strukovni pregled koncesije javno-privatna partnerstva bih

8/3/2019 Strukovni Pregled Koncesije Javno-privatna Partnerstva BiH

1/73

SIGMA

Podrka unapreenju uprave i menadmenta

Zajednika inicijativa OECD i Evropske Unije, koju, veim dijelom, financira EU

Ovaj dokument je pripremljen uz financijsku pomo Evropske Unije. Miljenjaizraena u ovom dokumentu sumiljenja autora, i ne mogu, ni na koji nain , odraavati slubene stavove Evropske Unije, te takoer ne morajuizraavati stavove OECD i zemalja lanica ili zemalja korisnica, koje uestvuju u programu Sigma.

Strukovni pregled

Koncesije i javno-privatna partnerstva u Bosni i

Hercegovini

Finalni izvjetaj

Novembar 2008./septembar 2009.


2/73

Working translation

2

1 SAETAK .................................................................................................................................................. 3

2 OPE INFORMACIJE ................................................................................................................................. 7

3 EU POLITIKA I PRAVNI OKVIR ................................................................................................................. 10

3.1 EU KONTEKSTKONCESIJE......................................................................................................................... 10

3.2 EU KONTEKST JAVNO-PRIVATNA PARTNERSTVA (PPP) .............................................................. ..................... 13

3.3 EU KONTEKST PRAVNA LIJEK..................................................................................................................... 14

4 ANALIZA ZAKONODAVNOG OKVIRA U BOSNI I HERCEGOVINI................................................................ 16

4.1 UVOD..................................................................................................................................................... 16

4.2 BIHDRAVNO ZAKONODAVSTVO ................................................................................................................. 18

4.3 ZAKONODAVSTVO REPUBLIKE SRPSKE ........................................................................................................... 25

4.4 ZAKONODAVSTVO FEDERACIJE BIH .............................................................................................................. 31

5 ANALIZA PRAKSE DODJELA KONCESIJA ............................................................................................... 33

5.1 PREGLED................................................................................................................................................. 33

5.2 BIHDRAVNA PRAKSA ............................................................................................................................... 33

5.3 PRAKSA U REPUBLICI SRPSKOJ ..................................................................................................................... 38

5.4 PRAKSA U FEDERACIJI BIH .......................................................................................................................... 44

6 ANALIZA INSTITUCIJA ............................................................................................................................. 49

6.1 INSTITUCIONALNI OKVIR U EUPREGLED...................................................................................................... 49

6.2 KOMISIJA ZA KONCESIJE BIH ....................................................................................................................... 52

6.3 KOMISIJA ZA KONCESIJE REPUBLIKE SRPSKE.................................................................................................... 56

6.4 KOMISIJA ZA KONCESIJE FEDERACIJE BIH ....................................................................................................... 59

6.5 OPI KOMENTARI NA INSTITUCIONALNO UREENJE BIH ............................................................... ..................... 61

7 PREPORUKE ........................................................................................................................................... 63

7.1 KONTEKST............................................................................................................................................... 63

7.2 PROMJENE ZAKONODAVNOG OKVIRA ............................................................................................................ 64

7.3 OBUKA I PRENOS ZNANJA ........................................................................................................................... 68

7.4 INSTITUCIJE ............................................................................................................................................. 70

7.5 PRIJEDLOZI ZA TEHNIKU POMO ................................................................................................................. 72


3/73

Working translation

3

1 Saetak

Na zahtjev Delegacije Evropske komisije u Bosni i Hercegovini i Komisije za koncesije BiH, SIGMA

je u proljee 2008. obavila pregled sistema dodjeljivanja koncesija i javno-privatnog partnerstva (PPP)

na dravnom i entitetskom nivou u Bosni i Hercegovini. Pregled je obuhvatio analizu sistema BiH

koncesija i PPP u cjelini, fokusirajui se na rad i uinkovitost sistema. Zakonodavstvo i praksa u Bosni

i Hercegovini su usporeeni sa relevantnim zakonodavstvom EU i praksom zemalja lanica EU.

Izvjetaj o pregledu prepoznaje propuste u zakonodavstvu (i neusklaenost saacquis communautaire),

te opisuje prednosti i slabosti sistema, naroito u smislu pravnog i institucionalnog okvira. Namjera

izvjetaja i preporuka je da pomognu elaboriranju strategije kojom se utvruju kratkoroni,

srednjoroni i dugoroni ciljevi za postizanje naelno otvorenog, pravednog i transparentnog sistema.

Najvanijaje, meutim, potreba za uspostavljanje jasnog i vrstog pravnog i institucionalnog okvira,

koji e potai konkurenciju i osigurati prijeko potrebne investicije u irokom rasponu koncesionog

sektora, poput infrastruktura, kola, domova i bolnica.

Vano je napomenuti da se postojei zakoni o koncesijama na dravnom i entitetskom nivou mogu

smatrati pomakom ka uvoenju suvremenog pravnog sistema, iako jo uvijek nisu u skladu sa

zahtjevima EU, iz mnogih razloga koji su navedeni u ovom izvjetaju.

Ono to je pozitivno jeste da zakoni odraavaju namjeru kreiranja solidne pravne osnove za

dodjeljivanje koncesija koje mogu privui strane investitore. Oni jasno ciljaju ka poticaju opeg seta

uvjeta koji promoviraju razvoj neophodnih infrastrukturnih projekata i drugih projekata u formi

modela koncesija. Ovaj cilj je naglaen u lanu 2. dravnog Zakona BiH, i u Zakonu Federacije BiH,

te u lanu 3. Zakona Republike Srpske. Ovdje je namjera zakona opisana kao stvaranje

transparentnog, nediskriminacijskog i jasnog pravnog okvira za utvrivanje uvjeta pod kojim se

lokalnim i stranim pravnim licima mogu dodijeliti koncesije, kao i za poticaj investiranja stranog

kapitala.

Naalost, zakoni takoer sadre odredbe u kojima nedostaje dobih namjera zakonodavaca, kao to je

opisano u tim lanovima. Ovi nedostaci su takoer vodili ka praksi koja nije u skladu sa osnovnim

zahtjevima EU. Nekoliko osoba sa kojima je tim kolega koji je radio na pregledu razgovarao u toku

inicijalnih posjeta koje su za cilj imale prikupljanje podataka o injeninom stanju, a zatim i na

seminarima, naglasile su da su svjesne ovog problema.

Osnovna karakteristika sistema koncesija, koja je ujedno i predmet najvee zabrinutosti tima za

pregled, jeste da je veoma veliki broj ugovora o koncesijama i javno-privatnom partnerstvu dodijeljena


4/73

Working translation

4

putem samoinicijativnih ponuda, bez dovoljno otvorene, transparentne i konkurentne procedure.

Upotreba samoinicijativne ponude znai da koncedent nije u poziciji da procijeni da li koncesija (na

osnovu samoinicijativne ponude) predstavlja najpovoljniju ponudu u tehnikom i ekonomskom

smislu. Za takvu procjenu bi bila potreba tenderska procedura sa ueem najmanje tri ponuaa, to

bi koncedentu posluilo kao dokaz da je uinjeno sve kako bi se osiguralo pronalaenje tehniki i

ekonomski najpovoljnije ponude. Nedostatak otvorene i konkurentne procedure znai da je poputena

mogunost pozivanja dodatnih potencijalnih kandidata i proirivanje osnova natjecanja. Ovo, zauzvrat,

vodi ka nedostatku realne konkurencije u cijenama, jer su ponuai pod manjim pritiskom da ponude

veu vrijednost za novac, i u smislu koncesione naknade kao i kvalitete proizvoda. Krajnji rezultat je

da e prihod od koncesione naknade vjerojatno biti nii , a krajnji korisnici nee neophodno dobiti

najveu vrijednost za novac.

Izgleda da je ovaj popust da se koristi javni poziv za zapoinjanje procesa postao institucionaliziran.

To znai da se koncesije i javno-privatna partnerstva ne dodjeljuju u skladu sa osnovnim principima

transparentnosti, odgovarajueg i pravednog natjecanja i jednakog tretmana, popisanih u Ugovoru o

EZ.

Ova karakteristika sistema koncesija u BiH vodi ka prvom osnovnom izazovu (i relevantnim

preporukama), a to je zahtjev za odreeni broj znaajnih izmjena u pravnom okviru, od kojih je

najvanija transpozicija smjernica Evropske komisije u dravni zakon. Takoer, postoji i naelna

potreba za kreiranjem pouzdanog i suvremenog regulatornog okvira, koji titi osnovne principe

ugovora u nabavci svih koncesija i javno- privatnih partnerstava, ukljuujui podruja koja nisu

direktno obuhvaena detaljnim odredbama Smjernica Evropske komisije. Takav okvir bi rezultirao

procesom nabavke u konkurentnoj proceduri kao normi za dodjeljivanje koncesija i javno-privatnih

partnerstava.

Nekoliko zakonskih akata regulira procedure dodjeljivanja koncesija: Zakon o koncesijama na

dravnom nivou, entitetski zakoni o koncesijama i kantonalni zakoni o koncesijama. Jasno je da samoistovremeno postojanje nekoliko pravnih reima koncesioniranja na teritoriji BiH ak i ako se samo

neznatno razlikuju jedni od drugih predstavlja prepreku realiziranju koncesionih projekata, jer, po

miljenju potencijalnih privatnih investitora i njihovih finansijera ovi projekti pokrivaju teritorije na

kojima vae razliiti zakoni o koncesijama. Ovo se smatra najveom preprekom za razvoj koncesionih

projekata vezanih za izgradnju infrastrukture u Bosni i Hercegovini, poput autoputeva, eljeznice ili

energetskih postrojenja.


5/73

Working translation

5

Zbog toga postoji kljuna potreba osiguravanja da sve izmjene budu napravljene nain koji je u

potpunosti konzistentan izmeu drave, oba entiteta i kantona. Tim za pregled je predloio nekoliko

naina postizanja ovakvog ishoda.

Drugi osnovni izazov e biti uspostavljanje uinkovitog i potpuno neovisnog albenog

mehanizma. Tim za pregled je zakljuio da albeni sistem trenutno nije u skladu sa direktivom o

pravnim lijekovima EU, ali da postoji potencijal za poboljanje.

Uvoenje konkurentskog procesa kao standardne procedure za dodjeljivanje koncesija i javno-

privatnih partnerstava e oznaiti znaajnu promjenu u praksi i ulogama uesnika u procesu. Dodatni

resursi i obuka e biti postavljeni kao zahtjev za koncedente (ukljuujui resorna ministarstva) i za

koncesionare, kako bi se osiguralo da svi uesnici u procesu budu dovoljno dobo pripremljeni za

uestvovanje u konkurentskom procesu na uinkovit i definiran nain. Tim za pregled je u nekoliko

navrata dobio informacije da je jedan od osnovnih razloga nekoritenja konkurentskog procesa

nedostatak resursa i ekspertize za pripremanje studije izvodljivosti. Ovo je pitanje kojim se potrebno

posebno pozabaviti. Tim za pregled je takoer doao do zakljuka da se opseg dodijeljenih ugovora o

koncesijama i iskustva Komisije za koncesije, resornih ministarstava i vlasti razlikuju u velikoj mjeri.

Znanje i iskustva u upravljanju ovim projektima se, stoga, smatra nedosljednim i fragmentiranim.

Ovo vodi ka treem osnovnom izazovu i relevantnim preporukama , a to je potreba da se osiguraju

podrka i obuka, kao i osiguravanje konstantnog dijeljena i prenoenja znanja o provoenju

konkurentskog procesa. Takoer, postoji i zahtjev za pripremanje odgovarajueg budeta kako bi se

osiguralo da koncedenti budu u stanju da pripreme jasnu studiju izvodljivosti, radije nego da se

oslanjaju na koncesionare.

Ovo je usko vezano sa etvrtim osnovnim izazovom koji je naveo tim za pregled, a koji je vezan za

ulogu Komisije za koncesije u budunosti. Tim za pregled preporuio je blie povezivanje uloga

komisija sa ulogama njihovih evropskih partnera. Ovo bi znailo reduciranje odgovornosti udonoenju odluka komisija, ali bi znaajno uvealo njihove uloge u pruanju podrke u pripremanju

projekata, obrazovanju i kreiranju politike, u funkciji izvora znanja i pozitivne prakse.

Posljednji osnovni izazov je povezan sa poveanom transparentnou i pojednostavljivanjem u

smislu raspoloivih informacija o mogunostima koncesioniranja i dodjeljivanju koncesija . Tim za

pregledpredloio je ponovno definiranje uloge Komisije za koncesije na dravnom nivou u BiH, kako

bi, pored svoje regulatorne funkcije u dodjeljivanju koncesija na dravnom nivou, preuzela i vodeu

ulogu u prikupljanju informacija o PPP/koncesijama i dodijeljenim ugovorima irom zemlje, ucentralnog registra svih koncesija koje su na raspolaganju javnosti, prikupljanju statistikih podataka


6/73

Working translation

6

vezanih za koncesije u cijeloj zemlji, provedbi jedinstvenog sistema objavljivanja poziva i

osiguravanju podrke potencijalnim koncesionarima. Ova izmjena u ulozi dravne Komisije za

koncesije ne bi neophodno umanjila odgovornosti i ovlasti drugih nivoa uprave (entiteta, opina, itd.)

u procesu donoenja odluka u pojedinanim sluajevima ili svakodnevnim operativnim aktivnostima.


7/73

Working translation

7

2 Ope informacije

U proljee 2008. godine, Delegacija Evropske komisije u Sarajevu i Komisija za koncesije BiH su

zatraila pomo strunjaka /strukovnih kolega iz SIGMA-e za sistem dodjeljivanja i upravljanja

koncesijama i javno-privatnim partnerstvima (PPP) u BiH.

Strukovni pregled je osmiljena kao analiza sistema koncesija u BiH u cjelini. Fokus je bio na

analiziranju rada i uinkovitosti sistema koncesija. Zakonodavstvo i praksa u Bosni i Hercegovini su

usporeeni sa relevantnim zakonodavstvom u EU i pozitivnompraksom zemalja lanica EU.

Izvjetaj o pregleduprepoznaje propuste u zakonodavstvu (i neusklaenost sa acquis communautaire),

te opisuje prednosti i slabosti sistema, naroito u smislu pravnog i institucionalnog okvira.

Ciljevi pregleda bili su:

Ispitati pravne i institucionalne strukture i mehanizme dodjeljivanja ugovora o koncesijama ijavno-privatnim partnerstvima;

Osigurati informacije i analize o relevantnom zakonodavstvu i praksi u EU i zemljamalanicama EU;

Ponuditi prijedloge i razgovarati o rjeenjima sa interesnim stranama u BiH za promjene iunapreenje pravnih i institucionalnih struktura i mehanizama dodjeljivanja, kako bi seosiguralo bolje prilagoavanjeEU praksi u podruju koncesija i javno-privatnih partnerstava,

to bi dovelo do efikasnijeg, koherentnijeg i predvidljivog sistema koncesija i PPP-a u zemlji.

Tim za pregled

lanovi tima za pregled bili su:

Martin Oder (Austrija) kvalificirani pravnik, partner u Haslinger Nagele & Partners (Be),strunjak za nabavku na projektima, koncesije i javno-privatna partnerstva;

Susie Smith (Ujedinjeno Kraljevstvo) kvalificirana pravnica, pravna savjetnica i neovisnastrunjakinja za nabavku u nekoliko zemalja;

Marian Lemkevii savjetnik za javnu nabavku, SIGMA

Proces pregleda

Dva zadatka utvrivanja injenica obavljena su u julu 2008. godine: u Banja Luci u periodu od 7 . do

11. jula, i u Sarajevu u periodu od 21. do 25. jula.


8/73

Working translation

8

Zadacima utvrivanja injenica prethodilo je dostavljanje velikog broja dokumenataveinom zakona

i pravila vezanih za predmet ispitivanjakako bi se timu omoguilo da upoznaju trenutnu situaciju u

Bosna i Hercegovina.

Tokom obavljanja ovih zadataka, tim za pregled je imao priliku da se sretne sa svakom od tri komisije

za koncesije, kao i sa predstavnicima dravnih i ministarstava Republike Srpske i Federacije,

dravnim i revizorima iz oba entiteta, kao i sa vanjskim strunjacima. Tim je, takoer, imao priliku

razgovarati sa koncesionarima u Republici Srpskoj i federalnoj Direkciji za puteve.

Svrha strukovnog pregleda je bila analiza kljunih karakteristika i tendencija u pravnom okviru i

praksi dodjeljivanja koncesija, kao i pruanje stratekih savjeta za budue razvoje. Izvjetaj ne daje

kompletan opis svih vaeih pravnih akata ve se fokusira na zakonodavstvo na dravnom i

entitetskom nivou. Nisu ukljueni propisi koji su doneseni na nivou 10 kantona i u Brko Distriktu.

Ipak, zakonodavstvo na lokalnom nivou se, u principu, ne bi trebalo razlikovati od pravnih akata

kojima se ovaj izvjetaj bavi. Svo kantonalno zakonodavstvo je usvojeno po modelu federalnog

zakona (svi kantonalni propisi bi trebali biti u potpunosti usklaeni sa federalnim zakonom). Stoga bi

razmatranje 10 kantonalnih zakona uveliko zakompliciralo strukturu Izvjetaja a ne bi imalo utjecaja

na njegove zakljuke.

Iako tim za pregled nije imao uvid u dokumente, niti se susreo sa predstavnicima kantona i Distrikta

Brko, bili su u mogunosti da dobiju opi prelged prakse u kantonima na osnovu odranih intervjua.

Te informacije su uzete u obzirpri izradi ovog izvjetaja.

Naalost, nemogue je bilo razgovarati sa svim interesnim stranama u koncesijama/javno-privatnim

partnerstvimazbog ogranienog vremena. Meutim, tim za pregled smatra da je stekao objektivan

uvid u trenutnu situaciju tokom trajanja revizije.

Kao rezultat zadatka utvrivanja injenica, tim za pregled je dobio znaajnu dodatnu dokumentaciju,ukljuujui godinje izvjetaje sve tri komisije za koncesije, statistike podatke i dodatne informacije o

zakonima i pravilima vezanim za koncesije i javno-privatna partnerstva.

Tim za pregled se zatim susreo u uredu SIGMA-e u Parizu, kako bi razgovarali o inicijalnim nalazima,

predloenim sljedeim koracima i pripremanju nacrta izvjetaja. Svi lanovi tima su izrazili

zabrinutost rezultatima zadatka utvrivanja injenica, koji su otkrili da su zakoni (u odreenoj mjeri) i

praksa dodjeljivanja koncesija i javno-privatnih partnerstava (u mnogo veoj mjeri) u Bosni i

Hercegovini znaajno izvan prihvatljive prakse EU.


9/73

Working translation

9

Tim za pregled se sloio da bi bilo korisno sa kolegama u Bosni i Hercegovini podijeliti vie

informacija o pravnom kontekstu EU i EU praksama u dodjeljivanju javno-privatnih partnerstava i

koncesija. Kao rezultat, tim za pregled je organizirao poludnevnu radionicu u Sarajevu, 29. oktobra

2008. godine, kojoj su prisustvovali predstavnici sve tri komisije za koncesije. Tim za pregled je sa

zadovoljstvom prihvatio mogunost da razgovara o pitanjima koja su postavljali uesnici, a lanovi

tima su bili impresionirani nivoom interesiranja i posveenosti temi. Tim za pregled je takoer

iskoristio priliku da pojasni odreeni broj pitanja koja su se pojavila za vrijeme revizije dokumenata i

razgovora.

Tim za pregled je smatrao da bi bilo korisno predstaviti inicijalne nalaze revizije svim interesnim

stranama pije cirkuliranja nacrta izvjetaja. S tim ciljem je 26. novembar 2008. godine organiziran

sastanak u Banja Luci.

Nacrt izvjetaja predstavljen je nedugo nakon sastanka odranog u Banja Luci 26.11. 2008. Godine.

Tri komisije za koncesije su razmotrile nacrt izvjetaja i dostavile timu za pregled komentare u pisanoj

formi. U tom smislu, tim za pregled je inkorporirao odreen broj izmjena i dopuna kojim su se

ispravile netanosti.Tim za pregled je takoer zatraio jo jedan sastanak koji je organiziran u Banja

Luci 1.7.2009. godine. Diskusija na sastanku je znaajno doprinijela definiranju novih izmjena i

napomena koje su naknadno dodate u izvjetaj.

Priznanja

Tim za pregled eli se zahvaliti svima koji su doprinijeli ovom procesu, na dragocjenom odvojenom

vremenu ipruanjemmogunosti timu da obavi otvorene, profesionalne i korisne razgovore. Posebno

se zahvaljujemo g. Hamedu Meanoviu, predsjedniku Komisije za koncesije BiH, g. Predragu

Akrabiu, predsjedniku Komisije za koncesije Republike Srpske, i g. efiku Koriiu, predsjedniku

Komisije za koncesije Federacije BiH, kao i njihovim kolegama i osoblju komisija za koncesije, gi

Ireni otra, task menaderici iz Delegacije Evropske komisije u Sarajevu. Tim se takoerzahvaljuje

na saradnji osoblju ministarstava, uredima za reviziju i dugim institucijama i organizacijama.


10/73

Working translation

10

3 EU politika i pravni okvir

3.1 EU kontekst Koncesije

Koncesije nisu definirane u Ugovoru o Evropskoj zajednici ili drugim izvorima primarnog zakona

EU. U sekundarnom pravu EU, definicija koncesija moe se nai u Direktivi 2004/18/EC, gdje se

spominju dvije vrste koncesija: koncesije za javne radove i koncesije za usluge.

lan 1.(3.) Direktive 2004/18/EC definira koncesije za javne radove kao ugovor iste vrste kao

ugovor o javnim radovima, osim injenice da se radovi koje je potrebno izvesti sastoje ili samo od

prava eksploatacije rada ili od ovog prava uz plaanje. Javni ugovorje ugovor o novanom interesu

zakljuen, u pisanoj formi, izmeu jednog ili vie privrednih subjekata i jednog ili vie ugovornih

vlasti, iji je predmet obavljanje radova, pruanje usluga ili opskrba1.

lanovi 56. do 65. Direktive 2004/18/EC sadre posebna pravila koja propisuju dodjeljivanje

koncesija za javne radove. Shodno tome, dodjeljivanje koncesija za radove u iznosu koji je jednak ili

vei od granice propisane u lanu 7. Direktive 2004/18/ECpodlijee posebnom (na neki nain manje

rigidnom) reimu nabavke2. Dodjeljivanje koncesija za radove od strane ugovornih organa koje

obavljaju jednu ili vie aktivnosti koje su obuhvaene Komunalnom direktivom 2004/17/EC nije

obuhvaeno ovim posljednjim okvirom u kojem se te koncesije dodjeljuju za izvoenje komunalnih

aktivnosti3.

lan 1. (4.) Direktive 2004/18/EC definira koncesije za usluge kao ugovor iste vrste kao i ugovor o

javnim uslugama, osim injenice da se pruanje usluga sastoji ili samo od prava eksploatacije usluga

1 Preciznije, radom se smatraju radovi u okviru znaenja propisanog Direktivom 2004/18/EC: ugovor o

javnim radovima mora za cilj imati ili izvrenje i projekta i izvrenja radova vezanih za neku od aktivnosti u

okviru znaenja propisanog u Aneksu I (t.j. odjeljak F prema NACE nomenklaturi, pri emu razliite su vrste

aktivnosti gradnje navedene pojedinano) ili realizaciju, bilo kojim sredstvima, rada koji odgovara zahtjevima

navedenim od strane ugovornih organa [vidi lan 1. (2.) (b) Direktive 2004/18/EC].2 Vano je naglasiti da Direktiva 2004/18/EC takoer sadre obavezu za koncesionare da primjenjuju pravila

javne nabavke u odreenim okolnostima (t.j. kada se radi o koncesiji za obavljanje radova i kada koncesionareli da povjeri ugovor za obavljanje javnih radova treoj strani; Vidi lanove 62. et.seq.).3Vidi lan 18. Komunalne direktive 2004/17/EC.


11/73

Working translation

11

ili od ovog prava uz plaanje. lan 17. Direktive 2004/18/EC navodi eksplicitno da se Direktiva ne

moe primjenjivati na dodjeljivanje koncesijama za pruanje usluga4.

Meutim, to ne znai da koncesije za pruanje usluga (i ostale koncesije izvan obima Direktive

2004/18/EC) nisu predmet ovih pravila i osnovnih principa Ugovora o EZ. Evropski sud pravde

(ECJ),je naglasio ovu injenicu, koja podrazumijeva da su lanovi 43. i 49. Ugovora o EZ primjenljivi

na dodjeljivanje koncesija (za pruanje usluga): U svojoj poznatoj presudi iz 7. decembra 2000.

godine, sluaj C-324/98, TelAustria, vezanoj za dodjeljivanje koncesije za pruanje usluga, ECJ je

iznio miljenje dabez obzira na injenicu da, prema postojeempravu Zajednice, takvi ugovori

[t.j. koncesije za pruanje usluga] nisu obuhvaeni Direktivom 93/38 [t.j. prethodnom Komunalnom

direktivom, koja je sada zamijenjena Direktivom 2004/17/EC; isto vai i za Direktivu 2004/18/EC],

ugovorne strane koje ih zakljuuju su, svejedno, obavezne da potuju osnovna pravila Ugovora,

naelno, a posebno principe nediskriminiranja na osnovu nacionalnosti; taj princip implicira,

naroito, obavezu transparentnosti kako bi se osiguralo da ugovorne vlasti budu sigurne da je princip

ispotovan. Ta obaveza transparentnosti koja je nametnuta ugovornim vlastima sastoji se od

osiguravanja, u korist svakog potencijalnog ponuaa, da stepen objavljivanja bude takav da

omoguava tritu usluga da bude otvoreno za konkurenciju, te da se nepristranost procedura

nabavke moe provjeriti. (takoer vidi ECJ 13. septembar 2007. godine, sluaj C-260/04,

Komisija/Italija; ECJ 21. juli 2005. godine, sluaj C-231/03, Coname; i ECJ 13. oktobar 2005. godine,

sluaj C-458/03, Parking Brixen).

Ovu presudu je ECJ potvrdio i elaborirao ECJ u mnogim potonjim sluajevima. U sluaju C-382/05,

ECJ je izrazio miljenje da koncesije za pruanje usluga postoje tamo gdje se dogovorena metoda

naplate sastoji od prava dobavljaa usluga da za naplatu eksploatira svoje vlastite usluge i znai da

on preuzima rizik povezan sa predmetnim pruanjem usluga. (ECJ 18. juli 2007. godine, sluaj C-

382/05, Komisija/Italija).

Meutim, vano je spomenuti da ne postoji precizna definicija koliko rizika, ili koje osnovne dijeloverizika nosi eksploatiranje prava koritenja radova i/ili usluga5. Pretpostavlja se da je pitanje da li se

odreeni ugovor kvalificira kao ugovor o koncesijama ili o javnim (radovima ili uslugama) potrebno

4lan 17 glasi: Ne dovodei u pitanje primjenu lana 3., ova Direktiva se nee primjenjivati na koncesije za

pruanje usluga, kako je definirano u lanu 1. (4). lan 3. navodi obavezu nediskriminiranja za ugovorne

organe koja garantira posebna ili iskljuiva prava privrednim subjektima da obavljaju pruanje javnih usluga.5 Vidi nedavno dostavljeno (2.6.2009.) miljenje AG Colomer-a u predmetu C-196/08, Acoset, gdje je potvrdio

da je prijenos operativnog rizika jedan od najboljih znakova raspoznavanja da li se radi o ugovoru o koncesiji ilio javnoj nabavci, jer je prijenos rizika kljuni element koncesije, ali ne potpada pod ugovor (recital 77).


12/73

Working translation

12

razmatrati na osnovu pojedinanih sluajeva, uzimajui u obzir sve indikativne faktore, od kojih je

najvaniji da li predmetne koncesije vode ka dodjeljivanju prava eksploatiranja odreenih radova il i

usluga kao i istovremenog preuzimanja znaajnog dijela rizika vezanog za prijenos na koncesionare6.

Usklaenost sa principima nediskriminiranja na osnovu nacionalnosti, dakle, zahtijeva da

dodjeljivanje koncesija potuje minimum javnosti i transparentnosti7. Javnost se postie

objavljivanjem u Slubenom glasniku Evropske unije, ali i na druge naine, poput objavljivanja na

internetu, u vodeim meunarodnim novinama, itd.

Koncesije za pruanje usluga koje dodjeljuju ugovorni organi koji obavljaju jednu ili vie aktivnosti u

okviru Komunalne direktive 2004/17/EC nisu obuhvaene Direktivom, kao to je sluaj sa

koncesijama za obavljanje radova8.

Vano je naglasiti da je koncept koncesija za pruanje usluga i obavljanje radova koncept prava EU, te

da se mora tumaiti u svjetlu prava EU, bez obzira na to da li je, prema nekom dravnom zakonu,

koncept koncesija definiran drugaije. Pored toga, injenica da je odreeni ugovor nazvan ili proglaen

ugovorom o koncesiji od strane ugovornih organa, ne utjee na odreivanje njegove prave prirode sa

aspekta prava EU. Drugim rijeima, ugovor koji se smatraugovorom o koncesiji moe u stvarnosti

biti ugovor o javnoj nabavci u smislu Direktive 2004/18/EC (i time u potpunosti predmetom pravila

javne nabavke) ukoliko njegov predmet ne ispunjava zahtjeve ugovora o koncesiji (za obavljanje

radova ili pruanje usluga), kako je definirano Direktivom 2004/18/EC i sudskom praksom ECJ (kao

to je navedeno ranije u tekstu). Takoer je mogue da ugovor koji se smatraugovorom o koncesiji

prema dravnom zakonubude ugovor koji nije obuhvaen direktivama Evropske komisije o javnim

nabavkama (poput mnogih ugovora o koncesiji dodijeljenih u Bosni i Hercegovini u podruju

poljoprivrede i ribarstva, te drugi ugovori vezani samo za eksploatiranje prirodnih resursa). Ipak, ovo

ne znai da pravo EZ nije uope primjenjivo na dodjelu takvog (koncesionog) ugovora. Ako javni

organ takvim ugovorom povjerava (bilo da se zove ugovor o koncesiji ili ne) nabavku ekonomskih

aktivnosti treoj strani, pri dodjeli ovog ugovora, u tom sluaju, moraju se primjenjivati principiUgovora o EZ.

9

Sljedei problem je jasno razlikovati ugovore o javnoj nabavci i ugovore o koncesiji, jer Direktiva

2004/18/EC propisuje u odreenoj mjeri razliite reime za ove dvije vrste ugovora, sa aspekta

6Vidi miljenje AG Fennelly, 18.5.2000., sluaj C-324/98, TelAustria, odjeljak 37 et seq.7Vidi Miljenje AG Fennelly, 18.5.2000., Sluaj C-324/98, TelAustria, stavak 43. et.seq.8

Vidi lan 18. Komunalne direktive 2004/17/EC.9Vidi Tumaenjski komunike Evropske komisije o IPPP-u 5.2.2008, C(2007)6661; Miljenje AG Colomer od

2.6.2009 u predmetu C-196/08,Acoset.


13/73

Working translation

13

nabavke. Ukoliko se radi o mjeovitom ugovoru, t.j. ugovoru koji sadri odreene elemente koji se

odnose na usluge i elemente koji se odnose na radove, onda je prije poetka procedure i objavljivanja

u Slubenom glasniku EU potrebno donijeti odluku o tome koji od ova dva elementa predstavlja

osnovnu karakteristiku ugovora. Ukoliko su radovi pratei dio predmeta ugovora, i postoje odreene

posljedice koje iz toga proizlaze ili koje su tome komplementarne, ugovor se ne moe smatrati

ugovorom o obavljanju radova10

(nego kao ugovor o pruanju usluga ili koncesija).

3.2 EU kontekst javno-privatna partnerstva (PPP)

Ne postoji jasna (pravna) definicija na nivou EU o tome ta ini javno-privatno partnerstvo (PPP).

Naelno, javno-privatno partnerstvo moe biti opisano kao bilo koji oblik saradnje izmeu javnih

organa i privatnih privrednih subjekata, esto sa ciljem osiguravanja financiranja, izgradnje, obnove,

upravljanja i odravanja infrastrukture (radovi) i/ili pruanja usluga (vidi Zelenu knjigu o javno-

privatnom partnerstvu i zakonodavstvo Zajednice o javnim ugovorima i koncesijama, Evropska

komisija, 30. april 2004. godine, COM (2004) 327 finalni).

Pravni okvir EU ne sadri zakon o javno-privatnim partnerstvima, niti poseban pravni sistem koji

propisuje izbor privatnih partnera za javno-privatna partnerstva od strane javnih tijela. Sa aspekta

pravila o nabavci Evropske komisije, ugovori o javno-privatnom partnerstvu su javni ugovori,

koncesije (javni radovi ili usluge), ili ugovori koji nisu obuhvaeni direktivama o javnim nabavkama

Evropske komisije. U skladu s tim, ugovori o javno-privatnom partnerstvu koji se kvalificiraju kao

ugovori o javnim radovima ili javnim uslugama u okviru direktiva o nabavkama Evropske komisije

moraju biti dodijeljeni u skladu sa odredbama ovih direktiva. U sluajevima kada se javno-privatna

partnerstva smatraju koncesijama za obavljanje javnih radova, moraju se primijeniti posebne odredbe

koje propisuju dodjeljivanje koncesija za obavljanje javnih radova11

. Javno-privatna partnerstva koja

se mogu smatrati koncesijama za pruanje usluga ili koja su posebni ugovori (t.j. u podruju odbrane)

uopenisu obuhvaena direktivama o nabavkama Evropske komisije. Meutim, sva javno-privatna

partnerstva u kojima javno tijelo treoj strani dodijeli radove ili usluge koji ukljuuju ekonomske

aktivnosti podlijee osnovnim principima Ugovora o EZ, a naroito principe transparentnosti,

jednakog tretmana, nediskriminiranja, proporcionalnosti i meusobnog priznavanja.

Kako bi se omoguila provedba kompleksnih projekatakakva su obinojavno-privatna partnerstva

pripremljen je novi postupak u Direktivi 2004/18/EC - konkurentski dijalog. Zemlje lanice EU su

10

ECJ, 19. april 1994., C-331/92, Gestion Hotelera Internacional.

11lanovi 56. do 65. Direktiva 2004/18/EC


14/73

Working translation

14

slobodne da odlue da li ele uvrstiti ovaj novi postupaku dravni zakon. U kontekstu ugovornog

javno-privatnog partnerstva, Evropska komisija smatra da e transpozicija postupka konkurentskog

dijaloga u dravni zakon interesnim stranama osigurati proceduru koja je izuzetno dobro prilagoena

dodjeljivanju ugovora o javno-privatnim partnerstvima (kao i koncesijama, koje su, takoer, obino

veoma kompleksne).

U februaru 2008. godine, Evropska komisija je objavila The Interpretative Communication12 o

primjeni propisa EU o javno-privatnim partnerstvima i koncesijama na institucionalizirana javno-

privatna partnerstva (IPPP)13. Razlika izmeu javno-privatnih partnerstava i IPPP je da u strukturi

IPPP-a javni partner ulazi u subjekt sa mjeovitim kapitalom kako bi obavio zadatke koji je tom

subjektu dodijelio javni partner kroz javni ugovor ili koncesiju. Za odabir ovog privatnog partnera u

subjektu sa mjeovitim kapitalom, moraju se primijeniti pravila nabavke EU14.

3.3 EU kontekst pravna lijek

Direktiva o pravnom lijeku 89/665/EEC (klasini sektor) i Komunalna direktiva o pravnom lijeku

92/13/EEC (u komunalnim sektorima), izmijenjene Direktivom 2007/66/EC15

, su kreirane kako bi

osigurale uinkovitu provedbu Direktiva Evropske komisije o postupcima javnih nabavki. Zemlje

lanice EU su obavezne uspostaviti uinkovite albene mehanizme za odluke donesene u procedurama

vezanim za dodjeljivanje javnih ugovora i koncesija za obavljanje javnih radova. Odluke donesene

tokom procedura vezanih za koncesije za pruanje usluga nisu obuhvaene Direktivom o pravnom

lijeku, jer se ove odnose samo na odluke donesene u okviru procedura koje su predmet Direktiva

2004/17/EC i 2004/18/EC (to nije sluaj sa koncesijama za pruanje usluga). Koncesije za pruanje

usluga su predmet pravnih lijekova na osnovu principa zakonske zatite garantirane Ugovorom o EZ.

Direktive o pravnim lijekovima nude minimalan nivo zakonske zatite u podruju javne nabavke kroz

EU. Aktivnosti mora sasluati ili sudsko tijelo u smislu lana 234. Ugovora o EZ (t.j. neovisnom

12U nekim dokumentima prevedeno kao Tumaenjski komunike13EC Interpretative Communication on IPPP, 5. februar 2008. godine, C(2007)6661

14 Ovo znai da su direktive o nabavkama Evropske komisije za dodjelu javnog ugovora u potpunosti

primjenljive, za koncesije za obavljanje javnih radova primjenjuju se posebne odredbe Direktive 2004/18/EC

vezane za dodjeljivanje takvih koncesija, a za koncesije za pruanje usluga primjenjuju se, u najmanjoj mjeri,

principi iz Ugovora o EZ.

15

Direktiva 2007/66/EC Evropskog parlamenta i Vijea od 11. decembra 2007., kojima se izmjenjuju direktiveVijea 9/665/EEC i 92/13/EEC vezano za unapreenje uinkovitosti albene procedure vezane za dodjelu javnih

ugovora (koje zemlje lanice EU moraju provesti u dravnim zakonima prije 20. decembra 2009. godine).
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32007L0066:EN:NOThttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32007L0066:EN:NOT


15/73

Working translation

15

sudu) ili van-sudsko tijelo ije su odluke podlone reviziji neovisnog suda. Mora biti omogueno

reagiranje prije zakljuivanja javnog ugovora ili koncesije za obavljanje radova i nakon zakljuivanja

ugovora (obino u obliku tete). Sudska tijela moraju imati ovlasti da ospore nezakonitu odluku, kao i

da poduzmu prelazne mjere, ukljuujui suspendiranje procedure dodjeljivanja. Minimalni period

mirovanja od najmanje deset kalendarskih dana mora se ispotovati prije zakljuivanja ugovora .

Ugovori koji se zakljue protuzakonito (t.j. bez procedure dodjeljivanja, kako je navedeno u

Direktivama 2004/18/EC i 2004/17/EC, ili bez potovanja obaveznog minimalnog perioda mirovanja)

su nevaei.

Ukoliko se ugovori o koncesiji ili ugovori o javno-privatnom partnerstvu kvalificiraju kao javni

ugovori ili koncesije za obavljanje radova, proceduralne garancije koje osiguravaju direktive o

pravnim lijekovima moraju se u potpunosti potovati. Za koncesije za pruanje usluga tek treba da se

osiguraju odgovarajua pravna sredstva. Isto vrijedi i za javno-privatna partnerstva koja nisu

obuhvaena direktivama 2004/18/EC i 2004/17/EC, te su na taj nain i izvan direktiva o pravnim

lijekovima Evropske komisije (poput odreenih ugovora o istraivanju i razvoju, ugovori o odbrani).

albe bi trebao razmotriti nepristran i neovisan sud, u smislu lana 234. Ugovora o EZ.


16/73

Working translation

16

4 Analiza zakonodavnog okvira u Bosni i Hercegovini

4.1 Uvod

Postojei pravni okvir u podruju koncesija u Bosni i Hercegovini mogao bi se opisati kao

fragmentiran.

Nije u potpunosti jasno da li se Zakon o javnim nabavkama (ZJN) primjenjuje na dodjeljivanje

ugovora o koncesiji. Definicija ugovora o javnoj nabavci, koja se koristi u Zakonu o javnim

nabavkama jebar u principudovoljno iroka da obuhvata i ugovor o koncesiji. Pored toga, ugovor

o koncesiji se ne nalazi u lanu 9. Zakona o javnim nabavkama, gdje su pobrojani svi ugovori koji su

izuzeti iz Zakona o javnim nabavkama. Zakon o javnim nabavkama, meutim, ne sadri definiciju

ugovora o koncesiji za obavljanje javnih radova ili pruanje usluga, niti posebne odredbe o

dodjeljivanju ugovora o koncesiji. Veoma je upitno da li je namjera bila da ZJN obuhvati i koncesija,

imajui u vidu injenicu da postoje odvojeni zakoni o koncesijama u BiH.

Definicija koncesije je u zakonima o koncesijama u Bosni i Hercegovini, s druge strane, toliko iroka

da obuhvata i javne ugovore. Pored toga, postoje planovi za reguliranje dodjeljivanja ugovora o javno-

privatnom partnerstvu u odvojenom zakonu o javno-privatnom partnerstvu. Opasnost postojanja vie

zakona sa slinim predmetom je oigledna. S pravne take gledita, nema potrebe regulirati

dodjeljivanje ugovora o javno-privatnom partnerstvu, koncesijama i javnih ugovora u tri odvojena

zakona. Meutim, ukoliko se administracija u Bosni i Hercegovini odlui za to, od izuzetne je vanosti

usklaivanje ovih zakona kako bi se izbjegla preklapanja, nedosljednosti i rupe u zakonu. Ovo je jo

vanije stoga to dva zakona koji reguliraju javne ugovore i koncesije nisu usklaeni. Zbog toga e biti

potrebni dodatni napori i koordiniranje, kako bi se postigao koherentan pravni okvir u podruju

koncesija i javno-privatnih partnerstava.

Za razliku od Zakona o javnim nabavkama, (koji se odnosi na dodjeljivanje javnih ugovora od strane

ugovornih vlasti Bosne i Hercegovine, oba entiteta Republike Srpske i Federacije Bosne i

Hercegovine, Brko Distrikta, kantonalnih i opinskih nivoa), dodjeljivanje koncesija od strane ovih

vlastije regulirano odreenim brojemslinih zakona o koncesijama i prateih zakona i odluka koji su

istovremeno na snazi na dravnom, entitetskim i kantonalnim nivoima. ak i kada bi zakoni o

koncesijama drave BiH, entiteta i kantona bili u potpunosti harmonizirani (ili bili identini), to ne bi

automatski vodilo ka jednoobraznoj i dosljednoj provedbi zakona o koncesijama u Bosni i

Hercegovini. Potrebni su intenzivni napori razliitih institucija ukljuenih u provoenje zakona o


17/73

Working translation

17

koncesijama, a naroito na nivou komisija za koncesije, u koordiniranju i harmoniziranju, kako bi se

osigurala dosljednost u provoenju zakona.

(Osnovni) zakoni koji reguliraju davanje koncesija u Bosni i Hercegovini su:

Zakon o koncesijama Bosne i Hercegovine (Slubeni glasnik BiH, br. 32/02); Zakon o koncesijama Federacije Bosne i Hercegovine (Slubene glasnik FBiH, br. 40/02); Zakon o koncesijama of Republika Srpska (Slubeni glasnik RS, br. 25/02); i Kantonalni zakoni o koncesijama.

Moe se rei da se zakoni o koncesijama u Bosni i Hercegovini mogu smatrati korakom ka uvoenju

modernog pravnog sistema. Ovo je podrano injenicom da su se vlasti BiH oslanjale i na

meunarodne eksperte pri izradi i pripremi zakona o koncesijama, kao i da su uzeli u obzir

meunarodne pravne izvore, poput UNCITRAL smjernica i pravila o javnim nabavkama EZ. Potrebno

je shvatiti da usklaenost sa meunarodnim pravnim izvorima poput UNCITRAL smjernica ne znai

das u ispunjeni preduvjeti postavljeni propisima EU. Da bi se procijenila usklaenost da propisima

EU, u obzir treba uzeti samo pravne izvore koji su obavezujui unutar EU. Procjena stanja dovela je

do zakljuka da postojei zakoni o koncesijama se jo uvijek ne mogu smatrati usklaenim sa

zahtjevima EU u podruju koncesija i javne nabavke, iz mnogo razloga, od kojih su najvaniji

naglaeni u odjeljcima 4.2 do 4.4.

Ono to je pozitivno jeste injenica da zakoni odraavaju namjeru kreiranja pouzdane zakonske

osnove za dodjeljivanje koncesija na teritoriji, koje bi mogle privui strane investitore. Time se

oigledno tei ka stvaranju opih uvjeta za promoviranje razvoja vanih infrastrukturnih projekata u

formi koncesionih modela u Bosni i Hercegovini.

Naalost, dobre namjere zakonodavca se ne odraavaju uvijek u zakonima, to se moe vidjeti u

odjeljcima 4.2 do 4.4.

Tim za pregled je informiran da su vlasti u Bosni i Hercegovini razmiljale o reguliranju dodjeljivanja

ugovora o javno-privatnom partnerstvu odvojenim zakonima. Izgleda da je Parlament RS-a donio

Zakon o javno-privatnom partnerstvu (PPP Zakon RS) u martu 2009. godine. Ovaj zakon nije dat

timu za pregled na uvid prije nego to je usvojen. Takoer, nije u potpunosti jasno da li usvojeni

Zakon Republike Srpske o PPP-u odgovara verziji tog zakona koja je SIGMI bila dostupna.

Komentari u Izvjetaju koji se odnose na ovaj zakon zasnivaju se na odredbama zakona o javno -

privatnom partnerstvu koje su bile dostupne SIGMI za pregled. .


18/73

Working translation

18

Ovaj izvjetaj tako obuhvata zakon o koncesijama na dravnom nivou BiH, kao i na nivoima entiteta

(FBiH i RS), ali ne i zakone o koncesijama na kantonalnom nivou i nivou Brko Distrikta. Izvjetaj

takoer ne ukljuuje sektorske zakone koji bi mogli sadrati odredbe o koncesijama (poput sektora

vezanih za vodoprivredu, puteve, eljeznicu, ume, energiju i rudarstvo). Nadalje, obuhvata i RS

Zakon o javno-privatnom partnerstvu.

4.2 BiHdravno zakonodavstvo

4.2.1 Dravni zakon o koncesijama

Zakon o koncesijama Bosne i Hercegovine (Dravni zakon o koncesijama) je Parlament Bosne i

Hercegovine usvojio 2002. godine (Slubeni glasnik BiH, br. 32/02). Ovim zakonom se reguliraju

modaliteti i uvjeti koji se odnose na dodjeljivanje koncesija, ukljuujui nadlenosti i institucionalnu

strukturu BiH dravne Komisije za koncesije (dalje u tekstu: BiH Komisija), tenderske procedure,

sadraj ugovora o koncesiji, te prava i dunosti koncesionara.

Pozitivno je to to zakon odraava namjeru drave da kreira pouzdanu zakonsku osnovu za dodjelu

koncesija na teritoriji drave BiH koja bi mogla privui strane investitore. Jasna je namjera poticaja

opih uvjeta za promoviranje razvoja vanih infrastrukturnih projekata u formi koncesionih modela u

Bosni i Hercegovini. Ovo je naglaeno, na primjer, lanom 2., gdje je namjera zakona opisana kao

stvaranje transparentnog, nediskriminatornog i jasnog pravnog okvira za odreivanje uvjeta pod

kojim domaim i stranim pravnim licima mogu biti dodijeljene koncesije u Bosni i Hercegovini i

podrka investiranju stranog kapitala u [odreenim sektorima]. Naalost, zakon takoer sadri

odredbe u kojima nedostaju dobre namjere zakonodavca, kako je opisano u lanu 2.

ini se da su samo ona ministarstva ili vlasti u Bosni i Hercegovini koje je odredilo Vijee Ministara

(definirano kao koncedent u lanu 3.) nadleni za davanje koncesija. Zakon ne sadri daljnjaobjanjenja vezana za ova imenovanja, te, shodno tome, nije u potpunosti jasno koj i organi su

obuhvaeni terminom koncedent, odnosno, da li su svi ugovorni organi u smislu Direktive

2004/18/EC obuhvaene ovom definicijom.

Termin koncesija ima znatno razliito znaenje u dravnom Zakonu o koncesijama od onog koje je

ponueno u kontekstu EU. lan 3. Zakona definira termin koncesija kao pravo koje koncedent

dodjeljuje u svrhu obezbjeivanja izgradnje infrastrukture i/ili usluga te eksploatacije prirodnih

resursa, u rokovima i pod uvjetima o kojima se koncedent i koncesionar dogovore . Jasno je iz ovoga

da ovako iroka definicija ukljuuje i javne ugovore u smislu Zakona o javnim nabavkama. To bi se,


19/73

Working translation

19

sa druge strane, takoer moglo proiriti na ugovore koji nisu ni ugovori o koncesiji niti javni ugovori,

u smislu Zakona o javnim nabavkama EU, kao koncesije za eksploatiranje prirodnih resursa16

.

Koncesionar, kako je definirano lanom 3., mora biti pravno lice osnovano u skladu sa zakonima

Bosne i Hercegovine, koji najvjerojatnije kri osnovne principe Ugovora o EZ o slobodi pruanja

usluga i slobodi osnivanja17

.

U principu, dravni zakon o koncesijama ureujesamo koncesije koje dodjeljuju dravne vlasti BiH.

Ovo stvara probleme za koncesione projekte u kojima dodjela koncesija, pored dravnih vlasti BiH,

zahtijeva i dozvolu drugih vlasti. Ovo se odraava u odredbama koje navode da u sluaju zajednike

nadlenostiBosne i Hercegovine i/ili Federacije Bosne i Hercegovine i/ili Republike Srpske i/ili Brko

Distrikta Bosne i Hercegovine [...] nadlene vlasti usklauju uvjete i oblik dodjele koncesija i da e

sve sporove proistekle iz takve zajednike nadlenosti rijeiti zajednika komisija za koncesije 18.

Oigledno je da samo istovremeno postojanje nekoliko zakonskih reima koncesija na teritoriji BiH

ak i ako su razlike meu njima neznatne predstavlja ozbiljnu smetnju realiziranju koncesionih

projekata za potencijalne privatne investitore i njihove financijere, jer ovi projekti pokrivaju teritoriju

koja je obuhvaena u vie od jednom zakonu o koncesijama. Ovo se smatra najveom preprekom za

razvoj koncesionih projekata vezanih za infrastrukturu u Bosni i Hercegovini, poput autoputeva,

eljeznice ili energetike.

Odluku o vrsti, predmetu i obimu koncesija koje treba dodijeliti donosi Vijee Ministara Bosne i

Hercegovine, a neophodno je i ratificiranje od strane Parlamenta Bosne i Hercegovine. Ovo je prilino

neobino stoga to je za koncesiju potreban pristanak najmanje etiri organa, prije nego se dodijeli:

koncedent/nadleno ministarstvo, BiH Komisija, Vijee Ministara i Parlament. Teko je nai

objanjenje za ovako kompliciranu proceduru, naroito vezano za odobrenje Parlamenta. Takoer, nije

u potpunost jasno u kojoj fazi procedure odobrenje daju Vijee Ministara i Parlament.

16 Iako se takvi ugovori ne moraju kvalificirati kao javni ugovori kada ugovorni organ u osnovi nabavlja radove,

usluge ili robe, te na taj nain mogu biti izvan obuhvata direktiva o nabavkama Evropske komisije, oni bi i dalje

morali biti dodijeljeni u skladu sa opim zahtjevima iz Ugovora o EZ.17Ova definicija se moe dozvoliti samo u okviru pravila Ugovora o EZ ukoliko zakoni Bosne i Hercegovine

vezani za osnivanje poduzea dozvoljavaju poduzeima osnovanim u okviru zakona zemalja lanica EU da budu

tretirana kao da su osnovana u okviru zakona Bosne i Hercegovine.

18

Vidi lan 4.(2.) i (3.) dravnog Zakona o koncesijama; interesantno je da su zajednike komisije za koncesijeiz lana 6.(2.) nadlene za rjeavanje sporova izmeu drave BiH i Republike Srpske, ali ne i u drugim

sluajevima zajednike nadlenosti.


20/73

Working translation

20

Zakon utvruje institucionalnu strukturu u podruju koncesija: BiH Komisija funkcionira kao

neovisno regulatorno pravno lice koje ima veoma vanu ulogu u proceduri vezanoj za dodjelu i

provedbu koncesija. Kako je navedeno u lanu 5. (2.) Komisija se zalae za zadovoljavanje javnih

potreba i privredni razvoj putem ukljuivanja privatnog sektora u financiranje, projektiranje,

izgradnju, obnovu, odravanje i/ili rukovoenje radom infrastrukture i za nju vezanih objekata i

ureaja, usluga i eksploataciju prirodnih resursa i objekata koji slue njihovom iskoritavanju, vodei

rauna o zatiti privrednih i drutvenih interesa, zatiti okoline kao i pravinom odnosu prema

privatnom sektoru.

Poglavlje III dravnog Zakona o koncesijama odnosi se na tendersku proceduru 19. lan 21. sadri

odredbe o odobrenju BiH Komisije, koje je neophodno za provedbu projekta kao koncesije. Procedura

odobravanja koncesionog projekta iz ovog lana opisuje najvanije elemente potrebne za dobivanje

takvog odobrenja, ali nedostaju pojanjenja odreenih pitanja, poput sadraja i detalja potrebnih za

studiju izvodljivosti i razloga koji dozvoljavaju Komisiji da uskrati odobrenje. Ovo bi se dijelom

moglo uraditi u podzakonskim aktima (t.j. u pravilniku, u formi smjernica za koncedente vezanih za

potrebni sadraj i detalje studije izvodljivosti).

Dravni Zakon o koncesijama dozvoljava zakljuivanje koncesija na osnovu javnog poziva ili

samoinicijativne ponudeponuaa bez javnog poziva20. Obje vrste procedureiako u razliitoj mjeri

nisu u skladu sa zahtjevima EU. Iako se javni poziv moe usporediti sa procedurom sa prethodnim

obavjetenjem, kako je propisano u direktivama o javnim nabavkama Evropske komisije, nedostaje

obaveza meunarodnog objavljivanja. Prema zakonu, meunarodni poziv mora biti poslan samo u

sluajevima kada BiH Komisija to eksplicitno zatrai. Odluka o tome da li e Komisija zatraiti od

koncedenta da objavi meunarodni poziv ili neje u potpunosti preputena samoj Komisiji21.

Ono to zabrinjava jo vie jeste da dravni Zakon o koncesijama dozvoljava zakljuivanje koncesije

bez prethodnog javnog poziva, oslanjajui se na samoinicijativne ponude bez javnog poziva. Ovo ne

samo da nije u skladu sa direktivama o nabavkama Evropske komisije, nego takoer ne predstavljapozitivnu praksu. Meutim, tano je da direktive o nabavkama Evropske komisije dozvoljavaju

odreene sluajeve kada je dozvoljena upotreba dogovorene procedure bez objavljivanja obavjetenja

o ugovoru22, ali treba naglasiti da su ovi sluajevi izuzetak od pravila, to ECJ uvijek naglaava.

19Poglavlje III, lanovi 21. do 25.20Vidi lan 25. dravnog Zakona o koncesijama.21 Ova zabrinutost je potvrena odgovarajuim odredbama iz Pravilnik o proceduri podnoenja zahtjeva i

proceduri dodjele koncesija 2006..22

Vidi lan 31. Direktive 2004/18/EC. Stav 1. ovog lana, na primjer, dozvoljava upotrebu takve procedure za

dodjelu javnih radova ili ugovora o pruanju usluga u sluajevima kada (i) nisu podneseni (odgovarajui) tenderi


21/73

Working translation

21

Uvjeti koji opravdavaju upotrebu ove procedure moraju se tumaitiu skladu sa utvrenom sudskom

praksom ECJ veoma restriktivno. Ako privatni partner predlae koncesioni projekat (a ne ugovorni

organ) onda je velikog znaaja dase tokom postupka koji vodi dodjeli ugovora za projekat koji potie

iz privatne inicijative potuju osnovni principi Ugovora o EZ i direktive EZ o javnim nabavkama (u

sluaju da su koncesioni ugovori ustvari ugovori o javnoj nabavci). Ovo znai da svi privredni subjekti

moraju imati pristup takvim projektima. Pristup se moe osigurati putem adekvatnog oglaavanja

poziva za formiranje koncesionog projekta. Posljedino, ako organ eli da provede dati projekat koji je

potekao od privatne inicijative, mora organizirati poziv na natjeaj koji se odnosi na sve privredne

subjekte koji su potencijalno zainteresirani za izradu odabranog projekta, osiguravajui u potpunosti

nepristranost, transparentnost, jednak tretman i pravinost tokom postupka odabira23. Opis projekta

mora biti izraen na nain koji ne favorizira stranu koja je izrazila interes za dati projekat, na primjer,

putem opisa specifikacija rezultata i funkcionalnih zahtjeva umjesto preskriptivnih rjeenja koje je

ponudio jedan, odreeni privredni subjekt.

Upotreba ove procedure vrijedi za koncesije koje se mogu kvalificirati kao javni ugovori ili koncesije

za obavljanje javnih radova, ali takoer i za koncesije za pruanje usluga. Dravni Zakon o

koncesijama nije pojasnio da uvjeti koji dozvoljavaju zakljuivanje koncesijama osnovu

samoinicijativne ponude moraju biti tumaeni veoma restriktivno.

Sljedea zabrinjavajua injenica je da zakon dozvoljava da studiju izvodljivosti priprema ponua, a

ne koncedent. Ovo vai za javne pozive, kao i za samoinicijativne ponude. Prenoenjem ovog zadatka

na ponuaa, zahtjeve ugovornih organaprocjenjuje njihov budui partner, koji je, po pravilu, veoma

zainteresiran da bude odabran za privatnog partnera na odreenom projektu te samim tim ima vitalni

interes u predstavljanju potreba i koristi koncedenta u veoma pozitivnom svjetlu. Obino je

pripremanje studije izvodljivosti, ukljuujui procjenu utjecaja na okolinu, kljuni zadatak ugovorne

vlasti. U njoj se obino nalaze znaajke koje omoguavaju usporedbu dobivenih ponuda.

Konano, neizvjesno je da li dravni Zakon o koncesijama regulira odgovarajue mehanizme revizije,jerje jasno navedeno u lanu 35. da e u sluaju spora koji proistjee iz povrede zakona, nadleni sud

ili zahtjevi kao odgovor na otvorenu ili ogranienu proceduru, ukoliko uvjeti ugovora nisu znaajno izmijenjeni,

ili kada (ii), iz tehnikih ili umjetnikih razloga, ili razloga vezanih za zatitu ekskluzivnih prava, ugovor moe

biti dodijeljen samo odreenom privrednom subjektu, ili kada (iii) ukoliko je izriito neophodno, kada iz razloga

ekstremne hitnosti uzrokovanih dogaajima koji nisu mogli biti predvieni od strane ugovornih vlasti u pitanju,

vremenski okvir za otvorenu, ogranienu ili dogovorenu proceduru sa objavljivanjem obavjetenja o ugovoru

nisu mogli biti zadovoljeni.23

Vidi Evropska komisija, Zeleni dokument o javno-privatnom partnerstvu i pravo Zajednice o ugovorima o

javnim nabavkama i koncesijama, 30.4.2004, COM (2004) 327 konana verzija.


22/73

Working translation

22

koji e odluiti o rjeavanju spora u upravnom postupku biti Sud Bosne i Hercegovine. Upravni

postupci se opisuju kao spori i esto traju i po nekoliko godina. Zakon ne nudi dodatne odredbe o

reviziji i sistemu pravnih sredstava. Stoga nije jasno, na primjer, koji su rokovi za podnoenje albe,

da li se primjenjuju prelazne mjere, protiv kojih odluka je dozvoljena alba, i, da li postupak

dozvoljava ili obavezuje tijelo koje odluuje da donesebrze i uinkovite odluke. Takoer je nejasno

da li su pravna sredstva u okviru Zakona o javnim nabavkama na raspolaganju za proceduru dodjele

vezano za koncesije, ako su u stvarnosti kvalificirani kao javni ugovori u smislu direktiva o

nabavkama Evropske komisije. Na osnovu informacija dobivenih tokom seminara u Banja Luci 26.

novembra 2008. godine, mora se zakljuiti da upravni postupci nisu u skladu sa zahtjevima EU

vezanim za ova pitanja24

.

Pored toga, odnos izmeu lana 35. i lana 16. d) je donekle dvosmislen. Obje odredbe se odnose na

reviziju. Prema lanu 16. d), Komisija za koncesije je iskljuivo nadlena da rijei svaku albu ili

zahtjev za reviziju, u skladu sa ovim Zakonom. ini se da lan 18. opisuje one sluajeve (ili bar jedan

od sluajeva) kada je Komisija obavezna preispitati svoje vlastite odluke. Prvo, nejasno je ko ima

pravo da inicira takvo preispitivanje25

. Drugo, razlozi koji dozvoljavaju BiH Komisiji da preispituje

ili ponitava odluku kao odgovor na zahtjev za preispitivanje bilo koje interesne strane je ogranien

utvrivanjem novih injenica i nedostataka u proceduri (krenje prava glasa). ini se da se

protupravnost, na primjer, ne kvalificira kao legitiman razlog zbog kojeg bi BiH Komisija revidirala ili

ponitila svoju odluku, ali to ne moe biti u ispravno. lan 18. (6.) onemoguava albu protiv

preispitivanja odluka Komisije, ali dozvoljava pokretanje pravnog postupka pred Sudom Bosne i

Hercegovine. Nejasno je da li su ove odredbe u suprotnosti ili u skladu sa lanom 35. Zakona.

4.2.2 Podzakonski akti

U 2006. godini, Komisija za koncesije Bosne i Hercegovine usvojila je, uz suglasnost BiH Vijea

Ministara, Pravilnik o proceduri podnoenja zahtjeva i proceduri dodjele koncesija. Ovaj pravilnik,

baziran na lanu 19. dravnog Zakona o koncesijama, donosi detaljnija pravila tenderske procedure,

naroito vezano zajavni poziv za eventualneponuae i samoinicijativne ponude.

24Za sve koncesije vai da moraju biti kvalificirane kao javni ugovori u smislu direktiva o nabavkama Evropske

komisije, ali i za koncesije u smislu propisa EU koji se odnose na nabavke , jer e Ugovor o EZ o principima

jednakosti, primjerenosti i korisnosti biti prekren. 25

Izgleda da se ovo pravo daje interesnima stranama. Meutim, nije definirano ko se moe smatrati

interesnom stranom u kontekstu razliitih odluka koje donosi Komisija za koncesije.


23/73

Working translation

23

Pravilnik takoer sadri odredbe o studiji izvodljivosti, iako ove odredbe ne nude vie uputa nego to

je ponueno u lanu 21. dravnog Zakona o koncesijama. Odredbe koje se odnose na javni poziv su

sadrajnije, i sadre pravila koja su detaljnija od onih iz dravnog Zakona o koncesijama . lan 13.

Pravilnika navodi situacije koje ovlauju BiH Komisiju za koncesije da trai meunarodni javni

poziv. Diskreciono pravo Komisije u donoenju takve odluke, meutim, nije precizno definirano.

Neke proceduralne odredbe nisu dovoljno precizne,poput lana 19. koji se odnosi na javno otvaranje

ponuda. Prvo, nije precizirano ko je ovlaten da prisustvuje javnom otvaranju i koje informacije se

moraju proitati pri otvaranju ponuda. Zatim, javno otvaranje ponuda na kojem se ita

cijena/koncesiona naknada moe biti kontraproduktivno u onim sluajevima kada koncedent eli

pregovarati saponuaima o aspektima tendera, poput cijene i odredaba ugovora.

Poglavlje III Pravilnika regulira dodjelu koncesija kroz samoinicijativne ponude. Procedure

predviene u ovom poglavlju potvruju zabrinutostkoja je navedena ranije u ovom izvjetaju. Prvo,

ponua je odgovoran za definiranje obima projekta, ukljuujui procjenu izvodljivosti, procjenu

vrijednosti investicije i osnovne uvjete provedbe koncesije26

. Nejasno je zato koncedent ne bi bio u

poziciji da razmatra i odluuje o svojim potrebama prije podnoenja predloene definicije projekta od

strane potencijalnog koncesionara. Ova nepodudarnost je naglaena injenicom da nadleno

ministarstvo mora u svakom sluaju procijeniti da li je predloena koncesija u javnom interesu, i samo

u tom sluaju bi vlastima bilo dozvoljeno da pregovaraju sa ponuaem27. Pored toga, Ministarstvo je

duno definirati elemente koji e biti ukljueni u studiju izvodljivosti, ukljuujui procjenu utjecaja

projekta na okolinu. Ako je Ministarstvo u svakom sluaju obavezno obaviti ovaj zadatak, teko je

shvatiti zato isto ne bi uradili putem javnog poziva . Upotrebom samoinicijativne ponude, koncedent

obino nee biti u poziciji da procjenjuje da li koncesija (bazirana na samoinicijativnoj ponudi)

predstavlja tehniki i ekonomski najbolje rjeenje/ponudu. Takva procjena bi zahtijevala tendersku

proceduru sa najmanje tri ponuaa, to bi koncedentu dalo argument da je uinjeno sve kako bi se

osiguralo tehniki i ekonomski najboljerjeenje.

Postoji dosta drugih podzakonskih akata, poput Pravilnika o registru koncesionih ugovora u BiH,koji je BiH Komisija pripremila 2007. godine

28.

Pored toga, BiH Komisija je usvojila nekoliko internih propisa, poput Pravilnika o upotrebi, uvanju i

unitavanju peata, Procedure nabavke roba, usluga i ustupanja radova, Poslovnik o radu

Komisije za koncesije, Pravilnik o unutarnjoj kontroli i reviziji , Pravilnik o koritenju fondova za

26

Vidi lan 31.27

Vidi lanove 31. i 32.28

Vidi Izvjetaj o radu Komisije za koncesije Bosne i Hercegovine za 2007., objavljen u februaru 2008.


24/73

Working translation

24

reprezentaciju i Pravilnik o upotrebi mobilnih telefona. Pored toga Komisija za koncesije je

pripremila nacrt Pravilnika o provedbi tenderskih procedura u postupku dodjele koncesija 29.

4.2.3 BiH Dokument o politici dodjele koncesija

BiH Komisija za koncesije pripremila je nacrt Dokumenta o politici dodjele koncesija u Bosni i

Hercegovini, koji su Vijee Ministara i Parlament Bosne i Hercegovine usvojili 2005. godine30. Ovaj

dokument propisuje opu strategiju dodjele koncesija. Dokument se fokusira na namjeru Bosne i

Hercegovine da podri izgradnju infrastrukture, pruanje usluga i eksploatiranje prirodnih resursa

financiranjem ovih projekata kroz odobravanje koncesija. Dokument takoer navodi privredne sektore

u kojima se mogu koristiti koncesije.

Iako u ovom stratekom dokumentu stoji da su okolnosti za investiranje, kao i pravni i instituc ionalni

okvir znaajno unaprijeeni kako bi potakli strane i domae investicije u Bosni i Hercegovini, u isto

vrijeme je uoeno da jo uvijek postoji mnogo pitanja koja je potrebno rijeiti kako bi se u budunosti

unaprijedilo poslovno okruenje. Jasno je da e ovakvo unapreenje zahtijevati usvajanje

meunarodnih standarda i formirane prakse investiranja u koncesione projekte kroz uee privatnog

sektora i javno-privatnih partnerstava, kao i kroz transpoziciju i provedbu preporuka i smjernica EU u

podruju koncesionih investicija31.

Dokument je u neku ruku pretjerano optimistian u tvrdnji da Ustav Bosne i Hercegovine, Ustav

Republike Srpske i Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, kao i Statut Brko Distrikta garantiraju

zatitu privatnog kapitala i vlasnitva, kao i zatitu direktnih stranih investicija na nain da je

eliminiran svaki oblik diskriminiranja. Ova tvrdnja ne odraava u potpunosti ogranienja koja se jo

uvijek nalaze u dravnom Zakonu o koncesijama i ogranienjima koja se dogaaju u praksi.

Vano je napomenuti da se u stratekom dokumentu tvrdi da je u potpunosti usuglaen sa

odgovarajuim stratekim dokumentima u oba entiteta. Dokument sadri listu prioritetnih projekata u

infrastrukturnim sektorima, sa fokusom na eljeznikisaobraaj, zranisaobraaj, rijeni i pomorski

saobraaj, potanski i telekomunikacijski saobraaj i energetiku. Meu ovim prioritetima je i

izgradnja koridora VC za autoput na ruti Jadransko more - SarajevoRepublika Hrvatska - Maarska.

29 Ibid.

30 lan 17. dravnog Zakona o koncesijama dodjeljuje Komisiji za koncesije zadatak pripremanja takvog

stratekog dokumenta za dodjelu koncesija koje su u iskljuivoj nadlenosti Bosne i Hercegovine.31

Vidi Dokument o politici dodjele koncesija in Bosna i Hercegovina, poglavlje II, str. 6.


25/73

Working translation

25

Problemi u provedbi projekta VC u oba entiteta i na dravnom nivou jasno indiciraju da koordinirani i

harmonizirani akcioni plan izmeu entiteta i drave jo uvijek nije proveden u praksi.

Za sada, stoga, postojea metoda koordiniranja aktivnosti drave i entiteta vezanih za koncesije, kroz

harmonizirane strateke dokumente i harmonizirane zakone o koncesijama ne moe se smatrati

uinkovitom, ili dovoljno uinkovitom. Strateki dokument koji je pripremila BiH Komisija,

meutim, dobro je orijentiran jer utvruje osnovne principe koji se moraju potovati pri dodjeli

koncesija, i, prua administrativnu podrku projektima koji su odabrani da budu realizirani kao

koncesije.

4.2.4 Ostali dokumenti

U skladu sa lanom 14., stavom 1. dravnog Zakona o koncesijama, BiH Komisija za koncesije duna

je pripremiti izvjetaj o radu koji je obavila u prethodnoj godini i podnijeti ga Vijeu ministara . Ovaj

godinji izvjetaj se objavljuje tokom prvog mjeseca sljedee godine, odnosno, u februaru 2008. za

period od 1. januara do 31. decembra 2007. godine. Ovaj izvjetaj predstavlja sveobuhvatni pregled

aktivnosti i razvoja u podruju koncesija, koji su direktno vezani za rad BiH Komisije.

4.3 Zakonodavstvo Republike Srpske

4.3.1 Zakon o koncesijama i Zakon o javno-privatnom partnerstvu

Republike Srpske

4.3.1.1. Zakon o koncesijama Republike Srpske

Zakon o koncesijama Republike Srpske (Slubeni glasnik RS, br. 25/02) (Zakon o koncesijama RS)

je u velikoj mjeri harmoniziran sa dravnim Zakonom o koncesijama32. Stoga, ukoliko drugaije nije

eksplicitno navedeno, napomene vezane za odjeljka ovog izvjetaja takoer vrijede i za Zakon o

koncesijama RS. Komentari u ovom odjeljku se stoga odnose na pitanja koja se razlikuju od onih

opisanih vezano za dravni Zakon o koncesijama.

Termin koncedentje definiran jednako dvosmisleno kao i u dravnom Zakonu o koncesijama.

32Zakon o koncesijama RS donesen je 2002. i izmijenjen 2006. godine


26/73

Working translation

26

Poimanje koncesije je izmijenjeno 2006. godine amandmanom na Zakon o koncesijama RS.

Koncesija se sada definira kao pravo koje koncedent dodjeljuje koncesionaru na odreeni vremenski

period i pododreenim uvjetima u svrhu obavljanja privrednih aktivnosti kroz upotrebu prirodnih

resursa, dobara u opoj upotrebi i djelatnosti od opeg interesa.33 Meutim, lan 2. Zakona o

koncesijama RS nudi u odreenoj mjeri ire znaenje koncesija: Koncesija je u smislu ovog zakona,

pravo obavljanja privrednih djelatnosti koritenjem prirodnih bogatstava, dobara u opoj upotrebi i

obavljanja djelatnosti od opeg interesa odreenih ovim zakonom. .

Zakon o koncesijama RS zahtijeva da koncesije koje reguliraju drugi zakoni, t.j. sektorski zakoni,

budu dodijeljene sa njihovim odredbama34

. To je korisno jer je dodjela koncesija u svim sektorima

predmet usklaenosti sa Zakonom o koncesijama RS.

Zakon o koncesijama RS sadri listu podruja za koja koncesije mogu biti odobrene35. Ova lista sadri

i sektore i aktivnosti koji su obuhvaeni Direktivom 2004/17/EC koje koordiniraju procedure nabavke

tijela koja rade u sektorima vodoprivrede, energije, saobraaja i potanskih usluga (Komunalna

direktiva). Ovo, u teoriji, ne bi trebalo biti problematino, jer koncesije za obavljanje radova i

pruanje usluga, u svakom sluaju, nisu obuhvaene Komunalnom direktivom. Ne moe se iskljuiti

mogunost da koncesije, u smislu RS Zakona o koncesijama budu, u stvarnosti , smatrane javnim

ugovorima u smislu Komunalne direktive, i pri dodjeli takvih ugovora primjenjivat e se odredbe

Komunalne direktive.

Proces donoenja odluka potrebnih za odobravanje davanja koncesija je manje formalan od onog u

dravnom Zakonu o koncesijama. Odluku da se dodijeli koncesija mora donijeti Vlada Republike

Srpske (a dodatno odobrenje Parlamenta nije potrebno).

Zakon o koncesijama RS takoer uspostavlja komisiju za koncesije (dalje u tekstu: RS Komisija),

koja ima sline funkcije, zadatke i dunosti poput onih koje su date BiH Komisiji za koncesije u

okviru dravnog Zakona o koncesijama.

Pravila za tenderske procedure su veoma slina onima iz dravnog Zakona o koncesijama, ali nisu

identina. Jedna od razlika je da je, u principu, zadatak koncedenta da pripremi studiju izvodljivosti za

svaki projekt koji e biti dodijeljen kao koncesija, te da, nakon odobrenja RS Komisije , organizira

javni poziv36

. Samo u sluajevima kada koncedent propusti napraviti revidiranu studiju izvodljivosti ili

33Vidi lan 3. izmjena i dopuna na Zakon o koncesijama RS.34

Vidi lan 2. Zakona o koncesijama RS.35

Vidi lan 4.36

Vidi lan 23.


27/73

Working translation

27

pred-studiju o ekonomskoj ili socijalnoj izvodljivosti, RS Komisija moe zahtijevati da javni poziv

ukljuuje obavezu za ponuaa da pripremi studiju izvodljivosti sa procjenom utjecaja na okolinu 37.

Zakon ne navodi nikakve razloge koji dozvoljavaju koncedentu da ne pripremi studiju izvodljivosti.

ini se da koncedent moe odluiti da zanemari svoju obavezu pripremanja studije izvodljivosti, kako

bi potakao Komisiju da pripremanje takve studije zatrai od ponuaa. Ovo je problematino sa

aspekta nabavke i ne predstavlja dobru praksu.

Zakon o koncesijama RS takoer ostavlja mogunost dodjele koncesija na osnovu samoinicijativne

ponude. Pravi se razlika izmeu pravnih lica koja ve vre transformiranje imovine i imaju osnovne

aktivnosti koje su direktno vezane za predmet koncesije i drugih pravnih lica koji nemaju takva

iskustva ili odnose. U oba sluaja, podnoenje samoinicijativne ponude za dodjelu koncesija je

dozvoljeno ukoliko taj zahtjev sadri revidiranu studiju ili pred -studiju o ekonomskoj izvodljivosti.

Pored toga, relevantna ministarstva mogu, u skladu sa odobrenjem Vlade Republike Srpske, objaviti

javni poziv za izraavanje interesa u samoinicijativnoj ponudi. Takav javni poziv mora biti objavljen u

Slubenom glasniku Republike Srpske i najmanje jo jednom dnevnom listu. Ipak, ministarstva

nemaju obavezu da objave javni poziv. Meutim, relevantna ministarstva utvruju kriterije za dodjelu

i analizu postojanja javnog interesa u danoj koncesiji samo nakon podnoenja samoinicijativnih

ponuda, uzevi u obzir da ta koncesija moe biti realizirana samo ukoliko ponua ekskluzivno

posjeduje proces,projekt, metodologiju ili koncept gradnje, ili u hitnim sluajevima. Ukoliko postoje

dva ili vie zainteresiranih ponuaa u samoinicijativnoj ponudi, javni poziv mora biti objavljen u

skladu sa odjeljkom III Zakona o koncesijama RS, vezanim za tendersku proceduru.

Ova odredba o samoinicijativnim ponudama, koja je izmijenjena kroz amandmane iz 2006. godine,

oigledno nije u skladu sa zahtjevima EU. Ovo je naglaeno injenicom da ne postoji obaveza za vlasti

RS-a da objave javni poziv kada dobiju samoinicijativnu ponudu.

Argument koji je koriten u odbranu primjene samoinicijativnih ponuda je da se taj postupak zasniva

na meunarodnoj praksi, posebice na UNCITRAL-ovom zakonodavnom vodiu o privatno

finansiranim infrastrukturnim projektima (UNCITRAL vodi). Kako je gore navedeno, ak i ako jeZakon o koncesijama RS u potpunosti usklaen sa UNCITRAL vodiem, to ne podrazumijeva

automatsku usklaenost sa propisima EU.

Ova vrsta procedure se moe opisati kao potpuna suprotnost osnovnim principima Ugovora o EZ, a

naroito principima transparentnosti i javnosti. U zemlji koja nema dugu tradiciju dodjeljivanja velikih

infrastrukturnih projekata na transparentan i nediskriminatoran nain, ne bi se smjela dozvoliti i

promovirati iroka primjena postupaka koji se trebaju prema pravu i ustanovljenoj dobroj praksi

koristiti samo u iznimnim okolnostima. Posebno kada je rije o tritima u nastajanju poput BiH

ovo svakako predstavlja slanje fundamentalno pogrenih signal meunarodnim investitorima.

37Vidi lan 24.


28/73

Working translation

28

4.3.1.1 Zakon o javno-privatnom partnerstvu Republike Srpskeini se da je Parlament RS-a donio Zakon o PPP-u u martu 2009. Godine. Nije poznato da li doneseni

zakon odgovara nacrtu zakona o PPP-u. Komentari koji slijede su, ipak, zasnovani na odredbama

nacrta Zakona o PPP-u jer je ova verzija bila dostupna SIGMI za pregled.

Usvajanje nacrta zakona o PPP-u e vjerovatno dovesti do pravne nesigurnosti i konfuzije. Nee biti u

suprotnosti sa propisima o javnim nabavkama EZ, ali bi mogao biti zastraujui za strane investitore.

Takoer bi mogao naruiti ambiciju RS-a da stvori pravnu, vrstu i ekonomski odrivu osnovu za

razvoj javno-privatnog partnerstva.

Iako nacrt zakona o PPP-u izriito navodi da je njegova svrha stravanje transparentne i

nediskriminatorne pravne osnove za dodjelu i provedbu ugovora o PPP-u, upitno je da li njegove

odredbe mogu ispuniti dobru namjeru zakonodavaca.

Prvo, opseg nacrta zakona postavlja pitanja vezana za njegovu kompatibilnost sa pravom EU. Nije

jasno ta se desi ako se javno-privatno partnerstvo, u smislu nacrta zakona, mora proglasiti ugovorom

o javnoj nabavci ili ugovorom o koncesiji u smislu propisa o javnim nabavkama EU (lan 10 (1)

navodi da ugovorni PPP u koncesionom obliku mora biti proveden u skladu sa odredbama Zakona okoncesijama, meutim nema pojanjenja da li e neke od odredbi nacrta zakona o PPP-u (ako da, koje)

svakako biti primjenjive na PPPP u koncesionom obliku. Drugo, otvoreno je pitanje koje e se

proceduralne odredbe primjenjivati na postupak odabira privatnog partnera: nacrt zakona navodi da e

se koristiti pregovaraki postupak u skladu da normama meunarodnog prava bez specificiranja na

koje se meunarodne norme zakon poziva (ak i ako je ovo pozivanje na propise o javnim

nabavkama EU, zanemarena je injenica da je pregovaraki postupak takav postupak koji se moe

koristiti samo u posebnim okolnostima). Tree, nacrt zakona ne navodi koji su pravni lijekoviako ih

imadostupni ponuaima koji se natjeu u procesu odabira. Ovi jasni primjeri ilustruju potrebu dase ponovno razmotri nacrt zakona; usvajanje zakona u ovom obliku mora se smatrati preuranjenim i

kontraproduktivnim u smislu njegovog cilja, t.j. promocije privatnih stranih investicija u velike

(infrastrukturne) projekte u RS-u.

Nacrt zakona i njegove odredbe otvaraju mnogobrojna pitanja kojima se potrebno pozabaviti, najbolje

prije njegovog usvajanja: na primjer, opseg zakona koje jasan jer se ini da ukljuuje PPP u irem

smislu, ali onda se ograniava na PPP u formi koncesija (vidi lan 4 (1) (d) gdje je jedan od principa

PPP-a da privatni partner prikuplja plaanja direktno od krajnjih korisnika). S druge strane, navodi da


29/73

Working translation

29

e se primjenjivati Zakon o koncesijama na PPP u formi koncesija (lan 10 (1)). Na drugim mjestima

postaje jasno da pretpostavke zakonodavaca ne oslikavaju precizno trine uvjete koji trenutno

prevladavaju u oblasti PPP-a (npr., lan 19 (1) (c) gdje stoji da je rizik potranjeuobiajen rizik koji

privatna strana nosi u trinoj ekonomiji to jasno vie nije sluaj). Koritene definicije nisu u

potpunosti jasne.

S take gledita javnih partnera, nacrt zakona je nepotpun jer ne postavlja uvjete pod kojim e se

razmatrati dati projekat koji je odgovarajui za provedbu u formi PPP -a. Takoer, nije navedeno koju

vrstu ekonomske opravdanosti mora obezbijediti javni partner kada izrauje studiju ili predstudiju,

niti pod kojim uvjetima Ministarstvo financija (MF) ima pravo da uskrati odobrenje (lan 12). ini se

da se odobrenje MF-a zahtijeva prije poetka, ali i tokom postupka dodjele to nije u potpunosti jasno.

Ovo je neto to e, u postupku dodjele, predstavljati problem i za privatne uesnike (ukljuujui

zajmodavce), jer mora postojati jasnoa o moguim odlukama koje organ tokom postupka moe

donijeti.

Neki od ovih problema su mogli biti izbjegnuti da je administracija RS-a iskoristila ponudu SIGME da

pomogne pri izradi nacrta zakona o PPP-u, to nije uinjeno iz razloga koji su SIGMI nepoznati.

Ukratko reeno, nacrt zakona o PPP-u otvara ozbiljna razmatranja. Nije usklaen sa EU propisima o

javnim nabavkama. Opseg mu je nejasan, kao i neke definicije i izuzeci. Mnoge odredbe i obaveze

otvaraju prostor za broj pitanja i problema. Openito, mora se posumnjati u to da e sistempredloen

u ovom zakonu rezultirati uspostavljanjem transparentne, vrste i meunarodno priznate pravne

osnove za privatne investicije u Republici Srpskoj.


Nekoliko podzakonskih akata odnosi se na dodjeljivanje koncesija:

Pravilnik o utvrivanju kriterija za odreivanje koncesione naknade utvrujekao stoji u naslovu

kriterije za odreivanje koncesione naknade38.

U 2005. godini, RS komisija za koncesije usvojila je Upute za procjenu postojanja javnog interesa

kod samoinicijativne ponude39. Ovo uputa sadri detaljna pravila o nainu procjenjivanja

38 Usvajanje ovog Pravilnik je bazirano na lanu 21. RS Zakona o koncesijama, koji je usvojen 2002. i

izmijenjen 2006. godine.


30/73

Working translation

30

samoinicijativnih ponuda, naroito vezano za postojanje javnog interesa. Uputa definira podruja u

kojima se oekuje da postojanje javnog interesa bude od izuzetnog znaaja, poput privrede, socijalnog

sektora, ekologije, balansiranog regionalnog razvoja i prostornog planiranja i koritenja koncesija .

Dokument takoer utvruje detaljna pravila o sadraju pred-studije ekonomske izvodljivosti kao i

same studije ekonomske izvodljivosti. Kao to je ve spomenuto, upotreba samoinicijativnih ponuda je

sama po sebi problematina. Postojanje detaljnijih uputa o procjeni postojanja javnog interesa u

sluaju samoinicijativne ponude ne mijenja nita u tom pogledu. Mora se, meutim, priznati da su

upute korisne sve dok ova vrsta procedure postoji, jer nude smjernice o tome na koji nain ih

koncedenti koriste i procjenjuju.

U 2004. godini, predsjednik RS Komisije za koncesije je donio Pravilnik o unutarnjoj organizaciji i

sistematizaciji poslova u Komisiji za koncesije Republike Srpske40. Ovaj Pravilnik definira obim

poslova i unutarnju organizaciju Komisije RS, kao i druga organizaciona pitanja.

4.3.3 Strateki dokument RS

U 2006. godini Komisija za koncesije RS je pripremila nacrt izvjetaja o politici dodjeljivanja

koncesija, koji je ekvivalentan stratekom dokumentu koji je pripremila BiH Komisija za koncesije41.

Izvjetaj (strateki dokument) fokusira se na vanost privlaenja stranih investicija u Republiku

Srpsku, a koncesije vidi kao vano sredstvo za postizanje tog cilja. Dokument sadri listu prioritetnih

projekata u razliitim sektorima u kojima se mogu dodijeliti koncesije. Dokument takoer nudi

pregled procedura i metoda koje se koriste za dodjelu koncesija i naglaava neophodnost pripremanja

pred-studije izvodljivosti i/ili studije izvodljivosti.


RS Komisija za koncesije je obavezna pripremiti izvjetaj o svom radu u protekloj godini. U maju

2008. objavljen je izvjetaj koji se odnosi na 2007. fiskalnu godinu . U izvjetaju se nalazi pregled

pravnog okvira u podruju koncesija u Republici Srpskoj, ukljuujui podzakonske akte i interne

39 Ove upute su bazirane na lanu 14., stavak 5. i lanu 27., stavak 1. RS Zakona o koncesijama.40

Ovaj Pravilnik je baziran na lanu 21. RS Zakona o koncesijama.41

U skladu sa lanom 14. RS Zakona o koncesijama, RS Komisija za koncesije duna je pripremiti prijedlog

stratekog dokumenta za dodjelu koncesija.


31/73

Working translation

31

dokumente42

. RS Komisija je, takoer, prouila sektorske zakone koji se odnose na koncesije i

ustanovila da veina ovih zakona nije usklaena sa RS Zakonom o koncesijama.

4.4 Zakonodavstvo Federacije BiH

4.4.1 Zakon o koncesijama Federacije BiH

Zakon o koncesijama Federacije Bosne i Hercegovine (FBiH Zakon o koncesijama) donesen je

2002. godine, a izmijenjen 2006. godine (Slubeni glasnik Federacije Bosne i Hercegovine, br. 40/02 i

61/07). Komentari koji slijede fokusirani su na odredbe i pitanja koja se razlikuju od navedenih za

dravni Zakon o koncesijama (i/ili RS Zakon o koncesijama). Ukoliko nije eksplicitno navedeno

drugaije, komentari iz odjeljka o dravnom Zakonu o koncesijama vrijede i za FBiH Zakon o

koncesijama.

Termin koncesija je opisan donekle drugaije u FBiH Zakonu o koncesijama: Pravo obavljanja

privrednih aktivnosti kroz upotrebu prirodnih dobara i dobara u opoj upotrebi i obavljanje aktivnosti

od opeg interesa je propisano ovim zakonom43.

Odluku za iniciranje procedure dodjele koncesija za odreena dobra donosi Vlada Federacije, nakon

prijedloga resornog ministra, to je u odreenoj mjeri manje komplicirano od procedure predviene u

dravnom Zakonu o koncesijama44. FBiH Zakon o koncesijama sadri listu predmeta ili podruja koji

su predmeti koncesija45

. Zakon takoer sadri pravila razgranienja izmeu ovlasti Federacije i ovlasti

kantona i opina u dodjeli koncesija. U tom smislu, lan 6. rezervira nekoliko bitnih sektora za Vladu

Federacije, dok je dodjela koncesija u sektorima koji nisu navedeni u lanu 6. sadrana u kantonalnim

zakonima.

FBiH Zakon o koncesijama takoer utvruje slinu institucionalnu strukturu: FBiH Komisija za

koncesije (dalje u tekstu: FBiH Komisija) je odgovorna za provoenje vanih zadataka u proceduri

dodjele i fazi njene pripreme. Zakon takoerdozvoljava mogunost dodjele koncesije na osnovu ili

poziva na tender ili samoinicijativne ponude. U tom smislu, ista zabrinutost kao i za dravni i RS

Zakon o koncesijama vrijedi i za ovaj Zakon.

42 Vidipoglavlje 2 izvjetaja.43

Vidi lan 4.44

Vidi lan 5.45

Vidi lan 3.


32/73

Working translation

32


U 2006. godini, Vlada Federacije donijela je Odluku o davanju pristanka na tekst pravila i procedura

dodjele prava na koncesije46

, u kojem se nalaze detaljniji zahtjevi za dodjelu koncesija na nivou

Federacije.

Nekoliko drugih podzakonskih akata usvojeno je 2007. godine47

.


Kao to je sluaj i sa RS i BiH komisijama za koncesije, FBiH Komisija priprema izvjetaj o radu

obavljenom tokom prethodne godine. Posljednji izvjetaj, objavljen u maju 2008. godine, potvruje

namjeru Komisije da promijeni pravila kako bi privukla strane investicije.

46Ova Odluka je bazirana na lanu 19., stavak 2. FBiH Zakona o koncesijama.

47Vidi listu pravila i uputa u izvjetaju Komisije, str. 2.


33/73

Working translation

33

5 Analiza prakse dodjela koncesija

5.1 Pregled

Ovaj odjeljak govori o praksi predlaganja i dodjeljivanja ugovora o koncesiji u Bosni i Hercegovini.

Informacije ponuene u ovom odjeljku su prikupljene na sastancima sa predstavnicima javnog i

privatnog sektora u Bosni i Hercegovini, te iz pisanih informacija i izvjetaja koje je tim za pregled

dobio od razliitih institucija, te javno pristupanih dokumenata.

Odrani su sastanci sa institucijama na dravnom i entitetskim nivoima, kao i sa koncesionarima i

profesionalnim i savjetodavnim organizacijama.

Statistiki podaci o dodijeljenim ugovorima o koncesijama su preuzeti iz godinjih izvjetaja za 2007.

godinu, koje su pripremile tri komisije za koncesije. Ovi izvjetaji se fokusiraju na aktivnosti u 2007.

godini.

U svojim komentarima na nacrt izvjetaja, Komisija za koncesije Republike Srpske navela je da

podaci u njemu nisu aurirani i ne ukljuuju informacije koje sadri godinji izvjetaji za 2008.

godinu.Naalost, ovi izvjetaji nisu bili dostupni u vrijeme kada je pisan izvjetaj, tako da se izvjetaj

temeljio, i jo uvijek se temelji, na podacima koje sadre godinji izvjetaji za 2007. godinu. Ipak,

ukljuili smo napomene u daljem tekstu koje se odnose na dodatne informacije o dodijeljenim

ugovorima u Republici Srpskoj.

5.2 BiHdravna praksa

5.2.1 Ko je odgovoran za dodjeljivanje ugovora o koncesijama?

Ministarstva i organi koje je imenovalo Vijee ministara su koncedenti koji mogu dodjeljivati ugovore

o koncesijama. Relevantna ministarstva i vlasti imaju primarnu odgovornost za utvrivanje odreene

koncesije, odgovaranje na samoinicijativne ponude i provoenje relevantnih procedura dodjeljivanja,

ukljuujui pregovaranje sa koncesionarima. Odluka o dodjeljivanju koncesija podlijee odobrenju

BiH Parlamenta, kao i drugim odobrenjima, odlukama i kontrolama od strane Vijea ministara i /ili

Komisije za koncesije BiH. (Vidi odjeljak 4.2.1 za vie detalja).


34/73

Working translation

34

5.2.2 Informacije o koncesijama

Informacije o koncesijama dodijeljenim na dravnom nivou mogu se nai u godinjem izvjetaju

Komisije za koncesije.

Tim za pregled je obavijeten o ponudi uvoenja registra koncesija koji bi ukljuivao sve ugovore o

koncesijama dodijeljene na dravnom i entitetskim nivoima. Ovaj prijedlog e dobiti punu podrku,

naroito u sluaju da neke ili sve informacije budu na raspolaganju

strukovni pregled koncesije javno-privatna partnerstva bih

Documents