session 24 magnus andersson
TRANSCRIPT
Säkerhet och avvägningar i transportpolitiken
Magnus Andersson, Cajoma Consulting
Transportforum 2010-01-13
Studien ”Säkerhet och avvägningar transportpolitiken” genomfördes under 2009 av Magnus Andersson, Cajoma Consulting och
Evert Vedung, statsvetare, Uppsala universitet
Uppdragsgivare: Vägtrafikinspektionen/ Transportstyrelsen
Hypoteser
1. Den låga graden av säkerhet i vägtrafiken kan delvis relateras till att säkerhetsrelaterade avvägningar görs på ett annat sätt än i de andra trafikslagen
2. Inom sjöfarten, luftfarten och järnvägen avvägs inte säkerheten mot andra mål
Centrala frågor
• Vilka avvägningsmetoder används?• Vilken roll har transportpolitiska mål spelat?• Vilka typer av avvägningar förekommer?• Var görs avvägningarna?• Vilka skillnader finns mellan trafikslagen? Vad
kan de lära av varandra?
Metoder
23 personintervjuer via telefon med:- företrädare för myndigheter- riksdagspolitiker- forskare/konsulter- övriga: länsstyrelse mm
Studie av dokument- propositioner- forsknings- och myndighetsrapporter- övrigt: tidskrifter, internet mm.
Vad är en avvägning? - ”Noga avpassa i fråga om följdverkningarna” - Ett sätt att hantera en målkonflikt: man väger två saker mot varandra och når fram till ett beslut. - Avvägning är ett process-produkt-begrepp. Att göra en avvägning handlar om att samla
information för att få en samlad bild (process) och sedan fatta beslut (produkt)
Engelska: trade-off (balance)
Avvägningssituationer - exempel
- mellan olika samhällssektorers behov- mellan övergripande transportpolitiska mål- mellan olika transportpolitiska delmål (t ex miljö vs säkerhet)- mellan övergripande mål och delmål- mellan säkerhetsinvesteringar i olika trafikslag- mellan säkerhetsinvesteringar inom varje trafikslag- mellan drift/underhåll och nyinvestering- mellan nationella och regionala perspektiv- vid fastställande av mål- mellan katastrofprevention och förebyggande av frekventa händelser- mellan mäns och kvinnors värdering av säkerhet- mellan kort sikt – lång sikt
Policyprocessen (policycykeln)
Sakkalkyl och strategikalkyl
• Sakkalkyl Avvägningar kan göras med hänsyn till överväganden i sakfrågan (t ex kostnader för säkerhet)
• Strategikalkyl Avvägningar kan göras med hänsyn till överväganden om hur andra aktörer kommer att ställa sig
Sakkalkyl och strategikalkyl
• Sakkalkyl- Vilken åtgärd ger mest trafiksäkerhet? - Är åtgärden samhällsekonomiskt lönsam?
• StrategikalkylHur en viss trafiksäkerhetsåtgärd inverkar på: - Möjligheten att vinna nästa val? - Hålla samman regeringen?- Hålla ihop mitt parti?- Stöd av min intressegruppskoalition?
Beslutsfattares överväganden om avvägningar baseras ofta på…
1. Credit claiming, ta-åt-sig-äran
+ gynnar speciell grupp på ett tydligt sätt (sjuka, äldre, handikappade)
- drabbar, missgynnar många på ett diffust sätt (skattebetalare)
Beslutsfattare har incitament att ta åt sig äran.
2. Blame avoidance, undvika-att-få-skulden + gynnar många på ett diffust sätt (skattebetalare)
- drabbar, missgynnar tydligt liten men väljarmässigt viktig grupp, t.ex. bidragsmottagare
Beslutsfattare har incitament dölja vad hon gör
Stigberoende påverkar avvägningar(spårbundenhet, path dependency)
• Tidigare beslut nedlagda i regelsystem (institutioner), beteenden och infrastruktur skapar spår som påverkar kommande beslut. Inlåsningseffekter, s k lock-in effects.
• Stigberoende påverkar avvägningar i transportpolitiken
StigberoendeVerkande mekanismer
1. Motivet effektivitet. I korta perspektivet upplevs gamla stigen ge större utdelning än den nya genom att den gamla drar förhållandevis lite kostnader medan den nya innebär ett systemskifte som för med sig överväldigande transaktionskostnader (omställningskostnader)
2. Motivet legitimitetDen gamla stigen accepteras i högre grad av berörda aktörer och omgivningen än den nya samt
3. Motivet makt. Genom att den gamla stigen funnits länge så har människor vant sig vid den och skapat organisationer kring den vilket gör att den har större konkret stöd bland dominerande aktörer än den nya.
Var görs avvägningarna (1)
Sverige har ett litet regeringskansli men stora och fristående myndigheter – konsekvenser:
• Fler och fler uppgifter förs över till myndigheterna• Myndigheterna har ett informations- och
kunskapsövertag• Myndigheterna får lite vägledning av regeringen i
hantering av målkonflikter
Var görs avvägningarna (2)
Riksdagen:
”Avvägningar gjordes aldrig i trafikutskottet. Det skedde i regeringens beredning av propositioner.”
Riksdagen har efterfrågat redovisning av avvägningen mellan olika transportpolitiska delmål.
Var görs avvägningarna (3)
Regioner, län, regionförbund etc:
Får ett ökande ansvar över transportpolitikens avvägningar
Avvägningsmetoder (1)
Samhällsekonomiska kalkyler för att bedöma om nyttan uppväger kostnaden.
Avvägningsmetoder (2)
Multikriterieanalys: för rangordning av olika alternativ.
Kan användas för att värdera effekter som inte är möjliga att värdera monetärt.
Positionsanalys: visar åtgärders effekter för olika intressenter. Ingen sammmanvägning. Nettonuvärde anses dölja motsättningar.
Avvägningsmetoder (3)
• Konsekvensutredning
• Riskanalys
• Avvägningar i relation till fyrstegsprincipen
Vägtrafik
Tre övergripande mål för vägtrafikens säkerhet:- Nollvisionen- Etappmål- Fortlöpande förbättringar på årsbasis
Transportpolitiken har inte angett hur avvägningar ska göras för att dessa tre målsättningar ska uppnås.
VÄG Ex 1 - Hastighetsgränser
Nytt hastighetsgränssystem i två etapper:1. 2008 omskyltning av nationella vägar2. 2009 omskyltning av övriga statliga vägar
Avvägningsproblem:- Regionala avvägningar bromsar- Vi har fått ”politiska hastighetsgränser” – ej ”tekniska hastighetsgränser”- Långt till samhällsekonomiskt effektiva h-gränser
VÄG Ex 2 – personlig frihet och integritet
Claes Tingvall, trafiksäkerhetsdirektör, Vägverket:
”Det är integritetsfrågan, och inte tillgänglighetsfrågan, som är den centrala avvägningsfrågan för vägtrafikens säkerhet.”
Flyg
Milstolpar för säkerheten:- 1940-talet: navigeringssystem, ICAO bildas- 1950-talet: jetmotorer istället för kolvmotorer- 1960-talet: sprickbildningsproblem under kontroll- 1990-talet: Enhanced Ground Proximity Warning
systems, Crew Resource Management med checklistor, digitalisering av cockpit
- 2000-talet: EASA – Europeiska byrån för luftfartssäkerhet, utökad security, kvalitetssystem för flygtrafiktjänsten, förbättrade bansystem
FLYG Säkerheten anses inte vara avvägningsbar
”Säkerheten är högsta prioritet av allt.”
Begränsat utrymme för avvägningar eftersom säkerhetssystemen är detaljstyrda
FLYG …ändå görs avvägningar
Befälhavaren ombord ett flygplan gör avvägningar.
Fatta beslut om starta eller inte vid störning.
Den tekniska personal som releasar ett plan för flygning gör avvägningar. Vilka åtgärder krävs för att åtgärda ett tekniskt fel? Går det att flyga trots felet?
FLYG Ex 1 – Tjänstgöringstider för piloter
Nya tjänstgöringstider för piloter:
Europeiska flygsäkerhetsbyrån EASA antog nya regler 2007 – högre nyttjandegrad av personalen möjlig.
Svensk Pilotförening m fl har påtalat ökad risk för
crew fatigue -> ökad risk för haverier.
Flygkatastrofen i Buffalo, januari 2009 – trött besättning.
FLYG Ex 2 – Miljö och säkerhet
Miljö och säkerhet:
Val av flygvägar involverar avvägning mellan
ökade säkerhetsmarginaler och miljöhänsyn
FLYG Ex 3 - Säkerhetsmarginaler
Extra säkerhetsmarginaler kan vara mycket kostsamma. Hur mycket extra säkerhet som kan tas bort är en mer och mer aktuell avvägningsfråga.
Användning av reservsystem under flygning – minskade säkerhetsmarginaler men fortfarande tillräckligt säkert (?)
Järnväg
• Mycket hög säkerhet för tågpassagerare i Sverige (fyra döda sedan 1989)
• Antalet plankorsningsolyckor minskar
MEN: Ändå 86 dödade inom järnvägen år 2008 – varav 55 självmord.
JÄRNVÄG Ex 1 - självmord
Doktorsavhandling av Helena Rådbo, Karlstads universitet:
”Systeminriktad prevention av järnvägssjälvmord. Strategiutveckling i svensk kontext.” (2008)
Ökad kameraövervakning av spårområden och fler stängsel i banområden kan förhindra självmord.
Banverket satsar 170 miljoner kr till 2021 på kameraövervakning, stängsel mm. 400 miljoner kr går till ombyggnad av plankorsningar. Är detta rätt avvägning?
JÄRNVÄG Ex 2 – Grödingebanans tunnlar
Grödingebanan: - 31 km lång, invigdes 1995- Järna-Flemingsberg via Igelstabron, många tunnlar- Tunnlarna saknar evakueringsvägar. ”Grödingebanan är
en dödsfälla”- Räddningstjänsten i Botkyrka och lokförarfacket
protesterade- Banverket och länsstyrelsen: ”ytterligare säkerhet skulle
bli för dyr” Botniabanans tunnlar: Räddningsverket och Banverket
oeniga om vad som är ”tillräckligt säkert”
JÄRNVÄG Ex 3 - Hastigheter
Om drift- och underhållsåtgärder inte räcker för att upprätta en banas säkerhet sänker Banverket den tillåtna hastigheten.
Järnvägen avväger inte säkerhet mot restid.
Sjöfart
• Efter Titanic-katastrofen tillkom nya sjösäkerhetskonventioner - men Estonia-katastrofen ändrade inte bilfärjornas design i grunden
• Utveckling av handelssjöfarten på Mälaren kan avlasta lastbilstrafiken i Mälardalen – trafikslagsövergripande avvägning som främjar flera transportpolitiska mål (miljö, säkerhet, regional utveckling)
Skillnader mellan trafikslagen (1)
VÄG• Säkerhet avvägs mot andra transportpolitiska mål• Avvägningsdilemma mellan olika säkerhetsmål: nollvision
och etappmål.• Säkerhet avvägs politiskt: mot integritet, personlig frihet
och folklig acceptans• Regionala hänsyn• Avvägningar utsträckta över lång tid• Fokus på att förebygga många men mindre olyckor• Samhällsekonomiska metoder• Avvägningar viktiga på individnivå
Skillnader mellan trafikslagen (2)
JÄRNVÄG• Säkerhet är ett randvillkor som reglerar framkomlighet och
hastigheter• Politiska avvägningar för infrastruktursatsningar, i övrigt
på myndighetsnivå• Fokus på att förebygga få men stora olyckor (katastrofer)• Ej absoluta säkerhetskrav (Grödingebanan)
Skillnader mellan trafikslagen (3)
SJÖ• Stor potential i trafikslagsövergripande
avvägningar • Ej absoluta säkerhetskrav (utformning av färjor) FLYG• Absoluta säkerhetskrav men minskande
säkerhetsmarginaler (tjänstgöringstider mm.)• Avvägningar viktiga på individnivå (piloter, mm.)
Avslutande del – Hypoteser
1. Den låga graden av säkerhet i vägtrafiken kan delvis relateras till att säkerhetsrelaterade avvägningar görs på ett annat sätt än i de andra trafikslagen
2. Inom sjöfarten, luftfarten och järnvägen avvägs inte säkerheten mot andra mål
Slutsatser - hypoteser
Den första hypotesen bekräftades. Politiskt grundade säkerhetsavvägningar förekommer inom vägtrafiken men inte inom sjöfarten, flygtrafiken och järnvägen. Vägtrafikens politiska säkerhetsavvägningar omfattar avvägningar mellan nationella och regionala intressen, avvägningar mellan säkerhet och personlig frihet och integritet samt avvägningar mellan restid och säkerhet.
Den andra hypotesen bekräftades inte. Ej absoluta säkerhetskrav i järnväg och flyg (t.ex. Grödingebanans tunnlar och tjänstgöringstider i flyget).
Rekommendationer (1)
1.
Transportpolitiken bör definiera begreppet avvägning och ge tydligare direktiv om hur avvägningar ska gå till. Transportpolitiken skulle kunna visa vilka avvägningar som krävs för att uppnå olika säkerhetsnivåer. Ett sådant förtydligande skulle underlätta målstyrning.
Rekommendationer (2)
2.
Ett tydliggörande av de skeden då olika slags avvägningar görs rekommenderas. Transparenta avvägningar skulle innebära en demokratisering av transportpolitiken. Det är viktigt att kunna se i vilken grad folkviljan, d.v.s. riksdagsbeslut, avspeglas i de faktiska säkerhetsavvägningar som görs.
Rekommendationer (3)
3.
Avvägningsfrågorna i vägtrafiken har hittills huvudsakligen handlat om ekonomi vs säkerhet.
Mer uppmärksamhet behöver ägnas åt säkerhet vs. personlig frihet och integritet.
Rekommendationer (4)
4.
Mer uppmärksamhet behöver ägnas åt att den faktiska säkerheten i vägtrafiken i hög grad beror på brukarnas avvägningar.
