Sudski nadzor zakonitosti akata Unije

– izravne tužbe

Doc. dr. sc. Lana OfakKatedra za upravno pravoPravni fakultet u Zagrebu

Pravni akti

Opći aktiPojedinačni (konkretni)

akti

Kontrola zakonitosti akata u RH

• Pojedinačni akti javnopravnih tijela u području upravnog prava– žalba drugostupanjskom tijelu– tužba upravnom sudu

• Opći akti – Ustavni sud RH (kontrola ustavnosti zakona, te

zakonitosti i ustavnosti propisa)– novi ZUS (od 2012.) – Visoki upravni sud – kontrola

zakonitosti općih akata

Kontrola zakonitosti akata Unije• Nadležan je Sud EU– poput upravnog i ustavnog suda – kontrolira i opće i pojedinačne akte

Dvije vrste postupaka1. izravne tužbe (izravno pobijanje) - SEU2. nadzor posrednim putem (neizravno

pobijanje) – pred SEU ili nacionalnim sudom- ako pred nacionalnim sudom – mora uputiti

prethodno pitanje SEU

Nadležnost Europskog suda

• Nadležnost ratione materiae – s obzirom na predmet postupka

• Nadležnost ratione personae – s obzirom na osobu koja pokreće postupak

• Nadležnost ratione temporis – s obzirom na vrijeme pokretanja postupka

Sud EU- poništit će nezakonit

akt ili će odbiti/odbaciti tužbu

Tužitelj- podnosi tužbu protiv

nezakonitog akta

Tuženi- tijelo koje je donijelo

akt koji se osporava

Temeljna pitanja

1. Protiv čega se podnosi tužba – akti koji su predmet nadzora

- i pojedinačni i opći akti2. Tko može biti tuženi - donositelji akata koji su

predmet nadzora 3. Tko može biti tužitelj – ovlaštenici za

podnošenje tužbe za poništenje akta– Povlašteni– Nepovlašteni

Akti koji su predmet sudskog nadzora – nadležnost ratione materiae

Čl. 263. Ugovora o funkcioniranju EU (bivši čl. 230. Ugovora o EZ)

• Sud EU nadzire zakonitost zakonodavnih akata, akata Vijeća, Komisije i Europske središnje banke, osim preporuka i mišljenja, te akata Europskog parlamenta i Europskog vijeća koji su usvojeni s namjerom da proizvode pravne učinke prema trećima. Sud također nadzire zakonitost akata tijela, ureda ili agencija Unije koji su usvojeni s namjerom da proizvode pravne učinke prema trećima.

Sankcije za nezakonitost

Čl. 264. st. 1. UFEU• Ako je tužba osnovana, Sud EU poništit će akt.(Napomena: pogrešan prijevod UFEU – „proglašava predmetni akt ništavim”).

Koje vrste akata podliježu nadzoru?

• Zakonodavni akti• Svi akti osim preporuka i mišljenja• Akti koji su namijenjeni da proizvode pravni učinak prema

trećima

• Koje vrste akata se mogu usvojiti temeljem Ugovora?– Uredbe– Direktive– Odluke– Mišljenja– PreporukeAkti sui generis – koji ne

potpadaju pod gore navedene akte predviđene Ugovorom mogu se usvajati samo u osobitim okolnostima (podliježu nadzoru)

Koja je bitna karakteristika akata koji podliježu nadzoru?

• Preporuke i mišljenja – nemaju obvezujuću snagu

• Bitno obilježje akata koji podliježu nadzoru – imaju pravni učinak

• Što znači imati pravni učinak?– proizvoditi promjenu u nečijim pravima i

obvezama– moguće utjecati na pravni položaj stranaka(predmet Noordwijks Cement Accord)

Predmet Noordwijks Cement Accord

• Trgovačka društva pokrenula su postupak za poništenje priopćenja Komisije da je njihov ugovor zabranjen i da im prestaje imunitet od kažnjavanja

• Komisija je tvrdila da ne postoji nikakav akt koji bi mogao biti poništen – obavijest je samo neobvezujuće mišljenje

• Sud je odbacio tvrdnju Komisije• Takva mjera izložila je društva velikom financijskom

riziku i utjecala na njihove interese – ona ne predstavlja samo mišljenje nego odluku

Problemski slučajevi

• Postoje brojni problemski slučajevi kada nije jasno ima li akt institucije pravne učinke

1) Pravni akt koji samo potvrđuje prethodni akt – ne mijenja ničiji pravni položaj

2) Pravni akti koji imaju samo unutarnje učinke ne podliježu nadzoru (akti koji se odnose na unutarnje ustrojstvo ili djelovanje institucije koja ga je usvojila)

Problemski slučajevi

• Lassalle protiv Europskog parlamenta– Je li natječaj akt koji podliježe nadzoru?- ograničivanje odabira ima izravne posljedice za

službenike koji ne ispunjavaju neki od postavljenih uvjeta

- postavljanje uvjeta izvrsnog poznavanja talijanskog jezika nije opravdano potrebama funkcioniranja odjela za koje je raspisan natječaj

Problemski slučajevi

• Algera i dr. protiv Zajedničke skupštine (1957.)– Obavijest predstavlja akt koji podliježe nadzoru jer

dovoljno iscrpno određuje što Zajednička skupština ima namjeru poduzeti ako tužitelji i dalje nastave odbijati ponuđeni položaj

Akti koji su predmet nadzora

• Europski sud je usvojio opće pravilo da svaka izjava institucije Zajednice kojom izražava što joj je namjera poduzeti – predstavlja akt koji podliježe nadzoru

• Nije bitna činjenica je li institucija vezana takvom izjavom ili ne

• Nastoji se omogućiti zainteresiranim osobama da osporavaju zakonitost namjeravanog djelovanja

Problemski slučajevi• U slučaju kada postupak donošenja odluke

uključuje brojne stadije – tako da svaki stadij postupka predstavlja neku vrstu prethodne odluke

• Jesu li prethodne odluke koje se donose u toku postupka (prije donošenja konačne odluke) akti koji podliježu nadzoru?– Odgovor ovisi o okolnostima konkretnog predmeta

• Huber protiv Komisije• IBM protiv Komisije• AKZO protiv Komisije

Razlozi za pobijanje akata

• Čl. 263. st. 2. UFEU– Nenadležnost– Bitna povreda postupka– Povreda Ugovora ili bilo kojeg drugog pravnog

pravila koje se odnosi na njihovu primjenu– Zloupotreba ovlasti

Posljedice nezakonitosti

(nezakoniti akti)

Oborivost(oborivi akti)

Ništavost(ništavi akti)

Posljedice nezakonitosti • Opće pravilo: nezakoniti akti su oborivi (pobojni), a

ne ništavi• To znači da oni imaju pravni učinak, osim ako i sve

dok ih ne poništi Europski sud• Rok za poništenje akta je relativno kratak – želja da

se zaštiti pravna sigurnost– Postupak se mora pokrenuti u roku od dva mjeseca od

objavljivanja mjere, ili od njene notifikacije tužitelju, ili, u nedostatku navedenoga, od dana kad je mjera postala poznata tužitelju.

Posljedice nezakonitosti• Iznimno je nezakonit akt ništav tj. “nepostojeći”

prema terminologiji Suda• Samo u slučajevima najtežih slučajeva

nezakonitosti– Nisu taksativno pobrojani, utvrđuje ih Sud EU– To su takvi nedostaci koji su osobito ozbiljni– Nezakonitost akta je očita na prvi pogled– Kada su akti donijeti ultra vires – ako se akt odnosi na

predmet izvan dosega Ugovora ili ako postoje bitne povrede postupka u donošenju akta da se ne može reći da ga je donijela neka vlast

Nepostojeći akti

• Posljedice nepostojećeg akta– Praktični učinak kao da je proglašen nezakonitim– Protekom roka ne može postati zakonit!

- Rijetki predmeti!

Tuženo tijelo - donositelj akta koji je predmet nadzora

• Čl. 263. Ugovora o funkcioniranju Unije dopušta nadzor nad:– Zakonodavnim aktima – koje usvajaju Europski

parlament i Vijeće– Aktima Vijeća– Aktima Komisije– Aktima Europske središnje banke– Aktima Europskog parlamenta– Aktima Europskog vijeća– Aktima tijela, ureda i agencija Unije

Tuženo tijelo

• Što ako institucija Unije delegira svoju ovlast za donošenje akta nekom drugom tijelu?

• Prema čl. 263. ako je to tijelo osnovano temeljem prava Unije (tijelo, ured, agencija Unije) – njegovi akti podliježu nadzoru ako namjeravaju proizvoditi pravni učinak prema trećima

Locus standi – pravo podnošenja tužbe

Tužitelji

Povlašteni tužitelji- neograničeni

locus standi(čl. 263. st. 2.)

Polupovlašteni tužitelji- djelomično ograničeni

locus standi(čl. 263. st. 3.)

Nepovlašteni tužitelji - ograničeni locus standi

(čl. 263. st. 4.)

Povlašteni tužitelji

• Čl. 263. st. 2. Ugovora o funkcioniranju EU (UFEU)– države članice – Europski parlament – Vijeće– Komisija

– uvijek imaju locus standi (procesnu legitimaciju) pobijati bilo koji akt koji podliježe nadzoru, čak i akt koji nije njima upućen, nego nekom drugu

– njih se tiče svaki akt Unije

Polupovlašteni tužitelji

• Čl. 263. st. 3. UFEU• Revizorski sud• Europska središnja banka • Odbor regija

- mogu pokrenuti postupak u svrhu zaštite svojih ovlasti

Nepovlašteni tužitelji

• Čl. 263. st. 4. UFEU• Svaka fizička ili pravna osoba može …

pokrenuti postupak protiv akta koji je upućen toj osobi ili koji se izravno i osobno odnosi na nju te protiv regulatornog akta koji se izravno odnosi na nju, a ne podrazumijeva provedbene mjere.

Nepovlašteni tužitelji

• Mogu pokrenuti postupak u tri slučaja:– Protiv akta koji je njima upućen (adresat)– Protiv akta koji je od izravnog i osobnog

(pojedinačnog) interesa za njih (de facto adresat)– Protiv regulatornog akta koji je od izravnog

interesa za njih i koji ne zahtijeva provedbene mjere • Uvedeno Ugovorom o funkcioniranju EU – popunjena

praznina koja izašla na vidjelo u predmetu UPA

Nepovlašteni tužitelji

• Prije stupanja na snagu Lisabonskog ugovora– Mogli su pobijati samo odluke (nije bitan naziv akta već

njegov sadržaj)– Moguće pobijati opće akte (uredbe) pod uvjetom da se

izravno i osobno (pojedinačno) odnosi na tužitelja • u tom pogledu je uredba u odnosu na tužitelja zapravo odluka

– Hartley (2004.) - ne sadrži izmjene Ugovora

Osobni (pojedinačni) interes

• Predmet Plaumann protiv Komisije– Odluka Komisije upućena njemačkoj vladi kojom

se odbija dati dopuštenje za sniženje carine na uvoz mandarina

– Plaumann – uvoznik mandarina – može li pobijati odluku Komisije?

– tužitelj mora dokazati da akt utječe na njega zbog određenih svojstava koja ima samo on ili zbog okolnosti koje ga razlikuju od svih drugih osoba da bi dokazao da ima osoban interes

Osobni (pojedinačni) interes

• Tužitelj može dokazati osobni interes ako može dokazati da akt utječe na njega kao pripadnika zatvorene skupine

• Zatvorena skupina je skupina osoba čiji su članovi poznati u trenutku kada akt stupi na snagu

• Otvorena skupina je skupina čiji članovi nisu poznati kad akt stupi na snagu

Male skupine – nepriznavanje locus standi

• Akt je opći, ali osobe na koje djeluje, premda su članovi otvorene skupine, čine u stvari malu skupinu koju je lako odrediti

• Sud EU “strog” u priznavanju locus standi nepovlaštenim tužiteljima – smatra da nemaju osobni interes

• Nepravične presude Suda EU?– KSH protiv Vijeća i Komisije– Spijker protiv Komisije– Binderer protiv Komisije

Zatvorene skupine: Odluke

• Predmeti su se odnosili na odluke upućene državama članicama (opći akti), ali koje su se primjenjivale na zatvorenu skupinu osoba– Toepfer protiv Komisije– Bock protiv Komisije

– Ako akt u obliku odluke djeluje na otvorenu skupinu osoba, ali unutar te otvorene skupine postoji zatvorena skupina na koju djeluje na znatno drugačiji način, ta zatvorena skupina bit će osobno (pojedinačno) zainteresirana

Zatvorene skupine: Uredbe

• Predmeti su se odnosili na uredbe (“europski zakon”), ali koje su se primjenjivale na zatvorenu skupinu osoba

• Kontradiktorne presude Suda EU– Ponekad priznaje locus standi pripadnicima

zatvorene skupine, a ponekad ne

Zatvorene skupine: Uredbe

• Predmet La compagnie française commerciale et financière protiv Komisije– Nije priznao osobni (pojedinačni) interes

• Predmet Fruit Company protiv Komisije– Priznao je osobni (pojedinačni) interes

• Predmet Beauport protiv Vijeća i Komisije– Nije priznao osobni (pojedinačni) interes

Zatvorene skupine: Uredbe

• Liberalniji pristup– Predmet Roquette protiv Vijeća– Commerciale Olio protiv Komisije– Sofrimport protiv Komisije– Codorniu protiv Vijeća• Gran Cremant de Cordoniu

Zatvorene skupine: Uredbe• Predmet UPA protiv Vijeća

– Pitanje zaštite ljudskih prava– Načelo zakonitosti (vladavina prava) zahtjeva da pojedinci

imaju djelotvorno pravno sredstvo– Prvostupanjski (opći) sud nije priznao locus standi– Žalba Sudu EU– Nezavisni odvjetnik – predložio radikalnu izmjenu stajališta –

treba zauzeti stav da nepovlašteni tužitelj ima osobni (pojedinačni) interes kada, zbog okolnosti u kojima se nalazi, akt ima ili mora imati bitno nepovoljan utjecaj na njegove interese

– Sud EU odbacio te argumente – krive su države članice: na državama članicama je da predlože promjene Ugovora ako žele osigurati širi pristup pravosuđu pojedincima na razini EU

Zatvorene skupine: Uredbe

• Jégo-Quéré protiv Komisije– Prvostupanjski sud je zauzeo stav da nije

prihvatljivo da osoba treba povrijediti pravo da bi dobila pravno sredstvo za pobijanje nezakonitosti akta

– Priznao je pojedinačni interes– Žalba Sudu EU– Sud EU poništio odluku Prvostupanjskog suda te

odbacio tužbu (nije priznao osobni (pojedinačni) interes)

Osoban (pojedinačni) interes nakon Lisabonskog ugovora

• Osoban (pojedinačni) interes je i dalje bitan uvjet za dopuštenost tužbe u slučaju da se ne radi o aktu koji je upućen tužitelju odnosno o regulatornom aktu koji ne zahtijeva provedbene mjere

• Primjenjiva je sudska praksa uspostavljena prije Lisabonskog ugovora

• Međutim, Sud EU treba iskoristiti priliku i revidirati svoju sudsku praksu u svjetlu pružanja šireg pristupa sudskoj zaštiti

Izravan interes

• Nepovlašteni tužitelj mora utvrditi izravni interes u svim slučajevima u kojima nije adresat odluke

• Pitanje uzroka i posljedice!• Akt će se izravno odnositi na

pojedinca ako taj akt mijenja njegov pravni položaj, bez da to putem provedbenih mjera čini neka druga institucija EU ili države članice

Izravan interes

• Akt se može izravno odnositi na pojedinca i u slučajevima kad je potrebno usvojiti provedbene mjere

• Ako pri donošenju provedbenih mjera, institucija nema mogućnost diskrecijske ovlasti da li i kako provesti akt, akt će se izravno odnositi na pojedinca

• Ako pri donošenju provedbenih mjera institucija ima ovlast prije donošenja odluke odabrati da li i kako provesti akt u pitanju, tada će se odluka te institucije, a ne akt u pitanju izravno odnositi na pojedinca

Kvazisudske odluke

• Pojam kvazisudske odluke ne poznaje Sud EU• To su odluke koje se donose protiv određene

stranke nakon provedenog postupka (upravnog postupka), a nalikuju sudskim odlukama

• Postupci o tržišnom natjecanju• Antidampinški postupci• Državne potpore• Čim se nekoj stranci prizna status stranke u

postupku koji završava donošenjem odluke – takva osoba ima locus standi za pobijanje te odluke

Postupci zaštite tržišnog natjecanja

• Postupak utvrđivanja je li neko trgovačko društvo povrijedilo europska pravila tržišnog natjecanja

• Pasivna stranka (“tuženik”) – osoba protiv koje Komisija vodi takav postupak (istragu)

• Odluka Komisije – “tuženik” se može osloboditi ili proglasiti krivim za povredu pravila tržišnog natjecanja– budući da je odluka Komisije upućena “tuženiku”,

može ju pobijati

Postupci zaštite tržišnog natjecanja• Uzgredna stranka – žrtva navodne povrede pravila

tržišnog natjecanja – može li pobijati odluku Komisije kojom se tuženik

oslobađa krivnje?– nije adresat odluke, jer je odluka upućena tuženiku

protiv kojeg se provodila istragaPredmet: Metro protiv Komisije– Odluka Komisije je donijeta temeljem pritužbe

METRO-a na trgovačko društvo SABA– Zbog interesa zadovoljavajuće provedbe prava, svakoj

osobi koja je ovlaštena uložiti pritužbu treba biti dopušteno pokrenuti postupak protiv odluke kojom se ta pritužba odbija

Antidampinški postupci• Damping – oblik nepravičnog tržišnog natjecanja u međunarodnoj trgovini koji

obično uključuje prodaju robe na različitim tržištima po različitim cijenama osobito izvoz po nižim cijenama od onih koje vrijede na domaćem tržištu

• Pravno sredstvo protiv dampinga – antidampinška carina (tako da se izjednače cijene)

• cilj je spriječiti privilegirani položaj nekih trgovačkih društava ili proizvodnih grana u odnosu na druge, jer je monopolsko poslovanje nespojivo s principima tržišne ekonomije i funkcioniranjem unutrašnjeg tržišta EU

Antidampinški postupci

• Obično se pokreću na temelju pritužbe nekog trgovačkog društva

• Antidampinške carine se uvode na svu robu odgovarajuće vrste iz zemlje o kojoj je riječ

• Pokretanje postupka – javnom objavom• Izvoznici i uvoznici imaju pravo dostaviti svoja

očitovanja Komisiji; inspektori ih mogu posjetiti – trgovačka društva koja tako sudjeluju mogu se smatrati strankama u postupku

Antidampinški postupci

• Tko ima pravo pobijati antidampinške carine koje se propisuju uredbom?– Oni koji su u uredbi izričito navedeni– Oni koji su sudjelovali u istrazi Komisije– Podnositeljima pritužbe (na čiju

inicijativu se može usvojiti antidampinška carina) Sud EU priznaje postupovnu legitimaciju (predmet Timex protiv Vijeća i Komisije)

Postupci kontrole državnih potpora

• Državna potpora - oblik pomoći države ili nekog drugog javnog tijela pod njezinom kontrolom određenom poduzetniku ili sektoru na diskrecijskoj osnovi, s mogućim učinkom na narušavanje tržišnog natjecanja

• http://www.aztn.hr/drzavne-potpore/ • Važnost kontrole državnih potpora – radi osiguravanja svim poduzetnicima na tržištu jednakih

uvjeta poslovanja i time jednakih mogućnosti za uspjeh – radi povećanja konkurentnosti poduzetnika kao i

privlačenja i poticanja domaćih i stranih investitora

Postupci kontrole državnih potpora

• Istragu provodi Komisija • Istraga se može pokrenuti na inicijativu

podnositelja pritužbe (trgovačkog društva) da država daje potporu njihovim tržišnim konkurentima

• Slijedi odluka upućena državi članici koja je optužena da je odobrila nedozvoljenu potporu

• Ako Komisija odluči da nije bilo povrede pravila mogu li podnositelji pritužbe pobijati takvu odluku?

• Predmet COFAZ protiv Komisije – Sud je odlučio da je tužba dopuštena jer sporna potpora utječe na COFAZ-ov položaj na tržištu

Zaključak

• U pobijanju kvazisudskih odluka Sud usvaja liberalniji pristup u dopuštanju locus standi (postupovne legitimacije) nepovlaštenim tužiteljima

Literatura

• Hartley, Trevor C., Temelji prava Europske zajednice, 2004., str. 333-380.

• Ćapeta, Tamara i drugi autori, Reforma Europske unije: Lisabonski ugovor, str. 108-114.