1

The Impact of Natural Disasters on the Social Protection System: Empirical Evidences from the Wenchuan Earthquake 

 Miguel Salazar, Qibin Lu, Xiaojiang Hu, Xinsong Wang, Qiang Zhang, Ling Zhou and Xiulan 

Zhang∗  

1. Introduction  The earthquake which occurred in Sichuan in the People’s Republic of China (PRC) on 12 May 2008 claimed 69,227  lives and resulted  in 17,932 people going missing. More than 374,000 people were  injured. Nearly 90 counties, over 900  townships/towns, and more  than 9,000 communities  in  the  country  suffered  severe  damages  in  terms  of  assets,  land,  jobs, livelihoods, public facilities, infrastructure, and human lives. Over 13 million people lost their homes  and millions  are  now  living  in  temporary  shelters. About  1.15 million  farmers  lost their  lands, and 372,000 urban  residents  lost  their  jobs. These  staggeringly  large numbers make  the  Sichuan  earthquake  the  largest  natural  disaster  in  PRC’s  59  year‐old  history, thereby necessitating  implementation of the  largest post‐disaster social protection schemes in China.    Numerous studies have been conducted on the issue of social protection for disasters. Many argue about the importance of social protection after natural disasters (Subbarao 2005; Del Ninno 2008). Even more people provide designs, suggestions, and lessons for particular social protection policies that may be suitable for the affected population (Lustig 2000). Vakis (2006) discusses  the  complementing  role  of  social  protection  in  natural  disasters,  and  raises  the importance of local fiscal, administrative, and economic capacities for policy implementation from the social risk management perspective. Subbarao (2005) argues that social protection before disasters plays an  important role more  in  the short‐ and medium‐  term rather  than immediately after the disasters.    Several factors make the delivery of social protection services after disasters different from that  in normal  times. Firstly,  the social protection system  itself  is often equally affected by the disaster with, possibly,  the  loss of  social protection personnel  themselves,  collapse of agency buildings, damage to equipment, and loss of data and records. Secondly, damage to the other  social  infrastructure  (such  as  roads,  the banking  system, etc.) also affects  social protection delivery. Thirdly, the affected population has a sudden surge of new demands that would be difficult  to meet even  if  the  social protection system could  function normally.  In summary, checking on how disasters affect the social protection system may reveal that any social protection measures that  look good on paper could be seriously compromised  in the face of huge disasters. Good social protection policies and practices can only be implemented under a robust social protection system.    

∗ The authors are affiliated to the School of Social Development and Public Policy, Beijing      Normal 

University, China. 

2

Several  angles may  be  used  to  assess  the  social  protection  system  in  disaster  situations. Three of these angles are reviewed in this paper, that is, institutional capacity, organisational disaster  preparedness  at  the  practical  level,  and  the  sociological  understanding  of reconstruction by organisations during a disaster.    1.1 Institutional Capacity  The first angle concerns institutional capacity. Since many disaster relief operations may take a long time, the pressure on the existing social protection systems can be extremely high. To this end, disaster often reveals the insufficient capacity of existing social protection systems to respond to the demands of a large and vulnerable group.    The  test  of  institutional  capacity  is  harsher  when  relief  operations  are  discontinued  but normal operations have yet to come into being while many disaster‐hit households may still face serious problems such as lack of permanent housing, poor sanitation, social alienation, indebtedness, and so on.    It  is the responsibility of the State to address these problems by establishing more  inclusive and comprehensive social programmes on poverty  relief, social protection, employment services, and social welfare. During the period after a disaster, the State  faces  a  particularly  daunting  task  because  the  number  of  people  needing  social protection  programmes  increases  dramatically  after  the  disaster.  At  the  same  time, government  institutions  themselves may also be victims of  the disaster,    as  there may be casualties among civil servants and their families, trimmed‐down tax revenues, and increased responsibilities  for both the higher  level authorities and ordinary citizens, all of which may drain the government’s capacity to effectively carry out social programmes. Lack of funding further complicates matters. While some programmes such as the re‐establishment of postal services to manage pension and social security payment are crucial during the post‐disaster period, they are not in the interest of potential donors, who tend to target their donations at more  immediately responsive programmes. This  increases  the need  for paying attention  to and  closely monitoring  long‐term and  crucial  social programmes, and  for bridging  the gap between relief and development programmes (Aysan 2006; Christoplos 2006).  1.2 Organisational Disaster Preparedness  The lack of institutional capacity for social protection systems necessitates the assessment of social  protection  systems  during  a  disaster  from  a  second  angle,  that  of  organisational disaster preparedness.  In one way, social protection agencies at  local  levels can be seen as organisations  with  certain  functions  to  perform.  Organisational  disaster  preparedness comprises  the processes, policies,  and procedures  that  an organisation needs  to  follow  in order to restore operations that are critical to the resumption of daily functions. It  includes coping with the sudden loss of key personnel; regaining access to data, communications, and workspace; and executing other processes after a disaster.    Organisational disaster preparedness (which is also called disaster continuity planning or DCP, and disaster recovery planning or DRP), has become increasingly important among business 

3

organisations  in  the developed world. The  rise of  information  technology has  fostered  the strong dependence of organisational functioning on information and communications (Haag, Cummings,  and McCubbrey  2005).  Data  show  that    among  the  companies  that  suffer  a major  loss of  computerised data during a disaster, 43 per  cent never  reopen, 51 per  cent close within two years, and only 6 per cent    survive over the long term (Hoffer 2001). Thus, business  organisations  in  the West  are  rapidly  devising  strategies  to  protect  irreplaceable data. Currently, most large companies spend 2–4 per cent of their information technology (IT) budget on DRP (Buchanan 2000).  As compared to the business world, government agencies, even in the developed countries, are  generally  less prepared  to  face disasters  (Newcombe 1996). At  the  time of  a disaster, government agencies often become the lifeline for communities and virtually the last resort for survival for most vulnerable people. But these very government agencies usually exhibit little  concern  for  ensuring  the  functioning  of  all means  of  communication  in  response  to disasters.  Many  countries  have  learnt  painful  lessons  from  government  apathy  and inefficiency during major disasters. After Hurricane Katrina and other Mexican Gulf  region disasters, many  US  government  agencies  have  realised  that  relying  on  a  single  form  of communication increases the government’s vulnerability to breakdowns (Rutzick 2005).    Government agencies in China are also increasingly relying on streamlining their information and  communication  systems,  as  seen  in  the  speedy  digitisation  of  China’s  administration (Kluver 2005) . This  implies that the problems that have adversely  impacted the functioning of governments  in other countries are also being  foreseen  in China.  It  is  thus necessary  to ensure that government agencies here follow all measures for preparedness to face disasters.      1.3   Organisational Sociology of Crisis Management and Disaster Reconstruction  Merely instituting a good preparedness plan is, however, not sufficient for an organization to manage  disaster  situations.  Sociologists  studying  organisations  view  the  issue  more holistically  (Lin,  et  al.  2006;  Starbuck  and  Farioun  2003).  The  spectacular  organisational failure in New Orleans during Hurricane Katrina and other disasters make people wonder as to  what  went  wrong  within  government  agencies.  Sociologists  have  found  that  the organisational cultures of the Department of Homeland Security, wherein information flows strictly  top‐down amid an  intelligence and  law enforcement scenario, are not conducive  to facing  disasters when  it  becomes  imperative  to  spread  information  as  far  and  as  fast  as possible (Perrow 2007).    Also,  organisations  tend  to  adopt  different  decision‐making mechanisms  during  disasters than what they do at normal times (Glenn 2005). While the complete organisational failure of  government  agencies  in China was hardly  seen  in  the  case of  the  Sichuan  earthquake, these agencies would do well to learn from the experiences of Hurricane Katrina.    Presently,  what  is  most  relevant  to  the  incidence  of  the  Sichuan  earthquake  is  an understanding  of  how  organisations  adapt  to  new  challenges  while  simultaneously 

4

reconstructing damaged capabilities and adapting to the gaps left in the system by disasters. When  organisations  experience  disasters,  cracks  may  appear  in  their  service  delivery systems  (Tausig  1987).  Individuals  are  described  as  ‘falling  through  the  cracks’. Different types of  cracks  can  be  identified  in  an organisation’s  service networks depending on  the nature of the organisational structure, the degree of  impact, and the  level of preparedness (Gillespie  and Murty  1994).  It  is  thus  essential  to  identify  and  classify  ‘cracks’  to  ensure resumption  of  the  designated  function  (Perrow  1994).  This  is  more  critical  during  the post‐disaster reconstruction stage than during the immediate emergent relief stage.    Kelly (2008) summarises the research on damage caused by disasters from the perspective of needs  and  rights.  This  is  because  the  government  would  be  able  to  formulate  better response‐oriented policies on the basis of an assessment of  the damage caused  to people, assets,  and  infrastructure.  In  the  case  of  the Wenchuan  earthquake,  the  assessment  of damages has been mainly focused on defining the  level of the damage, and  identifying the regions  being  affected  by  the  earthquake.  Losses  in  terms  of  lives,  assets,  infrastructure, livelihoods,  as well  as  employment, health  and education were  assessed quickly  after  the earthquake (Hou 2009; Shi, et al. 2008; Zhao, et al. 2008).    A significant body of literature is devoted to an assessment of the impact of disasters on the survivors, especially on their physical and mental health status. For example, Norris and his colleagues  (2002)  have  reviewed  the  studies  on  disaster‐affected  people  over  the  period 1981  to 2001.  They have  examined 102  studies  across 29  countries,  and have  found  that disasters could have a  lasting  impact on  the affected people.  In  the case of  the Wenchuan earthquake, studies have already found similar  impacts (Chen, et al. 2009; Dai, et al. 2009; Liu, et al. 2009, Su, et al. 2009; Xiang, et al., 2009; Zhang, et al., 2009).  What  is, however, missing  from the body of research on disasters and social protection, as well  as  on  the Wenchuan mega  earthquake  is  an  examination  of    the  social  protection system  itself. For this purpose, some of the questions that need to be answered are: What are the possible ‘cracks’ that could surface in a social protection system in the face of a mega disaster? What needs to be done for a social protection system to function properly  in the irregular situation of a disaster? What measures needs to be implemented to prepare a social protection  system  in  advance  to  face  a  disaster?  This  paper  explores  the  issue  of  the preparedness of social protection systems to face disasters by using the Sichuan earthquake as a case study. The paper first reviews the prevalent disaster assistance system in China, and social protection policies and practices followed during the Wenchuan earthquake, and then examines the functionality of the social protection systems. By identifying the weak links and the bottlenecks of social protection systems, and by highlighting valuable experiences in this area, this paper would attempt to enhance the preparedness of the social protection system in China.  

5

2. Disaster Assistance in China  China is one of the countries that are the most affected by natural disasters in the world. In recent times, China has experienced most types of natural disasters except volcano eruptions. These disasters have included floods, droughts, meteorological, seismic, geological, maritime and  ecological  disasters  as  well  as  forest  and  grassland  fires.  Natural  disasters  threaten China's national security and social stability, stand  in  the way of economic development  in some regions, and have impeded poverty alleviation for certain parts of the rural population. During the period 1990–2005, an average of 370 million people in China (about 3 per cent of the total population of the country) was affected by disasters every year. Disaster mitigation and  disaster  assistance  are  thus  crucial  for  promoting  sustainable  development  and maintaining social stability in China.  2.1 Disaster Assistance    2.1.1 The Concept and Contents of Disaster Assistance  Disaster  assistance  refers  to  the  social  security  system  used  by  a  country  to  assist  its populations  threatened  or  affected  by  disasters.  It  includes  providing  the  victims  with clothing,  food,  shelter,  transportation,  medical  treatment  and  other  means  required  to maintain  basic  living  conditions,  helping  to  extricate  them  from  the  disasters  and  their consequent dangers, and assisting them to re‐establish their own livelihood. The basic goal of all  these measures  is  to  enhance  the  ability  of  the  people  to  resist  disaster  risks,  and  to reduce their vulnerabilities.  Several  approaches  may  be  adopted  for  integrating  disaster  assistance  into  a  country's administrative structure. A common approach (found in the USA among other countries) is to consider  disaster  assistance  as  an  extension  of  civil  defence,  by  connecting  disaster assistance  with  national  security  and  public  order  agencies.    Another  approach  is  to consider disaster assistance and reconstruction as a matter of social protection, and to assign the  main  responsibility  of  providing  such  assistance  to  social  welfare  and  public  health agencies. China usually follows the second approach. Disaster assistance is considered as an important component of China's social protection system.  Disaster  assistance  includes  both  the  actions  associated with  the  emergency  relief  stage (rescue  of  the  victims  immediately  after  the  disasters,  and  the  supply  of  basic  needs  to survivors), and the post‐disaster reconstruction stage. Disaster assistance acknowledges the fact  that  disaster  and  poverty  are  often  connected  in  two  ways:  poverty  increases  the vulnerability of  the population, and  the destruction of  livelihoods and accumulated wealth can significantly  increase  the  rates of poverty and economic distress. The emphasis on  the rapid restoration of the victims' livelihoods and capabilities is inextricably connected with an emphasis  on  poverty  reduction  and  a  concomitant  reduction  of  future  vulnerability  to disaster.  

6

Within  this  framework of  restoring  the  capacity of  the people  to  support  themselves,  the goals of disaster assistance are divided into two stages. The first stage is an emergency stage after the disaster occurs. The goal of this stage is to restore the material and spiritual survival conditions required by the population, and to maintain the minimum living conditions of the victims.  The second stage is the reconstruction of the disaster areas and recovery of production and living, such as providing assistance for employment in the affected areas, and restoring major industries, among other  things. Consequently,  the ultimate goal of  this  stage  is  to  restore people's  lives back  to pre‐disaster  levels and beyond, by  rebuilding  their homes,  restarting economic development, and maintaining social stability.  Accordingly,  the  targets  of  disaster  assistance  are  two‐fold.  The  first  target  is  to  provide assistance  to  the  affected  individuals  in  order  to  allow  them  to  survive  and  recover.  The second  target  is  to  provide  assistance  to  institutions  in  order  to  restore  the  social programmes that can help restore the normal lives of individuals. This approach refers largely to  macro‐level  assistance  such  as  rehabilitation  of  social  functions  and  public  facilities,   restoration  of  the  administrative  capabilities  of  government  agencies,  administrative capabilities,    reconstruction  of  social  organisations,  integration  of  social mechanisms  into the reconstruction process, strengthening of social safety measures, and bringing of social life back to order.  While most studies have focused on the assistance provided to individuals and communities, very  few  focus  on  the  function  of  public  institutions  that  deliver  social  protection  to communities and individuals.    2.1.2 The Significance of Disaster Assistance  Disaster assistance can be considered as an element of social assistance.  It  is an  important part of social security and social protection, as it allows individuals to live their normal lives and to thrive by mitigating disaster risks and minimising the social impacts of disasters. This means  that  disaster  assistance  could  be  constrained  by  the  same  issues  of  social  justice, fairness, and  rights protection  that  confront  the  regular  social assistance  structures. Thus, disaster assistance must be designed with the same goals of mediating social contradictions, maintaining social stability, and promoting social development.  2.2 Disaster Assistance in China  2.2.1 The Content of Disaster Assistance in China  In the 2000‐year old history of China, the provision of disaster relief and assistance has been the main mandate of all  the governments. The  current disaster prevention and assistance mechanism was  initiated  in  the  1950s.    During  the  following  three  decades,  the  goal  of disaster  assistance  was,  ‘No  body  should  die  of  either  hunger  or  the  cold’.  The  general 

7

principles adopted by the current Chinese government are:    ‘prevention first’,    ‘prevention combined with  relief’,  ‘relying on  the people  and  the  collectivity’,  ‘self‐protection  through self‐reliance’, and ‘mutual aid and relief complemented with the necessary relief and support by the state’.    Since the 1980s, the disaster assistance system has gone through a series of reforms. These reforms  include:  (1)  decentralisation  of  the  disaster  assistance  financing with  less  Central Government responsibilities; (2) combining relief with self‐reliance; and (3) linking relief with poverty alleviation efforts. In the meantime, China made the decision to accept international aid for dealing with disasters.    In  keeping with  these  guiding principles, China's disaster  assistance  system  comprises  the following three sub‐systems: disaster prevention, disaster relief, and disaster reconstruction. In  the  event  of  natural  disasters,  pre‐disaster  measures  and  post‐disaster  measures  are implemented.  The  pre‐disaster measures  consist  of  planning,  prediction,  prevention,  and early  warning.  The  post‐disaster  measures  consist  of  rescue,  relief,  resettlement, rehabilitation,  and  reconstruction.  ‘Disaster  relief’  is  a  general  term  used  to  signify immediate responses after disasters with the goal of salvaging people's lives and properties, rearranging  the  victims'  lives, mobilising  the  general population  to  support disaster areas, and restoring people's livelihoods and normalcy in their everyday lives.  The main responsibility  for responding  to disasters  in China  lies  firmly with  the Ministry of Civil Affairs (MoCA). In China, the MoCA carries out the following disaster assistance tasks:    

1. Ascertaining  the  disaster  situation  quickly,  accurately  and  comprehensively,  and assessing all kinds of disaster losses; 

2. Organising emergency rescue, and    transferring and resettling victims; 3. Accepting,  disseminating  and  making  use  of  disaster  assistance  and  rescue 

materials, or   making use of the State budget for disaster assistance arrangements to  help  victims  resolve  the  difficulties  in  their    basic  livelihoods  such  as  those concerning food, clothing, shelter, medicine, etc.; 

4. Inspecting  and  supervising  the  implementation of national disaster  recovery  and reconstruction policies of self‐support, mutual aid and relief; 

5. Launching, organising and guiding activities of mutual aid and disaster relief;   6. Receiving,  distributing,  using,  and  managing  assistance  funds  and  materials 

donated by foreign and domestic donors; 7. Resolving the placement and pension‐related problems of orphaned survivors and 

the disabled; 8. Guiding disaster assistance work related to anti‐poverty and supporting victims to 

become self‐reliant again by re‐engaging in production.   9. Summarising  the experience of  assistance work and  sharing  this  knowledge with 

others.  The planning and preparatory responsibilities of the MoCA include: 

8

 1. Formulating  a  national  emergency  response  plan  for  large‐scale  disasters  and 

developing  a  series  of  contingency  plan  templates  to  improve  disaster  response plans  at  all  levels  of  the  government,  particularly  at  the  county,  township  and community levels; 

2. Enhancing  coordination  through  the  establishment  of  joint  disaster  response mechanisms among  the government departments  responsible  for disaster‐related actions; 

3. Improving financing mechanisms for disaster response at all levels of government; 4. Enhancing the inventory management system for disaster response materials; 5. Establishing a disaster  information management system at the community  level to 

improve  capacities  in  disaster  information  assessment,  reporting,  and management; 

6. Establishing  and  improving  disaster  donation  mechanisms,  disaster  response volunteer systems, and emergency expropriation and compensation mechanisms to enhance social mobilisation capacities during major disasters. 

 2.2.2 Natural Disaster Assistance System  (a) Disaster Assistance Management Mechanism: The responsibilities for disaster assistance management  are  somewhat  decentralised.  The  CPC  Central  Committee  and  State  Council provide  overall  leadership  and  guidance, while  local  governments  are  responsible  for  the execution of all response actions, and the responsibilities of he relevant Central Government organs  are  clearly  assigned  in  policy  documents.  The  National  Committee  for  Disaster Reduction with  its office hosted by  the MoCA,  the State Flood Control and Drought Relief Headquarters,  and  other  agencies  are  the  subordinate  public  institutions.  The  leadership system  of  disaster  management  is  similarly  apportioned  into  each  level  of  the  local government by law. At all levels of government systems, the management of natural disasters includes at  its core  the Ministry of Civil Affairs  (MoCA), provincial civil affairs departments, and  civil  affair  bureaus  at  the  regional  and  county  levels.  The MoCA  is  responsible  for formulating national disaster reduction polices, strategies and programmes, for coordinating with Central Government departments, and for providing guidance to local governments on disaster mitigation and relief activities.    (b) Contingency Plans System: The most  important  recent development  in China's disaster assistance is the introduction of comprehensive contingency plans system.  All  levels  of  the  government must  draft  localised  contingency  plans  covering  all  types  of disasters,  and  making  provisions  for  early  warning  systems  (including  meteorological forecasting  systems  and  seismic monitoring  systems),  preparation  for  early  response,  and inventory management,  among  other  tasks.    These  plans  enable  the  local  and  provincial authorities to react fast, coordinate activities during the chaotic early stages of relief, and use government resources more efficiently.  

9

Since  2008,  local  civil  affairs  departments  under  the  leadership  of  the  local  governments have actively  started drafting  local natural disaster  assistance emergency plans. Two  large natural disasters created a sense of urgency in the development of those plans: the blizzards and  ice storms that affected 20 southern, central and eastern provinces at the beginning of 2008,  and  the  catastrophic Wenchuan  earthquake  in May 2008. However,  at present,  the formulation  of  these  contingency  plans  has  not  been  completed  at  the  provincial  or prefectural level, and the quality of existing contingency plans for assistance is considered to be  low.  In order  to  further  improve  the building of emergency  rescue  systems,  the MoCA launched a project in 2008 to ensure that all cities and counties complete their contingency plans before March 2009.  At the national level, the ‘national contingency plan of natural disasters’ issued by the State Council classifies disasters into the following four levels according to the degree of damage: (i) Level  I, which  is reserved  for the most severe situations wherein the response  is organised directly by  the Central Government,  in  coordination with  the affected provincial and  local governments;  (ii) Level  II, which marks very severe events, wherein  the  relevant provincial governments are primarily  responsible  for organising  responses, with  the assistance of  the Central  Government;  (iii)  Level  III,  which  is  intended  for  severe  events,  wherein  the responsibility  is shared by  local and provincial authorities; and (iv) Level  IV, which  is meant for  general  public  emergencies,  wherein  events  can  be  dealt  with  mainly  by  local governments, with  the  assistance  of  the  relevant  Central  Government  departments.  This hierarchical  system  of  intervention  is  intended  to  spread  the  duties  among  the  particular levels of government that are capable of executing them.  (c) Emergency Assistance: The controlling  instrument regulating early response, rescue and emergency assistance was issued by the MoCA as the ‘Procedure Implementation for Dealing with Sudden Natural Disasters’ in 2004. Its most important provisions include dividing central response to unexpected natural disasters into four levels. The regulation also prescribes the maximum time for certain types of responses, particularly mandating that the arrival of the central disaster assistance working group to the affected area, the deployment of assistance supplies at the site of the disaster, and the provision of emergency assistance to the victims of  the  disaster must  be  done within  24  hours  of  the  occurrence  of  the  disaster.  It  also contains specific measures pertaining to the responses to different kinds of emergencies and disasters,  and  stipulates how  responses  to  specific measures  and disaster  assistance work should be incorporated in the standardised management workflow.  (d)  Post‐disaster  Rehabilitation  and  Reconstruction:  Post‐disaster  rehabilitation  and reconstruction work  in the disaster areas mainly  implies carrying out repair and restoration of all kinds of  facilities, particularly basic  infrastructure, private houses, schools, and other public  facilities.  Among  these  tasks,  the  restoration  of  basic  public  services  and reconstruction of houses are the most crucial and need to be prioritised over the other tasks. The administration of post‐disaster  rehabilitation and  reconstruction  in China  is under  the unified  leadership  of  the  Central  Government,  with  the  MoCA  having  the  primary responsibility  for  coordinating  the  various  departments.  MoCA  also  has  the  main 

10

responsibility of overseeing the reconstruction of housing.  (e) Social Contributions: The core of disaster assistance work lies with the local communities themselves. China has a long tradition of neighbourhood assistance and mutual help among the  communities  as  a measure  of  disaster  response.  In  1996,  the MoCA  implemented  a regular system of social contributions. At present, the social donation system in China mainly includes  the  collection  of  donations  during  the  disaster  period,  one‐to‐one  support,  and regular  contributions  by members  of  the  local  communities.  Social  contribution  has  thus become an important component of the natural disaster management system in the country.  (f) The Legal Framework of Disaster Assistance: Around 30  laws and regulations constitute the  basic  legal  framework  for  China's  disaster management  system.  The most  important legal  instruments  are  the  Flood Control  Law  and  the  Earthquake Prevention  and Disaster Reduction  Law.    As  regards  the  legal  framework  in  the  country,  legal  obligations  and regulatory structures are rapidly changing in present‐day China, leading to improvements in this area. The inception of this legal structure started with the founding of the PRC and it has steadily advanced over the years.    The basic structure of disaster prevention and response was set up in 1950, when the Central Government formulated its first disaster assistance guidelines. These guidelines emphasised ‘self‐reliance,  conservation,  mutual  assistance  among  the  masses,  and  complementary assistance by  the government’.    The main  features of  the disaster management  system  in China are as follows:  

1. The  administrative  structure  divides  duties  between  the  Central  Government, which  is  in  charge  of  policy‐making,  and  the  various  line  departments  that  are responsible for implementing these policies. 

2. The executive organisation is based on local governments. 3. The role of the People's Liberation Army in providing emergency assistance is made 

explicit. 4. Both  the  officials  and  the  masses  in  the  disaster  regions  are  encouraged  to 

undertake self‐help measures  in order to promote self‐reliance among the victims of the disaster.   

5. There is extensive mobilisation of social forces. 6. The  basic  goals  of  disaster  relief  are  defined  as minimising  the  loss  of  life  and 

ensuring that no one would either starve or freeze to death. 7. The wider task  is defined as ensuring the safety of human  lives and property, and 

maintaining social stability in the affected area.  This  basic  framework  remained  in  place  until  the  1980s.  As  part  of  the  United  Nations International  Decade  for  Natural  Disaster  Reduction  or  IDNDR  (1990‐2000)  the  Chinese government set up the Chinese Committee for the International Decade for Natural Disaster Reduction  (CIDNDR) on 1 March 1989. This  committee was hosted by  the MoCA and was assigned  the  task  of  overhauling  the  disaster  relief  system  and  enhancing  awareness  of 

11

disaster prevention among the whole population.  On 18 December 1997,  the Committee  issued  the  ‘Disaster Reduction Plan of  the People's Republic of China’. This plan represented a change of approach towards disaster reduction, as it formally incorporated disaster management into the plans for economic development. The plan also made provisions for more systematic and scientific disaster management.  In April 1998, the Chinese Government promulgated the National Natural Disaster Reduction Plan of the People's Republic of China  (1998‐2010), which was the  first national disaster reduction plan formulated within the framework of the Ninth Five‐Year National Economic and Social Development  Plan  and  the  2010  Long‐term  Objectives.  The  Plan  was  developed  with significant assistance from the United Nations Development Programme (UNDP).  In order to carry forward the work of disaster planning after the CIDNDR was wound up, the State Council set up the Contingency Plans Group  in 2003. The Group carried out the  initial preparation of national contingency plans in 2004. These national and local plans were issued in 2005, and during the same year, the Emergency Management Office of the State Council was formally set up.  The  current  assistance  system  and  operational  mechanism  for  tackling  unexpected  and serious natural disaster emergencies were basically set up after the State Council approved and  promulgated  the  National  Natural  Disaster  Relief  Emergency  Plan  and  the  National Earthquake Emergency Preparedness  in January 2006. Before that, disaster assistance work in China was carried out in accordance with a number of different laws, in particular the Law on Flood Control,  the Law on Earthquake Prevention and Disaster Reduction  issued by  the State Council in 1997, the Meteorological Law, and the Natural Disaster Reduction Plan of the People's Republic of China (1998‐2010) promulgated by the State Council in 1998.  On 5 August 2007, the State Council issued the National General Plan for Disaster Reduction <  Eleventh  Five‐Year  Plan  >  [part  of  the  Natural  Disaster  Reduction  Plan  of  the  People's Republic of China (1998‐2010) issued in 1998 was removed]. This plan paid more attention to the strengthening of rescue capabilities and the rescue command and control system in the case of a national natural disaster emergency. The main goal of the plan was to establish a unified management structure that would bring all levels of government together and enable them  to work  in coordination with each other during  the chaotic rescue stage.  It also paid attention to building the network of central and local material reserves for disaster assistance and the production of equipment for disaster mitigation and assistance, as well as to bringing about  an  improvement  in  the  social mobilisation mechanisms.  For  the  first  time,  it  also mentioned  that  the  Red  Cross,  non‐governmental  organisations  (NGOs),  and  grassroots organisations should also be responsible for disaster prevention, emergency rescue, disaster relief  donations, medical  aid,  epidemic  prevention,  rehabilitation  and  reconstruction,  and post‐disaster psychosocial support.  On 2 March 2009, the National Disaster Reduction Committee and the MoCA together issued a communiqué that May 12 of every year would be regarded as the ‘Disaster Prevention and 

12

Mitigation Day’ starting with 2009. This move is part of an increased emphasis on the part of the government to facilitate disaster prevention, preparation and mitigation, and part of the effort to increase public awareness about disaster risks and disaster assistance structures.  2.2.3 Improving the Disaster Assistance Mechanisms 

The  government  has  identified  several  main  tasks  for  effecting  an  improvement  in  the Chinese disaster assistance system. The following critical areas need to be addressed urgently: (1)  The  development  of  disaster‐assistance  projects  cannot  keep  pace  with  the  rapid development of  the national economy.  (2) The disaster assistance plans of governments at various  levels have  yet  to be  systemised  and  standardised,  and  relevant  regulations need further  improvement;  (3)  Disaster  assessment  technologies  and  methods  are  relatively backward, and more efforts need to be made on research on disaster reduction measures; (4) The  reserve  system  of  disaster  assistance materials  and  emergency  response  capabilities   needs urgent improvement; (5) Disaster assistance publicity and education should be further strengthened;  and  (6)  Since  the  disaster  insurance  programme  is  limited  and  the  level  of assistance is very low, the disaster insurance system at both the local and community levels needs  to be  improved. These  tasks mostly  fall    under  the supervisory  responsibility of  the MoCA. However, the disaster reduction work involves many line ministries and departments, the mechanism of coordination and  information‐sharing among government agencies    has not been fully established yet, and social participation channels are  limited.  It  is, therefore, will  be  a  challenge  for  the MoCA  to  shoulder  these  tasks  if  a  suitable  national  disaster management mechanism is not established.   

2.2.4 Financing Disaster Assistance1  (a) Central Financing:    This  includes the following four areas: (1) A new disaster assistance fund,  which  is  used  to  finance  emergency  assistance,  resettlement,  and  recovery  and reconstruction  of  the  disaster‐affected  areas  and  households—  it  is  aimed  to  provide temporary  assistance  in  food,  clothing,    medical  care,  and  house  rebuilding;  (2)  Food, clothing  and  medical  relief  for  the  disaster‐affected  people  during  the  non‐harvest seasons—normally these assistances cover    basic sustenance for the targeted beneficiaries during spring  (March to May) and   winter  (December to February);  (3) Funding for central disaster reserves and stockpile of materials; and (4) A Research and Development (R&D) fund to be used    for disaster prevention, emergency management, and risk reduction.    The  emergency  assistance  is  per‐person  based, while  the  housing  assistance  is  per‐room based.  For  the  temporary  assistance  in  basic  sustenance  during  the  non‐harvest  seasons, central funding is used to pay one‐third of the basic monthly basic expenses.    (b)  Local  Financing:  The  disaster  assistance  is  jointly  financed  by  the  Central  and  local governments, with the Central Government paying    one‐third of the total expenses, and the 

1  Based on the report drafted by the School of Social Development and Public Policy of Beijing Normal University and submitted to the Ministry of Civil Affairs. 

13

local  government  paying    two‐thirds  of  the  costs.  The management  and  logistics  cost  is estimated to be 5 per cent of the total direct disaster assistance fund. Currently, there is no law  or  national  level  regulation  to mandate  the  responsibilities  of  financing  the  disaster assistance.    Table 1: Disaster Assistance in China, 1991‐2006 Year  Total 

Affected People (Million) 

Total Deaths (Per‐ son) 

People Emergently Settled (Million) 

Rescued People (Million) 

People  Who Received Assistance (Million) 

Collap‐ sed Houses (Million) 

1991  419.41  7,315  13.09  5.49  67.25  5.815 1992  371.74  5,741  3.04  2.05  52.59  1.966 1993  375.41  6,125  3.08  1.59  52.58  2.716 1994  437.99  8,549  10.54  2.44  59.90  5.121 1995  242.15  5,561  10.64  2.97  67.10  4.393 1996  323.05  7,273  12.16  4.78  64.47  8.090 1997  478.86  3,212  5.11  3.05  54.87  2.880 1998  352.16  5,511  20.83  9.03  57.81  8.214 1999  353.19  2,966  6.65  3.67  50.58  1.745 2000  456.52  3,014  4.67  3.24  51.27  1.473 2001  372.56  2,583  2.11  4.76  57.27  0.922 2002  378.42  2,840  4.72  4.60  60.13  1.757 2003  497.46  2,259  7.07  10.02  62.42  3.430 2004  339.21  2,250  5.63  4.92  48.55  1.550 2005  406.54  2,475  15.70  6.24  50.97  2.264 2006    2,374  13.24  .  .  2.020 

(Source:  Xiulan  Zhang  and  Xiaohua  Wang:  Long  Term  Financing  Mechanisms  of  Social Welfare Programs: An Internal Report to the Ministry of Civil Affairs, October 2007).    (c) Disaster Assistance Financing in Recent Years:  Table 1 shows that every year from 1991 to 2006, over 50 million people received disaster assistances and millions were rescued or resettled. The annual rate of increase in the disaster assistance fund from 2003 – to 2007 was 16 per cent.    The budget  in 2008 was 24.2 billion, accounting  for 0.45 per cent of  the  total government revenue.  However,  the  Wenchuan  earthquake  has  totally  changed  the  situation,  and consequently,  new  financing mechanisms  have  to  be  created  to  cope with  the  damages inflicted by the mega earthquake.    2.2.5 Issues in Financing Disaster Assistances    (a) Financing Mechanism Not Fully Established:  

14

Due  to  the  uncertainties  of  disasters,  which  can  be  seen  from  Table  1,  the  Central Government  and  local  governments  have  not  established  regulations  of  the  disaster assistance  financing  mandate.  The  Central  Government  has  been  asking  the  local governments  to  shoulder  the  main  responsibility  of  dealing  with  disasters.  But  already burdened with financing economic development, education, and social security, as they are, local governments often do not have enough  funding  to provide  the necessary assistance when disasters hit, and  the Central Government has  to  step  in  to provide  funding  for  the affected  people.  The bargaining process between  the Central  and  local  governments may thus cause delays and shortage in assistance.  (b)  Inadequate  Prevention  Funding:  So  far,  there  is  no  earmarked  spending  on  disaster prevention and assistance. The maximum spending  is on post‐disaster assistance, and very little  effort  is made  in  the  area  of  disaster  prevention. When major  disasters  occur,  the Central  and  local  governments  have  to  squeeze  their  budgets  to  pay  for  the  emergency assistance, and rehabilitation and reconstruction costs.    In addition, while urban areas with better facilities and infrastructure have more funding for disaster  prevention,  rural  areas  have  almost  no  funding  for  disaster  prevention.  Local governments in the countryside mainly pay for the post‐disaster assistance costs.  (c)  Limited  Funding  Sources  for  Disaster  Assistance:  Currently,  the  disaster  assistance  is mainly  a  government  responsibility,  and  the  level  of  relief  is  very  low,  and  primarily concentrated  on  basic  living  and  housing.  The  disaster  insurance mechanism  has  yet  to materialise. During the 2008 snow storm and the Wenchuan mega earthquake, many banks started  providing  loans  and  credits  to  the  affected  people,  which  helped  speed  up  the rehabilitation and reconstruction processes. Recently, the National Disaster Reduction Expert Committee has made proposals to expand disaster insurances in China2.    

3.  The  Impact  of  the Wenchuan  Earthquake  on  the  Social  Protection  System  in China: Empirical Evidence  3.1 Methodology  Using the case of the Wenchuan earthquake, this paper records and analyses the changing needs of social protection within a 16‐month period after the earthquake.    On the basis of surveys of the affected households and of local cadres at various points during the 16‐month period,  this  section  examines  the process of  how  the  social protection  system  reacted  to disaster;  the  problems,  gaps  and  cracks  that  appeared  in  their  capacity  to  provide  the necessary  recovering  support,  and  the manner  in which  the  system  adapted  to  the  new challenges and demands during the reconstruction period.    These processes cannot be properly detected from the exclusive perspectives of the service 

2  Interview with Wang Zhenyao, former Director of the National Disaster Reduction Office of China, August 2008. 

15

providers. It  is also  important to  include the perspectives of the affected population.    Only the  combined  study  of  both  service  providers  and  recipients  provides  a  comprehensive image of the processes of recovery and reconstruction of the social protection system. The process of  reconstruction  is studied  from  two perspectives:    (1) how  it was carried out by the bureaucrats, on  the basis of the perspective of service providers  (in particular, the  line officials); and (2) how it was viewed by service recipients.    3.1.1 Survey Location  Basic Information of Mianyang  We chose Mianyang Municipal City as  the site  for data collection as we have established a solid research base there. Mianyang is located in the northwest of Sichuan with a total area of 20,249 km2, which comprises 4.2 per cent of the total area of Sichuan province. Out of the total area of 20,249 km2, 61 per cent consists of mountainous areas, 20.4 per cent comprises hilly areas, and 18.6 per cent constitutes plain areas. The central city of Mianyang has a total area  of  90  km2.  The Mianyang Municipal  City  includes  two  districts,  that  is,  Fucheng  and Youxian;  six counties,  including Santai, Yanting, Zitong, An, Beichuan and Pingwu; and one county‐level  city,  viz.  Jiangyou.  The  total  population  in Mianyang Municipal  City  is  5.41 million,  including 2.8 million males and 2.61 million females.  It has 388 urban communities and 3,370 villages, and  its  rural population  is 4.05 million, constituting 83.2 per cent of  its total population.    Mianyang  is  a  city with  40 minority  and  ethnic  groups.  The  total minority  population  is around 200,000, with most of these people being  located  in the west of the city. It has one minority  autonomous  county  (Beichuan  Qiang  minority  autonomous  county)  and  seven ethnic townships. Beichuan Qiang County  is the only Qiang minority autonomous county  in China.    Mianyang has maintained a GDP growth  rare of 14.3 per cent since 1985, and  the growth rate of the total industrial output has been maintained at 20.1 per cent annually.    The Earthquake’s Damage to Mianyang  During  the  earthquake, Mainyang was  the hardest hit  city with  all  its 9  counties  and 276 townships  suffering  very  heavy  losses.  The  total  number  of  people  affected  by  the earthquake  touched  5.22  million,  accounting  for  96.5  per  cent  of  the  total  population. Among  the  affected  counties, Beichuan, Pingwu  and An were  the heaviest hit  area, while Beichuan central  town was completely  razed  to  the ground. A  total of 21,963 people died, 7,795 were missing, and 174,000 were injured. As regards damage to property, the homes of 814,000  rural households were destroyed, while  the houses of 576,000 urban households collapsed or were severely damaged.    The  earthquake  also  damaged  6,564  km  of  roads,  1,503  bridges,  131  power  stations  and 

16

plants, 8,944 electric transmission lines, 597 reservoirs, 9,416 km canals, 1,398 schools, 3,113 hospitals, clinics or public health stations, 282 broadcasting stations or TV stations, and 26 km of optical cables.    The  total  economic  losses were  huge.  As many  as  2,410  enterprises  suffered  losses,  and many  enterprises  had  to  cease  operations.  A whopping  1.72 million mu  of  farmlands  (1 mu=666.7 m2) were damaged, While a total of 1.05 million livestock died, and 44 hotels and 51 tourist sites were damaged. The direct economic losses were estimated to be RMB 297.8 billion.    The  secondary  disaster  following  the  earthquake was  also  very  severe.  There were  2,432 landslides,  collapses, and mudslides after  the earthquake, and 55 quake  lakes. Among  the latter, the Tangjiashan Quake Lake, the largest of its kind, posed a threat to 1.3 million people. A total of 200,000 people had to be evacuated due to the Tangjiashan Quake Lake following the first evacuation after the earthquake. As many as 3.1 million people had to be resettled. The biggest temporary settlement site, the Jiuzhou Stadium, housed 50,000 survivors, and at its  peak,  housed  40,000  people  in  a  day.  The  total  relief  materials  received  during  the three‐month  period  after  the  earthquake  included  225,000  tents,  155,000  blankets,  1.07 million pieces of clothes, and 125,000 tons of food. Finally, 40,000 temporary houses were also constructed.    3.1.2 Data for the Study  The study  is based on  longitudinal household surveys with the baseline survey having been conducted within two months of the earthquake and the follow‐up survey been undertaken 16 months after the disaster. The survey on local government personnel and local cadres was conducted 8‐9 months after the earthquake.    Baseline Household Survey  The  baseline  household  survey  was  conducted  between  20  June  and  10  July  2008  in Mianyang,  the hardest‐hit city by  the Wenchuan earthquake. At  the  time of  the survey, all the people  in Mianyang city had been evacuated from their homes and were settled  in the temporary  tent  complex. We  randomly  selected  five  temporary  tent  complexes,  and  from every two tents, we chose one for an  interview. Some tents housed several households, so from  these,  chose  the  one  with  the  household  head  in  the  tent.  The  total  number  of households  interviewed was 2,003, and we obtained  information on each member of  the household. The total individual sample size was 7,407.    Follow‐up Household Survey  In  the baseline  survey, we obtained  their  contact  information.  In  July 2009, we  contacted each household on the basis of the information they provided in the baseline survey, and if the  information was  incorrect, we contacted other people  that we had successfully  traced, 

17

and obtained  the most recent contact  information of some households. Since  the baseline survey was  conducted  in  the  tents, many of  the  interviewees have  since moved  to other places, and many of the households have stopped using the cell phone numbers which were supplied largely by a cell phone company during the settlement period. In the end, we were able to trace 481 households and obtained  information on 2,275  individuals. The follow‐up survey was conducted from August to September 2009.    Cadre Survey  The Mianyang city government decided to train all its cadres in all levels of government and all  agencies  with  the  purpose  of  enhancing  the  capacity  of managing  the  recovery  and redevelopment  policies.  A  total  of  around  2,060  cadres  were  trained  in  the  City  Public Administrative College from 6 December 2008 to 26 February 2009. The training covered all cadres with administrative ranking of township or above in Mianyang city. We distributed the questionnaires to every cadre and received 1,241 valid questionnaires.    Document Reviews and Field Visits  We undertook surveys and  interviews  five days after the quake  in the quake‐hit areas, and we undertook the planning policy research for the National Disaster Reduction Commission during and after the earthquake. Key policy documents, especially the new policies issued for the Wenchuan earthquake with regard to social protection, are discussed below.    3.2 Social Protection Policies after the Earthquake  The  Chinese  Government  has  been  widely  acclaimed  for  its  fast  action  following  the Wenchuan  earthquake.  Apart  from  emergency  rescue,  evacuation,  and  relief,  the Government  has  issued  a  series  of  social  protection measures,  and  allocated  funding  for social protection quickly. Table 2 presents  the key policies  formulated after  the Wenchuan earthquake.   

Table 2: Key Policies Relevant to Social Protection Issued in May–September 2008 

Stages Date Issued Issuance Authority

Key Policies Relevant to Social Protection

Pre-disaster 5 August 2007 State Council National Integrated Disaster Reduction Eleventh Five Year Plan

Wenchuan Earthquake

Emergency Rescue Period: 12–31 May

20 May 2008 Ministry of Civil Affairs

Temporary Assistant to Wenchuan Earthquake-affected People

18

20 May 2008

Central Commission for Discipline Inspection of the Communist Party of China

Strengthening the Monitoring of the Wenchuan Earthquake Relief Materials and Fund

30 May 2008

Ministry of Civil Affairs and Ministry of Housing

Arrangement of Temporary Shelter for Wenchuan Earthquake-affected People

2008

31 May 2008 State Council (2008-39)

Strengthening the Management of the Wenchuan Earthquake Relief Materials and Fund

1 June 2008 Ministry of Civil Affairs

Strengthening the Transparency of the Wenchuan Earthquake Relief Materials and Fund Allocations

3 June 2008 Ministry of Civil Affairs

Assistance and Settlement of the Homeless Children, Elderly and Disabled due to Wenchuan Earthquake in Sichuan Province

11 June 2008 State Council Twining Arrangement of Wenchuan Earthquake Recovery and Redevelopment

13 June 2008 State Council Guidelines of the Usage of the Wenchuan Earthquake Donations

15 June 2008 Ministry of Civil Affairs

Further Strengthening the Management of the Wenchuan Earthquake Relief Materials and Fund

23 June 2008 State Council Further Improvement in Medical Services and Epidemic Control in the Earthquake Region

29 June 2008 State Council Supporting the Policy Measures of Wenchuan Earthquake Recovery and Redevelopment

3 July 2008 State Council Guidelines for Wenchuan Earthquake Recovery and Redevelopment Work

18 July 2008

Ministry of Civil Affairs and Ministry of Finance

Relief Policy after Initial Three Months Emergent Assistance to the Affected People in Wenchuan Earthquake

Temporary Settlement Period: 1 June– 31 August 2008

6 August 2008 State Council Wenchuan Earthquake Recovery and Redevelopment Regulations

4 September 2008 Ministry of Civil Affairs

Comprehensive Damage Assessment of Wenchuan Earthquake

Recovery and Redevelopment Period: 1 September 2008–to date

19 September 2008 State Council Comprehensive Plan of Wenchuan Earthquake Recovery and Redevelopment

  (Source:  2008  China Disaster  Reduction  Yearbook, Office  of National Disaster  Reduction Commission. December 2009. 147 Baiguang Lu, Dongcheng District, Beijing).    The major social protection measures are discussed below.   

19

3.2.1 Fast Allocation of Food and Cash   

During  the  three‐month  period  after  the  Wenchuan  earthquake,  the  State  Council  and Central  Party  Committee  issued  nine  policy  documents, while  different ministries  issued seven  documents  related  to  the  disaster  and  covering  a wide  range  of  issues.  The  four policies  issued  in May 2008 related to the main  issues for relief,  including provision of 300 yuan  for  each  person  per month  and  half  a  kilogram  of  grain  per  person  per  day  in  the quake‐hit areas  for  three months  (called a  “three‐month  temporary  living  stipend”). Also, temporary  shelters  for  the  affected  people  had  to  be  built  quickly. A  specific  policy was issued 20 days after the disaster to further protect those who were most  in need,    that  is, the disabled, orphans and  the  childless, generally known as  the  “three orphaned people” (san  “gu”  renyuan)  caused by  the  earthquake. These people were provided 600  yuan per month  of  stipend  for  three  months.  The  original  stipend  for  the  pre‐existing “three‐orphaned‐people”  in  the affected areas was also  raised  to 600 yuan per month  for three  months.  By  July  12  (two  months  after  the  earthquake),  this  policy  had  provided assistance to 8.8 million, including “three no‐people” (that is, people having no housing, no grain  and  no  life  security,  known  as  san  “wu”  renyuan)  and  261,000 “three‐orphaned‐people3”.   

After  three months of providing  temporary  living  subsidies,  the Government  continued  to provide follow‐up assistance to people who were still struggling struggled through unstable living  conditions.  The main  target  group  constituted  the  “three‐orphaned‐people”,  family members  of  the  dead  or  seriously  disabled  who  had  difficulties,  relocated  families,  and families  living  in  damaged  houses.    From  September  to  November  2008,  the  follow‐up stipend  was  200  yuan  per  month  per  person,  and  even  higher  for  the “three‐orphaned‐people”.  After  the  follow‐up  programme  ended,  people  still  in  need  of Government  assistance  were  covered  by  the  minimum  living  standard  system,  the “Five‐Guarantee System”, and the programme of “Temporary Assistance for Winter”. 

3.2.2 Establishment of Financing Social Protection Mechanism 

In order to encourage donation and to avoid the arbitrary use of donation, the Government issued five policies to regulate and monitor transparent management and usage of the relief materials,  fund,  and  donations.  The  State  Council  also  issued  measures  to  ensure  the financing of the recovery and redevelopment policies. A ‘twinning’ arrangement was set up one month afterwards so that the particular provinces or cities could take responsibility for a particular affected county by providing support for reconstruction and housing.   

3.2.3 Quick Recovery and Redevelopment Planning   

The  Central  Government made  a  great  effort  to  assess  the  damage  and  to  plan  for  the recovery and redevelopment in a very short period. The regulations and the comprehensive 

3  Statistics from the Ministry of Civil Affairs of China. 

20

plan  included both  financing  and delivery of  social protection  to  the  earthquake‐affected people. 

3.3 Demands for Social Protection after the Earthquake  On  the  basis  of  the  baseline  survey  in  Mainyang,  we  found  that  60.9  per  cent  of  the households found their houses to be completely damaged and in need of being rebuilt, and only 3.8 per cent of the households did not see any major damages to their houses. The rest of the houses needed some level of reinforcement and restoration.  As regards the issue of livelihood, among the rural households interviewed, which accounted for 65.2 per cent of the total, 59.8 per cent had their  land and  fishing pond damaged, and 78.6 per cent of them predicted losses in agricultural production, while 75.5 per cent of the small business owners were compelled to close down their businesses for  lack of operating funding.    As regards the recovery of household  livelihood, 37.8 per cent of the respondents believed that it would take them five or more years to return to their pre‐quake economic condition, and 25.5 per cent of the surveyed people believed that they would never be able to regain their pre‐quake economic status.  From  the  survey,  it was  found  that  since many  people  had  lost  their  sources  of  income, poverty  would  become  a  major  problem.  A  few  of  the  most  vulnerable  groups  were identified as follows:  

1. The  pre‐quake  poor  households  such  as  the  recipients  of  the  rural  and  urban Minimum  Living  Guarantee  Programmes.  They  would  find  it  extremely  hard  to improve their economic situation.   

2. The  marginal  poor  rural  and  urban  households.  They  were  not  qualified  as recipients of the rural and urban Minimum Living Guarantee Programmes but their income level was low and they would be very likely to fall into poverty. 

3. The new orphans, the childless elderly, and the disabled caused by the earthquake. They needed assistance in basic living, medical care, and social services.   

4. The households in the hardest‐hit areas such as Beichuan, that had their assets and properties completely lost and damaged, and had no source of income to maintain basic livelihood.   

5. The households whose major  labour force had died or become disabled. Not only did these households have no income, but they also had to spend more on medical or rehabilitation care. 

6. The families with their houses completely damaged and  loans yet to be fully paid. Among  the  surveyed  households,  23.5  per  cent  had  loans  on  their  households. These households would easily fall into poverty. 

7. The  reallocated  households without  any  income  during  the  resettlement  period. They needed social protection to help them settle down and regain the sources of 

21

livelihood.    3.4 Emergency Social Protection Provided  The assistances provided during the emergency period included:  

1. Rescue  and  provision  of  basic  supplies  such  as  water,  food,  clothing,  blanket, medicine, etc. for basic survival. The main deliverers of these assistance materials were the militaries and volunteers as well as the survival local cadres.   

2. Emergent reallocation of the disaster‐affected people. The first stage was to move people out of the dangerous areas to safer places such as parks, temporary shelters, and vacant factories. Then they were moved into the tent areas, and finally to the temporary housing complexes.   

3. Provision of free food and water. For the first three months, all the disaster‐affected people were provided with  free  food  and water,  and  some people  also  received other free supplies such as blankets and clothing.   

4. Emergency  cash  for  the  disaster‐affected  people.  A  total  of  300  yuan  and  15 kilograms of food were provided to each person for three months. The orphans, the childless elderly, and the disabled received double benefits.   

5. Compensation  to  the households with  casualties. Each household  received 5,000 yuan for each casualty.   

6. Three  levels  of  housing  assistances  were  defined  on  the  basis  of  the  size  and economic  conditions  of  the  households.  The  compensation  ranged  from  16,000 yuan to 26,000 yuan.   

7. Continued  assistance was  offered  to  orphans,  the  childless  elderly,  the  disabled, families with casualties, households reallocated without sources of income, families whose houses were completely or severely damaged, and poor households. These people  were  entitled  to  receive  three  more  months  of  emergency  disaster assistances.   

In  terms of social protection coverage after  the earthquake,  it was  found  from  the survey that 99 per cent of the respondents said that they had enough food, and most of them had meat  in their meals. Nearly 70 per cent of the shelters had electricity, 92.9 per cent of the respondents had  safe drinking water, and 86.2 per  cent of  them  reported  that  they were very satisfied or satisfied with their current living conditions. Table 3 presents these findings.   

Table 3: Social Protection Coverage: Two Months after the Earthquake 

Current Living Conditions  Percentage   

Yes  99.0 Having Enough Food to Eat 

No  1.0 

Daily  23.8 

4‐5 Times per Week  5.5 

Having Meat in Meals 

2‐3 Times per Week  22.8 

22

Once a Week  30.8 

Less  than  Once  a  Week  or  No Meat 

17.1 

Yes  68.9 Having Electricity 

No  31.1 

Safe  92.9 

Not Safe  4.6 Having Safe Drinking Water 

Unknown  2.5 

Very Satisfied  11.1 

Satisfied  75.1 

Not Very Satisfied  11.6 Satisfaction to Current Status 

Very Unsatisfied  2.1 

  (Source: Compiled from the Baseline Household Survey in Mianyang) 

We further analysed the type of assistance that the people had received. Table 4 presents the results. Again, we found that 34 per cent of them were assisted in rescue and evacuation; 92.7 per cent received food and water; 80.9 per cent received other living necessities; 70.4 per cent received cash; 32.1 per cent were placed in shelters; 57.5 per cent received help in setting up tents and shelters; 13.9 per cent received help  in childcare or tutoring; 27.3 per cent received consulting services; 16.9 per cent got books; and 6.6 per cent received other forms of assistance. We found that relatives, friends and armies provided the maximum help in  rescue and evacuation. Government agencies were  the main providers  for  food, water, living necessities, medical services and medicines, and shelters. Local cadres and friends and relatives were  also  the main providers of  assistance.  It was  very  interesting  to note  that volunteers had played an  important  role  in social protection provision. While  food, water, living necessities, medical services and medicine were mostly provided by traditional actors such as the army and the government agencies, other forms of assistance such as consulting services,  childcare  and  tutoring,  and  books  were mainly  provided  by  the  volunteers  as compared  to  the other actors.  In comparison,  the NGOs played a  relatively smaller  role  in disaster assistance.   

Table 4: Social Protection Provision 

Social Protection Received Two Months after the Earthquake 

Provider (%) Type of Assistances  % Received  Relatives 

or Friends Local Cadres 

Government Agencies 

Volunteers  Army  NGOs 

Rescue and Evacuation  34.0    9.7    4.0    6.6    8.1    19.0    3.3   

Food and Water  92.7    5.0    19.0    61.1    17.9    5.3    6.8   

Other Living Necessities  80.9    4.7    16.0    52.0    16.4    3.8    7.3   

Medical Services/Medicines 

81.2    1.3    15.2    53.8    14.4    3.9    8.1   

Cash  70.4    3.4    7.3    45.6    3.8    0.3    2.3   

Shelter  32.1    7.1    5.0    17.6    2.2    1.4    1.1   

23

Building Tents/Shelters  57.5    5.6    6.7    33.0    6.2    8.8    4.0   

Childcare/Tutoring  13.9    0.4    0.3    2.6    8.6    0.6    2.5   

Consulting  27.3    6.9    3.2    3.9    16.0    0.7    0.9   

Books  16.9    0.0    1.8    4.9    8.8    0.3    1.7   

Other Assistances  6.6    1.0    1.3    1.2    2.9    0.4    0.7   

(Source: Compiled from the Baseline Household Survey in Mianyang)  3.5 Changing Social Protection Demands between Two Months and Sixteen Months after the Earthquake  We asked  the earthquake‐affected people what  their biggest concerns were at  the  time of the survey. In the baseline survey, the top three answers were the following: 68.4 per cent of the surveyed people said that they were most concerned about their housing construction, 17.26 per  cent were  concerned about  their  livelihood, and 4.69 per  cent were  concerned about the unclear after‐quake situation and the unclear redevelopment and reconstruction plan.  In the follow‐up survey, which was conducted about 16 months after the earthquake, it was found that 39.25 per cent of the respondents were concerned about their  livelihood, 32.57 per  cent were  concerned  about  the  housing  construction,  and  8.77  per  cent were most concerned about their health. The order of concerns had reversed between the baseline and the follow‐up surveys, with  livelihood moving up as the top concern and housing being the second.  Health  had  also  become  an  important  concern  of  the  people  affected  by  the earthquake.    As regards the government’s priorities in redevelopment and reconstruction, in the baseline survey, 48.95 per cent of the respondents said that they wanted the government to make the building  permanent  housing  as  the  priority,  16.91  per  cent  wanted  the  roads  and infrastructure to be restored first, 11.99 per cent wanted school conditions to be  improved for their children, 11.28 per cent said that they needed temporary housing, and 4.72 per cent were in urgent need of jobs.  In the follow‐up survey, it was found that 40.80 per cent of the respondents were concerned about  the housing construction, 17.55 per cent wanted  the  roads and  infrastructure  to be restored, 16.28 per cent wanted  the government  to  solve  their  livelihood problems, 15.64 per cent hoped that the government would strengthen the local economic development, and 2.33 per cent wanted improved education conditions for their children.  Seen  from the order of government priorities expected by the respondents  in  the baseline and  follow‐up  surveys,  housing,  roads  and  infrastructure  restoration  were  the  issues  of maximum concern among the respondents. In the second survey, a larger proportion of the respondents expected the government to strengthen local economic development and solve their  livelihood problems. At the same time, a smaller percentage of the respondents cited the  issue of education  conditions as  their  top  concern, probably because  the government 

24

had already prioritised the improvement of schools on their agenda.  While  individuals  and households  suffered heavy  losses,  the  social protection  system was also severely affected by the earthquake. The next section concentrates on the assessment of the  damages  to  the  social  protection  system  and  how,  under  the  severe  conditions,  the system managed to react to the suddenly increased demands for social protection.  4. Social Protection System during and after the Earthquake   

4.1 Damage to the Social Protection System 

In  Beichuan,  the  hardest‐hit  county  in Mianyang Municipal  City,  among  the  3,441  total government  personnel,  568  cadres  died  and  172  cadres  became  severely  disabled, accounting for 21.5 per cent of the total cadres. Table 5 presents the findings of the damages from  the  cadre  survey. As many as 74.2 per  cent of  the  cadres  reported  that  their office buildings were damaged, 53 per cent reported damaged office furniture, and 18.4 per cent reported damaged equipment and vehicles. In addition, 15.6 per cent of the cadres reported that archived files and data were missing, and 7.1 per cent reported that they could not find the official stamps and documents, while 46.4 per cent of the cadres were left with very poor working conditions.   

In terms of the personnel, 8 per cent of the surveyed cadres said that their colleagues had died, were injured or had left, and 6.6 per cent complained that the new staff members were not up to the tasks, 8 per cent suffered injury, 13.2 per cent said that their family members were injured, and 6.7 per cent said that their family members had died or were missing.   

Table 5: Damages Caused by the Wenchuan Earthquake to the Social Protection System 

Damages due to the Wenchuan Earthquake  Percentage   

Office Building  74.2 

Office Furniture  53.0 

Archived Files and Data  15.6 

Official Stamps and Documents  7.1 

Vehicles and Equipment  18.4 

Hardware 

Very Poor Working Condition  46.4 

Staff Died, Injured or Moved  8.0 

New Staff Were Not Up to the Tasks  6.6 

Injured  8.0 

Family Members Injured  13.2 

Personnel 

Family Members Died or Missing  6.7 

(Source: Compiled from the Cadre Survey in Mianyang) 

The  survey of  the 1,241  cadres  revealed a  very  challenging  situation  for  social protection because the system itself had suffered    very severe damage in terms of both hardware and personnel. 

25

4.2 Coping with the Sudden  Increase of Social Protection Needs: Findings  from the Cadre Survey 

While the earthquake put a great deal of pressure on the social protection system, the local cadres had  taken every measure  to ensure  the delivery of  social protection  to  the needy people.  Table  6  presents  the  findings  of  how  the  local  cadres  responded  to  the  sudden increase in social protection needs.   

The  cadres  at  all  levels  have  done  a  remarkable  job  since  the  earthquake.  During  the one‐month period following the earthquake, they carried out   many emergency tasks, such as collecting and reporting statistics on the death and the injured, rescuing and transferring the injured, evacuating and settling the survivors, building and managing temporary shelters, helping in sanitation and epidemic control, and cleaning up the    dead bodies and ruins.    A majority of the cadres reported that their workload and responsibilities had  increased, and that their daily working hours had increased from 8.2 to 13.3 during    the first month of the earthquake,   while six months later, they were still working 9.3 hours per day.   

Table 6: Coping with the Sudden Increase of Demands for Social Protection 

Coping with the Sudden Increase of Demands for Social Protection  Percentage   

Increased Workload  64.1   

Increased Responsibilities  67.8   

Responsibilities during the One‐month Period after the Disaster   

Statistical Information Collection and Reporting  49.8   

Rescue and Transferring of the Injured  23.1   

Evacuation and Temporary Settlement of the Survivors  51.6   

Relief Materials and Fund Allocation and Management  46.5   

Building Temporary Shelters  22.4   

Managing Temporary Shelters  13.3   

Cleaning Up Dead    Bodies and Ruins  6.4   

Sanitation and Epidemic Control  18.5   

Increased Working Hour(s)     

Before the Earthquake  8.2   

One Month after the Earthquake  13.3   

Current  9.3   

Changed or Promoted to New Positions  16.7   

(Source: Compiled from the Cadre Survey in Mianyang) 

4.3 Challenges for Sustained Capacity of Social Protection System: Findings from the Cadre Survey 

Table 6  indicates that due to the damages  to the social protection system,  the  local cadre system also experienced very rapid change, with 16.7 per cent of the cadres having changed positions or having been promoted.   

26

Table 7 highlights the pressure on the local cadres and the impact on their mental, physical and  behavioural  health.  The  average  Center  for  Epidemiologic  Studies  Depression  Scale (CES‐D) score of the cadres was 12.9 six months after the quake. As per the survey, 20.1 per cent of them had a score of over 20, indicating severe depression and 12.1 per cent of them had  scores  ranging  between  16  and  19.  On  an  average,  the  cadres  reported  1.9  health symptoms—14.3 per cent of them had chest pain, 9.9 per cent had stomach pain, 11.2 per cent had diarrhoea, 36.6 per cent had headaches, 4.6 per cent had injures not related to the earthquake, 4.9 per  cent had  fever, 45.3 per  cent of  them  reported having  cough or  sore throat, 44.8 per cent felt palpitation, and 17.2 exhibited other health symptoms. 

There  was  a  significant  change  in  the  self‐reported  health  status.  The  proportion  of respondents reporting excellent health condition dropped from 28.4 per cent to 8.9 per cent, signifying a  change of almost 20 per  cent  change, and  the proportion of people who had earlier reported very good health also decreased from 36.8 per cent before the quake to 25.7 per  cent after  the quake,  Simultaneously,  those who  reported poor and  fair health  status registered a very significant increase, from 5.3 per cent to 21.6 per cent. Over 30 per cent of the respondents claimed that their health problem was serious, and more than half of them did  not  seek  healthcare,  the main  reason  for which was  that  they  had  no  time  to  go  to hospital. The pressure exerted by  the post‐earthquake  situation also  resulted  in  increased substance  abuse.  For  example,  before  the  earthquake,  78.8  per  cent  of  the  affected residents were daily smokers, but this figure percentage increased to 87 per cent six months after the quake.   

Table 7: Pressure and Impact of the Earthquake on the Local Cadres 

Pressure on the Local Cadres and Impact on Health 

Mental Health 

Average Score  12.9   

<16  67.9   

16‐19  12.1   CESD 

Category (%) 

>=20  20.1   

Total Score  1.9   

Chest Pain  14.3   

Stomach Pain  9.9   

Diarrhoea  11.2   

Headache  36.6   

Serious Injury  0.7   

Non‐serious Injury  3.9   

Fever  4.9   

Cough, Sore Throat  45.3   

Palpitation  44.8   

Symptoms Category (%) 

Others  17.2   

Self‐reported Health Status    Before (%)  After (%) 

Excellent  28.4    8.9   

Very Good  36.8    25.7   

27

Good  29.5    43.9   

Fair  3.9    17.2   

Poor  1.4    4.4   

Very Serious  1.7   

Relatively Serious  10.1   

Serious  27.7   

Not Serious  42.5   

Self‐assessment  of  Current  Health Problems (%) 

Hard to Say  17.9   

Hospitalised  4.1   

Outpatient Clinic Treated  21.2   

Family/Friend Treated  3.7   

Bought Drugs  56.3   

Treatment when Sick (%) 

Not Treated  14.8   

Not Serious  31.2   

Financial Difficulties  6.7   

No Time  43.9   

Inconvenient Transportation  0.7   

Long Waiting Line in the Hospitals  3.3   

Do Not Like Hospitals  9.3   

Reason for Not Seeking Treatment 

Other  4.9   

Behaviour Health: Smoking  Before (%)  After (%) 

Occasionally  21.2    13.0   

Daily  78.8    87.0   

(Source: Compiled from the Cadre Survey in Mianyang)  The  local cadres were also confronted with the pressure of delivering social protection and other services  to  the affected people, and working on  redevelopment of  the economies  in the  affected  region. Moreover,  they  had  to  face  the  loss  and  injury  of  their  close  family members, relatives, and colleagues, as also the loss of family assets and sources of livelihood. All  these  factors  took a heavy health  toll of  these personnel. The  findings  from  the  cadre survey  indicated  that while  the  local cadres could be quickly deployed  for carrying out  the tasks of delivering social protection and other forms of emergency assistance, their sustained capacity of social protection delivery was severely undermined.   

4.4 The Weak Spots of the Social Protection System Identified by the Local Cadres 

The local cadres were asked to identify the weak spots in the social protection system during their work in providing earthquake emergency management and relief. Among the surveyed respondents, 38.5 per cent said that relief fund and materials should be better prepared, 34 per cent said  that coordination among government agencies needed  to be  improved, 26.4 per cent said that the rescue and relief operations should be strengthened, and 19.9 per cent said that a disaster insurance system needed to be established.      With regard  to the performance evaluation of various aspects  in social protection delivery, 

28

Table  8  presents  the  satisfaction  scores  of  the  cadres.  The  ranking  in  terms  of  lack  of satisfaction over the performance of the cadres was quake lake management (8.7 per cent), price control and regulation  (7.1 per cent), permanent housing construction  (6.5 per cent), temporary housing construction (5.5 per cent),  job creation (5.5 per cent) and psychosocial support (5.4 per cent).    The  ranking  in  terms  of  a  high  degree  of  satisfaction    over  the  performance  of  the Government  was  hygiene  and  sanitation  (47.5  per  cent),  treatment  and  transfer  of  the injured (41.4 per cent), emergency mobilisation (40.9 per cent), evacuation (37.6 per cent), rescue  (35.3  per  cent),  transportation  of  relief  materials  (34.9  per  cent),  temporary settlement  (34.7 per cent), restoration of water and electricity  lines  (33.4 per cent), school reopening  (32 per  cent)  and  reopening of markets  and  stores  (31.4 per  cent). The health sector  has won  the  highest  score  in  its  performance  during  this  earthquake,  followed  by emergency  rescue,  evacuation  and mobilisation.  The  provision  of  basic  living  conditions (settlement, water, electricity, market, etc.) ranked  the  third. The area of school reopening was also considered by the cadres to be a very satisfying achievement.    Table 8: Evaluation of Service Delivery Performance during the Earthquake 

Evaluation of Service Delivery Performance during the Earthquake 

Tasks Very Satisfied (%) 

Relatively Satisfied (%) 

Satisfied (%) 

Not Satisfied (%) 

Emergency Mobilisation  40.9    44.1    11.5    3.5   

Rescue  35.3    47.7    14.1    2.9   

Evacuation  37.6    50.7    9.6    2.1   

Temporary Settlement  34.7    55.2    8.4    1.7   

Transportation  of  Relief Materials 

34.9    56.3    7.9    0.9   

Allocation of Relief Materials  29.0    62.4    7.7    1.0   

Allocation of Relief Fund  27.2    61.6    9.7    1.5   

Temporary Housing Construction  24.7    51.4    18.4    5.5   

Quake Lake Management  28.7    43.0    19.6    8.7   

Temporary Housing Allocation  25.3    59.3    12.6    2.8   

Redevelopment Planning  23.7    59.4    13.7    3.2   

Restoration of Transportation  26.2    57.8    12.6    3.4   

Restoration  of  Water  and Electricity Lines 

33.4    59.1    6.4    1.0   

Reopening of Markets and Stores  31.4    62.1    5.9    0.7   

Hygiene and Sanitation    47.5    50.1    2.0    0.4   

Treatment  and  Transfer  of Injured 

41.4    54.3    3.6    0.8   

Price Regulation and Control  23.1    50.8    18.9    7.1   

Recovery of Productions  25.3    63.9    8.9    2.0   

Permanent Housing Construction  19.7    52.8    21.0    6.5   

29

Reorganization  of  Grassroots Organizations and Communities 

22.2    63.0    11.9    2.9   

School Reopening  32.0    58.5    7.7    1.7   

Psychosocial Support  21.3    54.6    18.7    5.4   

Creation of Jobs  20.1    56.8    17.6    5.5   

(Source: Compiled from the Cadre Survey in Mianyang)  5. Issues in Social Protection during Disasters  5.1 Gaps in Social Protection Implementation  At the macro  level,  in accordance with public expectation, the performance by the Chinese Government  appeared  to  be  effective  in  terms  of  provision  of  the  disaster  relief  and reconstruction  processes,  with  most  people  in  the  disaster‐affected  areas  having  been relocated  to  safer places and  shelters,  schools quickly having been  rebuilt  in a much  safer condition,  infrastructures  reconstructed  and  repaired,  and  people’s  livelihoods  being restored. From June to August 2008, China’s National Audit Office published three auditing reports on various aspects of disaster relief work for Sichuan and found “no serious incidents of breach of laws” in the process of disaster relief and reconstruction. At the meso and micro levels, however, various problems were seen  in the social protection programme during  its implementation. At the county  level, there were problems of uneven progress and unequal implementation. The Audit Office found that, one month after the earthquake, only people in 28 out of 65  towns/townships  in  the  three audited counties were  receiving  the  temporary stipend. The time lag among counties could be as long as one month and the affected people had to wait even for the most urgent assistance.      Interviews with the Wenchuan Earthquake Taskforce (WET) team  indicated that the criteria to decide who were “qualified” for stipends and subsidies varied greatly from place to place. In Chengdu, only “people without housing”  could  receive  stipends.  In Mianzhu, all people with local hukou were qualified. In the neighborhood Luojiang County, only one‐third of the population  could  receive  the  stipend.  Naturally,  the  people  in  Luojiang  protested  and demanded, “Why are people at the other side of the river eligible for stipend even though their  houses  were  intact,  while  we  cannot  get  subsidy  when  our  houses  have  become uninhabitable?”    The  entitlement  of  the  emergency  disaster  assistance  required  the  recipients  to  hold  the local hukou. If people were reallocated to the settlement sites, they had to go back to their hukou locations, which also had to be the officially defined earthquake‐affected counties for a certificate of  local hukou registration. Many of  them may not have been able  to  find  the local  cadres or officials  in  time. This policy  completely excluded  the migrants who did not belong to the officially defined earthquake‐affected counties.  Also, different settlements distributed stipends differently. Some provided free meals as well as a standard stipend (10 yuan and 0.5 kilogram of grain, per person per day), some cut the 

30

grain due to provision of free meals, some provided free meals and no stipend at all, while others provided  standard  stipend but no  free meals. This  varied  implementation of  social assistance led to a lot of complaints to the governments.  At the village level, most regions did not differentiate between social protection targets. They either  distributed  resources  evenly  by  household  (regardless  of  household  size),  or  did  a lottery  (regardless  of  different  family  situations).  Similarly,  the  programme  was  biased because  it only considered household economic conditions, but vulnerable groups  such as women, children and  the elderly, were not given special consideration. Some  local  leaders believed that only equal distribution among households or per person constitutes  fairness, and any special treatment to selected groups is unfair. Another problem is that the number of people  reported  to be qualified  for  receiving stipends was often  inaccurate. More often than  not,  the  number was  exaggerated  at  the  county  level  so  that more  resources  could come from the provincial government.    Finally,  there was  no  formal  channel  for  redressing  the  grievances  of  the  people  during programme  implementation. The WET team found that some people were unsatisfied with the progress or  implementation of  the  social protection programme but  found no  regular channel  to  express  their  opinions.    Since  local  officials,  and  not  personnel  from  social protection agencies, were often in charge of the temporary programmes, local people could rely only on the personal reactions of higher‐level officials to right the wrong, and they were afraid of facing the vengeance of local officials.    5.2 Equity and Equality  Concerned with fairness during the relief and reconstruction operations, people and cadres laid great emphasis on equality (sameness) of treatment by social protection institutions.   

“It will be fine if no one receives the assistance, but if someone else has it, I must have it” (quote from an interview with an individual survivor in July 2008).   

  “If you cannot provide enough relief to everyone, it is better not to allocate anything to my village.  I cannot decide who should be eligible, and  if  I cannot distribute  the  relief equally,  I am afraid  it will cause social unrest” (quote from an  interview with a village cadre in August 2008).   

Table 9 presents the allocation principles of the disaster assistance from the perspectives of the cadres and people. A significant difference was found between the two groups in terms of  how  the  relief materials  and  funds  were  allocated.  Over  50  per  cent  of  the  people reported that the relief materials and funds were allocated to the bigger households, while the cadres thought that they had allocated the relief materials and funds to the households which  suffered bigger  losses. Twice  the number of  cadres as  compared  to  the number of people believed  they had allocated more assistance  to  the poor. And  the people believed that those who were powerful and had connections, and those who came in early with their 

31

demands  got more  than  the  others.  Interestingly,  the  cadres  believed  that  those  “crying babies” would get more, but the people did not believe so.   

Table 9: Allocation of the Relief Materials and Fund 

How the Relief Materials and Fund Were Distributed 

Category (%)  People  Cadres 

Each Household Was About the Same  25.0    20.0   

Bigger Households Got More  53.0    26.7   

Households That Suffered Bigger Losses Got More  10.4    44.7   

Poor Got More  1.9    4.1   

Rich Got More  0.2    0.5   

Powerful Got More  2.2    0.9   

Households with More Connections Got More  4.5    0.6   

‘Crying Babies’ Got More  0.4    2.1   

Those Who Came Early Got More  2.5    0.6   

(Source: Compiled from the Baseline Household Survey and Cadre Survey in Mianyang)  These  differences  in  allocating  principles  had  an  impact  on  how  people  perceived  the fairness of the disaster assistance. Table 10 presents the findings.   

Table 10: Equity Concerns over the Disaster Assistance 

Were the Relief Materials and Fund Distributed Fairly   

Category (%)  Cadres' View on the ProcessCadres'  View  on  the Outcome 

People's View 

Fair  23.3    17.9    34.5   

Relatively Fair 

73.0    76.5    45.2   

Not Fair  3.8    5.7    20.3   

(Source: Compiled from the Baseline Household Survey and Cadre Survey in Mianyang) 

A majority of  the cadres believed  that  the processes and outcomes of relief materials and funds allocation were fair. Although a fairly high percentage of the affected people believed that  the  allocation was  fair  (78.7  per  cent),  still  20  per  cent  of  them  believed  that  the allocation was  not  fair.  Table  8  indicates  that  both  the  cadres  and  the  people  laid  great emphasis on equality (sameness) of treatment by social protection institutions.   

5.3 Decision‐making Dilemma  Differences  among  the  quake‐affected  counties  in  terms  of  the  social,  economic, environmental and geographical conditions necessitated that the policies on redevelopment should suit local conditions while being consistent with the national policies. In addition, the local situation changed rapidly. The complexity required the policy‐makers to be cautious and 

32

the policies to be tailored to local needs and capacities. But the urgency to get people back to normal life demanded quick policy responses.    Information asymmetry was also intensified and created more challenges in decision‐making and  implementation.  Although  information  dissymmetry  existed  in  all  policy  design  and implementation processes, the situation was especially complex during the Wenchuan mega earthquake because of the large area and number of the affected regions, disparities in their original social and economic development, as well as the different types of damages caused by  the  disaster.  In  addition,  as  the  forms  of  emergency  assistance were  urgent  and  the situation  in  the  region  changed quickly,  information dissymmetry got worse. Finally, many grassroots  units  were  damaged  and,  consequently,  the  information  channel  to  local governments was also lost.      During the field visits, the WET team found that the Government’s responsibility extended beyond  its normal range. Due to the heavy social and economic damages, the Government had  to bear  almost all  the  responsibilities, and  the boundaries between  the Government, society,  and  individuals  became  hard  to  define.  All  these  issues  contributed  to  a “decision‐making  dilemma”  in  the  disasters,  and  the  role  of  the Government went much beyond mere implementation of the regular social protection system. 

6. Conclusion and Discussion 

This  paper  uses  the  case  of  the Wenchuan  earthquake  to  examine  the  social  protection system,  the  policies  and  practices  of  social  protection  during  disasters,  and  to  identify implementation gaps in social protection during disasters.   

The  study  finds  that  the existence of a pre‐disaster  social protection  system, quick policy responses and innovative approaches in both the financing and delivery of social protection are  essential  for meeting  needs when  people  and  communities  are  hit  by  disasters.  The damaged social protection system and the daunting tasks of offering social protection after earthquakes  can  be managed  by  reallocating  the  local  government  personnel  and  local cadres.  The  severely  damaged  social  protection  institutions  can  restore  functionality  in  a very  short  period  of  time  by  intensifying  the  use  of  surviving  resources.  However,  this “burst”  overstresses  the  local  system  in  the  long  run,  as  human  resources  become over‐exhausted and the existing organisational structures become over‐extended and frayed. This  can  result  in  an  “after‐shock”  dip  in  functionality  or  near‐systemic  failure  several months after the initial impact. 

In sum, it can be said that the problems in social protection policies and implementation, as well as the functionality of the social protection system reveal some typical weaknesses and challenges faced by a social protection system during and after major disasters. First, there can be  lack of personnel and  lack of means of communication and transportation for social protection agencies to perform normally. Second, the principle of social protection (that  is, more  help  to  the  vulnerable  groups)  is  not  familiar  to most  people who  are  assigned  to replace  the  lost  formal  social protection personnel. Third,  there are  inherent difficulties  in 

33

accurately  assessing  and  verifying  information  in  disaster  situations.  Fourth,  in  disaster situations, people’s expectations for social protection tend to be different from those during normal  times,  and  they  lay  greater  emphasis  on  equality  than  what  a  social  protection system is designed to ensure. Lastly, the chaotic situation during disasters provides windows of  opportunity  for  some  people  and  organisations  (local  government  included)  to  pursue their own agendas, and there is no built‐in mechanism to counter the effect of this.    At a deeper level, if one focuses on these problems of social protection at the early stages of disaster recovery, one may fail to take into consideration the social protection system itself: how its capacity has been affected and how the system could fix itself. In particular, one may overlook the double challenges faced by the social protection system: to solve the damages caused by the disaster, and to rebuild and expand its capacities to address the new problems resulting  from  the disaster. This  lack of  consideration  for  the organisational  capacities  can result in a mismatch between implementation plans for new programmes and the disrupted capacities of the system. This is particularly important when we consider the system beyond the  formal  structures  to  include  the  intangible  assets,  networks  and  communication resources, and the interface between suppliers and users of social protection. 

Finally, volunteers played  important  roles  in delivering social protection after  the disaster. There is thus a need to examine in detail the prospects of their increased involvement in the social protection system during disasters.   

 

34

References  Aysan,  Yasemin  (2006)  ‘Risk  Reduction  Indicators:  Institutional  Capacities’,  Available  at http://www.ifrc.org/docs/pubs/updates/triams‐rri.pdf, (Accessed on 11 January    2010)  Buchanan, Sally  (2000)  ‘Emergency Preparedness’,  in Paul Banks and Roberta Pilette  (eds), Preservation Issues and Planning, Chicago: American Library Association  Chen, Caiqi; Li, Yan;    Tian, Weiwei;    Chen, Rong and Zhang, Qing  (2009)  ‘The Behavioural Problems  and  Their  Determinants  of Wenchuan  Earthquake‐affected  Children’,  Journal  of Huanan Normal University (Social Sciences) 4: 54–8.  Christoplos,  Ian  (2006)  ‘Risk Reduction  Indicators:  Linking Risk  to Relief and Development. TRIAMS (Tsunami Recovery Assessment and Monitoring System)’, Working Paper. ProVention Consortium,  Available  at http://www.proventionconsortium.org/themes/default/pdfs/TRIAMS_LRRD.pdf  (Accessed on 11 January 2010)  Dai, Qin; Feng, Zhengzhi; Yang, Guoyu; Zhang, Xie and Wang, Tao (2009)  ‘The Psychological Status of and  Interventions to the Wenchuan Earthquake‐affected People’, China Journal of Health and Psychology (Zhong Guo Jian Kong Xin Li Xue Za Zhi) 17(9): 1139–41.  Del Ninno, Carlo (2008) ‘Role of Cash Transfers and Other Social Safety Nets after a Disaster’, Presentation at    the workshop on  ‘Building Resilient Communities: Risk Management and Response to Natural Disasters’, June 13,    Bangkok  Gillespie,  David  F.  and Murty,  Susan  A.  (1994)  ‘Cracks  in  a  Post‐disaster  Service  Delivery Network’, American Journal of Community Psychology 22(5): 639–60  Glenn, David  (2005)  ‘Disaster Sociologists Study What Went Wrong  in  the Response  to  the Hurricanes, but Will Policy‐makers Listen?’, The Chronicle of Higher Education, Available at http://chronicle.com/free/2005/09/2005092904n.htm (Accessed on 11 January 2010)    Haag,  Stephen;  Cummings,  Maeve  and  McCubbrey,  Donald  J.  (2005)  Management Information  Systems  for  the  Information  Age.  Toronto:  McGraw‐Hill  Ryerson  Higher Education.    Hoffer,  Jim  (2001)  ‘Backing  Up  Business—Industry  Trend  or  Event’,  Health  Management Technology (January) .  Hou,  Laurent  (2009)  ‘Earthquake  Geopolitics  in  China:  The  Case  of  the  12th  May  2008 Wenchuan  Earthquake’, Master  Thesis  at  the  University  of  Paris  1  (La  Sorbonne),  Paris, France.   Kelly,  C.  (2008)  ‘Damage:  Needs  or  Rights?—Defining What  is  Required  after  a  Disaster’, London: Benfield UCL Hazard Research Centre 

35

 Kluver, Randolph (2005) ‘The Architecture of Control: A Chinese Strategy for e‐Governance’, Journal of Public Policy 25: 75–97  Lin, Zhiang; Zhao, Xia; Ismail, Kiran M. and Carley, Kathleen M. (2006) ‘Organisational Design and  Restructuring  in  Response  to  Crises:  Lessons  from  Computational  Modelling  and Real‐world Cases’, Organization Science 17(5): 598–618  Liu, Fang; Gao, Fa‐bao; Fu, Ping; Qiu, Hong‐yu; Hu, Hong‐de;    Tang, Hong; Zhang, Ling; Song, Bin;  Tang,  Wan‐xin;    Tao,  Ye  and  Huang,  Song‐min  (2009)  ‘Isolated  Non‐compaction  of Ventricular Myocardium in a Victim of the Wenchuan Earthquake with Crush Syndrome and Acute Renal Failure’, Chinese Medical Journal 122(18): 2196–8.    Lustig, Nora (2000) ‘Protecting the Poor against Natural Disasters’, Social Protection for Equity and Growth, Washington, DC: Inter‐American Development Bank    Newcombe,  Tod  (1996)  ‘Disaster  Recovery  Planning  Gets  No  Respect  in  Emergency Management’,  Available  at  http://www.govtech.com/em/96102  (Accessed  on  11  January   2010)  Norris, Fran; Friedman, Matthew J.; Watson, Patricia J.; Byrne, Christopher M.; Diza, Eloia and Kaniasty, Krzysztof (2002) ‘60,000 Disaster Victims Speak: Part I. An Empirical Review of the Empirical Literature, 1981–2001’, Psychiatry 65(3): 207  Perrow, C. (1994) ‘The Limits of Safety: The Enhancement of a Theory of Accidents’, Journal of Contingencies Crisis Management 4: 212–20    Perrow C.  (2007) The Next Catastrophe: Reducing Our Vulnerabilities  to Natural,  Industrial, and Terrorist Disasters. Princeton, NJ: Princeton University Press.      Rutzick, Karen (2005)  ‘Agencies’ Disaster Recovery Plans Get a Real‐world Test’, Available at http://www.govexec.com/dailyfed/0905/090705r1.htm (Accessed on 11 January 2010).  Shi, Peijun; Liu, Lianyou; Liu, Jifu; Fang, Weihua; Zou, Ming; Fan, Yida; Zhang, Xiaoning; Wang, Ying;  Xu,  Guodong  and  Liu,  Jing  (2008)  ‘The  Damage  Assessment  of  the  Wenchuan Earthquake’, WET Working Paper 3: 3–13.    Starbuck, William H. and Farioun Moshe (eds) (2003) Organization at the Limit: Lessons from Columbia Disaster, Oxford: Blackwell Publishing    Su, Bai‐hai; Qiu, Li; Fu, Ping; Luo, Yan; Tao, Ye and Peng, Yu‐lan (2009) ‘Ultrasonic Appearance of  Rhabdomyolysis  in  Patients  with  Crush  Injury  in  the  Wenchuan  Earthquake’,  Chinese Medical Journal 122 (16): 1872–6    Subbarao,  Kalanidhi  (2005)  ‘Disasters:  Role  of  Social  Protection’,  Presentation  at    the Conference,  ‘Protecting  the Vulnerable: The Design and  Implementation of Effective Safety 

36

Nets’, November 28–December 9,   Washington D.C.    Tausig, Mark  (1987)  ‘Detecting  “Cracks”  in Mental  Health  Service  System:  Application  of Network Analytic Techniques’, American Journal of Community Psychology 15 (3): 337–51  Vakis,  Renos  (2006)  ‘Complementing  Natural  Disasters Management:  The  Role  of  Social Protection’, Washington, DC: The World Bank Social Protection Paper No. 0543  Xiang, Yanhui; Wo, Jianzhong; Zou, Gaoxiang; Shen, Li and Li, Erxia (2009) ‘The Characteristics of Wenchuan Earthquake‐affected People’, China Journal of Mental Health (Zhong Guo Xin Li Wei Sheng Za Zhi) 23(7).  Zhang,  Jingqiu; Tang, Yonglong; Deng,  Lili;  Liu,  Lingshuang; Zhao, Yufang and Hu,  Li  (2009) ‘Surveys of Social Support to the Sichuan Earthquake‐affected People’, Psychological Sciences Progress (Xin Li Ke Xue Jin Zhan) 17(3): 542–6.  Zhao, Yandong, Fenyu Wang, Guangxi He, Dasheng Deng, Ying Ma, Mei Xu, Xinxin Kong and Yuan  Wang  (2008)  ‘The  Living  Condition  and  Policy  Demand  of  the  Wenchuan Earthquake‐affected  People’,  Available  at http://www.china.com.cn/aboutchina/zhuanti/09zgshxs/content_17099440.htm  (Accessed on 11 January 2010).