sloboda kretanja ljudi

�aklina NOVI!I" 1 UDK 342.7(4)Biblid 0025-8555,55(2003)

Vol. LV, br. 1, pp. 57-88Izvorni nau!ni rad

Februar 2003.

SLOBODA KRETANJA LJUDI

U PRAVU EVROPSKE UNIJE

ABSTRACTThe article deals with the freedom of movement for persons in the

European Union, its economic origin, legal protection and political importance.The author considers the conceptual development of free movement of persons,and the contents of the right of the Union citizens to move and reside freely withinthe territory of the Member States.

UVOD

Sloboda kretanja u pravu Evropske unije (EU) podrazumeva pravo dr�avljanadr�ava !lanica EU, tj. gra"ana Unije, da prelaze unutra�nje granice Unijeoslobo"eni formalnosti koje su predvi"ene za strance � dr�avljane tre#ih

dr�ava, i da borave na teritorijama drugih dr�ava !lanica, koje nisu zemlja njihovogporekla, bez ikakve diskriminacije koja bi proizilazila iz dr�avljanstva.

Sadr�aj koncepta slobode kretanja u pravu EU se postepeno �irio odprvobitnog prava unutra�njeg tr�i�ta do li!nog i osnovnog prava gra"ana Unije. Aliovaj proces, koji podrazumeva i �irenje komunitarne nadle�nosti u oblasti kojupolitika slobode kretanja podrazumeva, nije u!inio pravo na slobodno kretanjegra"ana Unije neograni!enim i neuslovljenim pravom. Na dana�njem stupnjurazvoja evropske integracije, gra"ani Unije koji borave u drugim dr�avama!lanicama su, u pogledu re�ima slobode kretanja koji se na njih primenjuje, jo� uvekprivilegovani stranci.

57

1 �aklina Novi!i#, istra�iva! u Institutu za me"unarodnu politiku i privredu, Beograd.

I RAZVOJ ZAMISLI SLOBODE KRETANJA I KOMUNITARNE NADLE�NOSTI U POLITIKAMA

VEZANIM ZA SLOBODU KRETANJA

Naj�iri pravni osnov slobodnog kretanja lica, i nadle�nosti organa Zajedniceu ovoj oblasti, predstavlja na!elni stav !lana 6 Ugovora o osnivanju EEZ iz 1957.godine (Rimskog ugovora, danas je to !lan 12)2 koji zabranjuje svaku diskriminacijupo osnovu dr�avljanstva u okviru primene ovog Ugovora, i koji ovla�#uje Savet dadonosi propise u tom cilju.

Pravni osnov slobode kretanja u Ugovoru o osnivanju EZ danas predstavljajui 3 specifi!ne grupe odredbi: !lan 14 koji ustanovljava unutra�nje tr�i�te kao prostorbez unutra�njih granica na kome su obezbe"eni slobodno kretanje lica i promet robe,usluga i kapitala, i propisi koji iz njega slede; !lan 18, koji svim gra"anima Unije dajepravo na slobodno kretanje i boravak na teritoriji dr�ava !lanica; i naslov IV Ugovorao osnivanju EZ - �Vize, azil, imigracija i ostale politike koje su u vezi sa slobodomkretanja� - koji se, uglavnom, bavi pitanjima vezanim za spoljni aspekt slobodekretanja, tj. za prelazak spoljnjih granica EU.3

Utrostru!avanje pravnog osnova je posledica revizija rimskog Ugovora oosnivanju EEZ, koje su redefinisale i zna!enje zamisli slobode kretanja u skladu sa�irenjem ciljeva integracije. Ovaj proces podrazumeva i razvoj nadle�nosti organaZajednice u pitanjima vezanima za ovu materiju.

1. �Slobodno kretanje lica� kao na!elozajedni!kog/unutra�njeg/jedinstvenog tr�i�ta

�Slobodno kretanje lica� je u prvoj fazi razvoja evropske integracije (od1957. do sredine 80-tih godina) isklju!ivo privredno-pravno na!elo koje ima za ciljukidanje prepreka kretanju ljudi kao faktora proizvodnog procesa, i stvaranjezajedni!kog tr�i�ta radne snage, roba, usluga i kapitala zemalja !lanica EEZ.

MP 1, 2003- Sloboda kretanja ljudi u Evropskoj uniji(str. 57 - 88)

58

2 Treaty establishing the European Economic Community, potpisan 25. marta 1957. godine,stupio na snagu 1. januara 1958.

3 �Freedom of movement for persons�, European Parliament Fact Sheets, Internet, 01/07/2002,http://www.europarl.eu.int/factsheets/2_3_0_en.htm. Odredbe o slobodi kretanja radnika sadr�ei Ugovor o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i !elik (!lan 69) i Ugovor o osnivanjuEvropske zajednice za atomsku energiju (!lan 96), u odnosu na radnike zaposlene u oblastimaprivrede kojima se ova dva ugovora bave. S obzirom na to da EEZ ima op�ti karakter, u ovomradu #e biti analizirane samo odredbe Ugovora o osnivanju EEZ i iz njih izvedenozakonodavstvo. Inovirane verzije Osnivackih ugovora Evropskih zajednica, kao i svih kasnijihugovora, dostupne su na Internet strani: http://www.europa.eu.int/eur-lex/en/search/search_treaties.html. Prevod ugovora na srpski jezik je objavljen u: Du�koLopandi#, Milutin Janjevi#, �Ugovor o EU - Rim - Mastriht - Amsterdam�, Me"unarodnapolitika, Slu�beni list, Pravni fakultet, Fakultet politickih nauka, Institut ekonomskih nauka,Beograd, 1999.

�Slobodno kretanje lica� je dakle, jedno od osnovnih na!ela me"udr�avneekonomske integracije u stupnju razvoja koji se naziva zajedni!ko tr�i�te.4

Rimski ugovor propisuje da je �uspostavljanje zajedni!kog tr�i�ta� (commonmarket), uz �postepeno uskla"ivanje ekonomskih politika dr�ava !lanica� jedno odosnovnih sredstava ostvarenja �harmoni!nog privrednog razvoja», kao op�teg ciljaevropske integracije (!lan 2). Sam Ugovor ne defini�e pojam �zajedni!ko tr�i�te», alipropisuje da se �delatnosti Zajednice� ostvaruju �ukidanjem izme"u dr�ava !lanicaprepreka za slobodno kretanja robe, radne snage, usluga i kapitala� (!lan 3/c, danas!lan 3/1/c).5 Tek #e Jedinstveni evropski akt6 povezati ova dva elementa definicije.Naime, Jedinstveni evropski akt je �zajedni!ko tr�i�te� preimenovao u �unutra�njetr�i�te� (internal market),7 definisao ga kao �podru!je bez unutra�njih granica nakome su obezbe"eni slobodno kretanje lica i promet robe, usluga i kapitala», ipropisao da #e u cilju njegovog postepenog uspostavljanja Zajednica doneti mere do31. decembra 1992. godine. Sadr�aj ove odredbe (!lan 13 Jedinstvenog evropskogakta, uveden u Ugovor o osnivanju EEZ kao !lan 8 A, posle revizije izvr�eneUgovorom iz Mastrihta8 to je !lan 7 A, a posle revizije izvr�ene Ugovorom iz

59


4 Ekonomska teorija smatra da je osnovni ekonomski smisao me"udr�avne integracije efikasnaupotreba proizvodnih resursa na prostoru koji se integri�e. Dr�ave koje se povezuju sprovodepritom razne mere, ostvaruju#i sve vi�i stupanj ekonomske integracije: ukidaju prepreke ume"usobnoj trgovini (prostor slobodne trgovine); vode zajedni!ku spoljnotrgovinsku politikuprema tre#im dr�avama, ne!lanicama integracije (carinska unija); osim slobodnog kretanja robaostvaruju i slobodu kretanja ostalih faktora proizvodnje � usluga, kapitala i radne snage(zajedni!ko tr�i�te); zatim, harmonizuju fiskalnu, monetarnu i druge ekonomske politike(delimi!na monetarna unija); i na kraju, uspostavljaju monetarnu uniju koja podrazumevapostojanje jedne valute, jedne centralne banke i jedne vlasti sa supranacionalnim ovla�#enjima,koja vodi jedinstvenu ekonomsku politiku (potpuna ekonomska unija). O stupnjevima ekonomskeintergacije u: D. M. $uri#, Z. Prekajac, M. Vidas-Bubanja, �Me"unarodna ekonomija�, Institutekonomskih nauka, Beograd, 2000, str. 121-124. Kao rezultat akcija u ostvarenju ciljapostavljenog Rimskim ugovorom, prostor zemalja EEZ je do 1968. godine postao prostorslobodne trgovine i carinska unija, nakon !ega u procesu integracije dolazi do zastoja koji traje dousvajanja Jedinstvenog evropskog akta.

5 Ugovoru je prethodilo tzv. Saop�tenje Spak iz 1956. godine, koje predstavlja prvi dokument kojipominje �zajedni!ko tr�i�te� koje podrazumeva �ukidanje ograni!enja slobode kretanja robe, lica,usluga i kapitala me"u zemljama !lanicama�. Ibidem, str. 123.

6 �Single European Act� je potpisan 3. decembra 1985. godine (stupio na snagu 1. jula 1987).Prevod na srpski jezik objavljen u: �Evropa danas�, Institut za me"unarodnu politiku i privredu,Beograd, 1988, br. 1, str. 37-54.

7 �Zajedni!ko tr�i�te� se u teoriji smatra institucionalizovanim oblikom ekonomske integracije ukome se ostvaruje slobodno kretanje robe, usluga, kapitala i rada. �Unutra�nje tr�i�te� se neprepoznaje kao poseban institucionalni oblik ekonomske integracije ve# se, u kontekstu evropskeintegracije, shvata kao �me"ufaza ili proces prerastanja zajedni!kog tr�i�ta u ekonomsku ipoliti!ku uniju�. Videti vi�e u: Radovan Vukadinovi#, �Pravo Evropske unije�, Institut zame"unarodnu politiku i privredu, Beograd, 1996, str. 71-82.

8 �Treaty on European Union� je potpisan 7. februara 1992. godine (stupio na snagu 1. novembra1993).

Amsterdama,9 tj. danas to je !lan 14) nije se menjao, ali se menjao postupakodlu!ivanja organa Zajednice po ovom pitanju: osnovni legislativni postupak(odlu!ivanje samo Saveta) je, od Jedinstvenog evropskog akta, postupak saradnje(pro�irena ovla�#enja Parlamenta u odlu!ivanju) i najzad, od Ugovora iz Amsterdamato je postupak saodlu!ivanja (zajedni!ko dono�enje odluka Saveta i Parlamenta).

Niz daljih odredbi Rimskog ugovora, u okviru naslova III njegovog Drugogdela (Sloboda kretanja radne snage, sloboda prometa usluga i kapitala), koje suuglavnom do danas ostale nepromenjene, propisuje ukidanje ograni!enja za kretanjamotivisana ekonomskom svrhom, tj. kretanja odre"enih ekonomskih kategorija lica,i ustanovljava povodom toga nadle�nost organa Zajednice. Iz ugla lica/pojedinaca,sloboda kretanja podrazumeva pravo dr�avljana dr�ava !lanica Zajednice da, poduslovima propisanim Ugovorom, prelaze unutra�nje granice Zajednice (granice kojesu zajedni!ke dr�avama !lanicama) i da, borave u drugoj - tzv. prihvatnoj dr�avi!lanici (Host Member State).

Radnici, odnosno zaposlena lica koja obavljaju posao za odre"enu naknadu -za ili pod nadzorom drugog lica (bave se tzv. nesamostalnim zanimanjem, bez obzirada li je u pitanju menad�erski ili fizi!ki posao)10 su jedina kategorija lica !ija jesloboda kretanja regulisana eksplicitno Rimskim ugovorom,11 !ime je direknouvedena u komunitarnu oblast nadle�nosti. Radnici su dobili pravo ulaska i boravkau prihvatnoj dr�avi !lanici u cilju zapo�ljavanja i obavljanja posla, i pravo da sezadr�avaju na teritoriji prihvatne dr�ave nakon prestanka radnog anga�ovanja u njoj.Savet i Komisija su, na osnovu ovla�#enja iz odredbi 48/3 i 48/3/d Rimskog ugovora(sada !lanovi 39/3 i 39/3/d), izvedenim aktima (tzv. sekundarno zakonodavstvo),usvojenim krajem 60-tih i po!etkom 70-tih godina,12 konkretizovali zna!enje slobodekretanja radnika. Najve#i zna!aj ima Uredba Saveta br. 1612/68,13 kojaoperacionalizuje ugovorni princip zabrane svake diskriminacije (principjednakog/nacionalnog tretmana) izme"u radnika dr�ava !lanica po osnovudr�avljanstva, a u pogledu zapo�ljavanja, nagra"ivanja i ostalih uslova rada (!lan 48/2Rimskog ugovora, sada !lan 39/2), odnosno, koja reguli�e pravo na radnoanga�ovanje u prihvatnoj dr�avi !lanici. Istovremeno, Savet je Direktivom br.


60

9 �Treaty of Amsterdam� je potpisan 2. decembra 1997. godine (stupio na snagu 1. maja 1999).

10 Ugovor o osnivanju EZ ne defini�e pojam radnika, a ovakvo odre"enje kategorije radnikaproizilazi iz sekundarnog zakonodavstva i tuma!enja Suda pravde. Vidi: Radovan Vukadinovi#,�Pravo Evropske unije�, op. cit. str. 133.

11 Slobodom kretanja radne snage se bave !lanovi 48-51 (Naslov III Glava I) Rimskog ugovora.Danas su to !lanovi 39-42.

12 Prema Rimskom Ugovoru (!lan 48) sloboda kretanja radnika postepeno se ostvaruje u tri faze, anajkasnije do kraja prelaznog perioda koji je istekao krajem 1970. godine.

13 Council Regulation (EEC) 1612/68 of 15 October 1968 on freedom of movement for workerswithin the Community, �Official Journal of European Communities�, L 257, 19/10/1968, pp.2-20.

68/36014 propisao re�im kori�!enja prava na ulazak i boravak, odnosno uslove iproceduru ulaska radnika na teritoriju prihvatne dr�ave, i boravka u njoj tokomradnog anga�ovanja, a Komisija je ovo dopunila Uredbom br. 1251/70,15 kojomreguli�e uslove i administrativne formalnosti vezane za produ�enje boravka radnikau prihvatnoj dr�avi !lanici i nakon prestanka zaposlenja u njoj.

Pravo na slobodno kretanje u�ivaju i �lica koja obavljaju samostalnudelatnost li!nim radom, ili osnivaju ili upravljaju preduze#ima, firmama ilitrgova!kim dru�tvima� ili tzv. samozaposlena lica (self-employed persons), kao i licakoja pru�aju/koriste usluge, s tim �to je njihovo pravo slobodnog kretanja izvedeno izslobode uspostavljanja vlastite delatnosti ili tzv. slobode/prava nastanjivanja,16 i izslobode vr�enja usluga unutar Zajednice.17 Nadle�nost u pogledu dono�enja mera ucilju ostvarivanja slobode uspostavljanja vlastite delatnosti i liberalizacije usluga,predvi"enu odredbama 54/2, 56/2 i 63/2 Rimskog ugovora (danas !lanovi 44, 46 i 52)Savet je primenio sredinom 70-tih, i doneo dve direktive pod brojevima 73/148 i75/3418 kojima je precizirana i razlika izme"u ove dve kategorije lica: ukidanjeograni!enja kretanja i boravka va�i za lica koja pru�aju/koriste usluge samo u periodutrajanja takve usluge, iz !ega logi!no sledi i !injenica da je pravo ostanka na teritorijiprihvatne dr�ave nakon prestanka obavljanja aktivnosti u njoj dato, osim ranijeradnicima, sada, pod odre"enim uslovima, jo� i samozaposlenim licima - dakle ne ilicima koja pru�aju/koriste usluge. Razlika izme"u slobode kretanja radiuspostavljanja vlastite delatnosti i slobode kretanja radi vr�enja usluga, �koja ume dabude i u zna!ajnoj meri suptilna, sastoji se u osnovi u tome �to pojedinac ili firma iz

61


14 Council Directive 68/360/EEC of 15 October 1968 on the abolition of restrictions on movementand residence within the Community for workers, �Official Journal of European Communities�L 257, 19/10/1968, pp. 2-12.

15 Regulation (EEC) 1251/70 of the Commission of 29 June 1970 on the right of workers to remainin the territory of a Member State after having been employed in that State, �Official Journal ofEuropean Communities�, L 142 of 30/06/1970, p. 24.

16 O neusagla�enosti terminologije i neujedna!enosti prevoda osnovnih pojmova iz prava Evropskeunije, me"u kojima i ovog (eng. �right to establish�, fr. �le droit d�etablissement�), videti u:Blagoje Babi#, �Odgovor za dogovor: spor oko pojmova prava EU�, u: �Evropskozakonodavstvo�, br. 2/2002, Ministarstvo pravde Republike Srbije, Institut za me"unarodnupolitiku, Beograd, str. 140-142.

17 Slobodom nastanjivanja se bavi Glava 2 Naslova III Rimskog ugovora, sa !lanovima 52-58(danas !lanovi 43-48). Liberalizacijom usluga se bavi Tre#a glava istog Naslova - !lanovi 59-66(danas !lanovi 49-55).

18 Council Directive 73/148/EEC of 21 May 1973 on the abolition of restrictions on movement andresidence within the Community for nationals of Member States with regard to establishment andthe provision of services, �Official Journal of European Communities�, L 172, 28/06/1973, pp.14-16; Council Directive 75/34/EEC of 17 December 1974 concerning the right of nationals of aMember State to remain in the territory of another Member State after having pursued therein anactivity in a self-employed capacity, �Official Journal of European Communities�, L 014,20/01/1975, pp. 10-13.

jedne zemlje u drugoj zemlji uspostavljaju novu firmu ili predstavni�tvo postoje#efirme, radi obavljanja u toj zemlji niza poslova iz okvira date delatnosti, dok kodslobodnog kretanja usluga vr�ilac usluga odlazi u drugu zemlju samo privremeno radiobavljanja date usluge, a mogu#e je i obavljanje usluge bez boravka u drugojzemlji�.19

Uporedo sa odre"ivanjem kruga nosilaca prava na slobodno kretanje iukidanjem ograni!enja njihovog kretanja unutar Zajednice, komunitarni organi supropisivali uslove pod kojima se sloboda kretanja mo�e ograni!iti. Najpre treba ista#ida sam Rimski ugovor izuzima lica radno anga�ovana u javnoj upravi20 od dejstvaprincipa slobodnog kretanja, time i principa jednakog/nacionalnog tretmana (!lan48/4 Ugovora o osnivanju EZ, sada 39/4), a sli!na mogu#nost ograni!enja slobodekretanja, odnosno diskriminacije dr�avljana drugih dr�ava !lanica u odnosu navlastite dr�avljane, predvi"ena je i za lica koja uspostavljaju vlastitu delatnosti iobavljaju usluge, ukoliko su aktivnosti kojima se bave makar i povremeno povezanesa �vr�enjem javnih ovla�#enja� (!lan 55 i 66, sada !lanovi 45 i 55).21 Osim ovogograni!enja, slobodi kretanja zaposlenih, samozaposlenih, i lica koja pru�aju/koristeusluge se mogu suprotstaviti i razlozi �javne politike, javne bezbednosti i javnogzdravlja� (!lanovi 48/3, 56 i 66, sada !lanovi 39/3, 46, 55). Sadr�aj i proceduraograni!enja slobode kretanja iz navedenih razloga su odre"eni Direktivama Savetapod brojevima 64/221, 72/194 i 75/35.22


62

19 Citat: Branko Raki#, �#etiri velike slobode u pravu Evropske unije�, u �Pravo Evropske unije�,zbornik radova, priprema i redakcija Dobrosav M. Mitrovi# i Obrad Ra!i#, Slu�beni glasnik,Beograd, 1996, str. 22. Teorijsko razgrani!enje prava slobodnog kretanja lica, prava nastanjivanjai prava slobodnog vr�enja usluga videti u: Gordana Ili#, �Pravo nastanjivanja u pravu Evropskeunije�, u: �Pravo Evropske unije � fizi!ka i pravna lica�, zbornik radova, priprema i redakcijaDobrosav M. Mitrovi#, Udr�enje za pravo Evropske unije, Centar za me"unarodne studije,Beograd, 1998, str. 69-93.

20 Odnosno kretanja u cilju obavljanja poslova u javnoj upravi, a pod ovim poslovima misli se naposlove koji podrazumevaju vr�enje javne vlasti i obezbe"enje op�teg interesa od strane dr�aveili lokalnih organa vlasti. Na sve ostale poslove u javnom sektoru primenjuje se jednak tretman.Prema: �Report of the High Level Panel on the free movement of persons�, chaired by MrsSimone Veil, presented to the Commission on 18 March 1997, Internet, 01/07/02,http//europa.eu.int/comm/internal_market/en/people/hlp/hlpen.pdf, p. 34.

21 Na osnovu ovih odredbi Savet je dobio ovla�#enje da, odlu!uju#i kvalifikovanom ve#inom, naodre"ene delatnosti i usluge ne primenjuje odredbe o pravu nastanjivanja i liberalizaciji usluga.

22 Council Directive 64/221/EEC of 25 February 1964 on the co-ordination of special measuresconcerning the movement and residence of foreign nationals which are justified on grounds ofpublic policy, public security or public health, �Official Journal of European Communities�, L56/04/1964, pp. 850-857. Council Directive 72/194/EEC of 18 May 1972 extending the scope ofDirective 4/221/EEC to workers exercising the right to remain in the territory of a Member Stateafter having been employed in that State, �Official Journal of European Communities�, L 121,26/05/1972, p. 32. Council Directive 75/35/EEC of 17 December 1974 extending the scope ofDirective 64/221/EEC on the coordination of special measures concerning the movement and

2. Pravo na slobodno kretanje gra"ana Unije

Od sredine 80-tih godina pro�log veka zapo!eo je proces politi!ke integracijezemalja !lanica EEZ. Politi!ka integracija ima za krajnji cilj stvaranje jedinstvenogpoliti!kog entiteta - jedinstvene evropske (nad)dr�avne zajednice. Savremenivi�ezna!enjski sadr�aj Evropske unije, institucionalnog izraza evropske integracije,potvrda je stanja nastajanja evropskog politi!kog entiteta/dr�avne zajednice.23 Udr�avnoj zajednici, jedno od osnovnih prava !oveka i gra"anina je �pravo naslobodno kretanje� a njegovo kori�#enje se, za razliku od me"udr�avne ekonomskeintegracije, ne uslovljava ekonomskom svrhom istog.

Ukidanje, na komunitarnom nivou, ograni!enja za kretanja koja nisumotivisana ekonomskom svrhom prakti!no je po!elo i bez formalnog uvo"enja�gra"anstva Unije�, a u skladu sa uvo"enjem ambicioznijih, politi!kih ciljevaintegracije, sredinom 80-tih godina pro�log veka, nakon usvajanja Jedinstvenogevropskog akta. Naime, po!etkom 90-tih godina, Savet je pravo na slobodno kretanjepro�irio i na penzionere koji to pravo nisu koristili za vreme svog radnog veka(Direktiva br. 90/365),24 zatim na studente u vreme studiranja (Direktiva br. 93/96),25

i sve ostale kategorije lica koje ovo pravo ne u�ivaju na osnovu do tada usvojenihodredbi komunitarnog prava (Direktiva br. 90/364).26 Me"utim, iako se dopu�taekonomski nemotivisan boravak ovih kategorija lica u prihvatnoj dr�avi, on sematerijalno uslovljava: lica u pitanju moraju posedovati materijalna sredstva dovoljnada spre!e optere#enje sistema socijalnog osiguranja prihvatne dr�ave, kao izdravstveno osiguranje u pogledu svih rizika u prihvatnoj dr�avi. Zakonodavac se, priusvajanju ovih akata, poziva na !lan 235 (danas !lan 308) Ugovora o osnivanju EEZ

63


residence of foreign nationals which are justified on grounds of public policy, public security orpublic health to include nationals of a Member State who exercise the right to remain in theterritoy of another Member State after having pursued therein an activity in a self-employedcapacity, �Official Journal of European Communities�, L 14, 20/01/1975, p.14.

23 Nema!ki Savezni ustavni sud (Bundesverfassungsgericht) smatra da je EU federacija. (Vidi u:Radovan D. Vukadinovi#, �Pravo Evropske Unije�, op. cit., str. 56). T. C. Hartley smatra da suOsniva!ki ugovori - Ustav Zajednice. Vidi: �Osnovi prava Evropske zajednice�, COLPI �Institut za ustavnu i pravnu politiku, Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 1998, str. 9.

24 Council Directive 90/365/EEC of 28 June 1990 on the right of residence for employees and self-employed persons who have ceased their occupational activity, �Official Journal of EuropeanCommunities�, No L 180, 13/07/1990, pp. 28-29. %lan 1 ove Direktive precizira da su todr�avljani dr�ava !lanica koji su obavljali neku aktivnost kao zaposlena ili samozaposlena licaukoliko su korisnici invalidske ili prevremene penzije, ili starosne pomo#i, ili penzije po osnovupovrede ili nesposobnosti.

25 Council Directive 93/96/EEC of 29 October 1993 on the right of residence for students, �OfficialJournal of European Communities�, L 180, 18/12/1993, pp. 59-60. Presudom Suda pravde od 07.07. 1992. poni�tena je i zamenjena prethodna direktiva koja se odnosila na studente - DirektivaSaveta br. 90/366 od 28. 06. 1990 (presuda u slu!aju C-295/90).

26 Council Directive 90/364/EEC of 28 June 1990 on the right of residence, �Official Journal ofEuropean Communities�, L 180, 13.7.1990, pp. 26-27.

kao pravni osnov svoje nadle�nosti, po kome, i kad Ugovorom nije predvi"enoneophodno ovla�#enje, Savet mo�e da donosi odgovaraju#e propise, ukoliko se uka�epotreba za realizovanje jednog od ciljeva Zajednice u okviru funkcionisanjazajedni!kog tr�i�ta.27

Opisana regulativa je summa summarum komunitanog zakonodavstva uoblasti slobode kretanja lica28 do uvo"enja gra"anstva Unije, !ime je zamisao slobodekretanja stavljena u novi pravni i politi!ki kontekst.

Naime, Ugovorom iz Mastrihta odredbe od 8 do 8 E, pod zajedni!kimnazivom �Gra"anstvo Unije� (Citizenship of the Union) unete su u Ugovor oosnivanju EZ kao njegov Drugi deo (danas su to !lanovi 17-22). �Svi gra"ani Unije�,pri !emu je gra"anin Unije, prema !lanu 8 (danas !lan 17), svako lice koje imadr�avljanstvo neke dr�ave !lanice, dobili su, na osnovu !lana 8 A (danas !lan 18),�pravo da se slobodno kre$u i borave na teritoriji dr�ava !lanica, uz po�tovanjeograni!enja i uslova predvi"enih ovim ugovorom i merama za njegovo sprovo"enje�,a u cilju olak�avanja ostvarivanja ovih prava, osim ako ovim Ugovorom nijedruga!ije predvi"eno, propisana je zakonodavna uloga Saveta.

�Sloboda kretanja lica� je, na ovaj na!in, od objektivne karakteristikeunutra�njeg tr�i�ta, postala individualno �pravo svakog gra"anina Unije na slobodnokretanje i boravak unutar teritorije dr�ava !lanica�. Me"utim, stavka koja obavezujena �po�tovanje ograni!enja i uslova postavljanih ovim ugovorom i merama zanjegovo sprovo"enje� prakti!no zna!i �vra$anje na odredbe koje su postojale i preUgovora iz Mastrihta�29 odnosno, da krug korisnika, sadr�aj i ograni!enja slobodekretanja nisu promenjeni.

To potvr"uje i Evropska komisija u Drugom izve�taju o gra"anstvu Unije,tvrdnjom da !lan 18 ne obrazuje sadr�ajni (sveobuhvatni) pravni osnov iz kogaproisti!u sva prava vezana za slobodu kretanja gra"ana Unije, da on ne mo�e dazameni ostale postoje#e pravne osnove koji se odnose na specifi!ne kategorije lica, uodnosu na koje postoje#e sekundarno zakonodavstvo postavlja razlike i ograni!enja,i da pomenutu odredbu treba revidirati, �to su�tinski do danas nije u!injeno.Amsterdamska revizija unela je promene jedino u pogledu procedure odlu!ivanja, tj.uvodi proceduru saodlu!ivanja Saveta i Parlamenta u predmetu iz !lana 18. Ugovoriz Nice30 je oja!ao generalna ovla�#enja Saveta u ovoj oblasti - !lan 2/3 ovog


64

27 Predvi"ena procedura pretpostavlja ulogu Komisije kao predlaga!a i jednoglasno odlu!ivanjeSaveta nakon konsultovanja Evropskog parlamenta.

28 Pomenutih 11 instrumenata sekundarnog zakonodavstva i Komisija identifikuje kao osnovnedokumente iz oblasti slobode kretanja. �Second report of the European Commission onCitizenship of the Union�, Internet, 01/07/02,http://www.europa.eu.int/comm/internal_market/en/update/report/citen.htm.

29 Branko Raki#, �#etiri velike slobode u pravu Evropske unije�, u: �Pravo Evropske unije�, op.cit., str. 22.

30 �Treaty of Nice�, potpisan 26. februara 2001. (stupio na snagu 1. februara 2003).

Ugovora propisuje komunitarnu nadle�nost analognu onoj koju pomenuti !lan 308(ex !lan 235) predvi"a u odnosu na unutra�nje tr�i�te: !ak iako Ugovor nije obezbedioneophodno ovla�#enje, a doka�e se neophodnost akcija Zajednice u postizanju ovogcilja (olak�avanja kori�#enja prava gra"ana Unije na slobodno kretanje i boravak nateritorijama dr�ava !lanica) Savet mo�e donositi propise u postupku saodlu!ivanja saParlamentom.31

Stoga se mo�e zaklju!iti da jo� uvek nije ustanovljena, tj. da je danas u stanjunastajanja (in statu nascendi) pravna argumentacija i formalizacija izra�ene politi!kevolje da se sloboda kretanja generalizuje kao �pravo gra"ana Unije na slobodnokretanje», isto kao i politi!ki entitet u !ijem okviru ona nastaje. Sloboda kretanjaostaje, kao i pre uvo"enja �gra"anstva Unije� ekonomski/materijalno uslovljeno iograni!eno pravo.

3. Spoljnji aspekt slobode kretanja � pitanja viza, azila, imigracije

Ostvarivanje slobode kretanja, bez obzira da li je njegova svrhafunkcionisanje zajedni!kog tr�i�ta ili obezbe"enje li!nog prava pojedinaca/gra"anaUnije, podrazumeva postepeno ukidanje grani!nih kontrola unutar prostora koji seintegri�e, a logi!na posledica ovog procesa je potreba poja!ane kontrole naspolja�njim granicama istog, i potreba uskla"ivanja politika dr�ava !lanica i upitanjima koja su vezana za prelazak spoljnjih granica, kao �to su pitanja viza, azila,i uop�te pitanja useljavanja/imigracije. Uz to, jo� od sredine 70-tih godina u zemljamaEU se vodi velika javna rasprava oko pitanja da li se sloboda kretanja i ukidanjeunutra�njih granica odnosi samo na dr�avljane dr�ava !lanica ili i na tzv. dr�avljanetre#ih zemalja. Ove osetljive politi!ke teme32 postepeno stvaraju jo� jednu oblastnadle�nosti organa EZ/EU.

Nagove�taj stvaranja nadle�nosti Zajednice u ovim pitanjima dolazi saJedinstvenim evropskim aktom koji institucionalizuje politi!ku saradnju dr�ava!lanica uno�enjem u Ugovor o osnivanju EEZ odredbi o �politi!koj saradnji�, uokviru odeljka o saradnji u oblasti spoljne politike. Tzv. Evropska politi!ka saradnja,#e se, me"utim, odvijati u okviru ad hoc grupe, sastavljene od nadle�nih resornihministara (spoljnih poslova, pravosu"a i unutra�njih poslova).33 Nakon usvajanjaJedinstvenog evropskog akta, nastaje mno�tvo radnih grupa, izvan institucionalnog

65


31 Ovo se, me"utim, ne primenjuje u odnosu na propise o paso�ima, li!nim kartama, boravi�nimdozvolama ili ostale dokumente ili propise o socijalnoj za�titi.

32 Dr�ave !lanice EZ su !ak krajem osamdesetih godina vodile spor pred Sudom pravde protivKomisije a povodom njenih poku�aja da ustanovi, bar u naznakama, zajedni!ku nadle�nost upitanjima tretmana stranaca i pitanjima imigracije uop�te (presuda Suda pravde od 9. jula 1987).Videti vi�e o sporu i shvatanju nekih autora da �dr�avljanstvo zemlje !lanice EZ nije neophodanpreduslov za postojanje nadle�nosi EZ� u pogledu radnika, u tekstu Du�ka Lopandi#a, �Stranciu pravu Evropske unije�, u: �Pravo Evropske unije � fizi!ka i pravna lica�, op. cit., str. 31-32.

33 Glava III Jedinstvenog evropskog akta, Odredbe ugovora o evrpskoj saradnji u oblasti spoljnepolitike (!lan 30).

sistema EEZ, za posebna pitanja vezana za prelazak spoljnih granica.34 Pored toga,nemogu#nost da se postigne konsenzus svih !lanica o ovim pitanjima, opredelila jeprve !lanice EEZ (Nema!ka, Francuska, Belgija, Luksemburg i Holandija) da 1985.godine zapo!nu u�u saradnju i stvaranje tzv. �engen prostora slobodnog kretanja (okome #e kasnije biti vi�e re!i), tako"e izvan pravnog i institucionalnog okviraZajednice.

Potreba za ve#om koordinacijom politika dr�ava !lanica u pitanjima vezanimza spoljnji aspekt slobode kretanja postala je jo� o!iglednija sa uspostavljanjemunutra�njeg/jedinstvenog tr�i�ta po!etkom 1993. godine. Zna!ajne promene uraspodeli nadle�nosti izme"u dr�ava !lanica i Zajednice u ovoj oblasti uvode Ugovoriz Mastrihta i posebno Ugovor iz Amstrdama.

Ugovor iz Mastrihta je, najpre, uveo u komunitarnu sferu jurisdikcije pitanjeizdavanja viza: u novom !lanu Ugovora o osnivanju EZ, !lanu 100 C, predvi"eno jeda Savet odre"uje listu tre#ih zemalja !iji dr�avljani moraju posedovati vizu prilikomprelaska spoljnih granica dr�ava !lanica.

Osim toga, Ugovor iz Mastrihta, koji ustanovljava EU i njenu �trostubuarhitekturu», u okviru saradnje u tre#em stubu (saradnja u pravosu"u i unutra�njimposlovima) predla�e, umesto nepovezanih tela i grupa za saradnju, labaviinstitucionalni okvir i u slede#im �oblastima od zajedni!kog interesa�: politikadavanja azila, regulisanje prelaza i kontrole prelaza spoljnih granica dr�ava !lanica,politika useljavanja i politika prema dr�avljanima iz tre#ih zemalja (uslovi ulaska,kretanja i boravka dr�avljana iz tre#ih dr�ava, borba protiv ilegalnog useljavanja,boravka i rada dr�avljana iz tre#ih zemalja) i saradnja u drugim oblastima unutra�njihposlova i pravosu"a (!lan K. 1). Saradnja se sastoji u me"usobnom obave�tavnju ikonsultovanju, a instrumenti realizacije saradnje su zajedni!ki stavovi, zajedni!keakcije, kao i priprema konvencija koje Savet, na inicijativu dr�ave !lanice ili Komisijepreporu!uje dr�avama na usvajanje (!lan K. 3). Institucije Zajednice imaju maluulogu u ovoj oblasti saradnje i uskra#ene su za stvarno sredstvo kontrole odlukadr�ava !lanica: Sud pravde je ovla�#en samo da tuma!i konvencije i to samo ukolikopostoji klauzula o ovoj nadle�nosti u tekstu same konvencije, pravo inicijativeEvropske komisije je bilo ograni!eno na odre"ena pitanja i podeljeno sa dr�avama!lanicama, �Evropski parlament je trebalo da bude konsultovan o akcijama u ovoj


66

34 To su radna grupa za imigraciju, CELAD (Evropski komitet za borbu protiv opojnih droga),Rodos grupa, Koordinaciona grupa za slobodu kretana lica. I pre Jedinstvenog evropskog aktadr�ave !lanice EEZ sara"uju u pojedinim pitanjima iz ove oblasti na me"udr�avnom nivou, bezuspostavljanja nadle�nosti institucija EEZ: Trevi grupa, Grupa za pru�anje uzajamne pomo#i(GAM), itd. Instrumenti saradnje dr�ava u okviru ovih tela su: konvencije, rezolucije, zaklju!cii preporuke. Videti vi�e u: Du�ko Lopandi#, Milutin Janjevi#, �Sporazumi iz �engena � zaEvropu bez granica�, Me"unarodna politika, Slu�beni list, Pravni fakultet, Fakultet politi!kihnauka, Institut ekonomskih nauka, Institut za me"unarodnu politiku i privredu, Beograd, 1998,str. 208-215.

oblasti od strane Saveta ali naj!e�#e je bio samo informisan,� a Savet je !esto bio�paralisan� zahtevom za jednoglasnim dono�enjem odluka.35

Osim toga, saradnja u navedenim oblastima, ne uti!e na nadle�nost dr�ava!lanica u pitanjima odr�avanja javnog reda i o!uvanja unutra�nje bezbednosti (!lanK. 2./2).

Ugovorom iz Mastrihta (!lan K. 9) predvi"ena je i mogu#nost da Savetjednoglasno odlu!iti da se !lan 100 C Ugovora o osnivanju EZ primenjuje i na ostaleoblasti �od zajedni!kog interesa� iz !lana K. 1, �to Savet nije iskoristio, ali je ovo�prebacivanje� nekih oblasti iz tre#eg u prvi �stub� saradnje izvr�eno Ugovorom izAmstedama.36

Ugovorom iz Amsterdama i povezivanjem zamisli slobode kretanja saidejom za�tite od njenih eventualnih negativnih posledica, formulisana je zamisao�postepenog stvaranju prostora slobode, bezbednosti i pravde� (area of freedom,security and justice). U tu svrhu !lan 100 C je ukinut, ali su pitanja viza, azila iimigracije preba!ena iz tre#eg �stuba� saradnje, odnosno iz naslova VI Ugovora oosnivanju EU, u prvi stub saradnje i naslov III A Ugovora o osnivanju EZ (odnosnoNaslov IV nakon nove numeracije � �Vize, azil, imigracija i druge politike koje su uvezi sa slobodnim kretanjem lica�, sa !lanovima 61-69). U tre#em �stubu� saradnjeostala su pitanja vezana za saradnju u oblasti krivi!nog prava i policije.37

Novi Naslov IV sistematizuje pitanja vezana za slobodu kretanja: on ponavljapostojanje komunitarne nadle�nosti u dono�enju mera u skladu sa !lanom 14,odnosno u pitanjima eliminisanja kontrole lica na unutra�njim granicama Unije, tomedodaje nadle�nost u pogledu prelaska spoljnjih granica Unije, pitanjima azila,izbeglih i raseljenih lica, kao i pravosudnim stvarima koje imaju prekograni!neposledice. Komunitarna nadle�nost koja proizilazi iz ovog naslova ne uti!e, me"utim,na vr�enje nadle�nost dr�ava !lanica u okviru obezbe"enja javnog poretka iodr�avanja unutra�nje bezbednosti (!lan 64/1).

Za svako od pitanja iz novog Naslova IV predvi"ena je druga!ija proceduradono�enja odluka na komunitarnom nivou, ali postoje neka osnovna obele�ja. Zapotpuno preno�enje nadle�nosti na komunitarne organe u ve#ini navedenih pitanjapredvi"en je prelazni period od 5 godina nakon stupanja na snagu Ugovora izAmsterdama, a koji isti!e 1. maja 2004. godine, u kome #e zakonodavna inicijativaKomisije biti podeljena sa dr�avama !lanicama, a odlu!ivanje Saveta (nakonkonsultovanja Evropskog parlamenta) bi#e uglavnom jednoglasno (!lan 67/1). Krug

67


35 �The Amsterdam treaty: a Comprehensive Guide�, Internet, 01/07/2002,http://www.europa.eu.int/scaadplus/leg/en/lvb/a11000.htm.

36 Procedura preno�enja odre"enih pitanja sa nivoa me"uvladine saradnje na komunitarni nivokolokvijalno se naziva most ili pasa�.

37 To je i dalje naslov VI Ugovora o EU (Odredbe o policijskoj i pravosudnoj saradnji u krivi!nimpitanjima) koga !ine raniji !lanovi K. 1 do K. 14, odnosno po novoj numeraciji !lanovi 29-42i.

pitanja o kojima #e se odlu!ivati kvalifikovanom ve#inom, �to kao odstupanje odop�te procedure predvi"a i sam Ugovor iz Amsterdama, pro�iren je Ugovorom izNice. Nakon isteka prelaznog perioda Savet odlu!uje samo na inicijativu Komisije,koja razmatra svaki zahtev dr�ave !lanice za podno�enje odre"enog predloga Savetu,a nakon konsultacija sa Evropskim parlamentom, Savet jednoglasno odlu!uje o tomena koje #e oblasti primeniti proceduru saodlu!ivanja (opisanu u !lanu 251) kojapodrazumeva i glasanje kvalifikovanom ve#inom; Savet odlu!uje i o eventualnomprilago"avanju postoje#ih odredbi o nadle�nosti Suda pravde (!lan 67/2).

Sud pravde je dobio mnogo ve#u ulogu u odnosu na onu koju je imao naosnovu pravila iz naslova VI Ugovora o EU, pod uslovom da nacionalni sud !ijaodluka ne podle�e pravnom leku unutra�njeg prava (national court of final appeal)zahteva od Suda pravde, zbog neophodnosti da donese presudu, preliminarnomi�ljenje povodom tuma!enja ovog naslova, ili tuma!enja akata organa Zajednicezasnovanih na ovom naslovu (!lan 68/1). Isto mogu da zatra�e od Suda pravde iSavet, Komisija ili neka dr�ava !lanica (!lan 68/3). Sud pravde nema nadle�nost dasudi o merama ili odlukama koje dr�ave !lanice preduzimaju iz razloga obezbe"enjajavnog poretka i unutra�nje bezbednosi ukoliko su te mere povezane sa prelaskomunutra�njih granica dr�ava !lanica i proverama lica na njima, bez obzira da li su upitanju dr�avljani dr�ava !lanica ili dr�avljani tre#ih dr�ava (!lan 68/2).

Zna!ajna nova nadle�nost Saveta sastoji se u mogu#nosti da u slu!ajuvanrednih stanja koja karakteri�u iznenadni prilivi velikog broja dr�avljana tre#ihzemalja na teritorije dr�ava !lanica, odlu!i (kvalifikovanom ve#inom i na predlogKomisije) da u interesu ugro�ene dr�ave !lanice preduzime privremene mere koje bimaksimalno trajale �est meseci (!lan 64/2).

Amsterdamski ugovor propisuje i konkretne oblasti nadle�nosti u kojimaSavet u toku prelaznog perioda treba da donese odgovaraju#e propise. U roku od petgodina nakon stupanja na snagu Ugovora iz Amsterdama Savet donositi odredbe ucilju eliminisanja kontrole lica na unutra�njim granicama Unije (bez obzira da li seradi o gra"anima Unije ili o dr�avljanima tre#ih zemalja), mere u pogledu prelaskaspoljnih granica dr�ava !lanica, kao i mere kojima se utvr"uju uslovi pod kojima #edr�avljani tre#ih zemalja imati pravo na slobodu putovanja na teritoriji dr�ava !lanicatokom perioda do tri meseca (!lan 62).

U pogledu prelaska spoljnih granica dr�ava !lanica, pored standarda iprocedura za kontrolu lica koja prelaze te granice, Savet odre"uje i pravila za vize zaboravak do tri mesaca (!lan 62/2). Pri tom, o pravilima procedure i uslovima zaizdavanje viza od strane dr�ava !lanica, i pravilima o jedinstvenim vizama, Savet uprelaznom periodu odlu!uje jednoglasno, a nakon toga kvalifikovanom ve#inom i uproceduri saodlu!ivanja (!lan 67/4). Jedinstveni model vize, i spisak tre#ih zemalja!iji gra"ani moraju posedovati vizu prilikom prelaska spoljnih granica i onih zemalja!iji dr�avljani su oslobo"eni te obaveze, Savet odre"uje kvalifikovanom ve#inom (na


68

predlog Komisije i nakon konsultovanja Evropskog parlamenta) od samog stupanjana snagu Amsterdamskog ugovora (!lan 67/3).

U pitanjima imigracione politike Savet #e u prelaznom periodu doneti i mereo o ilegalnoj imigraciji i ilegalnom boravku, uklju!uju#i repatrijaciju lica koja nemajulegalni boravak (!lan 63/3/b), dok vremenskom ograni!enju od pet godina ne podle�epropisana nadle�nost Saveta u odre"ivanju uslova, standarda i procedura za izdavanjeviza i dozvola boravka na du�i rok od strane dr�ava !lanica (!lan 63/3/a), kao inadle�nost utvr"ivanja mera kojima se odre"uju prava i uslovi pod kojima dr�avljanitre#ih zemalja koji legalno borave u dr�avama !lanicama mogu boraviti u drugimdr�avama !lanicama (63/4).

Vremenskom ograni!enju od pet godina ne podle�e ni nadle�nost Saveta upreduzimanju mera sa ciljem uravnote�enja napora koje ula�u dr�ave !lanice uprijemu izbeglica i raseljenih lica, kao i u podno�enju posledica tog prijema (!lan63/2/b), ali minimalne standarde za odobravanje privremene za�tite za raseljena licaiz tre#ih zemalja koja se ne mogu vratiti u svoje zemlje porekla, kao i za lica kojimaje iz drugih razloga potrebna me"unarodna za�tita Savet treba da utvrdi u tokuprelazog perioda (!lan 63/2/a).

Nadle�nost u prelaznom periodu u pitanjima azila, podrazumeva mogu#nostda Savet utvrdi: kriterijume i mehanizme za odre"ivanje koja zemlja je nadle�na zarazmatranje zahteva za odobrenje azila koji podnosi dr�avljanin tre#e zemlje u jednojod dr�ava !lanica; minimalne standarde u pogledu prijema podnosilaca zahteva zaazil u dr�avama !lanicama; minimalne standarde u pogledu uslova koje bi trebalo daispunjavaju podnoci zahteva za azil kako bi mogli da zatra�e taj status; minimalneuslove u pogledu postupka odobravanja ili odbijanja u dr�avama !lanicama statusaizbeglica (63/1).38 Ugovor iz Nice (!lan 2/4) pro�iriruje primenu principa odlu!ivanjakvalifikovanom ve#inom i na pitanja azila, pod ulovom da Savet prethodno usvoji,komunitarno zakonodavsrtvo koje defini�e zajedni!ka pravila i osnovne principe oovom pitanju.

Odlu!ivanje kvalifikovanom ve#inom Ugovor iz Nice je propisao (u istom!lanu 2/4) za jo� jednu grupu pitanja koja je Ugovorom iz Amstrdama, izme"u ostalihpitanja vezanih za politiku slobode kretanja preneta sa me"uvladinog na komunitarninivo. Radi se o policijskoj i pravosudnoj saradnji u gra"anskim i krivi!nim stvarimakoje imaju prekograni!ne posledice (!lan 65). Ovim je predvi"ena komunitarnanadle�nosti u cilju pobolj�anja i pojednostavljenja: sistema prekograni!nogdostavljanja i notifikovanja sudskih i vansudskih dokumenta, saradnje u oblastidobijanja dokaza; priznanje i izvre�enje presuda u gra"anskim i komercijalnimstvarima, uklju!uju#i i slu!ajeve vansudskih odluka. Predvi"eno je i pobolj�anjeuskla"enosti pravila dr�ava !lanica koja se primenjuju na sukob zakona i na sukob

69


38 Ove mere Savet donosi u skladu sa �enevskom konvencijom od 28. jula 1951. godine injujor�kim Protokolom o statusu izbeglica od 31. januara 1967. godine.

sudskih nadle�nosti, kao i pobolj�anje uskla"enosti pravila o gra"anskom postupkukoja va�e u dr�avama !lanicama radi eliminisanja prepreka za dobro funkcionisanjegra"anskih postupaka.

Opisani aran�man za pitanja vezana za slobodu kretanja ne#e se, me"utim,primenjivati na sve dr�ave !lanice EU. Putem nekolicine protokola pridodatih nakonAmsterdama Ugovoru o osnivanju EZ i Ugovoru o EU svoju volju da ne u!estvuju(opt out) u komunitarnim merama u pogledu slobode kretanja izrazili su, u razli!itojmeri, Ujedinjeno Kraljevstvo, Irska i Danska. Ovakvu mogu#nost da u odre"enimobavezuju#im akcijama komunitarnih organa neke !lanice ne u!estvuju, odnosno dase organi Zajednice koriste za realizaciju politika u koje nisu uklju!ene sve !lanice,Ugovor iz Amsterdama naziva �bli�om saradnjom� (enhanced cooperation) manjegbroja dr�ava !lanica.39 Mogu#nost neu!estvovanja, a time i priliku drugim !lanicamaEU da �bli�e sara"uju� Ujedinjeno Kraljevstvo i Irska su iskoristili u odnosu na merekoje se preduzimaju na osnovu !lana 14 Ugovora o osnivanju EZ (sloboda kretanjalica u funkciji unutra�njeg tr�i�ta), a u odnosu na mere koje se preduzimaju na osnovunovog Naslova IV Ugovora o osnivanju EZ (spoljnji aspekt slobode kretanja) sve trizemlje su zauzele potpunu ili delimi!nu �opt out� poziciju.

Protokolom (br. 3) o primeni odre"enih pitanja iz !lana 14 Ugovora oosnivanju EZ na Ujedinjeno Kraljevstvo i na Irsku (1997)40 ove dve dr�ave suzadr�ale pravo da kontroli�u ulazak na svoju teritoriju i da odlu!uju o pristupu svojojteritoriji svih lica, posebno dr�avljana dr�ava potpisnica Sporazuma o Evropskomekonomskom prostoru41 ili bilo kog drugog ugovora koji obavezuje UjedinjenoKraljevstvo i Irsku (!lan 1 Protokola br. 3). Istovremeno, druge dr�ave !lanice EUmogu vr�iti kontrolu svih lica koja dolaze iz ove dve zemlje (!lan 3 Protokola br. 3).

Protokolom (br. 4) o polo�aju Ujedinjenog Kraljevstva i Irske (1997)42 ovedve dr�ave su izjavile da ih odredbe naslova IV Ugovora o osnivanju EZ neobavezuju i da ne#e u!estvovati u glasanju povodom pitanja iz pomenutog naslova(!lan 1 i 2 Protokola br. 4). Ukoliko ove dve dr�ave izra�e �elju da u!estvuju uprimeni mera predlo�enih na osnovu naslova IV Ugovora o osnivanju EZ, o tome #eobavestiti Predsednika Saveta u roku od tri meseca nakon podno�enja nekog predlogaili inicijative (!lan 3 Protokola br. 4). I u svakom momentu nakon usvajanja neke


70

39 Vidi novi naslov VII Ugovora o Evropskoj uniji � Odredbe o bli�oj saradnji. Vi�e u: Du�koLopandi#, �Ugovor o Evropskoj uniji: Rim � Mastriht � Amsterdam�, op. cit., str. 25-27. Ova tzv.feksibilnost odnosno instit �bli�e saradnje� primenjena je i u slu!aju uvo"enja zajedni!ke valute.

40 Tekst protokola u: Du�ko Lopandi#, Milutin Janjevi#, �Ugovor o EU � Rima � Mastriht �Amsterdam�, op. cit., str. 220-222.

41 Evropski ekonomski prostor je zona slobodne trgovine izme"u zemalja EU i zemalja !lanicaEFTA.


mere na osnovu naslova IV ove dve zemlje se mogu pridru�iti njenoj primenu uskladu sa odgovaraju#om procedurom (!lan 4 Protokola br. 4).43

Protokol (br. 5) o polo�aju Danske (1997)44 potvr"uje da i Danska ne#eu!estvovati u merama preduzetim na osnovu naslova IV Ugovora o osnivanju EZ(!lan 1 Protokola br. 5) osim u onim merama koje se odnose na odre"ivanjedr�avljana tre#ih zemalja koji moraju posedovati vizu prilikom prelaska spoljnihgranica EU, ili u merama koje se odnose na jedinstveni format vize (!lan 4Protokola br. 5).

Osim toga, posebnim protokolom su i sve aktivnosti realizovane u okviru tzv.�engen sistema uklju!ene u pravni i institucionalni sistem EZ/EU. (Protokol broj 2 ouklju!ivanju ��engenskih tekovina� u okvire Evropske unije (1997).45 Sporazum iz�engena i Konvencija o njegovoj primeni predvi"ali su i ranije �niz direktnih iindirektnih veza sa sistemom Evropske unije»: samo dr�ave !lanice EU mogu postati!lanice sistema �engen, odredbe ovih sporazuma primenjive su samo ako su usaglasnosti sa pravom EU, sloboda kretanja lica odnosi se na sve dr�avljane dr�ava!lanica EU, itd.46

S obzirom da i u ovom ara�manu tri zemlje na koje se odnose i prethodniprotokoli ne u!estvuju ili delimi!no u!estvuju, dalje razvijanje tzv. �engenskihtekovina u komunitarnom okviru predstavlja#e jo� jedan slu!aj �bli�e saradnje�.

�engenske tekovine predstavljaju: �engenski sporazum, potpisan 14. juna1985. izme"u Nema!ke, Francuske, Belgije, Luksemburga i Holandije o postepenomukidanju kontrola na njihovim zajedni!kim granicama; Konvencija o primeni�engenskog sporazuma, potpisana 19. juna 1990 (stupila na snagu 26. marta 1995);Protokoli o pristupanju potpisani sa sa Italijom (27. novemar 1990), �panijom iPortugalijom (25. jun 1991), Gr!kom (6. novembar 1992), Austrijom (28. april 1995)i Danskom, Finskom i �vedskom (19. decembra 1996). Konvencijom o primeni�engenskog sporazuma iz 1990-te godine ustanovljen je Izvr�ni komitet kao vrhovniorgan �engen sistema, koji svojim odlukama i deklaracijama koje usvoja normativnoreguli�e postupak sprovo"enja svih odredbi sadr�anih u ovoj Konvenciji i kontroli�enjihovu primenu. Odluke i deklaracije usvojene od strane Izvr�nog komiteta, kao iakti usvojeni u cilju primene ove Konvencije od strane organa na koje je Izvr�nikomitet preneo svoju nadle�nost, tako"e spadaju u �engen-tekovine.

71


43 Irska i Ujedinjeno Kraljevstvo imaju poseban aran�man o kretanju lica tzv. Zajedni!ki prostorputovanja.


45 Ibidem, str. 216-220.

46 Du�ko Lopandi#, Milutin Janjevi#, �Sporazumi iz �engena � za Evropu bez granica�, op. cit., str.223. U voj knjizi se nalazi tekst Sporazuma iz �engena i prate#i komentar.

�engenske konvencije reguli�u veliki deo pitanja regulisanih Naslovom IVUgovora o osnivanju EZ: ukidanje kontrole na unutra�njim granicama i slobodakretanja lica (uslovi kretanja doma#ih dr�avljana, uslovi ulaska i tretmana stranaca,pravila za vize za kratki boravak), politika azila, pitanja bezbednosti i saradnjaizme"u organa unutra�njih poslova, pravna pomo# u krivi!nim stvarima, transport icirkulacija roba, itd). Smatra se da #e verovatno postepeno do#i do �stapanja� ove dvegrupe propisa.47

Uklju!ivanje ��engenskih tekovina� podrazumeva da, od stupanja na snaguUgovora iz Amsterdama, Savet zamenjuje Izvr�ni komitet i nadalje jednoglasnomodlukom svih trinaest !lanica �engenskih sporazuma odlu!uje o njegovojimplementaciji i daljem razvoju (!lan 2 Protokola br. 2). Ujedinjeno Kraljevstvo iIrska nisu !lanice �engen sistema, ali mogu u svakom momentu da zatra�e dapreuzmu postoje#e obaveze iz dela ili celine �engenskih tekovina.48 Danska, !lanicai EU i �engen sistema, ima posebnu proceduru izmena �tekovina� u prvom stubu,koju sprovodi prema odredbama nacionalnog prava, pa se pravne posledice koje surezultat ove procedure ne ostvaruju po pravilima komunitarnog, ve# me"unarodnogjavnog prava.

Ovakav pravni ara�man ostavlja otvorenim mnoge dileme: da li #e Danska sobzirom na okolnosti mo#i da koristi svoj �opt out� polo�aj za bilo koje su�tinskoodstupanje od polititke slobode kretanja. Ili, da li #e �panija iskoristiti procedurujednoglasnog odlu!ivanja Saveta za mogu#e uslovljavanje Ujedinjenog Kraljevstvapovodom Gibraltara,49 kao �to je ve# iskoristila pomenuti spor za odlaganjekomunitarnog odgovora ne zahtev Ujedninjenog Kraljevstva za u!e�#e u nekimdelovima �tekovina�.50

Osim toga, dve dr�ave koje nisu !lanice EU � Island i Norve�ka imajupridru�eni status �engenskim konvencijama,51 �to zna!i da nemaju pravo glasa alimogu da izraze svoje mi�ljenje i daju predloge. Ove dve dr�ave bi#e uklju!ene uimplementaciju i dalji razvoj tekovina (Protokol br. 2, !lan 6), a posebna pravila su


72

47 Du�an Lopandi#, �Stranci u pravu Evropske unije», u �Pravo evrpske unije � fizi!ka i pravnalica�, op. cit., str. 34.

48 O njihovom zahtevu odlu!uje Savet jednoglasnom odlukom svih 13 !lanica �engen sistema (!lan4 Protokola 2).

49 Christian Deubner, �Harnessing differentiation in the EU � Flexibility after Amsterdam�,Stiftung Wissenschaft und Politik, Ebenhausen, European Commission, Forward Studies Unit,Working papar, 2000, p. 19. & p. 22. Internet, 30/07/02, http://europa.eu.int/comm/cdp/working-paper/enhanced_flexibility.pdf. Marta 1999. godine je zatra�ilo da u!estvuje

50 Marta meseca 1999. godine Ujedinjeno Kraljevstvo je zatra�ilo da da u!estvuje u nekimaspektima policijske i pravosudne saradnje u krivi!nim stvarima, u borbi protiv droga i tzv.�engenskom informacionom sistemu. Odluku je dva meseca odlagao spor oko Gibraltara. Prema:�The Schengen acquis and its integration into the Union�, Internet, 01/07/02,http://europa.eu.int/scadplus/printversion/en/lvb/l33020.htm.

51 Na osnovu sporazuma od 19. decembra 1996.

formulisana i za njihov odnos sa Ujedinjenim Kraljevstvom i Irskom.52 Uz sve to, onesu, zajedno sa tri !lanice EU � �vedskom, Danskom i Finskom povezane u Nordijskuzonu slobodnog kretanja (Nordic Passport Union).

Procedura uvo"enja �engenskih tekovina u pravni sistem EU omogu#ava,dakle, naknadno odlu!ivanje o kona!nom polo�aju dr�ave !lanice u njihovoj primenii daljem razvoju, i to kako tekovina delimi!no, tako i tekovina u celini.53 Procedurakoja se kolokvijalno naziva �pretresanje� ili �ventilacija� (ventilation), podrazumeva,dakle: 1) �ventilaciju� izme"u dva stuba saradnje, koja zna!i mogu#nost da razli!itedr�ave odlu!e da pripadaju razli!itim stubovima saradnje, pri tom u tre#em stubumogu da ostanu one koje ne mogu jasno da se opredele za komunitarnu nadle�nostpo odre"enom pitanju; 2) �ventilaciju� unutar pojedina!nih stubova predpostavljamogu#nost deljenja tekovina u kojima su ranije u!estvovale sve dr�ave potpisnice�engenskih konvencija.

Prakti!no, �fleksibilnost� i �produbljena� ili �bli�a saradnja� omogu#ava�fragmentaciju� odnosno primenu razli!itih pravnih re�imana iste oblasti saradnje.54

Treba dodati i to da je jedan od najzna!ajnijih razloga uvo"enja �engenskih tekovinau komunitarni pravni sistem planirano �isto!no pro�irenje� EU. Uslov pristupanjakandidata sa Istoka �engen sistemu je prihvatanje tekovina u celini (Protokol br. 2,!lan 8), �to bi trebalo da za�titi komunitarnu regulativu po pitanju slobode kretanja oddalje fragmetacije na njenom najosetljivijem delu � Istoku.55

U pogledu pitanja iz naslova IV Ugovora o EZ za koje je predvi"eno da sekomunitarne mere donesu u prelaznom periodi koji isti!e u maju 2004. godine, i upogledu uvo"enja ��engenskih tekovina� u komunitarni pravni sistem (spoljniaspekt slobode kretanja), Komisija je iskoristila svoje pravo zakonodavne inicijativei predlo�ila niz propisa.56 Do danas su usvojeni slede#i instrumenti sekundarnogzakonodavstva: Uredba Saveta br. 539/200157 koja navodi listu tzv. tre#ih dr�ava !ijidr�avljani moraju posedovati vizu prilikom prelaska spoljnjih granica Zajednice, ionih !iji dr�avljani su oslobo"eni te obaveze, Uredba Saveta 1683/95 koja

73


52 Vidi u: �The Schengen acquis and its integration into the Union�.

53 Vidi Protokol br. 2, !lan 2.

54 Prema: Christian Deubner, �Harnessing differentiation in the EU � Flexibility after Amsterdam�,op. cit., p. 19.

55 �Institucionalnih prepreka za odgovor na veliki interes tre$ih dr�ava za pristupanje �engentekovinama nema, ali je njegov funkcionalni kapacitet ograni!en.� Ibidem, p. 20.

56 Pregled evropskog zakonodavstva koje je u pripremi mo�e se na#i na Internet adresi:http://www.europa.eu.int/eur-lex/en/search/search_lip.html

57 Council Regulation (EC) No 539/2001 of 15 March 2001 listing the third countries whosenationals must be in possession of visas when crossing the external borders and those whosenationals are exempt from that requirement, �Official Journal of European Communities�, L 08121/03/2001, pp. 1-7.

ustanovljava jedinstveni format vize,58 kao i niz akata manje obavezuju#e pravnesnage.59

U pogledu politike davanja azila treba ista#i Dablinsku konvenciju oodre"ivanju postupka i kriterijuma za utvr"ivanje dr�ave !lanice nadle�ne zarazmatranje zahteva za davanje azila, potpisanu jo� 15. juna 1990. godine (stupila nasnagu 1. septembra 1997),60 !iji zna!aj proizilazi iz !injenice da, iako je usvojena name"uvladinom, a ne na komunitarnom nivou, predstavlja, za razliku od �engenskihkonvencija, dokument potpisan od strane svih dr�ava !lanica EU.

U pogledu prelaska unutra�njih granica komunitarni organi nisu usvojili dodanas nove propise koji bi se razlikovali, ili koji bi upotpunjavali propise usvojene naosnovu !lana 14 Ugovora o osnivanju EZ.

II SADR�AJ PRAVA NA SLOBODNO KRETANJE

U pogledu sadr�ine propisi o slobodi kretanja pokrivaju dve osnovne oblasti:pravo na ulazak i boravak, i pravo na radno anga�avanje i sa njim povezana socijalnaprava.61 Pored toga, ovim propisima su regulisani i uslovi i procedura zaograni!avanje slobode kretanja.

Koriste#i svoje pravo zakonodavne inicijative u oblasti slobode kretanja,Komisija je predlo�ila Savetu i Parlamentu, u maju 2001. godine, usvajanje Direktivekojom bi se izvr�ila kodifikacija postoje#ih 11 instrumenata sekundarnogzakonodavstva o slobodni kretanja. Uz to, Komisija predla�e i zna!ajne novine. Slediuporedna analiza va�e#eg zakonodavstva sa najnovijim Predlogom Direktive o pravugra"ana Unije i !lanova njihovih porodica na slobodno kretanje i boravak unutarteritorije dr�ava !lanica�. (U daljem tekstu Predlog Direktive o pravu na slobodnokretanje).62


74

58 Council Regulation (EC) No 1683/95 of 29 May 1995 laying down a uniform format for visas,�Official Journal of European Communities�, L 164, 14/07/1995, pp. 1-4.

59 To su odluke i preporuke. Vidi: Internet: http://www.europa.eu.int/eur-lex/en/lif/reg/en_register.

60 Prevod teksta Konvencije objavljen u: Du�ko Lopandi#, Milutin Janjevi#, �Sporazumi iz �engena� za Evropu bez granica�, op. cit., str. 101-117.

61 U pogledu sadr�ine neki autori zakonodavsvo o slobodi kretanja radnika dele na imigracionepropise i propise o socijalnoj sigurnosti. Lasok & Bridge, �Law and Institutions of the EurpeanCommunities�, London, 1987, p. 397. Prema: Radovan Vukadinovi#, �Pravo Evropske unije�,op. cit., str. 128.

62 COM(2001) 257 final, Proposal for a European Parliament and Council Directive on the right ofcitizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory ofthe Member States, presented by the Commission of the European Communities, �OfficialJournal of European Communities�, C 270 E, 25/09/2001, pp. 150-160. U !lanu 37 PredlogaDirektive o pravu na slobodno kretanje pozivaju se dr�ave !lanice da usvoje i objave mereneophodne za ispunjenje ove Direktive do 1. jula 2003. godine.

1. Pravo na ulazak i boravak

Procedura kori�#enja prava na kratki boravak (prava na ulazak, i boravak dotri meseca) i prava na boravak du�i od tri meseca je propisana jo� 1968. godineDirektivom Saveta br. 68/360. Ova Direktiva odnosi se na radnike, ali su njenare�enja preuzeta i u ostalim instrumentima sekundarnog zakonodavstva, koji seodnose na druge kategorije nosilaca prava slobodnog kretanja.

Pravo na kratki boravak (pravo na ulazak i boravak do tri meseca)podrazumeva pravo dr�avljana dr�ava !lanica da prelaze tzv. unutra�nje granice EUbez ograni!avaju#ih formalnosti koje su predvi"ene za strance � dr�avljane tre#ihdr�ava, i pravo da se tri meseca kre#u i borave na teritoriji prihvatne dr�ave na istina!in kao i njeni sopstveni dr�avljani.

Na osnovu komunitarnih propisa pravo na kratki boravak konkretnopodrazumeva pravo dr�avljanina neke od dr�ava !lanica: da napusti dr�avu poreklauz posedovanje samo va�e#eg identifikacionog dokumeta,63 i bez uslovljavanjaizlaznom vizom; da na osnovu istih dokumenata, i bez uslovljavanja ulaznom vizom,u"e na teritoriju prihvatne dr�ave; i da u periodu do tri meseca boravi na teritorijiprihvatne dr�ave bez obaveze da tra�i i dobije boravi�nu dozvolu, a uz obavezu dasvoje prisustvo prijavi nadle�nim vlastima.64

Ovi propisi se ne primenjuju na dr�avljane tre#ih dr�ava koji kao !lanoviporodice dr�avljana dr�ave !lanice EU putuju sa njim. Od njih se mo�e zahtevati dapri ulasku na teritoriju prihvatne dr�ave !lanice poseduju vizu za kratki boravak(short-stay visa), ali je obaveza dr�ava !lanica da im pru�e sve potrebne olak�ice priizdavanju ove isprave.65 Na sve ostale dr�avljane tre#ih dr�ava, dr�ave !laniceprimenjuju nacionalnu regulativu o pravu na ulazak i boravak stranaca.66

Predlog Direktive o pravu na slobodno kretanje preuzima opisani aran�manuz bitnu novinu: produ�ava sa tri na �est meseci period kratkog boravka.67

75


63 Li!ne karte ili paso�a s rokom va�nosti od najmanje pet godina, koji predstavljaju dokaz da je liceu pitanju nosilac ovog prava.

64 %lan 3 Direktive Saveta 68/360. Vidi i !lan 2 Direktive Saveta br. 73/148, !lan 2/2 DirektiveSaveta br. 90/364, !lan 2/2 Direktive Saveta br. 90/365, !lan 2/2 Direktive Saveta br. 93/96.

65 %lan 3 Direktive Saveta br. 68/360. Viza se izdaje na osnovu Uredbe Saveta br. 539/2001 u kojojse navodi lista tzv. tre#ih dr�ava !iji dr�avljani moraju posedovati vizu prilikom prelaska spoljnjihgranica Zajednice. Predlog Direktive o pravu na slobodno kretanje uvodi novinu u vidu propisapo kome #e se, u slu!aju dr�avljana tre#ih dr�ava koji kao !lanovi porodice ulaze u prihvatnudr�avu, njihova boravi�na dozvola dobijena u bilo kojoj dr�avi !lanici tretirati kao dokumnetekvivalentan vizi. COM(2001) 257 final, !lan 6/2.

66 Pregled propisa o ulasku i boravku stranaca u nacionalni zakonodavstvima dr�ava !lanica EUvidi u: Milorad Ro!komanovi#, �Pravo na ulazak i boravak u pravu Evropske unije�, u: �PravoEvropske unije � fizi!ka i pravna lica�, op. cit., str. 57-66.

67 COM(2001) 257 final, !lan 5-6.

Za razliku od prava na kratki boravak !ije kori�#enje zahteva samoposedovanje identifikacionog dokumenta, kori�#enje prava na boravak du�i od trimeseca zahteva posedovanje dozvole boravka, za !ije izdavanje se moraju ste#iodre"eni uslovi. Me"utim, kako nagla�ava Sud pravde, dozvola boravka ima !istodeklarativno dejstvo, ona nije autorizacija ve# prost dokument koji obave�tava oprethodno postoje#em pravu, pravu propisanom Ugovorom ili, u odre"enimslu!ajevima, aktima sekundarnog zakonodavstva, koje je, stoga, ste!eno i bez obzirana to da li je nadle�na vlast prihvatne dr�ave izdala dozvolu boravka.68 Dozvolaboravka se ipak zahteva kao dokaz da je lice u pitanju nosilac prava boravka du�egod 3 meseca.

Izvorni nosioci ovog prava su dr�avljani dr�ava !lanica, pod uslovom: - da su anga�ovani u lukrativnoj delatnosti (gainful activity) u svojstvu

zaposlenog ili samozaposlenog lica,69 i to kad putuju u prihvatnu dr�avu !lanicu dabi se tamo radno anga�ovali, ili kad su okon!ali svoj radni anga�man u njoj; pri !emupravo da trajno ostanu na teritoriji dr�ave !lanice u kojoj su bili radno anga�ovani(right to remain permanently) ova lica sti!u pod uslovom: a) da su u vreme okon!anjaradne aktivnosti stekli pravo na starosnu penziju na osnovu zakona prihvatne dr�ave!lanice, da su najmanje 12 poslednjih meseci bili zaposleni u njoj, i da su najmanje 3godine neprekidno boravili u njoj;70 b) da bar dve godine neprekidno borave nateritoriji prihvatne dr�ave, a da je prekid radne aktivnosti rezultat stalneonesposobljenosti za posao;71 c) da se nakon 3 godine kontinuiranog zaposlenja iboravka na teritoriji jedne dr�ave !lanice zaposle na teritoriji druge, pri tomzadr�avaju#i boravi�te na teritoriji prve dr�ave, na koju se po pravilu vra#aju svakidan ili bar jednom nedeljno.72

- ili, da poseduju dovoljno materijalnih sredstava (sufficient resources), kao izdravstveno osiguranje koje pokriva sve rizike u prihvatnoj dr�avi, pri !emu sedovoljna sredstva odre"uju (osim u slu!aju studenta) kao iznos ve#i od najni�eg nivoasredstava koje doma#a dr�ava daje kao socijalno osiguranje svojim dr�avljanima,uzimaju#i u obzir li!ne okolnosti lica u pitanju, a ako prethodno nije primenjivo,


76

68 Presuda u slu!aju 48/75 Royer 1976 ECR 497. Prema: �Explanatory Memorandum�, u:�Proposal for a European parliament and Council Directive on the right of citizens of the Unionand their family members to move and reside freely within the territory of the Member States�,Internet, 02/07/02, http:// europa.eu.int/eur-lex/en/com/pdf/2001/en_501PC057pdf, p. 4 & p. 11.

69 Lica koja pru�aju/koriste usluge akti sekundarnog zakonodavstva podvode pod kategorijusamozaposlenih ili zaposlenih lica, osim kad su za njih propisana razli!ita re�enja.

70 Ukoliko nacionalno pravo dr�ave !lanice ne priznaje pravo na starosnu penziju odre"enimkategorijama samozaposlenih lica, smatra se da su ovo pravo stekli sa 65 godina starosti.

71 Uslov u pogledu du�ine boravka ne postavlja se ako je prekid radne sposobnosti rezultat nesre#ena poslu ili profesionalnog oboljenja na osnovu kojih se dobija pravo na penziju za koju suinstitucije prihvatne dr�ave potpuno ili delimi!no odgovorne.

72 Vidi !lan 2 Uredbe Komisije br. 1251/70, kao i !lan 2 Direktive Saveta 75/34.

dovoljna sredstva su iznos ve#i od minimalne socijalne penzije u doma#oj dr�avi!lanici.73

Izvedeno pravo boravka komunitarno pravo priznaje i !lanovima porodiceizvornog nosioca ovog prava, bez obzira na njihovo dr�avljanstvo, s tim �to odre"enje!lana porodice nije jedinstveno. Pod !lanom porodice radnika koji koristi pravoboravka u smislu komunitarnog prava smatraju se: njegov bra!ni drug i maloletnipotomci koji zavise od njega, kao i svi ostali zavisni ro"aci u uzlaznoj liniji i radnikai njegovog bra!nog druga. 74 Na isti na!in odre"uju se i !lanovi porodice radnikapenzionisanog u prihvatnoj dr�avi.75 Sli!no se defini�u !lanovi porodicesamozaposlenog lica i lica koja koristi/pru�a usluge,76 !lanovi porodicesamozaposlenog lica koje koristi pravo da ostane na teritoriji prihvatne dr�ave !lanicenakon okon!anja radnog anga�ovanja u toj dr�avi,77 i !lanovi porodica lica saobezbe"enim �dovoljnim sredstvima� i socijalnim osiguranjem,78 dok je odre"enje!lanova porodice studenata najrestriktivnije.79 Posedovanje dovoljnih sredstava izdravstvenog osiguranja je i za !lanove porodice izvornog nosioca prava uslovkori�#enja prava boravka. Dr�avama !lanicama se preporu!uje da olak�aju kori�#enjeovog prava i svim drugim licima koja zavise od izvornog nosioca prava boravka ili�ive s njim pod istim krovom u zemlji porekla.

Kao dokaz prava boravka, izdaje se dozvola boravka (residence permit) naosnovu dokumenata kojima lica u pitanju dokazuju da ispunjavaju propisane uslove.Svi treba da poseduju najpre identifikacione dokumente sa kojima su u�li na teritorijudoma#e dr�ave. Radnici, samozaposlena lica i lica koja pru�aju/koriste uslugedokazuju putem odgovaraju#ih sertifikata svoju anga�ovanost u lukrativnoj delatnostiu prihvatnoj dr�avi.80 Penzioneri, studenti i sva ostala lica dokazuju da poseduju

77


73 Vidi !lan 1/1 Direktive Saveta br. 90/364, %lan 1/1 Direktive 90/365 i !lan 1/1 Direktive br.93/96.

74 %lan 10 Uredbe Komisije br. 1612/68.

75 %lan 1 Uredbe Komisije br. 1251/70. Shodno !lanu 3 iste Uredbe !lanovi porodica ovih radnikasti!u zajedno sa radnicima isto pravo na ostanak koje im se ne oduzima ni u slu!aju radnikovesmrti, a ako je radnik umro pre nego �to je stekao ovo pravo !lanovi njegove porodice mogu daostanu trajno na teritoriji date dr�ave pod uslovima: da je kontinuirani boravak radnika u trenutkunjegove bolesti/smrti iznosio najmanje 2 godine, ili da je njegova smrt rezultat nesre#e na radu iliprofesionalnog oboljenja, ili da je preostali bra!ni drug dr�avljanin dr�ave boravka ili je izgubiodr�avljanstvo brakom sa radnikom.

76 %lan 1 Direktive Saveta br. 73/148.

77 Sva prava koja imaju !lanovi porodice analogne kategorije radnika, a koja su navedena u fusnoti89 va�e i za !lanove porodica ove kategorije samozaposlenih lica (vidi !lan 3 Direktive Saveta75/34).

78 Vidi !lan 1/2 Direktive Saveta 90/365, i !lan 1/2 Direktive Saveta br. 90/365.

79 Prema !lanu 1 Direktive Saveta br. 90/96. izvedeno pravo slobodnog kretanja u�ivaju samobra!ni drug i zavisni potomci studenata.

80 Vidi !lan 4/3 Direktive Saveta br. 68/360, i !lan 6 Direktive Saveta br. 73/148.

zdravstveno osiguranje i dovoljna sredstva koja #e obezbediti da ne postanuoptere#enje javnih fondova prihvatne dr�ave, dok je za studente dovoljna izjava otome, kao i dokaz o upisu u relevantnu obrazovnu ustanovu.81 %lanovi porodice ovihlica podnose dokument izdat od kompetentnog autoriteta dr�ave porekla kojimdokazuju rodbinsku vezu sa izvornim nosiocem prava boravka i dokument kojimdokazuju da su izdr�avana i zavisna lica.82

Dr�avljanima tre#ih dr�ava koji su !lanovi porodice izvornog nosioca pravaboravka izdaje se dokument o boravku istog pravnog va�enja kao i dokument izdatlicu od koga zavise.83

Dozvola boravka va�i 5 godina nakon !ega se automatski obnavlja, s tim �tose nakon dve godine od lica koja nisu anga�ovana u lukrativnoj aktivnosti mo�etra�iti provera i obnavljanje njene validnosti. Prekid boravka koji ne traje du�e od �estmeseci u kontinuitetu ili odsustvo zbog vojne slu�be, ne uti!u na va�enje dozvole.84

Od ovih pravila su izuzeti studenti i lica koja pru�aju/koriste usluge, s obzirom na toda je njihova dozvola boravka ograni!ena na period trajanja studija, odnosnopru�anja/kori�#enja usluge.85

Dozvola boravka vremenskog va�enja ograni!enog na du�inu trajanjazaposlenja - privremena boravi�na dozvola (temporary residence permit) izdaje se iradnicima anga�ovanim u drugoj dr�avi !lanici od tri meseca do godinu dana, kao isezonskim radnicima kad su anga�ovani du�e od tri meseca.86

Pravo boravka se priznaje bez izdavanja dozvole, uz obavezu lica u pitanju daprijavi svoje prisustvo kod nadle�nih organa prihvatne dr�ave - radniku za koga seo!ekuje da njegov radni anga�man ne#e pre#i 3 meseca, uz izjavu poslodavca o tome.Radniku koji ima boravi�te na teritoriji jedne dr�ave !lanice a radi na teritoriji druge,pri !emu granicu prelazi svaki dan ili bar jednom nedeljno, i sezonskom radniku kojiima ugovor overen kod vlasti dr�ave na !ijoj teritoriji radi, vlasti dr�ave na !ijojteritoriji rade izdaju specijalnu dozvolu koja va�i 5 godina i automatski se obnavlja.87


78

81 %lan 2/1 Direktive Saveta br. 90/365, !lan 2/1 Direktive Saveta 90/364 i !lan 1 i 2 DirektiveSaveta br. 93/96.

82 %lan 4/3 Direktive Saveta br. 68/360, i !lan 4/3 Direktive Saveta br. 73/148.

83 %lan 4/4 Direktive Saveta br. 68/360, !lan 6 Direktive Saveta br. 73/148, !lan 2 Direktive Savetabr. 93/96, !lan 2/1 Direktive Saveta br. 90/365 i !lan 2/1 Direktive Saveta br. 90/364.

84 %lan 6 Direktive Saveta br. 68/360, !lan 6 Uredbe Komisije br. 1251/71, !lan 4/1 DirektiveSaveta br. 73/148, !lan 6 Direktive Saveta br. 75/34, !lan 2 Direktive Saveta br. 90/364 i !lan 2Direktive Saveta br. 90/365.

85 %lan 2 Direktive Saveta br. 93/96, i !lan 4/2 Direktive Saveta br. 73/148.

86 %lan 6/3 Direktive Saveta br. 68/360.

87 %lan 8 Direktive Saveta br. 68/360. Sli!no re�enje primenjeno je i za analogne kategorijesamozaposlenih lica � vidi !lan 3/2 Direktive Saveta br. 73/148.

�to se ti!e radnika, njihovu dozvolu boravka ne opoziva prestanak zaposlenjaili privremena onesposobljenost za rad nastala kao rezultat bolesti ili nesre#e, ilinezaposlenost protiv volje lica u pitanju (istinitost ovih situacija potvr"uje nadle�naslu�ba zapo�ljavanja), ali ako je radnik protiv volje nezaposlen vi�e od 12 meseciprilikom prvog obnavljanja dozvole boravka ona mu se mo�e ograni!iti na period nemanji od 12 meseci.88

Predlog Direktive o pravu na slobodno kretanje uop�tava i pro�iruje definiciju!lana porodice !ime se re�im kori�#enja prava saobra�ava promenama u nacionalnimzakonodavstvima dr�ava !lanica i praksi Suda pravde.89 Pod !lanom porodicepodrazumeva#e se: bra!ni drug; neven!ani partner, ukoliko zakonodavstvo doma#edr�ave !lanice tretira neven!ane parove isto kao i ven!ane, i u skladu sa uslovimaodre"enim nacionalnim zakonodavstvom; kao i direktni potomci i direktni ro"aci uuzlaznoj liniji gra"anina Unije ili njegovog bra!nog druga ili neven!anog partnera.90

Uz to, Predlog Direktive o pravu na slobodno kretanje #e ovako definisane!lanove porodice unaprediti u izvorne nosioce prava boravka, pod uslovom da sudr�avljani neke od dr�ava !lanica tj. gra"ani Unije. Zna!aj ovog unapre"enja je utome �to pravne posledice po pravo boravka ne#e proizvesti smrt gra"ana Unije odkoga !lan porodice materijalno zavisi, pod uslovom da se nakon njegove smrti i samradno anga�uje, ili da poseduje dovoljna sredstva i zdravstveno osiguranje (isto va�ii u slu!aju razvoda ili poni�tenja braka). Pravo boravka ostaje izvedeno pravo zadr�avljane tre#ih dr�ava koji su !lanovi porodice gra"anina Unije, mada su i oni uodre"enoj meri za�ti#eni u slu!ajevima smrti ili razdvajanja od gra"ana Unije �izvornog nosioca prava.91

Ukoliko se usvoji Predlog Direktive o pravu na slobodno kretanje, za izvornenosioce prava boravka ne#e biti potrebno izdavanje dozvole ni za boravak du�i od 6

79


88 %lan 7 Direktive Saveta br. 68/360.

89 Predlog Direktive o pravu na slobno kretanje ozakonjuje niz re�enja iz presuda Suda pravde uslu!ajevima: 48/75 (Royer), 118/75 (Watson), 389/87 i 390/87 (Echternach and Moritz), 267/83(Diatta), 36/75 (Roland Rutili v Minister for theInterior), C-85/96 (María MartínEC Sala vBavaria Freistaat), 321/87 (Commission v Belgium), C-265/88 (Messner), C-24/97 (Commissionv Germany), 157/79 (Regina v Pieck), 30/77 (Bouchereau), 115 and 116/81 (Adoui andCornuaille), 36/75 (Rutili), C-348/96 (Donatella Calfa), 186/87 (Cowan). Vidi: �ExplanatoryMemorandum�, u: �Proposal for a European parliament and Council Directive on the right ofcitizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory ofthe Member States�, op. cit., pp. 4 � 25.

90 COM(2001) 257 final, !lanovi 9, 12 i 13.

91 Ibidem, !lan 13/2. U slu!aju razvoda od gra"anina Unije, dr�avljanin tre#e dr�ave mo�e zadr�atipravo boravka pod uslovom: a) da je brak sa gra"aninom Unije trajao najmanje 5 godina prepo!etka brakorazvodne parnice uklju!uju#i bar jednu godinu u prihvatnoj dr�avi; b) da jesupru�nik koji nije gra"anin Unije dobio starateljstvo nad decom gra"anina Unije; c) ako jerazlog prouzrokovan posebno te�kim okolnostima. Dalji boravak u prihvatnoj dr�avi takvog licase uslovljava radnim anga�manom u svojstvu zaposlenog ili samozaposlenog lica iliposedovanjem dovoljnih sredstava.

meseci - bi#e dovoljna potvrda da je boravak prijavljen nadle�nim vlastima(certificate of registration). Dozvola boravka ostaje obavezan dokument za !lanoveporodice gra"ana Unije koji nisu dr�avljani dr�ava !lanica.

Za zaposlena i samozaposlena lica jedini uslov za kori�#enje prava boravkabi#e i dalje anga�ovanost u lukrativnoj delatnosti koja #e se, na osnovu PredlogaDirektive o pravu na slobodno kretanje, dokazivati jednostavnom izjavom datoj udobroj nameri - �bona fide� izjavom. Za one koji ne rade pravo boravka #e prve !etirigodine boravka u doma#oj dr�avi !lanici nastaviti da zavisi od posedovanja dovoljnihmaterijalnih sredstava i zdravstvenog osiguranja, �to #e se tako"e dokazivati prostom�bona fide� izjavom, koja se mo�e proveriti jedino ako lice u pitanju potra�ujesredstva socijalne pomo#i za lice bez zdravstvenog osiguranja. Ovaj zahtev jePredlogom Direktive o pravu na slobodno kretanje olak�an utoliko �to se iznosdovoljnih sredstava vi�e ne odre"uje Direktivom i �to ga dr�ave ne mogu fiksirati.92

Predlog Direktive o pravu na slobodno kretanje uvodi i novi koncept � pravotrajnog boravka (right of permanent residence)93 nakon !etiri godine kontinuiranog ilegalnog boravka u doma#oj dr�avi, posle koga lica u pitanju vi�e ne podle�uuslovljavanju i ograni!enjima u kori�#enju prava boravka, �to ih prakti!noizjedna!ava sa dr�avljanima doma#e dr�ave. Komisija smatra se da su !etiri godinedovoljan period da lica u pitanju postanu integralni deo zajednice u kojoj �ive, i daovo pravo stoga predstavlja klju!ni element �socijalne kohezije� u Uniji.

2. Pravo na radno anga�avanje

Jedini dokument iz oblasti prava na slobodno kretanje koji #e ostati na snazii posle usvajanja novog Predloga Direktive o pravu na slobodno kretanje je UredbaSaveta br. 1612/68, koja se bavi uslovima zapo�ljavanja radnika94 i odre"enimpitanjima organizacije saradnje dr�ava !lanica u ovoj oblasti.

Dr�avljani dr�ava !lanica imaju pravo da, u skladu sa zakonskim ipodzakonskim propisima i administrativnim merama prihvatne dr�ave, i bezdiskriminacije koja iz njih proizilazi, konkuri�u za posao, i prihvate i obavljaju nekuaktivnost kao zaposlena lica.95 Uredba propisuje da dr�ave !lanice ne primenjuju: onezakonske i podzakonske propise i administrativne mere kojima se ograni!ava ponudai tra�nja za zaposlenjem, ili se pravo stranih dr�avljana na zaposlenje i obavljanjeposla izla�e uslovljavanju koje se ne primenjuje na sopstvene dr�avljane; ili koji


80

92 Ibidem, !lan 7-8.

93 Ibidem, Glava IV, !lan 14-16.

94 U preambuli Uredbe 1612/68 se ka�e da pravo na radno anga�ovanje treba da dovede do ukidanjarazlika izme"u stalnih, sezonskih i pograni!nih radnika, kao i onih koji putuju u prihvatnu dr�avu!lanicu radi pru�anja usluga. Osim toga, odredba ove Uredbe koja defini�e !lanove porodice(!lan 10-11) odnosi se i na porodicu samozaposlenih lica.

95 %lan 1 i 2 Uredbe Saveta br. 1612/68.

imaju isklju!ivi ili glavni cilj da �udalje� strane dr�avljane od ponu"enih poslova;96

ili kojima se procentualno ograni!ava zapo�ljavanje stranih dr�avljana.97 Dr�avljanidrugih dr�ava !lanica treba da ima istu pomo# od slu�be za zapo�ljavanje kao idr�avljani prihvatne dr�ave. Njihovo zapo�ljavanje se ne sme uslovljavatimedicinskim, stru!nim ili drugim kriterijumima koji predstavljaju diskriminacijnu poosnovu dr�avljanstva.98

Niz daljih odredbi propisuje jednak tretman dr�avljana drugih dr�ava !lanicau pogledu obavljanja posla: zabranjuje se diskriminacija po osnovu dr�avljanstva upogledu uslova rada i posebno u pogledu pla#anja, otpu�tanja sa posla i ponovnogzapo�ljavanja, zatim se propisuje da radnik koji je dr�avljanin druge dr�ave !lanicetreba da u�iva iste socijalne i poreske olak�ice kao i doma#i dr�avljanin, zatim, istaprava u pogledu pristupa profesionalnim obukama, stru!nim �kolama i centrima zaprekvalifikaciju. Svaka klauzula kolektivnog ili individualnog ugovora, ili bilo kakvedruge regulative o uslovoma zapo�ljavanja, obavljanja posla, pla#anja i drugih uslovarada ili otpu�tanja sa posla, treba da se poni�ti ukoliko ustanovljava ili autorizujediskriminatorske uslove u pogledu radnika koji su dr�avljani drugih dr�ava !lanica.Jednak tretmana dr�avljana drugih dr�ava !lanica propisan je i u pogledu !lanstva usindikalnim organizacijama i kori�#enja prava koja iz tog !lanstva proizilaze,uklju!uju#i i pravo glasa u toj organizaciji.99

Radnici - dr�avljani drugih dr�ava !lanica - imaju ista prava i beneficije kaoi doma#i dr�avljani u pogledu stambenih pitanja, konkurisanja za mesta nastambenim listama, uklju!uju#i i pravo na stambeno vlasni�tvo. Deca radnika ili licakoje je bilo radnik na teritoriji prihvatne dr�ave, ukoliko imaju boravi�te u njoj, imajui pravo na pristup op�tem dr�avnom obrazovanju, kao i zanatskoj ili profesionalnojobuci, pod istim uslovima kao i dr�avljani prihvatne dr�ave.100

Odre"eni broj odredbi Uredbe Saveta br. 1612/68 reguli�e saradnju u ciljuobezbe"enja slobode kretanja radnika unutar Zajednice, izme"u dr�ava !lanicame"usobno, i sa Komisijom. Ustanovljava se Centralni servis za zapo�ljavanje zaevidentiranje stanja (ne)zaposlenosti, predla�u se modaliteti saradnje sa Tehni!kim

81


96 Ibidem, !lan 3. Ovo se ne odnosi na nacionalne propise koji postavljaju strancima kao uslovznanje jezika a koji proizilazi iz prirode posla. Posebno je zabranjeno: propisivanje specijalneprocedure konkurisanja za posao za strane dr�avljane, ograni!avanje objavljivanja slobodnihradnih mesta putem medija ili uslovljavanje druga!ije od onog koje se primenjuje na doma#edr�avljane.

97 Ibidem, !lan 4. Ako procentualno ograni!enje radnika za odre"eni posao postoji, dr�avljanidrugih dr�ava !lanica #e se tretirati kao dr�avljani prihvatne dr�ave.

98 Ibidem, !lan 5-6. Pri tom se stru!ni test kojim se uslovljava i doma#i dr�avljanin ne smatradiskriminacijom.

99 Ibidem, !lan 7-8. Dr�avljani drugih dr�ava !lanica imaju pravo da konkuri�u i za predstavni!katela radnika.

100 Ibidem, !lan 9 i !lan 12.

komitetom (Technical Committee) i Evropskom kancelarijom za koordinaciju(European Coordination Office) za razmenu informacija o radnim i �ivotnim uslovimai za planiranje akcija u ovoj oblasti, predvi"a se mehanizam za evidenciju zaposlenostii upra�njenih mesta, kao i mere za kontrolu ravnote�e na tr�i�tu rada itd.101

U cilju realizacije ugovorom predvi"ene nadle�nosti u oblasti socijalnogosiguranja radnika koji koriste pravo na slobodno kretanje, i nadle�nosti da seuspostavi posebnan sistem koji #e radnicima obezbediti sabiranje radnog sta�aostvarenog prema propisima razli!itih dr�ava i podjednaku mogu#nost u�ivanja pravaiz radnog odnosa za sva lica koja �ive na teritorijama dr�ava !lanica (!lan 51 Rimskogugovora, danas !lan 42/2), Savet je usvojio Uredbu br. 1408/71102 o primeni �emasocijalnog osiguranja na radnike i samozaposlena lica, koja predvi"a �re�avanje svihmogu#ih problema koji se mogu pojaviti kod cirkulacije ljudi u svim zna!ajnimoblastima socijalne sigurnosti, kao �to su bolest, invalidnost, materinstvo, nesre#e naposlu, profesionalne bolesti, starosne i bora!ke penzije, naknade za nezaposlene iporodi!na primanja i povlastice. Navedenim propisima u slu!aju preseljavanja izjedne dr�ave u drugu re�avaju se pitanja sukoba zakona i izbegava se udvostru!avanjeobaveza pla#anja doprinosa, obezbe"uje se jednak tretman radnika migranata iobezbe"uje zadr�avanje ste!enih prava i mogu#nost ura!unavanja i sabiranja periodaosiguranja i boravka u razli!itim zemljama !lanicama.�103

Ovi propisi o slobodi kretanja radnika i ukidanju prepreka uspostavljanjuzajedni!kog tr�i�ta radne snage, predstavljaju �po!etnu fazu razvoja komunitarnogsocijalnog prava�.104 Korpus socijalnih prava danas �iroko prevazilazi pravo naslobodno kretanje. U me"uvremenu je donet niz akata iz ove oblasti, a najva�nijuprekretnicu u formulisanju socijalne politike Zajednice uop�te predstavlja PoveljaZajednice o fundamentalnim socijalnim pravima radnika, koja je sintetizovala svedosada�nje dokumente EU posve#ene socijalnoj politici.105 Zna!aj za eliminisanjeprepreka ostvarivanju slobode kretanja ima i odre"eni broj akata sekundarnog


82

101 Ibidem, !lan 13-21.

102 Regulation (EEC) 1408/71 of the Council of 14 June 1971 on the application of social securityschemes to employed persons, to self-employed persons and to members of their familiesmoving within the Community; as amended by Regulation (EC) 118/97 of the Council of2/12/1996, �Official Journal of European Communities�, L 28, 30/01/1997. Komisija ovuurebu ne ubraja u va�e#ih 11 instrumenata sekundarnog zakonodavstva, ali isti!e njen posrednizna!aj za ostvarivanje slobode kretanja. �Second report of the European Commission onCitizenship of the Union�.

103 Prema: Branko Raki#, �#etiri velike slobode u pravu Evropske unije�, u: �Pravo Evropskeunije�, op. cit., str. 32.

104 Branko Lubarda, �Radnopravni polo�aj u pravu Evropske unije�, u: �Pravo Evropske unije �fizi!ka i pravna lica�, op. cit., str. 104.

105 Videti op�irnije u: Brana Markovi#, Radna i socijalna prava u EU, u: �Zbornik bro�ura zasindikalno obrazovanje�, Savez samostalnih sindikata Crne Gore, Ujedinjeni granski sindikatiNezavisnost, Podgorica, Beograd, jul 2001.

zakonodavstva koje su komunitarni organi usvojili u cilju me"usobnogpriznavanja profesionalnih kvalifikacija, �to, tako"e, tematski prevazilazi okvirenaslova ovog rada.106

Poseban status u pogledu ekonomske i socijalne sadr�ine prava na slobodnokretanje imaju dr�avljani tre$ih dr�ava. Oni dr�avljani tre#ih dr�ava koji uz izvornognosioca prava na slobodno kretanje putuju sa njim u prihvatnu dr�avu !lanicu, ili muse pridru�uju u njegovom boravku u prihvatnoj dr�avi, imaju pravo i na radnoanga�ovanje u prihvatnoj dr�avi.107

Pitanja ulaska i tretmana dr�avljana tre#ih zemalja u EU, osim Osniva!kihugovora i sekundarnog zakonodavstva, a na osnovu ovla�#enja datih organima EZ dasklapaju ugovore sa tre#im dr�avama ili me"unarodnim organizacijama,108 reguli�e ivi�e od dvadesetak sporazuma EZ sa tre#im zemljama. Potpuno izjedna!en status sastatusom gra"ana EU imaju dr�avljani Norve�ke, Islanda i Lihten�tajna, na osnovuSporazuma o Evropskom ekonomskom prostoru (EEP), zaklju!enog 1994. godine.Ovim Sporazumom su propisi o migracijama, radnoj snazi, nastanjivanju i drugi �ucelini i bez izuzetka�109 pro�ireni i na tri pomenute zemlje. Slede#i sporazum �po�irini prava koja teorijski imaju dr�avljani tre#e zemlje� je Sporazum o asocijaciji EZi Turske iz Ankare (1963), zatim po zna!aju slede �mediteranski sporazumi osaradnji� koje je 1976. EZ zaklju!ila sa zemljama Magreba (Tunis, Al�ir, Maroko).110

Kretanje radne snage i pravo nastanjiva reguli�u i �evropski sporazumi o asocijaciji�zaklju!eni izme"u EZ i zemalja centralne i isto!ne Evrope. Vrlo uop�tene odredbesadr�e i sporazumi o �partnerstvu i saradnji� izme"u EU i nekih zemalja biv�egSSSR-a, kao i Konvencija Lome IV (1990) izme"u EZ i zemalja Afrike, Kariba iPacifika. �Pomenuti sporazumi su stvorili izdiferencirane kategorije stranaca, me"ukojima svaka grupa ima specifi!an polo�aj u pravu EU�.111

U me"uvremenu je komunitarizovano i pitanje tretmana stranaca. Protokol osocijalnoj politici je nakon Ugovora iz Amsterdama postao sastavni deo Ugovora oosnivanju EZ (!lanovi 136-145), !ime su i �uslovi zapo�ljavanja dr�avljana tre#ihzemalja koji legalno borave na teritoriji Zajednice� postali oblast nadle�nosti Saveta.112

83


106 Vidi u: Branko Raki#, �%etiri velike slobode u pravu Evropske unije�, u: �Pravo Evropskeunije�, op. cit., str. 34-39.

107 %lanovi porodice imaju pravo da se u prihvatnoj dr�avi anga�uju u svojstvu zaposlenog lica i usvojstvu samozaposlenog lica (vidi !lan 11 Uredbe Saveta br. 1612/68, !lan 2/2 Direktive Savetabr. 93/96, !lan 2/2 Direktive Saveta br. 90/364 i !lan 2/2 Direktive Saveta br. 90/365).

108 %lanovi 300 i 310 Ugovora o osnivanju EZ. 109 Du�an Lopandi#, �Stranci u pravu Evropske unije�, u: �Pravo Evropske unije � fizi!ka i pravna

lica�, op. cit., str. 35.110 Ibidem, str. 35. (Sli!nog karaktera je bio i sporazum EZ sa SFRJ iz 1980).111 Ibidem, str. 35-36. Na istim stranama pogledati i tuma!enje prakse Suda pravde po pitanju

direktnog dejstva me"unarodnih sporazuma, i tuma!enje !uvenog slu!aja 122/86 (slu!aj�Demirel�).

112 %lan 137/3 (ex !lan 118).

3. Ograni!enja slobode kretanja

Ugovor o osnivanju EZ propisuje da se princip slobode kretanja neprimenjuje na kretanja u cilju zapo�ljavanja u javnoj upravi. Na osnovu istog ugovorasloboda kretanja se mo�e ograni!iti i iz razloga �javne politike, javne bezbednosti ijavnog zdravlja�, a Direktiva Saveta br. 64/221113 propisuje sadr�aj i proceduruograni!enja slobode kretanja iz navedenih razloga.

Direktiva Saveta br. 64/221 ne defini�e gore pomenute institute koji mogu bitiopravdani razlog ograni!enja slobode kretanja, ali utvr"uje da oni ne mogu slu�itiekonomskim ciljevima. Mere ograni!enja se isklju!ivo zasnivaju na li!nompona�anju lica !ije pravo na slobodno kretanje se dovodi u pitanje. Pri tom, prethodnokrivi!no gonjenje ne obrazuje samo po sebi osnov za preduzimanje meraograni!enja.114

Bolesti i o�te#enja koja opravdavaju spre!avanje ulaska ili boravka su: bolestinavedene u Me"unarodnom zdravstvenom pravilniku br. 2 Svetske zdravstveneorganizacije, zatim tuberkuloza, sifilis i druge infektivne bolesti, kao i narkomanija iduboki mentalni poreme#aji.115

Direktiva odre"uje i pitanja vezana za za�titu prava pojedinaca: odpodno�enja molbe za boravi�nu dozvolu do odgovora na istu ne sme pro#i vi�e od 6meseci, u kom vremenu doti!no lice privremeno boravi na teritoriji prihvatnedr�ave; odbijanje da se izda dozvola boravka obrazla�e se u zvani!nom dokumentu(osim ako to nije suprotno interesu prihvatne dr�ave) u kome se odre"uje i period ukome lice mora da napusti njenu teritoriju, a koji, osim u hitnim slu!ajevima, ne smeda bude kra#i od 15 dana.116 Svi pravni lekovi koja su dostupni doma#imdr�avljanima u pogledu upravnih postupaka, dostupni su i dr�avljanima drugihdr�ava !lanica u pogledu odluke o ulasku, odluke kojom se odbijaja izdavanje iliobnavljanje dozvole boravka ili kojom se nala�e proterivanja lica u pitanju sateritorije prihvatne dr�ave.117

Predlog Direktive o pravu na slobodno kretanje !ini pomak u odre"ivanjusadr�aja ograni!enja prava boravka iz razloga �javne politike, javne bezbednosti ijavnog zdravlja», tj. precizira da se ovi instituti mogu suprotstaviti slobodi kretanjapod uslovom da li!no pona�anje doti!nog lica predstavlja �dovojno ozbiljnu pretnjukoja doti!e fundamentalne interese dru�tva, zbog koje se preduzimaju odre"ene merei prema sopstvenim dr�avljanima�. Predlog Direktive zabranjuju do�ivotnoprogonstvo lica koja su proterana iz razloga javne politike, javne bezbednosti i javnog


84

113 Ova Direktiva se odnosi na za zaposlena, samozaposlena i lica koja pru�aju usluge, kao i!lanove porodica ovih lica, ali je njeno va�enje protegnuto i na penzionere, studente i sva ostalalica odgovaraju#im odredbama direktiva koje se odnose na ove kategorije lica.

114 Direktiva Saveta br. 64/221, !lan 2-3.115 Ibidem, !lan 2 i Aneks.116 Ibidem, !lan 5-7. 117 Ibidem, !lan 8-9.

zdravlja i odre"uje �razumno vreme� posle koga novi zahtev za ulazak i boravakmo�e biti podnet.118

ZAKLJU#AK

Propisi o slobodi kretanja pokazuju kako se postepeno prenosi nadle�nost sadr�ava !lanica na integraciju, i kako se proces evropske integracije razvija - odekonomske ka politi!koj, odnosno, kako se prvobitno ekonomski koncepti dopunjujupoliti!kim sadr�ajima. Kroz komunitarni re�im slobode kretanja ocrtava se isavremeno stanje integracije i nazire njen budu#i izgled.

1. U prvom delu ovog teksta analiziran je razvoj zamisli slobode kretanja irazvoj nadle�nosti komunitarnih organa u ovoj oblasti. Sloboda kretanja lica je odobjektivne karakteristike unutra�njeg tr�i�ta, s pravnim osnovom u !lanu 14 Ugovorao osnivanju EZ, postala individualno �pravo svih gra"ana Unije na slobodnokretanje i boravak unutar teritorije dr�ava !lanica�, s pravnim osnovom u !lanu 18,pri !emu paragraf koji propisuje obavezu po�tovanja ve# usvojenog komunitarnogzakonodavstva o slobodi kretanja, svodi krug nosilaca ovog prava, njegov sadr�aj iograni!enja, na propise izvedene iz !lana 14 (niz ugovornih odredbi i 11 akatasekundarnog zakonodavstva).119

Preno�enje nadle�nosti sa dr�ava !lanica na komunitarne organe po pitanjimaiz Naslova IV, koji predstavlja pravni osnov slobode kretanja shva#ene u smislupostepenog stvaranje �prostora slobode, bezbednosti i pravde� (spoljnji aspektslobode kretanja � vize, azil, imigracija), treba da se obavi do maja 2004. Do sadausvojena regulativa ne primenjuje se na celoj teritoriji EU. Mogu#nostneu!estvovanja u komunitarnim merama u pogledu slobode kretanja, time i prilikudrugim !lanicama EU da i u ovoj oblasti �bli�e sara"uju�, iskoristili su ,u razli!itojmeri, Ujedinjeno Kraljevstvo, Irska i Danska (opt out countries), �to dovodi dosu�tinske podeljenosti prostora slobode kretanja u EU. Najavljeno �isto!nopro�irenje�, uprkos odre"enoj institucionalnoj za�titi, ne nudi izvesnost da se procesfragmentacije ne#e nastaviti.

2. Iz pregleda samog sadr�aja komunitarnih propisa o pravu na slobodnokretanje i boravak mo�e se zaklju!iti koja osnovna na!ela su sledili komunitanizakonodavci pri njegovoj pravnoj formalizaciji. Pri tom je polazi�te u pravnomuobli!avanju �prava na slobodno kretanje� tradicionalni re�im prava ulaska i boravkakoji dr�ave primenjuju na strance,120 a krajnji cilj � re�im slobode kretanja unacionanoj dr�avi, odnosno � namera komunitarnog zakonodavca je da se �gra"ani

85


118 COM(2001) 257 final, !lanovi 25-31.

119 Spisak presuda Suda pravde vezanih za slobodu kretanja u: �Report of the High Level Panel onthe free movement of persons�, op. cit, pp. 110-111.

120 O pravu stranaca na ulazak i boravak videti u: Dr Mihajlo Jezdi#, �Me"unarodno privatnopravo II�, Nau!na knjiga, Beograd, 1972, str. 101-113.

Unije osposobe da se, mutatis mutandis, kre#u izme"u dr�ava !lanica na na!in na kojito !ine dr�avljani dr�ava !lanica kre#u#i se, ili menjaju#i mesto boravka i zaposlenjau sopstvenoj zemlji.121

Najva�niju dopunu principa slobode kretanja predstavlja princip nacionalnogtretmana - ova dva principa uzajamno se pro�imaju, a u kona!noj oceni i njihovu!inak je umeren.

S jedne strane, pravni re�im ustanovljen za ulazak i kratki boravak, uprkospodsticaju koji je do�ao sa ustanovljenjem unutra�njeg tr�i�ta i �engenskog prostoraslobode kretanja, nije doveo do potpunog ukidanja granica izme"u dr�ava !lanicaEU. Uklonjene su carine i ostale grani!ne formalnosti, time i glavne prepreke slobodikretanja lica, ali �uglavnom kao potro�a!a».122 Ostale su provere li!nog identiteta kao�veoma vidljiv aspekt daljeg postojanja granica�.123 S druge strane, zahtev zaposedovanje identifikacionih dokumenata i prijavljivanje promene mesta boravkapostavlja i nacionalna dr�ava pred svoje dr�avljane. Taj zahtev ima svoje opravdanjeu pravu nacionalne dr�ave, u slu!aju EU � u pravu prihvatne dr�ave !lanice - da imauvid u kretanja na svojoj teritoriji. U slu!aju dr�ava !lanica EU opravdanje je i ve#eako se posmatra u kontekstu bira!kog prava datog gra"anima Unije,124 za !ijeostvarenje je prvi uslov upravo posedovanje evidencije kretanja, odnosno boravi�ta.

U pogledu re�ima ustanovljenog za dugi boravak, tehni!ki posmatrano,napravljena je inverzija u odnosu na re�enje koje se tradicionalno primenjuje nastrance, po kome dozvola boravka nije istovremeno i dozvola za zaposlenje.125 Upravu EU radno anga�ovanje u prihvatnoj dr�avi je bilo prvobitna, i ostalo osnovna,svrha kori�#enja prava na slobodno kretanje, pa se, saglasno tome, dobijanjemdozvole boravka sti!e i dozvola za rad.

Pri �irenju kruga nosilaca prava na slobodno kretanje komunitarnizakonodavci nastoje da ne opterete javne fondove prihvatne dr�ave, pa propisivanjemda je uslov boravka du�eg od tri meseca za �neekonomske� kategorije licaposedovanje �dovoljnih sredstva� !ine pravo na slobodno kretanje i daljeekonomski/materijalno ograni!enim pravom.


86

121 �Explanatory Memorandum�, u: �Proposal for a European parliament and Council Directiveon the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely withinthe territory of the Member States�, op. cit, p. 2.

122 �Report of the High Level Panel on the free movement of persons�, op. cit, p. 16.

123 Ibidem, p. 16.

124 Gra"ani Unije imaju pravo da glasaju na izborima za lokalne organe vlasti prihvatne dr�ave ipravo da biraju !lanove Evropskog Parlamenta bez obzira na teritoriji koje dr�ave !lanice senalaze. Vidi !lan 19 (ex !lan 8 B) Ugovora o osnivanju EZ.

125 Ovaj, tzv. kontinentalni sistem u pogledu boravka stranaca karakteristi!an je uglavnom zaevropske zemlje. Druga!ija re�enja primenjuju se u tzv. prekomorskom sistemu. Vi�e u: MihajloJezdi#, �Me"unarodno privatno pravo II�, op. cit, str. 113.

Od po!etka stvaranja re�ima slobode kretanja nastojanje je da se zadovolji jo�jedan princip � princip objedinjavanje porodice (family reunification), pa poredizvornih nosilaca prava na slobodno kretanje, kao izvedeno - ovo pravo u�ivaju i!lanovi njihovih porodica.

U pogledu ograni!enja slobode kretanja, pored tradicionalnih instituta koji ihpokre#u, koje poznaje i nacionalna dr�ava, i koji su u pravu EU definisani kao za�tita�javne politike, javne bezbednosti i javnog zdravlja�, su�tinsko izuzimanje od dejstvaprincipa slobode kretanja i principa nacionalnog tretmana zaposlenih u javnoj upraviprakti!no predstavlja istrajnost �anahrone koncepcije zasnovane na pretpostavci dasamo dr�avljani mogu biti lojalni�.126

U kona!nom rezultatu, pod strancima se u pravnim sistemima zemalja EUpodrazumevaju dve razli!ite kategorije lica. Iz ugla prava Evropske unije, �kaoposebnog i zaokru�enog pravnog sistema, pod strancima se podrazumevaju isklju!ivodr�avljani tre#ih zemalja � ne!lanica Evropske unije�. Ali, iz ugla individualnihdr�ava !lanica, stranci su svi oni koji nisu dr�avljani doti!ne dr�ave, �uklju!uju#i i(privilegovane) dr�avljane ostalih !lanica EU�.127

3. U pogledu implementacije re�ima slobode kretanja, koja tematskiprevazilazi zahtev naslova ovog teksta, preuze#emo zaklju!ke Izve�taja o slobodikretanja prezentovanog Komisiji od strane tzv. Panela na visokom nivou, u kome seisti!e da, i 30 godina posle kraja prelaznog perioda koji je propisan zauspostavljanje slobode kretanja lica (1970), postoji nekoliko vrsta prepreka koje suili dru�tvene, kulturne i jezi!ke, ili mnogo direktnije pravne i administrativneprirode, ili su rezultat nedostatka informacija o kretanjima na tr�i�tu rada, ilirazli!itih standarda nacionalnog tretmana, ili proizilaze iz prostog nepo�tovanjaobaveza od strane dr�ava !lanica.128 U izve�taju se ukazuje i na �paradoksalniaspekt zadatka� unapre"enja slobode kretanja u vreme kad postoje ozbiljni probleminezaposlenosti u dr�avama !lanicama EU. Ako svemu dodamo su�tinski problem -da je ukupan broj gra"ana Unije koji borave na teritoriji dr�ave !lanice razli!ite oddr�ave svog porekla 5, 5 miliona, �to predstavlja svega 1, 5 procenat od ukupnogbroja stanovnika EU (370 miliona),129 svoju punu opravdanost dobija zaklu!akovog Izve�taja da �sloboda kretanja lica jo� uvek nije potpuna kao ostale trislobode�,130 odnosno da pravo na slobodno kretanje �jo� uvek nije dnevna realnostza gra"ane Evrope�.131

87


126 �Report of the High Level Panel on the free movement of persons�, op. cit, p. 35

127 Dr Du�an Lopandi#, �Stranci u pravu Evropske unije�, u: �Pravo Evropske unije � fizi!ka ipravna lica�, zbornik radova, op. cit, str. 29.

128 Ibidem, pp. 11-13.

129 Ibidem, p. 8.

130 Ibidem, p. 89.

131 Ibidem, p. 25. Izve�taj o slobodi kretanja je poslu�io kao osnova za Predlog Direktive o pravuna slobodno kretanje.

�aklina NOVI!I"

FREEDOM OF MOVEMENT FOR PERSONS IN THE EUROPEAN UNION LAW

SUMMARY

In this article the author analyses the evolution of complex corpus of legislation concerning thefreedom of movement for persons in European Union Law. The article deals with the subject in twoaspects: the first part of the analysis considers the conceptual development of free movement of personsby way of deliberation of building-up the authority of Union in that area, and the second part analysesthe contents of the right of the Union citizens to move and reside freely within the territory of theMember State.

The freedom of movement for people includes the right of Union citizens to enter, move andreside in another Member State and, in that context prohibition of any discrimination based onnationality. Conceived originally as primarily an economic phenomenon, the free movement of personswas closely linked to the pursuit of an occupation. It was the mobility of human resources as a factor ofproduction, which inspired the chapters of the Treaty establishing the European Economic Community(1957) relating to the free movement of workers, freedom of establishment and the freedom to provideservices. In that sense, freedom of movement is a part of a wider concept, that of the common/internalmarket.

Since then, through the combined effect of secondary legislation and the case law of the Courtof Justice, the concept has been broadened and it tends, from the Maastricht Treaty (1992), to form oneof the fundamental and individual rights of Union citizens generally.

Also, the amendments of EEC Treaty, which were made by the Single European Act (1985)and specially by the Treaty of Amsterdam (1997) and the Treaty of Nice (2001), have formalised theexternal aspect of freedom of movement. Namely, it was recognised that freedom of movement forpersons could not take place at the expense of security, protection against crime and illegal immigration.The abolition of internal controls has generated the need of the transferring checks to the externalfrontiers of the Union and, in this connection, the gradual establishment of an area of freedom, securityand justice.

In the first part of the article the author presents and analyses the development of the Unionpower in the policies of freedom of movement: in facilitating of free movement of people as a principleof the common/internal/single market, in achievement of the right to free movement for Union citizens,and also in the fields related to the external aspect of freedom of movement, or, actually, the issuespertaining to visas, asylum and immigration.

The second part presents the specific contents of freedom of movement for persons thatconsists of the corpus of individual rights enjoyed by Union citizens on the territories of EU MemberStates that are not countries of their origin. These are the right to entry and residence and the right toengagement in gainful activity as well as the related social rights. This part of the article also exploresthe freedom of movement restriction regime as well as the corresponding Union legislation inpreparation.


88

sloboda kretanja ljudi

Documents

ostale politike koie

na snagu

kapitala lan

integraciie lan

s obzirom na

koie su redeiinisale

sloboano kretanie lica

propisi koii iz niega