EN BANC ALLIED  BANKING  CORPORATION AS  TRUSTEE FOR   THE   TRUST   FUND   OF   COLLEGE ASSURANCE PLAN PHILIPPINES, INC. (CAP),Petitioner,   -versus- THE   QUEZON   CITY   GOVERNMENT,   THE QUEZON CITY TREASURER, THE QUEZON CITY ASSESSOR AND THE CITY MAYOR OF QUEZON CITY,  Respondents.

G.R. No. 154126  Promulgated: October 11, 2005

x - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -   - - - - - - - - - - - - - - - - - - - x D E C I S I O N CARPIO MORALES, J.:           From the Resolution[1] of April 10, 2002 issued by Branch 225 of the Regional Trial   Court   (RTC)   of   Quezon   City   dismissing   the   petition   for   prohibition   and declaratory relief[2]  of Allied Banking Corporation (petitioner), the present appeal by certiorari was lodged.  On December 19, 1995, the Quezon City government enacted City Ordinance No. 357, Series of 1995 (the ordinance),[3] Section 3 of which reads: 

             Section   3.   The   City   Assessor   shall   undertake   a   general   revision   of   real property   assessments   using   as   basis   the   newly   approved   schedule   specified   in Sections  1   and  2  hereof.   He   shall   apply   the  new  assessment   level   of  15%   for residential   and   40%   for   commercial   and   industrial   classification,   respectively   as prescribed in Section 8 (a) of the 1993 Quezon City Revenue Code to determine the assessed value of the land. Provided;   however, that  parcels of land sold, ceded, transferred and conveyed for remuneratory consideration after the effectivity of this revision shall be subject to real estate tax based on the actual amount reflected in the deed of conveyance or the current approved zonal valuation of the Bureau of Internal Revenue prevailing at the time of sale, cession, transfer and conveyance, whichever is higher, as evidenced by the certificate of payment of the capital gains tax issued therefor.[4] (Emphasis and underscoring supplied)             On   July   1,   1998,   petitioner,   as   trustee   for  College  Assurance  Plan  of   the Philippines, Inc., purchased from Liwanag C. Natividad et al. a 1,000 square meter parcel   of   land   located   along  Aurora   Boulevard,  Quezon   City   in   the   amount   of P38,000,000.00.[5]   Prior to the sale, Natividad et al. had been paying the total amount of P85,050.00[6] as   annual   real   property   tax   based   on   the   property’s  fair   market   value   of P  4,500,000.00     and  assessed value of     P  1,800,000.00     under Tax Declaration No. D-102-03778.[7]  After its acquisition of the property, petitioner was, in accordance with Section 3 of the   ordinance,   required   to   pay  P102,600.00   as   quarterly   real   estate   tax   (or P410,400.00 annually)  under Tax Declaration No. D-102-03780 which pegged the market value of the property at P38,000,000.00 – the consideration appearing in the Deed of Absolute Sale, and its assessed value at P15,200,000.00.[8]  Petitioner paid the quarterly real estate tax for the property from the 1st quarter of 1999 up to the 3rd quarter of 2000.   Its tax payments for the 2nd, 3rd, and 4th quarter  of  1999,  and 1st  and 2nd quarter  of  2000 were,  however,  made under protest.[9] 

In its written protest[10] with the City Treasurer, petitioner assailed Section 3 of the ordinance as null and void, it contending that it is violative of the equal protection and uniformity of taxation clauses of the Constitution.[11]   Petitioner,  moreover, contended   that   the   proviso   is   unjust,   excessive,   oppressive,   unreasonable, confiscatory   and   contrary   to   Section  130  of   the   Local  Government  Code  which provides: SECTION 130.  Fundamental Principles. – The following fundamental principles shall govern the exercise of the taxing and revenue-raising powers of local government units: (a)                                                  Taxation shall  be uniform in each  local  government unit;(b)                                               Taxes, fees, charges and other impositions shall: (1)     be equitable and based as far as practicable on the taxpayer’s ability to pay;(2)     be levied and collected only for public purposes;(3)     not be unjust, excessive, oppressive, or confiscatory;(4)     not be contrary to law, public policy, national economic policy, or in restraint of trade; x x x  Petitioner, through its counsel, later sent a March 24, 2000 demand letter to the Quezon   City   Treasurer’s   Office   seeking   a  refund  of   the   real   estate   taxes   it erroneously collected from it.[12]  The letter was referred for appropriate action[13] to  the City  Assessor  who,  by   letter  dated May 7,  2000,  denied  the demand for refund   on   the   ground   that   the   ordinance   is   presumed   valid   and   legal   unless otherwise declared by a court of competent jurisdiction.[14] Petitioner   thereupon   filed   on   August   11,   2000   a   petition   for   prohibition   and declaratory relief before the Quezon City RTC for the declaration of nullity of Section 3 of the ordinance;  the enjoining of respondents – Quezon City Treasurer, Quezon 

City  Assessor,   and  City  Mayor  of  Quezon  City  –   from  further   implementing   the ordinance;   for the Quezon City Treasurer to be ordered to refund the amount of P633,150.00   representing   the   real   property   tax   erroneously   collected   and   paid under   protest;   and   for   respondents   to   pay   attorney’s   fees   in   the   amount   of P1,000,000.00 and costs of the suit.[15] In support of its thesis, petitioner contended that the re-assessment under the third sentence of Section 3 of the ordinance for purposes of real  estate taxation of  a property’s fair  market value where  it   is sold, ceded, transferred or conveyed for remuneratory consideration is null and void as it is an invalid classification of real properties which are transferred, ceded or conveyed and those which are not, the latter remaining to be valued and assessed in accordance with the general revisions of assessments of real properties under the first sentence of Section 3.[16]   Petitioner additionally  contended that the proviso of  Section 3 of  the ordinance which   allows   re-assessment   every   time   the   property   is   transferred,   ceded   or conveyed  violates  Sections  219[17]  and  220[18]  of   the   Local  Government  Code which provide that the assessment of real property shall  not be increased oftener than once every three (3) years except in case of new improvements substantially increasing the value of said property or of any change in its actual use.[19]  Before   respondents   could   file   any   responsive   pleading   or   on  March   6,   2001, respondent Quezon City Government enacted Ordinance No. SP-1032, S-2001[20] which   repealed   the   assailed   proviso   in   Section   3   of   the   1995  Ordinance.   The repealing ordinance which took effect upon its approval on March 28, 2001 reads in part:“WHEREAS, the implementation of the second (2nd) sentence of Section 3 of the Ordinance   creates   a   situation   whereby   owners   of   newly   acquired   land   for remuneratory consideration beginning January 1, 1996 and forward will have to pay higher taxes than its adjoining/adjacent lot or lots in the adjoining blocks, or nearby lots within its immediate vicinity which have remained undisturbed, not having been sold, ceded, transferred, and/or conveyed; 

WHEREAS, the owners of the newly acquired property are complaining/protesting the validity/legality of the second (2nd) sentence of Section 3 of the ordinance for being either arbitrary, unjust, excessive, oppressive, and/or contrary to law; WHEREAS, Section 5 Article X of the Philippine Constitution provides that:   ‘Each local government unit shall have the power to create its own sources of revenue and to levy taxes, fees and charges subject to such guidelines and limitations as the Congress  may provide,  consistent with the basic  policy  of   local  autonomy.   Such taxes,   fees   and   charges   shall   accrue   exclusively   to   the   local   government’ (Underscoring supplied); WHEREAS, the guidelines and limitations imposed on the local government units in the  exercise  of   their   taxing  powers  have  been  expressly   stipulated  by  Congress when it enacted Section 130 of Republic Act No. 7160, otherwise known as the Local Government Code of 1991 xxx; WHEREAS, these fundamental principles of taxation find support and affirmation in the following applicable cases decided by the Court of Tax Appeals (sic), on similar cases which held that: 1.    An increase in the valuation of land due to sale and transfer of such property was arbitrary.  Uniformity in taxation means that all kinds of property of the same class shall be taxed at the same rate. (Churchhill vs. Concepcion, 34 Phi. 969; Eastern Theatrical Co. vs. Alfonso, 83 Phil. 852) xxx. 2.    The law requires the real property shall be assessed at its true and full value, or cash value, or fair market value.  But in determining or fixing the fair market value of property for tax purposes it is essential that the rules of uniformity be observed.  More important tha[n] the obligation to seek the fair market value of property is the obligation of the assessor to see to it that the “rule of taxation shall be uniform,” for this a (sic) rule which is guaranteed by the Constitution.       A taxpayer should not be    made to pay more taxes on his property while owners of surrounding properties, under the same circumstance pay less. 

WHEREAS, it is clear from the foregoing premises that the second (2nd) sentence of the Ordinance, fixing the realty tax based on the actual amount reflected in the deed of conveyance or the current approved zonal valuation x x x is violative of, and repugnant to, the uniformity rule of taxation; WHEREAS, in view of the above considerations there appear to be merit and validity to the complaints/protests of tax payers, a re-examination and repeal of the entire second sentence of Section 3 of the Ordinance is in order.”             Petitioner   subsequently  moved   to   declare   respondents   in   default[21]  for failure   to  file  a   responsive pleading  within   the period,  as  extended.   Before  the motion could be heard,[22]  however, respondents moved to dismiss the petition,[23] averring that the passage of the repealing ordinance had rendered the petition moot and academic. Petitioner opposed the motion, it alleging that while its action for the declaration of nullity of the proviso was rendered moot and academic by its repeal, its claim for refund and attorney’s fees had not been mooted, and the trial  court still  had to determine if Section 3 of the ordinance “is null and void ab initio and perforce, may not be enforced during the intervening period from the time of its enactment until the time of its repeal.”[24] Respondents maintained, however, that the assailed proviso remained in full force and effect until the date of its repeal, based on the rule that a statute is construed prospectively unless the legislative intent was to give it retrospective application.[25]   And   they   called   attention   to   the   provision   in   Section   2   of   the   repealing ordinance that “[it] shall take effect upon its approval,” hence, clearly showing that the local legislative body was to grant it prospective application.[26]  As to the claim for refund, respondents averred that it was premature for the trial court to take cognizance thereof as petitioner had an administrative remedy.[27] 

By Resolution of  April  10,  2002,   the   trial   court  granted   respondents’  motion to dismiss in this wise: There is no need for this Court to resolve whether the subject Ordinance is null and void as  the same was already  declared to be violative of,  and repugnant  to the “uniformity   rule”   on   taxation   by   the   Quezon   City   Council   itself  thru   its pronouncements in Quezon City Ordinance No. 1032, Series of 2001. x x x x x x As to petitioner’s claim for refund, since an administrative remedy is available for refund of taxes illegally and erroneously collected and petitioner has not yet availed of   it,  the  Court   shall   not   take   cognizance  of   this   issue   considering   the   rule  on “Exhaustion of Administrative Remedy.”[28]  (Underscoring supplied)  Its Motion for Reconsideration[29] having been denied,[30] petitioner comes before this Court on appeal by certiorari under Rule 45 on the following issues: A WHETHER OR NOT THE TRIAL COURT ERRED IN DISMISSING THE INSTANT CASE FOR FAILURE OF THE PETITIONER TO EXHAUST ADMINISTRATIVE REMEDIES. B WHETHER OR NOT SECTION 3, QUEZON CITY ORDINANCE NO. 357, SERIES OF 1995, WHICH WAS ABROGATED FOR BEING UNCONSTITUTIONAL CAN BE THE BASIS OF COLLECTING REAL ESTATE TAXES PRIOR TO ITS REPEAL.[31]  Although as a rule, administrative remedies must first be exhausted before resort to judicial  action can prosper,   there   is  a  well-settled  exception  in  cases  where  the controversy does not involve questions of fact but only of law.[32]

 Nevertheless, while cases raising purely legal questions are excepted from the rule requiring exhaustion of administrative remedies before a party may resort to the courts, petitioner, in the case at bar, does not raise just pure questions of law.   Its cause of action requires the determination of the amount of real property tax paid under protest  and   the  amount of attorney’s fees.   These   issues  are  essentially questions of fact which preclude this Court from reviewing the same.[33]   Since the procedure for obtaining a refund of real property taxes is provided under Sections 252,[34]  226,[35]  229,[36]  230[37]  and 231[38]  of the Local Government Code, petitioner’s action for prohibition in the RTC was premature as it had a plain, speedy and adequate remedy of appeal in the ordinary course of law.[39]  As such, the trial court correctly dismissed its action on the ground that it failed to exhaust the administrative remedies stated above.[40]           Raising questions of fact is moreover inappropriate in an appeal by certiorari under Rule 45 of the Rules of Court where only questions of law may be reviewed.[41]  It is axiomatic that the Supreme Court is not a trier of facts[42] and the factual findings of the court a quo are conclusive upon it, except: (1) where the conclusion is a finding grounded entirely on speculation, surmise and conjectures; (2) where the   inference  made   is  manifestly  mistaken;   (3)  where   there   is   grave   abuse   of discretion; and (4) where the judgment is based on a misapprehension of facts, and the findings of fact of the trial court are premised on the absence of evidence and are contradicted by evidence on record.[43]              From a considered scrutiny of the records of the case, this Court finds that petitioner   has   shown   no   cause   for   this   Court   to   apply   any   of   the   foregoing exceptions. Petitioner has not put squarely in issue the constitutionality of the proviso in Section 3 of the ordinance.   It merely alleges that the said proviso can not be the basis for collecting   real   estate   taxes   at   any   given  time,   the  Sangguniang Panlungsod  of Quezon City not having intended to impose such taxes in the first place. As such the repealing ordinance should be given retroactive effect.

 As a rule, the courts will not resolve the constitutionality of a law, if the controversy can be settled on other grounds.[44]   Where questions of constitutional significance are raised, the Court can exercise its power of judicial review only if the following requisites are complied:  First, there must be before the Court an actual case calling for the exercise of judicial review.  Second,   the question before the Court  must be ripe for  adjudication.   Third,   the person challenging the validity of the act must have standing to challenge.  Fourth, the question of constitutionality must have been raised at the earliest opportunity, and lastly, the issue of constitutionality must be the very lis mota of the case.[45]           Considering that there are factual issues still waiting to be threshed out at the level of the administrative agency, there is no actual case calling for the exercise of judicial review.    In addition, the requisite that the constitutionality of the assailed proviso  in question be the very  lis mota  of  the case  is  absent.   Thus,  this  Court refrains from passing on the constitutionality of the proviso in Section 3 of the 1995 Ordinance.            The factual issues which petitioner interjected in its petition aside, the only crucial legal query in this case is the validity of the proviso fixing the appraised value of property at the stated consideration at which the property was last sold.           This Court holds that the proviso in question is invalid as it adopts a method of assessment or appraisal of real property contrary to the Local Government Code, its Implementing Rules and Regulations and the Local Assessment Regulations No. 1-92[46] issued by the Department of Finance.[47]           Under these immediately stated authorities, real properties shall be appraised at the current and fair market value prevailing in the locality where the property is situated[48]  and classified for assessment purposes on the basis of its actual use.[49] 

           “Fair market value” is the price at which a property may be sold by a seller who is not compelled to sell and bought by a buyer who is not compelled to buy,[50] taking into consideration all uses to which the property is adapted and might in reason   be   applied.   The   criterion   established   by   the   statute   contemplates   a hypothetical sale.   Hence, the buyers need not be actual and existing purchasers.[51]           As this Court stressed in Reyes v. Almanzor,[52] assessors, in fixing the value of real property, have to consider all the circumstances and elements of value, and must exercise prudent discretion in reaching conclusions.[53]   In this regard, Local Assessment Regulations No. 1-92[54] establishes the guidelines to assist assessors in classifying, appraising and assessing real property.            Local   Assessment   Regulations   No.   1-92   suggests   three   approaches   in estimating   the   fair  market   value,  namely:   (1)   the   sales  analysis  or  market  data approach;   (2)   the   income   capitalization   approach;   and   (3)   the   replacement   or reproduction cost approach.[55]          Under the sales analysis approach, the price paid in actual market transactions is considered by taking into account valid sales data accumulated from among the various sources stated in Sections 202, 203, 208, 209, 210, 211 and 213 of the Code.[56]           In   the   income   capitalization   approach,   the   value  of   an   income-producing property  is  no more than the return derived from it.   An analysis  of the income produced is necessary in order to estimate the sum which might be invested in the purchase of the property.           The reproduction cost approach, on the other hand, is a factual approach used exclusively   in   appraising  man-made   improvements   such   as   buildings   and   other structures,  based on such data as materials  and labor costs to reproduce a new replica of the improvement.            The   assessor   uses   any   or   all   of   these   approaches   in   analyzing   the   data gathered to arrive at the estimated fair market value to be included in the ordinance containing the schedule of fair market values.

           Given these different approaches to guide the assessor, it can readily be seen that the Code did not intend to have a rigid rule for the valuation of property, which is affected by a multitude of circumstances which no rule could foresee or provide for.  Thus, what a thing has cost is no singular and infallible criterion of its market value.[57]           Accordingly, this Court holds that the proviso directing that the real property tax be based on the actual  amount reflected  in   the deed of  conveyance or   the prevailing BIR zonal value is invalid not only because it mandates an exclusive rule in determining   the   fair   market   value   but  more   so   because   it   departs   from   the established procedures stated  in the Local  Assessment Regulations No. 1-92 and unduly interferes with the duties statutorily placed upon the local assessor[58] by completely  dispensing  with  his  analysis   and  discretion  which   the  Code  and   the regulations require to be exercised.  An ordinance that contravenes any statute is ultra vires and void.[59]           Further, it is noted that there is nothing in the Charter of Quezon City[60] and the Quezon City Revenue Code of 1993[61]  that authorize public respondents to appraise property at the consideration stated in the deed of conveyance. Using the consideration appearing in the deed of conveyance to assess or appraise real   properties   is   not   only   illegal   since   “the   appraisal,   assessment,   levy   and collection of real property tax shall not be let to any private person,”[62] but it will completely destroy the fundamental principle in real property taxation – that real property   shall   be   classified,   valued  and  assessed  on   the  basis  of   its  actual use regardless of where located, whoever owns it, and whoever uses it.[63]  Necessarily, allowing the parties to a private sale to dictate the fair market value of the property will   dispense  with   the  distinctions  of   actual  use   stated   in   the  Code  and   in   the regulations. The invalidity of the assessment or appraisal system adopted by the proviso is not cured even if the proviso mandates the comparison of the stated consideration as 

against the prevailing BIR zonal value, whichever is higher, because an integral part of that system still permits valuing real property in disregard of its “actual use.” In the same vein, there is also nothing in the Code or the regulations showing the congressional intent to require an immediate adjustment of taxes on the basis of the   latest  market   developments   as,   in   fact,   real   property   assessments  may   be revised and/or  increased only once every three (3)  years.[64]   Consequently,  the real property tax burden should not be interpreted to include those beyond what the Code or the regulations expressly and clearly state. Still   another   consequence  of   the  proviso   is   to   provide   a   chilling   effect  on   real property   owners   or   administrators   to  enter   freely   into   contracts  reflecting   the increasing value of real properties in accordance with prevailing market conditions.  While the Local Government Code provides that the assessment of real property shall not be increased oftener than once every three (3) years,[65] the questioned part of the proviso subjects the real property to a tax based on the actual amount appearing on the deed of conveyance or the current approved zonal valuation of the Bureau of   Internal  Revenue prevailing  at   the  time of   sale,   cession,   transfer  and conveyance, whichever is higher.   As such, any subsequent sale during the three-year period will result in a real property tax higher than the tax assessed at the last prior conveyance within the same period.  To save on taxes, real property owners or administrators are forced to hold on to the property until after the said three-year period has lapsed.  Should they nonetheless decide to sell within the said three-year period, they are compelled to dispose the property at a price not exceeding that obtained from the last prior conveyance in order to avoid a higher tax assessment.  In   these   two   scenarios,   real   property   owners   are   effectively   prevented   from obtaining   the   best   price   possible   for   their   properties   and  unduly   hampers   the equitable distribution of wealth. While the state may legitimately decide to structure its tax system to discourage rapid turnover in ownership of real properties, such state interest must be expressly stated in the executing statute or it can at least be gleaned from its provisions.   

In the case at bar, there is nothing in the Local Government Code, the implementing rules and regulations, the local assessment regulations, the Quezon City Charter, the Quezon   City   Revenue   Code   of   1993   and   the   “Whereas”   clauses   of   the   1995 Ordinance from which this Court can draw, at the very least, an intimation of this state interest.   As such, the proviso must be stricken down for being  contrary to public policy and for restraining trade.[66]             In  fine,  public   respondent  Quezon City  Government  exceeded  its  statutory authority when it enacted the proviso in question.   The provision is thus null and void ab initio  for being ultra vires and for contravening the provisions of the Local Government   Code,   its   implementing   regulations   and   the   Local   Assessment Regulations No. 1-92.  As such, it acquired no legal effect and conferred no rights from its inception.           A word on the applicability of the doctrine in this decision.   It applies only in the determination of real estate tax payable by owners or administrators of real property.              In light of the foregoing disquisitions, addressing the issue of retroactivity of the repealing ordinance is rendered unnecessary.           WHEREFORE,  the petition is hereby  GRANTED. The assailed portion of the provisions of Section 3 of Quezon City Ordinance No. 357, Series of 1995 is hereby declared invalid.             Petitioner’s claim for refund, however, must be lodged with the Local Board of Assessment Appeals, if it is not barred by the statute of limitations. SO ORDERED. CONCHITA CARPIO MORALES Associate Justice 

[1]        Rollo at 35-39.[2]        Id. at 42-60.[3]          Entitled “An Ordinance Approving the Schedule of Fair Market Values for Land, Buildings and Other Structures Situated in Quezon City Jointly Prepared by the City Assessors of the Four (4) Local Treasury and Assessment Districts Pursuant to Section 9 of P.D. 921 in Relation to the Provisions of the Local Government Code, R.A. 7160, as Basis for the General Revision of Real Property Assessment.”[4]        Rollo at 7.  Petitioner failed to attach a certified true copy of the ordinance.[5]        Id. at 64-66.[6]        Id. at 46.[7]        Id. at 63.[8]        Id. at 67.[9]        Id. at 68-73.[10]       Id. at 74-85.[11]       CONST. art. VI, sec. 28 (1), viz:         Section 28. (1). The rule of taxation shall be uniform and equitable. xxx[12]       Rollo at 86-87.[13]       Id. at 88-89.  [14]       Id. at 92.[15]     Id. at 42 - 60.[16]       Id. at 50. [17]       SECTION 219.  General Revision of Assessments and Property Classification. – The provincial, city or municipal assessor shall undertake a general revision of real property  assessments  within  two (2)  years  after the effectivity  of  this  Code and every three (3) years thereafter.[18]       Section 220.  Valuation of Real Property.  – In cases where (a) real property is declared and listed for taxation purposes for the first time; (b) there is an ongoing general revision of property classification and assessment; or (c) a request is made by   the  person   in  whose  name   the  property   is   declared,   the  provincial,   city   or municipal   assessor  or   his   duly   authorized  deputy   shall,   in   accordance  with   the provisions of this Chapter, make a classification, appraisal and assessment of the real property  listed and described in the declaration irrespective of any previous assessment   or   taxpayer’s   valuation   thereon:  Provided, however,   That   the assessment of real property shall not be increased oftener than once every three (3) 

years except in case of new improvements substantially increasing the value of said property or of any change in its actual use.[19]       Rollo at 54.[20]       Id. at 103.[21]       Records at 68-70.[22]       Id. at 71.[23]       Id. at 72-75.[24]      Id. at 107-108.[25]         CIVIL  CODE,   ART.  4.   Laws   shall   have  no   retroactive  effect,   unless   the contrary is provided.[26]       Rollo at 114-115.  Vide Rollo 105.[27]       Id. at 116.[28]      Id. at 37-38.[29]      Id. at 124-133.[30]      Id. at 40-41.[31]      Id. at 15.[32]       Ty v. Trampe, 250 SCRA 500, 518 (1995).[33]       Ibid.; Vide also PNB v. Romillo, 139 SCRA 320, (1985) where we held that the determination   of   whether   an   appeal   involves   only   questions   of   law   or   both questions of law and fact is best left to the appellate court.   [34]       SECTION 252. Payment Under Protest. — (a) No protest shall be entertained unless the taxpayer first pays the tax. There shall be annotated on the tax receipts the words "paid under protest". The protest in writing must be filed within thirty (30)  days from payment of   the tax to the provincial,  city  treasurer  or municipal treasurer, in the case of a municipality within Metropolitan Manila Area, who shall decide the protest within sixty (60) days from receipt. (b)                  The tax or a portion thereof paid under protest, shall be held in trust by the treasurer concerned. (c)                  In the event that the protest is finally decided in favor of the taxpayer, the amount or portion of the tax protested shall be refunded to the protestant, or applied as tax credit against his existing or future tax liability. (d)                   In the event that the protest is denied or upon the lapse of the sixty day period prescribed in subparagraph (a), the taxpayer may avail of the remedies as provided for in Chapter 3, Title II, Book II of this Code.

[35]               SECTION 226.   Local Board of Assessment Appeals.  — Any owner  or person having legal interest in the property who is not satisfied with the action of the provincial,  city or municipal assessor  in the assessment of his property may, within sixty (60) days from the date of receipt of the written notice of assessment, appeal   to   the  Board  of  Assessment  Appeals  of   the  provincial  or   city  by  filing  a petition under oath in the form prescribed for the purpose, together with copies of the tax declarations and such affidavits or documents submitted in support of the appeal.[36]             SECTION 229.       Action by the Local Board of Assessment Appeals. — (a) The Board shall decide the appeal within one hundred twenty (120) days from the date of receipt of such appeal. The Board, after hearing, shall render its decision based on substantial evidence or such relevant evidence on record as a reasonable mind might accept as adequate to support the conclusion.(b)     In the exercise of its appellate jurisdiction, the Board shall have the power to summon witnesses, administer oaths, conduct ocular inspection, take depositions, and issue subpoena and subpoena duces tecum. The proceedings of the Board shall be conducted solely for the purpose of ascertaining the facts without necessarily adhering to technical rules applicable in judicial proceedings. (c)      The secretary  of   the Board shall   furnish  the owner of  the property  or  the person having legal interest therein and the provincial or city assessor with a copy of the decision of   the Board.   In  case the provincial  or  city  assessor  concurs   in  the revision or the assessment, it shall be his duty to notify the owner of the property or the person having legal interest therein of such fact using the form prescribed for the purpose. The owner of the property or the person having legal interest therein or the assessor who is not satisfied with the decision of the Board, may, within thirty (30) days after receipt of the decision of said Board, appeal to the Central Board of Assessment Appeals, as herein provided. The decision of the Central Board shall be final and executory.[37]                      SECTION 230.  Central Board of Assessment Appeals. — The Central Board   of   Assessment   Appeals   shall   be   composed   of   a   chairman,   and   two   (2) members to be appointed by the President, who shall serve for a term of seven (7) years,  without   reappointment.  Of   those first  appointed,   the  chairman shall  hold office for seven (7) years, one member for five (5) years, and the other member for three (3) years. Appointment to any vacancy shall be only for the unexpired portion 

of   the   term of   the  predecessor.   In  no  case   shall   any  member  be  appointed  or designated in a temporary or acting capacity. The chairman and the members of the Board shall  be Filipino citizens,  at   least   forty  (40)  years  old at  the time of   their appointment, and members of the Bar or Certified Public Accountants for at least ten (10) years immediately preceding their appointment. The chairman of the Board of Assessment Appeals shall have the salary grade equivalent to the rank of Director III   under   the   Salary   Standardization   Law   exclusive   of   allowances   and   other emoluments. The members of the Board shall have the salary grade equivalent to the rank of Director II under the Salary Standardization Law exclusive of allowances and   other   emoluments.   The   Board   shall   have   appellate   jurisdiction   over   all assessment cases decided by the Local Board of Assessment Appeals.There shall be Hearing Officers to be appointed by the Central Board of Assessment Appeals pursuant to civil  service laws, rules and regulations, one each for Luzon, Visayas and Mindanao, who shall hold office in Manila, Cebu City and Cagayan de Oro  City,   respectively,   and  who shall   serve   for  a   term of   six   (6)   years,  without reappointment   until   their   successors   have   been   appointed   and   qualified.   The Hearing  Officers  shall  have  the  same qualifications  as   that  of   the   Judges  of   the Municipal Trial Courts.The Central Board Assessment Appeals, in the performance of its powers and duties, may establish and organize staffs, offices, units, prescribe the titles, functions and duties of their members and adopt its own rules and regulations.         Unless otherwise provided by  law, the annual appropriations for the Central Board of Assessment Appeals shall be included in the budget of the Department of Finance in the corresponding General Appropriations Act.[38]                        SECTION 231.   Effect of Appeal on the Payment of Real Property Tax. — Appeal on assessments of real property made under the provisions of this Code shall, in no case, suspend the collection of the corresponding realty taxes on the   property   involved   as   assessed   by   the   provincial   or   city   assessor,   without prejudice   to   subsequent   adjustment   depending   upon   the   final   outcome  of   the appeal.[39]       Rule 65, Section 1, Rules of Court.[40]       Manila Electric Company v. Barlis, 357 SCRA 832, 843 (2001).[41]       Rule 45, Section 1, Rules of Court.

[42]       Macapagal v. Court of Appeals, et al.,/Silverio v. Court of Appeals, et al., 297 SCRA 429   (1998).[43]       Pareño v. Sandiganbayan, 256 SCRA 242, 265 (1996).[44]       Ty v. Trampe, supra, note 32 at 520.[45]         Board of Optometry v. Colet,   260  SCRA 88,  103   (1996)   citing  Garcia v. Executive Secretary, 204 SCRA 516, 522 (1991);  Santos v. Northwest Orient Airlines, 210 SCRA 256, 261 (1992).[46]       Dated October 6, 1992.[47]       Pursuant to the authority granted by Rep. Act No. 7160 (1991), Section 201.[48]       Rep. Act No. 7160 (1991), Sec. 201.[49]       Rep. Act No. 7160 (1991), Sec. 198 (b).[50]       Rep. Act No. 7160 (1991), Sec. 198 (l).[51]       Army and Navy Club, Manila v. Trinidad, 44 Phil. 383 at 387.[52]       196 SCRA 322, 327 (1991).[53]       Army and Navy Club, Manila v. Trinidad, supra, note 51.[54]       Dated October 6, 1992.[55]        Section 21.  Approaches Used to Estimate Values – As discussed in Section 34 hereof, to estimate value, three approaches may be used in the construction of the schedule of fair market values.  Sales Analysis Approach (also called Market Data Approach),   the   Income   Capitalization   Approach,   and   the   Replacement   or Reproduction Cost Approach.A.          Under   the   Sales   Analysis   Approach,   the   price   pain   in   actual   market transactions is considered.   It requires the accumulation of valid sales data.   Such data can be secured from the office of the Registrar of Deeds and notaries public, who are required under Section 278 of the Code to furnish the provincial, city or municipal assessors with copies of all contracts, conveying, leasing, or mortgaging of real property, received or acknowledged before them.  Other evidences of market values to augment sales data re: bids, offers to sell, opinions of informed real estate appraisers, brokers, salesmen, dealers or bank officials.  Values declared by property owners or administrators embodied in sworn statements filed pursuant to Section 202 of the Code fully evaluated,  may also be considered as additional  source of information of Market Data Analysis.                 In the absence or unavailability of valid sales, data, price indices of real property situated in the different provinces, cities and municipalities, compiled in 

the National  Statistics  Office and the Economic  Research Division of   the  Central Bank of the Philippines, may be used as primary basis in computing the fair market value that will be incorporated in the schedule of market values.1.            Analysis   of   Sales   Transactions   –   The   elements   that   enter   into   sales transactions should be analyzed thoroughly, to determine the relationship between the amount of  consideration contained therein and the current value of  subject property.   Only sales transactions which meet more or  less the following criteria shall be considered for the sales analysis:(a)         The date of the transaction must be reasonably near the general assessment date.  Sales transactions for the current year or preceding year, if adequate, would also serve as a good basis for studies on trends of market values.                        If the data derived therefrom are inadequate, studies may extend to preceding year, but in no case shall it be for more than three (3) years from the general re-assessment date.(b)        Type of conveyance representing a normal transaction is one which envisions willing, able and well-informed, buyers and sellers. Quitclaims, transfers between relatives, inter-related corporations and the like, should not be considered.(c)          The   amount   of   consideration   reflects   a   strong   presumption   of   the   fair market value of the property involved. 2.         Abstraction Method – Where sales cover land and improvements, a method called  abstraction  method   is   used   to  estimate  value  of   land.   The   value  of   the improvement   is   first   estimated  pursuant   to   Section  210  of   the  Code  and   later deducted from the total sales of the property to derive the land price which, when divided by the area of the land, result  in the estimated price per hectare or per square   meter.   For   this   process   to   have   validity,   as   in   other   techniques   for estimating value, it has to be applied to sales of similar real properties so that a range of value may be prepared as basis for studying fair market value for purposes of construction of the schedule of market values.B.       Income Capitalization Approach – Is a direct approach to estimate the value of property.  It is based on the theory that the value of an income producing property is no more than the return derived from it.   It requires an analysis of the income produced by a property in order to estimate the sum which might be invested in the purchase of the property.  A detailed financial study must be made of the property.  

Gross   annual   income   is   either  determined   from  actual  figures  or   is   estimated.  Annual   expense   figures   are   obtained   from   the   owner.   The   income,   operating expenses and fixed charges of the subject property are analyzed and the expenses derived   thereof   are   then   subtracted   from  the   gross   income.   The   resultant  net income   capitalized  at   a   rate  which   the   investor   of   the  property   can   expect   as reasonable return or interest prevailing in the locality.  The capitalized value of the income represents the present value of the property.                Income method may be utilized to check results derived from sales analysis approach in the case of rental or income producing property.C.        Reproduction   Cost   (New)   Approach   –   This   is   a   factual   approach   used exclusively   in   appraising  man-made   improvements   such   as   buildings   and   other structures.  This method depends on guides and standards, based on such data as materials and labor costs.                 The “reproduction or replacement cost approach” makes use of a value estimate of reproducing a new replica property within the same or closely similar materials and labor costs.  Unit  base construction cost is developed on a per square meter or per cubic meter basis for typical buildings or structures.  The unit cost is multiplied   by   the   ground   area   or   volume,   as   the   case  may  be,   of   the   subject structure   to   derive   its   total   reproduction   or   replacement   cost,   allowance   for depreciation is deducted to arrive at the depreciated cost of subject property.(1)             Quantitative Analysis  Method – The schedule of unit  base construction cost for buildings shall be established by the quantitative analysis method of the reproduction cost (new) approach.  A base unit cost for each type and sub-type of typical buildings in the province or city or municipality shall be established.                By this method, a detailed inventory of all materials and labor that went into the finished building is made.                 The  first   step   in   this  method   is   collection  or  preparation  of  plans  and specifications for adopted typical (sample) buildings, representing each type.  Data on cost of construction materials prevailing in the city or province or municipality shall   then be gathered and  listed.   Labor cost and others  that  contribute to the construction   cost   may   be   estimated   by   proper   consultation   with   building contractors, engineers, architects and labor agencies.From the plans and specifications, materials and labor quantities are then computed for all parts of the structures.  The materials cost shall be determined by applying 

the price for building materials computed from the material quantities that went with   finished   buildings.   The   amount   added   to   the   estimated   labor   cost   and miscellaneous expenses, results in the total cost of the subject building.  The base unit  cost shall  be then determined by dividing this total  cost by average area  in square meters of the subject structure.[56]                        SECTION   202.   Declaration   of   real   Property   by   the   Owner   or Administrator. — It shall be the duty of all persons, natural or juridical, owning or administering real property,  including the improvements therein, within a city or municipality,  or   their  duly  authorized representative,   to  prepare,  or  cause to be prepared, and file with the provincial, city or municipal assessor, a sworn statement declaring   the   true   value   of   their   property,   whether   previously   declared   or undeclared, taxable or exempt, which shall be the current and fair market value of the  property,   as  determined  by   the  declarant.   Such  declaration   shall   contain   a description of the property sufficient in detail to enable the assessor or his deputy to   identify   the   same   for   assessment   purposes.   The   sworn   declaration   of   real property herein referred to shall be filed with the assessor concerned once every three (3) years during the period from January first (1st)  to June thirtieth (30th) commencing with the calendar year 1992.                  SECTION   203.   Duty   of   Person   Acquiring   Real   Property   or   Making Improvement Thereon. — It shall also be the duty of any person, or his authorized representative,  acquiring at any time real  property  in any municipality  or city or making any improvement on real property, to prepare, or cause to be prepared, and file with the provincial, city or municipal assessor, a sworn statement declaring the true value of subject property, within sixty (60) days after the acquisition of such property or upon completion or occupancy of the improvement, whichever comes earlier.                SECTION 208.  Notification of Transfer of Real Property Ownership. — Any person  who   shall   transfer   real   property   ownership   to   another   shall   notify   the provincial, city or municipal assessor concerned within sixty (60) days from the date of such transfer. The notification shall include the mode of transfer, the description of the property alienated, the name and address of the transferee.                 SECTION 209.   Duty  of  Registrar  of  Deeds   to  Appraise  Assessor  of  Real Property Listed  in Registry.  — (a) To ascertain whether or not any real property 

entered in the Registry of Property has escaped discovery and listing for the purpose of taxation, the Registrar of Deeds shall prepare and submit to the provincial, city or municipal assessor, within six (6) months from the date of effectivity of this Code and every year thereafter, an abstract of his registry, which shall include brief but sufficient description of the real properties entered therein, their present owners, and the dates of their most recent transfer or alienation accompanied by copies of corresponding deeds of sale, donation, or partition or other forms of alienation.        (b)   It shall also be the duty of the Registrar of Deeds to require every person who   shall   present   for   registration   a   document   of   transfer,   alienation,   or encumbrance  of   real  property   to  accompany   the  same with  a  certificate   to   the effect that the real property subject of the transfer, alienation, or encumbrance, as the case may be, has been fully paid of all real property taxes due thereon. Failure to provide such certificate shall be a valid cause for the Registrar of Deeds to refuse the registration of the document.                  SECTION 210.   Duty  of  Official   Issuing  Building  Permit  or  Certificate  of Registration of Machinery to Transmit Copy to Assessor.  — Any public official  or employee who may now or hereafter be required by law or regulation to issue to any   person   a   permit   for   the   construction,   addition,   repair,   or   renovation   of   a building, or permanent improvement on land, or a certificate of registration for any machinery, including machines, mechanical contrivances, and apparatus attached or affixed on land or to another real property, shall transmit a copy of such permit or certificate within thirty (30) days of its issuance, to the assessor of the province, city or municipality where the property is situated.                         SECTION 211.   Duty  of  Geodetic  Engineers   to  Furnish  Copy of  Plans   to Assessor.  —  It   shall  be   the  duty  of  all  geodetic  engineers,  public  or  private,   to furnish free of charge to the assessor of the province, city or municipality where the land is located with a white or blue print copy of each of all approved original or subdivision plans or maps of surveys executed by them within thirty (30) days from receipt of such plans from the Lands Management Bureau, the Land Registration Authority, or the Housing and Land Use Regulatory Board, as the case may be.                 SECTION 213.  Authority of Assessor to Take Evidence. — For the purpose of obtaining information on which to base the market value of any real property, the 

assessor of the province, city or municipality or his deputy may summon the owners of   the   properties   to   be   affected   or   persons   having   legal   interest   therein   and witnesses,   administer   oaths,   and   take   deposition   concerning   the   property,   its ownership, amount, nature, and value.[57]       Vide Army and Navy Club, Manila v. Trinidad, supra, note 51 at 385.[58]       Vide also Local Assessment Regulations No. 1-92 (1992), Section 19.  Duty of the Provincial/City/Municipal Assessor  –   It   is   the  duty  of   all   provincial   and   city assessors,  and municipal  assessors  of   the municipalities  within   the Metropolitan Manila Area to prepare of cause to be prepared a schedule of market values as the basis for the appraisal and assessment of lands, buildings and other improvements situated in their respective jurisdictions within one (1) year after the effectivity of the Code and every three (3) years thereafter; andMarket values for real property situated within the province shall be prepared by the   provincial   assessors   who   shall   be   assisted   by   the   municipal   assessors   of municipalities within his jurisdiction.[59]       Vide Magtajas v. Pryce Properties Corp., Inc., 234 SCRA 255, at 268 and 274.[60]       Rep. Act No. 537 (1950), as amended.[61]       City Ordinance No. SP-91, S-93.[62]       Rep. Act. No. 7160, Sec. 198 (d).[63]       Id., Secs. 198 (b) and 217.[64]       Id., Secs. 219 and 220, supra, notes 17 & 18.[65]       Id., Sec. 220.[66]       Id., Sec. 130 (4).

THIRD DIVISION

[G.R. No. 127316. October 12, 2000]

LIGHT RAIL TRANSIT AUTHORITY,  petitioner, vs. CENTRAL BOARD OF ASSESSMENT APPEALS, BOARD OF ASSESSMENT APPEALS OF MANILA and the CITY ASSESSOR OF MANILA, respondents. 

D E C I S I O N

PANGANIBAN, J.:

The   Light  Rail   Transit  Authority   and   the  Metro  Transit  Organization   function  as service-oriented business entities, which provide valuable transportation facilities to the paying public. In the absence, however, of any express grant of exemption in their favor, they are subject to the payment of real property taxes.

The Case

In   the   Petition   for   Review   before   us,   the   Light   Rail   Transit   Authority   (LRTA) challenges the November 15, 1996 Decision of the Court of Appeals (CA) in CA-GR SP No. 38137, which disposed as follows:

"WHEREFORE, premises considered, the appealed decision (dated October 15, 1994) of the Central Board of Assessment Appeals is hereby AFFIRMED, with costs against the petitioner."

The affirmed ruling of the Central Board of Assessment Appeals (CBAA) upheld the June 26, 1992 Resolution of the Board of Assessment Appeals of Manila, which had declared   petitioner's   carriageways   and   passenger   terminals   as   improvements subject to real property taxes.

The Facts

The undisputed facts are quoted by the Court of Appeals (CA) from the CBAA ruling, as follows:

"1.   The   LRTA   is   a   government-owned   and   controlled   corporation   created   and organized  under  Executive  Order  No.  603,  dated   July  12,   1980   'x   x   x   primarily responsible for the construction, operation, maintenance and/or lease of light rail transit system in the Philippines, giving due regard to the [reasonable requirements] of the public transportation of the country' (LRTA vs. The Hon. Commission on Audit, GR No. No. 88365);

"2. x x x [B]y reason of x x x Executive Order 603, LRTA acquired real properties x x x constructed  structural   improvements,   such as  buildings,  carriageways,  passenger terminal   stations,   and   installed   various   kinds   of  machinery   and  equipment   and facilities for the purpose of its operations;

"3. x x x [F]or x x x an effective maintenance, operation and management, it entered into a Contract of Management with the Meralco Transit Organization (METRO) in which the latter undertook to manage, operate and maintain the Light Rail Transit System owned by the LRTA subject  to the specific stipulations contained in said agreement, including payments of a management fee and real property taxes (Add'l Exhibit "I", Records)

"4.   That   it   commenced   its   operations   in   1984,   and   that   sometime   that   year, Respondent-Appellee   City   Assessor   of   Manila   assessed   the   real   properties   of [petitioner],   consisting   of   lands,   buildings,   carriageways   and  passenger   terminal stations, machinery and equipment which he considered real propert[y] under the Real Property Tax Code, to commence with the year 1985;

"5. That [petitioner] paid its real property taxes on all   its real property holdings, except the carriageways and passenger terminal stations including the land where it is constructed on the ground that the same are not real properties under the Real Property Tax Code, and if the same are real propert[y], these x x x are for public 

use/purpose, therefore, exempt from realty taxation, which claim was denied by the Respondent-Appellee City Assessor of Manila; and

"6.   x   x   x   [Petitioner],   aggrieved  by   the   action  of   the  Respondent-Appellee  City Assessor, filed an appeal with the Local Board of Assessment Appeals of Manila x x x. Appellee, herein, after due hearing, in its resolution dated June 26, 1992, denied [petitioner's]   appeal,   and   declared   that   carriageways   and   passenger   terminal stations are improvements, therefore, are real propert[y] under the Code, and not exempt from the payment of real property tax. 

"A motion for reconsideration filed by [petitioner] was likewise denied."

The CA Ruling

The Court of Appeals held that petitioner's  carriageways and passenger terminal stations   constituted   real  property  or   improvements   thereon  and,  as   such,  were taxable under the Real  Property Tax Code.  The appellate court  emphasized that such pieces of property did not fall under any of the exemptions listed in Section 40 of   the  aforementioned   law.  The   reason  was   that   they  were  not  owned  by   the government  or  any  government-owned corporation which,  as  such,  was  exempt from the payment of  real  property taxes.  True,  the government owned the real property upon which the carriageways and terminal stations were built. However, they were still taxable, because beneficial use had been transferred to petitioner, a taxable entity.

The CA debunked the argument of petitioner that carriageways and terminals were intended for public use. The former agreed, instead, with the CBAA. The CBAA had concluded that since petitioner was not engaged in purely governmental or public service, the latter's endeavors were proprietary. Indeed, petitioner was deemed as a profit-oriented endeavor, serving as it did, only the paying public. 

Hence, this Petition. 

The Issues

In its Memorandum, petitioner urges the Court to resolve the following matters:

"I

The Honorable Court  of  Appeals  erred  in not holding that  the carriageways and terminal   stations   of   petitioner   are   not   improvements   for   purposes   of   the   Real Property Tax Code.

"II

The Honorable Court of Appeals erred in not holding that being attached to national roads   owned   by   the   national   government,   subject   carriageways   and   terminal stations should be considered property of the national government.

"III

The Honorable Court of Appeals erred in not holding that payment of charges or fares in the operation of the light rail transit system does not alter the nature of the subject carriageways and terminal stations as devoted for public use.

"IV

The Honorable Court of Appeals erred in failing to consider the view advanced by the Department of Finance, which takes charge of the overall collection of taxes, that subject carriageways and terminal stations are not subject to realty taxes.

"V

The Honorable Court of Appeals erred in failing to consider that payment of the realty taxes assessed is not warranted and should the  legality of the questioned assessment be upheld, the amount of the realty taxes assessed would far exceed the annual earnings of petitioner, a government corporation."

The foregoing all  point to one main issue: whether petitioner's carriageways and passenger terminal stations are subject to real property taxes.

The Court's Ruling

The Petition has no merit.

Main Issue:May Real Property Taxes be Assessed and Collected?

The Real Property Tax Code, the law in force at the time of the assailed assessment in   1984,   mandated   that   "there   shall   be   levied,   assessed   and   collected   in   all provinces, cities and municipalities an annual ad valorem tax on real property such as lands, buildings, machinery and other improvements affixed or attached to real property not hereinafter specifically exempted."

Petitioner   does   not   dispute   that   its   subject   carriageways   and   stations  may   be considered real property under Article 415 of the Civil Code. However, it resolutely argues   that   the   same   are   improvements,   not   of   its   properties,   but   of   the government-owned national roads to which they are immovably attached. They are thus not taxable as improvements under the Real Property Tax Code. In essence, it contends that to impose a tax on the carriageways and terminal stations would be to impose taxes on public roads.

The argument does not persuade. We quote with approval the solicitor general's astute comment on this matter:

"There is no point in clarifying the concept of industrial accession to determine the nature of the property when what is fundamentally important for purposes of tax classification  is   to  determine the character  of   the property  subject   [to]   tax.  The character of tax as a property tax must be determined by its incidents, and form the natural and legal effect thereof. It is irrelevant to associate the carriageways and/or the passenger terminals as accessory improvements when the view of taxability is focused on the character of the property. The latter situation is not a novel issue as 

it has already been resolved by this Honorable Court in the case of City of Manila vs. IAC (GR No. 71159, November 15, 1989) wherein it was held:

'The New Civil Code divides the properties into property for public and patrimonial property (Art. 423), and further enumerates the property for public use as provincial road, city streets, municipal streets, squares, fountains, public waters, public works for public service paid for by said [provinces], cities or municipalities; all other property is patrimonial  without prejudice to provisions of special  laws. (Art.  424, Province of Zamboanga v. City of Zamboanga, 22 SCRA 1334 [1968])

x x x

'...while   the   following   are   corporate   or   proprietary   property   in   character,   viz: 'municipal water works, slaughter houses, markets, stables, bathing establishments, wharves, ferries and fisheries.' Maintenance of parks, golf courses, cemeteries and airports,   among  others,   are   also   recognized   as  municipal   or   city   activities   of   a proprietary character (Dept. of Treasury v. City of Evansville; 60 NE 2nd 952)'

"The   foregoing  enumeration   in   law  does  not   specify   or   include   carriageway  or passenger   terminals   as   inclusive  of   properties   strictly   for  public   use   to   exempt petitioner's  properties  from taxes.  Precisely,   the properties of  petitioner are not exclusively considered as public roads being improvements placed upon the public road, and this separability nature of the structure in itself physically distinguishes it from a public road. Considering further that carriageways or passenger terminals are elevated structures which are not freely accessible to the public, viz-a-viz roads which are public improvements openly utilized by the public, the former are entirely different from the latter.

"The   character   of   petitioner's   property,   be   it   an   improvements   as   otherwise distinguished by petitioner,  needs no further  classification when the  law already classified it as patrimonial property that can be subject to tax. This is in line with the old ruling that if the public works is not for such free public service, it is not within the purview of the first paragraph of Art. 424 if the New Civil Code."

Though the creation of the LRTA was impelled by public service -- to provide mass transportation to alleviate the traffic and transportation situation in Metro Manila -- its operation undeniably partakes of ordinary business. Petitioner is clothed with corporate   status   and   corporate   powers   in   the   furtherance   of   its   proprietary objectives.  Indeed,  it  operates much like any private corporation engaged in the mass transport industry. Given that it is engaged in a service-oriented commercial endeavor, its carriageways and terminal stations are patrimonial property subject to tax,   notwithstanding   its   claim   of   being   a   government-owned   or   controlled corporation. 

True,   petitioner's   carriageways   and   terminal   stations   are   anchored,   at   certain points, on public roads. However, it must be emphasized that these structures  do not form part of such roads, since the former have been constructed over the latter in   such   a  way   that   the  flow  of   vehicular   traffic  would  not  be   impeded.   These carriageways and terminal stations serve a function different from that of the public roads. The former are part and parcel of the light rail transit (LRT) system which, unlike the latter, are not open to use by the general public. The carriageways are accessible only to the LRT trains, while the terminal stations have been built for the convenience of LRTA itself and its customers who pay the required fare.

Basis of Assessment Is Actual Use of Real Property

Under   the   Real   Property   Tax   Code,   real   property   is   classified   for   assessment purposes on the basis of actual use, which is defined as "the purpose for which the property is principally or predominantly utilized by the person in possession of the property."

Petitioner argues that it merely operates and maintains the LRT system, and that the actual users of the carriageways and terminal stations are the commuting public. It adds that the public-use character of the LRT is not negated by the fact that revenue is obtained from the latter's operations.

We do not agree. Unlike public roads which are open for use by everyone, the LRT is accessible   only   to   those   who   pay   the   required   fare.   It   is   thus   apparent   that 

petitioner does not exist solely for public service, and that the LRT carriageways and terminal stations are not exclusively for public use. Although petitioner is a public utility,   it   is   nonetheless   profit-earning.   It   actually   uses   those   carriageways   and terminal stations in its public utility business and earns money therefrom. 

Petitioner Not Exempt from Payment of Real Property Taxes

In   any   event,   there   is   another   legal   justification   for   upholding   the   assailed   CA Decision. Under the Real Property Tax Code, real property "owned by the Republic of the Philippines or any of its political subdivisions and any government-owned or controlled   corporation   so   exempt   by   its   charter,   provided,   however,   that   this exemption shall not apply to real property of the abovenamed entities the beneficial use of which has been granted, for consideration or otherwise, to a taxable person."

Executive Order No. 603, the charter of petitioner,  does not  provide for any real estate  tax  exemption  in  its   favor.   Its  exemption  is   limited to direct  and  indirect taxes, duties or fees in connection with the importation of equipment not locally available, as the following provision shows:

"ARTICLE 4

TAX AND DUTY EXEMPTIONS

Sec. 8. Equipment, Machineries, Spare Parts and Other Accessories and Materials. - The   importation  of   equipment,  machineries,   spare  parts,   accessories   and  other materials,   including supplies  and services,  used directly   in   the operations of   the Light  Rails  Transit  System, not  obtainable   locally  on favorable terms,  out  of  any funds of the authority including, as stated in Section 7 above, proceeds from foreign loans credits or indebtedness, shall likewise be exempted from all direct and indirect taxes,  customs duties,   fees,   imposts,   tariff duties,  compensating taxes,  wharfage fees   and   other   charges   and   restrictions,   the   provisions   of   existing   laws   to   the contrary notwithstanding."

Even  granting   that   the  national  government   indeed  owns   the  carriageways  and terminal stations, the exemption would not apply because their beneficial use has been granted to petitioner, a taxable entity.

Taxation is the rule and exemption is the exception. Any claim for tax exemption is strictly   construed   against   the   claimant.  LRTA   has   not   shown   its   eligibility   for exemption; hence, it is subject to the tax.

WHEREFORE, the Petition is hereby DENIED and the assailed Decision of the Court of Appeals AFFIRMED. Costs against the petitioner.

SO ORDERED.

Melo, (Chairman), Vitug, and Purisima, JJ., concur.

Gonzaga-Reyes, J., no part.

Penned by Justice Ramon Mabutas Jr., with the concurrence of Justices Minerva P. Gonzaga-Reyes (Division chairperson and now a member of this Court) and Salvador J. Valdez (member).

Rollo, p. 43.

CA Decision, pp. 2-3; rollo, pp. 29-30.

This Petition was deemed submitted for decision on October 13, 1999, upon receipt by   the Court  of   the  Explanation filed by Attys.  Melchor  R.  Monsod and Jose  A. Perello Jr. of the Office of the City Legal Officer of Manila, who clarified that they were adopting as memorandum their February 28, 1998 Comment. Received by the Court   on   November   3,   1998   was   Petitioner   LRTA's   Memorandum   signed   by Government   Corporate   Counsel   Jun   Valerio,   Assistant   Government   Corporate Counsel Antonio M. Brillantes, and Government Corporate Attorney IV Isabelo G. Gumaru.   On   September   30,   1998,   the   Office   of   the   Solicitor   General   filed   a "Manifestation and Motion for Leave to Adopt Comment as Memorandum for the 

Central Board of Assessment Appeals." The OSG's May 2, 1997 Comment was signed by Assistant Solicitor General Mariano M. Martinez and Solicitors Luis F. Simon and Brigido Artemon M. Luna.

Rollo, pp. 151-152; original written entirely in upper case.

Presidential   Decree  No.   464.  See also the   Local   Government   Code   of   1991   or Republic Act No. 7160, which took effect on January 1, 1992.

Ibid.,  §38.  This   is   identical   to  §232 of   the  Local  Government  Code  (LGC),  which reads:

"Section 232. Power to Levy Real Property Tax. A province or city or a municipality within the Metropolitan Manila Area may levy an annual  ad valorem tax on real property such as land, building, machinery, and other improvement not hereinafter specifically exempted."

Comment of the Office of the Solicitor General, pp. 8-10; rollo, pp. 70-72.

See Section 4 of Executive Order No. 603, the LRTA charter, which provides:

"ARTICLE 2

CORPORATE POWERS

"Sec.   4.  General Powers.   -   The  Authority,   through   the  Board  of  Directors,  may undertake such action as are expedient for or conducive to the attainment of the purposes and objectives of the Authority, or of any purpose reasonably incidental to or consequential upon any of these purposes. As such, the Authority shall have the following general powers:

(1)   To   have   continuous   succession   under   its   corporate   name,   until   otherwise provided by law;

(2) To prescribe, amend, and/or repeal its by-laws;

(3) To adopt and use a seal and alter it at its pleasure;

(4) To sue and be sued;

(5) To contract any obligation or enter into, assign or accept the assignment of, and vary or rescind any agreement, contract of obligation necessary or incidental to the proper management of the Authority;

(6) To borrow funds from any source, private or public, foreign or domestic, and to issue bonds and other evidence of  indebtedness,  the payment of which shall  be guaranteed by the National Government, subject to pertinent borrowing law;

(7) To acquire, receive, take, and hold by bequest, devise, gift, purchase or lease, either  absolutely  or   in   trust   for  any  of   its  purposes,   from foreign and domestic sources, any asset, grant or property, real or personal, subject to such limitations as are   provided   in   existing   laws;   to   convey   or   dispose   of   such   assets,   grants,   or properties, movable and immovable; and invest and/or reinvest such proceeds and deal with and expand its assets and income in such a manner as will best promote its objectives;

(8) To improve, develop or alter any property held by it;

(9) To carry on any business, either alone or in partnership with any other person or persons;

(10) To employ an agent or contractor or perform such things as the Authority may perform;

(11)  To exercise  the right  of  eminent  domain,  whenever  the Authority  deems  it necessary for the attainment of its objectives;

(12) To prescribe rules and regulations in the conduct of its general business as well as to fix and implement the terms and conditions of its related activities;

(13) To determine the fares payable by persons traveling on the light rail system, in consultation with the Board of Transportation;

(14) To establish, operate, and maintain branches or field offices when required by the exigencies of its business;

(15)   To   determine   its   organizational   structure   and   the   number,   positions   and salaries of its personnel, subject to pertinent organization and compensation law; and

(16) To exercise such powers and perform such duties as may be necessary to carry out the business and purposes for which the Authority was established or which, from time to  time may be  declared  by   the Board  of  Directors   to  be  necessary, useful,   incidental   or   auxiliary   to   accomplish   such   purposes;   and   generally,   to exercise   all   powers   of   an   Authority   under   the   Corporation   Law   that   are   not inconsistent   with   the   provisions   of   this   Order,   or   with   orders   pertaining   to government corporate budgeting, organization, borrowing, or compensation."

§19  of   the  Real  Property  Tax  Code   reads:   "Real  property   shall  be   classified   for assessment on the basis of its actual use, regardless of where located and whoever uses   it."  See also §198   (b)  of   the   LGC,   an   identical   proviso  which   reads:   "Real property shall be classified for assessment purposes on the basis of its actual use."

See §3 (a) of the Real Property Tax Code and §199 (b) of the LGC.

Section   40   (a)   of   the   Real   Property   Code   and   Section   234   (a)   of   the   Local Government Code. Thus, petitioner will not find solace under the Local Government Code either, for the reasons discussed above.

Mactan Cebu International Airport Authority v. Marcos, 261 SCRA 667, September 11, 1996.

SECOND DIVISION

[G.R. No. 143214.  November 11, 2004]

PHILIPPINE   PORTS   AUTHORITY,  petitioner, vs.   THE   CITY   OF   ILOILO;   ROMEO MANIKAN, in his capacity as Treasurer of Iloilo City; FRANKLIN CORDERO, JR., in his capacity as Assessor of Iloilo City, respondents.

D E C I S I O N

CALLEJO, SR., J.:

On   October   9,   1990,   the   respondent   City   of   Iloilo   sent   a   “Notice   of   Sale   of Delinquent Real Properties” to petitioner Philippine Ports Authority (PPA) for non-payment of real property taxes covering its facilities and edifices at the Iloilo port for the years 1985-1989, to wit:

Tax Dec. No. Kind of Property Assessment56325 Warehouse P 81,369.2661745 Building (Shed) 5,793.2261747 Residential House 1,754.6859949 Building 13,959.4261741 Building 10,294.1061742 Building 9,998.8661744 Building 2,821.41[1]

The respondent city was the only winning bidder at the public auction conducted by the City Treasurer and the Assessor.  Consequently, the said properties were sold to it,   and,   conformably   with   Section   76   of   Presidential   Decree   (P.D.)   No.   464,   a certificate of sale over the properties was executed in its favor.

On November 16, 1990, the City Treasurer sent a “Notice of Right to Redeem” to the petitioner advising it that it had only until October 30, 1991 within which to redeem the properties.  The petitioner forthwith filed its complaint against the respondents, the City of Iloilo, its City Treasurer and its Assessor with the Regional Trial Court (RTC) of Iloilo City, Branch 36, for the nullification of the assessment and the sale with   a   prayer   for   a   temporary   restraining   order   and/or   a  writ   of   preliminary injunction.   In  its complaint,  the petitioner alleged,  inter alia,  that the properties belonged to the Bureau of Customs and/or the national government;  hence,  the properties were exempt from the payment of realty taxes. To support its argument, the petitioner cited Section 25 of P.D. No. 857, Section 40(a) of P.D. No. 464 and Section 1(e) of Executive Order (E.O.) No. 93 issued on December 17, 1986.

In   their   answer   to   the   complaint,   the   respondents  alleged   that   the  petitioner’s exemption had already been withdrawn under P.D. No. 1931 which took effect on June 11, 1984. Consequently, the sale of the petitioner’s properties at public auction was in accord with law.

On October 22, 1992, the trial court rendered judgment in favor of the respondents and ordered the dismissal of the complaint.  The decision was elevated to the Court of Appeals via a petition for review, which rendered judgment affirming the decision of the RTC on September 15, 1999. In its Decision,[2] the appellate court ruled that since the petitioner had acquired the properties, it was liable for realty taxes due thereon.   The   petitioner’s  motion   for   reconsideration   of   the   said   decision  was denied by the appellate court; hence, the instant petition for review on certiorari for the reversal thereof.

The petitioner contends that the subject properties are owned by the Republic of the  Philippines.   It   avers   that  while  under  Section  30  of  P.D.  No.  857,   the   said properties   were   transferred   to   the   petitioner,   the   Republic   of   the   Philippines retained ownership over the same. It claims that while it administers and operates the port of Iloilo, it does so for the benefit of the general public and not for taxable persons. As such, the said properties are exempt from realty taxes under Section 40 of P.D. No. 464.  The petitioner further asserts that P.D. No. 1931 and E.O. No. 93 have no application to properties owned by the Republic of the Philippines.

In their comment on the petition, the respondents aver that by virtue of P.D. No. 857 issued on December 23, 1975, the petitioner became the owner of the subject properties.  They  point  out   that   the  petitioner  even  declared   the  properties   for taxation   purposes   under   its   name.   The   respondents,   likewise,   posit   that   the exemption on realty taxes in favor of the petitioner had effectively been withheld under P.D. No. 1931, and that the petitioner cannot invoke P.D. No. 464 because the subject properties are being leased to taxable private persons.   The respondents appended to their comment the tax declarations on the properties under the name of the petitioner.

The petition has no merit. 

Petitioner PPA Became the Owner

Of the Port Facilities and

Appurtenances under P.D. No. 857

When P.D. No. 857 took effect on December 23, 1975, the petitioner became the owner of the facilities and appurtenances, conformably to Sections 30 to 33 thereof, to wit:

SEC. 30. Transfer of Existing and Completed Physical Facilities – In accordance with the transitory provisions of this Decree, there shall be transferred to the Authority all   existing   and   completed   public   port   facilities,   quays,   wharves,   docks,   lands, buildings  and  other  property,  movable  or   immovable,  belonging   to   those  ports declared as Ports Districts for purposes of this Decree.

SEC. 31. Transfer of Intangible Assets – In accordance with the transitory provisions of   this  Decree,   there   shall  be   transferred   to   the  Authority  all   intangible  assets, powers, rights, foreshore rights, interests and privileges belonging to the Bureau of Customs, and Bureau of Public Works and other agencies relating to port works or port operations, subject to terms to be arranged by and between the Authority and 

agencies concerned.  Any disagreement relating to such transfer shall be elevated to the President for decision.

SEC. 32.  Projects in Progress  – In accordance with the transitory provisions of this Decree, all ongoing projects relating to the construction of ports and port facilities shall   be   continued  by   the   agency  or   agencies   involved   until   completion.   After completion, such projects shall be transferred to the Authority in accordance with the   agreement   among   agencies   concerned.   Any   disagreement   relating   to   such transfer shall be elevated to the President for decision.

SEC. 33. Transfer of Liabilities and Debts – Upon the transfer and acceptance by the Authority of the existing physical facilities, intangible assets, and completed projects referred   to   in   the   Sections   immediately   preceding,   all   debts,   liabilities,   and obligations   of   the   Bureau   of   Customs,   the   Bureau  of   Public  Works,   and   other government  agencies  or  entities  concerned   in   respect  of   such physical   facilities, intangible assets and completed projects within the Port Districts shall, likewise, be transferred to or deemed incurred by the Authority.

Section 40 of the law further provides that any and all other powers, rights, duties and functions vested in and all properties, authority or instrumentality pertaining to every   matter   concerning   port   facilities,   ports   operations,   or   port   works   were transferred   to   and   were   vested   in   the   petitioner.   These   provisions   are   self-executory, without need of any other formalities or documentations to implement the same.

That the petitioner has not been issued any torrens title over the port and port facilities and appurtenances is of no legal consequence.  A torrens title does not, by itself, vest ownership; it is merely an evidence of title over real properties.[3]  The torrens system does not create or vest title.  It has never been recognized as a mode of acquiring ownership over real properties.[4]

That   the   petitioner   became   the   owner   of   said   facilities   and   appurtenances   is bolstered by the fact that under Article VI, Section 10(b) of P.D. No. 857, the initial paid up capital of the petitioner consists of the following:

(i) The value of assets (including port facilities, quays, wharves, and equipment) and such   other   properties,  movable   and   immovable   as  may   be   contributed   by   the Government or transferred by the Government or any of its agencies as valued at the date of such contribution or transfer and after deducting or taking into account the loans and other liabilities of the Authority at the time of the takeover of the assets and other properties.  

As we held in Mactan Cebu International Airport Authority v. Marcos:[5]

It may be reasonable to assume that the term “lands” refer to “lands” in Cebu City then   administered  by   the   Lahug  Air   Port   and   includes   the   parcels   of   land   the respondent  City  of  Cebu   seeks   to   levy  on   for   real  property   taxes.   This   section involves a “transfer” of the “lands,” among other things, to the petitioner and not just the transfer of the beneficial use thereof, with the ownership being retained by the Republic of the Philippines.

This “transfer” is actually an absolute conveyance of the ownership thereof because the petitioner’s authorized capital stock consists of, inter alia, “the value of such real estate owned and/or administered by the airports.” Hence, the petitioner is now the owner of the land in question and the exception in Section 234(c) of the LGC is inapplicable.[6]

The Petitioner is Liable

For Realty Taxes on its

Facilities and Appurtenances

The petitioner cannot escape liability from the payment of realty taxes by invoking its exemption in Section 40(a) of P.D. No. 464,[7] which reads:

“SEC. 40. Exemptions from Real Property Tax – The exemption shall be as follows:

a)  Real  Property  owned by the Republic  of  the Philippines  or  any of   its  political subdivisions   and   any   government-owned   corporation   so   exempt   by   its   charter, provided,  however,   that   this   exemption   shall   not   apply   to   real  property  of   the above-named   entities   the   beneficial   use   of   which   has   been   granted,   for consideration or otherwise, to a taxable person. …

The petitioner cannot, likewise, find solace in Section 25 of P.D. No. 857,[8] to wit:

SEC. 25.  Exemption from Realty Taxes  – The Authority shall  be exempt from the payment  of   real  property   taxes   imposed  by   the  Republic  of   the  Philippines,   its agencies,   instrumentalities   or   political   subdivisions;   Provided,   That   no   tax exemptions  shall  be  extended   to  any   subsidiaries  of   the  Authority   that  may  be organized; Provided, finally, That investments in fixed assets shall be deductible for income tax purposes.

First.   Section  1,   P.D.  No.   1931  which   took  effect   on   June  11,   1984,   effectively withdrew   the   exemption   granted   to   the   petitioner,   a   government-owned   or controlled corporation –

Section 1. The provisions of special or general law to the contrary notwithstanding, all exemptions from the payment of duties, taxes, fees, imports and other charges heretofore   granted   in   favor   of   government-owned   or   controlled   corporations including their subsidiaries, are hereby withdrawn.

Second.    Under   the   last   paragraph   of   Section   234   of   Republic   Act   No.   7160, otherwise known as the Local Government Code (LGC), the petitioner’s exemptions from the real property tax were withdrawn upon the effectivity of the law. Thus:

SEC. 234.  Exemptions from Real Property Tax. – The following are exempted from payment of the real property tax:

(a) Real property owned by the Republic of the Philippines or any of  its political subdivisions   except   when   the   beneficial   use   thereof   had   been   granted,   for consideration or otherwise, to a taxable person;

(b) Charitable institutions, churches, parsonages or convents appurtenant thereto, mosques,   nonprofit   or   religious   cemeteries   and   all   lands,   buildings   and improvements  actually,  directly,  and exclusively  used   for  religious,  charitable  or educational purposes;

(c) All machineries and equipment that are actually, directly and exclusively used by local water districts and government-owned or controlled corporations engaged in the supply and distribution of water and/or generation and transmission of electric power;

(d) All real property owned by duly-registered cooperatives as provided for under R.A. No. 6938; and

(e)   Machinery   and   equipment   used   for   pollution   control   and   environmental protection.

Except   as   provided   herein,   any   exemption   from   payment   of   real   property   tax previously   granted   to,  or  presently  enjoyed  by,  all  persons,  whether  natural  or juridical,   including  all   government-owned  or   controlled   corporations   are  hereby withdrawn upon the effectivity of this Code.   [9]   

Patently  then,   it  was the  intention of  Congress  to  withdraw the tax exemptions granted   to  or  presently  enjoyed by  all  persons,   including  government-owned  or controlled corporations, upon the effectivity of the LGC as shown by Section 193 thereof:

Section 193. – Withdrawal of Tax Exemption Privileges. – Unless otherwise provided in this Code, tax exemptions or incentives granted to, or presently enjoyed by all persons,  whether  natural  or   juridical,   including government-owned or  controlled corporations, except local water districts, cooperatives duly registered under R.A. 6938, non-stock and non-profit hospitals and educational  institutions, are hereby withdrawn upon the effectivity of this Code.

Furthermore, under the repealing clause, Section 534(f) of the LGC, all general and special laws, acts, decrees, or part or parts thereof which are inconsistent with any of the provisions of the law were repealed:

Section 534(f) – Repealing Clause. – All general and special laws, acts, city charters, decrees, executive orders, proclamations and administrative regulations, or part or parts   thereof  which are  inconsistent  with any of  the provisions of   this  code are hereby repealed or modified accordingly.

The clause partakes of the nature of a  general repealing clause  because it fails to designate the specific act or acts identified by number or title that are submitted to be repealed.[10]

Thus, Section 25 of P.D. No. 857 and Section 40 of P.D. No. 464 were repealed by Rep.  Act  No.  7160.  We emphasized   the  raison d’etre  for   the  withdrawal  of   the exemption in Mactan Cebu International Airport Authority v. Marcos[11] as follows:

SEC. 40. Exemptions from Real Property Tax. –The exemption shall be as follows:

(a) Real property owned by the Republic of the Philippines or any of  its political subdivisions and any government-owned or controlled corporation so exempt by its charter: Provided, however, That this exemption shall not apply to real property of the  above-mentioned entities  the beneficial  use of  which  has  been granted,   for consideration or otherwise, to a taxable person.

Note that as reproduced in Section 234(a), the phrase “and any government-owned or controlled corporation so exempt by its charter” was excluded. The justification for this restricted  exemption in Section 234(a) seems obvious: to limit further tax exemption privileges, especially in light of the general provision on withdrawal of tax exemption privileges in Section 193 and the special provision on withdrawal of exemption from payment of real property taxes in the last paragraph of Section 234. These policy considerations are consistent with the State policy to ensure autonomy to  local  governments  and the objective of  the LGC that they enjoy genuine and meaningful local autonomy to enable them to attain their fullest development as 

self-reliant   communities  and make   them effective partners   in   the  attainment  of national goals. The power to tax is the most effective instrument to raise needed revenues to finance and support myriad activities of local government units for the delivery of basic services essential to the promotion of the general welfare and the enhancement  of  peace,  progress,   and  prosperity  of   the  people.   It  may  also  be relevant   to  recall   that   the  original   reasons   for   the withdrawal  of   tax  exemption privileges granted to government-owned and controlled corporations and all other units of government were that such privilege resulted in serious tax base erosion and distortions in the tax treatment of similarly situated enterprises, and there was a need for these entities to share  in the requirements of development,  fiscal  or otherwise, by paying the taxes and other charges due from them.[12]

It   is  wont to state that even under Section 40 of P.D. No. 464, the petitioner  is considered  a   taxable  person.   The  bare   fact   that   the  port   and   its   facilities  and appurtenances are accessible to the general  public  does not exempt  it  from the payment of real property taxes. It must be stressed that the said port facilities and appurtenances are the petitioner’s corporate patrimonial properties, not for public use, and that the operation of the port and its facilities and the administration of its buildings are in the nature of ordinary business.   The petitioner is clothed, under P.D. No. 857, with corporate status and corporate powers in the furtherance of its proprietary interests:

SEC. 6. Corporate Powers and Duties –

a) The corporate duties of the Authority shall be:

(i)   To   formulate   in   coordination  with   the  National   Economic   and  Development Authority a comprehensive and practicable Port Development plan for the State and to   program   its   implementation,   renew   and   update   the   same   annually   in coordination with other national agencies.

(ii) To supervise, control, regulate, construct, maintain, operate, and provide such facilities or services as are necessary  in the ports vested  in,  or belonging to the Authority.

(iii)  To prescribe rules and regulations,  procedures,  and guidelines governing the establishment,   construction,   maintenance,   and   operation   of   all   other   ports, including private ports in the country.

(iv) To license, control, regulate, supervise any construction or structure within any Port District.

(v) To provide services (whether on its own, by contract, or otherwise) within the Port Districts and the approaches thereof, including but not limited to --

-berthing, towing, mooring, moving, slipping, or docking any vessel;

-loading or discharging any vessel;

-sorting, weighing, measuring, storing, warehousing, or otherwise handling goods.

(vi) To exercise control of or administer any foreshore rights or leases which may be vested in the Authority from time to time.

(vii) To coordinate with the Bureau of Lands or any other government agency or corporation, in the development of any foreshore area.

(viii) To control, regulate, and supervise pilotage and the conduct of pilots in any Port District.

(ix) To provide or assist in the provision of training programs and training facilities for its staff of port operators and users for the efficient discharge of its functions, duties and responsibilities.

(x)  To perform such acts  or  provide such services  as  may be deemed proper or necessary to carry out and implement the provisions of this Decree.

b) The corporate powers of the Authority shall be as follows:

(i) To succeed in its corporate name.

(ii) To sue and be sued in such corporate name.

(iii) To adopt, alter, and use a corporate seal which shall be judicially noticed.

(iv) To adopt, amend, or repeal its by-laws.

(v) To create or alter its own organization or any Port Management Unit, and staff such   an   organization  or   Port  Management  Unit  with   appropriate   and  qualified personnel in accordance with what may be deemed proper or necessary to achieve the objectives of the Authority.

(vi) To make or enter contracts of any kind or nature to enable it to discharge its functions under this Decree.

(vii) To acquire, purchase, own, lease, mortgage, sell, or otherwise dispose of any land,   port   facility,   wharf,   quay,   or   property   of   any   kind,   whether  movable   or immovable.

(viii) To exercise the right of eminent domain, by expropriating the land or areas surrounding the Port of harbor, which in the opinion of the Authority, are vital or necessary for the   total development of the Port District.

(ix) To levy dues, rates, or charges for the use of the premises, works, appliances, facilities,  or for services provided by or belonging to the Authority,  or any other organization concerned with port operations.

(x)   To   reclaim,   excavate,   enclose,   or   raise   any  part   of   the   lands   vested   in   the Authority.

(xi) To dredge or provide dredging services, within a Port District or elsewhere.

(xii)  To acquire any undertaking affording or  intending to afford facilities for the loading and discharging or warehousing of goods in the Port Districts.

(xiii) To supply water or bunker for ships.

(xiv)  To obtain,   insure  for  or  require  the  insurance of  any property,  movable or immovable,   belonging   to   the   Authority   and/or   goods   in   the   custody   of   the Authority.

(xv) To do all such other things and to transact all such business directly or indirectly necessary,   incidental   or   conducive   to   the   attainment   of   the   purposes   of   the Authority.

(xvi) Generally, to exercise all the powers of a corporation under the Corporation Law insofar as they are not inconsistent with the provisions of this Decree.

The petitioner is even empowered to invest its funds in such government securities approved by the Board of Directors, and derives its income from rates, charges or fees for the use by vessels of the port premises, appliances or equipment.

SEC. 20. Rates and Charges –

a) The Authority may impose, fix, prescribe, increase or decrease such rates, charges or fees for the use of port premises, works, appliances or equipment belonging to the Authority and port facilities provided, and for services rendered by the Authority or by any private organization within a Port District.

Provided, that upon the coming into operation of this Decree, the rates of storage and arrastre  charges   in  all  ports  of   the Philippines  shall  be  those now provided under Parts 4 and 5 of Title VII, Book II of the Tariff and Customs Code until such time when the President of the Philippines upon recommendation of the Board may order that the revised rates, charges or fees are in effect.

b) The Authority shall regulate the rates or charges for port services or port-related services   so   that   taking   one   year   with   another,   such   rates   or   charges   furnish adequate working capital  and produce an adequate return on the assets  of   the Authority. In regulating the rates or charges for individual ports, the Authority shall take into account the development needs of the port’s hinterland.

c) All dues, fees, charges and other sums, imposed and collected by the Authority shall   accrue   to   the  Authority   and   shall   be   disposed  of   in   accordance  with   the provisions of this Decree.

Clearly then, the petitioner is a profit-earning corporation; hence,  its patrimonial properties are subject to tax.[13]

We reject the petitioner’s claim that it is exempt from the payment of real property taxes, considering that it does not use the port facilities and buildings.  This Court overruled a similar submission as follows:

Under   the   Real   Property   Tax   Code,   real   property   is   classified   for   assessment purposes on the basis of actual use, which is defined as “the purpose for which the property is principally or predominantly utilized by the person in possession of the property.

Petitioner argues that it merely operates and maintains the LRT system, and that the actual users of the carriageways and terminal stations are the commuting public. It adds that the public-use character of the LRT is not negated by the fact that revenue is obtained from the latter’s operations.

We do not agree.  Unlike public roads which are open for use by everyone, the LRT is  accessible  only  to   those who pay the required  fare.   It   is,   thus,  apparent  that petitioner does not exist solely for public service, and that the LRT carriageways and terminal stations are not exclusively for public use. Although petitioner is a public utility,   it   is   nonetheless   profit-earning.   It   actually   uses   those   carriageways   and terminal stations in its public utility business and earns money therefrom.

…

In   any   event,   there   is   another   legal   justification   for   upholding   the   assailed   CA Decision.  Under the Real Property Tax Code, real property “owned by the Republic of the Philippines or any of its political subdivisions and any government-owned or controlled   corporation   so   exempt   by   its   charter,   provided,   however,   that   this exemption shall not apply to real property of the abovenamed entities the beneficial use of which has been granted, for consideration or otherwise, to a taxable person.[14] 

IN LIGHT OF ALL THE FOREGOING, the petition is DENIED.  No costs.

SO ORDERED.

Austria-Martinez, (Acting Chairman), and Chico-Nazario, JJ., concur.

Puno, J., (Chairman), on official leave.

Tinga, J., on leave.

[1] Rollo, p. 6.

[2]  Penned  by  Associate   Justice  Angelina   Sandoval-Gutierrez   (now  an  Associate Justice of the Supreme Court), with Associate Justices Romeo A. Brawner and Martin S. Villarama, Jr., concurring.

[3] Strait Times, Inc. v. Court of Appeals, 294 SCRA 714 (1998).

[4] De la Cruz v. Court of Appeals, 286 SCRA 230 (1998).

[5] 261 SCRA 667 (1996).

[6] Id. at 691-692.

[7] P.D. No. 464 took effect on July 1, 1974.

[8] P.D. No. 857 took effect on December 23, 1975.

[9] Underscoring supplied.

[10] City Government of San Pablo, Laguna v. Reyes, 305 SCRA 353 (1999).

[11] Supra.

[12] Id. at 689-690.

[13] Light Rail Transit Authority v. Central Board of Assessment Appeals, 342 SCRA 692 (2000).

[14] Id. at 701-702.

FIRST DIVISION

[G.R. No. 109791.  July 14, 2003]

PHILIPPINE PORTS AUTHORITY, petitioner, vs. CITY OF ILOILO, respondent.

D E CI S I O N 

AZCUNA, J.:

Before us is a petition for review on certiorari assailing the Decision of the Regional Trial Court of Iloilo City, Branch 39, dated February 26, 1993 in Civil Case No. 18477, a case for collection of a sum of money.  Seeking to raise questions purely of law, petitioner Philippine Ports Authority (PPA) would want us to set aside the ruling ordering it to pay real property and business taxes to respondent City of Iloilo. 

The factual antecedents are summarized by the trial court:

This is an action for the “recovery of sum of money” filed by [respondent] City of Iloilo,   a   public   corporation   organized   under   the   laws   of   the   Republic   of   the Philippines,   represented  by   the  Hon.  Rodolfo   T.  Ganzon  as  City  Mayor,   against petitioner, Philippine Ports Authority (PPA), a government corporation created by P.D. 857.

[Respondent]   seeks   to   collect   from   [petitioner]   real   property   taxes   as  well   as business taxes,  computed from the  last  quarter  of 1984 up to fourth quarter of 1988. 

[Respondent]  alleges that [petitioner]   is  engaged in the business of arrastre and stevedoring services and the leasing of real estate for which it should be obligated to   pay   business   taxes.   It   further   alleges   that   [petitioner]   is   the   declared   and 

registered owner of a warehouse which is used in the operation of its business and is also thereby subject to real property taxes.

It demands the aggregate amount of P510,888.86 in realty and business taxes as of December 1988 (real property tax – last quarter of 1984 to 1988; business tax- 1984 to 1988) including its corresponding interests and penalty charges.

On July 19, 1989, [petitioner] filed a motion to dismiss but [it] was denied by this court. A motion for reconsideration was filed, but the same was still denied, after which [petitioner] filed its answer.

During the pre-trial conference, the following factual and legal issues were defined and clarified.

Factual Issues:

1. Whether or not [petitioner] is engaged in business;

2.  Whether  or  not   the  assessment  of   tax  by   [respondent]   is  accurate  as  of  4th quarter of 1988 from the year 1984; real property tax in the amount of P180,953.93 and business tax in the amount of P329,934.93 as of December 31, 1988.

Legal Issues:

1. Whether or not Philippine Ports Authority is exempt from the payment of real property tax and business tax;

2.  Whether   by   filing   a  motion   to   dismiss,   [petitioner]   impliedly   admitted   the allegations in the complaint;

3.  Whether  Philippine Ports  Authority   is  engaged  in  business.   If   in   the negative, whether or not it is exempt from payment of business taxes.

During trial, [respondent] presented two witnesses, namely: Mrs. Rizalina F. Tulio and Mr. Leoncio Macrangala.

x   x   x                                                                         x   x x                                                                 x x x

After [respondent] had rested its case, [petitioner] did not present any evidence. Instead, its counsel asked the court to give him time to file a memorandum, as said counsel is convinced that the issues involved in this case are purely legal issues.

He has no quarrel as regards the computation of the real property and business taxes made by [respondent]. He is convinced, however, that the issue in this case involves a question of law and that [petitioner] is not liable to pay any kind of taxes to the City of Iloilo.

The court  a quo rendered  its  decision holding petitioner   liable  for  real  property taxes from the last quarter of 1984 to December 1986, and for business taxes with respect to petitioner’s lease of real property from the last quarter of 1984 up to 1988.   It,   however,   held   that   respondent   may   not   collect   business   taxes   on petitioner’s  arrastre  and stevedoring  services,  as   these   form part  of  petitioner’s governmental functions. The dispositive portion of said decision states:

WHEREFORE,  premises  considered,   judgment   is  hereby  rendered  in   favor  of   the plaintiff   and   against   the   defendant,   ordering   the   latter   to   pay   the   plaintiff,   as follows:

1. the amount of P98,519.16 as real property tax, from [the] last quarter of 1984 up to December 1986;

2. the amount of P3,828.07, as business tax, for leasing of real estate from [the] last quarter of 1984 up to 1988.

Petitioner now seeks a review of the case, contending that the court a quo decided a question of substance which has not been decided by us in that:

(i) It decreed a property of public dominion (port facility) as subject to realty taxes just because the mentioned property is being administered by what it perceived to be a taxable government corporation. And,

(ii) It declared that petitioner PPA is subject to “business taxes” for leasing to private persons   or   entities   real   estate   without   considering   that   petitioner   PPA   is   not engaged in “business.”

In its Comment, respondent in addition raises the issue of whether or not petitioner may change its theory on appeal. It points out that petitioner never raised the issue that the subject property is of public dominion during the trial nor did it mention it in   the memorandum it  filed with the  lower court.   It   further  contends that  such change of theory patently contradicts petitioner’s admission in its pleadings and is disallowed under applicable jurisprudence.

The records show that the theory of petitioner before the trial court was different from   that   of   the   present   petition.   In   fact,   even  while   at   the   trial   court   stage, petitioner was not consistent in its theory. Initially in its pleadings therein, it argued that as a government-owned corporation, it   is exempt from paying real property taxes   by   virtue  of   its   specific   exemption   in   its   charter,   Section   40  of   the   Real Property Tax Code and Executive Order No. 93. Subsequently, in the memorandum it filed with the trial court, it omitted its earlier argument and changed its theory by alleging   that   it   is   a   government   instrumentality,  which,   according   to   applicable jurisprudence,  may   not   be   taxed   by   the   local   government.   After   obtaining   an adverse decision from the trial court, it adopts yet another stance on appeal before us, contesting the taxability of its warehouse.  It argued for the first time that since “ports constructed by the State” are considered under the Civil Code as properties of public dominion, its warehouse, which it insists to be part of its port, should be treated  likewise.   To support this,   it   invokes Article 420 of the Civil  Code, which provides:

Art. 420.  The following things are property of public dominion:

Those  intended   for  public  use,  such  as   roads,  canals,   rivers,   torrents,  ports and bridges constructed by the State, banks, shores, roadsteads, and others of similar character; 

x   x   x                                                                         x   x x                                                                 x x x

[Emphasis supplied]

Insisting that the subject warehouse is considered as part of its port, it points to Section 3 (e) of its charter quoted hereunder:

e) “port” means a place where ships may anchor or tie up for the purpose of shelter, repair,   loading or discharge of cargo,  or for other such activities connected with water-borne   commerce,   and  including all the land and water areas and the structures, equipment and facilities related to these functions. [Emphasis supplied]

A perusal of the records shows that this thesis was never presented nor discussed at the trial stage.

As a rule, a party who deliberately adopts a certain theory upon which the case is tried and decided by the lower court will  not be permitted to change theory on appeal. Points of law, theories, issues and arguments not brought to the attention of the lower court need not be, and ordinarily will not be, considered by a reviewing court,   as   these   cannot   be   raised   for   the   first   time   at   such   late   stage.   Basic considerations of due process underlie this rule. It would be unfair to the adverse party who would have no opportunity to present further evidence material to the new theory, which it could have done had it been aware of it at the time of the hearing before the trial court. To permit petitioner in this case to change its theory on appeal would thus be unfair to respondent, and offend the basic rules of fair play, justice and due process. 

Petitioner however cites an exception to the rule, as enunciated in  Lianga Lumber Co. v. Lianga Timber Co., Inc., wherein we said:

[I]n the interest of justice and within the sound discretion of the appellate court, a party may change his theory on appeal only when the factual bases thereof would not require presentation of any further evidence by the adverse party in order to enable it to properly meet the issue raised in the new theory. 

Petitioner contends that its new theory falls under the aforecited exception, as the issue does not involve any disputed evidentiary matter.  

Contrary to petitioner’s claim, we find that the new issue raised is not a purely legal question.   It  must   be   emphasized   that   the   enumeration  of   properties   of   public dominion under Article 420 of the Civil Code specifically states “ports constructed by the State.” Thus, in order to consider the port in the case at bar as falling under the said classification, the fact that the port was constructed by the State must first be established  by  sufficient  evidence.  This   fact  proved crucial   in  Santos v. Moreno, where the issue raised was whether the canals constructed by private persons were of public  or private ownership.   We ruled that the canals were privately owned, thus:

Under Art. 420, canals constructed by the State and devoted and devoted to public use  are  of  public  ownership.  Conversely,   canals   constructed  by  private  persons within  private   lands  and devoted  exclusively   for  private  use  must  be  of  private ownership.

In the case at bar, no proof was adduced to establish that the port was constructed by the State. Petitioner cannot have us automatically conclude that its port qualified as “property of public dominion.” It would be unfair to respondent, which would be deprived of its opportunity to present evidence to disprove the factual basis of the new theory. It is thus clear that the Lianga exception cannot apply in the case at bar.

Moreover, as correctly pointed out by respondent, we cannot ignore the fact that petitioner’s new position runs contrary to its own admission in the pleadings filed in the trial court. Under paragraph 3 of respondent’s complaint quoted hereunder, the fact of petitioner’s ownership of the property was specifically alleged as follows:

III

Defendant is likewise the declared and registered owner of a warehouse standing on   Lot  No.   1065   situated   at   Bgy.   Concepcion,   City   Proper,   declared   under   Tax Declaration No. 56325. Xerox copy of the said Tax Declaration is hereto attached as annex “D” and form[s] an integral part of herein complaint;

In its Answer, referring to the abovecited complaint, petitioner stated, “Paragraph 3 is admitted.” Notably, this admission was never questioned nor put at issue during the trial.

Now before  us,  petitioner   contradicts   its  earlier  admission  by   claiming   that   the subject  warehouse   is  a  property  of  public  dominion.  This   inconsistency   is  made more   apparent   by   looking   closely   at   what   public   dominion  means.   Tolentino explains this in this wise:

Private  ownership   is  defined  elsewhere   in   the  Code;  but   the  meaning  of  public dominion is nowhere defined. From the context of various provisions, it is clear that public dominion does not carry the idea of ownership; property of public dominion is not owned by the State, but pertains to the State, which as territorial sovereign exercises certain  judicial  prerogatives over such property.  The ownership of such property,  which  has   the   special   characteristics  of  a  collective  ownership   for   the general  use  and  enjoyment,  by  virtue  of   their  application   to   the   satisfaction of collective needs,  is in the social group, whether national, provincial, or municipal. Their purpose is not to serve the State as a juridical person, but the citizens; they are intended for the common and public welfare, and so they cannot be the object of appropriation, either by the State or by private persons. [Emphasis supplied]

Following the above, properties of public dominion are owned by the general public and cannot be declared to be owned by a public corporation, such as petitioner. 

As the object of the pleadings is to draw the lines of battle, so to speak, between the litigants and to indicate fairly the nature of the claims or defenses of both parties, a party  cannot   subsequently   take  a  position  contrary   to,  or   inconsistent,  with  his 

pleadings. Unless a party alleges palpable mistake or denies such admission, judicial admissions cannot be controverted.  Petitioner  is  thus bound by  its  admission of ownership of the subject property and is barred from claiming otherwise.

We also note that petitioner failed to raise the issue of ownership during the pre-trial.   In its petition, it  insists that to determine liability for real property tax, the ownership of the property must first be ascertained. In the pre-trial order, however, to which petitioner did not object, nowhere was the issue of ownership included in the stipulated factual or legal issues. 

We have ruled that a pre-trial is primarily intended to make certain that all issues necessary   to   the  disposition  of  a   case  are  properly   raised.  Thus   to  obviate   the element of surprise, parties are expected to disclose at the pre-trial conference all issues of   law and fact  which they  intend to raise at  the trial.  Consequently,   the determination of  issues at a pre-trial  conference bars the consideration of other questions on appeal. Hence, in the case at bar, the fact that the issue of ownership is   outside   of  what   has   been  delimited   during   the   pre-trial   further   justifies   the disallowance of petitioner’s new theory.

Therefore,   on   the  basis   of   the   foregoing   considerations   and   in   the   absence  of compelling reasons to rule otherwise, we hold that petitioner may not be permitted to change its theory at this stage. Well-settled is the rule that questions that were not raised in the lower court cannot be raised for the first time on appeal.

In any case, granting that petitioner’s present theory is allowed at this stage, we nevertheless  find  it  untenable.  Concededly,  “ports constructed by the State” are properties of the public dominion, as Article 420 of the Civil Code enumerates these as properties “intended for public use.” It must be stressed however that what is being taxed in the present case is petitioner’s warehouse, which, although located within the port, is distinct from the port itself. In Light Rail Transit Authority v. Central Board of Assessment Appeals et al.,  petitioner therein similarly sought an exemption from real estate taxes on its passenger terminals, arguing that said properties are considered as part of the “public roads,” which are classified as property of public dominion in the Civil Code. We ruled therein that:

…[T]he properties of petitioner are not exclusively considered as public roads being improvements  placed  upon   the  public   road,   and   this   [separable]   nature  of   the structure in itself physically distinguishes it from a public road. Considering further that   carriageways  or  passenger   terminals  are  elevated  structures  which  are  not freely accessible to the public, vis-à-vis roads which are public improvements openly utilized by the public, the former are entirely different from the latter.

Using the same reasoning, the warehouse in the case at bar may not be held as part of the port, considering its separable nature as an improvement upon the port, and the fact that it is not open for use by everyone and freely accessible to the public. In the same way that we ruled in one case that the exemption of public property from taxation  does  not   extend   to   improvements  made   thereon  by  homesteaders   or occupants at their own expense, we likewise uphold the taxability of the warehouse in the instant case, it being a mere improvement built on an alleged property of public dominion, assuming petitioner’s port to be so. Moreover, petitioner may not invoke   the  definition  of   “port”   in   its   charter   to   expand   the  meaning  of   “ports constructed by the State” in the Civil Code to include improvements built thereon. It must be noted that the charter itself limited the use of said definition only for the interpretation of  Presidential  Decree  (P.D.)  No.  857,   its  by-laws,   regulations  and rules,  and not of other statutes such as the Civil  Code. Given these parameters, therefore,   petitioner’s  move   to  present   its   new   theory,   even   if   allowed,  would nonetheless prove to be futile. 

The   trial   court   correctly   ruled   that   for   the   assessed   period   of   1984   to   1988, petitioner’s exemption from real property taxes was withdrawn by P.D. No. 1931, at least for the period of 1984 to 1986. 

Originally, petitioner was exempt from real property taxes on the basis of the Real Property Tax Code then governing, which provided:

SECTION  40.   Exemptions from Real Property Tax.   –   The  exemption   shall   be  as follows:

(a) Real property owned by the Republic of the Philippines or any of  its political subdivisions   and   any   government-owned   corporation   so   exempt   by   its   charter: Provided;  however,  That   this  exemption  shall  not  apply   to   real  property  of   the above-named   entities   the   beneficial   use   of   which   has   been   granted,   for consideration or otherwise, to a taxable person.

Petitioner’s  charter,  P.D. 857,  further specifically  exempted it   from real  property taxes:

SECTION 25. Exemption from Realty Taxes – The Authority shall be exempt from the payment  of   real  property   taxes   imposed  by   the  Republic  of   the  Philippines,   its agencies,   instrumentalities   or   political   subdivisions;   Provided,   That   no   tax exemptions  shall  be  extended   to  any   subsidiaries  of   the  Authority   that  may  be organized; Provided, finally, That investments in fixed assets shall be deductible for income tax purposes.

It can thus be seen from the foregoing that petitioner, as a government-owned or controlled corporation, enjoyed an exemption from real property taxes. 

On   June   11,   1984,   however,   P.D.   1931   effectively  withdrew   all   tax   exemption privileges  granted   to  government-owned  or   controlled  corporations  as   stated   in Section 1 thereof, which reads:

Sec. 1. The provisions of special or general law to the contrary notwithstanding, all exemptions  from the payment of  duties,   taxes,   fees,   imposts  and other  charges heretofore   granted   in   favor   of   government-owned   or   controlled   corporations including their subsidiaries, are hereby withdrawn.

Under the same law, the exemption can be restored in special  cases through an application for restoration with the Secretary of Finance, which, notably, petitioner did not avail.

Subsequently,  Executive Order (E.O.) No. 93 was enacted on December 17, 1986 restoring   tax  exemptions  provided under  certain   laws,  one of  which   is   the  Real Property Tax Code. The pertinent portion of said law provides:

SECTION   1.   The   provisions   of   any   general   or   special   law   to   the   contrary notwithstanding,  all   tax  and duty   incentives  granted   to  government  and private entities are hereby withdrawn, except:

x   x   x                                                                         x   x x                                                                 x x x

e) those conferred under four basic codes namely:

(i)  the Tariff and Customs Code, as amended;

(ii) the National Internal Revenue Code, as amended;

(iii) the Local Tax Code, as amended;

(iv) the Real Property Tax Code, as amended; 

[Emphasis supplied]

The abovecited laws, therefore, indicate that petitioner’s tax exemption from real property   taxes  was  withdrawn   by   P.D.   1931   effective   June   11,   1984,   but  was subsequently   restored by virtue of  E.O.  93,  starting December  17,  1986.  Hence, petitioner is liable for real property taxes on its warehouse, computed from the last quarter of 1984 up to December 1986.

Petitioner,  however,  seeks to be excused from liability   for taxes by  invoking the pronouncement in Basco v. PAGCOR (Basco) quoted hereunder:

PAGCOR has a dual role, to operate and to regulate gambling casinos. The latter role is governmental, which places it in the category of an agency or instrumentality of 

the Government.  Being an instrumentality of the Government, PAGCOR should be and actually is exempt from local taxes. Otherwise, its operation might be burdened, impeded or subject to control by a mere Local government. [Emphasis supplied]

Petitioner  points  out   that   its   exercise  of   regulatory   functions  as  decreed  by   its charter   places   it   within   the   category   of   an   “agency   or   instrumentality   of   the government,” which, according to Basco, is beyond the reach of local taxation.

Reliance in the abovecited case is unavailing considering that P.D. 1931 was never raised therein, and given that the issue in said case focused on the constitutionality of P.D. 1869, the charter of PAGCOR. The said decision did not absolutely prohibit local   governments   from   taxing   government   instrumentalities.   In   fact  we   stated therein:

The power of   local  government to “impose taxes and fees”  is  always subject  to “limitations”  which   Congress  may   provide   by   law.   Since   P.D.   1869   remains   an “operative”   law   until   “amended,   repealed   or   revoked”…its   “exemption   clause” remains an exemption to the exercise of the power of local governments to impose taxes and fees. 

Furthermore,   in   the   more   recent   case   of  Mactan Cebu International Airport Authority v. Marcos, where the Basco case was similarly invoked for tax exemption, we   stated:   “[N]othing   can   prevent   Congress   from   decreeing   that   even instrumentalities   or   agencies   of   the   Government   performing   governmental functions may be subject to tax.  Where it is done precisely to fulfill a constitutional mandate  and  national  policy,  no  one  can  doubt   its  wisdom.”  The   fact   that   tax exemptions of government-owned or controlled corporations have been expressly withdrawn   by   the   present   Local   Government   Code   clearly   attests   against petitioner’s claim of absolute exemption of government instrumentalities from local taxation.

Petitioner   also   contends   that   the   term   “government-owned   or   controlled corporations” referred in P.D. 1931 covers only those not performing governmental functions. This argument is without legal basis for it reads into the law a distinction 

that is not there. It runs contrary to the clear intent of the law to withdraw from all units of the government, including government-owned or controlled corporations, their exemptions from taxes.  Had it been otherwise, the law would have said so.

Moreover, the trial court correctly pointed out that if indeed petitioner were not subject to local taxation, petitioner’s charter would not have specifically provided for   its  exemption  from the payment  of   real  property   tax.   Its  exemption therein therefore proves that it was only an exception to the general rule of taxability of petitioner. Given that said privilege was withdrawn by subsequent law, petitioner’s claim for exemption from real property taxes for the entire assessed period fails.

We affirm the finding of the lower court on petitioner’s liability for business taxes for the lease of its building to private corporations. During the trial, petitioner did not present any evidence to refute respondent’s proof of petitioner’s income from the   lease   of   its   property.  Neither   did   it   present   any  proof   of   exemption   from business taxes. Instead, it emphasized its charter provisions defining its functions as governmental   in  nature.   It  averred   that   it  allowed port  users   to  occupy  certain premises within the port area only to ensure order and convenience in discharging its governmental functions. It hence claimed that it is not engaged in business, as the act of leasing out its property was not motivated by profit, but by its duty to manage and control port operations. 

The argument is unconvincing. As admitted by petitioner, it leases out its premises to private persons for “convenience” and not necessarily as part of its governmental function of administering port operations.   In fact, its charter classifies such act of leasing out port facilities as one of petitioner’s corporate powers. Any income or profit generated by an entity, even of a corporation organized without any intention of realizing profit in the conduct of its activities, is subject to tax. What matters is the established fact that it leased out its building to ten private entities from which it   regularly   earned   substantial   income.   Thus,   in   the   absence   of   any   proof   of exemption therefrom, petitioner is liable for the assessed business taxes.

In closing, we reiterate that in taxing government-owned or controlled corporations, the State ultimately suffers no loss. In National Power Corp. v. Presiding Judge, RTC, Br. XXV, we elucidated: 

Actually, the State has no reason to decry the taxation of NAPOCOR’s properties, as and by way of  real  property  taxes.  Real  property  taxes,  after  all,   form part  and parcel of the financing apparatus of the Government in development and nation-building, particularly in the local government level.

x   x   x                                                                         x   x x                                                                 x x x 

To all intents and purposes, real property taxes are funds taken by the State with one hand and given to the other. In no measure can the government be said to have lost anything.

Finally, we find it appropriate to restate that the primary reason for the withdrawal of   tax   exemption   privileges   granted   to   government-owned   and   controlled corporations and all other units of government was that such privilege resulted in serious tax base erosion and distortions in the tax treatment of similarly situated enterprises,   hence   resulting   in   the   need   for   these   entities   to   share   in   the requirements of development,  fiscal or otherwise, by paying the taxes and other charges due from them. 

WHEREFORE, the Petition is DENIED and the assailed Decision AFFIRMED. 

No pronouncement as to costs.

SO ORDERED.

Davide, Jr., (Chairman), Vitug, Ynares-Santiago, and Carpio, JJ., concur.

Rollo, pp. 35-38.

Id. at 51.

Id. at 14-15.

Id. at 4-6.

Id. at 38.

P.D. No. 857.

Lianga Lumber Co. v. Lianga Timber Co., Inc., 76 SCRA 197 (1977).

Del Rosario    v  . Bonga   , 350 SCRA 101 (2001).

China Airlines Ltd., v. CA et al., 185 SCRA 449 (1990).

Siredy Enterprises, Inc.,    v  . CA et al.,    G   .R. No. 129039   , September 17, 2002. 

Supra, note 7.

21 SCRA 1141 (1967).

Records, p. 2.

Id. at 97.

2   A.  TOLENTINO,  COMMENTARIES  AND JURISPRUDENCE ON THE CIVIL  CODE 30 (1994), citing 3 Manresa 66-69.

Lianga Lumber Co. v. Lianga Timber Co., Inc., supra, note 7.

Santiago v. Delos Santos, 61 SCRA 146 (1974). See also  Sec. 4, Rule 129 of the 1997 Rules of Civil Procedure, which provides:

Judicial admissions- An admission, verbal or written, made by a party in the course of the proceedings in the same case does not require proof. The admission may be contradicted only by showing that it was made through palpable mistake or that no such admission was made.

Rollo, p. 17.

Records, pp. 113-114.

Son v. Son, 251 SCRA 556 (1995).

Lianga Lumber Co. v. Lianga Timber Co., Inc., supra, note 7.

342 SCRA 692 (2000).

CIVIL CODE, art. 420.

National Development Co. v. Cebu City, 215 SCRA 382 (1992).

Sec. 3 of P.D. 857 provides: Definitions – For the  purpose of  this  Decree and  of the by-laws,  regulations,  or  rules  promulgated thereunder,   the terms or words used herein,   shall,  unless   the context   indicates  otherwise,  mean or  be understood to mean, as follows: xxx

P.D.   464,   which   took   effect   on   June   1,   1974,   is   the   precursor   of   the   Local Government Code of 1991.

Revised Charter of the Philippine Ports Authority effective December 23, 1975.

Sec. 2, P.D. 1931. 

Note: In National Power Corp. v. Province of Albay, (186 SCRA 198 [1990]), E.O. 93 was declared to be prospective in character.

197 SCRA 52 (1991).

P.D. 857, Secs. 26-29.

Basco v. PAGCOR, supra, note 30.

261 SCRA 667 (1996).

Sec.   234,   R.A.   7160,   effective   January  1,   1992,   provides:  Exemptions from Real Property Tax – The following are exempted from payment of the real property tax:

xxx                   xxx                   xxx

Except   as   provided   herein,   any   exemption   from   payment   of   real   property   tax previously   granted   to   or   presently   enjoyed   by,   all   persons,  whether   natural   or juridical,   including  all   government-owned  or   controlled   corporations   are  hereby withdrawn upon the effectivity of this Code. 

National Power Corp. v. Presiding Judge, RTC, Br. XXV, 190 SCRA 477 (1990).

Sec. 6, P.D. 857 reads:

 (b)       The corporate powers of the Authority shall be as follows:

xxx                   xxx                   xxx

(vii) To acquire, purchase, own, lease, mortgage, sell, or otherwise dispose of any land,   port   facility,   wharf,   quay,   or   property   of   any   kind,   whether  movable   or immovable.

CIR  v.   CA   and  Commonwealth  Management   and   Services  Corp.,   329   SCRA  237 (2000).

Supra, note 35.

Mactan Cebu International Airport Authority v. Marcos, citing P.D. No. 1931, supra, note 33.