Gobierno y AdministracinMetropolitana y Regional

Jaime Sobrino

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA, A.C.

ISBN: 968-6403-20-5

EDICiN:Coordinacin de Investigacin y DocumentacinPrimera Edicin 1993

Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.Km. 14.5 carretera libre Mxico-Toluca, colonia Palo Alto,05110 Cuajimalpa, Mxico, D.F.

Impreso y hecho en Mxico

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiN PBLICA, A.C.Seccin Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas

CONSEJO DIRECTIVO

Ral Salinas LozanoPresidente

Xavier Ponce de LenEnrique A. Salazar Abaroa

Vicepresidentes

Jos Castelazo de los ngelesGabino Fraga MouretArturo Nez JimnezRal Olmedo Carranza

Mara del Carmen Pardo LpezCarlos Sierra Olivares

Fernando Solana MoralesJorge Tamayo Lpez Portillo

Mara Elena Vzquez NavaConsejeros

Antonio Snchez GochicoaTesorero

Mara Emilia Janetti DazSecretaria Ejecutiva

COORDI NADORES

Relaciones InternacionalesLucila Leal de Araujo

Centro de Estudios de AdministracinEstatal y MunicipalGustavo Martnez Cabaas

Consultora y Alta DireccinJ. Alejandro Jaidar Cerecedo

Investigacin y DocumentacinAdriana Hernndez Puente

Desarrollo y Formacin PermanenteVctor H. Alarcn Limn

Administracin, Finanzas y DifusinGuillermo Hiriart Rodrguez

COMIT EDITORIAL

Vctor H. Alarcn LimnAdriana Hernndez PuenteGuillermo Hiriart Rodrguez

J. Alejandro Jaidar CerecedaMara Emila Janetti Daz

Lucila Leal de AraujoGustavo Martnez Cabaas

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiN PBLICA, A.C.

MIEMBROS FUNDADORES

Antonio Carrillo FloresGilberto Loyo

Rafael Mancera OrtizRicardo Torres Gaytn

Ral Salinas LozanoEnrique Caamao

Daniel EscalanteRal Ortiz Mena

Rafael Urrutia MillnJos Attolini

Alfredo NavarreteFrancisco Apodaca

Mario Cordera PastorGabino Fraga MagaaJorge GaxiolaJos IturriagaAntonio Mart nez BazLorenzo Mayoral PardoAlfonso NoriegaManuel PalavaciniJess Rodrguez y RodrguezAndrs Serra RojasCatalina Sierra CasassGustavo R. Velascolvaro Rodrguez Reyes

CONSEJO DE HONOR

Gustavo Martnez Cabaas;Andrs Caso Lombardo;Luis Garca Crdenas;

Ignacio Pichardo Pagaza

Presentacin

A partir de la dcada de los aos setenta y ms claramente en los noventa,elfenmeno de crecimiento urbano, que inquietaba aestudiosos y cientficosde todo el mundo, se ha constituido en centro de la atencin gubernamental.

Uno de los principales objetivos del Instituto Nacional de Administracin Pblica esel de inducir y apoyar la publicacin de material terico necesario para la enseanzaacadmica y para entender los problemas relevantes de la Administracin Pblicade nuestro pas. En este sentido, el INAP, a travs de su Coordinacin deInvestigacin y Documentacin, se ha abocado a esta tarea y a la elaboracin delpresente libro.

El material bsico utilizado para esta publicacin fue aportado por los maestros queparticiparon en el primerdiplomado sobre "Gobierno y Administracin Metropolitanay Regional", realizado porellNAP durante 1991-1992. El coordinador acadmico deste fue el Lic. Jos R. Castelazo y los coordinadores de mdulo fueron: el Arq.Jorge Gamboa de Buen, el Lic. Marcos Carrillo, el Lic. Javier Dueas, el Lic. ManuelDaz Infante y el Lic. Emiliano Orozco.

Como experiencia primaria en la conformacin de este libro, sabemos de suslimitacionesYpondremos atencin para que peridicamente sea revisado, depuradoy actualizado conforme a las transformaciones que se den en la zona metropolitanade la Ciudad de Mxico y la regin centro del pas.

Reconocemos el gran esfuerzo de Luis Jaime Sobrino Figueroa, autor del libro, porsu encomiable labor en la elaboracin del marco conceptual, as como en laseleccin y desarrollo de los contenidos. Agradecemos tambin al arquitecto Jos

8Luis Corts, quien apoy la integracin de los documentos proporcionados por losprofesores y su constitucin en un banco de datos, disponible en la Biblioteca de esteInstituto.Manifiesto mi agradecimiento a todas las personas que intervinieron en la realizacinde este libro y mi ferviente deseo para que sea del agrado del lector, como un aportea la comprensin del gran fenmeno urbano-metropolitano. En hora buena.

Lic. Ral Salinas LozanoPresidente del Consejo Directivo

,Indice

PRlOGO 11

CAPTULO IORIGEN Y DESARROllO METROPOLITANO Y REGIONAL 15

1.1 La dimensin urbana 211.2 Las ciudades y el desarrollo socioeconmico 331.3 El fenmeno metropolitano 431.4 Teoras del desarrollo regional 531.5 Administracin Ypolticas del desarrollo urbano y regional 631.6 La cuestin ambiental 77

CAPTULO 11ZONAS METROPOLITANAS Y DELIMITACiN REGIONAL EN MXICO 85

2.1 Antecedentes histricos de la urbanizacin 912.2 Desarrollo urbano en el siglo XX 1012.3 Movimientos migratorios 1172.4 Proceso de metropolizacin 1252.5 Funciones econmicas y especializacin urbana 1352.6 Conformacin regional 1472.7 Administracin Yplaneacin territorial 167

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Los retos que enfrenta el anlisis y la planeacin de un pas preferentementeurbano como es Mxico, ha propiciado la proliferacin de programas acadmicosa nivel licenciatura, maestra, doctorado y especializaciones, as como la confor-macin de un grupo de investigadores de corte interdisciplinario, abocados a lacomprensin del fenmeno urbano-metropolitano nacional y de sus posibles esce-narios de viabilidad a futuro. El Estado mexicano no se ha quedado atrs, ya quetambin ha creado instancias de gobierno y administracin en sus niveles federal,estatal y municipal.

El Instituto Nacional de Administracin Pblica ofrece una especializacinen gobierno y administracin metropolitana y regional, cuyo objetivo principal es laformacin de personal capacitado en el campo urbano-regional y su relacin conla administracin pblica.

Este libro comprende los principales tpicos, elementos y materias que sonvistos en la especializacin en gobierno y administracin metropolitana y regional,convirtindose as en un libro de texto para el curso. Tambin est orientado aprofesores y alumnos interesados en el estudio de la ciencia espacial y la adminis-tracin, as como al pblico en general que busque informacin y explicacionessobre el patrn de distribucin econmico-demogrfico del pas.

El tratamiento del texto es de corte retrospectivo-prospectivo. El primercaptulo contiene los principales elementos tericos que explican el fenmenourbano; el proceso de metropolizacin; la conformacin regional; la administracinpblica en aspectos territoriales y las consecuencias de la urbanizacin.

En el captulo 11 se avanza en el conocimiento de la conformacin urbana,metropolitana y regional del pas, partiendo de los antecedentes histricos de laurbanizacin hasta la administracin y planeacin territorial. A lo largo del captulose manejan las dos principales variables de la ciencia espacial: poblacin yactividades econmicas.

Ante la posicin jerrquica que guarda la Ciudad de Mxico en el sistemaurbano nacional, y de la regin centro en la organizacin territorial del pas, elcaptulo 111 aborda con mayor profundidad las caractersticas econmico-demogr-ficas de dicha regin, adems de la estructura y organizacin de su gobierno yadministracin. Se enfatiza la problemtica actual de dicha porcin del territorionacional y la gestacin, formulacin y gestin de las polticas y estrategias deaccin.

Finalmente, en el captulo IV se elaboran escenarios sobre la panormica acorto y mediano plazo del futuro nacional y las alternativas de desarrollo metropo-litano y regional para la Ciudad de Mxico; su viabilidad, perspectivas y limitaciones.

Dejo constancia de mi reconocimiento a la Lic. Natalia Rocha, quien seencarg de todos los elementos histricos que aparecen a lo largo del texto y measesor en diversos puntos del libro.

Hago patente mi agradecimiento al Arq. Jos Luis Corts, por haber confiadoen m para la realizacin del texto. Lo hago extensivo tambin para el Lic. ArturoPontifes, quien se encarg de revisar la versin final del documento y aportvaliosos comentarios para su enriquecimiento Y mejor comprensin.

Agradezco finalmente a El Colegio Mexiquense, institucin donde me de-sempeo como investigador, por las facultades y facilidades otorgadas durante laelaboracin del libro. Tal agradecimiento se particulariza para la Dra. Mara TeresaJarqun, presidente; Dr. Xavier Noguz, secretario general y Dr. Roberto Blancarte,coordinador acadmico.

Luis Jaime Sobrino

Febrero de 1993

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Captulo I

Origen y desarrollometropolitano y regional

TEMAS

.DESARROLLO SOCIOECONOMICO

IONY pOLTICAS DEL DESARROLLOGIONAL

Objetivo

El presente captulo tiene como objetivo proporcionar al lector el marco dereferencia necesario para entender los principales elementos que han deter-minado histricamente los distintos procesos del desarrollo urbano, la metropoli-zacin y regionalizacin; as como el papel del gobierno y la administracin en elmbito territorial. Para ello, se desarrollan los siguientes elementos:

_ Exponer los conceptos sobre ciudad, zona metropolitana y regin.

_ Describir los procesos Y teoras relevantes para la aprehensin delfenmeno de concentracin espacial y su dinmica de crecimiento.

_ Destacar los factores, impactos y retos que enfrenta la urbanizacin yregionalizacin.

_ Resaltar la importancia de las acciones del Estado para el funciona-miento, regulacin, organizacin y planeacin del espacio urbano,metropolitano Y regional.

Presentacin

El estudio de la distribucin poblacional y de actividades en el territorio es untema tan sugestivo como amplio y difuso que ha fomentado el desarrollo dediversas disciplinas, las cuales no han logrado conjugar una gran teora espacialglobalizante. El paradigma o punto de referencia de las distintas vertientes delpensamiento radica en que la poblacin y sus actividades se organizan en elespacio de acuerdo aciertas leyes y normas de comportamiento, pero que a la vezengendran y reproducen contradicciones, por lo que cada vez ha sido msnecesaria la intervencin del Estado para tratar de coadyuvar al desarrollo integralde la sociedad.

En este sentido, el presente captulo proporciona el marco de referencianecesario para entender los principales elementos que han determinado histrica-mente los distintos procesos del desarrollo urbano; la conformacin de zonasmetropolitanas; la consolidacin de sistemas regionales y el papel del gobierno yla administracin en el mbito territorial. El punto de partida consiste en la exposi-cin de los conceptos de ciudad, zona metropolitana y regin; definiciones que noson sinnimos y pueden ser abordadas desde distintos ngulos, por lo que seacotarn las ideas desde el punto de vista de la economa y la administracinterritorial.

Los conceptos anteriores aluden a los patrones de organizacin de lapoblacin y actividades en el territorio. La ciudad o la regin son formas deorganizacin en constante cambio, por lo que es necesario reconocer los procesosy teoras ms relevantes del desarrollo urbano y regional. Lo anterior permitircomprender los fenmenos de concentracin espacial, su evolucin histrica y ladinmica de crecimiento.

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El mundo actual implica una serie de factores, impactos y retos para lasciudades y los sistemas regionales. Entender dicha problemtica permitir recono-cer las contradicciones de la urbanizacin contempornea y poner de relieve laimportancia y dificultades que el Estado tiene para el funcionamiento, regulacin,organizacin y planeacin del espacio urbano, metropolitano y regional.

Trminos clave

Ciudad

Tasa de urbanizacin

Mercados urbanos

Urbanismo

Economas de aglomeracin

Zona metropolitana

rea metropolitana

Megalpolis

Regin

Funciones del Estado

Planeacin territorial

Medio ambiente

1.1La dimensin urbana

La distribucin de la poblacin y actividades econmicas en el territorio esresultado de una serie de factores y determinantes que se interrelacionan demanera compleja. Tal organizacin ha propiciado el desarrollo de diversas discipli-nas de corte espacial: la geografa urbana y regional, que privilegia el anlisis delos factores fsico-geogrficos; la historia urbana, que explica la conformacinactual a partir de organizaciones sociales precedentes; o la sociologa urbana, cuyoestudio se centra en las relaciones entre los distintos agentes que intervienen enla urbanizacin.

Los enfoques anteriores reconocen dos hechos sobresalientes:

a) la poblacin Y actividades econmicas tienden a concentrarse enpocos puntos y zonas del territorio y

b) el fenmeno urbano es uno de los rasgos ms sorprendentes de lacivilizacin contempornea.

Cuando las concentraciones econmico-demogrficas son consideradascomo puntos distribuidos en el territorio, entonces el anlisis espacial se centra enlas relaciones existentes entre dichos puntos con el resto del espacio, la conforma-cin de regiones y las desigualdades que se suscitan. Por otro lado, si lo queinteresa es su estudio como reas o ncleos, se priorizar el proceso de urbaniza-cin, las interrelaciones entre los distintos agentes participantes y los casos dondeel tejido urbano ha rebasado lmites poltico-administrativos.

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La organizacin y desarrollo de las concentraciones econmico-demogrfi-cas conlleva de manera implcita a la gestacin y reproduccin de contradiccionesde toda ndole y obstaculizan el desarrollo armnico nacional. Por ello el Estado,a travs de sus funciones de administracin y planeacin, afronta dichas contra-dicciones a fin de lograr un equilibrio global. El proceso de administracin yplaneacin del desarrollo territorial debe contemplar la distribucin fsica de lapoblacin y los elementos sectoriales de corte econmico, social y cultural que segeneran en el mbito urbano y regional.

El fenmeno urbano y la ciudad

La poblacin de cada pas se divide en dos categoras: a) poblacin rural y b)poblacin urbana.

La poblacin rural es aquella quevive en el campo, de manera dis-persa y se dedica a las actividadesprimarias (agricultura, silvicultura,ganadera, caza y pesca).

La poblacin urbana es aquella quereside en ciudades y se ocupa en lossectores secundario (industria y cons-truccin) y terciario (transporte, comu-nicaciones, comercio y servicios).

La ciudad se define de mltiples maneras: Toda disciplina que contiene como objetode estudio directo o indirecto a sta, la ha conceptual izado de acuerdo a susintereses; existen definiciones desde el punto de vista histrico, filosfico, econ-mico, sociolgico, ecolgico, demogrfico, etc. Cada concepto resalta ciertasvariables de inters para su aprehensin.

En trminos globales, la ciudad es un espacio geogrfico creado porel hombre; que se expresa por construcciones contiguas y conti-nuas; donde habita una poblacin relativamente grande, permanentey socialmente heterognea; en la que se generan funciones deresidencia, produccin, distribucin, consumo y gobierno y contieneequipamientos de servicios que aseguran y atienden necesidadessociales y condiciones de vida1.

Landa, Horacio. Terminolog{a de urbanismo. Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad Rural y de laVivienda Popular, Mxico: 1976, pp. 10-11.

Desde el punto de vista cualitativo, la definicin anterior es clara, pues setrata de una concentracin de poblacin en una rea delimitada por construccionesy usos del suelo diversos, donde se realizan actividades no rurales. Sin embargo,la definicin cuantitativa de ciudad vara considerablemente de un pas a otro,existiendo ms de 30 delimitaciones. Por ello, es difcil emprender comparacionesunversales". A continuacin se anotan algunos ejemplos:

_ Para las Naciones Unidas, las poblaciones urbanas son localidades depor lo menos 2,000 habitantes.

_ En Francia, un municipio urbano contiene al menos 2,000 habitantes,concentrados en un ncleo central y de manera que ninguna viviendadeber estar separada de su vecino ms cercano en ms de 200metros. Esta definicin resalta un carcter de densidad y contigedad.

_ En Estados Unidos, hasta la dcada de los 50, la poblacin urbanacomprenda a las personas que residan habitualmente en asentamien-tos de 2,500 o ms habitantes. Posteriormente se definieron zonasurbanas, comprendiendo un lugar central de 50,000 o ms habitantes.

_ Para Japn, el mnimo urbano asciende a 30,000 personas, inde-pendientemente que se concentren en una sola ciudad, o por la suma-toria municipal.

_ En Mxico, la definicin oficial de ciudad ha estado supeditada a loestablecido por los censos generales de poblacin y vivienda. As, enel VI Censo de 1940, se le defini por localidades de 3,000 y mshabitantes. A partir de 1960 y hasta la fecha, el lmite inferior se ubicaen 2,500.

La tasa o grado de urbanizacin es el porcentaje de la poblacin total,nacional o regional que vive en ciudades. Cuando la tasa supera el 50%, se diceque el universo de estudio es preferentemente urbano. Por ejemplo, en 1990Mxico tena 81'249,645 habitantes. De ellos, 57'959,721 vivan en localidades de2,500 y ms personas3 , por lo que la tasa de urbanizacin se ubic en 71.3%. Elpas es predominantemente urbano. Cuando dos o ms unidades territoriales

2 Gibbs, John. Urban research methods. D. Van Nostrand Co. Inc., Princenton, Nueva Jersey: 1961, pp. 25-31.

3 Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI). XI censo general de poblacin Y vivienda, 1990.Resumen general. Mxico: 1992.

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presentan tasas de urbanizacin similares, se considera ms urbanizada aquelladonde su poblacin urbana se rena en ciudades de mayor tamao.

Las localidades urbanas ms grandes desarrollan caractersticas y funcio-nes ms urbanas y complejas respecto a las de menor tamao. Desdecualquier punto de vista, un conjunto de 10 ciudades con 100,000 habitan-tes cada una, sern menos importantes que una de 1'000,0004 .

Por lo anterior, es necesario conocer adems la importancia relativa de losdistintos tamaos de las ciudades, o en otras palabras, el grado de concentracindentro de la distribucin urbana de la poblacin, que permita evidenciar lasdiferencias espaciales.

Antecedentes histricos de la urbanizacin

La historia de la humanidad est ntimamente ligada con la creacin y desarrollode las ciudades. Ninguna civilizacin pudo evolucionar, a menos que lograraconcentrar en el espacio una cantidad significativa de habitantes. Con el paso deltiempo, las funciones predominantes de la ciudad han cambiado, pero siempre sehan reconocido como la obra ms importante realizada por el ser humano.

Existen controversias sobre el nacimiento de las ciudades. Algunos autoressostienen que el desarrollo de la agricultura fue el requisito previo esencial, mientrasotros apuntan hacia hiptesis contrarias". Lo cierto es que existen indicios deasentamientos parcialmente sedentarios desde el sptimo siglo a. C. y sin lugar adudas, la necesidad de una residencia relativamente estable, sea por motivos dealimentacin, resguardo o proteccin, fueron las razones primarias de concentra-cin poblacional.

Las comunidades creadas en el neoltico lograron conformarse gracias aldesarrollo de actividades primarias: agricultura, ganadera, caza y pesca. Dichosasentamientos se localizaron en estepas, mesetas y mrgenes de ros.4 Unikel, Luis; Garza, Gustavo y Ruiz, Crescencio. El desarrollo urbano de Mxico. El Colegio de Mxico, Mxico: 1978,

p.33.

5 Morris, Albert. Historia de la forma urbana. Editorial Gustavo GiIi, Barcelona: 1982, p. 14.

Hacia el cuarto milenio a.C., se dieron un conjunto de condiciones para larevolucin urbana: a) excedentes en la produccin agropecuaria; b) existencia dealguna forma de escritura; e) desarrollo de organizaciones sociales; d) primerasformas de divisin del trabajo y e) capacidad tecnolgica a partir del uso de losmetales. Con lo anterior, la ciudad se present como un conjunto de individuosdedicados ya no slo a cubrir las necesidades bsicas. La agricultura segua siendola base econmica local, pero surgieron otro tipo de disciplinas como las matem-ticas, astronoma, religin y administracin. A esta etapa pertenecen las Ciudades-Estado sumerias como Ur y Babilonia.

La tradicin urbana de Egipto no fue tan rica como la cultura sumeria y sesustent en bases distintas. Aunque sus localizaciones estuvieron tambin supe-ditadas a la existencia de recursos naturales (el ro Nilo y las frtiles tierras de sumargen), la constitucin de ciudades estuvo fuertemente definida por razonespolticas. Los faraones mandaban edificar centros urbanos cercanos al lugar quehaban elegido para su tumba. En stos habitaban los encargados de construir elmausoleo, pero una vez que el faran mora, los abandonaban.

El desarrollo de los asentamientos de la cuenca del Indo ocurri paralela-mente al de los sumerios. Esta civilizacin produjo los primeros asentamientosurbanos de la cultura harappa. Las localidades posean una ciudadela separadade la ciudad baja y existen pruebas para pensar que stas fueron producto delplaneamiento urbano.

Nuevamente, los factores geogrficos determinaron la organizacin urbanade la cultura griega en los siglos VI al 111 a.C. La topografa favoreci la distribucinde las ciudades-Estado cada una de ellas independiente, con reas de influenciapropias y separadas entre s por costas y cadenas montaosas. Estas ciudades secomponan por un ncleo urbano donde habitaban los gobernantes, sacerdotes eintelectuales y estaban rodeadas por comunidades agrcolas subsidiarias. Campoy ciudad estaban estrechamente unidos y equilibrados, sin embargo esta ltimasegua dependiendo del primero.

Los griegos promovieron dos corrientes de desarrollo urbano: a) la formaurbana planeada (utilizada en la mayora de las colonias) y b) el modelo productodel crecimiento urbano de Atenas con restricciones a su lmite de crecimiento. Loscomponentes urbanos eran la acrpolis o centro religioso; el gora, lugar destinadoa fines diversos; adems de los puertos, muelles y barrios residenciales. Existantambin murallas que rodeaban a la ciudad.

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La experiencia urbana de los etruscos y griegos influy directamente en elurbanismo romano a travs de las tcnicas de construccin y el suministro deservicios pblicos (alcantarillado, alumbrado, mercados y edificios para la adminis-tracin).

Roma lleg a contar con milln y medio de habitantes", Para satisfacer lasnecesidades de la poblacin, fue necesario instrumentar acciones de planeacin,administracin e incluso reglamentos para construcciones, higiene y trnsito.

La cultura romana conform el primer sistema urbano con diferenciacinfuncional. Existan ciudades militares, comerciales, productivas y administrativas.De entre ellas sobresala Roma, la capital del Imperio.

A medida que la vida urbana adquiri vitalidad, se cre el mximoexponente del gobierno y la administracin local: el Ayuntamiento.

Por su parte la civilizacin del antiguo Islam se desarroll bsicamente enzonas ridas. La ciudad islmica jug un importante papel como centro poltico,mientras que la estructura urbana se determinaba por intereses religiosos yeconmicos. Durante el siglo VII d. C. se distinguieron las ciudades de nueva plantay las sometidas por los ejrcitos musulmanes.

La idea de ciudad en el mundo islmico surgi desde tiempos remotos. Laciudad ideal era el centro del universo, La Meca era considerada "la madre dQtmundo" y Bagdad "el paraso terrestre". Dichos calificativos correspondan asignificaciones geomtricas. La estructura urbana ms difundida era circular (ubi-cndose la mezquita al centro), que significaba el paraso terrestre y el smbolo delpoder universal del prncipe.

A partir del siglo V d.C. y durante los aos posteriores a la decadencia delimperio romano, ,el ritmo de evolucin en el medio urbano disminuy, aunque lapoblacin no se ruraliz inmediatamente. La ciudad medieval era un oasis dentrode un mbito totalmente ruralizado.

El resurgimiento de la vida urbana se manifest en el nacimiento de ncleosy la renovacin de antiguas ciudades romanas. La estructura urbana sigui laspendientes del suelo y se aprovecharon condiciones naturales. Los nuevos centros6 Horno, Louis. "La Roma imperial y el urbanismo de la antigedad'. En: Berr, Henry. La evolucin de la humanidad,

vol. 20. UTEHA, Madrid: 1968. p. 452.

de poblacin surgieron en torno a diversas actividades econmicas: a) minera(Salzburgo); b) agrcola (Galia, hoy Francia); e) agroindustrias (Florencia, Coloniay Brujas) y d) comercial (Palermo, Gnova y Venecia). Se observ la ntima relacinentre el medio rural y el urbano.

Adems de las ciudades con funciones claramente econmicas, surgieronotros dos tipos relevantes: a) ciudad de los seores, compuesta por un castilloamurallado, habitaciones del seor feudal, iglesia y almacenes de vveres y b)ciudades de Dios o monasterios, con actividad econmica autosuficiente y desti-nados a la oracin y plegaria.

La ciudad gtica de los siglos XIII y XIV adopt una nueva fisonoma porel desarrollo de la artesana y la necesidad de configurar centros de poder civil yreligioso. La ordenacin de la vida urbana se convirti en una preocupacin bsica,establecindose ncleos de alta densidad de poblacin donde rega el criterio demximo aprovechamiento del espacio.

La concepcin barroca y renacentista de ciudad-capital contenida entrelos siglos XV al XVII se refera a la distribucin sistemtica de los asentamientos,enlaces y comunicaciones. Esta surge cuando se pierde el carcter cerrado yesttico que prevaleci durante la Edad Media y el Renacimiento para dar paso aun centro generador de efectos difusores que van ms all de los lmites de lalocalidad.

Las capitales adoptaron un carcter hegemnico que se combin perfecta-mente con los intereses polticos y econmicos del centralismo absolutista de losestados europeos. Los antiguos perfiles urbanos obstaculizaron, en algunos casos,el ideal barroco. Por ello, algunos monarcas fundaron nuevas capitales.

Las ciudades se adaptaron a las nuevas necesidades de la burocracia, delas comunicaciones y la agilizacin de los servicios. La estructura urbana contabacon vialidades ms amplias y se subordinaba la identidad individual al servicio dela comunidad. La accesibilidad de los edificios pblicos y espacios abiertos cobrsingular relevancia.

El desarrollo de la ciudad moderna ha sido producto de una serie detransformaciones sociales, econmicas y tecnolgicas engendradas por la revolu-cin industrial en el perodo comprendido entre 1750 y 1832. Las nuevas formasde organizacin del trabajo personal, la aparicin de fbricas y mquinas de vapor,el desarrollo del transporte, el incremento de la natalidad y el descenso de la

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mortalidad as como los movimientos migratorios a las zonas urbanas, caracterizana la ciudad moderna.

Los cambios que trajo consigo la revolucin industrial se vieron reflejadosen las ciudades con el surgimiento de una nueva tipologa de edificios (fbricas,almacenes, puertos, etc.) y la diversificacin de las funciones urbanas. El suelo seintegr tambin al conjunto de mercados urbanos y el precio de ste se fueincrementando de manera proporcional al desarrollo urbano",

Los avances en las comunicaciones y transportes fungieron comodeterminantes del crecimiento industrial e intercambio comercial.La traza urbana se modific de acuerdo a las nuevas necesidades detransporte de productos y personas. La facilidad de transportacinque ofreci el ferrocarril de vapor, dio origen al desplazamiento dela poblacin hacia la periferia, proporcionando alivio a la concentra-cin central y estableciendo relaciones de funcionalidad en el espa-cio. La vivienda obrera fue creciendo en condiciones dehacinamiento y procesos de segregacin social.

La ciudad industrial present problemas de organizacin relacionados conlas funciones que iba adoptando. Para ello se intensific el papel del gobierno y laadministracin local en lo referente a garantizar usos del suelo para la industria.Se elaboraron instrumentos de regulacin del crecimiento, mecanismos parareglamentar las condiciones de vida y creacin de soportes materiales para atenderlas necesidades sociales de servicios pblicos y medios de consumo colectivo.

Hasta antes de la Revolucin Industrial, el comercio era la fuerza principalpara el surgimiento y evolucin de las ciudades. Con el advenimiento de stas, lasnuevas unidades productoras fueron atradas hacia los centros urbanos debido alconjunto de ventajas que ofrecan para su localizacin. Tales ventajas inicialesfueron cruciales para el desenvolvimiento de un sistema urbano-industrial.

A partir del fin de la Segunda Guerra Mundial, las ciudades han experimen-tado notables transformaciones en su base econmica, siendo la ms relevante elsurgimiento y rpida expansin de las actividades de servicios, ofrecidos tanto parael consumo final, como tambin para la produccin. Dichas actividades han llegado7 Benvolo, Luis. Historia de la arquitectura moderna. EditorialGustavo Gili, Barcelona: 1987, pp. 6-57.

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a concentrar la mayor cantidad de poblacin ocupada y han redefinido la organi-zacin de usos del suelo intraurbanos.

Descripcin estructural del medio urbano

La delimitacin y anlisis de la ciudad alude generalmente a criterios exclusiva-mente demogrficos. Esta razn es necesaria pero no suficiente para reconoceruna definicin cualitativa con su expresin concreta y cuantitativa. La ciudad noslo es acumulacin poblacional, es adems un espacio donde se interconectanrelaciones econmicas, sociales y culturales entremezcladas con la participacindel Estado en sus niveles local, regional o nacional y sus funciones de gobierno,administracin, regulacin y gestin de procesos polticos y sociales.

Un criterio bsico para la delimitacin operativa de una ciudad es sudimensin econmica. Segn la teora econmica espacial, unaciudad es un sistema dinmico de mercados interrelacionados einterdependientes, caracterizados por la gran densidad y especiali-zacin de los agentes econmicos y por ciertas condiciones institu-cionales que influyen en el proceso de toma de decislones".

Los mercados urbanos ms significativos son: a) suelo y vivienda; b) fuerzade trabajo; e) transporte y d) servicios pblicos. Estos mercados conviven en unespacio continuo y contiguo propagando relaciones intraurbanas. A la vez, algunosse relacionan con los de otras ciudades y el conjunto nacional.

Las relaciones entre distintas ciudades (o interurbanas) tienen su origen enel hecho de que las economas urbanas no son autosuficientes, por lo que requierenrealizar transacciones con otras, creando un sistema urbano complejo de interde-pendencias. La ciudad es pues, una economa abierta.

El mercado urbano de trabajo es el ms importante por conjugar la dimen-sin demogrfica con la econmica. El anlisis de ste implica el conocimientosobre las ocupaciones que logra la poblacin residente, el nivel salarial alcanzadoy la masa de bienes y servicios que consume y son ofertados por la ciudad. El8 Hirsch, Werner. Anlsis de economfa urbana. Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid: 1977, p. 16.

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trabajador urbano es residente, factor de la produccin de bienes o prestacin deservicios, consumidor y contribuyente en los ingresos pblicos.

El mercado de trabajo se estudia a travs de la oferta o demanda. La ofertade trabajo urbana est en funcin de su tamao, la composicin por edades de lapoblacin y la tasa de ocupacin. La demanda se determina por el nivel deproduccin alcanzado y la cantidad del factor trabajo utilizada''.

En trminos operativos, la oferta de trabajo se mide con la informacin sobrepoblacin econmicamente activa (PEA) del censo general de poblacin y vivienda;las encuestas nacionales sobre empleo urbano, o encuestas sobre ocupacin. Losindicadores de la demanda se obtienen del personal ocupado declarado en loscensos econmicos (agropecuario, industrial, de transportes y comunicaciones,comercial y de servicios), o estimado en el sistema de cuentas nacionales. En ladelimitacin de una ciudad interesa el lado de la oferta, es decir las caractersticasde la PEA en cuanto a sus niveles de participacin y la divisin por ramas deactividad.

Una ciudad se caracteriza por contener un tamao poblacional lmiteinferior y mercado de trabajo en actividades tpicamente urbanas, es decir,dentro de los sectores secundario y terciario. Empricamente, se ha esta-blecido como parmetro mnimo de localidades con actividades tpicamen-te urbanas a 70% de la PEA local en actividades industriales y de servicios,o 40% en la industria manufacturera10.

Los criterios demogrficos y de la estructura del mercado de trabajo consti-tuyen los elementos centrales para la delimitacin emprica de una ciudad a partirde su definicin cualitativa. Sin embargo, otros estudios han utilizado tambinindicadores sobre la calidad de vida, considerando a la dotacin de infraestructuray servicios pblicos como un indicador diferencial entre las ciudades y localidadesrurales11.

Las variables' consideradas son: a) porcentaje de viviendas con aguapotable, drenaje, electricidad o telfono; b) porcentajes de alumnos que asisten a9 Ibid. pp. 200-216.

10 Berry, Brian. Cty classification handbook: methods and applicatlons. John Wiley and sons, Nueva York: 1972, pp.11-15.

11 Garza, Gustavo y Sobrino, Jaime. Industrializacin perifrica en el sistema de ciudades de Bina/oa. El Colegio deMxico, Mxico: 1989, pp. 14-22.

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escuelas de educacin bsica; c) camas de hospital por cada 1,000 habitantes; d)ingresos pblicos per cpita y e) camiones del servicio de limpia por cada 10,000habitantes.

Con base en las variables demogrficas, econmicas y de calidad devida de la poblacin, las localidades se pueden dividir segn lasiguiente tipologa12:

- Localidades rurales, con poblacin menor a 4,999 habitantes.- Localidades mixtas-rurales, entre 5,000 y 9,999 habitantes.- Localidades mixtas-urbanas, entre 10,000 Y 14,999 habitantes.- Localidades urbanas, mayores de 15,000 habitantes.

Urbanizacin y urbanismo

El fenmeno urbano es uno de los rasgos ms sorprendentes de la civilizacincontempornea. Sin embargo, los trminos urbano, urbanismo y urbanizacin serefieren a cosas distintas, aunque los tres contienen como punto de partida a laciudad definida en trminos de una concentracin demogrfica y actividadessocioeconmicas.

Lo urbano tiene que ver con la existencia de ciudades. Es decir, localidadesespecializadas en actividades no rurales y con ciertos niveles en la calidadsociocultural de vida.

Por otro lado, el urbanismo es la disciplina que se encarga de la organiza-cin del medio fsico que permite el desarrollo de la vida material, sentimental yespiritual en sus manifestaciones individuales y colectivas 13.

Finalmente, la urbanizacin es un proceso de concentracin de poblacinen ciudades, de tal manera que aumenta la proporcin de poblacin urbanarespecto a la total de un territorio dado14.12 Unikel, Luis; Garza, Gustavo y Ruiz, Crescencio. Op. cit. pp. 337-355.

13 Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas (SAHOP). Glosario de trminos sobre asentamientoshumanos. Mxico: 1976, p. 148.

14 Ibid. p. 149.

32

De las definiciones anteriores, es necesario resaltar el uso de la variabletiempo y los niveles abstracto -o espacial- y concreto -o territorial-o Lo urbanoy el urbanismo se refieren a un punto en el tiempo: el sistema urbano nacional en1990, o la distribucin de usos del suelo en la Ciudad de Mxico. Por otro lado, elproceso de urbanizacin visualiza la dinmica de crecimiento de las ciudades enun perodo de tiempo.

Lo urbano y la urbanizacin consideran, en principio, a las ciudades simple-mente como puntos localizados en el territorio, lo que confiere una nocin abstracta.Sin embargo, en lo urbano se llega frecuentemente a la expresin material cuando:a) en el campo de la economa urbana se analiza la distribucin espacial de losdistintos mercados; b) en la sociologa, cuando se estudia la estratificacin espacialde las clases sociales, etc. En el polo opuesto aparece el urbanismo, pues su puntode partida es la base material construida y reconoce que ninguna actividad humanaes independiente del medio fsico-social que lo rodea.

La planeacin urbana obtiene del urbanismo la informacin necesariasobre la distribucin y organizacin del medio construido de la ciudad, peroal ser una disciplina encargada de proponer mecanismos para lograr laeficiencia y equidad de lo urbano a futuro, requiere adems conocer elproceso de urbanizacin ocurrido y esperado.

La interrelacin existente entre lo urbano y la urbanizacin es tema decontroversia. Algunos estudios sostienen que la urbanizacin es producto de larevolucin industrial, por lo que la industrializacin y el desarrollo econmico handeterminado a la urbanizacin. En sentido contrario, otros estudios apuntan aubicar a la urbanizacin desde el momento en que aparecieron las ciudades, o msan, desde que los individuos empezaron a formar grupos.

Con las aportaciones de ambas perspectivas, se concluye que los antece-dentes histricos son relevantes para el conocimiento de la configuracin actual delos asentamientos en el territorio y las diferentes funciones que han asumido loscentros urbanos. Adicionalmente, las conclusiones de la urbanizacin capitalistaderivada de la revolucin industrial y el avance posterior del sector servicios, danpauta para conocer la distribucin espacial de las actividades econmicas en elterritorio, los movimientos migratorios hacia las ciudades, los cambios en las formasde organizacin social, econmica y cultural y los retos que enfrenta el gobierno yla administracin pblica.

1.2Las ciudades y el desarrollo

. ,.

socroeconorruco

La urbanizacin contempornea se caracteriza por la relativa multiplicacin decentros urbanos que experimentan acelerados procesos de urbanizacin. Di-chas ciudades atraen grandes flujos migratorios; concentran actividades econmi-cas y en algunos casos su expansin fsica ha rebasado los lmitespoltico-administrativos. Existe adems, una participacin creciente del gobiernoen sus mbitos local, regional y nacional para solucionar las contradiccionesgeneradas.

El desarrollo urbano actual es producto de una serie de factores y determi-nantes que estructuran la organizacin espacial de los asentamientos y las rela-ciones intraurbanas generadas entre los distintos agentes. Entre los factores mssignificativos destacan:

a) los de orden geogrfico;

b) econmico;

e) tecnolgico y

d) social.

34

Factores geogrficos del desarrollo urbano

Los factores geogrficos, o del medio natural, ocupan un lugar relevante en elestudio de las ciudades, pues contribuyen a la explicacin de la distribucinespacial, el crecimiento urbano y la eleccin y desarrollo de sus actividades15. Loanterior es el campo de estudio de la geografa urbana y se analiza a escala regionaly local.

Desde el punto de vista regional, la posicin de una ciudad es su ubicacinen relacin con hechos naturales susceptibles de influir en su desarrollo:

a) condiciones generales para la circulacin;

b) condiciones para el intercambio de mercancas e informacin;

e) presencia de recursos naturales y

d) la posibilidad de resguardo ante contingencias naturales.

Estos elementos estimulan el origen y crecimiento de las ciudades al mismotiempo que propicia la distribucin espacial de las actividades. Se tiene por ejemplo,el surgimiento y consolidacin de ciudades mineras como Zacatecas, Taxco yGuanajuato, o de Poza Rica a partir de la extraccin petrolera. Otras ciudades comoMonterrey se deben a un objetivo inicial de orden comercial pero, ante la conjuncinde otra serie de factores, transformaron su funcin para convertirse en polosindustriales o de servicios.

Por lo que respecta al mbito local, el emplazamiento de una ciudad secompone por el marco topogrfico que sostiene la base material construida. Lascaractersticas de pendientes y calidad de suelo le infieren una configuracin altejido urbano. Existen estructuras urbanas con disposicin desordenada: Guana-juato, Zacatecas o Cuernavaca; en plano radioconcntrico: Aguascalientes o SanLuis Potos; cuadriculadas: Saltillo, Ciudad Obregn o Mrida; o lineales: Veracruz,Navojoa o Cuautla. Al aumentar el tamao de la ciudad, se va perdiendo laconfiguracin inicial.15 Pierre, George. Geografa urbana. Editorial Ariel, Barcelona: 1974, p. 46.

Los distintos estudios realizados con la perspectiva geogrfica han encon-trado ciertas regularidades en la localizacin de los asentamientos en elterritorio16.

La distribucin espacial de la actividad humana refleja una adaptacinordenada al factor distancia, tanto a nivel inter como intraurbano.

Las decisiones de localizacin intentan minimizar el efecto de friccindebido a la distancia.

Todas las localizaciones tienen un cierto grado de accesibilidad, peroalgunas son ms que otras.

Las actividades humanas tienden a la concentracin en pocos puntos delterritorio. Para el caso de las actividades econmicas, su aglomeracin enlas ciudades es producto de una serie de ventajas que ofrecen.

La organizacin de los asentamientos humanos en el territorio contiene uncarcter jerrquico. La ordenacin tiene que ver con los tamaos depoblacin, las funciones de las ciudades y la accesibilidad.

Las localidades urbanas presentan una conducta focal. Lo anterior implicala conformacin de stas como lugares centrales o nodos de concentracinde bienes y servicios que, a Su vez son ofrecidos para la poblacin residentey la contenida en su rea de influencia.

El concepto de accesibilidad es muy importante no slo para la geografa,sino tambin para la planeacin y administracin pblica. El gobierno y los espe-cialistas en la planificacin han estado tradicionalmente interesados en la accesi-bilidad, que aunque aparentemente es clara, se dificulta su explicacin puesintervienen dos componentes cualitativamente distintos: a) geogrfico, o accesibi-lidad !ocacional, que tiene que ver con la distancia fsica y enfatiza los flujos ymovimientos y b) social, o accesibilidad social, que se relaciona con status, clasessociales, movilidad social, acceso a servicios pblicos y valores culturales. Laconjuncin de ambos componentes propicia la accesibilidad tnteqral".16 Chorley, Richard y Haggett, Peter. La geograffa y los modelos socioeconmicos. Instituto de Estudios de Adminis-

tracin Local, Madrid: 1971, pp. 214-217.

17 Garrocho, Carlos. Localizacin de los servicios en la planeacin urbana y regional: aspectos bsicos y ejemplosde aplicacin. El Colegio Mexiquense, Zinacantepec, Edo. de Mxico: 1992, pp. 15-21.

35

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Determinantes econmicos de la urbanizacin

Los factores geogrficos han incidido en la conformacin y distribucin de losasentamientos en el territorio. Sin embargo, los econmicos han sido la fuerzamotriz del desarrollo urbano. Hasta mediados del presente siglo, la urbanizacinestuvo supeditada por la industrializacin, pero a partir de ese momento, ladinmica de crecimiento del sector terciario ha sido el ms importante, transfor-mando la estructura y desempeo de los mercados urbanos de trabajo!".

Las zonas urbanas ofrecen una serie de ventajas para la localizacin yconcentracin de actividades. Tales ventajas se denominan economas de aglo-meracin y se dividen en19:

a) Economas de escala. Se logran gracias a la integracin de activi-dades necesarias o complementarias para la produccin de bieneso prestacin de servicios, tendiendo a la aglomeracin de unidadeseconmicas y logrando disminuir los costos unitarios de producciny operacin.

b) Economas de urbanizacin. Constituyen las ventajas ms relevan-tes para la concentracin de actividades. Incluyen las redes deinfraestructura; acceso al mercado; disponibilidad de mano de obra;servicios colaterales y complementarios; transportes; comunicacio-nes y asistencia gubernamental. Se les llama tambin condicionesgenerales para la produccin, por ser el conjunto de elementos sinlos cuales no se podra llevar a cabo la actividad.

e) Economas de localizacin. Conceptual izadas como las ventajasque se ofrecen para determinados giros de actividad econmica. Porejemplo, para un determinado grupo industrial seran las oportunida-des de adquisicin de sus insumos o la demanda de mano de obracon ciertas caractersticas. En el caso de los servicios, las economasse entremezclan con su factor bsico de localizacin que es lamxima cercana a los consumidores.

18 Standback, Thomas y Noyelle, Thomas. emes in transition. Land Marck Studies, Nueva Jersey: 1982, pp. 7-28.

19 Richardson, Harry. Elementos de economa regional. Editorial Alianza Universidad, Madrid: 1975, pp. 75-114.

Las economas de escala se logran al interior de los establecimientos,mientras que las de urbanizacin y localizacin son externas y estn ligadas a laaglomeracin resultante de la ciudad. El conjunto de las distintas economas recibeel nombre de factores locacionales.

La disposicin, uso y desarrollo de factores locacionales no es elmismo en todas las ciudades, por lo que se van concentrando ciertotipo de actividades o funciones econmicas predominantes. Dichasfunciones se agrupan en a) produccin; b) distribucin y c) consu-mo, y permiten realizar clasificaciones funcionales de cualquiersistema urbano naconaf",

La distribucin de funciones y actividades en el territorio es producto delproceso de urbanizacin, gracias al cual las zonas urbanas se van especializandoen ciertas actividades econmicas, delineando un perfil espacial y estableciendodivisiones territoriales del trabajo.

Los ncleos urbanos requieren importar una serie de bienes y servicios ygenerar divisas a partir de la exportacin. Segn la teorie de base econmica, lasactividades de exportacin componen el sector motriz de la economa urbana".

El sector bsico o de exportacin de una ciudad se establece con el conjuntode actividades en las cuales se especializa y que son consumidas en la localidady fuera de sta. Dicho sector incluye tambin la PEA que labora en otro punto ygasta sus ingresos donde reside. Segn la teora, mientras ms pequea sea unalocalidad, la importancia relativa de su sector de exportacin es mayor, conformeaumente de tamao, ir perdiendo participacin en su estructura econmica, yaque se tender a la diversificacin y se dar mayor peso a las transaccionesinternas. Las exportaciones no slo generan divisas para importar bienes y servi-cios, sino adems contribuyen activamente a la base impositiva local en beneficiode las finanzas pblicas.

La organizacin interna de las actividades econmicas en las zonas urbanasimplica interdependencias jerarquizadas y aprovechamiento de ciertas ventajas.Algunas actividades se concentran en pocos puntos, mientras que otras prefieren20 Goodall, Brian. La economa de las zonas urbanas. Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid: 1977. pp.

45-87.

21 Ibid. pp. 120-126.

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localizaciones diversificadas. En primer caso aparecen los servicios financieros,oficinas pblicas y corporativas, a dems del comercio de bienes superiores; sutendencia a la aglomeracin en torno al centro de la ciudad, responde a susnecesidades de mayor accesibilidad.

Las zonas industriales aparecen en puntos especficos. En un primer mo-mento existe una clara preferencia para cambiar por la ubicacin central, posterior-mente hacia la periferia aprovechando las vialidades regionales.

Por otro lado, el comercio y los servicios destinados al consumidor contienencomo determinante locacional su acceso a la demanda, por lo que el emplazamien-to de dichas actividades se gua por la densidad de poblacin y accesibilidad social.

Desarrollo tecnolgico y ciudad

El progreso tcnico de la sociedad se interrelaciona cada vez ms con las ciudadesa travs de los desarrollos generados y su difusin. Independientemente de lasmodificaciones ocurridas en los patrones de consumo urbano y necesidadessociales surgidas a partir del desarrollo tecnolgico en la produccin de bienes yprestacin de servicios, es innegable que las repercusiones tecnolgicas msrelevantes para el mbito urbano y regional se han dado en las reas de comuni-caciones y transportes.

Los transportes colectivos aseguran la integracin de las distintas zonas dela ciudad, al mismo tiempo que jerarquizan la accesibilidad espacial con la conse-cuente especializacin. Los flujos internos se distribuyen bajo una relacin tiem-po/espacio relativamente aceptable. La difusin del automvil particular hapropiciado la dispersin urbana, su expansin y el alejamiento entre zonas resi-denciales y de trabajo.

La estructura urbana actual se organiza a partir de vialidades donde seefecta el trnsito de bienes y personas. En ellas se presentan problemas decongestin, aumentando el tiempo de traslado y contaminando el ambiente.

Para un buen nmero de empresas industriales el desarrollo del transporteha contribuido para tener una mayor libertad en la toma de decisiones locacionales.Gracias a l, se han podido salvar barreras como el acceso oportuno a los insumas

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necesarios o el mercado del producto. Ciertas firmas descentralizan xitosamenteetapas de su proceso productivo. El resultado ha sido una transformacin en ladivisin espacial del trabajo, tanto intra como interurbana.

La importancia creciente de la gestin e informacin en el medio urbano,propicia la dependencia de la industria al complejo de relaciones que se dan en laciudad". De esta manera, la base econmica ya no est en funcin de lasdecisiones de la industria, sino por el contrario, la evolucin industrial se determinapor los desarrollos tecnolgicos ocurridos en ella. Con el avance en los mediosinformativos y de comunicacin, la transferencia de mensajes ya no suponencontactos interpersonales, siendo stos mltiples y directos.

El transporte y las comunicaciones ponen en entredicho la consideracintradicional de la densidad fsica del hbitat como nico medio para lograrun alto nivel de densidad social.

Lo anterior exista en la medida que el contacto supona necesariamentedesplazamientos a pie y que los mensajes se intercambiaban a partir de relacionescara a cara. El nivel de desarrollo alcanzado por un pas o ciudad tiene mucho quever con las acciones del Estado para crear y proporcionar modos de transportepblico y medios de comunicacin. Dichos elementos no sustituyen las relacionespersonales, sino que por el contrario, ambas formas evolucionan paralelamente'".

Factores sociales del crecimiento urbano

Al ser la ciudad un conjunto continuo y contiguo de poblacin y actividades, lasociedad urbana se define como un cierto sistema de valores, normas y relacionesque poseen especificidad histrica y lgica propia de organizacin y transfor-rnacn'". La sociedad urbana implica la existencia de una cultura urbana que seantepone a la sociedad rural.22 Castells, Manuel. La cuestin urbana. Editorial Siglo XXI, Mxico: 1980, p. 31.

23 Centre Nationale de la Recherche Scientifique. Anlisis interdisciplinario del crecimiento urbano. Instituto deEstudios de Administracin Local, Madrid: 1976, p. 82.

24 Castells. Manuel. Op. cit. p. 95.

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El estudio de la sociedad urbana es tema de muchos investigadores condistintas corrientes de pensamiento. La primera concepcin de relieve se desarrollen la dcada de los veinte y se denomin ecologa humana. Para ella, eraindispensable estudiar los problemas del equilibro bitico de las ciudades, particu-larmente los procesos de estabilizacin y transicin. La ciudad se concibe comoun ecosistema y la urbanizacin es producto de procesos de estratificacin ydiferenciacin espacial, donde la accesibilidad y factores geogrficos, econmicos,culturales y administrativos generan procesos ecolgicos de concentracin, cen-tralizacin, segregacin, sucesin e lnvasrr".

Una segunda aportacin al estudio de la sociedad urbana es la teora de lamodernidad, en la cual la sociedad debe pasar por una serie de etapas detransicin, siendo los cambios y la movilidad social indicadores del trnsito. Elcambio social es un proceso de ruptura de valores y costumbres sin mediarnecesariamente un cambio en la estructura econmica. La movilidad social es elascenso o descenso de la poblacin en sus niveles de ingreso, que propiciatransformaciones en sus patrones de consumo, costumbres y pensamientos. Lasvariables de anlisis son la etapa en que se encuentra la sociedad y la velocidadde su cambio'",

A partir de esta ltima teora en Amrica Latina se desarroll la teora de ladependencia, la cual parte del reconocimiento de las caractersticas del desarrollocapitalista mundial y establece adems que la dependencia -y el subdesarrollo-es una situacin que manifiestan algunos pases, caracterizada por presentar unaeconoma condicionada al desarrollo de otra. La dependencia es un procesodesigual y combinado donde coexisten, en el caso urbano, dos tipos de sociedades:la moderna, ligada al capitalismo mundial, y la tradicional o subdesarrollada. Cadauna con diferentes velocidades de evolucin. Lo anterior implica un carcter dualy combinado de la configuracin y problemtica urbana".

De manera colateral a la teora de la dependencia, la teora de la margina-lidad pone nfasis en el estudio del sector no integrado o tradicional. Esta es unaposicin de corte antropolgico, en la cual se prioriza el anlisis de las condicionesde vida de la poblacin marginada, es decir, aquella que no se integra a actividadesformales, incorporndose al sector informal de la economa.25 Park, R; Burguess, E. y McKenzie, R. The city. The University of Chicago Press, Chicago: 1925.

26 Germani, Gino. Urbanizacin, desarrollo y modernizacin. Editorial Paids, Buenos Aires: 1976, pp. 16-77.

27 Sunkel, Oswaldo y Paz, Pedro. El subdesarrollo latinoamericano y la teorfa del desarrollo. Editorial Siglo XXI,Mxico: 1970, pp. 10-35.

La marginalidad tiene dos formas de expresin urbana:

a) De manera dispersa, a travs de los empleos informales que apare-cen a lo largo de la ciudad.

b) Concentrada o de unidad fsica expresada en los asentamientosirregulares.

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1.3El fenmeno metropolitano

El proceso de urbanizacin que ocurre en un pas se verifica por el cambio enel porcentaje de la poblacin total que se asienta en zonas urbanas durantedeterminado tiempo. Dicho proceso implica el aumento en el tamao de lasconcentraciones econmico-demogrficas, su multiplicacin relativa y transforma-ciones en la organizacin espacial.

Un pas atraviesa un significativo proceso de urbanizacin cuando su tasade urbanizacin aumenta por lo menos 5% durante 10 aos. Sin embargo, esto nosignifica que todas sus ciudades crecen a ritmos similares.

El desarrollo urbano de una localidad especfica est en funcin de factoresgenerales y particulares. Entre los primeros se enumeran: a) la situacin econmicaglobal del pas; b) movimientos migratorios tradicionales y c) cambios en lasvariables demogrficas de natalidad y mortalidad. Respecto a los segundos sepueden mencionar: a) el establecimiento de una o varias grandes empresas; b)polticas de fomento y promocin de actividades econmicas; c) aprovechamientode ventajas comparativas y d) elementos coyunturales.

La expansin en algunas ciudades ha propiciado la incorporacin a su tejidourbano de zonas continuas que no pertenecen a sus lmites poltico-administrativosy son ocupadas con usos del suelo habitacional, industrial, de servicios o equipa-miento.

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Zonas metropolitanas

Una zona metropolitana se define como la extensin territorial en la que seencuentra la unidad poltico-administrativa de una ciudad central (en el caso deMxico, el municipio), ms todos aquellos por los que se ha extendido la manchaurbana. Los lmites municipales no son barrera artificial del crecimiento urbano yen algunos casos, inclusive, lo han promovido.

Una zona metropolitana se integra por la unin fsica o funcional dedos o ms municipios que contienen a la ciudad central y un conjuntode localidades contiguas a la primera, o que son dominadas por lasactividades socioeconmicas de sta. Para el caso de la Ciudad deMxico, su zona metropolitana en 1990 se conform por las 16delegaciones del Distrito Federal y 26 municipios del Estado deMxico.

El trmino zona metropolitana fue adoptado en Estados Unidos. Para la GranBretaa, el fenmeno metropolitano recibe el nombre de conurbacin y en Alema-nia se define aglomeracin urbana. Otros pases han bautizado a zonas metropo-litanas particulares: la regin metropolitana de Pars, o el Gran Buenos Aires.

El concepto de zona metropolitana es distinto al de rea urbana o reametropolitana. La primera envuelve o rodea a la segunda y su forma es ms regular,puesto que considera la superficie municipal de la ciudad central y los asentamien-tos conurbados. En el segundo caso, el rea alude exclusivamente al tejido urbanoconstruido y contiguo, con lmites ms irregulares y finaliza donde la superficie tieneun uso del suelo no urbano.

La poblacin y superficie de la zona metropolitana es mayor que la de surea urbana. La zona metropolitana incluye a la poblacin perifrica que habita enlocalidades mixtas o rurales y distantes a varios kilmetros del rea metropolitana.

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Mapa 1.1

Zona y rea Metropolitana

~--- ZONA METROPOLITANA

.......__-\- REA METROPOLITANA

Aunque no son sinnimos, a la zona metropolitana tambin se le denominacon frecuencia metrpoli. Metrpoli, palabra griega que significa ciudad madre, seutiliza para designar a la localidad principal, predominante o hegemnica de unpas, estado o regin en el que ejerce su influencia. De manera particular, lametrpoli sera el asiento del gobierno local o nacional.

El tamao e importancia de la metrpoli est en funcin de la superficie quese considera: para Mxico, la zona metropolitana de la Ciudad de Mxico es lametrpoli, lo mismo que Mrida para la pennsula de Yucatn.

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Proceso de metropolizacin

La dinmica de crecimiento de las zonas metropolitanas recibe el nombre deproceso de metropolizacin y su expresin cuantitativa se traduce al comparar losniveles de concentracin relativa que van adquiriendo estos conglomerados. Unpas ha pasado de un espectro urbano a otro metropolitano, cuando estas ltimasalcanzan:

a) tasas de crecimiento demogrfico superior al promedio urbano;

b) concentran ms del 40% de la poblacin nacional y

c) dominan todo el sistema urbano del pas en cuestin.

Una zona metropolitana es resultado de dos procesos distintos: por un ladoy el ms comn, la ciudad central rebasa sus lmites municipales anexandolocalidades y superficies de otros municipios. Esta es una metropolizacin de tipocentral y las localidades perifricas no representan ms del 30% de la poblacinmetropolitana. Sin embargo, estas ltimas pueden desarrollar subcentros o nodosalternativos de concentracin de actividades.

En el segundo caso, la metropolizacin ocurre cuando dos localidades detamao similar van creciendo de manera conjunta hasta el momento de constituirun solo conglomerado urbano. Se trata de una metropolizacin bifuncional y noexiste predominio por parte de alguno de los lugares centrales.

El proceso de metropolizacin no es slo aumento en el tamao ydensidad de las aglomeraciones urbanas. Es adems la difusin,organizacin y jerarquizacin de actividades y funciones en el espa-ci028

Al interior de las zonas metropolitanas, su crecimiento ha evidenciado ciertospatrones regulares de comportamiento, dando lugar a la conceptualizacin deetapas de metropolitanismo, o fases del proceso de metropozacln'":28 Castells, Manuel. Op. cit. p. 28.

29 Surez, Luis. "Metropolitan evolution, sectorial change and the city size distributiori'. En: Urban studies. nm. 25, 1988.

a) En una primera etapa, la poblacin residente y la demanda ocupa-cional del distrito comercial central crece. Lo mismo ocurre en laspartes de la ciudad central adicionales al distrito comercial y el reaurbana de los contornos metropolitanos. La dinmica poblacionalms importante se observa en el anillo contiguo al distrito central,mientras que el mercado de trabajo se concentra en ms del 50%sobre el distrito central. Esta etapa termina cuando el distrito centralcomienza a perder poblacin.

b) Durante la segunda etapa, la poblacin decrece en el distrito central,crece a tasas moderadas en el resto de la ciudad central y se acelerael ritmo demogrfico del primer anillo circundante a la ciudad central.La demanda ocupacional se sigue concentrando en el distrito central,pero se estabiliza. Se observan fenmenos de relocalizacin deactividades hacia la periferia.

c) En las etapas subsiguientes, el distrito central sigue perdiendo pobla-cin y en algunos casos disminuye el empleo. Las partes adyacentesde la ciudad central se estabilizan e incluso pierden poblacin y ladinmica de crecimiento es ms importante en los anillos perifricos.

Las etapas de metropolitanismo se caracterizan por el desplazamientoprogresivo en las tasas de crecimiento del centro hacia la periferia: primero depoblacin y luego de demanda. ocupacional. La poblacin residente en los anillosproviene de zonas ms centrales (o migracin intrametropolitana), nuevas familiaso migraciones rural-metropolitana o urbana-metropolitana. El crecimiento de lademanda ocupacional es producto de relocalizaciones (sobre todo industriales) oapertura de nuevos establecimientos.

Aunque se frenara completamente el crecimiento social de una zona metro-politana, o incluso se expulsara poblacin, sta seguira creciendo en trminos desuperficie por los eventos demogrficos de natalidad y formacin de nuevasfamilias. El centro y primer anillo contienen poblacin con edades promediosuperior al conjunto metropolitano.

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Delimitacin de zonas metropolitanas

Para la delimitacin operativa de zonas metropolitanas an no existen acuerdosgeneralizados y es tema de investigacin casi exclusiva de pases desarrollados.El poco avance en este conocimiento radica en el concepto mismo de zonametropolitana, el cual establece la unin fsica o funcional de un tejido urbanolocalizado en dos o ms unidades poltico-administrativas. Lo anterior implica: a)un espacio construido continuo; b) que incluye la variable accesibilidad y e) laincorporacin del trmino funcionalidad.

Para la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH), el fenmeno deconurbacin se presenta cuando dos o ms centros de poblacin forman, o tiendena formar, una unidad geogrfica, econmica o social. Para efectos legales, la zonade conurbacin es el rea circular generada por un radio de 30 kilmetros. Cuandola conurbacin aparece entre localidades de distintas entidades federativas, elcentro del crculo ser el punto de interseccin de la lnea fronteriza interestatal. Silos centros de poblacin pertenecen a un solo estado, el centro del radio deconurbacin se ubica en el punto medio que resulte de unir a las localidades.

La norma establecida por la legislacin no coincide con los lmites quesurgieran si se aplica el concepto de zona metropolitana mencionado arriba, por loque es indispensable avanzar en una propuesta de delimitacin. Esto es necesariopuesto que la administracin y planeacin del espectro metropolitano deberabarcar tanto el espacio geogrfico como las interrelaciones funcionales que segeneran.

La delimitacin de una zona metropolitana est en funcin de lasvariables cuantitativas empleadas. Los municipios metropolitanosdeben cubrir tres requisitos bsicos: a) contigedad o accesibilidadfsica: b) caractersticas predominantemente urbanas y c) interde-pendencia mayor con el municipio central.

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Los municipios conurbados a la ciudad central presentan las siguientescaractersticas";

a) Tasa de crecimiento poblacional igualo mayor respecto al municipiocentral.

b) Estructura ocupacional principalmente urbana. Es decir, debe conte-ner al menos 50% de su PEA en los sectores secundario y terciario.

e) Tasa de urbanizacin superior al 50%, considerando como localida-des urbanas todas aquellas integradas a la rea metropolitana, y/olocalidades de 5,000 y ms habitantes.

d) Valor agregado de su industria manufacturera. Esta variable esrelevante, pues este tipo de actividades prefieren una localizacinperifrica.

e) Distancia carretera de hasta 15kilmetrosentre el centro de la ciudadcentral o los subcentros del anillo exterior y la cabecera municipalperifrica. La incorporacin de esta variable resulta de las conclusio-nes encontradas en los modelos gravitacionales que indican el nivelde interaccin entre dos puntos'".

Zonas metropolitanas en el mundo

A principios de siqlo, slo uno de cada 10 habitantes del planeta viva en lasciudades y las zonas metropolitanas aparecan en lugares de rpida industrializa-cin. A partir de 1950, la urbanizacin mundial se aceler dando lugar a aglome-raciones metropolitanas en todos los continentes. En ese ao, diez zonasmetropolitanas rebasaban los 5 millones de habitantes.30 Unikel, Luis; Garza, Gustavo y Ruiz, Crescencio. Op. cit. pp. 121-124.

31 Isard, Walter. Mtodos de anlisis regional. Editorial Ariel, Barcelona: 1973, pp. 187-226.

so

Para 1990, el globo terrqueo contaba con 33 reas metropolitanas cuyapoblacin superaba 5 millones de habitantes; de ellas, 15 tenan ms de10 millones y seis, 15 o ms millones de habitantes. Asimismo, en las 100ciudades ms pobladas del planeta habitaban 565.5 millones de habitan-tes, 11.5% de la poblacin mundial, y tres ciudades rebasaban lmitesintemactonales'".

Cuadro 1.1

Las 15 reas metropolitanas ms grandes del mundo, 1990

rea Metropolitana

1. Tokio-Yokohama2. Nueva York3. Sao Paulo4. Osaka5. Sel6. Cd. de Mxico7. Mosc8. Bombay9. Calcuta10. Buenos Aires11. Los Angeles12. Londres13. El Cairo14. Ro de Janeiro15. Pars

Pas

JapnE.U.A.BrasilJapnCoreaMxicoCEIIndiaIndiaArgentinaEUAInglaterraEgiptoBrasilFrancia

Poblacin

28.7 milis.17.417.216.815.815.013.212.912.912.411.511.111.010.910.0

Fuente: Population Crisis Committee, Condiciones de vida en las 100 reas metropolitanas ms grandes del mundo. WashingtonD.C.:1990.

La magnitud alcanzada por las zonas metropolitanas representa enormesretos para el gobierno y la administracin local y nacional. La concentracin no esgaranta de la calidad de vida de sus habitantes y, en muchos casos se contrapone.Las contradicciones que generan las grandes urbes se expresan entre los distintos32 Population Crisis Committee. Condiciones de vida en las 100 reas metropolitanas ms grandes del mundo.

Washington D. C.:1990.

agentes sociales y entre la poblacin y el espacio geogrfico; entre la poblacin yel medio ambiente.

El ndice de hacinamiento por vivienda es notable en algunas zonas metro-politanas. En promedio existen 4.2 personas por dormitorio en Bombay, 3.0 enCalcuta y 2.0 en Se133.

Algunos sectores de la poblacin metropolitana viven en condiciones demarginalidad. De los ingresos totales, los habitantes de Sao Pauto, Bombay yCalcuta, destinan ms de la mitad de sus ingresos para satisfacer sus necesidadesde alimentacin, mientras que en Sel, Ciudad de Mxico, Mosc, Buenos Aires yEl Cairo, destinan entre 30 y 50%34.

La inseguridad es otra caracterstica de las grandes aglomeraciones metro-politanas. En El Cairo ocurren 56.4 homicidios por cada 100,000 habitantes al ao;La segunda ms violenta es Ro de Janeiro con 36.6, seguida por Sao Paulo (26.0),Ciudad de Mxico (17.6), Nueva York (12.8) y Los Angeles (12.4)35.

En las zonas metropolitanas se logran niveles de eficiencia productiva ydesarrollo tecnolgico sin igual. Se aprovechan al mximo economas ligadas a laaglomeracin, pero coexisten externalidades como inseguridad, contaminacin,congestionamiento vial, desempleo, miseria y catstrofes.

Los lmites al crecimiento metropolitano parecen no tener fin. Elproceso de metropolizacin en algunas partes del planeta ha sido detal magnitud, velocidad y orlqinalldad que ha dado lugar a la fusin,primero funcional y despus fsica, de dos o ms zonas metropoli-tanas. Esta forma de organizacin del espacio se llama megalpolis,palabra griega que significa gran ciudad. La megalpolis es el reflejode la nueva organizacin del espacio, en la cual existe conurbacinentre zonas metropolitanas, con densidad poblacional considerabley varios ncleos prximos entre s. A este nivel, los problemas ymecanismos de administracin superan la escala netamente espa-cial, para incorporar elementos sectoriales.

33 Ibid.34 lbid.

35 bid.

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Las principales caractersticas de una megalpolis sorr":

a) Vasta superficie que entremezcla usos del suelo urbano, suburbanoy metropolitano, conformando una cinta casi continua de ciudades.

b) Gran poder de las grandes ciudades para absorber zonas ruralescircundantes.

e) Alta concentracin poblacional y preeminencia econmica sobre elresto del sistema urbano nacional.

d) Cambios notables en los gradientes de densidad poblacional.e) Flujos intensos de bienes y personas, con zonas definidas para uso

residencial, laboral, comercial y de servicios.

La primer megalpolis reconocida en el mundo fue el sistema urbano delnoreste de Estados Unidos: Bastan-Nueva York-Filadelfia-Washington. En la ac-tualidad, este pas cuenta con otras tres: en los grandes lagos (Chicago-Detroit-Cleveland); en Florida (Miami-Tampa-Orlando) y en California (Los Angeles-SanDiego-Tijuana). En Alemania se reconoce la aglomeracin del ro Ruhr yen Japn,Tokio-Yokohama integran una ms.

36 Gottman, J. "Megalopolis: the urbanized northeaster seabord'. En: Readings in urban geography. The University ofChicago Press: 1959.

1.4Teoras del desarrollo regional

La organizacin Y distribucin de la poblacin Y actividades econmicas en elterritorio es resultado de un conjunto de variables que han evolucionadohistricamente. Por ello, la regin no es un invento, sino que por el contrario nace,crece y se desarrolla independientemente de su reconocimiento oficial o estable-cimiento artificial por parte de la administracin pblica.

El estudio regional surge de la aplicacin del enfoque econmico a losaspectos geogrficos y territoriales. La geografa y economa son los dos compo-nentes relevantes para aprehender el conocimiento regional, pero no son los nicospues intervienen adems la historia, la sociologa, la demografa Yla administracinpblica37 .

La palabra regin se emplea como sinnimo de rea, es decir, cualquiersuperficie de la tierra que en cierta forma es diferente a las zonas vecinas. La regines un espacio territorial delimitado por una o varias caractersticas que le confierenunidad. La delimitacin vara segn los distintos conceptos que se tomen en cuentapara su definicin38 .

37 Guevara, Jos. La geografa regional, la regin y la regionalizacin. Universidad Central de Venezuela, Caracas:

1977, pp. 11-13.

De lo anterior se concluye que la regin es un trmino popular pero ambiguoy representa de alguna manera, la forma de diferenciar al espacio.

38 Landa, Horacio. Op. cit. p. 62.

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La prctica de la regionalizacin

Las experiencias de regionalizacin del espacio nacional estn determinadas porlos objetivos y concepto de regin que se adopta. La divisin del espacio se realizaa partir del uso de una variable (proceso de regionalizacin de rasgos simples), ocon el conjunto de un nmero de ellas (regionalizacin de rasgos mltiples). Seobtienen regiones fsico-geogrficas, econmicas, demogrficas, metropolitanas,de planeacin, etc.

De acuerdo a las variables empleadas y los objetivos de regionaliza-cin que se persiguen, se distinguen tres tipos de regiones: reginhomognea, regin funcional y regin plan.

La regin homognea corresponde a un espacio continuo, en el cual cadauna de las partes o zonas que la integran presentan caractersticas lo ms prximasposibles entre s, formando un territorio uniforme.

econmicas: patrones homogneos de pro-duccin; niveles de consumo; estructura del em-pleo; actividades predominantes.

Variables para definirregiones homogneas

geogrficas: topografa; clima; recursos natu-rales; calidad del suelo.

polticas, sociales y culturales: demarcacio-nes poltico-administrativas; costumbres;pos tnicos; tradiciones.

El resultado de la regionalizacin homognea vara de acuerdo a lasvariables seleccionadas y su delimitacin ser ms compleja cuanto mayor canti-dad de ellas se pretenda incorporar.

La delimitacin operativa de regiones homogneas est en funcin de lasvariables seleccionadas y la disponibilidad de informacin. Por razones de facilidadde acopio y procesamiento de datos cuantitativos, la regionalizacin se realizacomnmente con unidades poltico-administrativas completas: estados o munici-pios para el mbito nacional; pases para ejercicios internacionales.

La regin funcional; nodal o polarizada representa la nocin de interde-pendencia entre un lugar central y su rea de influencia. La regin funcional suponeuna divisin territorial del trabajo, por lo que su anlisis y delimitacin se basa enel estudio de intercambios y flujos que ocurren en el territorio. Se trata de un espacioheterogneo, en el cual las diversas partes (generalmente localidades) son com-plementarias y mantienen entre s mayor volumen de intercambios respecto azonas vecinas.

Una regin funcional se determina por un espacio geogrfico, donde sellevan a cabo mecanismos de interdependencia a travs de flujos depersonas, bienes y servicios. Dichas regiones se estructuran con base enuno o ms lugares centrales y se delimita con las localidades que aparecenen sus reas de influencia. Se reconoce una organizacin jerrquica yfuncional entre los asentamientos participantes.

Uno de los fundamentos de la regin funcional es la teora del lugar central,elaborada por Christaller y ampliada por L6sch. Dicho estudio, cuyo corte es detipo inductivo, pretenda explicar el tamao, nmero y distribucin de los asenta-mientos en el territorio. Para ello, estableci que la funcin principal de una localidadconsista en actuar corno centro de produccin de bienes y prestacin de serviciospara la demanda local y su rea de influencia.

Tericamente, todas las localidades realizan funciones de produccin ycomercializacin de bienes y servicios (nodalidad), pero slo unas cuantas atien-den las necesidades de la poblacin residente y de otras vecinas (centralidad).Mientras ms grande sea una ciudad, mayor diversificacin tendr tanto su estruc-tura econmica, corno la gama de bienes y servicios ofrecidos a su rea denuenca'".

Los servicios se pueden agrupar jerrquicamente, siendo de orden superioraquellos que se localizan en ciudades ms grandes (universidades, hospitales deespecialidades, tiendas numismticas, etc.), e inferiores cuando aparecen en todaslas localidades (comercio al menudeo de alimentos y bebidas).

Dentro de las aplicaciones de este tipo de regin, aparece el enfoque desistema de ciudades, definido como una totalidad compleja, interrelacionada ycompuesta por dos grandes dimensiones: a) las ciudades o lugares centrales, queestructuran la red urbana y se clasifican segn su nivel jerrquico. Aqu, los lugares39 Preston, Roger. "The structure of central place systems". En: Economic geography. vol. 47. nm. 2: 1971, pp. 136-155.

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centrales establecen relaciones funcionales de acuerdo a sus atributos y flujos debienes y personas generados y b) el espacio regional o rea de influencia de lasciudades. Los lmites se definen por la magnitud de los flujos que se oriqinan'".

Las zonas metropolitanas conforman un sistema econmico espe-cial que se puede definir como regin metropolitana. Dicha regines de tipo nodal, es decir, compuesta por el ncleo urbano central (orea metropolitana) y una periferia integrada por localidades urba-nas, mixtas y rurales vinculadas por ejes de comunicacin tantohacia la ciudad principal, como con el resto del territorio.

La regin plan es aplicada para la eleccin de superficies donde se pondren marcha un plan de ordenacin espacial. Dichas superficies se delimitan desdeun principio y son el soporte espacial de polticas sectoriales. Esto supone que laregin adoptada comparte una problemtica comn, por lo que su solucin debeser tratada en trminos especficos. En muchos casos, las acciones propuestas seencaminan a solucionar desequilibrios entre las distintas porciones del territorio.

Las regiones plan pueden ser homogneas o funcionales. Por ejemplo, si loque se intenta es el rescate o reactivacin de la produccin agropecuaria, laelevacin del nivel de vida de la poblacin, o la explotacin de recursos naturales,entonces la regionalizacin para fines de planificacin ser del tipo homognea.

Por otro lado, si lo que se busca es la localizacin de una industria motriz;la organizacin espacial de ciertos servicios; o la induccin de puntos de atraccin,la regin funcional responde de manera ms apropiada a los objetivos de laplaneacin.

Uno de los ejemplos relevantes de regin plan de tipo funcional es la polticade polos de desarrollo. Dicho polo es un ncleo o sistema urbano donde a partirde una serie de inversiones en infraestructura y capital fijo, busca elevar el bienestarsocial y el desarrollo integral de las actividades econmicas. Los polos generanefectos difusores sobre su rea de influencia y a partir de las interacciones esposible fomentar el crecimiento de la periferia. Tal estrategia tuvo gran acogida enla dcada de los sesenta41.40 Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO). Sistemas de ciudades y distribucin espacial de la poblacin en

Mxico. Mxico: 1991, pp. 86-87.

41 Vase Moseley, Malcolm. Centros de crecimiento en la planificacin espacial. Instituto de Estudios de Administra-cin Local, Madrid: 1977.

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Teoras del crecimiento regional

El reconocimiento de los problemas regionales y el anlisis del crecimiento destos, ha sido objeto de estudio desde la dcada de los veinte. Los aportes mssignificativos se han obtenido a partir del traslado de las teoras del desarrollonacional agregado al contexto espacial. La incorporacin de la variable territorial ala macroeconoma sectorial, fue posible gracias a los postulados de la teora de lalocalizacin de las actividades econmicas.

El crecimiento regional est en funcin de determinantes endgenos yexgenos. Entre los primeros se tiene la distribucin espacial de losfactores de la produccin (tierra, trabajo y capital), mientras en el segundocaso sobresalen el nivel de demanda interregional de bienes y salarios, lapoltica econmica nacional y la intervencin del Estado. El marco tericode la economa neoclsica considera a dichos determinantes como varia-bles que no cambian a corto plazo. As, las teoras del crecimiento regionalestudian las transformaciones a largo plazo (anlisis ex-post) o establecenhiptesis de comportamiento a futuro (propuestas ex-ante).

Las teoras y modelos del crecimiento regional se pueden dividir de acuerdoa dos supuestos: a) considerando a las regiones economas cerradas (modelosinternos) o abiertas (modelos externos) y b) analizando su estructura econmicaglobal (modelos agregados) o de un determinado sector (modelos desagrega-dosj'".

a) Modelos agregados internos. Entre estos sobresalen:

Teora sectorial. Se deriva de observaciones empricas y establece que elcrecimiento en la renta per cpita de la poblacin regional es producto del cambiode la actividad econmica primaria -o agropecuaria- a la secundaria y de sta ala terciaria. Dichos cambios se miden a travs del producto interno bruto (PIS) o laPEA, y son resultado del desempeo de la elasticidad-ingreso de la demanda debienes y servicios y los aumentos en la productividad.42 Glasson, John. An introduction to regional plannng. Hutchinson 01London, Londres: 1974, pp. 35-76.

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Teora de las etapas. Para sta, el crecimiento regional sigue un procesoevolutivo que atraviesa cinco fases o etapas: 1) base econmica agrcola deautosubsistencia, con poca inversin y comercio; 2) con la evolucin del transporte,la regin desarrolla actividad comercial y al integrarse completamente, propicia unmercado interno con puntos de oferta especializados; 3) el intercambio comercialse vuelve de corte interregional por agregar lugares de otras regiones. El comerciopermite progreso y la produccin agropecuaria se vuelve intensiva y con mayorproductividad; 4) con el crecimiento poblacional y excedente agropecuario, se iniciala industrializacin regional: primero se crean agroindustrias y despus se procesanotro tipo de mercancas y 5) la fase final es el despegue y consolidacin de laproduccin de bienes de capital, servicios al productor y una slida base exporta-dora.

Modelos macroeconmicos. Este grupo de aportaciones matizan el pesode la oferta de bienes y servicios y explican el crecimiento regional con base en elaprovechamiento de ventajas comparativas que ofrece la regin.

b) Los modelos agregados externos. Suponen que las regiones soneconomas abiertas. El grado de apertura se determina por suscondiciones topogrficas; existencia de vas de comunicacin; estadode desarrollo econmico; balanza comercial y tamao de la regin:

Teora de base exportadora. Sostiene que la estructura econmica regio-nal se compone por un sector de exportacin (o base econmica), ms otro queatiende las necesidades de la poblacin local (sector de servicios).

La base econmica regional incluye bienes, servicios y mano de obra. Elvolumen de exportaciones se determina por las propensiones marginales a consu-mir por parte de las otras regiones. El crecimiento -o estancamiento- de la regines producto del nivel de demanda de su base exportadora.

Modelos interregionales de renta. Se desarrollan a partir de las limitacio-nes en los supuestos de la teora de base econmica. En ellos se establece laposibilidad de una inversin autnoma regional que no depende de la evolucin desus exportaciones. A partir de algoritmos economtricos, se estima el impacto dedicha inversin en el comercio interregional.

Aplicacin regional de los modelos de comercio internacional. Seestablece que el crecimiento y equilibrio interregional, se puede lograr con elmovimiento espacial del capital y trabajo: el capital se mover hacia regiones que

bajos niveles salariales, mientras que la mano de obra buscar las oportunidadesque ofrecen mayores sueldos.

c) Los modelos desagregados se basan en el anlisis locacional deciertos grupos de actividad, sobre todo la industria manufacturera,as como el reconocimiento de economas de localizacin. Todosellos son preferentemente modelos externos:

Modelos de estructura industrial. Reconocen la existencia de fuerzas yfactores que inciden en la concentracin econmica en pocas zonas del territorioy establecen una relacin causal entre la estructura industrial y el crecimientoregional. El fomento y la promocin industrial se pueden realizar con la identifica-cin de las industrias motrices y prioritarias.

Complejos industriales. Definidos como un conjunto de unidades produc-toras que mantienen alto grado de integracin, es decir, los productos de unaempresa son utilizados como insumas por otras. La integracin puede ser vertical(a travs del proceso productivo) u horizontal (en el ciclo produccin-distribucin-intercambio-consumo). Para conocer el nivel de integracin intra e interregional,se utilizan los modelos insumo-producto.

Todas las teoras anteriores parten, implcita o expicitamente, del recono-cimiento de desigualdades regionales, y tratan de aportar acciones oinstrumentos necesarios para su correccin. Sin embargo, la realidad hademostrado que los ajustes son de largo plazo y existe poca movilidad defactores. As, aparecen teoras del tipo centro-periferia que estudian ladivergencia del crecimiento regional.

El proceso de acumulacin regional opera en sentido positivo y negativo. Lalocalizacin regional de una empresa estimula el desarrollo regional, ya que secrean oportunidades de empleo y aumenta el ingreso per cpita por la demandaocupacional generada. Paralelamente, las firmas establecidas se benefician por elaumento en la demanda de sus bienes y servicios y se crean oportunidades parala apertura de nuevos establecimientos. Aumenta la inversin, el ahorro, perotambin las desigualdades regionales43.43 Myrdall, Gunnard. Teora econmica y regiones subdesarrolladas. Fondo de Cultura Econmica, Mxico: 1959, pp.

35-68.

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60

A pesar del predominio acumulativo de las regiones centrales, algunosestudios muestran la existencia de fuerzas que revierten el proceso concentradorhacia una descentralizacin. Esto se conoce como el modelo periferia-centro, quepostula cambios en el balance espacial del crecimiento industrial. Las ciudadesmedias del pas adquieren un papel central en dicha estrategia. El modelo perife-ria-centro se logra a partir de cinco rnecanisrnos'".

- Ventajas de la oferta de mano de obra. Las desventajas de la periferiaen cuanto a productividad, adaptabilidad y costumbres, son compensa-das con su disponibilidad y costo. Ambas invitan a la localizacinperifrica de industrias con uso intensivo de mano de obra pococalificada.

- Deseconomas de escala en los lugares centrales. Agrupadas enaltos costos del suelo, congestin, trnsito, contaminacin y edad delas construcciones. Aunque se habla insistentemente de dichas dese-conomas, an no se cuenta con estudios concretos que intenten medirsus efectos en la productividad, por lo que este factor se consideraelemento secundario del modelo.

- Acceso a recursos naturales. Este factor ha sido considerado envarias experiencias para el rescate de regiones deprirnidas'". Esto sepuede aprovechar en actividades cuya localizacin dependa de recur-sos naturales. Dado los altos costos de las empresas idneas, general-mente el gobierno se encarga de las inversiones, intentando generarpolos de desarrollo.

- Amenidades y preferencias. Es un elemento no econmico y hastasubjetivo, que sin embargo, logra ser en algunos casos de sumaimportancia a travs de factores sociales, psicolgicos y de salud.

-Intervencin del Estado. El gobierno y la administracin local y regio-nal son un elemento central para la localizacin perifrica. Sus accionespueden ser de fomento o promocin. En las acciones de fomento seincluyen las de tipo indicativas, a travs de elaboracin de planes,programas o exenciones fiscales para la localizacin perifrica. Existen

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44 Keeble, David. Industrialloeation and planning in the United Kingdom. Methuen and Co. Londres: 1976, pp. 71-83.

45 Vanse Isaguirre, Mantza. Ciudad usyen v la estrategia de desarrollo polarizado. Ediciones SIAP, Buenos Aires:1977; y Tudela, Fernando (coord.) La modernizacin forzada del trpico: el caso de Tabasco. El Colegio de Mxico,Mxico: 1989.

tambin acciones directas como la inversin pblica. Las acciones depromocin incluyen el otorgamiento de crditos selectivos o la creacinde parques industriales.

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1.5Administracin y polticas deldesarrollo urbano y regional

La administracin pblica es el conjunto de medios de accin directos e indirectosde que disponen los gobiernos local, regional y nacional para llevar a cabo susfunciones y tareas de inters pblico que no son responsabilidad de agentesprivados. La administracin pblica son las actividades del Estado que no son delmbito legislativo o [udicial'".

En un pas como Mxico, constituido en repblica representativa, democr-tica y federal, la administracin pblica es un auxiliar de los poderes ejecutivosfederal, estatal y de los ayuntamientos; a nivel federal est compuesta por:

a) rganos administrativos de carcter centralizado;

b) organismos descentralizados Y

e) empresas paraestatales, que coadyuvan al logro de las acciones delpropio ejecutivo federal.

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46 Faya Viesca, Jacinto. Administracin Pblica Federal. Editorial Porra, Mxico: 1979, p. 32.

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Funciones del Estado

Las funciones del Estado y la estructura de su administracin pblica, estndeterminadas por el grado de intervencin estatal en los aspectos y variablesmacroeconmicas nacionales, dando lugar al concepto de economa mixta.

Las funciones que asume la administracin pblica son":

a) Acciones de regulacin del comportamiento de los agenteseconmicos y sociales. Estas regulaciones pueden ser directas yobligatorias (a travs de leyes, reglamentos y disposiciones), o decarcter normativo e indicativo (planes y programas). Dichas accio-nes abarcan competencias sectoriales y espaciales.

b) Acciones de produccin de bienes y prestacin de servicios. Eneste rubro, el Estado y la administracin pblica se dedican no sloa la prestacin y gestin de servicios pblicos esenciales para elevarla calidad de vida de la poblacin, sino que adems, ofre