PARTEA I SERVICIILE PUBLICE. EVOLUII I PARTICULARITINOIUNEA DE SERVICIU PUBLICAdministraia public urmrete satisfacerea interesului public, a utilitii publice, (hran, locuin, transport, cultur, sntate, etc.), n mod dezinteresat, prin realizarea de servicii publice. Noiunea de serviciu public a aprut i s-a dezvoltat treptat n contextul sporirii nevoilor generale ale societii omeneti. Termenul de serviciu public a aprut pentru prima dat n doctrina juridic francez, n prima ediie a Tratatului de drept administrativ, aprut sub redacia prof. Maurice Haurion (1892). De la naterea sa termenul de serviciu public a putut fi ntlnit sub diverse aspecte, cum ar fi de exemplu interes public, utilitate public, interes general. Noiunea de serviciu public este definit din mai multe de vedere, existnd o mare varietate de servicii publice. Mircea Djuvara considera noiunea de serviciu public ca fiind o noiune relativ recent n dreptul administrativ, care a aprut pentru satisfacerea cerinelor membrilor unei colectiviti umane. Trebuie fcut precizarea c nu este suficient existena interesului unei persoane sau grup restrns de persoane pentru apariia unui serviciu public, fiind nevoie de interesele unei colectiviti pentru anumite cerine. Dezvoltarea rolului administraiei publice n furnizarea bunstrii sociale a impus descentralizarea serviciilor publice, pentru a permite o mai bun apropiere a ceteanului de serviciile oferite. Serviciul public este acel serviciu scos din subordinea autoritilor centrale i organizat n mod autonom, atribuindu-li-se un patrimoniu i o gestiune proprie n unitatea administrativ-teritorial. Doctrina francez susine existena a dou accepiuni asupra noiunii de serviciu public. Conceptul de serviciu public trebuie conceput, n primul rnd, ca o activitate desfurat de autoritile publice n vederea satisfacerii intereselor generale, pentru c serviciul public nu apare dect atunci cnd colectivitatea scoate n eviden o anumit nevoie general. Aceast definiie comport dou componente: o component material i o component formal organizatoric.

Din punct de vedere al componentei materiale, serviciul public prevede o activitate de interes general, ce mbrac multiple forme n funcie de natura cerinelor sociale. Scond n eviden coninutul material al serviciului public, marele profesor Antonie Iorgovan, definete serviciul public ca fiind forma aciunii administrative prin care o persoan public i asum satisfacerea unei nevoi de interes general. O alt modalitate de definire a serviciului public este realizat de Rodica Narcisa Petrescu, care arat c, ne aflm n prezena unui serviciu public dac: - o activitate de interes general sau public este desfurat de o autoritate a administraiei publice sau o persoan juridic public organizat de aceasta; - dac o persoan juridic privat este autorizat de administraia public s presteze anumite activiti de interes general. ntr-un alt studiu, serviciul public este definit ca fiind: acel organism administrativ nfiinat prin lege sau pe baza legii, de ctre stat, jude sau comun pentru satisfacerea n mod continuu a unor interese specifice ale membrilor societii. Dup cum se poate observa, acest tip de definiie ncearc s mbine concepiile unor autori interbelici, respectiv a profesorilor P. Negulescu i A. Teodorescu. n ceea ce privete componenta formal-organizatoric, aceasta este strns legat de componenta material, pentru c nu poate fi conceput un serviciu public fr ansamblul de ageni i de mijloace materiale, alocate n vederea mplinirii intereselor specifice. Paul Negulescu accentueaz caracterul formal al serviciului public, definindu-l ca fiind un organism administrativ creat de stat, jude sau comun, cu o competen i puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administraiei publice creatoare, pus la dispoziiunea publicului pentru a satisface n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter general, creia iniiativa privat nu ar putea s-i dea dect o satisfacie incomplet i intermitent. Alte definiii ncearc s pun n eviden faptul c serviciul public reprezint n primul rnd o activitate. Nu orice activitate ntreprins pentru satisfacerea unor necesiti ale populaiei reprezint o activitate de prestare a serviciilor publice, ci doar acele activiti care sunt necesare pentru satisfacerea unor nevoi sociale apreciate de puterea public ca fiind de interes public. Ioan Alexandru definea serviciul public ca fiind acea organizaie de stat sau a colectivitilor locale, nfiinat de autoritile competente, cu scopul de a asigura satisfacerea unor cerine ale membrilor societii, n regim de drept administrativ sau civil, n procesul de executare a legii.

2

Astfel activitatea unui agent privat nu poate fi considerat ca o activitate de prestare a unui serviciu public, deoarece chiar dac s-ar urmri satisfacerea unui interes general, aceasta se face urmrind un anumit beneficiu pentru investiiile i munca depuse, spre deosebire de serviciile administraiei publice, care nu au drept scop profitabilitatea. Statul satisface interesele generale ale societii de cele mai multe ori fr realizarea unui profit, ci chiar suportnd pierderi. De exemplu, cheltuielile pe care administraia public le suport prin serviciile publice de nvmnt sau de ocrotire a sntii, sunt suportate de regul de bugetele administraiilor publice n competena crora se afl aceste instituii publice. Chiar dac, pentru unele servicii sunt percepute taxe, acestea au o valoare nesemnificativ pentru acoperirea cheltuielilor totale pentru acest serviciu. Pentru prestarea acestor servicii garantate de stat cheltuielile sunt suportate de bugetul naional sau de bugetele locale. Exist ns, n prezent, multe nevoi sociale care nu sunt satisfcute cu ajutorul serviciilor publice. Totodat orice activitate public pentru a fi considerat serviciu public trebuie s fie reglementat legislativ. Mircea Preda definete serviciul public ca fiind o structur organizatoric nfiinat prin lege sau pe baza acesteia, de ctre stat, jude, municipiu, ora i comun, ori de ctre particulari, dotat cu atribuii (puteri) ncadrate cu personal de specialitate (funcionari publici) care exercit aceste atribuii (puteri), nzestrate cu mijloace materiale i bneti n scopul satisfacerii, n mod continuu i permanent a unor interese comune unei colectiviti. Descentralizarea serviciilor publice const n transferarea serviciilor de la centru spre comunitile locale, cu scopul satisfacerii adecvate a nevoilor sociale. Jean Rivero atribuie noiunii de serviciu public trei accepiuni: n sens material sau funcional, serviciul public se refer la o activitate de interes n sens organic, serviciul public desemneaz un ansamblu de ageni i de mijloace pe A treia accepiune atribuie o activitate ce reprezint un serviciu public unui anumit general pe care administraia este chemat s o desfoare; care o persoan de drept public le utilizeaz pentru ndeplinirea unei sarcini; regim juridic, derogatoriu de la dreptul comun. ntr-un regim de descentralizare administrativ se pot rezolva n condiii mai bune interesele locale, serviciile publice locale putnd fi conduse mai bine de autoritile locale alese, deoarece acestea nu au obligaia s se conformeze ordinelor i instruciunilor de la centru. S-a considerat c prin

3

descentralizare se va mbunti activitatea serviciilor, conducerea acestora adaptndu-se la specificul sarcinilor respective. Serviciul public poate fi organizat fie la nivel naional, pentru ntreaga ar (serviciul public al transportului aerian, feroviar), fie la nivel local (transportul n comun n cadrul unei localiti). Descentralizarea serviciilor este legat i de nivelul de dezvoltare economico-social a localitii respective, cu ct o colectivitate este mai dezvoltat cu att locuitorii si vor avea nevoie de mai multe servicii, mai diversificate i de o calitate superioar. Aadar pentru apariia unui serviciu public avem nevoie n primul rnd de interesul general i apoi de un act de voin a autoritii legiuitoare. De exemplu ministerele se nfiineaz prin lege, organele de specialitate din subordinea Guvernului se nfiineaz prin hotrre de Guvern, etc. Conform opiniei lui Ioan Alexandru o reform a sistemului administrativ trebuie ns nceput cu o reform a administraiei centrale i nu cu permanentizarea reformei administraiei publice locale. Iar descentralizarea serviciilor publice constituie tocmai o component a reformrii administraiei centrale, ce presupune o distribuie a competenelor. De aceea, serviciul public poate fi definit ca fiind acea organizaie de stat sau a colectivitii locale, nfiinat de autoritile competente, cu scopul de a asigura satisfacerea unor cerine ale membrilor societii, n regim de drept administrativ sau civil, n procesul de executare a legii. Serviciile publice poart denumiri diferite ca, de exemplu, secretariate, agenii, institute, administraii, secii, oficii, spitale, coli, regii autonome, societi. Organizaiile care presteaz servicii publice pot fi grupate n trei categorii: autoriti ale administraiei publice; instituii publice; regii autonome de interes public.

Aceast grupare se ntemeiaz pe o serie de deosebiri, i anume: activitatea autoritilor administraiei publice se caracterizeaz prin adoptarea sau emiterea de acte administrative, activitatea instituiilor publice prin aceea c este mai mult o activitate intelectual, iar cea a regiilor autonome este preponderent economic; mijloacele financiare necesare desfurrii activitii autoritilor administraiei publice i, n mai mic msur a instituiilor publice, se asigur de la bugetul statului, iar regiile autonome de interes public i asigur mijloacele bneti, n mare parte, din veniturile obinute din activitatea proprie;

4

autoritilor administraiei publice i instituiile publice i desfoar activitatea, de regul, n mod gratuit, regiile autonome, de regul, contra cost; n activitatea autoritilor administraiei publice preponderent este emiterea de acte administrative; n activitatea instituiilor publice aceasta este mai redus, iar n activitatea regiilor Se mai poate spune c serviciile publice, nelese n sens larg, sunt ansambluri de persoane i bunuri create n vederea satisfacerii unei nevoi publice de ctre o colectivitate public, supuse autoritii i controlului acesteia. Aceast definiie, nsuit de majoritatea autorilor n materie, face s apar ideea de ansamblu de mijloace avute n vedere pentru satisfacerea unui scop. Este vorba de mijloace de personal i materiale, completate cu posibilitatea utilizrii, uneori, a procedurilor juridice excepionale. Cheltuielile serviciilor sunt, n principiu, suportate de ctre colectivitatea care a instituit i organizat serviciul. Ele pot fi acoperite total sau parial din veniturile provenite din funcionarea serviciului sau cu concursul particularilor i sunt ntotdeauna sub control i sub dependena colectivitii care le-a creat.

5

CARACTERISTICI SPECIFICE SERVICIILORCaracteristici specifice serviciilor: intangibilitatea, eterogenitatea sau variabilitatea, inseparabilitatea, perisabilitatea, standardizarea i absena proprietii. a. Un serviciu este intangibil (imaterial) Aceast caracteristic a serviciilor exprim faptul c acestea nu pot fi vzute, prestate, simite, auzite sau mirosite nainte de a fi cumprate. Aa cum am vzut, serviciile nu sunt obiecte, ci activiti, procese sau acte, astfel c un clientul nu are o reprezentare mental a serviciului. El se bazeaz ndeosebi pe ceea ce afirm sau promite prestatorul i pe ideea pe care i-o face despre servicii. Prestatorul nu poate determina exact cum va percepe i evalua serviciul clientul. Promisiunea este deci o noiune cheie, iar prestatorul va trebui s conceap adecvat serviciul (calitatea proceselor) i s exprime beneficiile clientului (calitatea rezultatului) Dup cum am precizat, un serviciu nu poate fi stocat, msurat, testat, verificat nainte de vnzare. Se spune de asemenea, c serviciul este perisabil. Nici prestatorul, nici clientul nu se pot convinge de calitatea acestuia nainte de vnzare, respectiv cumprare. b. Un serviciu este eterogen sau variabil Aceast caracteristic este determinat de faptul c performana unui serviciu difer de la un agent prestator la altul, ndeosebi pentru serviciile ce se bazeaz n mare parte pe intervenia omului. Astfel, clientul va dispune de foarte puine elemente nainte de a cumpra pentru a compara ofertele de servicii. Va fi foarte dificil pentru prestator s furnizeze un serviciu omogen n timp i spaiu, s asigure continuitatea n furnizare in ceea ce privete persoanele care sunt n contact direct cu clientul i s ofere un serviciu ce corespunde n totalitate ofertei iniiale. Cu ct serviciul este oferit n locuri sau prin intermediul unor ageni diferii, cu att serviciul este mai mult legat de comportamentul persoanelor i cu att riscul de non-conformitate este mai mare. Aadar, variabilitatea serviciilor reprezint imposibilitatea repetrii acestora n mod identic, de la o prestaie la alta, ele depinznd de factorul uman prestator i de variabilele timp i spaiu. c. Standardizarea n literatura de specialitate se apreciaz c standardizarea prestrii serviciilor nu poate fi asigurat ntlnind situaia personalizrii serviciilor, aspect ce impune realizarea controlului calitii serviciului prin selectarea i pregtirea personalului prestator, elaborarea cartei serviciului, msurarea

6

gradului de satisfacere a nevoii sociale. Pentru a elimina divergenele dintre prestatorii de servicii i clienii lor datorate variabilitii, s-au generalizat ncercrile de normalizare prin introducerea cartelor contractuale de calitate a serviciilor. d. Un serviciu este inseparabil Muli autori consider aceast caracteristic drept definitorie i o neleg ca fiind determinat de faptul c un serviciu este vndut i consumat simultan. Aadar, nu exist noiunea de rebut, de returnare, n domeniul serviciilor, iar clientul este n contact cu prestatorul n timpul produciei/livrrii serviciului. Primul efect important al acestui aspect este acela c un client poate observa tot ce se petrece n timpul actului de prestare, astfel c satisfacia clienilor este nu numai cea mai bun operaie de msurare a calitii serviciilor, dar i cel mai bun diagnostic pentru furnizor. Al doilea efect important este acela c un client joac un rol activ n prestarea serviciilor. e. Absena proprietii Aceast caracteristic decurge din faptul c un client al unui serviciu i satisface o anumit nevoie, fr ns a se realiza un transfer de proprietate ntre furnizorul serviciului i el, spre deosebire de situaia ce apare n situaia cumprrii unui bun tangibil.

TIPOLOGIA SERVICIILOR PUBLICETIPOLOGIA SERVICIILOR PUBLICE n literatura de specialitate o prim distincie se realizeaz ntre: serviciu public de legiferare; serviciu public judiciar; serviciile publice administrative. Serviciul public de legiferare este realizat de ctre Parlament i const n adoptarea normelor juridice obligatorii care reglementeaz raporturile sociale, la nivelul ntregii ri. Serviciul public judiciar este realizat de ctre instanele judectoreti ce au ca scop soluionarea conflictelor juridice i sancionarea celor care ncalc legea. Serviciile publice administrative asigur executarea legilor i a hotrrilor judectoreti, ordinea public, sigurana naional i asigur desfurarea activitilor pentru toate domeniile.

7

Dup modul de finanare a serviciilor publice, acestea pot fi: - servicii publice finanate de la bugetul public; - servicii publice finanate din surse extrabugetare; - servicii publice finanate din combinaii bugetare i extrabugetare; - servicii publice finanate din activitatea proprie. O distincie se poate realiza ntre serviciul public i serviciul de utilitate public, distincie care const n faptul c primul este realizat de o organizaie statal, iar cel de al doilea de o organizaie nestatal (asociaii, fundaii). Alte criterii menionate n literatura de specialitate sunt: 1) Dup nivelul de realizare/gradul de extensie: - servicii publice naionale ce sunt organizate pentru ntreaga ar; - servicii publice locale care sunt create la nivel local n vederea satisfacerii cerinelor colectivitii din respectiva unitate administrativ teritorial; 2) Dup modul de cooperare la satisfacerea interesului public: - servicii publice la realizarea crora nu sunt implicate alte persoane din rndul clienilor i care au ca scop satisfacerea direct i individual a particularilor; - servicii publice la realizarea crora particip n mod indirect i alte persoane. Aici clientul este utilizator i nu beneficiar de exemplu, ntreinerea reelei de drumuri; - servicii publice la realizarea crora sunt implicate persoane din afar, de exemplu, aprarea naional. 3) Dup forma de proprietate: servicii publice monopolizate, oferite doar de instituiile administrative care dein i monopolul asupra activitilor respective; - servicii publice pe care administraia public le exercit n paralel cu persoanele particulare autorizate; servicii publice exercitate de persoane private autorizate sub controlul unei autoriti a administraiei publice. 4) Dup modul de organizare: - autoriti administrative (ministere, departamente, direcii, oficii, serviciile din primrii i consiliile judeene); - instituii publice (coli, universiti); - regii autonome de interes public; 8

- asociaii i fundaii. 5) Dup importana social: - servicii publice vitale (alimentare cu ap, canalizare, distribuie energic); - servicii publice facultative (amenajarea de parcuri de distracii, centre de informare). Adesea, serviciile publice sunt create pentru prima dat, necesitile fiind noi, alteori ele se adaug altora deja existente, uneori ele au dreptul s stabileasc,. n cadrul legii, propria amenajare generali alteori - doar cu aprobarea anei autoriti administrative superioare. Cheltuielile serviciilor sunt n principiu suportate de ctre colectivitatea care a instituit i organizat serviciul. Ele pot fi acoperite total sau parial din veniturile provenite din funcionarea serviciului sau cu concursul particularilor i sunt totdeauna sub control i sub dependena colectivitii care e-a creat. Aceste servicii au reguli proprii. n dreptul francez ele pot avea prerogativele speciale derivate din dreptul administrativ. n rile anglo-saxone, n principiu, nu acioneaz prerogativele speciale. Linia separativ ntre serviciile proprii administraiei i cele asimilate ntreprinderilor particulare are un caracter ferm n dreptul francez, dar nu i n alte sisteme de drept. n general, ele sunt administrate dup regulile administraiei publice existente n rile unde ele se afl. Caracterul propriu-zis administrativ l au i serviciile publice organizate de colectivitile publice teritoriale care au personalitate juridic i sunt constituite ca stabilimente publice sau care au o anumit autonomie financiar. Ele sunt administrate dup regulile obinuite ale administraiei publice. Caracterul propriu-zis administrativ se atenueaz n cadrul serviciilor publice care acioneaz n domeniul economic, situaie n care se caut s se apropie pe ct posibil de procedeele de gestiune a ntreprinderilor particulare, multe reguli n vigoare n administraia public fiind abandonate. Pentru aceste servicii publice se utilizeaz regimul juridic al societilor de drept privat sau se creeaz un statut special, similar celui al societii de drept privat. Dar totdeauna aceste organisme comport o puternic participare financiar a colectivitilor teritoriale i rmn supuse unui anumit control administrativ. Suntem n prezena unei forme de administraie public prin ntrebuinarea unor mecanisme de administraie particular. Proporia elementelor furnizate de una sau de cealalt variaz. Trebuie s inem seama de partea care rmne administraiei publice n numirea i compunerea consiliilor de direcie, n supravegherea general i n materie financiar. Exist, n diferite ri, diferite categorii de servicii i este posibil o clasificare a acestora dup 9

diferite criterii, cum ar fi natura lor sau colectivitile publice de care depind . Astfel: a) putem distinge servicii publice interne i extrateritoriale. ntr-o maniera general, toate serviciile sunt n cadrul geografic al statului, dar sunt unele care se prelungesc n exterior (de exemplu: afacerile externe au o administraie central i organe i ageni n exterior; serviciul marin - aviaie, care se execut n afara granielor). Cu toate acestea, distincia prezint puin interes din punctul de vedere al structurii generale i al regulilor de funcionare a serviciilor. b) Mai important este distincia ntre serviciile civile i cele militare. Cele din urm sunt supuse unei discipline foarte stricte, organizate i conduse dup reguli care, parial, ie sunt proprii. n multe ri, ele dispun, chiar i n timp de pace, de puterea de rechiziie a oamenilor obligai s petreac un anumit timp sub drapel i de anumite puteri de rechiziie a bunurilor. c) Serviciile sunt exploatate n regie i alteori direct de ctre administraie sau de ctre un prepus general, pe care ea l supravegheaz, l numete sau l demite. d) Condiiile de funcionare, regulile aplicabile sunt foarte diferite. Unele servicii sunt conduse de indivizi, altele - de consilii, de colegii. e) Putem distinge serviciile de administraie general n opoziie cu cele tehnice. f) Dup colectivitile angajate n conducerea acestor servicii, ele pot fi grupate n trei categorii: servicii naionale, regionale i locale: - cele locale (create n cadrul legii) rspund unor nevoi locale, cele naionale, unor interese generale; - cnd lum n considerare amenajarea serviciilor tehnice, trebuie s distingem organisme de direcie i de execuie; pentru serviciile statului exist administraii centrale i, pe de alt parte, servicii deconcentrate. n Frana, spre exemplu, exist o mare diversitate de circumscripii regionale n serviciul statului: curi de apel, academii, corpuri de armat, conservarea apelor i pdurilor, fr coincidene ntre ele. La fel n Germania, Italia, Spania. n Austria, care a practicat din ceie mai vechi timpuri autonomia colectivitilor locale, s-a ncredinat acestora d mare parte din servicii, realiznd n acelai timp o centralizare forte a serviciilor naionale. Coninutul i sfera de ntindere a interesului public sunt determinate de puterea politic, existnd diferenieri n funcie de perioadele istorice ale societii, formele sociale etc. 10

Astfel, activitile unor ntreprinderi care nu concur la realizarea unui interes general, nu pot fi considerate servicii publice, potrivit abordrii juridice. Pe de alt parte, evoluia tehnologic a condus la a considera, servicii publice, care contribuie la realizarea unui interes general, transportul pe calea ferat, televiziunea etc. n ceea ce privete colectivitile locale, descentralizarea pe baza autonomiei locale, le confer dreptul ca, prin intermediul autoritilor publice locale direct desemnate, s-i stabileasc sfera i ntinderea interesului general, statul pstrndu-i doar un drept de control asupra acestora. Al doilea element care contribuie la definirea serviciului public n doctrina juridic l reprezint autoritatea public nsrcinat cu asigurarea acestuia, existnd situaia organizrii serviciului de ctre autoritatea public, inc stabilirii regulilor de funcionare de ctre autoritate i situaia prestrii efective de ctre autoritate. Puterea public este vzut ca ansamblul de prerogative atribuite administraiei publice pentru a promova interesul general ori de cte ori vine n contradicie cu interesul particular. Puterea public poate fi definit i ca un concept complex prin care se definesc mai multe caracteristici: voina dea conduce a unui grup i autoritatea cu care acesta este investit, prin lege, ins sau alte condiii; competena, adic aptitudinea de a lua decizii juste pentru ntreaga comunitate; existena coeziunii i absena constrngerii. Puterea politic este caracterizat ca o putere global exercitat n cadrul colectivitii, n scopul de a o organiza, de a o menine i apra. Justificarea unei astfel de puteri este aceea de a asigura un climat de pacea social i ordine ntr-o comunitate uman, fiind necesar ca interesele i voina fiecrui individ s se topeasc ntr-o voin general unic, tii exprimat i impus la nevoie prin fora fiecrui individ de ctre autoriti publice desemnate n mod legitim.

11

NFIINAREA SERVICIILOR PUBLICEnfiinarea serviciilor publice se poate realiza prin acte de autoritate, ale Parlamentului, Guvernului, autoritilor administrative autonome, autoritilor locale i celorlalte autoriti publice care au ca atribuii definirea interesului public. Recunoaterea unui serviciu public presupune reglementarea acestuia n sistemul juridic intern, n sensul precizrii bazelor acestora. Menionarea serviciilor publice locale n Constituie reprezint un aspect foarte important, conducnd la obligativitatea asigurrii acestuia. Constituiile diferitelor ri din Europa dateaz din perioade diferite, n funcie de care se pot distinge dou situaii: - constituii anterioare celui de al doilea rzboi mondial care au ca obiect n primul rnd reglementarea funcionrii instituiilor politice. Aceste constituii nu abordeaz dect n mod excepional serviciile publice locale, preciznd n primul categoriile de autoriti publice locale (cazurile Austriei, Finlandei i Irlandei). constituiile posterioare celui de al doilea rzboi mondial sunt marcate de ideologia intervenionismului economic i social i recunoaterea drepturilor cetenilor, altfel spus a activitilor pe care cetenii sunt n drept s le solicite autoritilor publice spre a fi furnizate. Unele constituii recunosc competena de gestiune a serviciilor publice unei puteri descentralizate, astfel c nfiinarea sau desfiinarea unui serviciu se realizeaz n baza voinei acestor puteri descentralizate. O singur ar din Uniunea European nu este formal dotat cu o constituie: este vorba de Marea Britanic Ordinea constituional intern se bazeaz pe cteva texte fondatoare, cea mai mare parte foarte vechi, i pe un ansamblu de cutume. Fiind vorba de texte cu o vechime considerabil, serviciile publice nu sunt reglementate n cea mai mare parte a rilor europene, organizarea serviciilor publice se realizeaz prin intermediul legislaiei. Sunt legi care determin nfiinarea serviciilor publice sau care determin regimul dup care sunt organizate i funcioneaz sau modalitile de control. Organizarea serviciilor publice nu se realizeaz ntotdeauna pe o baz legislativ. n foarte multe cazuri, ele se bazeaz pe libertatea acordat colectivitilor locale de a asigura servicii pentru comunitate. Aceast libertate este recunoscut n majoritatea rilor europene.

12

Aceasta nseamn c autoritile publice, confruntndu-se cu anumite probleme, pot decide nfiinarea i organizarea anumitor servicii publice ale colectivitilor locale, fr ca acest lucru s fie expres prevzut de constituie sau lege. Frana ofer un bun exemplu pentru aceast situaie. Dac anumite servicii publice sunt constituite pe baze legislative, statul sau colectivitile locale sunt autorizate s creeze noi activiti publice n condiii precizate de jurisprudena jurisdiciilor competente: Consiliul Constituional pentru legi, Consiliul de Stat i jurisdiciile administrative pentru reglementrile statului i deciziile colectivitilor locale, cu condiia ca aceste intervenii s fie motivate de un interes naional sau local i de situaii particulare. Se poate observa n Frana c unul din serviciile publice, distribuia public de ap potabil, sa dezvoltat ca un serviciu public comunal fr ca vreun text s prevad acest lucru. Pn nu demult, crearea serviciilor publice a constituit monopol de stat n toate rile, indiferent de ornduirea social. ns, pe msura extinderii democraiei sociale, inclusiv prin descentralizare, s-a nregistrat i se nregistreaz un transfer al acestui monopol de la nivel central la nivel local. n prezent, statul pstreaz monopolul asupra unor servicii publice considerate de interes naional pe care le nfiineaz i le coordoneaz centralizat, cum sunt: poliia, starea civil, prevenirea i stingereaincendiilor, etc. Este vorba, n special, de crearea acelor servicii care afecteaz libertile fundamentale ale cetenilor sau care presupun apariia unor categorii de instituii publice. Colectivitile locale pot nfiina servicii publice prin intermediul organismului deliberativ al acestora, cu respectarea strict a condiiilor stabilite de legislativ: obligaia de a nfiina servicii publice de interes local numai n limitele legii, adic, o competen limitat la acele servicii publice care nu sunt statale. n Romnia, prin Legea administraiei publice locale, se precizeaz c la nivel local, autoritile publice organizeaz servicii publice de gospodrire comunal, transport local, reele edilitare etc.; autoritile administraiei locale au dreptul de a desfura la nivel teritorial servicii publice cu caracter statal cu precizarea c rspunderea revine primarului n calitatea sa de reprezentant al statului; nfiinarea de servicii publice trebuie s urmeze procedura prevzut de lege cu cele trei restricii: stabilirea obiectivului de activitate, organizarea i funcionarea n baza unui regulament emis de administraie, controlul modului n care i realizeaz prerogativele. 13

n prezent, pentru evitarea ngrdirii liberei concurene, s-a generalizat o excepie susinut de jurispruden cu privire la dreptul autoritilor locale de a crea servicii publice industriale i comerciale numai n trei cazuri: atunci cnd serviciul public urmeaz s-i desfoare activitatea pe domeniul public; atunci cnd rspunde unei obligaii legale pe care trebuie s o ndeplineasc o persoan public; dac este complementar altui serviciu public.

14

5. PRINCIPII DE ORGANIZARE I FUNCIONARE A SERVICIILOR PUBLICEAm precizat deja, c printr-o serie de decizii ale Consiliului de Stat i ale Tribunalului de conflicte, n Frana s-au construit trei principii ale serviciului public, considerate n literatura de specialitate ca fiind fundamentale. A. PRINCIPIUL EGALITII DE TRATAMENT AL UTILIZATORILOR Deoarece vizeaz satisfacerea unui interes general, un serviciu public trebuie s asigure un acces egalitar pentru toi utilizatorii, egalitate ce decurge din egalitatea tuturor n faa legii. Totui, exist i excepii de la aceast regul, n cazul n care diferentele de tratament sunt justificate de situaii obiective . Acest principiu are dou consecine pentru operatorii de servicii: - obligaia de a asigura serviciul pentru toi utilizatorii sau pentru un numr ct mai mare; - obligaia de a practica un pre de baz uniform i rezonabil pentru a se asigura accesul tuturor. B. PRINCIPIUL CONTINUITII SERVICIULUI PUBLIC Serviciul public, fiind considerat indispensabil pentru colectivitate, trebuie s funcioneze fr ntrerupere. Trebuie asigurat n mod constant i s funcioneze regulat, astfel c operatorul are obligaia de a-i organiza activitatea astfel nct s nu existe ntreruperi. Acest principiu a reprezentat mult vreme justificarea interzicerii sau limitrii dreptului la grev n serviciul public. n Marea Britanie nu exist nici o reglementare referitoare la nivelul minim n serviciile publice, singurul mijloc de a asigura continuitatea acestora fiind limitarea legal general a recurgerii la grev i rechiziia. Tribunalul Federal al Muncii din Germania apreciaz c, spre deosebire de funcionarii publici care nu au drept la grev, salariaii din serviciile cu impact asupra publicului, sub contract de munc de drept privat, pot face grev cu condiia s nu lezeze nejustificat interesele vitale ale populaiei i s vegheze, pentru ca msurile de protecie indispensabile s fie asigurate. Constituia Spaniei impune, n caz de grev, meninerea de servicii publice eseniale pentru comunitate. 15

n Italia, Legea nr. 146 din 12 iunie 1990 are ca obiectiv concilierea ntre exercitarea dreptului la grev n serviciile publice eseniale i ocrotirea drepturilor persoanelor protejate prin Constituie. n acest scop, n aceast lege sunt enunate regulile ce trebuie respectate n caz de conflict colectiv pentru a asigura realitatea coninutului esenial al drepturilor stabilite. Legea din Portugalia din 1977 asupra dreptului de grev a modificat regimul acesteia i n particular a instituit msuri specifice n serviciile care asigur nevoile sociale absolut necesare. C. PRINCIPIUL MUTABILITII (adaptabilitatea) SERVICIULUI PUBLIC Un serviciu public, creat pentru a satisface o nevoie de interes general, trebuie s se adapteze la evoluia acestei nevoi i, eventual, s dispar odat cu aceast nevoie. Dac definirea interesului general i nfiinarea unui serviciu public reprezint atributul autoritii publice, n mod unilateral, aceasta este cea care poate decide modificarea regulilor de organizare i funcionare ca i desfiinarea acestuia, dac se consider c nu mai este necesar. Aplicarea acestui principiu conduce la dou obligaii pentru operatori: - identificarea ateptrilor utilizatorilor; - mbuntirea continu a calitii serviciului. Acest principiu presupune i adaptarea serviciului public la evoluia tehnologic. Din punct de vedere al tehnologiei, sunt dou aspecte care ne rein atenia n mod deosebit: n ce msur sunt ncorporate noile tehnologii n furnizarea serviciului public n vederea creterii performanelor acestora? i n ce msura noile tehnologii determin apariia unor servicii publice? n literatura de specialitate regsim rspunsul la prima ntrebare, rspuns ce i regsete reprezentarea exact n viaa real: viteza de inserie a noilor tehnologii este mai mica n sectorul public dect n cel privat, dar logica interesului general permite accesul egalitar al tuturor la modernitate. Explicaia acestui fapt o regsim n rigiditatea reglementrilor, capacitate de adaptare redus, lips de flexibilitate sau limitarea resurselor n sectorul public. Progresul tehnic a fcut s apar noi tehnologii i, de asemenea, noi nevoi publice, astfel c statele i colectivitile locale au fost adesea obligate s organizeze ca servicii publice, activiti create de progresul tehnic, n scopul ntririi propriilor autoriti i pentru a asigura dezvoltarea economic. Apariia unei noi tehnologii a condus de foarte multe ori la asigurarea unei gestiuni publice: cile ferate, telefonia, televiziunea etc. n afara acestor principii fundamentale, n literatura de specialitate regsim i altele, cum sunt: principiul eficienei i eficacitii, al descentralizrii, al neutralitii sau al cuantificrii. 16

Principiul eficienei i eficacitii Presupune asigurarea eficienei i eficacitii n furnizarea serviciului public. Eficiena unui serviciu are n vedere obinerea de rezultate maxime cu eforturi minime, iar eficacitatea presupune obinerea de rezultate ct mai apropiate de obiectivele propuse. Cele trei elemente amintite - obiective, mijloace, rezultate, constituie triunghiul performanei. Principiul descentralizrii i deconcentrrii serviciilor publice Potrivit principiului neutralitii, serviciul public trebuie s funcioneze pentru a satisface interesul general i nu un interes particular. Acest principiu decurge din necesitatea de a asigura accesul tuturor la servicii publice i din caracterul egalitar al administraiei publice, n sensul c ea furnizeaz servicii tuturor, fr a face distincie de origine, de ras, de partide politice, principiu care nu este ntotdeauna i pretutindeni aplicabil. Aplicarea principiului cuantificrii prezint o dubl semnificaie. n primul rnd introduce o evaluare obiectiv a msurii n care serviciul public satisface necesitile beneficiarilor, permind astfel o evaluare rapid a activitii serviciului, iar n al doilea rnd asigur transparena fa de ceteni i echitatea n furnizare. Putem, de asemenea, preciza principiul legalitii sau cel al dezvoltrii durabile Legalitatea reprezint un principiu fundamental care st la baza fenomenului administrativ i cruia i se subordoneaz aciunea administraiei publice. Aceasta trebuie s se ntemeieze pe lege, care reprezint o baz de referin n aprecierea acesteia. Legalitatea este sinonim cu regularitatea juridic i presupune c aciunea administraiei s in seama de dou elemente: obligaia de conformare fa de lege i obligaia de iniiativ pentru a asigura aplicarea legii. Principiul dezvoltrii durabile a fost proclamat n cadrul Declaraiei de la Rio (pct.3), semnat de majoritatea statelor lumii, printre care i Romnia, n cadrul Conferinei ONU pentru protecia mediului i dezvoltare din iunie 1992. Conform principiului 3 al Declaraiei privind mediul nconjurtor i dezvoltarea, dreptul la dezvoltare trebuie realizat astfel nct s satisfac echitabil nevoile privind dezvoltarea i mediul nconjurtor ale generaiilor prezente i viitoare. Problema cheie a dezvoltrii durabile o constituie reconcilierea ntre dou aspiraii umane: necesitatea continurii dezvoltrii economice i sociale, dar i protecia i mbuntirea strii mediului, ca singura cale pentru bunstarea att a generaiilor prezente, ct i a celor viitoare. Conform prevederilor stabilite n cadrul Conferinei de la Rio, fiecare autoritate local are obligaia de a elabora propria strategie local de dezvoltare durabil.

17

PARTEA II SERVICIILE PUBLICE N ROMNIA1. CADRUL JURIDICn Romnia, Constituia stabilete la art. 120 c administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice. n Romnia, exist acte normative care sugereaz chiar prin titlul lor c reglementeaz nfiinarea, organizarea sau funcionarea unor servicii publice. Pot fi amintite Ordonana Guvernului Romniei nr. 88/2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea serviciilor publice comunitare pentru situaii de urgen1, Ordonana Guvernului Romniei nr. 84/2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea serviciilor publice comunitare deeviden a persoanelor2, Legea nr. 241 din 22 iunie 2006 a serviciului de alimentare cu ap i de canalizare3. n Romnia, Legea nr. 51 din 8 martie 2006 a serviciilor comunitare de utiliti publice, publicat n M. Of. nr. 254/2006 utilizeaz termenul de gestiune, preciznd n art. 23 gestiunea serviciilor de utiliti publice reprezint modalitatea de organizare, funcionare i administrare a serviciilor de utiliti publice n scopul furnizrii/prestrii acestora n condiiile stabilite de autoritile administraiei publice locale.(de vazut Ordonan de urgen nr. 13 din 20/02/2008 - Emitent: Guvernul Romniei intrare n vigoare: 26/02/2008 Publicaie: MOF nr. 145/2008 pentru modificarea i completarea Legii serviciilor comunitare de utiliti publice nr. 51/2006 i a Legii serviciului de alimentare cu ap i de canalizare nr. 241/2006) Gestionarea serviciilor publice, ca noiune, o ntlnim att n Legea administraiei publice locale, ct i n Carta European a autonomiei locale48. Reglementrile legale au urmtorul coninut: Autonomia privete att organizarea i funcionarea administraiei publice locale, ct i gestionarea, sub propria responsabilitate, a intereselor colectivitilor pe care le reprezint118.

1 2

3

Publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr. 544 din 1 septembrie, 2001. Publicat n Monitorul Oficial, partea I, nr. 544 din 1 septembrie, 2001. Publicat n Monitorul Oficial, partea I nr. 563 din 29 iunie 2006.

18

2. SERVICIILE PUBLICE ALE ADMINISTRAIEI CENTRALE DIN ROMNIASe tie c administraia public reprezint sistemul n care se desfoar activitatea de organizare a executrii i de execuie concret a legii. Aceast activitate se realizeaz de ctre autoritile administrative centrale sau locale, putnd avea caracter: de dispoziie reglementri elaborate i emise pe baz de lege i n interesul execuiei legii; de prestaie servicii publice de interes general sau local. Avnd n vedere faptul c nevoile i cerinele societii n general sau ale fiecrui cetean n parte sufer modificri frecvente n timp i spaiu, administraia public trebuie s aib un character dinamic s se adapteze la aceste realiti, fapt pentru care i creaz i organizeaz structuri care s rspund acestor cerine i nevoi reclamate de societate. Aceste cerine i nevoi pot fi: generale la nivelul ntregii comuniti organizate de ctre stat (aprare, ordine public, educaie, sntate); specifice la nivelul colectivitilor din judee, orae sau comune (alimentare cu ap, gaze, lumin, energie termic, salubrizare). Autoritile administrative au menirea de a transpune n practic prevederile legii, executnd-o sau organiznd executarea acesteia. n acest scop, ele dispun de resurse (financiare, materiale, umane) i de competene atribuite corespunztor sarcinilor ce revin fiecreia. Instituiile publice centrale prestatoare de servicii publice centrale sunt: Preedenia Romniei prin administraia prezidenial; Guvernul prin aparatul de lucru al Guvernului; Administraia central de specialitate prin intermediul ministerelor, autoritilor subordinate ministerelor i autoritilor autonome. Celelalte autoriti centrale ale administraiei publice se mpart n dou categorii: 1. Autoriti subordonate Guvernului (Oficiul Naional de Cadastru, Geodezie i Cartografie, Agenia Naional a Funcionarilor Publici , Direcia General pentru Paapoarte, Institutul Naional de Administraie, Oficiul Concurenei, Direca General a Vmilor, Direcia General a Finanelor Publice i Controlul Financiar de Stat, Garda

19

Financiar, Oficiului de Stat pentru Invenii i Mrci, Regia Naional a Pdurilor, Centrul Naional al Cinematografiei, etc.) 2. Autoritile administrative autonome nu se subordoneaz Guvernului, ministerelor sau altor organe centrale. Ele se grupeaz n dou categorii: Nominalizate n dispoziiile constituionale (Consiliul Suprem de Aprare a rii, Serviciul Romn de Informaii, Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, Consiliul Legislativ, Curtea Constituional, Serviciile Publice de Radio i Televiziune, etc.) Nenominalizate prin Constituie, care se nfiineaz prin lege organic (Consiliul Naional al Cinematografiei, Consiliul Naional al Audiovizualului, Banca Naional, etc.)

3. SERVICIILE PUBLICE ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE LOCALE DIN ROMNIACategorii de servicii publice locale Este vorba despre dou categorii de servicii publice locale: servicii publice organizate de autoritile administraiei publice locale; servicii publice subordonate autoritilor administraiei publice locale. Autoritile administraiei publice locale pot nfiina servicii publice n orice domeniu de activitate. Pentru funcionarea normal a oricrei comuniti, sunt necesare o serie de activiti specifice de interes general, cum ar fi alimentarea cu ap, transportul de energie termic, distribuirea gazelor, canalizare, salubritate etc. Aceste activiti care satisfac interese generale trebuie asigurate de ctre autoritile publice locale n virtutea faptului c ele rspund fa de cetenii care le-au desemnat pentru a le reprezenta interesele. Ca atare, serviciul public este mijlocul administraiei prin care se presteaz cetenilor servicii de interes general, n regim de putere politic. n Romnia nfiinarea serviciilor publice este atributul exclusiv al autoritilor deliberative, respectiv al consiliilor locale, iar organizarea i funcionarea lor constituie atributul autoritilor executive, adic al primarilor. Totui majoritatea serviciilor publice locale sunt constituite prin deconcentrarea serviciilor publice ale administraiei centrale la nivel local teritorial, aflate sub controlul prefectului (reprezentatntul puterii centrale). Astfel, nu este vorba de o descentralizare exclusiv real a serviciilor publice, ci mai exact de o deconcentrare a majoritii serviciilor publice. 20

n categoria serviciilor publice locale se includ: servicii publice cu caracter statal (serviciul de paz, asigurat de corpul gardienilor publici; serviciul public de protecie civil, serviciul de autorizare a construciilor, serviciul de paz asigurat de corpul gardienilor publici). serviciile comunitare nfiinate la nivel local, dar i judeean (serviciile privind evidena populaiei, serviciile privind evidena paapoartelor, serviciile pentru situaii de urgen i serviciile comunitare pentru cadastru i agricultur, poliia comunitar care exercit atribuii privind aprarea drepturilor i libertilor fundamentale ale persoanei, a proprietii private i publice, prevenirea i descoperirea infraciunilor, respectarea ordinii i linitii public)4. servicii publice de gospodrie comunal (Ap i canalizare; Producia i distribuia energiei termice; Salubritate5, Transport public local de cltori; Drumuri i spaii verzi; Distribuie energie electric n localiti; Distribuie gaze naturale n localiti). alte servicii publice locale - care nu fac parte din categoria serviciilor de gospodrie comunal-( administrarea domeniului public ); servicii publice comerciale (organizarea i funcionarea pieelor agroalimentare; serviciul de exploatare a parcajelor publice; licenierea transportului privat de cltori; expunerea firmelor i reclamelor publicitare; organizarea i funcionarea cimitirelor; serviciul public de ecarisaj); serviciul public pentru activiti culturale. Principalele obiective i prioriti ale serviciilor publice locale din Romnia Pentru a atinge cele dou deziderate fundamentale ale serviciilor publice de interes economic general sunt: calitate la standarde europene i accesibilitate din partea tuturor consumatorilor fr discriminri de nici o natur, inclusive prin pre. Aceste obiectice pot fi realizate prin descentralizarea serviciilor publice i creterea responsabilitii autoritilor locale cu privire la calitatea serviciilor asigurate populaiei.

4 5

Legea nr.51/2006 - Legea serviciilor comunitare de utiliti publice Legea nr.101/2006

21

4. FORME DE GESTIUNE A SERVICIILOR PUBLICE

n literatura de specialitate sunt identificate urmtoarele moduri de gestionare a serviciilor publice: 1. Administrarea prin regii autonome sau instituii publice; 2. Contractul de concesionare; 3. Contractul de nchiriere; 4. Locaia de gestiune; 5. Contractul civil; 6. Contractul comercial. Autoritatea public nsrcinat cu crearea unui serviciu public poate alege s l gestioneze ea nsi, utiliznd propriul personal i propriile bunuri. Este vorba de ceea ce numim gestiune direct sau gestiune n regie. Formele cunoscute ale gestiunii directe sunt: regia direct, regia depersonalizat, regia autonom. n multe cazuri, autoritatea public nsrcinat cu crearea unui serviciu public ncredineaz gestiunea unei ntreprinderi publice sau private, pstrndu-i ns controlul asupra acesteia. Aceast situaie este cunoscut sub denumirea de gestiune indirect sau gestiune delegat. n acest caz, autoritatea public trebuie s stabileasc misiunea general a ntreprinderii., adic serviciile cu care aceasta este nsrcinat, misiunea de serviciu public i s stabileasc obligaii precise prin care s se asigure acest serviciu - obligaii de serviciu public. Aceast misiune i obligaiile sunt stabilite prin diferite proceduri sau tehnici de delegare a serviciului public. Delegarea se poate realiza printr-o procedur unilateral, prin care misiunea i obligaiile sunt stabilite prin lege sau regulament. Este cazul ntreprinderilor publice, pentru care misiunea i obligaiile sunt stabilite prin textul legislativ de nfiinare. Delegarea se poate realiza i printr-o procedur contractual,. Aceasta presupune faptul c misiunea i obligaiile trebuie s fie incluse ntr-o convenie ncheiat ntre colectivitatea public i ntreprinderea nsrcinat cu prestarea serviciului. Este situaia delegrii ctre o ntreprindere privat, dar se impune din ce n ce mai mult i procedura contractual de delegare a serviciilor publice ctre ntreprinderi publice, mai ales pentru stabilirea obligaiilor de serviciu public.

22

Conveniile de serviciu public, se disting n funcie de natura obligaiilor autoritilor i operatorilor i dup modul de remunerare a acestora. O prim situaie este aceea n care operatorul se comport ca un veritabil antreprenor, realiznd activitatea cu care este nsrcinat pe propriu-i risc. Autoritatea public i ncredineaz asigurarea unui serviciu, dar nu l remunereaz direct, acest lucru realizndu-se prin exploatare, prin perceperea de redevene de la utilizatori. Aceast situaie cunoate dou modaliti: a) operatorul este nsrcinat nu doar cu asigurarea serviciului, ci i cu realizarea cadrului necesar - de exemplu, instalarea conductelor pentru alimentare cu ap. Pentru aceste lucrri, autoritatea public nu este implicat financiar, urmnd ca operatorul s-i recupereze investiia din exploatare. Lucrrile nu reprezint proprietatea operatorului ci a colectivitii, care intr n posesia acestora la finele contractului. Aceast tehnic este denumit concesiune, autoritatea public fiind concedent iar operatorul -concesionar6. b) lucrrile necesare funcionrii serviciului sunt puse la dispoziie de ctre autoritatea public, iar operatorul pltete o redeven. Acest procedeu poart de numirea de affermage, dar n legislaia romneasc nu se deosebete de concesiune. Deosebirea dintre affermage i concesiune const n perioada contractului: pentru concesiune este o perioad mai mare, urmrindu-se recuperarea investiiilor. Alte deosebiri eseniale nu exist:; concesionarul i fermier- ui au aceleai obligaii i aceleai drepturi stabilite prin contract, condiii care fixeaz principiile generale i caietul de sarcini unde sunt stabilite detaliat condiiile de funcionare. A doua modalitate de delegare contractual a serviciului are n vedere un operator remunerat direct de ctre colectivitatea public. Acesta nu percepe redevente sau taxe de la utilizatori, acest lucru fiind realizat de ctre colectivitate. Remunerarea operatorului depinde de rezultatele activitii sale, de obicei fiind vorba de un procent din cifra de afaceri. Pe lng gestiunea direct i cea delegat, exist i gestiunea semidirect care reprezint un proces de administrare mixt a serviciului public, n sensul exploatrii n regie direct alturi de prestarea unei pri a serviciului public de ctre o ntreprindere exterioar (din sectorul privat). n Romnia, potrivit legislaiei n vigoare7, gestiunea serviciilor de utiliti publice se6

Ordonana de Urgen a Guvernului nr.34 din 19 aprilie 2006, privind atribuirea contractelor

de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, M. Of. nr. 418/15, mai, 2006.7

Legea51/2006, art. 23 i30.

23

organizeaz i se realizeaz n urmtoarele modaliti: a) gestiune direct; b) gestiune delegat. Gestiunea direct este modalitatea de gestiune n care autoritile administraiei publice locale sau asociaiile de dezvoltare comunitar, dup caz, i asum, n calitate de operator, toate sarcinile i responsabilitile ce le revin potrivit legii cu privire la furnizarea/prestarea serviciilor de utiliti publice i la administrarea i exploatarea sistemelor de utiliti publice aferente. Gestiunea delegat este modalitatea de gestiune n care autoritile administraiei publice locale sau asociaiile de dezvoltare comunitar, dup caz, transfer unuia sau mai multor operatori toate sarcinile i responsabilitile privind furnizarea/prestarea serviciilor de utiliti publice, precum i administrarea i exploatarea sistemelor de utiliti publice aferente acestora, pe baza unui contract, denumit n continuare contract de delegare a gestiunii.

5. ACTORI IMPLICAI N NFIINAREA, ORGANIZAREA I FUNCIONAREA SERVICIILOR PUBLICEPentru a fi vorba de un serviciu public, trebuie s existe o autoritate public nsrcinat cu organizarea acestuia. Prin organizare sunt vizate diferite aspecte: determinarea regulilor de funcionare, atribuirea dreptului de exploatare, controlul condiiilor de exercitare a acestui drept etc. Nivelurile de implicare public i elementele privind organizarea sunt sintetizate n tabelul de mai jos: Am considerat util n continuare prezentarea principalelor responsabiliti, aa cum acestea par a fi distribuite ntre prile implicate: administraia public central, administraia public local, prestatorii de servicii, beneficiarii (consumatorii) i mass-media.

Prile implicate n organizarea i funcionarea serviciilor publice i responsabilitile lor.

24

Nr. crt. 1.

PRILE IMPLICATE Administraia public central

RESPONSABILITI Stabilete politica naional n domeniu. Realizeaz proiecte de acte normative n domeniu. Elaboreaz standarde generale de evaluare a performanelor serviciilor publice. Stabilete politica local n domeniu.

2.

Administraia public local

Organizeaz

servicii

publice,

formuleaz

strategii i programe de dezvoltare. Furnizeaz servicii publice la nivel local. Elaboreaz norme locale, regulamente, studii de dezvoltare. Asigur finanarea serviciilor publice locale din bugetul local, surse extrabugetare, aprob tarife pentru unele servicii. Monitorizeaz modul n care este asigurat serviciul public n conformitate cu normele legale,

3.

principiilor i regulilor specifice. Prestatori de servicii Respect legislaia n vigoare. Asigur serviciile la standardele stabilite de administraia public i respect obligaiile contractuale. Respect principiile i regulile de baz ale serviciilor publice. Dezvolt serviciile n vederea creterii

performanelor acestora. Gestioneaz eficient resursele umane, financiare i materiale avute la dispoziie. Rspund la solicitrile beneficiarilor. Informeaz beneficiarii cu privire la drepturile i obligaiile acestora n raport cu serviciul public. Consult beneficiarii cu privire la modalitile 25

optime de furnizare a serviciului. 4. Beneficiari (consumatori) Se informeaz cu privire la noile reglementri, cu privire la modalitile de organizare i funcionare a serviciilor publice. Pltesc la termen serviciile de care beneficiaz. Se implic n furnizarea serviciilor publice. 5. Mass-Media Asigur o informare corect a cetenilor, a Respect legislaia n vigoare.

administraiei centrale i locale, a prestatorilor. rile cu organizare i tradiie unitar ncurajeaz furnizarea serviciilor publice de ctre stat care joac rolul de organizator i de arbitru atunci cnd nu este chiar el operatorul. rile cu organizare descentralizat ncurajeaz responsabilitatea local. n cele mai multe cazuri aceste ri recunosc largi atribuii structurilor intermediare dintre stat i colectivitile de la baz. Este cazul landurilor din Germania, comunitilor autonome din Spania i regiunilor din Belgia i Italia. Tradiiile politice interne joac un rol important n distribuirea responsabilitilor ntre nivelul central i puterile locale. Anumite servicii se preteaz mai bine a fi prestate la nivel local, altele, la nivel central sau intermediar. Serviciile urbane i serviciile de distribuie (ap, gaz, electricitate) sunt mai potrivite unui sistem de responsabilitate local. Marile reele de transport, asigurrile sociale, producia de energie sunt de competen naional. In privina funciilor regaliene, trebuie menionat faptul c ele sunt ncredinate, prin natura lor, responsabilitii etatice. Vorbind despre serviciul public n viziunea Uniunii Europene, a aprut o ntrebare fireasc: cum s se armonizeze serviciile publice naionale i locale cu ambiiile de realizare a unui spaiu economic comun? Astzi se dorete crearea unei piee europene unice, prin punerea n oper a reelelor transeuropene (telecomunicaii, transporturi feroviare, electricitate, gaz, . servicii potale), pornind de la reguli de joc europene impuse tuturor i de la cadre juridice naionale care transpun i completeaz dreptul comunitar. Se apreciaz c o regularizare sectorial adecvat este n msur s asigure, sub controlul Oficiului Concurenei, o funcionare satisfctoare a concurenei pentru producerea unui serviciu eficace, cu respectarea obligaiilor de serviciu public impuse de lege.

26

27

6. PRESTATORII DE SERVICII PUBLICEINSTITUIILE PUBLICE Termenul de instituie provine din latinescul institutio -aezmnt, ntemeiere, nfiinare, dar i obicei, regul de purtare, deprindere. n limbaj curent, cuvntul instituie reprezint organizaii care au un statut, reguli de funcionare stabilite prin acte normative, avnd rolul de a satisface anumite nevoi. n sens restrns, sunt instituii publice numai persoanele juridice nfiinate prin acte de putere sau de dispoziie ale autoritilor administraiei publice centrale sau locale n scopul realizrii unor activiti fr caracter comercial sau pentru ndeplinirea unui serviciu public nepatrimonial. Specialitii definesc instituia public i ca o form de organizare a serviciilor publice, alturi de autoritile administraiei publice i regiile autonome de interes public142. Pentru c scopul nfiinrii lor este acela de a realiza sarcini de natur social cultural, se mai numesc i instituii socialculturale. Aadar, se pot identifica mai multe caracteristici ale instituiilor publice: a) se nfiineaz, se reorganizeaz i se desfiineaz prin lege sau potrivit legii de ctre Parlament, Guvern, ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i de ctre consiliile judeene i locale; b) sunt nfiinate pentru satisfacerea unor interese generale de specialitate, cu caracter social-cultural, ale membrilor societii; c) coordonarea activitii instituiilor publice n scopul realizrii interesului general (pentru care, de altfel, au fost create) poate fi fcut prin reprezentani ai autoritii publice n organul de conducere al instituiei (AGA sau CA) sau prin contractul cu instituia public, adic n mod indirect prin bilanul aprobat anual de ctre autoritatea public, d) mijloacele financiare necesare desfurrii activitii lor sunt asigurate, de regul, de la bugetul administraiei centrale de stat sau de la bugetele locale; e) i desfoar activitatea fie gratuit, fie cu plat; f) sunt ncadrate cu personal, n specialitatea serviciului public n care activeaz; g) desfoar o activitate continu i n mod ritmic. n prezent, se observ tendina autoritilor publice de a nfiina instituii publice cu caracter administrativ, dar cu sarcini comerciale sau industriale: agenii, asociaii, camere. Acest fenomen este

28

justificat de lipsa resurselor necesare funcionrii instituiilor publice administrative, capacitatea instituiilor comerciale de a se organiza mai bine i de a funciona mai eficient dect instituiile administrative i posibilitatea de a se sustrage normelor de drept administrativ ce ncorseteaz activitatea economic. REGIILE AUTONOME Regiile autonome sunt ageni economici reorganizai n temeiul Legii 15/1990 privind transformarea ntreprinderilor de stat n societi comerciale. Ulterior, prin O.G. nr. 13/1993 s-au stabilit msuri pentru restructurarea activitii regiilor autonome n vederea eficientizrii lor, pentru respectarea disciplinei financiare, gestionarea bunurilor din domeniul public, precum i pentru reglementarea raporturilor dintre autoritile administraiei publice i regii, iar prin Legea nr. 135/1994 s-au stabilit numrul i obiectul de activitate al regiilor autonome de interes local, urmnd ca, pentru activiti ce nu mai fac obiectul regiilor, consiliile locale s organizeze fie societi comerciale, fie servicii publice. Un moment important n reorganizarea regiilor autonome a fost reprezentat de adoptarea O.U.G. nr. 30/1997 prin care se preciza c vor fi supuse reorganizrii, cu prioritate, regiile care presteaz servicii de utilitate public i nregistreaz pierderi. n ultimii ani am asistat la un proces de reorganizare a regiilor autonome n societi comerciale deoarece s-a constatat o lips de performan a acestora n asigurarea serviciilor cu care erau nsrcinate, fapt datorat inexistenei unei diferenieri ntre activitatea de conducere i cea de execuie, inexistenei mijloacele financiare necesare bunei funcionri i dezvoltrii, absenei concurenei, lipsei inovaiei, birocraiei n executarea sarcinilor i lipsei de iniiativ specifice oricrui sistem centralizat. SOCIETILE COMERCIALE Societile comerciale pe aciuni sau cu rspundere limitat sunt ageni economici prin care se pot realiza servicii publice. nfiinarea unor astfel de societi comerciale se realizeaz prin acte ale autoritilor publice. Prin actul de nfiinare se precizeaz forma juridic, denumirea, sediul, capitalul social subscris i structura acestuia, modul de constituire, inclusiv preluarea activului i pasivului fostelor ntreprinderi de stat, se aprob statutul de organizare i funcionare. Societile comerciale prestatoare de servicii publice sunt nfiinate pentru satisfacerea unor interese generale de specialitate ale membrilor societii, dar, n comparaie cu instituiile publice, i desfoar activitatea cu plat, asigurndu-i mijloacele financiare necesare desfurrii activitii lor din activitatea proprie. 29

n comparaie cu regiile autonome, furnizarea de servicii publice prin intermediul societilor comerciale prezint unele avantaje: - mai mare eficien i eficacitate n paralel cu reducerea costurilor, datorit existenei ntr-un mediu concurenial; - renunarea la subvenii i degrevarea bugetului public de cheltuieli suplimentare; - asigurarea investiiilor i dezvoltarea bazei materiale din resurse ale sectorului privat; - mai mare flexibilitate i responsabilitate - n cazul nendeplinirii obligaiilor contractuale gestiunea serviciului poate fi ncredinat altei societi comerciale. AGENIILE ECONOMICE SPECIALIZATE Serviciile publice pot fi asigurate i prin intermediul unor agenii economice specializate nfiinate de ctre autoritile publice. Aceste agenii sunt nfiinate de ctre autoritile publice, n condiiile reglementate de legislaia privind autoritile publice dar i cea care vizeaz societile comerciale. n acest sens, pot exista societi pe aciuni cu un singur acionar (o autoritate public) sau autoritile publice pot deine votul de aur (dreptul de veto indiferent de numrul de aciuni deinute). De asemenea, exist posibilitatea ca autoritatea public s-i desemneze reprezentanii n consiliul de administraie (indiferent dac dein aciuni sau nu). Prin actul de nfiinare se stabilesc denumirea, sediul, forma juridic, organul de conducere, procedura de adoptare a deciziilor, capitalul i diviziunile sale, clauze speciale de arbitraj i soluionare a litigiilor, clauze de ncetare a activitii. Ageniile se nfiineaz pentru realizarea unor lucrri de interes public, fiind specializate ntrun anume domeniu de activitate cum ar fi: drumuri, canalizri, energie termic, gaze etc. Autoritile publice contribuie cu o parte a capitalului ageniei. Acest ipital nu poate fi reprezentat de bunuri aparinnd domeniului public.

30

7. DISTINCIA DINTRE DESCENTRALIZAREA I DECONCENTRAREA SERVICIILOR PUBLICEChestiunea de fond care intereseaz substana problemei o reprezint distincia dintre descentralizarea i deconcentrarea serviciilor publice, care sunt dou realiti juridice distincte. Exist o serie de servicii publice care pot fi organizate n exclusivitate sau preponderent numai la nivel local transportul persoanelor i mrfurilor n interiorul localitilor, repararea strzilor, curenia localitii i altele), sau la nivelul judeean (ntreinerea cilor de comunicaie ntre localiti, o aduciune de ap care intereseaz mai multe localiti ale judeului .a.). n cazul acestor servicii putem vorbi de organizarea descentralizat a lor. Exist ns o alt categorie de servicii publice care nu pot fi organizate dect la nivel naional, ele exprimnd un interes exclusiv naional i statal, cum bunoar este aprarea rii fa de o agresiune armat extern, sau sigurana naional, politic extern i altele, care nu pot fi transferate colectivitilor locale i judeene, chiar dac acestea sunt, fr ndoial, interesate a se apra contra unei agresiuni armate externe. Acestea pot fi doar deconcentrate la nivel local, rmnnd ns n structura, ierarhia i subordonarea centrului. n privina descentralizrii acestor serviciilor publice, trebuie s facem precizarea c nu este vorba de o descentralizare, adic de un transfer, n totalitate sau n parte, de competene de la nivel central la nivel local. Suntem n prezena unei deconcentrri administrative, ce definete un sistem n care agenii i organismele locale, aflate la faa locului i supuse centralizrii, au putere de decizie. Deconcentrarea administrativ presupune o form de diminuare a centralizrii administrative i nu un aspect al descentralizrii administrative. Serviciile publice care se organizeaz numai la nivel naional pot fi deconcentrate la nivel local, rmnnd ns n structura, ierarhia i subordonarea centrului. Scopul pentru care sunt organizate aceste servicii publice, reprezint tocmai implementarea strategiei statului n diverse sectoare de activitate. Atunci cnd ne referim la deconcentrarea serviciilor publice, trebuie s le nelegem ca un transfer gradat de atribuii de la autoritile administraiei publice centrale de specialitate la serviciile exterioare ale acestora, precum i ca un mod de scoatere a unor astfel de servicii din ierarhia serviciilor statale, prin dobndirea personalitii juridice. Putem spune c serviciile din categoria celor care se organizeaz la nivel naional pot, cel mult s fie deconcentrate la nivel judeean, deconcentrarea asigurnd unitatea de scop i aciune, iar 31

problema descentralizrii serviciilor publice se pune numai n legtur cu cea de-a doua categorie de activiti, care pot fi realizate i la nivel local sau judeean, dup caz, i dac astfel de activiti se gsesc, la un moment dat, organizate ca servicii publice la nivel central. Deconcentrarea serviciilor publice este o form a centralizrii i se afl n opoziie cu descentralizarea tehnic. Principiul descentralizrii serviciilor publice concur, pe de o parte, la crearea de servicii publice deconcentrate i mrirea competenelor acestora, iar pe de alt parte, la nfiinarea de servicii publice deconcentrate n unitile administrativ-teritoriale i respectiv a unor servicii publice de interes local organizate sub autoritatea consiliilor locale i judeene. i prerile n aceast privin sunt mprite. Un alt autor era de prere c un serviciu public de interes naional, datorit importanei sale pentru ntreaga societate, nu poate fi descentralizat. Ceea ce poate i trebuie s fie descentralizat ar fi fost un serviciu public de interes local, de unde concluzia potrivit creia formularea corect ar fi trebuit s fie: descentralizarea serviciilor publice de interes local. Dimpotriv o viziune critic n aceast problem este exprimat de Apostol Tofan care consider c un asemenea punct de vedere demonstreaz o lips de nelegere a principiului descentralizrii i o ignorare a principiului deconcentrrii administrative. Descentralizarea pe servicii nu se refer la o grupare de servicii de interes local, date n competena autoritilor locale, ci la un singur serviciu public, care este scos din competena central sau local, dndu-i-se o organizare autonom. Descentralizarea pe servicii semnific o diminuare a concentrrii puterii executive, conferindu-i-se serviciului public personalitate juridic, avnd un patrimoniu propriu i organe de conducere oarecum independente de organele administrative din competena crora au fost scoase. Organizarea i funcionarea serviciilor publice se ntemeiaz pe anumite principii generale, care trebuie respectate: continuitatea serviciului public, egalitatea tuturor n faa serviciilor publice, neutralitate, nediscriminare, adaptarea serviciului public la cerinele sociale. Serviciile publice deconcentrate au pe planul afirmrii autonomiei locale, un efect i o semnificaie mai redus dect descentralizarea, acest lucru fiind evideniat de profesorul Mircea Preda din urmtoarele fapte: - pe plan organizatoric, aceste servicii publice sunt ncorporate organic n structura ministerelor de resort, deci n administraia statului, ele desfurndu-i, totui, activitatea nu la centru (ca celelalte compartimente din organigrama ministerului), ci ntr-o unitate administrativ-teritorial, deci deconcentrat; 32

- mijloacele lor financiare i baza material a serviciilor deconcentrate se asigur prin ministerul de resort (deci nu n mod autonom, descentralizat), spre deosebire de descentralizarea serviciilor, care este urmat de o descentralizare a resurselor, determinnd o capacitate obiectiv a autoritilor locale de a furniza servicii calitative cetenilor i de a-i face simit prezena i capacitatea efectiv de a gestiona n mod responsabil sarcinile publice pe care i le-au asumat. De altfel, i structura organizatoric a serviciului public deconcentrat, criteriile de constituire a compartimentelor care l compun i funciile de conducere se aprob prin ordinul ministrului de resort; - conductorii serviciilor publice deconcentrate sunt numii i eliberai din funcie de ctre minitri, aviz care are doar caracter consultativ, iar actele emise de acetia pot fi anulate tot de ctre minitrii crora li se subordoneaz ierarhic. Concluzionnd putem spune c descentralizarea nu privete ns toate serviciile publice; problema descentralizrii se pune doar n legtur cu acelea care pot fi organizate la nivel local, existnd servicii publice (cum ar fi aprarea, sigurana naional, relaiile externe) care nu pot fi organizate dect la nivel naional. Menionm c principiul descentralizrii serviciilor publice nu se are n vedere o descentralizare absolut, adic transferarea n totalitate i a oricror activiti de la nivel central la cel judeean sau local. Ministerele centrale, departamentale vor exista ntotdeauna la acest nivel, deoarece ele exprim interesul statului n domeniul respectiv. Astfel, rolul ministerelor centrale este tocmai de a concepe i a asigura strategia statului n acel sector de activitate, creia i se subordoneaz activitile practice concrete, realizate la nivelurile inferioare - jude, localitate. Serviciul public, pentru a putea satisface interesele unei colectiviti trebuie s fie desfurat n mod continuu, s asigure accesul tuturor beneficiarilor la serviciile publice, toate persoanele care se afl n aceeai situaie putnd pretinde aceleai avantaje. Serviciile publice locale respect principiul de neutralitate i de nediscriminare a utilizatorilor, libertii de opinie i ansamblul de liberti publice care trebuie garantate i promovate. Serviciul public este creat pentru rezolvarea necesitilor societii, determinnd ntr-o bun msura calitatea vieii cetenilor. Serviciile publice locale reprezint unele dintre cele mai concrete moduri de expresie a autonomiei colectivitilor locale i unul din mijloacele puternice ale autoritilor publice pentru satisfacerea necesitilor publice (interesului public).

33