž. uprave za obavljanje poslova drž. uprave prenjetih u djelokrug tijela općine grada odn.županije.

Odgovornost je sankcionirana tako da Ministarstvo može razriješiti dužnosti načelnika za čije se ponašanje ustanovi da je protuustavno ili protuzakonito, a s obzirom na odgovornost predstavničkom tijelu jedinice – ona mu može izglasati nepovjerenje (NE!)

Također, ima mogućnosti suspenzivnog veta odnosno obustave od primjene odluka predstavničkih tijela.

Čelnik u obavljanju poslova iz samoupravnog djelokruga jedinice samouprave ima pravo obustaviti od primjene opći akt predstavničkog tijela ako ocijeni da je tim aktom prekršen zakon ili drugi propis te zatražiti od predstavničkog tijela da u roku od 15 dana otkloni uočene nedostatke. Ako predstavničko tijelo to ne učini, čelnik je obvezan u roku od 8 dana o tome obavijestiti čelnika SDU za upravu.

137

3. UPRAVNA TIJELA

Upravna tijela čine UPRAVNI ODJELI I UPRAVNE SLUŽBE a ustrojavaju se za obavljanje poslova državne uprave prenijetih na lokalne\regionalne jedinice. U općinama i gradovima koji nemaju poglavarstvo ustrojavaju se jedinstveni upravni odjeli – može se ustrojiti i u onoj jedinici koja ima poglavarstvo.

Upravnim tijelima upravljaju pročelnici.

Lokalni službenici obavljaju upravne i stručne poslove iz djelokruga tijela u kojem rade, a namještenici obavljaju prateće i pomoćne poslove.

ON/G/Ž usmjeruje djelovanje upravnih tijela jedinice samouprave u obavljanju poslova iz njihova djelokruga te nadzire njihov rad. U tom smislu on je šef lokalne uprave. Čelnik je odgovoran središnjim tijelima državne uprave za obavljanje poslova državne uprave prenijetih u djelokrug tijela jedinice samouprave

Nadležno ministarstvo obavlja nadzor nad obavljanjem poslova državne uprave. Ono može općinskom načelniku, gradonačelniku i županu davati naredbe.

Vlada može tijelima jedinice lokalne i regionalne samouprave oduzeti ovlast za obavljanje prenijetih poslova ako oni ne postupaju po naredbama ministarstva.

Općina, grad i županija imaju prihode kojima slobodno raspolažu:

1. Porezi, Prirezi, Naknade, Pristojbe, 2. Prihodi od stvari u njihovom vlasništvu3. Prihodi od trgovačkih društava u njihovom vlasništvu4. Prihodi od naknada za koncesiju5. Novčane kazne6. Udio u zajedničkim porezima s RH i Sredstva pomoći RH predviđena u državnom

proračunu

MJESNA SAMOUPRAVA

Kao oblik neposrednog sudjelovanja građana , statutom općine i grada osniva se MJESNI ODBOR – osniva se za 1 naselje ili dio većeg naselja tj. grada.

>> Tijela mjesnog odbora su:

1. Vijeće mjesnog odbora – članove biraju građani s područja mjesnog odbora tajnim glasanjem na 4 godine

2. Predsjednik vijeća mjesnog odbora – bira ga vijeće tajnim glasanjem

138

>> Vijeće mjesnog odbora može sazivati mjesne zborove građana koje vodi predsjednik mjesnog odbora. MJESNI ZBOROVI GRAĐANA – sazivaju se za dio područja mjesnog odbora koji čini određenu cjelinu (dio naselja, stanarski blok isl)

>>Nadzor nad zakonitošću rada tijela mjesnog odbora obavlja općinsko odn. gradsko poglavarstvo (sada ON/G/Ž)Ono može raspustiti vijeće ako ono učestalo krši statut lokalne jedinice, pravila mjesnog odbora ili ne izvršava povjerene mu poslove

U gradovima se mogu statutom osnivati gradski kotarevi i gradske četvrti gradska, gospodarska i društvena cjelina s zajedničkim interesima građana

Mjesni odbori, gradski kotarevi i gradske četvrti pravne su osobe._____________________________________________________________________________

XXII. KOORDINACIJA U TERITORIJALNOM UPRAVNOM SISTEMU

DEFINICIJA

Koordinacija je stalno, istodobno usmjeravanje više kontinuiranih upravnih djelatnosti prema jednom od njihovih ciljeva koji im je zajednički, npr. zakonitost u radu, ekonomičnost

SVRHA : budući se u upravi se obavlja rad koji je različitog sadržaja, koordinacija je nužna da bi se postiglo jedinstvo sistema.

VRSTE KOORDINACIJE:

1) POLITIČKA I UPRAVNA - političku obavljaju politička tijela, a upravna je tehničkog karaktera

2) HORIZONTALNA I VERTIKALNA- horizontalnom se osigurava jedinstvo upravne organizacije iste teritorijalne jedinice

(općine)- vertikalnom se stvaraju pretpostavke da čitav upravni sistem od vrha do dna funkcionira

kao jedna cjelina

3) VANJSKA I UNUTARNJA- vanjsku obavljaju tijela koja se nalaze izvan sustava upravnih organizacija- unutarnju obavljaju tijela koja se nalaze u sklopu državne uprave

4) OPĆA I DJELOMIČNA- opća se odnosi na čitav upravni sustav- djelomična se odnosi na dio upravnog sistema (npr. sve društvene službe)

5) MEĐURESORNA- u većini zapadnih zemalja formirano je posebno tijelo koje ima posebnu zadaću pripremanja

i provođenja programa politike za sve resore, slaba međuresorna koordinacija jedna je od slabosti hrvatske državne uprave

139

INSTRUMENTI KOORDINACIJE su:

1. PROPISI 2. ORGANIZACIJSKI INSTRUMENTI 3. PERSONALNE OVLASTI4. FINANCIJSKI INSTRUMENTI 5. DIREKTIVNE OVLASTI6. ODGOVORNOST U UPRAVI.

1. PROPISI

Ustav Zakoni Uredbe

Pravilnici Naredbe Naputci

Njihova je važnost zbog režima zakonitosti. Zakonitost ima 4 aspekta :

1. U organizacijskom smislu - sve upr. org. osnivaju se i ukidaju samo zakonom

2. U materijal. smislu - tijela drž. uprave obavljaju poslove na osnovi Ustava i zakona

3. Zakonitost glede kompetencije - djelokrug i nadležnost određuju se zakonom

4. U proceduralnom smislu - tijela drž. upr. poslove obavljaju na način utvrđen zakonom

PROVEDBENI PROPISI

Ovlaštena su ih donositi tijela drž. uprave odnosno njihovi čelnici (ministri , državni tajnici i ravnatelji državnih upravnih organizacija)

– Pravilnikom se potanje razrađuju pojedine odredbe zakona.

– Naredbom se naređuje ili zabranjuje određeno postupanje

– Naputkom se propisuje način rada u tijelima državne uprave, jedinicama lokalne\regionalne samouprave, pravnim osobama s javnim ovlastima

+ uredba pogledaj kod org.instrum.

Prije nego stupe na snagu zakoni i dr.propisi objavljuju se u NN.Na snagu stupaju najranije 8 dana od objave. Ne mogu imati retroaktivno djelovanje.2. ORGANIZACIJSKI INSTRUMETNTI

140

Propisi

Provedbeni propisi

Razlikujemo 3 VRSTE KOORDINATIVNIH INSTRUMENATA:

1. osnivanje i ukidanje upravnih tijela – u isključivojnadležnosti Sabora

2. utvrđivanje općih načela njihove unutarnje org. (ustrojstva)

3. donošenje pravilnika o unutarnjem redu.

Unutarnje ustrojstvo tijela drž. uprave uređuje Vlada RH UREDBOM. Uredbom se određuje:

1. unutarnje ustrojstvo2. naziv unutarnjih ustrojstvenih jedinica tijela drž. uprave i njihov djelokrug3. način upravljanja tim jedinicama.

Na temelju uredbe o unutarnjem ustrojstvu tijela drž. uprave, pravilnikom u unutarnjem redu utvrđuje se broj potrebnih drž. službenika s naznakom njihovih poslova i zadaća i stručnih uvjeta potrebnih za obavljanje, njihove ovlasti i odgovornosti.

PRAVILNIK O UNUTARNJEM REDU donosi:

za ministarstvo – MINISTAR za drž.upr. org. – RAVNATELJ za središnje drž. urede - DRŽAVNI TAJNIK za urede državne uprave u županiji - PREDSTOJNIK.

Kod utvrđivanja unutarnje org. mora se imati u vidu 2 temeljna načela:

ona treba biti u funkciji obimnosti iprirode posla valja osigurati efikasno i racionalno obavljanje poslova

3. PERSONALNE OVLASTI

Politička tijela imaju ključna sredstva glede personalnih ovlasti.

SABOR: Bira predsjednika Vlade Izglasava povjerenje ministrima Bira pučkog pravobranitelja

PREDSJEDNIK:

Postavlja i opoziva šefove diplomatskih misija u RH Imenuje i razrješava vojne zapovjednike te čelnike sigurnosnih službi

VLADA imenuje:

141

Ravnatelje i zamjenike ravnatelja drž. upr. org. Državne tajnike u ministarstvima Državne tajnike SDU-a Predstojnike ureda drž. upr. u županijama

U upravnim tijelima ovlasti glede personalnih pitanja u rukama su čelnika (ministar, ravnatelj, državni tajnik, predstojnik) koji odlučuje o prijemu u službu.

4. DIREKTIVNE OVLASTI

Službenik je dužan obavljati svoje poslove u okviru zakona i izvršavati naloge čelnika tijela i ostalih nadređenih.

Službenik je ovlašten staviti pisanu primjedbu onome tko je izdao nalog ako smatra da je nalog nezakonit, protivan pravilima struke, može izazvati veću štetu. A ako taj inzistira na izvršenju naloga, stavlja pisanu primjedbu nadređenom ili nadležnom nadzornom tijelu onoga tko je izdao nalog.

U slučaju izvršenja pisanog naloga čije izvršenje predstavlja kazneno djelo, službenik odgovara zajedno s nadređenim službenikom ili čelnikom tijela.

Službenik je dužan čuvati službenu tajnu. Ta obveza traje 5 godina po prestanku službe.

5. ODGOVORNOST U UPRAVI

Postoje više vrsta odgovornosti:

1. politička i kaznena odgovornost

2. odgovornost službenika za povrede službene dužnosti

3. materijalna odgovornost odnosno odgovornost za štetu.

POLITIČKA ODGOVORNOST

Politički funkcioneri odgovaraju za rad resora kojem su na čelu.

- Riječ je o objektivnoj odgovornosti koja je mnogo stroža od drugih oblika odgovornosti.- Naime, ne traži se krivnja političkog dužnosnika. - Zato je sankcija blaga. Politički funkcioner iz moralnih razloga dužan je napustiti vodeći

položaj podnoseći ostavku.

DISCIPLINSKA ODGOVORNOST

142

Službenici odgovaraju za povredu službene dužnosti ako:

povjerene poslove na obavljaju savjesno, stručno i u predviđenim rokovima

ako se ne pridržavaju Ustava, zakon ili pravila o ponašanju za vrijeme službe ili u vezi s službom.

Kaznena odgovornost ne isključuje odg. za povredu službene dužnosti ako djelo koje je predmet kaznenog postupka ujedno predstavlja i povredu službene dužnosti.

Povrede sl. Dužnosti mogu biti lake i teške:

- Teške povrede se propisuju zakonom: Neizvršavanje obveza Nezakonit rad Zlouporaba položaja Prekoračenje ovlasti Odavanje službenih tajni Nedolično ponašanje

- Lake povrede se propisuju zakonom, uredbom i pravilnikom čelnika državnog tijela:

Često kašnjenje na posao Neuredno čuvanje spisa Neopravdan izostanak s posla

POSTUPAK ZA POVREDU SLUŽBENE DUŽNOSTI

Za TEŠKE POVREDE provodi ga:

Službenički sud u 1. stupnju i

Visoki službenički sud u 2. stupnju.

Najmanje 1 tj. 2 člana moraju biti iz redova sudaca – članove imenuje Vlada RH.

Postupak pokreće čelnik tijela prijedlogom za pokretanje postupka

Postupak za LAKE POVREDE pokreće čelnik tijela zaključkom

Protiv prvostupanjskog rješenja službenik ima pravo žalbe a protiv drugostupanjskog pravo na pokretanje upravnog spora.

Branitelj službenika ima položaj branitelja u kaznenom postupku.

Sankcije: Javna opomena - Novčana kaznaPremještaj na drugo radno mjesto – Prestanak službe

MATERIJALNA ODGOVORNOST (ODGOVORNOSTI ZA ŠTETU)

143

Službenik je dužan naknaditi štetu koju u službi ili u svezi s službom namjerno ili iz krajnje nepažnje nanese tijelu drž. uprave.

Nastanak štete, njenu visinu, i okolnosti pod kojima je nastala utvrđuje čelnik tijela.

Ako službenik odbije nadoknaditi štetu, šteta se nadoknađuje po općim propisima obveznog prava.

O visini i načinu naknade štete čelnik tijela i službenik mogu zaključiti pisani sporazum, on predstavlja ovršni naslov. Naknada štete može se odrediti i u paušalnom iznosu.

Za naknadu štete na stvari može se po zahtjevu službenika dopustiti uspostava prijašnjeg stanja u njegovom trošku u primjerenom roku.

XXIII. GRAĐANI I UPRAVA

144

Odnos građana s teritorijalnim upravnim sistemima prema Pusiću dobiva 4 aspekta:

Uprava - građani :

1. kad su građani podanici podvrgnute vlasti 2. Kad građani nastupaju kao izvor političke kontrole vlasti 3. Kad su građani korisnici općepotrebnih službi 4. Kad su građani suradnici uprave

Povijesni razvoj – etape u odnosu građana i uprave

1) Prva uprava bila je PATERNALISTIČKOG KARAKTERA

- to je odnos u kojem uprava, tj. vlast se ponaša očinski prema svojim podanicima.- Podanici se tretiraju kao djeca koja ne znaju razliku dobra i zla, pa vladar treba paziti na

njih.

2) DRUGA ETAPA (DEMOKRATSKA DRŽAVA I UPRAVA)

- nastupa s građanskim revolucijama tijekom 18. i 19. st. - Predstavnici te klase smatraju da se djelatnost države u odnosu prema društvu treba svesti

na minimum (Dajte da radimo – da prolazimo, tj pustite ljude da rade što hoće, neka stvari teku same po sebi.

3) TREĆA ETAPA (JAVNI ODNOSI)

- Uprava se tijekom 20.st. počinje smatrati kao veliko privredno poduzeće. Poduzeća nastoje održati dobar odnos s kupcima, a to su velike mase stanovništva.

- Uprava se smatra uslužnom organizacijom, za koju je važno da građani o njoj imaju dobro mišljenje.

- Zato uprava mora njegovati svoje javne odnose i preko medija utjecati da građani o njoj imaju dobro mišljenje.

4) ČETVRTA ETAPA (SUODGOVORNOST)

- teži da se građani učine suodgovornima za upravne službe. - Nastoje se pronaći forme u kojima će građani direktno sudjelovati u radu upravnih

organizacija i tako postati suodgovorni. - Uprava je odgovorna nosiocima političke vlasti, a građani mogu smao dijeliti

suodgovornost s njom.

PRAVA GRAĐANA U ODNOSU PREMA UPR. - dijele se na 5 osnovnih grupa:

145

1. Pravo na zakonit, pravedan i nepristran postupak2. Pravo žalbe3. Pravo na poznavanje propisa4. Pravo građana na obaviještenost o ciljevima, organizaciji i načinu rada uprave5. Pravo sudjelovanja u radu uprave

INSTRUMENTI ZAŠTITE GRAĐANA:

1. sredstva političke kontrole2. sredstva pravne zaštite 3. tehničko usavršavanje uprave za odnos s građanima4. organiziranost građana kao instrumenta ravnoteže u odnosu s upravom5. značenje javnosti uprave

1. SREDSTVA POLITIČKE KONTROLE GRAĐANA NAD UPRAVOM

- Neposredno odlučivanje građana (npr. referendum) - Putem mehanizama predstavništva - Neposrednim sudjelovanjem građana u upravljanju

2. SREDSTVA PRAVNE ZAŠTITE GRAĐANA U ODNOSU NA UPRAVU- sistem pravne vezanosti uprave građen je u tri sloja:

NAČELA, PRAVILA I INSTITUCIJE

OPĆA NAČELA obuhvaćaju: zakonitosti – pogrešivosti – odgovornosti uprave

A) NAČELO ZAKONITOSTI UPRAVE

– Načelo zakonitosti uprave se razvijalo se od negativne formulacije prema kojoj uprava ne smije činiti ono što joj je zakonom zabranjeno, prema strožem pozitivnom shvaćanju prema kojem uprava smije raditi samo ono što joj je zakonom izričito stavljeno u dužnost.

>> Ustav Republike Hrvatske – Načelo ustavnosti i zakonitosti

- Zakoni moraju biti u skladu s Ustavom a ostali propisi u skladu s Ustavom i zakonom.- Svatko je dužan držati se Ustava i zakona i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske.

B) NAČELO POGREŠIVOSTI UPRAVE

– Afirmira se u slijedećim oblicima: Pravo na žalbu Pravo na sudsku zaštitu Pravo građana na naknadu štete koju im uprava nanese svojim radom

U feudalizmu je vladao princip da monarh ne može pogriješiti. Danas se smatra da su država i uprava ljudske institucije te kako je to svojstveno i čovjeku i one mogu pogriješiti.C) NAČELO ODGOVORNOSTI UPRAVE - razvija se u 3 glavna smjera:

146

1. Politička odgovoronost - očituje se u institucijama političke vezanosti upravnog aparata za predstavnička i druga politička tijela

2. Kazneno disciplinska odgovornost - regulirana je sustavnim zakonom o upravi i kaznenim zakonom

3. Materijalna odgovornost uprave - s vremenom postaje sve stroža i obuhvatnija. - Povijesno se razvija:

od osobne odgovornosti službenika preko solidarne odg. uprave i službenika do primarne odgo. uprave s pravom regresa prema službeniku koji je štetu

skrivio svojim nezakonitim postupkom. Danas vlada ideja o odgovornosti uprave za rizik čak i bez krivnje

pojedinog službenika tj. i pored potpuno zakonitog postupka.

3. INSTITUCIJA JAVNOSTI UPRAVE

DVOSMJERAN PROCES:

To znači da je s jedne strane nužno da se što većem broju građana pruži maksimalan uvid u organizaciju i rad upravne organizacije, a s druge strane da se upravnim organizacijama osigura što veća obaviještenost o potrebama, mišljenjima i stavovima građana u odnosu na rad uprave.

Institucija javnosti uprave značajna je zbog više razloga. Prvo, politička važnost javnosti je u tomu što tajnost uprave ima loše asocijacije, loše povijesne uspomene. Tajna vlast-obilježavala totalitarne režime. Drugo, bez javnosti uprave nema ni kritike uprave, a bez kritike uuprave nema ni njenog napretka.

JAVNOST UPRAVE osigurava se kroz 3 skupine instrumenata:

1. ELEMENTI JAVNOSTI FUNKCIONIRANJA UPRAVE

javnost sjednica predstavničkih i izvršnih organa javnost materijalno-financijskog poslovanja teritorijalnih jedinica upravni izvještaji publikacija propisa

2. SUSTAVNE KONTAKTE

savjetovanja i sastanci stručni savjeti - javne diskusije institucije traženja i davanja mišljenja predstavke i ankete

3. SREDSTVA JAVNE KOMUNIKACIJE tisak, radio i televizija

XXIV. FUNKCIONALNI UPRAVNI SISTEMI

147

ŠTO OBUHVAĆAJU I KARAKTERISTIKE

FUNKCIONALNI SISTEMI - funkcionalno je upravljanje u načelu NEOVISNO od političke vlasti- okupljaju ljude oko tehničkih ciljeva i formiraju homogene institucije za realizaciju

određenih ciljeva.- Funkcionalne institucije se povezuju po logici međuzavisnosti svrha, teritorijalna im je

dimenzija u načelu nebitna.

TERITORIJALNI SISTEMI – služe održavanju, obrani, osiguranju, proširenju, i razvoju određenog vlastodržačkog uređenja.

Čini se, da funkcionalni elementi sve više prožimaju teritorijalne sisteme tako da se oni od čistih instrumenata/oruđa vlasti postupno pretvaraju u mješovite strukture u kojima sve veće značenje imaju javne službe. Danas u svijetu postoje istodobno oblici teritorijalnog i funkcionalnog tipa upravljanja.

Dvije su temeljne funkcionalne institucije:1) Industrijsko poduzeće 2) Ustanove

KARAKTERISTIČNI PROBLEMI FUNKC. UPRAVNIH SISTEMA

PROBLEM JEDINSTVA, UNUTARNJE INTEGRACIJE PROBLEM ODNOSA S OKOLINOM

1. Problem jedinstva, unutarnje integracije

Viša razina integracije je prema Pusiću, osiguranje jedinstva funkcionalno istovrsnih organizacija koje zajedno sačinjavaju privrednu granu ili pak mrežu neke službe.

Jedinstvo ne mora značiti čvrstu organizacijsku povezanost, ali je neki oblik povezanosti neophodan da bi se osiguralo optimalno zadovoljavanje interesa potrošača i korisnika i spriječile ozbiljne smetnje u funkcioniranju. (neki oblik planiranja u privredi, jedinstveni nastavni program škola,…)

Postoje značajne razlike između grana odnosno službi u odnosu na potrebu međusobne povezanosti radnih operacija u njima. Od gotovo potpune međusobne neovisnosti – npr. kod većine ustanova u kulturi ili kod privrednih poduzeća u graničnom slučaju perfektne konkurencije – do gotovo potpunog jedinstva – npr. među organizacijama PTT službe ili željeznice

2. Probem odnosa sa okolinom

148

Relevantnu okolinu čine potrošači odn. korisnici proizvoda i usluga tzv. civilnog sektora. Odnosi tog civilnog sektora i relevantne okoline razlikuju se po nizu dimenzija:

1. Po stupnju ravnopravnosti između organizacija i korisnika- razlikovanje od pretežne ovisnosti org. o korisnicima (npr. Nedotiran kulturne ustanove)

preko praktične ravnopravnosti org. i korisnika (npr. Privredno poduzeće s dobrom opskrbljenosti) do potpune ovisnosti korisnika (npr.privredni monopol)

2. Po ferkvenciji kontakata između organizacija i korinsika- Ti kontakti se razlikuju od čestih, sa širokim krugom interesenata (npr. Trgovine,

pošte) do rijetkih kontakata sa specijaliziranim krugom (specijalizirane knjižnice ili znanstvene ustanove)

3. Po vrsti regulativnih zahvata- Oni se mogu kretati od općih okvirnih mjera države u tržišnoj ekonomiji do

potpune organizacijske uključenosti određene vrste organizacija u državi (državna željeznica i pošta)

DVIJE SU TEMELJNE FUNKCIONALNE INSTITUCIJE :INDUSTRIJSKO PODUZEĆE I USTANOVE

1. INDUSTRIJSKO PODUZEĆE

- Tip institucije koja nije vezana za teritorij- Nastalo je postupno i preko brojnih prijelaza od zanatske djelatnosti i manufakture , tekuće

vrpce, industrijalizacije do automatizacije i robotizacije.

2. USTANOVE

- Javljaju se u rano doba. - Njihov je izvor u religioznim udruženjima (iz opće organizacije crkve i redova izdvajaju se

specijalizirane jedinice: visoke škole, sveučilišta, bolnice, sirotišta, fondovi i zaklade za razne svrhe).

- Jedan dio europskih pravnih poredaka razlikuje zavode i zaklade.

Zavodi - udruženja osoba koja usmjeravaju svoju djelatnost prema trajnom cilju

Zaklade - imovinske cjeline odnosno ukupnost neke imovine namijenjene određenom cilju,a zakon joj priznaje status pravne osobe. Osnovane su radi djelovanja u humane, kulturne, prosvjetne i dr. znanstvene svrhe.

3. NEW PUBLIC MANAGMENT

149

Nastalo pod utjecajem neoliberalne doktrine, tzv čikaška škola na čelu s Friedmanom-država se nastoji svesti na njene osnovne funkcije zaštite poretka, a privrednu sferu prepustiti privrednim akterima

DEFINICIJA: Novi javni menadžment znači povečanje prilagodljivosti, štedljivosti i učinkovitosti državne uprave, koji je postao opći program uprave u razvijenim zemljama posljednih desetljeća 20 st.Upravno je to tehnička doktrina koja predstavlja odgovor na krizu socijalne države.

Novi javni menadžment zajednički je nazivnk za niz reformi javnog sektora koji se provodi posljednjih 25 godina u većini zemalja, zemljama u razvoju, tranzicijskim zemljama.S ozbiljnim reformama krenulo se sredinom 80-tih godina 20 st. Njima se nastoji ograničiti uloga države u proizvodnji i u uslužnim djelatnostima, te izvršiti deregulacija niza djelatnosti u javnom sektoru. Nastoji se održati makroekonomska stabilnost, niska inflacija, rezanje proračunskog deficita, smanjivanje javne potrošnje i vladine troškove. Privatiziran je čitav niz djelatnosti u javnom sektoru, osim onih koji su od posebnog interesa za državu. Uvedeno je veće tržišno natjecanje koje za posljedicu ima niže cijene i veći izbor za potrošače.

4. JAVNA PODUZEĆA

DEFINICIJA: To su trgovačka društva koja se nalaze pod nadzorom državnih tijela koji se ostvaruje određivanjem opće poslovne politike javnog poduzeća i izbora članova upravu javnog poduzeća.

Dakle, utjecaj državnih tijela u javnim poduzećima očituje se ili postojanjem tzv. javnog vlasništva gdje se država pojavljuje kao dioničar odn. član javnog poduzeća – ili se očitujeu ovlasti drž. tijela da temeljem posebnih pravila u zakonskimpropisima imenuju upravu JP ili utječu na donošenje bitnih poslovnih odluka (npr.pravo veta)

KARAKTERISTIKE

- najčešće se bave djelatnostima koji imaju karakter prirodnih monopola kod kojih se pojavljuje samo jedan pružatelj usluga na tržištu (u području elektroprivrede, vodoopskrbe, opskrbe plinom, željezničkom i lokalnom javnom prijevozu, u poštanskim uslugama i telekomunikacijama)

- uglavnom pružaju javne usluge koje su financijski nerentabilne, ali ih država subvencionira

- JP ne smatraju se ustanove koje obavljaju nekomercijalne djelatnosti (škole, sveučilišta, bolnice, knjižnice, CSS)

- mogu se osnivati u obliku d.d. ili d.o.o. pri čemu dioničari mogu biti: samo državna tijela (JP s jednim članom) – državna tijela koja su većinski dioničari

5. JAVNO PRIVATNO PARTNERSTVO

150

DEFINICIJA: Javno-privatno partnerstvo (Public Private Partnership-PPP) je skup zajedničkih inicijativa javnog sektora i privatnog profitnog i neprofitnog sektora u kojima svaki subjekt ulaže određene resurse i sudjeluju u planiranju i odlučivanja.

VRSTE: U praksi razlikujemo: ugovoreno i institucionalno JPP

1. UGOVORENO JAVNO PRIVATNO PARTNERSTVO

- do suradnje između javnog i privatnog sektora dolazi na temelju UGOVORA kojim se pružanje određene usluge ili korištenje javnog dobra prepušta privatnom partneru koji se nalazi pod nadzorom državnih tijela, a korisnici usluga plaćaju pristojbe koje se mogu dopuniti državnim subvencijama.

- Taj model najčešće se primjenjuje sustavom koncesija kojim država prenosi na privatni sektor upravljanje javnim dobrima.

2. INSTITUCIONALNO JAVNO PRIVATNO PARTNERSTVO

- obilježava osnivanje nove pravne osobe koja će pružiti javnosti neko dobro ili usluge. Pritom u osnivanju trgovačkog društva sudjeluju privatni partneri i tijela državne vlasti.

- Druga mogućnost je da privatni partner stekne nadzor nad postojećim javnim poduzećem.

Javno privatno partnerstvo najčešće se primjenjuje u gospodarskim djelatnostima komunalne infrastrukture, javnog prevoza i energetike.Pritom se privatni sektor uključuje u odlučivanje i realizaciju.

KRITIKE:

- Javno privatno partnerstvo se kritizira s pozicija javne uprave jer se sumnja kako ono razvodnjava političku kontrolu nad procesom odlučivanja.

- S druge strane sindikati se opiru partnerstvu zbog straha zbog gubitka javnih mjesta i pogoršanih uvjeta rada.

- Korisnici usluga i građani su skeptični jer pružanje usluga može biti vođeno isključivo profitom.

- Nevladine organizacije izbjegavaju postati glavni pružatelj usluga u partnerstvu s javnim sektorom jer se boje gubitka samostalnosti u funkciji agenta. Poseban strah postoji u pogledu mogućnosti da se partnerstvom dade pravo privatnoj tvrtki da djeluje kao monopolist.

JAVNE USTANOVE U REPUBLICI HRVATSKOJ

151

Zavodi - udruženja osoba Zaklade – imovina namijenjena da sama, odn. prihodima što ih stječe, trajno

služi ostvarivanju neke općekorisne ili dobrotvorne svrhe

Pravni status ustanova reguliran je Zakonom o ustanovama iz 1993.

>> DJELATNOSTI

VRSTE DJ: Ustanova se osniva za trajno obavljanje djelatnosti: odgoja i obrazovanja, znanosti, kulture, informiranja, sporta, tjelesne i tehničke kulture, skrbi o djeci, zdravstva, socijalne skrbi i druge djelatnosti ako se ne obavljaju radi stjecanja dobiti.

ČIME SE ODREĐUJE:

- Djelatnost ustanove određuje se AKTOM O OSNIVANJU ( zakon, uredba, rješenje) kojeg donosi osnivač.

PROMJENA DJ: Ustanova može promjeniti djelatnost.

- Odluku o promjeni donosi UPRAVNO VIJEĆE USTANOVE UZ PRETHODNU SUGLASNOST OSNIVAČA.

UPIS DJEL.: - Djelatnost se upisuje u SUDSKI REGISTAR USTANOVA . - Ustanova pored upisane djelatnosti,može obavljati i druge djelatnosti koji služe obavljanju

upisane djelatnosti, ako se one u manjem opsegu ili uobičajeno obavljaju uz upisanu djelatnost.

Ustanova može početi obavljati tu djelat. tek NAKON UPISA i NAKON ŠTO JE od nadležnog državnog tijela uprave, tijela lokalne i regionalne samouprave, ili pravne osobe s javnim ovlastim, PRIBAVILA KONAČNO RJEŠENJE kojim se utvrđuje da su ispunjeni svi tehnički, zdrastveni, ekološki i drugi uvjeti propisani za obavljanje djelatnosti ustanove.

>> OSNIVANJE

TKO MOŽE OSNOVATI JAVNU USTANOVU- Javnu ustanovu može osnovati:

1. RH2. općina, grad, županija3. Grad Zagreb u okviru svog samoupravnog djelovanja4. druga fizička i pravna osoba ako je to zakonom dopušteno.

KAKO SE OSNIVA- Ona se osniva AKTOM O OSNIVANJU USTANOVE.

152

RH osniva ustanovu: zakonom i uredbom Vlade te rješenjem ministarstva.

JEDINICE LOKALNE I REGIONALNE SAMOUPRAVE: odlukom svog predstvničkog tijela.

DRUGE PRAVNE I FIZIČKE OSOBE S JAVNIM OVLASTIMA: odlukom o osnivanju.

Akt o osnivanju mora sadržavati odredbe o:

1. tvrtki, odnosno imenu te sjedištu2. djelatnost ustanove3. organima ustanove i o upravljanju ustanovom4. sredstvima koja su ustanovama potrebna za osnivanje i početak rada5. načinu raspolaganja s dobiti6. pokrivanju gubitka ustanove7. međusobnim pravima i obvezma osnivača i ustanove.

>> USTROJSTVO I ORGANI USTANOVE

Unutarnje ustrojstvo uređuje se STATUTOM, kojim se utvrđuju ovlasti i način odlučivanja pojedinih organa te uređuju druga pitanja od značaja za obavljanje djelatnosti i poslovanja ustanove.

- Statut donosi UPRAVNO VIJEĆE uz suglasnost osnivača. - Statut nema povratno djelovanje.

Ustanovom upravlja UPRAVNO VIJEĆE- Upravno vijeće :

1. Donosi programe rada i razvoja ustanove te nadzire njihovo izvršavanje2. odlučuje o financijskom planu3. predlaže osnivaču promjenu djelatnosti4. daje osnivaču i ravnatelju ustanove prijedloge i mišljenja o pojedinim pitanjima.

Voditelj ustanove je RAVNATELJ – on je odgovoran za zakonitost rada uprave.

1. On organizira i vodi rad i poslovanje ustanove2. predstavlja i zastupa ustanovu3. poduzima sve pravne radnje u ime i za račun ustanove4. zastupa je pred sudovima i drugim DT-ima.

- Njega imenuje i razrješava dužnosti UPRAVNO VIJEĆE na temelju javnog natječaja. - Mandat mu traje 4 godine.

Ustanova stječe SVOJSTVO PR. OSOBE upisom u sudski registar ustanova.XXV. ASOCIJACIJE I ASOCIJATIVNI SISTEMI

153

Društveni pokreti - Političke stranke - Udruge

1. DRUŠTVENI POKRETI

To je kolektivna , javna, dobrovoljna, masovna, manje ili više spontana akcija ljudi koja izrasta iz nezadovoljenih potreba, i izražava određene sukobe interesa, pokreće rješavanje značajnih društvenih pitanja i stremi manjim ili većim društvenim promjenama

RAZVOJ

Rađanje prvih društvenih pokreta išlo je istodobno s osvajanjem demokratskih prava. U suvremenim društvima društveni pokreti imaju ulogu u razvoju i promjenama. Oni su reakcija na određeni društveni nedostatak. Pokret sufražetkinja je svojedobno za cilj imao uvođenje prava glasa žena. Nakon što je to izboreno, on prestaje s djelovanjem. U drugoj polovici 20.st.počinje s djelovanjem novi feministički pokret.

Društveni pokreti imaju izrazito PERSONALISTIČKI KARAKTER. Unošenje neosobnosti znači početak kraja pokreta odnosno njegovu transformaciju u drugi tip asocijacije. Emocionalna je komponenta i u Tuđmanovom slučaju imala ključnu ulogu.

Osnovni elementi prema kojima se određuje da li je nešto društveni pokret su:

- Kolektivna akcija - Dobrovoljnost - Otvorenost - Spontanost - Difuznost - Elastičnost- Društvena značajka problema

PODJELA DP.

a) Najšira podjela društvenih pokreta je na

- Emancipatorske (npr. feministički) - pokreti koji proširuju polje ljudske slobode- Neemancipatorske (npr. neonacistički) - sužavaju prostore ljudske slobode

b) S obzirom na društvene sadržaje i njihove socijalne nostitelje pokreti mogu biti: Politički – Rasni – Vjerski - Kulturni

c) Postoji podjela i na stare i nove pokrete

- Stari su karakteristični za 19.st i 1. polovicu 20. st. (npr.radnički, pacifistički, feministički, sufražetkinja)- Novi (alternativni) su primjerice studentski pokret 60-ih, neofeministički, ekološki, mirovni (nastavlja tradicije starijeg pacifističkog pokreta)

d) Kontrakulturalni pokreti mladih za drugačiji sistem kulturnih vrijednosti: Pop–Rock- Punk

e) Teritorijalna podjela: Regionalni – Nacionalni - Internacionalni2. POLITIČKE STRANKE

154

DEFINICIJA

- grupa ljudi koja se prije svega sudjelovanjem na izborima bori za ovlasti odlučivanja u državi. Sudjelovanje na izborima je razlikuje od ostalih uduženja koje imaju politički značaj (npr. sindikati).

VRSTE

1. s obzirom na programske ciljeve: konzervativne, liberalne, socijalističke, komunističke i fašističke

2. koje socijalne skupine oslovljavaju/interese zastupaju: klasne (radničke, seljačke, građanske) ili pučke (narodne)

KRITIKE - 3 kritike:

1) zbog tendencija prema oligarhiji– stranke su sklone koncentrirati vlast u rukama jedne elite stranačkih vođa koje je teško zamijeniti

2) zbog tendencija prema politici protivništva – ona postoji kada pojedine frakcije teže ostvariti vlastite interese umjesto nacionalnih ili društvenih interesa (opće dobro – bonum commune). Mnogo se vremena i energije troši na unutarstranačke sukobe i postizanje „usko-stranačkih“ političkih prednosti

3) zbog tendencije neostvarivanja proklamiranih politika – stranke nerijetko ne provode ono što su najavile učiniti. Obećana politika se ne provodi jer kada jednom dođu na vlast stranke u pravilu slušaju druge institucije (npr. interesne grupe, velike kompanije, državne uprave)

ZNAČAJ POLITIČKIH STRANAKA

- spoznatljiv je tek iz ustrojstva liberalne države i njezina odnosa spram društva

- izbornom borbom u uzajamnoj konkurenciji nastoje zadobiti demokratsku legitimaciju

- poopćavaju posebne interese dajući im oblik prihvatljiv za što veći broj pripadnika zajednice

- priznaju državu kao vrhovnu vlast. To priznanje čini stranke konstitutivnim elementima političkog sistema

POVIJESNI RAZVOJ

- S nastupom građanskog društva nastaju političke stranke kao jedan od najvažnijih oblika udruživanja građana.

- Političke stranke se u većini europskih zemalja formiraju u 19.st. – građanske revolucije - (npr Federalisti i Republikanci u SAD-u, u Engleskoj se već u 17.st. formiraju Vigovci i Torijevci) iako neki znanstvenici smatraju da su postojale još u antičkom Rimu.

- Političke stranke nastaju kao izraz potrebe da se različiti društveni interesi artikuliraju i iskažu utjecajem na državnu, napose zakonodavnu vlast (parlament).

OSNOVNE FUNKCIJE POL. ST. U PARLAMENTARNOM I DEMOKRATSKOM PORETKU:

155

1. osjveštavanje dr. interesa i formuliranje mišljenja o temeljnim politič. pitanjima2. formiranje parlamentarne većine, demokratsko legitimiranje političkih odluka vlasti 3. promicanje političke kulture.

POLITIČKE STRANKE U RH

- Položaj političkih stranaka reguliran je Zakonom o političkim strankama. - Kod nas djeluju oko 100 stranaka. Većina je marginalnog značenja. - Njihovo djelovanje je javno, a iznimno mogu isključiti javnost u slučajevima predviđenim

statutom stranke. - Političke stranke ne mogu osnivati svoje ustrojstvene oblike

u državnim tijelima tijelima jedinice lokalne i regionalne samouprave trgovačkim društvima, ustanovama, oružanim snagama, policiji i dr. pravnim osobama.

>> OSNIVANJE I REGISTRACIJA POLITIČKIH STRANAKA

Političku stranku može osnovati najmanje 100 punoljetnih, poslovno sposobnih hrvatskih državljana.

Stranka se upisuje u REGISTAR POLITIČKIH STRANAKA,a danom upisa politička

stranka stječe svojstvo pravne osobe.

- Registar vodi SDU za upravu. - Politička stranka dužna je prijaviti osnivanje i djelovanje svojih ustrojstvenih oblika

(podružnice) SDU za upravu u roku od 15 dana od osnivanja. - Ustrojstveni oblici nemaju svojstvo pravne osobe. - Zahtjevu za upis prilaže se: zapisnik o radu i odluke osnivačkog tijela stranke, program i

statut, popis osnivača i članova upravnih tijela, imena osoba ovlaštenih za predstavljanje i zastupanje te dokaz o hrvatskom državljanstvu osnivača i članova upravnih tijela.

STATUT POL.STRANKE

- Politička stranka donosi STATUT (akt kojim se određuje unutarnja struktura) - On mora sadržavati odredbe:

1. o nazivu i sjedištu i znaku stranke2. predstavljanju i zastupanju stranke3. ciljevima i načinu djelovanja, članstvu4. oblicima organiziranja5. upravnim tijelima i načinu njihova izbora i opoziva (trajanju mandata)6. sredstvima za rad7. prestanku te postupku s imovinom u slučaju njenog prestanka.

- Politička stranka mora objaviti svoj statut nakon registracije u jednom od dnevnih listova ili u NN.

156

- O zahtjevu za upis, SDU za upravu donosi rješenje u roku od 30 dana od dana predaje. Budući da je kod nas prihvaćen sistem prijave uzima se da je zahtjev odobren ako Ured u tom roku ne donese rješenje.

- No ukoliko Ured ocijeni da politička stranka, svojim programom smjera nepoštivanju ustavnog poretka ili ugrožavanju opstojnosti RH , predložiti će pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti pred Ustavnim sudom.

SREDSTVA ZA RAD POLITIČKIH STRANAKA

- Političke stranke mogu stjecati prihod od članarine, dobrovoljnih priloga, izdavačke djelatnosti, prodaje propagandnog materijala, organizacije stranačkih manefestacija, državnog proračuna, proračuna jedinca lokalne i regionalne samouprave i drugih izvor.

- One su dužne javno prikazati podrijetlo i namjenu sredstava koja su im pristigla tijekom jedne kalendarske godine.

- Protupravno stečen sredstva pripadaju državnom proračunu i bit će raspoređen u humanitarne svrhe.

- Stranke su dužne voditi poslovne knjige i sastavljati financijska izvješća

PRESTANAK RADA POLITIČKIH STRANAKA

One mogu prestati na više načina:

1. ako je nadležno upravno tijelo donjelo odluku o prestanku

2. ako se utvrdi da su prestale djelovati, ako je proteklo dvostruko više vremena od vremena utvđenog statutom za održavanje skupa najvišeg upravnog tijela, a sjednica nije održana.

3. ako je njihovo djelovanje zabranjeno odlukom Ustavnog suda

Te činjenice utvrđuje SDU za upravu.

3. UDRUŽENJA

i

157

Udruživanje – uspostavljanje trajnog odnosa među članovima činjenicom njihova članstva

KARAKTERISTIKE

- Kod udruženja karakteristično je uspostavljanje trajnog odnosa među članovima činjenicom njihovog članstva u istom udruženju.

- Članovi udruženja su međusobno ravnopravni kako u svom članskom status, tako po formalnim mogućnostima utjecaja na odluke. Ako se odstupi od tog načela biranjem funkcionara,odnosno izvršnih tijela, riječ je o prijelazu na treći tip asocijacije «članovi i aparat»

CILJEVI UDRUŽENJA

– ostvarivanje interesa samih članova– Unaprijed su utvrđeni ciljevi (ostvarenje interesa članova) ali nisu unaprijed utvrđene

metode njihova ostvarenja

DVIJE SKUPINE INTERESA KOJI MOTIVIRAJU PRISTUP U ČLANSTVO:

1. INSTRUMENTALNI:

- članovima je njihovo članstvo i aktivnost u udruženju sredstvo za ostvarivanje neke svrhe.

2. EKSPRESIVNI:

- članovima je samo povezivanje, kontakt i zajedničke aktivnosti s drugim čl. svrha koju nastoje realizirati.

NAČELO OTVORENOSTI:

- Svaki zainteresirani građanin može pod jednakim uvjetima, koji su utvrđeni pravilima, postati članom asocijacije. Članstvo u udruženju je dobrovoljno.

ODNOSI UDRUŽENJA SA OKOLINOM

Budući da su tzv. otvoreni sistemi, udruženja su u stalnom kontaktu s relevantnom okolinom.

Odnosi udruženja s okolinom formiraju se u vezi s pribavljanjem sredstva potrebnih za postizanje ciljeva udruženja.

Izvorna sredstva udruženja su članarine odnosno drugi doprinosi njezinih članova u novcu ili u naravi odnosno u radu.

U pogledu prinosa od nečlanova – od dobrovoljnih priloga do državnih subvencija , ono je ovisno od davalaca i mora, ukoliko ne želi da ovi izvori presuše, u svom djelovanju voditi računa o njihovim interesima. ODNOS UDRUŽENJA GRAĐANA SPRAM DRŽAVE

158

- razlikuju se 2 osnovna režima:

1. REŽIM PRIJAVE

– državna tijela kontroliraju isključivo ispunjenje uvjeta za osnivanje udruženja a njihov akt u kojem konstatiraju to ispunjenje ima deklaratorni karakter.

2. REŽIM DOZVOLE (u RH vlada ovaj režim)

- državno tijelo ima šire ovlasti da ocjenjuje oportunitet osnivanja udruživanja i dozvola koju izdaje u pozitivnom slučaju ima konstitutivni karakter.

UDRUGE GRAĐANA U RH

Zakon o udrugama – Ona je svaki oblik slobodnog i dobrovoljnog udruživanja , više fizičkih , odnosno pravnih osoba, koje se radi zaštite njihovih probitaka ili zauzimanja za zaštitu ljudskih prava i sloboda, te ekološka, humanitarna, informacijska.. ili druga uvjerenja i ciljeva, a bez namjere stjecanja dobiti, podvrgavaju pravilima koja uređuju ustroj i djelovanje tog oblika udruživanja.

>> PRAVNA SPOSOBNOST – REGISTRACIJA UDRUGE

- Udruga ima svojstvo pravne osobe. - Pravnu osobnost stječe DANOM UPISA U REGISTAR UDRUGA.

REGISTAR UDRUGA vode UREDI DRŽ. UPRAVE U ŽUPANIJAMA.

- Zahtjevu za upis u registar udruga prilažu se: zapisnik o radu i odlukama osnivačke skupštine, odluka o pokretanju postupka za upis u registar udruga, statut, popis osnivača, izvod iz sudskog ili drugogo registra te preslika osobne iskaznice osnivača.

- Ured državne uprave užupanijama donosi rješenje o zahtjevu za upis.

- O žalbi protiv rješenja UDU u županijama odlučuje SDU za upravu. Protiv njegovog rješenja može se pokrenuti upravni spor.

>> OSNIVANJE

- Osnivač udruge može biti: poslovno sposobna fizička osoba ili pravna osoba.- Udrugu mogu osnovati najmanje 3 osnivača

ORTAKLUK

- Na udruge koje nemaju svojstvo pravne osobe primjenjuju se propisi koji se odnose ne ortakluk.

- Ortakluk je vrsta trgovačkog društva, a ono je privatnopravno udruženje osoba nastalo pravnim poslom radi postiznja određenog zajedničkog cilja.

>> UPRAVLJANJE

159

- Članovi upravljaju udrugom NEPOSREDNO ili PUTEM SVOJIH IZABRANIH PREDSTAVNIKA U TIJELIMA UDRUGE, na način propisan statutom.

- Predstavnika pravne osobe članice udruge imenuje osoba ovlaštena za zastupanje pravne osobe.

>> USTROJSTVO

- SKUPŠTINA je najviše tijelo udruge. - Statutom se pored skupštine mogu utvrditi i druga tijela udruge (npr, predsjednik,

nadzorni odbor, sud časti).

- Udruga imenuje jednu ili više fizičkih osoba za zastupanje udruge.

- Udruge se mogu učlaniti u međunarodne udruge.

- Udruga može imati svoje svojstvene oblike. One mogu imati svojstvo pravne osobe ako je to određeno statutom udruge.

Unutarnje ustrojstvo uređuje se STATUTOM. - Statut je akt kojeg donose skupština. - On sadrži odredbe o:

Naziv i sjedište Zastupanje Ciljevi i djelatnosti kojima se ostvaruju ciljevi Članstvo te prava i obveze članova Tijela udruge (Sastav, Izbor, Opoziv, Ovlasti, Način odlučivanja, Trajanje mandata)

Prestanak udruge.

>> ZABRANA DJELOVANJA UDRUGE:

Udruzi se može zabraniti djelovanje u slijedećim slučajevima:

1. ako udruga svojim djelovanjem nasilno ugrožava ustavni poredak, te neovisnost, jedinstvenost i teritorijalnu cjelovitost RH

2. ako je usmjereno na druge aktivnosti koje su zabranjene ustavom ili zakonom

3. ako obavlja djelatnosti koje nisu u skladu s ciljevima utvrđenim statutom

4. ako je to potrebno radi zaštite prava i sloboda drugih osoba

5. ako je potrbno radi zaštite zdravlja i javnog morala

POSTUPAK ZA ZABRANU DJELOVANJA

- Svatko može podnjeti prijavu o postojanju razloga za zabranu djelovanja udruge županijskom državnom odvjetniku, ako on ustanovi opravdanost zahtjeva zabrane podnjet će prijedlog za zabranu županijskom sudu nadležnom prema sjedištu udruge.

- Postupak za zabranu djelovanja je hitan.

160

- U obrazloženju presude moraju se navesti razlozi za zabranu rada. - Osoba ovlaštena za zastupanje udruge te svaki čaln udruge koji je prijavio svoje

sudjelovanje u prvostupanjskom postupku do zaključenja rasprave mogu podnjeti žalbu Vrhovnom sudu RH.

- Žalba ne zadržava izvršenje presude. Vrhovni sud dužan je donjeti odluku o žalbi u roku od 8 dana od dana primitka žalbe.

>> U RH može djelovati i STRANA UDRUGA

– mogu djelovati u RH (bez namjere stjecanja dobiti) ako ispunjavaju uvjete određene zakonom.

– Mogu djelovati nakon upisa u registar stranih udruga što ga vodi SDU za upravu.

>> IMOVINA I ODGOVORNOST UDRUGE

- Imovinu udruge čine novčana sredstva kojaje udruga stekla: Uplatom članarina Dobrovoljnim prlozima i darovima Obaljanjem djelatnosti Dotacijama iz državnog proračuna i proračuna jedinica lokalne i regionalne

samouprave Fondova Njene nepokretne i pokretne stvari Sva ostala novčana sredstva stečena u skladu sa zakonom

- Za svoje obveze udruga odgovara svojom cjelokupnom imovinom- Nad udrugom se može provesti stečaj

161