ricardo andrade saadi - tese
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UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE
RICARDO ANDRADE SAADI
OS BENS APRENDIDOS E SEQUESTRADOS EM PROCEDIMENTOS PENAIS E O FINANCIAMENTO DE ATIVIDADES EDUCACIONAIS
NOS PRESÍDIOS
São Paulo 2011
RICARDO ANDRADE SAADI
OS BENS APRENDIDOS E SEQUESTRADOS EM PROCEDIMENTOS PENAIS E O FINANCIAMENTO DE ATIVIDADES EDUCACIONAIS
NOS PRESÍDIOS
Tese apresentada ao curso de Pós-
Graduação “Stricto Sensu” em Direito
Político e Econômico da Universidade
Presbiteriana Mackenzie como requisito
para a obtenção do título de Doutor.
Orientador: Gianpaolo Poggio Smanio
São Paulo 2011
S111b Saadi, Ricardo Andrade
Os bens apreendidos e sequestrados em procedimentos penais e o financiamento de atividades educacionais nos presídios. / Ricardo Andrade Saadi – São Paulo, 2012.
192 f. ; 30 cm Tese (Direito Político e Econômico) - Universidade
Presbiteriana Mackenzie - São Paulo, 2012. Orientador: Gianpaolo Poggio Smanio Bibliografia : f. 164 - 192 1. Educação de prisioneiros 2. Crime organizado 3. Bens
apreendidos 4. Alienação antecipada 5. Presídio I. Título.
RICARDO ANDRADE SAADI
OS BENS APRENDIDOS E SEQUESTRADOS EM PROCEDIMENTOS PENAIS E O FINANCIAMENTO DE ATIVIDADES EDUCACIONAIS
NOS PRESÍDIOS
Tese apresentada ao curso de Pós-Graduação “Stricto Sensu” em Direito Político e Econômico da Universidade Presbiteriana Mackenzie como requisito para obtenção do título de Doutor.
Aprovada em março de 2012.
BANCA EXAMINADORA
_________________________________ Prof. Dr. Gianpaolo Poggio Smanio
_________________________________ Prof. Dr. José Francisco Siqueira Neto
_________________________________ Prof. Dr. Clarice Seixas Duarte
_________________________________ Prof. Dr. Fabio Ramazzini Bechara
_____________________________________ Prof. Dr. Augusto Eduardo de Souza Rossini
Dedico este trabalho a toda minha família, em especial à minha irmã Alessandra, um exemplo de luta, dedicação e amor à vida
RESUMO
O presente trabalho aborda duas questões atuais do cenário brasileiro, quais sejam: a falta de atividades educacionais nos presídios e a nova postura das autoridades brasileiras no combate ao crime organizado, a qual baseia-se na descapitalização da atividade criminosa, o que gera um acúmulo nos depósitos policiais e judiciais de bens constritos em procedimentos penais. O objetivo do trabalho é demonstrar que as atividades educacionais nos presídios podem ser financiadas pelo valor obtido com a alienação antecipada dos bens supramencionados.
ABSTRACT
The present study comprises two issues related to the Brazilian scenario: the absence of educational activities in prisons and the new strategy of Brazilian authorities in fighting against organized crime, which is based on the impoverishment of criminal activity, creating a buildup situation in police and judicial deposits of goods constricted in criminal proceedings. The main goal of this work is demonstrating that educational activities in prisons can be financed by the amounts obtained by selling the above mentioned assets.
LISTA DE ABREVIATURA E SIGLAS
AGU Advocacia Geral da União APG Asia/Pacific Group on Money Laundering AREN Asset Recovery Experts Network
ARINSA Asset Recovery Inter-Agency Network of Southern Africa
ARO Asset Recovery Offices BACEN Banco Central do Brasil CARIN Camden Asset Recovery Inter-agency Network
CCS Cadastro Único de Correntistas do Sistema Financeiro Nacional
CF Constituição Federal CFATF Caribbean Financial Action Task Force CGU Controladoria Geral da União
CICAD Controle do Abuso de Drogas da Organização dos Estados Americanos
CICO Centro de Inteligência contra o Crime Organizado do Governo da Espanha
CJF Conselho da Justiça Federal CNJ Conselho Nacional de Justiça
CNPCP Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária
COAF Conselho de Controle de Atividades Financeiras CONFINTEA Conferência Internacional de Educação de Adultos CP Código Penal CPC Código de Processo Civil CPP Código de Processo Penal CTMA Controle de Mercadorias Apreendidas CV Comando Vermelho CVM Comissão de Valores Mobiliários DCOR Diretoria de Combate ao Crime Organizado DEPEN Departamento Penitenciário Nacional DFIN Divisão de Crimes Financeiros DPF Departamento de Polícia Federal
DRCI Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional
EAG Eurasian Group on Combating Money Laundering of Terrorism
ENCCLA Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro
ESAAMLG Eastern and Southhem Africa Anti-Money Laundering Group
EU European Union
FGV Faculdade Getúlio Vargas FUNAD Fundo Nacional Antidrogas FUNPEN Fundo Penitenciário Nacional GAFI Grupo de Ação Financeira Internacional
GAFISUD Grupo de Ação Financeira da América do Sul contra a Lavagem de Dinheiro e o Financiamento ao Terrorismo
GIABA Intergovernmental Action Group Against Money-Laundering in Africa
ICAR International Centre for Asset Recovery
INFOPEN Sistema de Informações Penitenciárias INTERPOL Organização Internacional de Polícia Criminal IPTU Imposto Predial Territorial Urbano
LAB-LD Laboratório de Tecnologia no Combate à Lavagem de Dinheiro
LEP Lei de Execução Penal
MENAFATF Middle East And North Africa Financial Action Task Force
MJ Ministério da Justiça
MONEYVAL Council of Europe Committee of Experts on the Evaluation of Anti-Money Laundering Measures
MPF Ministério Público Federal OEA Organização dos Estados Americanos OMS Organização Mundial de Saúde
ONG Organização não Governamental ONU Organização das noções Unidas ORCRIM Organização Criminosa
OSCIP Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
PAM Programa Alimentar Mundial
PC Primeiro Comando PCC Primeiro Comando da Capital
PNLD Programa Nacional de Treinamento e Capacitação em Lavagem de Dinheiro
PREVIC Superintendência Nacional de Previdência Complementar
RFB Receita Federal do Brasil RRAG Rede de Recuperação de Ativos do GAFISUD SAL Secretaria de Assuntos Legislativos
SIEF Sistema Integrado de Informações Econômico-Fiscais
SIMBA Sistema de Investigação e Movimentações Bancárias
SNBA Sistema Nacional de Bens Apreendidos SNJ Secretaria Nacional de Justiça SRF Secretaria da Receita Federal STAR Stolen Assests Recovery STF Supremo Tribunal Federal SUSEP Superintendência de Seguros Privados TCU Tribunal de Contas da União TFF Treasure Fourfeiture Fund EU União Europeia UIF Unidade de Inteligência Financeira UM Nações Unidas UNICEF Fundo das Nações Unidas para a Infância
UNODC Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime
LISTA DE TABELAS E GRÁFICOS
Evolução da Receita do FUNPEN 1994 – 2010 39
Fonte dos Recursos do FUNPEN 39
Ações Orçamentárias do DEPEN 42
Execução dos Recursos do FUNPEN em 2010 42
Convênios com os Estados referentes a atividades educacionais nos presídios
43
População Prisional 52
Faixa Etária do Preso 52
Grau de Instrução dos Presos 53
Crimes Cometidos pelos Presos 54
Número de Presos em Atividades Educacionais 56
Número de Presos em Atividades Educacionais, por Estado 57
Presos em Atividades Laborais 59
Número de Pessoas Envolvidas em Atividades Educacionais e Laborais nos presídios
59
Bens Cadastrados no SNBA 106
Bens Alienados – SNBA 117
Estatísticas da Receita Federal do Brasil 125
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ....................................................................................................................... 14 Capítulo 1 – Premissas Conceituais ............................................................................... 18
1.1 O ESTADO DE DIREITO ........................................................................................ 18 1.1.2.1 Devido Processo Legal ................................................................................. 23 1.1.2.2 Presunção de Inocência ............................................................................... 25 1.1.2.3 Contraditório ................................................................................................... 28 1.1.2.4 Coisa Julgada ................................................................................................. 29 1.1.2.5 Direito à Tramitação do Processo em Tempo Razoável ......................... 30 1.1.2.6 Garantismo ...................................................................................................... 31 1.2 CIDADANIA ............................................................................................................... 34 1.3 EDUCAÇÃO .............................................................................................................. 36
Capítulo 2 – A função da pena e as condições dos estabelecimentos prisionais no Brasil ................................................................................................................................. 39
2.1 PRISÃO, PENA E SUA FUNÇÃO ......................................................................... 39 2.2 O SISTEMA PRISIONAL BRASILEIRO ............................................................... 40 2.3 O FUNPEN (FUNDO PENITENCIÁRIO NACIONAL) ........................................ 42 2.4 CONDIÇÕES DAS PENITENCIÁRIAS ................................................................. 47 2.5 EDUCAÇÃO NOS PRESÍDIOS ............................................................................. 50 2.6 DADOS DO SISTEMA PRISIONAL NO BRASIL ................................................ 56 2.6.1 População Prisional ............................................................................................... 56 2.6.2 Faixa etária dos presos ......................................................................................... 57 2.6.3 Grau de Instrução dos Presos ............................................................................. 58 2.6.4 Crimes Cometidos pelos Presos ......................................................................... 59 2.6.5 Número de presos em atividade educacionais ................................................. 61 2.6.6 Presos em Atividades Laborais ........................................................................... 64 2.6.7 Número de Pessoas Envolvidas no Trabalho e Educação ............................. 65
Capítulo 3 – O Crime Organizado e seu Combate ...................................................... 67 3.1 O CRIME ORGANIZADO ....................................................................................... 67 3.2 O COMBATE AO CRIME ORGANIZADO ............................................................ 69 3.2.1 Combate ao Crime Organizado – Diretrizes Internacionais ........................... 69 3.2.1.1 A Recuperação de Ativos e o Confisco e Apreensão de Bens, Direitos e Valores 70 3.2.1.2 A Criminalização da Lavagem de Dinheiro ............................................... 74 3.2.1.3 A Cooperação Internacional ......................................................................... 75 3.2.2 Convenções da Organização das Nações Unidas ........................................... 78 3.2.2.1 Convenção de Viena ..................................................................................... 79 3.2.2.2 Convenção de Palermo ................................................................................ 80 3.2.2.3 Convenção de Mérida ................................................................................... 82 3.2.2.4 Recomendações do Grupo de Ação Financeira contra a Lavagem de Dinheiro e o Financiamento do Terrorismo (GAFI) ...................................................... 84 3.2.2.5 Outras iniciativas internacionais referentes ao tema ............................... 86 3.3 O CRIME ORGANIZADO NO BRASIL ................................................................. 86 3.4 O COMBATE AO CRIME ORGANIZADO NO BRASIL ..................................... 87
3.4.1 Instrumentos Legislativos ..................................................................................... 87 3.4.1.1 Ratificação das Convenções da ONU ........................................................ 87 3.4.1.2 Criminalização da Lavagem de Dinheiro – Lei 9.613/98 ......................... 88 3.4.1.3 Lei de Combate ao Crime Organizado - Lei 9.034/95 ............................. 91 3.4.2 Organização do Estado ........................................................................................ 92 3.4.2.1 Especialização dos Órgãos Públicos ......................................................... 92 3.4.2.2 Criação de um Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional ........................................................................................................ 94 3.4.2.3 Criação de uma Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA) .................................................................................... 95
Capítulo 4 – O processo Penal, o Perdimento de Bens em Favor do Estado e as Medidas Assecuratórias .................................................................................................... 98
4.1 PROCESSO PENAL ................................................................................................ 98 4.2 MEDIDAS ASSECURATÓRIAS .......................................................................... 100 4.2.1 Do Sequestro ........................................................................................................ 103 4.2.2 Da Hipoteca Legal ............................................................................................... 104 4.2.3 Do Arresto ............................................................................................................. 105 4.2.3.1 Arresto Provisório ........................................................................................ 106 4.2.3.2 Arresto Subsidiário ...................................................................................... 106 4.3 LEGISLAÇÃO EXTRAVAGANTE ........................................................................ 106 4.3.1 Decreto-Lei 3.240/41 ........................................................................................... 106 4.3.2 Lei 9613/98 – Lavagem de Dinheiro ................................................................. 107 4.3.3 Lei 11.343/06 – Tráfico de Drogas .................................................................... 108 4.3.4 Lei 8242/92 – Improbidade Administrativa ...................................................... 108 4.4 BUSCA E APREENSÃO ....................................................................................... 108 4.5 ASPECTOS PRÁTICOS ....................................................................................... 110 4.5.1 Pesquisa Realizada pela Faculdade Getúlio Vargas ..................................... 110 4.5.2 Avaliação do GAFI ............................................................................................... 111 4.5.3 Sistema Nacional de Bens Apreendidos (SNBA) ........................................... 112 4.6 DIREITO COMPARADO ....................................................................................... 116 4.7 ALEMANHA ............................................................................................................. 116 4.8 COLÔMBIA ............................................................................................................. 117 4.9 MÉXICO ................................................................................................................... 118
Capítulo 5 – Destinação dos bens apreendidos ....................................................... 120 5.1 DESTINAÇÃO DOS BENS APREENDIDOS ANTES DO TRÂNSITO EM JULGADO ......................................................................................................................... 120 5.1.1 Encaminhamento aos Depósitos Judiciais ou Policiais ................................. 121 5.1.2 Alienação Antecipada ......................................................................................... 124 5.1.3 Nomeação de um Depositário ou de um Administrador ................................ 127 5.1.3.1 O Próprio investigado .................................................................................. 127 5.1.3.2 Um Terceiro .................................................................................................. 127 5.1.4 Utilização dos Bens Apreendidos por Órgãos Públicos ................................ 128 5.2 DESTINAÇÃO DOS BENS – APÓS O TRÂNSITO EM JULGADO DA AÇÃO PENAL ............................................................................................................................... 130 5.2.1 Destinações Específicas ..................................................................................... 131 5.2.1.1 Constituição Federal ................................................................................... 131 5.2.1.2 Lei de Entorpecentes – Lei 11.343/2006 ................................................. 132 5.2.1.3 Estatuto do Desarmamento – Lei 10.826/2003 ...................................... 132 5.3 DESTINAÇÃO ADMINISTRATIVA – RECEITA FEDERAL DO BRASIL ...... 132
5.4 DIREITO COMPARADO ....................................................................................... 134 5.4.1 Legislação Modelo da Organização dos Estados Americanos (OEA) ........ 135 5.4.2 México .................................................................................................................... 136 5.4.3 Costa Rica ............................................................................................................. 138 5.4.4 Espanha ................................................................................................................ 140 5.4.5 Estados Unidos .................................................................................................... 143 5.4.6 Reino Unido .......................................................................................................... 145 5.4.7 Itália ........................................................................................................................ 146
Capítulo 6 – Propostas ..................................................................................................... 147 6.1 EXCLUSÃO SOCIAL, VIOLÊNCIA E EDUCAÇÃO .......................................... 147 6.2 IMPORTÂNCIA DA EDUCAÇÃO NOS PRESÍDIOS ........................................ 149 6.3 PROPOSTAS .......................................................................................................... 153 6.3.1 Bloco 1 ................................................................................................................... 154 6.3.1.1 Alienação Antecipada de Bens .................................................................. 154 6.3.1.2 Utilização dos recursos provenientes de medidas assecuratórias após o julgamento do processo em segunda instância ...................................................... 155 6.3.2 Bloco 2 ................................................................................................................... 157 6.3.2.1 Desenvolvimento de material didático padronizado ............................... 158 6.3.2.2 Criação do Programa Nacional de Capacitação em Educação nos Presídios… ........................................................................................................................ 158 6.3.2.3 Realização de Seminários referentes à educação nos Presídios ....... 159 6.3.2.4 Publicação de trabalhos produzidos por detentos ................................. 159 6.3.2.5 Financiamento de Pesquisas referentes ao Sistema Penitenciário Brasileiro, em especial relativo a atividades educacionais ....................................... 159 6.3.2.6 Repasse de Recursos aos Estados .......................................................... 160
Conclusão ............................................................................................................................ 162 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................ 164
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INTRODUÇÃO
O Brasil possui aproximadamente 500.000 (quinhentos mil) presos, dos
quais somente o equivalente e 8,3% (oito vírgula três por cento) realizam atividades
educacionais. O baixo número de condenados que estudam é por muitos justificado
pelo baixo investimento feito pelo governo. Com o constante crescimento da
população carcerária brasileira, a maior parte dos recursos destinados ao sistema
prisional é utilizada para a construção de novos estabelecimentos penais, de forma
que o valor gasto com atividades educacionais é irrisório perto do orçamento do
sistema penitenciário. Considerando que uma das funções da pena é a
ressocialização do condenado, a atividade educacional é uma importante ferramenta
nesse sentido e necessita de maiores investimentos.
Com a edição, em julho de 2011, da Lei 12.433/11, a busca por
atividades educacionais nos presídios tende a aumentar consideravelmente, já que o
diploma legal prevê a remição de parte da pena por estudo, de forma que o Estado
precisa investir mais nesse campo. O presente trabalho tem o objetivo de criar
fontes de financiamento para as atividades educacionais nos presídios.
A segunda constatação desse trabalho relaciona-se com a atuação das
autoridades no combate ao crime organizado. Foca-se, agora, na retirada dos bens
dos criminosos e não somente na prisão dos mesmos. Se por um lado essa nova
postura das autoridades faz mais eficiente o combate às organizações criminosas,
por outro traz um problema: o que fazer com os bens constritos antes de uma
decisão final no processo criminal? A realidade dos dias atuais aponta para
depósitos policiais e judiciais lotados, sem as condições ideais de armazenamento, o
que resulta na rápida deterioração dos bens.
O objetivo do presente trabalho é fazer com que uma realidade seja a
solução para a outra. Hoje existe falta de recursos para atividades educacionais nos
presídios por um lado, e, por outro, bens deteriorando nos depósitos policiais ou
judiciais aguardando uma decisão final do processo. Por que esses bens não podem
ser vendidos antecipadamente e os recursos oriundos dessa alienação serem
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utilizados nas atividades relacionadas à educação nos presídios? O trabalho será
desenvolvido nesse sentido.
Dividimos o trabalho em seis capítulos.
O capítulo 1 será destinado às premissas conceituais, as quais
basearão todo o trabalho a ser desenvolvido. Iniciar-se-á falando do conceito do
Estado de Direito, passando desde o surgimento do Estado até o Estado
Democrático de Direito, no qual o povo tem papel preponderante. Posteriormente,
falar-se-á dos princípios que devem reger a atuação das autoridades, como o devido
processo legal, a presunção da inocência, o direito ao contraditório, a coisa julgada e
o direito à tramitação do processo em tempo razoável, chegando-se até o
garantismo, teoria proposta por Luigi Ferrajoli. Posteriormente será apresentado o
conceito de cidadania, passando pela Grécia antiga até a definição proposta por
T.H. Marshall, a qual divide a cidadania em direitos civis, políticos e sociais.
O segundo capítulo será destinado ao tema educação nos presídios.
Iniciar-se-á com a exposição de quais são as funções da pena, demonstrando-se
que uma delas é propiciar condições para a harmônica integração social do
condenado e do internado. Posteriormente falar-se-á do sistema prisional brasileiro,
apontando a opção pela estadualização do mesmo e indicando quais as atribuições
do Departamento Penitenciário Nacional (DEPEN) e do Conselho Nacional de
Política Criminal e Penitenciária (CNPCP). Posteriormente, serão expostas as
condições das penitenciárias brasileiras, demonstrando-se que as mesmas estão
superlotadas e as atividades educacionais estão relegadas a segundo plano. Por
fim, apontar-se-á dados do sistema prisional brasileiro como a população prisional, a
faixa etária e o grau da instrução dos presos, os crimes cometidos e o número de
presos em atividades educacionais e laborais.
A partir do terceiro capítulo, será explorado o segundo problema
mencionado. O capítulo 3 será destinado às diretrizes e ações nacionais e
internacionais relativas ao combate ao crime organizado. Em relação ao aspecto
internacional, demonstrar-se-á que atualmente o confisco de bens, a criminalização
da lavagem de dinheiro e a cooperação internacional são componentes essenciais,
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conforme interpretação de diversos documentos internacionais, como as
Convenções da Organização das Nações Unidas (ONU) contra o tráfico ilícito de
entorpecentes (Viena), contra o crime organizado transnacional (Palermo) e contra a
corrupção (Mérida) e as 40+9 Recomendações do Grupo de Ação Financeira
Internacional (GAFI). Internamente, demonstrar-se-á como o Brasil tem atuado,
destacando-se a ratificação das convenções internacionais, a criminalização da
lavagem de dinheiro, a criação de uma lei de combate ao crime organizado, a
especialização de órgãos públicos, a criação de um escritório de recuperação de
ativos e cooperação jurídica internacional e de uma estratégia nacional de combate
à corrupção e à lavagem de ativos (ENCCLA).
O capítulo 4 será destinado ao processo penal brasileiro, em especial
às medidas de constrição de bens existentes em nosso ordenamento jurídico. Falar-
se-á do sequestro, da hipoteca legal, do arresto (provisório e subsidiário) e da busca
e apreensão. Procurar-se-á demonstrar a regra geral prevista nos Códigos Penal e
de Processo Penal, bem como aquelas específicas previstas na legislação
extravagante, como no Decreto-Lei 3.240/41, na Lei 9.613/98, na Lei 11.343/06 e na
Lei 8.242/92.
Posteriormente, serão abordados aspectos práticos expondo uma
pesquisa realizada pela Faculdade Getúlio Vargas do Rio de Janeiro (FGV/RJ) sobre
a aplicação das medidas constritivas pelos magistrados brasileiros, a avaliação do
país pelo GAFI e o Sistema Nacional de Bens Apreendidos (SNBA). Finalizar-se-á o
capítulo com o direito comparado, expondo como Alemanha, Colômbia e México
tratam do assunto.
O capítulo 5 será destinado à exposição da destinação dos bens
constritos, durante a instrução processual e depois do trânsito em julgado da ação
penal. Antes de haver uma decisão final, as destinações mais comuns são o
encaminhamento aos depósitos policiais ou judiciais, a alienação antecipada e a
nomeação de um depositário (que pode ser o próprio investigado ou um terceiro).
Após o trânsito em julgado, em caso de não condenação, os bens são devolvidos ao
proprietário. Em caso de condenação, em geral, são vendidos, sendo o produto
resultante utilizado para indenizar a vítima ou terceiros e o restante é perdido em
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favor do Estado. A destinação geral é o Fundo Penitenciário Nacional (FUNPEN),
havendo destinações específicas, como aquelas previstas na Lei 10.826/03, e na Lei
11.343/06. Serão ainda expostos os procedimentos adotados nos procedimentos
administrativos da Receita Federal do Brasil. Finalizando o capítulo, expor-se-á a
legislação modelo proposta pela Organização dos Estados Americanos (OEA) sobre
o tema e como o tema é tratado no México, na Costa Rica, na Espanha, nos
Estados Unidos, no Reino Unido e na Itália.
Por fim, o capítulo 6 trará as propostas deste trabalho. Inicialmente,
tratar-se-á da relação entre exclusão social, violência e educação e da importância
desta nos presídios. Posteriormente, far-se-á as propostas em si, as quais serão
divididas em dois “blocos”. O primeiro relaciona-se à possibilidade de haver a
alienação antecipada dos bens com a utilização dos recursos obtidos com a mesma
após a decisão de segunda instância.
Já o segundo refere-se a como tais recursos devem ser aplicados,
sempre em atividades educacionais nos presídios, em especial no desenvolvimento
de material didático padronizado, na criação de um programa nacional de
capacitação em educação nos presídios, na realização de seminários sobre
educação nos presídios, no financiamento a pesquisas sobre o tema, na publicação
de trabalhos produzidos pelos detentos e colocando condições para o repasse de
recursos aos estados, tais como a adesão ao plano nacional de educação nos
presídios, a existência de estrutura física adequada para atividades educacionais
nos estabelecimentos prisionais e a existência de pessoal capacitado para a função.
18
CAPÍTULO 1 – PREMISSAS CONCEITUAIS
O presente capítulo tem por objetivo expor as premissas nas quais todo o
trabalho está baseado. Inicialmente, falar-se-á sobre o surgimento e
desenvolvimento do Estado de Direito, desde o Estado grego, até os dias atuais,
passando pelo Estado absolutista e pelo Estado iluminista. Posteriormente, expor-
se-á o Estado Democrático de Direito, o qual, dentre outras características, aponta
para a divisão dos poderes e para a soberania popular.
Posteriormente, falar-se-á da cidadania, a qual, atualmente, é dividida em,
pelo menos, três partes: a cidadania civil, a cidadania política e a cidadania social.
Nos tempos do Estado Democrático de Direito, determinados princípios
devem ser respeitados. Assim, falar-se-á do devido processo legal, da presunção de
inocência, do contraditório, da coisa julgada, da tramitação do processo em tempo
razoável e do garantismo.
1.1 O ESTADO DE DIREITO
A origem do Estado de Direito não é pacífica na doutrina, existindo
duas correntes a respeito. A primeira afirma que o Estado de Direito é algo novo na
história, localizado histórica e politicamente no liberalismo dos séculos XVIII e XIX.
Já a outra corrente afirma que o Estado de Direito não está ligado a
particulares condições históricas, ideológicas ou filosóficas específicas, mas é tão
antigo quanto o próprio pensamento filosófico-político.
Essa segunda corrente entende que, por exemplo, na Grécia Antiga, já
se podia constatar a existência de um Estado de Direito. O Estado grego tinha como
características o império das leis e a ideia de que o Estado somente poderia atuar
na via do direito, em conformidade com uma regra geral por todos formulada.
Porém, é certo que o Estado de Direito moderno teve origem no
liberalismo, senão vejamos. Durante o absolutismo, em que o poder era concentrado
nas mãos do monarca, a vontade arbitrária do Príncipe impõe-se na medida em que
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há o gradual desaparecimento das possibilidades de defesa judicial dos particulares
relativamente às ofensas do Poder.
O monarca tem o direito de intervir em todos os domínios de interesse
do bem público em nome da raison d’État. Ele, como primeiro servidor do Estado,
tem o dever de providenciar o bem-estar geral e, através do jus politiae tem a
possibilidade de, pessoalmente ou através de funcionários do Estado, intervir sem
limites em todos os domínios, dos mais aos menos importantes, desde que o próprio
Príncipe o considere necessário para a obtenção do bem público. Portanto, o Estado
situava-se à margem do direito, sendo que o poder de polícia do monarca era
superior aos direitos dos particulares. A lei não restringia o poder do monarca.
Segundo Reis Novaes1, o constrangimento individual e a falta de
previsibilidade e segurança, decorrentes da atividade discricionária e ilimitada de um
príncipe empenhado na construção de uma nação “culta e polida”, provocariam
inevitavelmente a reação da burguesia ascendente contra o Estado de Polícia.
Assim, há o deslocamento pela burguesia de reivindicações de
liberdade do plano de uma liberdade social para uma liberdade individual. Tal fato
ocorre, pois a burguesia tinha a necessidade de autonomia e auto-regulação da vida
econômica, o que não se adequava ao poder do Príncipe.
A fim de atingir seus objetivos, a burguesia tinha a necessidade de um
Estado racionalizado e previsível, limitado por regras gerais e abstratas, em que as
esferas de autonomia dos cidadãos e a vida econômica não estivessem
dependentes de intervenções arbitrárias do Monarca.
Deveria haver a limitação jurídica do Estado, o qual deveria ser
considerado um sujeito de direitos, capaz de assumir também deveres. Os direitos
fundamentais do homem, dentre os quais o direito à propriedade, deveriam ser
garantidos.
1 REIS NOVAES, Jorge. As origens do estado de direito, in Contributo para uma Teoria de Estado de Direito.
Coimbra: Almedina, 2006, p. 40.
20
Principalmente a partir da Revolução Gloriosa, na Inglaterra, a
burguesia se movimentou a fim de desenvolver as suas atividades e possibilitou a
criação do Estado de Direito moderno2. Assim, o Estado de Direito tem sua
concepção moderna, principalmente a partir do séc. XVIII, ligada diretamente ao
iluminismo3. Tem como característica mais forte o império da lei, a qual deve ser
produzida de uma forma democrática, substituindo a vontade do monarca. Portanto,
uma das principais características do atual Estado de Direito, que está vinculado à
fonte do poder, é a presença da democracia - cria-se a lei segundo a vontade da
maioria.
Outra característica do Estado de Direito é a separação de poderes.
Isso ocorre para que os governos sejam controlados, evitando assim um abuso de
poder. Para o Estado, todas as pessoas devem ser consideradas iguais,
possuidoras de direitos e deveres. Deve haver a limitação jurídica dos Estados,
sendo que é a lei que dá parâmetros para atuação do Estado e dos homens. É um
governo das normas e não governo dos homens, tendo o Estado como promotor e
garantidor dos direitos fundamentais do ser humano.4
2 SCHEINMAN, Mauricio. Um breve conceito sobre o Estado Democrático de Direito. Blog do Scheinman.
Disponível em: <http://blogdoscheinman.blogspot.com/.../um-breve-conceito-sobre-o-estado.html>. Acesso em 05 nov. 2009, p. 5. Scheinman afirma que a submissão do Estado de Direito é resultado das revoluções burguesas do séc. XVIII, surgidas em oposição ao absolutismo, para colocar os governantes sob a vontade da lei (princípio da legalidade), sendo este produto da vontade geral do povo ou da nação, mas com o objetivo de manter o poder público na passividade, respeitando as liberdades fundamentais do indivíduo (as chamadas liberdades públicas ou liberdades negativas). A conquista e a manutenção da liberdade do indivíduo e de seus direitos fundamentais, opostas ao poder absoluto, foram a grande bandeira do liberalismo. O Estado de Direito, de cunho liberal, portanto, é caracterizado, em suma, pela presença de dois elementos: a limitação do poder estatal e o respeito aos direitos fundamentais do homem. Nessa limitação estatal, dois fenômenos ocorrem: a) a limitação dos poderes do Estado (noção de Estado de Direito); b) a limitação das funções do Estado (noção de Estado mínimo).
3 Segundo KANT, I. An Answer to the question: What is Enlightenment? Disponível em: http://www.english.upenn.edu/~mgames/Etexts/kant.html. Acesso em 18 de abril de 2009, "O Iluminismo representa a saída dos seres humanos de uma tutelagem que estes mesmos se impuseram a si. Tutelados são aqueles que se encontram incapazes de fazer uso da própria razão independentemente da direção de outrem. É se culpando da própria tutelagem quando esta resulta não de uma deficiência do entendimento, mas da falta de resolução e coragem para se fazer uso do entendimento independentemente da direção de outrem. Sapere aude! Tem coragem para fazer uso da tua própria razão! - esse é o lema do Iluminismo".
4 Sobre o Estado, afirmam Rodrigues e Filho que suas características mais relevantes são: a soberania do Estado Nacional, a unidade do ordenamento jurídico, a divisão dos poderes estatais, o primado da lei sobre outras fontes de proteção jurídica, o reconhecimento da certeza do Direito como valor político fundamental, a igualdade formal dos cidadãos perante a lei, o reconhecimento e a proteção de direitos individuais, civis e políticos, a garantia constitucional, a distinção entre público e privado e a afirmação da propriedade privada e da liberdade de iniciativa econômica. Somente a igualdade de todos ante a lei poderia se constituir em um formidável ponto de partida para uma nova era de direitos. (RODRIGUES, Geisa de Assis e FILHO, Robério
21
1.1.1 A Evolução do Estado de Direito
O Estado liberal, o qual tem como características principais o Estado
mínimo (o Estado afastado da função de planejar e executar medidas econômicas,
de forma que o mercado entre em uma harmonia natural) e o individualismo, no
sentido de o homem ser hipersuficiente, trouxe muito desenvolvimento para a
sociedade, mas o custo social foi muito grande.
A partir do final do século XIX e início do século XX, alteram-se as
características do Estado de Direito. As principais causas para tal modificação foram
a conscientização de que o indivíduo não é hipersuficiente, mas hipossuficiente e de
que o Estado deveria planejar a economia. A desigualdade material, a injustiça nas
relações privadas e públicas, as limitações da proteção jurídica estritamente
individual demonstraram a inépcia do Estado Liberal para atender os reclamos da
nova ordem.
O principal golpe ao capitalismo (portanto no Estado liberal) foi a crise
de 1929. O Estado capitalista, temendo perder o poder, faz concessões, de forma
que o Estado liberal ou legislativo de direito foi substituído pelo Estado social de
direito.
São pressupostos desse novo modelo de Estado que o mesmo deixe
de ser um Estado passivo (negativo), garantidor da harmonia natural, passando a
ser um Estado ativo (positivo), tendo um papel importante na organização,
planejamento e execução socioeconômica. Começa-se a pensar na função social da
propriedade, na existência de direitos sociais, como a moradia e o trabalho, e que o
direito individual deve passar a conviver com os direitos dos grupos5. Há mudança
Nunes dos Anjos. Estado democrático de direito: conceito, história e contemporaneidade. Disponível em: <www.ibec.inf.br/roberio.pdf>. Acesso em 21 out. 2009, p. 2)
5 Bobbio afirma que primeiro liberal, no qual os indivíduos que reivindicam o poder soberano são apenas uma parte da sociedade; depois democrático, no qual são potencialmente todos a fazer tal reivindicação; e, finalmente, social, no qual os indivíduos, todos transformados em soberanos sem distinção de classe, reivindicam – além dos direitos de liberdade – também os direitos sociais, que são igualmente direitos do indivíduo: o Estado dos cidadãos, que não são mais somente os burgueses, nem os cidadãos que fala Aristóteles no início do Livro III da Política, definidos como aqueles que podem ter acesso aos cargos públicos, e que, quando excluídos os escravos e estrangeiros, mesmo numa democracia, são uma minoria. BOBBIO, Norberto. A era dos direitos: tradução de Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro: Campus, 1992, p. 100.
22
nas premissas do Estado. O individualismo passa a conviver com os limites do
social.
A nova realidade dos Estados tem como características, a criação de
um sistema de proteção internacional do indivíduo (direitos individuais
internacionais), a existência de uma nova concepção de cidadania (Ex. União
Europeia / OEA). Mais forte no espaço comunitário, o fortalecimento das figuras de
Estados regionais, como por exemplo, a União Europeia, a criação de estruturas
internacionais para firmar leis e tratados (Ex. Convenções da ONU, UE), a ideia de
que as políticas públicas internas passam a ser determinadas pelas políticas globais,
a existência de políticas públicas globais e solidariedade internacional e que o direito
interno dos países passa a estar em interação com o direito internacional.
1.1.2 Estado Democrático de Direito
Pode-se apontar como características do Estado Democrático de
Direito, a subordinação do Estado ao direito, a defesa dos direitos fundamentais e da
segurança de seus cidadãos e a adoção dos princípios da razoabilidade, da
responsabilidade por seus atos e do respeito da via judicial. Além disso, o Estado
estrutura-se a partir da divisão dos poderes e da descentralização de suas
atividades, sendo a sua administração orientada pelo princípio da legalidade e
voltada à supremacia dos princípios da liberdade e da igualdade, sem nunca afastar
o fundamento popular do poder e a defesa do bem público.
Dizer que o Estado está sujeito ao direito significa que o poder político
não é um poder livre, desvinculado, transcendente a toda e qualquer legislação. Ao
contrário, quer dizer que o direito conforma o poder, o organiza e o sujeita a um
conjunto de regras e princípios básicos. Dizer que o Estado está sujeito a uma ideia
de justiça significa afirmar que o Estado de Direito está subordinado a pressupostos
axiológicos reconhecidos por uma Constituição.
O Estado de Direito não é necessariamente um Estado Democrático de
Direito. Um dos requisitos do Estado Democrático de Direito é que o poder emane
do povo. Assim, o Estado somente será democrático se e quando o povo exercer
efetivamente o poder por meio de seus representantes, ou, em algumas
23
circunstâncias, diretamente. O Estado Democrático de Direito é um Estado
alicerçado na soberania popular e na defesa e no cuidado com o bem público, com a
coisa pública.
Segundo José Afonso da Silva6, os princípios necessários para
existência efetiva de um Estado Democrático de Direito são: princípio da
constitucionalidade, principio democrático, princípio da justiça social, sistema de
direitos fundamentais, princípio da igualdade, princípio da divisão de poderes,
princípio da legalidade e princípio da segurança jurídica.
1.1.2.1 Devido Processo Legal
A produção e a incidência das normas penais no Estado Democrático
de Direito se subordinam a limites não ultrapassáveis, os quais defluem dos
princípios gerais delineados na Constituição Federal, em especial o do devido
processo legal.
O devido processo legal surge inicialmente com acepção meramente
formal na Inglaterra, nos tempos de João Sem Terra, em que o Estado era a lei. Era
o próprio soberano quem fazia e cumpria a lei.
O direito americano, em especial com as Emendas 5 e 14 traz um
robustecimento ao conceito. A Emenda 5 deixa claro que o exercício ao direito à
liberdade e à propriedade obedecem o due processo of law, ou o devido processo
legal. A expressão due process of the law foi empregada para significar um processo
legal e anteriormente previsto em lei, que deve se estender de forma igualitária a
todos os homens. Trata-se de um processo justo a que tem direito o cidadão antes
de ser privado de sua vida, de sua liberdade ou de sua propriedade.
Já a Emenda 14 traz grande transformação, uma vez que não se fala
mais somente de due process of law, mas também da equal protection of law, ou
igual proteção da lei, de forma que o devido processo legal passa a significar
igualdade na lei, e não só perante a lei. Ela já previu que nenhum Estado americano
6 SILVA, José Afonso da. Direito constitucional positivo. 6a. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1990, p.
107.
24
poderia privar qualquer pessoa de sua vida, liberdade ou bens sem processo legal,
ou negar a qualquer pessoa sob sua jurisdição a igual proteção de leis.
No Brasil, apesar de já estar presente nas anteriores cartas, o devido
processo legal foi expressamente inserido no texto constitucional de 1988, quando o
artigo 5O, LIV, da nossa Carta Magna declara que ninguém será privado da liberdade
ou de seus bens sem o devido processo legal. É um texto moderno, chamado de
Constituição Cidadã, no qual se impõe a igualdade formal e substancial de todos os
cidadãos perante a lei.
Segundo esse princípio, não basta que o processo seja instrumento.
Impõe-se que não se olvide das garantias constitucionais e processuais e dos
princípios que devem regê-lo. Trata-se de uma garantia de um julgamento regular,
que obedeça a um processo fundado em leis previamente existentes, possibilitando
um efetivo acesso à justiça, com a incidência do contraditório, com publicidade dos
atos e paridade de armas, com decisões motivadas e fundamentadas, possibilitando,
assim, a ampla defesa.
A ordem jurídica de um país deve garantir o mais amplo acesso à
jurisdição, permitindo ao indivíduo o exercício do direito de ação e do direito de
defesa. O exercício de ação e de defesa deve estar de acordo com o devido
processo legal qualificado como justo, com procedimento previsto, conhecido e
considerado em todos os seus aspectos garantidores.
O Due Process é a equidade procedimental com aquilo que ela mais
inflexivelmente exige. A equidade compreende, fundamentalmente, reequilibrar os
dois pratos da balança, que, quando do início da ação, pese embora a previsão
constitucional da presunção de inocência estão em desequilíbrio, pois o estado já
traz consigo os atos investigatórios que, não em poucos casos, servem de
supedâneo para o próprio decreto condenatório. É assim chamado porque deve ser
conduzido rigorosamente de acordo com a lei, não estando ao arbítrio da autoridade.
O processo devido tem não apenas que ser legal, tendo seus
procedimentos previstos e conhecidos e permitindo às partes a ampla participação,
25
mas deve também ser justo, considerando-se os seus aspectos garantidores e
acontecendo em um prazo razoável. Somente se pode permitir um processo
democrático se o mesmo tiver como fulcro o princípio em tela. É a possibilidade de
se efetivar o princípio da igualdade, verdadeira equiparação processual para um
processo justo e digno.
Assim, o devido processo legal consiste numa garantia colocada à
disposição do homem e do poder jurisdicional a fim de permitir uma decisão
conforme a Justiça. Em sua perspectiva formal, instrumental, projeta princípios que,
sem prejuízo da punibilidade, visam a garantir desdobramentos hígidos, regulares,
seguros, da relação jurídico-processual e que, desse modo, funcionam como
escudos de contenção contra os excessos do Estado-Acusador.
São consequências do devido processo legal: o sistema acusatório do
processo, a presunção de inocência, o direito à tramitação do processo em tempo
razoável, a acusação por fato certo e explícito, o juízo natural, a proibição de uso de
provas ilícitas e ilegítimas, o direito à indevida publicidade dos atos do processo, o
direito à ampla defesa, o direito ao contraditório, a fundamentação das decisões
judiciais, o direito aos recursos e a intangibilidade da coisa julgada.
Abaixo falar-se-á de alguns dos princípios constitucionais que derivam
do princípio do devido processo legal.
1.1.2.2 Presunção de Inocência
A democracia é um sistema político-cultural que valoriza o indivíduo
frente ao Estado e que se manifesta em todas as esferas da relação Estado-
indivíduo. Inegavelmente, leva a uma democratização do processo penal, refletindo
essa valorização do indivíduo no fortalecimento do sujeito passivo do processo
penal. O princípio que primeiro impera no processo penal é o da proteção dos
inocentes, ou seja, o processo penal como direito protetor dos inocentes. A
presunção de inocência adquire caráter constitucional e deve ser mantida até que
exista uma sentença penal condenatória transitada em julgado.
26
Sua origem, remonta à Declaração dos Direitos dos Homens e do
Cidadão de 1791, a qual proclamava em seu art. 9º que:
Tout homme étant présumé innocent jusqu’a ce qu’il ait été déclaré coupable; s’il est jugé indispensable de l’arrêter, toute rigueur Qui ne serait nécessaire pour s’assurer de as personne, doit être sévèrement reprimée par la loi.
Mencionado princípio repercutiu universalmente, tendo se reproduzido, mais recentemente, na Declaração dos Direitos Humanos, da ONU, de 1948, que consagrou em seu art. 11:
Toda pessoa acusada de delito tem direito a que se presuma sua inocência, enquanto não se prova sua culpabilidade, de acordo com a lei e em processo público no qual se assegurem todas as garantias necessárias para sua defesa.
Com efeito, o Pacto de São José da Costa Rica, em seu art. 8º, I,
estabelece o princípio da presunção de inocência ou do estado de inocência, em sua
dimensão real, ao asseverar que: "Toda pessoa acusada de delito tem direito a que
se presuma sua inocência enquanto não se comprove legalmente sua culpa".
O princípio da presunção de inocência ou do estado de inocência,
desdobramento do princípio do devido processo legal, está previsto no art. 5º, inciso
LVII, da Constituição Federal, que assim dispõe: "ninguém será considerado culpado
até o trânsito em julgado da sentença penal condenatória", consagrando-se um dos
princípios basilares do Estado de Direito como garantia processual penal, visando à
tutela da liberdade pessoal. A nossa Lei Fundamental, ao dispor sobre o princípio da
presunção de inocência, obriga o Código de Processo Penal a encontrar um
equilíbrio entre a prerrogativa da pretensão punitiva do Estado e o direito à liberdade
assegurado ao cidadão, pois mesmo que pese sob este uma imputação, só poderá
ser considerado definitivamente culpado quando a decisão judicial condenatória
transitar em julgado.
Esse princípio assegura ao réu, em causa criminal, não sofrer, até o
trânsito em julgado da sentença, sanção ou consequência jurídica danosa, cuja
justificação normativa dependa deste mesmo trânsito em julgado de sentença
condenatória, que é o juízo definitivo da culpabilidade.
27
Como corolário dessa ideia, foi preciso desenvolver o sistema
acusatório, atribuindo-se a um órgão público a missão de alegar e provar os fatos
criminais, em nome do Estado, desfazendo a presunção legal que vigora em prol do
indivíduo. Não sendo da defesa a responsabilidade de provar os fatos
desconstitutivos do pedido, o ônus de demonstrar e provar a culpabilidade é da
acusação. Não cabe ao réu a prova de sua inocência, mas ao contrário, é preciso
que o membro ministerial consiga trazer ao processo a suposta verdade processual
de que aquele réu é culpado.
No modelo acusatório, não só a dúvida resolve-se em favor do
acusado, mas há uma distribuição desigual do ônus da prova, atribuindo-se à
acusação fardo bem mais expressivo do que à defesa. A acusação deve provar os
elementos constitutivos do crime, incluindo materialidade e autoria. Já à defesa
basta, para absolvição, apenas levantar uma dúvida razoável, o que pode ser feito
através de uma defesa meramente plausível, ou seja, independente de uma prova
plena ou categórica. Levantada a dúvida, cabe a acusação, se quiser, afastá-la,
provando a sua improcedência, o que exige uma prova categórica. O caso criminal
não é julgado mediante avaliação da preponderância das provas, ou seja, mediante
comparação de probabilidades probatórias, mas através de uma demonstração
acima de qualquer dúvida razoável da responsabilidade criminal do acusado.7
Segundo Alexandre de Moraes: “a presunção de inocência condiciona
toda condenação a uma atividade probatória produzida pela acusação e veda
taxativamente a condenação, inexistindo as necessárias provas”. 8 Continua “O ônus
da prova dos fatos constituídos da pretensão penal pertence com exclusividade à
acusação, sem que se possa exigir a produção por parte da defesa de provas
referentes a fatos negativos (provas diabólicas)”.
7 Sobre a presunção de inocência e o princípio do in dubio pro reo, o STF assim sentenciou: “Nenhuma acusação
pessoal presume provada. Não compete ao réu demonstrar a sua inocência. Cabe ao MP comprovar, de forma inequívoca, a culpabilidade do acusado. Já não mais prevalece, em nosso sistema de direito positivo, a regra, que, em dado momento histórico, do processo político brasileiro (Estado Novo), criou para o réu, com a falta de pudor que caracteriza os regimes autoritários, a obrigação de o acusado provar a sua própria inocência. (Decreto- Lei nº. 88, de 20/12/37, art. 20, no. 5)”. STF, Rel. Min. Celso de Mello, HC no 73.338/RJ, 1a T., in RTJ 161/264.
8 MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil interpretada. São Paulo: Atlas, 2002, p. 385.
28
Extrai-se, como consequência geral, a proibição de restrições
antecipadas a direitos do réu pelo simples fato de estar a responder em ação
judicial, salvo a imposição de restrições e deveres necessários à preservação da
integridade da própria ação judicial, ou da ordem pública, a qual, em um Estado
Democrático de Direito, terá que observar os parâmetros próprios a uma sociedade
democrática.
Tal princípio é parte vital da democracia, na qual todos são iguais
perante a lei. Então, que todos sejam nivelados pelo lado mais positivo, a inocência.
Não pode haver precipitação no momento de decidir o futuro do agente, pois, assim
como o ser humano é passível de erros ao ponto de praticar um crime, também
poderá sê-lo ao decretar a custódia preventiva.
Para Fernando Capez:
O princípio da presunção de inocência desdobra-se em três aspectos: a) no momento da instrução processual, como presunção legal relativa de não culpabilidade, invertendo-se o ônus da prova; b) no momento da avaliação da prova, valorando-a em favor do acusado quando houver dúvida; c) no curso do processo penal, como paradigma do tratamento do imputado, especialmente no que concerne à análise da necessidade da prisão processual. 9
Uma interpretação possível é a de que o acusado não pode ser privado
de seus bens ou de sua liberdade antes do trânsito em julgado. Tal interpretação
extremada, contudo, não é compatível com os institutos processuais consagrados do
sequestro e da prisão cautelar.
1.1.2.3 Contraditório
O contraditório é uma garantia constitucional às partes litigantes. A
Constituição Federal prevê em seu art. 5º, LV, que “aos litigantes, em processo
judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório
e ampla defesa, com os meio e recursos a ela inerentes”.
9 CAPEZ, Fernando. Curso de processo penal. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 44.
29
O contraditório no processo penal significa oportunizar ao réu a
manifestação em relação a toda intervenção processual realizada pela parte
acusatória, incluindo-se aí a denúncia e as alegações finais apresentadas pelo
Parquet, as provas colacionadas nos autos ou produzidas no curso processual, de
forma que o réu seja o último a ser ouvido no processo.
Ninguém pode ser atingido por uma decisão judicial na sua esfera de
interesses sem ter tido ampla possibilidade de influir eficazmente na sua formação.
O contraditório é uma consequência do princípio político da participação democrática
e pressupõe a audiência bilateral, o direito de apresentar alegações, propor e
produzir provas, participar da produção das provas requeridas pelo adversário ou
determinadas de ofício pelo juiz e a congruidade dos prazos.
1.1.2.4 Coisa Julgada
O processo penal, dentro dos limites de um Estado Democrático de
Direito, tem que dar as garantias necessárias ao acusado de que as questões
propostas, discutidas e decididas pelo Estado, não poderão ser reabertas, sob pena
de se criar uma instabilidade social e um abalo aos pilares de sustentação do Estado
justo de direito.
A coisa julgada é uma consequência necessária do direito fundamental
à segurança, pois todos aqueles que travam relações jurídicas com alguém, em que
obtêm determinado direito reconhecido judicialmente, devem poder confiar na
certeza da sua eficácia. Seu fundamento repousa exatamente na necessidade que
tem o Estado de garantir a todos os indivíduos (partes ou não no processo) que os
conflitos que foram objeto de julgamento e, portanto, de apreciação pelo Estado,
terão um fim com a decisão judicial, de forma a não mais se admitir discussão. É
garantia fundamental do processo porque se aquele a quem o juiz atribuiu o pleno
gozo de um direito não puder, daí em diante, usufruí-lo plenamente sem ser mais
molestado pelo adversário, a jurisdição não se tornará capaz de assegurar em
definitivo a eficácia concreta dos direitos dos cidadãos.
30
Segundo Liebman10, a coisa julgada é o comando emergente de uma
sentença. Não se identifica com a definitividade e intangibilidade do ato que
pronuncia o comando; é, pelo contrário, uma qualidade mais intensa e mais
profunda que reveste o ato também em seu conteúdo e torna assim imutáveis, além
do ato em sua existência formal, os efeitos, quaisquer que sejam, do próprio ato.
1.1.2.5 Direito à Tramitação do Processo em Tempo Razoável
Derivação do devido processo legal a razoável duração do processo é
o direito ao processo sem dilações injustificadas, independentemente do conteúdo
da matéria civil, administrativa ou criminal.
A razoável duração do processo e os meios que garantem a celeridade
de sua tramitação foram incluídos em nossa Constituição através da Emenda
Constitucional 45, de 8 de dezembro de 2004, inserindo o inciso LXXVIII no artigo
5o. Essa questão foi também abordada pela Convenção Europeia de Direitos
Humanos, a qual, em seu artigo 6o, afirma que a justiça que não cumpre suas
funções dentro de um prazo razoável é, para muitas pessoas, uma justiça
inacessível.
Importante realçar que a garantia de julgamento em prazo razoável
abrange não só a tramitação do processo, mas também a tramitação e o julgamento
inclusive perante os órgãos colegiados. Enquanto não for confirmada a sentença
condenatória, o acusado é presumivelmente inocente.
O direito à prestação jurisdicional em prazo razoável é uma exigência
da tutela jurisdicional efetiva. A demora no julgamento cria uma instabilidade na
situação jurídica das partes, incompatível com a noção de segurança jurídica
exigível em toda sociedade democrática. A jurisdição deve assegurar a quem tem
razão o pleno gozo do seu direito durante o máximo tempo possível.
Entretanto, a rapidez não pode prejudicar o contraditório nem a ampla
defesa. Deve-se buscar o máximo de garantia do devido processo legal em um
10 LIEBMAN, Enrico Tullio. Eficácia e autoridade da sentença. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1984, p. 54.
31
mínimo de tempo possível. Porém, não se pode sacrificar o direito à jurisdição em
favor da rapidez. Segundo Carnelutti:
Infelizmente, a justiça, se for segura, não será rápida e, se for rápida, não será segura. É preciso ter a coragem de dizer, pelo contrário, também, do processo: quem vai devagar, vai bem e longe. Esta verdade transcende, inclusive, a própria palavra “processo”, a qual alude a um desenvolvimento grupal no tempo: proceder quer dizer, aproximadamente, dar um passo depois do outro. 11
Assim, deve-se levar em conta a razoabilidade para avaliar a duração
de um processo. É necessário que se encontre um equilíbrio entre a rápida
prestação jurisdicional com a garantia do efetivo respeito aos direitos e garantias
fundamentais do homem.
1.1.2.6 Garantismo
O Teoria do Garantismo foi elaborada pelo professor italiano Luigi
Ferrajoli, encontrando-se inserta nas obras Derecho y Razón – Teoria del
Garantismo Penal e Derecho y garantias – La Ley del más Débil, buscando nova
perspectiva do Direito, visto como um sistema de garantias individuais em
contraposição ao Estado.
A Teoria do Garantismo Jurídico é entendida como um modelo de
Direito fundado no respeito à dignidade da pessoa humana e seus direitos
fundamentais. Esses direitos, que se constituem em um núcleo irredutível e
fundamental, devem ser respeitados, efetivados e garantidos, sob pena de
deslegitimação paulatina das instituições.
A grande razão histórica para o surgimento do pensamento garantista
residiu na formação de Estados em que os direitos fundamentais, principalmente os
individuais, não eram minimamente respeitados, em decorrência do fato do sistema
totalitário vigente à época.
11 CARNELUTTI, Francesco. Como se faz um processo. Trad. Hiltomar Martins Oliveira. Belo Horizonte:
Líder Cultura Jurídica, 2004, p. 18.
32
O garantismo é uma consequência da evolução histórica dos direitos
da humanidade, que, hodiernamente, considera o acusado não como objeto de
investigação estatal, mas sim como sujeito de direitos tutelados pelo Estado, que
passa a ter o poder-dever de protegê-los, em qualquer fase do processo
(investigatório ou propriamente punitivo).
Para o garantismo, todos os poderes do Estado estão a serviço dos
direitos fundamentais dos cidadãos, com previsão constitucional das proibições de
lesão aos direitos de liberdade (como no Estado Liberal), e das obrigações de dar
satisfação aos direitos sociais (como no Estado Social), com a possibilidade de os
cidadãos ativarem a tutela judicial. Todos os atos e leis estão submetidos aos
conteúdos dos direitos fundamentais. Não se preocupa com o mero legalismo,
formalismo ou processualismo. Cuida de tutelar os direitos fundamentais da vida,
liberdades pessoais, civis e políticas.
Segundo Ferrajoli, os direitos fundamentais se constituem em laços
substanciais normativamente impostos, tidos como condição de existência de todos,
razão de ser do Estado. Logo, os direitos fundamentais indicam deveres positivos ao
Estado no âmbito social e limitam negativamente a atividade estatal frente à
liberdade dos indivíduos.
Integralmente aplicado, o garantismo impõe que sejam observados
rigidamente não só os direitos fundamentais (individuais e coletivos), mas também
os deveres fundamentais (do Estado e dos cidadãos), previstos na Constituição. O
Estado não pode agir desproporcionalmente: deve evitar excessos e, ao mesmo
tempo, não incorrer em deficiências na proteção de todos os bens jurídicos,
princípios, valores e interesses que possuam dignidade constitucional, sempre
acorrendo à proporcionalidade quando necessária a restrição de algum deles. O
garantismo exige que o jus puniendi se efetive obedientemente ao devido processo
legal e a todos os princípios constitucionais e legais dele decorrentes, que veiculam
os valores fundamentais do Estado Democrático de Direito.
O garantismo penal não é simplesmente legalismo, pois a teoria está
calcada numa visão teórica de um direito próprio de um Estado Social e
33
Democrático. É dizer: ao tempo em que o investigado ou réu não pode ser mais visto
como um objeto na instrução processual, e sim como um sujeito de direitos, a
submissão do juiz à lei não mais é, como foi pela visão positivista tradicional e
ilustrada, à letra da lei de modo acrítico e incondicionado, e, sim, de forma coerente
com a Constituição (validade) vista como um todo.
O Sistema Garantista tem pilares firmados sobre dez axiomas
fundamentais, que, ordenados, conectados e harmonizados sistemicamente,
determinam as “regras do jogo fundamental” de que se incumbe o Direito Penal e
também o Direito Processual Penal.
Numa síntese, os princípios fundantes do garantismo penal são os
seguintes12: 1) princípio da retributividade ou da sucessividade da pena em relação
ao delito cometido; 2) princípio da legalidade; 3) princípio da necessidade ou da
economia do Direito Penal; 4) princípio da lesividade ou da ofensividade do ato; 5)
princípio da materialidade; 6) princípio da culpabilidade; 7) princípio da
jurisdicionalidade; 8) princípio acusatório ou da separação entre juiz e acusação; 9)
princípio do encargo da prova; e 10) princípio do contraditório.
O garantismo encampa a ideia do processo como relação processual
triangular entre três sujeitos, dois em condição de partes na causa (acusador e
defensor) e o terceiro como super-parte (o juiz). Inspirado por tal concepção, o papel
do juiz é muito valorizado, posto que o processo penal é concebido para o
descobrimento da verdade, mas em uma estrutura acusatória e cognitiva, sendo o
magistrado vetor e canalizador das garantias. Como garantidor, o juiz não pode ficar
inerte ante violações ou ameaças de lesão aos direitos fundamentais
constitucionalmente consagrados.
A separação das funções de acusar e julgar é vista por Ferrajolli como
a mais importante garantia do modelo acusatório. A acusação penal é reservada ao
Ministério Público, sendo vedado ao juiz fazer qualquer acréscimo ao perímetro já
traçado pelo órgão acusador e, antes de tudo, fiscal da lei, ao objeto do processo. O
fundamento da legitimidade da jurisdição do Poder Judiciário está no
12 FERRAJOLI, Luigi. Derecho y razón: teoría del garantismo penal. 4. ed. Madrid: Trotta, 2000, p. 93.
34
reconhecimento da sua função de garantidor dos direitos fundamentais inseridos ou
resultantes da Constituição.
A teoria garantista serve ao Estado brasileiro como um meio de
assegurar sua constitucionalidade democrática, uma vez que o Estado de Direito
caracteriza-se por um sistema de limites substanciais, impostos à potestade punitiva
como forma de assegurar que os direitos fundamentais dos cidadãos sejam
efetivamente cumpridos, legitimando formalmente e substancialmente o exercício do
poder.
1.2 CIDADANIA
As primeiras ideias relacionadas ao conceito de cidadania13
apareceram na Grécia Antiga. Naquela época já estavam incorporados os ideais que
remetem à noção de liberdade, de valores republicanos. O Estado grego
caracterizava-se pelo império das leis, contrapondo-se ao domínio dos homens, ao
reino arbitrário, à utilização discricionária da medida individual, sendo que o Estado
somente podia fazer pela via do direito, em conformidade a uma regra geral
formulada pelos cidadãos. O termo cidadão utilizado na Grécia Antiga referia-se
àqueles que possuíam os chamados direitos políticos, tendo possibilidade de
participação ativa nas decisões, de forma que somente uma parte da população,
possuía a condição de cidadãos. Eram considerados cidadãos aqueles que
possuíam riqueza material, que eram proprietários de terras, sendo excluídos os
escravos, as mulheres, os estrangeiros, os comerciantes e os artesãos.
O conceito evoluiu e cidadania, como vista nos dias atuais, surgiu a
partir do século XVIII, principalmente após as Revoluções Americana (1776) e
Francesa (1789), a qual promulgou uma “Declaração dos Direitos do Homem e do
Cidadão”.
Seguindo a linha de T.H. Marshall, pode-se dividir a cidadania em três
partes, civil, política e social. Os direitos civis foram consequência direta das
revoluções burguesas do século XVIII. A fim de diminuir o poder da nobreza, a
13 Etimologicamente a palavra cidadania vem do latim civitas
35
burguesia, inspirada no pensador John Locke, proclamou a existência de “direitos
naturais”, tais como o direito a propriedade, o direito a vida e o direito à liberdade,
dentre outros. Tais direitos deveriam ser garantidos a todos. As leis foram editadas
de forma a garantir os direitos individuais, diminuindo o poder do Estado,
consequentemente da nobreza, sobre os cidadãos. Titular de direitos e deveres
individuais, o cidadão deveria ser livre para usufruir dos mesmos, sendo que o
Estado não deveria interferir na sociedade, sendo que a mesma se ajustaria
naturalmente às leis do mercado. O cidadão deveria ser livre para “vender” sua mão
de obra e receber uma remuneração por isso, com a qual poderia adquirir bens
(propriedades).
Por sua vez os direitos políticos são aqueles que dizem respeito à
participação no exercício do poder político através da representação ou da
participação. Os direitos de associação e de organização também fazem parte desse
grupo de direitos. Um grande exemplo dos direitos políticos é a transformação do
direito universal ao sufrágio em um direito positivo, a qual só se completou na
Europa no século XX. Já os direitos sociais são aqueles que se referem àquilo que
diz respeito ao bem estar do indivíduo.
O Estado liberal trouxe desenvolvimento para a sociedade, mas o custo
social foi muito grande. A partir do final do século XIX e início do século XX, alteram-
se as características do Estado de Direito. Surgiram a partir das aspirações do povo
que exigiu melhores condições de vida. Não bastava mais a possibilidade de votar e
de ter seus direitos individuais garantidos. Era necessário que cada um dos
membros da sociedade tivesse condições dignas de vida, tais como acesso a lazer,
educação, trabalho, segurança e saúde.
O aparecimento e crescimento das políticas visando os direitos sociais
ocorreram principalmente durante o tempo do Estado do Bem Estar Social (Wellfare
State), o qual floresceu no mundo a partir do início do século XX. Durante tal período
o Estado tentou manter a harmonia na sociedade, resolvendo as contradições
resultantes do antagonismo existente entre capital e trabalho. Tentou fornecer as
condições sociais, econômicas e políticas para a proliferação dos direitos sociais, os
quais eram, na grande maioria dos casos, negados à classe trabalhadora.
36
A crise financeira mundial e os exacerbados gastos do Estado
obrigaram os governantes a seguir uma nova política, a neoliberal. Não era mais
prioridade para os Estados a questão social, mas sim aqueles ligados à economia,
havendo um declínio nas ações referentes à cidadania, principalmente nas questões
relativas à esfera social do conceito. O resultado de tal alteração foi o crescimento
da desigualdade social e da pobreza.
1.3 EDUCAÇÃO
A educação é um direito de todas as pessoas. A Constituição Federal,
nos artigos 6º, 205, 206, inc. I e 214, inc. II, a Declaração Universal de Direitos
Humanos, no artigo 26 e a Convenção Internacional dos Direitos Econômicos,
Sociais e Culturais no artigo 13, garantem a democratização do acesso à educação,
principalmente em seus graus elementares e fundamentais. É o processo de
desenvolvimento físico, intelectual e moral, buscando o disciplinamento e a instrução
humana. Segundo Durkhein,
educação é a ação exercida pelas gerações adultas sobre as gerações que não se encontram ainda preparadas para a vida social; tem por objeto suscitar e desenvolver na criança um certo número de estados físicos, intelectuais e morais reclamados pela sociedade política no seu conjunto e pelo meio especial a que a criança, particularmente, se destina.14
De acordo com Pierre Furter:
A Educação Permanente é uma concepção dialética da educação, como um duplo processo de aprofundamento, tanto da experiência pessoal, quanto da vida social, que se traduz pela participação efetiva, ativa e responsável de cada sujeito envolvido, qualquer que seja a etapa de existência que esteja vivendo [...] O primeiro imperativo que deve preencher a Educação Permanente é a necessidade que todos nós temos de sempre aperfeiçoar a nossa formação profissional. Num mundo como o nosso, em que progridem ciência e suas aplicações tecnológicas cada dia mais, não se pode admitir que o homem se satisfaça durante uns poucos anos, numa época em que estava profundamente imaturo. Deve informar-se, documentar-se, aperfeiçoar a sua destreza, de maneira a se tornar mestre de sua práxis. O domínio de uma profissão não exclui o seu
14 DURKHEIM. E. Educação e sociologia. São Paulo: Melhoramentos, 1978, p. 41.
37
aperfeiçoamento. Ao contrário, será mestre quem continuar aprendendo.15
A cerca da importância da educação, Carlos R. Brandão realça:
“Pessoas educadas (qualificadas como ‘mão-de-obra’ e motivadas enquanto
‘sujeitos do processo’) são agentes de mudança, promotores do desenvolvimento, e
é para torná-los, mais do que cultos, agentes, que a educação deve ser pensada e
programada [...]”.16
A escola é resultado da necessidade de organização do processo
educativo, sistematizando etapas de ensino. A pedagogia (a ciência da educação)
traça as teorias de aplicação do ensino com vistas à transmissão do conhecimento.
O processo de educação formal é resultado da intervenção da pedagogia, que
estabelece regras e constitui profissionais especializados no ensino, resultando nas
figuras da escola, professor e aluno.
A educação no Brasil é admitida como dever da família e do Estado. O
objetivo da educação deve estar pautada no pleno desenvolvimento do educando,
possibilitando o desenvolvimento da cidadania e formação profissional.
O ensino deve primar pela igualdade de condições para o acesso a
escola e liberdade no processo educativo. O ensino público deverá ser gratuito, com
a garantia do padrão de qualidade, valorização da experiência extraescolar e
vinculação entre a escola, o trabalho e a vida social.
O ensino fundamental é obrigatório e gratuito e acessível a todos. A
educação infantil é garantida a toda criança a partir dos quatro anos de idade e em
escola mais próxima de sua residência.
No âmbito internacional, o Fórum Mundial de Educação, em Dacar, em
2000, retomou os objetivos da Conferência Mundial sobre Educação para Todos
(Jomtien, 1990). Entre esses objetivos, três se referem à educação de jovens e
adultos. Tratam-se de metas que devem ser atingidas até o ano de 2015, buscando
15 FURTER, P. Educação e vida. Petrópolis: Rio de Janeiro: Vozes, 1992, p.137. 16 BRANDÃO, Carlos Rodrigues. O que é educação. São Paulo: Brasiliense, 2007, p. 83-84.
38
a alfabetização, a qualidade da educação e o atendimento das necessidades de
aprendizagem, com programas adequados e preparação para a vida diária.
39
CAPÍTULO 2 – A FUNÇÃO DA PENA E AS CONDIÇÕES DOS ESTABELECIMENTOS PRISIONAIS NO BRASIL
O presente capítulo visará expor o problema da ausência de políticas
educacionais efetivas nos presídios brasileiros. Inicialmente, falar-se-á da prisão, da
pena e da sua função, indicando que possibilitar a reintegração do preso na
sociedade é um dos objetivos do cárcere.
A fim de verificar se existem condições objetivas para a consecução
dos fins da pena, falar-se-á sobre como está organizado o sistema prisional
brasileiro, demonstrando-se a opção pela estadualização da execução penal. Serão
ainda citadas as atribuições do Departamento Penitenciário Nacional e do Conselho
Nacional de Política Criminal e Penitenciária.
Após, falar-se-á sobre as condições reais existentes nas penitenciárias,
bem como demonstrar-se-á que a educação nos presídios brasileiros está muito
aquém do desejado, em pouco contribuindo para a ressocialização dos presos.
Por fim, apresentar-se-ão dados do sistema prisional no Brasil, tais
como o tamanho da população prisional, a faixa etária e o grau de instrução dos
presos, bem como os crimes por eles cometidos e dados sobre as atividades
educacionais e laborais nos presídios.
2.1 PRISÃO, PENA E SUA FUNÇÃO
A prisão existe desde a Antiguidade. Naquela época, era a forma de
reter os indivíduos e, assim, assegurar que ficassem à disposição da Justiça para
receber o castigo que lhes havia sido prescrito. Apenas na Idade Moderna, mais
especificamente no séc. XVIII, cria-se a pena de encarceramento e, por
consequência, a prisão como pena. O ato de punir passa a ser um direito da
sociedade de se defender contra aqueles que se constituem como risco à vida e a
propriedade dos outros. Passou-se a determinar o tempo de prisão do indivíduo com
base na gravidade do crime que ele havia cometido. Atualmente, pode-se falar na
existência de uma tríplice finalidade da prisão, quais sejam, a punição retributiva
40
pelo mal causado pelo delinquente, a prevenção da prática de novas infrações e a
regeneração do preso.17
A execução penal no Brasil é regida pela Lei 7.210, de 11 de julho de
1994, a qual foi elaborada tendo como base as medidas de assistência ao
condenado. Além de tentar proporcionar condições para a harmônica integração
social do preso ou do internado, procura-se não só cuidar do sujeito passivo da
execução, como também da defesa social. Logo em seu artigo 1O, está disposto
que: “a execução penal tem por objetivo efetivar as disposições de sentença ou
decisão criminal e proporcionar condições para a harmônica integração social do condenado e do internado”. (grifos nossos)
Nunca é demais lembrar que, independentemente do delito cometido,
os presos retornarão ao convívio social (não existe prisão perpétua no Brasil), sendo
necessário o investimento em políticas públicas que viabilizem o seu retorno. Os
prisioneiros são colocados na prisão como punição e não para punição.
A fim de preparar o preso para a reinserção na sociedade, é dever do
Estado prestar assistência material, à saúde, jurídica, educacional, social e religiosa.
A ação que se pretende apropriada para transformar o criminoso em não criminoso
pode ser chamada de recuperação, socialização, cura, educação, reeducação,
reabilitação, regeneração, emenda, dentre tantas outras.
2.2 O SISTEMA PRISIONAL BRASILEIRO
No Brasil, optou-se pela estadualização da execução penal, de forma
que o sistema prisional, a Justiça e o sistema policial estão organizados de modo
que cada governo dos Estados tem autonomia na introdução de reformas sobre a
manutenção de cadeias, financiamento, pessoal, questões disciplinares e
investigação de possíveis abusos.
17 Embora a pratica de aprisionar os homens seja muito antiga, somente no século XIX apareceram ideólogos
que enfatizavam a necessidade da humanização da pena na prisão.
41
Em razão da diversidade cultural, social e econômica de cada local, a
realidade penitenciária brasileira é muito heterogênea, variando de região para
região, de Estado para Estado e de unidade penal para unidade penal.18
O Departamento Penitenciário Nacional (DEPEN), subordinado ao
Ministério da Justiça, é o órgão executivo da Política Penitenciária Nacional e de
apoio administrativo e financeiro do Conselho Nacional de Política Criminal e
Penitenciária (CNPCP). O arcabouço legal disciplinador do sistema de execução
penal no país atribui ao CNPCP o papel de órgão de formulação e consolidação das
diretrizes da política penitenciária nacional, cabendo ao Depen o papel de executá-
las. A possibilidade de gestão dos recursos do Fundo Penitenciário Nacional
(FUNPEN), por sua vez, é o que confere ao Depen as ferramentas necessárias ao
desempenho dessa tarefa.
As atribuições do Depen são: 1. acompanhar a fiel aplicação das
normas de execução penal em todo o território nacional, 2. colaborar com as
Unidades Federativas mediante convênios, na implementação de estabelecimentos
e serviços penais, e 3. colaborar com as Unidades Federativas para a realização de
cursos de formação de pessoal penitenciário e de ensino profissionalizante do
condenado e do internado.
A Diretoria de Políticas Penitenciárias, através da Coordenação-Geral
de Reintegração Social e Ensino, do Depen é a responsável por promover a
inserção do preso, do internado e do egresso em políticas públicas e programas
voltados à educação, saúde, qualificação e inserção profissional, assistência social e
efetivação dos direitos humanos
A Coordenação de Apoio ao Ensino, vinculada à coordenação-geral
supramencionada, tem como atribuição coordenar a análise das propostas de
convênio que objetivem a formação educacional, cultural e artística do preso e do
18 Pesquisa realizada por Lourenço, em duas penitenciárias dentro do mesmo Estado demonstraram diferenças
entre as estratégias de ação desenvolvidas por dois ou mais dirigentes. Mesmo dentro da mesma penitenciária, com a mudança na administração da mesma, há mudança nas estratégias assumidas. LOURENÇO, Arlindo da Silva. As regularidades e singularidades dos processos educacionais no interior dos presídios e suas repercussões na escolarização de prisioneiros: uma reativização da noção de sistema penitenciário. In: ONOFRE, Elenice M. C. (Org.) Educação escolar entre as grades. São Carlos: Edufscar, 2007, p. 51.
42
egresso, além de apoiar a implementação de política de educação de jovens e
adultos no sistema penitenciário, em cooperação com o Ministério da Educação
2.3 O FUNPEN (FUNDO PENITENCIÁRIO NACIONAL)
O Fundo Penitenciário Nacional foi criado pela Lei Complementar n.º
79, de 7 de janeiro de 1994, com a finalidade de proporcionar recursos e meios para
financiar e apoiar as atividades de modernização e aprimoramento do Sistema
Penitenciário Brasileiro, encontrando-se regulamentado pelo Decreto no 1.093, de
23 de março de 1994.
As receitas do Fundo, previstas no artigo 2º19 da Lei Complementar
79/04, podem ser classificadas em custas judiciais, loterias federais, recursos
próprios não financeiros e recursos próprios financeiros. Os recursos próprios não
financeiros são aqueles provenientes da alienação de bens perdidos em favor da
União, das multas decorrentes de sentenças penais condenatórias com trânsito em
julgado e das fianças quebradas ou perdidas. Por sua vez, os recursos próprios
financeiros são aqueles provenientes de rendimentos de qualquer natureza,
auferidos como remuneração, decorrentes de aplicação de patrimônio do Fundo.
Faz parte, ainda, das receitas que compõem o Fundo, aquela prevista no artigo 2O,
inciso I, da Lei Complementar no 79/1994, ou seja, as dotações orçamentárias da
União. Essa receita, entretanto, não é vinculada ao Fundo, não havendo um
percentual pré-determinado a ele destinado.
19 Diz o artigo 2O do Decreto 79/1994: “Art. 2o Constituirão recursos do FUNPEN: I - dotações orçamentárias da União; II - doações, contribuições em dinheiro, valores, bens móveis e imóveis, que venha a receber de organismos
ou entidades nacionais, internacionais ou estrangeiras, bem como de pessoas físicas e jurídicas, nacionais ou estrangeiras;
III - recursos provenientes de convênios, contratos ou acordos firmados com entidades públicas ou privadas, nacionais, internacionais ou estrangeiras;
IV - recursos confiscados ou provenientes da alienação dos bens perdidos em favor da União Federal, nos termos da legislação penal ou processual penal, excluindo-se aqueles já destinados ao Fundo de que trata a Lei no 7.560, de 19 de dezembro de 1986;
V - multas decorrentes de sentenças penais condenatórias com trânsito em julgado; VI - fianças quebradas ou perdidas, em conformidade com o disposto na lei processual penal; VII - cinqüenta por cento do montante total das custas judiciais recolhidas em favor da União Federal,
relativas aos seus serviços forenses; VIII - três por cento do montante arrecadado dos concursos de prognósticos, sorteios e loterias, no âmbito do
Governo Federal; IX - rendimentos de qualquer natureza, auferidos como remuneração, decorrentes de aplicação do patrimônio
do FUNPEN; X - outros recursos que lhe forem destinados por lei.”
43
As tabelas abaixo demonstram a evolução da receita do Fundo, bem
como a representatividade das suas receitas, respectivamente, entre os anos de
1994 e 2010.
Evolução da Receita do FUNPEN 1994 – 2010
Fonte: FUNPEN em números – Ministério da Justiça – 2009 e 2010
Fonte dos Recursos do FUNPEN
Fonte: FUNPEN em números – Ministério da Justiça – 2009 e 2010
Pode-se perceber que, ao longo da história, a principal fonte de recursos
do Fundo são as contribuições sobre concursos de prognósticos, seguidas pelas
custas judiciais, pelos recursos não financeiros diretamente arrecadados e pelos
recursos financeiros diretamente arrecadados.
De acordo com o artigo 3º da Lei Complementar 79/1994, os recursos
destinados ao Fundo têm por finalidade a aplicação em construção, reforma e
44
ampliação de estabelecimentos penais, formação, aperfeiçoamento e especialização
do serviço penitenciário, aquisição de material permanente, equipamentos e veículos
especializados imprescindíveis ao funcionamento dos estabelecimentos penais,
formação educacional e cultural do preso e do internado, programas de assistência
jurídica aos presos e internados carentes, manutenção dos serviços dos
estabelecimentos penais federais e demais ações que visam o aprimoramento do
sistema penitenciário em âmbito nacional, bem como custeio seu próprio
funcionamento.
Por sua vez, o artigo 2º do Decreto 1.093/1994, que regulamenta a Lei
Complementar 79/1994, estabelece que os recursos do Funpen serão aplicados: I -
na construção, reforma, ampliação e reequipamento de instalações e serviços de
Penitenciárias e outros estabelecimentos prisionais; II - na manutenção dos serviços
penitenciários, mediante a celebração de convênios, acordos, ajustes ou contratos
com entidades públicas ou privadas; III - na formação, aperfeiçoamento e
especialização de servidores das áreas de administração, de segurança e de
vigilância dos estabelecimentos penitenciários; IV - na formação educacional e
cultural do preso e do internado, mediante cursos curriculares de 1o e 2o graus, ou
profissionalizantes de nível médio ou superior; V - na elaboração e execução de
projetos destinados à reinserção social de presos, internados e egressos; VI - na
execução de programas voltados à assistência jurídica aos presos e internados
carentes; VII - na execução de programas destinados a dar assistência às vítimas de
crime e aos dependentes do preso ou do internado; VIII - na participação de
representantes oficiais em eventos científicos, realizados no Brasil e no exterior,
sobre matéria penal, penitenciária ou criminológica; IX - nas publicações e na
pesquisa científica na área penal, penitenciária ou criminológica; X - nos custos
decorrentes de sua própria gestão, excetuadas as despesas de pessoal referentes a
servidores públicos que já percebem remuneração dos cofres públicos.
45
Vale ressaltar que os recursos do Funpen poderão ser repassados aos
Estados para a consecução dos objetivos acima descritos mediante acordos,
convênios, ajustes ou qualquer outra modalidade estabelecida em lei.20
Importante ainda apontar que o Depen é responsável pela execução do
Programa 0661 (Aprimoramento da Execução Penal), previsto no Plano Plurianual
2007-201121. Em 2010, tal programa foi composto pelas seguintes ações
orçamentárias:
Ações Orçamentárias do DEPEN 2720 Ações de caráter sigiloso na área de segurança pública 116S Adequação física de Penitenciárias Federais 8916 Aparelhamento e reaparelhamento de estabelecimentos penais 8914 Apoio à construção e ampliação de estabelecimentos penais estaduais 8912 Apoio à implementação e ao aparelhamento de Escolas Penitenciárias 8913 Apoio à implementação e ao reaparelhamento de ouvidorias 8915 Apoio à reforma de estabelecimentos penais estaduais 2730 Apoio a serviços de acompanhamento da execução de penas e medidas
alternativas 2526 Capacitação em serviços penais 1A18 Construção da Escola Penitenciária Nacional 10M1 Construção da Quinta Penitenciária Federal 2272 Gestão e administração do programa 10D3 Implementação do Sistema de Inteligência Penitenciária Federal 3908 Integração dos Sistemas de Informações Penitenciárias em Base Nacional 8130 Pesquisa e produção de dados sobre a execução penal 2314 Reintegração social do preso, internado e egresso 2316 Serviço Penitenciário Federal
A tabela abaixo mostra a execução, por ação orçamentária, de
recursos do Funpen em 2010.
20 A transferência de recursos do Fundo Penitenciário Nacional para entidades públicas e privadas é uma
descentralização de recursos, classificada como uma transferência voluntária, viabilizada por intermédio de convênios, contratos de repasse ou outros instrumentos similares.
21 O Departamento Penitenciário Nacional possui ainda a ação 2C52 – Serviços Especializados no Atendimento às Mulheres em Situação de Violência, pertencente ao Programa 0156 (Prevenção e Combate à Violência contra as Mulheres).
46
Fonte: FUNPEN em números – Ministério da Justiça – 2009 e 2010
A questão relativa a atividades educacionais nos presídios está
inserida na ação 2314 – Reintegração
47
Fonte: DEPEN
Os dados acima, fornecidos pelo Depen, demonstram uma baixíssima
utilização dos recursos do Funpen em atividades educacionais nos estabelecimentos
penais. Desde o ano de 2003, foram celebrados convênios com os estados tratando
de atividades educacionais nos presídios, os quais, somando-se o valor de todos,
chega-se ao valor de apenas R$ 4.261.206,53 (quatro milhões, duzentos e sessenta
e um mil, duzentos e seis reais e cinquenta e três centavos). Ou seja, o valor total
investido em atividades educacionais nos últimos dez anos, não chega a 2% (dois
por cento) do valor da receita apenas do ano de 2010.
2.4 CONDIÇÕES DAS PENITENCIÁRIAS
Com o progressivo aumento no número de presos, o sistema prisional
está com déficit no número de vagas. Porém, somente a construção de novos
presídios não pode ser o componente principal das políticas prisionais. A
superlotação agrava as más condições sanitárias, sendo que a grande maioria das
penitenciárias têm precárias condições de habitabilidade e faltam programas de
48
assistência médica, psicológica, social, educacional e jurídica. É frequente a
impossibilidade de o preso ter condições para trabalhar ou estudar.
Em julho de 2006, a Comissão de Direitos Humanos da Câmara dos
Deputados divulgou um relatório22 que traz uma radiografia das péssimas condições
das prisões do país, denunciando superlotação, agressões, torturas e impunidade
dos acusados dessas práticas, falta de tratamento médico, falta de banho de sol, má
qualidade da água e da comida servida, revista vexatória e ausência de autorização
para visita, inexistência de assistência jurídica aos presos e insuficiência de
programas de trabalho e de ressocialização.
A superpopulação carcerária dificulta as ações voltadas para garantir
os direitos fundamentais, como, por exemplo, a educação, das pessoas presas. O
que vê-se atualmente são estabelecimentos carcerários sem estrutura física
adequada e com insuficiência de pessoal. A superlotação do sistema prisional cria
uma demanda que os serviços e a infraestrutura lá existentes não são capazes de
atender.
Lourenço traz o depoimento de um experiente agente de segurança
que trabalhava em uma penitenciária:
Em 1983 é. 80, começo de 83, então, eu acho que nesse período havia mais disciplina, o sistema era voltado para uma recuperação do preso, havia melhor laborterapia, havia uma preocupação realmente, se ensinando o preso desde na hora da manhã, quando ele levantava ele tinha a preocupação de aprender a cuidar da sua roupa, da sua higiene pessoal, o respeito numa hierarquia como se diz. A valorização pelo trabalho; hoje não, hoje o sistema de um modo geral, tá tudo abandonado, né? Eu digo abandonado por falta de verba, tudo que você fala, tudo o que você sugere, tudo falta, falta isso, falta aquilo, exige-se as coisas, mas condição não tem, condição de trabalho hoje é péssima.23
Pode-se verificar que as atividades identificadas com a área de
reabilitação, tais como a educação, assumem uma posição secundária. As 22 Disponível em: <http://www.prsp.mpf.gov.br/prdc/area-de-atuacao/torviolpolsist/Relatorio%20situacao%
20prisional%20-%20Comissao%20de%20Direitos%20Humanos%20.pdf>. 23 LOURENÇO, Arlindo da Silva. As regularidades e singularidades dos processos educacionais no interior
dos presídios e suas repercussões na escolarização de prisioneiros: uma reativização da noção de sistema penitenciário. In: ONOFRE, Elenice M. C. (Org.) Educação escolar entre as grades. São Carlos: Edufscar, 2007, p. 58.
49
características dos presídios dificultam a ressocialização. Existe uma nítida
superposição das ações de segurança e disciplina em detrimento de outras tarefas e
atividades no interior das prisões.
As estruturas carcerárias, na maioria das vezes, são autoritárias,
desumanas e opressoras. As prisões promovem violência e despersonalização do
indivíduo. Logo que entram em uma penitenciária, os presos são informados sobre
as “regras da casa” e, ao colocar o uniforme da instituição, o indivíduo começa a
perder sua identidade e começa a se sujeitar aos parâmetros ditados pelas regras
institucionais. Existe controle integral sobre os indivíduos, sendo todas as suas
atividades diárias programadas segundo regras superiores. Toda essa rigidez
provoca a desadaptação da vida livre e adaptação aos padrões e procedimentos
impostos pela instituição. Pode-se dizer que prisões são instituições marcadas pelo
isolamento e pelo trancamento, além da disciplina extremamente rígida e
diuturnamente controlada pelos agentes institucionais.
Infelizmente, a situação do sistema prisional não é nova. Veja o texto
escrito por Oliveira em 1978:
A dificuldade estaria em enfrentar e superar os obstáculos existentes e geralmente invocados como fatores decisivos que impedem a execução de um programa desse porte: superpopulação; carência de verbas; normas impostas pela Divisão Penal (segurança e disciplina) interferindo nas áreas de trabalho, ensino e religião; ausência de recursos humanos, qualitativa e quantitativamente; despreparo dos funcionários; má vontade e descrença geral quanto à possibilidade de recuperação do presidiário; escassas oportunidades de trabalho e de instrução; assistência médica deficiente, e assistência religiosa precária. 24
A principal tarefa da prisão deveria ser a transformação dos criminosos
em não-criminosos. Porém, esse objetivo jamais será alcançado enquanto a
instituição funcionar apenas como instrumento punitivo e de justiça criminal. As
unidades prisionais priorizam a manutenção da ordem interna da segurança e da
disciplina. A ressocialização parece algo distante e irrelevante.
24 OLIVEIRA, Marina Margigo Cardoso de apud TEIXEIRA, Carlos José Pinheiro. O projeto educando para a
liberdade e a política de educação nas prisões. In: CRAIDY, Carmem Maria. Educação em prisões: direito e desafio (Org.) Porto Alegre: UFRGS, 2010, p. 14.
50
Assim, percebe-se que encontram-se inúmeras contradições no interior
das instituições prisionais. De um lado, a privação da liberdade, a exclusão social, o
estigma, o desvio, as celas, os muros, a rígida disciplina, a submissão quase
completa do homem encarcerado. De outro, o sonho da humanização das prisões,
das políticas públicas destinadas à população reclusa.
Infelizmente, na maioria dos casos, a prisão, longe de transformar os
criminosos em gente honesta, serve apenas para fabricar novos criminosos ou para
afundá-los ainda mais na criminalidade25. Raríssimas foram as vezes em que a
cadeia conseguiu transformar criminosos em não criminosos. A prisão não consegue
recuperar ninguém e, pelo modelo de organização e funcionamento, ela é, em regra,
responsável pela produção de delinquentes. A prisão não reduz os índices de
criminalidade, provoca reincidência, torna crônica a delinquência, agrava e organiza
a ação criminal.26
2.5 EDUCAÇÃO NOS PRESÍDIOS
Em âmbito internacional, as regras mínimas para o tratamento de
prisioneiros, aprovadas no 1° Congresso das Nações Unidas sobre Prevenção do
Crime e Tratamento de Delinquentes, realizado em Genebra, em 1955, estabeleceu
garantias específicas à educação nas prisões. Na Declaração de Hamburgo, a
abordagem do direito à educação de pessoas presas avançou, afirmando-se
expressamente a "preocupação de estimular oportunidades de aprendizagem a
todos, em particular, os marginalizados e excluídos". O Plano de Ação para o Futuro,
aprovado na V CONFINTEA (Conferência Internacional de Educação de Adultos),
garante o reconhecimento do direito de todas as pessoas encarceradas à
aprendizagem, proporcionando-lhes informações sobre os diferentes níveis de
ensino e formação permitindo acesso aos mesmos. Em maio de 1990, foram
aprovadas pelo Conselho Econômico e Social da ONU a Resolução 1990/20 sobre a
educação em espaços de privação de liberdade e a Resolução n° 1990/24 sobre a
educação, capacitação e consciência pública na esfera da prevenção do delito27.
25 FOUCAULT, M. A ordem do discurso. 9. ed. São Paulo: Loyola, 2003, p. 131-132 26 ROCHA, Luiz Carlos da. A prisão dos pobres. 1994. Tese (Doutorado) – Instituto de Psicologia da
Universidade de São Paulo, São Paulo, p. 17. 27 Dentre as recomendações mais importantes dos documentos para os Estados Membros, destacam-se: que
proporcionem diversos tipos de educação que contribuam para a prevenção do delito, a reinserção social dos
51
Nesta mesma direção foram aprovadas, ainda em 1990, duas importantes
Resoluções n° 45/111 e n° 45/122 que ratificam os princípios básicos para o
tratamento dos reclusos, ampliando os marcos já estabelecidos, declarando que
todos os reclusos tem direito a participar de atividades culturais e educativas,
objetivando o desenvolvimento pleno da pessoa humana.
No Brasil, como já exposto, de acordo com o artigo 10 da LEP, é dever
do Estado prestar assistência ao preso e ao internado objetivando prevenir o crime e
orientar o retorno à convivência em sociedade. O artigo 11 do mesmo diploma legal
indica as formas de assistência, sendo que o inciso IV prevê a assistência
educacional, a qual deve compreender a instrução escolar e a formação profissional
do preso e do internado. A educação nos presídios não deve ser entendida como
assistencialismo, mas como política pública garantidora de direitos. O homem
privado de liberdade é um sujeito de direito e, como tal, precisa ser contemplado
pelas políticas de educação.
Todos os que estão cumprindo pena de prisão têm direito à educação.
Esse direito não deve ter limites de idade, condição econômica ou status jurídico. O
ensino de 1º grau deve ser obrigatório. O ensino profissional deve ser ministrado em
nível de iniciação ou de aperfeiçoamento técnico. Em atendimento às condições
locais, deve-se dotar cada estabelecimento prisional de uma biblioteca, para uso de
todas as categorias de reclusos, provida de livros instrutivos, recreativos e didáticos.
A experiência brasileira com a educação no sistema penitenciário já
existe há muitos anos, tendo a legislação atinente ao assunto sendo editada a luz
dos tratados internacionais no campo dos direitos humanos. Porém, a educação nos
presídios brasileiros ainda não se consolidou como uma política para a execução
penal, sendo que o país ainda não possui uma diretriz nacional para a política de
educação em espaço de privação de liberdade.
reclusos e a redução dos casos de reincidência; que as politicas de educação em espaços de privação de liberdade orientem-se no desenvolvimento de toda a pessoa, levando em consideração os seus antecedentes de ordem social, econômica e cultural; que todos os reclusos devem gozar do acesso a educação, sendo incluídos em programas de alfabetização, educação básica, formação profissional, atividades recreativas, religiosas e culturais, educação física e desporto, educação social, ensino superior e serviços de biblioteca; que a educação deve constituir-se como elemento essencial do sistema penitenciário, não devendo existir impedimentos aos internos para que participem de programas educacionais oficiais; e que devem propiciar os recursos necessários equipe e docentes para que os reclusos possam receber a instrução adequada.
52
Cada estado apresenta uma proposta para a implementação das suas
ações, sendo que muitos sequer possuem uma política regulamentada para ações
educativas no cárcere. As ações de educação são realizadas indiscriminadamente,
sem levar em consideração as características do público alvo nem do regime de
atendimento da unidade. Não possuem uma matriz curricular diferenciada que
atenda à referida realidade, assim como também não possuem material adequado.
Poucas são as escolas que possuem e atuam a partir de Projeto Politico-
Pedagógico, evidenciando-se, em várias unidades, projetos isolados, sem
fundamentação teórico-metodológica, sem qualquer continuidade administrativa,
beirando o total improviso de espaço, gestão, material didático e atendimento
profissional.
A importância da educação nos presídios vem ao encontro de duas
finalidades, quais sejam, coibir a ociosidade nos presídios e dar ao condenado a
oportunidade de, em futura liberdade, dispor de uma opção para o exercício de
alguma atividade profissional para a qual seja exigido um mínimo de escolarização.
Embora haja escolas dentro do sistema, não existe uma política pública
de educação definida para o sistema penitenciário, identificando suas
particularidades e seus problemas e tentando buscar soluções. A atividade
educativa desenvolvida na escola localizada no interior da prisão não é tratada como
prioridade para o corpo dirigente da instituição. A escola é tratada por muitos
funcionários das penitenciárias como um lugar secundário. Acreditam que preso não
precisa estudar. Considerando que, até há pouco tempo, a educação não contava
para a remição da pena, verifica-se que as unidades penais ainda não possuem
ações regulares de ensino, posto que o maior interesse dos presos e internos estava
diretamente ligado às atividade laborativas que, além de ínfimo ganho financeiro,
oferecem a possibilidade de abatimento de parte da pena.28
Não existem diagnósticos detalhados sobre a situação de oferta de
educação nos presídios, nem tampouco, sobre as articulações Inter setoriais nas
28 Mesmo fazendo parte dos programas de reabilitação nas prisões, o trabalho ainda é insuficiente para atender a
todos aqueles que se encontram cumprindo pena. Quando existe, são atividades que não requerem nenhum tipo de qualificação e não preparam os indivíduos para nenhum tipo de atividade produtiva compatível com as exigências do mercad. Os salários pagos são ínfimos.
53
unidades da Federação entre as Secretarias de Educação e os órgãos responsáveis
pela administração penitenciária. Porém, sabe-se que existem grandes dificuldades
para o desenvolvimento da educação nos estabelecimentos prisionais. Um dos
grandes problemas ligados à educação nas penitenciárias é relativo à grande
rotatividade dos detentos, que pode ocorrer por vários motivos, tais como
progressão de regime e mudança de unidade por causa de atos ilegais e violentos.
A heterogeneidade em relação ao aprendizado numa mesma sala de aula é imensa.
Outros problemas que podem ser citados são aqueles relativos aos
recursos físicos disponíveis, os quais são muitas vezes escassos. Muitas vezes,
livros infantis são utilizados para alfabetizar adultos presos. Muitos presos trocam os
cadernos ou canetas que recebem por uma carteira de cigarro. Em muitos casos,
existe ausência de formação e capacitação do quadro docente e redução do quadro
de educadores devido aos baixos salários.
Em pesquisa realizada em duas penitenciárias no Estado de São
Paulo, Lourenço29 constatou que as práticas pedagógicas colocadas a termo nas
instituições, quando pensadas como um conjunto concatenado de ações que visam
a escolarização dos prisioneiros, eram bastante precárias.
O Relatório Nacional para o Direito Humano à Educação: Educação
nas Prisões Brasileiras30, produzido a partir de visitas locais, afirmou que a
educação para pessoas encarceradas ainda é vista como um privilégio, que a
educação ainda é algo estranho ao sistema prisional, que a educação se constitui,
muitas vezes, em "moeda de troca" entre, de um lado, gestores e agentes prisionais
e, do outro, encarcerados, visando a manutenção da ordem disciplinar e que há um
conflito cotidiano entre a garantia do direito à educação e o modelo vigente de
prisão, marcado pela superlotação, por violações múltiplas e cotidianas de direitos e
pelo superdimensionamento da segurança e de medidas disciplinares. Quanto ao
atendimento nas unidades, citado relatório diz que é descontinuo e atropelado pelas
29 LOURENÇO, Arlindo da Silva. As regularidades e singularidades dos processos educacionais no interior
dos presídios e suas repercussões na escolarização de prisioneiros: uma reativização da noção de sistema penitenciário. In: ONOFRE, Elenice M. C. (Org.) Educação escolar entre as grades. São Carlos: Edufscar, 2007, p. 52.
30 Disponível em: <http://www.dhescbrasil.org.br/attachments/289_Educação%20nas%20prisões%20do% 20Brasil.pdf>.
54
dinâmicas e lógicas da segurança e que é muito inferior à demanda pelo acesso à
educação, geralmente atingindo de 10% a 20% da população encarcerada nas
unidades pesquisadas. As visitas às unidades e os depoimentos coletados apontam
a existência de listas de espera extensas e de grande interesse pelo acesso à
educação por parte das pessoas encarceradas. Afirma ainda que, em sua maior
parte, sofre graves problemas de qualidade apresentando jornadas reduzidas, falta
de projeto pedagógico, materiais e infraestrutura inadequados e falta de profissionais
de educação capazes de responder às necessidades educacionais dos
encarcerados.
A arquitetura prisional geralmente não faz a previsão para o
desenvolvimento de atividades educativas nos estabelecimentos penais. Enquanto
atualmente se discute a necessidade de criação de espaços para atividades laborais
no cárcere, espaços para a educação, artes e esporte não são considerados artigos
de primeira necessidade, são, em geral, totalmente desconsiderados em uma
política de execução penal.
Outro problema a ser enfrentado em relação à educação nos presídios,
diz respeito à formação profissional daqueles que trabalham no sistema carcerário.
Grande parte das profissões que atuam em torno da execução penal não dispõem
de formação prévia ao ingresso no sistema. Dahmer31 destaca que a formação do
servidor penitenciário é feita com frequência no nível do senso comum, passando
conhecimentos de uma geração mais antiga de agentes para os novos que chegam.
Afora o trabalho rotineiro, as situações de violência e tensão que enfrentam no seu
dia a dia e os baixos estímulos materiais e intelectuais geram a falta de
compromisso com a sua função social e a aparição de práticas violentas.
Deve-se salientar que a Lei Brasileira de Execução Penal reserva uma
seção específica à disciplina da direção e do pessoal dos estabelecimentos penais,
na qual estabelece que a escolha do pessoal administrativo especializado, de
instrução técnica e vigilância, atenderá a vocação profissional e antecedentes
pessoais do candidato, além do que o ingresso do pessoal penitenciário, bem como
a progressão ou ascensão funcional, dependerá de cursos específicos de formação,
31 DAHMER, T. Segurança e disciplina. IUPERJ Rio de Janeiro: 1992.
55
procedendo-se à reciclagem periódica dos servidores em exercício. Na maioria dos
casos essas condições não são respeitadas.
Mesmo aqueles setores ditos técnicos, como os psicólogos, médicos,
advogados, assistentes sociais, etc., e os integrantes dos órgãos da execução penal
(Juízes, Promotores e Defensores) carecem igualmente do desenvolvimento de
competências especificas para o bom desempenho de suas funções no ambiente da
privação de liberdade.
Normalmente, os “docentes” em uma escola penitenciária são
recrutados entre os servidores do próprio sistema penitenciário. Em alguns casos, os
próprios presos funcionam como monitores.
Deve haver a formação profissional dos servidores penitenciários, com
a produção de um saber científico-penitenciário capaz de orientar a formação
profissional e as estratégias de ação nos presídios. Ao adentrar no sistema
penitenciário, o servidor deve ser treinado para a realidade que lá vai encontrar, ser
capaz de fazer com que o potencial de competências e habilidades de cada servidor
penitenciário seja transferido para a sua prática profissional, através da articulação
entre os saberes promovidos nos cursos e os que o próprio servidor carrega como
parte da sua bagagem pessoal e experiência de vida.
O profissional penitenciário deverá ter capacidade de exercer
corretamente suas funções, de situar a sua atividade no contexto mais amplo da
unidade em que trabalha e do sistema penitenciário como um todo e ter a
compreensão da condição do indivíduo encarcerado e da necessidade de redução
dos danos produzidos pelo encarceramento.
Assim, percebe-se que a educação no sistema prisional não depende
somente dos educandos e educadores, mas também de um conjunto de atores que
inclui diretores, agentes penitenciários e outros atores da execução penal e das
condições materiais.
56
Para um bom desenvolvimento da educação nos presídios, deve-se ter
espaços físicos próprios para a educação, com respeito àqueles já existentes para
trabalhos educativos, os quais não devem ser suprimidos em função de outras
necessidades e da superlotação dos presídios. As plantas dos novos presídios
devem prever salas de aula, biblioteca e laboratórios de informática, bem como o
material pedagógico deve ter fornecimento regular e suficiente, os servidores devem
ter pessoal preparado com formação inicial e continuada, supervisão do trabalho e
apoio técnico.
Se todos os presos tivessem a intenção de estudar nos presídios, com
certeza faltariam vagas, uma vez que em cada unidade prisional não existiria
espaço, nem mesmo um quadro suficiente de educadores para atender a um
aumento significativo de prisioneiros interessados em estudar.
2.6 DADOS DO SISTEMA PRISIONAL NO BRASIL
No ano de 2004, o Depen lançou a nova versão do Infopen, um
sistema de informações destinado a aferir a condição dos sistemas penitenciários
estaduais no país. Os dados abaixo apresentados, extraídos desse sistema32, foram
fornecidos pelo Depen e são referentes a abril de 2011.
2.6.1 População Prisional
População Brasileira: 191,480,630
População Carcerária: 512,285
Custodiados no Sistema Penitenciário 459,773
Delegacias 52,512
Capacidade Carcerária 308,020
O Brasil possui 191.480.630 (cento e noventa e um milhões,
quatrocentos e oitenta mil, seiscentos e trinta) habitantes, dos quais 512.285
(quinhentos e doze mil, duzentos e oitenta e cinco) encarcerados, o que
32 Exceto a tabela que traz o número de educandos por estado, a qual foi encaminhada pelo Secretário de
Segurança Pública do Estado do Rio de Janeiro/RJ.
57
corresponde a 0,26% (zero vírgula vinte e seis por cento) de toda a população
nacional.33
A maior parte da população carcerária está no sistema penitenciário
(459.773 – quatrocentos e cinquenta e nove mil, setecentos e setenta e três),
existindo ainda mais de 50.000 (cinquenta mil) presos nas delegacias e outros
estabelecimentos estaduais. Do total, 93,18% (noventa e três vírgula dezoito por
cento) são homens.
Apesar do crescente investimento na construção de presídios, os
mesmos ainda não são suficientes para abrigar adequadamente todos os presos.
Em abril de 2011, existiam 1,6 (um vírgula seis) presos para cada vaga
disponibilizada, de forma que existia uma sobre-população de aproximadamente
204.000 (duzentos e quatro mil pessoas).
2.6.2 Faixa etária dos presos
Presos - Faixas Etárias
18 a 24 anos 133,420
25 a 29 anos 117,849
30 a 34 anos 81,876
35 a 45 anos 73,941
56 a 60 anos 27,428
mais de 60 anos 5,519
não informado 5,129
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33 Calcula-se que o custo médio mensal de um apenado no Brasil, computando neste cálculo despesas tais como
alimentação, salário de funcionários, material de limpeza e higiene, água, luz, gás, telefone, combustível, medicamentos, manutenção predial e de equipamentos e manutenção de viaturas gire em torno de R$ 900,00 (novecentos reais).
58
De acordo com os dados apresentados, pode-se verificar que a maioria
da população prisional (quase trezentos mil) é composta por pessoas jovens, abaixo
de 30 (trinta) anos de idade.
Tal constatação pode ser explicada pelo fato de que os jovens,
geralmente de classe social mais baixa, desprovidos de seus direitos sociais
(educação e saúde, por exemplo), acabam por não ter oportunidades no mercado de
trabalho devido à sua baixa qualificação profissional, e partem para a criminalidade
como uma forma de conseguir adquirir os bens que lhe são impostos pela sociedade
capitalista, a qual “obriga” o consumismo exacerbado.
2.6.3 Grau de Instrução dos Presos
Presos por Grau de Instrução
Analfabeto 27,294
Alfabetizado 59,973
Ensino Fundamental Incompleto 212,830
Ensino Fundamental Completo 57,442
Ensino Médio Incompleto 50,795
Ensino Médio Completo 34,796
Ensino Superior Incompleto 3,522
Ensino Superior Completo 1,854
Ensino acima de Superior Completo 88
Não informado 16,272
Correção por inconsistências -5,093
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Corroborando com o anteriormente dito, os dados acima indicam que a
população carcerária é composta, em sua grande maioria, por pessoas pouco
escolarizadas, com a consequente desqualificação profissional, resultado de
modelos econômicos excludentes, da segregação e desajuste social.
A grande maioria dos presos não tem sequer o ensino fundamental
completo. Muito deles são analfabetos. A falta de oportunidade de estudar durante a
liberdade e a consequente falta de oportunidade profissional, certamente é um dos
motivos que levam os presos a delinquir.
Pode-se ver que o número de presos com ensino superior incompleto
ou completo ou mesmo aqueles que têm ensino acima do superior, representam
uma parcela ínfima da população carcerária. Isso é consequência de dois fatos: 1.
Falta de educação pode levar à criminalidade, e 2. Falta de assistência jurídica aos
presos de origem mais humilde.
2.6.4 Crimes Cometidos pelos Presos
CODIGO PENAL CRIMES CONTRA A PESSOA 53,356
Homicídio Simples 22,769 Homicídio Qualificado 29,130 Sequestro e Cárcere Privado 1,457 CRIMES CONTRA O PATRIMÔNIO 228,879 Furto Simples 34,303
60
Furto Qualificado 33,261 Roubo Qualificado 80,919 Latrocínio 13,641 Extorsão 2,104 Extorsão Mediante Sequestro 2,588 Apropriação Indébita 599 Apropriação Indébita Previdenciária 124 Estelionato 5,518 Receptação 11,154 Receptação Qualificada 1,970 Roubo Simples 42,698 CRIMES CONTRA OS COSTUMES 18,671 Estupro 10,576 Atentado Violento ao Pudor 7,532 Corrupção de Menores 510 Tráfico Internacional de Pessoas 27 Tráfico Interno de Pessoas 26 CRIMES CONTRA A PAZ PÚBLICA 6,608 Quadrilha ou Bando 6,608 CRIMES CONTRA A FÉ PÚBLICA 3,916 Moeda Falsa 434 Falsificação de Papéis, Selos, Sinais e Documentos Públicos 872 Falsidade Ideológica 687 Uso de Documento Falso 1,923 CRIMES CONTRA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 608 Peculato 495 Concussão e Excesso de Exação 37 Corrupção Passiva 76 CRIMES PRATICADOS POR PARTICULAR CONTRA A ADM. PÚBLICA 845 Corrupção Ativa 534 Contrabando ou Descaminho 311 LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA 144,776 Estatuto da Criança e do Adolescente 1,375 Genocídio 238 Crimes de Tortura 160 Crimes Contra o Meio Ambiente 133 Lei Maria da Penha 2,938 ENTORPECENTES 115,287 Trafico de Entorpecentes 110,055 Tráfico Internacional de Entorpecentes 5,232 ESTATUTO DO DESARMAMENTO 24,645
61
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Os números acima apresentados também não são alentadores. A
esmagadora maioria dos crimes cometidos são crimes contra o patrimônio e aqueles
ligados ao tráfico de entorpecentes. Os primeiros são ligados a necessidades de
consumo, os segundos são vistos pelos jovens como uma forma de obterem os
recursos para satisfazer suas necessidades.
Certamente, se os jovens brasileiros tivessem acesso à educação e
consequentemente a uma qualificação profissional, grande parte deles não
cometeria crimes com os objetivos acima mencionados.
2.6.5 Número de presos em atividade educacionais
Quantidade de Presos em Atividade Educacional 42,799
Alfabetização 9,829
Ensino Fundamental 24,019
Ensino Médio 7,115
Ensino Superior 138
Cursos Técnicos 1,698
62
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Os números do Depen demonstram que apenas 42.799 (quarenta e
dois mil, setecentos e noventa e nove) presos estão envolvidos em atividades
educacionais. Esse número representa apenas 8,35% (oito, vírgula trinta e cinco por
cento) da população carcerária. Ocorre, porém, que com a edição da Lei 12.433/11,
que permite remição de parte da pena pela realização de atividades educacionais
nos presídios (o que antes ocorria apenas com as atividades laborais), a procura
pelas mesmas deverá aumentar consideravelmente.
De norte a sul do país, não se pode dizer que possuímos experiências
homogêneas de educação em espaços de privação de liberdade. Em geral, são
experiências bem distintas, com características particulares de acordo com a região
e/ou unidade carcerária.
Os dados abaixo, em que há discriminação do número total de presos
e o número daqueles que estão envolvidos em atividades educacionais foram
apresentados pelo Depen e pela Secretária de Segurança Pública do Rio de Janeiro
em 2008.
Estado Número de Presos Em atividades
educacionais %
Acre 3,036 253 8.33
Alagoas 2,168 70 3.23
Amapá 1,925 147 7.64
Amazonas 3,507 219 6.24
Bahia 8,425 672 7.98
Ceará 12,676 0 0.00
Distrito Federal 7,712 702 9.10
63
Espírito Santo 6,244 1,361 21.80
Goiás 9,109 296 3.25
Maranhão 3,378 29 0.86
Mato Grosso 10,342 764 7.39
Mato Grosso do Sul 10,045 401 3.99
Minas Gerais 22,947 2,731 11.90
Pará 7,825 1,276 16.31
Paraíba 8,633 376 4.36
Paraná 21,747 2,870 13.20
Pernambuco 18,888 3,400 18.00
Piauí 2,244 341 15.20
Rio de Janeiro 22,606 3,718 16.45
Rio Grande do Norte 3,366 122 3.62
Rio Grande do Sul 26,683 1,729 6.48
Rondônia 5,805 0 0.00
Roraima 1,435 60 4.18
Santa Catarina 11,943 1,145 9.59
São Paulo 145,096 16,546 11.40
Sergipe 2,242 113 5.04
Tocantins 1,638 168 10.26
*Fonte: MJ/DEPEN 2008. O valor relativo ao estado do RJ foi informado pela Secretaria de Estado de Educação do Rio de Janeiro
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Uma análise dos números nos permite concluir que alguns estados
vêm investindo na implementação de ações e políticas de incentivo à educação
como prática de execução penal, outros pouco ou nada fizeram. Muitos não
64
conseguem nem mesmo cumprir o que determina a Lei de Execução Penal, ou seja,
o oferecimento do Ensino Fundamental para seus internos penitenciários. Vários
estados possuem ações isoladas e muitas vezes não institucionalizadas. São
geralmente projetos de curta duração e com atendimento reduzido.
Por não existir um material didático adequado disponibilizado, dentro
de um mesmo Estado varia de escola para escola aquele utilizado. Geralmente são
materiais e recursos improvisados e adaptados àquela realidade. A maior parte das
escolas não consegue oferecer material para todos os alunos.
2.6.6 Presos em Atividades Laborais
Quantidade de Presos em Atividade Laboral 95,423
Quantidade de Presos em Programas de Laboraterapia - Trabalho Externo 17,248
Quantidade de Presos em Programas de Laboraterapia - Trabalho Interno 78,175
Considerando que desde a edição da Lei de Execução Penal o trabalho
no ambiente prisional conta para a remição da pena, muitos detentos gostariam de
estar envolvidos em atividades laborais. Em abril de 2011, o número daqueles que
trabalhavam correspondia a 18,63% (dezoito vírgula sessenta e três por cento), mais
do que o dobro do que aqueles envolvidos em atividades educacionais. Em geral
são atividades simples, muitas vezes envolvidas com a própria manutenção do
estabelecimento prisional.
65
2.6.7 Número de Pessoas Envolvidas no Trabalho e Educação
Servidores Penitenciários na Ativa 95,132
Apoio Administrativo 9,226
Agentes Penitenciários 65,893
Enfermeiros 496
Auxiliar e Técnico de Enfermagem 1,990
Psicólogos 1,070
Dentistas 415
Assistentes Sociais 1,164
Advogados 408
Médicos - Clínicos Gerais 424
Médicos – Ginecologistas 14
Médicos – Psiquiatras 225
Pedagogos 113
Professores 1,435
Terapeutas 71
Policiais Civis 158
Policiais Militares 3,792
Terceirizados 1,757
Outros 6,481
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66
Como pode-se ver nos números acima, poucas pessoas envolvidas
com o trabalho de reabilitação social dos detentos trabalha no sistema prisional. A
esmagadora maioria dos servidores são agentes penitenciários ou aqueles
envolvidos com serviços administrativos.
Professores, Assistentes Sociais, Pedagogos, Psicólogos e Terapeutas
representam um número quase inexpressivo do total. Se somarmos todas essas
categorias, chega-se a 4% (quatro por cento) de todos os servidores penitenciários
que estão na ativa.
67
CAPÍTULO 3 – O CRIME ORGANIZADO E SEU COMBATE
O capítulo a seguir tem como objetivo demonstrar como é feito o
combate ao crime organizado nos tempos modernos. A globalização, ocorrida
principalmente após a década de 1980, trouxe diversos benefícios sociais e
econômicos para os países espalhados pelo globo terrestre. Porém, os criminosos
também se aproveitaram das novas condições e passaram a atuar em diversos
países. Como resultado, o tema entrou na pauta da agenda internacional.
Diversos diplomas internacionais foram escritos e indicam que o
combate às organizações criminosas não pode mais restringir-se à prisão de seus
membros, passando-se necessariamente pela descapitalização das mesmas.
Recuperação de ativos e confisco de bens, direitos e valores, criminalização da
lavagem de dinheiro e cooperação internacional são condições sine qua non na
nova ordem mundial. Tais indicações estão presentes em textos como nas
Convenções da ONU contra o tráfico ilícito de entorpecentes, de combate ao crime
organizado e de combate à corrupção e nas 40 (quarenta) + 9 (nove)
recomendações do GAFI.
Por fim, demonstrar-se-á como o Brasil está se adequando à nova
realidade internacional. Medidas como a ratificação das convenções das Nações
Unidas e a criminalização da lavagem de dinheiro foram tomadas. Deve-se salientar
ainda a criação de uma lei de combate às organizações criminosas (Lei 9.034/95), a
especialização de órgãos públicos (em especial da Polícia Federal, do Ministério
Público Federal e de Varas na Justiça), a criação de um escritório de recuperação
de ativos e cooperação jurídica internacional e de uma estratégia nacional de
combate à corrupção e à lavagem de dinheiro (ENCCLA), situações estas que
objetivam dar condições às nossas autoridades para atuar na descapitalização das
organizações criminosas.
3.1 O CRIME ORGANIZADO
68
O fenômeno da criminalidade é muito antigo. Alguns entendem que é
fruto da forma de se viver em sociedade, outros entendem que é uma característica
hereditária do criminoso. O fato é que convive-se com o crime há muito tempo.
Porém, de alguns séculos para cá, o crime se aperfeiçoou. Aos poucos, o criminoso
deixou de atuar sozinho e passou a fazê-lo em grupos. A partir de então, nasce a
chamada criminalidade organizada.
Os primeiros grupos organizados de que se tem notícia são as tríades
chinesas, surgidas no século XVI. Posteriormente surgiram a Yakuza japonesa, as
Máfias italianas e outras organizações criminosas.
Nas últimas décadas, está-se vivendo uma profunda transformação no
mundo e, consequentemente, na criminalidade. Com a ascensão de um novo
modelo econômico, principalmente a partir do final da década de 80, o mundo
passou por um intenso processo de globalização. A nova política econômica teve
como característica a desregulação da economia, de forma que o Estado pouco
deveria intervir. Somando-se a isso, houve o desenvolvimento tecnológico e das
telecomunicações. Tudo isso possibilitou a globalização dos mercados.
Tais fatos acarretaram no declínio da importância das fronteiras
nacionais, permitindo que investimentos fossem feitos em qualquer parte do planeta,
bem como uma quase livre circulação monetária internacional. Houve a liberalização
do mercado de capitais.
A informatização trouxe uma maior proximidade entre as pessoas, bem
como o desenvolvimento tecnológico e das comunicações (principalmente a internet)
e possibilitou o nascimento e crescimento do comércio eletrônico. A abertura
econômica possibilitou um maior intercâmbio de mercadorias e serviços. O Mercado
passou a desconhecer fronteiras.
Sem dúvida, essa democratização da tecnologia e da informação, bem
como o acesso aos mercados, de capitais e de mercadorias de todo o mundo e a
aproximação entre os povos, trouxe uma série de benefícios para a população.
69
Porém, os criminosos também se beneficiaram de toda essa mudança.
O crime organizado aproveitou-se da globalização para expandir o alcance de suas
atividades. Aqueles grupos criminosos que atuavam local ou regionalmente
passaram a atuar de forma globalizada. Toda a facilidade de movimentação de
pessoas e recursos que foi gerada pela globalização, favoreceu a expansão do
crime organizado, de forma que algumas organizações criminosas passaram a atuar
em diversos países, deslocando-se conforme a necessidade e a “melhor
oportunidade de mercado”. Os recursos gerados pelo cometimento de crimes em um
país, o Brasil, por exemplo, já são “guardados” em outros, onde o sigilo bancário e
fiscal é mais forte, como na Suíça.
Outra realidade é a atuação em redes de diversas organizações
criminosas. A título de exemplo, o Cartel de Cali atua em conjunto com a Máfia
Italiana e o Primeiro Comando da Capital do Brasil atua em conjunto com grupos
paraguaios e colombianos.
3.2 O COMBATE AO CRIME ORGANIZADO
Diante do novo quadro apresentado, os agentes públicos responsáveis
pelo combate ao crime organizado perceberam que o foco deve estar na
descapitalização da organização criminosa e não somente na prisão dos indivíduos.
Como em uma grande empresa, quando um criminoso é preso ou
morto, logo outro indivíduo é recrutado para realizar suas atividades. Por exemplo,
se o chefe do tráfico de drogas de uma determinada região é preso ou morto,
imediatamente outra pessoa ascende a seu lugar e a atividade criminosa se
perpetua. Diante desse quadro, o combate à criminalidade é mais efetivo quando se
tira as condições financeiras para a atuação da organização criminosa. De nada
adianta, por exemplo, uma organização especializada no tráfico de drogas se ela
não tem capital para comprar a droga que irá vender posteriormente.
3.2.1 Combate ao Crime Organizado – Diretrizes Internacionais
Diante do crescimento acentuado do crime organizado transnacional, o
assunto passou a ser pauta recorrente nos diversos foros internacionais.
70
Organismos como a Organização das Nações Unidas (ONU), Organização dos
Estados Americanos (OEA), Grupo de Ação Financeira Internacional (GAFI), dentre
outros, elaboraram diversos textos tratando do assunto, seja diretamente, seja como
acessório ao assunto principal.
Todos os textos têm em comum a indicação de que o combate ao
crime organizado deve passar necessariamente pela retirada dos bens dos
criminosos, pela descapitalização da atividade ilegal. A apreensão e confisco de
bens passaram a ser tratados como essenciais para uma eficiente atuação estatal.
Uma das formas encontradas para possibilitar ao Estado a retirada dos
bens dos criminosos foi a criminalização da lavagem de dinheiro. O objetivo do
combate a esse crime é atingir os bens, valores e produtos dos chamados crimes
antecedentes.
Uma “ferramenta” colocada a disposição das autoridades que deve ser
aprimorada é a cooperação internacional, seja ela uma cooperação de inteligência
(cooperação policial ou aquela feita pelas unidades de inteligência financeira), seja
ela cooperação jurídica (feita, na maioria dos países, por uma autoridade central).
A seguir, falar-se-á mais detidamente sobre o confisco e apreensão de
bens, direitos e valores, sobre a lavagem de dinheiro e sobre a cooperação
internacional.
3.2.1.1 A Recuperação de Ativos e o Confisco e Apreensão de Bens, Direitos e
Valores
Grande parte dos crimes cometidos tem como objetivo final dos
criminosos a obtenção de lucro. Assim, a melhor forma de combatê-los é
enfraquecendo sua capacidade econômico-financeira de agir, bem como retirando
os bens, direitos e valores proveito do crime. Há uma clara necessidade de
descapitalização da atividade criminosa. Tal fato foi há muito percebido pela
comunidade internacional, a qual fez a previsão, em diversos textos, do confisco e
da apreensão dos bens.
71
Uma das medidas que vêm sendo estimuladas é a criação de unidades
nacionais que auxiliem as autoridades investigativas a localizar ativos dentro e fora
de suas jurisdições, por meio dos chamados Asset Recovery Offices, ou Unidades
de Recuperação de Ativos.
Nesse sentido, em 2007, o Conselho da União Europeia (UE), que é o
principal órgão de tomada de decisões da UE, criou um sistema de regras para o
estabelecimento de Unidades de Recuperação de Ativos (Asset Recovery Offices –
ARO) em cada Estado-membro (Decisão 2007/845/JAI). Referida decisão conclama
que cada Estado-membro crie ou designe uma ARO nacional, para facilitar a
detecção de bens e a identificação de produtos do crime.
Ademais, na sessão da Conferência dos Estados-Parte para a
Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (Convenção de Mérida), ocorrida
em Doha, Catar, no final de 2009, discutiu-se a importância da criação dos Asset
Recovery Offices, considerada por todos os Estados-Membros como medida
fundamental para possibilitar o rastreamento e identificação de bens localizados no
exterior.
Outra medida tomada pelos países foi a criação de algumas redes de
recuperação de ativos, as quais são majoritariamente informais, entre operadores do
dia-a-dia que sejam peritos jurídicos ou autoridades ligadas à aplicação da lei, os
quais lidam com o rastreio de ativos ilícitos, bem como seu congelamento, bloqueio
e confisco. Essas redes teriam reuniões frequentes para fortalecer as comunicações
informais com vistas a aperfeiçoar a cooperação jurídica internacional. As redes se
destinam aos profissionais de recuperação de ativos que necessitam cooperar com
suas contrapartes estrangeiras, particularmente ligadas aos órgãos de recuperação
de ativos, autoridades centrais para cooperação jurídica internacional,
investigadores e membros do Ministério Público.
O objetivo das redes é servir como fóruns de intercâmbio de
informações para profissionais ligados à recuperação de ativos, e como um canal
informal, prévia ao envio formal de pedidos de cooperação jurídica internacional. A
tendência tem sido incluir como pontos de contato aqueles que podem auxiliar a
72
parte requerente a acompanhar seus casos de recuperação de ativos. De outro lado,
formuladores de políticas públicas têm, em alguns casos, também participado das
reuniões. Esses têm a vantagem de poder aconselhar seus governos em temas-
chave da recuperação de ativos, além de auxiliar no prosseguimento da agenda de
recuperação de ativos. A seguir falar-se-á de algumas dessas redes.
A plataforma Pontos Focais de Recuperação de Ativos StAR-
INTERPOL foi estabelecida por iniciativa da INTERPOL em parceria com o Banco
Mundial e o Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime como forma de
prestar apoio ao esforço de combate à corrupção em paraísos fiscais. A plataforma
foi lançada em janeiro de 2009 com o objetivo de fornecer um meio seguro de
assistência operacional nos processos investigativos de natureza criminal. Trata-se
de uma base de dados de operadores do direito, a qual se encontra disponível 24
horas ao dia, sete dias por semana, para responder aos pedidos urgentes de
assistência quando a ausência imediata de ação puder causar sérios danos à
investigação do rastreamento de dinheiro feito pelos agentes aplicadores da lei. No
momento, setenta e seis jurisdições se tornaram parte da base de dados de Pontos
Focais. A plataforma também tem como meta desenvolver informações sobre
condutas criminais relacionadas aos crimes prescritos na Convenção das Nações
Unidas contra a Corrupção com o propósito de recuperar ativos por meio de uma
rede de contatos global.
A Rede de Recuperação de Ativos do GAFISUD (RRAG) foi
formalmente criada na Plenária do Grupo de Ação Financeira da América do Sul
contra a Lavagem de Dinheiro e o Financiamento ao Terrorismo (GAFISUD) em 22
de julho de 2010, em Lima, Peru, com apoio do Escritório das Nações Unidas sobre
Drogas e Crime (UNODC), juntamente com outros parceiros, inclusive o Centro de
Inteligência contra o Crime Organizado do Governo da Espanha (CICO), a Comissão
Interamericana para o Controle do Abuso de Drogas da Organização dos Estados
Americanos (CICAD/OEA) e a Organização Internacional de Polícia Criminal
(INTERPOL).
A Rede consiste de doze países membros do GAFISUD: Argentina,
Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, México, Panamá, Paraguai,
73
Peru e Uruguai. Nada obstante, seus documentos constitutivos permitem que países
que não sejam parte do GAFISUD se tornem parte da RRAG. O secretariado
administrativo é fornecido pelo GAFISUD. Cada país é representado por dois pontos
focais. No Brasil, foram designados pontos focais no Departamento de Recuperação
de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional (DRCI), da Secretaria Nacional de
Justiça (SNJ), órgão do Ministério da Justiça (MJ). A Rede conta também com uma
plataforma de tecnologia da informação para a troca segura de informações entre os
pontos focais, cedida pela Unidade de Inteligência Financeira (UIF) da Costa Rica.
A criação da RRAG levou em conta as Resoluções 3 (medidas
cautelares e confisco) e 38 (cooperação jurídica internacional e extradição) do Grupo
de Ação Financeira contra a Lavagem de Dinheiro e o Financiamento do Terrorismo
(GAFI). Neste sentido, o Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime e a
rede Stolen Assests Recovery - StAR vêm contribuindo para apoiar, criar e fortalecer
redes regionais relacionadas ao tema da recuperação de ativos. Neste sentido, a
Rede Asset Recovery Inter-Agency Network of Southern Africa (ARINSA), na região
sul da África, tem origem semelhante à RRAG.
Camden Asset Recovery Inter-agency Network (CARIN) é uma rede de
contatos informal e um grupo cooperativo sobre todos os aspectos do combate aos
procedimentos criminosos. Nascida em um congresso realizado em Haia entre 22 e
23 de setembro de 2004, reúne uma rede de peritos e outros envolvidos com a área
de cuja intenção é melhorar o conhecimento mútuo de métodos e tecnologias nas
áreas de identificação além-fronteiras, congelamento, apreensão e confisco de
produtos do crime. Com efeito, intenta-se o aumento da cooperação internacional
entre aplicação da lei e agências judiciais, que em retorno terão serviços prestados
de forma cada vez mais eficiente.
Os objetivos são: estabelecer uma rede de pontos de contato, ter foco
nos produtos de todos os crimes, dentro do escopo das obrigações internacionais,
estabelecer-se como centro de expertise em todos os aspectos de combate aos
produtos do crime, promover a troca de informações e de boas práticas, empreender
recomendações para órgãos como a Comissão Europeia e o Conselho da União
Europeia, agir como grupo consultivo para outras autoridades competentes, facilitar,
74
onde possível, treinamento em todos os aspectos do combate aos produtos do
crime, enfatizar a importância da cooperação com o setor privado para se atingir
esses objetivos e encorajar os membros a estabelecer escritórios de recuperação de
ativos. O status de membro é aberto aos países da União Europeia (EU) e Estados e
jurisdições que foram convidados para o lançamento do projeto CARIN em 2004,
entre os quais o Brasil não se inclui.
A ARO Platform congrega os “National Asset Recovery Offices (AROs)”
da União Europeia, os quais buscam rastrear e identificar ativos de origem
criminosa. A ideia é tornar cada vez mais ágil para assim ser mais efetivo o confisco,
a recuperação e a repressão desse tipo de crime. Esses escritórios identificam
ativos obtidos de forma ilegal nos próprios territórios e facilitam a troca de
informações relevantes no âmbito da Europa. Diante disso, a Comissão Europeia
lançou uma plataforma informal (ARO Platform), como meio de estreitar os esforços
de cooperação entre os países da União Europeia e coordenar as trocas de
informação e melhores práticas.
Asset Recovery Experts Network (AREN) é um fórum privado informal
on line, com características de rede social, para profissionais que estão envolvidos
em processos de recuperação de ativos. A ferramenta, criada pela International
Centre for Asset Recovery (ICAR), serve para conectar e criar redes de troca de
experiências e informações nesse tema. Podem fazer parte da rede tanto órgãos
governamentais como entes privados, além de Organizações não Governamentais
(ONGs) e profissionais liberais. Não há restrição para que um membro convide
outros. O AREN caminha para ser também uma base de dados para pesquisas.
Além disso, está em desenvolvimento uma ferramenta para troca de informações
sobre cenários de casos reais.
3.2.1.2 A Criminalização da Lavagem de Dinheiro
Até o final da década de 80, a atuação dos Estados, no que diz
respeito ao combate à criminalidade, era voltada majoritariamente para a prisão dos
delinquentes. Porém, naquele tempo, já houve o início da percepção que o Estado
não somente deveria prender os criminosos, mas também evitar que os mesmos
75
gozassem do uso dos bens, produtos e valores resultantes das atividades
criminosas. Assim, decidiu-se por criminalizar a conduta de ocultar ou dissimular o
produto do crime com o fim de evitar a atuação estatal.
A lavagem de dinheiro é o processo pelo qual o criminoso tenta dar
aparência lícita a um ativo de origem ilícita, ou seja, é tentar dar aparência de
legalidade ao produto do crime34. Apesar de se falar de lavagem de dinheiro há
muito tempo35, o fato e que o mundo somente deu a devida atenção a esse crime na
Convenção de Viena (1988), após ver a criminalidade organizada se espalhar pelo
mundo.
Em um primeiro momento, considerando que o principal crime
praticado pelas organizações criminosas era o tráfico de entorpecentes, os países
decidiram criminalizar a lavagem de dinheiro proveniente somente daquele delito.
Porém, com o avanço da criminalidade transnacional, a qual não é mais baseada
somente no tráfico de drogas, as legislações mais avançadas criminalizaram a
lavagem de dinheiro de todo e qualquer crime antecedente, não mais restringindo-se
ao tráfico de drogas.
Ao combater a lavagem de dinheiro, o que se busca na verdade é
retirar as condições financeiras das organizações criminosas que praticam os crimes
antecedentes. A melhor forma de combater o crime organizado é retirando seus
bens e a melhor forma de retirar os seus bens é através do combate à lavagem de
dinheiro.
3.2.1.3 A Cooperação Internacional
34 O processo de lavagem de dinheiro que visa dar aparência lícita aos recursos de origem ilícita é bastante
complexo, envolvendo três etapas: colocação, circulação (ou ocultação) e integração. Pode-se resumir o processo de lavagem da seguinte forma: os recursos ilícitos são inseridos no sistema financeiro formal na etapa de colocação. Após isso, passam por diversas contas no país e no exterior em nome de diversas pessoas na etapa de circulação. Depois de desvincular-se da origem ilícita, os recursos são novamente inseridos na economia formal na etapa da integração.
35 Nos termos de RODRIGUES, Felipe Bernardes. A repressão à lavagem de dinheiro e as garantias constitucionais: tendências atuais. Disponível em: <http://biblioteca.universia.net/html_bura/ficha/params/title/repressão-a-lavagem-dinheiro-as-garantias-constitucionais-tendências-atuais/id/52529441.html>. Acesso em 23. ago. 2011: O ilustre Damásio de Jesus vislumbrou na lenda de Ali Babá a origem do crime de lavagem de capitais. De certa forma, os criminosos sempre tiveram necessidade de dissimular a origem ilícita de seus ativos.
76
Diante da globalização do mundo atual e da atuação das organizações
criminosas em territórios de diversos países, outra pilastra muito importante para o
combate ao crime organizado é uma rápida e eficiente cooperação internacional.
Apesar de haver evoluído bastante a cooperação entre os países ainda é precária,
tendo em vista a dificuldade dos mesmos em questões relativas à soberania.
Os objetivos principais da cooperação internacional são a produção de
atos processuais, a obtenção de provas em outros países e a retirada dos bens dos
criminosos. Quando existem indícios de que determinado investigado tem recursos
em outros países, as autoridades onde o processo penal está em andamento devem
pedir a cooperação dos mesmos para realizar, em um primeiro momento, o bloqueio
dos mesmos e, posteriormente, a repatriação.36
As trocas de informação podem ocorrer em nível de inteligência ou
como cooperação jurídica. Em nível de inteligência, pode-se citar a troca de
informações entre policiais, entre os membros dos Ministérios Públicos e entre as
Unidades de Inteligência Financeira (UIF).
Sem dúvida, a cooperação mais eficiente e rápida que existe nos dias
atuais é aquela feita através da INTERPOL37. Além da cooperação feita através da
INTERPOL, policiais de todo o mundo também trocam informações diretamente
através de adidos policiais.38
36 Vale ressaltar que para que ocorra a repatriação dos ativos ao país de origem, a grande maioria dos países onde
os recursos estão bloqueados exigem uma decisão final irrecorrível da Justiça. 37 A Organização Internacional de Polícia Criminal, mundialmente conhecida pela sua sigla Interpol (em inglês:
International Criminal Police Organization), é uma organização internacional que ajuda na cooperação de polícias de diferentes países. Foi criada em Viena, na Áustria, no ano de 1923, pelo chefe da polícia vienense Johannes Schober, com a designação de Comissão Internacional de Polícia Criminal. Entre 1938 e 1945 após a anexação da Áustria pelo Terceiro Reich, a organização foi comandada por quatro diferentes oficiais nazistas da SS; Otto Steinhäusl, Reinhard Heydrich, Arthur Nebe e Ernst Kaltenbrunner, todos eles mortos durante a II Guerra Mundial ou executados como criminosos de guerra ao fim do conflito. Hoje sua sede é em Lyon, na França, tendo adotado o nome atual em 1956 e tem a participação de 190 países membros. A sigla Interpol foi pela primeira vez utilizada em 1946. A Interpol não se envolve na investigação de crimes que não envolvam vários países membros ou crimes políticos, religiosos e raciais. Trata-se de uma central de informações para que as polícias de todo o mundo possam trabalhar integradas no combate ao crime internacional, o tráfico de drogas e os contrabandos.
38 No Brasil, existem adidos dos seguintes países: África do Sul, Alemanha, Austrália, Canada, Colômbia, Dinamarca, Espanha, Estados Unidos, rança Inglaterra, Itália, Japão, Peru, Portugal e Suíça. Nos últimos anos, a Polícia Federal Brasileira tem expandido sua atuação, possuindo atualmente adidos nos seguintes países: África do Sul, Argentina, Bolívia, Colômbia, Estados Unidos, França, Itália, Paraguai, Peru, Portugal, Reuni Unido, Suriname e Uruguai.
77
Os membros dos Ministérios Públicos também trocam informações
diretamente com seus congêneres nos outros países. Existem alguns grupos com
membros do parquet que foram criados com esse objetivo.
As Unidades de Inteligência Financeira (UIFs) trocam informações de
inteligência, as quais, dentre outras funções, recebem a comunicação de operações
atípicas ou suspeitas que ocorrem no âmbito de atuação das chamadas pessoas
obrigadas. Tais informações podem ser trocadas pelas UIFs de todo o mundo
através do Grupo de Egmont.39
Porém, grande parte das informações entre os países não pode ser
trocadas por canais de inteligência, uma vez que devem passar pelo crivo do Poder
Judiciário. O mesmo se diga quanto aos pedidos de execução de medidas judiciais
entre os países cooperados. A via correta para esses casos é a chamada
cooperação jurídica internacional. Medidas como o sequestro e apreensão de bens,
quebras de sigilo bancário e fiscal, citações e outros somente podem ser feitas
através dessa modalidade de cooperação. A fim de realizar a cooperação jurídica
internacional, em geral os países indicam uma autoridade central para coordenar a
tramitação e execução dos mesmos.40
Apesar de haver um significativo progresso nos últimos anos, o fato é
que a cooperação jurídica internacional ainda é bastante deficiente. Conforme
anteriormente colocada, os países têm grande dificuldade para equilibrar as
questões da cooperação jurídica internacional e da soberania.
Muitas vezes um pedido, por exemplo, de bloqueio de bens de um
criminoso que se encontra no exterior demora meses, senão anos para ser
cumprido, de forma que quando da efetivação da medida, muitas vezes ela já não é
útil às investigações e ao combate à criminalidade, pois àquela altura os valores já
foram há muito transferidos daquela conta.
39 Quem exerce essa função no Brasil é o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF). 40 No Brasil, na esfera criminal, a autoridade central é o Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação
Jurídica Internacional (DRCI), departamento vinculado à Secretaria Nacional de Justiça do Ministério da Justiça. A Procuradoria Geral da República (PGR), e não o DRCI, é a autoridade central brasileira para pedidos de cooperação jurídica internacional baseados em acordos bilaterais que envolvam o Canadá e Portugal.
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Por outro lado, muitas dessas medidas somente são aceitas pelo Poder
Judiciário se realizadas através da cooperação jurídica internacional, o que nos leva
a um grande problema. Se o combate ao crime organizado é prioridade para a
comunidade internacional, se a cooperação jurídica internacional é condição
essencial a esse enfrentamento e se a mesma é extremamente lenta na grande
maioria dos países, como avançar-se-á no combate à criminalidade?
Abaixo, indicar-se-á alguns textos internacionais sobre o tema,
destacando a questão dos confiscos de bens, a lavagem de dinheiro e a cooperação
internacional.
3.2.2 Convenções da Organização das Nações Unidas
A Organização das Nações Unidas (ONU), ou simplesmente Nações
Unidas (NU), é uma organização internacional cujo objetivo declarado é facilitar a
cooperação em matéria de direito internacional, segurança internacional,
desenvolvimento econômico, progresso social, direitos humanos e a realização da
paz mundial. A ONU foi fundada em 1945 após a Segunda Guerra Mundial para
substituir a Liga das Nações, com o objetivo de deter guerras entre países e para
fornecer uma plataforma para o diálogo. Ela contém várias organizações
subsidiárias para realizar suas missões. Existem atualmente 192 estados-membros,
incluindo quase todos os estados soberanos do mundo. De seus escritórios em todo
o mundo, a ONU e suas agências especializadas decidem sobre questões
substantivas e administrativas em reuniões regulares ao longo do ano.
A organização está dividida em instâncias administrativas,
principalmente: a Assembleia Geral (assembleia deliberativa principal); o Conselho
de Segurança (para decidir determinadas resoluções de paz e segurança); o
Conselho Econômico e Social (para auxiliar na promoção da cooperação econômica
e social internacional e desenvolvimento); o Secretariado (para fornecimento de
estudos, informações e facilidades necessárias para a ONU), o Tribunal
Internacional de Justiça (o órgão judicial principal). Além de órgãos complementares
de todas as outras agências do Sistema das Nações Unidas, como a Organização
Mundial de Saúde (OMS), o Programa Alimentar Mundial (PAM) e o Fundo das
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Nações Unidas para a Infância (UNICEF). A figura mais publicamente visível da
ONU é o Secretário-Geral, cargo ocupado desde 2007 por Ban Ki-moon, da Coreia
do Sul. A organização é financiada por contribuições voluntárias dos seus Estados
membros, e tem seis idiomas oficiais: Árabe, Chinês, Inglês, Francês, Russo e
Espanhol.
Como se vê a ONU abrange quase a totalidade dos países do mundo e
seus atos e posicionamentos têm grande força no globo. Em relação ao combate à
criminalidade, a ONU estabeleceu algumas convenções, dentre as quais destacam-
se a Convenção contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes e Substâncias
Psicotrópicas (Convenção de Viena), a Convenção contra o Crime Organizado
Transnacional (Convenção de Palermo) e a Convenção contra a Corrupção
(Convenção de Mérida), as quais serão abaixo estudadas nos assuntos que
guardam relação com o presente trabalho.
3.2.2.1 Convenção de Viena
A Convenção Contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes e Substâncias
Psicotrópicas – ou simplesmente Convenção de Viena, foi concluída em Viena,
Áustria em 20 de dezembro de 1988.
Foi uma resposta da comunidade internacional face ao crime de tráfico
de drogas, bem como a ligação que aquele delito tem com a criminalidade
organizada41. Caracteriza-se por ser o primeiro texto internacional que indicou aos
41 Texto inicial da Convenção de Viena: “Profundamente preocupadas com a magnitude e a crescente tendência
da produção, da demanda e do tráfico ilícitos de entorpecentes e de substâncias psicotrópicas, que representam uma grave ameaça à saúde e ao bem-estar dos seres humanos e que têm efeitos nefastos sobre as bases econômicas, culturais e políticas da sociedade, Profundamente preocupadas também com a sustentada e crescente expansão do tráfico ilícito de entorpecentes e de substâncias psicotrópicas nos diversos grupos sociais e, em particular, pela exploração de crianças em muitas partes do mundo, tanto na qualidade de consumidores como na condição de instrumentos utilizados na produção, na distribuição e no comércio ilícitos de entorpecentes e de substâncias psicotrópicas, o que constitui um perigo de gravidade incalculável; Reconhecendo os vínculos que existem entre o tráfico ilícito e outras atividades criminosas organizadas, a ele relacionadas, que minam as economias lícitas e ameaçam a estabilidade, a segurança e a soberania dos Estados, Reconhecendo também que o tráfico ilícito é uma atividade criminosa internacional, cuja supressão exige atenção urgente e a mais alta prioridade, Conscientes de que o tráfico ilícito gera consideráveis rendimentos financeiros e grandes fortunas que permitem às organizações criminosas transnacionais invadir, contaminar e corromper as estruturas da administração pública, as atividades comerciais e financeiras lícitas e a sociedade em todos os seus níveis,
80
países a criminalização da conduta tida como lavagem de dinheiro. Além disso,
preocupou-se também com o confisco de bens e com a cooperação internacional,
dentre outros assuntos.
A Convenção de Viena foi precursora na indicação de criminalização
da lavagem de dinheiro, quando no artigo 3, afirmou a necessidade de as nações do
mundo combaterem esse delito42. Já consciente que o combate à criminalidade
deveria envolver o confisco dos bens das organizações criminosas, a Convenção de
Viena, em seu artigo 5, afirmou expressamente a necessidade de cada Estado Parte
adotar as medidas necessárias para o confisco do produto do crime, das
substâncias entorpecentes e psicotrópicas e dos materiais e instrumentos utilizados
ou destinados à utilização durante a prática do delito.43
A cooperação internacional está prevista principalmente nos artigos
744, quando trata da assistência recíproca e 945, quando fala de outras formas de
cooperação e capacitação.
3.2.2.2 Convenção de Palermo
Decididas a privar as pessoas dedicadas ao tráfico ilícito do produto de suas atividades criminosas e eliminar, assim, o principal incentivo a essa atividade”
42 Artigo 3 da Convenção de Viena: “Cada uma das Partes adotará as medidas necessárias para caracterizar como delitos penais em seu direito interno, quando cometidos internacionalmente: b) i) a conversão ou a transferência de bens, com conhecimento de que tais bens são procedentes de algum ou alguns dos delitos estabelecidos no inciso a) deste parágrafo , ou da prática do delito ou delitos em questão, com o objetivo de ocultar ou encobrir a origem ilícita dos bens, ou de ajudar a qualquer pessoa que participe na prática do delito ou delitos em questão, para fugir das conseqüências jurídicas de seus atos; ii) a ocultação ou o encobrimento, da natureza, origem, localização, destino, movimentação ou propriedade verdadeira dos bens, sabendo que procedem de algum ou alguns dos delitos mencionados no inciso a) deste parágrafo ou de participação no delito ou delitos em questão;”
43 Artigo 5 da Convenção de Viena: “Cada Parte adotar as medidas necessárias para autorizar o confisco: a) do produto derivado de delitos estabelecidos no parágrafo 1 do Artigo 3, ou de bens cujo valor seja equivalente ao desse produto; b) de entorpecentes e de substâncias psicotrópicas, dos materiais e instrumentos utilizados ou destinados à utilização, em qualquer forma, na prática dos delitos estabelecidos no parágrafo 1 do Artigo 3. 2. Cada Parte adotará também as medidas necessárias para permitir que suas autoridades competentes identifiquem, detectem e decretem a apreensão preventiva ou confisco do produto, dos bens, dos instrumentos ou de quaisquer outros elementos a que se refere o parágrafo 1 deste Artigo, com o objetivo de seu eventual confisco.”
44 Artigo 7: “As Partes se prestarão, de acordo com o disposto no presente Artigo, a mais ampla assistência jurídica recíproca nas investigações, julgamentos e processos jurídicos”.
45 Artigo 9: “As Partes colaborarão estreitamente entre si, em harmonia com seus respectivos ordenamentos jurídicos e sua administração, com o objetivo de aumentar a eficácia das medidas de detecção e repressão, visando à supressão da prática de delitos estabelecidos no parágrafo 1 do Artigo 3. Deverão fazê-lo, em particular, com base nos acordos ou ajustes bilaterais ou multilaterais”.
81
A Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado
Transnacional – ou simplesmente Convenção de Palermo, foi adotada em Nova
Yorque, EUA, em 15 de novembro de 2000. Seguindo o modelo da Convenção de
Viena, a Convenção de Palermo focou em algumas medidas consideradas
essenciais para o combate à criminalidade, especialmente o combate à lavagem de
dinheiro e o confisco e bens e a cooperação internacional.
A determinação para que os países criminalizassem o delito de
lavagem de dinheiro está no artigo 6 do referido texto internacional46. Como na
Convenção de Viena, o foco da lavagem de dinheiro são os bens adquiridos pelos
criminosos, bem como houve a previsão do confisco e a apreensão dos bens
produto das infrações previstas nela e daqueles utilizados ou destinados à utilização
na prática delituosa.47
Em relação a destinação dos bens confiscados, a Convenção de
Palermo abre a possibilidade de transferência desses bens para organismos
intergovernamentais especializados na luta contra a criminalidade organizada.48
Também estimulando a cooperação e assistência entre os países, o
artigo 18 trata da assistência judiciária recíproca49, o artigo 26 trata de medidas para
46 Nos termos da Convenção de Palermo: “Artigo 6 - Criminalização da lavagem do produto do crime
1. Cada Estado Parte adotará, em conformidade com os princípios fundamentais do seu direito interno, as medidas legislativas ou outras que sejam necessárias para caracterizar como infração penal, quando praticada intencionalmente: a) i) A conversão ou transferência de bens, quando quem o faz tem conhecimento de que esses bens são produto do crime, com o propósito de ocultar ou dissimular a origem ilícita dos bens ou ajudar qualquer pessoa envolvida na prática da infração principal a furtar-se às conseqüências jurídicas dos seus atos; ii) A ocultação ou dissimulação da verdadeira natureza, origem, localização, disposição, movimentação ou propriedade de bens ou direitos a eles relativos, sabendo o seu autor que os ditos bens são produto do crime;”
47 Texto do artigo 12: “Confisco e apreensão 1. Os Estados Partes adotarão, na medida em que o seu ordenamento jurídico interno o permita, as medidas necessárias para permitir o confisco: a) Do produto das infrações previstas na presente Convenção ou de bens cujo valor corresponda ao desse produto; b) Dos bens, equipamentos e outros instrumentos utilizados ou destinados a ser utilizados na prática das infrações previstas na presente Convenção.” Texto do item 2 do artigo 13: “Quando um pedido for feito por outro Estado Parte competente para conhecer de uma infração prevista na presente Convenção, o Estado Parte requerido tomará medidas para identificar, localizar, embargar ou apreender o produto do crime, os bens, os equipamentos ou os outros instrumentos referidos no parágrafo 1 do Artigo 12 da presente Convenção, com vista a um eventual confisco que venha a ser ordenado, seja pelo Estado Parte requerente, seja, na seqüência de um pedido formulado ao abrigo do parágrafo 1 do presente Artigo, pelo Estado Parte requerido.”
48 Texto do item 3 do artigo 14: “Quando um Estado Parte atuar a pedido de um outro Estado Parte em aplicação dos Artigos 12 e 13 da presente Convenção, poderá considerar especialmente a celebração de acordos ou protocolos que prevejam: a) Destinar o valor deste produto ou destes bens, ou os fundos provenientes da sua venda, ou uma parte destes fundos, à conta criada em aplicação da alínea c) do parágrafo 2 do Artigo 30 da presente Convenção e a organismos intergovernamentais especializados na luta contra a criminalidade organizada;”
82
intensificar a cooperação com as autoridades competentes para a aplicação da lei50
e o artigo 27 trata da cooperação entre as autoridades para a aplicação da lei51. Vale
salientar que o objetivo da Convenção é promover a cooperação para prevenir e
combater mais eficazmente a criminalidade organizada transnacional.
3.2.2.3 Convenção de Mérida
A Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção – ou
simplesmente Convenção de Mérida, foi adotada em Mérida, México em 31 de
outubro de 2003.
Assim como as Convenções de Viena e de Palermo, a Convenção de
Mérida também se preocupou com a cooperação internacional, com o combate à
lavagem de dinheiro e com o confisco de bens.
A lavagem de dinheiro ganha destaque no artigo 14, no qual são
indicadas medidas para prevenir a lavagem de dinheiro52, e no artigo 23.53
49 Texto do item 1 do artigo 18: “Os Estados Partes prestarão reciprocamente toda a assistência judiciária
possível nas investigações, nos processos e em outros atos judiciais relativos às infrações previstas pela presente Convenção, nos termos do Artigo 3, e prestarão reciprocamente uma assistência similar quando o Estado Parte requerente tiver motivos razoáveis para suspeitar de que a infração a que se referem as alíneas a) ou b) do parágrafo 1 do Artigo 3 é de caráter transnacional, inclusive quando as vítimas, as testemunhas, o produto, os instrumentos ou os elementos de prova destas infrações se encontrem no Estado Parte requerido e nelas esteja implicado um grupo criminoso organizado”
50 Texto do item 1 do artigo 26: “Cada Estado Parte tomará as medidas adequadas para encorajar as pessoas que participem ou tenham participado em grupos criminosos organizados: a) A fornecerem informações úteis às autoridades competentes para efeitos de investigação e produção de provas, nomeadamente; i) A identidade, natureza, composição, estrutura, localização ou atividades dos grupos criminosos organizados; ii) As conexões, inclusive conexões internacionais, com outros grupos criminosos organizados; iii) As infrações que os grupos criminosos organizados praticaram ou poderão vir a praticar; b) A prestarem ajuda efetiva e concreta às autoridades competentes, susceptível de contribuir para privar os grupos criminosos organizados dos seus recursos ou do produto do crime.”
51 Texto do item 2 do artigo 27: “Para dar aplicação à presente Convenção, os Estados Partes considerarão a possibilidade de celebrar acordos ou protocolos bilaterais ou multilaterais que prevejam uma cooperação direta entre as suas autoridades competentes para a aplicação da lei e, quando tais acordos ou protocolos já existam, considerarão a possibilidade de os alterar. Na ausência de tais acordos entre os Estados Partes envolvidos, estes últimos poderão basear-se na presente Convenção para instituir uma cooperação em matéria de detecção e repressão das infrações previstas na presente Convenção. Sempre que tal se justifique, os Estados Partes utilizarão plenamente os acordos ou protocolos, incluindo as organizações internacionais ou regionais, para intensificar a cooperação entre as suas autoridades competentes para a aplicação da lei.”
52 Texto de alínea a), do item 1, do artigo 14: “Estabelecerá um amplo regimento interno de regulamentação e supervisão dos bancos e das instituições financeiras não-bancárias, incluídas as pessoas físicas ou jurídicas que prestem serviços oficiais ou oficiosos de transferência de dinheiro ou valores e, quando proceder, outros órgãos situados dentro de sua jurisdição que sejam particularmente suspeitos de utilização para a lavagem de dinheiro, a fim de prevenir e detectar todas as formas de lavagem de dinheiro, e em tal regimento há de se
83
A questão do confisco e da apreensão já é tratada logo no início,
quando é definido o âmbito de atuação da mesma54 e ganha destaque a partir do
artigo 31, quando a Convenção expressamente indica que a necessidade de
confisco do produto do delito, bem como dos bens, equipamentos e outros
instrumentos utilizados ou destinados à utilização para a prática do crime55. Já os
artigos 54 e 55 tratam sobre os mecanismos de recuperação de bens mediante a
cooperação internacional para fins de confisco.56
A cooperação internacional também é citada logo no início do texto
quando são tratadas as finalidades da Convenção, dentre as quais a de promover,
facilitar e apoiar a cooperação internacional e a assistência técnica na prevenção e
na luta contra a corrupção, incluída a recuperação de ativos.
O artigo 38 trata da cooperação entre os organismos nacionais com o
intuito de investigar e processar judicialmente os delitos da convenção57. Todo o
apoiar fortemente nos requisitos relativos à identificação do cliente e, quando proceder, do beneficiário final, ao estabelecimento de registros e à denúncia das transações suspeitas.”
53 Texto do artigo 23:“Lavagem de produto de delito. 1. Cada Estado Parte adotará, em conformidade com os princípios fundamentais de sua legislação interna, as medidas legislativas e de outras índoles que sejam necessárias para qualificar como delito, quando cometido intencionalmente: a) i) A conversão ou a transferência de bens, sabendo-se que esses bens são produtos de delito, com o propósito de ocultar ou dissimular a origem ilícita dos bens e ajudar a qualquer pessoa envolvida na prática do delito com o objetivo de afastar as conseqüências jurídicas de seus atos; ii) A ocultação ou dissimulação da verdadeira natureza, origem, situação, disposição, movimentação ou da propriedade de bens o do legítimo direito a estes, sabendo-se que tais bens são produtos de delito; b) Com sujeição aos conceitos básicos de seu ordenamento jurídico: i) A aquisição, possessão ou utilização de bens, sabendo-se, no momento de sua receptação, de que se tratam de produto de delito; ii) A participação na prática de quaisquer dos delitos qualificados de acordo com o presente Artigo, assim como a associação e a confabulação para cometê-los, a tentativa de cometê-los e a ajuda, incitação, facilitação e o assessoramento com vistas à sua prática.”
54 Texto do artigo 3: “A presente Convenção se aplicará, de conformidade com suas disposições, à prevenção, à investigação e à instrução judicial da corrupção e do embargo preventivo, da apreensão, do confisco e da restituição do produto de delitos identificados de acordo com a presente Convenção.”
55 Texto do artigo 31: “Embargo preventivo, apreensão e confisco. 1. Cada Estado Parte adotará, no maior grau permitido em seu ordenamento jurídico interno, as medidas que sejam necessárias para autorizar o confisco: a) Do produto de delito qualificado de acordo com a presente Convenção ou de bens cujo valor corresponda ao de tal produto; b) Dos bens, equipamentos ou outros instrumentos utilizados ou destinados utilizados na prática dos delitos qualificados de acordo com a presente Convenção”.
56 Texto do item 1 do artigo 54: “Cada Estado Parte, a fim de prestar assistência judicial recíproca conforme o disposto no Artigo 55 da presente Convenção relativa a bens adquiridos mediante a prática de um dos delitos qualificados de acordo com a presente Convenção ou relacionados a esse delito, em conformidade com sua legislação interna: a) Adotará as medidas que sejam necessárias para que suas autoridades competentes possam dar efeito a toda ordem de confisco ditada por um tribunal de outro Estado Parte; b) Adotará as medidas que sejam necessárias para que suas autoridades competentes, quando tenham jurisdição, possam ordenar o confisco desses bens de origem estrangeira em uma sentença relativa a um delito de lavagem de dinheiro ou quaisquer outros delitos sobre os quais possa ter jurisdição, ou mediante outros procedimentos autorizados em sua legislação interna”.
57 Texto do artigo 38: “Cooperação entre organismos nacionais. Cada Estado Parte adotará as medidas que sejam necessárias, em conformidade com sua legislação interna, para estabelecer a cooperação entre, de um lado,
84
capítulo IV, em especial o artigo 43, é destinado à cooperação internacional58.
Merece destaque também o artigo 46 que fala sobre a assistência judicial
recíproca.59
3.2.2.4 Recomendações do Grupo de Ação Financeira contra a Lavagem de
Dinheiro e o Financiamento do Terrorismo (GAFI)
O Grupo de Ação Financeira Internacional (GAFI) foi criado em 1989
pelos países membros do G760 com o propósito de desenvolver e promover uma
resposta internacional para combater a lavagem de dinheiro. Após a criação do
organismo, outros países passaram a fazer parte do mesmo.
Considerando que o número de membros do GAFI é limitado, o
organismo criou grupos regionais nos mesmos moldes, visando o combate à
lavagem de dinheiro e ao terrorismo, quais sejam: Asia/Pacific Group on Money
Laundering (APG), Caribbean Financial Action Task Force (CFATF), Council of
Europe Committee of Experts on the Evaluation of Anti-Money Laundering Measures
(MONEYVAL), Financial Action Task Force on Money Laundering in South America
(GAFISUD), Middle East And North Africa Financial Action Task Force (MENAFATF),
Eurasian Group on Combating Money Laundering of Terrorism (EAG), Eastern and
Southhem Africa Anti-Money Laundering Group (ESAAMLG) e Intergovernmental
Action Group Against Money-Laundering in Africa (GIABA).
O GAFI elabora políticas e reúne peritos jurídicos, financeiros e
encarregados do cumprimento das leis e regulamentos anti-lavagem de ativos. Suas
principais funções são supervisionar o progresso dos membros na aplicação de
medidas contra a lavagem de ativos, analisar e apresentar informes sobre as
seus organismos públicos, assim como seus funcionários públicos, e, do outro, seus organismos encarregados de investigar e processar judicialmente os delitos.”
58 Texto do artigo 43: “Cooperação internacional - 1. Os Estados Partes cooperarão em assuntos penais conforme o disposto nos Artigos 44 a 50 da presente Convenção. Quando proceda e estiver em consonância com seu ordenamento jurídico interno, os Estados Partes considerarão a possibilidade de prestar-se assistência nas investigações e procedimentos correspondentes a questões civis e administrativas relacionadas com a corrupção”.
59 Texto do item 1 do artigo 46: “Os Estados Partes prestar-se-ão a mais ampla assistência judicial recíproca relativa a investigações, processos e ações judiciais relacionados com os delitos compreendidos na presente Convenção”
60 Estados Unidos, Japão, Alemanha, Reino Unido, França, Itália e Canadá
85
tendências, técnicas e medidas da lavagem de ativos e promover a aplicação dos
padrões de anti-lavagem do GAFI em todo o mundo.
Dentre as ações mais importante do GAFI, está o estabelecimento das
40 + 9 Recomendações. Amplamente reconhecidas em todo o mundo, trata-se de
um conjunto de princípios a serem seguidos pelos países no combate à lavagem de
ativos e no combate ao terrorismo. São princípios básicos, uma vez que as
legislações dos países são diferentes, de forma que o cumprimento das 40
recomendações do GAFI é o mínimo essencial no combate à lavagem de ativos.
Foram publicadas pela primeira vez em 1990, tendo sido revisadas em 1996 e 2003,
como fruto do aperfeiçoamento das técnicas de combate à lavagem de dinheiro.
O tema do confisco de bens é visto com grande importância pelo GAFI,
para o qual existem duas recomendações específicas, quais sejam, as
recomendações 3 e 3861, citando inclusive as diretrizes das Convenções de Viena e
de Palermo.
O GAFI também estimula fortemente a cooperação entre os países, de
forma a permitir um eficiente combate ao crime de lavagem de dinheiro. Esse tema
está tratado especialmente nas recomendações 35, 36 e 40.62
61 Recomendações 3 e 38 do GAFI: “3. Os países deveriam adoptar medidas similares às previstas nas
Convenções de Viena e de Palermo, inclusive medidas legislativas, a fim de que as autoridades competentes estejam em condições de declarar perdidos os bens branqueados, os produtos derivados do branqueamento de capitais ou das infracções subjacentes, bem como os instrumentos utilizados ou destinados a serem utilizados na prática destes crimes, ou bens de valor equivalente, sem prejuízo dos direitos de terceiros de boa-fé. 38. “Seria conveniente que pudessem ser tomadas medidas rápidas, em resposta a pedidos de outros países, para identificar, congelar, apreender e declarar a perda de bens objeto de branqueamento de capitais, de produtos derivados do branqueamento ou das infracções subjacentes, de instrumentos utilizados ou destinados a serem utilizados na prática daqueles crimes ou outros bens de valor equivalente. Deveriam existir também medidas destinadas a coordenar os procedimentos de apreensão e de perda, podendo incluir a repartição dos bens declarados perdidos.”
62 Recomendações número 35, 36 e 40 do GAFI: “35. Os países deveriam adoptar medidas imediatas para se tornarem partes e aplicarem integralmente a Convenção de Viena, a Convenção de Palermo e a Convenção Internacional das Nações Unidas para a Eliminação do Financiamento do Terrorismo, de 1999. Os países são ainda encorajados a ratificar e aplicarem outras convenções internacionais relevantes, tais como a Convenção do Conselho da Europa sobre o Branqueamento, a Busca, a Apreensão e a Perda dos Produtos do Crime, de 1990, e a Convenção Inter-Americana contra o Terrorismo, de 2002.
36. Os países deveriam, de forma rápida, construtiva e eficiente, proporcionar o mais amplo auxílio judiciário mútuo nas investigações e procedimentos de natureza criminal sobre o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo e em procedimentos conexos.
40. Os países deveriam assegurar que as suas autoridades competentes proporcionem as mais amplas possibilidades de cooperação internacional às suas homólogas estrangeiras. Deveriam existir dispositivos
86
3.2.2.5 Outras iniciativas internacionais referentes ao tema
Pode-se também citar os seguintes documentos produzidos pela
comunidade internacional que indicam a combate à lavagem de dinheiro, a
cooperação internacional e o confisco e apreensão de bens como formas efetivas de
combate ao crime: Convenção da Europa Relativa à Lavagem, Seguimento,
Embargo e Confisco dos Produtos do Delito (Convenção de Estrasburgo),
Regulamento Modelo Sobre os Delitos de Lavagem de Dinheiro contra o tráfico de
Drogas e Delitos Conexos - CICAD/OEA, Comunicado Ministerial da Conferência da
Cúpula das Américas sobre os Procedimentos de Lavagem e Instrumentos Criminais
- BUENOS AIRES, 1995, Declaração Política e o Plano contra lavagem de Dinheiro
– Sessão Especial da Assembleia Geral das nações Unidas sobre o Problema
Mundial das Drogas, Convenção do Conselho da Europa – Varsóvia, 2005 e Plano
de Ação Firmado pelo Brasil – Miami, 1994.
3.3 O CRIME ORGANIZADO NO BRASIL
Como no restante do mundo, a atuação das grandes organizações
criminosas vem crescendo no Brasil. Os delinquentes perceberam que se atuassem
em conjunto, de forma organizada, teriam mais sucesso.
Nas últimas décadas, algumas facções criminosas ganharam destaque,
tais como o Primeiro Comando da Capital (PCC), o Comando Vermelho (CV), o
Primeiro Comando (PC), dentre outras. Além dessas, outras organizações
criminosas menos conhecidas atuam em atividades como no tráfico de drogas, no
sequestro, no tráfico de armas e outros.
Vale ressaltar, porém, que o crime organizado não é composto apenas
por organizações violentas como aquelas acima citadas, mas também por
associações criminosas compostas por empresários, políticos e pessoas da mais
alta condição social que atuam em ramos como corrupção, desvio de recursos
públicos, crimes financeiros e lavagem de dinheiro.
claros e eficazes que facilitassem, de forma imediata e construtiva, a troca direta com as autoridades homólogas, espontaneamente ou a pedido, de informações sobre o branqueamento de capitais e sobre as infracções que lhe estejam subjacentes”
87
3.4 O COMBATE AO CRIME ORGANIZADO NO BRASIL
Alinhando-se às diretrizes internacionais, o Brasil organizou suas
instituições buscando combater as organizações criminosas através da retirada das
condições financeiras das mesmas. Medidas como a ratificação das convenções da
ONU, a criação de uma lei sobre organizações criminosas, a especialização das
instituições e a criação de um departamento de recuperação de ativos e cooperação
jurídica internacional foram tomadas para adequação aos padrões universais.
3.4.1 Instrumentos Legislativos
3.4.1.1 Ratificação das Convenções da ONU
Como anteriormente relatado, as Convenções de Viena, Palermo e
Mérida (entorpecentes, crime organizado e corrupção, respectivamente) falam sobre
o combate à criminalidade. A estrutura delas é bastante parecida, sendo que todas
indicam a necessidade de criminalização da lavagem de dinheiro, da cooperação
internacional e do confisco de bens, direitos e valores como forma eficiente de
atuação dos Estados. A fim de dar efetividade aos textos internacionais, o Brasil
promulgou as três convenções da ONU.63
A Convenção Contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes e Substâncias
Psicotrópicas – ou simplesmente Convenção de Viena, foi concluída em Viena,
Áustria, em 20 de dezembro de 1988, tendo sido promulgada através do Decreto
154, de 26 de junho de 1991.
A Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado
Transnacional – ou simplesmente Convenção de Palermo, foi adotada em Nova
Yorque, EUA, em 15 de novembro de 2000, tendo sido promulgada através do
Decreto 5.015, de 12 de março de 2004.
63 De acordo com o artigo 84, VII da Constituição Federal, é competência privativa do Presidente da República
celebrar tratados, convenções e atos internacionais. Em momento subsequente, o instrumento é enviado ao Congresso Nacional para aprovação por meio de decreto legislativo, retornando posteriormente para promulgação por decreto presidencial. Após a aprovação, os instrumentos devem ser depositados no órgão competente responsável pelo seu registro. Após a publicação é que o instrumento passa a ter eficácia no ordenamento jurídico brasileiro.
88
A Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção – ou
simplesmente Convenção de Mérida, foi concluída em Mérida, México, em 31 de
outubro de 2003, tendo sido promulgada através do Decreto 5.687, de 31 de janeiro
de 2005.
3.4.1.2 Criminalização da Lavagem de Dinheiro – Lei 9.613/98
O tema de lavagem de dinheiro passou a ser internacionalmente
discutido em 1988 na Convenção de Viena. A partir de então os países passaram a
editar leis sobre o tema. O Brasil, por ser um país pouco atraente à época para a
Lavagem de Dinheiro, demorou a editar sua Lei, o que ocorreu somente em 1998.64
Inicialmente, foi feito um anteprojeto por um grupo técnico com a
coordenação da Casa Civil. Posteriormente, o mesmo foi encaminhado para o
Ministério da Justiça a fim de ser analisado por uma equipe de professores e
técnicos, tendo sido modificado o anteprojeto original.
O texto produzido no Ministério da Justiça foi divulgado no Diário Oficial
da União a fim de receber críticas e sugestões visando o seu aprimoramento.
Concomitantemente, houve discussões envolvendo diversos órgãos65
comprometidos com o tema a fim de discutir problemas e soluções do projeto.
64 Porém, nossa legislação ainda possui diversas falhas e lacunas que dificultam um combate mais eficiente à
lavagem de dinheiro. Pode-se destacar como pontos falhos da nossa lei as regras bastante rígidas referentes ao sigilo bancário, o que limita a capacidade das autoridades de supervisão dos mercados financeiros, principalmente mercado de valores, de fiscalizar totalmente o setor. Outro ponto que merece destaque é a falta de obrigação das instituições financeiras em identificar os beneficiários finais das contas, até porque percebe-se que nem sempre o cliente formal é o verdadeiro titular dos recursos. Também pode-se citar como parte falha da nossa legislação a extrema formalidade exigida para os casos de cooperação internacional, o que dificulta e retarda a troca de informações com as autoridades estrangeiras. Estando ciente da defasagem da nossa lei, o Ministro da Justiça apresentou no dia vinte e quatro de agosto de 2005 um anteprojeto de lei que altera alguns pontos da Lei 9613/98. O projeto torna a nossa lei de lavagem de dinheiro uma lei de combate de terceira geração, porém deixa de se pronunciar acerca de pontos falhos. A principal alteração trazida pelo anteprojeto é o fim do rol taxativo dos crimes antecedentes. O artigo primeiro da lei passaria a vigorar com o seguinte texto: “Ocultar ou dissimular a natureza, origem, localização, disposição, movimentação ou propriedade de bens, direitos ou valores provenientes, direta ou indiretamente, de infração penal.” (grifos nossos). Dessa forma, qualquer infração penal, como por exemplo sonegação fiscal, roubo de cargas, assalto a banco e jogo do bicho, dentre outros, seria crime antecedente à lavagem de dinheiro. Tal alteração faria com que a legislação brasileira se alinhe à legislação equivalente dos países desenvolvidos.
65 Pode-se citar: BACEN, FIESP, FEBRABAN, Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, Associação Brasileira de Bancos Comerciais e Múltiplos, Bolsas de Valores, dentre outros
89
Ao final das discussões, publicou-se a Lei 9.613/98, a qual foi baseada
no modelo-padrão difundido internacionalmente especialmente pelo GAFI. Na
exposição de motivos, o legislador destacou a ratificação da Convenção de Palermo,
a participação do Brasil na XXII Assembleia Geral da Organização dos Estados
Americanos (OEA), a qual aprovou o "Regulamento Modelo sobre Delitos de
Lavagem Relacionados com o Tráfico Ilícito de Drogas e Delitos Conexos", a
participação em 1994 do então Presidente Itamar Franco na "Cúpula das Américas",
reunião essa integrada pelos Chefes de Estado e de Governo dos Países
Americanos, no âmbito da OEA e a Conferência Ministerial sobre a Lavagem de
Dinheiro e Instrumento do Crime, realizada em Buenos Aires, o Brasil firmou
Declaração de Princípios relativa ao tema, inclusive quanto à tipificação do delito e
sobre regras processuais especiais. Portanto, ao editar a Lei 9.613/98, o Brasil
cumpriu compromissos internacionais assumidos a começar pela Convenção de
Viena de 1988.
Trata-se de uma lei de segunda geração66, uma vez que elenca um rol
taxativo de crimes antecedentes, ou seja, o crime de lavagem de dinheiro somente
pode ocorrer caso o crime antecedente esteja presente naquele rol. Dessa forma, o
legislador seguiu a Recomendação número 1 do GAFI a qual determina que a lei
anti-lavagem deveria considerar como crime antecedente além do narcotráfico
aqueles considerados graves pelo direito de cada país.
De acordo com a Lei 9.613/98, o tipo penal prevê como crime ocultar
ou dissimular a natureza, a origem, a localização, a disposição, a movimentação
e/ou a propriedade dos bens, direitos ou valores provenientes, direta ou
indiretamente, de crime. Assim, a Lei foca nas condutas relativas a bens, direitos ou
valores. 66 As primeiras leis de lavagem de dinheiro, elaboradas na esteira da Convenção de Viena, limitavam o ilícito
penal antecedente da lavagem de dinheiro a bens, direitos e valores provenientes do tráfico ilícito de substâncias entorpecentes ou drogas afins, sendo chamadas de leis de primeira geração. Tal orientação era compreensível uma vez que àquela época considerava-se que os traficantes eram “os navegadores pioneiros” nas marés da delinqüência internacional. As leis posteriores elencaram um rol taxativo de crimes antecedentes, ou seja, o crime de lavagem de dinheiro somente poderia ocorrer caso o crime antecedente estivesse presente naquele rol, o qual não era tão restritivo como as leis de primeira geração que só admitiam o tráfico de drogas como crime antecedente, nem tão abrangente de forma a aceitar qualquer crime antecedente. São as chamadas leis de segunda geração. Pode-se citar como exemplo as leis vigentes na Alemanha, na Espanha e em Portugal. As leis mais modernas, ou leis de terceira geração, já não apresentam um rol de crimes antecedentes, de forma que a lavagem de dinheiro se caracteriza qualquer que seja o delito antecedente. As leis da Bélgica, França, Itália, México, Suíça e Estados Unidos pertencem a esse grupo.
90
Além de criar os tipos penais, a lei traz um regime administrativo de
combate à lavagem de dinheiro67. O combate à lavagem de dinheiro é feito de forma
compartilhada entre o Estado e os setores da economia mais frequentemente
utilizados pelos delinquentes. A obrigatoriedade de tais setores participarem do
combate à lavagem de dinheiro traz uma eficiência muito maior ao sistema.
Interessante lembrar que a participação de setores privados no
combate à lavagem de dinheiro também se justifica, pois eles mesmos têm prejuízos
devido à prática do ilícito penal, bem como a ideia de coparticipação no combate às
atividades ilícitas está, inclusive, consagrada no art. 144 da Constituição Federal,
que deixa claro que a segurança pública é um dever do Estado, mas também é um
direito e uma responsabilidade de todos.
Em relação à apreensão e sequestro de bens, o artigo 4º da Lei 9.613
autoriza ao magistrado a, havendo indícios suficientes, decretar, no curso do
inquérito policial ou da ação penal, a apreensão ou o sequestro de bens, direitos ou
valores do acusado, objetos dos crimes de lavagem de dinheiro. A medida se mostra
extremamente eficaz, pois impossibilita que os criminosos se desfaçam dos bens no
curso das investigações. Na exposição de motivos, o legislador afirma que a busca e
apreensão e o sequestro de bens do indiciado ou denunciado pela infração penal
constituem um dos eficientes meios de prevenção e repressão penal, além de
garantirem os interesses da União e da vítima da infração quanto ao ressarcimento
civil do dano.68
Ademais, de acordo com o parágrafo 2º do mesmo artigo 4º, o juiz
determinará a liberação dos bens, direitos e valores apreendidos ou sequestrados
quando comprovada a licitude de sua origem69. O procedimento de restituição de
coisas apreendidas ou sequestradas no caso da lei 9613/98 exige a presença
pessoal do acusado para ter andamento o seu pedido, não importando se a
67 A tabela 2 traz a relação da jurisdição das autoridades administrativas. Quando o setor não possui uma
autoridade administrativa direta, ele é regulamentado pelo COAF. Já a tabela 3 cita as normas que regulamentam a lei 9613/98.
68 Item 65 da Exposição de Motivos 69 Ocorre verdadeiramente uma inversão do ônus da prova, onde quem necessita demonstrar a licitude da origem
dos bens é o acusado e não é o poder público que deve demonstrar a sua ilicitude para o sequestro e apreensão dos bens. Essa inversão do ônus da prova encontra-se prevista na Convenção de Viena (art. 5º, número 7) e foi objeto de previsão no direito argentino (art. 25 da Lei 23.737/89)
91
pretensão for exercida por meio de simples requerimento nos autos do inquérito
policial ou da ação penal, ou mediante o ajuizamento de mandado de segurança,
ação cautelar ou de outra natureza, tratando-se de condição indispensável para
conhecimento do pedido.
Um dos efeitos da condenação é a perda de referidos bens, direitos e
valores em favor da União, o qual é visto como um poderoso agente de prevenção
de novos ilícitos.
A lei de lavagem de dinheiro determina ainda a criação da nossa
unidade de inteligência financeira, o Conselho de Controle de Atividades Financeiras
– COAF, ligado ao Ministério da Fazenda e que passou a ter atribuições e
finalidades voltadas para coordenar e propor mecanismos de cooperação e troca de
informações que facilitem ações rápidas e eficientes no combate ao crime de
lavagem de dinheiro, receber, examinar e identificar as ocorrências suspeitas de
atividades ilícitas, disciplinar e aplicar penas administrativas e comunicar às
autoridades competentes situações indicativas de irregularidades nessa área, para a
adoção de procedimentos e formalidades cabíveis. A criação do COAF segue a
recomendação 26 do GAFI.70
3.4.1.3 Lei de Combate ao Crime Organizado - Lei 9.034/95
A fim de possibilitar uma melhor atuação das autoridades no combate
ao crime organizado, foi editada a Lei 9.034/95, a qual dispõe sobre a utilização de
meios operacionais para a prevenção e repressão de ações praticadas por
organizações criminosas.
Em referido diploma legal, faz-se expressa previsão sobre a
possibilidade da utilização de técnicas investigativas, em especial a ação controlada,
o acesso dados, a interceptação ambiental e a infiltração. Porém, a lei é falha ao não
70 Recomendação 26 do GAFI: “26. Os países deveriam criar uma Unidade de Inteligência Financeira (UIF) que
sirva como centro nacional para receber (e, se permitido, requerer), analisar e transmitir declarações de operações suspeitas (DOS) e outras informações relativas a atos susceptíveis de constituírem branqueamento de capitais ou financiamento do terrorismo. A UIF deveria ter acesso, direto ou indireto e em tempo útil, às informações financeiras, administrativas e provenientes das autoridades de aplicação da lei (law enforcement authorities) para desempenhar cabalmente as suas funções, incluindo a análise das declarações de operações suspeitas.”
92
regulamentar os procedimentos descritos, de forma que, por exemplo, a infiltração
praticamente não é utilizada pela polícia brasileira, pela incerteza quanto ao
procedimento e a amplitude da técnica.
Vale destacar que com o intuito de corrigir as omissões da Lei 9.034,
dentre as quais a falta de tipificação de organizações criminosas e da
regulamentação das técnicas investigativas mencionadas, está em tramitação no
Congresso Nacional o projeto de lei 6.578/2009. Além de corrigir as falhas
mencionadas, o projeto procura também regulamentar a chamada colaboração
premiada.
3.4.2 Organização do Estado
3.4.2.1 Especialização dos Órgãos Públicos
As investigações referentes aos crimes cometidos pelas organizações
criminosas, em especial o de lavagem de dinheiro, são bastante complexas e
exigem um grau de especialização por parte dos profissionais do Estado. Não é
produtivo que os mesmos policiais que investigam um roubo ou um sequestro, por
exemplo, investiguem a prática da lavagem de dinheiro. Da mesma forma, é
aconselhável que membros dos Ministérios Públicos, estaduais e federal, e
magistrados sejam especializados no combate ao crime organizado e à lavagem de
dinheiro. No Brasil, pouco a pouco as instituições vão se especializando.
No âmbito da Polícia Federal, em 2003 foi criada a Diretoria de
Combate ao Crime Organizado (DCOR), com projeção em todos os estados da
Federação. Vinculada à DCOR, foi criada a Divisão de Repressão aos Crimes
Financeiros (DFIN), responsável por coordenar as investigações dos delitos
financeiros e de lavagem de dinheiro. Foram criadas delegacias especializadas nos
estados de São Paulo e Rio de Janeiro, além do Distrito Federal. Nos demais
estados, apesar de ainda não haver a criação formal de delegacias, houve a criação
de núcleos especializados.
No Ministério Público Federal, houve a criação de um grupo temático
sobre lavagem de dinheiro, com a especialização de procuradores no tema. Alguns
93
Ministérios Públicos estaduais, como é o caso de São Paulo, já criaram grupos
especializados.
Na magistratura federal, houve a criação de Varas Especializadas.
Seguindo recomendação da Comissão de Estudos do Conselho da Justiça Federal,
foi editada a Resolução 314 do Conselho da Justiça Federal, datada de 12 de maio
de 2003, posteriormente alterada pela Resolução 517 do mesmo conselho71.
Seguindo o mesmo caminho, foi editada a Recomendação número 3 do Conselho da
Justiça Federal, a qual recomenda ao Conselho da Justiça Federal e aos Tribunais
Regionais Federais, no que respeita ao Sistema Judiciário Federal, bem como aos
Tribunais de Justiça dos Estados, a especialização de varas criminais, com
competência exclusiva ou concorrente, para processar e julgar delitos praticados por
organizações criminosas.
Houve contestação sobre a constitucionalidade das Varas Federais
Especializadas, alegando-se que as mesmas feririam a princípio do juiz natural. Tal
matéria foi examinada pelo Supremo Tribunal Federal (STF), o qual concluiu pela
constitucionalidade das mesmas.
A especialização da Polícia Federal, dos Ministérios Públicos e da
Justiça resultou em uma atuação muito mais eficiente do Estado brasileiro no
combate à criminalidade, em especial no chamado combate capitalista ao crime
organizado, onde o objetivo principal deixa de ser a prisão do criminoso, passando a
71 Texto da RESOLUÇÃO Nº 517, DE 30 DE JUNHO DE 2006. ”Altera a Resolução nº 314, de 12 de maio de
2003, para incluir os crimes praticados por organizações criminosas na competência das varas federais criminais especializadas em crimes contra o sistema financeiro nacional e lavagem de dinheiro ou ocultação de bens, direitos e valores.
O PRESIDENTE DO CONSELHO DA JUSTIÇA FEDERAL, usando de suas atribuições legais e tendo em vista o decidido na sessão realizada em 29 de junho de 2006, CONSIDERANDO a Recomendação nº 03 do Conselho Nacional de Justiça, de 30 de maio de 2006, resolve:
Art. 1º O art. 1º da Resolução nº 314, de 12 de maio de 2003, passa a vigorar com a seguinte redação: "Art. 1º Os Tribunais Regionais Federais, na sua área de jurisdição, poderão especializar varas federais criminais com competência exclusiva ou concorrente para processar e julgar: I – os crimes contra o sistema financeiro nacional e de lavagem ou ocultação de bens, direitos e valores; e II – os crimes praticados por organizações criminosas, independentemente do caráter transnacional ou não das infrações.”
Parágrafo único. Deverão ser adotados os conceitos previstos na Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional promulgada pelo Decreto nº 5.015, de 12 de março de 2004. Art. 2º Deverá ser observada, no que for cabível, a Recomendação nº 03, de 30 de maio de 2006, do Conselho Nacional de Justiça.
Art. 3º Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação. PUBLIQUE-SE. REGISTRE-SE. CUMPRA-SE”.
94
ser na descapitalização das organizações criminosas. Como será exposto no
próximo capítulo, o uso das medidas assecuratórias ainda é muito tímida no Brasil,
porém cresceu bastante com a especialização das instituições do Estado.
3.4.2.2 Criação de um Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação
Jurídica Internacional
Com a nova configuração da atuação do crime organizado, agora de
forma transnacional, o combate às organizações criminosas passa necessariamente
pela retirada dos bens dos criminosos e pela cooperação jurídica internacional.
Cada vez mais é comum a prática do delito em um país e a ocultação
do produto do crime em outro. Para que Polícia ou Ministério Público possam
bloquear os recursos que estão além das fronteiras do Brasil, há a necessidade da
colaboração de outros países.
A fim de organizar e possibilitar esse contato com as autoridades
estrangeiras, foi criado o Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação
Jurídica Internacional (DRCI), ligado à Secretaria Nacional de Justiça (SNJ), do
Ministério da Justiça (MJ). De acordo com o decreto 6.061/07 que aprovou a
estrutura regimental do departamento:
Art. 11 - Ao Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional compete:
I - articular, integrar e propor ações do Governo nos aspectos relacionados com o combate à lavagem de dinheiro, ao crime organizado transnacional, à recuperação de ativos e à cooperação jurídica internacional;
II - promover a articulação dos órgãos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, inclusive dos Ministérios Públicos Federal e Estaduais, no que se refere ao combate à lavagem de dinheiro e ao crime organizado transnacional;
III - negociar acordos e coordenar a execução da cooperação jurídica internacional;
IV - exercer a função de autoridade central para tramitação de pedidos de cooperação jurídica internacional;
95
V - coordenar a atuação do Estado brasileiro em foros internacionais sobre prevenção e combate à lavagem de dinheiro e ao crime organizado transnacional, recuperação de ativos e cooperação jurídica internacional;
VI - instruir, opinar e coordenar a execução da cooperação jurídica internacional ativa e passiva, inclusive cartas rogatórias; e
VII - promover a difusão de informações sobre recuperação de ativos e cooperação jurídica internacional, prevenção e combate à lavagem de dinheiro e ao crime organizado transnacional no País.
Como se vê cabe ao DRCI não somente a coordenar a execução ativa
e passiva da cooperação jurídica internacional, funcionando como autoridade
central72 para tramitação dos pedidos, mas também coordenar a atuação do Estado
brasileiro em foros internacionais sobre prevenção e combate à lavagem de dinheiro,
ao crime organizado transnacional, recuperação de ativos e cooperação jurídica
internacional.
3.4.2.3 Criação de uma Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à
Lavagem de Dinheiro (ENCCLA)
O crime organizado utiliza-se dos melhores profissionais de cada área
para a realização de suas atividades. Utilizam o melhor “ladrão”, o melhor
sequestrador, o melhor traficante, o melhor advogado, o melhor contador, o melhor
economista, etc.
Para combater as organizações criminosas, as instituições do Estado
devem unir forças, pois isoladamente nada conseguirão73. Polícias, Ministérios
Públicos, COAF, DRCI, Banco Central (BACEN), Comissão de Valores Mobiliários
(CVM), Controladoria Geral da União (CGU), dentre outros, devem trabalhar unidos
no combate à criminalidade organizada.
72 De acordo com a Convenção da Haia de 1965, autoridade central “é o órgão técnico nacional, exclusivo ou
não, designado por cada um dos Estados Partes de um tratado para centralizar comunicações e ações de cooperação jurídica internacional.”
73 Recomendação 31 do GAFI: “31. Os países deveriam assegurar que os decisores políticos, a UIF, as autoridades de aplicação da lei e as autoridades de supervisão disponham de mecanismos eficazes que lhes permitam cooperar e, quando necessário, coordenarem-se, a nível nacional, para o desenvolvimento e a aplicação de políticas e atividades destinadas a combater o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo.”
96
A criação da Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à
Lavagem de Dinheiro (ENCCLA) foi, sem dúvida, um grande passo no sentido da
atuação conjunta e harmonização das ações. De acordo com o site do Ministério da
Justiça (MJ),
A Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro – ENCCLA foi criada em 2003 (mesmo ano de criação do Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional – DRCI), como forma de contribuir para o combate sistemático à lavagem de dinheiro no País. Posteriormente, em 2006, o tema “combate à corrupção” foi incluído como um dos objetivos da Estratégia. A ENCCLA consiste na articulação de diversos órgãos dos três poderes da República, Ministérios Públicos e da sociedade civil que atuam, direta ou indiretamente, na prevenção e combate à corrupção e à lavagem de dinheiro, com o objetivo de identificar e propor ajustes aos pontos falhos do sistema antilavagem e anticorrupção. Atualmente, cerca de 60 órgãos e entidades fazem parte da ENCCLA, tais como, Ministérios Públicos, Policias, Judiciário, órgãos de controle e supervisão – CGU, TCU, CVM, COAF, PREVIC, SUSEP, Banco Central, Agência Brasileira de Inteligência, Advocacia Geral da União, Federação Brasileira de Bancos, etc.
A forma de atuação da estratégia estimula a participação e atuação
conjunta do maior número possível de órgãos. Anualmente, é realizada uma reunião
plenária onde os representantes das instituições têm basicamente duas missões: 1.
Definir ações a serem desenvolvidas no ano seguinte, baseando-se na experiência
de cada participante. 2. Analisar e aprovar (ou não) os relatórios referentes às ações
aprovadas no ano anterior.
Definidas, na reunião plenária, as ações que serão desenvolvidas no
ano seguinte, formam-se grupos menores para cada uma das ações aprovadas, os
quais vão se reunir durante todo ao ano a fim de cumprir o estabelecido na ação. Ao
final, cada um desses grupos menores elabora um relatório com os resultados
alcançados, o qual é levado para a reunião plenária do ano seguinte para
aprovação.
Dentre as ações desenvolvidas pela ENCCLA, muitas delas disseram
respeito à administração de bens apreendidos. Pode-se, também, destacar a criação
de um Programa Nacional de Capacitação no Combate à Lavagem de Dinheiro
(PNLD), o qual tem por objetivo treinar agentes públicos (e, eventualmente,
97
privados) no combate ao citado crime. Outras ações a serem citadas são a criação
do Sistema Nacional de Bens Apreendidos (SNBA), a criação dos Laboratórios de
Tecnologia no Combate à Lavagem de Dinheiro (LAB-LD), o desenvolvimento do
Cadastro Único de Correntistas do Sistema Financeiro Internacional (CCS), a
criação e difusão do Sistema de Investigação de Movimentações Bancárias
(SIMBA), dentre outros.
98
CAPÍTULO 4 – O PROCESSO PENAL, O PERDIMENTO DE BENS EM FAVOR DO ESTADO E AS MEDIDAS ASSECURATÓRIAS
No capítulo anterior, demonstrou-se que a nova configuração mundial
fez com que as autoridades mudassem a forma de combate às organizações
criminosas, passando a privilegiar a descapitalização das mesmas em detrimento à
simples prisão de seus membros. Neste capítulo, pretende-se apontar quais são os
meios legais utilizados pelas autoridades para a retirada dos bens dos acusados.
Inicialmente, falar-se-á sobre a função do processo penal para depois
expor as medidas que podem ser tomadas pelas autoridades como o sequestro, a
hipoteca legal, o arresto (provisório e subsidiário) e a busca e apreensão. Procurar-
se-á falar da regra geral e das especificidades de determinadas leis, como a lei
11.343/06, a qual trata do combate ao tráfico de drogas.
Após a exposição da parte teórica, buscar-se-á trazer aspectos práticos
a fim de demonstrar se as autoridades estão ou não utilizando as “ferramentas” que
estão disponíveis. Nesse sentido, será apresentada uma pesquisa sobre a utilização
das medidas assecuratórias realizada pela Faculdade Getúlio Vargas (FGV), será
citada a avaliação do Brasil feita pelo GAFI, bem como serão expostos os números
existentes nos Sistema Nacional de Bens Apreendidos (SNBA).
Para finalizar o capítulo, procurar-se-á demonstrar a realidade quanto
ao tema existente na Alemanha, na Colômbia e no México.
4.1 PROCESSO PENAL
O Direito Penal surge como um importante instrumento de manutenção
da paz social. A tarefa do Direito Penal é a proteção dos valores elementares da
vida comunitária, no âmbito da ordem social e como garantidor da manutenção da
paz jurídica. Não tem atuação na realidade concreta fora do processo
correspondente. Para que possa ser aplicada uma pena não é necessário somente
que exista um injusto típico, mas também que exista previamente o devido processo
99
penal. Não existe delito sem pena, nem pena sem delito e processo. O processo
penal serve para determinar o delito e impor uma pena.
A função do processo penal é assegurar ao indivíduo que o fato
praticado por ele e que lhe foi imputado se adequa ou não a determinado modelo
descrito na lei e, consequentemente, que a privação ou não de sua liberdade e/ou
dos seus bens é consectário lógico da imposição normativa proibitiva. Em outras
palavras, na medida em que o indivíduo desafia o Estado com seu comportamento
violador dos bens jurídicos penalmente tutelados o processo penal surge a fim de
reestabelecer a paz juridicamente perturbada. Há a necessidade de o Estado
recompor a ordem jurídica violada, mas ao mesmo tempo, o dever de conceder ao
agressor da norma os direitos previstos na Lei Fundamental que lhe serve de
garantia contra os possíveis abusos do poder estatal.
O atual Direito Penal mínimo corresponde a um processo penal
garantista. Só um processo penal que, em garantia dos direitos do imputado,
minimize os espaços impróprios da discricionariedade judicial, pode oferecer um
sólido fundamento para a independência da magistratura e ao seu papel de controle
da legalidade do poder. Cumpre aos juízes e tribunais declarar o delito e determinar
a pena proporcional aplicável, e essa operação deve necessariamente percorrer o
caminho do processo penal válido e com todas as garantias constitucionalmente
estabelecidas para o acusado.
O processo penal, como instrumento para a realização do Direito
Penal, deve de um lado tornar viável a aplicação da pena, e, de outro, servir como
efetivo instrumento de garantia dos direitos e liberdades individuais, assegurando os
indivíduos contra os atos abusivos do Estado. Portanto, o moderno processo penal
tem um duplo fundamento que justifica sua existência, a instrumentalidade e o
garantismo.
As garantias do processo penal visam, sobretudo a tratar o acusado
com dignidade humana, impedindo que ele seja degradado a mero objeto da
persecução penal, devolvendo assim a confiança do cidadão no Estado de Direito.
Visam, também, assegurar ao acusado todos os direitos previstos na Constituição,
100
não havendo mais espaço, dentro do Estado Democrático de Direito, para o
processo punitivo exclusivista, ou seja, aquele que a todo custo procurava um
culpado, fosse ele quem fosse, visando segregar-lhe a liberdade sem assegurar-lhe
os direitos fundamentais.
A instrumentalidade do processo penal é o fundamento de sua
existência, é um instrumento de proteção de direitos e garantias individuais. É uma
especial conotação do caráter instrumental e que só se manifesta no processo
penal, pois se trata de instrumentalidade relacionada ao Direito Penal, à pena, às
garantias constitucionais e aos fins políticos e sociais do processo. É a denominada
instrumentalidade garantista.
O processo deve formar-se e desenvolver-se com absoluto respeito à
dignidade humana de todos os cidadãos, especialmente das partes, de tal modo que
a justiça do seu resultado esteja de antemão assegurada pela adoção das regras
mais propícias à ampla e equilibrada participação dos interessados, à isenta e
adequada cognição do juiz e à apuração da verdade objetiva. A estrutura do
processo penal deve ser tal que se reduza ao mínimo possível o risco de erro e o
sofrimento injusto que dele se deriva. Todos os mecanismos de proteção que
busquem amenizar o sofrimento e os riscos que ele encerra são um imperativo de
justiça. O sistema processual penal acusatório vem ao encontro dos direitos de
ampla defesa, do contraditório, do princípio da obrigatoriedade da ação penal
pública e da imparcialidade do órgão jurisdicional.
4.2 MEDIDAS ASSECURATÓRIAS
A condenação no processo penal traz consequências para o réu,
dentre as quais o pagamento das custas e despesas processuais e a obrigação de
reparação do dano causado à vítima, quando for o caso, sendo uma das principais
funções do processo penal assegurar uma proteção a todos os direitos da vítima,
dentre os quais o de ter reparados os prejuízos decorrentes da infração penal.
A fim de resguardar os efeitos da sentença penal condenatória, o
Código de Processo Penal (CPP) previu nos artigos 125 a 144 as chamadas
medidas assecuratórias, as quais destinam-se a impedir que o réu desfaça de seu
101
patrimônio no decorrer da investigação ou da ação penal, evitando assim prejuízo
que poderia resultar da demora na conclusão da prestação jurisdicional. Assim, as
medidas cautelares processuais penais têm por objetivo resguardar os efeitos da
sentença penal condenatória por meio da constrição de bens.
Por ser uma medida cautelar, não se busca nem a definição, nem a
satisfação de um direito, sendo seu resultado sempre voltado para o processo e não
para o direito material da parte. Como toda cautelar tem como características a
instrumentalidade (pois serve à tutela do processo), a acessoriedade (sempre
depende de um processo principal), a autonomia (seu resultado não depende do
processo principal), a provisoriedade (tem duração temporal limitada) e a
revogabilidade (pode ser revogada a qualquer tempo pelo Poder Judiciário).
Para sua concessão, é necessária a demonstração do periculum in
mora74 e do fumus boni iuris. A aparência do bom direito pode ser demonstrada a
partir dos elementos probatórios colhidos. Já o perigo da demora, apesar de não
estar expressamente previsto nessa parte de legislação, é um requisito necessário
para a concessão das medidas cautelares.
Assim, o nosso sistema jurídico aponta para a dupla responsabilização
do agente delituoso, penal e civil ex delicto. A responsabilização penal se dá com a
aplicação das sanções penais previstas nos respectivos tipos penais (multa e
perdimento, por exemplo). Já a responsabilização civil ex delicto se caracteriza pela
obrigação do criminoso em reparar o dano causado à vítima ou à terceiros.
As medidas assecuratórias previstas no CPP objetivam, além de
resguardar a possível reparação do dano causado à vítima, o pagamento das custas
e despesas processuais e o recolhimento da multa e outras sanções impostas em
eventual condenação, também garantir que o réu não obtenha lucro com o crime
através do perdimento de bens, direitos e valores, nos termos do artigo 91 do
Código Penal (CP).
74 Segundo uma pesquisa realizada pela FGV/RJ, disponível em
<http://portal.mj.gov.br/main.asp?Team={DFCCBE36-4D36-4650-B6DA-E68546FD1E4E}>. 62% dos magistrados exigem o periculum in mora para aplicação de medidas assecuratórias, enquanto 38% não fazem tal exigência.
102
O objeto das medidas assecuratórias são bens, direitos e valores do
acusado, dentre os quais pode-se citar aqueles que advieram como produto ou
proveito da atividade criminosa e aqueles utilizados como instrumentos para a
pratica delitiva. Deve-se lembrar, porém, que não somente os bens de origem ilícita
podem ser objeto das medidas assecuratórias, mas também bens de origem não
criminosa, como será exposto abaixo.
Vale destacar que as medidas assecuratórias não podem se converter
em antecipação de condenação futura. Se o réu puder apresentar garantias idôneas
de cumprimento futuro da obrigação, a permanência da constrição, apenas por
presunção, certamente ofenderia o princípio constitucional da presunção da
inocência, bem como que todas as medidas preventivas, repressivas ou instrutórias
que invadam a esfera privada ou impliquem em restrições ao exercício de direitos de
quaisquer pessoas devem ser adotadas sob estrito controle judicial da sua
legalidade, necessidade, proporcionalidade com a gravidade da infração ou
adequação. Sempre que possível, esse controle deve ser prévio. Para garantir esse
controle, a pessoa presa deve ser imediatamente informada das razões da prisão e
de qualquer acusação que lhe seja imputada, através de uma formulação rápida e
inteligível.
Como será exposto detalhadamente mais à frente, a utilização de tais
medidas é importante meio de combate ao crime, pois tenta reduzir as
consequências da pratica delituosa, garantido que o réu não permaneça com as
vantagens obtidas indevidamente por meio da conduta ilícita. Porém, as mesmas
estão sendo pouco utilizadas atualmente, uma vez que os aplicadores do direito
priorizam a aplicação das sanções meramente penais.
Outra colocação pertinente que se faça nesse momento é que,
considerando que as medidas assecuratórias são fundamentadas no fumus boni
iuris e que tem como objetivo a constrição de bens do réu, a nomeação do próprio
réu como depositário do bem deverá ser evitada a todo custo, uma vez que permitirá
que este continue fruindo das comodidades decorrentes de sua posse e,
indiretamente, beneficiando-se com o crime.
103
As medidas cautelares em espécie são o sequestro, a hipoteca e o
arresto, os quais serão abaixo expostos.
4.2.1 Do Sequestro
O sequestro é uma medida cautelar assecuratória que está prevista
nos artigos 125 a 133 do CPP. Visa garantir o patrimônio do ofendido através da
reparação do dano causado, bem como não permitir que o acusado tenha qualquer
vantagem com a prática do ilícito.
Essa medida pode recair sobre bens móveis ou imóveis adquiridos pelo
acusado com proventos da infração, ainda que tais bens tenham sido transferidos à
terceiros. Importante nesse momento salientar que aqueles bens que sejam produto
direto da atividade criminosa não devem ser objeto de sequestro, mas sim de busca
a apreensão75. O sequestro cabe contra os bens que são proventos da pratica
criminosa ou aqueles adquiridos de forma indireta pelo crime.
Para a decretação do sequestro não há necessidade de comprovar a
autoria do delito, mas somente a suspeita de procedência ilícita do bem (não basta a
mera presunção, sendo necessários indícios veementes da origem ilícita). Assim,
não interessa quem está na posse do bem, mas somente os indícios de sua origem
ligada à atividade criminosa.
O sequestro pode ser requerido a qualquer tempo, desde a fase pré-
processual até a fase de liquidação sentença. Pode ser pedida pelo ofendido, pela
autoridade policial, pelo membro do Ministério Público ou concedida de ofício pelo
magistrado. Se o sequestro for decretado na fase pré-processual, o prazo para a
propositura da ação penal é de 60 (sessenta) dias, prazo este que pode ser
renovado.76
75 No caso de bens imóveis, ainda que produto direto do crime, caberá o sequestro e não a busca e apreensão,
pela própria natureza daquela medida 76 De acordo com a mesma pesquisa anteriormente citada, realizada pela FGV/RJ, e disponível em:
<http://portal.mj.gov.br/main.asp?Team={DFCCBE36-4D36-4650-B6DA-E68546FD1E4E}>. 60% dos magistrados do Brasil respeitam o prazo máximo de constrição, enquanto 40% não o respeitam.
104
Uma vez decretado o sequestro, se recair sobre bem imóvel, há a
necessidade de inscrição no Registro de Imóveis a fim de evitar o desfazimento dos
bens. Se bem móvel deve-se nomear um depositário, o qual poderá inclusive ser o
próprio acusado. Porém, a nomeação do próprio acusado deverá ser evitada a fim
de não permitir que o mesmo se beneficie dos proventos da atividade criminosa.
Nos termos do artigo 130 do CPP, ao acusado e ao terceiro de boa-fé
caberão embargos, nos quais poderá ser discutida somente a origem lícita do bem,
não sendo permitida a discussão sobre autoria e materialidade do ato criminoso. O
terceiro de boa-fé deverá comprovar que não sabia da origem ilícita do bem. Vale
ressaltar que o sequestro pode ser levantado com o oferecimento de caução por
terceiro, pela extinção de punibilidade e pela absolvição.
Havendo sentença penal condenatória, o sequestro será liquidado pelo
próprio juízo criminal, que promoverá a avaliação e venda dos bens sequestrados. O
saldo será destinado ao lesado, ao terceiro de boa-fé, ao pagamento de multa e
custas processuais e o remanescente será encaminhado ao Tesouro Nacional.
4.2.2 Da Hipoteca Legal
A segunda medida assecuratória prevista no CPP é a Hipoteca Legal, a
qual está descrita nos artigos 134 e 135 do citado diploma legal. Ela tem por objetivo
somente o ressarcimento do dano causado pela atividade criminosa e não o
perdimento em favor do Tesouro Nacional.
A hipoteca é um direito real de garantia que recai somente sobre bens
imóveis do acusado, não podendo recair sobre bens móveis. Pode atingir qualquer
bem imóvel do acusado (mesmo aqueles de origem lícita), não somente aqueles
adquiridos como produto ou proveito do crime. São escolhidos bens do patrimônio
do acusado que possam garantir o ressarcimento causado pela pratica do ato
delituoso.
Para a decretação da hipoteca, os requisitos são a certeza da infração
e indícios suficientes de autoria. Pode-se ver que, diferentemente do sequestro, não
há necessidade de indícios de origem ilícita do bem, porém há a necessidade de
105
que sejam demonstrados indícios de autoria, uma vez que essa medida
assecuratória não tem como objeto os proventos do crime, mas sim qualquer bem
imóvel do acusado que seja capaz de garantir o pagamento do quantum
indenizatório oriundo da pratica criminosa. Por esse motivo não é admitida a
hipoteca de bem de terceiro.
A hipoteca pode ser requerida pelo acusado ou pelo membro do
parquet em qualquer fase do processo. Não há consenso quanto a possibilidade de
ser requerida durante a fase inquisitorial, uma vez que um dos requisitos da hipoteca
legal é a certeza da infração e pode-se entender que somente a denúncia traria essa
certeza.
Uma vez requerida a hipoteca, a contadoria elaborará cálculo
estimativo do dano. Com base nos laudos, o juiz arbitrará o valor da
responsabilidade e dos imóveis designados na inicial e abrirá prazo de 2 (dois) dias
para requerente e acusado para manifestação. Após as manifestações o magistrado
poderá alterar o valor da responsabilidade. Apurado o valor, juiz determinará o
registro da hipoteca dos imóveis necessários para garantir a responsabilidade. Se o
acusado oferecer caução suficiente, o juiz poderá deixar de proceder a inscrição da
hipoteca legal.
Havendo sentença penal condenatória, os autos da hipoteca serão
remetidos para o juízo cível para execução do quantum indenizatório devido ao
ofendido. Havendo saldo remanescente, o mesmo poderá servir para ser utilizado
em execução de eventual multa aplicada e o pagamento de custas processuais, mas
nunca para o perdimento em favor do Tesouro.
4.2.3 Do Arresto
O arresto está previsto nos artigos 136 a 144 do CPP, cuja finalidade é
atuar de forma subsidiária à hipoteca legal, reforçando a garantia de reparação do
dano. O objetivo da medida é tão somente assegurar a reparação civil posterior.
Em regra, o arresto recai sobre bens imóveis (preparatório para a
hipoteca legal). Porém, se o acusado não tiver bens imóveis suficientes para garantir
106
o valor devido, o arresto poderá incidir sobre bens móveis. O arresto dos bens
móveis somente é efetivado quando as demais medidas não forem suficientes. Se a
reparação civil puder ser obtida somente com o sequestro dos bens proventos da
infração não há necessidade de arresto de bens de origem lícita. O arresto pode ser
efetivado sobre bem de origem criminosa ou não criminosa.
Os requisitos, procedimentos e legitimidade são idênticos aos da
hipoteca legal, sendo o prazo estipulado pelo CPP em 15 dias. Costuma-se dividir o
arresto em provisório e subsidiário.
4.2.3.1 Arresto Provisório
Considerando que a especialização da hipoteca legal pode demandar
muito tempo, o que poderia permitir ao acusado dissipar seus bens com vistas a
furtar-se da reparação civil ex delicto, o arresto pode ser decretado de imediato,
objetivando assegurar uma futura execução sobre determinada coisa, estando
sempre relacionado com quantia certa.
4.2.3.2 Arresto Subsidiário
Recai sobre bens móveis de origem lícita, quando o imputado não
possuir bens imóveis, ou estes forem insuficientes para fornecer a garantia de uma
futura e eventual reparação do dano.
4.3 LEGISLAÇÃO EXTRAVAGANTE
As medidas assecuratórias não estão previstas somente no Código de
Processo Penal (CPP), mas também na legislação extravagante. Abaixo tratar-se-á
essas previsões legais, desatacando somente a particularidade de cada um dos
casos.
4.3.1 Decreto-Lei 3.240/41
O Decreto-Lei 3.240/41 sujeita a sequestro os bens de pessoas
indiciadas por crimes de que resulta prejuízo para a fazenda pública.
107
Como ponto a ser realçado, o sequestro incidirá sobre qualquer bem do
acusado, independentemente de possuírem relação com o fato criminoso. Assim, a
medida pode alcançar todos os bens dos indiciados, ainda que adquiridos antes dos
fatos investigados ou imputados. Para a decretação, bastam indícios veementes77
de autoria. Somente incidirá sobre bens de terceiros se este os houver adquiridos
dolosamente (má-fé).
Diferentemente do previsto pelo CPP, a medida somente poderá ser
requerida por membro do Ministério Público ou por autoridade policial.
4.3.2 Lei 9613/98 – Lavagem de Dinheiro
Seguindo tendência internacional, a Lei 9.613/98 tipificou no Brasil o
crime de lavagem de dinheiro. O sequestro de bens, direitos e valores do acusado
está previsto no artigo 4O do referido diploma legal.
A constrição deve recair somente sobre os bens que sejam
instrumento, produto ou proveito dos crimes previsto na lei e o prazo para
propositura da ação penal, quando decretado na fase inquisitorial, é de 120 (cento e
vinte) dias. Interessante a previsão de que eventual restituição do bem sequestrado
somente se dará com o comparecimento pessoal do acusado perante o juízo.
No artigo 5O, a lei abre a possibilidade de nomeação de um
administrador para os bens, valores ou direitos apreendidos ou sequestrados. O
administrador deverá receber uma remuneração, bem como deverá prestar
informações periódicas ao juiz.
Vale ressaltar que o item 65 da exposição de motivos d a Lei 9.613/98
diz que a busca e apreensão e o sequestro de bens do indiciado ou do denunciado
pela infração penal constituem um dos eficientes meios de prevenção e repressão 77 Segundo a pesquisa jurisprudencial realizada pela FGV/RJ, disponível em
<http://portal.mj.gov.br/main.asp?Team={DFCCBE36-4D36-4650-B6DA-E68546FD1E4E}>. 43% das decisões emitidas pela Justiça brasileira relativas às medidas assecuratórias, considera-se veemente a existência de denúncia oferecida pelo Ministério Público, 23% dos juízes consideram que a simples existência de um inquérito policial pode ser considerada indício veemente, 19% consideram outros fatores (existência de prisão preventiva e vínculo matrimonial com o acusado, dentre outros) e 15% das decisões judiciais apresentam que é preciso haver a quebra de sigilo bancário ou fiscal para que se possa falar em indícios veementes.
108
penal, além de garantirem os interesses da União e da vítima da infração quanto ao
ressarcimento civil do dano.
4.3.3 Lei 11.343/06 – Tráfico de Drogas
A Lei 11.343/06 reformulou e modernizou nossa legislação sobre o
tráfico ilícito de substância entorpecentes. Em relação à medidas assecuratórias, o
procedimento é o mesmo regulado pelo CPP. Traz como novidade a possibilidade
de que uma vez decretadas, o juiz facultará ao acusado que, no prazo de 5 dias,
apresente ou requeira a produção de provas acerca da origem lícita do produto, bem
ou valor objeto da decisão.
Destaca-se também que sujeitam-se ao regime de apreensão e
perdimento os veículos, embarcações, aeronaves e quaisquer outros meios de
transporte, os maquinários, utensílios, instrumentos e objetos de qualquer natureza,
utilizados para a pratica dos crimes previstos na Lei Antidrogas, no chamado Nexo
de Instrumentalidade. A utilização eventual do bem para o tráfico é suficiente para
autorizar o perdimento, dispensando-se a utilização constante ou habitual.
4.3.4 Lei 8242/92 – Improbidade Administrativa
A Lei 8.242/93 não tem natureza penal e diferentemente das medidas
assecuratórias do processo penal, não exige maiores formalidades, bastando a
existência de dano ao erário ou enriquecimento ilícito do agente público.
4.4 BUSCA E APREENSÃO
Além das medidas patrimoniais assecuratórias previstas nos artigo 125
a 144 do CPP, os bens também poderão ficar a disposição do Estado para fins
probatórios ou para garantir que o acusado não tenha benefícios com a pratica
delituosa através da busca e apreensão, a qual está prevista no artigo 6O, II, do CPP
e regulada nos artigos 240 a 250 do mesmo diploma legal.
A busca é a diligência que se faz em um lugar ou em uma pessoa com
o fim de encontrar determinada pessoa ou coisa, em especial uma pessoa
investigada ou elementos de prova da infração penal. Trata-se de uma medida
109
cautelar coercitiva com a finalidade de evitar o perecimento da prova do crime,
podendo ser realizada em caso de flagrante delito, antes de instaurado o Inquérito
Policial, no curso do mesmo, durante a instrução do processo e na fase da execução
processual.
Quando as autoridades requerem ao magistrado a busca e apreensão,
deve levar em conta as garantias constitucionais, em especial aquelas que tratam da
inviolabilidade de domicilio, da intimidade e vida privada e incolumidade física e
moral. Vale ressaltar que tais direitos não são absolutos, podendo sofrer limitações
se coincididos com o poder-dever estatal de punir, desde que obedecidos os
critérios de legalidade, necessidade e proporcionalidade.
Nos termos do CPP, as hipóteses para a ocorrência da busca são: 1.
Prender criminosos; 2. Apreender coisas achadas ou obtidas por meios criminosos;
3. Apreender instrumentos e falsificação ou de contrafação e objetos falsificados e
contrafeitos; 4. Apreender armas e munições, instrumentos utilizados na pratica de
crime ou destinados a fim delituoso; 5. Descobrir objetos necessários à prova da
infração ou à defesa do réu; 6. Apreender cartas, abertas ou não, destinadas ao
acusado ou em seu poder, quando haja suspeita de que o conhecimento de seu
conteúdo possa ser útil à elucidação do fato; 7. Apreender pessoas vítimas de crime;
e 8. Colher qualquer elemento de convicção.
Portanto, em especial os itens 2, 3, 4 e 8 acima preveem a
possibilidade de a autoridade apreender bens relacionados à pratica criminosa.
Assim como nas medidas assecuratórias patrimoniais, tais bens poderão ser
utilizados para a satisfação da ação indenizatória ex delicto e para as demais
implicações de uma condenação penal, como o perdimento dos bens em favor do
Estado.
A busca pode ser pessoal ou domiciliar. A busca pessoal independe de
ordem escrita de autoridade judicial e exige fundadas suspeitas. É cabível quando
os objetos procurados são portáteis e existem fundadas suspeitas de que se
encontram em poder de alguém, sendo realizada através do procedimento de
revista. Importante lembrar que se a busca pessoal for feita em mulher, deverá ser
110
feita por outra mulher, salvo se importar retardamento da diligência. Já a medida
domiciliar7879 depende de ordem escrita de autoridade judicial, exigindo fundadas
razões para sua autorização.
A apreensão é o ato pelo qual a autoridade ou seu agente retira a
pessoa ou coisa de quem a detém. Pode ser coercitiva, quando originada da busca,
ou espontânea, nos casos de livre apresentação ou exibição da pessoa ou coisa.
4.5 ASPECTOS PRÁTICOS
4.5.1 Pesquisa Realizada pela Faculdade Getúlio Vargas
Contratada pelo Ministério da Justiça (MJ), através da Secretária de
Assuntos Legislativos (SAL), a Faculdade Getúlio Vargas Direito Rio – Escola de
Direito do Rio de Janeiro – foi responsável pela elaboração da pesquisa80 a qual
objetivou, dentre outras coisas, a elaboração de um diagnóstico da eficácia das
atuais medidas assecuratórias existentes no processo penal e dos resultados
indenizatórios da ação civil ex delicto. Vale salientar que foram objeto da pesquisa o
sequestro o arresto e a hipoteca legal, não estando a busca e apreensão inserida no
estudo.
A fim de alcançar o objetivo, foi enviado um questionário aos juízes
estaduais e federais que atuam em varas criminais81, bem como feita um pesquisa
jurisprudencial enfocando o funcionamento prático das medidas cautelares.
A pesquisa concluiu que as atuais medidas cautelares são obsoletas e
não são capazes de executar sua função processual, demonstrando que as mesmas
são aplicadas a um número extremamente pequeno de casos. Se forem
consideradas apenas as sentenças condenatórias proferidas no período pesquisado,
78 A busca domiciliar pode ocorrer em casa ou compartimento de residência, habitação coletiva ou em local onde
alguém exerce a profissão, remunerada ou não. 79 A busca em escritório de advocacia deve ser acompanhada por um representante da OAB e seguir os
procedimentos previstos na Portaria 1288/2005, editada pelo Ministério da Justiça em 30.06.2005. 80 Disponível em: <http://portal.mj.gov.br/main.asp?Team={DFCCBE36-4D36-4650-B6DA-E68546FD1E4E}>. 81 De acordo com o relatório da pesquisa, o questionário foi elaborado pela equipe pesquisadora e discutidos com
membros da SAL/MJ, tendo recebido o apoio do Conselho Nacional de Justiça, por meio do então corregedor Ministro Gilson Dipp, e foi encaminhado a todos os juízes de competência exclusivamente criminal nas capitais de todos os Estados da Federação e do Distrito Federal.
111
a não utilização da hipoteca e o arresto alcança 96% dos casos, ao passo que a não
utilização do sequestro é de 94%. Um dos motivos alegados pelos magistrados é
que as medidas cautelares patrimoniais estão desatualizadas.
Se por um lado a utilização do sequestro, da hipoteca e do arresto têm
sido bastante baixa pelos magistrados brasileiros, o número de bens apreendidos
tem sido bastante expressivo por conta da mudança de postura das autoridades
brasileiras
Com base nesses dados, pode-se concluir que o combate ao crime no
País cumpre, fundamentalmente, uma finalidade penal-repressiva, sendo que
medidas civis como o confisco criminal ou o perdimento civil, não são efetivamente
aplicadas. O confisco criminal, embora previsto legalmente, não tem aplicação
efetiva na maioria dos processos.
4.5.2 Avaliação do GAFI
O Grupo de Ação Financeira Internacional (GAFI) faz avaliações de
seus países membros com o intuito de verificar se os mesmos aplicam ou não as
recomendações editadas por aqueles organismos internacional. O relatório referente
à última avaliação do Brasil foi apresentado em junho de 2010 em reunião realizada
em Amsterdam – Holanda.
Em relação ao cumprimento da Recomendação 3, relativa a ao
confisco de bens, direitos e valores, o GAFI afirmou que embora o número de
sequestros/congelamentos seja adequado, não se pôde avaliar se as autoridades
estão suficientemente focadas na busca do confisco. Nos casos de lavagem de
dinheiro, o número de confiscos é muito baixo dado ao tamanho da economia e o
risco do crime.
Prossegue dizendo que os tribunais podem devolver os recursos
bloqueados aos arguidos antes da conclusão do caso, impossibilitando o confisco
(embora tais decisões possam ser recorridas em instâncias superiores antes do
desbloqueio). Finaliza dizendo que os sistemas de gerenciamento de ativos são
deficientes, o que deprecia os bens apreendidos.
112
4.5.3 Sistema Nacional de Bens Apreendidos (SNBA)
Um dos frutos da ENCCLA foi a criação do Sistema Nacional de Bens
Apreendidos (SNBA), o qual possibilitou à autoridades conhecer de fato a
quantidade de bens apreendidos em processos judiciais. De acordo com o seu
próprio manual,
O Sistema Nacional de Bens Apreendidos - SNBA é uma ferramenta eletrônica que consolida, em um único banco de dados, as informações sobre os bens apreendidos em procedimentos criminais em todo o território nacional, permitindo um melhor controle dos processos e bens pelos órgãos judiciais.
O SNBA também disponibiliza relatórios sobre os processos e bens apreendidos no âmbito de uma unidade judiciária, tribunal e em todo o Poder Judiciário, favorecendo a adoção de uma política de gestão desses bens, da apreensão à destinação final, inclusive para evitar extravios, depreciação ou perecimento de bens. Em um segundo módulo, o SNBA possibilitará o leilão eletrônico desses bens, a incrementar a necessária recuperação dos ativos.
Desenvolvido pelo Conselho Nacional de Justiça em parceria com o Conselho da Justiça Federal, a Polícia Federal e o Departamento de Recuperação de Ativos do Ministério da Justiça, em cumprimento de uma meta da Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro – ENCCLA, o Sistema Nacional de Bens Apreendidos demonstra, pela sua origem, a importância da cooperação institucional na construção de ferramentas hábeis a aprimorar os serviços judiciais.82
Como acima mencionado, se por um lado o uso das medidas
assecuratórias (sequestro, arresto e hipoteca) é muito baixo por parte dos
magistrados brasileiros, a apreensão de bens tem crescido muito nos últimos anos.
Sendo a forma mais eficaz de combater a criminalidade, pois significa a
retirada de seu combustível financeiro, a apreensão de bens que possam ter alguma
relação com a prática criminosa passou a ser uma realidade para as autoridades.
As próprias divulgações das operações realizadas pela Polícia Federal
que antes eram baseadas somente no número de pessoas presas, atualmente tem
priorizado a informação da quantidade de bens apreendidos (muitas vezes veículos),
82 SISTEMA NACIONAL DE BENS APREENDIDOS – Manual do Usuário Versão 1.0 – Brasília 2009 – p. 3.
113
no valor bloqueado em contas bancárias e no valor apreendido em espécie com os
investigados.
Abaixo apresenta-se uma tabela com dados extraídos do SNBA.
114
Bens Cadastrados no SNBA
TRF1 TRF2 TRF3 TRF4 TRF5 Soma
Aeronaves 971,608.00 15,000.00 5,006,300.00 2,390,000.00 2,639,795.00 11,022,703.00 Alimentos, bebidas, medicamentos 85,845.00 35,763.00 9,486,627.00 5,201,689.00 11,344.00 14,821,268.00 Animais 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 Ativos Financeiros 2,332,671.00 38,906,278.00 7,734,688.00 43,830,726.00 183,715.00 92,988,078.00 Bens Imóveis 3,119,793.00 142,861,215.00 208,787,712.00 55,247,287.00 2,401,423.00 412,417,430.00 Computadores, Acessórios 740,434.00 2,310,133.00 4,948,652.00 8,784,753.00 227,361.00 17,011,333.00 Eletroeletrônico diversos 922,916.00 4,935,651.00 3,935,122.00 12,275,047.00 436,294.00 22,505,030.00 Embarcações 530,000.00 13,408,100.00 899,190.00 11,070,593.00 700,000.00 26,607,883.00 Equipamentos caça e pesca 14,439.00 86,190.00 71,741.00 135,952.00 5.00 308,327.00 Moeda em espécie 10,615,993.00 36,641,223.00 30,710,517.00 13,615,718.00 4,576,081.00 96,159,532.00 Objetos Pessoais ou Domésticos 236,373.00 254,200.00 1,373,422.00 2,935,121.00 97,565.00 4,896,681.00 Pedras, metais preciosos 660,966.00 547,553.00 1,241,962.00 203,595.00 2,000.00 2,656,076.00 Produtos Florestais 0.00 0.00 1,600.00 0.00 0.00 1,600.00 Veículos Automotores 11,791,972.00 25,400,523.00 74,022,607.00 59,585,923.00 7,445,001.00 178,246,026.00 Outros bens móveis 3,366,434.00 799,249.00 50,324,827.00 25,651,109.00 505,547.00 80,647,166.00 Total 35,389,444.00 266,201,078.00 398,544,967.00 240,927,513.00 19,226,131.00 960,289,133.00
115
Os dados supramencionados foram extraídos, em 8 de outubro de
2011, do SNBA. Pode-se verificar que, somente na esfera federal, existem
aproximadamente R$ 960.000.000,00 (novecentos e sessenta milhões de reais) em
bens apreendidos.
Os números demonstram a mudança no foco da atuação das
autoridades nacionais, as quais, seguindo as diretrizes internacionais expostas em
documentos como nas convenções da ONU e nas convenções da OEA, dentre
tantos outros, passaram a focar na retirada dos bens dos criminosos.
Nesse sentido, importante destacar que, a fim de estimular a atuação
das autoridades nesse sentido, algumas leis foram editadas com o intuito de facilitar
a apreensão de bens. A Lei 9.613/98, por exemplo, em seu artigo 4º permite às
autoridades de todos os bens em nome do investigado, sendo que para a liberação
dos mesmos, o ônus de comprovar suas origens lícitas é do próprio investigado. É o
que a doutrina costuma chamar de inversão do ônus da prova.
A região que tem maior valor agregado relacionados aos bens
apreendidos é a 3ª Região, em grande parte pelo estado de São Paulo, seguido
pelas 2ª e 4ª Regiões, as quais também têm valores consideráveis de bens
apreendidos. Já a 1ª e 5ª regiões tem um valor agregado de bens apreendidos
bastante inferiores às demais.
Fazendo uma rápida análise, seguindo ordem de valor dos bens
cadastrados no SNBA, temos em primeiro lugar os bens imóveis, seguidos por
veículos automotores, moedas em espécie, ativos financeiros, embarcações,
eletroeletrônicos em geral, computadores e acessórios, alimentos, bebidas e
medicamentos, aeronaves, pedras e metais preciosos, equipamentos de caça e
pesca e produtos florestais.
Com os números acima, pode-se concluir que o foco das autoridades
ainda está na apreensão/sequestro de imóveis, veículos automotores, recursos em
espécie e ativos financeiros. Alguns objetos os quais são adquiridos com o produto
116
do crime, tais como metais e pedras preciosas, além de objetos de arte merecem
mais atenção das autoridades, face ao baixo número de apreensões.
Em relação a apreensão de recursos em espécie com os investigados,
a Polícia Federal realizou recentemente uma operação, a qual investigação a
possível prática de corrupção passiva por servidores públicos federais, na qual
foram apreendidos mais de R$ 13.000.000,00 (treze milhões de reais) em espécie
com os investigados83.
4.6 DIREITO COMPARADO
Com base nos relatórios de avaliação do GAFI, indicar-se-á abaixo os
principais apontamentos feitos por aquele organismo internacional a respeito do
confisco de bens na Alemanha, na Colômbia e no México.
4.7 ALEMANHA
O país foi avaliado pelo GAFI como largely compliant (LC) na
Recomendação 3 e como partially compliant (PC) na Recomendação Especial III84.
A apreensão e o confisco de bens são medidas que podem ser
eventualmente aplicáveis, a depender da natureza, a todos os crimes na Alemanha,
o que inclui os crimes antecedentes da lavagem de dinheiro. Dessa forma, ambas as
medidas são geralmente invocadas com base em uma condenação penal. Em certos
casos, contudo, é possível emitir uma ordem autônoma de confisco, mesmo em
casos nos quais nenhuma pessoa específica seja processada ou condenada (por
exemplo, quando a pessoa não pode ser encontrada). Nesses casos, de qualquer
83 Trata-se da Operação Paraíso Fiscal, a qual teve como objeto a investigação de funcionários públicos que
estariam recebendo propina para deixar de atuar de forma legal. 84 Recomendação 3 do GAFI: “Os países deveriam adoptar medidas similares às previstas nas Convenções de
Viena e de Palermo, inclusive medidas legislativas, a fim de que as autoridades competentes estejam em condições de declarar perdidos os bens branqueados, os produtos derivados do branqueamento de capitais ou das infracções subjacentes, bem como os instrumentos utilizados ou destinados a serem utilizados na prática destes crimes, ou bens de valor equivalente, sem prejuízo dos direitos de terceiros de boa-fé”.
Recomendação Especial III do GAFI: “Cada país deveria implementar medidas para congelar sem demora fundos ou outros ativos de terroristas, daqueles que financiam terroristas e organizações terroristas, de acordo com as resoluções das Nações Unidas relacionadas à prevenção e supressão do financiamento de atos terroristas. Cada país também deveria adotar e implementar medidas, inclusive legislativas, que permitam as autoridades competentes seqüestrar e confiscar bens que sejam provenientes, utilizados ou que se pretenda utilizar ou destinar para o financiamento do terrorismo, de atos terroristas ou de organizações terroristas”.
117
forma, a ordem não deve ser emitida sem uma denúncia, uma requisição para
persecução ou uma autorização.
As principais sugestões do Relatório à Alemanha são no sentido de
capacitar autoridades de persecução a obter acesso à informação sobre propriedade
de bens de profissionais liberais que alegam que a informação de que dispõem é
protegida por regras de sigilo profissional e diminuir a diferença entre os ativos
efetivamente apreendidos e confiscados e os ativos sobre os quais recai ordem de
apreensão e confisco.
Quanto a Fundo que receba proventos de confisco, a Alemanha já
considerou a hipótese, mas concluiu que tal Fundo não é necessário. Ali, os fundos
identificados, bloqueados, apreendidos e confiscados são entregues a autoridades
fiscais. A legislação alemã dispõe que, após o trânsito em julgado da decisão, os
bens confiscados sejam entregues à autoridade fiscal atrelada à decisão proferida
pelo juiz na primeira fase do recurso, inclusive quando a decisão for exarada durante
a primeira fase do recurso de competência federal. Se o tribunal ordena que os bens
sejam confiscados em benefício da federação, tais bens ficam a cargo da autoridade
judiciária fiscal da República Federativa da Alemanha. A menos que haja
manifestação judicial contrária, os direitos de terceiros não são afetados.
Na ocasião da avaliação realizada pelo GAFI, a Alemanha considerava
uma política de repartição de ativos confiscados quando o confisco for fruto, direta
ou indiretamente, de ações coordenadas de apreensão. Essa perspectiva tomou
forma no desenvolvimento de um projeto de lei que permite acordos com países no
que se refere à repartição de ativos confiscados.
4.8 COLÔMBIA
O Relatório de avaliação afirmou que a realidade colombiana está de
acordo com a Recomendação 3, e que a Colômbia possui uma das legislações
latino-americanas mais abrangentes em relação à apreensão de bens. A lei
colombiana simplificou os procedimentos para apreensão e estabeleceu uma
estrutura regulatória, o que aprimorou a capacidade do Governo lidar com crimes
financeiros e de lavagem de dinheiro. Apesar dos avanços legislativos, contudo, o
118
país permanece com problemas relacionados à complexidade do sistema legal e à
lentidão de decisões finais sobre apreensão de bens.
A respeito da administração de bens, a StAR, em documento sobre
boas práticas de confisco de bens, afirmou que a Colômbia tem uma agência de
gerenciamento de bens na Agência Nacional contra Drogas.
A Colômbia não dispõe de dados sobre cooperação jurídica
internacional em matéria de confisco ou apreensão de bens, de modo que foi
avaliada como partially compliant (PC) quanto à Recomendação 3885. Apesar disso,
há informações de que a Colômbia cooperou com os Estados Unidos e com outros
países em alguns casos importantes de apreensão de bens.
A avaliação do país não foi boa, porém, quanto à Recomendação
Especial III (non-compliant), uma vez que a Colômbia não possui mecanismos para
apreensão ou um sistema eficiente de implementação das resoluções das Nações
Unidas.
4.9 MÉXICO
A medida para tornar indisponíveis ativos provenientes de crime é
denominada, no México, aseguramiento, mas constitui figura semelhante à
incautación dos demais países de língua hispânica. Outra figura é a do embargo,
que pode ser emitido por uma autoridade ministerial ou judicial durante o curso de
um processo penal. Trata-se de uma medida preventiva usada para preservar um
bem que poderia constituir o proveito, o objeto ou o instrumento para a prática de um
crime, e poderia ser confiscado. Também pode ser usado para preservar a cena de
um crime. Quanto ao confisco, ele é possível quando há uma condenação principal,
e pode ocorrer mesmo que o bem esteja sob o controle de terceiros.
85 Recomendação 38 do GAFI: “Os países deveriam considerar: a) Criar um fundo com os cativos declarados
perdidos no seu país, onde fossem depositados a totalidade ou parte dos bens declarados perdidos, e usá-lo para fins de dotação das autoridades de aplicação da lei, de saúde, de educação ou para outros fins apropriados; e b) Adoptar as medidas necessárias para permitir a repartição, com ou entre outros países, dos bens declarados perdidos, em particular sempre que a perda tenha resultado, direta ou indiretamente, de ações coordenadas das autoridades de aplicação da lei”.
119
A Lei Federal mexicana contra o crime organizado prevê
especificidades. Entre elas, a de que se incluem entre os bens confiscados aqueles
em relação aos quais o condenado no processo penal age como proprietário, e
quando não consegue demonstrar a origem legal do bem. A lei também autoriza o
embargo de propriedade de membros de uma organização criminosa, incluindo
propriedade em relação à qual a organização age como dona, a menos que seja
capaz de demonstrar sua origem legal.
120
CAPÍTULO 5 – DESTINAÇÃO DOS BENS APREENDIDOS
No capítulo 3, foi demonstrado que a descapitalização das
organizações criminosas passou a ser prioridade das autoridades. No capítulo 4,
falou-se sobre o processo penal e as medidas legais existentes para que seja
possível a realização da nova estratégia de combate ao crime organizado. Nesse
capítulo falar-se-á sobre a destinação dos bens retirados dos acusados.
Antes do trânsito em julgado da ação penal, os bens, em regra, têm
três destinações possíveis: o encaminhamento aos depósitos judiciais ou policiais, a
alienação antecipada ou a nomeação de um depositário (o próprio investigado, um
órgão público ou um terceiro).
Após o trânsito em julgado, em caso de absolvição, se não alienados,
os bens são devolvidos ao réu. Se os mesmos tiverem sido fruto de alienação
antecipada, os recursos, devidamente atualizados serão devolvidos ao acusado. Em
caso de condenação, após os danos causados serem ressarcidos, haverá a perda
em favor da União e, em geral, os recursos serão destinados ao Departamento
Penitenciário Nacional. Existe também a possibilidade de destinação específica,
como no caso da Lei 11.343/06 (Lei de Drogas).
Para finalizar o capítulo, citar-se-á a legislação modelo da Organização
dos Estados Americanos, bem como a realidade existente na Espanha, na Costa
Rica, no México e nos Estados Unidos.
5.1 DESTINAÇÃO DOS BENS APREENDIDOS ANTES DO TRÂNSITO EM
JULGADO
Conforme visto anteriormente, segundo dados do SNBA, existiam, em
8 de outubro de 2011, somente na esfera federal, bens apreendidos no valor de
aproximadamente R$ 960.000.000,00 (novecentos e sessenta milhões de reais).
Salvo exceções previstas em legislações específicas (Lei 11.343/09,
por exemplo), os bens apreendidos têm três destinações antes do trânsito em
julgado da sentença penal: encaminhamento aos depósitos policiais ou judiciais,
121
nomeação de um depositário (o próprio investigado ou um terceiro) ou alienação
antecipada. Outra possibilidade é o acusado comprovar a origem lícita dos bens ou
demonstrar a desnecessidade de que os mesmos fiquem a disposição do juízo,
hipóteses nas quais o magistrado deverá liberá-los. A seguir far-se-á algumas
considerações sobre as destinações possíveis acima mencionadas.
5.1.1 Encaminhamento aos Depósitos Judiciais ou Policiais
A grande maioria dos bens apreendidos em procedimentos penais é
encaminhada aos depósitos das polícias ou da Justiça. Esses bens ali permanecem,
muitas vezes, por anos, para garantir a realização de perícias e, portanto, a
instrução do processo quando se tratarem de coisas ligadas à prática delitiva, ou
para assegurar a reparação do dano causado quando se tratarem de bens
sequestrados, arrestados, apreendidos ou submetidos ao gravame da hipoteca
judicial ou não permitir que o criminoso se beneficie da pratica delitiva.
O armazenamento dos bens em depósitos é, sem dúvida, a pior opção
dentre as três mencionadas. Isso, pois, não há tratamento adequado a esses bens,
os quais ficam sujeitos à deterioração. Além disso, a manutenção dos mesmos em
depósitos é extremamente onerosa para o Estado. A título de exemplo, somente o
depósito da Polícia Federal na cidade de São Paulo conta com aproximadamente
35.000m2 de área de terreno com aproximadamente metade disso de área
construída. São nove galpões de tamanhos diferentes, nos quais estão depositados
aproximadamente 850 veículos86, além de diversos outros bens, como, por exemplo,
computadores, relógios e outros. O custo mensal de manutenção é superior a R$
40.000,00 (quarenta mil reais), sendo que o imóvel necessita de diversas reformas.87
A permanência dos bens aprendidos em depósitos, sem a manutenção
adequada, impulsiona um rápido processo de deterioração e a consequente
depreciação do valor dos mesmos. Por exemplo, um veículo apreendido em um
inquérito policial que, posteriormente, gera ação penal, certamente estará
extremamente depreciado no final do processo. Ainda pior do que os veículos são os
86 Alguns desses veículos estão no pátio da Polícia Federal há pelo menos 10 anos. 87 Informação encaminhada por e-mail pela Polícia Federal em 17/06/2011.
122
equipamentos de informática. Como a rápida evolução tecnologia, a manutenção
deles em um depósito por poucos anos praticamente o inutiliza.
A título de exemplo, em decisão proferida no Processo
2006.5105001835-8 – Ação Civil Pública, o magistrado afirmou:
Por experiência jurídica, sabe-se que bens apreendidos chegam ao final praticamente inservíveis, por depreciação natural, superação de tecnologia ou falta de uso. Basta um real exame de constatação de preservação dos bens apreendidos pela Justiça Federal. Inúmeros não suportam o desfecho da ação. (grifos nossos)
Abaixo traz-se algumas fotos para ilustrar as condições em que os
bens ficam depositados, com a consequente deterioração que sofrem os bens
guardados nos depósitos policiais e da Justiça. As mesmas foram apresentadas por
um representante da Polícia Federal em reunião da ENCCLA realizada em 11 de
agosto de 2011 na sede do Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação
Jurídica Internacional.
Foto do Depósito da SR/DPF/BA durante as correições extraordinárias realizadas em
2009.
123
Foto da SR/DPF/RJ, após a apreensão de máquinas de caça níqueis.
Fotos do depósito da SR/DPF/SP com produtos frutos do crime de contrabando.
Foto do Depósito da SR/DPF/BA durante as correições extraordinárias realizadas em 2009.
As fotografias acima ilustram como os depósitos não são locais
adequados para a guarda das mercadorias apreendidas. Como já mencionado, além
124
de não ter as condições ideais para conservar os bens, o que acaba por deteriorá-
los com uma velocidade espantosa, ainda trazem gastos de grande vulta para o
Estado com o intuito de manter esses locais.
Vale ainda lembrar que as áreas públicas ou alugadas pelo Estado
para servirem como depósitos de bens apreendidos, além de gerar imenso custo de
manutenção, ficam impossibilitadas de serem utilizadas para outros fins mais úteis.
Quantos fóruns já não comportam a demanda judicial de determinadas cidades?
Quantas delegacias de polícia não possuem estandes de tiro para o treinamento dos
policiais?
5.1.2 Alienação Antecipada
A alienação antecipada é uma medida adicional que permite assegurar
a efetividade da persecução penal, já que objetiva mitigar os efeitos da deterioração
ou da depreciação do bem sob tutela judicial.
O Código de Processo Penal (CPP) determina que os bens
apreendidos, quando forem de fácil deterioração, poderão ser vendidos no curso do
processo, conforme redação do art. 120, § 5º. E ainda, no art. 139, estabelece a
aplicabilidade do Código de Processo Civil (CPC) quanto ao depósito e
administração dos bens arrestados. Segundo o art. 670 deste diploma, o juiz pode
autorizar a alienação antecipada quando os bens estiverem sujeitos à deterioração
ou à depreciação ou quando houver manifesta vantagem.88
88 PROCESSUAL PENAL. MANDADO DE SEGURANÇA. ALIENAÇÃO ANTECIPADA DE
AUTOMÓVEIS. POSSIBILIDADE. BENS SUJEITOS A DETERIORAÇÃO ACELERADA E A DEPRECIAÇÃO. SEGURANÇA DENEGADA. 1. O ato que determina o leilão, embora praticado por um juiz, é efetuado na administração dos bens apreendidos, não consubstanciando ato jurisdicional, de tal sorte que lhe basta a fundamentação própria do ato administrativo. 2. É notória e autoevidente a rápida deterioração a que se sujeitam os veículos sem uso, somada à sua desvalorização no mercado, justificando sua alienação, se não for de logo deferida a sua restituição. 3. Aguardar o trânsito em julgado da sentença que decretar o perdimento ou mandar restituir os automóveis somente prejudicaria a parte a quem houvesse de caber a propriedade desses bens. 4. Segurança denegada. (TRF3 MS 200803000383566/MS, Primeira Seção, Relª. Des. Cecilia Mello, public. no DJ de 27.10.1999). (GRIFO NOSSO) PROCESSO PENAL. MANDADO DE SEGURANÇA. VEÍCULOS APREENDIDOS. DEPRECIAÇÃO. LEILÃO ANTECIPADO. CABIMENTO. OPORTUNIDADE. 1. Mostra-se cabível a alienação antecipada dos veículos apreendidos em procedimento criminal, quando sujeitos a riscos de deterioração e desvalorização, ocasionando prejuízo à Fazenda Pública. Precedentes. 2. A medida em tela se revela adequada e conveniente, de modo a preservar o valor dos bens e resguardar os interesses de ambas as partes,
125
Para autorizar a alienação antecipada de bens, o juiz deverá verificar a
existência de indícios de autoria e da prova da materialidade do crime. Também,
deve o magistrado averiguar se há grande dificuldade de administração dos bens
pelo Estado. Assim, constatada a presença desses requisitos, nada impede que o
magistrado determine a imediata alienação dos bens vinculados à prática delitiva.
Certamente, essa é a medida de precaução mais adequada a ser
realizada, pois é a que representa menor risco de depreciação do valor do bem,
possibilitando uma melhor preservação do seu valor real até o final da prestação
jurisdicional. Em decisão determinando a alienação antecipada, afirmou o
magistrado:
[...] Os bens que remanescem como relógios, canetas, óculos, veículo e lancha, que não foram arrematados ou não tiveram concretizada a venda antecipada, devem, agora, ser objetos de alienação, sendo que o produto da venda depositado em conta judicial.
Anote-se que são diversos móveis que, para a sua manutenção, exigem alto custo para o Estado. Por sua vez, os bens referidos poderão ter o seu valor depreciado, além de não haver espaço adequado tanto na Superintendência da Polícia Federal, quanto no depósito da Justiça Federal, ou mesmo em Secretaria, para a regular preservação. Pontue-se também a falta de aparelhamento do Estado para a administração, manutenção e preservação dos bens.
É fato que a Justiça Federal não dispõe dos meios necessários para administração de tais bens, não podendo ser desconsiderada ainda, a impossibilidade de utilização de recursos públicos para sua manutenção porquanto não integram o patrimônio da pessoa jurídica de direito público, de forma a inviabilizar a adoção de medida de conservação. Logo, a venda antecipada dos bens sequestrados e apreendidos é medida excepcional a ser adotada neste feito, consoante previsto no parágrafo 5º do artigo 120 do Código de Processo Penal e nos incisos I e II do artigo 670 do Código de Processo Civil.
A adoção desta medida está também devidamente respaldada nas políticas públicas definidas pela Estratégia Nacional de Combate à Lavagem de Dinheiro – ENCCLA, em especial, da Meta n.º 17 da ENCLA 2006, porquanto visa não somente para a preservação, até
atendendo ao devido processo legal. 3. No caso concreto, as condenações do réu foram mantidas nas duas instâncias, inclusive o decreto de perdimento, não se mostrando razoável aguardar a remota definição dos recursos especiais e extraordinários. (TRF4, MS 200804000071121/PR, Oitava Turma, Rel. Des. Luiz Fernando Wowk Penteado, public. no DJ de 05.06.2008).
126
mesmo do interesse público, mas também como forma de atender o interesse dos acusados em geral, que poderiam, em caso de absolvição, receber o valor correspondente aos bens alienados, ao invés destes em estado precário. [...]
Assim, considerando a necessidade de se resguardar o valor aquisitivo desses bens e de evitar dispêndio com sua administração e despesas de manutenção e condominiais, com risco de depreciação, DETERMINO a venda antecipada. Tal medida destina-se ao resguardo do seu valor aquisitivo que deverá ser depositado à disposição deste Juízo, devidamente atualizado. [...] (grifos nossos)
89
No entanto, salienta-se que a alienação antecipada não resolve todos
os problemas. Um exemplo disso é o caso da constrição de um grande imóvel, como
uma fazenda com grandes plantações e milhares de cabeças de gado em
confinamento, e com vários funcionários que precisam ser remunerados. Nesse
caso, durante o período que compreende a data da sua constrição e a da sua venda,
o Poder Judiciário terá de administrá-lo. Certamente, isso significará um grande
desafio para o Judiciário, que não tem a mínima estrutura para fazê-lo
adequadamente.
Porém, de acordo com gráfico abaixo extraído do SNBA, a alienação
antecipada tem sido pouco utilizada pelo Poder Judiciário.
89 Decisão prolatada nos Autos n.º 2007.61.81.011962-2, no dia 9 de junho de 2008.
127
5.1.3 Nomeação de um Depositário ou de um Administrador
5.1.3.1 O Próprio investigado
A nomeação do próprio investigado como depositário fiel dos bens
apreendidos é contrária à política de estrangulamento financeiro das organizações
criminosas. Sendo o objetivo das autoridades a retirada do “combustível” para a
atuação das ORCRIM, possibilitar que os próprio acusados pelo cometimento de
uma infração penal utilizem os bens que seriam frutos ou produto do delito não é
adequado.
Além disso, quando o magistrado autoriza a restituição das coisas
apreendidas ao réu, mesmo que na qualidade de depositário fiel, assume o grande
risco da perda desses bens, pois o acusado poderá vendê-los a terceiros de boa-fé,
com o objetivo de se furtar à responsabilidade de ressarcir os danos causados.90
5.1.3.2 Um Terceiro
Poderá haver a nomeação de um administrador para os bens
constritos. De acordo com o artigo 139 do Código de Processo Penal, o depósito e a
administração dos bens arrestados ficarão sujeitos ao regime do processo civil.
A previsão do depositário e do administrador está inserida na Seção III
do Capítulo V (Dos Auxiliares da Justiça) do Código de Processo Civil. Segundo
referido diploma legal, não dispondo a lei de outro modo, a guarda e conservação de
bens penhorados, arrestados, sequestrados ou arrecadados serão confiadas a
depositário ou administrador, o qual perceberá, por seu trabalho, remuneração
fixada pelo juízo, o qual deverá levar em consideração a situação dos bens, o tempo
de serviço e as dificuldades em sua execução. Importante salientar que o depositário 90 PROCESSO PENAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTRIÇÃO DE BENS. POSSIBILIDADE.
MEDIDAS ASSECURATÓRIAS. ALIENAÇÃO ANTECIPADA. DEVOLUÇÃO MEDIANTE DEPÓSITO. PRODUTO DO CRIME. IMPOSSIBILIDADE. A alienação antecipada de bem constrito judicialmente em processo penal, já perdurando a medida por prolongado período de tempo, legitima-se com a finalidade de preservação do valor patrimonial da res. Uma vez alienado o patrimônio em hasta pública, o valor auferido com a venda deverá reverter para uma conta-corrente à disposição do Juízo, aguardando-se o desfecho da ação penal para a destinação da importância. A devolução do bem mediante a garantia de depósito não se apresenta como medida adequada, quando esse é provável produto de atividade criminosa, pois seria um verdadeiro contracenso restituir ao suposto criminoso o produto do crime em tese perpetrado. (TRF4, MS 200904000257269/PR, Oitava Turma, Rel. Des. Paulo Afonso Brum Vaz, public. no DJ de 17.09.2009). (GRIFO NOSSO)
128
ou o administrador responderá pelos prejuízos que, por dolo ou culpa, causar à
parte, perdendo a remuneração que lhe havia sido arbitrada.
5.1.4 Utilização dos Bens Apreendidos por Órgãos Públicos
Uma alternativa à alienação antecipada, à remessa dos bens aos
depósitos das polícias ou da Justiça e à nomeação do próprio réu como depositário
fiel dos bens apreendidos é a destinação provisória dos mesmos aos órgãos
públicos. As mais diversas instituições do Estado possuem interesse em utilizar os
bens apreendidos judicialmente em suas atividades rotineiras, destacando-se as
polícias estadual e federal, os ministérios públicos e os órgãos de assistência social.
Tal medida, antes restrita àqueles bens apreendidos em função do
crime de tráfico de drogas, se difundiu muito na última década, em especial nos
processos baseados na lei de lavagem de dinheiro (Lei 9.613/98). Parte dos juízes
argumenta que a disponibilização dos bens apreendidos aos órgãos de investigação
é altamente positiva, pois além de beneficiar a atuação desses órgãos, ao aparelhá-
los, ampliando a sua capacidade de repressão à criminalidade, permite-se que
esses mesmos órgãos assumam a responsabilidade de realizar a manutenção
desses bens, ao contrário do que ocorreria se estes fossem mantidos nos depósitos
públicos, local onde os serviços de manutenção não são os mais adequados,
ficando esses bens sujeitos aos efeitos deletérios do tempo.
Um exemplo da destinação provisória de bens aos órgãos públicos
ocorreu na Operação Farrapos, deflagrada pela Polícia Federal em 2008 com o
objetivo de desmantelar organização criminosa que, em tese, estaria praticando a
lavagem de dinheiro do narcotráfico. Durante a operação foram apreendidos
diversos bens, dentre os quais veículos, equipamentos de informática, equipamentos
de ginástica, binóculos, eletrônicos, dentre outros. O magistrado, à época, destinou
alguns bens à Polícia Federal. Abaixo transcreve-se trechos da decisão:
[...] A I. Autoridade Policial informa que, ao dar cumprimento aos Mandados de Busca e Apreensão expedidos nos autos da denominada OPERAÇÃO FARRAPOS, foram apreendidos diversos bens móveis (TV’s, aparelhos de ginástica, equipamentos de informática, eletrônicos, fotográficos e outros), além de veículos.
129
Em sua Representação, a Autoridade Policial sustenta que diversos bens são de extrema utilidade ao Departamento de Polícia Federal, pois poderão ser utilizados para cumprir diligências e aumentar a qualidade dos serviços prestados. Alega, também, que os veículos estão parados na sede da Superintendência da Polícia Federal sem funcionamento e com baterias descarregadas, depreciando pela falta de uso. Por fim, assevera que os reais proprietários dos bens foram indiciados pela prática do crime prevista no artigo 1º, inc. I, da Lei n.º 9.613, de 03.03.1998, e que o artigo 5º da referida lei permite a nomeação de pessoa qualificada para a administração dos bens apreendidos (fls. 18/19 e 42/43 e pedido reiterado à fl. 272). [...]
Nos autos da ação penal há indícios suficientes de que os bens apreendidos teriam sido adquiridos com os proventos das infrações penais, ora em apuração. Cabe sublinhar que diversos bens que estão apreendidos são passíveis de deterioração e perda de seu valor aquisitivo.
O artigo 4º da Lei n.º 9.613/1998 estabelece que:
Art. 4.º O juiz, de ofício, a requerimento do Ministério Público, ou representação da autoridade policial, ouvido o Ministério Público em vinte e quatro horas, havendo indícios suficiente, poderá decretar, no curso de inquérito ou da ação penal, a apreensão ou o sequestro de bens, direitos ou valores do acusado, ou existentes em seu nome, objeto dos crimes previstos nesta Lei, procedendo-se na forma dos arts. 125 a 144 do Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941 - Código de Processo Penal. [...]
De seu turno, a Convenção da O.N.U. (Viena, 1988) sobre o Tráfico Ilícito de Entorpecentes e de Substâncias (artigo 5º, item 7), Convenção da O.N.U. (Palermo, 2000) contra o Crime Organizado Transnacional (artigo 12, item 7), Convenção da O.N.U. (Mérida, 2003) contra a Corrupção (artigo 30, item 8), Convenção do Conselho da Europa (Varsóvia, 2005) sobre Apreensão, Perda e Confisco das Vantagens do Crime e Financiamento do Terrorismo (artigo 3º, itens 1 e 2) e Recomendação n.º 3 do GAFI/FATF, estipulam que não comprovada a licitude da origem do bem constrito, não poderá haver sua liberação pelo Juízo. Há de realçar que citadas Convenções não somente autorizam, mas determinam o confisco (leia-se sequestro) dos bens produto de crimes antecedentes de Lavagem de Valores com vistas ao seu perdimento, na esteira do artigo 7º, inciso I, da Lei n.º 9.613/1998.
Por sua vez, o artigo 5º da Lei n.º 9.613/1998 preceitua que:
Art. 5.º Quando as circunstâncias o aconselharem, o juiz, ouvido o Ministério Público, nomeará pessoa qualificada para a administração dos bens, direitos ou valores apreendidos ou sequestrados, mediante termo de compromisso.
130
Com relação à destinação de bens apreendidos por decisão judicial no âmbito da Justiça Federal da 3ª Região, dispõe o artigo 270, inciso II, do Provimento COGE n.º 64, de 28.04.2005, que:
“Art. 270. Os bens apreendidos deverão ser mantidos em local seguro, devidamente identificados com número do processo e nome das partes, bem como figurar em termo nos autos com anotação ‘bens apreendidos’, na etiqueta superior esquerda da capa (IN 31-01 – capa e numeração únicas), observando-se o seguinte: [...]
II – cuidando-se de bens de volume apreciável deverão ser depositados em diferentes entidades, por ordem judicial ou determinação da autoridade policial conforme sua natureza.
Já o artigo 10 da a Resolução n.º 435, de 29.04.2005, do Conselho da Justiça Federal, estipula as cautelas e restrições a serem observadas nas hipóteses de nomeação de depositário de bens apreendidos em procedimento criminal.
Observo que diversos bens móveis apreendidos, consistentes em equipamentos de telefonia, informática, eletrônicos, fotográficos e outros, serão de grande valia para o cumprimento e execução das diligências realizadas pela Superintendência da Polícia Federal de São Paulo. [...]
A destinação ora concedida não inibe eventual pedido de restituição dos bens em sendo reconhecida a sua adequação. [...] (grifos nossos)
Referidos bens continuam sendo utilizados pela Polícia Federal,
estando mais bem conservados do que se tivessem sido encaminhados a um
depósito. Vale ressaltar que quando os órgãos públicos recebem para administrar
bens oriundos de processos judiciais em andamento eles assinam, através de seu
representante legal, um compromisso com o juízo de guarda e conservação dos
bens, de forma que deverá responder administrativa e judicialmente por eventual
uso não autorizado ou por qualquer dano causado que não seja natural do tempo.
5.2 DESTINAÇÃO DOS BENS – APÓS O TRÂNSITO EM JULGADO DA AÇÃO
PENAL
No caso de absolvição do réu ou de julgada extinta a punibilidade,
serão levantados os bens arrestados ou cancelada a hipoteca dos bens imóveis,
conforme o caso (art. 141, CPP).
131
Transitada em julgado a sentença penal condenatória, haverá a perda
dos bens produto do crime ou obtidos pelo proveito da infração penal,
independentemente de menção expressa na sentença (art. 91, II, b, do CP). Em
relação aos bens sequestrados, o juiz, de ofício ou a requerimento do interessado,
determinará a avaliação e venda desses bens em leilão público. O dinheiro resultado
da venda será recolhido ao Tesouro Nacional, caso não se destine ao lesado ou a
terceiro de boa-fé (art. 133, do CPP).
Os autos do arresto ou da hipoteca, que correm em apartado, serão
remetidos ao juízo cível (art. 143, do CPP), para que o ofendido promova a
execução do título judicial buscando a reparação do dano causado pela prática
delitiva (art. 63, do CPP combinado com o art. 575, IV, do CPC).
Os instrumentos do crime, que tiveram sua perda declarada em favor
da União e os bens confiscados serão inutilizados ou recolhidos a museu criminal,
se houver interesse na sua conservação (art. 124, CP).
O Código Penal, em seu art. 45, § 3º, assenta que os bens e valores
pertencentes ao condenado, no limite do valor do prejuízo causado ou o do provento
obtido pelo agente ou por terceiro pela prática criminosa, o que for maior, serão
destinados em favor do Fundo Penitenciário Nacional (FUNPEN).
5.2.1 Destinações Específicas
Como acima exposto, o destino “geral” dos valores provenientes da
condenação dos acusados pela prática de crimes é o Funpen. Porém, existem
situações, das quais falar-se-á abaixo, que a própria legislação determina um
destino específico.
5.2.1.1 Constituição Federal
A Constituição Federal, em seu art. 243, determina que as glebas onde
houver cultura ilegal de plantas psicotrópicas serão imediatamente expropriadas e
especificamente destinadas ao assentamento de colonos. Já os bens apreendidos
em razão do tráfico ilícito de drogas serão confiscados em benefício de instituições
132
especializadas em tratamento de viciados, bem como no custeio das atividades de
combate a esse delito.
5.2.1.2 Lei de Entorpecentes – Lei 11.343/2006
Na sentença será decretado o perdimento os bens apreendidos,
sequestrados ou declarados indisponíveis, os quais serão revertidos diretamente ao
Fundo Nacional Antidrogas (FUNAD) (art. 63, §1º).
Após o trânsito em julgado da sentença condenatória, será
encaminhado à Secretaria Nacional Antidrogas (SENAD), pelo juiz, ofício com a
relação desses bens declarados perdidos (§ 4º). A Senad deverá providenciar a
alienação desses bens, podendo, para tanto, firmar convênios de cooperação (§ 3º).
Os bens arrecadados pelo Funad e os recursos obtidos com a
alienação dos bens declarados perdidos em favor da União, poderão ser destinados
aos estados, Distrito Federal ou organismos que atuam na prevenção ao uso de
drogas e na assistência aos usuários, por meio de convênios, com a finalidade de
execução de programas relacionados com as drogas (art. 64).
5.2.1.3 Estatuto do Desarmamento – Lei 10.826/2003
A Lei nº 10.826/2003 – Estatuto do Desarmamento – determina que as
armas de fogo apreendidas serão encaminhadas ao Comando do Exército para
destruição ou doação aos órgãos de segurança pública ou às Forças Armadas (art.
25).
5.3 DESTINAÇÃO ADMINISTRATIVA – RECEITA FEDERAL DO BRASIL
Além da apreensão de bens no âmbito dos processos judiciais, existe,
em alguns casos, a apreensão administrativa91. É o que ocorre, por exemplo, com a
91 O Controle de Mercadorias Apreendidas (CTMA) controla a movimentação de todas as etapas do processo
fiscal de apreensão, desde a entrada das mercadorias nos depósitos até a sua destinação final, disponibilizando vários relatórios e documentos, operacionais e gerenciais, em cada uma destas etapas. O Controle baseado em princípios de contabilidade é obtido com o manuseio correto de esquemas de movimentação de contas que identificam a condição do processo fiscal e da mercadoria. O CTMA é um Módulo integrante do SIEF - Sistema Integrado de Informações Econômico-Fiscais, disponível em mais de 100 unidades administrativas que controlam e gerenciam mercadorias apreendidas. Os dados e tabelas do
133
Receita Federal do Brasil que pode realizar apreensões em decorrência das
atividades de controle aduaneiro ou de fiscalização de tributos.
A destinação desses bens é regulamentada pela Portaria SRF número
555, de 30 de abril de 2002. Nos termos do artigo 2º da referida portaria, uma vez
apreendidos e perdidos em decorrência de um processo administrativo, os bens
poderão ter as seguintes destinações:
• venda, mediante leilão, a pessoas jurídicas, para seu uso, consumo,
industrialização ou comércio;
• venda, mediante leilão, a pessoas físicas, para uso ou consumo92;
• incorporação a órgãos da administração pública direta ou indireta
federal, estadual ou municipal, dotados de personalidade jurídica de
direito público;
• incorporação a entidades sem fins lucrativos declaradas de utilidade
pública federal, estadual ou municipal;
• incorporação a entidades sem fins lucrativos declaradas de utilidade
pública federal, estadual ou municipal, ou a Organizações Da
Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP qualificadas conforme
a Lei nº 9.790, de 23 de março de 1999; ou
• destruição ou inutilização em casos determinados:
Importante destacar que o artigo 26 de referida Portaria estabelece que
deverá ser priorizada a destinação de semoventes, produtos perecíveis, bens que
exijam condições especiais de armazenamento e outras mercadorias cuja
Sistema encontram-se centralizados na base SIEF-BRASIL, sendo que o acesso das unidades é remoto, através do SIEF Web. Disponível em: <https://siefweb.receita.fazenda/flogin>.
92 Nos termos do artigo 9o da Portaria SRF número 555, as mercadorias serão vendidas e entregues no estado em que se encontrarem, não cabendo à SRF responsabilidade por qualquer modificação ou alteração que venha a ser constatada na constituição, composição ou funcionamento dos produtos licitados, pressupondo, o oferecimento de lance, o conhecimento das características e situações dos bens, ou o risco consciente do arrematante, sem direito a reclamação posterior.
134
constituição intrínseca possa torná-las, em virtude do prazo de validade ou de outros
motivos, imprestáveis para a utilização original, sendo que a destinação dos bens de
que trata este artigo poderá ocorrer imediatamente após a formalização do
procedimento administrativo-fiscal pertinente, desde que a observância dos prazos
legais para a decisão administrativa do perdimento ou do abandono acarrete a
inviabilidade de sua utilização ou consumo para o fim a que se destinam, ou na
hipótese de riscos ao meio ambiente, à saúde e à integridade física dos servidores
envolvidos com sua guarda e manipulação.
Assim, verifica-se que, com o objetivo de evitar os perecimentos em
seus depósitos, a Receita Federal fez a previsão da destinação imediata de
determinados tipos de bens. A alienação dos bens, independentemente de um
processo judicial também foi proposta e é executada.
Abaixo tabela de destinação de mercadorias apreendidas, a qual foi
objeto de apresentação feita pela Receita Federal do Brasil em reunião da ENCCLA
realizada em 11 de agosto de 2011 na sede do Departamento de Recuperação de
Ativos e Cooperação Jurídica Internacional.
Janeiro a DezembroValor (R$)
Saída por Alienação (Leilões) 319.045.009,97 29,32%Saída por Incorporação a Órgãos Públicos (Doações) 182.767.607,06 16,80%Saída por Incorporação a Ent. Beneficentes (Doações) 99.581.391,03 9,15%Saída por Destruição 353.664.477,32 32,50%Saída por Decisão Favorável ao Contribuinte 122.877.970,78 11,29%Outras Saídas 10.252.451,46 0,94%
TOTAL 1.088.188.907,62 100,00%
Modalidade de Saída %
ESTATÍSTICA DE SAÍDA DE MERCADORIAS 2010
5.4 DIREITO COMPARADO
A fim de comparação com o que ocorre em outros países do mundo,
indicar-se-á abaixo, inclusive com informações dos relatórios de avaliação do GAFI,
como é feita a administração e destinação de bens apreendidos ou perdidos no
135
México, na Costa Rica, na Espanha, nos Estados Unidos, no Reino Unido e na Itália.
Falar-se-á, antes, também sobre a Legislação Modelo da Organização dos Estados
Americanos.
5.4.1 Legislação Modelo da Organização dos Estados Americanos (OEA)
Em relação à administração dos bens bloqueados, a OEA sugere que a
lei deve designar uma autoridade administrativa especificamente para a
administração e preservação do valor econômico dos bens sujeitos a medidas
assecuratórias em processos que investiguem o cometimento dos crimes de
lavagem de dinheiro, financiamento ao terrorismo e outras ofensas graves, sendo
que os bens bloqueados devem ser colocados imediatamente a disposição e sob a
responsabilidade de referida autoridade administrativa.
A autoridade administrativa deve possuir legitimidade para executar
qualquer acordo ou contrato que considere necessário para a manutenção dos bens
sob sua custódia.
Os bens perecíveis ou cuja manutenção se mostrar onerosa deverão
ser vendidos, sendo que o produto da venda deverá ser depositado em um Fundo,
onde permanecerá até que uma decisão final declare o perdimento do bem.
Eventuais rendimentos devem seguir o destino do principal.
Nos casos em que a venda do bem não é possível, seu uso pode ser
concedido a uma entidade estatal, obedecidas as limitações estabelecidas em lei (a
lei deve determinar quais os bens podem ser dados em empréstimo, o limite
temporal deste empréstimo, quais entidades podem pleitear este benefício, os fins
específicos aos quais deverá servir o empréstimo, mecanismos de controle, etc.).
Quando da declaração de perda dos bens em sentença definitiva, a lei
modelo prevê algumas possibilidades:
• manutenção do bens pelo tribunal para a execução de fins
relacionados ao combate dos crimes de lavagem, tráfico e outras
ofensas graves;
136
• transferência de parte dos bens para algum outro órgão ou entidade
estatal que tenha participado das investigações;
• venda do bem, podendo: a) transferir o produto da venda para
alguma agência estatal; ou b) depositá-la em um Fundo cuja
atividade esteja relacionada ao objetivo da lei.
• transferência do bem ou produto da sua venda para uma
organização não governamental cujas atividades estejam
relacionados com o fim da lei.
• “sharing” com outros países quando o processo contou com a
cooperação internacional;
• doação a entidades intergovernamentais que desenvolvam
trabalhos nesta área, como organizações internacionais.
• promover a criação de um fundo nacional que receba os bens cujo
perdimento foi decretado e autorize seu uso em programas para
melhor administração da justiça, capacitação de agentes públicos
no combate o tráfico ilícito de drogas, lavagem de dinheiro e outras
ofensas graves, prevenção e investigação destes crimes, assim
como programas relacionados à educação e à saúde nesta área.
5.4.2 México
A “Ley para la Administración de Bienes Asegurados, Decomisados
(perdidos) o Abandonados” tem por objetivo regulamentar a administração e
disposição dos bens bloqueados, perdidos e abandonados em sede de
procedimentos penais e alguns administrativos (Delitos de Trânsito).
Os bens que se encontram bloqueados serão administrados pelo
Servicio de Administración y Enajenación de Bienes (SAE), que poderá administrá-
los diretamente ou nomear depositários, interventores ou administradores.
137
O SAE está obrigado a fazer seguro de todos os bens sob sua custódia
que alcancem determinado valor previsto em regulamento. Os frutos e rendimentos
dos bens bloqueados serão destinados ao pagamento dos custos gerados pela sua
manutenção e administração. O remanescente, se houver, será mantido em um
fundo e o seu destino será o mesmo do principal quando da sentença definitiva.
Para a devida conservação e, conforme o caso, bom funcionamento do
bem bloqueado, incluindo, por exemplo, imóveis destinados a atividades
agropecuárias, o SAE terá todas as faculdades e obrigações de um mandatário para
pleitos e cobranças, atos de administração e atos de domínio. Pelo fato de o bem
bloqueado não fazer parte do erário público, à sua administração não se aplica as
limitações impostas aos bens estatais.
Os bens bloqueados perecíveis, fungíveis, semoventes ou de difícil
manutenção serão leiloados pelo SAE.
Os bens imóveis bloqueados poderão ser dado em comodato a uma
entidade estatal que o requeira, ou arrendado, para execução das atividades
específicas deste órgão. Em se tratando de imóveis destinados a atividades
agropecuárias, empresas ou estabelecimentos comerciais, tentar-se-á mantê-los
produtivos.
O Relatório do GAFI avaliou o México, quanto à Recomendação 3,
como LC. Sugeriu ao país que incluísse na legislação (1) a possibilidade de
confiscar propriedade por valor equivalente ou correspondente; e (2) meios de
prevenir ações nas quais as pessoas envolvidas sabiam ou deveriam saber que,
como resultado dessas ações, ficaria prejudicada a capacidade de as autoridades
recuperarem os bens sujeitos ao confisco.
No trecho em que aborda o Fundo de ativos confiscados, o Relatório
destacou previsão da legislação federal mexicana segundo a qual materiais
confiscados que contenham tóxico ou substâncias perigosas devem ser destruídos à
ordem da autoridade responsável pelo caso, nos termos do Código de Processo
138
Penal. Contudo, a autoridade também tem a alternativa de reter o material para fins
de ensino e pesquisa.
Ainda quanto à existência de Fundo dos proventos de confisco, o Guia
de Boas Práticas da StAR afirma que o Governo do México reparte os recursos
provenientes do confisco, ou de seus frutos e produtos, em cotas iguais, entre o
Ministério da Saúde, da Segurança e o Judiciário. O Relatório do GAFI acrescenta
que os recursos destinados ao Ministério da Saúde são alocados à prevenção do
uso de drogas e à reabilitação de usuários. Dos recursos auferidos, contudo, há
previsão legal de dedução de despesas administrativas e de manutenção, de custos
associados à preservação do bem confiscado, de taxas devidas a profissionais que
não são servidores públicos, mas são responsáveis por procedimentos desde o
confisco até a venda, bem como o pagamento resultante de direitos de usuários ou
terceiros, de impostos, de questões em litígio, de outros gastos similares aos já
enumerados e de outros custos determinados pela Lei Fiscal Federal ou pela
legislação aplicável.
Os recursos provenientes da venda dos bens confiscados, bem como
os frutos gerados durante a administração pelo SAE, devem ser depositados em um
fundo com duas contas internas: uma para os recursos referentes aos frutos dos
bens, e outra para os recursos da venda. Cada conta interna deve ter outras contas
internas relativas a cada bem ou grupo de bens entregues para administração, de
maneira que permita a transferência de recursos obtidos da conta interna geral para
as contas internas a ela.
No contexto, o Relatório fez questão de mencionar o papel fundamental
do SAE. As funções do SAE são detalhadas na legislação federal sobre
administração e venda de bens públicos, bem como nos seus estatutos. O SAE,
contudo, não faz o planejamento para alocação dos bens, uma vez essa
competência fica a cargo da legislação federal.
5.4.3 Costa Rica
Na Costa Rica existe a “Unidad de Administración de Bienes
Decomisados (bloqueados) y Comisados (perdidos) – Instituto Costarricense sobre
139
Drogas”, a qual é ligada ao Ministério da Presidência. A base legal para sua
constituição está na Lei 8.204 – Lei Sobre Entorpecentes, Substâncias
Psicotrópicas, Drogas de Uso não Autorizado, Legitimação de Capital e Atividades
Conexas. O artigo 83 do referido diploma legal estabelece que todos os bens móveis
e imóveis, veículos, instrumentos, equipamentos, valores, dinheiro e demais objetos
utilizados no cometimento dos delitos previstos naquela lei, assim como os diversos
bens e valores provenientes de tais ações deverão ser bloqueados preventivamente
pela autoridade que conheça a causa.
O Instituto assumirá o depósito judicial dos bens bloqueados sempre
que os mesmos possam ser utilizados imediata e exclusivamente no cumprimento
dos fins almejados pela lei, devendo, logo, assumir as responsabilidades
decorrentes de tal condição. Neste sentido, deverá receber o bem, custodiar, cuidar,
manter e inspecionar seu uso, até que seu perdimento seja declarado, de modo que
ante uma eventual devolução do bem, o mesmo seja entregue em condições
similares as que foram recebidas.
Uma vez na posse destes bens, o Instituto poderá dá-los em
empréstimo a entidades públicas e privadas que desenvolvam atividades de
repressão ou prevenção ao tráfico e uso de drogas. O empréstimo será dado
mediante convenio (a Lei traz o conteúdo que obrigatoriamente deve possuir estes
convênios) com a entidade beneficiária, que deverá prestar caução no valor do bem
com a finalidade de garantir um eventual ressarcimento em caso de deterioração ou
destruição.
Os bens bloqueados passíveis de sofrerem perecimento podem ser
vendidos pelo Instituto antes mesmo de serem declarados perdidos por sentença
definitiva (art. 88). Os bens sem utilidade, assim considerados aqueles que já
cumpriram com sua vida útil, poderão ser destruídos pelo Instituto, já que não
servem para ser vendidos, doados, leiloados ou conservados. Tal medida será
seguida da elaboração de uma ata pelo Instituo, assinada por duas testemunhas.
O art. 93 da referida lei assegura os direitos de terceiros de boa-fé,
prevendo que os mesmo serão comunicados da existência do processo para que,
140
querendo, façam valer seu interesse jurídico sobre os bens, produtos ou
instrumentos, cujo bloqueio e perdimento podem ser declarados.
Em relação aos recursos bloqueados em espécie, a autoridade judicial
depositará o dinheiro bloqueado na conta do Instituto Costarricense sobre Drogas
que poderá aplicá-lo. Desta aplicação, 60% do rendimento (o principal ainda não é
propriedade do Estado) deverá ir para programas preventivos, 30% para programas
repressivos, 10% para manutenção dos bens bloqueados.
O perdimento dos bens e incorporação dos mesmos ao patrimônio
público dá-se por sentença definitiva em que se ateste a utilização ou procedência
ilícita do bem, quando não se pode estabelecer a identidade dos criminosos ou
quando abandonados os bens (três meses após o encerramento do processo,
decreta-se o abandono do bem).
Uma vez declarados perdidos, os bens poderão ser doados para
entidades de interesse público, prioritariamente a organismos cujo fim seja a
prevenção ou repressão contra as drogas, vendidos em leilão (60% do produto da
venda deverá ir para programas preventivos, 30% para programas repressivos, 10%
para manutenção dos bens bloqueados) ou utilizados pelo próprio instituto para a
execução dos seus fins.
5.4.4 Espanha
Na Espanha foi criado o “Fondo de Bienes Decomisados por Tráfico
Ilícito de Drogas y Otros Delitos Relacionados”, tendo como base legal o Código
Penal e a Lei n. 36 de 11 de dezembro de 1995. O Código Penal estabelece que
todo bem originado ou utilizado no tráfico de drogas, ou outros crimes a este
relacionados, serão adjudicados ao Estado após sentença condenatória definitiva.
Já a lei n. 36, de 11 de dezembro de 1995, cria Fundo destinado exclusivamente à
recepção dos bens já declarados perdidos por sentença definitiva.
Os recursos que compõem o fundo são provenientes de bens
originados do cometimento do crime de tráfico de entorpecentes e todos os outros
141
relacionados, bem como os rendimentos gerados por estes bens após sua
integração ao Fundo.
As destinações previstas são:
• programas de prevenção à toxicomania, assistência aos
dependentes, inserção social e laboral destes;
• prevenção, investigação e repressão ao crime de tráfico de drogas
e aos delitos a ele relacionados, o que inclui:
1. Gastos necessários à obtenção de provas na investigação de
delitos relacionados (Grandes Operações);
2. Aquisição de meios materiais para os órgãos responsáveis pela
repressão destes crimes;
3. Reembolso dos gastos realizados por particulares ou órgãos da
Administração Pública que tenham contribuído para a investigação
do delito.
• Cooperação Internacional.
Podem figurar como beneficiários do Fundo a delegação do Governo
para o Plano Nacional sobre Drogas, os órgãos e entidades estatais (nacionais ou
estaduais) que, de alguma forma, tenham suas atividades relacionadas à repressão
ao tráfico de entorpecentes ou estejam envolvidas em projetos nesta área,
organizações não governamentais ou entidades particulares sem fins lucrativos que
desenvolvam atividades ou projetos nesta área e organismos internacionais,
entidades supranacionais ou governos de Estados estrangeiros para o
desenvolvimento de programas destinados a satisfazer o objetivo do Fundo.
Em relação a gestão dos bens que compõem o Fundo, a lei estabelece
a obrigação de alienar todos aqueles bens que não constituem dinheiro ou crédito ao
142
portador, que sejam comerciáveis e suscetíveis de valoração econômica. O produto
desta alienação é, então, integrado ao Fundo.
Em caráter excepcional e de maneira motivada, admite-se a
possibilidade de se ceder o uso gratuito destes bens (móveis ou imóveis) a um
daqueles beneficiários, mediante prévio acordo com o órgão gestor. Quando
emprestado a entidades privadas, a titularidade continua sendo do Estado, salvo
declaração expressa em contrário do órgão gestor. Impede-se com estes
empréstimos o dispêndio de grandes gastos com a gestão e administração do fundo.
É possível também ao órgão gestor declarar o abandono do bem
quando seu deterioramento material ou funcional e/ou elevado custo de depósito e
manutenção justifiquem tal medida.
Em relação aos bens cuja propriedade, uso, fabricação ou comércio
são proibidos ou restritos por lei ou tratado, o órgão gestor providenciará sua
destruição, inutilização ou destinação especial, conforme a regulação
correspondente.
O órgão gestor é a chamada Mesa de Coordinación de Adjudicaciones,
órgão interministerial, integrado ao Ministério do Interior através da Delegação do
Governo para o Plano Nacional Sobre Drogas. Deverá ser presidida por um
delegado e formada por representantes dos Ministérios do Interior, da Fazenda e da
Justiça.
Cabe ao órgão gestor identificar, inventariar e alienar os bens,
determinar o destino dos recursos que compõem o Fundo, negociar com os Estados
estrangeiros a integração ao fundo dos bens recuperados nestes locais quando a
origem dos mesmos esteja relacionada ao tráfico de entorpecentes ou crimes a ele
ligados, bem como providenciar a transferência para estes Estados dos bens
recuperados na Espanha a título de cooperação internacional, fiscalizar a
adequação na utilização dos bens cedidos, podendo, conforme seja o caso, revogar
o convênio e pedir ressarcimento pelos danos eventualmente causados a este bem
e distribuir os recursos do Fundo entre os beneficiários previstos na lei, de acordo
143
com os critérios aprovados anualmente pelo Conselho de Ministros formado pelos
Ministros do Interior, da Justiça e da Fazenda.
5.4.5 Estados Unidos
O Treasury Forfeiture Fund do Department of The Treasury está
previsto na Lei Federal nº 102-393, de 1992, codificada no Título 31 do U.S.C 9703
e tem como objetivo influenciar no uso estratégico dos bens declarados perdidos
para desestruturar as grandes organizações criminosas, como cartéis de tráfico de
drogas e grupos terroristas. O Fundo visa não somente retirar o lucro e propriedade
destas organizações, como também prover recursos para os órgãos e entidades
estatais cuja atividade está voltada para a prevenção, investigação e punição destes
crimes.
Os recursos que compõe referido fundo são provenientes de bens de
origem ilícita, ou utilizados no cometimento de crimes, declarados perdidos pelas
seguintes agências: 1. Internal Revenues Service Criminal Investigation Division
(Department of Treasury); 2. U.S Immigration and Customs Enforcement
(Department of Homeland Security); 3. Department of Homeland Security; 4. U.S
Secret Service (Department of Homeland Security); e 5. U.S Coast Guard
(Department of Homeland Security).
Os recursos devem ser destinados para o pagamento das despesas
decorrentes dos procedimentos de bloqueio, manutenção e venda dos bens
(inclusive gastos com investigação eventualmente realizada por uma dessas
agências), para o pagamento dos particulares eventualmente contratados, para
manter os bens ou para prestar serviços especializados no sentido de manter o valor
dos bens apreendidos, para o reembolso dos gastos eventualmente realizados por
outras agências federais, estaduais ou locais na investigação, para pagar prêmios
de compensação para informantes, para o pagamento de direitos de terceiros de
boa-fé sobre o bem declarado perdido, para o pagamento a outras entidades
federais ou governos estrangeiros que tenham participado das investigações, a título
de sharing e para o repasse a outras agências federais para a execução de
atividades específicas de combate ao crime organizado.
144
A quantia em dinheiro pertencente ao fundo, ou à qualquer outra conta
a ele relacionada, que não está sendo utilizada para a execução dos fins da lei,
poderá ser investida em títulos do Estado, ou por ele garantidos, e todos os
rendimentos desse investimento deve também pertencer ao fundo. O órgão gestor é
o ‘Treasury Executive Office for Assets Forfeiture’.
Os Estados Unidos foram avaliados pelo GAFI como largely compliant
(LC) nas três Recomendações de interesse – R3, R38 e SRIII. Quanto à
Recomendação 3, que trata do confisco e das respectivas medidas assecuratórias,
as principais críticas ao sistema estadunidense foram que (1) quando os bens não
se relacionam aos crimes antecedentes – nacionais ou internacionais - à lavagem de
dinheiro, o confisco ou a apreensão não podem ser feito com base no crime de
lavagem de dinheiro; e que (2) não é possível apreender, subsidiariamente,
propriedade de valor equivalente àquela que pode vir a ser confiscada.
Quanto à Recomendação 38 – prestação de cooperação jurídica
internacional para apreensão e confisco de bens -, segundo o Relatório, a
necessidade de dupla incriminação pode impedir que a cooperação internacional
seja prestada quando o pedido se referir à lavagem de ativos relacionados a crimes
não classificados como antecedentes.
Especificamente quanto à apreensão e ao confisco de ativos
relacionados a atividades terroristas (Recomendação Especial III), o Relatório
apontou que o monitoramento de setores regulados não federais (seguros, por
exemplo) não é efetivo. Além disso, nem todas as designações da Resolução ONU
1267 (1999) teriam sido abrangidas pela regulamentação nacional dos Estados
Unidos.
Quanto à existência de fundo dos proventos de confisco, o Guia de
Boas Práticas da StAR afirma que, provavelmente, o fundo para confisco mais
antigo seja o Treasury Forfeiture Fund (TFF), cujos depósitos anuais excedem $1,5
bilhão. O uso de fundo nos Estados Unidos é parte integrante do próprio sistema de
confisco.
145
5.4.6 Reino Unido
O Reino Unido foi avaliado como compliant (C) nas três
Recomendações de interesse – R3, R38 e SRIII. As leis do Reino Unido permitem o
confisco de ativos provenientes da lavagem de dinheiro, de instrumentos utilizados
para o crime e de instrumentos cujo uso seria destinado a lavar dinheiro, financiar
atividades terroristas ou praticar qualquer outro crime antecedente. Também é
possível confiscar propriedade que tenha valor correspondente ao bem relacionado
ao crime.
Em 2002, entrou em vigor, no Reino Unido, uma Lei que trata de
proventos de crime (Proceeds of Crime Act). Ela previu quatro alternativas: (1)
confisco; (2) recuperação civil; (3) multa; e (4) apreensão de dinheiro. Somente o
confisco requer uma condenação e, portanto, a identificação de um crime específico.
As demais medidas não dependem da condenação do autor, mas os bens
geralmente provêm de condutas ilegais. Além do Proceeds of Crime Act, também
compõem o arcabouço legislativo do Reino Unido que trata do confisco e da
recuperação de ativos o Terrorism Act (2000) e o Anti-terrorism, Crime and Security
Act (2001).
Inglaterra, País de Gales e Irlanda do Norte utilizam recursos
confiscados para estimular órgãos de persecução penal e o Judiciário a aprimorar o
trabalho de recuperação de ativos. Nesses países, os valores confiscados são
destinados ao Home Office. Como forma de incentivo, metade do valor é destinada à
Polícia, ao Ministério Público e ao Judiciário; e a outra metade é destinada a
financiar programas próprios do Home Office, como a recuperação de ativos. Na
Escócia, os valores confiscados até certo limite são aplicados em propósitos
específicos, segundo decisão de ministros.
O Reino Unido pode partilhar ativos confiscados com outros países que
tenham auxiliado as operações de recuperação de ativos. O valor compartilhado
pode atingir 50% dos proventos do confisco, líquido de custos. Quando os ativos
constituem provento de corrupção e todo o Estado é vítima do crime, é política do
Reino Unido entregar 100% do valor recuperado, descontados os custos. Não é
146
necessário um instrumento formal, como um acordo ou tratado, para a repartição de
ativos, que pode ser gerida caso a caso. Informações do Crown Prosecution Service
indicam que, em 2004, foi executada uma ordem americana no montante de 4.2
milhões de libras. Esse valor foi igualmente dividido entre Estados Unidos e Reino
Unido. As autoridades do Reino Unido também auxiliaram os Estados Unidos em
uma operação de combate à lavagem de dinheiro que resultou numa ordem de
pagamento de 20 milhões de dólares a serem pagos às autoridades estadunidenses,
dos quais 10 milhões de dólares foram divididos com o Reino Unido.
5.4.7 Itália
O país foi avaliado como largely compliant (LC) na Recomendação 3 e
na Recomendação Especial III. A legislação italiana prevê uma ampla abrangência
de bens sujeitos ao confisco, em três formas: (1) o confisco de proventos de crimes
identificados em uma condenação penal; (2) o confisco relacionado à redução do
ônus da prova para pessoas condenadas em um processo penal e que não
conseguem justificar a origem de seus ativos; e (3) um sistema preventivo de
confisco de ativos em posse de membros de organizações mafiosas.
As principais sugestões do Relatório à Itália incluem (1) a ampliação da
definição de ativos sujeitos ao confisco, para incluir aqueles indiretamente derivados
do crime ou relacionados aos proventos do crime; (2) a previsão de confisco de
ativos de valor correspondente; e (3) a permissão para confisco de ativos,
independentemente se estão em posse ou na propriedade de terceiros.
147
CAPÍTULO 6 – PROPOSTAS
Ao longo desse trabalho, apresentou-se dois grandes problemas. O
primeiro está relacionado com a inexistência efetiva da disponibilização da educação
no sistema carcerário, o que ocorre devido a cultura dos nossos estabelecimentos
prisionais que priorizam a segurança em detrimento da tentativa de ressocialização
do preso. Esse fato é agravado pela falta de investimentos estatais na atividade
educacional nos presídios, priorizando-se a utilização dos recursos na construção de
presídios e em outras atividades.
O outro é que com a mudança de atuação das autoridades estatais no
combate ao crime organizado, a qual, seguindo tendências internacionais, passou a
priorizar a descapitalização fez com que a quantidade e, consequentemente, o valor
dos bens apreendidos ou sequestrados tenha crescido muito nos últimos anos, o
que gerou um problema para o Estado que não possui locais adequados para o
armazenamento dos mesmos.
Neste capítulo, far-se-á uma proposta que visa minimizar os dois
problemas. Por um lado há diversos bens apreendidos que ficam apodrecendo em
depósitos policiais e judiciais; por outro, há falta de investimentos em atividades
educacionais nos presídios. O que propor-se-á é a alienação antecipada dos bens
constritos e a utilização dos recursos resultantes da mesma, logo após a decisão
condenatória de 2ª instância, em atividades educacionais nos presídios.
O capítulo iniciará com uma breve exposição da relação entre a
exclusão social, a violência e a educação. Posteriormente, falar-se-á sobre a
importância da educação nos presídios e finalizar-se-á com as efetivas propostas
desse trabalho.
6.1 EXCLUSÃO SOCIAL, VIOLÊNCIA E EDUCAÇÃO
Nunca o homem desenvolveu, como hoje, tantos avanços tecnológicos
e materiais que lhe permitiram melhorar tão significativamente sua qualidade de
vida. Inversamente, porém, nunca tão poucas pessoas usufruíram tantos bens
148
culturais e econômicos como agora, em detrimento de uma grande maioria de
grupos excluídos e explorados, totalmente privados de acesso a esses benefícios.
A desigualdade social vem sendo denotada no contexto mundial como
um importante aspecto a ser observado quando se fala em violência. A crescente
corrida para o capitalismo tende a aumentar ainda mais essa desigualdade, fazendo
com que parte da sociedade menos favorecida se incline para a violência, como
meio de obtenção de sustento próprio.
A violência no Brasil aumenta na medida do crescimento econômico e
populacional. Conforme pode ser visto no cenário jornalístico diário, a violência toma
níveis cada vez mais assustadores, o que vem atingindo e afetando cada vez mais a
população jovem, principalmente as crianças e os adolescentes, que, por falta de
opção e falta de oportunidades, acabam entrando para o mundo do crime, que é
sempre um mundo sem volta.
Muitas vezes, porém, as fontes de noticias brasileiras demonstram a
criminalidade e condenam os criminosos sem levar em conta fatores como um
ensino público de baixa qualidade, as condições políticas, econômicas, culturais e
também a violência que se presencia no dia a dia dessas pessoas.
Segundo demonstrado no capítulo 2, no Brasil, a população criminosa
mais jovem, na maioria das vezes, não completou nem mesmo o ensino
fundamental, o qual tem a sua matrícula obrigatória para todas as crianças com
idade entre seis e 14 anos de acordo com o Art. 87, § 3º, I, da Lei de Diretrizes e
Bases da Educação Nacional e também por ser considerado um direito subjetivo da
criança, vide Art. 53 do ECA.
Com o estudo deste contexto social, nota-se a formação de um ciclo
vicioso, onde esta parte de jovens excluídos do contexto social, caracterizados pela
falta de recursos e também pela falta de uma educação de qualidade, tende a
declinar-se cada vez mais à violência e à criminalidade, que supervenientemente
aumenta ainda mais os níveis de exclusão.
149
Garotinho, tendo como ponto de vista pesquisas de caráter sociológico
e epidemiológico, afirma que os infratores jovens e adultos possuem
baixa, baixíssima escolaridade, pobreza, ausência de perspectiva de mobilidade ascendente, um horizonte sombrio, uma carreira desde cedo comprometida com o mundo da delinquência, provavelmente sob os olhares estigmatizantes da sociedade, antes mesmo que os atos justificassem a reprovação. 93
A repressão é um meio muito importante para o combate à crescente
onda de violência, entretanto, somente ela não é capaz de solucionar todos os
problemas existentes. Um ponto essencial para essa melhora seria um maior e
melhor destino de recursos para as escolas, tendendo a melhorar o sistema
educacional, a infraestrutura, os materiais didáticos, uma melhor condição de
trabalho para os professores e o corpo de funcionários da escola.
6.2 IMPORTÂNCIA DA EDUCAÇÃO NOS PRESÍDIOS
Como visto no capítulo 2, o encarcerado, ao entrar nos
estabelecimentos carcerários, submete-se a uma série de situações que fazem com
que ele perca parte de sua identidade. Através da educação, há a tentativa de os
mesmos mantenham os valores de origem, a perspectiva de vida e de liberdade.
A escola nos presídios tem responsabilidade na formação de indivíduos
autônomos, na ampliação do acesso aos bens culturais em geral, no fortalecimento
da autoestima dos presos, na conscientização de seus direitos e deveres, criando
oportunidades para seu reingresso na sociedade.
A educação na prisão deve estar sempre preocupada com a promoção
humana, procurando tornar o homem cada vez mais capaz de conhecer os
elementos de sua situação para intervir nela, transformando-a no sentido de uma
ampliação de liberdade, da comunicação e da colaboração entre os homens. Deve
estar preocupada com a convivência fundamentada na valorização e no
desenvolvimento do ser humano, fazendo com que o detento desenvolva a
93 GAROTINHO, A. Violência e criminalidade no estado do rio de janeiro – diagnóstico e propostas para
uma política democrática de segurança pública. Rio de Janeiro: Hama, 1997, p. 42.
150
consciência crítica, favorecendo sua capacidade de questionar e problematizar o
mundo.
A escola deve propiciar acesso ao conhecimento socialmente
acumulado e garantir uma nova visão de mundo. Mesmo em um ambiente prisional,
a escola tem seu significado e atribuição mantidos. Pode apresentar-se como um
espaço que se paute por afirmar a vocação ontológica do homem, a de ser sujeito,
que pressupões o desenvolvimento de uma série de potencialidades humanas, tais
como: a autonomia, a crítica, a criatividade, a reflexão, a sensibilidade, a
participação, o diálogo, o estabelecimento de vínculos afetivos, a troca de
experiências, a pesquisa, o respeito e a tolerância, absolutamente compatíveis com
a educação escolar, especificamente destinada aos jovens e adultos.94
Segundo o Plano Estadual de Educação em Estabelecimentos Penais
do Estado do Mato Grosso do Sul,
a atividade finalística da Educação não é converter pessoas nem melhorar os indicadores penitenciários, mas sim qualificar da melhor maneira possível homens e mulheres presos para o exercício pleno dos direitos da cidadania e para usufruir das oportunidades gestadas no âmbito da própria sociedade. Para a consecução destes objetivos a Educação precisa identificar em toda a dinâmica da Execução Penal as oportunidades pedagógicas que permitam intervenções que possam resultar em elevação da escolaridade, qualificação profissional, profissionalização e certificação de saberes e competências que possam ser úteis ao projeto de vida futuro de homens e mulheres após a conquista da liberdade. 95
A prisão é um lugar onde vivem experiências, numa situação de
interação, em que existe a possibilidade de respeito mútuo, de troca e cooperação.
Na escola, os prisioneiros são tratados de forma diferente, são respeitados. Sua
individualidade é garantida, porque ali deixam de ser um número e são reconhecidos
pelos nomes.
94 PORTUGUES, Manoel Rodrigues. Educação de adultos presos: possibilidades e contradições da inserção da
educação escolar nos programas de reabilitação Sistema Penal do Estado de São Paulo. 2001. Dissertação (Mestrado)—Faculdade de Educação, Universidade de São Paulo, p. 103.
95 PLANO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO EM ESTABELECIMENTOS PENAIS DO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL, p. 6.
151
Os motivos para que o preso tenha desejo de frequentar a escola são
muitos. Pode ser o simples desejo de aprender, a busca por um passatempo ou a
possibilidade desse ato ajudar a ter pareceres positivos nos exames criminológicos
para conseguir sair da prisão.
A possibilidade de obterem melhor emprego quando saírem da prisão e
de participarem da cultura letrada, a possível ascensão social e a possibilidade de
ocuparem nova posição quando deixarem os presídios também são perspectivas
que estimulam os presos a estudar. O simples fato de saber ler e escrever quando
sair da prisão pode ser de extrema utilidade para o preso para tarefas simples, como
saber ler o letreiro de um ônibus. A escola é apontada pelo aluno como um espaço
fundamental para que possa fazer valer seu direito à cidadania e à aprendizagem da
leitura e da escrita.
Na verdade, até mesmo para o dia a dia da vida na prisão, a educação
é de extrema importância. Para os analfabetos a possibilidade de aprender a ler e
escrever pode significar a independência de um companheiro. Quem não sabe ler,
tem que pedir para um colega e, como tudo na prisão, esse é um motivo para dever
um favor. Poder escrever bilhetes, cartas96, acompanhar o desenrolar de seus
processos criminais geram mais liberdade, autonomia e privacidade.
Muitos detentos creditam à educação o papel de contribuir para a
ressocialização do interno presidiário, conduzindo-o para a reinserção social. Muitos
entendem que somente por meio da educação é que o interno poderá ser
introduzido na sociedade. Qualquer que seja o motivo, a escola é percebida pelos
alunos como algo positivo.
Os benefícios da educação não param por aí. Na escola o prisioneiro,
acostumado com vigilância constante, se sente mais livre. Encontra e conversa com
professores e com colegas de outros pavilhões. É um local onde as tensões se
mostram aliviadas. A escola possibilita o relacionamento com o mundo externo ao
mundo prisional, uma vez que os presos ficam sabendo de notícias externas ao
mundo dos presídios, têm um sentimento de atualização.
96 A utilização das cartas como forma de correspondência é uma prática comum no interior da prisão.
152
A sala de aula desponta como um local diferenciado em relação aos
demais espaços prisionais, apresentando-se como um local de possibilidades, sendo
possível ocupar-se de outros assuntos que não os relacionados ao mundo do crime.
Segundo Penna97 (2007, p. 89), os monitores percebem que quem passou pela
escola tem condições de conversar melhor com os funcionários, lidando com as
situações de conflito de forma que não seja partindo para o confronto direto.
Os próprios presos verificam a mudança no comportamento daqueles
que começaram a estudar. De acordo com depoimento extraído do texto de
Lourenço, disse um aluno preso em setembro de 2004:
Acho que a ferramenta que o diretor tem pra tá moldando, pra tá melhorando o intelecto daquele preso, daquele que errou lá atrás, essa peça [...] essa ferramenta, é a educação, é a escoa // enfático //. É a escola. A escola que muda todo ou curso de uma pessoa, como eu falei pro senhor. Muda o convívio do camarada, muda o linguajar, aquele camarada que [...] aquele camarada que, eu noto isso aí no dia a dia, o camarada que falava em gíria, ele não falava uma frase sem colocar uma gíria no meio [...]. Mas, conforme ele chegou ali e começou a enfiar a cara nos livros ali, a aprender e teve ali o incentivo, o linguajar do camarada, o português dele passou a ser outro, né ? E isso também em todos os aspectos da vida dele [...] né ?98
Ademais, além das conquistas “objetivas”, a educação pode fazer
muito bem para o ego, para o eu dos detentos. Extraímos o relato abaixo do texto
escrito por Lourenço:
Assistimos, enquanto estávamos pesquisando os processos de escolarização de prisioneiros, a um evento de entrega de certificados de conclusão de Ensino Fundamental e de Ensino Médio, numa das penitenciárias que investigamos. O movimento das pessoas – alunos, monitores, coordenadora pedagógica, prisioneiros – realizando a faxina no recinto, em torno da escola e da própria solenidade, foi intenso logo nos primeiros momentos do dia. Aqueles que haviam concluído os seus respectivos cursos e deveriam
97 PENNA, Marieta Gouvêa de O.. O exercício docente por monitores-presos e o desenvolvimento do
processo formativo. In: ONOFRE, Elenice M. C. (Org.) Educação escolar entre as grades. São Carlos: Edufscar, 2007, p. 89.
98 LOURENÇO, Arlindo da Silva. As regularidades e singularidades dos processos educacionais no interior dos presídios e suas repercussões na escolarização de prisioneiros: uma reativização da noção de sistema penitenciário. In: ONOFRE, Elenice M. C. (Org.) Educação escolar entre as grades. São Carlos: Edufscar, 2007, p. 65.
153
receber o certificado expressavam grande contentamento em suas faces. Estavam efetivamente felizes e orgulhosos com a conquista.99
Quando nos referimos à educação nos presídios, é necessário delimitar
que tipo de educação deseja-se. Não pode-se deixar de ver que ao pretender-se
analisar a escola dos presídios, está-se tratando de um modo específico de fazer
educação.100
Muitos entrevistados por Julião101 entendem que a escola ideal para o
sistema penitenciário deve ser uma escola associada à qualificação profissional,
alegando que o preso, quando é colocado em liberdade, precisa muito ser inserido
no mercado de trabalho e a educação é um fator fundamental nessa questão. Se, ao
sair da prisão, o preso já está qualificado para uma determinada profissão fica muito
mais fácil inseri-lo no mercado formal.
Acredito que a escola nos presídios não deve somente ser associada
ao ensino profissional, mas deve também ser sim ser uma escola que ajude a
desenvolver potencialidades que favoreçam sua mobilidade social. A escola deve
buscar a formação de um cidadão consciente de sua realidade social.
Sem investimento, sem projetos que possibilitem a formação dos
monitores, torna-se impossível realizar um processo educativo diferenciado e que
aconteça sem a influência das imposições e dos objetivos da instituição penal.
6.3 PROPOSTAS
Diante de tudo o que foi colocado, verificou-se que grande parte dos
criminosos são oriundos da população mais carente, a qual foi excluída socialmente,
não tendo acesso a direitos fundamentais, dentre os quais a educação. A falta de
99 Ibidem, p. 68. 100 Segundo Leme, os prisioneiros apresentavam uma visão conservadora sobre a educação. Para eles, professor
bom é aquele que enche a lousa de matérias, que passa muitas tarefas e que não permite muita conversa. LEME, José Antonio Gonçalves. A cela de aula: tirando a pena com letras: uma reflexão sobre o sentido da educação nos presídios. In: ONOFRE, Elenice M. C. (Org.) Educação escolar entre as grades. São Carlos: Edufscar, 2007, p. 155.
101 JULIÃO, Elionaldo Fernandes. As políticas de educação para o sistema penitenciário: análise de uma experiência brasileira. In: ONOFRE, Elenice M. C. (Org.) Educação escolar entre as grades. São Carlos: Edufscar, 2007, p. 44.
154
estudos, acabou por tornar essas pessoas pouco qualificadas para buscar vagas no
mercado de trabalho, resultando na entrada na criminalidade.
Uma vez presas, o Estado tem o dever de procurar preparar essas
pessoas para serem ressocializadas. Neste contexto, a possibilidade de estudar no
sistema penitenciário e “recuperar o tempo perdido” tem fator preponderante.102
O que se vê hoje nos presídios é o quase abandono das práticas
educativas, as quais, quando existentes, não são padronizadas, nem tampouco
pensadas para a população carcerária. Um dos motivos para que isto ocorra é a
falta de recursos destinados a tal prática, uma vez que grande parte daqueles
disponibilizados para o sistema penitenciário são utilizados para a construção de
novos estabelecimentos prisionais para diminuir a superlotação daqueles já
existentes, bem como para receber os novos detentos.
Os próprios detentos nunca se interessaram muito pela educação
enquanto presos, uma vez que não tinham qualquer benefício com a mesma.
Porém, a edição da Lei 12.433/11, a qual estabeleceu a possibilidade de remição da
pena através do estudo trouxe essa demanda. O sistema penitenciário deve se
adequar rapidamente a essa nova realidade.
Com base no que foi demonstrado no presente trabalho, e a fim de
possibilitar o financiamento da educação no sistema penitenciário nacional, faz-se as
seguintes proposições, divididas em dois “blocos”. O primeiro bloco refere-se a
questões processuais. O segundo trata da efetiva aplicação dos recursos.
6.3.1 Bloco 1
6.3.1.1 Alienação Antecipada de Bens
102 Segundo o Plano Estadual de Educação em Estabelecimentos Penais do Estado do Mato Grosso do Sul, p. 10,
a população prisional é predominantemente jovem, de baixa escolaridade e baixa profissionalização e para quem falharam todas as instâncias tradicionais de socialização e tem na prisão uma última oportunidade para completar seu processo de desenvolvimento humano. Esta postura também responde a um imperativo da sociedade que, por um lado, entende o trabalho e a Educação como principais fatores de reabilitação do preso ao convívio social, mas que tem a prisão como uma universidade do crime.
155
Como já exposto no capítulo 5, o parágrafo 5O do artigo 120 do Código
de Processo Penal estabelece que os bens apreendidos poderão ser vendidos no
curso do processo quando forem de fácil deterioração.
Porém, considerando as condições dos depósitos policiais e judiciais, a
leis e projetos de lei mais modernos permitem a alienação antecipada de bens
qualquer que seja o grau de deterioração a que estejam sujeitos, de forma que, logo
que apreendidos ou sequestrados, os bens poderão ser objeto de alienação.103
A alienação antecipada de bens é a melhor solução para o Estado e
também para o réu em processo penal, uma vez que a mesma preserva o valor do
bem àquela data da realização do leilão. Atualmente, se absolvido, o réu recebe
seus bens extremamente desvalorizados em relação à data em que foram constritos.
Já em caso de condenação, o Estado recebe bens que muitas vezes não são nem
vendidos tamanha a deterioração dos mesmos.
6.3.1.2 Utilização dos recursos provenientes de medidas assecuratórias após o
julgamento do processo em segunda instância
O atual sistema recursal brasileiro permite o julgamento de uma
determinada material por até quatro instâncias distintas, além dos incidentes
processuais104. Tal fato gera demora na prestação jurisdicional e insegurança
jurídica entre os cidadãos.105
Segundo dados da Assessoria de Gestão Estratégica do Supremo
Tribunal Federal (STF), entre janeiro de 2009 e maio de 2011, considerando todas
as matérias, foram protocolados 133.754 (cento e trinta e três mil, setecentos e 103 Nesse sentido, PLS 3443, e 6578 (Projetos de Lei referentes a Lavagem de Dinheiro e Organizações
Criminosas). 104 Segundo pesquisa realizada pela FGV-RJ, disponível em: <http://portal.mj.gov.br/main.asp?Team={DFCC
BE36-4D36-4650-B6DA-E68546FD1E4E}>. Tramitaram cerca de 1.200.000 (hum milhão e duzentos mil) processos pelo STF desde 1998, dos quais 91,69% (noventa e um vírgula sessenta e nove por cento) são recursos extraordinários ou agravos de instrumento e mais de 90% (noventa por cento) dos casos já havia passado por ao menos dois julgamento.
105 Já percebendo os problemas trazidos pela existência de mais do que o duplo grau de jurisdição, o Conselho da Europa produziu a Resolução R/95, a qual afirma que há problemas decorrentes do aumento do número de apelações e da duração dos procedimentos de apelação, gerando procedimentos ineficientes e inadequados, sendo que o abuso de direito de apelar provocam demoras injustificáveis e podem levar ao colapso do sistema judicial, e recomenda aos países-membros de que o direito de recorrer a uma terceira instância, quando está existir, seja restrita o casos excepcionais.
156
cinquenta e quatro) Recursos Extraordinários ou Agravos, dos quais somente 5.252
(cinco mil, duzentos e cinquenta e dois), foram providos, 75.313 (setenta e cinco mil,
trezentos e treze) foram negados pelo relator e 53.189 (cinquenta e três mil, cento e
oitenta e nove) foram devolvidos ou com seguimento negado pela Presidência.
Em relação exclusivamente à matéria criminal, entre 2009 e 2010
foram interpostos aproximadamente 64.000 (sessenta e quatro mil) Recursos
Extraordinários e/ou Agravos de Instrumento, dos quais 5.300 (cinco mil e trezentos)
ou 8% (oito por cento) em matéria criminal. Houve 145 (cento e quarenta e cinco)
provimentos (2,7% dos criminais ou 0,22% do total), sendo 77 (setenta e sete) em
favor do Ministério Público e 59 (cinquenta e nove) em matéria de execução penal.
Houve somente 9 (nove) provimentos de recursos de defesa antes do trânsito em
julgado. Em 4 (quatro) casos a pena prevista era de prisão e em apenas 1 (hum)
caso o réu foi absolvido. Ao mesmo tempo foram declaradas ao menos 177
prescrições, bem como foram impetrados cerca de 9.000 (nove mil) habeas corpus,
com 842 (oitocentas e quarenta e dois) concessões totais ou parciais.106
O baixo percentual de reforma demonstra duas coisas: 1. A
conformidade das decisões judiciais dos tribunais locais ao entendimento dominante;
e 2. O principal interesse pelo recurso não vem da possibilidade de reforma, mas da
prorrogação do momento da execução definitiva.
A fim de reorganizar nosso sistema recursal, foi proposta, com apoio do
presidente do Supremo Tribunal Federal, a Proposta de Emenda Constitucional
(PEC) 15/2011, a qual pretende o fim dos Recursos Extraordinário e Especial, os
quais seriam substituídos por ações rescisórias originárias no STJ e STF.
Posteriormente, foi proposto um substitutivo propondo a manutenção dos recursos
na forma hoje estabelecida, mas sem obstar o trânsito em julgado, de forma que
106 Os dados apresentados foram expostos por representantes do Supremo Tribunal Federal em reunião do Grupo
de Gestão Integrada da ENCCLA em reunião realizada em 27 de outubro de 2011, na sede do Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional.
157
eventual provimento dos recursos terá efeito rescisório107. Até a data de hoje, a PEC
permanece no Congresso Nacional aguardando apreciação.
Diante do exposto, verifica-se que na esmagadora maioria dos casos, a
decisão dos tribunais de segunda instância não são alteradas pelos tribunais
superiores. Os recursos às instâncias superiores ocorrem, na maioria das vezes,
com objetivo apenas procrastinatório.
Considerando tal fato, a proposta que faz-se nesse trabalho é que após
o julgamento proferido por tribunal de segunda instância, em caso de decisão
condenatória, os recursos financeiros oriundos diretamente de apreensão, sequestro
ou produto de alienação antecipadas possam ser transferidos para o Funpen para
serem utilizados em ações educativas. Em caso de reversão da decisão nos
tribunais superiores, o Funpen deverá ressarcir os valores devidamente atualizados.
A utilização dos recursos pelo Funpen logo após o julgamento de
segunda instância justifica-se pelo baixíssimo índice de reversão das decisões
condenatórias nos tribunais superiores. Não há qualquer prejuízo ao acusado uma
vez que, em caso de reforma da decisão, terá seus valores devolvidos pelo próprio
Funpen, o qual deverá fazer tal previsão em seu orçamento.
6.3.2 Bloco 2
Os recursos oriundos dos bens constritos em processos judiciais
devem ser utilizados no sistema penitenciário nacional exclusivamente em ações
educacionais e tal fato deve ser expressamente previsto na Decreto 1.093/94. Tal
fato justifica-se uma vez que na falta dessa disposição legal, os recursos seriam,
provavelmente, utilizados para outras finalidades, como a construção de novos
estabelecimentos prisionais.
Com as alterações legislativas propostas, espera-se um substancial
aumento de recursos a serem disponibilizados para a prática educacional nos
107 Em nosso entendimento, as consequências da aprovação da PEC serão: 1. O interesse nos recursos estará na
possibilidade de reforma da decisão, e não na perspectiva de adiar o início da execução; e 2. A Redução dos recursos meramente protelatórios permitirá o desenvolvimento das ferramentas de uniformização de jurisprudência e o foco nos casos importantes
158
presídios. A utilização dos mesmos deve ser feita de forma planejada, conforme
abaixo indicado.
6.3.2.1 Desenvolvimento de material didático padronizado
Como já exposto ao longo do trabalho, em geral, o material didático
utilizado nas atividades educacionais nos presídios não é adequado. Muitas vezes,
utiliza-se livros destinados à educação infantil. Esse fato faz com que a educação
nos presídios seja de baixa qualidade e em pouco contribui para preparar o detento
para a volta à sociedade.
A proposta é que parte dos recursos sejam utilizados para a
elaboração, desenvolvimento e distribuição de material adequado à atividade
educacional nos presídios. Assim, não haveria mais materiais diferentes e
inadequados nos presídios, sendo obrigatória a utilização do material desenvolvido.
6.3.2.2 Criação do Programa Nacional de Capacitação em Educação nos
Presídios
Conforme demonstrado ao longo do presente trabalho, um dos grandes
problemas da educação nos presídios brasileiros é a falta de pessoal qualificado
para tanto. Na maioria das vezes, são pessoas que nunca tiveram qualquer contato
com a prática educacional e são “jogados” para realizar tais atividades.
O que se propõe no presente trabalho é que o Depen crie o “Programa
Nacional de Capacitação em Educação nos Presídios”, o qual deveria funcionar da
mesma forma que hoje funciona, por exemplo, o Programa Nacional de Capacitação
e Treinamento no Combate à Corrupção e Lavagem de Dinheiro (PNLD), onde
instrutores escolhidos pelo Ministério da Justiça viajam aos estados da federação
para capacitar os agentes públicos que atuam naquela área.
Assim, parte dos recursos obtidos deverão ser utilizados para a criação
do programa supramencionado, bem como para as despesas decorrentes da
realização do mesmo nos estados (tais como material didático, diárias e passagens).
159
6.3.2.3 Realização de Seminários referentes à educação nos Presídios
O tema educação nos presídios, apesar de não ser novo, ainda é
pouco desenvolvido. Como já exposto no trabalho, os presídios tendem a privilegiar
a questão da segurança em detrimento de ações educacionais ou laborais. Com a
mudança legislativa que permite a remição da pena pela educação, certamente a
demanda aumentará e o sistema prisional deverá estar melhor preparado. A fim de
constantemente desenvolver o assunto, deverão ser realizados seminários com a
participação de doutrinadores e pesquisadores nacionais e estrangeiros, agentes
penitenciários “da ponta”, políticos, pessoas da comunidade, detentos e ex-detentos,
dentre outros.
6.3.2.4 Publicação de trabalhos produzidos por detentos
Nas atividades educacionais, os detentos devem ser estimulados a
produzirem trabalhos, tais como a elaboração de artigos e livros, os quais, após
devidamente selecionados pelos educadores, devem ser publicados. O objetivo
desta ação é dar autoestima ao preso, bem como demonstrar à sociedade que nos
presídios existem pessoas capazes e que estão se preparando para voltar ao
convívio social.
6.3.2.5 Financiamento de Pesquisas referentes ao Sistema Penitenciário
Brasileiro, em especial relativo a atividades educacionais
Atualmente, existem poucos trabalhos desenvolvidos que abordam o
Sistema Penitenciário Nacional. Em relação a atividades educacionais, são
escassas as obras referentes ao tema. Como mostrado ao longo do presente
trabalho, a possibilidade de o preso estudar enquanto cumpre pena é uma
importante ferramenta para a ressocialização do mesmo.
Nesse sentido, parte dos recursos advindos da alienação dos bens
constritos deve servir para financiar a realização de pesquisas sobre o tema a fim de
que sejam aprofundados os estudos sobre atividade educacional nos presídios com
o propósito de obter maiores dados que possam auxiliar o gestou na definição da
política pública a ser desenvolvida.
160
6.3.2.6 Repasse de Recursos aos Estados
Como anteriormente exposto, o sistema penitenciário nacional fez a
opção pela estadualização, de forma que os principais responsáveis pela execução
penal são os Estados. Cabe ao Depen acompanhar a fiel aplicação as normas de
execução penal em todo o Território Nacional, colaborar com as Unidades
Federativas mediante convênios, na implementação de estabelecimentos e serviços
penais, colaborar com as Unidades Federativas para a realização de cursos de
formação de pessoal penitenciário e de ensino profissionalizante do condenado e do
internado. O repasse a ser feito pelo Depen aos estados deve ser condicionado a:
• Adesão ao plano nacional de educação nos presídios - inicialmente,
o Estado deve aderir ao plano nacional de educação nos presídios,
de forma a padronizar o estudo no sistema prisional brasileiro. A
padronização objetiva que a educação disponibilizada em todos os
estabelecimentos prisionais sejam de acordo com aquela
previamente estudada, planejada e adequada para o sistema
prisional, bem como possibilitar a um detento que, caso seja
transferido de um estabelecimento para outro, possa seguir seus
estudos com tranquilidade. A adesão ao plano supramencionado
também seria uma condição para que os presídios recebam o
material didático desenvolvido pelo Depen.
• Estrutura Física Adequada - A liberação dos recursos deve ser
condicionada a existência de uma estrutura física adequada nos
estabelecimentos prisionais para o desenvolvimento das atividades
educacionais. Essa estrutura deve compreender a existência de
pelo menos uma biblioteca, uma laboratório de informática e salas
de aula utilizadas exclusivamente para esse fim.
• Existência de Pessoal Capacitado - Outra condicionante para a
liberação dos recursos é que os estabelecimentos prisionais tenham
um determinado número de agentes prisionais que tenham sido
capacitados pelo Depen através do Programa Nacional de
161
Capacitação em Educação nos Presídios. De nada adiantará a
existência de locais e de materiais didáticos apropriados se não
houver agentes preparados para a pratica das atividades
educacionais nos presídios.
162
CONCLUSÃO
O presente trabalho objetivou demonstrar a importância das atividades
educacionais no sistema penitenciário nacional, bem como apontar possibilidades de
financiamento para as mesmas.
Em um primeiro momento, procurou-se apontar as premissas sobre as
quais o trabalho seria desenvolvido, tais como o respeito ao devido processo legal,
o direito a um prazo razoável para a tramitação do processo e o conceito de
cidadania.
Depois de expor as premissas, procurou-se apontar as condições de
cumprimento de pena no Brasil. Procurou-se demonstrar que uma das funções da
pena seria preparar o detento para a volta à sociedade, mas que tal fato é
secundário durante a execução penal, na qual a questão da segurança interna nos
presídios é preponderante. Demonstrou-se que a maior parte da população prisional
é formada por homens e mulheres que tiveram baixo nível de escolarização e que
cometeram principalmente crimes contra o patrimônio. Apontou-se ainda para a
baixo número de detentos que estudam nos presídios, não chegando a 10% (dez
por cento) da população carcerária, sendo que os investimentos nessa atividade são
pequenos se comparados ao total do orçamento do sistema de execução penal.
A fim de buscar uma solução para a questão do financiamento das
atividades educacionais nos presídios, procurou-se demonstrar a mudança na forma
da atuação das autoridades no combate ao crime organizado, apontando para o
confisco de bens ao invés de somente a prisão dos criminosos, como política
adotada. Após o processo de globalização ocorrido a partir da década de 1980, o
crime organizado tornou-se efetivamente transnacional e entrou na agenda política
internacional. Diversos diplomas internacionais, tais como as Convenções da ONU e
as Recomendações do GAFI, apontaram que o combate ao crime organizado deve
passar necessariamente pelo confisco dos bens dos criminosos, situação esta que
usa a criminalização da lavagem de dinheiro e a cooperação internacional como
ferramentas.
163
A fim de se adequar aos padrões internacionais, o Brasil ratificou as
Convenções da ONU, ingressou no GAFI, sendo avaliado pelo organismo
internacional quanto ao cumprimento de suas Recomendações, criminalizou a
lavagem de dinheiro, criou uma lei de combate ao crime organizado, especializou
algumas de suas instituições, criou um departamento de recuperação de ativos e
cooperação jurídica internacional e uma estratégia nacional de combate à corrupção
e à lavagem de dinheiro.
Posteriormente, procurou-se apontar quais os meios processuais que
poderiam ser utilizados pelas autoridades nessa nova forma de atuação. Indicou-se
a possibilidade das medidas assecuratórias, como o sequestro, o arresto, a hipoteca
e a busca e apreensão. Em seguida, procurou-se apontar qual a destinação dos
bens frutos das medidas assecuratórias, antes da decisão final do processo
(alienação antecipada, encaminhamento a depósitos policiais e/ou judiciais e
nomeação de um depositário) e depois do trânsito em julgado (devolução ao
acusado, alienação e incorporação ao patrimônio público, dentre outras).
Demonstrou-se que com a demora para que exista uma decisão final nos processos
judiciais, aqueles bens que ficam em depósitos são facilmente deterioradas, de
forma que ao final do processo têm o valor quase insignificante. Procurou-se apontar
a experiência de outros países em situações similares.
Finalizou-se o trabalho demonstrando a relação entre a exclusão
social, a educação e a violência, indicando a importância da educação no sistema
prisional. Fez-se a proposta de alienação antecipada dos bens constritos e a
destinação dos mesmos ao Funpen, para utilização em atividades educacionais em
presídios, após a decisão de segunda instância.
164
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