resume, conclusions et recommandations 1. resume

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Résumé et Conclusions 1

RESUME, CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

1. RESUME

1.1 OBJECTIF ET METHODOLOGIE DE L’EVALUATION GLOBALE

1.1.1 Objectif

« L’Evaluation globale de la Coopération de la Commission Européenne dans les Domaines agricoles etdu Développement rural » (Evaluation globale) a pour objectif de disposer d’un bilan global sur lapertinence, les résultats, l’impact et la viabilité des opérations financées par la Commission Européenne(CE) depuis Lomé III (1985) dans le domaine agricole et du développement rural à Madagascar, ainsique sur l’adéquation des approches institutionnelles et organisationnelles adoptées pour leur mise enoeuvre. L’évaluation devra permettre aussi d’apprécier globalement la cohérence et la pertinence de lapolitique de coopération CE-Madagascar mise en oeuvre dans le secteur agricole et rural, son évolutiondepuis Lomé III, ses résultats concrets et son adaptation aux contextes de l’époque et actuel. Lesconclusions de cette évaluation devront permettre de formuler des recommandations :

o au niveau global, sur la priorité à accorder au secteur agricole et rural dans le cadre del’ensemble du programme de coopération CE-Madagascar;

o au niveau sectoriel, sur les priorités sous-sectorielles et régionales;o au niveau opérationnel, sur les types de projets à soutenir, sur les modalités d’intervention et les

formes organisationnelles.

1.1.2 Méthodologie de l’Evaluation globale

L’évaluation globale, dirigée par l’Unité d’Evaluation de la DG81, a suivi la démarche du Manuel deGestion de Cycle de Projet. Elle s’est décomposée en trois Phases: (i) une Phase préparatoire dedéfinition plus précise du domaine de l’évaluation, de la méthodologie à suivre et de la structuration desdifférentes missions spécifiques à réaliser, (ii) une Phase d’exécution des évaluations spécifiques surbase des résultats de la première Phase, et (iii) une Phase de synthèse.

Les cinq missions d’évaluation spécifiques, définies en fin de Phase I, qui se sont déroulées pendantl’année 1997/98, ont couverts les projets et interventions suivants : (i) le projet de rizipisciculture, (ii)l’ensemble des projets dits « de la filière viande » comprenant les projets d’abattoirs nationaux et celuides abattoirs des villes secondaires, le projet de développement de l’élevage dans le Sud Ouest(DELSO), (iii) les projets d’aménagements hydro-agricoles de la Cuvette d’Andapa, des PPI du Nord etdu Sud et d’hydraulique en milieu villageois, (iv) l’étude globale sur le développement et l’évolutionsocio-économique de la Cuvette d’Andapa dans laquelle le F.E.D. intervient depuis la moitié des années‘60, et (v) une mission dite « transversale » qui s’est adressée au rôle et à l’organisation desbénéficiaires et au financement du monde rural dans toutes les interventions de la CE, couvrantparticulièrement les projets de « Relance du Sud » (RDS), et le Projet de Maïs dans le Moyen Ouest(PMMO) et les interventions en finance rurale menées par FERT et CIDR.

1 dont les fonctions ont été reprises depuis septembre 1998 par l’Unité d’Evaluation (UEV) des Services Communs

des Relations Extérieures de la CE.

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La coordination de l’ensemble de l’étude a été confiée à un bureau d’études belge « ADE » avecresponsabilité pour les Phases I et III, et l’accompagnement de la Phase II. Les missions spécifiques dela Phase II ont été menées par 5 bureaux d’études recrutés et supervisés par l’Unité d’Evaluation.

1.2 CONTEXTE DE LA COOPERATION DE LA CE

1.2.1 Contexte général et macro-économique de Madagascar

Durant la période couverte par l’évaluation, Madagascar est passé d’un régime politique de typesocialiste à économie centralisée à un régime de démocratie formelle pratiquant le libéralismeéconomique. Sa situation globale est marquée par un bon potentiel varié, notamment dans le secteuragricole sensu lato, et par une pauvreté très prononcée. L’Indice de Développement Humain (IDH)situe aujourd’hui le pays au 150ème rang sur les 174 pays analysés par les Nations-Unies. De 60 à 70%de la population, d’environ 15 millions d’habitants, vivent en dessous du seuil de pauvreté.

La politique macro-économique a fortement changé au cours de la période. Depuis 1983, et avec l’aidedes organisations de Bretton Woods et d’autres bailleurs de fonds multi- et bilatéraux, Madagascar aprogressivement adopté une politique de libéralisation des marchés dont la dernière étape la plusmarquante a été l’adoption, en novembre 1996, d’un Document Cadre de Politique Economique (DCPE)qui a ouvert la voie à des financements importants d’ajustement structurel (PAS) du FMI, de la Banquemondiale, de la Commission Européenne et d’autres bailleurs de fonds. Avec cet aide financière, lapolitique du DCPE a montré assez rapidement ses effets puisque dès 1997, on enregistre une croissancedu PIB de l’ordre de 4%, ce que le pays n’a plus connu depuis le début des années 1970.

Le DCPE, soutenu par le PAS, comprend des mesures relatives au fonctionnement de l’Etat (Réformede la Fonction publique), la décentralisation par la mise en place de Collectivités TerritorialesDécentralisées (CTD), le développement du secteur privé par amélioration de l’environnementéconomique et la privatisation d’entreprises d’Etat, la lutte contre la pauvreté, la poursuite de lapolitique d’environnement entreprise dès la fin des années 1980. Le changement constitutionnelrésultant du référendum de mars 1998 a introduit les Provinces comme nouveau niveau de CTD; ellesbénéficient d’une large autonomie et les lois organiques définissant leurs attributions est en coursd’élaboration.

1.2.2 Le secteur agricole et la politique de développement rural

Le secteur agricole sensu lato est basé sur les cultures vivrières, principalement le riz, alimentation debase de la population, avec le manioc, le maïs et les patates douces comme autres cultures vivrièresimportantes. Le gros élevage, avec une dizaine de millions de bovins, se pratique de façon généralementtraditionnelle et extensive surtout dans la partie occidentale et méridionale du pays. Le petit élevage,largement répandu, comprend ovins, caprins, porcs et volailles diverses. La production halieutiquemaritime est une ressource importante en pleine expansion. L’agriculture contribue pour environ 80% àla valeur des exportations avec les fruits de la mer en premier lieu et la vanille, le café, et la giroflecomme composantes principales de celles-ci. Les cultures industrielles principales sont le coton et lesucre, en déclin ces dernières années, et, de moindre importance, le tabac.

La Politique de Développement Rural (PDR), formulée en tant que telle en 1994, consacre les principesde la libéralisation économique dans le secteur et vise l’amélioration des revenus et conditions de vie despopulations rurales par accroissement et diversification de la production et de la productivité, etl’accroissement de la valeur ajoutée par l’ouverture vers les marchés nationaux et d’exportation. Depuisla réorganisation ministérielle de juillet 1997, le secteur du développement rural est responsabilisé auniveau gouvernemental dans 5 ministères (Agriculture, Elevage, Eaux et Forêts, Pêches et

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Environnement) auquel s’ajoutent les quatre ministères de l’Education, de la Santé des Travaux publicset de l’Aménagement du Territoire, responsable de l’administration du foncier.

En 1997, le Gouvernement a entrepris de définir et de mettre en oeuvre un Plan d’Action pour leDéveloppement Rural (PADR) qui, dans son essence, est la translation au secteur du DCPE. Il visedonc à régionaliser l’élaboration et le suivi des programmes d’investissements publics (PIP) dans lesecteur en y faisant participer le secteur privé et la société civile, à restructurer les services publicssectoriels dans le cadre de la décentralisation et de la déconcentration de telle sorte qu’ils soient à mêmede remplir les fonctions pérennes de l’Etat et de les financer. Dans le domaine foncier, le gouvernements’est aussi engager à poursuivre une politique qui garantisse la sécurité des exploitants et desinvestisseurs.

1.2.3 Politique d’aide de la Commission de la Commission Européenne

La CE est le deuxième bailleurs de fonds de Madagascar, après la Banque mondiale, avec le F.E.D.comme principal instrument de financement, auquel s’ajoute le STABEX et depuis 1997, le Programmede Sécurité alimentaire. Au titre de Lomé IV (1991-95), Madagascar a bénéficié de subventions pour unmontant de ECU 223,7 millions tandis que le Programme Indicatif National (PIN) de Lomé IVbis (8èmeF.E.D.) prévoit ECU 188,5 millions. Le secteur des transports routiers et du développement rural sontles deux principaux secteurs de concentration, suivis de la santé et de l’éducation. Le STABEXdisponible est de ECU 34 millions et le nouvel instrument de la « Sécurité et Aide alimentaire » (SAL),qui a considéré Madagascar comme un pays d’intervention prioritaire, a déjà financé une premièreintervention de ECU 2 millions en 1997 et prépare un programme plus important de l’ordre de ECU 20millions au titre du budget de 1999 de la CE.

Dans le domaine du développement rural, l’aide de la CE s’oriente de plus en plus, notamment autravers du PADR, vers la structuration du monde rural, l’appui institutionnel aux administrationsconcernées, aux organisations professionnelles et interprofessionnelles en intégrant les objectifstransversaux relatifs au genre, à l’environnement et à la lutte contre la pauvreté.

1.2.4 Les bénéficiaires et acteurs principaux de la Coopération de la CE

Ce sont essentiellement les Ministères responsables du secteur et leurs différents démembrements, ycompris potentiellement depuis leur mise en place, les CTD ainsi que les différentes organisationsprofessionnelles agricoles, les bénéficiaires ultimes étant la population rurale elle-même, commeproducteurs et consommateurs.

1.2.5 Les problèmes à résoudre

Dans le secteur, le principal problème à résoudre est celui de l’accès, physique et commercial, desproducteurs aux marchés. Les routes et pistes du pays sont généralement dans un état déplorable,particulièrement celles les plus proches des producteurs.

Au niveau de la production, c’est la connaissance de techniques plus productives, la protection desvégétaux , notamment contre les acridiens, la santé animale et l’accessibilité physique et financière auxmoyens requis pour accroître la production, la productivité et la protection: intrants agricoles telsqu’engrais, pesticides et surtout semences, produits zoosanitaires, etc.

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Dans le domaine de la commercialisation, en plus des moyens de communication déjà mentionnés, c’estl’organisation fiable des marchés internes et d’exportation, l’information relative à ceux-ci, les normesde qualité, les capacités de stockage et de transformation qui constituent les difficultés par rapport àcette fonction.

Pour l’ensemble de ces fonctions, un bon système de financement du monde rural est indispensable.Jusqu’au début des années 1990, l’accès au financement était pratiquement inexistant pour la majoritéde la population rurale. Plusieurs interventions, dont celles de la CE, sont en train de changerremarquablement cette situation, en tout cas dans certaines régions. Les divers Systèmes deFinancement Décentralisés (SFD) tels que des sociétés mutualistes d’épargne-crédit, des coopératives deservices financiers, etc..., ont été lancés et ont acquis droit de cité mais l’extension de tels systèmes àtout le pays reste un problème de dimension considérable.

La recherche agronomique à Madagascar s’est assez radicalement transformée au cours des dixdernières années. Avec l’aide principalement de la Banque mondiale, bailleur de fonds leader, laFOFIFA, établissement autonome public qui en est chargée, s’est complètement restructurée sur unebase régionale et s’est dotée d’outils de programmation de la recherche qui la mettent en relation étroiteavec les priorités de la politique sectorielle et avec la vulgarisation agricole. Ici aussi, un systèmeadéquat a été mis en place, mais sa continuation et son expansion demande encore de l’aide.

Dans un contexte où la production d’autoconsommation est encore largement dominante, lavulgarisation agricole et animale pour les productions vivrières, couvrant la gestion durable desressources naturelles, est un élément constitutif clef de la sécurité alimentaire d’une populationfortement croissante. Cette composante de la vulgarisation est et restera encore pour de nombreusesannées une fonction pérenne de l’Etat et/ou de ses démembrements décentralisés. En même temps, lavulgarisation doit aider l’émergence forte de production orientées vers la commercialisation nationale etvers l’exportation. La vulgarisation agricole, organisée comme un service national en cours dedéconcentration au sein du Ministère de l’Agriculture (PNVA), pose de gros problèmes, malgré l’appuiimportant dont elle bénéficie de la Banque mondiale au travers tout d’abord d’un Projet Pilote couvrant5 circonscriptions et depuis 1995, au travers d’un Projet national de Vulgarisation agricole (PNVA).Les questions principales que posent la vulgarisation agricole relèvent d’abord de l’efficience d’unsystème étatique centralisé, de sa compétence technique dans tous les domaines (et pas seulement danscelui de quelques production végétales de base), de son potentiel d’adaptation à la demande réelle desopérateurs agricoles, et de sa vocation telle qu’actuellement définie, de prendre effectivement en chargetoutes les formes nécessaires de vulgarisation.

Le Département de Vulgarisation agricole, au travers du PNVA, a comme nouvelle ambition des’adresser aux questions d’organisations des producteurs par rapport à d’autres fonctions que laproduction. Mais en raison de l’absence de compétence du personnel existant pour les fonctions decommercialisation et d’approvisionnement, et du non rattachement de cette nouvelle composante devulgarisation à des organisations capables de prendre en charge la logistique d’approvisionnement et decommercialisation en amont et en aval des groupements, ses chances de succès sont limitées.Finalement, le coût annuel du système, représentant près de 5 fois à lui seul le budget de fonctionnementde tout le MinAGRI, semble bien le rendre insupportable à long terme alors que les quelques indicateursde son impact sur la production ne semblent pas justifier de telles dépenses.

En ce qui concerne l’environnement, l’Etat malgache a aussi une politique bien étudiée, concrétisée danla Charte de l’Environnement, le Plan d’Action pour l’Environnement (PAE) et matérialisée dans desProgrammes d’Environnement (PE1 terminé et PE2 en cours) . Ici aussi, un système existe mais sapoursuite continue de demander des aides extérieures qui devraient être consenties sous forme dedonations et non de prêts et crédits comme c’est principalement le cas actuellement.

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1.3 LES INTERVENTIONS DE LA COOPERATION DE LA CE

1.3.1 Objectifs globaux et spécifiques de la Coopération de la CE

Les objectifs globaux visés par les différents PIN couvrant la période concordaient assez fidèlementavec les objectifs globaux du Gouvernement pour le secteur bien que ceux-ci n’aient été exprimésexplicitement dans des documents spécifiques de politique agricole qu’à partir de la PDR de 1994. Ilscomprennent principalement l’amélioration générale des conditions de vie des populations rurales,l’accroissement durable de la production, la sécurité alimentaire, l’intensification et la diversificationagricole pour le 6ème et le 7ème FED. Dans ces deux PIN, les objectifs spécifiques consistaientessentiellement à mettre en oeuvre les projets programmes, principalement ceux qui ont fait l’objet desévaluations spécifiques.

Pour le 8ème F.E.D., signé en mars 1997, les objectifs globaux se rattachent explicitement aux objectifssectoriels du DCPE et les trois objectifs spécifiques changent assez fortement par rapport aux objectifsspécifiques précédents. Il s’agit en effet de (i) contribuer à la structuration du monde rural parl’organisation professionnelle des producteurs et productrices, le soutien au développement du créditrural, l’aménagement et l’équipement de l’espace rural, l’appui aux filières, (ii) fournir un appuiinstitutionnel aux administrations concernées, et (iii) fournir un appui aux organisations professionnellesde filières d’exportation.

Comme on le voit, on ne vise plus directement des objectifs de techniques de production agricole, maisl’organisation des secteurs privé et public de telle sorte qu’ils deviennent capables de mettre eux mêmesen oeuvre les techniques qui permettront l’accroissement de production, son amélioration en qualité et envaleur, et l’amélioration des conditions de vie dans le secteur.

1.3.2 Présentation succincte des interventions de la CE

Les interventions de la CE dans le développement rural ont été principalement les projets etprogrammes qui ont fait l’objet des évaluations spécifiques. Elles ont aussi consisté en un certainnombre d’autres interventions qui ne font pas l’objet de l’Evaluation globale mais qui sont cependantmentionnées, en bonne partie tout au moins, et commentées à différents niveaux du rapport. Ce sontprincipalement les interventions entreprises dans le cadre de la COM de 1996 du STABEX et cellesentreprises et envisagées dans le cadre du Programme SAL. Elles sont importantes dans la mesure oùelles fonctionnent suivant des modes d’intervention nouveaux par rapport au mode de fonctionnementdes gros projets F.E.D. couverts par cette Evaluation, et indicatrices des évolutions affirmées dans lePIN du 8ème FED.

Le projet de rizipisciculture (MAG/6023, 1992) financé par le F.E.D. pour ECU 2,3 millions, a consistéà construire dans deux zones où intervenait déjà le F.E.D. (Bezaha, Tahèze, PPI du Sud et Andapa)deux centres d’alevinage, de promouvoir l’établissement de producteurs privés d’alevins et de lesformer, et ainsi de promouvoir la rizipisciculture.

Les interventions dans le domaine des aménagements hydroagricoles comprennent:

• Le programme de mise en valeur de la Cuvette d’Andapa, comprenant la construction de la routeSambava - Andapa, dont la composante hydro-agricole a fait l’objet de plusieurs Conventions deFinancement (CF) sous les IIIème, IVème et Vème F.E.D. pour un montant total de 15 millionsd’ECU de l’époque, portant sur la réalisation de périmètres totalisant environ 4.400 ha dans le fondde la Cuvette, nouvellement drainé par le déroctage du seuil de la rivière d’écoulement (Voir Cuvetted’Andapa ci-après);

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• Le programme de microhydraulique en milieu villageois (PMHL), commencé en 1987, avec une CFd'un montant total de ECU 11,91 millions, portait sur la réhabilitation des infrastructures d’ungrand nombre de petits périmètres, principalement dans la zone des Hauts-Plateaux (713 barrages,123 ouvrages annexes, 100 ouvrages communautaires totalisant environ 21.000 ha);

• Le programme de réhabilitation de 4 périmètres rizicoles dans la Province de Toliara (projet PPI

Sud), commencé en 1986, avec une CF initiale d'un montant total de ECU 7,45 millions, portait surla réhabilitation initiale de 4.800 ha repris dans le Programme national des Petits Périmètres Irrigués(PPI); en 1993, le projet a été reconduit, ce qui a porté l’objectif total à 8.000 hectares;

• Le programme de réhabilitation et d’appui à la riziculture dans la région d’Antsohihy, Befandriana et

Mandritsara (projet ABM-PPI Nord), commencé en 1988, avec une CF d'un montant total de ECU13,20 millions, dont la composante agricole représente ECU 6 millions, l’autre composante étant laréhabilitation de pistes, portait sur un total de près de 3.000 ha de petits périmètres.

La Filière Viande comprend:

• Le projet des Abattoirs nationaux, commencé en 1986 avec une CF totale de ECU 9,07 millionsvisait la réhabilitation des abattoirs d’Antananarivo, Mahajenga et Morondava;

• Le projet des abattoirs des villes secondaires, commencé fin 1992 avec une CF totale de ECU 2,29millions, portait sur la construction d’abattoirs d’importance locale dans 7 villes du pays;

• Le projet de Développement de l’Elevage dans le Sud-Ouest (DELSO), commencé en 1992 avecune CF totale ECU 6,85 millions portait sur l’amélioration de la protection phytosanitaire,l’amélioration des techniques d’élevage, l’aménagement de l’espace rural (pistes, captages etréservoirs d’eau) et la structuration de la filière élevage.

Dans la Cuvette d’Andapa, les interventions du F.E.D. se sont étalées sur une période de 35 ans et ontcompris, outre les périmètres irrigués déjà mentionnés, le désenclavement de la Cuvette par laconstruction de la route de Sambava sur la côte à Andapa, le déroctage du seuil de la rivièred’écoulement, la construction de pistes et routes internes, la construction d’une rizerie et les activitésd’encadrement agricole. Les CF successives ont représenté un total de ECU 36,5 millions.

Enfin, les interventions spécifiquement couvertes par la Mission transversale comprenaient:

• Le projet de « Relance de l’Agriculture et de la Pêche dans l’Extrême Sud » (RDS), commencé enjuillet 1994, par une CF (5344/MAG) d’un montant total de ECU 1,9 millions, conçu comme unprojet pilote, devait tester des méthodes d’organisation du monde rural permettant l’amélioration etla diversification des systèmes culturaux, la promotion de petites entreprises la revitalisation de lapêche artisanale, la réhabilitation de petits aménagements hydroagricoles et de réservoirs d’eau, larecapitalisation progressive des agriculteurs et la promotion de petites entreprises conduites par desfemmes;

• Les interventions d’organisation du monde rural et de financement du monde rural financées autravers des Projets DELSO, RDS, ABM et du Projet de Maïs dans le Moyen Ouest (PMMO) dontl’exécution a été confiée à l’ONG FERT;

• Les interventions de financement du monde rural financées au travers des projets DELSO et PMMO

dont l’exécution a été confiée à l’ONG locale Vola Mahasoa appuyée par l’ONG française CIDR.

Dans ce contexte, la mission transversale a de fait mené des évaluations en profondeur de FERT etCIDR/Vola Mahasoa.

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2. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

2.1 LES RESULTATS VISES ET OBTENUS , L’EFFICACITE

2.1.1 Analyse des résultats obtenus par catégories

En ce qui concerne les résultats visés et obtenus par la Coopération CE dans le cadre des interventionsévaluées, le tableau ci-après les résument en utilisant trois catégories :

Catégorie 1: réalisation ou réhabilitation d’infrastructures de communication et de transportCatégorie 2: réalisation ou réhabilitation d’infrastructures à usage essentiellement agricole (réseau

d’irrigation, barrage, postes vétérinaires, laboratoires, maison des éleveurs, abattoirs,etc.)

Catégorie 3: activités faisant intervenir directement les bénéficiaires (vulgarisation, structuration dumonde rural, organisation des bénéficiaires, etc.)

Le degré d’atteinte des résultats visés permettant la réalisation des objectifs des projets et interventionsest donné en utilisant des symboles par catégorie de types d’intervention et par composante des projets.

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Résultats des interventions des projets de la CE

Projet Cat.1 Cat.2 Cat.3Andapa *** * - Construction de la route Andapa-Sambava *** Amélioration pistes ** Aménagements évacuateurs principaux *** Aménagements périmètres irrigués * - Amélioration de la production agricole -

PPI Nord ** * * Amélioration pistes ** Aménagements périmètres irrigués * * Promotion des groupements de producteurs **

PPI Sud * * Aménagements périmètres irrigués * *

PMHL *** Ouvrages sur périmètres ***

DELSO ** * Protection sanitaire ** ** Amélioration des techniques de l'élevage ** * Aménagement de l'espace rural *** - Structuration économique *

Abattoirs Nationaux *** * Réhabilitation physique *** Gestion technico-économique - Environnement institutionnel **

Abattoirs Secondaires ⇒ * Construction ⇒ Gestion technico-économique ⇒ Environnement institutionnel *

Rizipisciculture * * Stations piscicoles * Vulgarisation * Appui à la production d’alevins *Moyenne des interventions de la CE à Madagascar *** à ** ** * à -Légende:***Résultats satisfaisants conduisant à l’atteinte de l’objectif spécifique** Résultats attendus sont atteints avec retard et contribuent à l’atteinte avec retard de l’objectif spécifique* Résultats attendus sont partiellement atteints (souvent avec retard) et contribuent à l’atteinte partielle de l’objectif

spécifique- Résultats insuffisants ne permettant pas d’atteindre l’objectif spécifique

⇒ Activité pas encore complètement mise en oeuvre, les résultats ne sont donc pas visibles

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2.1.2 Commentaires sur les résultats

Les travaux de construction ou de réhabilitation des infrastructures de communication et de transportsont en général très efficaces. Leur mise en oeuvre, généralement exécutée par l’entreprise, est simple etrapide. Dans la plupart des cas, elle est indépendante de la structure du projet ou ne le fait intervenir quetrès peu.

Les travaux de réalisation ou de réhabilitation d’infrastructures à usage essentiellement agricole mènentaux résultats visés, souvent avec un certain retard par rapport au calendrier prévu, mais finissant paratteindre l’objectif spécifique. Toutefois, les travaux d’aménagements hydroagricoles n’aboutissent quepartiellement aux résultats attendus. Seul le projet de microhydraulique en milieu villageois les a atteintset les a même dépassés. Les autres projets (PPI Nord et Sud, Andapa) ont connu de sérieuses difficultésdans la réalisation des travaux d’aménagements.

Cette diminution de l’efficacité des interventions par rapport à celles de la catégorie 1 peut êtreexpliquée par la multiplicité des intervenants, de leurs rôles et de leurs responsabilités dans l’étatd’avancement des activités. D’autre part, dans certains cas, le principe de progressivité des travauxd’aménagement lie leur avancement au degré d’avancement d’autres interventions indépendantes commepar exemple l’organisation des bénéficiaires et la prise en charge par ces derniers de l’entretien desnouvelles infrastructures.

Enfin, les interventions des projets financés par la CE de la troisième catégorie connaissent de sérieuxproblèmes dans l’atteinte de leurs objectifs. Les résultats sont soit insuffisants et ne permettent pasd’atteindre l’objectif spécifique, soit ne sont que partiellement atteints et ne contribuent donc quepartiellement à leur réalisation.

Ce résultat est dû à la nature même des interventions, qui font intervenir des éléments extérieurs auxprojets et qui s’adressent principalement aux bénéficiaires. Les dimensions économiques, socio-économiques et culturelles tiennent des places très importantes, qui souvent ont été sous-estimées. Lamodification de comportement (individuel è groupe; production vivrière è production de rente) est unexercice de longue haleine. La structuration du monde agricole, l’organisation des bénéficiaires,l’adoption par les bénéficiaires de nouvelles techniques de production, l’adoption de nouveaux types deservices financiers sont autant d’interventions basées sur une relation de confiance qui nécessitent uneapproche et des ressources et moyens appropriés.

La CE a adopté cette approche au début des années 1990. Aujourd’hui, on peut constater qu’elleenregistre des progrès dans les domaines de la structuration du monde rural, de l’organisation desbénéficiaires (AUE, groupes de producteurs, groupements de villageois, etc.), et de la mise en place desystèmes financiers ruraux qui laissent présager une amélioration de l’efficacité de ses interventions.Cependant, la route est encore longue, et ses modes d’interventions doivent encore être améliorés. Lesmissions spécifiques ont d’ailleurs fait des recommandations dans ce sens.

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2.1.3 Les résultats et l’efficacité de la Coopération de la CE

En termes de croissance de la production, d’amélioration des revenus, d’amélioration des conditions devie dans les zones de concentration, on ne dispose d’aucune mesure qui permettrait de dire si laCoopération de la CE dans son ensemble a été efficace.

D’une façon plus générale, les analyses économiques globales indiquent que ce n’est qu’à partir de 1997qu’une reprise, encore fragile, de la croissance économique et sociale a été constatée2. La liaison entre lamise en oeuvre du DCPE, à laquelle la CE a fortement contribué conjointement avec d’autres bailleursde fonds, et cette amélioration économique globale est évidente mais elle se situe à un niveau d’analysequi dépasse le cadre de la présente évaluation.

Jusqu’à présent donc, on ne peut pas dire que la coopération de la CE dans les domaines agricole et dudéveloppement rural ait été efficace par rapport aux objectifs de croissance des productions et desrevenus, et à l’amélioration des niveaux de vie en zones rurales. Même pour l’année 1997, le rapportMADIO indique que l’amélioration globale n’a pas (encore) atteint les populations rurales. Mais on nepeut pas dire non plus que cette Coopération ait été inefficace puisqu’elle a (finalement) permis la miseen place d’un cadre économique et social global, y compris dans le secteur, qui devrait permettred’atteindre les objectifs assignés

2.1.4 Orientations et recommandations relatives à la pertinence des objectifs et àl’efficacité de la CE.

Par rapport à cette problématique de l’obtention des objectifs et de la pertinence des P/P, on voit qu’il ya lieu (i) de poursuivre et de renforcer la tendance qui se dessine de formuler des P/P qui s’inscriventdans les politiques poursuivies, et corollairement, (ii) de pouvoir mieux mesurer les effets et l’impactsdes P/P.

Les « méso-projets ou meso-programmes » (Meso-P/P)

Au cours de la période sous revue, la conception du P/P comme moyen de mise en oeuvre d’unepolitique et comme outil d’atteinte d’objectifs sectoriels s’est significativement améliorée. Au départ, lesP/P étaient beaucoup plus perçus comme des actions utiles dans un secteur problématique donné, sansqu’ils ne correspondent pour autant à une attaque bien ciblée des blocages clés de ces secteurs, à uneapproche prioritaire et stratégique.

Depuis lors, et notamment dans le 8ème F.E.D., les interventions proposées, qu’on appelle toujours« projets » ou « programmes », partent d’une analyse bien plus approfondie des secteurs, sous-secteurset de leurs composantes. On y constate en effet qu’entre l’approche macro-économique indispensable, etles P/P d’intervention directes sur le terrain de type traditionnel, il y a lieu, surtout pour un bailleur defonds comme la CE, de concevoir et de promouvoir ce que l’on pourrait appeler des « meso-projets», ou« méso-programmes » composés d’un ensemble d’interventions qui visent à transformer le contexte etl’environnement dans lequel divers autres opérateurs (bailleurs de fonds bilatéraux, ONGinternationales, associations locales et entreprises privées) peuvent alors trouver un « espace de liberté »nouveau dans lequel développer leurs propres compétences et initiatives.

Les interventions de ces « Méso-P/P » sont diverses mais elles s’adressent beaucoup plus auxinstitutions, à établir ou à transformer, aux législations et réglementations, et aux appuis spécifiques àdes points clefs où se situent les blocages actuels, qu’à des interventions lourdes sur le terrain, dans unerégion et pour un temps donnés. Ces dernières doivent continuer à être encouragées par l’appui de la CE

2 Voir le rapport MADIO mentionné au Chapitre 2, paragraphe 2.2.8

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mais sans doute de façon moins directe que par le passé; elles peuvent être menée par d’autresopérateurs dans le contexte créé par les « Meso-P/P ». C’est ainsi que pour les finances du monde rural,le domaine du foncier, la vulgarisation agricole, la commercialisation, le rôle des CTD, etc..., il est plusspécifiquement du rôle d’un bailleur de fonds comme la CE, de contribuer vigoureusement, avec lesautorités du pays, à créer l’espace légal et institutionnel de base dans lequel des entités tierces pourrontintervenir par leur propre dynamisme, plutôt que de monter elle-même des « projets » traditionnels dansces secteurs, à l’exception sans doute de projets pilotes. A ce titre, le PADR est de façon caractéristiqueun « meso-programme » qui s’adresse à la « façon de faire » dans le secteur plutôt qu’à des projetsspécifiques.

Soulignons que, par rapport à cette nécessité de développer des meso-programmes, la CE commebailleurs de fonds, a des avantages comparatifs spécifiques, non seulement au niveau des moyens dontelle dispose, mais aussi du fait qu’elle est l’émanation d’un ensemble d’Etats, dont l’expérience et lesressources, entre autres institutionnelles (publiques, parapubliques, associatives et privées) doiventpouvoir être mobilisées par la CE.

RECOMMANDATION N°1: Poursuite de « Méso-programmes et projets»

La CE doit poursuivre l’orientation prise dans le 8ème F.E.D. au niveau dudéveloppement rural, de s’orienter vers des « Meso-Programmes » (ou « Meso-projets »,en abrégé « Meso-P/P »):

• qui se situent entre les approches macro-économiques indispensables d’une part, et lesprojets traditionnels d’autre part,

• qui visent à transformer le contexte légal, institutionnel et opérationnel de secteurs etsous-secteurs, définissant les fonctions à assurer, et leurs modalités de mise enoeuvre,,

• qui se composent d’un ensemble d’interventions diverses aux niveaux légal,réglementaire, institutionnel, et d’appuis aux points stratégiques clefs, et,

• qui correspondent aux avantages comparatifs spécifiques du bailleur de fonds « multi-Etats » qu’est la CE. (Voir Chapitre 10, paragraphes 10.2)

La mesure des effets et de l’impact

Par rapport à la mesure de l’efficacité, notamment au travers des mesures d’impact, on constate que lescomposantes de S&E des P/P et des interventions ont été le parent pauvre de la Coopération de la CE etce, malgré qu’elles aient été considérées comme indispensables pour un ensemble de fonctions. Onconstate aussi la très grande difficulté, et le coût, d’avoir pour chaque projet un système de S&E qui luisoit attaché, et on doute du bien-fondé de cette façon éparse de faire. En effet, si le Suivi au sens strictdu mot est nécessaire au niveau de chaque P/P, les évaluations aux niveaux de l’efficacité déjà, et afortiori au niveau des impacts, peuvent rarement être associées à un P/P donné. Surtout dans le domainedu développement rural, c’est un ensemble d’interventions qui entraîne l’évolution d’une région. Dans cecas, ne faudrait-il pas plutôt penser à organiser des « observatoires » d’évaluation zonaux ou régionauxqui pourraient mener des évaluations dans leur zone en se basant sur le suivi des P/P d’une part et surd’autres indicateurs, disponibles ou à élaborer, au niveau régional et national ?.

Il est donc proposé que la CE étudie la possibilité de mener un projet pilote d’évaluation de ce typerégional dans une des zones de concentration où elle intervient.

RECOMMANDATION N°2 : Projet Pilote de S&E régional

Il est donc recommandé que la CE envisage de mener un projet pilote d’évaluation serapportant à une zone de concentration de ses interventions plutôt qu’à un P/P. (VoirChapitre 10.2.3)

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2.2 L’EFFICIENCE DE LA COOPERATION DE LA CE

2.2.1 Efficience au niveau de la formulation des projets

On constate généralement une insuffisance de la préparation des projets, et plus particulièrementl’absence d’études de faisabilité au sens complet du mot. Les études de faisabilité ont un triple objectif :(i) montrer à ses promoteurs que le P/P étudié est faisable et intéressant (rentable) pour ses participantset pour le pays, (ii) permettre aux bailleurs de fonds de définir leur(s) contribution(s) au coût du P/P(financement), et (iii) servir de document de référence en cours d’exécution.

Il est vrai, que, conçue sur le canevas des projets d’infrastructure avec fortes composantesd’engineering, les études de faisabilité ont trop souvent été considérées comme des référentiels absoluset permanents qu’il fallait exécuter presqu’aveuglément envers et contre tout. Or, aussi bien faite qu’ellesoit, une étude de faisabilité ne peut pas prévoir toutes les circonstances qui prévaudront lors del’exécution du P/P, a fortiori lorsqu’on s’engage de plus en plus, comme le fait le 8ème F.E.D., dans desP/P à composantes sociales et institutionnelles impliquant de nombreux partenaires. L’étude defaisabilité n’est donc qu’un référentiel qui demande à être interprété et souvent modifié lors de la mise enoeuvre par les instances de pilotage du P/P. (Voir ci-après la recommandation sur les Comités dePilotage).

Mais si l’on veut bien (i) considérer l’étude de faisabilité comme un document convainquant sur tous lesaspects du P/P établi au moment de la prise de décision de le réaliser, (ii) le prendre comme référentielde guidance vers les objectifs et les résultats pour ceux qui devront piloter et exécuter le P/P, et (iii) nelui donner qu’une valeur référentielle relative dans toutes les décisions d’exécution à prendre par leComité de Pilotage, on perçoit qu’une bonne étude de faisabilité, conçue en fonction du type de P/P, estun outil indispensable pour le lancement de tout P/P et un référentiel très utile pour toute décisionultérieure à prendre. Ce point est développé au Chapitre 11, para 11.1.

RECOMMANDATION N°3: Etudes de faisabilité

- Etablir systématiquement des Etudes de faisabilité qui doivent en résumé :

• cerner les besoins précis que le projet va viser à rencontrer dans l’ensemble de laproblématique identifiée par les études préparatoires d’identification du P/P, et lesrésultats qu’il vise à atteindre,

• définir, quantifier et chiffrer les actions (activités) qu’on va mettre en oeuvre parrapport à ces besoins et problèmes circonscrits, et les moyens nécessaires,

• prévoir l’organisation requise pour la gestion des activités et leur contrôle,• montrer la viabilité du projet (et/ou des entités mises en place par le projet), et

notamment la rentabilité (économique et/ou financière) du projet et des entités qu’ilmettra en place,

• définir les méthodes de suivis (indicateurs, résultats) nécessaires à l’évaluation duprojet

• expliciter les démarches et étapes nécessaires à la mise en route du projet.

- prévoir l’avalisation de ces études par les bénéficiaires

2.2.2 Efficience au niveau de la décision de financer

Dans le cas des projets sous revue, les Conventions de Financement (CF), qui définissent la façon dontles bailleurs de fonds vont intervenir dans le financement du coût d’un P/P défini en faisabilité, sontgénéralement satisfaisantes par rapport à leur objectif premier, à savoir la prise de décision d’accorderun financement pour la réalisation du projet et l’affectation des financements aux composantes duprojet. A ce stade, il faut en effet disposer d’un document succinct et précis, contenant tous les éléments,

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et rien que les éléments, nécessaires pour prendre la décision de financer et définir les catégories dedéboursement.

La principale difficulté provient de ce que les documents associés à la CF, en l’absence d’études defaisabilité complètes, deviennent ultérieurement les documents guides lors de la mise en oeuvre et qu’ilssont, de par leur caractère synthétique correspondant à leur objectif premier, insuffisamment détailléspour cette seconde fonction. Le temps généralement très long que prend la préparation et la finalisationdes CF est en bonne partie du à ce qu’on y vise aussi la fonction de guidance de l’exécution.

2.2.3 Efficience au niveau du démarrage des projets

Cette étape doit être identifiée distinctement de l’exécution en elle-même parce que son exécutiondemande en effet la plupart du temps une intervention clairement responsabilisée au niveau du staff desbailleurs de fonds (Délégation) et du gouvernement. Elle est en effet indispensable (i) lorsquel’organisation responsable du projet n’existe pas encore, et (ii) lorsque le projet comprend un volet d’ATet/ou des commandes d’équipement de démarrage importantes.

RECOMMANDATION N°4 : Convention de Financement et procédures de démarrage

Par rapport (i) à la qualité des documents présentés en appui de la décision de financer,(ii) à la rapidité de mise en oeuvre des projets dont la décision de financement a été prise,et (iii) à l’exécution ultérieure du projet, trois mesures pourraient être envisagées auniveau de la CE:

1°) la simplification de la présentation de P/P au Comité du F.E.D., qui ne doitessentiellement apprécier que les points fondamentaux mentionnés pour décider lefinancement, et qui peut s’y limiter dans la mesure où la Recommandation N°3 ci-dessuset le point (3°) ci-après sont effectivement mis en oeuvre;

2°) le recours systématique, déjà pratiqué par certains responsables de projets, à lamise en route de toutes les démarches nécessaires au recrutement de l’AT(préqualification, termes de référence, appel d’offres, sélection, ..), et, le cas échéant,d’autres composantes nécessaires au démarrage du projet, en parallèle avec la procédurede soumission au Comité de F.E.D., avec la stipulation explicite de ce que cesopérations sont entreprises sous réserve d’approbation du financement du projet par lesinstances décisionnelles finales;

3°) la production systématique pour tout P/P, d’un “Document d’Exécution de Projet”(DEP), distinct des documents associés à la CF, qui récapitule, pour ceux qui vontexécuter le projet, l’ensemble des informations, considérations, décisions relatives auprojet, à ses objectifs, ses résultats visés, son contenu, à son mode d’organisation et defonctionnement, tels qu’établis à la suite de la décision de financer. Dans la plupart descas, ce DEP pourra n’être qu’une note de modification sur certains points de l’étude defaisabilité, à transmettre en même temps que le DEP (Voir Chapitre 11, para 11.1.2).

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2.2.4 Efficience au niveau de l’exécution des projets

C’est indiscutablement au niveau de l’exécution des projets que les plus gros efforts d’amélioration del’efficience doivent être recherchés. Des mesures sont à rechercher au niveau des procédures dedéboursement, (Voir para 10.3.2) , des procédures d’approvisionnement et au niveau de l’organisationdu processus décisionnel, beaucoup trop diffus déjà à présent, et qui se compliquera encore avec lavenue d’organisations de bénéficiaires dans les organes d’exécution des projets et programmes (P/P).Les recommandations à ce sujet, argumentées au Chapitre 11, para 11.3.5 consistent à recourirbeaucoup plus systématiquement que par le passé, aux missions de supervision et à établir, pour les P/Pimportants en tout cas, des Comités de Pilotage (CDP) qui assure pour le P/P un rôle semblable à celuid’un Conseil d’Administration dans une entreprise.

RECOMMANDATION N°5 : Recours systématique aux Missions de supervision (MSP)

Une MSP, à bien distinguer d’une mission d’évaluation, est une mission, organisée etfinancée par le bailleurs de fonds, qui a pour but de superviser le degré d’avancement etle niveau de qualité d’exécution des projets, de vérifier que les différents aspects de laCF sont mis en oeuvre, et de proposer les ajustements requis par les circonstances. Mêmesi elle est essentiellement voulue et menée par le bailleur de fonds, et donc composée depersonnes désignées par celui-ci, il est normal qu’elle soit accompagnée par l’un oul’autre membre du staff de l’Administration.

Une MSP n’a pas pour objet d’évaluer le projet mais de passer en revue tous les aspectsde son exécution et s’assurer, ce faisant, que toutes les conditions prévues par la CF sontremplies, que le calendrier des activités est suivi, que la comptabilité est bien tenue,etc... Elle prend connaissance des questions et problèmes que pose l’avancement duprojet et remet un rapport au Gouvernement et au bailleurs de fonds dans lequell’avancement du projet est rapporté ainsi que des recommandations quant aux différentsproblèmes et difficultés rencontrés. Comme telle, la MSP n’intervient pas dans la gestionmais ses propositions sont prises en considération par les instances décisionnelles3quifont part, aussi rapidement que possible, de leurs positions à la Direction du Projet. (VoirChapitre 11, para 11.3.5)

RECOMMANDATION N°6: Mise en place de Comités de Pilotage de P/P (CDP)

Le “Comité de Pilotage” (CDP) qui remplirait par rapport au P/P le rôle que remplit unConseil d’Administration dans une entreprise privée, devrait explicitement avoir lepouvoir de prendre toute décision relative à l’exécution, et le cas échéant, à lamodification d’un P/P.

Pour pouvoir remplir cette fonction, le CDP doit être composé de représentants del’Administration, du (des) bailleur(s) de fonds et des entités et ou associations privées quiinterviennent dans le P/P. Les membres du CDP doivent avoir le pouvoir de prendre desdécisions lors des réunions du CDP. Pour ce faire, celles-ci, comme un Conseild’Administration, doivent être convoquées avec ordre du jour et documents informatifsnécessaires à l’appui préparés par la Direction du P/P, de telle sorte que les membrespuissent prendre avis de leurs entités mandantes sur les questions à débattre avant laréunion du CDP et y faire état de la position de l’entité qu’ils y représentent. Dans sesdélibérations, le CDP doit évidemment tenir compte de l’ensemble des textes qui régissentle P/P tels que les CF, la législation, etc. et c’est le rôle de chacun des membres du CDP,désigné par son organisme mandant, d’y veiller. Sur cette base, les décisions du CDPreflètent la position de toutes les parties prenantes et deviennent de ce faitopérationnelles. En conséquence, la Direction exécutive du P/P ne doit faire rapportqu’au CDP et est entièrement couverte par ses décisions. (Voir Chapitre 11, para 11.3.5)

3 Voir la recommandation relative au Comité de Pilotage ci-après

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2.2.5 La gestion financière et comptable

La plupart du temps, la comptabilité des P/P se limite à une comptabilité de justification des dépenses etde solde en caisse par rapport aux montants reçus. Si ce système de « comptabilité de caisse » est, dejustesse, satisfaisant du point de vue du contrôle financier légitimement requis par le bailleur de fonds, ilest insuffisant et donc insatisfaisant (i) pour les responsables de la gestion des P/P qui ne disposent nid’une comptabilité globale, générale et analytique, en temps réel pour conduire la gestion, (ii) pour lescadres et dirigeants qui ne peuvent pas voir d’une façon synoptique dans un seul document la situationfinancière globale d’un P/P donné, (iii) pour les évaluateurs qui ne peuvent savoir ce qu’un P/P a coûtéque par approximation parfois grossière, et après des investigations multiples allant du siège du P/P à laDG8 à Bruxelles en passant par la Délégation, le Ministère des Finances et l’ON, et (iv) pourl’économiste qui voudrait estimer l’impact régional et/ou macro-économique d’un P/P, ou d’unensemble de P/P, par exemple dans le cadre d’orientations de PIP à venir, et (v) pour leprogrammateur/planificateur qui voudrait exploiter l’expérience d’un P/P donné à des fins deformulation de P/P semblables ultérieurs.

Par rapport à des P/P plus complexes dans lesquels interviennent des entités non-étatiques diverses etpeut-être aussi plusieurs bailleurs de fonds en plus de l’Etat, cette façon de faire ne correspond plus dutout aux besoins de gestion et de contrôle des P/P.

RECOMMANDATION N°7 : Etablissement d’une comptabilité patrimoniale pourtout P/P de développement rural

Par rapport à cette situation, il est proposé que tout P/P de développement rural établisseet utilise un Plan Comptable basé sur les principes comparables à ceux d’unecomptabilité patrimoniale reflétant annuellement l’Actif et le Passif du P/P (Bilan), etleurs variations au travers de comptes de Produits et Charges. Cette recommandation estargumentée au Chapitre 11, para 11.4.1 et 11.4.2

A noter qu’une telle comptabilité patrimoniale peut parfaitement accommoder, dans des comptesappropriés du Plan Comptable, les mouvements de fonds relatifs aux contributions de chaque bailleursde fonds. C’est donc la même comptabilité qui sert le P/P en lui-même et chacun des bailleurs qui ycontribuent.

2.3 LA VIABILITE DES ENTITES ETABLIES DANS LE CADRE DES

INTERVENTIONS DE LA CE

2.3.1 La viabilité économique et financière

La condition fondamentale de la viabilité d’un P/P qui produit pour un marché (de type marchand ouencore « à produits valorisables sur un marché ») ou dont les composantes principales sont de typemarchand, est que sa rentabilité économique soit réelle et satisfaisante. En second lieu, il faut que cetterentabilité économique de base se répartisse de façon suffisamment intéressante au niveau des différentsopérateurs, individuels ou organisés, pour qu’ils soient motivés à entreprendre et à poursuivre leurparticipation au P/P. L’analyse de cette répartition de la rentabilité économique globale se fait autravers de l’analyse financière menée pour chaque opérateur, ou chaque type d’opérateurs. Cette analyseéconomique et financière doit se faire dans l’étude de faisabilité.

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Dans le cas de P/P de type non-marchand (recherche, vulgarisation, école, dispensaires, etc...), l’analysefinancière doit expliciter clairement la partie du coût total qui pourra être prise en charge par lescontributions des bénéficiaires de celles qui devront être financées par subvention (de l’Etat, de CTD, debailleurs de fonds) et ce tant pendant la période de financement du P/P qu’après la fin de ce financement(Charges dites « récurrentes »)

RECOMMANDATION N°8 : Analyse économique et financière

Toute étude de faisabilité doit comprendre une analyse économique et/ou financièresuffisamment détaillée pour montrer la rentabilité économique fondamentale du P/P et laviabilité financière de chacune des entités (opérateurs) qui y intervient. (Voir Chapitre11, para 11.1.1 et 11.1.2)

2.3.2 La viabilité organisationnelle des organisations de bénéficiaires

Au delà de la viabilité financière rappelée ci-dessus, et même avant celle-ci, la viabilité desorganisations de bénéficiaires dépend de la pérennité des objectifs pour lesquels elles sont établies (leursraisons sociales), et de leur bonne structuration compte tenu du contexte sociologique dans lequel elless’inscrivent.

Au niveau de la pérennité des objectifs, il faut fondamentalement visé à mettre sur pied des organisationsqui correspondent à des besoins pérennes et pas seulement aux besoins d’exécution des projets.

Le schéma classique de type occidental de structuration en assemblée générale souveraine, qui délègueses pouvoirs à un “conseil d’administration” (quelle qu’en soit la dénomination précise dans chaquecirconstance), qui charge à son tour une direction (ou un bureau) de l’exécution n’est pas toujourstransposable comme tel sans ajustements. Ceux-ci demandent des analyses sociales nuancées.L’occupation, mais non le détournement, des organes de ce schéma par des notables dont l’autoritéprovient de la structuration sociale traditionnelle, est souvent un fait qui peut avoir des aspects positifsde dynamisme, à équilibrer par rapport aux risques de récupération à des fins personnelles. Lesdirections de P/P ont donc un rôle important à jouer dans ce type de construction sociale, nouvelle dansle contexte sociologique de la plupart des P/P, pour arriver à établir des entités qui perdureront au-delàde leur présence.

RECOMMANDATION N°9 : Formation à l’animation des cadres de P/P

Dans de nombreux P/P, on constate que des cadres techniquement compétents dans leurdomaine propre, n’ont que très peu de connaissance juridique et organisationnellerelatives à la mise en place et au fonctionnement d’organisations humaines, à quois’ajoute parfois un manque de sensibilité à ce genre de choses, ce qui handicape leurefficacité technique. Il est donc proposé que, le cas échéant, des formations appropriéessoient organisées pour remédier à ce genre de situation.(Voir Chapitre 12, para. 12.3.2).

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2.3.3 Viabilité des services publics de l’administration centrale, déconcentrée etdécentralisées

La structure d’exécution des P/P dans le domaine du développement rural doit être conçue comme unestructure provisoire et transitoire, qui ne doit pas être viable en tant que telle au delà de la périoded’exécution du P/P (correspondant généralement à la (ou aux) période(s) de financement par lesbailleurs de fonds) mais qui doit, pendant cette période, oeuvrer de telle sorte que se mettent en placedes organisations viables de trois types:

1°) des organisations “libres” de bénéficiaires, réunissant des opérateurs qui s’associent librementet volontairement pour atteindre collectivement des objectifs de type privé commel’approvisionnement en intrants, la commercialisation, l’épargne-crédit, etc., et qui prouventavoir des formes juridiques diverses (coopératives, GIE, entreprises privées, etc.);

2°) des organisations “obligées”, (Associations d’Usagers de l’Eau, bénéficiaires de réseau dedistribution d’eau, riverains de pistes réhabilitées, etc.) visant l’utilisation collective de certainsbiens publics communs. Ces activités impliquent, de par leur nature de gestion du bien communà des fins collectives, une autorité légale qui, de par son statut et de par la législation, détient (i)le pouvoir d’imposer à tous les dispositions nécessaires à cette gestion et utilisation commune,assurant que tous les opérateurs potentiels ont accès au bien public commun ainsi géré, et (ii) lepouvoir d’imposition (taxes locales) indispensable pour assurer le financement, et donc ladurabilité, des services publics visés. C’est une des fonctions des CTD de remplir ce rôle. Ilapparaît donc que les P/P, plutôt que de mettre chaque fois sur pied des organisations “ad hoc”,doivent dorénavant recourir aux CTD pour ce type d’organisation;

3°) l’Administration, en général, et ses démembrements locaux décentralisés, de telle sorte qu’ellesoit à même de remplir ses fonctions, à bien préciser, non seulement pendant la périoded’exécution du P/P mais aussi par après.

RECOMMANDATION N°10: Appui aux Collectivités Territoriales Décentralisées(CTD)

Vis-à-vis des CTD, et principalement les Communes qui existent déjà, étant donné le rôled’opérateur , sinon même d’initiateur, de projets de développement d’intérêt public queleur donne la loi, il est recommandé que la CE développe:

1°) soit un appui direct à ces entités en tant que telles, ou à un certain nombre d’entreelles dans les régions de concentration de la CE par exemple, de telle sorte qu’ellesdeviennent capables de remplir les missions qui leur sont dévolues dans leur ensemble.Cet appui institutionnel pourrait comprendre (i) des composantes matérielles(constructions de locaux, équipement de bureaux, moyens de déplacement, etc..), (ii) descomposantes de mise en place des procédures de fonctionnement des organes constitutifsdes CTD et de leur administration, (iii) de mise en place des procédures financières tantpour la perception des taxes locales que pour l’élaboration, la gestion et le contrôle desbudgets, (iv) de l’aménagement du territoire, et (v) de formulation et de suivi de projetsde développement d’intérêt public;

2°) soit un appui uniquement à la fonction de développement (appui n° (v) ci-dessus)dans le cadre de P/P qui seraient entrepris sur le territoires de ces CTD de telle sortequ’elles puissent y prendre en charge les aspects d’organisations de bénéficiairesobligées” que comprendraient ces P/P. (Voir Chapitre 12, para 12.6.1 et 12.6.2)

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Jusqu’à présent, la CE est restée assez timide par rapport à la décentralisation ce qui s’explique par lanouveauté de cette approche à Madagascar et par les nombreuses dérives politiques dont elle pourraitêtre le lieu. On ne peut s’empêcher de voir cependant que, potentiellement, les CTD (i) sont le lieu d’uneplus grande efficacité et efficience de la mise en oeuvre locale des fonctions pérennes de l’Etat, (ii)qu’elles réunissent, de par leur nature, les deux conditions essentielles de la viabilité des interventionsde type public, à savoir (a) le pouvoir d’imposer les obligations communes à tous indispensables pour lamise en oeuvre d’actions de bien commun, et (b) le pouvoir de taxation indispensable à la viabilité et à ladurabilité de ces actions de bien commun.

Etant donné donc l’importance des CTD pour la structuration démocratique de Madagascar, et étantdonné par ailleurs la très grande tradition de pouvoirs décentralisés dans de nombreux pays européens,il semble bien que la CE ait à la fois une vocation et un avantage comparatif pour aider Madagascardans la mise en place et le développement des CTD qui font partie intégrante de son projetd’organisation politique et administrative démocratique. Il y a là un domaine caractéristique de « Méso-programme » auquel la CE doit s’intéresser.

2.4 CONTRIBUTION DE LA COMMISSION EUROPEENNE AUX THEMES

TRANSVERSAUX

2.4.1 Le processus de gestion de la Coopération européenne, le dialogue politique

Jusqu’au lancement du PADR à fin 1997, la CE s’était fort peu intéressée au processus d’élaboration etde formulation des politiques dans le secteur. Le PADR constitue en fait la mise en oeuvre dans lesecteur du développement rural des objectifs de la Déclaration-Cadre de Politique Economique (DCPE).Comme détaillé au Chapitre 2, para 2.3.4 et 2.3.5, ce processus enclenché devra être enrichi d’un apportau niveau de l’analyse économique du secteur et de la relation du secteur avec la macro-économie.

Un avantage de cette participation au PADR pour la CE, et pour les autres bailleurs de fonds, pourraitêtre une meilleure coordination de leur appui au secteur du développement rural de Madagascar et leurpermettre une meilleure concentration de leurs interventions sur des filières, des types d’intervention,des sous-secteurs qui les intéressent particulièrement.

RECOMMANDATION N° 11 : Participation au PADR

Il est recommandé que la Coopération de la CE poursuive fortement le soutien à ladémarche PADR, l’élargisse le moment venu aux aspects qu’elle ne couvre pas encore,fournisse à l’Equipe de Pilotage Permanent (EPP) du PADR et à l’UPDR qui en assure lesecrétariat, les moyens humains et financiers nécessaires à l’accomplissement de leursfonctions, en coordination avec les autres bailleurs de fonds qui y participent. Toutcomme pour les CTD, il s’agit là d’un domaine de « Méso-programme » qui doitparticulièrement intéressé la CE (Voir Chapitre 2, para. 2.3.4)

2.4.2 Le rôle et l’organisation des bénéficiaires et le financement du monde rural

La Mission transversale a mené une analyse en profondeur de ces thèmes et formulé un ensemblecohérent de recommandations relatives aux organisations des bénéficiaires et au financement du monderural, résumées au Chapitre 9, para 9.7, et plus amplement détaillée dans son rapport de missionspécifique.

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RECOMMANDATION N°12 : Analyse et Mise en oeuvre des recommandations relatives aux organisations de bénéficiaires et financement du monde rural

Il est recommandé que la CE examine attentivement l’ensemble des conclusions etrecommandations relatives au rôle et à l’organisation des bénéficiaires en vue de lesmettre en oeuvre. (Voir Chapitre 9, para 9.7 et Chapitre 13., para 13.2)

2.4.3 Le problème du foncier

Jusqu’à l’élaboration du PIN relatif au 8ème F.E.D., le F.E.D. comme tel (à l’encontre de STABEX etSAL) n’était pas impliqué dans la préparation et la mise en oeuvre de la politique foncière. Les PINrelatifs au 6ème et 7ème F.E.D. mentionnaient les obligations et engagements du Gouvernement enmatière de sécurisation foncière, mais n’intégraient aucune intervention de la CE dans ce domaine.

L’identification du problème foncier comme obstacle à la réalisation des objectifs spécifiques des P/P età l’objectif global de sécurité alimentaire par la CE dans son document cadre de la Coopération avecMadagascar pour le 8ème F.E.D., l’a menée à poursuivre comme objectif spécifique de ce nouveau PIN,avec la mise en oeuvre de programmes de sécurisation foncière, l’appui institutionnel auxadministrations concernées par le domaine foncier et du cadastre.

RECOMMANDATION N°13: Participation au programme de sécurisation foncière

Il est recommandé que la CE poursuive son soutien aux administrations concernées par ledomaine foncier et du cadastre afin d’assurer l’enregistrement et l’octroi de titres fonciers quisécuriseront les propriétaires et les exploitants des terres et permettront l’exploitationsefficiente et durable de ces dernières. (Voir Chapitre 13, para 13.3)

2.4.4 L’environnement

L’intégration des problèmes d’environnement dans les interventions de la CE a été très progressive.Jusqu’au début des années 1980, l’environnement n’était pas considéré comme une priorité. L’impactdes projets sur l’environnement n’était pas envisagé, le problème de la gestion rationnelle des ressourcesnaturelles n’était pas soulevé. La prise en compte de l’impact des projets sur l’environnement a démarréau cours de Lomé III. Des actions concrètes pour la protection de l’environnement sont menées depuisLomé IV, mais sont encore timides. De plus, ces actions rentrent dans le cadre de projets dont lesobjectifs spécifiques ne sont pas la protection de l’environnement et qui donc ne possèdent pas lesstructures et les moyens de traiter les problèmes d’environnement dans leur ensemble.

Néanmoins, le PIN relatif au 8ème F.E.D. souligne l’importance de « l’objectif transversal du respect del’environnement » dans les différents programmes qu’il comportera. La CE pourrait aussi mettre enoeuvre des actions plus concrètes puisque des composantes des programmes dans le Centre et le Sudpourraient être entièrement dédicacées à la protection de l’environnement4.

4 Mission d’appui à la formulation de deux programmes de Développement Rural à Madagascar pour le 8ème FED,

1er rapport: Pré-identification des composantes, Agriconsulting S.P.A., Septembre 1997

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RECOMMANDATION N°14: Accroître les interventions dans le domaine de l’environnement

Il est recommandé que la CE: (i) adopte une démarche plus active en matière de protection etde gestion des ressources naturelles dans ses interventions afin de permettre la soutenabilitédes activités qu’elle propose5 et, (ii) analyse et traite des problèmes d’environnement à unniveau supérieur à celui des projets (Voir Chapitre 13, para 13.4).

2.4.6 Les ressources humaines

Les évaluations spécifiques ont montré que les projets souffrent d’un manque de ressources humainesadaptées aux interventions à mettre en oeuvre. Le manque de compétence peut être au niveau technique,au niveau de la gestion, et surtout au niveau de l’animation rurale. Ces problèmes découlent des faiblesniveaux de rémunération des cadres, des conditions de vie difficiles dans les zones de projet, et del’absence de formation orientée vers la gestion de projets en milieu rural.

La CE a réagi a cet état de fait en créant en 1993 une cellule de formation et un projet appelé Formfed.Plus spécifiquement, depuis 1995, la CE finance un projet appelé FORMAGRI, qui est un Programmede Formation pour le Développement Rural, mis en oeuvre par l’ONG FERT6.

RECOMMANDATION N°15: Accroître la formation

Il est recommandé que la CE poursuive son effort dans la formation des acteurs dudéveloppement du monde rural (responsables des institutions publiques et privées, desassociations ou groupements de producteurs ou d’entrepreneurs, des organisations nongouvernementales, qui envisagent de définir et de promouvoir la formation des ressourceshumaines dans les secteurs d’intervention de la CE) et des personnes mettant en oeuvreses projets. Cette formation spécifique au personnel des projets devrait intégrer lesthèmes identifiés comme prioritaires dans le PIN relatif au 8ème F.E.D., à savoirl’approche participative, l’environnement, les questions de genre et pourrait intégrerégalement des composantes techniques pour la vulgarisation de techniques culturales etautres répondant aux besoins des producteurs. (Voir Chapitre 13, para 13.6) 7

2.4.7 La vulgarisation agricole

Comme on l’a dit dans la discussion des problèmes à résoudre au Chapitre 4, l’organisation actuelle dela vulgarisation agricole ne lui permet pas d’atteindre les résultats attendus malgré le coût importantqu’elle représente. Une telle situation ne peut pas perdurer et il est nécessaire de s’y adresser sous unnouvel angle, en prenant la situation présente comme un acquis.

L’approche recommandée se base sur les orientations et recommandations proposées au Chapitre 4 quel’on peut résumer comme suit :

(i) reconnaître que la vulgarisation agricole vis-à-vis des petits producteurs vivant enautoconsommation est une fonction pérenne des pouvoirs publics et donc de l’Etat, parce qu’elleest constitutive de la sécurité alimentaire d’une très large partie de la population rapidementcroissante et qu’elle ne peut pas être autofinancée par ces petits producteurs;

5 Ex: Les aménagements hydroagricoles à des fins de développement de la rizipisciculture sans une bonne gestion

du système bassin versant dont dépend le périmètre peuvent être vains et rapidement inutilisables si le bassinversant est fragile et en voie de dégradation.

6 L’ONG FERT a également participé au financement de la première phase du projet.7 Voir aussi la Recommandation N°9

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(ii) la mise en oeuvre de cette vulgarisation de base doit se faire le plus possible au travers des CTDles plus proches des bénéficiaires, c’est-à-dire essentiellement les Communes, les vulgarisateursagricoles, certains des échelons de la structure actuelle de vulgarisation devenant agents de cesCommunes; le système centralisé actuel du PNVA doit donc être revu pour s’intégrer nonseulement dans la déconcentration mais aussi dans la décentralisation;

(iii) des vulgarisations spécifiques, s’adressant à des productions commercialisables sur le marchéinterne et à l’exportation, qui demandent des formations particulières et des spécialisations,doivent pouvoir être organisées par des entités de type privatif qui pourront prendreprogressivement en charge les coûts de cette vulgarisation au travers des recettes desproduction qui en sont l’objet. Le démarrage de ces vulgarisations spécifiques peut requérir uneaide de l’Etat et des bailleurs de fonds; elles doivent être organisées dès le départ de telle sortequ’elles puissent devenir autonomes;

(iv) les deux types de vulgarisation devront cohabiter et se coordonner; dans le secteur de lavulgarisation agricole comme partout ailleurs, l’Etat et le législateur doivent continuer d’assurerles fonctions pérennes de l’Etat dans le domaine législatif et de l’application des lois.

Dans la situation présente, où le système national du PNVA doit évoluer, il serait sans doute nécessaireque la CE s’implique plus profondément dans la problématique de la vulgarisation. Cette implicationpourrait commencer par la proposition de mener, conjointement avec la Banque mondiale, une étudecomplète sur la question de la vulgarisation agricole ayant pour but de déboucher sur les propositionsqui permettraient de mettre en oeuvre le schéma du système de vulgarisation agricole esquissé ci-dessus.

Etant donné en effet l’implication forte de la Banque mondiale dans le système actuel et sa grandeexpérience dans le domaine, étant donné aussi le poids de la BM dans ce secteur à Madagascar et lasituation de fait, étant donné aussi le besoin de contrebalancer dans une certaine mesure le poids de lastructure actuelle du PNVA, il semble que la CE soit le bailleur de fonds le mieux placé pour mener,conjointement avec la Banque mondiale, un tel exercice.

RECOMMANDATION N°16: Etudes d’orientation sur la vulgarisation agricole

Il es proposé que la CE envisage de mener, en collaboration avec toutes les partiesintéressées, une étude d’orientation sur le devenir de la vulgarisation agricole àMadagascar dont le but serait essentiellement de trouver les voies et moyens par lesquelsl’efficacité et l’efficience du système de vulgarisation agricole pourraient être améliorées,en exploitant les possibilités que donnent les CTD émergentes et les associations deproducteurs de type privatif (Voir Chapitre 13, para 13.7)

2.4.8 L’intégration des questions de genre

Le statut de la femme à Madagascar n’est pas uniforme. Il varie géographiquement, dépendessentiellement de l’origine ethnique et de l’habitat (rural versus urbain). En termes de genre, la sociétémalgache est beaucoup moins égalitaire qu’elle ne le laisse paraître. Si il y a égalité de droits dans laconstitution malgache, c’est souvent le droit coutumier qui prévaut en milieu rural privilégiant lesintérêts de l’homme par rapport à ceux de la femme. Les sociétés traditionnelles sont dirigées par lesaînés mâles. Le partage de décisions au sein des ménages est très variable selon les sociétés. En milieurural de manière générale, la femme ne gère que les dépenses courantes, tandis que les décisions dedépenses d’investissement sont prises par l’homme.

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L’importance du rôle de la femme dans la société malgache est grandissant à plusieurs titres. Elleoccupe de plus en plus des positions importantes. Les ménages dirigés par une femme8 sont de plus enplus nombreux: 23,5 % des ménages étaient en 1993 dirigés par une femme contre 15,5 % en 1975. Lapauvreté semble toucher de manière indifférenciée les hommes et les femmes.

La CE n’a adopté que depuis peu dans son approche au développement et dans la définition de sesinterventions les questions de genre. Une première mission spécifique à l’intégration des questions degenre dans la coopération au développement entre la CE et Madagascar a eu lieu au début de 1997 etdevrait être suivie par d’autres.

Une Note spéciale du Rapport EARTH fait deux choses particulièrement intéressantes du point de vuede la question genre. Elle constate d’abord, ce qui n’est une surprise pour personne, que les questions degenre ont été généralement ignorées dans les P/P sous revue dans l’Evaluation globale; elle relèveensuite les déficiences des évaluations spécifiques et de la présente Evaluation globale en ce quiconcerne la question genre, montrant qu’il y a encore bien des progrès à faire9 .

RECOMMANDATION N°17: Poursuivre l’effort d’intégration de la question degenre dans la coopération CE - Madagascar

L’approche genre doit concourir aux mêmes objectifs que les autres interventions dedéveloppement: lutte contre la pauvreté, sécurité alimentaire, valorisation des ressourceshumaines - masculine et féminine. Les principaux points d’entrée qu’elle pourrait prendreet qui sont donc recommandés ici, sont :

- la professionnalisation des productrices rurales, et la reconnaissance de leurstatut;- la prise de responsabilité des femmes dans des organisations mixtes ou spécifiques,selon les milieux et la maturité de l’intervention;- la reconnaissance d’une clientèle féminine pour les institutions de la micro-finance, avec produits et approche clientèle adaptés, suivis et évalués;- la recherche-action intégrant les questions de genre;- l’animation rapprochée et ciblée sur les groupes exclus, avec formation despersonnels;- la collecte de données désagrégées et l’identification d’indicateurs pour unsystème de suivi & évaluation sensible au genre: à terme les impacts du 8ème F.E.D.devraient être mesurables à ce niveau.. (Voir Chapitre 13, para 13.8)

8 Ce phénomène de société traduit l’abandon par les pères et conjoints des ménages.9 Voir Chapitre 13, para 13.8

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3. AUTRES RECOMMANDATIONS

Par rapport aux problèmes à résoudre dans le secteur du développement rural malgache, résumé aupoint 1.2.5 ci-dessus et plus largement décrits au Chapitre 4, il semble que certains types de problèmesdemandent une attention et une aide additionnelle à certaines fonctions qui posent problème.

3.1 ACCES DES POPULATIONS RURALES AUX MARCHES

RECOMMANDATION N°18 Pistes rurales

Etant donné l’importance primordiale de tous les aspects de transports routiers dans ledéveloppement rural, il est recommandé que la CE s’engagent résolument, et si possible,développe encore plus, les orientations prises dans le PIN du 8ème F.E.D. au titre de laréhabilitation des transports et pistes, surtout dans les zones rurales.

3.2 POLITIQUE SEMENCIERE

RECOMMANDATION N°19 : Politique semencière

Etant donné l’importance cruciale de semences de qualité comme premier facteurd’accroissement de la productivité agricole, il est aussi recommandé que la CE metterapidement en oeuvre la proposition du PIN du 8ème F.E.D. de formuler et de mettre enoeuvre une politique semencière.

3.3 AUTRES INTERVENTIONS DANS LE DOMAINE DU DEVELOPPEMENT RURAL

Le développement rural est plus large que le développement de l’agriculture, même pris au sens le pluslarge, et comprend l’éducation, la santé, l’accès à l’eau, à l’électricité, à l’information et à la culture. Lesprincipaux de ces secteurs d’intervention (Education, santé) sont couverts par d’autres composantes duPIN du 8ème F.E.D. et la Mission d’Evaluation globale n’a pas eu à investiguer des projets quis’adressent à ces composantes du développement rural. Elle ne peut donc que formuler, pour ces autresaspects du développement rural, une recommandation générale d’intervention dans ces secteurs et decoordination et de synergie des interventions de la CE, notamment du point de vue régional, et avec lesautres bailleurs de fonds.

RECOMMANDATION N°20 : Intervention coordonnée dans le développement rural

Il est recommandé que la Coopération de la CE promeuve, compte tenu de ses moyens, lesautres aspects du développement rural que l’agriculture elle-même, recherche les effetsde synergie dans ses zones de concentration géographique entre ses différents P/P (Santé,Education,), et pratique une bonne coordination entre les différentes interventions dedéveloppement rural qu’elle appuie ainsi qu’avec les autres bailleurs de fonds.

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3.5 IMPORTANCE RELATIVE DU SECTEUR DU DEVELOPPEMENT RURAL

Pour évaluer d’une façon quantifiée la priorité relative à accorder par la Coopération de la CE ausecteur du développement rural, la Mission d’Evaluation globale aurait du pouvoir étudier l’ensembledes autres secteurs de l’économie malgache, ce qui était bien au-delà de son mandat. Cependant, étantdonné l’importance du secteur agricole sensu lato dans l’économie nationale, étant donné l’importancede la population rurale par rapport à la population totale, étant donné l’importance de la pauvreté ruralepar rapport à la pauvreté de l’ensemble de la population, il est évident que la Coopération de la CE doitdonner une très grande priorité au développement rural sous tous ses aspects.

RECOMMANDATION N°21 : Priorité au développement rural dans la Coopération dela CE

Il est recommandé que la Coopération de la Commission Européenne continue de donnerla priorité aux interventions dans le domaine du développement rural et cherche, commedéjà recommandé, à l’étendre encore plus à toutes ses composantes.

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Partie 1 1

INTRODUCTION

1. OBJET ET OBJECTIFS DE L’EVALUATION GLOBALE

«Dans le cadre actuel de l’évolution du secteur de l’agriculture et du développement rural deMadagascar, il est apparu nécessaire d’évaluer l’ensemble des opérations que la CommissionEuropéenne (CE) a soutenues dans le secteur en vue de contribuer à la définition de son programmed’intervention au cours des prochaines années. En effet, le secteur a constitué une priorité importantede la coopération de la Commission avec Madagascar et continuera vraisemblablement à l’être dansles années à venir»10.

L’objectif de l’évaluation globale est de disposer d’un bilan global sur la pertinence, les résultats,l’impact et la viabilité des opérations financées par la Commission Européenne (CE) dans le domaineagricole et du développement rural à Madagascar, ainsi que sur l’adéquation des approchesinstitutionnelles et organisationnelles adoptées pour leur mise en oeuvre.

L’évaluation devra permettre aussi d’apprécier globalement la cohérence et la pertinence de la politiquede coopération UE-Madagascar mise en oeuvre dans le secteur agricole et rural, son évolution depuisLomé III, ses résultats concrets et son adaptation au contexte actuel.

Les conclusions de cette évaluation devront permettre de formuler des recommandations :

o au niveau global, sur la priorité à accorder au secteur agricole et rural dans le cadre del’ensemble du programme de coopération UE-Madagascar;

o au niveau sectoriel, sur les priorités sous-sectorielles et régionales;

o au niveau opérationnel, sur les types de projets à soutenir, sur les modalités d’intervention et lesformes organisationnelles11.

L’évaluation globale devait se décomposer en trois Phases:

1°) une Phase préparatoire de définition plus précise du domaine de l’évaluation, de la méthodologieà suivre et de la structuration des différentes missions spécifiques à réaliser;

2°) une Phase d’exécution des évaluations spécifiques sur base des résultats de la première Phase;3°) une Phase de synthèse.

2. ORGANISATION ET CADRE CONTRACTUEL DE L’EVALUATION GLOBALE

La Commission Européenne (CE), maître d’ouvrage de l’Evaluation globale, avait désigné l’Unitéd’Evaluation de la Direction Générale du Développement (DG8), comme maître d’ouvrage délégué.Depuis la réorganisation de certains services de la Commission en septembre 1998, c’est l’Unitéd’Evaluation des Services Communs des Relations Extérieurs qui assure ce rôle.

La Commission exécute cette évaluation avec l’accord du Gouvernement malgache (GM) et en tenantcelui-ci étroitement informé de l’avancement et des résultats intermédiaires de cette évaluation, autravers de la Délégation de la Commission de l’UE à Madagascar. Au départ, le Gouvernement

10 Termes de référence de l’Evaluation Globale, Introduction. Les TdR sont donnés en Annexe 1.11 TdR, paragraphe II, p.9

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Partie 1 2

malgache avait désigné le Ministère d’Etat pour l’Agriculture et le Développement Rural (MEADR)comme correspondant pour l’ensemble de cette évaluation. Depuis la réorganisation du MEADR enquatre ministères en juillet 1997, c’est le Ministère de l’Agriculture (MinAGRI) qui assure cette liaisonavec le Gouvernement malgache.

Le travail d’exécution a été subdivisé par l’Unité d’Evaluation de la DG8 en plusieurs contrats avecdifférents bureaux d’études :

1°) la Phase préparatoire (Phase I), l’accompagnement de la Phase II (termes de références desmissions d’évaluation spécifiques, analyse des offres, briefing, debriefing, commentaires sur lesrapports de missions, etc...) et la Phase III (Synthèse) ont été confiés au bureau d’étude belgeADE;

2°) l’évaluation spécifique relative à la rizipisciculture a été confiée au Bureau d’Etudes françaisSOFRECO;

3°) l’évaluation spécifique relative à la Filière Viande a été confiée au Bureau d’étude italienZOOCONSULT;

4°) l’évaluation spécifique des projets relatifs à l’irrigation a été confiée au Bureau d’Etudes anglais«CARGILL Technical Services, Ltd.» (CARGILL);

6°) l’évaluation spécifique, dite «transversale», relative au rôle des organisations paysannes et aufinancement du monde rural, a été confiée au Bureau d’Etudes belge EARTH.

3. RESUME DES RESULTATS DE LA PREMIERE PHASE

3.1 Objectifs de la Première Phase

La Phase 1, comprenant une mission de reconnaissance et de calibrage du travail sur le terrain, devaitplus précisément :

«... préciser l’étendue de l’évaluation, ainsi que préparer les missions sur le terrain à réaliser enPhase 2. Une attention particulière sera donnée à la sensibilisation des différents intervenants sur lesobjectifs de cette évaluation et..... contenir un approfondissement des résultats attendus del’évaluation, une analyse du référentiel de politique sectorielle dans la période couverte parl’évaluation, l’inventaire commenté des projets financés et des évaluations déjà réalisées, uneproposition justifiée de projets à évaluer et à visiter, une proposition de méthodologie d’évaluation àadopter pour tenir compte de l’ensemble des points à traiter mentionnés ci-dessus, ainsi qu’uneproposition de programme de travail»

3.2 Déroulement de la Première Phase

La première Phase a débuté par un dépouillement de la documentation disponible à la DG8 à Bruxelles(22 janvier au 2 février 1996) et a été suivie d’une mission sur le terrain (8 février au 8 mars 1996). Lerapport provisoire de Phase I daté de mai 1996 a fait l’objet de plusieurs commentaires et réunion detravail, et a pris en compte les observations et commentaires de la Délégation. Il a été complété par uneNote Complémentaire de septembre 1996 et une seconde version de cette note complémentaire endécembre 1996.

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Partie 1 3

3.3 Limitation du champ d’investigation de l’Evaluation globale

Suite aux travaux de la première Phase, il a été tout d’abord convenu que les projets de développementrural financés par le STABEX étaient trop récents pour justifier une évaluation à ce stade. En secondlieu, les Fonds de contre-valeur (FCV) affectés au domaine de l’évaluation étaient principalementintervenus en appui aux principaux projets de développement rural, objets d’évaluations spécifiques(voir ci-après), et qu’en conséquence, les opérations financées par cet outil de financement nedemandaient pas de faire l’objet d’une évaluation spéciale. En troisième lieu, les interventions au traversdes ONG ne feraient l’objet d’une évaluation que dans la mesure où des ONG étaient intervenues dansles projets faisant l’objet d’évaluation spécifique.

En conclusion, l’évaluation devait porter essentiellement sur les projets ayant fait l’objet de Conventionsde Financement propres. De plus, parmi ceux-ci, quelques-uns ont aussi été exclus du domaine del’évaluation globale pour les raisons ci-après:

- la composante «Centre Semencier» du Projet Maïs du Moyen Ouest (PMMO) ne serait pasévaluée car l’ensemble de la problématique semencière devait faire l’objet d’une autre étudeultérieure et la composante «organisation de la production» de ce projet serait couverte par lamission d’évaluation spécifique, dite «transversale»;

- le projet «Alimentation en Eau dans le Sud» (AES), opérant dans la même zone que le projet«Relance du Sud», et assez ancien par ailleurs, ne ferait pas l’objet d’évaluation tandis que leProjet «Relance du Sud» serait repris, sous l’angle des organisations de bénéficiaires et definance rurale seulement, par la même mission d’évaluation spécifique «transversale»;

- le programme de microréalisations, entrepris depuis le début des années 1980, avait été organisépar rattachement à la Présidence, avait couvert des opérations trop diverses pour faire l’objetd’une évaluation dans le cadre de l’évaluation globale.

3.4 Résultats de la première Phase

Les principaux résultats de la première Phase ont été :

1°) la définition de l’organisation de 5 missions d’évaluation spécifiques couvrant les projetssuivants:

- Mission d’évaluation du projet RizipiscicultureCe projet prévoyait une mission d’évaluation à mi-parcours dont les termes de référence ont étéétablis au départ par l’Administration malgache et passé en revue par l’Unité d’Evaluation de laDG8 avec l’appui d’ADE;

- Mission d’évaluation des projets de la Filière Viande, comprenant:le projet des abattoirs nationaux,le projet des abattoirs des villes secondaires,le projet de développement de l’élevage du Sud-Ouest (DELSO);

- Mission d’évaluation des projets hydro-agricoles, comprenant :le projet des Petits Périmètres Irrigués du Sud (PPI-Sud),le projets des Petits Périmètres du Nord (PPI-Nord),le projet de micro-hydraulique rurale;

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- Mission d’évaluation de la Cuvette d’Andapadont l’objectif était d’évaluer globalement le développement de la Cuvette d’Andapa et l’impactde l’ensemble des interventions de l’UE comprenant:la route Sambava-Andapa (108 km), le drainage du fonds de la Cuvette par le déroctage duseuil de la rivière d’écoulement, et la mise en place d’un ensemble de 4 périmètres irrigués;

- Mission d’évaluation dite «transversale»ayant pour objet le rôle et l’organisation des bénéficiaires, la promotion des actions de basedans le monde rural et le financement rural;

2°) l’identification d’un certains nombres de thèmes transversaux qui devaient être particulièrementanalysés dans les évaluations spécifiques (12), à savoir :

- l’organisation des projets et le rôle de l’Administration, centralisée et décentralisée,- le rôle et l’organisation des participants bénéficiaires,- les aspects fonciers,- les contraintes de l’environnement,- les aspects de financement rural (Epargne et crédit),- les aspects de ressources humaines,- les aspects de vulgarisation agricole,- les aspects de genre.

3°) la formulation de termes de références globaux pour l’ensemble des missions spécifiques quireprenaient, en les complétant, les Termes de Référence originaux (13).

Pour différentes raisons, la finalisation de la première phase n’a eu lieu qu’en janvier 1997 au momentde la finalisation de la seconde version de la Note complémentaire mentionnée. Dans l’entre tempscependant, la Phase II avait commencé en préparant les termes de référence des évaluations spécifiques.

12 Voir Annexe 313 Voir annexe 2

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4. LA DEUXIEME PHASE DE L’EVALUATION GLOBALE

4.1 Le déroulement des évaluations spécifiques

Vue synoptique

Le tableau ci-après récapitule les principales étapes du déroulement des cinq évaluations spécifiques,complété par quelques commentaires dans les paragraphes suivants.

Opérations Missions spécifiques

Rizi-pisciculture

Filière Viande Aménag. hydro-agricol.

Andapa Evaluation ’transversale’

Contractant SOFRECO Zooconsult Cargill DRN EARTHEnvoi des A.O Sept. 97 Mars 1997 Février 1997 Avril 1997 avril 1997Comparaison desOffres

12 novem. 97 9 juin 1997 7 avril 1997 10 juin 97 juillet 1997

Signature duContrat (1)

n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.

Briefing à Bxl 25 (?)/01/97 11/07/97 16/05/97 24/07/98Mission sur leterrain

28/01 au 22/21997

11/08 au 22/091997

21/05 au 30/061997

1/08 au 30/10/97 sept./octobre1997

Debriefing àMadagascar

21/02/97 21/09/97 30/06/97 29/10/97 8/12 au 16/121998

Debriefing àBxl

pas eu lieu pas eu lieu sept. etoctobre 97

nov. 1997 27/11/98

Rapportprovisoire

Avril 1997 Novembre 1997 (1) sept.97(2) Fév.98

mars 1998 Février 1998

CommentairesADE s/rap.pro.

29 mai 1997 Janvier 1998 24 sept. 1997 30 avril 1998 1er avril 98

Concertationavec EARTH

pas d’application

5 février 1998 8 janvier 1998 31 mars 1998 pas d’application

Rapport final Mars 1998 Mars 1998 Juillet 1998 Juin 1998 Juin 1998(1) Les dates des contrats, passés entre l’Unité d’Evaluation et les contractants, ne sont pas connues d’ADE

La mission spécifique sur la rizipisciculture

Sans entrer ici dans les détails, on constate que le Rapport provisoire de cette mission a été jugégénéralement insatisfaisant tant par l’Unité d’Evaluation, et ADE à Bruxelles que par l’Administrationmalgache et la Délégation. Ce n’est qu’en mars 1998 que le contractant a soumis une version finale quia été utilisée dans l’état.

La mission spécifique sur la Filière Viande

Le contractant a remis d’emblée un rapport provisoire de bonne qualité, a participé à une réunion deconcertation avec EARTH et ADE portant principalement sur les questions de crédit et de ciblage desbénéficiaires et a soumis un rapport final qui répond aux commentaires soulevés.

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Partie 1 6

La Mission spécifique sur les aménagements hydro-agricoles

D’une façon générale, la version provisoire de cette évaluation n’a pas donné satisfaction jusqu’àprésent, restant généralement assez superficielle dans ses analyses, ne donnant pas une bonne analyse dela politique sectorielle en irrigation et ne traitant pas suffisamment en profondeur la question desAssociations des Usagers de l’Eau (AUE). C’est pourquoi, suite à la concertation avec la mission« transversale », il a été décidé de faire une mission complémentaire sur cette question. Cette dernièrequi s’est déroulée du 16 au 28 mars 1998 était composée des deux membres de l’équipe EARTH, duCoordonnateur d’ADE et de la sociologue malgache qui avait accompagné la mission CARGILL.

La mission spécifique sur la Cuvette d’Andapa

D’une façon générale, le rapport est de très bonne qualité. Il analyse en profondeur, sur base d’untravail d’enquête propre sur le terrain, l’évolution de la Cuvette depuis que la CE y est intervenue, ainsique le rôle de la CE dans cette évolution.

La mission dite «transversale»

Le rapport de cette mission a analysé rigoureusement la problématique des bénéficiaires dans l’ensembledes projets qui faisait l’objet des évaluations. Sous l’angle des finances du monde rural, le rapport aaussi mené une analyse perspicace et détaillée qui a permis une discussion en profondeur des principes àrespecter en matière de crédit, et des modes de fonctionnement des «systèmes de financementdécentralisés» (SFD). Sur le plan des organisations de bénéficiaires, il apporte aussi une contributionpertinente, notamment sur les conditions de viabilité de ces institutions. C’est à l’initiative de cettemission que la mission complémentaire sur les AUE a eu lieu.

4.2 Les prestations d’ADE durant la deuxième phase

Accompagnement des missions spécifiques

Comme indiqué dans le tableau du paragraphe 4.1., ADE a commencé par élaborer les termes deréférence des 5 missions spécifiques. Elle a ensuite soumis des analyses comparatives des différentesoffres reçues, avec recommandation d’attribution. Elle a participé aux réunions de «briefing» et de«debriefing» à Bruxelles et soumis des commentaires sur les différents rapports remis.

Missions complémentaires

En accord avec l’Unité d’Evaluation, ADE a mené deux missions additionnelles par rapport à ce quiétait prévu dans le contrat original, sans implication financière cependant sur le montant prévu aucontrat original. Il s’agit d’une mission destinée à la mise à jour des informations relatives au contexte del’évaluation globale et de la mission additionnelle déjà mentionnée concernant aux AUE.

(a) Mission de complément d’information sur le contexte de l’évaluation (Novembre 1997)

Au moment d’initier la Phase II, il avait été envisagé qu’ADE participerait à la mission dite«transversale» et qu’elle pourrait profiter de cette mission pour compléter un certain nombred’information sur le contexte politique et économique et sur les aspects institutionnels: réorganisationdes ministères, avancement de la mise en place des Collectivités territoriales décentralisées.

Pour différentes raisons, principalement la disponibilité du Coordonnateur d’ADE dans un calendrierfortement décalé mais aussi pour des raisons budgétaires, il s’est avéré difficile de mettre sur pied la

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Partie 1 7

mission transversale en y incluant sa participation. La Mission transversale s’est donc faite, comme lesautres missions d’évaluation spécifiques, par contrat avec EARTH sans la participation d’ADE.

Par ailleurs, des fonds avaient été prévus, dans le contrat avec ADE, pour un appui logistique auxmissions spécifiques sur le terrain. Ces fonds ne se sont pas révélés nécessaires, chaque bureau d’étuderecruté pour les missions spécifiques, assurant sa propre logistique.

Il a donc été décidé, aux termes de l’Avenant N°2, de réaffecter ces fonds à une mission de 15 jours duCoordonnateur qui s’est déroulée en novembre 1997 et qui a fait l’objet d’une «Note de Fin de Mission»datée de décembre 1997.

(b) Mission spécifique sur les Associations d’Usagers de l’Eau

Comme indiqué, le Coordonnateur de l’Evaluation globale d’ADE a participé à la Mission spécifiqueadditionnelle sur les Associations d’Usagers de l’Eau, qui s’est déroulée du 16 au 28 mars 1998. Cettemission supplémentaire a été financée au moyen d’un solde disponible sur le contrat CARGIL en ce quiconcerne les voyages internationaux et locaux, et par EARTH et ADE en ce qui concerne les temps deprestations et les per diem. Les premiers résultats de cette mission complémentaire ont été exposés aucours d’une réunion de debriefing à la Délégation à Madagascar le 27 mars 1998 et à Bruxelles le 31mars 1998. Les résultats finaux de cette mission seront incorporés dans le rapport final de la missiond’évaluation spécifique dite «transversale», qui devrait être disponible en juin 1998.

4.3 Modifications contractuelles en cours de Phase II

Le contrat original, portant N°B7-5091/95, signé le 11 janvier 1996, définissait le montant global del’évaluation pour ses trois phases, mais n’engageait le financement par la Commission que pour lapremière Phase. L’Avenant N°1 du 10 juillet 1996, a engagé la Commission et ADE pour l’exécution dela Phase II et III. Tant dans le contrat original que dans cet avenant, la date de fin d’exécution ducontrat était fixée à avril 1997. L’Avenant N°2 du 25 mars 1997 a porté la date de fin d’exécution duContrat au 31 décembre 1997. L’Avenant N°3 du 8 octobre 1997 a été établi pour permettre la missioncomplémentaire du Coordonnateur d’ADE en novembre 199714; il a aussi reporté la date de fin decontrat au 30 avril 1998. Enfin l’Avenant N°4 de mars 1998, a porté la date de fin d’exécution duContrat au 31 décembre 1998.

4.4 Fin de la IIème Phase et troisième Phase

Bien que tous les rapports finaux des missions spécifiques n’aient pas encore été reçus à cette date, laIIème Phase de l’Evaluation globale s’est terminée le 30 avril 1998 par la soumission d’un Rapportd’Activités d’ADE à l’Unité d’Evaluation de la DG8, couvrant aussi la programmation de la IIIèmePhase et le Plan du Rapport de Synthèse.

La troisième Phase comportait essentiellement la rédaction du rapport de Synthèse sous formeprovisoire, sa revue par l’Unité d’Evaluation de la DG8/SCR de la CE15, par la Délégation àMadagascar et par les autorités malgaches concernées, une mission du Chef d’Evaluation d’ADE àMadagascar pour passer en revue les commentaires éventuels et la production de la version finale duRapport de Synthèse compte tenu des observations formulées.

14 Voir para 3.2.2.15 Le 1er septembre 1998, les fonctions de l’Unité d’Evaluation de la DG8 ont été transférées à l’Unité

d’Evaluation des Services Communs des Relations Extérieures (SCR) de la CE, officiellement établie à cettedate.

ADE

Partie 1 8

La version provisoire du présent Rapport de Synthèse a été soumise en juin 1998 et a été revue parl’Unité d’Evaluation; ses commentaires ont été transmis par fax daté du 20 août 1998.

La revue de la version provisoire a fait l’objet d’une mission spécifique du Responsable de l’Etude chezADE à Madagascar en octobre 1998. Elle a été programmée à ce moment, un peu tardif par rapport aucalendrier prévu dans l’Avenant N°4 au contrat d’ADE, pour coïncider avec une mission conjointe deplusieurs bailleurs de fonds, dont la CE, relative à la formulation du Plan d’Action pour leDéveloppement Rural (PADR)16. Cette façon de faire permettait en effet d’intégrer pratiquementcertains aspects de la présente Evaluation Globale dans cette importante démarche nouvelle duGouvernement malgache par rapport au développement rural. Au cours de cette mission, lescommentaires de la Délégation ont été recueillis ainsi que certaines observations de bailleurs de fonds.Les échanges avec les représentants de la Banque mondiale à cette occasion ont particulièrement permisde mieux préciser les orientations proposées au sujet du rôle des Collectivités TerritorialesDécentralisées (CTD) et également au sujet de la vulgarisation agricole17.

La présente version finale du Rapport de Synthèse constitue donc la dernière étape de l’Evaluationglobale et en constitue le résultat.

5. APPRECIATION ET COMMENTAIRES SUR LE DEROULEMENT DE L’ETUDE

5.1 Durée de l’évaluation globale

Le contrat initial, pratiquement commencé en janvier 1996, prévoyait une durée effective de 14 mois etdevait se terminer en avril 1997. La version provisoire du Rapport de Synthèse, remise en juin 1998, n’apu être passée en revue à Madagascar qu’à fin octobre 1998 et la version finale du rapport de Synthèseest remise en décembre 1998. La durée totale de cette évaluation aura donc été de 36 mois au lieu des14 mois initialement prévus.

Les causes de cette prolongation considérable se situent à différents niveaux du déroulement de l’étude:

- un temps assez long s’est écoulé entre la remise du rapport provisoire de première phase (Mars1996) et les commentaires et réactions de l’Administration européenne (juillet 1996);

- l’élaboration des termes de référence globaux pour les Phases II et III et ceux des missionsspécifiques, a aussi pris beaucoup plus de temps qu’escompté au départ ;

- la procédure d’engagement de 5 contractants pour les 5 missions spécifiques (présélection, lancementdes appels d’offres, délai de remise d’offres, comparaison des offres, sélection et contrat ducontractant retenu) a pris aussi beaucoup de temps, non seulement en raison des délais propres dechacune de ces procédures en soi, mais aussi du fait de leur concurrence ;

- en conséquence, les missions spécifiques ne se sont déroulées pour la plupart qu’à partir de la mi1997 et durant le dernier quadrimestre de cette année; les délais de rédaction des différents rapportsdes missions spécifiques ont été plus longs que prévu;

- ce n’est qu’à partir de mars 1998 que les rapports spécifiques ont été disponibles, sous une formeprovisoire tout au moins, pour pouvoir commencer le travail de synthèse;

- la version provisoire du Rapport de Synthèse n’a pu être discutée à Madagascar qu’en octobre 1998en raison du calendrier de travail des responsables locaux de la Délégation.

16 Voir Chapitre 2, point 2.3.417 Voir « Madagascar - Plan d’Action pour le Développement Rural - P.A.D.R. - Mission d’Appui à l’Equipe

Permanente de Pilotage (12 - 30 octobre 1998) Rapport de Mission » établi par ADE, Novembre 1998.

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Partie 1 9

5.2 Propositions d’amélioration organisationnelles pour d’éventuelles opérationssimilaires

Du point de vue de l’organisation de l’évaluation globale, il aurait sans doute été plus efficient quel’Unité d’Evaluation responsabilise la gestion de l’ensemble des opérations au bureau d’étudecoordonnateur (en l’occurrence ADE). Durant la seconde Phase, ce dernier n’avait en effet qu’uneresponsabilité d’appui à l’Unité d’Evaluation mais non pas celle de prendre l’initiative des différentesopérations, sous réserve d’approbation par l’Unité d’Evaluation.

Par responsabilité de gestion, on ne veut certainement pas dire que le bureau coordonnateur aurait duavoir un contrat global pour l’ensemble des 5 missions spécifiques, mais bien la responsabilité de lagestion des différents contrats qui auraient été passés entre la CE et les différents contractants desmissions spécifiques, comme cela a été fait dans la réalité. On constate en effet souvent qu’enresponsabilisant une entité privée, et en liant sa rémunération à l’exécution de différentes étapes, onaméliore l’efficience et on réduit le temps d’exécution.

Une seconde amélioration aurait pu provenir d’une programmation initiale détaillée de toutes lescomposantes de l’exécution de l’évaluation globale, avec explicitation des responsabilités et des délaisaccordés pour chaque opération. Cela aurait tout d’abord permis de voir que, compte tenu desprocédures suivies et de leurs délais intrinsèques, la programmation initiale sur 14 mois était fortoptimiste. Cela aurait aussi permis d’avoir, en cours d’exécution, un référentiel précis quant aux délaisd’exécution.

L’exécution des missions spécifiques par 5 bureaux distincts n’a pas permis une qualité aussi bonne quesouhaitée des différents rapports. Les résultats de l’une d’elle étaient peu exploitable (Rizipisciculture),les résultats d’une autre (Aménagements Hydroagricoles) se limitaient trop à l’évaluation des projetseux-mêmes et ne couvraient pas suffisamment les aspects sectoriels. Les trois autres rapports sontconsidérés comme bons (Filière Viande) et même très bons (Andapa, Mission transversale). Si unexercice semblable devait être à nouveau entrepris, il serait sans doute souhaitable qu’un représentant dubureau chargé de la coordination puisse participer, dans une certaine mesure tout au moins, auxmissions spécifiques de telle sorte qu’il puisse, avant le début de la rédaction des rapports, s’assurer quel’ensemble du domaine à couvrir sera bien pris en compte par le rapport à venir.

En principe la remise d’une note de debriefing de fin de mission sur le terrain devrait permettre des’assurer de ce point. Mais leur réception, en l’occurrence, a été tardive au niveau du Coordinateur del’étude et les commentaires formulés sur ceux-ci sont arrivés trop tard par rapport à la rédaction desrapports provisoires. De plus, dans certains cas, les notes de debriefing étaient fort éloignées du schémasuivi dans le rapport provisoire remis.

Enfin, du temps aurait aussi été gagné si le budget disponible pour l’évaluation globale avait pu êtreprécisé dès le départ. Une partie du délai entre la Phase I et II trouve en effet son origine dans ladéfinition du nombre de missions spécifiques «finançables» par rapport au nombre de missionsspécifiques «souhaitables» telle que ADE l’avait initialement proposé, sans indication sur le budgetdisponible.

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5.3 Méthodologie d’évaluation et conception des Termes de Référence

D’une façon générale, et sans entrer ici dans une analyse évaluative de l’ensemble de l’opération quirelève d’autres personnes qu’un des participants à l’opération, il semble que les TdR de l’évaluationglobale et en conséquence ceux des missions spécifiques, n’ait pas explicité suffisamment le tripleniveau d’évaluation dont il pouvait être question, à savoir:

- le niveau assez habituel d’évaluation d’un projet particulier,- le niveau d’évaluation d’une grappe de projets, dans un sous-secteur particulier, qui devait partir

d’une connaissance des projets, les situer dans le sous-secteur, et évaluer la contribution de lacoopération européenne au sous-secteur,

- le niveau de synthèse qui avait la coopération de l’UE comme objet, et qui devait s’appuyer d’unepart sur les évaluations sous-sectorielles de grappes de projets, et d’autre part sur une bonneinformation sur l’ensemble des autres activités, interventions et modes d’intervention de l’UE.

Si ce n’est pour le projet Rizipisciculture, le travail des missions spécifiques devait se situer au secondniveau défini ci-dessus. Bien que les TdR des missions spécifiques aient spécifié l’objectif de situer lesprojets dans leur sous-secteur, les rapports de deux des missions (Rizipisciculture, Aménagementshydro-agricoles) ont plus mené leurs évaluations comme une juxtaposition de projets à évaluer aupremier niveau sans faire suffisamment rapport sur le sous-secteur dans lequel ces projets se situent. Lerapport sur la Filière viande a mieux répondu à cette attente mais encore de façon incomplète. Lerapport sur la Cuvette d’Andapa avait un autre objet, à savoir l’évolution d’une région dans laquelle leFED était intervenu de façon importante et, de par sa nature de mission transversale même, le rapportEARTH couvre bien la problématique sectorielle de la finance rurale et des organisations debénéficiaires, en prenant les différents projets comme base d’analyse par rapport à ces domaines.

Au troisième niveau, en ce qui concerne le volet des autres activités de la Coopération de l’UE quecelles étudiées par les missions spécifiques, le présent Rapport de Synthèse a pu couvrir une bonnepartie de celles-ci, bien que de façon sans doute incomplète, qui sera appréciée par les lecteurs de cetteversion finale. Cela a été possible grâce à la mission complémentaire de novembre 1997, grâce aussi àcertaines interventions dans le cadre de la mise en route du Plan d’Action pour le Développement Rural(PADR), et grâce à la connaissance du secteur résultant d’interventions antérieures d’ADE dans lesecteur à Madagascar.

5.4 Exploitation des résultats de l’Evaluation

Enfin, étant donné la portée d’une évaluation qui porte sur la coopération européenne elle-même, etl’utilité qu’elle peut avoir en conséquence, tant dans le pays lui-même que dans l’administrationeuropéenne de la coopération, il serait sans doute bénéfique que ce Rapport de Synthèse soit largementdiffusé, référencié sur réseau informatique et fasse même peut-être l’objet d’un séminaire de restitutionau sein de la DG8.

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6. PRESENTATION SUCCINCTE ET STRUCTURATION DU RAPPORT DE

SYNTHESE

Dans ses différentes parties, le Rapport de Synthèse d’Evaluation globale suit le canevas du «Manuel deGestion de Cycle de Projet», en prenant la Coopération de l’UE comme objet de son évaluation. Etantdonné cet objet, et vu que cet objet est en grande partie composé d’opérations qui font l’objetd’évaluation appliquant le cadre logique à leur propre niveau, on se trouve donc dans un casd’application de ce que le Manuel mentionné appelle «Le cadre logique en cascade».

Dans ce contexte, et compte tenu de ce que cette longue Introduction constitue la première partie duRapport, la seconde partie constitue le Contexte de la Coopération. Le premier chapitre donne,essentiellement à l’intention du lecteur extérieur, un rappel de la situation géographique, politique,économique et sociale de Madagascar. Le Chapitre 2 s’adresse aux différents niveaux des politiqueséconomiques et sociales: politiques globales et sectorielles, de développement rural, politique globale etsectorielle de l’UE, politique et interventions des autres bailleurs de fonds. Le Chapitre 3 porte sur lesintervenants et bénéficiaires de façon générale : Ministères, Collectivités Territoriales Décentralisées(CTD) et organisations de bénéficiaires. Enfin, le Chapitre 4 intitulé «Problèmes à résoudre» reprendl’ensemble des grandes fonctions à remplir pour que le secteur du développement rural en tant que telfonctionne. C’est en effet par rapport à ces différentes fonctions, assurées de façon plus ou moinssatisfaisante, que l’intervention de la Coopération UE peut être évaluée.

La troisième partie fait, chapitre par chapitre, la synthèse de chacune des 5 évaluations spécifiques enreprenant, à leur niveau, le canevas du cadre logique et des thèmes transversaux. Dans cette partie,l’analyse des critères classiques (pertinence, efficacité, efficience, impact, viabilité) est réalisée auniveau des interventions (programmes/projets) mais aussi au niveau des politiques sous-sectorielles de laCoopération UE.

Enfin, la quatrième partie s’adresse à la Coopération de l’UE elle-même en reprenant à son niveau, lecanevas du cadre logique: Objectifs, Résultats et Efficacité dans le chapitre 10; Efficience de laCoopération dans le chapitre 11; Viabilité des interventions de la Coopération dans le Chapitre 12, etcontribution aux thèmes transversaux dans le Chapitre 13.

En tête de rapport, on présente le résumé, les conclusions et recommandations qui découlent del’ensemble du document.

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CHAPITRE 1: CONTEXTE GEOGRAPHIQUE, POLITIQUE, ECONOMIQUE

ET SOCIAL

1.1 RAPPEL DE LA SITUATION GEOGRAPHIQUE DE MADAGASCAR 18

La quatrième plus grande île du monde avec une surface de 592.000 km2, soit un peu plus de la surfacede la France, une longueur totale de 1.580 km et une largeur maximale de quelque 580 km, Madagascarse situe encore principalement en zone intertropicale (entre 12° et 26° de latitude Sud) avec le Tropiquedu Capricorne qui traverse le sud de l’Ile à hauteur de Toliara (Tuléar). Le relief de la «Grande Ile» estcaractérisé par une zone d’altitude s’étendant du Nord au Sud parallèlement à la côte Est avec le point leplus élevé à 2.870 mètres, dans le massif montagneux de Tsaratanana au nord de l’Ile. Cette zoned’altitude élevée s’élargit au centre dans ce qu’on appelle les Hauts-Plateaux autour d’Antsirabe(Massif de l’Ankaratra avec un sommet de 2.643 mètres) et de Fianarantsoa (2.658 mètres dansl’Andringitra) et se poursuit jusqu’à Tolagnaro (Fort-Dauphin) avec encore un sommet de 1.637 mètresdans l’Ivakoany. Vers l’est, cette chaîne de montagne descend abruptement vers une étroite plainecôtière riveraine de l’Océan indien tandis que vers l’ouest, le relief s’abaisse beaucoup plusprogressivement vers le Canal du Mozambique, dans une succession de plateaux et de plaines. Unréseau hydrographique important accentue le relief; sur la côte Est, il rend les communications terrestresNord-Sud assez difficiles.

A cause de ce relief et de son environnement maritime, l’Ile connaît des variations climatiques plusmarquées que sa situation en zone tropicale ne le laisserait penser à première vue. La façade orientaleconnaît un climat subtropical marqué par une pluviométrie annuelle élevée de plus de 2.000 mm avecdes zones allant jusqu’à 3.500 mm (Tamatave) et même 3.700 mm dans la baie d’Antongill; elle est laplus exposée aux typhons et cyclones qui sévissent en saison chaude (Février-mars). Les températuresmoyennes de l’ordre de 24 à 25°C sont relativement constantes au cours de l’année et de faibleamplitude (4 à 7°C).

La partie Ouest de l’Ile connaît un climat tropical chaud à saison sèche marquée: les températuresmoyennes sont légèrement plus élevées (25° à 27°C) avec une amplitude qui s’accentue du Nord vers leSud et une pluviométrie plus faible qui diminue depuis le Nord (2.200 mm en 130 jours à Ambanja) versle Sud (780 mm en 60 jours à Morondava).

Les Hautes Terres connaissent un climat tropical d’altitude avec des températures moyennes de l’ordrede 18°C, des écarts marqués entre les minima (12°C) et les maxima (23°c) moyens et une pluviométriede l’ordre de 1.300 mm entre octobre et avril.

Enfin le Sud-Ouest est une zone à climat tropical sec avec des pluies relativement faibles (312 mm/an en50 jours à Tuléar; 600 mm/an en 80 jours à Ambovombe) et des températures moyennes de l’ordre de24°C avec des écarts saisonniers importants (Amplitude de plus de 7°C).

La végétation est en corrélation avec les caractéristiques climatiques: la forêt tropicale humide couvregénéralement la façade orientale; vers l’ouest de l’axe montagneux, on trouve différents types de savane,souvent arbustives, parfois même à forêt claire. La végétation des Hautes Terres, de type steppique, estconditionnée à la fois par le climat et le substrat pédologique rocheux affleurant, avec de nombreuxfonds de vallée où la végétation est caractéristique des sols hydromorphes. Le Sud et le Sud-Ouest sontcaractérisés par des formations végétales, adaptées à l’aridité du climat et à la perméabilité des sols, toutà fait originales (et uniques au monde) dont la plus remarquable est le «bush à Fantsiholitra»(Didiéracées), paradis du botaniste mais désespoir de l’agronome.

18 Voir «Madagascar - Etude géographique et économique» par G. Bastian, Nathan-Madagascar (sans date)

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Du point de vue agricole, les sols de Madagascar sont pauvres à médiocres à l’exception de certains solsde type volcanique et les zones alluvionnaires que l’on trouve soit à l’embouchure des fleuves soit dansles fonds de vallée. L’exploitation de ces sols hydromorphes est cependant contrainte par l’hydrologie àdébits très variables et les fortes inondations qui en résultent. De nombreuses zones de Madagascar sontfavorables à l’élevage extensif de bovidés.

D’une façon générale le climat, le relief et la nature des sols de Madagascar y rendent les dégâts del’érosion très importants. Rappelons enfin que du point de vue de la bio-diversité, Madagascar connaîtune flore et une faune tout à fait particulière sur la surface de la planète, avec des espèces végétales etanimales endémiques dont la préservation demande une attention particulière.

1.2 RAPPEL DU CONTEXTE HISTORIQUE ET POLITIQUE19

Madagascar est peuplé de populations d’origines diverses, les plus anciennes immigrations étantréputées provenir de l’Insulinde. Depuis le Moyen-Age, Madagascar est fréquenté par des commerçantsarabes qui ont établi plusieurs implantations côtières. Des immigrations de populations venant de la côteorientale de l’Afrique sont attestées sur la côte ouest de l’Ile. Depuis le 17ème siècle, Madagascarconnaît un processus d’unification politique conduit par la royauté merina à partir de la régiond’Antananarivo. Cette organisation politique a été accompagnée d’une unification linguistique de l’Ile,et dans une large mesure culturelle, dominée par les Merina des Hauts Plateaux. Au cours du 19èmesiècle, l’influence occidentale s’est marquée par une pénétration religieuse chrétienne, protestante etcatholique, en même temps qu’une pénétration commerciale. Des conflits internes au sein del’organisation politique à la fin du 19ème siècle et une certaine dureté du pouvoir central ont affaibli lacohésion politique interne en même temps que se développait la dernière vague de l’expansion colonialeoccidentale. En 1896, à la suite de divers avatars diplomatiques et commerciaux avec les puissanceseuropéenne de l’époque, qui apparaissent plus aujourd’hui comme des prétextes que comme des raisons,la France a mené une campagne militaire qui a abouti à la prise d’Antananarivo et à la transformation duroyaume en une colonie de la France. En 1958, Madagascar est devenue une république autonome dansle cadre de la Communauté française et a accédé à l’indépendance politique complète en 1960.

De 1958 à 1972, la République malgache a été dirigée par le Président Tsiranana, haut cadre del’administration originaire d’Antsohy (Nord-Ouest) qui dirigeait le Parti Social démocrate de centredroite (PSD). Son gouvernement a maintenu de bonnes relations avec la France au travers d’accordsd’assistance militaire, de coopération économique et d’aide au développement, et de maintien deMadagascar dans la zone Franc du point de vue monétaire. L’absence de progrès économique et social aconduit à une révolte populaire en 1972 qui a renversé le Président Tsiranana et abouti à l’établissementd’un gouvernement militaire sous la présidence du Général Ramanantsoa. Au début 1975, unesuccession de troubles politiques conduisirent à sa démission, à l’assassinat de son successeur le ColonelRatsimandrava et à l’établissement d’un directorat militaire.

En juin 1975, un nouveau gouvernement conduit par le Lieutenant-Colonel (plus tard Amiral) DidierRatsiraka, qui avait été précédemment ministre des Affaires étrangères, prit le pouvoir et fit promulguerune nouvelle constitution acceptée par référendum en décembre 1975. En 1977, un ensemble d’électionsfut organisé et une Assemblée Nationale Populaire établie dans laquelle cinq des six principaux partispolitiques s’unirent pour former un Front national. Le sixième parti, dirigé par Monja Jaona se rallia auGouvernement en 1981 et son leader devint membre du Conseil Suprême de la Révolution. Le PrésidentRatsiraka fut réélu lors des élections présidentielles de 1982 et l’année suivante, en août 1983, son partiAREMA gagna très largement les élections à l’Assemblée nationale.

19 Les paragraphes qui suivent s’inspirent de «Economist Intelligence Unit - Country Profile», différents numéros.

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En 1985, la tentative du Président Ratsiraka de transformer le Front National pour la Défense de laRévolution (FNDR) en un véritable parti unique échoua en raison des fortes oppositions de sesmembres.

A la fin des années 1980, des difficultés d’approvisionnement dans le sud se transformèrent en famine,tardivement reconnue par les autorités; elles furent accompagnées de différents troubles sociaux:émeutes à Tamatave, agitation estudiantine réprimée par l’armée, attaques sur les commerçantsd’origine asiatique. De plus en plus, le Gouvernement, qui avait recherché et reçu un fort support del’Union soviétique et de certains de ses alliés (Corée du Nord) depuis la fin de la première république(Président Tsiranana), s’engagea dans des politiques de réformes économiques de type libéral, avecl’appui des organismes de Bretton-Woods, réformes qui n’avaient que très peu de support populaire. LeFront National pour la Défense de la Révolution s’effrita de plus en plus et plusieurs de ses constituantsrejoignirent l’opposition dans une coalition connue sous le nom de «Forces Vives».

Dans ces circonstances, le Président Ratsiraka suscita des élections présidentielles anticipées en mars1989 qu’il ne gagna qu’avec «seulement» 63% des votes, ce qui contrastait avec les résultats desélections antérieures (1983). En avril 1990, apparemment sécurisé dans son nouveau mandat, lePrésident Ratsiraka s’engagea dans des réformes constitutionnelles dont la principale était la légalisationdu multipartisme. En parallèle à ces réformes, le Président Ratsiraka poursuivit les réformeséconomiques vers un plus grand libéralisme ce qui conduisit à un fort mouvement populaire conduit parles Forces Vives. Des grèves générales paralysèrent tant l’administration que l’activité économiquependant plusieurs mois en 1991. En novembre 1991, un gouvernement de transition comprenant desmembres de l’opposition et des ministres nommés par le Président fut mis en place sous une nouvelleinstitution de supervision: la Haute Autorité de l’Etat.

Après un long processus qui comprit d’abord la formulation d’une nouvelle constitution, son adoptionpar référendum, des élections législatives et présidentielles, on aboutit à la mi-1993 à la mise en placed’un régime parlementaire formel comprenant un nouveau Président élu au suffrage direct, le DocteurAlbert Zafy, leader des Forces Vives, une assemblée nationale multipartite, un Premier Ministre et ungouvernement responsable devant l’assemblée nationale.

De 1994 à 1997, le nouveau régime constitutionnel parlementaire ne parvint pas à s’engagerefficacement dans des politiques sociales et économiques claires et efficaces, indispensables dans lecontexte de dégradation catastrophique des conditions de vie générale du pays20. Beaucoup tropd’énergie se déperdit dans des querelles politiques parlementaires à un point tel qu’en 1996, uneprocédure parlementaire aboutit à la destitution du Président Zafy et à la réélection, avec une faiblemajorité, de Didier Ratsiraka comme président aux élections qui ont suivi le départ du Président Zafy.

En mars 1998, un référendum constitutionnel, gagné lui aussi à une faible majorité, a introduit deschangements de la constitution renforçant les pouvoirs présidentiels et établissant une forte autonomiedes 6 Provinces qu’elle définit. La législation devant organiser le pouvoir et le rôle des Provinces dans lecontexte de la déconcentration et de la décentralisation et des autres Collectivités Territorialesdécentralisées (CTD 21) est en cours d’élaboration.

20 Voir paragraphe 1.3 ci-après21 Voir Chapitre 3, paragraphe 3.2

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1.3 EVOLUTION SOCIO-ECONOMIQUE DE MADAGASCAR

1.3.1 Evolution de la politique économique en général

Pendant les 12 premières années qui ont suivi l’indépendance, sous le Président Tsiranana, l’économieresta étroitement liée à une relation d’importation et d’exportation avec la France, ancienne métropole,dans la prolongation des relations économiques qui existaient durant la période coloniale.

Avec l’adoption de politiques économiques de type socialiste à partir de 1975 (début de la Présidence deDidier Ratsiraka), les sociétés à capitaux étrangers des secteurs bancaires, financiers et d’import-exportfurent nationalisées et un ensemble de sociétés d’Etat furent établies dans les domaines agricole,commercial et industriel. Les investisseurs étrangers ne furent plus autorisés à détenir des participationsmajoritaires dans les secteurs stratégiques. La production agricole de base fut négligée en faveur denouveaux investissements industriels dont peu se montrèrent économiquement viables.

Au début des années 1980, la gestion économique avait engendrés de tels problèmes de balance depaiements que Madagascar conclut son premier accord de «stand-by» avec le FMI. Les relations avecles organismes de Bretton-Woods ont été depuis une donnée importante de la vie politique etéconomique de Madagascar. A cette époque, les difficultés économiques internes se sont aggravées, unindicateur les plus clairs étant les importations de quelque 250.000 tonnes de riz alors que Madagascaravait été jusqu’en 1970 non seulement autosuffisant mais exportateur de riz, base alimentairetraditionnelle d’une très large partie de la population rurale et urbaine.

Devant cette situation, le Gouvernement a progressivement supprimé les contrôles sur lacommercialisation des produits agricoles et démantelé de nombreux parastataux, notamment dans cesecteur. En 1985, il a promulgué un nouveau code des investissements, favorisant les investisseursétrangers particulièrement dans le secteur des exportations. Ce nouveau code n’a été promulguéqu’après de fortes oppositions à l’Assemblée nationale. Une première libéralisation du système financieret bancaire intervint en 1989 avec la mise en chantier de la privatisation de banques d’Etat.

1.3.2 Situation démographique et niveau de vie

Le premier Rapport National sur le Développement Humain pour Madagascar22 se base sur les donnéesde 1993. Pour cette année, la population nationale recensée était de 12,3 millions d’habitants avec untaux moyen de croissance annuelle de 2,8%. Sur cette base, la population atteindrait près de 14millions d’habitants à fin 1998 avec une densité moyenne de population de près de 24 habitants par km2

en 1998. La population rurale serait de l’ordre de 78 % contre 22% de citadins. La population estcaractérisée par sa jeunesse, avec 44% de la population de moins de 15 ans, par une fécondité élevée (6enfants par femme) et une mortalité de 14,4 pour 1.000 personnes.

Le RNDH donne un Indice de Développement Humain (IDH) de 0,349 ce qui classe Madagascar au150ème rang sur 174 pays analysés par les Nations unies23. L’espérance de vie en 1993 était de 52,1ans, le taux d’alphabétisation de 47,2 % de la population et celui de scolarisation de 47,6 % de lapopulation en âge scolaire, le PIB par tête d’habitant en parité de pouvoir d’achat de US$ 678. LeRNDH estime que le PIP par habitant en terme de parité de pouvoir d’achat a diminué de 35,4 % de1975 à 1995.

22 publié conjointement par le PNUD et l’Institut National de la Statistique du ministère des Finances et de

l’Economie, ci après dénommé RNDH23 L’Indice de Développement humain (IDH) est un indice composite formé de trois indices mesurant

essentiellement l’espérance de vie, le degré de scolarisation et d’alphabétisation, et le PIB réel par habitantmesuré en parité du pouvoir d’achat. L’IDH est compris entre 1 (situation optimale) et zéro. Voir RNDH, annexe3 Notes techniques.

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L’Enquête Permanente auprès des Ménages (EPM) de 1993 de l’INSTAT montre que 60% des ménagesvivent au-dessous du niveau de pauvreté tel que défini pour Madagascar. Le rapport de la BanqueMondiale sur la pauvreté à Madagascar24 estimait quant à lui que 70% de la population étaient endessous de ce niveau.

Suivant le RNDH, l’IDH serait passé de 0,292 en 1970 à 0,426 en 1985 pour retomber à 0,341 en 1993.Les valeurs inter-annuelles sur de si longues périodes ne sont pas strictement comparables en raison demodifications des bases de calcul. On peut cependant en tirer la conclusion que l’IDH se serait amélioréde 1970 à 1985 mais qu’il serait en régression jusqu’au début 1990 et au mieux en stagnation depuislors.

1.4 CARACTERISTIQUES ET EVOLUTION DU SECTEUR AGRICOLE ET DU

DEVELOPPEMENT RURAL 25

1.4.1 Situation du secteur primaire agricole en général

Le secteur primaire agricole26 est la principale activité économique de Madagascar. Ces dernièresannées, la contribution du secteur au produit National Brut (PNB) est de l’ordre de 35%, lesexportations agricoles représentent environ 40 % des exportations totales et le secteur occupe entre 75 et80% de la population active. Ce secteur primaire se décompose en agriculture (47% de la valeur ajoutéesectorielle), élevage et production halieutique (42%) et forêt (11%).

La croissance du secteur primaire agricole a été de l’ordre de 2,1 % de 1987 à 1997 avec la moitié decette croissance provenant du sous-secteur animal, et particulièrement des ressources halieutiquesmaritimes côtières. Au cours des 5 dernières années la croissance n’a été que de 1,9%. D’une façongénérale, la croissance du secteur primaire a été inférieure au taux de croissance de la population de2,8% par an ce qui entraîne donc une réduction de la croissance du secteur primaire agricole par têted’habitant de l’ordre de 0,4 à 0,5 % par an. En l’absence d’importation que le pays ne peut se permettre,cette réduction de la croissance est un des facteurs les plus importants de l’accroissement de la pauvreté.

1.4.2 Le sous-secteur de la production vivrière

Dans le secteur agricole lui-même, les cultures vivrières dominent avec 70% et comprennentessentiellement le riz, le maïs, le manioc et les patates douces; deux cultures industrielles dominantes:le sucre et le coton représentent 27% de la valeur ajoutée, et les cultures d’exportation: vanille, café, etla girofle 1%.

Le riz est la culture vivrière principale. Suivant les statistiques du MinAGRI, la production auraitévolué suivant les caractéristiques reprises dans le tableau ci-après.

24 «Madagascar - Poverty Assesment» Document of the World Bank, Report N° 14044-Mag, daté du 28 juin 1996.25 Les paragraphes suivants sur le secteur agricole s’inspirent de deux documents de la Banque mondiale: «A

Contribution to Madagascar’s Rural Development Strategy - Enhancing Rural Well Being» Version préliminairedu 21 janvier 1998 et de «Madagascar - Document de Stratégie agricole» Rapport N°10063-MAG du 23 février1994 (Traduction en français d’un document en anglais daté de août 1992)

26 C’est-à-dire l’agriculture au sens large comprenant la production végétale et animale, les forêts et les ressourceshalieutiques

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Catégories Unité En 1985 En 1995 Variation annuelle (%)Production de paddy ‘000 T. 2.060 2.450 1,75Equivalent en riz ‘000 T. 1.256 1.516 1,90Surfaces ‘000 ha 1.184 1.150 -0,29Rendements T.paddy/ha 1,74 2,13 2,04Disponibilité en riz kg/hab. 137 118 -1,48

Sources: Statistiques du MinAgri suivant Rapport BM cité du 21 janvier 1998

Suivant les statistiques officielles, la production de paddy aurait donc légèrement augmenté au cours dela période, à un taux moindre que l’accroissement de population de 2,8% l’an cependant ce qui expliquela diminution de la disponibilité en riz par habitant de 16%. L’augmentation de rendement de 22 % surla période aurait permis de plus que compenser la diminution des surfaces cultivées de quelque 3%. Laproduction de paddy/riz aurait donc légèrement amélioré ses performances mais pas de façon suffisantepour rencontrer la demande croissante.

Une image assez différente des performances sinon des résultats ressort cependant de l’analyse desdonnées de l’EPM de 1993/94 réalisée par François Roubaud27 qui conclut, sur base de cette enquêtenationale, que si la production est bien de l’ordre de grandeur donné par les statistiques, les surfacescultivées en riz quant à elles seraient de près de deux tiers plus importantes avec 2,057,000 ha,ramenant donc les rendements nationaux moyens à environ 1,1 T. de paddy à l’ha au lieu de plus de 2 T.En d’autres mots, l’accroissement de production serait dû à une très forte extensification de surfacescultivées (68% en 10 ans) et une chute dramatique de plus de 50 % des rendements moyens.

Cette estimation de rendements de paddy de l’ordre de 1, 1 T/ha est confirmée par les observationsdirectes menées par MADIO dans les 5 observatoires ruraux que ce programme a établis. Les donnéespour plusieurs périmètres irrigués, mieux suivis du point de vue des statistiques, montrent desrendements moyens de l’ordre de 2 T/ha par campagne de culture. François Roubaud conclut que mêmesi la réduction des rendements n’est peut-être pas aussi forte que l’enquête EPM le montre en raison desurestimation possible des rendements au départ, «une baisse notable des rendements est en touteprobabilité une réalité depuis la libéralisation ( Ndr: des prix aux producteurs de paddy/riz depuis1984)»28.

Pour les autres principales cultures vivrières: manioc, maïs, et patates douces, les statistiques duministère montre une très légère progression des productions et des rendements stationnaires de l’ordrede 6 T/ha pour le manioc, 1T/ha pour le maïs, et 5 T/ha pour les patates douces, toute performancesassez faibles par rapport au potentiel technique. Ces statistiques impliquent donc aussi uneextensification plutôt qu’une intensification de ces cultures, et de toute façon, des taux de croissance dela production bien inférieure au taux de croissance de la population.

1.4.3 Le secteur de la production animale

Le secteur de la production animale comprend l’élevage et la production halieutique.Traditionnellement, l’élevage de bovidés, avec environ de 7 à 10 millions de têtes en déclin ces dernièresannées, est une spéculation qui s’adapte à bien des régions de pâturage naturel. Les porcins, ovins,caprins et volailles interviennent aussi de façon importante dans la production d’autosubsistanceprincipalement. Le secteur élevage, dans lequel la CE intervient, est décrit plus en détail au Chapitre 8.

27 «La question rizicole à Madagascar: les résultats d’une décennie de libéralisation» par François Roubaud,

Responsable du projet MADIO/INSTAT, in «Economie de Madagascar N°2», Octobre 1997, p.37-61.28 idem, p.47

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La production halieutique côtière est en pleine croissance (55.000 T en 1986, 112.000 T en 1995);d’une très grande importance pour Madagascar, elle représente un des plus gros potentiels de croissancedu secteur et des exportations. L’aquaculture continentale traditionnelle est stationnaire autour de30.000 T/an et quelques projets sont en cours ou ont été réalisé, dont l’un qui fait l’objet de cetteévaluation (Voir Chapitre 6).

1.4.4 Le secteur des cultures industrielles et d’exportation

Les cultures industrielles sont essentiellement le coton et le sucre. Le coton est produit par deux sociétés(HASYMA et Cotona), encadrant la production par des petits paysans et assurant l’usinage du cotongraine et la commercialisation. La production est stationnaire autour de 10.000 à 12.000 T de coton paran. En 1996/97, la production totale a été de 11.550 T. dont 3.600 ont été exportées. La société sucrièred’Etat SIRAMA produit quelque 90.000 T. de sucre par an dans 5 implantations.

Les performance pour ces deux cultures industrielles, en déclin marqué par rapport au début des années1970, sont médiocres bien que ces deux cultures représentent un bon potentiel dans le pays, tant dupoint de vue du marché intérieur que de l’exportation.

Les cultures d’exportation sont par ordre d’importance économique: le café, la vanille et la girofle. Laproduction de café, principalement la variété robusta, se situe actuellement autour de 68.000 T./an(1996) mais elle a été plus importante (88.000 T. en 1989). Tant les productions que les surfaces sonten déclin depuis le début des années 1990 malgré la libéralisation des prix à l’exportation. Les obstaclesprincipaux sont les circuits fiables de commercialisation et les infrastructures de transport.

La part du marché mondial de la vanille détenue par Madagascar a décliné de façon constante au coursdes années mais le pays reste cependant le plus gros producteur de cette denrée. Les raisons principalesen sont les faibles prix au producteur, les taxes à l’exportation élevées, le maintien des interventionsgouvernementales jusqu’à la libéralisation de la commercialisation en 1997 et le contrôle «quasi-maffieux» de la filière par des intérêts particuliers. La CE a convenu en 1997 d’un programmeSTABEX qui s’adresse surtout à une organisation globale de la filière, jusque et y compris l’appui auxproducteurs de base.

Alors que Madagascar avait été le principal producteur et exportateur de girofle, surtout versl’Indonésie, ce dernier pays a développé sa production interne au point d’atteindre l’autosuffisance. Lesprix de la girofle sur le marché international ont fortement diminué durant les années ‘90, ce qui aentraîné une réduction de 34 % des surfaces cultivées en 1996 par rapport à 1990.

Les raisons de ce déclin sont synthétisées par Luc Razafimandimby29 de la façon suivante: «Au niveaudes cultures d’exportation, la production de l’ensemble de ce sous-secteur a connu une baisse de 20% au cours des cinq dernières années (Ndr. de 1990 à 1995) . Cette baisse de la production provientde la faible répercussion de l’amélioration des prix à la frontière sur les prix réels au producteur,......conséquente à la confiscation des bénéfices des réformes par les intermédiaires, notamment à causede la structure non concurrentielle de la commercialisation et de l’enclavement des régionsproductrices. Enfin, l’importante hausse des prix relatifs du riz au consommateur ces dernièresannées, par rapport aux prix réels au producteur des cultures d’exportation, a incité les producteurs àse tourner vers la culture de paddy».

29 «L’ajustement dans le secteur agricole: Insuffisance des réformes de prix et faiblesse de la compétitivité» par Luc

Razafimandimby, Consultant auprès de la Banque mondiale (Madagascar) et Chercheur au Centre d’Etudes duDéveloppement à l’Université de Bordeaux IV, in «Economie de Madagascar N°2», octobre 1997, p. 13-36, p.17

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1.4.5 Le financement du monde rural

Jusqu’au début des années 1990, Madagascar n’a pas pu développer un système qui rende les servicesfinanciers accessibles aux populations rurales dans leur ensemble. Du côté du crédit, de nombreusestentatives de fournir du crédit ont été faites au travers de projets divers dans lesquels le créditreprésentait une composante. Ces projets ont généralement échoué, dans leur composante crédit en toutcas, et aucun d’entre eux n’est parvenu à jeter les base d’un système financier (ou de crédit) ruraldurable, ni au niveau de leur zones d’intervention, ni a fortiori à un niveau régional ou national.

Le système bancaire est resté très distant du crédit agricole et rural. La BTM, qui était la banque lamieux implantée par son réseau dans les zones rurales, n’avait en 1989 que 25.000 fermiers commeemprunteurs, comparé à quelque 20.000 en 1980, ce qui représentait moins de 2% de la populationrurale. De plus, ces emprunteurs étaient généralement parmi les mieux lotis dans cette population. Lesraisons de cette situation tenaient essentiellement au risque lié à l’investissement en agriculture parrapport à d’autres possibilités de prêt, l’absence de garanties effectivement bancables, le coût élevé de lamise en place et de la gestion des prêts possibles par rapport à leurs montants.

Depuis le début des années 1990, sinon même fin des années 1980, la question de la mobilisation del’épargne rurale et du crédit au monde rural a été abordée frontalement par un ensemble de projets etd’interventions soutenues par plusieurs bailleurs de fonds. Le Chapitre 10 de cette évaluation quirésume l’évaluation spécifique des interventions de la CE dans le domaine du financement du monderural donne une vue plus complète de la problématique du financement rural.

1.4.6 Les composantes publiques du développement rural: (I) l’eau potable30

Les composantes publiques du développement rural comprennent l’accès des populations rurales à l’eaupotable, à l’énergie, à la santé et à l’éducation.

L’accès à l’eau potable est particulièrement bas à Madagascar et particulièrement dans les zonesrurales. On estime que seulement 12 % de la population a accès à de l’eau potable et à des installationsd’évacuation d’eau usée saine. Plus de 60% des ménages s’approvisionnent en eau à des points d’eaufacilement pollués. La Direction Générale de l’Eau du Ministère de l’Energie et des Mines estresponsable de la politique d’adduction d’eau et le Comité Interministériel de l’Eau et de l’Adduction,sous la Tutelle du Ministère du Plan, est responsable de la coordination des actions au travers deComités régionaux. Ces administrations n’ont généralement pas les moyens suffisants pour remplir leursfonctions, au niveau central et encore plus au niveau des agences régionales.

Les contraintes dans ce secteur sont essentiellement: (i) l’inadéquation de la politique sectorielle actuelleet du cadre légal et réglementaire, (ii) une organisation institutionnelle du secteur inefficiente, (iii) desmoyens insuffisants pour développer, gérer et entretenir les installations et infrastructures. La législationet la réglementation devrait être reformulée dans le contexte de la décentralisation pour promouvoir laparticipation des Collectivités Territoriales Décentralisées (CTD) et des opérateurs privés et arriver à laviabilité technique et financière des systèmes d’adduction d’eau.

L’axe d’une stratégie dans le secteur devrait être la mise sur pied d’un système dans lequel les CTD etau travers d’elles les populations bénéficiaires soient les premiers responsables des systèmesd’adduction, d’évacuation et le cas échéant de traitement des eux usées. L’Etat doit y intervenir auniveau de la législation et de la réglementation, de la coordination de l’exploitation des ressources en

30 Les informations reprises dans les paragraphes suivants sur les composantes publiques du développement rural

sont extraites du Rapport de la Banque mondiale sur la Pauvreté à Madagascar mentionné, du RNDH et certainesmises à jour proviennent du rapport mentionné de la Banque mondiale du 21 janvier 1998.

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eau, de l’appui aux entités locales responsables et du contrôle de l’application des lois et systèmes et dela qualité de l’eau.

1.4.7 Les composantes publiques du développement rural: (II) l’énergie

On estime que moins d’un pour-cent de la population rurale a accès à l’énergie électrique à Madagascar.Comme dans beaucoup d’autres pays, la fourniture d’électricité est contrainte par la dispersiongéographique, une faible demande associée aux faibles revenus, des coûts élevés d’investissement audépart, et l’indisponibilité de fonds suffisants pour des programmes d’électrification rurale. De plus, lemonopole de la société nationale JIRAMA a découragé les efforts de développer des systèmes locauxautonomes et de rechercher des ressources alternatives d’énergie.

Dans ces circonstances, le bois de chauffage est la source d’énergie la seule accessible et la plus utiliséedans les zones rurales, avec ses incidences néfastes sur la déforestation dans le contexte d’unepopulation croissante.

Pour arriver à une électrification rurale plus importante, il y aurait tout d’abord lieu de réviser lesstandards de construction afin d’en réduire les coûts, de privatiser la JIRAMA et d’en démanteler lemonopole. Comme pour l’adduction d’eau, on peut concevoir une beaucoup plus grande participationdes CTD et d’opérateurs privés dans le cadre d’une législation nationale supervisée par l’Etat. Ensecond lieu, il faut viser à une tarification qui couvre, sur le long terme, les coûts globaux de production,d’entretien et d’amortissement et des sources de financement dont les conditions soient compatibles avecles recettes de cette tarification. La décentralisation proposée devrait aussi permettre une meilleureexploitation des potentialités locales (micro-centrales hydro-électriques, énergies alternatives), souventintéressantes à un niveau local mais trop petites pour permettre leur exploitation efficiente par laJIRAMA. En plus de sa fonction de législation et de réglementation, l’Etat devrait sans doute aussiassurer un appui technique et financier aux organisations locales (CTD) désireuses de développer leursréseaux.

1.4.8 Les composantes publiques du développement rural: (III) les pistes rurales

Sur un réseau total de routes et pistes de quelque 50.000 km, environ 40.000 km sont classifiés commepistes rurale et 90% de celles-ci sont considérées comme impassables, une bonne partie de l’année entout cas. Or les routes et pistes rurales sont essentielles pour assurer la commercialisation de laproduction agricole. Les insuffisances physiques des infrastructures sont renforcées par uneorganisation institutionnelle complexe, un manque de moyens et de faibles performances au niveau desagences et entités responsables. La mobilisation des ressources pour l’entretien et l’absenced’organisation de celui-ci est une contrainte additionnelle.

Ici aussi, il semble bien que la décentralisation et la déconcentration des responsabilités soient la clef deprogrammes de réhabilitation et d’entretien durables qui devraient eux aussi être plus systématiquementet clairement dévolus aux CTD et aux opérateurs locaux, avec le pouvoir de taxation et les moyensmatériels et organisationnels nécessaires. Plusieurs initiatives intéressantes sur la participation desriverains et des usagers dans le cadre des CTD aux travaux d’entretien (et de réfection) et à leurfinancement ont vu le jour dans le cadre de certains projets. Pour pouvoir être généralisées, ellesdemandent qu’un système soit mis en place, dans le cadre d’une législation nationale, qui donneeffectivement aux organismes locaux le pouvoir et les moyens d’assurer la viabilité des infrastructuresroutières.

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1.4.9 Les composantes publiques du développement rural: (IV) la santé

Le niveau de santé de la population malgache se situe à un niveau assez bas, même en comparaison avecla situation déjà déficiente d’autres pays sub-sahéliens. En 1990, le taux de mortalité infantile, à 116 parmilliers de naissances, est supérieur au taux moyen de 107 pour les pays sub-sahéliens; la mortalitéd’enfants de moins de 5 ans est au même niveau et l’espérance de vie, toujours en 1990, était de 50 anscontre un peu plus de 51 ans en moyenne pour l’Afrique sub-sahélienne. Les couvertures de vaccinationsont aussi inférieures aux autres pays sub-sahéliens. Les principales causes de mortalité sont desmaladies généralement associés à la pauvreté: maladies infectieuses et parasitaires, et maladies dues à lamauvaise qualité de l’eau, maladies respiratoires, diarrhées et malaria. Bien que le SIDA ne soit pasencore enregistré comme une cause importante de mortalité, l’importance des maladies sexuellementtransmissibles montrent les hauts risques encourus par la population de ce point de vue.

Le nombre de médecins par habitants est en accroissement de 1 pour 11.600 en 1975 à 1 pour 9.780habitants en 1993 et celui du personnel para-médical de 1 pour 2.900 en 1979 à 1 pour 1.700 en 1993.Toutefois, la concentration de ce personnel dans les zones urbaines n’a pas permis d’améliorer ladisponibilité de personnel médical auprès des populations rurales.

Le Ministère de la Santé (MinSAN) est le principal pourvoyeur de santé et jusqu’il y a peu sonorganisation très centralisée, les faibles moyens dont il dispose et leur gestion relativement peu efficacea entraîné un déclin général du système de santé. Les dépenses publiques en santé ont cependantsystématiquement augmenté depuis 1988 passant progressivement de 6 à 8 % entre 1988 et 1994.D’une façon générale, comme l’indique le Rapport sur la Pauvreté à Madagascar de la Banquemondiale, les dépenses et la composante de subsides dans les soins de santé vont plus vers les villes etvers la population urbaine que vers la population rurale.

Depuis les années 1994/95, ce système de santé est entré dans une phase de réorganisation assezprofonde. Le Ministère de la Santé (MinSAN) a créé 111 zones de santé, calquées sur lesFivondronana, en remplacement de 36 régions de santé antérieures. Les directions régionales ont ététransformées en Inspection régionale de la santé. Le transfert des ressources budgétaires defonctionnement a commencé à se réaliser au début 1995 et un organisme d’achats et de distribution demédicaments essentiels a été mis en place au début 1997.

Il apparaît donc que Madagascar se soit orienté vers une rénovation en profondeur de son système desanté qui peut entraîner une meilleure accessibilité aux soins pour les populations rurales. Ladéconcentration de l’organisation du MinSAN devrait sans doute être accompagnée d’une plus grandeparticipation des CTD et des opérateurs privés, associatifs ou lucratifs et d’une politique de prise encharge progressive de certains coûts par les bénéficiaires.

1.4.10 Les composantes publiques du développement rural: (V) l’éducation

Suivant le RNDH31, le système d’éducation de Madagascar est passé d’un enseignement d’élites limitésà des privilégiés durant la première décennie de l’indépendance à un enseignement de masse créant unevéritable «explosion scolaire» dans les années 1980. les taux de scolarisation ont systématiquementaugmenté à tous les niveaux. ces résultats ont pu être obtenus grâce à d’importantes allocationsbudgétaires, représentant de l’ordre de 30% des dépenses ordinaires de l’Etat.

31 RNDH, p.32 et suivantes

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Depuis cette époque cependant, les taux bruts de scolarisation baissent à tous les niveaux, le secteurscolaire public est de plus en plus déserté par les enfants à cause de la qualité non-satisfaisante del’enseignement dispensé, les taux de redoublement et d’abandon augmentent et plus de 20% des écolespubliques ont du être fermées jusqu’en 1994.

Ici aussi, les orientations stratégiques vont vers une décentralisation des fonctions d’appui et dedécentralisation de l’Etat et une déconcentration des responsabilités de production de l’enseignementvers les CTD et vers les opérateurs privés associatifs, religieux ou même lucratifs et une plus grandeprise en charge des coûts par les familles des bénéficiaires.

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CHAPITRE 2: POLITIQUES ECONOMIQUES ET SOCIALES

2.1 POLITIQUE GLOBALE ET POLITIQUES SECTORIELLES32

2.1.1 La mise en place d’une politique d’ajustement structurel

Comme on l’a vu, le gouvernement de Madagascar avait entrepris depuis le milieu des années 1985, unepolitique d’ajustement structurel. La recherche d’une réorganisation fondamentale de l’organisationpolitique du pays au début des années 1990 a ralenti la poursuite des objectifs économiques en tant quetels et le nouveau système politique mis en place en 1993 a été relativement lent avant de se déciderclairement pour la poursuite de la politique d’ajustement structurel. Bien que de nombreuses mesuresdans cette direction aient été prises depuis 1993, c’est effectivement à partir de 1996 que leGouvernement s’est fermement réengagé dans cette voie. En août de cette année, l’Assemblée Nationalea voté un ensemble de huit lois portant sur les mesures qui constituaient les conditions de négociationsavec les Organisations de Bretton Woods. Le Gouvernement a finalisé la formulation du DocumentCadre de Politique Economique (DCPE) et l’a officiellement présenté à la BM et au FMI en septembre1996. Sur cette base, des accords ont été passés avec le FMI (Novembre 1996), avec la Banquemondiale (Mars 1997) et avec plusieurs autres bailleurs de fonds dont la CE.

L’orientation générale du DCPE est définie comme suit par le Secrétariat Technique à l’Ajustement:«Pour relancer son économie et retrouver le chemin d’une croissance soutenue et durable,Madagascar s’est engagé dans une politique économique ouverte et favorable au développement dusecteur privé ainsi qu’à la recherche de l’investissement privé, tandis que l’Etat aura à recentrer sesactivités autour de ses missions essentielles dans les domaines de l’infrastructure, de la sécuritépublique, de la santé de base et de l’éducation primaire. La mise en oeuvre de cette politiquenécessite un certain nombre de réformes dans le sens du retrait de l’Etat du secteur (Ndr directement)productif et de l’incitation au développement du secteur privé»33.

De façon assez classique pour un Programme d’Ajustement Structurel, les axes principaux de lapolitique définie dans le DCPE sont donc (i) la libéralisation de l’économie, (ii) la séparation du rôle del’Etat et du secteur privé, (iii) la privatisation des entreprises publiques, (iv) le développement dusecteur privé, et (v) l’ouverture vers l’extérieur.

A la suite de l’accord sur le DCPE le Gouvernement de Madagascar a reçu des aides financièresimportantes parmi lesquelles:

- une Facilité d’Ajustement Structurel Renforcée du FMI de DTS 81, 6 millions (environ US$105 millions),

- un Crédit d’Ajustement Structurel (CAS) de US$ 70,6 millions de la Banque mondiale (IDA),- des aides de la Commission Européenne (ECU 27 millions ou DTS 22,8 millions), de la France

(DTS 15,2 millions), DTS 58,3 millions de la Banque africaine de Développement et du Japon(environ US$ 5 millions).

De plus des mesures diverses au niveau de la dette publique extérieure ont été finalisées (ou sont encours de finalisation) avec différents pays créditeurs.

32 Hors agriculture, plus amplement explicitée au paragraphe 2.3.33 «L’ajustement structurel à Madagascar 1996 - 1997» Brochure du Secrétariat Technique à l’Ajustement (STA),

1997 .

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2.1.2 La politique macro-économique du Document Cadre de Politique économique

Cadrage macro-économique

La croissance du PIB qui passerait de 2% en 1996 à 4% en 1999, reposera essentiellement sur unereprise soutenue de l’investissement privé, qui représenterait 15% du PIB en 1999 comparé à 10% en1996, et qui sera financée en partie par une augmentation de l’épargne intérieure et de sa mobilisation.L’inflation devrait être ramenée à 3% en 1999, comparée à 20% en 1996. La politique de financespubliques (voir ci-après) devrait ramener le solde budgétaire primaire34 de moins 1,1% du PIB en 1996 àplus 0,7% en 1999. Le déficit du compte courant de la balance des paiements se réduirait à moins de 7%du PIB en 1999 grâce notamment à un accroissement de 5% des exportations entre 1996 et 1999. Lapoursuite de la politique d’investissement, qui devrait soutenir la demande intérieure, ralentira le rythmede la restauration de l’équilibre extérieur global. La demande intérieure devrait donc augmenter enraison de l’accroissement des exportations et des investissements.

Les finances publiques

Dans le domaine des finances publiques, l’objectif est d’une part l’amélioration des recouvrementsfiscaux et d’autre part la maîtrise des dépenses. L’amélioration des recouvrements doit s’obtenir par unajustement et une homogénéisation de la TVA, le renforcement de la capacité des services douaniers, etla meilleure perception des impôts sur les revenus, en particulier des sociétés. En ce qui concerne lesdépenses de fonctionnement, les mesures décidées visent essentiellement à l’amélioration de l’efficacitédes dépenses et l’assainissement des soldes antérieurs de non-payés. Les dépenses d’investissementssont orientées vers des secteurs prioritaires tels que les infrastructures, l’éducation primaire, la santé debase et la sécurité intérieure. Les critères de sélection appliqués au Programme d’InvestissementsPublics (PIP) comprennent le taux de rentabilité économique, l’importance des coûts récurrents, laconcessionalité des investissements sur emprunt et l’incidence du projet sur l’environnement.

La politique monétaire et le système bancaire

La principale mesure décidée est la soumission stricte des avances au Trésor par la Banque Centrale aupaiement du taux de base de cette Banque et le recours à l’épargne privée par l’émission de Bons duTrésor. En ce qui concerne le système bancaire, le principe d’un taux d’intérêt réel positif s’accompagned’une réduction des coefficients de réserves obligatoires, et de pénalité en cas de non-respect desnouveaux coefficients. De plus l’amélioration de l’accès au système bancaire sera poursuivi par ledéveloppement des systèmes de crédit coopératif chargés de fournir des micro-crédits. Ces systèmesseront soumis à la surveillance de la Commission de Contrôle des Banques.

Le domaine extérieur

Le libre flottement du FMG par rapport aux devises extérieures, instauré en mars 1994, est maintenu.De plus, Madagascar a renoncé à l’utilisation de taux de change multiples et de restrictionsd’importation pour des raisons de balance de paiements.

34 Solde des recettes moins dépenses de fonctionnement avant le service de la dette

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2.2 LES PRINCIPALES MESURES D’AJUSTEMENT STRUCTUREL

Les mesures d’ajustement structurel concernent le fonctionnement de l’Etat, y compris ladécentralisation, la promotion du secteur privé, la privatisation de sociétés d’Etat, et des politiquessectorielles concernant (i) la lutte contre la pauvreté, (ii) l’environnement, (iii) les infrastructures et (iv)certains secteurs productifs tels que l’agriculture35, les ressources minières (y compris le pétrole) et letourisme.

2.2.1 Le fonctionnement de l’Etat

Le principal chantier ouvert dans ce domaine est la réforme de la Fonction Publique dont l’objetessentiel est «d’attirer, former et motiver une main-d’oeuvre qualifiée36». La réforme devra donccomprendre la redéfinition des fonctions essentielles de l’Etat, déclinée pour les principaux ministères, etdes systèmes de contrôle internes, la révision des modes et des niveaux de rémunération, leredéploiement du personnel (i) en fonction des missions définies et suivant des organigrammes adaptés àla nouvelle approche du rôle de l’Etat et (ii) en fonction de l’affectation d’une partie du personnel del’Etat aux collectivités décentralisées.

Une attention particulière sera donnée à la réorganisation de la fonction judiciaire visant à améliorer lesconditions de travail des magistrats, leur statut et leur formation. Cette réorganisation devras’accompagner d’une réforme des lois, principalement dans le domaine du droit des sociétés, du droitcommercial, (notamment en ce qui concerne les faillites et les liquidations), et dans le domaine foncier.

Le suivi des dépenses publiques sera assuré au travers de tableaux de bord mensuels de l’exécution desdépenses, complétés par des rapports trimestriels et annuels, présentés sur base de la nomenclaturebudgétaire, et par la mise à jour exhaustive des prêts garantis et/ou avalisés par l’Etat. «Dorénavant,aucune dépense effectuée hors budget ne sera honorée par le Trésor»37.

Pour le Programme d’Investissement Public (PIP), on visera une meilleure allocation des ressources, endonnant la priorité aux secteurs de la Santé, de l’Education, de l’Agriculture et des Travaux Publics, etune meilleure efficience des dépenses par un suivi renforcé et adapté (éventuellement avec l’aided’appuis extérieurs) au niveau des ministères techniques responsables et au niveau de la DirectionGénérale du Plan. Les affectations dans le cadre du PIP devront se baser sur des politiques sectoriellescohérentes, et être bien étudiées quant à leur impact, leur rentabilité et leurs implications budgétairesrécurrentes, ce qui devrait permettre la priorisation des interventions, programmes et projets.

Enfin, on arrivera aussi à une meilleure qualité, de forme et de fonds, des statistiques économiques etfinancières permettant le suivi des évolutions des principaux agrégats macro-économiques et desfinances de l’Etat, base de la formulation et de l’ajustement des politiques et de leurs objectifs.

35 Etant donné l’objet de la présente évaluation, les composantes du DCPE relatives à l’agriculture sont analysées de

façon plus détaillée au paragraphe 2.3.3 ci-après.36 DCPE, point 18.37 DCPE, point 21

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2.2.2 La décentralisation

«La décentralisation du pouvoir économique et politique38 vers les collectivités régionales etmunicipales contribuera à la qualité des services publics rendus à la population. Pour ce faire, lapriorité est de définir clairement la répartition des compétences et des ressources entre leGouvernement central, les régions à mettre en place et les communes»39. De plus, la décentralisationdevra se faire à coût nul du point de vue des dépenses publiques dans leur ensemble. L’Etat devra donctransférer aux collectivités décentralisées les ressources qu’il consacrait précédemment à ces fonctionsavant leur décentralisation. Au delà de ces dépenses, les collectivités décentralisées devront se financerau travers d’un meilleur rendement des impôts locaux. De plus, l’Etat devra éviter toute duplication parles Administrations centrales des fonctions et services transférés40 .

2.2.3 Le développement du secteur privé et la privatisation d’entreprises d’Etat

Le développement du secteur privé sera principalement assuré par l’amélioration de l’environnementlégal, réglementaire, judiciaire et fiscal pour faciliter l’investissement, la gestion et le fonctionnementdes entreprises privées, avec une attention particulière pour les PME. Les principales mesures portentsur (i) la tenue foncière (bail emphytéotique hypothécable rapidement attribué), (ii) la suppression desmonopoles des entreprises publiques dans les domaines de l’énergie, des hydrocarbures, destélécommunications et des transports aériens, (iii) la suppression de limites sur la partie du capital socialdétenable par des étrangers, (iv) la simplification des formalités de séjour pour les investisseurs et lestechniciens étrangers, et pour les touristes, (v) la simplification de la fiscalité des entreprises et larévision du code des impôts.

Le Gouvernement a également identifié 45 entreprises d’Etat à privatiser, mis en place le SecrétariatTechnique à la Privatisation et entamé au travers de cet organe le processus de privatisation d’un certainnombre d’entre elles.

2.2.4 La lutte contre la pauvreté

Les investissements dans les secteurs sociaux (santé de base, éducation primaire et sécurité publique)sont considérés comme prioritaires. En santé, l’objectif est l’accès de la population à un service de santéde base de qualité. Cet objectif sera poursuivi au travers du secteur privé parallèlement à uneamélioration des services publics. Les résultats visés sont la réhabilitation des formations sanitaires debase et la mise à disposition de médicaments de première nécessité (Centrale d’achats et réseau dedistribution de statut privé). Au travers d’une gestion communautaire des formations de base(dispensaires, pharmacies de villages), une plus grande prise en charge des coûts de fonctionnement etd’approvisionnement sera assurée par les populations bénéficiaires.

En éducation, la priorité est de généraliser l’enseignement primaire et d’améliorer sa qualité enréhabilitant les infrastructures, en redéployant le personnel et en améliorant sa compétence au travers deformation, et sa motivation au travers de rémunération. L’alphabétisation des adultes, la formationprofessionnelle (avec participation du secteur privé) et l’amélioration de l’enseignement supérieur fontaussi partie des objectifs poursuivis. Pour la sécurité, les moyens et les modes de fonctionnement de lagendarmerie et de la police seront renforcés pour arriver à une beaucoup plus grande sécurité, surtoutdans les campagnes.

38 Qui trouve son fondement dans la Constitution de 1993 et qui a représenté une des ses principales nouveautés

dans la conception du fonctionnement de l’Etat. Voir aussi Chapitre 3, para. 3.2.139 DCPE, point 2540 Sur la question de la décentralisation en relation avec l’agriculture et le développement rural, voir aussi Chapitre

3, para. 3.2

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2.2.5 Politique de l’Environnement

Le Gouvernement poursuivra au travers du «Plan Environnement Deux» (PE2) les objectifs définis dansla Charte Nationale de l’Environnement (promulguée en 1991) et le Plan d’Action Environnement(PAE), défini sur un horizon de 15 ans. La réalisation de ces objectifs avait déjà été entreprise dans lecadre du «Plan Environnement 1» (PE1). Le PE2 poursuivra essentiellement la consolidation des acquisen matière de gestion des aires protégées, des forêts et de la conservation des sols et la mise en placed’un environnement législatif relatif aux forêts, aux mines, à la gestion des ressources de l’aquaculture(en eau douce et maritime) et à la participation des collectivités dans la gestion des ressources naturelles.

2.2.6 Politique dans le domaine des infrastructures

Dans le domaine routier, l’objectif au niveau national est de maintenir un réseau prioritaire de 15.000km en décentralisant l’exécution des travaux routiers (construction et entretien) et en développant unsystème d’entretien au travers d’un Fonds d’Entretien Routier doté d’une autonomie propre. Pour l’eauet l’électricité, le point principal est la restructuration de l’entreprise publique JIRAMA et laformulation d’un Code de l’Eau potable. Pour les télécommunications, la privatisation est acquise et lecadre législatif nécessaire à sa mise en oeuvre a été établi. En transport aérien, le principe de lalibéralisation est aussi acquis tant pour les vols intérieurs que pour les liaisons avec l’étranger. Laprivatisation d’Air Madagascar est entreprise. De même dans le domaine maritime, le Gouvernementouvrira la gestion des ports au secteur privé, privatisera la manutention et libéralisera le marché de lanavigation.

2.2.7 Politique dans les secteurs économiquement productifs41

Dans le secteur pétrolier, la mise en oeuvre de la privatisation est acquise depuis 1995 et des opérateursinvités à participer, avec la société nationale SOLIMA en voie de privatisation, à la gestion desinfrastructures existantes. Dans le domaine minier, la libéralisation est aussi en cours, l’Etat seréservant la gestion de l’octroi des licences et la formulation et l’application d’un droit minier. Lesmines d’or détenues par l’Etat seront privatisées. Enfin, en ce qui concerne le tourisme, le principe del’ouverture à tout opérateur désireux d’investir dans l’hôtellerie et l’exploitation des sites touristiques,est aussi acquis, dans le cadre de la législation. De plus, comme déjà mentionné, l’Etat a pris une sériede mesures pour faciliter toutes les démarches administratives relatives à l’entrée et à la circulation destouristes dans le pays.

2.2.8 Les premiers résultats de la mise en oeuvre du DCPE

A fin 1997, le rapport du Projet MADIO estimait que: «Sur de nombreux fronts, les résultats pourl’année en cours (Ndr 1997) seront meilleurs que prévus. Avec une croissance de 4% du PIB et de 6%de la consommation des ménages, Madagascar voit progresser son revenu par tête pour la premièrefois depuis 1989, où la croissance avait atteint un niveau équivalent. Dans une perspective de pluslong terme, si l’on exclut l’année atypique de 1979, il faut remonter à 1970 pour trouver unecroissance supérieure à celle de cette année. En matière de prix, l’inflation de 5% se situe à un niveaujamais connu depuis 1972. Les finance publiques, enfin, commencent à s’améliorer, renversant latendance régressive des dernières années.»42.

41 A l’exclusion de l’agriculture traitée ci-après42 « Madagascar: Situation macro-économique - Les performances en 1997 et les perspectives pour 1998 » par Jean

Gabriel Randrianarison, Mireille Razafindrakoto, François Roubaud, Projet MADIO, Octobre 1997 (Versionprovisoire)

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Cependant, poursuit le même document, même si ces performances sont exceptionnelles à l’aune del’histoire économique de Madagascar, elles restent inférieures aux performances de l’ordre de 5% decroissance du PIB dans l’ensemble des économies sub-sahariennes. De plus, «La croissances’accompagne de déséquilibres qui risquent de compromettre sa viabilité à moyen terme. En premierlieu, la réponse de l’offre nationale a été très insuffisante, une partie importante du surcroît de lademande intérieure ayant été satisfaite par les importations. Comme les exportations se caractérisentpar une quasi stagnation depuis deux ans, le déficit commercial se creuse fortement. En second lieu,la performance fiscale de l’Etat n’est pas à la hauteur des enjeux malgré l’amorce de la réforme del’administration fiscalo-douanière. ... le taux de pression fiscale, ... qui s’améliore, reste trèslargement inférieur à celui enregistré dans les pays de niveau de développement comparable.....(alorsque) les dépenses primaires (salaires, fonctionnement) se sont fortement gonflées, les autorités ayantutilisé (pour ce faire) la marge de manoeuvre engendrée par la réduction d’intérêts de la detteextérieure. Etant donné la rigidité à la baisse des dépenses, le relâchement de la politique de dépensesconstitue un pari risqué sur l’avenir, tant que ces dernières ne sont pas assises sur des recettesstables. Enfin, le redémarrage de la demande intérieure semble être plus le fait de l’économie urbaineque des zones rurales, qui restent une nouvelle fois à la traîne»43.

Si le processus en cours se poursuit, la croissance de l’année 1998 devrait être de l’ordre de 5% pourautant que puisse se concilier le calendrier des réformes structurelles entreprises et le fonctionnement duprocessus démocratique, l’histoire du pays montrant en effet que, par deux fois déjà depuisl’indépendance (en 1972 et en 1991), la dynamique de croissance qui commençait à émerger a étéanéantie par des troubles politiques majeurs.

2.3 POLITIQUE AGRICOLE ET DE DEVELOPPEMENT RURAL

2.3.1 La Politique pour le Développement rural de février 1994

Peu après son établissement en septembre 1993, le Ministère d’Etat pour l’Agriculture et leDéveloppement rural (MEADR), regroupant l’ensemble des ministères chargés du secteur44 a publié undocument intitulé «Politique pour le Développement Rural» (PDR). Il était en effet apparu, lors de larévision du PIP 1994 - 1996 en novembre 1993, que celui-ci était encore trop exclusivement composéd’une juxtaposition d’un trop grand nombre de projets et programmes, résultant de l’amalgame des PIPdes ministères antérieurs récemment regroupés. Il était indispensable de disposer d’un document depolitique sectoriel qui permette d’avoir une vision plus cohérentes des objectifs poursuivis dans lesecteur et de situer les différents projets et programmes existants dans cette perspective. A l’initiative duMinistre, l’ensemble des Directeurs du MEADR ont produit la PDR en février 1994, s’appuyant entreautre sur une étude de la Banque mondiale45.

Dans une première partie, la PDR partait logiquement d’une description du secteur, soulignant sagrande importance dans l’économie nationale, décrivant ses différentes composantes, ses potentialités etses contraintes.

L’orientation principale de la politique agricole était de poursuivre une «stratégie de croissance fondéesur la promotion des productions de substitution à l’importation (Ndr: principalement le riz) etd’exportation. Les actions s’organiseront sur la base de l’intensification et la diversification de cesproductions»46 . Cette orientation de politique pouvait s’appliquer tant à la production végétalequ’animale (élevage et ressources halieutiques) et que forestière. En conséquence, les priorités devaient

43 Idem44 Voir Chapitre 3, para. 3.145 «Madagascar - Agricultural Strategy Note» Document de la Banque Mondiale 10-063 MAG, 199346 PDR, point 2.1

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aller aux productions (i) stratégiques pour la sécurité alimentaire du pays, (ii) contribuantsignificativement à l’amélioration des revenus des producteurs, (iii) en mesure de résorber le déficit de labalance des paiements et (iv) présentant un avantage économique comparatif suffisant pour justifier uneintervention de l’Etat.

Les objectifs globaux poursuivis étaient (i) d’améliorer les conditions de vie en milieu rural (ii) autravers d’une amélioration de la productivité, et (iii) au travers d’une amélioration de l’accès auxmarchés, (iv) en valorisant par priorité les ressources disponibles et (v) en protégeant l’environnement.Sur la façon de faire, la politique définissait le principe fondamental du «faire faire» par les opérateursprivés, l’Etat devant créer l’environnement conductif à leur activité, ce qui impliquait le renforcement durôle de l’Etat dans les fonctions d’orientation, de promotion, d’appui, de coordination, de suivi et decontrôle et la prise en charge des fonctions de production, commercialisation et approvisionnement parles opérateurs privés.

La PDR poursuivait en explicitant, dans leurs principes, les modes de fonctionnement à utiliser:

(1) le Ministère qui devait s’organiser pour remplir les fonctions propres de l’Etat, se dégager desfonctions qui ne lui revenaient plus, assurer l’intégration et la coordination des programmes, etredéployer ses compétences en les déconcentrant,

(2) la promotion des organisations professionnelles, permettant la valorisation et l’utilisationoptimale des ressources humaines, et l’ensemble des fonctions de commercialisation etd’approvisionnement, d’épargne et de crédit, avec un appui à l’émergence des capacités degestion propres,

(3) la participation des collectivités et du secteur privé pour la réalisation et l’entretien des pistesrurales et des infrastructures de production collectives (périmètres d’irrigation, structures demarchés, etc.),

(4) la sécurisation des producteurs au travers de la politique foncière et le cadastrage par prioritédes zones dans lesquelles intervenaient des projets,

La PDR poursuivait ensuite en déclinant sous-secteur par sous-secteur les objectifs spécifiquespoursuivis, les modes d’interventions spécifiques et les thèmes de plans d’action.

2.3.2 Appréciation de la PDR et de ses effets

La PDR a certainement été un document important, novateur dans l’affirmation, pour le secteur, desnouveaux principes de l’intervention de l’Etat, et dans leur explicitation en termes d’objectifs et de moded’intervention. Elle a donné une base suffisante pour formuler un PIP sectoriel mieux structuré enprogrammes, et priorisé, ce qui a été fait par la DPF dès juillet 1994 pour le PIP 1995-1996, avecl’appui de consultants extérieurs (cofinancés par la BM et la CE) et poursuivis par une assistancetechnique fournie par la CE qui a permis de préciser et d’implanter la méthodologie.

Au niveau de son contenu, il faut cependant reconnaître que la PDR ne couvrait pas suffisammentcertains domaines, tels que:

(i) la nécessité du cadrage macro-économique du secteur agricole et la relation entre le secteur et lereste de l’économie, le besoin pour ce faire de promouvoir un suivi du secteur dans sonensemble (et pas seulement des projets et programmes dans lesquels intervient l’Etat), le besoinpour ce faire de statistiques sectorielles;

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(ii) le besoin d’une analyse approfondie des fonctions propres de l’Etat et d’un travail deréorganisation du Ministère par rapport à ces fonctions nouvelles, dans le contexte de ladéconcentration et de la décentralisation, débouchant sur une analyse des ressources humainesnécessaires, des besoins de formation et de recrutement d’une part, de licenciement d’autre partdu personnel trop lié aux anciennes fonctions de production directe par l’Etat, débouchant aussiconsécutivement sur une analyse des besoins en moyens et donc sur les implicationsbudgétaires;

(iii) la mise en place de modes relationnels structurés, efficaces et réels avec les entités non-étatiques(entreprises privées, ONG, associations professionnelles) permettant leur participation auxdifférentes étapes de la formulation des programmes et projets et à leur mise en oeuvre;

(iv) dans ses propositions d’intervention et ses plans d’action, la PDR reste très concentrée sur lesfonctions techniques du Ministère et sur les interventions de celui-ci. En conséquence, la PDRapparaît plus comme un document de politique interne pour le MEADR que comme undocument de politique sectorielle s’adressant à tous les opérateurs du secteur.

Dans le contexte du nouveau rôle de l’Etat, une politique sectorielle devrait en effet définird’abord les objectifs à atteindre, en général, par rapport à la situation économique générale dupays, et dans chaque sous-secteur en particulier, et ensuite définir ce qu’il revient à chacun destypes d’opérateurs de faire pour y arriver. Dans un second temps, la politique doit préciser (i)comment l’Etat va s’y prendre pour remplir son rôle propre dans une telle politique et (ii) quelsoutils de politique économique il va utiliser pour inciter les opérateurs non-étatiques à remplirleurs rôles. Enfin, elle devrait conclure en définissant les moyens et outils de suivi etd’évaluation à mettre en oeuvre pour apprécier le degré de réalisation des objectifs poursuivis etreformuler régulièrement la politique en fonction des résultats obtenus.

(v) finalement, étant donné cette orientation technique et interne, la PDR ne définissait pas, au-delàdes objectifs, la façon de mettre effectivement en place l’environnement économique etcommercial nécessaire à la stimulation d’une production supplémentaire commercialisable.

Au niveau de ses effets, la PDR a donc créé le nouvel espace conceptuel dans lequel des initiativesextérieures au MEADR qui correspondaient à ses objectifs ont pu se réaliser mais celles-ci se sont plutôtdéroulées sans participation de l’administration, soit au travers de programmes et projets financés pardes bailleurs de fonds divers, soit par des initiatives tout à fait privées.

La raison principale de cet état de chose provient pour partie de l’absence d’explicitation claire du rôlede l’Etat et d’une réorganisation des Ministères en conséquence, comme déjà mentionné, mais aussi del’incroyable pauvreté des ressources budgétaires des Ministères en tant que tels. Jusqu’à présent eneffet, les bailleurs de fonds n’ont pas pris l’administration et ses démembrements comme objet deprojets et de financements47 et les dotations budgétaires de l’Etat couvrent à peine les rémunérations desfonctionnaires, ne laissant que des montants dérisoires pour le fonctionnement. Dans ces conditions laPDR n’a pas pu se traduire en modes d’intervention nouveaux de la part du Ministère.

On remarque aussi que les bailleurs de fonds n’ont pas accordé beaucoup de considération nid’importance à la PDR. Alors que ce document avait été produit dans une large mesure à leur demande,et principalement en vue d’une rationalisation de la formulation du PIP, elle n’a jamais fait l’objet d’uneanalyse de leur part, elle n’a pas été améliorée au travers de discussions mutuelles, et aucun d’eux nes’en est explicitement inspiré pour orienter ou concevoir ses interventions ultérieures.

47 A l’exception du projet remarquable de la GTZ d’appui à la Direction de la Protection des Végétaux.

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En 1995, le MEADR a cependant poursuivi son effort dans ce sens en mettant sur pied l’Unité dePolitique de Développement Rural (UPDR) dont la mission spécifique était de mener tout travaux etétudes nécessaires à la mise à jour de la PDR, avec l’objectif de produire une nouvelle PDR dans lecourant de 1996 ou 1997. L’UPDR a reçu un appui matériel de la Banque mondiale et le FAC y financedepuis un assistant technique.

Cette Unité a produit en août 1997, après la scission du MEADR en 5 ministères, un volumineuxdocument intitulé: «Document de Politique agricole et alimentaire - Première partie: Orientations etactions en cours» qui ne couvre plus que le domaine du nouveau Ministère de l’Agriculture48. Cevolumineux document, qui se présente dans son intitulé même comme un document préparatoire à laformulation d’une politique complète, commence par rappeler les points principaux du DCPE, du PINet de la Note de Stratégie Agricole de la Banque mondiale déjà mentionné, qui avait été utilisé lors de laformulation de la PDR en 1994. Dans cette première partie, le document insiste sur l’importance d’unepolitique sectorielle complète, et met en garde contre «l’application dogmatique» de la politique delibéralisation dans le secteur. Le reste du document donne une description détaillée de l’activité dechacune des directions du Ministère et des programmes et projets qui y sont menés avec la participationde l’Etat.

2.3.3 La politique agricole et de développement rural dans le DCPE

Le DCPE, relativement laconique au sujet du secteur agricole, définit cependant l’essentiel. Il réaffirmele principe de la libéralisation appliquée au secteur: «Dans le secteur agricole, l’accent est mis sur laparticipation accrue des producteurs dans le processus de l’économie de marché, ceci devantprovoquer la prise en charge progressive par les producteurs des services de soutien à la santéanimale, la gestion de l’eau, le crédit et la commercialisation des intrants, etc. Dans le moyen terme,l’Etat continuera son appui à la recherche et à la vulgarisation agricoles ainsi qu’à la promotion et àla diversification des exportations agricoles»49. Le DCPE poursuit en s’engageant à privatiser lecommerce des engrais, à faire passer par celui-ci les dons extérieurs en engrais, à libéraliser la filière dela vanille ainsi que celles du sucre et du coton.

Dans la partie relative à la lutte contre la pauvreté, dont on a vu qu’elle était majoritairement rurale àMadagascar, le DCPE annoncent des mesures particulière pour le secteur du développement rural: «(a)la réhabilitation des réseaux routier et agricole, (b) le développement d’une politique foncièreadaptée et la mise en oeuvre de programmes de sécurité foncière, (c) l’accès des agriculteurs,artisans et commerçants à l’épargne et au crédit mutualiste et bancaire , et (d) la promotion desmicro-entreprises et des groupements professionnels et d’intérêt économique commun . En outre, leGouvernement reconnaît l’efficacité de catalyser les actions des associations et des ONG, parexemple pour améliorer l’accès effectif à l’éducation et à la santé primaire, préserverl’environnement, développer l’agriculture, etc.»50.

On voit donc que dans les quelques paragraphes qu’il consacre au secteur, le DCPE confirme etrenforce les orientations de politique sectorielle qui avaient été explicitées dans la PDR.

48 Ministère de l’Agriculture, août 199749 DCPE, point 4250 DCPE, point 35

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2.3.4 Le Plan d’Action pour le Développement Rural

A la fin 1997, suite à une note remise au Gouvernement par la Banque mondiale51, et présentée au coursd’un atelier national fin octobre, le Gouvernement avec l’appui conjoint des bailleurs de fonds aentrepris une démarche de type relativement nouveau qui consiste à réunir, dans un même temps, (i) lamise en place d’un système régionalisé de formulation et de suivi de l’exécution d’interventions et (ii)l’appui coordonné, géré de façon centrale, à cet ensemble d’interventions. Cette démarche a étédénommée «Plan d’Action pour le Développement Rural» (PADR). La comparaison entre le PADR et leDCPE montre que le PADR est la translation au secteur du développement rural, de l’ensemble desobjectifs du DCPE.

Le PADR s’est donné trois grands axes d’intervention:

1°) la dimension régionale, visant la régionalisation de la programmation du PIP, de sa conduite etdu suivi de son exécution,

2°) la restructuration des services publics qui requiert deux actions successives:

(i) en premier lieu, la claire définition des fonctions pérennes et transitoires de l’Etat, qui doitêtre déclinée avec suffisamment de détails dans chacune de ses composantes de directionset de services ministériels, au niveau central et au niveau déconcentré, et l’ajustement del’organigramme des ministères qui pourrait en résulter;

(ii) en second lieu, et grâce à cette définition de fonctions et d’ajustement de l’organigramme,la restructuration des budgets des Ministères concernés par le développement rural et leurmise à niveau par rapport aux fonctions qui leur reviennent;

3°) l’intégration des investissements qui découlent de la régionalisation de la formulation du PIPdans le contexte macro-économique du secteur et de l’ensemble économique national.

Organisation du PADR: l’Equipe Permanente de Pilotage

La mise en oeuvre du PADR est prise en charge par l’Equipe de Pilotage Permanente (EPP). Cetteéquipe, qui s’est constituée d’une façon relativement spontanée avec l’entière approbation de laPrimature, est présidée par un haut cadre d’un groupe agro-industriel malgache important et comprendle Délégué de la Commission, le principal conseiller pour l’agriculture de la Mission résidente de la BM,et des hauts cadres des différents ministères et entités autonomes concernées par le développement dusecteur, qui se sont portés volontaires pour participer à l’EPP. Cette équipe se réunit hebdomadairementet tous les mois, sa réunion hebdomadaire est ouverte à tous les représentants locaux des différentsbailleurs de fonds, qui sont ainsi mis au courant de l’évolution des travaux. Les directions desMinistères concernés sont tenues informées des travaux ainsi que la Primature qui suit attentivement ladémarche.

Premier axe du PADR: la régionalisation par les Groupes de Travail du Développement rural

Par rapport à la régionalisation, le PADR vise donc une programmation du PIP qui parte beaucoup plusde la base qu’actuellement. Cette programmation du bas vers le haut doit tenir compte de l’existant, dela réalité des régions, des besoins réellement ressentis par les populations et souvent assez bien perçuspar leurs représentants (élus locaux, notables, opérateurs), et intégrer les opérateurs non-étatiques defaçon participative. Il faut donc revoir la fabrication actuelle du PIP et la faire partir de la base. Pour yarriver, il va falloir travailler suivant deux axes: la régionalisation du PIP d’une part, et larestructuration des services publics d’autre part.

51 «Contribution à la Stratégie de Développement rural de Madagascar - Améliorer les conditions de vie en milieu

rural», Version provisoire, Septembre 1997

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La façon de faire par rapport à la régionalisation consiste donc à aider à la mise sur pied, dans unedouzaine de régions définies sur base de leur homogénéité agricole et économique, de Groupes deTravail du Développement Rural (GTDR) comprenant, toujours sur base d’un volontariat relativementspontané, certains cadres de l’Administration, des cadres responsables de programmes et de projets, dereprésentants du secteur privé et des dirigeants d’ONG et d’associations professionnelles.

Les fonctions initiales des GTDR

Pendant la période de première formulation du PADR, c’est-à-dire pratiquement en 1998, le rôle desGTDR sera donc:

1°- de prendre connaissance, faire l’inventaire et comprendre les Projets et programmes (P/P) ouparties de P/P, composant le PIP et opérant actuellement dans leurs régions,

2°- de mettre en place les formes de relation avec ces P/P en cours de telle sorte que les GTDRsoient informés de leurs objectifs, de leur évolution, de leur mode de fonctionnement et de leursrésultats actuels,

3°- de faire l’inventaire des besoins non encore rencontrés dans leur région et d’en définir lespriorités,

4°- de formuler un ou deux (peut-être trois) P/P par GTDR qui permettraient de répondre auxpremiers besoins prioritaires et de les soumettre pour financement et appui au PADR et à sesbailleurs de fonds,

5°- en appui à l’axe de travail N°252, de participer à la discussion sur les fonctions de l’Etat et plusprécisément sur l’articulation entre Directions régionales et centrales, et d’aider si nécessaire, àfaire l’inventaire des moyens humains et matériels dont disposent les administrationsministérielles dans les régions de telle sorte qu’on puisse définir l’appui additionnel en budgetd’investissement et de fonctionnement dont les ministères ont besoin pour assurer leursfonctions dans les régions.

Evolution des GTDR vers une forme plus permanente de Comité de Développement rural (CDR)

Par la suite, et notamment une fois que les financements des premiers P/P proposés auraient été acquis,les GTDR pourraient se transformer progressivement en une forme plus stable qu’on pourraitdénommer Comités de Développement rural (CDR). Outre les fonctions déjà assurées initialement, lesCDR devraient alors:

1° assurer la mise en place des structures de gestion de ces P/P nouveaux, dans lesquelles toutesles parties prenantes et type d’opérateurs devront avoir leur juste place, et entretenir avec ellesles mêmes relations d’information, de suivi, d’orientation, et d’appréciation des résultatsqu’avec les P/P du PIP en cours,

2° de formuler de nouveaux P/P sur base du suivi des premiers et de l’analyse des besoins nonencore satisfaits dans leurs régions, et d’élaborer ainsi progressivement le Programme régionald’Investissement public dans le secteur du développement rural,

3° d’assurer la cohérence et la coordination de tous les P/P, l’échange d’information, la synergie etla meilleure utilisation des moyens, tant au moment de leur conception qu’en cours d’exécution,

4° de devenir le responsable principal pour la formulation et le suivi du PIP sectoriel de la région.

52 Restructuration des services publics, voir ci-après

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Deuxième axe du PADR: la restructuration des services publics du secteur

Cet axe comprend deux parties: d’une part l’organisation des services publics en fonction de leur rôle,d’autre part l’estimation et la mise à disposition des moyens requis.

L’organisation des services publics implique une analyse et une définition des missions propres del’Etat, suffisamment détaillée au niveau de chacune des fonctions (en pratique par Directions desdifférents ministères impliqués), la définition de l’organigramme qui permet la mise en oeuvre de cesfonctions, au niveau central et au niveau régional et l’articulation entre les deux, ainsi que le système desupervision des fonctions dévolues aux entités décentralisées. L’ensemble de cet exercice devraitpermettre d’aboutir à la quantification des moyens humains et matériels nécessaires pour remplir lesfonctions définies et donc de définir le «budget idéal» nécessaire.

Par rapport au financement de ce «budget idéal», deux sources actuelles sont à analyser: le PIP et lebudget. L’analyse du PIP sectoriel tel qu’il existe montre en effet que les «Projets/Programmes» (P/P)du PIP couvrent souvent des coûts de fonctionnement qui seront repris dans le «budget idéal». Le PIPdevra donc être «revisité» de ce point de vue pour identifier les composantes du PIP qui correspondent àces fonctions permanentes de l’Etat et les expliciter comme telles.

Par ailleurs, les budgets annuels de fonctionnement des Ministères montrent en général (i) la faiblessedes rémunérations du personnel, (ii) la permanence de l’emploi dans bien des ministères de personneldont les compétences et les expériences ne correspondent plus aux nouvelles fonctions de l’Etat, (iii) lenombre insuffisant de personnel qui ait les compétences requises par rapport à ces nouvelles fonctions,(iv) le vieillissement de l’âge moyen du corps des fonctionnaires, (v) l’extrême faiblesse des budgets defonctionnement et (vi) leur affectation inefficiente à des dépenses reconduites quasi mécaniquementd’année en année en raison du poids du passé.

Par rapport à cette situation, les bailleurs de fonds qui participent au PADR ont exprimé leur accord deprincipe pour financer dans une certaine mesure la différence entre le «budget idéal» et les moyensdisponibles à partir du PIP et du budget de fonctionnement pour autant que les fonctions de l’Etat, lesorganigrammes et moyens nécessaires aient été bien précisés, les assainissements de personnelprogrammés, et les programmes de recrutement et de formation définis.

Ces mêmes bailleurs de fond soutiennent dès à présent dans le cadre du PADR et de l’EPP, lesdémarches nécessaires à la mise en place des GTDR et à leur animation, et les études et travauxnécessaires pour la composante «Restructuration des services publics du PADR».

Troisième axe du PADR: Intégration dans le PIP national et dans le contexte économique

Le PIP régionalement reformulé devra être intégré dans le contexte du PIP national, compte tenu ducadrage macro-économique global et plus particulièrement des finances publiques. Cet aspect du PARn’a pas encore été approfondi mais il sera nécessaire de s’y adresser en définissant notamment lesprocédures de priorisation et de répartition régionale, et la coordination avec les procédures actuelles dela Direction Générale du Plan (MinFINEC).

En octobre 1998, une importante mission de la Banque mondiale 53 a séjourné à Madagascar. Un de sesobjectifs était de passer en revue l’état d’avancement du PADR. La Commission Européenne avaitmobilisé plusieurs experts additionnels pour renforcer la participation aux discussions. Suite à cettemission conjointe à laquelle tous les bailleurs de fonds concernés par le PADR ont participé, et qui aconstaté la réelle motivation de poursuivre le PADR, la Primature a pris certaines décisions relatives à

53 Dirigée par M. Vincente Ferrer, elle a été rejointe pour partie par M. Hans Binswanger, Directeur pour

l’Agriculture et l’Environnement en Afrique, et était renforcée par une équipe du Centre d’Investissement de laFAO.

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la structuration du PADR, la principale étant la création d’un Collège des Secrétaires Généraux desministères concernés auquel l’EPP fait rapport.

Il s’agit donc d’un renforcement de la légitimation et de l’ancrage institutionnel du PADR, effectivementconsidéré comme la traduction pour le secteur du développement rural de la DCPE.

2.3.5 Appréciation de la politique sectorielle de l’agriculture et du développement rural

La PDR de 1994 et la mise en place de l’UPDR ont certainement représenté un progrès dansl’appropriation par le MEADR de la formulation d’une politique sectorielle. La PDR a permis auMEADR de se donner un document de cohérence interne et un référentiel d’objectifs et de moded’intervention qui constituaient un progrès indiscutable. Le DCPE réaffirme les principes de la PDR etsouligne un certain nombre d’objectifs et de modes de fonctionnement en cohérence avec les objectifs decroissance poursuivis dans le cadre de l’ajustement structurel.

Bien qu’il n’en soit qu’à ses toutes premières étapes, le PADR correspond, fondamentalement et dans sapratique, à la mise en oeuvre sectorielle du DCPE en s’adressant en une seule démarche aux aspects deréforme de la fonction publique dans les ministères du secteur, à la formulation d’un PIP sectoriel quirépondent aux besoins tout en rentrant dans le cadre macro-économique défini, à la participation desopérateurs de la société civile et à la mise en oeuvre plus efficiente des Projets et Programmes.

Il s’écarte du cheminement logique traditionnel qui aurait consisté à commencer par la formulation d’unepolitique sectorielle, reconnaissant implicitement qu’une telle formulation n’aurait sans doute été qu’unexercice assez théorique en raison de l’absence d’une bonne connaissance du secteur pour l’ensemble dupays.

On constate en effet que malgré l’importance relative prédominante du secteur agricole et dudéveloppement rural dans le pays, on se trouve devant un vide étonnant au niveau de la connaissance etde la réflexion relatives à ce secteur en général. On constate aussi l’absence, jusqu’à présent, d’un lieufort, bien organisé, pourvu de moyens suffisants, où se formulerait et se mettrait régulièrement à jourune politique sectorielle complète. Mais on voit aussi que potentiellement, le PADR peut devenir ce lieuoù, à partir entre autre du réseau de GTDR/CDR, pourra s’acquérir une connaissance opérationnelle dusecteur et une capacité d’intervention adaptée aux besoins ressentis. En conséquence, la formulationd’une politique sectorielle deviendra possible, qui s’appuiera sur une bien meilleure connaissance dusecteur et sur un appareil sectoriel de l’Etat réorganisé en fonction des besoins de ce secteur et du rôlede l’Etat.

De plus, le PADR devrait pouvoir donner une cohérence aux interventions dans le secteur sous deuxaspects: au niveau régional, il devrait permettre une meilleure coordination des différents P/P et unesynergie entre eux à l’encontre de la situation présente où les P/P sont la plupart du temps conçus etdéployés par chaque direction ministérielle, souvent dans l’ignorance de ce que font les autres Directionsdans la même région; il devrait aussi donner un cadre d’orientation et de cohérence aux interventions desdifférents bailleurs de fonds et leur permettre de s’inscrire dans des demandes correspondant auxbesoins des régions beaucoup plus effectivement que par le passé.

Cependant, pour que la démarche pragmatique entreprise dans le cadre du PADR puisse aboutir à lacroissance recherchée du secteur, il sera nécessaire de la compléter, comme proposé mais pas encoreentrepris, au niveau de l’analyse économique, et de la relation macro-économique avec les autressecteurs. Pour arriver à ce résultat, la disponibilité de statistiques sectorielles valables sera un élémentindispensables.

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2.4 POLITIQUE FONCIERE

2.4.1 Situation actuelle

Depuis la mi 1997, la Direction des Domaines, qui relevait précédemment du MEADR, est rattachée auMinistère de l’Aménagement du Territoire et de la Ville (MinAGTV). Ce ministère a publié ennovembre 1997 un document qui résume la situation actuelle dans le domaine de la politique foncière54.

Du point de vue foncier, ce document distingue trois types de situations:

(i) dans les grands espaces quasi-inoccupés, des sociétés traditionnelles où les us et coutumes et latradition constituent les règles de base de la vie commune et où la gestion des terres revient auchef de clan, assurant aux membres de celui-ci une jouissance des terres qu’ils exploitent et unesécurité foncière suffisante;

(ii) dans les sociétés «semi-organisées», la gestion traditionnelle cohabite avec une certaineformulation écrite. La valeur de la garantie donnée par le chef coutumier est largement atténuéeet la sécurité foncière qu’elle peut apporter est insuffisante. Une large partie de la populationsouhaite atteindre à la propriété individuelle garantie par l’Etat;

(iii) enfin dans les villes et dans les zones urbanisées, ainsi que dans les zones de cultures intensiveset extensives en général, l’enregistrement est pratiqué et reconnu comme seule garantie, lestransactions de terres y sont courantes et le type de développement qui y prévaut requiert unesécurité foncière forte où seul l’Etat intervient.

Depuis un peu plus d’un siècle, Madagascar bénéficie d’un système d’enregistrement foncier unique,appelé «immatriculation», où la mise en valeur des terres constitue le critère premier de reconnaissancede la propriété. La mise en valeur conditionne l’attribution et sa cessation peut entraîner le retrait de lapropriété. Deux procédures coexistent pour l’immatriculation: (i) la procédure individuelle, instruite à lademande du requérant et payante, qui n’a pas connu une grande extension en raison de sa complexité etde son coût élevé, (ii) la procédure collective, gratuite pour les bénéficiaires, entreprise parl’Administration, qui n’a pas connu non plus une grande extension faute de moyens financiers de l’Etat.

Il en résulte qu’à l’heure actuelle, un peu plus d’un dixième seulement du territoire est «apuré» sur leplan foncier alors que les demandes d’immatriculation foncières sont de plus en plus nombreuses(200.000 demandes individuelles en attente).

La législation foncière malgache est réputée être parmi les meilleures mais les textes y afférents sontmultiples et dispersés: textes sur la gestion des domaines de l’Etat, textes sur l’immatriculation et laconservation foncière, textes sur la limitation au droit de propriété , textes sur la réforme agraire. Leurcompréhension et leur exploitation s’en trouvent difficiles.

On distingue deux types de sécurisation foncière:

(i) la Sécurisation Foncière Relative (SFR), établie par la loi N° 97-027 du 6 juin 1997, permet defaire connaître et accepter par tous les membres de la communauté et par les communautésvoisines, les limites du territoire de la communauté et sa répartition interne. Elle implique uninventaire foncier et a surtout été menée dans le cadre du transfert aux communautés rurales dela gestion des ressources naturelles renouvelables; sa mise en oeuvre est relativement facile etpeu coûteuse;

(ii) la Sécurité Foncière Optimale (SFO) qui donne un titre de propriété garanti par l’Etat.

54 «Politique foncière et de migration», Ministère de l’Aménagement du Territoire et de la Ville, Secrétariat

Général, Cellule de Pilotage Foncier, Novembre 1997.

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2.4.2 La Politique foncière

Le principe fondamental est de baser la politique foncière malgache sur le respect du droit de propriétéfondé sur le travail (mise en valeur). De plus, selon la constitution, nul ne peut être dessaisi si ce n’estpour cause d’utilité publique et moyennant une juste et équitable indemnité. L’objectif global est depouvoir «sécuriser les paysans ainsi que les investisseurs nationaux et étrangers dans une société enévolution pour s’adapter à la nouvelle donne économique dominée par la privatisation».

Orientations actuelles de la politique foncière et ses objectifs

Les principes suivants doivent guider les actions à mener dans le domaine du patrimoine foncier:

1°) Primauté du rôle économique et social de la terre, moyen de production et facteur dedéveloppement, outre ses fonctions nourricières et conservatrice de valeurs ancestrales, etsupport d’activités économiques,

2°) Respect du droit de propriété compatible avec l’intérêt général et droit de propriété basé sur lamise en valeur,

3°) Sécurisation foncière à la base de la protection de l’environnement, urbain et rural, et d’undéveloppement durable, et degré de sécurisation foncière selon les besoins et en conformité avecla typologie des situations foncières existantes.

Les objectifs poursuivis sont double: (i) assurer la sécurité foncière de toute personne ou entité qui metle sol en valeur et (ii) donner une base solide et fiable à l’Administration fiscale pour la définition et laperception de l’impôt foncier.

Stratégies, Plans d’Action et résultats attendus

La stratégie poursuivie est basée (i) sur la participation des communautés concernées pour régler leslitiges et trouver un consensus pour la répartition et l’affectation du territoire de la communauté entreses membres, (ii) sur la simplification des procédures de sécurisation foncière, (iii) sur une priorisationdes interventions, en commençant par les zones urbaines et les zones de cultures intensives (comme lespérimètres irrigués), (iii) sur la mise à jour et la mise en cohérence de l’ensemble des textes régissant lefoncier.

La révision des textes relatifs au droit foncier demande l’élaboration d’une nouvelle politique foncière etl’établissement d’un code foncier qui seront entrepris en 1998. Cependant toutes les opérations de typephysique qui peuvent être menées, même dans l’imprécision des textes juridiques, seront exécutées etserviront de base à l’affectation juridique, soit sur base des textes existants là où ils ne seront pasmodifiés, ou dans un premier temps, soit sur base de la nouvelle législation une fois celle-ci promulguée.

L’objectif poursuivit est d’arriver dans un premier temps à une capacité de 400.000 ha par an et depasser ensuite à une cadence de 1.000.000 ha annuellement.

ADE

Partie 2 40

2.5 POLITIQUE D’AIDE DE L’UNION EUROPEENNE

2.5.1 L’évolution au cours des conventions de Lomé II, III et IV

L’aide communautaire depuis Lomé I totalise, à la date du 31 décembre 1997, plus de 620 MECU. Cequi confère à la Commission le rang de deuxième bailleur de fonds de Madagascar après la BanqueMondiale. Le tableau récapitulatif de l’aide de la CE à Madagascar à fin 1995 reprend les montants desressources allouées pour Lomé II, III et IV. Les Programmes Indicatifs Nationaux (PIN) correspondentenviron à 60% du total des ressources allouées (hors Programmes Indicatifs Régionaux, PIR55), tandisque les prêts de la BEI et les actions menées sur le budget de la Commission représentent chacun 10%du total et les transferts STABEX un peu moins de 15%.

Tableau récapitulatif de l'aide de l'Union Européenne à Madagascar à fin 1995 (MECU)

Ressources allouées Lomé II Lomé III Lomé IV Total Lomé II,(1981-85) (1986-95) (1991-95) III et IV

FED (*) n.d. 177,14 205,17 n.d

PIN 78 125 130 333,00 PIR (*) 18,3 29 30 77,30 STABEX 4,15 4,51 52,41 61,07 FAS n.d. 0 10 n.d Programme spécial (**) 1,82 17 0 18,82 Aide d'urgence n.d. 0,25 0,76 n.d Capitaux à risque-BEI 21,17 30,38 12 63,55

Budget CE n.d. 21,7 18,52 n.d

Aide alimentaire 4,15 16,5 7,6 28,25 ONG n.d. 3,7 6,48 n.d Appui a la démocratisation 1,2 0 0,1 1,30 Accord pêche 1,35 1,5 3,84 6,69 Autres n.d. 0 0,5 n.d

Total (*) n.d. 198,84 223,69 n.d

(*): PIR non pris en compte dans l'agrégation(**): non pris en compte dans l'agrégation, Programme spécial imputé sur PINSources: - Coopération entre la CE et la République de Madagascar, rapport annuel 1995 - Coopération entre la CE et la République de Madagascar, rapport annuel 1993

L’aide au développement rural utilise comme canal principal les PIN. Sous Lomé II et III, ledéveloppement rural était le premier secteur de concentration avec respectivement 27 et 40 MECU, soit35 et 40% du PIN. Sous Lomé IV, la priorité a été donnée aux infrastructures de transport, ledéveloppement rural, toujours secteur de concentration, n’a reçu que 15 MECU, soit 11,5% du PIN. Atitre indicatif, cette allocation est revue à la hausse pour le 8ème FED et devrait se situer entre 20 à 30%du PIN (cfr. infra).

55 Les secteurs de concentration définis comme prioritaires par la COI résidaient dans la gestion durable des

ressources naturelles (principalement halieutiques) et de la coopération économique pour le 6ème FED tandis queles secteurs hors concentration portaient sur les transports et la culture.Pour le 7ème FED, les domaines de concentration étaient la gestion et la protection des ressources naturelles(principalement halieutiques) et la coopération économique, les secteurs hors concentration étaient la formation etla coopération technique avec le Secrétariat Général de la COI.

ADE

Partie 2 41

Situation financière du PIN à la clôture du 5ème FED (31 mars 1993)

Date d'établissement: 1981 Montant du PIN: 78 MECU

Secteurs Engagements et paiementsEcus % du PIN

Développement rural 27.154.067 34,81%Micro-réalisation 4.710.360 6,04%Infrastructures 21.870.796 28,04%Coopération commerciale etindustrielle, énergie et mines

4.081.708 5,23%

Santé 5.429.264 6,96%Education/bourse 3.548.192 4,55%Divers 4.314.577 5,53%

Total 71.108.964 91,17%Source: Coopération entre la CE et la République de Madagascar,rapport annuel 1993

Situation financière du PIN relatif au 6ème FED au 31/12/95 (en ECU)


Dotation PIN engagement I engagement II paiementcumulé

% payé(pai/eng I)

% paye(pai/eng II)

Secteurs de concentration 90.000.000 87.139.334 60.614.272 52.182.226 59,88% 86,09%

Développement rural 50.000.000 48.430.769 35.562.335 29.327.453 60,56% 82,47%Infrastructure de transport 40.000.000 38.708.565 25.051.937 22.854.773 59,04% 91,23%

Secteurs hors concentration 35.000.000 30.615.053 24.948.738 23.215.885 75,83% 93,05%

Energie, mines, industries,artisanat, commerce

5.000.000 1.787.957 1.139.849 734.278 41,07% 64,42%

Formation 5.000.000 5.455.629 5.405.487 4.170.983 76,45% 77,16%Autres 25.000.000 23.371.467 18.403.402 18.310.624 78,35% 99,50%

Total 125.000.000 117.754.387 85.563.010 75.398.111 64,03% 88,12%Situation au 19/11/97 125.000.000 119.683.000 94.685.000 84.876.000 70,92% 89,64%

Sources: - Coopération entre la CE et la République de Madagascar, rapport annuel 1995 - Note coopération entre la CE et Madagascar (1997 ou 1998)

ADE

Partie 2 42

Situation financière du PIN relatif au 7ème FED au 31/12/95 (en ECU)


Dotation PIN engagement I engagement II paiementcumule

% payé(pai/eng I)

% payé(pai/eng II)

Secteurs de concentration 95.000.000 82.536.015 6.617.981 2.927.120 3,55% 44,23%

Infrastructure de transport 80.000.000 72.674.950 226.550 195.812 0,27% 86,43%Développement rural 15.000.000 9.861.065 6.391.431 2.731.308 27,70% 42,73%

Secteurs hors concentration 35.000.000 26.708.612 18.838.836 8.963.833 33,56% 47,58%

Santé 5.000.000 2.512.750 573.263 455.026 18,11% 79,37%Autres 30.000.000 24.195.862 18.265.573 8.508.807 35,17% 46,58%

Total 130.000.000 109.244.627 25.456.817 11.890.953 10,88% 46,71%

Situation au 19/11/97 133.200.000 132.884.000 96.070.000 59.793.000 45,00% 62,24%Sources: - Coopération entre la CE et la République de Madagascar, rapport annuel 1995 - Note coopération entre la CE et Madagascar (1997 ou 1998)

L’aide aux ONG est très orientée vers les ONG travaillant en milieu rural et oeuvrant pour ledéveloppement du secteur, comme le montre le tableau récapitulatif des ressources allouées aux ONGde 1992 à 1995. Sous Lomé IV, le montant ainsi alloué indirectement au développement rural via l’aideaux ONG est supérieur à 2 MECU, soit un tiers des ressources allouées.

Tableau récapitulatif des ressources allouées aux ONG entre 1992 et 1995 (en ECU)

1992 1993 1994 1995 Total 1992-95

Secteur agricole et dudéveloppement rural (SADR)

516.700 771.000 794.800 1.835.000 3.917.500

Autres 942.500 401.000 624.200 797.200 2.764.900Total 1.459.200 1.172.000 1.419.000 2.632.200 6.682.400SADR/Total 35,4% 65,8% 56,0% 69,7% 58,6%Source: Coopération entre la CE et la République de Madagascar, rapports annuel 1992, 1993, 1994 et 1995

Les fonds de contre-valeur56 (FCV) ont été ces dernières années principalement utilisés pour desdépenses de fonctionnement du Ministère de la Santé et du Ministère de l’Instruction Publique ainsi quepour l’entretien routier. Les fonds utilisés comme contrepartie des projets FED représentent moins de20% du total des FCV. Seulement 5 à 10% des FCV sont utilisés pour des projets dans le secteuragricole et du développement rural, soit seulement quelques centaines de milliers d’ECU par an.

Les interventions de la BEI se sont portées depuis Lomé I sur les entreprises du secteur énergétique, dessecteurs productifs d’exportation et le financement des petites et moyennes entreprises (textiles,aquaculture, transformation des produits de la pêche, …) et donc peu ou pas sur le secteur agricole etdu développement rural.

56 Les FCV sont constitués par les transferts STABEX, PSI pétrole, aide alimentaire, PSI pneumatiques, crash

programme, programme de lutte contre la faim.

ADE

Partie 2 43

L’aide au développement rural était donc le premier secteur de concentration sous Lomé II et III,bénéficiant de plus de 25% des ressources de la CE allouées à Madagascar. Sous Lomé IV, l’aide audéveloppement rural est diminuée en faveur des infrastructures de transport, mais reçoit encore environ10% des ressources. Le secteur rural avec les infrastructures de transport est donc le premierrécipiendaire de l’aide de l’Union Européenne.

A titre de comparaison, les ressources allouées de la Banque Mondiale entre 1976 et 1995 se portaient à1.267 MUSD, dont 26% en crédit d’ajustement, 20% en infrastructures et 17% en agriculture etenvironnement.

2.5.2 Les orientations du 8ème FED

Le PIN relatif au 8ème FED est construit autour de 4 domaines de concentration: les transports, ledéveloppement rural, les secteurs sociaux (la santé et l’éducation), et l’appui au secteur privé. Lesressources qui leur seront allouées sont reprises dans le tableau ci-dessous. Les interventions qui serontfinancées sur ces lignes budgétaires ainsi que sur les lignes des secteurs hors concentration répondentaux priorités que se sont fixés le Gouvernement malgache et la CE pour leur coopération, à savoir:

• «la consolidation de la démocratie et de l’Etat de droit, ainsi que le respect des droits de l’homme etdes libertés fondamentales;

• la lutte contre la pauvreté;• le développement économique et social durable: un accent particulier est apporté à la valorisation des

ressources humaines, notamment à la prise en compte des questions de genre, et à la protection del’environnement;

• l’insertion dans l’économie mondiale, en particulier à travers la relance du secteur privé et ledéveloppement du commerce.».

Budget du PIN relatif au 8ème FED (en ECU)

Date d'établissement: 1997 Montant du PIN: 188,5 MECU

Dotation PINSecteurs de concentration 179.075.000

Infrastructure de transport entre 75.400.000 et 113.100.000Développement rural entre 37.700.000 et 56.550.000Santé et éducation entre 18.850.000 et 37.700.000Appui au secteur privé entre 9.425.000 et 18.850.000

Secteurs hors concentration 9.425.000

Total 188.500.000Sources: - Cadre de la Coopération Madagascar/Communauté Européenne,

PIN, 7 mars 1997

Les 4 domaines de concentration ont des objectifs spécifiques communs et des objectifs spécifiquespropres. Les premiers sont principalement l’appui institutionnel, l’accès des populations à l’activitééconomique et le développement du secteur privé, et le renforcement de la sécurité alimentaire.

ADE

Partie 2 44

Les interventions du 8ème FED seront ciblées en priorité dans les zones de concentration géographiquequi sont:

- la zone Sud: Atsimo Andrefana, Androy, Anosy et éventuellement Menabe,- la zone Centre: Bongolava, Itasy, Vakinankaratra, Amoron’i Mania et éventuellement Matsiatra,- la zone Nord: Sofia, Avaratra Atsinananana et éventuellement Avaratra.

Les orientations spécifiques aux domaines agricole et du développement rural et connexes sont traitéesau point 2.6.2.

2.5.3 Les interventions du STABEX

Le Cadre d’Obligations Mutuelles de Mai 1996

Les transferts STABEX relatifs aux années 1991, 1992 et 1993 représentant une somme totale de ECU34,8 millions, ont fait l’objet d’un Cadre d’Obligations Mutuelles (COM) signée en mai 1996, portantutilisation d’un montant de ECU 12 millions de ce total.

Les opérations convenues dans ce COM comprennent, en plus de la mise en place d’une Celluled’Appui STABEX:

1°) Un programme de désenclavement routier de trois composantes: (i) ECU 5,5 millions pour untotal de 133 km de routes principales, (ii) ECU 1 million pour la réhabilitation d’environ 56 kmde pistes rurales dans la zone de Manankara pour faciliter la commercialisation de café robustaen cofinancement avec l’US-AID, et (iii) ECU 1,5 million pour la réfection d’ouvrages d’art dela route Sambava - Anthala (Nord-Est) en pleine zone de production de vanille, autres épices etcafé;

2°) Un programme d’intensification de la vanille et du café dans la zone de Sambava - Anthala -Vohemar - Andapa, en abrégé SAVA dans le Nord-Est de l’Ile;

3°) Un programme de normalisation couvrant trois volets: (i) l’appui à la certification de produitsalimentaires dits «biologiques» au travers d’une association professionnelle PROMABIO quiregroupe les «producteurs biologiques» de Madagascar, (ii) l’organisation d’un système decontrôle de qualité pour les produits halieutiques, comprenant une assistance technique audémarrage au sein du MinPRH, et (iii) la mise en place, à la Direction de la Qualité et de laMétrologie du Ministère du Commerce et du Tourisme, d’une Banque de Données sur lesnormes d’un certain nombre de produits exportés de Madagascar;

4°) Un programme d’appui institutionnel comprenant deux volets: (i) un appui à la Direction desDomaines (DD) pour l’application de la procédure d’immatriculation collective57 au périmètreirrigué de la Taheza (PPI du Sud), et (ii) un appui en assistance technique et équipement à laCellule de Gestion et de Suivi des Aides extérieures (CAE) de la Direction Générale du Trésorchargée, entre autres, du suivi et du contrôle d’exécution financière des financements de la CE,comprenant aussi le fonctionnement du Comité STABEX chargé de proposer les domainesd’intervention du STABEX, et de suivre l’exécution des financements STABEX accordés. LeComité STABEX comprend des représentants d’associations professionnelles et d’organismesde la société civile en plus de cadres de l’Administration.

57 Voir para 2.4 ci-dessus

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Partie 2 45

Commentaires sur le COM de Mai 1996

Bien que les opérations du COM de mai 1996 ne fassent pas l’objet de cette évaluation, il paraîtintéressant de relever celles qui ont trait au secteur de l’agriculture et du développement rural. La façonde faire de la CE dans ces opérations correspond en effet à une approche nouvelle du secteur, qui ymatérialise assez exactement les objectifs et les modes de fonctionnement définis dans le cadre de laDCPE.

Les composantes «Vanille» et «Café» dans la région de SAVA sont articulées autour du Groupementdes Entreprises de SAVA (GES) qui créent et gèrent ensemble un Fonds d’Action de Relance, auquell’Etat contribue à une subvention financée par le STABEX, sur base d’un ratio prédéterminé entrecontribution des entreprises locales et subvention (3 ECU de subvention pour 1 ECU de contributionpour les investissements, ECU 1 pour ECU 1 pour les opérations de transformations et decommercialisation). Le Fonds accorde des prêts aux membres du GES, qui lui sont remboursables,quelle que soit l’origine des fonds prêtés.

Il s’agit donc d’une intervention dans laquelle les opérateurs bénéficiaires sont les premiers acteurs, ilssont aidés à s’organiser et l’appui financier est proportionnel à leur propre contribution, les interventionsfinancées sont voulues par les opérateurs bénéficiaires qui s’y engagent; elles contribuent àl’amélioration des revenus et à la croissance des exportations; elles sont structurellement etfinancièrement viables 58.

La composante piste rurale dans la région de Manankara est aussi particulièrement intéressante par lesystème d’entretien collectif qu’elle comprend, à la suite du travail initial de l’US-AID.

Enfin, les appuis spécifiques à certains chaînons de filières «agro-bilologique», halieutiques, ou auxsystèmes de normalisation et de qualité sont aussi des modes d’intervention qui peuvent améliorerrapidement tout l’environnement d’un type de production et y rentabiliser les investissements privés,laissés quant à eux à la libre décision des opérateurs.

2.5.4 Les interventions dans le cadre de la Sécurité et de l’Aide alimentaire (SAL)

Généralités

Dans le cadre de la mise en place de l’instrument de «Sécurité et d’Aide alimentaire» (SAL)59 financé etgéré par la Commission sur son budget propre, Madagascar a été classé parmi les pays prioritaires(Groupe 1: pays à revenu très bas et à niveau très élevé d’insécurité alimentaire) et choisi, avec 6 autrespays tests, pour y mettre en place une coordination renforcée entre la Commission et le pays.L’utilisation de cet instrument est conditionné par la définition d’une politique de sécurité alimentaire etla mise en oeuvre de réformes structurelles éventuellement nécessaires à son application.

Un premier résultat de la Cellule de Sécurité Alimentaire, établie en appui à la Délégation en 1996, a étéla publication d’un rapport intitulé «La Sécurité Alimentaire à Madagascar»60 qui commence parrestituer la situation présente de Madagascar sous l’angle de la sécurité alimentaire, passe en revue les

58 En octobre 1998, ce Projet de Relance des Cultures d’Exportation (PRCE, Stabex) consacré à la relance de la

culture de la vanille présentait des résultats remarquables avec, après 14 mois de fonctionnement, un nombre depetits planteurs dépassant les 6.000, soit plus de 20 fois les objectifs du projet, avec des rendements et uneprécocité de production étonnants. Déjà à ce niveau, il constitue indiscutablement un succès remarquable de lacoopération européenne auquel on doit ajouter les effets dérivés de l’amélioration de la filière en aval de laproduction..

59 Décision du Conseil de l’Union européenne de juin 199660 Juin 1996

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Partie 2 46

différentes interventions en cours, tout bailleur de fonds confondus, et donne des orientations pour lesinterventions ultérieures de la CE.

A la suite de ce document, deux interventions de SAL ont été définies fin 1996 (i) la mise en place d’unpremier programme (voir ci-après) et (ii) l’importation de 9.000 tonnes de farine de blé sous la réservede la mise en place d’un Comité de Pilotage pour la libéralisation de la filière «blé-farine» dont les FCV(environ FMG 15 milliards pour les premières 4.500 tonnes) doivent être attribués à des opérationsrelevant de la SAL.

Le premier programme SAL à Madagascar

A fin 1996, un premier financement de ECU 1,95 millions a été signé dont les objectifs spécifiques sont(i) d’engager un processus permettant d’affiner le diagnostic de la sécurité alimentaire, (ii) tester lesméthodes d’action possibles, (iii) coordonner l’ensemble des activités proposées et (iv) orienterl’utilisation des fonds de contrepartie de l’aide alimentaire. Les résultats attendus sont:

A Par rapport à l’efficacité des structures d’appui au programme communautaire de SAL: la miseen place d’une «Cellule Sécurité Alimentaire» au niveau de la Délégation (Activité N°1) et d’unRéseau de Sécurité Alimentaire (RESAL) (Activité N°2);

B Par rapport à la disponibilités des informations de base nécessaires au diagnostic et àl’élaboration d’une stratégie nationale: (i) la réhabilitation du système national de statistiquesagricoles avec l’aide d’EUROSTAT (Activité N°3), (ii) l’installation d’observatoires rurauxdans des «bassins de production» où une démarche de recherche-action en matière de SAL estenvisagée (Activité N°4) en collaboration avec le projet MADIO; (iii) des étudescomplémentaires sur la mise en place de mécanismes d’assurance et d’un fonds de garantie liéau crédit rural et au stockage (Activité N°5), (iv) sur les systèmes de taxation de certainsproduits (riz, lait, engrais et autres intrants agricoles) (Activité N°6), et (v) les données dusystème d’alerte précoce pour la région Sud (Activité N°7);

C par rapport à l’essai de modes d’interventions possibles: conduite d’interventions de «recherche-action» (i) pour la production agricole dans la vallée de Ranomafana (Sud-Est) avec l’ONGEQUILIBRE (Activité N°8), et (ii) pour la mise en place d’un dispositif de productions desemences de base dans les Hautes Terres (Activité N°9) avec l’aide du CIRAD et de FOFIFA61.

Enfin, il faut noter que la Direction SAL de la Commission à Bruxelles a marqué son accord de principepour une intervention significative dans le cadre du PADR au titre du budget de la Commission de1999, sous réserve de la définition d’interventions qui rencontrent les critères propres de l’instrument etde leur présentation dans les temps voulus. Une mission de préparation de ce programme SAL s’estdéroulée en octobre 1998 et devait permettre de conclure un accord avant la fin 1998.

Commentaires sur les interventions SAL

Pas plus que les opérations STABEX, les interventions au titre du SAL ne font l’objet de la présenteévaluation. Il est cependant intéressant ici aussi de prendre en compte les interventions SAL àMadagascar, non seulement parce qu’elles renforcent l’aide de la CE à ce pays, mais surtout parcequ’elles s’adressent à des composantes clefs du secteur agricole et du développement rural telles que lesstatistiques agricoles, l’information de base sur le secteur, la production de semences et l’assainissementd’une autre filière, à savoir celle du blé et de la farine.

61 Suivant «Informations succinctes sur un Projet Inférieur à 2 MECU - programme de Sécurité alimentaire à

Madagascar», 1996 (? document non daté)

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Partie 2 47

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Partie 2 48

2.6 POLITIQUES DE LA CE DANS LES DOMAINES AGRICOLE ET DU

DEVELOPPEMENT RURAL

2.6.1 Aperçu général

La Commission Européenne a défini sa politique d’intervention dans les domaines agricole et dudéveloppement rural en termes sectoriel et géographique. Les zones de concentration géographiqued’intervention sont le Nord-Est, le Sud et les Hauts Plateaux (région d’Antananarivo). La carteDéveloppement rural Projets FED à fin 1997 reprend les différents projets en cours. Les autres projetsfaisant partie de l’évaluation globale et achevés avant 1997, à savoir le Projet de mise en valeur de lacuvette d’Andapa et le Projet de réhabilitation des abattoirs nationaux étaient également localisés dansces zones géographiques (sauf l’abattoir de Mahajanga).

La Commission européenne a ciblé son intervention dans les secteurs/filières les plus intéressants pourla sécurité alimentaire et l’exportation:

• la réhabilitation des aménagements hydro-agricoles au travers de quatre projets concernant lesGrands Périmètres Irrigués (GPI), les Petits Périmètres Irrigués (PPI) et les Micro PérimètresIrrigués destinés essentiellement à la production rizicole;

• le développement de la filière maïs;• la filière viande/élevage au travers de trois projets (développement de l’élevage dans le Sud-Ouest,

réhabilitation des abattoirs nationaux et constructions d’abattoirs secondaires);• la rizipisciculture.

Les objectifs poursuivis étaient principalement l’augmentation de la production agricole à des finsd’amélioration de la sécurité alimentaire du pays pour certains produits dont le riz, d’augmentation de laconsommation de protéines d’origine animale, d’amélioration de la balance des paiements par laréduction des importations de riz et l’exportation de certains produits dont la viande bovine, et enfind’amélioration des revenus des agriculteurs.

Les projets du début des années 1980 et antérieures étaient principalement orientés vers la réhabilitationet la construction d’infrastructures physiques appartenant et gérées par des structures étatiques ou para-étatique. Ces projets étaient souvent accompagnés de volets réhabilitation ou constructiond’infrastructures de transport afin de faciliter la commercialisation des productions agricoles etl’approvisionnement en intrants.

Depuis le début des années 1990, la Commission européenne a accompagné le Gouvernement dans laréorientation de sa politique de développement rural privilégiant le désengagement de l’Etat desfonctions de production et utilisant davantage l’approche participative. Comme le fera voir l’analyse desdifférents projets évalués dans ce rapport, le travail de reformulation de projets en cours pour tenircompte de la nouvelle situation politique nationale et des nouvelles orientations du développement ruralde la CE a été fort important.

Les nouveaux projets, et dans une certaine mesure les projets en cours, ont été dotés de composantes destructuration du monde rural, d’organisation professionnelle des producteurs et productrices, detransfert de propriété, d’appui à la gestion d’infrastructures productives par le secteur privé, d’appui audéveloppement de l’épargne et du crédit dans le monde rural, d’appui aux institutions concernées.

Cette dernière composantes comporte des actions dans les domaines de la programmation desinvestissements publics, des statistiques et banques de données agricoles, de la sécurisation foncière, del’organisation professionnelle et des finances rurales, en matière de politique semencière, et de contrôlede qualité des produits à l’exportation (viande, produits halieutiques, ...).

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Partie 2 49

La Commission depuis plusieurs années inclut également dans sa politique de développement rural lesdimensions de genre et d’environnement. La dimension de genre tente essentiellement d’améliorer lesconditions de la femme qui ne sont pas géographiquement homogènes à Madagascar et de considérercomme bénéficiaires des interventions autant les femmes que les hommes. La question del’environnement à Madagascar est principalement la préservation de la biodiversité exceptionnelle desespèces animales et végétales peuplant l’île, la lutte contre la déforestation, l’érosion et les modificationsdes bassins versants qui en découlent.

2.6.2 Les orientations du 8ème FED dans les domaines du secteur agricole et du dévelop-pement rural

Les priorités du 8ème FED dans les domaines du secteur agricole et du développement rural sont dansla continuité de celles du 7ème FED: structuration du monde rural, appui institutionnel auxadministrations concernées, appui aux organisations professionnelles et interprofessionnelles. Cespriorités intègrent les objectifs transversaux relatifs au genre, au respect de l’environnement et à la luttecontre la pauvreté.

La contribution à la structuration du monde rural sera réalisée par l’organisation professionnelle desproducteurs et productrices pour trouver des solutions à leur problèmes de stockage, commercialisationet d’approvisionnement en intrants, le soutien au développement du crédit rural, l’aménagement etl’équipement de l’espace rural, l’appui aux filières les plus intéressantes pour la sécurité alimentaire etle marché.

L’appui institutionnel visera principalement les entités en charge de la programmation, du suivi et del’évaluation des programmes/projets de recherche agricole et de développement rural; du domainefoncier et du cadastre avec la mise en oeuvre de programmes de sécurisation foncière; de l’organisationprofessionnelle des producteurs et productrices du monde rural; des finances rurales; de la définitiond’une politique semencière et de sa mise en oeuvre; du contrôle des produits à l’exportation, enparticulier en matière de viande et de produits halieutiques.

L’appui aux organisations professionnelles et interprofessionnelles sera organisé autour d’unecoopération technique et financière pour la promotion et la consolidation des organisations privées,professionnelles et interprofessionnelles, en particulier celles concernées par les filières relatives auxproduits agricoles exportés.

Certains des objectifs spécifiques du secteur transports contribuent directement au développement dumonde rural et du secteur agricole. En effet, outre l’objectif spécifique de l’aide au secteur transport quiest de «rétablir de manière durable des conditions acceptables de transport sur l’épine dorsale du pays,en particulier sur les axes reliant la capitale aux trois principaux ports», l’objectif spécifique «améliorerl’accès des populations à l’activité économique et renforcer la sécurité alimentaire» sera atteint autravers de la réalisation de programmes/projets de réhabilitation de routes et pistes permettant defaciliter les échanges entre zones d’économies complémentaires, de relier des ports maritimes à leurarrière pays, et de désenclaver des bassins de production vivrière.

Le 8ème FED donne donc la priorité aux producteurs et productrices du monde rural en orientant sesactions sur l’amélioration de leur environnement afin de réunir les conditions et les moyens qui leur sontnécessaires pour le développement d’activité économiques rentables permettant d’assurer la sécuritéalimentaire, de lutter contre la pauvreté et de contribuer à la balance des paiements par l’exportation.

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2.7 POLITIQUES ET INTERVENTIONS DES AUTRES BAILLEURS DE FONDS DANS

LES DOMAINES AGRICOLE ET DU DEVELOPPEMENT RURAL

2.7.1 La Banque Mondiale

La Banque Mondiale est de loin le premier bailleur de fonds à Madagascar et a financé pour plus de 216millions de dollars de projets dans le secteur agricole et l’environnement entre 1976 et 1995 (commerésumé dans le tableau ci-après).

Tableau récapitulatif de l'aide de la Banque Mondiale(*) (en MUS$)

Ressources allouées 1976-1980 1981-1985 1986-1990 1991-1995 Total % du TOTALInvestissements 155,58 179,88 280,11 256,5 872,07 69%

Infrastructures 118,63 44,5 68 18,3 249,43 20%Agriculture et environnement 10,84 82,28 49,26 74,3 216,68 17%Secteur appui institutionnel 0 11,5 70 6,3 87,8 7%Secteur eau, développementurbain et énergie

12,39 41,6 43,55 82,5 180,04 14%

Secteurs sociaux 13,72 0 49,3 75,1 138,12 11%

Crédit a l'ajustement 0 60 263,6 0 323,6 26%

SFI 12,56 2,67 19,59 36,99 71,81 6%

Total 168,14 242,55 563,3 293,49 1267,48 100%

(*): Jusque fin 1985 sommes engagées et déboursées, après 1985 sommes engagéesSources: Le partenariat Madagascar - Banque Mondiale 1997 / La mission résidente de la Banque mondiale àMadagascar

Au cours des années 1970 et au début des années 1980, même en dépit d’un ralentissement de son aideentre 1977 et 1984, le développement rural a été le domaine d’intervention privilégié de la Banque àMadagascar. En 1985 démarrait le premier programme d’ajustement structurel qui allait être suivi partrois autres. Les crédits d’ajustements structurels ont soutenu des actions de réformes destinées àrelancer la production et à libéraliser une économie presque totalement étatisée, à ré-équiper un secteurindustriel sclérosé, à le ravitailler en matières premières et à redynamiser un secteur agricole au bord del’asphyxie. En 1990, la Banque adoptait une stratégie mettant l’accent sur la lutte contre la pauvreté etpréconisant la participation de la population et des ONG dans la préparation et l’exécution des projets.L’environnement devenait également une des préoccupations de la Banque, qui contribua aufinancement de l’élaboration du Plan d’Action pour l’Environnent (PAE) et du premier ProgrammeEnvironnemental (PE1).

Les projets d’investissements de la Banque dans les domaines agricole et du développement rural sontrassemblés dans les actions suivantes:

• Appui au développement du secteur forestier;• Appui au développement de la filière élevage;• Réhabilitation des aménagements hydro-agricoles (Petits Périmètres Irrigués) / intensification de la

production rizicole;• Appui aux institutions agricoles;• Appui à la recherche et à la vulgarisation agricole;• Appui au développement des finances rurales;

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• Appui à la protection et à l’amélioration de l’environnement.

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La stratégie actuelle de la Banque vise la lutte contre la pauvreté et est axée dans le domaine agricolesur la trilogie «Recherche, Vulgarisation, Irrigation». Les quatre objectifs de la stratégie globale quis’articulent autour de la stabilité macro-économique et des réformes structurelles sont:

- la croissance diversifiée tirée par les investissements privés, y compris les investisseursétrangers;

- le développement des ressources humaines axé sur l’éducation primaire, la santé de base etl’infrastructure rurale;

- le renforcement d’un service public capable de fournir un service de qualité, de mettre en placeun environnement juridique et fiscal propice aux investissements ainsi qu’un secteur financieradapté aux besoins nationaux;

- une gestion adéquate des ressources naturelles pour réduire la dégradation de l’environnement etdévelopper le potentiel de l’écotourisme.

La Banque entreprendra une analyse économique du secteur agricole pour déterminer en concertationavec le gouvernement et les autres bailleurs de fonds une stratégie participative de développement ruralà mettre en oeuvre dans le cadre d’une opération sectorielle d’investissements durant l’année 1999 (cfr.PADR point 2.3.5 ci-dessus). Une restructuration des projets en cours est également envisagée afin derépondre aux préoccupations immédiates de productivité et amener les agriculteurs à participer à lanouvelle économie de marchés qui se met en place.

2.7.2 L’USAID

La stratégie de l’USAID depuis 1993 pour la réalisation de son objectif global de croissanceéconomique équitable, durable et orientée vers le marché repose sur quatre piliers:

- la promotion d’un environnement compétitif et propice au développement du secteur privé,- l’augmentation du commerce dans les zones à haute potentialité,- la réduction de l’épuisement des ressources naturelles dans les aires cibles,- la réduction de la fécondité globale.

Cette stratégie concerne le domaine du développement rural au niveau du deuxième et troisième piliersen visant l’augmentation et la diversification de la production et de la commercialisation agricoles, laconservation de la biodiversité dans les aires protégées, l’amélioration de l’aménagement des ressourcesforestières dans les aires cibles et l’accroissement des potentiels de revenus pour les exploitants desressources.

Aujourd’hui, comme par le passé, l’USAID se concentre principalement dans les domainesd’intervention suivants:

• la sauvegarde de l’environnement et de la biodiversité (conservation des forêts);• la promotion de l’agriculture commerciale;• l’appui à la libéralisation des exportations agricoles;• l’appui aux cultures vivrières (riz);• le développement d’un programme de recherche sur le riz.

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2.7.3 La Coopération Française et la Caisse Française de Développement

Ces deux organismes distincts font de la France le troisième bailleur de fonds à Madagascar.

Le FAC cible le développement des cultures industrielles comme le coton et l’orge et appuie les culturesvivrières telles que le riz. Il a développé un projet recherche agricole et un projet de recherche pour lereboisement industriel du Haut Manengo.

A l’avenir, il concentrera son action sur la professionnalisation de l’agriculture, l’appui aux institutionspour la définition de la politique de développement rural et contribuera à la promotion des exportations.

Par le passé, l’action de la CFD se concentrait sur la réhabilitation des PPI et donc la riziculture ainsique la promotion d’autres céréales comme le blé et le maïs, ou sur le développement agricole de régionsbien particulières. Elle participerait également au projet PSE.

Après un accord avec le Gouvernement malgache, la CFD, qui avait suspendu son aide en 1994, adécidé de la reprendre fin 1997. A l’avenir, elle privilégiera la réhabilitation des aménagements hydro-agricoles (GPI et PPI) et l’intensification de la riziculture. Un projet pilote de vulgarisation et de suividu système de riziculture intensive (SRI) devrait être mis en place sur les Hauts Plateaux et dans larégion du Menabe. Un autre secteur de concentration sera l’élevage, notamment la filière laitière et lesproductions porcines et avicoles.

2.7.4 La GTZ

La GTZ oeuvre essentiellement à Madagascar pour la protection phytosanitaire des végétaux et la luttecontre les ravageurs de végétaux, entre autres par l’appui au contrôle des pesticides et l’appui ausystème anti-acridien. Ses autres interventions sont: le développement de la pêche dans le Nord-Ouest,le développement intégré agricole de la région de Port Berge et le développement intégré forestier de larégion de Vakinankaratra, ainsi que l’encouragement à la production animale.

Son action future sera au niveau de la poursuite de ses activité pour la protection des végétaux, l’appui àla promotion et au développement des institutions financières, la promotion de la formation agricole, lalutte anti-érosive et la promotion de la riziculture.

2.7.5 La Coopération Suisse

La Coopération Suisse concentre son action depuis 1984 sur la gestion des ressources forestières enpromouvant la structuration du milieu paysan, le reboisement, la mise sur pied d’un centre de formationprofessionnelle forestière, l’amélioration des semences forestières, la sauvegarde et l’aménagement desforêts de la Côte Ouest, et l’appui à la définition de la nouvelle politique forestière. L’objectif de sonprogramme principal «Foresterie et Développement Paysans» (FDP) est de renforcer les capacitéstechniques et sociales des communautés et associations paysannes pour la production et la protectionsur tanety avec accent sur l’arbre.

Les autres interventions de la Coopération Suisse se situent dans la formation agricole, un projet deprotection intégré de la riziculture autour du lac Alaotra, l’aménagement des bassins versants et la lutteanti-érosive, la formation en gestion phytosanitaire intégrée et aux risques associés aux pesticides, et lapromotion de la viticulture.

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2.7.6 Le PNUD

Le PNUD est depuis plusieurs décennies leader avec la FAO dans son soutien à Madagascar pour ledéveloppement de ses ressources halieutiques et de la pêche. Les autres principaux axes de l’action duPNUD sont principalement au niveau de la sécurité alimentaire, du développement intégré de certainesrégions, de la protection de bassins versants, de la promotion des cultures oléagineuses, de la promotionde l’utilisation de la fertilisation et des engrais, et de la protection de l’environnement. D’autres actionssont menées en matière de statistiques agricoles et d’insertion professionnelle des jeunes en milieu rural.

Les prochains projets du PNUD cibleront l’intensification de la production arachidière et ledéveloppement régional intégré.

2.7.7 La Banque Africaine de Développement

La BAD participe aux projets de réhabilitation des aménagements hydro-agricoles (GPI etPPI)/développement de la riziculture, ainsi qu’à des projets de protection de l’environnement. Ellerenforce d’un point de vue institutionnel la direction du Génie Rural et contribue au développement del’établissement du cadastre national. Elle finance également des projets d’appui au développement dumaïs et du palmier à huile.

2.7.8 La FAO

L’action de la FAO à Madagascar vise la sécurité alimentaire et la protection des ressources naturelles.La sécurité alimentaire est ciblée au travers de projets favorisant le développement de l’exploitation desressources halieutiques, le développement de l’aviculture et de l’élevage des espèces à cycle court, dudéveloppement et de l’encadrement de la production végétale, ainsi que sa protection contre lesacridiens. La FAO se propose d’appuyer également le gouvernement, en participant à la formulation deson Programme National de Sécurité Alimentaire. Elle devrait également mettre en oeuvre en partie leProgramme Spécial de Sécurité Alimentaire (PSSA).

L’action de l’intervention de la FAO pour la protection de l’environnement se situe au niveau ducontrôle de la production et de l’assistance à l’exportation des produits forestiers, et à l’étude sur ladiversification des productions naturelles pour la conservation et le développement durable.

Les projets de la FAO appuient également les groupes féminins dans leurs activités économiques, ainsique la structuration du monde rural et du système financier rural par le développement de réseauxd’unions, d’associations et de CECAM. Prochainement la FAO devrait fournir un appui institutionnelau Gouvernement pour la définition de la politique de développement rural.

2.7.9 Les autres bailleurs de fonds

Les autres bailleurs de fonds sont principalement le FIDA, la Norvège et le Japon. Le FIDA intervientessentiellement dans le développement intégré. La Norvège oeuvre pour la protection de l’environnement(protection des forêts et de la biodiversité) et le développement de l’élevage. le Japon se concentre sur lapromotion de la pêche artisanale, le programme semencier national, et la lutte anti-acridienne.

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CHAPITRE 3: LES BENEFICIAIRES ET ACTEURS PRINCIPAUX DE LA

COOPERATION DE L’UNION EUROPEENNE AVEC

MADAGASCAR

3.0 INTRODUCTION

Dans le cadre de la coopération de la Commission Européenne dans le secteur agricole et dudéveloppement rural avec Madagascar, les acteurs principaux sont: (i) le Gouvernement malgache,certains de ses ministères, et potentiellement, les Collectivités Territoriales Décentralisées, (ii)l’Administration de la Coopération de la CE (iii) les entités de la société civile et particulièrement dansle contexte du développement rural, les entreprises de production, de transformation,d’approvisionnement, les services financiers, et les organisations professionnelles de producteurs, ...),(iv) les ONG et, (v) dans le cadre de projets ou de programmes multi-bailleurs de fonds, les autresdonneurs.

Dans ce chapitre, on se concentre sur les deux premiers acteurs cités, sachant que c’est leur organisationet leurs modes de fonctionnement qui influencent directement les résultats de la coopération.L’intervention des autres bailleurs de fonds a été décrite au chapitre précédent, la société civile et lesONG impliquées dans les projets financés par la CE sont décrits dans la Partie III du rapport consacréeà l’évaluation des projets. En ce qui concerne les bénéficiaires, l’analyse du concept de bénéficiaire estfaite dans ce chapitre, les bénéficiaires spécifiques des différentes interventions sont analysés dans leschapitres relatifs à celles-ci.

3.1 LES MINISTERES RESPONSABLES DU SECTEUR

3.1.1 Rappel de l’évolution historique de l’organisation ministérielle

L’organisation ministérielle responsable du secteur agricole au sens large et du développement rural, aévolué au cours du temps de façon structurelle en fonction de la conception du rôle de l’Etat dansl’économie et de façon conjoncturelle en fonction des aléas politiques qui président à la formation desgouvernements. Il est donc utile de distinguer ces deux facteurs d’évolution même s’ils sont imbriquésl’un dans l’autre à tout moment.

Pendant la période de gestion centralisée de l’économie et de prise en charge par l’Etat de la grandemajorité des fonctions de transformation, de commercialisation, d’approvisionnement et de financement,les Ministères chargés du secteur étaient à la fois responsables des législations et réglementations dusecteur et responsables aussi de la production d’une grande partie des biens et services. La majorité desinterventions dans le secteur se faisait au travers soit de sociétés d’Etat placées sous la tutelle d’un (oude plusieurs) Ministère(s), soit au travers de projets ou de programmes ayant leur organisation propre etdépendant d’un ministère de tutelle. A cette époque les Ministères responsables du secteur comprenaientle «Ministère de la Production agricole et du Patrimoine foncier» dont le rôle était bien d’assurer uncertain nombres de fonctions de services publics mais aussi de «produire» directement au traversd’interventions directes. Il en allait de même pour les autres Ministères (Elevage, Eaux et Forêts,Pêches).

Fondamentalement, la conception à la base du rôle de l’Etat, et donc de l’organisation de son appareil,reposait sur l’idée que la modernisation du secteur agricole, indispensable pour obtenir la nécessairecroissance des ressources alimentaires entre autres, ne pouvait se faire que par l’Etat soit au travers de

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grandes entreprises, soit par encadrement des petits producteurs dans des projets gérés sur le schémad’entreprises d’Etat.

En 1993, au moment de l’établissement du premier gouvernement qui a fait suite aux électionsprésidentielles et législatives, les quatre «Ministères techniques» existant (Agriculture, Elevage, Eaux etForêts et Pêches) ont été groupés dans un seul Ministère d’Etat à l’Agriculture et au DéveloppementRural. Placé sous un seul Ministre d’Etat, le Ministère était administré quotidiennement par leSecrétaire Général. Mis à part un certains nombres de services administratifs et logistiques dépendantdirectement du Secrétaire Général ainsi que la Direction de la Programmation et de Financement, etcelle de la Gestion des Ressources humaines, le MEADR était subdivisé en deux Directions générales:la Direction générale des Services Techniques (DGST) et la Direction générale de l’Environnement(DGE). Le poste de Directeur Général (DGST) n’a pas été pourvu de titulaire pendant longtemps.

La Direction Générale des Services Techniques (DGST) couvrait l’agriculture (DA), la protection desvégétaux (DPV), le Génie rural (DGR), l’Elevage (DE) et les Domaines62 (DD); la Direction Généralede l’Environnement (DGE) qui comprenait les directions techniques des eaux et forêts (DEF), laformation environnementale (DFE), et la protection environnementale (DPE). La Direction de laProgrammation et des Financements et la Direction de Gestion des Ressources Humaines (DGRH)dépendaient directement du Secrétaire Général ainsi que les services administratifs. A l’intérieur dupays, le MEADR comprenait des services représentant chacun des départements techniques de la DGSTet celui des Eaux et Forêts. Les coordonateurs nationaux des différents projets financés par laCommission Européenne appartenaient principalement à ces directions techniques63.

Une des premières productions du MEADR ainsi organisé a été, en février 1994, le document intitulé«Politique pour le Développement Rural», analysé au Chapitre 2 ci-dessus, qui a consacré les principesdu renforcement de l’engagement de l’Etat dans les fonctions qui lui sont propres et de sondésengagement des fonctions dites «directement productives». Toutefois, comme on l’a vu, ce documentn’abordait pas la question de l’organisation du MEADR en fonction de ces nouvelles orientations.

3.1.2 L’organisation ministérielle à fin 1997

En 1997, les résultats des élections ont provoqué une réorganisation ministérielle et l’inverse de lacentralisation de 1993 s’est produit, le nouveau Gouvernement établissant 5 Ministères intervenantdirectement dans la gestion du secteur agricole au sens large: le Ministère de l’Agriculture (MinAgri), leMinistère de l’Elevage (MinEL), le Ministère des Eaux et Forêts (MinEF), le Ministère des Pêches etdes Ressources halieutiques (MinPRH) et le Ministère de l’Environnement (MinENV).

Les organisations des trois premiers ministères, qui intéressent au premier chef les projets en coursfinancés par le FED sont décrites ci-après.

Le Ministère de l’Agriculture

Le Ministère de l’Agriculture possède quatre directions techniques groupées sous le Directeur généraldes Services Techniques, qui fait lui-même rapport au Secrétaire Général: la Direction Appui à laProfessionnalisation des Producteurs, la Direction de la Protection des Végétaux, la Direction de laVulgarisation Agricole et la Direction du Génie Rural. Ces directions techniques sont sous l’autorité duSecrétaire Général comme les services administratifs et le Service de la Sécurité Alimentaire. La

62 Les Domaines couvrent l’ensemble du foncier malgache, tant rural qu’urbain et comprennent le cadastre et

l’enregistrement des titres fonciers.63 D’autres projets financés par la Commission Européenne tels que le projet Micro-réalisation ou le projet

Alimentation en Eau dans le Sud ont eu comme organisme de tutelle la Présidence de la République.

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Direction de la Programmation et du Financement, principalement chargée de la coordination duProgramme d’Investissement Public du Ministère, dépend aussi directement du Secrétaire Général.

En 1997, le MinAGRI a entrepris le programme de déconcentration du Ministère en créant: 8 DirectionsRégionales64 et 5 Directions Inter-régionales65. Ces directions régionales et inter-régionales comprennenttypiquement des services administratif et financier, de planification régionale et de suivi/évaluation,d’appui à l’organisation du monde rural et d’appui technique couvrant: la protection des végétaux, lavulgarisation agricole, le génie rural.

Les services centraux assurent la mise en cohérence des différentes politiques sous-sectorielles et lecontrôle de leur exécution au niveau des services déconcentrés, et procèdent à un suivi permanent et àune évaluation périodique des résultats et impacts des actions entreprises. En tant que représentants duMinistère de l’Agriculture au niveau régional ou inter-régional, les services déconcentrés ont pourmission principale la mise en oeuvre de la politique agricole et alimentaire dans leur ressort territorial etce, dans le respect des lois et des réglementations en vigueur.

Le Ministère de l’Elevage

Le Ministère de l’Elevage possède une Direction Générale de l’Elevage qui comprend quatre directions:la Direction des Ressources Animales, la Direction de l’Appui Sectoriel, la Direction Inter-régionale etla Direction des Services Vétérinaires. Cette Direction Générale est sous la responsabilité du SecrétaireGénéral comme la Direction Administrative et Financière et le Service Médico-sanitaire.

La déconcentration des services de la Direction de l’Elevage est organisée autour de 6 Directions Inter-régionales. Chaque Direction Inter-régionale est subdivisée en Circonscriptions d’élevage (28 au niveaunational), qui comptent elles-mêmes des postes vétérinaires.

Le Ministère de la pêche et des Ressources halieutiques

Le Ministère de la Pêche et des Ressources Halieutiques est organisé en quatre directions: la Directionde la Pêche (maritime et continentale), la Direction Aquaculture, la Direction Appui au Contrôle,Surveillance et Statistique, la Direction Coordination des Fonds de Développements Halieutiques etAquaculture. Ces directions sont ainsi que les services administratifs et le Service Inter-régional de laPêche et des Ressources Halieutiques sous la responsabilité du Secrétaire Général.

Le Service Inter-régional regroupe les circonscriptions de la Pêche et des Ressources Halieutiques quielles-mêmes rassemblent les sections de la Pêche et des Ressources Halieutiques.

Ces Ministères, leurs directions et les services déconcentrés sont bien plus que des interlocuteurs pour laCommission Européenne. En effet, outre le fait que ces Ministères produisent les politiques sectoriellesqui influencent les objectifs, l’organisation et la réalisation des projets, certaines directions et servicesdéconcentrés sont activement associées à la réalisation des projets et peuvent même en bénéficier,lorsque ces projets ont une composante formation et appui institutionnel. On se référa à la troisièmepartie du rapport de synthèse intitulée «Les interventions de la CE: les projets ayant fait l’objetd’évaluation spécifiques» pour plus de détails concernant les directions et les services déconcentrésayant bénéficié directement d’un appui du FED pour l’organisation et la réalisation de leur tâches.

64 Morondava, Fort-Dauphin, Toliary, Antsiranana, Antalaha, Mahajanga, Maintirano, Antsohihy65 Antananarivo, Fianarantsoa, Toamasina, Manakara, Ambatondrazaka

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A noter que d’autres ministères interviennent aussi dans le secteur de l’agriculture et du développementrural, à savoir principalement les Ministères de la Santé, de l’Education nationale, des Travaux Publics.On notera aussi que depuis la réorganisation de 1997, la Direction des Domaines, principal responsableau niveau du Gouvernement, de l’application de toute la législation foncière, fait partie du Ministère del’Aménagement du Territoire et des Villes. Enfin, le Centre national de Recherche Appliquée audéveloppement Rural (FOFIFA), constitué comme une entité autonome ayant la personnalité juridique,relève du Ministère de la Recherche Scientifique.

3.1.3 Les problèmes rencontrés par l’organisation ministérielle du secteur

Confrontés à l’évolution de la conception du rôle de l’Etat qui prévaut depuis le début des années 1990,et à l’évolution de son organisation qui en résulte, les administrations ministérielles doivent faire face àune problématique qui comprend les éléments suivants:

(i) la définition du rôle de l’Etat dans chacune des fonctions à remplir pour que le secteurfonctionne,

(ii) la définition d’un organigramme fonctionnel, basé sur cette définition du rôle de l’Etat, quiattribue les responsabilités, qui définisse le cheminement décisionnel et qui explicite, entre autre,l’articulation des responsabilités entre l’Administration centrale et les administrations régionales(inter-régionales) déconcentrées,

(iii) la formulation de politiques sectorielles, de modalités d’intervention, et de modes relationnelsavec toutes entités parties prenantes de la société civile, qui assurent leur libre participation à lamise en oeuvre d’interventions contribuant aux objectifs de développement;

(iv) l’articulation entre les Directions ministérielles (surtout techniques) en tant que telles et lesorganisations de Programmes et de Projets,

(v) la dévolution aux Collectivités Territoriales Décentralisées (décentralisation) de certainesresponsabilités, encore à définir pour la plupart, précédemment détenues par les Ministères, ,

(vi) l’inadéquation des moyens humains existants par rapport aux nouvelles fonctions à remplir, etde l’effrayante indigence des moyens budgétaires, tant en ce qui concerne les niveaux derémunérations que les budgets de fonctionnement.

Comme on l’a vu, les principaux bailleurs de fonds et le Gouvernement sont en train de développer unestratégie conjointe qui s’adresse à cette problématique du fonctionnement de l’Etat dans le secteuragricole et du développement rural, à savoir le «Plan d’Action pour le Développement Rural» (PADR)66.

On peut de plus remarquer au passage que, par rapport aux points cruciaux de cette problématique, ladécoupe des responsabilités de l’Etat en un ou plusieurs ministères est une question conjoncturelle quin’a qu’une incidence assez superficielle au niveau du fonctionnement de l’Etat67. L’important estd’arriver à ce que dans chaque domaine, la Direction technique responsable sache ce qu’elle a à fairepour y remplir le rôle de l’Etat, qu’elle en ait la vision claire, les moyens humains et matérielsnécessaires et les procédures de fonctionnement requises. Que cette Direction dépende d’un ministère oud’un autre n’a qu’une importance secondaire par rapport à ces objectifs.

66 Voir chap. 2, para. 2.3.467 Mais non pas au niveau politique où la multiplication (ou la réduction) du nombre de ministres et donc de

ministères est un aspect du fonctionnement démocratique que l’on ne peut écarter sans s’exposer à des coûts degestion politique globale bien plus importants parfois que les coûts additionnels d’un ministère.

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3.2 LA DECENTRALISATION ET LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

DECENTRALISEES

3.2.1 Les principes de la décentralisation

A la différence de la déconcentration qui concerne la régionalisation du pouvoir exécutif (leGouvernement et l’Administration) et qui relève donc essentiellement de ce pouvoir, la décentralisationimplique un transfert à des Assemblées Territoriales élues d’une partie du pouvoir de l’Assembléenationale sous le double aspect de son pouvoir législatif et de son pouvoir de contrôle d’éléments del’exécutif. C’est pourquoi elle trouve son fondement dans la Constitution même de 1993.

En principe en effet, et en résumé, la décentralisation consiste à doter les Collectivités Territorialesdécentralisées (CTD) d’Assemblées qui ont pouvoir de légiférer dans des domaines largement définispar la constitution et précisés par la loi, et de faire appliquer cette législation par un exécutif localqu’elles contrôlent.

La Constitution de 199368 stipulait dans ses dispositions transitoires que la mise en application des CTDdevaient avoir lieu dans les 18 mois de la promulgation de la Constitution. Avec quelque retard sur cedélai imposé par la constitution, plusieurs lois ont été votées en 1994 et promulguées en 1995 quiétablissent le cadre légal de la décentralisation69. Cet ensemble législatif prévoit trois niveaux de CTD, àsavoir: la région (faritra), le département (depatementa) et la commune (kaomina).

L’objectif global de la décentralisation est une «participation des citoyens à la gestion de affairespubliques et des pôles de croissance économique»; elle est considérée comme une des «conditionsessentielles du développement harmonieux du peuple malgache» et fait partie intégrante de la politiqueéconomique et sociale de l’Etat.

La Loi 94-007 définit que «Les collectivités territoriales assurent avec le concours de l’Etat lasécurité publique, l’administration et l’aménagement du territoire, le développement économique,social, sanitaire, culturel, scientifique et technologique, ainsi que la protection de l’environnement etl’amélioration du cadre de vie (Art.2). Les collectivités territoriales décentralisées sont souverainesdans le domaine des compétences à elles dévolues par la Constitution, .....(Art 3).»

On notera particulièrement que, en plus des fonctions d’administration locale, chacun des trois niveauxde CTD défini a aussi le pouvoir de prendre des initiatives de formulation de programmes (et projets) dedéveloppement économique, et social, et de les mettre en oeuvre.

68 Comme indiqué, une nouvelle Constitution a été adoptée suite au référendum de mars 1998, postérieurement aux

missions de la présente Evaluation. Elle a principalement comporté, du point de vue des CTD, en l’introductionde 6 provinces dotées d’une forte autonomie dont les lois organiques doivent encore être promulguées.

69 Loi N°94-001 fixant le nombre, la délimitation, la dénomination et les chefs-lieux des CTD avec amendement,Loi 94-005 fixant les règles relatives à l’organisation, au fonctionnement et aux attributions des CTD, Loi 94-006relatives aux élections territoriales, Loi 94-007 relative aux pouvoirs, compétence et ressources de CTD, ,débattues par l’Assemblée nationale au début 1994, approuvées par la Haute Cour Constitutionnelle en avril1995 et publiées au Journal Officiel du 5 juin 1995.

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3.2.2 La mise en oeuvre de la décentralisation70

A fin 1997, et suite aux élections communales de novembre 1996, seules les communes ont uneexistence réelle. La justification de créer deux niveaux additionnels de CTD (région, département) estremise en question, la tendance étant de ne plus recommander que le niveau régional.

La mise en oeuvre de la décentralisation oblige de s’adresser à un ensemble de problèmes relatifs à ladévolution des compétences, aux ressources financières (pouvoir de taxation propre, transfert de l’Etatcentral), au fonctionnement de la relation interne entre Assemblée et exécutif des CTD, et aufonctionnement de la relation entre les CTD et l’Etat, engagé en même temps dans le processus dedéconcentration, au système de contrôle de la légalité du fonctionnement des CTD impliquant desinstances de recours et d’arbitrage, souvent à mettre en place.

L’ensemble de la mise en oeuvre de la décentralisation est confié à la «Cellule Technique d’Orientation,de Coordination et de Suivi de la Décentralisation». Le processus de décentralisation bénéficie aussi del’appui du «Projet d’Appui Institutionnel à la Gestion Publique» (PAIGEP), financé par la Banquemondiale, dont il constitue un des volets.

3.2.3 Les Collectivités Territoriales Décentralisées et la CE

A l’exception des projets d’abattoirs, aucun des projets sous revue dans cette évaluation n’a eu uneCTD comme acteur ou bénéficiaire, ces dernières étant de création effective beaucoup trop récente, etau niveau communal seulement.

On perçoit cependant clairement que les CTD sont appelées à remplir un rôle important dans le domainedu développement rural, surtout pour les projets et interventions qui impliquent l’intervention del’autorité publique pour la gestion collective de biens communs. Il en va ainsi pour les projetsd’irrigation ou d’adduction d’eau, pour les routes et pistes d’intérêt local (construction et surtoutentretien), pour les projets de santé et d’éducation, les infrastructures de marché, etc. De plus, les CTDdoivent aussi devenir les intermédiaires d’exécution dans l’application du droit foncier.

Les CTD ont donc pour vocation de devenir les lieux organisationnels de bien des projets (oucomposante de projets) de développement rural, permettant potentiellement à ceux-ci de faire l’économied’organisations ad hoc spécifiques à ces projets, et de se rattacher à des structures existantes, établiesformellement sur base de la participation des bénéficiaires.

Fondamentalement, les CTD sont en principe, et deviennent progressivement dans les faits, desinstitutions incontournables pour le développement des actions de bien public dans le monde rural. Ellesont en effet (i) les seules à pouvoir, par taxation et subvention, poursuivre les actions relevant desfonctions de l’Etat au niveau local et donc assurer leur viabilité, et (ii) les seules à avoir le pouvoir légal,démocratiquement contrôlé localement, d’imposer à tous les obligations requises pour le bonfonctionnement de ces actions.

Dans ce contexte, les CTD ont vocation, et pouvoir, de devenir des acteurs du développement rural etles bailleurs de fonds ont donc tout lieu de s’y intéresser, soit comme acteur de projets de développementrural , soit comme objet même de leur aide, de telle sorte que ces CTD aient la capacité de devenir elles-mêmes des opérateurs d’actions durables et de projets de développement rural.

70 Sur base d’informations recueillies en novembre 1997. On notera que le processus de décentralisation, très proche

du coeur de la vie politique elle-même, évolue assez rapidement, notamment en relation avec le référendumconstitutionnel de mai 1998 qui portait notamment sur les régions et leur autonomie.

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3.3 L’ADMINISTRATION DE LA COOPERATION DE LA CE

Pendant toute la période couverte par l’évaluation, la Commission de l’Union Européenne (CE) a étéreprésentée à Madagascar au travers d’une Délégation, établie dans le cadre des Conventions deYaoundé et de Lomé.

L’ensemble des interventions de la CE se fait au travers de l’Ordonnateur National, le Ministre desFinances et de l’Economie, qui bénéficie de l’appui d’une Cellule de Gestion pour l’ensemble desinterventions de la CE dans le pays, quel que soit l’outil de financement utilisé (FED, STABEX,Sécurité Alimentaire, FCV).

En ce qui concerne l’agriculture et le développement rural, la gestion courante de la formulation desinterventions et de leur suivi est assurées par des conseillers, la plupart du temps au nombre de deux,faisant rapport au Délégué.

Depuis 1997, le système de contrôle des projets CE du secteur est assuré par la Cellule de ContrôleBudgétaire (CCB), partie de la Direction de la Programmation et des Financements (DPF) duMinAGRI, qui a , bien qu’elle soit logée au MinAGRI, compétence pour l’ensemble des projets de laCE dans le secteur.

3.4 LES PRINCIPAUX BENEFICIAIRES DES PROJETS EVALUES

Les bénéficiaires de la coopération entre la CE et Madagascar sont multiples et dépendent du type deprojets71 et de la période à laquelle les projets ont été identifiés et mis en oeuvre. C’est seulement aumoment où l’utilisation du cycle de projet et du cadre logique a été mise en oeuvre que les bénéficiairesdes projets ont été explicitement identifiés et ciblés.

Historiquement, le premier bénéficiaire était l’Etat. En effet, comme cité au point 2.4 et détaillé dans lapartie 3 du rapport, les projets des années 1970 et 1980 privilégiaient la réhabilitation ou la constructiond’infrastructures gérées par des structures étatiques ou para-étatiques. Ces infrastructures pouvaientcorrespondre à un service public comme le développement des infrastructures routières et decommunication, ou être productives comme les aménagements hydro-agricoles ou les abattoirsnationaux et secondaires. Les projets actuels dotent moins l’Etat en infrastructures. Cependant certainsd’entre eux voulant par exemple améliorer la commercialisation des produits agricoles, possèdent unvolet pistes. L’appui institutionnel devenant une priorité, l’Etat au travers de ses ministères et desservices centraux et décentralisés qu’ils contiennent reste encore aujourd’hui un des premiersbénéficiaires de l’aide européenne.

Avec le processus de décentralisation, les régions et les municipalités sont devenus des bénéficiaires deprojets possédant des composantes infrastructures. Par exemple, dans le cadre du projet de constructiond’abattoirs secondaires (voir chapitre 7), ce sont les municipalités qui seront les propriétaires desnouvelles installations.

Les autres bénéficiaires importants de l’aide de la CE sont aujourd’hui les bénéficiaires «ultimes», c’est-à-dire les populations rurales. Un des premiers objectifs des interventions de la CE est l’augmentation deleur revenu, et en particulier ceux des plus démunis, en prenant aussi en compte les questions de genre.Ainsi, la CE dans ses activités devient de plus en plus attentive au genre des bénéficiaires, tente nonseulement d’éliminer toute discrimination dans ses interventions mais aussi à promouvoir

71 On se référera à la partie 3 du rapport de synthèse et au point 2.1 de chacun des chapitres traitant des évaluations

spécifiques, consacrés aux bénéficiaires des interventions des projets pour connaître les bénéficiaires de chaqueprojet évalué.

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systématiquement la participation des femmes aux activités et aux avantages des projets. Cesbénéficiaires «ultimes» sont principalement les producteurs (agriculteurs et éleveurs). La CE vise ceuxqui sont au bas de l’échelle des revenus, mais dans certains cas ses actions ne sont pas suffisammentciblées et des producteurs aisés ou des gros propriétaires terriens bénéficient de l’aide européenne.L’augmentation de la production agricole et du disponible en produits alimentaires étant également undes objectifs et résultats de l’aide de la CE, les bénéficiaires ultimes sont aussi les consommateurs(ruraux et urbains) des produits agricoles. Dans le contexte de problème de sécurité alimentaire, cerésultat n’est pas négligeable.

D’autres bénéficiaires sont des entreprises du secteur privé ou des professions libérales. Par exemple,les vétérinaires privés obtiennent un soutien dans leur établissement de la part du projet DELSO. Lessociétés de location-gérance, qui gèrent les abattoirs nationaux et très prochainement géreront lesabattoirs secondaires, utilisent des structures réhabilités à peu de frais: les charges locatives, si ellesexistent, sont en effet déconnectés des plans d’amortissement. D’autres exemples de ce type debénéficiaires sont les producteurs d’alevins (projet rizipisciculture, cfr. chapitre 5) et certainsorganismes de crédit en zone rurale qui bénéficient de lignes de crédit à des taux inférieurs à ceux dumarché, et qui sont soutenus financièrement pour leurs frais de fonctionnement.

Enfin les derniers bénéficiaires de l’aide de la CE sont les acteurs qui agissent en amont et en aval desinterventions de la CE dans certaines filières comme la filière viande-élevage ou la filière riz, et quiprofitent de la structuration de la filière et de sa professionnalisation. Ces bénéficiaires «indirects» nesont en général pas ciblés par les activités des projets.

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CHAPITRE 4: LES PROBLEMES A RESOUDRE

4.1 LES ENJEUX

Les enjeux essentiels de l’agriculture à Madagascar sont de nourrir la population rapidement croissantede l’île, d’assurer une croissance du revenu de la population rurale dont les principales ressourcesproviennent de l’agriculture, et de dégager des surplus qui pourront être exportés. Les données duproblèmes peuvent être résumées en quelques chiffres:

- Madagascar possède un taux de croissance annuel démographique proche de 3%, - alors que le taux de croissance de la production agricole est inférieur à 1%, - 80% de la population habitent en zone rurale, dont 60 à 70 % vivent sous le seuil de la pauvreté, - l’agriculture emploie 70% de la population active, - l’agriculture contribue 35% du PIB et procure au pays avec l’exploitation des ressources

halieutiques 80% des recettes d’exportation en devises.

Comme indiqué au chapitre 1, le potentiel agricole de Madagascar est généralement bon et varié. D’unefaçon générale, on peut dire que le problème fondamental est de mettre les producteurs en condition tellequ’ils aient intérêt à produire plus et grâce à un accès organisé et fiable aux marchés.

4.2 LA PRODUCTION VEGETALE ET LA PROTECTION PHYTOSANITAIRE

Au niveau strictement technique, et donc en dehors des considérations relatives à l’accessibilité au auxmarchés, les raisons de la faible performance de la production végétale sont multiples et se situentprincipalement au niveau de la productivité. La mesure la plus intéressante de celle-ci est la productionpar unité de temps ( personne/jour par tonne de produit), bien plus significative pour mesurer lepotentiel de croissance du secteur et des revenus que les rendements par hectare.. On ne disposemalheureusement que de très peu de renseignements sur cette productivité, par unité de temps.

Les rendements à l’hectare sont généralement faibles72 et cette faiblesse est due à l’absence del’utilisation d’intrants qui pourraient l’améliorer: utilisation d’intrants modernes, utilisation desinfrastructures d’irrigation, fertilité des sols, fréquence du risque climatique, utilisation de techniquesculturales adéquates, accès au marché (libéralisation trop lente ou absente), protection phytosanitaire.

La protection des végétaux est organisée à Madagascar autour de:

• l’application de la loi phytosanitaire en vigueur en matière de quarantaine végétale et de contrôlephytosanitaire à l’importation et à l’exportation,

• la surveillance et lutte phytosanitaire contre les dégâts causés par les organismes nuisibles et lesravageurs des végétaux et produits végétaux, à l’intérieur du territoire national, afin de les détruire,ou de limiter ou empêcher leur propagation,

• l’homologation et le contrôle des pesticides,• la lutte contre les calamités publiques et autres vertébrés nuisibles (luttes anti-acridienne, lutte

antimurine et lutte antiaviaire)

72 Voir chapitre 1, para. 1.4.2

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L’Etat et donc le pays rencontre aujourd’hui un certain nombre de problèmes pour remplir toutes cesfonctions. L’Etat manque de moyens financiers et humains pour garantir la quarantaine végétale, la lutteantiaviaire, et la lutte antimurine. Cette dernière, jugée trop chère par le gouvernement est réduite aurisque de souffrir d’une explosion de la population de rats et des calamités qui s’ensuivront. Bien quecela soit en cours d’amélioration, la qualité et la conformité des pesticides aux normes n’est pas encoresatisfaisante. Le Système d’Avertissement Anti-acridien, performant jusqu’à il y a peu demande uneréhabilitation et une amélioration. Le pays connaît ces derniers mois une invasion acridienne de trèsgrande ampleur qui compromet gravement les résultats de la campagne agricole 1997/98. Un telleinvasion n’avait plus été rencontrée depuis la mise en place, fin des années ‘80, du projet GTZ d’appuià la Direction de la Protection des Végétaux qui s’est terminé en 1996.

4.3 LA PRODUCTION ANIMALE

La production animale est répartie entre l’élevage et l’utilisation des ressources halieutiques.

L’élevage est essentiellement axé sur l’élevage extensif de bovins. Le cheptel bovin est aujourd’huiestimé entre 7 et 8 millions de têtes, alors qu’il était de 10 millions dans les années 1980. Le cheptel deporcins avoisine le million et celui d’ovins et de caprins est d’environ 600 000 têtes. Le principalproblème à résoudre concernant l’élevage de bovins est de le faire passer d’une activité sociale etculturelle à une activité productrice effective. Les bovins, qui constituent, avec la terre, le moyend’épargne traditionnel principal, sont aussi de ce fait un symbole de richesse et donc de prestige social.Cet attachement culturel aux bovins va, dans une certaine mesure que l’on exagère peut-être, àl’encontre de la gestion du bétail comme activité simplement économique et commerciale. Le petitélevage n’est pas affecté du même « handicap » culturel.

Les autres problèmes à résoudre sont pour la filière élevage:

• La faiblesse de la couverture sanitaire (le taux de mortalité des jeunes caprins et ovins est de 50%lorsqu’aucune prévention n’est appliquée), en particulier en matière de surveillanceépidémiologique des troupeaux (la maladie de Teschen freine le développement de l’élevage porcin,la tuberculose bovine est fortement répandue);

• L’inadaptation des circuits d’approvisionnement en intrants;• La méconnaissance des systèmes de production et la faible productivité du cheptel;• Le manque ou la dégradation des infrastructures rurales, points d’eau, pistes, équipements

d’élevage;• La réduction constante des surfaces pastorales et de la qualité des pâturages;• Les difficultés de commercialisation liées à l’insécurité et aux conditions de transport;• L’état des abattoirs utilisés pour les viandes destinées à l’exportation et leur sous-exploitation;• La mauvaise gestion de type administratif de ces abattoirs;• L’absence ou la vétusté des équipements d’abattage en milieu rural avec des conséquences graves

sur l’hygiène publique;• La faiblesse de l’inspection des viandes et du cadre réglementaire en matière de santé publique;• L’absence d’acteurs modernes et organisés et la faiblesse ou l’absence d’organisations

professionnelles représentatives et autonomes;• Les difficultés d’accès au crédit pour les entrepreneurs privés;• La faiblesse des services de l’Etat.

L’exploitation des ressources halieutiques est en plein développement, les taux de croissance descaptures ont été en moyenne de 3,2% par an entre 1992 et 1995. Ce sont principalement la pêchetraditionnelle maritime et la pisciculture en rizières et en étangs, ainsi que la crevetticulture marine quisont en croissance. Par contre, la production de la pêche industrielle de crevettes et la pêchetraditionnelle continentale stagnent depuis plusieurs années. La pêche permet l’exportation de 37 000

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tonnes de poissons par an, en 1995, elle représentait en valeur 23% des exportations. Sa contribution auPIB national est passée de 4,8% en 1990 à 7,0% en 1995. L’exploitation des ressources halieutiques faitvivre aujourd’hui près de 100 000 personnes.

Les principales contraintes sont aujourd’hui au niveau73:

• du contrôle des activités de pêches afin de garantir la pérennité des ressources halieutiques et d’évitertoute surexploitation,

• du contrôle zoosanitaire des produits de la pêche (il faut appuyer les autorités compétentes pour lesdévelopper),

• de la qualité des produits (l’autorisation d’exportation vers l’Union Européenne a été suspendue en1997),

• du nombre des sociétés industrielles de conditionnement aux normes pour l’exportation,• de commercialisation au niveau du marché local,• de la sécurité en mer,• des conditions d’autodéveloppement des pêcheurs (connaissances techniques, accès au capital, ...).

4.4 APPROVISIONNEMENT (EN INTRANTS ET EN SEMENCES)

Entre 1976 et 1985, l’Etat gérait entièrement la distribution des intrants agricoles. Il s’est ensuitedésengagé progressivement de la distribution, la laissant aux opérateurs privés. Ceux-ci sontaujourd’hui de trois types: les importateurs grossistes, les ONG et sociétés de développement, et lesrevendeurs privés. Il n’existe actuellement à Madagascar qu’une seule unité de production de pesticides:la PROCHIMAD. Ses ventes représentent un peu moins de 9% du marché national.

Depuis la libéralisation du prix des intrants de 1991, suivi par la dépréciation du franc malgache,l’utilisation d’intrants a fortement chuté. Hors en 1990, la moyenne d’utilisation d’engrais par hectarede rizière était déjà très faible: en moyenne seulement 6 kg/ha. Alors que la moyenne est de 95 kg dansle monde, de 11 kg en Afrique et 63 kg en Asie. L’approvisionnement en engrais est réalisé par deuxcanaux: les dons et les importations commerciales. L’ensemble est de l’ordre de 20 000 tonnes par an.Certaines années, les dons sont équivalents aux quantités importées, voire supérieures. Cette situation,bien entendu, même si la distribution des dons est réalisée par les grossistes, désorganise la filière. On sesouvient que ce DCPE s’engage à assainir ce secteur74. Les pesticides sont davantage utilisés dans l’île,notamment contre les acridiens et le borer blanc. Même si les marchés ont été libéralisés, le monopole del’Etat a été remplacé dans certaines régions par des monopoles privés.

Les problèmes à résoudre sont au niveau de la distribution:

• la faiblesse de la demande qui empêche toute économie d’échelle au niveau de la distribution etcommercialisation des intrants et donc se répercute sur les prix de vente,

• une situation quasi monopolistique ou oligopolistique dans certaines régions,• la concurrence déloyale des dons en intrants qui empêche le bon développement du secteur,• la présence de vendeurs informels avec le danger de vente de produits de basse ou de mauvaise

qualité, voire falsifiés,• les fluctuations des taux de changes,• un système d’information insuffisant (moyens de communication difficiles d’accès),• le réseau de transport,

73 L’objet de la présente évaluation n’étant pas l’exploitation des ressources halieutiques, la liste des contraintes

citées, loin d’être exhaustive, est donnée à titre indicatif.74 Voir chap. 2, para. 2.3.3

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• l’accès au capital.

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L’Etat joue toujours un rôle prédominant au niveau de la production des semences: le principal CentreMultiplicateur de Semence (CMS) du pays est celui d’Anasiboribory dans la région du lac Alaotra. CeCMS produit en régie plus de la moitié des semences améliorées nationales et est sous la tutelle duMinistère de l’Agriculture. D’autres CMS sont passés en location gérance privée mais appartiennenttoujours à l’Etat. Le Ministère de l’Agriculture travaille également en partenariat avec des Groupementsde Producteurs de Semences (GPS) privés (cependant il n’y aurait que 10 GPS fonctionnels travaillantavec les services étatiques). Enfin, il existe des associations paysannes ou des opérateurs individuels quiproduisent des semences. Ils sont alors dans la plupart des cas encadrés par des organismes dedéveloppement étatique ou privés. La proportion des semences de riz produites par les CMS d’une part,et par les GPS et les opérateurs privés d’autre part, est respectivement aujourd’hui de 60% et de 40%.Cependant, si l’Etat est très impliqué dans la production de semences, il a interdit par un décret de 1993aux CMS, encore sous tutelle, de commercialiser directement leurs semences, celles-ci doiventthéoriquement d’abord passer par des distributeurs privés avant d’être vendus aux agriculteurs.Néanmoins dans la pratique on observe des cas de vente directe.

La fonction production encore sous tutelle de l’Etat dans certains CMS devrait passer sous la gestion deprivés. L’Etat devrait se limiter au contrôle, aux inspections, à la création d’un environnement favorableà la production semencière, à la définition d’une politique d’orientation de la production agricole, àl’instauration des réglementations et normes relatives à la législation semencière.

L’utilisation de semences améliorées est très faible. Elle est par exemple pour le riz inférieure à 10% dela quantité totale de semences utilisées.

Les problèmes à résoudre sont au niveau de la production et de la distribution de semence:

• les pertes durant le stockage qui sont de l’ordre de 10% chez les particuliers, contre moins de 1%pour les organismes et sociétés de développement,

• la faiblesse du Ministère de l’Agriculture dans son rôle pour le contrôle de la qualité des semences,• le dysfonctionnement dans la relation fonctionnelle entre les centres de recherche et les CMS,• la désorganisation de la liaison entre la recherche et la vulgarisation,• le manque de formation des producteurs de semences,• l’accès au capital pour les producteurs privés.

Les problèmes au niveau des paysans sont à la fois pour les intrants et les semences:

• le financement de l’achat des intrants et des semences,• le conditionnement des intrants qui est surdimensionné par rapport aux besoins des paysans,• la vulgarisation agricole qui ne développe pas suffisamment l’utilisation des intrants et des semences.

4.5 LA COMMERCIALISATION DES PRODUITS AGRICOLES

Le premier obstacle à la commercialisation des produits agricoles est l’enclavement des zones deproduction et des zones de consommation qui peuvent être isolées pendant une bonne partie de l’année.Les producteurs qui n’ont pas accès au «marché» sont cantonnés dans une agricultured’autoconsommation et ne peuvent développer des cultures de rente. Avec le déclin des moyens decommunication et d’acheminement des marchandises, les marchés ruraux ont perdu de leur importance.En général, moins de 10% des fokontany ont leur propre marché, la distance moyenne au marché le plusproche est de 10 km et il faut environ deux heures pour s’y rendre. Cependant la moitié des fokontanyont leur propre épicerie, qui sert à la fois de lieu d’achats de produits de première nécessité et de moyensd’accès au marché des produits agricoles en servant d’intermédiaires entre les producteurs et les

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collecteurs. Il faut cependant noter qu’il existe encore dans certaines régions des entraves au niveau duchoix des épiceries.

Seule la commercialisation des bovins est bien organisée et un véritable réseau existe et permetd’acheminer les bêtes de leur centre de production (essentiellement le Sud) vers les centres deconsommation, comme par exemple Antananarivo. Cependant, cet acheminement est long, peutnécessiter plusieurs semaines et faire intervenir de nombreux intermédiaires. Mais l’existence séculaired’un tel réseau complexe, socialement et culturellement structuré, montre bien que le bétail bovin estd’abord un élément constitutif du système traditionnel d’épargne, et en conséquence seulement, un signede richesse et de statut social.

Jusqu’au premier ajustement structurel, le gouvernement malgache organisait la commercialisation et ladistribution des produits agricoles comme celles des intrants. Ce n’est qu’à partir de 1982, que le secteurprivé était à nouveau autorisé à intervenir dans les marchés agricoles. Avec le soutien des bailleurs defonds, le gouvernement a libéralisé en 1991 tous les prix des intrants et des produits agricoles, et en1994 a pratiqué la politique du taux de change flottant. Le tarif d’importation de 30% qui était imposésur le riz en 1991 pour protéger la production locale a été ramené à 10% en 1995.

La commercialisation du riz, qui est la première denrée alimentaire du pays, est une illustration desconditions et problèmes rencontrés pour la commercialisation des produits agricoles. D’après leschiffres de l’IFPRI (International Food Policy Research Institut)75, seulement 64 000 tonnes de paddynational sont commercialisés. Le paddy est vendu au moment de la récolte alors que le riz est acheté enpériode de soudure. Le manque de capital suffisant, conséquence du faible accès au crédit, empêche lespetits négociants d’investir dans des structures de stockage. Le commerce inter-régional est très limité.Seulement 72 tonnes transitent en moyenne par négociant et parcourent en moyenne 55 km. Il fautenviron 3 heures pour effectuer ces 55 km, ce qui traduit le grave problème de transport qui existe àMadagascar et explique que les coûts de transport représentent 41% des coûts de commercialisation.

La source d’approvisionnement des négociants à Madagascar est constituée par des collecteurs et desproducteurs pour le paddy et le riz. Les principaux clients sont les collecteurs pour le paddy, lesdétaillants et les consommateurs. Il y a différents types de commerçants, des plus grands aux plus petits,formels et informels. Il faut souligner que certaines autorités locales interdisent en période de pénurie lemouvement de riz en dehors de leurs communautés. D’autres appliquent des taxes illicites sur letransport des marchandises et du riz en particulier.

Les sources d’information sur le marché sont essentiellement les contacts humains (personnels et avecles négociants). Les médias sont très peu utilisés.

Dans une de ses enquêtes au niveau de la région du lac Alaotra, première zone de production rizicole deMadagascar, l’IFPRI a mis en évidence que, outre les problèmes d’isolement et d’accès au crédit, lasegmentation et l’étroitesse des marchés locaux peuvent réduire le degré d’investissement descommerçants privés en vue d’étendre leurs activité de distribution. L’émergence de commerçants et denégociants ne semble pas être un problème à Madagascar - le nombre de commerçants et de négociants atrès fort augmenté durant ces cinq dernières années, il semble que l’importance des grandes firmesformelles soit en déclin au profit des petites firmes informelles - , ce sont plutôt les conditions de lacroissance de leur activité en termes spatial et temporel qui doivent être améliorées.

75 Cahier de la Recherche sur les Politiques Alimentaires; Cahier N°4: Politiques de libéralisation et ajustement des

marchés agricoles - Les expériences de Madagascar et des autres pays africains, Ousmane Badiare, MylèneKherallah; IFPRI, FOFIFA; Décembre 1997

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4.6 PRIX ET REVENUS AGRICOLES

Depuis la libéralisation des prix, les variables qui caractérisent la fonction prix découlent de l’équilibreentre l’offre et la demande et sont essentiellement fonction des conditions climatiques, des conditionsd’accessibilité et de transport des produits, et de l’époque de l’année. Par exemple, en ce qui concerne lavariable transport, on observe que la variabilité spatiale du prix du riz est inférieure à celle du manioc,du café et de la viande, produits dont les productions sont localisées dans l’île, alors que le riz estquasiment cultivé partout. La variable transport déterminant le niveau de prix au producteur estfonction de l’accès et de la présence d’une route bitumée, d’une route praticable toute l’année ou d’uneroute seulement praticable en saison sèche. La variabilité saisonnière est importante pour le riz, lesécarts de prix peuvent fluctuer entre 25 et 100% selon les régions, entre la période de récolte et lemoment le plus critique de la période de soudure. Ce sont les conditions, les possibilités de stockage etde transport qui déterminent cet écart. Il semble que le stockage des denrées non périssables s’effectuedans les villes où l’accès au capital est plus facile et que donc dans certains cas, des denrées peuventeffectuer le chemin de la campagne vers la ville dans les deux sens. Le nombre d’acteurs au niveau de lademande pour les produits agricoles augmente du fait de l’augmentation du nombre de collecteurs et decommerçants, et a donc comme conséquence d’accroître la concurrence et le prix payé aux producteurs.

Les sources de revenus agricoles ont évolué dans le temps. Le revenu provenant de la culture du riz esten diminution par rapport à ceux provenant d’autres spéculations comme l’élevage, le haricot, le maniocou l’arachide. Le ratio des prix aux producteurs entre le riz et ces autres produits a fortement diminuéau cours des dix dernières années.

Outre les conditions de transport et de stockage, et le nombre d’acteurs au niveau de la demande, lesautres variables qui sont déterminantes dans la formation des prix aux producteurs et leurs revenus sontd’après une étude statistique de l’IFPRI: l’accès au crédit, les moyens de communication tels que letéléphone et les liaisons radio, et la vulgarisation, qui sont autant de moyens d’améliorer la production etl’accès au marché.

4.7 LES FINANCES RURALES

Jusqu’au début des années 1990, Madagascar avait échoué dans le développement d’un système viablede fourniture de services financiers au secteur rural. Du coté du crédit, c’étaient essentiellement descomposantes de crédit dans des projets de développement généraux qui ont cherché à fournir un certainvolant de crédit dans le cadre de leurs opérations. Cet approche a généralement échoué à mettre en placedes systèmes de crédit viables et durables, principalement parce que les objectifs de résultats techniquesde ces projets prédominaient sur celui de la mise en place d’un système de crédit en soi. Cet approcheest analysée de façon critique au Chapitre 9 de ce rapport. Du côté bancaire, seule une banque, la BTM,avait une certaine importance toute relative puisqu’en 1989 elle prêtait à quelque 25.000 opérateursruraux, soit moins de 2% de la population concernée, ce qui représentait seulement 1,5% de ses encours.

Les principales difficultés rencontrées étaient (i) la faible rentabilité de l’agriculture en général et safaible monétarisation (ii) le risque de prêter aux opérateurs agricoles, déjà élevé en raison de la faiblerentabilité de l’agriculture, est renforcé par l’absence de garanties effectivement réalisables et (iii) lecoût du crédit aux petits opérateurs, dispersés, en général pour des montants relativement faibles, esttrès élevé.

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Du côté de l’épargne et de sa rémunération, le potentiel latent dans le monde rural n’était que très peumobilisé par le système bancaire, en bonne partie pour les mêmes raisons de distance, d’accessibilité etde confiance.

Depuis le début des années 1990, la situation évolue grâce à l’intervention de plusieurs projets basés surune forme ou l’autre d’épargne crédit mutualiste et/ou coopératif, basé sur la garantie collective degroupes d’emprunteurs. En dehors des interventions de la CE qui sont analysées au Chapitre 9, on peutciter principalement le projet d’Assistance technique en Finances rurales appuyé par la Banquemondiale qui a opéré au travers de l’Association pour le Développement du Mouvement Mutualisted’Epargne et de Crédit (ADMMEC).

Ce projet visait surtout à fournir l’assistance nécessaire à tout groupe désireux de s’organiser enMutuelle d’Epargne et de Crédit (MEC). En mars 1997, cette intervention a permis la mise en place de148 caisses, groupant 15.000 membres dont 30% de femmes, représentant une épargne totale de près deFMG 700 millions, soit une épargne moyenne de FMG 46.000 par membre. L’ensemble des MEC avait2.400 crédits en cours, pour un total de FMG 495 millions, soit un crédit moyen par membres de FMG33.175. Le Projet a travaillé en collaboration avec des ONG nationales et internationales telles que leDéveloppement International Desjardins (Canada), FERT, l’Association des Femmes rurales deFarafangana, CIDR, etc..

De plus, tout un travail a été accompli dans le domaine de la législation financière et bancaire en généralpour tenir compte de l’émergence des Systèmes Financiers Décentralisés (SFD) et Systèmes FinanciersIntermédiaires (SFI), notamment la loi N°96-020 relative aux activités des institutions financièresmutualistes.

La configuration du secteur des finances rurales a donc assez radicalement évolué vers un mieux aucours des années ‘90, par sa conceptualisation comme un secteur en soi relevant d’opérateurs privés,répondant à ses critères propres de viabilité, par son cadre légal et juridique, et par l’expansiond’implantations qui constituent le début d’une plus grande accessibilité des services financiers au monderural. Sur cette base, l’extension de réseaux de SFD/SFI à la majorité de la population rurale, ladiversification des types de services financiers fournis, l’accroissement des ressources au-delà del’épargne endogène sans disruption des équilibres internes des organismes de crédit, et la gestionrigoureuse de ces organismes uniquement en fonction des critères de leur viabilité propre, sont lesprincipaux objectifs à poursuivre.

4.8 LA RECHERCHE AGRONOMIQUE

4.8.1 Bref aperçu historique et évolution au cours des années 1990

Créé en 1974, à la suite du départ des Instituts français de recherche agronomique, le «Centre Nationalde la Recherche Appliquée au Développement Rural», connu sous les abréviations de sa dénominationen malgache «FOFIFA», est l’entité autonome publique chargée de la recherche agronomique au sens leplus large. La mission qui lui est confiée par le décret 90-317 de juillet 1990 comprend:

- la mise en oeuvre de la politique nationale de recherche en matière de développement rural;- la définition, l’orientation, la promotion, le contrôle et la coordination, dans le cadre de la

politique, de toutes les activités de recherche concernant (i) la production agricole, (ii) laproduction animale, y compris la pêche maritime et d’eau douce, (iii) la production forestière,(iv) la gestion des ressources naturelles et la conservation des sols, (v) l’hydraulique en relationavec l’agriculture, (vi) le machinisme agricole et les techniques de conservation et detransformation post-récolte, et (vi) la recherche-développement;

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- la participation à la conservation et à l’utilisation rationnelle du patrimoine scientifique ettechnique;

- la contribution à la formation du personnel scientifique et technique.

La structure actuelle de la FOFIFA et son mode de fonctionnement est le résultat du Projet National deRecherche Agricole (PNRA), principalement appuyé par la Banque mondiale76. Le PNRA a été conçucomme la première tranche de sept ans de la mise en oeuvre du Plan Directeur de la Recherche agricole(PDRA) qui avait élaboré à partir de 1988.

Le PNRA comprenait essentiellement les composantes suivantes: (i) aide au programmes prioritaires derecherche et liaison avec la vulgarisation agricole, (ii) la réorganisation du FOFIFA en séparant lesfonctions de recherche et celle de gestion, (ii) le développement des ressources humaines principalementau niveau du personnel scientifique, (iii) un ensemble de constructions, de modernisation et derenouvellement de l’équipement, et (iv) la coordination de l’assistance étrangère, au travers d’un Comitéde Financement de la Recherche Agricole (COFIRA).

Après quelques années de fonctionnement du PNRA, il a été jugé opportun d’actualiser le PDRAcompte tenu de l’évolution politique et économique du pays depuis 1988, de la volonté d’une relance ducommerce extérieur au travers notamment de nouvelles filières, de l’importance accordée àl’environnement et la mise en place d’une politique dans ce domaine, des contraintes financières etbudgétaires et ses implications sur les effectifs et les moyens disponibles. Une actualisation du PDRA adonc été réalisée en 1994 à la suite d’un ensemble d’ateliers, travaux et séminaires qui ont mobilisé ungrand nombre de responsables des différents secteurs concernés, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur duFOFIFA.

Lors de la revue à mi-parcours du PNRA en 1994, le PDRA et, en conséquence, le projet ont donc étéréorientés, non pas par rapport aux objectifs poursuivis, mais bien par rapport aux mode defonctionnement qui s’est beaucoup plus centré qu’auparavant sur la régionalisation. C’est ainsi qu’àpartir de 1994, l’accent a été mis sur (i) la décentralisation de la programmation et de l’exécution desrecherches à partir des priorités régionales, (ii) la régionalisation de la recherche par l’opérationalisationdes équipes régionales pluridisciplinaires, (iii) la valorisation des résultats de recherche parl’intensification des liens avec la vulgarisation, en particulier dans le cadre du Programme National dela Vulgarisation agricole (PNVA), et (iv) la rationalisation de l’effectif du personnel.

4.8.2 Organisation actuelle et fonctionnement

Le FOFIFA est un institut de droit public établi par un acte législatif spécifique (Décret 90-317) placésous la tutelle technique du Ministère de la Recherche Scientifique (MinRS) et la tutelle financière duMinistère des Finances et de l’Economie (MinFINEC). Il est dirigé par un Conseil d’Administrationprincipalement composé de représentants des ministères de tutelle et des ministères concernés par larecherche agronomique telle que définie. Le Conseil d’Administration s’appuie d’une part sur le ConseilScientifique et d’Orientation et sur le COFIRA.

Le Direction générale comprend trois directions: (i) scientifique, (ii) de Services d’Appui et (iii)administrative et financière; la Direction scientifique comprend six départements scientifiques d’appui.Enfin, l’activité de recherche de FOFIFA est réalisée au travers de 8 centres régionaux de recherche(CRR) qui contrôlent aussi un réseau de stations (11 au total) et sous-stations (6 au total). Pour chaqueCRR, un Plan Stratégique de Recherche a été établi ainsi que des Plans Opérationnels pour lesProgrammes de Recherche 1998 - 2002. Dans le cadre du PNRA réorienté, 6 des 8 CRR ont été

76 Crédit IDA 2042 MAG de US$ 11,7 millions, signé en juillet 1990, avec une contre partie gouvernementale de

US$ 1,02 millions, dont la date de clôture était fixée à décembre 1997.

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construits et/ou réhabilités et pourvus des équipements nécessaires et 31 chercheurs y ont étéredéployés.

Les priorités de recherche sont basées sur l’intensification de l’agriculture dans les zones à hautepotentialité, le maintien du potentiel et des rendements dans les zones marginales et pour l’élevageextensif et la diversification vers des cultures à haute valeur ajoutée, principalement d’exportation. Lemode de fonctionnement de la recherche est basé sur l’approche pluridisciplinaire et participative avec lesecteur privé, les paysans producteurs et le secteur associatif, en liaison avec la vulgarisation et lesdemandeurs de recherche; il comprend des expérimentations et tests en milieu réel avec la participationde paysans producteurs.

Enfin la FOFIFA a mené un programme de rationalisation des effectifs qui a principalement porté surune réduction de 405 unités des effectifs de «non-chercheurs», portant le ratio de chercheur/non-chercheur de 1/7 à 1/3 en 1997 et ouvrant la possibilité d’un recrutement de nouveau personnelscientifique.

Finalement, FOFIFA a établi un partenariat de relations scientifiques avec des organismesinternationaux du «Consultative Group for International Agricultural Research» (CGIAR) tels que IITA(Plantes à tubercules, Ibadan), l’IRRI pour le riz (Manille), l’ISNAR (Pays-Bas, gestion de larecherche), ou nationaux comme le CIRAD (France). De plus, il a mobilisé des contributionsfinancières avec plusieurs agences multinationales (CE, BM, FAO) ou bilatérales (USAIS, GTZ, CFD,FAC, Suisse) associées à des programmes spécifiques. A noter particulièrement dans le cadre de la CE,le financement d’un programme de recherche en riz de haute altitude (DG12), un financement STABEXsur la valorisation des semences (au travers de FERT/FIFATA et de FIFAMANOR), un projet deverger à graines forestières.

4.8.3 Commentaires sur la recherche agronomique

Comme on peut le percevoir au travers de cette brève présentation, FOFIFA est devenu au cours desannées 1990 une institution dynamique, bien gérée, dont la politique de recherche et les modes defonctionnement sont structurés en fonction des besoins des opérateurs. Du point de vue institutionnel, larecherche agronomique ne pose donc plus de problèmes de fonds ce qui ne veut pas dire pour autantqu’elle ne demande plus d’appuis extérieurs, loin s’en faut. Mais ces appuis peuvent trouver unestructure d’insertion qui permet aux aides extérieures de s’inscrire dans un cadre national opérationnelorganisé en fonctions des besoins.

4.9 LA VULGARISATION AGRICOLE

4.9.1 Evolution de la fonction au cours des années 1990

En 1990, un Projet Pilote de Vulgarisation agricole a été entrepris avec l’appui de la Banque mondiale77

qui avait pour but de tester un système de vulgarisation agricole viable dans 5 circonscriptions ayant envue de l’étendre ultérieurement à tout le pays. Antérieurement, le pays avait connu plusieurs projetsd’encadrement des producteurs, axés sur certaines cultures, dans lesquels la vulgarisation spécifique àl’objectif du projet, était associée à d’autres activités (crédit, équipement, fourniture d’intrants, aide à lacommercialisation).

77 Crédit 2150 MAG

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Le Projet Pilote, basé sur le système de «Training and Visit» (T&V), visait à promouvoir lavulgarisation en soi, s’adressant à tous les producteurs d’une zone pour l’ensemble de leurs activités, lebut explicite étant de mettre des technologies appropriées à la disposition de tous. Passé la période detransition politique du début des années ‘90 durant laquelle ce Projet, comme bien d’autres, a souffert dedifférents aléas extérieurs, une nouvelle direction a pu conduire l’opération vers des résultats tangiblesen terme d’efficacité interne du système à partir de 1993 (Nombre de paysans par agents, nombre deparcelles de démonstrations, etc.).

Une note interne au MinAGRI78 donne quelques indicateurs d’impact du projet pilote et des premiersrésultats atteints dans le PNVA. Selon ce document provisoire, les indicateurs d’impacts mesurés auniveau de la réduction des coûts unitaires de production et de l’accroissement des rendements et deproduction du paddy montreraient que l’accroissement de valeur produite en paddy représenterait plusd’une fois et demi les coûts de tout le PNVA pendant la période 1994-1996 avec des effetsproportionnels sur les revenus des producteurs, sur la balance des paiements et sur la sécuritéalimentaire.

Sur base des résultats obtenus, le Gouvernement, fortement appuyé par la Banque mondiale, a décidéd’étendre le système à tout le pays dans le cadre du «Projet d’Appui au Programme de Vulgarisationagricole» (PNVA) lancé en novembre 199579 après une période d’intense préparation en participationformelle avec de nombreux opérateurs et institutions.

4.9.2 Le système actuel de vulgarisation agricole et ses principaux problèmes

Depuis la réorganisation du MinAGRI en juillet 1997, la fonction de vulgarisation agricole est laresponsabilité de la Direction de la Vulgarisation agricole (DVA) du MinAGRI et organisationnellementle système s’étend effectivement à tout le pays.

Par rapport au projet pilote et à la conception originale du système “T&V”, le système mis en placedans le cadre du PNVA ajoute une fonction relativement nouvelle qui est l’appui aux organisationspaysannes de telle sorte que les producteurs soient aidés à s’organiser par rapport à d’autres fonctionsque la vulgarisation. En second lieu, le principe du partenariat avec des entités indépendantes (ONG,groupements associatifs, organisations de projets, etc.) est explicitement établi, par lequel ces entitéspeuvent être contractées pour assurer certains services de vulgarisation.

Il n’est pas possible dans le cadre de ce rapport d’entrer dans une analyse complète du système deVulgarisation agricole mais uniquement de mentionner les principaux problèmes qui l’affectentactuellement.

Dans le “Document de Politique agricole et alimentaire“ mentionné80, on souligne que la vulgarisationreste, à Madagascar, avant tout un service public, et que ses principales contraintes sont:

1°) en ce qui concerne le message et le mode de vulgarisation: (ii) une insuffisante régionalisationdes thèmes, (ii) une insuffisante réactualisation des thèmes, en fonction du contexteéconomique, (iii) une insuffisante participation et implications des agriculteurs dans le dialogueentre recherche et vulgarisation, (iv) malgré l’ambition polyvalente de la vulgarisation, les

78 «Réflexions d’Etape sur huit années de mise en oeuvre du programme national de vulgarisation agricole à

Madagascar», note interne en cours d’élaboration en novembre 1997 et sans annexes.79 Crédit 2729-MAG de la BM (IDA) de US$ 25,2 millions avec une contrepartie gouvernementale estimée à US$

11,5 millions. Voir aussi «Staff Appraisal Report - Madagascar - Agricultural Extension Program SupportProject» Report N° 14054-MAG, Document of the World Bank, May 3, 1995, et également «Le Systèmenational de Vulgarisation agricole à Madagascar» Ministère du Développement Rural et de la Réforme foncière,Direction de l’Agriculture, Programme National de Vulgarisation agricole (PNVA), juin 1995.

80 MinAGRi, Août 1997, p 61 et suivantes

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messages techniques tels que délivrés sont trop exclusivement concentrés sur certaines culturessans prise en compte de la globalité de l’activité des producteurs;

2°) en ce qui concerne la perception du vulgarisateur: (i) un niveau trop faible de compétence, (ii)un manque de dynamisme et d’initiative, et (iii) un certain parasitisme, les vulgarisateurstardivement ou irrégulièrement payés ayant tendance à vivre aux crochets des paysans;

3°) en ce qui concerne l’attitude des producteurs: (i) une certaine passivité et (ii) une indifférence, leproducteur ne cherchant pas à “exploiter” au mieux le personnel de vulgarisation;

4°) en ce qui concerne l’environnement socio-économique: (i) l’accessibilité difficile de régions àhaut potentiel, (ii) la difficulté d’y affecter du personnel en raison des conditions de vie dans cesrégions, (iii) l’insécurité (en particulier le vol des récoltes sur pied) qui n’incite pas àl’accroissement de production, (iv) dans les régions enclavées, la difficulté de réunir toutes lesconditions nécessaires à l’application des messages vulgarisés (intrants, crédit, transport,commercialisation,…).

A ces facteurs qui relèvent de l’application du système défini et de son efficience interne, on doit ajouterla question majeure de la viabilité du système de vulgarisation en termes de compatibilité avec lescontraintes budgétaires nationales et donc de viabilité. En effet, le PNVA est un système qui va coûterenviron près de US$ 37 millions en 4 ans soit quelque US$ 12,5 millions par an. Le “Statf AppraisalReport” de la Banque mondiale mentionné discute cette question81 en soutenant essentiellement que lesdépenses du PNVA ne représentent qu’une fraction de l’ensemble des dépenses de fonctionnementactuellement exposées dans le secteur pour des actions de vulgarisation. Cette affirmation, qui devraitsans doute être analysée, devrait être complétée en soulignant que les dépenses globales auxquelles oncompare celles du PNVA sont elles-mêmes, pour la toute grande majorité, financées par des aidesextérieures dont la viabilité à long terme est questionnable. Par rapport au budget de fonctionnement1997 du MinAGRI, d’environ FMG 9 milliards (US$ 1,8 millions), largement insuffisant il est vrai82, unbudget annuel de fonctionnement de US$ 7,5 millions pour la seule fonction de vulgarisation paraît, àpremière vue en tout cas, hors de proportion et donc insoutenable à long terme.

Un second problème est celui de la capacité réelle du système de vulgarisation agricole tel qu’existantactuellement, à fournir dans les domaines (i) technique et (ii) d’organisation des paysans, lavulgarisation qu’il ambitionne de fournir.

Dans le domaine technique, la compétence technique polyvalente des agents du système n’est pasatteinte, loin s’en faut, et les besoins de formation prévus au PNVA du personnel d’Etat en sont uneclaire indication en plus des déficiences déjà rapportées.

Par rapport aux capacités d’organisation des groupes de producteurs pour faire face aux autrescontraintes que celles de la vulgarisation (nouvelle composante d’organisations paysannes du PNVA), laquestion de la compétence du personnel d’Etat à fournir une aide dans ce domaine est encore plus fondéequ’au niveau de la compétence technique. On ne peut que se demander pourquoi l’Etat voudrait fournirdirectement lui-même cet appui dans un environnement où de nombreux bureaux d’études et autresassociations existent dans le pays, qui pourraient fournir ce genre d’appui, dans le cadre de contratsappréciés sur la base des résultats obtenus.

81 Voir p.20, par 3.42 et suivants82 Voir Chapitre 2, para 2.3.4 ci-dessus

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De plus, on se demande aussi s’il suffit de donner des conseils et des aides pour l’organisation à desgroupes de producteurs isolés, en dehors de toute structure plus globale, forcément de type privé, quiprenne aussi en charge les fonctions d’approvisionnement, de crédit, de commercialisation en gros enamont des groupements de producteurs.

4.9.3 Orientations possibles pour la Vulgarisation agricole

Dans les circonstances malgaches actuelles de faible revenu monétaire et de relativement grandeautoconsommation des populations rurales d’une part, et d’autre part, l’émergence de plus en plusmarquée de productions agricoles spécialisées à finalité commerciale interne ou à l’exportation, lavulgarisation agricole à Madagascar doit, d’une façon générale, satisfaire deux types de bénéficiaires :

(i) d’une part, elle doit sécuriser et améliorer la production agricole et animaled’autoconsommation, et donc fournir des services de vulgarisation à la multitude des petitsproducteurs qui peuvent en dépendre pour leur propre survie. C’est une fonction fondamentalepar rapport à la sécurité alimentaire individuelle et nationale dans le contexte d’une populationcroissante. Etant donné le bas niveau de vie de ces producteurs et l’absence de revenusmonétaires découlant de leur production, cette vulgarisation aux petits producteurs ne peut pasêtre mise à charge de ses bénéficiaires; c’est donc le pouvoir public qui doit la prendre en chargecomme une fonction pérenne, sinon de l’Etat centralisé comme tel, mais bien de sesdémembrements au niveau des CTD 83;

(ii) d’autre part, elle doit appuyer et renforcer les capacités de production spécialisées à finalitécommerciale pour le marché intérieur ou international. Cette vulgarisation-là a potentiellement,et à terme en tout cas, une rentabilité financière en termes monétaires, même si au départ, unappui de l’Etat ou des pouvoirs publics sous une forme ou sous une autre peut être requise aulancement des activités. Pour ce second type de vulgarisation, on peut donc envisager qu’ellesoit (progressivement) prise en charge par une forme ou l’autre d’organisation privée :mouvements associatifs de producteurs, groupement des opérateurs d’une filière allant duproducteur aux exportateurs 84, ou encore sous la forme dite « d’agriculture contractuelle » danslaquelle une société privée, opérant principalement des installations de transformation, fournitaux producteurs individuels auprès desquels elle s’approvisionne, les intrants, la vulgarisationet le débouché liés à une production spécifique (par exemple : coton, tabac, huiles végétales,etc..).

Pour le premier type de vulgarisation, cette fonction pérenne de l’Etat, ou plus précisément, despouvoirs publics en général, doit s’inscrire, comme les autres fonctions pérennes de l’Etat, dans le cadrede la déconcentration et de la décentralisation et être, en conséquence, mise en oeuvre, par lesdémembrements des ministères déconcentrés, et dès qu’elles existent, par les CTD, au niveau le plusproche possible des bénéficiaires.

Le second type de vulgarisation peut, quant à lui, être repris progressivement au fur et à mesure de lacroissance des revenus monétaires, par les bénéficiaires (ou leurs organisations). Leur lancementcependant demande en général un appui financier de l’Etat, de préférence sous forme de subvention àl’organisme de type associatif ou privé, organisateur et fournisseur de la vulgarisation spécifique, quidevra devenir autonome à un certain moment. Après une certaine période en effet, cette vulgarisationdevrait pouvoir être financée par les revenus de la spéculation qui en est l’objet.

83 Voir par exemple le Projet d’Appui à la production agricole dans le Nord-Est (PADANE), appuyé par le FIDA84 Voir l’exemple déjà cité du Projet de Relance des Cultures d’Exportation (PRCE) à Antalha, Sambava et Andapa,

qui se déroule dans la même région que le PADANE.

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Dans ce processus évolutif, la façon de mettre en oeuvre la vulgarisation agricole va donc être un casd’espèce dans chaque zone, selon ses types d’activité agricole et, dans chacune de ces zones, suivant laplus ou moins grande rentabilité monétaire de chacune des spéculations qui fait l’objet de vulgarisation.Il est donc certain que, pour de longues années encore et en raison de l’état de développement rural deMadagascar, (i) l’autorité publique au sens large ( centrale, déconcentrée, décentralisée) doit continuerde prendre en charge certaines fonctions de vulgarisation agricoles et (ii) les institutions de type publicqui en ont la charge devront cohabiter avec des formes de vulgarisation déjà plus avancées dans la voiede la prise en charge privée. Ces diverses formes de vulgaristaion spécifiques doivent avoir droit de cité,de façon indépendante des services chargés de la vulgarisation publique, tout en étant cependant l’objetd’une législation qui en définisse les critères.

Cette cohabitation de deux types de vulgarisation demande une coordination qui soit aussi légère quepossible, mais également aussi efficiente et aussi claire que possible pour les bénéficiaires et pourchacun des agents et cadres des deux types de vulgarisation. Cette cohabitation et cette coordinationseront aussi chaque fois un cas d’espèce en fonction du contexte de sociologie institutionnelle existantdans la zone; elles ne devront pas s’appliquer aveuglément au nom des principes mais prendre encompte le contexte humain réel qui peut, dans certains cas, limiter l’adhésion des bénéficiaires à l’une oul’autre forme de vulgarisation et demander des formes de progression vers l’objectif final, adaptées àchaque cas particulier.

Cette conception générale de la vulgarisation en deux composantes n’est pas inscrite actuellement dansla façon de faire à Madagascar et le PNVA fonctionne de fait comme s’il avait un monopole de lavulgarisation avec la possibilité de sous-traiter certaines composantes de celles-ci à des organismes detype privé. De plus, le PNVA est encore organisé sur une base nationale centralisée dépendant duMinistère de l’Agriculture et/ou de l’Elevage.

Par rapport à cette situation, une double évolution devrait donc être envisagée. D’une part, il faudraitexplicitement reconnaître le droit d’organiser de la vulgarisation de type spécifique à toute entitérépondant à certains critères à spécifier et employant à cet effet du personnel qualifié. En second lieu, ence qui concerne la vulgarisation du premier type qui reste strictement du domaine des pouvoirs publics,il y aurait lieu d’en pousser non seulement la déconcentration mais surtout la décentralisation et de fairedes Communes, CTD les plus proches des bénéficiaires de la vulgarisation, les organisateurs locaux dela vulgarisation de type public, dans le cadre d’un système supervisé par les ministères techniquesresponsables.

La mise en oeuvre de cette responsabilité communale pourrait se faire par recrutement de personnelcommunal compétent, ou par contrat avec des associations ou entreprises locales. L’Etat devra sansdoute poursuivre son appui à la vulgarisation au travers de subvention aux Communes. Il estvraisemblable que cette décentralisation communale permettrait d’obtenir une meilleure efficacité desvulgarisateurs qui seraient responsables de leurs performances devant des entités plus proches desbénéficiaires que ce n’est le cas dans la structure centralisée actuelle.

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4.10 L’ENVIRONNEMENT

4.10.1 Contexte général - Politique Nationale de l’Environnement

Si la protection des ressources naturelles et la limitation de l’exploitation abusive des produits miniers etforestiers ont fait parties des préoccupations des dirigeants nationaux depuis plus d’un siècle,l’expression de la politique actuelle est traduite dans la Politique Nationale de l’Environnement (PNE).Son élaboration a commencé fin 1987 et a débouché sur la publication de la Charte de l’Environnementen décembre 1990. Les enjeux de la sauvegarde de l’environnement et les problèmes à résoudre ontconduit le Gouvernement malgache à construire avec l’aide des bailleurs de fonds sa politique pourl’environnement.

La PNE est un cadre qui détermine l’ensemble des orientations à donner en matière d’environnement. Cecadre n’est pas figé mais au contraire doit pouvoir s’adapter aux contextes et aux situations enpermanente évolution. Le but de la «politique est de réconcilier la Population Malgache avec sonenvironnement pour que la génération actuelle et celles à venir puissent y vivre en totale harmonie.»

A cette fin, la PNE s’articulera autour des objectifs suivants:

• développer les ressources humaines,• promouvoir un développement durable, équitable et bien réparti sur le territoire national en gérant

mieux les ressources naturelles,• réhabiliter, conserver et gérer le patrimoine malagasy de biodiversité qui est unique au monde et y

appuyer le développement d’un tourisme original écologique,• améliorer le cadre de vie des populations rurales et urbaines,• veiller à maintenir l’équilibre entre croissance de la population et développement des ressources.

Les conditions de réussite de la Politique Nationale Environnementale (PNE) sont au nombre de sept:

• dynamiser le cadre institutionnel,• désengager l’Etat,• intégrer l’environnement dans le processus de planification à moyen et long terme,• améliorer les outils de maîtrise de l’évolution de l’environnement, affiner la politique et pouvoir agir

en temps opportun,• développer la recherche dans le domaine de l’environnement,• définir une politique de la population claire et applicable en vue de quantifier et qualifier les besoins

réels prévisibles de la Nation à court, moyen et long terme,• assainir les relations entre l’homme et son espace (aider à la résolution des problèmes fonciers).

L’article 5 de la Charte de l’Environnement précise que le Plan d’Action Environnemental (PAE),traduction de la politique nationale de l’environnement, constitue le fondement de toute action dans ledomaine de l’environnement. Le PAE est l’ensemble des dispositions adoptées en vue de la mise enoeuvre de la PNE. C’est un plan à long terme exécutable sur ou moins 15 ans compte tenu du fait que lerenversement des tendances environnementales accumulées depuis des siècles ne saurait se faire en unplan quinquennal.

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4.10.2 Le Plan d’Action pour l’Environnement et les Programmes Environnement

Le PAE est divisé en trois Programmes Environnement (PE) d’une durée initiale de 5 ans chacun. LeProgramme Environnement 1 (PE1) a démarré en mai 1990 et s’est achevé en juin 1997. Sescomposantes principales étaient:

• la protection et la gestion de l’héritage national (biodiversité), en particulier les parcs, les réserves etles forêts naturelles, en relation avec le développement durable des régions avoisinantes;

• l’amélioration des conditions de vie de la population, par l’amélioration de la protection et la gestiondes ressources naturelles. Une attention particulière sera portée à la protection de l’eau, à l’agro-foresterie et au reboisement. En milieu urbain, il s’agissait de l’amélioration de l’approvisionnementen eau, de l’évacuation des eaux usés, de la gestion des déchets et du contrôle des pollutions engénéral;

• la promotion de la prise de conscience des problèmes environnementaux par l’éducation, laformation, le training et l’information;

• le développement de cartes et d’autres moyens nécessaire à la gestion des ressources naturelles et duterritoire,

• le développement de recherche environnementale sur les écosystèmes terrestres, côtiers et marins, et;• l’établissement de mécanismes pour la gestion et le monitoring de l’environnement.

Le PE2 qui est en phase de démarrage est dans la continuité de son prédécesseur et sera organisé autourd’opération de terrain, d’activités stratégiques et d’activités d’appui. Les opérations de terrain seront auniveau de la gestion soutenable du sol et de l’eau; la gestion des multiples écosystèmes forestiers; lagestion des parcs nationaux et le développement de l’écotourisme; l’environnement côtier et marin etl’environnement urbain. Le programme aidera également à la régionalisation et à la décentralisation. Lesactivités stratégiques seront concentrées sur la mise à jour du cadre légal et la formulation des politiquesenvironnementales et dans l’appui aux ministères dans la mise en oeuvre des politiques et de la capacitéde mesurer l’impact sur l’environnement. Les activités d’appui s’adresseront à la recherche; l’éducationet la formation; les instruments géographiques; un système d’information environnemental; la gestion etla coordination des communications, du suivi, de l’évaluation et du programme.

Le PE3 sera défini à la fin du PE2. Ses actions devraient être naturellement davantage générées par lescollectivités de base ainsi que par des groupements non gouvernementaux.

Actuellement, l’agence d’exécution du PAE est l’Office National pour l’Environnement (ONE). L’ONEcoordonne et appuie les ministères concernés dans la mise en place des politiques environnementalessectorielles.

4.11 LES PROBLÈMES FONCIERS

La question foncière, qui a déjà été traitée au chapitre 2, point 2.4 est donc simplement mentionnée icidans le cadre des problèmes à résoudre sous le développement rural.

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CHAPITRE 5: LA RIZIPISCICULTURE

5.0 AVANT-PROPOS

Le projet Rizipisciculture devait faire l’objet d’une évaluation à mi-parcours. Cette évaluation a étéréalisée en janvier et février 1997, c’est-à-dire au cours de la cinquième et dernière année du projet, etfait partie de l’exercice d’évaluation globale de la coopération de la Commission Européenne dans lesdomaines agricole et du développement rural à Madagascar. Malheureusement, le bureau d’étudeschargé de cette évaluation spécifique n’a pas achevé son travail et n’a pas traité certaines des questionsposées dans les termes de référence ou y a répondu de manière incomplète. Dans la mesure du possible,la mission chargée de la coordination des évaluations et de leur synthèse a tenté de combler ces lacunes.

5.1 LE CONTEXTE ET LA SITUATION DE LA RIZIPISCICULTURE

La pisciculture en eau douce est connue à Madagascar depuis plusieurs décennies. En 1962, 85000étangs étaient exploitées en pisciculture familiale. En 1971, la pisciculture produisait 610 tonnes tandisque la production en rizières était de 72 tonnes. Cette production tombait en 1990 à 70 tonnes pour lapisciculture et 160 tonnes pour la production en rizières. Pour cette même année, les ressourceshalieutiques (pêche maritime et en eau douce, aquaculture) permettaient une production de 103 700tonnes et contribuaient à une consommation moyenne annuelle par habitant de 7,4 kg de poissons.

En 1977, le gouvernement malgache signait avec le PNUD et la FAO un accord de coopération pour lavalorisation des ressources piscicoles des eaux intérieures. Dans ce cadre, trois projets étaient mis enoeuvre sur les Hauts Plateaux, dont le dernier couvrant les régions d’Antsirabé et de Fianarantsoa etréalisé entre 1989 et 1996, obtenait dès la quatrième année des résultats de production 3,5 foissupérieurs à ses objectifs (1585 tonnes/an contre 451 tonnes/an). Ce projet était basé sur la promotionde l’aquaculture et la privatisation de la production d’alevins, autrefois assumée par les services del’Etat.

Le potentiel de développement de la rizipisciculture définie comme pisciculture en étangs et en rizièresest très important à Madagascar. En 1990, la surface totale des rizières était environ de 900,000 000 ha,dont on estimait que 150 000 à 200 000 pouvaient être aménagés pour la rizipisciculture et produireentre 30 000 et 40 000 tonnes de poissons par cycle de riz.

Dans son plan quinquennal 1986 - 1990, le gouvernement malgache visait l’autosuffisance alimentaireet soulignait l’importance de l’aquaculture et de la rizipisciculture dans la satisfaction des besoins enprotéines animales. La politique sectorielle du gouvernement était clairement établie dans le plandirecteur des pêches et de l’aquaculture pour la période 1992-1996, les objectifs étaient:

• La participation, pour une large part, à la satisfaction des besoins locaux en protéines d’origineanimale, par une augmentation de la disponibilité en poissons sur le marché intérieur. Uneconsommation moyenne annuelle par habitant de 8 kg était visée pour 1996;

• La contribution à l’accroissement des rentrées de devises pour le pays;• L’élévation du niveau de vie des pêcheurs et des aquaculteurs;• La création d’emplois.

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5.2 LES INTERVENTIONS

Sur base du modèle développé par le projet PNUD-FAO des Hauts Plateaux, axé sur la productionprivée d’alevins et sur la vulgarisation, une étude de faisabilité était conduite en 1990 par le bureaumalgache SERDI dans trois des régions de concentration de l’UE définies comme prioritaires dans laconvention de Lomé IV, et encourageait le développement de la rizipisciculture dans deux d’entre elles, àsavoir la cuvette d’Andapa et la région de Bezaha/Belamoty où l’UE intervenait déjà en rizicultureirriguée. La République malgache et la Commission Européenne signaient la convention de financementdu projet rizipisciculture (MAG/6023) le 20 mars 1992. Cette convention s’élevait à 2,3 millions d’ECUà charge du FED et 120 milles ECU à charge du gouvernement (sur fonds de contrepartie). La durée duprojet devait être de 5 ans.

La mise en oeuvre du projet est assurée par les Services Provinciaux de la Pêche et de l’Aquaculturebasés dans les deux zones du projet et coordonnée au niveau national par un Coordinateur National, à laDirection des Ressources Halieutiques.

5.2.1 Objectif global, objectifs spécifiques et bénéficiaires

L’objectif global est l’augmentation de la production de poissons et du disponible en protéines d’origineanimale. Les objectifs spécifiques initiaux étaient d’ici la fin du projet: (i) l’augmentation de laproduction piscicole cumulée sur toute la durée du projet de 270 tonnes et, (ii) l’augmentation de laconsommation moyenne annuelle par habitant de 1,3 kg à Andapa et de 2 kg à Bezaha. Ces objectifsspécifiques étaient revu à la baisse en 1994 lors d’une étude de milieu. La production visée était réduitepour la dernière année du projet à 116 tonnes contre 130 initialement.

Les bénéficiaires directs du projet sont les producteurs privés d’alevins, (en petit nombre mais pour quicette activité est principale) et les pisciculteurs (en plus grand nombre, mais pour qui l’activité piscicoleest secondaire). Les bénéficiaires indirects sont les populations d’Andapa, estimée à 150,000 personnes,et de Bezaha, estimée à 30,000.

5.2.2 Activités et résultats

Les activités du projet devaient être:

• La Construction/réhabilitation de 2 stations piscicoles et leur mise en fonctionnement en stationpilote et de démonstration de la production d’alevins et de poissons en étangs et en rizières;

• La formation et la vulgarisation;• L’identification et l’installation de producteurs privés d’alevins (activité lancée après la

reformulation du projet suite à une étude de milieu en 1994);• L’appui aux initiatives privés dans le secteur par le biais d’une ligne de crédit;• La construction de bâtiments polyvalents et de logement pour le personnel.

Le projet a démarré le 6 octobre 1992, date de signature du Devis-Programme N°1. La station piscicole,le matériel et les équipements étaient opérationnels à Andapa en année 2 du projet. Par contre desproblèmes fonciers résolus seulement au cours de la dernière année du projet n’ont permis à la stationpiscicole de Bezaha d’être complètement opérationnelle qu’en fin de projet. Ces problèmes ont retardél’aménagement d’étangs et la construction de bâtiments, au détriment de la vulgarisation et de laproduction d’alevins. Les 2 assistants techniques fournis par un bureau d’études sont arrivés le 25novembre 1993, ils ont été recrutés pour une période de 3 ans et sont basés respectivement à Andapa etBezaha. Un avenant au contrat de l’assistance technique a prolongé la durée de l3 mois.

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Une formation permanente est donnée aux 10 vulgarisateurs de zones. D’autres formations ont étédonnées aux encadreurs (techniques d’élevage) aux 3 responsables financiers (formation donnée enmilieu de projet), aux 2 secrétaires et aux 3 coordinateurs (informatique et comptabilité).

Une campagne de sensibilisation a été menée avec l’appui de matériel audio-visuel. Elle a été suivie parune phase de vulgarisation qui a été plus difficile et plus lente que prévue. Cette campagne devulgarisation insistait surtout sur les notions techniques essentielles à la réussite d’un élevagerizipiscicole de grossissement pour la production de poissons de consommation. Elle était appuyée pardes démonstration en parcelles, étangs et rizières, aménagées dans les stations piscicoles ou chez despaysans pilotes. La vulgarisation a également été prise en charge par les producteurs privés d’alevins,lorsqu’il y en avait.

L’évolution des indicateurs de la pisciculture en rizière et étangs est donnée dans le tableau suivant pourles campagnes 1994/95 et 1995/1996, respectivement troisième et quatrième année du projet.

Campagne 94/95 Campagne 95/96Andapa Bezaha Andapa Bezaha

Nombre de PPA actifs et opérationnels 1 0 3 0Nombre d'alevins cessibles produits 110.673 ND 279.616 NDNombres d'alevins cessibles et cédés 99.679 10.293 210.242 28.558% d'alevins utilises par les bénéficiaires 90% ND 75% NDNombre d'alevins par are d’étang d'alevinage 4.611 ND 6.465 ND% d'alevins produits par les PPA 75% 0% 67% 0%Nombre de pisciculteurs (1) 425 89 1.741 135Nombre de rizipisciculteurs (2) 175 39 408 92Total (1+2) 600 128 2.149 227Nombre d’étangs (3) 356 92 1.966 146Nombre de rizières empoissonnées (4) 260 46 499 104Total (3+4) 616 138 2.465 250Surface moyenne des étangs (en ares) 2,11 1,01 0,98 1,21Surface moyenne des rizières empoissonnées (en ares) 4,96 3,04 4,08 5,14Total surface étangs (en ha) (5) 7,51 0,93 19,18 1,76Total surface rizières empoissonnées (en ha) (6) 12,89 1,4 20,35 5,35Total (5+6) 20,4 2,33 39,53 7,11Taux d'empoissonnement des étangs (alevins/are) 70 67 80 86Taux d'empoissonnement des rizières (alevins/are) 36 29 28 25

Poissons d’élevage produits en étangs (en tonnes) (7) 2,5 2,0 4,2 2,0Poissons d’élevage produits en rizières (en tonnes) (8) 2,9 1,6 10,6 2,0Total poissons d’élevage produits (en tonnes) (7+8) 5,4 3,6 14,9 4,0Rendement des poissons en étangs (en tonnes/ha) 0,33 2,15 0,22 1,14Rendement des poissons en rizières (en tonnes/ha) 0,22 1,14 0,52 0,37Source: Evaluation du projet N°6 ACP MAG/058 Promotion et vulgarisation de la rizipisciculture, Rapport Provisoire, avril 1997,SOFRECO.

Il apparaît clairement que la production d’alevins à Andapa est une réalité. Les «Producteurs privésd’alevins»(PPA) qui, en 1997 sont au nombre de 4, continuent à investir et à augmenter leur productionde telle sorte que l’offre était en 1996 supérieure à la demande. Le nombre de producteurs est égalementen croissance. Mais du fait des faibles surfaces moyennes des étangs et rizières empoissonnés, surfacestrès inférieures à ce qui est recommandé, les quantités produites de poissons restent faibles.

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Les difficultés de la station piscicole de Bezaha, qui n’a pu produire des alevins qu’à partir de septembre1995, liées à l’absence de PPA et aux conditions climatiques et géologiques défavorables expliquent lesmauvais résultats du projet dans cette zone: nombre faible d’aquaculteurs, 227 pour la quatrième annéedu projet, soit dix fois moins qu’à Andapa, faible production, quatre fois inférieure à celle d’Andapa.

Le projet n’a finalement pas développé la composante crédit.

5.3 PREPARATION ET CONCEPTION DES INTERVENTIONS

L’étude de faisabilité du projet menée par le bureau SERDI concluait à l’existence de potentialitéshumaines et physiques favorables au développement de la rizipisciculture dans la cuvette d’Andapa etdans la région de Bezaha, bien qu’un grand nombre de contraintes aient été identifiées. L’étude defaisabilité levait certaines de ces contraintes en faisant des hypothèses qui n’ont pas été nécessairementrencontrées en cours de projet (cfr. point 5).

Cette étude de faisabilité n’a pas suffisamment tenu compte des facteurs limitants humains et sociauxcomme par exemple le temps nécessaire aux travaux d’aménagement et la résistance à l’innovation. Ellea surestimé les rendements de production potentiels en étangs ou en rizières alors que même le projet duPNUD/FAO des Hauts Plateaux n’atteignait pas de tels rendements.

Les interventions ont été calquées sur le modèle du projet des Hauts Plateaux à l’exception desstructures devant produire les alevins. En effet, le projet rizipisciculture, avant les modificationsapportées suite aux études de milieu, privilégiait la production par les stations piscicoles plutôt que pardes acteurs privés. Les stations piscicoles devaient être privatisées en fin de projet. Les études de milieuont réorienté le projet en donnant la priorité de production des alevins aux producteurs privés et enorganisant la vulgarisation autour d’eux.

La préparation de la composante vulgarisation a été insuffisante. Il n’était pas prévu d’augmenter lenombre de vulgarisateurs en cours de projet, ni de modifier les méthodes de vulgarisation, alors que lenombre de paysans pisciculteurs était sensé augmenter d’année en année, ou d’adapter la vulgarisationconçue pour les conditions prévalant dans les Hauts Plateaux, à celle des régions distinctes de Bezaha etd’Andapa.

Il semblerait que l’étude de faisabilité ait sous-estimé l’importance des contraintes prévalant dans le Sudet aurait du conclure à l’impossibilité de développer la rizipisciculture dans la région de Bezaha. Eneffet, les problèmes de maîtrise et d’approvisionnement en eau, la perméabilité des sols (solssablonneux), la faible pluviométrie et sa distribution irrégulière dans le temps, les crues fréquentes et lesterrains plats, l’absence de tradition piscicole, la faible densité de la population sont autant d’élémentsdéfavorables à la rizipisciculture.

5.4 SUIVI ET EVALUATION

Un système de suivi avec des indicateurs objectivement vérifiables (IOV) a été mis au point et afonctionné pour le suivi de la production et de la commercialisation des alevins et de l’empoissonnementdes étangs et des rizières (cfr. tableau ci-dessus). Cependant, cette liste d’IOV peut être considéréecomme incomplète puisqu’elle ne donne, ni la quantité commercialisée de poissons frais, ni laconsommation de poissons per capita, ni le revenu obtenu par la production piscicole et donc ne permetpas de mesurer l’impact du projet sur la production et la consommation de poissons dans les zones duprojet.

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Les rapports annuels de la coordination nationale, trimestriels de l’assistance technique et les comptesrendus des campagnes de production ont permis un certain suivi, mais inégal suivant la zone du projet.Dans l’ensemble le suivi des moyens, activités et résultats du projet à Andapa a été satisfaisant, parcontre les données relevées à Bezaha sont plus incomplètes et fragmentaires.

L’évaluation à mi parcours n’a été menée qu’en fin de projet. D’autres études ont eu lieu dont des étudesde milieu en 1994, une évaluation interne pour Andapa et pour l’ensemble du projet, une évaluationéconomique en février 1995, une étude socio-économique des facteurs de blocage de la rizipisciculture àAndapa et à Bezaha, une étude de marché des produits halieutiques à Andapa et à Bezaha. Cependantces dernières études ont été réalisées trop tardivement dans le processus du projet et n’ont pas fournitoutes les informations et données escomptées.

Il apparaît donc que le système de suivi/évaluation était insuffisant pour permettre l’obtentiond’informations complètes et fiables nécessaires à la prise de décisions correctives appropriées dans desdélais raisonnables.

5.5 HYPOTHESES NON RENCONTREES ET CONTRAINTES AYANT AFFECTE LES

RESULTATS DU PROJET

L’étude de faisabilité tablait sur certaines hypothèses qui n’ont pas été vérifiées:

• Une parfaite maîtrise de l’eau. Cette hypothèse n’a été rencontrée ni à Andapa, ni à Bezaha. Lemauvais fonctionnement des AUE à Andapa conduisant à des sanctions de coupures d’eau pour unpérimètre entier et punissant les mauvais comme les bons payeurs (en nature ou en liquide), pénalisele développement de la rizipisciculture. Dans le Sud, alors que les AUE se mettent en place en 1993et 1994 et permettent un approvisionnement réglementé des parcelles irriguées, les opérationsd’entretien des différents canaux conduisent à des interruptions d’approvisionnement pouvant durerplusieurs jours et ayant pour effet l’assèchement des parcelles du fait de la grande perméabilité dessols (sablonneux);

• Un appui de la SOAMA (Société d’Etat d’Andapa Mamokatra) en matière de maîtrise de l’eau et devulgarisation, dans la cuvette d’Andapa;

• Un appui de la ZOVA (Zone de Vulgarisation Agricole) dans l’extension du projet hors zone desPPI dans la cuvette d’Andapa;

• Les problèmes fonciers de la station piscicole de Bezaha ont retardés la construction de certainsbâtiments et l’aménagement des étangs destinés à la production d’alevins et la vulgarisation, alorsque le Gouvernement s’était engagé à prendre les dispositions nécessaires pour que les terrains des 2sites choisis soient disponibles avant le démarrage du projet.

Les contraintes externes ayant affectées le projet à Bezaha sont essentiellement d’ordre climatique,pédologique, topographique et surtout hydraulique.

5.6 PERTINENCE

En 1990 les problèmes à résoudre étaient une faible consommation de poissons estimée à moins de 1kg/hab./an à Bezaha et à Andapa, essentiellement due à une offre locale insuffisante, elle même laconséquence de ressource limitée au niveau de la pêche continentale, d’une pisciculture quasi inexistantedans ces régions et de transport limité. Les causes de l’absence de pisciculture identifiées à l’époqueétaient: l’absence de technologies appropriées, de savoir faire et de production pilote d’alevins, et d’unnoyau de pisciculteurs performants pouvant entraîner le développement durable de la pisciculture.

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L’objectif global et les objectifs spécifiques étaient pertinents par rapport aux problèmes identifiés ci-dessus et étaient cohérents par rapport à la politique nationale, la stratégie d’intervention de laCommission Européenne et celle des autres bailleurs de fonds. Les activités du projet étaient construitessur le développement de la production d’alevins et la vulgarisation de la rizipisciculture.

Par contre, la préparation des interventions a négligé les problèmes d’approvisionnement continu en eauqui rendent difficile la rizipisciculture sensu stricto, et les conditions géologiques et topographiques dusud ouest défavorables à la rizipisciculture, ainsi que la forte dispersion de la population dans cetterégion compliquant l’exercice de vulgarisation et d’approvisionnement en alevins. Le projet dedéveloppement de la rizipisciculture dans la région de Bezaha n’est donc pas pertinent.

5.7 EFFICIENCE

A Bezaha, l’efficience au niveau de l’approvisionnement en alevins a été très faible du fait de l’absencede PPA et des problèmes fonciers qui ont empêché le bon fonctionnement de la station piscicole.Jusqu’en 1995, les alevins étaient acheminés à partir des Hauts Plateaux. D’autre part le choix del’espèce à reproduire, la carpe, n’était pas très pertinent et efficient par rapport aux conditionsclimatiques défavorables à sa reproduction dans le sud ouest. Il aurait été plus opportun de produire desalevins de tilapias, espèce qui se reproduit toute l’année, et qui répond davantage à la demande desrizipisciculteurs. La vulgarisation à Bezaha n’a pas été efficiente au niveau du nombre de personnessensibilisés et se lançant dans la rizipisciculture, cependant les bons rendements obtenus par ces dernierslaissent présager une bonne qualité des conseils promulgués.

La situation à Andapa est différente, où les interventions du projet dans la promotion du développementde la production d’alevins par des acteurs privés sont efficientes. Le système de vulgarisation, reprenantle modèle et les supports développés par le projet des Hauts Plateaux a été efficient et a permisd’atteindre un grand nombre de paysans. Cependant, les rizipisciculteurs n’ont pas adopté les normesrecommandés par les vulgarisateurs; de ce fait les superficies dédiées à la rizipisciculture et parconséquent la production totale sont faibles. Mais ce résultat ne semble pas lié à la vulgarisation maisplutôt la conséquence de la tradition piscicole familiale en petit étang peu productif, l’éloignement desparcelles, la pauvreté et le vol.

5.8 EFFICACITE

Les résultats en terme de quantité produite de poissons sont en deuxième année de production trèséloignés des objectifs revus en 1994. Cependant, la production est croissante à Andapa, l’augmentationdu nombre d’acheteurs d’alevins durant la campagne 96/97 peut laisser présager de la persistance del’augmentation de la production, mais l’objectif spécifique de production de 59 tonnes de poissons àAndapa en dernière année du projet ne sera pas atteint. La consommation annuelle de poissons percapita n’étant pas suivie, il n’est pas possible de vérifier le degré d’atteinte de l’objectif spécifiqued’augmentation de cet indicateur dans les deux régions. Logiquement, cet objectif n’est pas atteint dufait du faible niveau de production.

L’objectif additionnel d’établissement de PPA est atteint à Andapa, les quatres producteurs (3 individuset 1 association) sont bien implantés et ont une activité viable et en plein développement (nouveauxinvestissements durant la dernière campagne). Cette activité de production est très lucrative puisque lesinvestissements sont financés sur fonds propres. Cependant le développement des PPA est conditionnépar l’accroissement de la demande d’alevins. Cette dernière, quoique en augmentation, est pour l’instantlégèrement inférieure à l’offre.

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L’objectif indirect d’augmentation des revenus des rizipisciculteurs est pleinement atteint enrizipisciculture sensu stricto, où les rendements sont proches de ceux escomptés. En pisciculture, bienque l’activité soit rémunératrice, l’augmentation de revenu est moins spectaculaire du fait des moinsbons rendements.

5.9 IMPACT

Le projet n’aura pas eu d’impacts significatifs, positifs ou négatifs à Bezaha. On peut toutefoiss’interroger sur le crédit qu’accorderont les paysans au prochain projet financé par le FED dans cetterégion.

Le projet aura eu un impact positif à Andapa où il aura permis de développer la production d’alevins etla rizipisciculture, améliorant ainsi les revenus des paysans rizipisciculteurs et des PPA. Il faut noterque la production d’alevins destinés à la rizipisciculture est la principale source de revenu pour deux desquatre PPA. L’impact au niveau économique est difficilement quantifiable. A la fin du projet, il est clairque les revenus cumulés sur la période du projet et perçus par cette activité sont très inférieurs aumontant du budget. Mais, les interventions ayant pour but d’initier la rizipisciculture, la mesure de leurimpact en fin de projet ne peut que sous-estimer l’impact réel.

Au niveau sociologique, il semble que la rizipisciculture s’adresse aussi bien aux hommes, qu’auxfemmes et aux enfants. Les gros travaux d’aménagement des étangs et des rizières sont dévolues auxhommes, tandis que les tâches de nourrissage, de surveillance et de vente sont de la responsabilité dureste de la famille. Les femmes sont très impliqués dans la prise de décision de lancer la famille danscette nouvelle spéculation. Le projet a donc un impact positif sur le rôle économique et social desdifférents membres de la famille.

5.10 VIABILITE

Les rentabilités financières de la production d’alevins et de la rizipisciculture à Andapa sont réelles etvérifiées. La viabilité de la rizipisciculture à Andapa repose à l’heure actuelle sur le développement et lasécurisation de la production d’alevins et sur l’augmentation de la superficie empoissonnée. Pourmémoire, la production d’alevins repose seulement sur 4 producteurs, dont certains ont commencé cetteactivité très récemment. Les différents investissements consentis demandent une rémunération rapide etimportante qui est fonction du développement de la rizipisciculture et donc de l’augmentation du nombrede paysans ayant cette activité, conjugué à l’augmentation de la superficie empoissonnée parrizipisciculteur.

La maîtrise de l’eau est un facteur clé pour la réussite de la rizipisciculture. Les difficultés rencontréesdans les PPI ont eu comme conséquence que la rizipisciculture s’est développé à Andapa en marge dusystème PPI: essentiellement en étangs ou dans des rizières dont l’aménagement est plus proche de celuide la microhydraulique que de systèmes complexes impliquant un canal primaire, des canauxsecondaires et des AUE. Dans de telles conditions, la croissance du nombre de rizipisciculteurs et de lasurface empoissonnée risque d’être à Andapa très rapidement limitée.

L’environnement politique est particulièrement favorable au développement des productions halieutiquescontinentales suite à l’élaboration du nouveau plan directeur de la pêche et de l’aquaculture. Le rôle del’administration décentralisée a été défini comme devant être concentré sur l’encadrement desproducteurs d’alevins et la vulgarisation des techniques rizipiscicoles. Cette tâche, si elle esteffectivement remplie par les administrations décentralisées basées à Andapa, contribuera à la

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pérennisation des activités de vulgarisation, dont déjà certaines sont prises en charge par les PPA etd’autre opérateurs privés, et donc à la pérennisation de la rizipisciculture.

L’échec du projet à Bezaha démontre que la rizipisciculture n’est pas viable dans cette région.

5.11 THEMES TRANSVERSAUX

5.11.1 Le processus de gestion de la coopération, le dialogue politique, les rôles del’Administration, de la Commission, des autres intervenants et l’organisation desprojets

Le projet a souffert d’un manque de communication et d’une coordination difficile du fait del’éloignement des deux sites et de la localisation de la coordination nationale à Antananarivo. Aposteriori, il semblerait que l’on puisse parler de deux projets différents plutôt que d’un même projetréalisé dans deux régions distinctes, puisque les coordinations régionales communiquaient que rarementl’une avec l’autre. Les difficultés rencontrées par la station piscicole de Bezaha montrent l’absencecruelle d’une entité responsable, capable de suivre le projet et de prendre les décisions nécessaires à sonbon fonctionnement. A ce titre, il aurait été souhaitable de disposer d’un Comité de pilotage composé dela Direction des Ressources Halieutiques et du bailleur de fonds.

Les outils de gestion administratifs, financiers et logistiques du projet ont été au démarrage du projettrès insuffisants. Une rupture de trésorerie a même été observée au cours du DP2.

Bien que plusieurs bailleurs de fonds (FED, JICA, GTZ, PNUD, FAO), des ONGs et l’Administrationont adopté simultanément le modèle développé par le PNUD/FAO, il n’y a pas eu de concertation ni decollaboration qui auraient pu conduire au partage des leçons tirées de réussites ou d’échecs. On peutd’ailleurs peut-être regretté l’absence au niveau national au sein de la Direction des RessourcesHalieutiques d’une unité responsable de la promotion/développement de la rizipisciculture.

5.11.2 Le rôle et l’organisation des bénéficiaires

Les bénéficiaires, PPA et rizipisciculteurs, même si cela n’apparaît pas clairement dans la Conventionde Financement, sont au centre du projet. La mission d’évaluation globale n’est malheureusement pas enmesure de savoir si les bénéficiaires potentiels ont été impliqués lors de la préparation du projet et del’étude de faisabilité, ni s’ils ont eu un impact significatif au niveau des activités du projet.

On peut effectivement penser qu’une implication à ce stade aurait permis de mieux mettre en évidenceles problèmes géo-climatiques dans le sud ouest et les problèmes d’organisation et de cohésion desbénéficiaires des PPI.

5.11.3 Les aspects fonciers

Le foncier, et plus précisément le mode de faire-valoir, peut apparaître comme un frein à larizipisciculture dans le cas où le paysan n’est pas certain d’avoir l’usage la saison prochaine desaménagements qu’il réalise aujourd’hui. En l’occurrence, en rizipisciculture sensu stricto, il a la mêmeimportance que pour la riziculture.

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Le projet a un impact positif sur l’environnement. En effet, d’une part les poissons peuvent jouer le rôlede témoin et d’indicateurs d’usage intempestif de produits phytosanitaires ou d’engrais. De cettemanière le projet permet de modifier positivement les habitudes culturales. D’autre part, il propose uneactivité alternative à une population croissante vivant dans une zone délimitée et de ce fait exerçant unepression de plus en plus forte sur les ressources naturelles. Le WWF entretient pour cette raison desrelations de travail actives et efficaces avec le projet, afin de diminuer les pressions exercées sur lesforêts primaires entourant Andapa.

5.11.5 Le financement rural (l’épargne et le crédit)

La Convention de Financement prévoyait une composante crédit qui n’a pas été développée par leprojet. Cette ligne de crédit devait permettre aux rizipisciculteurs et aux PPA d’acquérir le matérielnécessaire à leurs activités. Cette ligne de crédit n’a pas été disponible, par manque d’un protocoled’accord entre le projet et une banque de la place. L’expérience d’Andapa, associée à celle des HautsPlateaux, montre que le crédit n’est pas nécessaire au bon développement de la rizipisciculture. Aucontraire, dans certains cas, il peut être contre-productif, incitant des opérateurs dont la soliditéfinancière n’est pas certaine à se lancer dans la production d’alevins.

Il faut souligner que la réussite des 4 PPA d’Andapa et des rizipisciculteurs montre qu’un projet peutpromouvoir le secteur privé sans le subsidier.

La seule période critique pour les paysans est lors de l’empoissonnement, qui coïncide souvent avec lapériode de soudure. Une réponse appropriée à ce problème est le paiement anticipé des alevins, proposépar le projet et par quelques PPA, et qui correspond également à une forme d’épargne.


Les différents cadres nationaux responsables de la vulgarisation du projet ont bénéficié d’une formationauprès du projet des Hauts Plateaux ayant pour objet les techniques de la rizipisciculture. Il estcependant regrettable, que leur formation n’ait porté que sur les techniques et le matériel (carpe) utiliséspar le projet des Hauts Plateaux, et n’ait pas été adaptée aux conditions prévalant dans les deux régions.De plus, une sensibilisation à l’approche participative et d’animation de groupes aurait été souhaitable.

5.11.7 La vulgarisation

Une des deux composantes essentielles du projet était la sensibilisation de la population à larizipisciculture et la vulgarisation des techniques de production d’alevins et de grossissement. Le projeta utilisé et adapté les outils déjà développé par le projet PNUD/FAO, et les a complétés par d’autresoutils adéquats. L’intervention du projet dans ce domaine était donc pertinente, et satisfaisante auniveau de son efficience et de son efficacité, du moins à Andapa. Cependant, dans certains cas, lavulgarisation répondait mal aux besoins des bénéficiaires réclamant une aide pour la production detilapias.

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5.11.8 Les questions liées au genre

Les objectifs spécifiques du projet visaient l’augmentation de la consommation de poissons et desrevenus des paysans pratiquant la rizipisciculture sans distinction de genre. A priori, les activités de larizipisciculture participent bien à la cohérence économique et sociale du noyau familiale, donnant àchacun une tâche particulière et des responsabilités. Les décisions sont, dans la majorité des cas, prisesconjointement.

5.12 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

L’évaluation n’ayant couvert que le projet de l’UE, lui même réparti dans deux régions bien délimitéesde Madagascar, il est relativement difficile de porter un jugement sur la filière rizipisciculture àMadagascar. Néanmoins, les résultats à la fin de la campagne 96/97 porte à penser que l’approchedéveloppée par le PNUD/FAO est satisfaisante, puisque sur l’ensemble du territoire sont recensés 156PPA produisant 3 millions d’alevins achetés par 24320 rizipisciculteurs produisant 3250 tonnes depoissons. Les différentes actions menées par le Gouvernement, les bailleurs de fonds, ONGs et autresintervenants ont donc permis de relancer cette activité, mais les résultats sont encore loin des objectifsvisés.

5.12.1 Conclusions et recommandations sur l’action spécifique de la CommissionEuropéenne via le projet rizipisciculture

La mauvaise préparation du projet basée sur l’étude de faisabilité sous-estimant les contraintes externesa conduit la Commission Européenne à financer un projet de rizipisciculture dans la région de Bezaha,alors que dans les conditions climatiques, géologiques, et sociologiques actuelles cette activité n’est pasviable. Les difficultés rencontrées suggèrent d’abandonner toutes actions dans cette zone, et de seconcentrer plutôt sur Andapa. Les résultats à Andapa sont en effet meilleurs bien que la promotion de larizipisciculture sensu stricto n’ait pas rencontré le succès escompté.

Tant que la maîtrise de l’eau n’est pas garantie dans les périmètres irrigués, il est recommandé d’êtreprudent et de ne promouvoir la pisciculture qu’en étangs.

Les activités de production d’alevins de la station piscicole d’Andapa devraient être transférée aux PPA.Les infrastructures devraient être donc privatisées, à moins d’être récupérées dans le cadre d’un projetd’amélioration des géniteurs.

La Commission Européenne pourrait contribuer au développement de la rizipisciculture dans d’autresrégions de Madagascar et notamment dans le Centre, zone jouxtant le projet des Hauts Plateaux, aprèss’être assurée que les conditions minimales nécessaire à cette activité sont réunies, dont notamment: unebonne maîtrise de l’eau, des espèces adaptées aux conditions climatiques aussi bien pour leurreproduction que pour leur élevage et adaptées aux souhaits et exigences des rizipisciculteurs potentielset des consommateurs, un intérêt, voire une connaissance de la rizipisciculture de la population locale.

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5.12.2 Conclusions et recommandations sur l’action spécifique du Gouvernement

Le Gouvernement a une part de responsabilité dans l’échec du projet dans le sud, en ne respectant passon engagement de mise à disposition des terres nécessaires à l’aménagement de la station piscicole deBezaha.

Afin de contribuer à la structuration et au développement de la rizipisciculture, le Gouvernementpourrait entamer plusieurs actions dont:

• organiser un projet de recherche et d’amélioration des souches utilisées par les PPA et proposantdes géniteurs répondant aux conditions climatiques, de production et aux exigences desrizipisciculteurs et des consommateurs,

• prendre en charge la coordination des différents projets financés par les bailleurs de fonds,• doter la Direction des Ressources Halieutiques d’une unité responsable du développement de la

rizipisciculture,• doter les services provinciaux de moyens d’encadrement des PPA et de vulgarisation de la

rizipisciculture.

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CHAPITRE 6: AMENAGEMENTS HYDRO-AGRICOLES

6.1 LE CONTEXTE

Les aménagements hydro-agricoles occupent une place importante dans le système de productionagricole de Madagascar. Il est estimé qu’ils contribuent pour environ 15% au PIB et pour 88% à laproduction de riz, qui elle-même représente plus ou moins 40% de la production agricole de l’île.

La plupart des superficies sont irriguées par la capture des eaux de surface et par gravité. Lespérimètres irrigués sont de trois types:

- les Grands Périmètres Irrigués (GPI) occupent environ 120.000 ha. Leur taille est entre 3.000 et30.000 ha. Ils peuvent utiliser des ouvrages d’art conséquents,

- les Petits Périmètres Irrigués (PPI) occupent environ 170.000 ha. Leur taille est entre 200 et 3.000ha, et ils sont parfois pourvus d'infrastructures sophistiquées,

- les micro périmètres irrigués, couvrent environ 800.000 ha avec ou sans aménagements microhydrauliques, et ont une taille comprise entre 20 et 200 ha. Ce sont des périmètres gérés par lesexploitants dont les aménagements pour la capture de l'eau sont traditionnels, pouvant nécessiterchaque année des travaux d’entretien ou de reconstruction importants.

La distinction entre les PPI et les Périmètres Micro-hydrauliques n'est pas toujours évidente et estsouvent plutôt administrative que fonctionnelle. La plupart des GPI et les plus grands des PPI ont étéconstruits et gérés par des colons avant l'indépendance, puis reprises par des grandes sociétés para-étatiques qui sont maintenant pour la plupart dissoutes ou privatisées. Les périmètres sont dispersés partout dans le pays: la plupart des micro périmètres se trouvent sur lesHauts Plateaux, tandis que les GPI et les PPI sont plutôt situés dans la partie ouest, où ils bénéficient del'important réseau hydrographique. Depuis 1970, l’ensemble des périmètres irrigués se dégrade par manque d’entretien. Madagascar quidans les années 60 était exportateur de riz, importait au début des années 80, plus de 100 000 tonnespar an. En 1983, l'Etat, en concertation avec les différents bailleurs de fonds s'est lancé, dans un vasteprogramme de réhabilitation des infrastructures hydrauliques et d'organisation des usagers de l'eau. Ceprogramme concernait plus particulièrement les GPI gérés par les sociétés d'aménagements, et PPI gérésdirectement par l'Etat. Quant à l'intervention du gouvernement dans la microhydraulique, le programmede microhydraulique en milieu villageois a succédé en 1992 à l'Opération micro-hydraulique, lancée en1978, qui elle-même était la poursuite du projet "Groupement Opération Productivité Rizicole" lancédans les années 60.

Dans son plan quinquennal de 1986-1990, le gouvernement malgache indiquait comme objectifprioritaire, l'autosuffisance alimentaire, notamment par la production rizicole, et définissait desstratégies spécifiques dont entre autres, celle concernant les infrastructures hydro-agricoles et decommunication. Par l'adoption d'une loi-cadre pour l'entretien des PPI et la gestion de l'eau, legouvernement s'est également proposé d'aider, par des dispositions réglementaires, les collectivitésvillageoises par la fourniture d'encadrement et d'intrants. Le Projet National de Réhabilitation des Petits Périmètres Irrigués (Projet PPI) a été lancé en 1986, etvisait la réhabilitation de 116 petits périmètres, couvrant une superficie de 142.000 ha. L’un desprincipaux objectifs était de transférer la responsabilité de l’entretien, la gestion et la police des réseauxhydroagricoles réhabilités (transfert de gérance), notamment par la mise en place des Associations desUsagers de l’Eau (AUE). Ce projet a reçu l'aide de 5 bailleurs de fonds, parmi lesquels la Banque

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Mondiale, la CFD et le FED. Dans une première étape, la réhabilitation de 16 PPI, couvrant un total de17.000 ha, sur 5 ans a été proposée. A la fin de 1991, les réalisations s'élevaient à un total de 10.343 hay compris les périmètres réhabilités sur financement FED (PPI du Nord et Sud). Le Projet national duPPI est sous la tutelle du Ministère de l'Agriculture, un Coordinateur National a la responsabilité de lacoordination générale, l'exécution des projets étant confiées à la Direction du Génie Rural. Il est secondépar des coordinateurs régionaux, qui sont généralement les responsables régionaux du Génie Rural. Les dépenses publiques de plus en plus élevées pour l’entretien et la réhabilitation des périmètres85 ontconduit le gouvernement à adopter une nouvelle politique, visant son désengagement de la gestion despérimètres et le transfert de la responsabilité pour l'entretien des installations aux groupements debénéficiaires, c’est-à-dire aux AUE. Une loi a été votée en 1990, précisant les responsabilités des AUEdevant être établies sur chaque périmètre réhabilité. Dans sa Politique pour le Développement rural de 1994, le Gouvernement précisait les axes de sapolitique sous-sectorielle, les objectifs spécifiques étaient: - assurer la pérennisation des infrastructures hydro-agricoles, afin de permettre l'intensification

agricole et de promouvoir la diversification et les spécificités régionales,- réduire la contribution financière de l'Etat,- renforcer et accélérer la mise en place d'infrastructures rurales,- organiser les marchés ruraux pour valoriser les produits,- améliorer le cadre de vie des ruraux. Les stratégies clés pour atteindre ces objectifs étaient: - la mise en place des AUE dans tous les périmètres irrigués et l'organisation d'un appui pour ces

structures,- la redéfinition des tâches et rôles des services du Ministère de l'Agriculture,- l'orientation des interventions en fonction des capacités des AUE à prendre en charge leur périmètre,- la participation effective des usagers aux actions d'aménagement,- la protection de l'environnement des périmètres irrigués,- le désengagement de l'Etat de la gestion et de l'entretien des réseaux,- la réhabilitation et le développement des infrastructures rurales, basés sur la responsabilisation et la

participation des collectivités décentralisées, notamment pour les pistes de desserte agricoles et lesmarchés ruraux.

85 Avant 1986, une part très importante du budget du Ministère de l'Agriculture (souvent supérieure à 50%) était

consacrée à l'entretien et l'opération journalière des périmètres classés. Mais les fonds du gouvernement étaienttotalement insuffisants et le manque d'entretien de ces périmètres nécessitait des investissements de plus en plusimportants. En 1993, la réhabilitation des périmètres mobilisait environ la moitié du budget d'investissement duMinistère de l'Agriculture.

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6.2 LES INTERVENTIONS DE LA CE (FED) Le FED est intervenu dans le sous-secteur au travers de quatre projets, à différentes périodes et avec desstratégies différentes, mais qui toutes avaient comme objectif l’augmentation de la production agricolepar l’amélioration ou le développement d’aménagements hydro-agricoles. Ces quatre projets sont: • Le programme de mise en valeur de la Cuvette d’Andapa86: la composante agricole de ce projet a fait

l’objet de plusieurs Conventions de Financement sous les IIIème, IVème et Vème FED pour unmontant total de 15 millions d’ECU de l’époque;

• Le programme de microhydraulique en milieu villageois: en 1987, la République Démocratique

Malgache et la Communauté Economique Européenne signaient la Convention de Financement(C.F.) d'un montant total de ECU 11,91 millions, dont 8,35 à charge du FED et 3,56 à charge de laRépublique Démocratique Malgache;

• Le programme de réhabilitation de 4 périmètres rizicoles dans la Province de Toliara (projet PPI

Sud): en 1986, la République Démocratique Malgache et la Communauté Economique Européennesignaient la Convention de Financement (C.F.) d'un montant total de ECU 7,45 millions, dont 7,2 àcharge du FED et 0,25 à charge du budget national;

• Le programme de réhabilitation et d’appui à la riziculture dans la région d’Antsohihy, Befandriana et

Mandritsara (projet ABM-PPI Nord): en 1988, la République Démocratique Malgache et laCommunauté Economique Européenne signaient la C.F. d'un montant total de ECU 13,20 millions,dont 12,8 à charge du FED, 0,27 à charge de la République Démocratique Malgache et 0,13 à chargedes paysans. La composante agricole du projet représente ECU 6 millions, l’autre composante est laréhabilitation de pistes.

6.2.1 Objectif global, objectifs spécifiques et bénéficiaires a) Programme de mise en valeur de la Cuvette d’Andapa, composante agricole L’objectif global de l’ensemble des interventions est d’assurer le développement intégré de la cuvetted’Andapa, avec pour but d’une part, d’augmenter la production de riz dont l’excédent permettrait dediminuer le déficit existant dans le nord-est de Madagascar, et donc d’améliorer la balance en devises dupays, et d’autre part, d’accroître les revenus de la population rurale, par l’accroissement de saproduction de riz et de café et par les conditions de commercialisations de ces produits. Les objectifs spécifiques étaient le drainage du fond de la Cuvette et l’aménagement de périmètresrizicoles d’un total de 4,400 ha, l’adoption de la riziculture en double saison, l’installation d’un réseaude collecte et de commercialisation des produits agricoles. Les bénéficiaires qui étaient visés par la composante agricole du projet, bien qu’ils n’aient pas éténommés, devaient être: (i) les paysans dont les revenus devaient augmenter et qui devaient bénéficier desaménagements hydroagricoles, (ii) la population de la région du nord-est de Madagascar dont la sécuritéalimentaire devait être améliorée, (iii) l’Etat et la région concernée qui devaient être dotés de nouvellesinfrastructures.

86 Ce projet fait également l’objet au chapitre 8 du présent rapport de l’évaluation de la contribution de l’aide de la

Commission Européenne au développement et à l’évolution socio-économique de la Cuvette. On se référa à cechapitre, pour plus de détails et notamment concernant la composante désenclavement de la Cuvette.

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b) Programme de microhydraulique en milieu villageois L'objectif global du projet est de contribuer à l'accroissement de la production agricole, grâce à laréalisation d'ouvrages garantissant la maîtrise de l'eau dans les micro-périmètres. Le projet vise laréhabilitation des périmètres villageois ou familiaux par le remplacement des ouvrages traditionnels pardes ouvrages en dur, et par la construction d'ouvrages nouveaux pour les canaux. Les objectifsspécifiques sont la réhabilitation et la rentabilisation des unités de production villageoise, laparticipation au désenclavement des zones éloignées géographiquement par la construction de ponts,ponceaux, dalots et autres ouvrages sous routes, la consolidation, l'amélioration et l'extension de l'actionentreprise par les projets IVème et Vème FED, et depuis que la réalisation des ouvrages se fait parl'entreprise87, la contribution au développement des petites et moyennes entreprises dans la réalisationdes ouvrages.

Les objectifs quantifiés étaient la réalisation de 713 barrages, 123 actions annexes, 100 ouvragescommunautaires, et l'aménagement de 21 000 hectares. Une augmentation de la production annuelle deriz de 9300 tonnes était escomptée.

Les bénéficiaires du projet sont les paysans exploitants les périmètres aménagés et dans une moindremesure les personnes empruntants les différents ouvrages du réseau de communication.

c) Projet PPI Sud

L'objectif global du projet est la promotion des actions visant à l'autosuffisance alimentaire du pays,notamment dans les domaines rizicoles et oléagineux tant par l'amélioration de la productivité que par lavalorisation de nouvelles zones agricoles grâce à l'utilisation des technologies appropriées et notammentpar la maîtrise de l'eau, la production et la diffusion de semences sélectionnées et la fourniture d'intrantsagricoles.

Les objectifs spécifiques du projet sont l'extension des superficies cultivées, une culture de contre-saisonpar le biais de la maîtrise de l'eau, et l'amélioration des rendements par l'encadrement des paysans et lavulgarisation agricole. S'est ajouté en cours de projet comme objectif spécifique, la création destructures autonomes de gestion de ces périmètres auxquelles participent les usagers, notamment enassurant une partie des coûts d'intervention.

Le projet visait le réaménagement complet des réseaux de Belamoty et de Behara, la réalisation de travauxcomplémentaires dans les périmètres de Taheza et Manombo portant sur des opérations de protection, desauvegarde, de renforcement des réseaux et ouvrages d'irrigation, des aménagements parcellaires classiquesdes centres de multiplication des semences de Behara et de Taheza, et la remise en état de bâtiments à Tahezaet Behara. Le projet devait également encadrer les cultivateurs, avoir une action de vulgarisation au niveau destechniques culturales, introduire des semences sélectionnées, fournir des intrants, créer des pépinières d'arbresfruitiers et d'essence de reboisement.

Les principaux bénéficiaires du projet sont: (i) les exploitants et les propriétaires des terres aménagées,bénéficiaires des infrastructures réhabilitées et membres des AUE, (ii) dans une moindre mesure lapopulation locale qui bénéficie de l’augmentation du disponible en riz et autres produits de contre-saison.

87 La réalisation par l'entreprise a succédé à celle en régie en 1992 avec le changement d'organisation qui a suivi la

mise en place de la nouvelle direction du projet Microhydraulique.

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d) Projet ABM - PPI Nord

Ce projet prévoyait un volet agricole et un volet de pistes rurales. Le volet agricole concernait la réhabilitationde 10 petits périmètres irrigués (2.075 ha), la réalisation de 120 ouvrages de micro-hydraulique (2.400 ha), laremise en état de bâtiments existants, l'appui aux vulgarisateurs (vulgarisation, organisation, fournitures,intrants,...) sur les zones irriguées ou non irriguées, l'optimisation du système de production agricole(composante Recherche Développement). Le volet pistes comprenait des travaux de réhabilitation de l'axeBefandriana-Mandritsara (115 km), de la piste d'Ambararata (45 km) et de la piste Mandritsara-Marotandrano (43 km), et la surveillance des travaux et entretien des pistes jusqu'à l'achèvement duprogramme.

L'objectif global de ce projet est de contribuer à l'amélioration de la sécurité alimentaire à Madagascar etl'augmentation des revenus des agriculteurs. Les objectifs spécifiques étaient la pérennisation des ouvrages demicro-hydraulique (construction d'ouvrages en béton remplaçant les ouvrages en terre), l'aménagement de PPIet leur extension, l'organisation des paysans en groupements et AUE, l’appui à la riziculture, et enfin ledésenclavement de la région par la réhabilitation de pistes de dessertes.

Depuis avril 1993, ces objectifs spécifiques ont été complétés par:

- la promotion de groupements de producteurs pour l’entretien et la gestion des périmètres,l’approvisionnement en intrants et matériels, le crédit, le stockage,

- la réalisation des travaux complémentaires ou de reprise sur les périmètres ayant déjà bénéficié d’uneintervention mais non fonctionnels,

- la réalisation du périmètre de Besanaka-Kalandy (400 ha) en complétant les études et en engageantles travaux,

- la réalisation des études et travaux permettant de respecter un objectif de 12 périmètres de micro-hydraulique en 1996 et 25 en 1997.

Les principaux bénéficiaires du projet sont: (i) les exploitants et les propriétaires des terres aménagées,bénéficiaires des infrastructures réhabilitées et membres des AUE, (ii) les membres des groupements deproducteurs (qui peuvent être les mêmes que les précédents) bénéficiant d’un meilleur accès auxsemences et outillages, aux stockages des récoltes, et aux services financiers, (iii) dans une moindremesure la population locale qui bénéficie de l’augmentation du disponible en riz et autres produits decontre-saison.


a) Programme de mise en valeur de la Cuvette d’Andapa, composante agricole

Se référer au chapitre 8, point 2.2

b) Programme de microhydraulique en milieu villageois

La zone d'intervention du projet se situe sur les Hauts-Plateaux. Elle couvre 12 sections, entreAntananarivo et Fianarantsoa88. Cette zone d'intervention sera étendue prochainement au Nord et au Sudpar le projet de Microhydraulique Rizicole Villageoise.

Le FED a appuyé l'Opération Microhydraulique sous le IVème et Vème FED. 1250 barrages en dur et150 ouvrages annexes ont été construits sous cette période. Suite au succès remporté par ce projet, laCommission a décidé de le poursuivre sous le VIème FED et ce pour une durée initiale de 4 ans. Mais 88 Ces sections sont: Manjakandriana, Arivonamamo, Ambatolampy, Antsirabe, Ambositra, Fianarantsoa,

Ambalavao, Ambatofinandrahana, Ikalamavony, Moramanga, Ankazobe, Miarinarivo.

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en janvier 1990, après deux années d'activité et pour des raisons de divergence avec le Directeur del'Opération, la Commission a suspendu son aide. Le projet a redémarré en 1992 avec une nouvelleéquipe de cadres et un nouveau directeur. Depuis lors les travaux sont effectués à l’entreprise et nonplus en régie.

Le projet aura finalement fonctionner de 87 à 90 et de 92 à 95 sur le budget initial. Après le départ del’AT, fin 1995, le projet a poursuivi ses activités grâce à un reliquat de fonds du VII FED et aux fondsde contrepartie pour 1997, mais seulement au ralenti.

Les activités principales du projet, depuis son redémarrage, sont la sélection des périmètres à aménager,la réalisation d’études préliminaires, techniques et sociologiques, le lancement d’appels d’offres pour laréalisation des travaux par entreprise, leur suivi, la remise des infrastructures aux bénéficiaires, et lamise en place d’AUE. L’approche actuelle du projet est participative, puisque ce sont les bénéficiairesqui doivent effectuer la demande d’intervention du projet auprès des autorités locales et du bureau duPMHL. D’autre part, les bénéficiaires doivent intervenir dans les travaux en en effectuant certains(travaux de terrassement, creusement de canaux, etc.) ou en apportant des matières premières.

Le projet victime de son succès reçoit un nombre de demandes très supérieur à sa capacité de réponse.Les critères de sélection qu’il adopte actuellement sont l’accès des périmètres, la superficie irriguée, lenombre de bénéficiaires, le coût unitaire par hectare et la motivation des paysans.

Même si un système de suivi et évaluation a été installé, il ne permet pas de donner un bilan précis desactions du projet, les données disponibles sont celles relatives aux derniers aménagements.L’augmentation des rendements et l’impact des aménagements sur les revenus des bénéficiaires n’estpas repris (ni les données qui permettraient de les estimer). La seule donnée disponible sur les résultatsdu projet est la surface totale aménagée qui en 1995 s’élevait à 24.000 ha, soit 3.000 de plus quel’objectif initiale de la CF.

c) Projet PPI Sud

Le projet PPI Sud fait partie du programme national Petits Périmètres Irrigués (PPI). Il visait laréhabilitation de quatre réseaux d'irrigation, Manombo le long de la rivière Ranozaza, Bezaha le long dela Taheza rive droite, Belamoty en amont de Bezala sur le fleuve Onilahy et Behara, proche deAmbowombe (Tolagnaro) et donc fort excentré par rapport aux trois autres. L’ensemble de cespérimètres totalisent une superficie d'environ 8.000 ha. Le projet est principalement situé dans le sudouest du pays, dans la province de Toliara.

Le Projet PPI Sud a connu, suite à sa réorientation après son évaluation à mi parcours en 1992, deuxphases. Au cours de la première phase (1986 à 1992), le projet était sensé réhabiliter 4 périmètres, tousd'une taille relativement importante. Les travaux ont été exécutés en 1987/90 pour trois d’entre eux:Taheza Rive Droite, Belamoty et Behara. Les progrès ont été très lents, la qualité des aménagementsmédiocre, et l'encadrement des AUE presque inexistant. Les travaux proposés pour le quatrièmepérimètre, Manombo Ranozaza, n'ont pas été exécutés.

En 1993, Le projet était restructuré avec l'appui d'un Bureau d'Etudes et d'un nouvel AssistantTechnique. Pendant les quatre dernières années, les activités du projet se sont déroulées sur 27périmètres, y compris les quatre réseaux d'irrigation inscrits au début de projet. Pour les nouveauxpérimètres la plupart des interventions ont été très modestes et ont suivi le principe de la participationréelle des usagers et d’une progressivité des travaux. Une composante importante du projet était alorsl’appui aux structures paysannes dans le but de promouvoir et d’assurer la viabilité des AUE.

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Les seuls résultats quantitatifs disponibles pour cet exercice de synthèse sont les augmentations derendements de la production de riz exprimées en ECU en comparaison des sommes déboursées. Cesrésultats sont repris dans le tableau suivant:

Périmètres Coûts totaux Productionsupplémentaire

(milliers d'ECU) (milliers d'ECU)Belamoty (3 années deproduction)

69 540

Taheza Rive Droite (2 annéesde production)

1552 702

Behara 17 non chiffrableManombo Ranozaza 19 non chiffrable

Les résultats quant à la création et l’opérationnalité des AUE sont mitigés. Malgré un taux derecouvrement insuffisant des cotisations, la seule AUE de Belamoty qui comporte environ 3000 usagers,fonctionne relativement bien grâce au charisme de son président et à l’application de la dina (règlementintérieur). De 1989 à 1994, le vaste périmètre de la Taheza était organisé en une seule AUE. En 1993,14 AUE regroupées ont été mises en place et groupées au sein d’un Comité de l’Eau (KNR). Certainesd’entre elles ont de sérieux problèmes de conflits internes qui empêchent leur bon fonctionnement. Letaux de recouvrement des frais d’entretien a ainsi varié en 1996 de 96% pour la meilleure AUE àseulement 24% dans le pire des cas. A Behara, la première AUE qui regroupait tous les usagers a étédivisée en 1995 en 7 AUE distinctes regroupées au sein d’un KNR. Mais cette nouvelle organisationn’est pas reconnue par tous et n’est donc pas opérationnelle. Sur l’ensemble des quatre canaux deManombo Ranozaza, les paysans n’ont pas réussi à s’organiser pour créer des AUE. Une seule AUE estétablie sur le canal rive droite.

d) Projet ABM - PPI Nord

Ce projet, comme le projet PPI Sud fait partie du programme national PPI. Il est situé dans la provincede Mahajanga et couvre les trois sous-préfectures d’Antsohihy, Befandriana et Mandritsara. Son siègeest situé à Befandriana.

Le projet a été préparé en 1987. Très rapidement était mise en oeuvre la composante pistes, lacomposante agricole ne démarrait qu’en 1989. La composante agricole a connu de sérieuses difficultés,dues notamment à des ressources humaines insuffisantes. L’évaluation à mi parcours réalisée en 1995décelaient énormément de problèmes. Les réhabilitations étaient mal faites et nécessitaient des travauxsupplémentaires. Sur 17 périmètres ayant bénéficié d’aménagements de micro hydraulique, 8 d’entreeux n’étaient pas opérationnels. Les AUE étaient peu fonctionnelles et ne permettaient pas le bon usagedes périmètres.

Une restructuration et l’embauche de nouveaux personnels suivaient cette évaluation (un nouvelassistant technique avait déjà pris ses fonctions en 1994 mais n’avait pas eu le temps nécessaire deréorienter le projet). Un nouveau directeur était nommé en 1996. En 1997, l’équipe de cadres comprend42 contractuels et 23 fonctionnaires. Le projet a pu intégrer les services administratifs du Génie Rural etde l’Agriculture; les deux directeurs de la circonscription de la région de Sofia sont ainsi les chefs deservices de génie rural et de la vulgarisation agricole du projet.

Le projet est composé de deux sections. La section agricole, composée majoritairement de fonctionnaires duMinAGRI, est chargée de la vulgarisation agricole et plus particulièrement de la mise en valeur desaménagements. La section Génie Rural est composée de trois sous-sections. La première est responsable del'appui aux institutions rurales et à la structuration paysanne, c'est-à-dire les AUE. La seconde est le Service de

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Gestion des Ressources Hydrauliques (SGRH) et aide les AUE à gérer l'eau. Enfin le bureau d'études estchargé de l'étude des bassins versants à aménager, de leur hydrologie, du relevé et du calcul des crues, ducheminement topographique du ou des canaux, du dimensionnement des ouvrages et du calcul de stabilité deces ouvrages.

L’aménagement des 10 périmètres à réhabiliter prévu dans la CF vient d’être achevé avec la fin destravaux du périmètre de Besanaka-Kalandy. Par contre le programme des travaux de micro hydrauliqueest loin d’être achevé. Fin du printemps 1997, seulement 51 périmètres avaient été aménagés, alors quela CF prévoyait la réalisation de 120 ouvrages de micro hydraulique.

La plupart des réhabilitations ont été réalisées de 1993 à 1995 et les travaux ne sont pas encore terminéssur plusieurs périmètres. Les canaux et les ouvrages sont encore neufs et donc ne nécessitent pas ungrand entretien. Comme les travaux sont réalisés en utilisant la méthode participative et progressive,toutes les prises secondaires et tertiaires ne sont pas encore construites.

Le projet a participé à la création de 44 AUE dont 29 ont été officialisées. Le nombre des usagersmembres inscrits dans les AUE est de 2464 et la superficie totale irriguée est de 2768 ha.L’encadrement des AUE est fait par 6 conseillers animateurs, contractuels du projet. Les taux derecouvrement des frais de fonctionnement et des frais d’entretien varient d’une AUE à l’autre et d’unerégion à l’autre. Les taux moyens du projet étaient respectivement de 56% et 31% en 1996 et de 74% et45% pour les 5 premiers mois de 1997. Ces taux très bas mettent en péril la pérennité des associations.En revanche les taux de réalisation des travaux d’entretien manuels sont entre 90% et 100%.

Parallèlement à la structure du projet, l'ONG FERT89, met en oeuvre depuis 1993 le volet "promotion desgroupements de producteurs" dans les deux sous-préfectures de Mandritsara et Befandriana. Au travers de ses175 groupements regroupant 1800 membres au sein de 76 villages, FERT a pu établir des programmes pourl’épargne et le crédit, l’approvisionnement des intrants, le stockage des récoltes et leur commercialisation. Lesrésultats sont les suivants:

• Les Caisses d’Epargne et de Crédit Agricole Mutualiste (CECAM) ont été introduites pourpromouvoir le crédit et l’épargne. Elles sont 7, comportent 754 membres, et ont octroyé depuis avril1996 200 crédits pour un montant de 53,5 millions de FMG;

• La location-vente mutualiste est un système de crédits, octroyés à partir d’un fond de crédit du

projet, permettant l’acquisition du matériel agricole et de biens d’équipement. 350 crédits ont étéoctroyés pour un montant de 126 millions de FMG;

• Un réseau de 8 magasins de vente d’intrants agricoles a été établi depuis 1994, et le chiffre d’affaires

réalisé était de 243 millions de FMG en 1996; • Stockage des récoltes: un autre fond de crédit du projet a permis aux paysans de stocker leurs

récoltes pour mieux les commercialiser. Depuis 1995, le nombre de crédits octroyés s’élève à 592,pour un total de 147,3 millions de FMG pour le stockage de 523 tonnes de paddy. Le projetsubventionne la construction de GCV (Greniers Communs Villageois), dont 17 sont opérationnels,avec une capacité de stockage de 500 tonnes, et huit sont en construction.

89 L’action de FERT a été soigneusement étudiée par la mission transversale sur le rôle et l’organisation des

bénéficiaires, la promotion des actions de base dans le monde rural et le financement rural. Elle est reprise auchapitre 9 du présent rapport.

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6.3 PREPARATION ET CONCEPTION DES PROJETS

Les quatre projets ont été préparés à des époques où le cadre logique et l’approche participativen’existaient pas ou étaient peu utilisés. De ce fait aucune des préparations de ces projets ne les ontutilisés. La conception des projets était trop tournée vers la réalisation des infrastructures et ne prenaitpas suffisamment en compte les bénéficiaires, leurs attentes et leur structuration. Elle privilégiait doncla réhabilitation physique des périmètres sans se soucier de la mise sur pied d’organisations paysannesadéquates qui assuraient le fonctionnement et la pérennité des aménagements.

Certains aménagements notamment celui de la Taheza sont trop sophistiqués pour que les usagers soientcapables de comprendre leur fonctionnement et puissent les gérer de manière autonome.

De ce fait, des réorientations importantes ont été nécessaires et se sont produites pour les trois plusrécents projets. Les équipes des projets organisées à partir des études de préparation ont du êtremodifiées, certaines personnes ont du être remplacées, d’autres embauchées. La reconnaissance desbesoins organisationnels des paysans en AUE a ainsi conduit le projet micro hydraulique à engager 15conseillers animateurs en 1995, le projet PPI Sud à acheter les services d’un bureau d’études proposantdes socio-animateurs et le projet PPI Nord à changer et augmenter l’effectif des conseillers animateurs.

La répartition des tâches et des responsabilités entre les différents acteurs - administration, assistancetechnique, bailleur de fonds et bénéficiaires - était trop imprécise et a conduit à des vides ou à desdysfonctionnements. Par exemple, le projet micro hydraulique jusqu’en 1992 était maître d’oeuvre etmaître d’ouvrage. Tandis que le projet PPI Sud ne possédait pas dans sa structure de responsables auniveaux de l’exécution et n’avait pas de directeur de projet.


De manière générale, le suivi des projets et leur supervision par l’administration et la CE sontinsuffisants. Il n’y a pas de réels comités de pilotage qui permettent de réagir promptement auxdifficultés rencontrées par les projets en prenant rapidement les décisions qui réorientent les projets demanière adéquate. Les projets ont plutôt été livrés à eux-mêmes et n’ont pas bénéficié de visitesfréquentes de l’administration ou de la CE. En l’absence de ces visites, la distance et les difficultés decommunication entre les sites des projets et les sièges des administrations souvent établis àAntananarivo ont sans doute été un handicap majeur au suivi des projets. Depuis 1990, le ProjetNational de réhabilitation des Petits Périmètres Irrigués possède un service de S&E, mais ce dernier ensous-effectif n’est pas complètement opérationnel.

Trois des quatre projets ont bénéficié d’évaluation. Les deux projets PPI ont été évalués à mi-parcours.Ces évaluations ont été cruciales pour la réorientation des projets et il semble aujourd’hui que sans ellesles projets n’auraient pas atteints les résultats actuels. Le projet de micro hydraulique a été évalué en1995, soit en fin de parcours. Quant au projet d’Andapa, il n’a jamais fait l’objet d’une évaluation et asouffert du peu de critiques extérieures.

En général, les projets n’ont pas bénéficié de système de S&E:

• Le programme de mise en valeur de la cuvette d’Andapa ne possédait pas de système de S&E;• Le projet micro hydraulique possède une base de données qui permet essentiellement le suivi

financier des activités du projet. Le service de S&E, même s’il a obtenu des données sur lesrendements, n’a pas enregistré les informations nécessaires à l’évaluation de l’impact de chaqueaménagement sur les revenus des bénéficiaires. Il privilégie également les nouveaux aménagements

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par rapport aux anciens et néglige de cette manière le traitement des informations sur lesaménagements plus anciens;

• Le système de suivi du projet PPI Nord a été mis en place en 1992 mais ne donnant pas satisfaction,il a été décidé de le restructurer en 1995. En 1997, aucune personne n’avait été désignée pouroccuper les fonctions de responsable du S&E;

• Le projet PPI Sud est dépourvu de service de Suivi et Evaluation. Les seules activités utiles sont lacollecte des données sur le nombre d’usagers. L’ONG Rano Sy Vary qui est une émanation du projetcommence à enregistrer des données sur les périmètres et sur les aménagements, mais est loin d’êtrecapable de donner par exemple l’impact des investissements.

6.5 HYPOTHESES NON RENCONTREES ET CONTRAINTES AYANT AFFECTEES LES

RESULTATS DES PROJETS

Tous les projets ont sous-estimé l’importance du transfert de responsabilité, d’entretien et de gestion despérimètres aux usagers et ses difficultés. Les obstacles à ce transfert ont été multiples: (i) difficultéspour certaines populations à passer du statut d’assistés à celui de personnes responsables de leur destin,(ii) difficulté d’appropriation des ouvrages réhabilités et de compréhension de leur fonctionnement (iii)difficulté de créer des AUE opérationnelles (iv) difficultés résultant des hétérogénéité ethniques. Celles-ci peuvent être en effet en opposition avec les structures hiérarchiques traditionnelles, propices à desconflits internes, et souffrir de l’ingérence exercée par des personnes ayant un pouvoir politique oufinancier, le tout résultant en des difficultés de recouvrement des frais d’entretien et de fonctionnementet en la non application des règlements internes.

En général, les services du génie rural ont disparu trop rapidement et n’ont pas réalisé le transfertadéquat aux usagers du fonctionnement de leur réseau. De plus, les programmes de vulgarisation quidevaient venir en appui à certains projets n’ont pas été à la hauteur de ce qui était escompté et lavulgarisation de la gestion hydraulique et de l’agriculture irriguée généralement absente.

Les préparations des projets ont sous-estimé les difficultés de pourvoir les postes de directeur et decadres nationaux des projets. En effet, plusieurs projets dont en particulier le projet PPI Nord ont eu dumal pour embaucher des cadres nationaux compétents sous la contrainte des niveaux de rémunération dela fonction publique et ont du faire appel à des artifices de primes pour contourner cet obstacle. Il a falludans certains cas plus de deux ans pour trouver les personnes adéquates.

Enfin le changement d’approche des projets PPI qui ont progressivement adopté une approcheparticipative et progressive ont contraint les projets à allonger la durée de leur interventions.

On se référa au point 5 du chapitre 8 pour les hypothèses non rencontrées et les contraintes ayantaffecté le programme de mise en valeur de la cuvette d’Andapa.

6.6 PERTINENCE

Dans le contexte de diminution puis de stagnation de la production nationale de riz conjuguée à unecroissance annuelle moyenne de la population de 2,8%, il était pertinent de viser comme objectif globalla sécurisation alimentaire et l’augmentation de la production agricole par la réhabilitation de périmètresrizicoles.

Il était également pertinent d’associer à la réhabilitation des périmètres et au volet agricole un voletpistes afin de désenclaver les régions, de faciliter les échanges, voire de permettre l’écoulement desfuturs excédents de riz et d’assurer un meilleur prix au producteur.

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Les trois projets les plus récents ainsi que le projet d’Andapa dans sa dernière phase ont suivi lapolitique de désengagement du gouvernement dans la gestion des périmètres, et de transfert de laresponsabilité de la gestion et de l’entretien des périmètres aux usagers, fédérés en organisationsautonomes. Si le principe est en accord avec la politique de libéralisation de l’économie, il est cependantregrettable que son application initiale ait ignoré l’approche participative, et ait privilégié premièrementune approche dirigiste, et deuxièmement donné la priorité aux infrastructures par rapport aux besoins enstructuration des usagers. Aucune des Conventions de financement ne prévoyaient des moyensspécifiques pour la mise en place des AUE, ni pour la formation de leurs responsables. Les premiersrésultats des projets ont montré le peu de pertinence d’une telle approche et ont conduit à la réorientationdes projets.

Il est clair aujourd’hui que le Gouvernement et la CE ont sous-estimé les difficultés d’organisation desAUE sur les PPI et GPI. L’expérience montre que les difficultés sont proportionnelles à la taille dupérimètre. Les projets PPI et particulièrement le projet PPI Nord ont adopté de manière ad hoc uneapproche micro hydraulique qui permet de mieux contrôler et sélectionner les périmètres à réhabiliter enfonction de la situation socio-organisationnelle et des possibilités d’application du principe deprogressivité des aménagements.

6.7 EFFICIENCE

Les projets PPI, GPI et dans une moindre mesure le projet de micro hydraulique ont souffert à leurdémarrage de peu d’efficience de leurs activités du fait d’une mauvaise conception de leur organisationet d’un faible suivi de gestion. Le manque de moyens et donc d’activités au niveau de la structurationdes usagers en organisations autonomes a été très préjudiciable aux projets. Ces activités auraient duprécéder les travaux afin d’associer les bénéficiaires à l’aménagement de leurs périmètres à la fois auxniveaux de leur conception et de leur réalisation. L’adoption par la suite des approches participative etprogressive des travaux a permis d’améliorer les résultats des projets.

Cependant, les projets sont toujours handicapés par le sous effectif et le statut temporaire de leursconseillers animateurs. La formation qu’ils reçoivent à leur prise de fonction semble insuffisante pourleur permettre d’assurer leur tâches. Elle devrait donc être complétée. Les conseillers animateurssouffrent également d’un manque de reconnaissance de la part des services du Génie Rural et de lavulgarisation agricole.

Il faut noter que les projets ont, à juste titre, arrêté de travailler sur certains périmètres tant qu’aucuneAUE reconnue et opérationnelle n’ait réellement émergé.

Tous les projets ont nécessité la prolongation de leurs activités du fait de leur faible performance. Pourmémoire la composante du projet de mise en valeur de la Cuvette d’Andapa devait durer 6 ans et a étéprolongée deux fois, respectivement 8 ans et 3 ans, les deux projets PPI devaient durer deux ans et sontmaintenant vieux de 8 ans. Les bons résultats du projet micro hydraulique ne doivent pas non plus faireoublier ses difficultés du début des années 90 et sa prolongation.

La qualité de nombreux ouvrages sur PPI et GPI laisse à désirer et amène à penser que les fonds de laCE ont été dans certains cas mal utilisés. Les ouvrages et les réalisations du projet micro hydrauliquesont quant à eux bien exécutés mais l’absence de contrôles et un mauvais choix du personnel avant lechangement de la direction ont conduit à des pertes de fonds.

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Il semble également que certains projets aient souffert de retards dans le déblocage des fonds pour lesDevis Programmes qui ont retardé leurs activités. Ces retards sont dus aux lenteurs administratives et àla complexité des procédures. Des retards dans les audits locaux ont également pénalisé le rythme desdécaissements ultérieurs.

6.8 EFFICACITE

L’efficacité du projet d’Andapa sera traitée au point 8.8.

Les deux projets PPI étaient peu efficaces avant la réalisation des évaluations à mi parcours. Laréorientation de leurs activités a permis aux deux projets de gagner en efficacité. Cependant peud’indicateurs objectivement vérifiables permettent de l’apprécier.

En effet, les augmentations des rendements et des revenus des bénéficiaires ne sont pas connues pour leprojet ABM. L’efficacité du projet ne peut être appréciée qu’au travers des périmètres réalisés et desAUE opérationnelles, qui ne sont malheureusement pas nécessairement les meilleurs indicateurs. Dupoint de vue du calendrier des travaux, le projet bien qu’ayant pris un sérieux retard a atteint l’objectifde réhabilitation de 10 périmètres, par contre le projet est loin des 120 ouvrages de micro hydrauliqueréalisés. Bien que le nombre des AUE augmente et que leurs structuration et organisation s’améliorent,leur fonctionnement demande toujours un appui et un effort extérieur important.

On ne connaît pas le nombre d’hectares réhabilités par le projet PPI Sud. Néanmoins ce dernier a estimél’augmentation de la production due aux investissements. Il ressort de cette estimation (voir point 2.2.c)que l’efficacité et même l’efficience dépend de manière très importante de l’ampleur des travaux àréaliser et des périmètres. Ainsi le périmètre de Taheza rive droite, de loin le plus complexe des 4périmètres du PPI Sud, qui a nécessité la reconstruction d’un siphon, après qu’un cyclone l’ait emportéen 1993, et qui demande un suivi important au niveau du contrôle des rivières du bassin-versant afin dene pas ensabler le périmètre, a canalisé 93% des investissements du projet. Le gain de production surTaheza équivaut après deux années de récolte à un peu moins de la moitié du coûts des investissementsalors qu’après seulement trois années de production à Belamoty, le gain de production équivaut à près de8 fois le coût de l’investissement.

Le projet de micro hydraulique est de loin le plus efficace des projets d’aménagements hydro-agricolesfinancés par le FED. En effet, en 1995 le projet avait dépassé de 3000 ha son objectif de 21.000 haaménagés. De plus, une enquête de rendement sur un échantillon de 30 périmètres, alors que le projet ena réhabilité plus de 2000, a montré une augmentation du rendement de 0.6 tonne par ha.

Il est clair que comme pour l’efficience, les causes principales du manque d’efficacité des projets sont lapauvre conception et préparation des projets, le manque de suivi gestionnel et le problème dedisponibilité de ressources humaines.

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6.9 IMPACT

Les projets ont eu un impact positif sur la production de riz et certainement sur l’augmentation desrevenus des bénéficiaires bien que ces impacts ne soient pas quantifiés, faute de suivi adéquat. Leszones des projets sont devenues exportatrices de riz: le surplus de riz produit sur les périmètres deTaheza, Belamoty et Manombo Ranozaza est commercialisé dans les autres villages ou villes du Sud-ouest, celui des périmètres de Mandritsara et Befandriana l’est à Antsiranana et Antananarivo, et celuid’Andapa l’est au Nord-est. Les bénéficiaires des aménagements ont également pu développer descultures de contre-saison qui améliorent leur régime alimentaire et leur revenu.

Les projets, depuis leur réorientation ont un impact positif sur la structuration des usagers et sur leurcapacité à prendre en charge leur propre développement. Le projet PPI Nord par le soutien du FERT ettout particulièrement au niveau de commercialisation des produits agricoles et de l’achat des inputscontribue à l’amélioration des revenus des bénéficiaires.

Les projets, qui ne différenciaient pas les bénéficiaires suivant leur genre, ne semblent pas avoir eud’impacts négatifs sur les relations entre hommes et femmes. Au contraire, il semble que les femmessoient bien incorporées au processus d’organisation du monde rural, du moins dans le nord et dans lecentre du pays: certaines d’entre elles sont membres des AUE, des groupements de producteurs et desCECAM, ou occupent des fonctions au niveau de leur gestion ou font partie du staff des projets. Lesfemmes sont entre autres très appréciées en tant que conseiller animateur des AUE.

6.10 VIABILITE

La viabilité des périmètres, pour les structures qui sont effectivement gérables par les usagers90, estessentiellement fonction de la viabilité des AUE. Or dans l’ensemble la viabilité des AUE n’est pasacquise. Les AUE ne sont pas viables des points de vue financier et social. Des efforts doivent êtreentrepris pour leur renforcement au niveau de la collecte des frais de cotisation et d’entretien despérimètres et également au niveau de la compréhension par les usagers de leur fonction et de leurnécessité. Il faut également assurer la représentativité des AUE, la communication entre les instancesdirigeantes des AUE et les usagers, et l’application du règlement interne. D’autre part pour assurer lacohésion interne au sein d’une AUE ou entre AUE dépendantes d’un même canal, il faut améliorer lamaîtrise de l’eau et son partage. Pour l’instant trop d’eau est gaspillé suite à une mauvaise mesure desdébits et à l’approvisionnement en excès des parcelles en amont du périmètre au détriment de celles enaval.

D’un point de vue technique, les derniers ouvrages ou réhabilitations réalisées ont privilégié desouvrages simples peu sophistiqués permettant un entretien facile. L’un des principaux risques menaçantla viabilité des périmètres aménagés est l’ensablement. Un suivi permanent des bassins-versants et enparticulier du réseau hydrographique est nécessaire dans certains périmètres (notamment ceux du PPISud). Par exemple sur Taheza, des travaux fréquents pour contrôler les crues de rivières et dirigercelles-ci vers les siphons ou ponts bâchés aménagés assurent la pérennité des périmètres.

La viabilité économique des aménagements dépend également des possibilités de commercialisation desexcédents produits et des moyens de production disponibles et de leurs coûts. Des efforts doivent doncêtre poursuivis au niveau de l’organisation du monde rural et du réseau de transport entre les zonesproductrices et les zones consommatrices.

90 Certains ouvrages trop complexes ou dont l’importance dépasse les seuls usagers des périmètres doivent en effet

rester sous le contrôle de l’Etat.

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Les zones des projets PPI et micro hydraulique offrent encore de nombreuses potentialités en termes desuperficies à aménager. Le projet micro hydraulique a reçu 10 fois plus de demandes qu’il ne peut entraiter, les deux autres projets ont identifié d’autres périmètres à aménager dans leurs zones d’actionsqui répondraient bien à l’approche participative et progressive.

On se référa au point 9.10 pour la viabilité du programme de mise en valeur de la Cuvette d’Andapa.

6.11 LES THEMES TRANSVERSAUX

6.11.1 Le processus de gestion de la coopération, le dialogue politique, les rôles del’Administration, de la Commission, des autres intervenants et l’organisation desprojets

L’ensemble des projets a montré un déficit de suivi de gestion de la part de l’Administration et de laCommission. Bien que tous les projets aient le même objectif global de sécurisation alimentaire et queles deux PPI fassent partis du Programme National de Réhabilitation des Petits Périmètres Irrigués, il nesemble pas que les quatre projets aient été coordonnés et soient le produit d’une stratégie commune. Eneffet, les erreurs des uns n’ont pas bénéficié aux autres, ou du moins pas de la manière dont on aurait pul’espérer. Il ne semble pas non plus qu’au niveau des bailleurs de fonds participants au programmenational de réhabilitation des PPI91, des transferts d’informations aient permis d’améliorer de manièresignificative les performances de l’ensemble des projets.

Par ailleurs, il ne semble pas que la Commission et le Gouvernement malgache aient eu une stratégieclaire pour l’organisation de la direction des projets. En effet, ils ont tous suivi un modèle différent: unesociété d’Etat pour Andapa, assistée dans les faits par un bureau d’études; une direction autonome maissous la tutelle du Ministère de l’Agriculture pour le projet micro hydraulique; une intégration dans lesstructures du Génie Rural au niveau provincial appuyée par un assistant technique et un bureaud’études pour le PPI Sud; et une structure semblable pour le projet PPI Nord.

Une constance dans ces projets est la difficulté d’embaucher des cadres locaux et un directeur du projetlocal avec les qualifications, l’habilité et l’expérience requise aux conditions de rémunérations desfonctionnaires.

6.11.2 Le rôle et l’organisation des bénéficiaires

Ce point concerne surtout les AUE. Il a fait l’objet d’une mission croisée additionnellement92 et seradiscuté au chapitre 9.


Bien que la mission spécifique n’ait pas récolté de données sur les différents modes de faire valoir, ilsemble que le mode de faire valoir direct soit le plus important, suivi par le métayage (bien qu’il soitinterdit), la location et l’emprunt de terre. Le métayage et la location posent le problème du débiteur réelaux AUE des frais de cotisation et d’entretien. En effet, en l’absence de titres de propriété et suivant latradition malgache qui veut que la terre appartienne à celui qui la cultive, les propriétaires ont intérêt àchanger de métayer ou de locataire chaque année, ce qui met en péril une organisation de périmètres parAUE. En conséquence les deux projets PPI et le projet micro hydraulique sélectionnent à juste titre leurszones d’action en fonction du MFV en écartant celles qui ont un taux de métayage et de location tropgrand.

91 La Banque Mondiale (IDA) et la Caisse Française de Développement financent également des projets PPI.92 Mission conjointe de EARTH, Cargill et ADE.

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Il est donc clair que le problème de sécurisation foncière est un handicap au développement du secteurdes aménagements hydro-agricoles et pénalise les paysans sans terres (métayers et locataires).


L’érosion est un problème majeur mais n’est pas suffisamment bien suivi à Madagascar. Le serviced’hydrologie ne réalise pas d’échantillonnages systématiques de la charge en sédiment des fleuves, lesmesures de débits des fleuves ne sont plus réalisées et le réseau de pluviomètres a été fortement réduit.L’érosion, est accrue par le déboisement et les feux de brousse. Le gouvernement, conscient de ceproblème possède un projet national de protection de l’environnement, dont l’exécution est confiée àl’ANAE (Association Nationale des Actions Environnementales). Le Ministère des Eaux et Forêts et leDépartement de l’Elevage ont leurs propres programmes. Le tout est coordonné par l’ONE(Organisation Nationale de l’Environnement). Les actions visent la protection des sols sur les collines àtravers le reboisement, la culture par courbe de niveau, la plantation de haies vives, le terrassement, lavulgarisation du compostage et le pâturage contrôlé.

Les problèmes d’érosion sont différents d’un projet à l’autre. Ils sont d’une importance toute particulièredans le PPI Sud. La charge de sable est telle que les dessableurs dynamiques doivent être utilisés parfoisplusieurs fois par jours. Les usagers paient également un garde-vanne pendant la saison des pluies afind’éviter l’entrée des eaux trop chargées dans le canal. Un autre problème est constitué par les affluentsévacuateurs de modestes bassins versants qui croisent le canal principal (tête morte) du périmètre deTaheza et qui portent une charge de sable énorme. Maintenir ces affluents dans leur siphon ou pontbâché demande un effort continu des usagers. Les problèmes d’érosion sur les Hauts Plateaux sontmoins aigus mais peuvent demander pour certains périmètres une attention particulière pour éviter leurensablement. Les problèmes dus à la déforestation dans la zone du projet PPI Nord sont moins évidents,bien que celle-ci soit bien avancée. Grâce à une pluviométrie plus abondante, la couverture en herbe descollines est plus dense et reste verte plus longtemps. La charge en sable y est si faible qu’on peutsupprimer les dessableurs dans les nouveaux périmètres.

Le problème d’érosion des sols dépasse le cadre d’intervention des projets, puisqu’il concerne lesbassins versants dans leur entièreté. Les riziculteurs ne représentent qu’une partie de la populationhabitant ces bassins versants. Il est donc nécessaire de trouver des solutions qui couvrent les bassinsversants entiers et qui impliquent toute la population.

6.11.5 Le financement rural (l’épargne et le crédit)

Il n’y a pas à Madagascar, à l’exception des prêteurs informels/usuriers qui fournissent des servicesdurables mais coûteux et limités, de dispositifs prestataires de services financiers pour le monde rural etaccessibles au plus grand nombre.

Dans ce contexte sont nées des initiatives privées ou d’ONG, comme celles du CIDR ou de FERT93 afinde permettre l’accès au crédit et à l’épargne au monde rural. La CE a soutenu au travers de ses projetsdes actions en termes d’épargne et de crédit dans les zones des projets PPI Sud via le CIDR et VolaMahasoa, le projet PPI Nord et le projet micro hydraulique via l’ONG FERT. Ces deux actions bienque soutenus financièrement par la CE sont autonomes.

93 On se référa au chapitre 9 pour une évaluation plus détaillée des services fournis par l’ONG FERT et le CIDR.

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Tous les projets ont souffert du manque de ressources humaines compétentes, pour des raisons dequalifications mal adaptées aux projets et aux besoins des bénéficiaires et pour des raisons derémunération insuffisante. Les conseillers animateurs et les techniciens du Génie Rural, fonctionnairesou contractuels employés par l’Administration sont ceux qui demandent le plus de formationcomplémentaire. Les conseillers animateurs reçoivent actuellement une formation d’une semaine qui estcomposée essentiellement de trois modules: le rôle du conseiller animateur et la politique du secteurirrigué, les textes législatifs, les techniques d’animation. Ils participent également à des programmes derecyclage. Mais cette formation est insuffisante vu les tâches qui sont demandées aux conseillersanimateurs:

- aider les paysans à constituer leur association,- les appuyer pour son bon fonctionnement,- les conseiller sur les décisions à prendre,- former les responsables élus pour la gestion administrative et financière de l’AUE,- aider les paysans et les délégués pour la perception des frais d’entretien et des cotisations.

Le conseiller animateur doit pour bien faire intervenir avant que la réhabilitation des périmètres nedémarre, afin d’assurer une large information sur les objectifs du projet, la procédure, lesréglementations, ses fonctions et surtout le calendrier prévisionnel du déroulement des études et destravaux pour permettre à l’AUE de suivre l’avancée des travaux et leur appropriation. Dans le mêmetemps, le conseiller animateur devra faire la connaissance du milieu, analyser la cohésion sociale dugroupe et son degré de motivation.

Encore actuellement le nombre de 25 conseillers animateurs pour les trois projets (PPI et projet microhydraulique) est insuffisant par rapport aux nombres d’AUE à appuyer et à la zone à couvrir.

Les agents techniques du génie rural sont soit chefs de réseau, soit chefs du secteur hydraulique. Le chefde réseau était dans le passé chargé de garder le réseau en tant que patrimoine de l’Etat, sa fonction étaitla gestion de l’eau et l’entretien des périmètres. Le chef de réseau est le premier responsable de l’eaudans les périmètres et il doit discuter avec les responsables des associations des ouvrages et desdifférentes infrastructures existantes. Il donne les ordres aux chefs du secteur hydraulique qui sontchargés de la répartition de l’eau et de la manipulation des ouvrages.

Sur le PPI Nord, ces fonctionnaires travaillent en étroite collaboration avec les policiers de l’eau. Sur lePPI Sud, il n’y a que 2 chefs de réseau pour la région et un contrat a été signé avec un bureau d’étudesafin d’assurer les tâches autrefois réalisées par les chefs de réseau. Au niveau des périmètres, desresponsables de canal (un responsable pour environ 500 ha) sont employés pour assurer la bonnerépartition de l’eau et le contact avec les usagers (leur salaire est payé à moitié par les AUE, l’autremoitié l’est actuellement par le projet).

Les problèmes au niveau des agents techniques du Génie Rural sont de faire comprendre aux usagers lefonctionnement de leur périmètre, et leurs besoins réels en eau afin de diminuer le gaspillage et depermettre une meilleure répartition. Les besoins en formation pour la gestion de l’eau et la mesure desdébits sont évidentes.

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6.11.7 La vulgarisation agricole

La mission spécifique a observé une demande pour des appuis au niveau des techniques culturales du rizet de cultures de contre saison, de leur besoin en eau, des semences améliorées et de la fertilisation. Demanière générale, les projets offrent peu de services en matière de vulgarisation agricole. Seulementdans le cadre du PPI-Nord, le service de vulgarisation est intégré au projet, dans le cas du projet de miseen valeur de la cuvette d’Andapa, la SOAMA était chargé de la vulgarisation. Pour les deux autresprojets, la vulgarisation donnée dans leurs zones est indépendante de leurs activités.

Le Service de Vulgarisation Agricole du Ministère de l’Agriculture agit surtout au niveau de lariziculture avec le Système de Riz Intensif (SRI). Les points principaux sont le repiquage dense et enligne. La propagation de riz amélioré est d’une importance secondaire, comme la vulgarisation desthèmes pour les cultures des collines. La vulgarisation agricole ne couvre pas les aspects de gestion del’eau de la riziculture. Le Service utilise le système de «Formation et Visites» avec des groupes decontact qui reçoivent des visites toutes les semaines. Le Programme National de Vulgarisation Agricole(PNVA), financé par la Banque Mondiale vise à renforcer le service national. Cependant, son démarrageest difficile, en raison notamment aux problèmes de trouver des agents vulgarisateurs.

Il semble donc que pour l’instant il y a un déficit au niveau de la vulgarisation agricole. Il est clair quele Service de Vulgarisation Agricole du Ministère de l’Agriculture appuyé par le PNVA devrait êtrel’instrument pour développer une vulgarisation qui réponde aux besoins des bénéficiaires. Cettevulgarisation devrait être orientée par la demande. Cependant, il est possible que certains thèmes nerentrent pas dans les priorités du PNVA, dans ce cas il pourrait être souhaitable que les projets financéspar la CE ait la flexibilité de développer une composante vulgarisation, notamment pour «l’hydro-agriculture».


La conception et la mise en oeuvre des projets ne se sont pas intéressés aux questions liées au genre. Laparticipation des femmes aux activités des projets, aux réunions et à la gestion des AUE ou autresgroupements est donc davantage fonction de la culture et des ethnies prévalants dans les régions desprojets plutôt que des projets eux-mêmes. Dans les zones du projet PPI Nord et du projet microhydraulique, les femmes sont très bien intégrées au processus de gestion des AUE, environ 30% de leursmembres sont des femmes dont certaines ont des responsabilités (secrétaires, trésoriers, présidents). Lesprojets intègrent également dans leurs équipes des femmes, qui généralement sont mieux écoutées parles bénéficiaires, c’est surtout le cas pour les postes de conseillers animateurs.Au sein des ménages, les femmes prennent part dans le nord du pays et dans le centre aux décisionsimportantes, c’est elles en général qui gèrent le budget familial.

Par contre dans le Sud, la situation de la femme est nettement en retrait par rapport à celle des hommes.Elles prennent moins part aux discussions et sont moins représentées au sein des AUE.

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6.12 RECOMMANDATIONS

Les recommandations concernent plusieurs niveaux: le sous-secteur, la Commission européenne, leGouvernement, les projets.

6.12.1 Recommandations pour le sous-secteur

• Tout projet d’irrigation doit reposer sur deux piliers: le premier est la structuration des AUE, lesecond est l’aménagement hydroagricole en soi. La structuration des AUE est un préalable à la miseen oeuvre des aménagements. Ce n’est qu’une fois les AUE créées et opérationnelles, que lesaménagements hydroagricoles peuvent être décidés, dessinés et mis en oeuvre, l’initiative émanantdes AUE et non du projet. Le pilier aménagements hydroagricoles ne doit servir que de structurepour l’appui aux AUE pour la conception des aménagements, la préparation et le lancement desappels d’offres, l’approbation des marchés et le suivi des aménagements pour les travaux parl’entreprise. Le projet doit donc être conçu comme un projet de structuration des AUE.

• Le secteur des aménagements hydro-agricoles à Madagascar sous-tend essentiellement la filière riz.Or cette filière n’est pas suffisamment détaillée, la production totale et la demande de Madagascarest imprécisément connue. Une étude de filière est actuellement en cours de réalisation, la premièrephase qui est un état des lieux vient d’être achevée mais n’était pas disponible à la missiond’évaluation globale. La deuxième phase devra s’achever en 1998 et débouchera sur l’élaborationd’une politique de filière. Ses orientations devront être suffisamment claires pour permettre de définiren conséquence une politique de développement des aménagements hydroagricoles;

• Le potentiel d’amélioration du fonctionnement des micro périmètres est de loin le plus important, les

interventions dans le domaine sont également les plus efficaces puisque le système est basé sur unedemande émanant d’usagers déjà responsables de la gestion de leur périmètre. Il est doncrecommandé de poursuivre l’action déjà entreprise dans ce domaine;

• Les actions d’accompagnement (développement du crédit et de l’épargne, amélioration de

l’approvisionnement en intrants et de l’écoulement des produits, ...) doivent être poursuivies etaccomplies parallèlement à celles entreprises dans le sous-secteur;

• Tout projet d’irrigation doit s’accompagner d’un programme de gestion des bassins versants.

6.12.2 Recommandations à la Commission européenne

• La stratégie d’actions de la CE dans le sous-secteur doit être davantage définie. Elle doit égalementêtre mieux coordonnée avec celles des autres bailleurs de fonds. Cette coordination doit être élargieaux autres composantes du développement rural qui affectent directement ou indirectement le sous-secteur, comme la vulgarisation, le crédit, le développement des infrastructures de communication, etle développement des outils de production;

• La CE doit davantage s’impliquer dans le suivi des projets et faire appel à des missions de

supervision formelles en plus des évaluations à mi parcours. Elle doit mieux organiser le pilotage desprojets, à cette fin elle pourrait avoir recours à des comités de pilotages qui impliqueraient égalementle Gouvernement et les organisateurs de bénéficiaires;

• La CE doit poursuivre et privilégier l’approche participative au niveau de la conception, de la

préparation et de l’exécution des projets afin de favoriser l’appropriation des projets et desinfrastructures ou structures qu’ils développent par les bénéficiaires;

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• La CE doit améliorer les procédures administratives et les modes de gestion financières afin de nepas pénaliser la progression des activités des projets.

6.12.3 Recommandation au Gouvernement

Elles sont essentiellement les mêmes que celles adressées à la Commission européenne:

• Améliorer le système de suivi et évaluation afin qu’il donne les informations utiles sur la progressiondes projets et sur le sous-secteur;

• Améliorer les systèmes d’organisation et de gestion des projets.

6.12.4 Recommandations pour la poursuite des projets

Les trois projets PPI Nord, PPI Sud et micro hydraulique font actuellement l’objet d’études de nouvellesconventions. Les recommandations pour ces trois projets sont:

• utiliser le manuel de cycle de projet et le cadre logique pour la préparation de la poursuite de cesprojets et pour leur gestion; définir des indicateurs objectivement vérifiables afin de permettre unsuivi régulier et facile des interventions,

• accentuer la composante appui à l’émergence des AUE et à leur fonctionnement en renforçant les

équipes en charge et en leur donnant une formation adéquate, • se concentrer dans les zones d’actions actuelles des projets où les possibilités d’aménagement sont

grandes avant de se disperser sur des zones plus vastes, qui compliquent la supervision des actions etnécessitent des moyens de transport et une logistique plus conséquente,

• améliorer la sélection des périmètres à aménager en utilisant les critères suivants94:

- la viabilité technique: éliminer les projets où les coûts d’entretien des aménagements et defonctionnement sont supérieurs à la capacité de prise en charge des usagers),

- la viabilité socio-organisationnelle: sélectionner les périmètres où il y a une cohésion socialesuffisante permettant de développer une ou plusieurs AUE fonctionnelles et où il y a unemotivation à prendre en charge la gestion et le fonctionnement du périmètre (en liaison aveccela il faudra éviter les périmètres où le taux de métayage et de location est trop important),

- la maximisation des bénéfices: sélectionner les périmètres en fonction des coûts desaménagements et de l’impact que ceux-ci peuvent avoir sur la production et les bénéficiairesafin d’avoir la meilleure efficacité possible,

- la progressivité des travaux: si possible choisir les aménagements pour lesquels ce principe estapplicable,

- un accès facile des périmètres: afin d’une part de pouvoir faciliter le travail du projet etd’autre part l’acheminement d’intrants et l’écoulement des produits,

- considérer le risque environnemental: éviter les zones où le risque d’ensablement est tropgrand et où les mesures pour l’éviter sont trop coûteuses.

94 Certains sont déjà appliqués

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CHAPITRE 7: FILIERE VIANDE-ELEVAGE

7.1 LE CONTEXTE ET LA SITUATION DE LA FILIERE

L’élevage est une des principales activités agricoles de Madagascar. Il constitue la principale source derevenu de 25% de la population rurale. Le cheptel bovin est aujourd’hui estimé entre sept et huitmillions de têtes alors qu’il était de dix millions il y a une dizaine d’année. L’île compte 1,5 à 2 millionsde petits ruminants, essentiellement élevés dans le Sud.

L’élevage bovin, extensif, est ancré dans les coutumes malgaches et joue un rôle social important,auquel échappe les autres types de spéculation. Ce mode de conduite traditionnel, appelé souvent«élevage contemplatif» produit des bovins à moindres coûts mais avec un cycle d’exploitation long de 6à 10 ans, un rendement carcasse faible d’environ 14 kg par an et par tête.

Malgré la forte présence de tuberculose et de parasitismes, tels que la fasciolose hépatique, le cheptelbovin est indemne des principales épizooties connues et présente des conditions sanitaires favorables àson exploitation et à sa valorisation.

L’industrie et l’exportation de viande remonte au début du siècle avec la construction des premiersabattoirs industriels. Dans les années 20, près de 500 000 bovins étaient abattus par an à des fins deconsommation locale tandis que 80 000 l’étaient à des fins d’exportation. Le record de bêtes abattuespour l’exportation de 128 000 bêtes date de 1917, la viande était exportée vers la France dans lecontexte de l'effort de guerre et d'après guerre demandé à l'époque à tout l'empire colonial. Entre 1920 et1965, une vingtaine d’abattoirs furent construits dans les villes principales du pays. Depuis 1940 lenombre de bovins abattus par an pour la consommation locale fluctue entre 200 000 et 300 000.L’exportation a connu deux périodes fastes, de 1935 à 1945 et de 1970 à 1975, avec entre 80 000 et 120000 bêtes abattues par an. L’exportation de viande bovine a été interrompue entre 1985 et 1990 avec lasuspension de l’agrément de la Commission Européenne à l’exportation.

Fin des années 80, les contraintes principales au développement de la filière étaient:

• La faiblesse de la couverture sanitaire, en particulier en matière de surveillanceépidémiologique des troupeaux;

• L’inadaptation des circuits d’approvisionnement en intrants;• La méconnaissance des systèmes de production et la faible productivité du cheptel;• Le manque ou la dégradation des infrastructures rurales, points d’eau, pistes, équipements

d’élevage;• La réduction constante des surfaces pastorales;• Les difficultés de commercialisation liées à l’insécurité et aux conditions de transport;• La dégradation des abattoirs nationaux, les rendant impropres au maintien de l’agrément

d’exportation sur la Communauté Européenne;• La mauvaise gestion de type administratif de ces abattoirs;• L’absence ou la vétusté des équipements d’abattages en milieu rural avec des

conséquences graves sur l’hygiène publique;• La faiblesse de l’inspection des viandes et du cadre réglementaire en matière de santé

publique;• L’absence d’acteurs modernes et organisés et la faiblesse ou l’absence d’organisations

professionnelles représentatives et autonomes;• Les difficultés d’accès au crédit pour les entrepreneurs privés;• La faiblesse des services de l’Etat.

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Partie 3 112

Dans sa déclaration de politique sectorielle de 1991, le Gouvernement répondait à ces différentescontraintes en proposant les différents axes de stratégie suivants:

• Renforcer la capacité du service public à mener les actions qui doivent rester de son ressort etintroduire progressivement un recouvrement des coûts des services;

• Promouvoir les organisations de producteurs et les inciter à prendre progressivement le relais del’Etat pour les activités de promotion de la production et de la commercialisation;

• Renforcer la capacité du ministère chargé de l’élevage à assurer un meilleur suivi de l’utilisation desfonds publics, dans les activités en rapport avec l’élevage;

• Promouvoir la privatisation de la profession vétérinaire dans le cadre d’une redéfinition desresponsabilités respectives de l’Etat et du secteur privé;

• Ajuster les programmes de formation et programmer les effectifs de formation en fonction del’évolution prévisible des besoins;

• Promouvoir un système de distribution d’intrants assurant la disponibilité de médicaments etd’autres intrants vétérinaires, au niveau de circuits privés de distribution;

• Assurer la production de vaccins de qualité en recherchant la participation d’une entrepriseinternationale;

• Renforcer la protection sanitaire aux frontières afin de prévenir l’introduction de maladies nouvellesdans le pays.

Cette politique sectorielle prenait forme au travers du Programme Sectoriel Elevage (PSE), structurecomposée de dix entités et de cinq projets financés par diverses bailleurs de fonds. Le PSE a pourobjectif spécifique d'appuyer le développement quantitatif et qualitatif de la production de viande, de laitet des produits d'élevage par l'amélioration de la couverture sanitaire, le désengagement progressif del'Etat et le renforcement du secteur privé, la professionnalisation des éleveurs et la création d'emploisdans le secteur, et enfin la valorisation des ressources disponibles. Les 5 projets qui le composent sontrepris ci-après en précisant entre parenthèse les sources de financement:

• Le projet sectoriel élevage (IDA, CFD, NORAD, MCD);• Le projet d’appui aux élevages à cycle court (MCD);• Le projet de développement de l’élevage dans le Sud-Ouest (CE);• Le projet de réhabilitation des abattoirs des villes secondaires (CE);• Le projet de développement laitier dans la périphérie de dix centres urbains excentrés (BAD,

OPEP).


C’est dans le contexte décrit ci-dessus, que la Commission Européenne et la République de Madagascaront signé les conventions de financement de trois projets:

• La convention de financement du projet des abattoirs nationaux (5100.15.35.052 (subvention) et5200.15.35.051 (prêt)) était signée en 1986 pour un budget de 9,07 millions d’ECU, dont 7,57 àcharge du FED (1,17 en prêts spéciaux et 6,4 en subventions), 1,3 à charge du gouvernement et 0,2à charge du FAC;

• La convention de financement du programme d’équipement en abattoirs des villes secondaires (6MAG 069) a été signée fin 1992 et s’élevait à 2,29 millions d’ECU, dont 2,25 à charge du FED et0,04 à charge du budget national;

• Le gouvernement malgache et la Commission Européenne signaient au milieu de 1992 la conventionde financement du projet de développement de l’élevage dans le Sud-Ouest (DELSO) (6 MAG 023)d’un montant de 6,85 millions d’ECU, dont 5,7 à charge du FED et 1,15 à charge du gouvernement(financés sur fonds de contrepartie).

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Partie 3 113

Les deux derniers projets font partie intégrante du PSE.

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Partie 3 114


a) Abattoirs nationaux

L’objectif général du projet des abattoirs nationaux était de "contribuer à la satisfaction del’autosuffisance alimentaire en viande bovine de la population malgache, ainsi que de poursuivrel’exportation de ce produit vers les marchés régionaux et européens" et donc "permettre l’entrée dedevises"95. Cet objectif général était visé à travers l’objectif spécifique de réhabilitation et de mise enopération des abattoirs d’Antananarivo, Mahajanga et Morondave, mis en activité respectivement en1974, 1976 et 1978.

Le bénéficiaire direct de ce projet était l’Etat, propriétaire des installations, les bénéficiaires indirectsétaient les sociétés en location-gérance, enfin les bénéficiaires ultimes étaient les éleveurs avec denouveaux débouchés pour la valorisation de leurs animaux et les consommateurs approvisionnés enviande saine.

b) Le programme d’équipement en abattoirs des villes secondaires

L’objectif général est l’équipement en abattoirs de 7 villes secondaires dans des conditionsd’exploitation privée et dans le cadre d’une législation rénovée et adaptée aux exigences d’un abattoirmoderne. L’objectif général devait être atteint par la construction et l’équipement de 7 abattoirs, laconstitution de 7 sociétés de gestion, la formation d’inspecteurs sanitaires et la mise en oeuvre desdispositions réglementaires.

Les bénéficiaires directs de ce projet sont les municipalités, propriétaires des installations, lesbénéficiaires indirects étaient les sociétés en location-gérance, enfin les bénéficiaires ultimes étaient leséleveurs avec de nouveaux débouchés pour la valorisation de leurs animaux et les consommateursapprovisionnés en viande saine.

c) Le projet de développement de l’élevage dans le Sud-Ouest (DELSO)

Le projet couvre le faritany de Toliara, soit 160 000 kilomètres carrés. L’objectif général est ledéveloppement durable de l’élevage par l’amélioration de la productivité et de l’exploitation du cheptelafin d’augmenter le disponible en produits animaux pour la consommation locale et l’exportation etd’améliorer le revenu des éleveurs.

L’objectif général, après révision du premier Devis-Programme fin 1994, est visé actuellement autravers de 4 objectifs spécifiques:

• L’amélioration de la protection sanitaire du cheptel, par la surveillance épidémiologique,l’approvisionnement en produits vétérinaires;

• L’amélioration des techniques d’élevage, par l’amélioration des techniques d’information, devulgarisation et par le développement d’élevages améliorés;

• L’aménagement de l’espace rural, voies de communication, et la gestion des ressources naturelles,hydraulique pastorale;

• La structuration économique de la filière élevage, l’organisation professionnelle, la promotiond’opérateurs privés et la structuration des systèmes de production, de transformation et decommercialisation.

Les bénéficiaires directs sont les éleveurs, les vétérinaires privés, et pour les actions liées plusspécifiquement au suivi épidémiologique les agents des services de l’élevage.

95 Extrait de la convention de financement.

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Les activités du projet des abattoirs nationaux devaient être organisées autour de trois composantes:

• La réhabilitation physique, regroupant les activités de réfection des bâtiments, des abords ainsique de rénovation des équipements;

• La gestion technico-économique, regroupant les activités de mise au point de statut d’entreprise,d’outils de gestion et de formation technique et de gestion;

• L’environnement institutionnel, regroupant les activités en faveur de l’inspection sanitaire, deszones de protection et des textes de police sanitaire.

La réhabilitation physique des abattoirs nationaux a eu lieu de 1988 à 1989 et a répondu aux exigencesdes normes européennes pour l’obtention de l’agrément d’exportation. Cet agrément était obtenu en1990 pour les abattoirs de Morondave et de Mahajanga et en 1991 pour celui d’Antananarivo. Dès1990, des contrats de location-gérance pour une durée initiale de 5 ans étaient passés en gré à gré avecdes sociétés ou consortiums privés. Ces contrats étaient au franc symbolique pour les trois premièresannées d’exploitation des abattoirs de Mahajanga et de Morondave. L’appui à la gestion technico-économique des abattoirs, regroupant les activités de mise au point de statut d’entreprise, d’outils degestion et de formation technique et de gestion n’a pas été réalisé. Seuls les statuts d’entreprises d’unestructure privée ont été créés. Une formation a été donnée à quatre inspecteur-vétérinaires ainsi qu’à unevingtaine de cadres techniques. La zone de protection des abattoirs nationaux destinée à exclurel’abattage pour la consommation locale en-dehors des équipements réhabilités n’a pas été respectée.

L’abattoir de Morondave n’a fonctionné depuis sa réouverture en tout et pour tout que pendant un moiset demi, celui de Mahajanga a changé de locataire-gérant à deux reprises, la dernière société a étédissoute et l’abattoir a cessé ses activités en octobre 1996. Seul, l’abattoir d’Antananarivo a connu uneactivité normale. Les quantités totales de viandes bovines exportées vers l’Europe entre 1990 et 1996sont très décevantes et ne s’élèvent qu’à 16800 tonnes, soit seulement 16% de la capacité théorique des3 abattoirs. La production de viande à des fins de consommation locale a très rapidement disparu auprofit de l’abattage dans des tueries ou abattoirs municipaux obsolètes ne répondant pas toujours auxrègles élémentaires d’hygiène. L’objectif général du projet des abattoirs nationaux n’a donc pas étéatteint. Ce projet, à moins qu’une solution soit trouvée rapidement aux problèmes des abattoirs deMorondave (dont les installations ont été pillées durant l’été 1997) et de Mahajanga aura débouché, 10ans après son démarrage sur un échec.


Les activités du projet sont organisées autour de trois composantes:

• La construction, regroupant les activités de viabilisation des terrains, de construction etd’équipement des abattoirs;

• La gestion technico-économique, regroupant les activités de mise au point de statut d’entreprise, desélection et de formation technique et de gestion;

• L’environnement institutionnel, regroupant les activités en faveur de l’inspection sanitaire, deszones de protection et des textes de police sanitaire.

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Partie 3 116

Les abattoirs se répartissent en 4 catégories suivant leur taille et le nombre de bêtes abattues par jour:

• A 2/3 bêtes par jour Ankazoabo• B 5/6 bêtes par jour Betroka• C 8/10 bêtes par jour Taolanaro, Hell-ville et Morondava• D 20/30 bêtes par jour Toliara et Antsiranana

Le programme d’équipement en abattoirs nationaux a officiellement démarré en mai 1993, presque unan a été nécessaire à la préparation du premier appel d’offres. L’offre financière de la société retenue,AGIND, dépassant largement le budget alloué a conduit à la réduction du nombre d’abattoirs àconstruire. Les abattoirs de Nosy-bé (Hell-ville) et de Morondave ont été rayés de la liste. Le retard del’aménagement par les municipalités des terrains destinés à recevoir les abattoirs a obligé la sociétéAGIND à postposer le démarrage des travaux. En novembre 1996, alors que tous les terrains sont prêts– terrains viabilisés, adduction d’eau, électricité et accès -, AGIND est déclaré en faillite. Un nouvelappel d’offres est lancé en avril 1997. La société COREL, la moins-disante, est retenue en mai 1997,mais son offre financière dépassant le budget disponible de 38%, aboutit à la recherche de nouvellessources de financement. En juillet 1997, la Commission approuvait l’allocation de fonds Stabex pour laconstruction des abattoirs de Taolanaro, Ankazoabo et Betroka sur le budget Stabex 1998. En octobre1996, une étude économique était réalisée par le bureau ORGASYS avec comme objectif de définir lesparamètres de gestion et de comptabilité qui permettront aux sociétés de gestion d’exploiter les abattoirsappartenant aux municipalités. En particulier, cette étude devait produire de nouveaux Comptesd’Exploitation permettant d’établir le niveau des taxes d’abattage, le montant des loyers de chaqueabattoir ainsi que le modèle de contrat de location-gérance, les règlements intérieurs, les demandesd’agrément fiscal au nouveau Code des Investissements ainsi que les règles de concurrence à respecterpour l’attribution des marchés de location-gérance. Cette étude est cependant incomplète et demanderaitquelques vérifications. A l’heure actuelle, les résultats du projet sont, hormis la viabilisation desterrains, l’identification d’au moins 5 sociétés gérantes potentielles, la formation de 7 inspecteursvétérinaires ainsi que la préparation de certains textes. Peuvent être ajoutées: la matérialisation de lavolonté de certaines municipalités d’améliorer l’hygiène publique, en particulier le circuit de la viande,et la manifestation d’opérateurs professionnels privés de la filière et la formalisation de projetsindustriels et commerciaux liés aux futurs abattoirs.


Le premier Devis-Programme du projet DELSO, élaboré par la Direction des Services Vétérinaires, futrepoussé par la Délégation car privilégiant trop l’appui institutionnel. Une seconde version, tropéloignée du document de Politique Sectorielle pour le Développement Rural, fut également rejetée.Finalement, le projet a réellement démarré ses activités qu’au début de l’année 1995. Fin 1997, lesniveaux de résultats et d’effets atteints sont variables suivant les objectifs. Des résultats significatifs,bien que limités et épars du fait de la dimension de la zone d’intervention, ont été obtenus en matière:

• D’appui aux systèmes extensifs à travers l’accès aux intrants vétérinaires à la couverture vaccinaleainsi qu’à l’eau;

• D’appui aux systèmes spécialisés à travers le conseil technique et l’accès au crédit essentiellementpour les systèmes semi-intensifs périurbains;

• D’organisation de la profession agricole à travers les pharmacies de groupements, les groupementsde producteurs;

• De structuration de la filière élevage à travers l’appui à la privatisation de la profession vétérinaire;• D’appui aux services vétérinaires en matière de surveillance épidémiologique.

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Partie 3 117

Le projet DELSO a eu recours à la sous-traitance d'une part pour diminuer ses difficultés à couvrir toutela zone du projet - le sud-est de la zone a été couvert par VSF et Mamokatra - et d'autre part pourcombler son incompétence au niveau de la composante crédit. Pour mémoire la CF prévoit 300.000ECU pour des actions de crédit. L’utilisation de la ligne de crédit s’est décomposée en deux voletsséparés: l’un géré dans le cadre d’une convention passé avec l’ONG CIDR, opérateur d’appui d’uneinstitution de microfinance, Vola Mahasoa, l’autre géré dans le cadre d’une convention tripartite entre leprojet et un tandem formé par un bureau d'études "Entreprendre à Madagascar" (EàM) et une banquepublique BFV. EàM est chargé de la formation des promoteurs privés, du montage et de l'évaluation desdossiers financiers, BFV est chargé de la gestion des prêts, mais le risque de prêt est porté par DELSO.Dans le premier cas, c’est le CIDR qui assume complètement le risque financier. A ce jour, seulement74.000 ECU ont été prêtés, 50.000 par le tandem EàM-BFV et 24.000 par Vola Mahasoa.

7.3 PREPARATION ET CONCEPTION DES INTERVENTIONS Les deux approches des projets d’abattoirs sont essentiellement techniques. Les appuis se sontconcentrés sur la contribution physique, construction et équipement, et à un moindre degré sur lacontribution institutionnelle. La conception de ces projets ne semble pas s’être appuyée sur une analysesolide de la filière viande-élevage. L’aval des abattoirs, avec la distribution, essentielle pour garantir laqualité de la viande jusqu’au consommateur local, mais aussi les conditions de transport, les techniquesde découpe, les conditions d’exportation et les conditions d’accès à de nouveaux marchés potentiels,etc., n’a pas été pris suffisamment en considération. De même l’amont des abattoirs, avec le rôle desmunicipalités dans l’application de la police sanitaire et des zones d’exclusion, les conditionsd’exploitation et de gestion, les modalités de sélection des opérateurs, les méthodes de surveillanceépidémiologique et de suivi des activités ne bénéficient pas de mesures suffisamment formalisées. Lesanalyses économique et financière précédant la réalisation de ces deux projets ont été légères et se sontavérés, du moins pour les abattoirs nationaux, inexactes et trop optimistes. L’approche réhabilitationmise en location-gérance peut également être remise en cause. A posteriori elle ne permet pas derentabiliser l’investissement réalisé et d’assurer son entretien. On s'étonne dès lors que ce soit ce typed’approche qui soit privilégié pour le projet en cours des abattoirs secondaires. Le projet DELSO, dans sa conception, s’intègre mieux dans la filière viande-élevage, même si c’est lacomposante élevage qui est privilégiée et que ses débouchés ont été moins bien étudiés. Le retard prisdans l’acceptation du premier Devis-Programme démontre le soucis de la Délégation d’opérer un certainchangement au niveau de la préparation/conception et mise en oeuvre de projets. Bien que non spécifiée,l’approche participative est favorisée. L’approche prend également davantage en compte la réalitééconomique en limitant les subventions et pratiquant une politique de vérité des prix. Les conventions de financement respectives de ces trois projets sont trop succinctes. Elles ne présententpas la logique du projet et ne donnent pas d’objectifs quantifiés. Le calcul des coûts des investissementsn’est pas détaillé et rétrospectivement ne permet pas d’identifier clairement le décalage entre les coûtsréels et les coûts estimés. L’analyse de la rentabilité économique et financière des projets ou desinfrastructures crées n’est pas traitée ou seulement de manière superficielle. La désignation et lesresponsabilités du maître d’ouvrage, du (ou des) bailleurs des fonds, du maître d’oeuvre et desbénéficiaires ne sont pas bien définies. Les modalités d’exécution ne sont pas détaillées non plus. Lacomposante assistance technique a été sous-évaluée ou mal définie; insuffisance de missions d’appuicourt terme pour les différentes composantes du projet DELSO et absence de missions d’appui courtterme pour les abattoirs, notamment en matière macro-économique pour la filière viande-élevage, micro-économique pour la gestion des équipements ainsi qu’en termes de communication et d’information.

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7.4 SUIVI ET EVALUATION a) Les abattoirs nationaux Le projet ne disposait pas d’un système de suivi technique et financier des activités. Hormis les procès-verbaux de réunions de chantiers, et les rapports d’activité de l’assistance technique, le projet n’a pasdonné lieu à l’établissement de rapport périodique d’exécution, en particulier, il n’y a pas de rapport defin de projet. Le suivi institutionnel est partagé entre le Ministère de l’Agriculture, pour les statistiquesd’abattages, le Ministère du Commerce pour les exportations, le Ministère des Finances pour lesrecettes de location-gérance. Le suivi par le Bailleurs s’est opéré au travers de visites d’inspectionrégulières de la DGVI et de la DGXXIV et d’une mission de la Cour des comptes en 1990, mais pas demanière soutenue par les services de la DGVIII. Malgré les clauses des contrats de location-gérance, la plupart des sociétés n’ont pas fourni les rapportsd’activité annuels demandés, ne permettant pas le suivi des effets des réhabilitations. Il n’y a pas eu de missions d’évaluation à mi parcours ou en fin de projet. b) Le programme d’équipement en abattoirs des villes secondaires Le projet ne dispose pas d’un système propre de suivi technique et financier des activités. Il bénéficie,toutefois, du système de S&E mis en place par le PSE et permettant l’établissement, avec unepériodicité trimestrielle, d’un tableau d’indicateurs de suivi d’exécution, au niveau de l’ensemble duProgramme Sectoriel Elevage. Toutefois, les indicateurs de ce système ne couvrent que partiellement lesrésultats du projet et ne prennent pas en compte les indicateurs d’effets et à plus forte raison lesindicateurs d’impacts. Dans le cadre de la coordination du PSE, le projet établi un rapport d’exécution technique et financierannuel depuis 1996. La convention de financement ne prévoit pas de missions d’évaluation.

c) Le projet de développement de l’élevage dans le Sud-Ouest (DELSO) Le système de S&E mis en oeuvre dans le projet DELSO n’établit pas de distinction entre indicateursd’effets et indicateurs d’impacts. Il n’y a pas d’établissement de séries chronologiques permettant desuivre l’évolution du projet ni de représentation graphique hormis les bonnes cartes de localisation desinterventions. Il n’y a pas d’homogénéité dans le système de suivi utilisé par DELSO et ses sous-traitants VSF et Mamokatra. Un suivi externe est réalisé par le représentant du Maître d’ouvrage et du Bailleurs. Un suivi est assurépar la Délégation dans le cadre de l’approbation des DP et de certaines visites sur le terrain. Bien queles mises en place d’un logiciel comptable et d’un plan comptable harmonisé et de la CCB aientgrandement amélioré la visibilité et la fiabilité du suivi financier, une vision exhaustive présentant à unedate donnée la situation de l’ensemble des financements dont bénéficie le projet, subvention ou prêt,européen ou national, en régie, en engagements spécifiques ou autres, et depuis son démarrage n’est pasdisponible. En particulier, le suivi des financements nationaux, prévus dans la convention definancement, essentiels en terme de durabilité des opérations, n’est pas réalisé. Le suivi du maîtred’ouvrage est réalisé au travers du PSE, de visites ponctuelles et des rapports du PSE. L’évaluation à mi parcours, prévue dans la convention de financement et réalisée seulement fin 1997(l'évaluation spécifique tenant lieu d’évaluation à mi parcours) n’a pas permis de réorienter le projet.

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RESULTATS DES INTERVENTIONS Certaines contraintes externes se sont appliquées aux différents projets. En particulier, l’instabilitégouvernementale au début des années 1990, entraînant des réorganisations ministérielles, la nominationde nouveaux Ordonnateurs Nationaux, et des perturbations. Retardant la mise sur pied de stratégies etde politiques nationales a exercé une contrainte non négligeable sur les deux plus récents projets. Le flou institutionnel au niveau de l’identification et des responsabilités du Maître d’ouvrage, du Maîtred’oeuvre et du bailleur de fonds n’ont pas permis une bonne gestion et un bon suivi des interventionsentreprises. a) Abattoirs nationaux L'absence d'une politique nationale claire en matière d'abattoirs, de santé publique et de police sanitaire,la faiblesse du service public dans l'application de la police sanitaire et des zones de protection,l'absence d'entités clairement désignées pour s'approprier les trois abattoirs et capable de superviser leurgestion, le manque de rigueur et de transparence dans l’exploitation des équipements publics et lemanque de professionnalisme des opérateurs de la viande n'ont pas favorisé la mise en valeur de cesinvestissements. b) Le programme d’équipement en abattoirs des villes secondaires Le projet a connu plusieurs avatars dus à: - la lenteur d’instruction des dossiers par la Commission,- la sous budgétisation des travaux à réaliser,- le retard pris dans la mise en place des municipalités et dans la préparation des terrains destinés

à recevoir les équipements,- la faillite du premier attributaire du marché de construction des abattoirs et les délais importants

pris par l’Administration malgache pour la signature du contrat et de l’avenant Nº2.

c) Le projet de développement de l’élevage dans le Sud-Ouest (DELSO) Les difficultés rencontrées par les services vétérinaires provinciaux dans le recentrage de leurs activitéssur les fonctions de planification et de programmation, de contrôle et de surveillance, n’a pas permis auprojet de pleinement réaliser son appui à ces services pour la surveillance épidémiologique. L’augmentation de la zone d’action du projet sans révision des moyens d’un point vue budgétaire et desressources humaines, ni des méthodes, liée à la difficulté de trouver des cadres nationaux compétents etdisposés à venir s’installer dans les sites du projet ont pesé sur sa réalisation.

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7.6 PERTINENCE a) Abattoirs nationaux La relance de l'exportation de viande bovine par la réhabilitation des 3 abattoirs nationaux apparaîtpertinente par rapport aux potentiels de production, aux marchés et à la tradition malgache de l'industriede la viande. Cette réhabilitation était cohérente avec les objectifs de satisfaction de l’autosuffisancealimentaire et de développement des exportations de la politique nationale et du PIN. Toutefois, nouspouvons nous interroger sur la pertinence de l’option choisie en matière de statut et de mode de gestiondes équipements réhabilités. Le système de location-gérance n’a pas permis une gestion saine deséquipements du point de vue de leur exploitation, leur entretien et du revenu dégagé devant permettreleur amortissement sur une période normale (20 ans). b) Le programme d’équipement en abattoirs des villes secondaires Le projet apparaît pertinent compte tenu de l'inexistence d'abattoirs répondant aux normes modernespour la consommation locale, des incidences graves sur la santé publique ainsi que sur l'environnementgénéral de la filière viande. Il s'insère dans le cadre de la politique sectorielle de l'élevage mettantnotamment l'accent sur le désengagement de l'Etat des activités de transformation, production,commercialisation et complète le projet de réhabilitation des abattoirs nationaux et de développement del'élevage dans le Sud-Ouest. Cependant, tout comme pour le projet réhabilitation des abattoirsnationaux, la location-gérance des équipements nouvellement construits n’est peut-être pas la meilleureoption dans le contexte institutionnel et économique de Madagascar. Le projet participera à la professionnalisation des acteurs de la filière viande-élevage ainsi qu'aurenforcement d'un cadre plus favorable aux activités d'exportation des produits animaux. c) Le projet de développement de l’élevage dans le Sud-Ouest (DELSO) La pertinence est appréciée par rapport aux objectifs issus de la réorientation du projet prenant encompte la nouvelle répartition des tâches entre le secteur public et le secteur privé. Les interventionscouvrant les systèmes extensifs en matière d'approvisionnement en intrants, de santé animale etd'hydraulique pastorale, les systèmes semi-intensifs périurbains en matière d'appui technique, sontpertinentes par rapport aux priorités identifiées dans la zone. La démarche du projet, centrée surl'organisation et la participation de la profession agricole et appuyée sur la privatisation de la filière,tout en maintenant un appui institutionnel pour les fonctions pérennes de l'Etat est cohérente par rapportà la politique nationale et aux orientations du bailleur. Néanmoins l'intégration dans le projet d'une composante crédit n'est pas pertinente, car celui-ci nepossède pas les moyens de traiter efficacement les demandes de crédits et de juger de la qualité desprojets privés et de la capacité de remboursement des emprunteurs. D'autre part l'objectif du projet quiest de favoriser le développement de petits élevage est en compétition direct avec l'objectif de toutorganisme de crédit de maximiser le taux de remboursement des prêts octroyés. d) Conclusion Les trois projets étudiés apparaissent pertinents dans le contexte de la filière viande élevage malgache.Ils le sont par rapport à la problématique de l'élevage; potentiel de productions animales sous-valorisé,par rapport à la problématique de l'industrie de transformation - activités anciennes, existence demarché, dégradation des équipements - et par rapport à la problématique de la santé publique - absenced'équipements en zone rurale et zoonoses.

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Ils sont en accord avec les options de la politique de développement nationale et de la stratégie de laCommission Européenne: (i) appui au développement rural, (ii) amélioration de la sécurité alimentaire etdu niveau des exportations, (iii) diversification, (iv) organisation des producteurs, (v) renforcement desservices de l'Etat dans leurs fonctions pérennes et désengagement de l’Etat des fonctions de productionet de commercialisation. Enfin, ils apparaissent complémentaires dans le cadre de la filière viande-élevage, couvrant les différents échelons de la production à la transformation. Les trois projets sont complémentaires et cohérents avec les autres interventions financés par d’autresbailleurs de fonds dans le cadre du PSE. 7.7 EFFICIENCE


Le projet des abattoirs nationaux a souffert d’une extension de trois ans alors que sa durée initiale étaitde deux ans. Les travaux de réhabilitation réalisés sur financement FED sont allés largement au-delà dece qui était nécessaire pour une simple mise en conformité avec la réglementation communautaire, etauraient du conduire à une augmentation de la productivité et de la production. Ce qui malheureusementne s’est pas traduit dans les résultats des trois abattoirs nationaux. De ce point de vue le projet n’a pasété efficient.

Les activités du projet trop axées sur les réalisations physiques, au détriment des conditionsd’exploitation, maintenance, gestion, et financement, pourtant prévues dans la convention definancement, n’ont pas permis de maximaliser les potentialités des abattoirs. Les activités n’ont pas prissuffisamment en compte le contexte de la filière viande-élevage, ni n’ont permis de garantir de bonnesconditions de mise en oeuvre, montage institutionnel, modalités d’attribution, et d’assurer des niveauxtechnique et financier suffisants pour une bonne exploitation.

Les modalités de première attribution de 2 des 3 abattoirs nationaux, de gré à gré, et avec un loyer aufranc symbolique, n’ont pas permis de sélectionner l’opérateur économique le plus à même de valoriserl’investissement, en terme de capacité financière et commerciale, ni de préserver le patrimoine de l’Etat.La déficience du système de suivi du projet de la Commission Européenne a certainement une part deresponsabilité dans cet état de fait.


Du aux retards pris dans la préparation du premier appel d’offres et dans l’aménagement par lesmunicipalités des terrains destinés à recevoir les abattoirs; (i) la durée du projet a été étendue de deuxans et devra l’être à nouveau, (ii) le budget initial s’est avéré insuffisant et a conduit à la réduction dunombre d’abattoirs, de 7 à 5, à construire et à la recherche d’une nouvelle source de financement pour 3d'entre eux.

Les activités du projet n’ont pas suffisamment porté sur l’intégration du projet dans la filière et ont étécentrées de nouveau beaucoup trop sur les réalisations physiques. L’assistant technique, Ingénieurfrigoriste, n’a pas bénéficié d’appui au niveau de l’analyse macro-économique de la filière, ni au niveaumicro-économique pour l’appui à la gestion technico-financière des abattoirs. La concertation avec lespartenaires de la filière, tant en amont, avec par exemple le rôle des municipalités dans l’application dela police sanitaire, qu’en aval, avec par exemple les bouchers, reste à améliorer.

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Le faible taux d’engagement relatif aux opérations, 55%, à 5 mois de la fin officielle du projet est àrapprocher des difficultés de démarrage liées à la réorientation d’un projet d’appui institutionnel vers unprojet d’appui aux éleveurs et au secteur privé de la filière élevage. Malheureusement cette réorientationn’a pas été accompagnée d’une redéfinition des moyens, des méthodes et de la zone d’intervention. Leprojet a essayé de pallier à cette insuffisance de moyens propres par le recours à la sous-traitance. Maisune insuffisance au niveau de la définition des modalités d’intervention et des conditions du suivi desinterventions des sous-traitants n’a pas toujours permis de valoriser à plein leurs contributions.

Bien que le projet ait été favorisé par une bonne cohésion de l’équipe de direction, le manqued’efficience en matière de mise à disposition des biens et des services a retardé la mise en oeuvre decertaines actions.

d) Conclusion

L’efficience des trois projets dans leur capacité à produire les résultats attendus dans les limites descalendriers et des budgets initiaux apparaît faible. Les raisons sont à rechercher:

• pour les services de la Commission Européenne: au niveau de la conception des projets et del’organisation institutionnelle des projets, des moyens mis à disposition des projets pour réaliser lesinterventions, et du suivi de ces interventions par la CE,

• pour les projets: au niveau de la gestion des activités et de leur suivi;• pour les services de l’Administration malgache: au niveau de l’exécution de ses engagements.

7.8 EFFICACITE a) Abattoirs nationaux L’objectif spécifique de réhabilitation des abattoirs nationaux peut être estimé atteint puisqu’ils ontretrouvé leur agrément en 1990-91. Cependant l’objectif global est loin d’être satisfait. En effetseulement 16% des capacités de production ont été utilisées et correspondent à seulement 30 % desquotas d’exportation autorisés vers la CEE. Quant à la production pour la consommation locale, hormisle cinquième quartier, elle peut être considérée comme nulle.

b) Le programme d’équipement en abattoirs des villes secondaires L’efficacité, au stade actuel du projet est difficile à apprécier. En effet, aucune construction et a fortioriaucune production n’ont démarré. c) Le projet de développement de l’élevage dans le Sud-Ouest (DELSO) Bien qu’il soit relativement difficile d’apprécier le niveau d’atteinte de l’objectif global du projet, leprojet semble avoir atteint un certain niveau d’efficacité et a permis de rencontrer plus ou moins bien lesobjectifs spécifiques. En effet, l’approvisionnement en intrants vétérinaires a été organisé et sécurisé, lacouverture vaccinale a été améliorée, les techniques d’élevage pour petits ruminants et volailles ont étéaméliorées, l’organisation de la profession amorcée, des aménagements d’hydraulique pastorale réalisés.Néanmoins, on notera que l’objectif spécifique de surveillance épidémiologique n’aura pas été atteint etque certains résultats encore fragiles sont à confirmer. D'autre part la composante crédit n'aura pas étéefficace dans l'installation d'un Fonds Provincial pour le Développement de l'Elevage. Les taux de

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remboursements en diminution et les taux d'intérêt utilisés en dessous de la réalité économique nepermettent pas de garantir le capital initial. d) Conclusion Les trois projets ont des niveaux d’efficacité très différents, le premier ayant des résultats médiocres, lesecond n’en ayant pas au stade actuel et le troisième présente des effets limités, épars et restant àconfirmer. Les principales causes de ce manque d’efficacité sont les mêmes que celles du manque d’efficience. 7.9 IMPACT a) Abattoirs nationaux L'impact en terme d'amélioration du revenu des éleveurs, d'apport de devises, et d’approvisionnement enviande saine des marchés locaux reste limité compte tenu du faible niveau d'activité, atteignant sur 7ans seulement 1/6 du potentiel d'exportation et un pourcentage négligeable de la consommation locale. L'impact est même négatif en terme de structuration de la filière viande, avec un seul opérateur ensituation de monopole contre 3 avant la rénovation et l'absence d'ouverture vers d'autres marchésd'exportation. L’exclusion des bouchers des abattoirs pour le traitement de la viande destinée à la consommation localea eu un impact négatif sur l’aval de la filière et a entraîné des effets pervers notables en terme de santépublique à Antananarivo et Mahajanga. La puissance publique s'est souvent révélée déficiente dansl'application des textes réglementant l'abattage, en particulier concernant les périmètres de protectionmais aussi dans l'application de la notion de service public, abattage ouvert aux autres opérateurs pourla consommation locale ou l'exportation dans des établissements publics.

b) Le programme d’équipement en abattoirs des villes secondaires Sans impact direct, le projet a cependant permis de commencer à sensibiliser certaines municipalités etcertaines organisations de professionnels de la viande aux nouvelles normes à respecter en matière desanté publique. Toutefois, si ce volet n'est pas renforcé dans la seconde partie du projet, l'impactattendu, en terme de santé publique ne sera pas atteint. Des initiatives privées en aval des abattoirs, observées dans certaines des villes qui accueilleront lesabattoirs, indiquent une structuration de la filière. c) Le projet de développement de l’élevage dans le Sud-Ouest (DELSO) L'impact réel du projet sur la filière est difficile à cerner même si des effets (voir point 7.8.c.) sontperceptibles. Le manque d’indicateurs pertinents ne permet pas en effet d’apprécier parfaitementl’impact du projet. Du fait des choix techniques retenus, les bénéficiaires de ces actions sont majoritairement des membresde la classe moyenne, et masculins. Cependant, certaines activités comme l'aviculture, l'hydrauliquemais aussi la distribution d'intrants concernent plus particulièrement les femmes.

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Au cours de la dernière période, une avancée significative de DELSO est à noter avec des interventionsorientées vers les producteurs ruraux et leurs organisations (pharmacies de groupements, etc.) et lesréalisations physiques (hydraulique, couloirs de contention, aires d'abattage, etc.). d) Conclusion Globalement l'impact de ces trois projets sur la filière viande-élevage reste limité en terme de créationde richesse et de structuration de la filière. Seul le projet DELSO contribue de manière significative àcette structuration. Toutefois, à leur niveau, ils contribuent à la mise en oeuvre des orientations du Programme Sectoriel del'Elevage en favorisant le désengagement de l'Etat des fonctions de production et de commercialisation,en appuyant ces mêmes services dans leurs fonctions pérennes, en participant au renforcement de lasociété civile, de l'organisation des producteurs, à l'émergence d'opérateurs privés et à la mise en oeuvrede la décentralisation. Ce faisant, ils contribuent à raffermir les bases d'un développement à long terme.Ceci est cependant à nuancer par l’échec du type de statut d’entreprise privé choisi et du mode degestion utilisé dans le projet des abattoirs nationaux, en l’occurrence la location-gérance, qui a eucomme effet le non entretien des équipements réhabilités et n’a pas permis leur bonne exploitation. Dansce cas précis le désengagement de l’Etat, pourtant souhaitable et nécessaire, n’a pas conduit à unemeilleure gestion des capacités de production. 7.10 VIABILITE a) Abattoirs nationaux Bien que les conditions susceptibles de garantir la rentabilité des abattoirs nationaux, en terme decheptel exploitable, de marchés, ou d'outils industriels soient réunies, la dégradation de deux d’entre euxet l'activité réduite du troisième, aggravée par le retrait temporaire de l'agrément viande bovine depuisaoût 1997, jettent des doutes sur la viabilité économique à court terme de ces équipements. Il est clairque les conditions d'exploitation actuelles, niveau et paiement des loyers, ne permettent pas unamortissement des investissements. Hormis le retour de l'agrément de l’UE, essentiellement conditionné par une amélioration del'environnement institutionnel de la filière, leur viabilité économique est directement liée aux conditionsde privatisation, pour deux d'entre eux, et plus généralement à leur modalité de gestion, par desprofessionnels expérimentés, dans un cadre concurrentiel et dans le respect des règles de gestion desentreprises privées. Il convient de noter que l'émergence d'une demande locale de viande de qualité,abattue suivant les normes européennes constitue l'amorce d'un nouveau marché. Si dans une procheprospective, la production des abattoirs nationaux était à nouveau destinée en partie pour laconsommation locale, il serait alors impératif de les intégrer dans une politique nationale de productionde viande saine, de santé publique et de police sanitaire, et d’établir en priorité une connexion avecl’aval de la filière, la distribution et la commercialisation locale. b) Le programme d’équipement en abattoirs des villes secondaires En phase avec la politique de développement de l'élevage, mais en l'absence d’éléments physiques sur laqualité des réalisations, la viabilité des abattoirs ne peut être estimée que sur la rentabilité économiqueprévisionnelle des investissements et les modalités de gestion elles-mêmes liés aux choix techniques.

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Bien que s'appuyant sur une étude de rentabilité économique par abattoir, le projet ne s'inscrit pas dansune étude de marché pour chacun des sites retenus. Cette absence de vision filière, ne permet pas dedéfinir les choix techniques, dimensions physique et financière de l'investissement en fonction descapacités du marché local et d'exportation et, en dernier ressort, de possibilité de rentabilisation del'investissement. Ceci est d'autant plus paradoxale que les modalités de gestion privée ont été clairementaffirmées de même que la faiblesse des budgets municipaux pour l'entretien des abattoirs est connue. Dans ces conditions sur les 5 abattoirs à construire, il apparaît que deux d’entre eux ne pourront êtrerentabilisés sur la base d’un amortissement du capital sur 20 ans. Concernant les 3 autres, leurrentabilité est conditionnée par une activité d’exportation. Cette nouvelle orientation nécessitera desinvestissements complémentaires importants qui devraient être à charge de l'attributaire. Toutefois, cesinvestissements, pour qu’ils soient pris en charge par ce dernier, devraient avoir une duréed’amortissement courte et inférieure au bail de la location-gérance. Enfin, le rôle des municipalités dans la définition et l'application des règlements sanitaires des zonesd'exclusion, de même que l'accord des bouchers aux nouvelles conditions d'abattage, aux nouveauxcoûts engendrés ainsi qu'aux nouvelles réglementations prises par les municipalités sont essentiels etnécessaires pour la rentabilité et donc la pérennité des réalisations. c) Le projet de développement de l’élevage dans le Sud-Ouest (DELSO) La pérennité financière des actions, et leur insertion dans l'économie de marché, ont étésystématiquement mises en avant à travers une politique de vérité des prix, de répercussion des coûtspour les opérations à caractère économique. Seule la subsidiation du crédit allait à l'encontre de cettetendance. Les premiers résultats techniques et économiques semblent encourageants pour la filière pondeuse quiest la seule action à avoir bénéficié d'un encadrement technique rapproché et qui présente le meilleurtaux de remboursement. Les autres interventions, producteurs laitiers, porcs, petits ruminants, ontdémarré trop récemment pour permettre de porter un jugement sur leur viabilité, d'autant plus que cesproductions n'ont pas bénéficié du même niveau d'appui, accroissant les risques des emprunteurs. Ladistribution d'intrants, sous réserve d'augmentation du chiffre d'affaires des centres de gros, devraitcouvrir ses frais à terme. Les limites du projet en terme de durabilité de ses interventions portent donc essentiellement surl’environnement des actions en terme d’encadrement technique, déficient sauf pour l’aviculture, et enterme de gestion technico-économique des initiatives privées. d) Conclusion Il apparaît donc au travers de ces trois projets que les interventions s’intègrent bien dans la politiquenationale et la stratégie de l’UE, que les choix techniques dans l’ensemble sont satisfaisants, mais que laréalité économique et sociale n’a pas été suffisamment prise en compte, ni surtout la mise sur piedd'entités adéquatement constituées pour gérer les actifs créés. En effet, la rentabilité financière etéconomique des réalisations physiques est loin d’être rencontrée, et les interventions ne s’articulent pasassez autour des autres échelons et intervenants de la filière. En particulier, les projets, sauf dans unemoindre mesure DELSO, ont souffert de l’absence d’une professionnalisation des intervenants et de leurorganisation.

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7.11 THEMES TRANSVERSAUX 7.11.1 Le processus de gestion de la coopération, le dialogue politique, les rôles de

l’Administration, de la Commission, des autres intervenants et l’organisation desprojets

Les projets ont souffert d’un déficit au niveau de leur conception. L’approche privilégiée était trop axéesur les réalisations physiques, déconnectée de leur environnement économique et social (pas d’étude demarché) et des relations avec les autres agents de la filière. A posteriori, les études préparatoires étaientinsuffisantes du point de vue technique, financier et institutionnel, y compris dans l’évaluation desmoyens et budgets nécessaires. Les conventions de financement des projets apparaissent trop succinctes. La logique des projets n’estpas bien décrite, les modalités d’exécution et les conditions particulières à remplir par la partie malgachesont imprécises. En particulier, un calendrier reprenant précisément les échéances des interventions etdes conditions à remplir fait défaut. Les objectifs ne sont pas quantifiés, il n’y a pas d’indicateursidentifiés permettant le suivi des interventions, les bénéficiaires visés ne sont pas clairement nommés. Le montage institutionnel est vague et ne permet pas de définir clairement les fonctions etresponsabilités entre le Maître d’Ouvrage, le Maître d’Oeuvre et le Bailleurs. Il n’y a pas de mécanismede concertation bien défini ou de comité de pilotage. Dans certains cas le représentant du Ministère detutelle a joué à la fois le rôle de Maître d’Ouvrage et de Maître d’Oeuvre. Les conventions de financement ne font pas l’objet d’un suivi propre permettant de connaître leur état;en cours, prolongée par un avenant, ou dépassée. De même que la situation des différents types definancement n’est pas suivi, en particulier les engagements et décaissements malgaches. Le suivitechnique n’est également pas bien organisé, les productions de rapports d’activité ou d’exécutiontechnique et financier sont aléatoires. Les procédures d’instruction, d’appels d’offres, d’approbation, d’adjudication et de notification,requièrent des délais importants qui exercent des contraintes qui freinent la réalisation d’un projet etdans certains cas le développement d’initiatives privées. Les projets ont connu des difficultés administratives internes lors de leur démarrage, notamment pourl’application d’un système comptable, des Devis-Programmes, du suivi financier, des procéduresbudgétaires, des procédures d’achats, etc. 7.11.2 Le rôle et l’organisation des bénéficiaires L’approche des projets des abattoirs n’était pas participative, et n’a pas bien pris en compte lesdifférents intervenants de la filière. L’échec du projet des abattoirs nationaux est peut-être du aumanque d’appropriation par les autorités et les locataires-gérants du projet et surtout du potentiel devalorisation des équipements réhabilités. Le projet des abattoirs secondaires participe au processus dedécentralisation en dotant les municipalités d’équipements. La seule question restant en suspens est cellede savoir si elles sont le meilleur opérateur possible pour les valoriser. Bien qu’à l’origine, l’approche duprojet DELSO n’était pas participative, sa réorientation l’a conduit a mettre davantage les bénéficiairesau centre de ses préoccupations.

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L’organisation, la structuration et la professionnalisation des bénéficiaires n’ont été réellement pris encompte que dans le projet DELSO. En particulier le groupement de producteurs avicoles, lespharmacies de groupement, le groupement des vétérinaires et les groupements de gestiond’aménagements hydrauliques ont bénéficié d’un appui. 7.11.3 Les aspects fonciers Dans le contexte de Madagascar, le foncier n’est pas une contrainte au développement de la filièreviande-élevage et n’a donc pas été considéré lors des interventions. Néanmoins, soulignons que ni leGouvernement, ni la CE n'ont considéré la possibilité de pauvreté des pâturages et de problèmes desurpâturage et donc son étude, ainsi que le cas échéant la préparation d'interventions pour l'améliorationdes pâturages. Pourtant des signes d'appauvrissement des pâturages sont perceptibles. 7.11.4 L’environnement Le projet des abattoirs nationaux n’a pas considéré de manière explicite la question de l’environnement.Celui des abattoirs secondaires tient compte des nouvelles directives en matière de protection del’environnement. Le projet DELSO comporte des interventions qui interagissent et ont une action positive sur la gestiondes ressources naturelles. Toutefois, et cette remarque peut s’appliquer également au deux autresprojets, les interventions ne semblent pas s’insérer dans une analyse des systèmes de production, de leurdynamique et de la garantie de leur pérennité. 7.11.5 Le financement rural (l’épargne et le crédit) La composante crédit du projet DELSO est analysée en détail au chapitre «Rôle et Organisation desbénéficiaires et financement du monde rural» et plus précisément au point 9.3. Les principalesconclusions de la mission transversale sont les suivantes: DELSO a montré qu'un projet est incapable d'allier des opérations de crédit à d'autres activités qui ontleurs objectifs propres. Un projet de développement n'a aucune motivation réelle à évaluer sérieusementla qualité des dossiers de financement; l'organisme de financement, s'il ne partage pas le risque, ne peutêtre motivé à assurer un travail sérieux de recouvrement; enfin les emprunteurs, sachant que les projetsont une durée de vie très limitée et en absence de toute sanction, n'ont pas intérêt à rembourser leuremprunt. D'autre part, la très faible utilisation de la ligne de crédit de DELSO et les faibles taux deremboursement des derniers prêts accordés indiquent que le besoin de crédit n'existe pas réellement etque les études préparatoires ainsi que la CF ont surestimé le problème de financement des projets privésdans le développement des petits élevages. Des projets du type de DELSO qui subsidient le financement de projets privés peuvent mettre en dangerla viabilité des activités promues (à terme) et déstabiliser le système financier local préexistant. 7.11.6 Les ressources humaines Les résultats des projets mettent en évidence des lacunes au niveau des ressources humaines des projets(ressources insuffisantes au niveau des trois projets), de leur formation ainsi que celles des principauxbénéficiaires. Ces lacunes de formation sont surtout au niveau de la gestion technico-financière (sociétéde gérance), et des techniques de l’animation rurale.

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7.11.7 La vulgarisation agricole Hormis la diffusion d’information sous forme de bulletins, d’émissions de radio et de vidéo par DELSO,les interventions ont essentiellement pris la forme de conseils techniques vers un public défini et limité.Il n’y a pas eu de programmes de vulgarisation à grande échelle. Le problème du manque d’informationet de vulgarisation du projet des abattoirs nationaux auprès des différents intervenants de la filière peutencore une fois être rappelé. 7.11.8 Les questions liées au genre La conception des interventions et pour certaines leurs mises en oeuvre étaient antérieures à la résolutionde la Commission Européenne de prendre davantage en considération les questions de genre.Néanmoins, certaines interventions, comme par exemple les actions du projet DELSO en matière depetits élevage, ont eu un impact significatif sur l’activité, le revenu et la place de la femme dans lasociété. Malheureusement, il n’a pas été possible à la mission spécifique en charge de l’évaluation de lafilière de quantifier ces effets. 7.12 RECOMMANDATIONS

Bien que la présente évaluation n’ait étudié la filière viande-élevage qu’au travers de trois projets, etdonc n’ait pas une vue d’ensemble - en particulier, on notera que les conditions de collecte des bovinsn’ont pas fait l’objet d’une étude particulière dans le présent travail - des recommandations peuvent êtrefaites.

7.12.1 Recommandation sur la filière

Il ressort de cette étude que, du fait entre autres du désengagement de l’Etat des fonctions de productionet de commercialisation, la filière est en restructuration et n’est pas encore bien organisée. Les relationsentre les différents intervenants doivent dans certains cas être établies ou renforcées. Les autresconsidérations sont à des niveaux plus spécifiques:

• L’accès aux intrants vétérinaires reste toujours une priorité et est identifié par les éleveurs commeune contrainte majeure;

• La surveillance épidémiologique, qui devait être assurée par l’Etat n’est à ce jour pas assurée demanière satisfaisante. Pour ce faire, elle devrait se reposer sur une concertation entre la DirectionInter-régionale de l’Elevage (Toliara), la Direction des Services Vétérinaires, le volet «Surveillanceépidémiologique» du PSE et le projet DELSO, et permettre de définir les priorités et les modalitésde ce programme de surveillance;

• L’organisation et la professionnalisation des vétérinaires privés demande encore un appui extérieur;• Les infrastructures de communication entravant les circuits commerciaux et la fourniture de

services, ainsi que les infrastructures hydrauliques permettant l’abreuvement exercent unecontrainte sur la filière et devraient être encore développées;

• La collecte de l’information et sa circulation au niveau des marchés, offre et demande, prix envigueur, statistiques concernant les cheptels, etc. devraient être améliorées afin de favoriser lesconditions de prises de décisions des acteurs de la filière.

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7.12.2 Conclusions et recommandations sur l’action spécifique de la CommissionEuropéenne dans la filière

La Commission Européenne n’a pas suffisamment inséré ses interventions dans le contexte d’une filièreintégrée. Elle doit davantage prendre en compte les relations existantes ou en devenir des différentsintervenants: producteurs/éleveurs, collecteurs, transformateurs, distributeurs, exportateurs etcommerçants.

L’analyse et le calcul de la rentabilité financière des équipements de production financés par lesinterventions de l’UE sont insuffisants et éloignés des résultats. La CE devrait à ce titre reconsidérer lesconditions de rentabilité financière des abattoirs secondaires afin d’assurer leur viabilité, le moded’exploitation de ces équipements pourrait également être réétudié. A l’heure où l’on envisage laprivatisation de certains abattoirs nationaux, l’application du modèle de location-gérance aux abattoirssecondaires en construction pourraient effectivement être reconsidérée.

La CE doit également se désengager d’opérations de financement de projets privés, organisées et géréespar des projets dont les objectifs sont différents de ceux de construire et développer un système de créditet d’épargne performant et viable.

7.12.3 Conclusions et recommandations sur l’action spécifique des autorités malgachedans la filière

Le gouvernement devrait assurer les conditions pour le retour de l’agrément pour l’exportation deviandes bovines et réunir celles nécessaires pour l’obtention de l’agrément pour l’exportation desviandes d’ovins et de caprins.

Il devrait adapter la législation en vigueur concernant la commercialisation des bovins pour permettre lavente des femelles et leur exportation.

Il devrait également appuyer les municipalités concernées dans l’adoption et l’application d’une zone deprotection autour des abattoirs officiels.

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CHAPITRE 8: LA CUVETTE D’ANDAPA

8.0 AVANT-PROPOS

L’objet de l’évaluation spécifique n’était pas une évaluation proprement dite du projet de mise en valeurd’Andapa, mais plutôt la mesure de la contribution de l’aide de la Commission Européenne audéveloppement et à l’évolution socio-économique de la cuvette. A cette fin, la mission, dirigée par lebureau d’études Development Researcher’s Network (DRN), a réalisé plusieurs études dontprincipalement une enquête par sondage afin d’actualiser deux études menées en 1966 par le BCEOM eten 1975 par la Banque Mondiale, une campagne MARP96 et une enquête santé/nutrition. La missionspécifique s’est efforcée d’évaluer le programme en utilisant les critères classiques d’évaluation.

8.1 CONTEXTE

La cuvette d’Andapa est située au nord-est de Madagascar et possède une superficie totale de 104.000ha, répartis en une plaine de 18.000 ha dont l’altitude varie entre 450 et 500 mètres, entourée de collineset montagnes pouvant atteindre plus de 2000 mètres d’altitude et couvrant 86.000 ha. Les versants sonten général à forte déclivité. Avant l’intervention du projet, la cuvette était couverte principalement deforêts primaires et secondaires, et de zones marécageuses autour de la Lokoho. Ces zones étaientrégulièrement inondées pendant la saison des pluies lors des crues de la Lokoho, car un seuil rocheuxsitué à la sortie «hydraulique» de la plaine alluviale au nord d'Andapa, empêchait l'évacuation de l'eau.Une des premières interventions du FED a été d'aménager des émissaires d'évacuation, assurant un bienmeilleur drainage du fond de la Cuvette.

Depuis son introduction en 1920, la vanille a très fort contribué au peuplement de la cuvette. En 1965,la cuvette était peuplée d’environ 46.000 personnes. Au début des années soixante, un quart de laproduction mondiale de vanille était produite à Andapa. La vanille et le café représentaient les seulescultures de rente monétisables. En effet, l’isolement de la cuvette ne permettait pas de commercialiserd’autres produits agricoles. Le transport des produits agricoles et de première nécessité se faisait à dosd’homme et prenait entre 4 et 6 jours entre Andapa et Sambava sur la côte. Le riz était produitseulement à des fins d'autoconsommation.

Au début des années soixante, plusieurs études révélaient le fort potentiel rizicole de la cuvette. Lescontraintes au développement de la cuvette, alors identifiées, étaient son isolement et ses problèmes dedrainage. Le Gouvernement voulait intégrer la cuvette dans son projet de développement et notammentcontribuer à l’approvisionnement en riz du nord-est de Madagascar et diminuer en conséquence sonimportation.


Les interventions du FED se sont étalées sur une période de 35 ans avec une interruption de 4 ans. Cesdifférentes interventions sont reprises dans le tableau du chronogramme des interventions du FED dansla Cuvette (1962-1997).

Ces interventions ont fait l’objet de plusieurs conventions de financement, sous différents FED.Exprimés en ECU de l’année de la dépense, la répartition du budget des interventions est donnée dans letableau de la répartition des aides FED par catégorie principale de dépenses.

96 MARP: Méthode Active de Recherches Participatives

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TABLEAU 8.1: Chronogramme des interventions FED dans la Cuvette (1962-1997)

1962

1963

1964

1965

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Réalisation route Sambava-AndapaRéparation dégâts cycloniquesAchèvement route RN 3bRéhabilitation route RN 3bGoudron ville d'AndapaInventaire agronomique et démographiqueElaboration dossier AOPlan intérimaireMise en valeur Phase 1Mise en valeur Phase 2Mise en valeur Phase 3Projet rizipiscicultureProgramme Vanille-Café Stabex

TABLEAU 8.2: Répartition des aides FED par catégorie principale de dépenses

Catégorie ECU (000) Source PériodeInfrastructures routières (pistes non comprises) 19.500 FED 1, 2, 3, 7

FCP STABEX1961 - 19731996 - 1997

Projets de production et commercialisation agricoles 12.000 FED 3, 4, 5 1971 - 1993Assistance technique et études (y compris AT desprojets)

5.000 FED 1, 2, 3,4, 5, 6, 7

1965 - 1993

Total 36.500 1961 - 1997N.B.: Montants arrondis, ECU courants

Il est relativement difficile de faire un calcul d’actualisation des budgets des différentes interventions. Lebureau DRN qui a tenté cet exercice a trouvé que le FED a dépensé l’équivalent d’environ 200 MECU,valeur 1997. Tenant compte du fait que les dépenses en infrastructures routières ont été concentrées endébut de projet, elles représentent plus ou moins 71% du budget total contre 27% pour les dépenses dela mise en valeur agricole de la cuvette.


L’objectif global de l’ensemble des interventions est d’assurer le développement intégré de la cuvetted’Andapa, avec pour but d’une part, d’augmenter la production de riz dont l’excédent permettrait dediminuer le déficit existant dans le nord-est de Madagascar, et donc d’améliorer la balance en devises dupays, et d’autre part, d’accroître les revenus de la population rurale, par l’accroissement de saproduction de riz et de café et par l’amélioration des conditions de commercialisations de ces produits.

Le projet était composé de deux composantes, les composantes infrastructure et agriculture. Le tableausuivant reprend les différents objectifs du projet, identifiés rétrospectivement.

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TABLEAU 8.3: Objectifs du projet

Objectif global Développement de la cuvette en grenier à rizComposante infrastructure Composante Agriculture

Objectifgénéral

Désenclavement de la cuvette et dotationen infrastructures de base de production

Production de riz en excédent exportéedans le reste du nord-est

Objectifsspécifiques

Connexion routière entre Andapa etSambavaDrainage de la cuvette

Aménagements rizicoles d'un total de4400 ha

Réseau interne de pistes de desserte Riziculture en double saisonAménagement des principaux émissairesd'évacuation de la cuvette

Réseau de collecte et commercialisation

Cuvette dotée d'un réseau électriquepermettant une industrialisation de base

Vulgarisation et diversification

Construction d'une station de pompage

Les bénéficiaires qui étaient visés par le projet, bien qu’ils n’aient jamais été nommés, devaient être: (i)la population locale, bénéficiant du désenclavement de la cuvette et donc de l’accroissement deséchanges avec l’extérieur, (ii) les paysans dont les revenus devaient augmenter et qui devaient bénéficierdes aménagements hydroagricoles, (iii) la population de la région du nord-est de Madagascar dont lasécurité alimentaire devait être améliorée, (iv) l’Etat et la région concernée qui devaient être dotésd’infrastructures routières et agricoles.


Les principales activités et leurs résultats sont repris au tableau 8.4. A l’origine le projet de mise envaleur agricole de la cuvette, qui suivait le projet infrastructure routière, ne devait avoir qu’une durée de6 ans, dont 3,5 de travaux et 6 d’assistance technique. Les retards et difficultés rencontrés ont amené leGouvernement et la Commission Européenne à le prolonger en ajoutant deux phases. En tout, le projetdans sa composante agricole aura eu une durée de 22 ans (de 27 ans en incluant la phase préparatoired’études) avec une interruption de 4 ans. En reprenant les deux composantes du projet, la durée de cedernier aura été de 30 ans.

Au début, le projet de mise en valeur agricole de la cuvette fut mené comme une opération de laDirection du Génie Rural du Ministère de l’Agriculture, sous la dénomination OPACA (Opération pourl’Aménagement de la Cuvette d’Andapa). L’organisation et l’exécution du projet furent assurées par lebureau d’études belge Agrer jusqu’en 1977, date de nomination par le gouvernement malgache d’unchef d’opération national à la tête du projet, Agrer poursuivant son assistance technique.

En 1979, la société d’Etat «Andapa Mamokatra» (SOAMA) a pris le relais de l’OPACA en tantqu’organisme de gestion du projet de mise en valeur de la cuvette d’Andapa, suivant décret n°79034 du20 février 1979. Sous tutelle du Ministère de l’Agriculture, la SOAMA a reçu «la charge de menertoute action visant à promouvoir le développement global et harmonieux de la région d’Andapa ettouchant notamment au développement rural et à la réforme agraire, et qui devront avoir un caractèreintégré en vue de la recherche d'une unité de gestion». La SOAMA a été l’interface entre le projet et lesusagers, d’ailleurs pour ces derniers, elle représentait le projet lui-même.

Finalement, le projet aura bénéficié au cours des trois phases d’une assistance technique assurée par unseul et même bureau d’études.

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TABLEAU 8.4: Activités et résultats

Activités IOV Résultats1963-1971 1972-1977 1978-1985 1990-1993

Construction de la route Andapa-Sambava

108 km Partiellement réalisée

Achevée en 1976

Amélioration piste sud 21 km Début des travaux

Terminée en 1983

Réfection

Amélioration piste nord 14 km => Terminée en 1980

Réfection

Station pompage Ankaibe Terminée En panne En panneEtudes d'expérimentation et de vulgarisation agricoles

Réalisées entre 1966 et 1971

Etudes d'une centrale hydroélectrique et du réseau de distribution d'électricité

Réalisées entre 1966 et 1971

Aménagement des évacuateurs principaux

Réalisé

Périmètre Ankaibe (irrigation par pompage)

2000 ha 50 % du réseau primaire

Terminé fin 1978

En panne

Périmètre Bealampona 90 ha => Terminé FonctionnelPérimètre Analambe (irrigation gravitaire)

200 ha => Début des travaux

Terminé

Périmètre Ambodipont (irrigation gravitaire)

300 ha => Début des travaux

Terminé

Périmètre Andasibe (irrigation gravitaire)

450 ha Terminé en 1983

Périmètre Ankaikely 700 ha AbandonMicrohydraulique 650 ha seulement 70

ha en 1985Abandon

Construction d'une rizerie 2,4 t/h Terminée en 1978 mais non équipée

Non fonctionnelle

Construction de centres riz-café 20 Murs sans toitures (non fonctionnels)

Complète mais non fonctionnelle

Encadrement des producteurs de riz et de café

activité menée activité menée activité menée

=> signifie que l'activité a été reportée à la phase suivante

8.3 PREPARATION ET CONCEPTION DU PROJET

Nous ne disposons pas des éléments qui ont servi à la préparation de la composante infrastructure, maisà en juger par ses résultats, ils ont été plus que satisfaisants. Le projet de mise en valeur agricole de lacuvette a été précédé par des études de milieu et d’expérimentation importantes. Ces études ne selimitèrent pas seulement aux aspects agronomiques et pédologiques, mais elles inclurent aussi un travailconsidérable au niveau sociologique anthropologique et ethnologique, dont un recensement complet de lapopulation. Ces études étaient à la base de la préparation du projet et ont servi à le définir.

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Bien entendu, en 1965 l’approche participative n’était pas encore utilisée et n’a pas été employée pourla préparation du projet. On ne peut que regretter que les études préparatoires ne se soient pasintéressées à l’adhésion des populations au projet, ainsi qu’à leurs priorités, ce qui aurait permis de leverl’hypothèse sur le comportement des paysans (cfr. point 8.5) et d’éviter l’échec de la composanteagricole du projet.


Le projet a été suivi au sein du Gouvernement par le Ministère de l’Agriculture: dans un premier tempsvia l’OPACA et dans un second, au travers de ses trois directions – infrastructures rurales,vulgarisation agricole et approvisionnements agricoles – qui supervisaient et coordonnaient les activitésde la SOAMA.

Bien que dépendant du Ministère de l’Agriculture, l’OPACA n’était ni plus ni moins qu’une structureinterne du projet, dont l’organisation était confiée à l’AT, du moins jusqu’en 1977, année où legouvernement malgache nomma un Chef d’Opération qui resta en place jusqu’en 1980. En 1979, laSOAMA reprenait les activités de gestion.

Il s’ensuit que l’organisation nationale du suivi n’était pas très performante et ne permettait pas deredresser le projet. D’autre part, la capacité de suivi de la Commission Européenne était insuffisante. Leprojet n’a pas bénéficié d’un véritable comité de pilotage et n’a fait l’objet jusqu’à aujourd’hui d’aucuneévaluation. Cependant, la Banque Mondiale a mené en 1975 une étude permettant d’évaluer l’impactsocio-économique de la route Sambava-Andapa.

Il est en effet étonnant et incompréhensible qu’un projet d’une durée aussi longue n’ait jamais faitl’objet d’une évaluation à mi ou en fin de parcours. Le bilan final du projet de mise en valeur agricole dela cuvette a été réalisé par le bureau d’études responsable de l’AT pendant toute la durée du projet etdéjà responsable des principales études préparatoires. Peu de regards extérieurs au projet agricole ontcontribué à son appréciation ou à sa réorientation. Le manque de suivi et d’évaluation a certainementtrès fortement contribué à son échec.


RESULTATS DU PROJET

La principale hypothèse sous-jacente au programme est celle contraignant la production de riz dans lacuvette. L’hypothèse de base est que l’absence de production de riz pour sa commercialisation est laconséquence de l’absence de marchés due à l’isolement de la cuvette. Le désenclavement de la cuvetteassocié à son drainage et à son aménagement devrait conduire à son exploitation massive pour laproduction de riz en double culture. Une autre hypothèse annexe mais importante est que lesagriculteurs allaient délaisser la vanille au profit du riz et du café.

Ces hypothèses n’ont pas été vérifiées dans les faits. La raison principale est que le projet faisait unehypothèse implicite sur le comportement des paysans sans tenir compte de leurs conditions et objectifspropres. Pendant très longtemps, le revenu des paysans était largement suffisant et couvrait tous leursbesoins. Le calendrier cultural de la vanille s’adaptant bien à celui du riz de saison mais en concurrenceavec celui de contre-saison, la culture de la vanille était poursuivie tant que son prix était élevé, etassurait une bonne partie des revenus monétaires. La double culture n’a été adoptée que très récemment,vers la moitié des années 1990. Ce sont la pression démographique, les problèmes phytosanitaires et unprix rémunérateur qui favorisent actuellement la pratique de la double culture.

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Outre ces hypothèses non vérifiées, les contraintes principales ayant affectées le projet sont:

• un climat politique peu favorable au développement économique,• des retards importants dans l’exécution des travaux d’infrastructures liés à des faillites ou

désistements d’entreprises, une mauvaise organisation des chantiers,…• des conditions climatiques défavorables aux travaux et endommageant les aménagements,• une mauvaise conception des aménagements (Ankaïbe, voir point 8.7),• la non participation des usagers à la gestion et à l’entretien des périmètres,• le mauvais suivi du projet administratif et les retards dans l’inscription de certaines dépenses au

budget national97.

8.6 PERTINENCE

Il est relativement difficile d’apprécier la pertinence d’un projet trente ans après sa conception.Néanmoins, l’évaluation spécifique tente cet exercice en tenant compte du contexte et des conditionsprévalants lors de la conception des différentes interventions. Le programme était cohérent dans saconception en faisant succéder les interventions des composantes infrastructure et agriculture et en lesrendant complémentaires les unes aux autres. Il était basé sur des études de bases approfondies. Lesobjectifs repris dans le tableau 1 répondent bien aux problèmes identifiés et étaient donc dansl’ensemble pertinents à l’exception de quelques-uns; certains des objectifs spécifiques étaientincompatibles avec le système de production des agriculteurs et leurs priorités économiques. En effet,l’objectif de transformation de la culture de riz, d’une culture de subsistance en une culture de rente,simultanément au développement de la culture du café et de l’abandon partiel de la culture de la vanillene rencontraient pas les objectifs et priorités individuels. Le projet avait sous-estimé l’importance dessignaux de prix. Les paysans ont continué la culture de la vanille, principalement parce qu’ellepermettait d’avoir des recettes immédiates et qu’elle était toujours très rémunératrice, tandis que laculture du riz de contre-saison conduisait à l’obtention de recettes deux à trois mois plus tard.

On peut s’étonner que le projet ne se soit jamais intéressé à la vanille. Les raisons sont sans doute lessuivantes: en 1963-64, années précédant les études de base, le secteur de la vanille était en crise, d’autrepart les systèmes de commercialisation de la vanille étaient «peu transparents», une petite minoritésemblait jouir d’une position privilégiée. Enfin, les objectifs nationaux ambitieux en terme de quantitéde production de riz et de café étaient en compétition directe avec la vanille.

La persévérance de l’approche utilisée et des interventions préconisées par le projet agricole d’une phaseà l’autre ne peut qu’être regrettée. Les seuls modifications ont été des ajustements quantitatifs desobjectifs.

97 En l’absence de paiement des redevances par les usagers, l’entretien des réseaux hydroagricoles a été financé par

des subventions du Gouvernement (FNDE). De même, les actions d’encadrement et de vulgarisation riz sontsubventionnées par le FNDE dans le cadre d’un marché annuel passé entre la SOAMA et la Direction de laVulgarisation du Ministère de l’Agriculture. Les inscriptions au budget national et les décaissements de cessubventions ont connus des retards importants, surtout les dernières années, perturbant les programmes etinstallant un climat de méfiance entre la SOAMA et les bénéficiaires de ses interventions.

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8.7 EFFICIENCE

Comme pour la pertinence, il est relativement difficile, tant de temps après les interventions, d’évaluerl’efficience du projet d'un point de vue coût des activités par rapport à leurs résultats. De plus l'objet del'évaluation spécifique n'était pas de faire une évaluation classique du projet, et en l'occurrence decomparer par exemple les techniques et les moyens utilisés pour la construction de la route ou lesactivités mises en oeuvre pour la composante agricole. Cependant certains signes permettent d'apprécierqualitativement l'efficience du projet. A nouveau, il faut reprendre les composantes du projetséparément.

La prolongation de la durée des travaux de construction de la route Andapa-Sambava, achevée en 1976,est un indice de faible efficience de la composante infrastructure. Néanmoins la Banque Mondialeattribue à la route, dans son étude de 1975, un taux de rentabilité économique de 6,3%. Ce qui soulignel'importance que revête cette dernière dans le développement de la région.

Les phases successives et les reports des activités d'une phase à l'autre, voir le tableau 8.4, caractérisentla très faible efficience de la composante agricole. Le nombre de périmètres construits mais qui ne sontplus opérationnels, la station de pompage en panne, la rizerie et les centres riz-café qui n'ont jamaisfonctionné sont autant d'indicateurs témoignant des erreurs commises au niveau du choix et de laréalisation de certaines activités. La plus grande aberration est celle du périmètre d'Ankaibe, quipendant très longtemps était la priorité par rapport à d'autres périmètres, alors qu'il privilégiait unsystème d'irrigation par pompage, nécessitant une station de pompage et des coûts de fonctionnantsélevés, un réseau bien entretenu, des usagers responsabilisés et organisés. La non application d'uneapproche participative (rappelons que cette dernière n'était pas répandue à l'époque) n'a pas permis auprojet de réorienter ce dernier ou de mieux sensibiliser les paysans. Un autre exemple est celui de lavulgarisation de la double culture: bien que cette vulgarisation ait eu lieu, et semble-t-il ait été biendonnée puisque les paysans pratiquant cette dernière obtiennent de bons rendements, peu de paysansl'ont adoptée pendant la durée du projet.

8.8 EFFICACITE

L'efficacité de la composante infrastructure routière du projet est indiscutable. Le projet a permis derelier Andapa à Sambava, d'améliorer le réseau interne de la cuvette et dernièrement d'assainir et degoudronner certains tronçons de rues principales d'Andapa. Cette composante a désenclavé la cuvette eta donné à sa population l'accès au marché.

Il est relativement difficile d'apprécier l'efficacité de la composante agricole, en effet les objectifs enterme d'hectares aménagés et de riz produits ont été plusieurs fois modifiés. Les IOVs indiqués dans letableau 8.4 sont ceux qui correspondent à des travaux programmés dans une des 3 phases et pour laplupart commencés mais pas nécessairement terminés. De cette manière, le tableau qui ne reprend pasles objectifs spécifiques initiaux du projet, sous-estime la faiblesse de l'efficacité. Mais pourtant il nedissimule pas une situation consternante. Le projet a seulement aménagé un peu plus de 3000 ha, dontpeut-être la moitié sont encore opérationnels. En termes de production agricole, les résultats sontégalement largement inférieurs aux attentes, du fait de la réduction de la superficie aménagée, dumanque d'accroissement de la productivité et de la pratique limitée de la culture de riz de contre-saison.

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8.9 IMPACT

Il est bien entendu difficile d'isoler l'impact du projet de ceux de facteurs extérieurs, dont notamment lasituation politique et économique générale du pays. Cependant de par son action importante, il est clairque le projet a eu un impact économique et socio-économique très important sur le développement de lacuvette. Les différents impacts sont repris ci-dessous, il s'agit notamment du changement desspéculations et de l'évolution des techniques agricoles, de l'évolution des revenus de la population, del'environnement, et de la situation foncière.

L'ouverture de la route, en réduisant les coûts de transport des produits agricoles a profondémentmodifié la structure des productions agricoles. Il faut cependant souligner que ce changement a été trèsprogressif et loin d'être immédiat. Les enquêtes sur les différents types d'association des cultures de riz àcelles du café et de la vanille montrent que la triple spéculation riz-café-vanille, pratiquée par 82% despaysans en 1965 et seulement 24% en 1997, a été réduite au profit de la double spéculation riz-café etde la seule spéculation riz, respectivement aujourd'hui pratiquée par 29% et 35% des paysans. Plussignificatif est le nombre de paysans cultivant de la vanille qui est passé de 89% en 1965 à 66% en 1975et seulement 32% aujourd'hui alors que la proportion de ceux cultivant le riz a légèrement augmentée,de 86% en 1965 à 93% en 1997. D'autres spéculations sont apparues, dont entre autres le manioc, leharicot vert et le maïs associé au riz. Les différentes interventions du projet agricole ont peu deresponsabilité dans la modification des types de produits cultivés. C'est essentiellement les prix qui ontjoué. La vulgarisation du riz de contre-saison a eu un impact très négligeable pendant le projet, maissemble avoir bien été assimilée, puisque aujourd'hui, elle est pratiquée par 40% des paysans. Ce résultatqui était l'un des objectifs spécifiques du projet est le fruit de la raréfaction des terres disponibles et demaladies du riz. Le projet n'a pas eu d'impacts significatifs sur les rendements.

Le revenu des agriculteurs a diminué en termes réels, mais cette tendance correspond à la réductionobservée sur l'ensemble de la population de Madagascar et n'est donc pas imputable au projet, mais estplutôt le résultat de la dégradation économique qu'a connue le pays. L'écart entre les revenus les pluspauvres et les plus élevés a grandi. Cependant, des indices d'une croissante mobilité entre classes derevenu sont perceptibles. L'intégration de l'économie de la cuvette dans les marchés, et même ledéveloppement d'un marché local comme réponse aux possibilités de consommation, ont suscité lacréation de nouvelles activités. Cette intégration a également permis de réduire, voire absorber l'impactnégatif de la réduction des prix des produits de rente traditionnels sur le revenu des paysans. Du fait dela plus grande disponibilité de biens, le patrimoine de la population de la cuvette s'est diversifié, et celamalgré la dégradation des revenus en termes réels.

La durée impressionnante du projet a eu un impact négatif non négligeable sur les populationsbénéficiaires qui en comparaison aux autres populations avoisinantes témoignent de peu d'espritd'initiative, voire même plutôt d'une mentalité d'assistés. De nombreuses années seront nécessaires pourfaire disparaître ce comportement. En effet, bien que la composante agricole du projet soit terminéedepuis 1993, des attentes sont toujours formulées pour la réalisation ou la réhabilitationd'aménagements.

Bien que cinq études sur la conservation et la protection des ressources naturelles aient été réaliséespendant la période du projet, ce dernier n'a pas tenu compte de son impact potentiel et ne prévoyaitaucune action préventive. Les principales conséquences du projet en terme environnemental découlent del'augmentation de la population qui est passée de 45.000 en 1965 à plus de 150.000 en 1997. Cetteaugmentation est en partie la conséquence de l'ouverture de la route. En effet, la fondation de nouveauxvillages indique un flux migratoire important. L'autre cause est un taux de natalité impressionnant(semblable au taux national). Cette augmentation a exercé des pressions importantes sur les ressourcesnaturelles, la forêt primaire qui occupait 70% de la superficie en 1957 est tombée à 49% en 1978 et s'estensuite stabilisée. Cette stabilisation a été réalisée au détriment de la forêt secondaire. Cette dernière,

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bien que sa superficie soit restée à 27% entre 1978 et aujourd'hui, souffre de l'accélération de la rotationdes jachères, et donc de l'appauvrissement des sols. Le développement de la cuvette s'est matérialisé parl'augmentation de la superficie des rizières qui est passée de 9% à 16%. Le défrichement est effectuéprincipalement pour l'augmentation des terres exploitables et pour les besoins en bois de chauffage. Dessignes d'érosion sont perceptibles mais n'ont pas l'ampleur de ceux observés dans d'autres régions deMadagascar.

Le projet ne s'est pas intéressé aux problèmes fonciers ni à l'équité de la répartition des terres aménagéeset prônait un accès libre aux terres aménageables sous prétexte que l'appropriation individuelle est larègle à Madagascar et que le nombre de gros propriétaires observé avant le projet était faible (moins de3% des propriétaires possédaient plus de 10 parcelles, soit 2,5 ha). Cette politique de laisser faire à eucomme impact négatif une mauvaise répartition des terres aménagées. En règle générale, les paysans quicultivaient le riz pour leur consommation propre, ont pris que la superficie qui suffisait à nourrir leurfamille, d'autres, en nombre beaucoup plus réduit, ont vue l'opportunité qui leur était offerte de profiterde terres nouvellement aménagées et se sont faits octroyer des surfaces suffisantes pour vivre et fairevivre leurs enfants des fruits de la location de leurs terres. Sur les listes des propriétaires dressées par laSOAMA en 1988, 3% des propriétaires possédaient plus de 22% de la superficie cultivable dupérimètre d'Ankaïbe.

D'après les résultats de l'enquête réalisée par la mission spécifique, les modes de faire-valoir (MFV)indirects n'ont pas été modifiés. Ils sont la location, le métayage et les arrangements familiaux. Bien quele métayage ait été combattu pendant plusieurs années, considéré comme une entrave à l'augmentationdes rendements, il s'est maintenu car les paysans le considère comme un moyen pour une personne sansterres de commencer son propre processus de développement. Aujourd'hui, près de trois quart desménages cultivent leurs propres terres.

8.10 VIABILITE

La viabilité de la composante infrastructure routière n'a pas été étudiée par la mission spécifique. Lamission a seulement observé des signes de dégradations importants de certaines pistes internes de lacuvette. Il semble que les pistes n'aient pas été entretenues depuis l'arrêt des activités de la SOAMA.

La viabilité de l'ensemble des réalisations de la composante agricole est faible. Le périmètre d'Ankaïbe,dont la station de pompage ne fonctionne plus depuis 199298, est cannibalisé. Les exploitants tentent depercer des canaux à travers la digue/canal de protection afin d'irriguer certaines parcelles. Laréhabilitation du périmètre par pompage semble à exclure, une éventuelle irrigation par la réalisationd'un canal à tête morte ne paraît pas non plus réalisable. L'issue serait peut-être de diviser le périmètreafin d'irriguer certaines parties à partir des périmètres limitrophes.

La situation des périmètres gravitaires est légèrement meilleure, dans le sens où les périmètres sontencore fonctionnels. Néanmoins, l'entretien des réseaux n'est pratiquement plus réalisé depuis l'arrêt desactivités de la SOAMA. Les périmètres sont utilisés en période de pluie et certains également en saisonsèche. Des conflits existent au niveau de la répartition de l'eau. Les AUE créées du temps de la SOAMAne fonctionnent plus et certaines d'entre elles ne se sont plus réunies depuis l'arrêt des activités de cettedernière.

98 Jusqu'à cette date la SOAMA et donc le projet prenait en charge les frais de carburants.

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A l'avenir, la pression démographique et de ce fait le besoin d'intensifier la production agricolepourraient être le moteur d'une organisation des usagers pour une meilleure gestion de leurs périmètres.

8.11 THEMES TRANSVERSAUX

8.11.1 Le processus de gestion de la coopération, le dialogue politique, les rôles del'Administration, de la Commission, des autres intervenants et l'organisation desprojets

Le projet a été conçu à une époque qui privilégiait la construction d'infrastructures importantes. Bienque des études sociologiques aient été menées avant le démarrage de la composante agricole, laconception du projet s'est concentrée sur les réalisations physiques sans tenir compte du contextesociologique et des priorités des paysans. L'approche "Top-down" a été maintenue pendant toute ladurée du projet. Même au milieu des années 80, lorsque la SOAMA a organisé la création des AUE,l'initiative partait du projet et non des bénéficiaires. Ceux-ci se sont vus imposer des structures dont ilsne comprenaient pas l'utilité.

Le projet n'a pas bénéficié d'une bonne organisation institutionnelle. La distinction entre le maîtred'oeuvre et le maître d'ouvrage n'était pas claire. L'OPACA avait pour but essentiel "d'assumer laresponsabilité des opérations de mise en valeur (...) et de garantir la poursuite des programmes devulgarisation et d'encadrement après la fin du projet", mais dans les faits cet organisme qui dépendait duMinistère de l'Agriculture opérait comme une structure interne au projet et laissait l'organisation duprojet à l'assistance technique. La SOAMA qui succédait à l'OPACA en 1979, n'a pas apporté desolutions au problème institutionnel, les relations entre elle et l'assistance technique manquaient declarté. De telle sorte que les paysans identifiaient la SOAMA au projet.

Le projet a donc souffert d'un déficit au niveau de sa gestion. Il n'y avait pas de comité de pilotage. Il n'ya pas eu non plus de missions externes pour le suivi ou l'évaluation du projet. Ces études auraient pupermettre de réorienter la composante agricole du projet d'une phase à l'autre, au lieu de seulementadapter les objectifs quantitatifs. A cet égard, une critique peut être adressée à la CommissionEuropéenne qui ne s'est pas donnée les moyens nécessaires pour gérer ce projet.

8.11.2 Le rôle et l'organisation des bénéficiaires

Comme déjà mentionné à plusieurs reprises, le projet ne tenait pas compte des bénéficiaires, d'ailleurs ilsne les a pas identifiés au démarrage des interventions. Ce n'est qu'à la troisième phase de la composanteagricole que l'augmentation de leurs revenus apparaît comme objectif spécifique. Les paysans se sont vuimposer un projet sans jamais avoir été consultés. Ceux d'entre eux qui cultivaient les îlots dans lesmarécages ont perdu l'usage de leurs terres après les aménagements du fait du manque d'eau et danscertains cas de l'utilisation de la couche arable pour niveler les fonds des marais asséchés. Bien entendu,ils ont été dédommagés en parcelles nouvellement aménagées, mais ont été victimes d'un certainpréjudice et de frustration.

Comme les infrastructures ont été construites par le projet et, que l'OPACA, puis la SOAMAs'occupaient de leur gestion et de leur entretien, les bénéficiaires ont perçu les différents aménagementscomme des cadeaux. Ils ne participaient que très modestement aux coûts d'entretien et defonctionnement des infrastructures. Ils ne se sont donc jamais appropriés les infrastructures. Lestentatives de la SOAMA de les organiser en AUE ont échoué. Les bénéficiaires ont même développé unementalité d'assistés qui inhibe des initiatives propres. Le projet a donc eu un impact négatif sérieux auniveau de l'organisation des paysans.

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L'occupation des terres dans la cuvette a suivi le processus général observé à Madagascar. A savoir quela terre appartient au départ à la collectivité et au fur et à mesure que la pression démographiques'accroît, la propriété devient le fait d'unités sociales toujours plus petites aboutissant finalement à desformes d'appropriation individuelle plus ou moins pures. Actuellement à Madagascar, la quasi totalitédes terres aménagées en rizières font l'objet d'une appropriation individuelle, alors que les sols sur lescoteaux sont encore largement régis par la propriété collective. En 1997, l'appropriation individuelle estla règle dans la cuvette pour les rizières sur bas-fonds, pour les plantations de café et de vanille, etmême pour les coteaux les plus près des villages. Certains villages ont même posé des limites à l'accueildes nouveaux migrants, alors que précédemment l'abondance des terres permettait d'accueillir lesnouveaux arrivants en leur donnant l'accès à des terres par des MFV indirects. Ceci leurs permettaitd'initier un processus d'accumulation et d'acquérir par la suite des terres.

Les différents MFV indirects étaient et sont toujours la location, le métayage et l'emprunt de terres,sachant que la différence entre la location et le métayage est plutôt sémantique puisque le loyer est trèssouvent adapté si la récolte est bonne. Notons que l'emprunt de terre est un MFV presque exclusivementutilisé par les femmes, cela leur permet d'exploiter la terre souvent d'un proche parent contre paiementou service rendu, variable d'un cas à l'autre. L'accès à la terre n'est pas fonction du genre et lesobservations de la mission spécifique sont qu'aujourd'hui la proportion de femmes propriétaire-exploitant est comparable à celle des hommes. L'évolution dans la cuvette de la proportion des différentsMFV n'est pas très claire. Plusieurs études donnent des résultats différents. Cependant si l'on compareles résultats de l'enquête de la mission spécifique à ceux de l'étude socio-économique de la BanqueMondiale de 1975, la situation n'aurait pas évolué: deux tiers des ménages échantillonnés sontpropriétaires de la totalité des terres qu'ils cultivent, le reste étant essentiellement utilisé en location ouen métayage. Il semblerait donc que le projet n'ait pas modifié les MFV. Les autres impact du projet ontété décrits au point 8.9.

La taille moyenne des exploitations semble avoir diminué que très légèrement depuis 1975, elle est en1997 de 2,4 ha incluant les superficies sur bas-fonds (rizières) et celles sur coteaux (tavy).

L'enquête par sondage de la mission spécifique a montré que 10% des ménages interrogés donnentcomme priorité "la révision du mode d'appropriation de la terre". Ce résultat souligne sans doute le faitque la pression sur les terres encore disponibles est de plus en plus grande. Une sécurisation du foncierest indispensable. Elle doit être réalisée avec le concours des populations locales. Les paysansreconnaissent la nécessité d'un titre et sont prêts à régulariser leur situation pour autant que lesprocédures soient simplifiées et moins onéreuses. Il serait également souhaitable de stimuler le dialoguesur les droits et les devoirs des propriétaires, des locataires, des métayers, etc., afin d'accélérerl'intensification de la production sur les terres déjà aménagées.

8.11.4 L'environnement

Aujourd'hui, la couverture du sol est constituée par trois strates grossièrement concentriques. Del'extérieur vers l'intérieur, on trouve (i) la forêt primaire, bien représentée sur pentes fortes et moyennesau Sud, à l'Ouest et au Nord, (ii) le complexe de savoka, qui se trouve sur toutes les pentes, il s'agitd'une mosaïque de cultures annuelles et itinérantes sur défrichements de forêts primaires ou de jachèresarborées et de cultures ombragées de café et de vanille, (iii) les rizières qui constituent le noyau centralsur pentes très faibles et sont présentes dans toutes les vallées dès que les conditions favorables depentes (bas-fonds) et d'irrigation sont réunies.

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Aux environs immédiats de la cuvette sensu stricto, la couverture forestière a totalement disparu laissantplace à une formation secondaire de savoka, elle même faisant actuellement l'objet de défrichements.Dans la cuvette, la végétation naturelle - savane et formations marécageuses - a disparu dès lespremières interventions du FED. Quelques bois constitués d'arbres fruitiers ou jouant le rôle d'ombrièrepour la culture du café persistent çà et là, ainsi que les vestiges de certaines raphières.

L'évolution de la couverture végétale a été la suivante:

• Entre 1957 et 1978, on observe une forte dégradation de la végétation marquée par la diminution dela forêt primaire liée à une augmentation de l'occupation des terres. Après 1978, l'extension desterres cultivées se développe non plus sur la forêt primaire mais sur les savanes;

• Le défrichement du versant boisé périphérique de la cuvette a nettement progressé depuis 25 ans.Sauf dans certaines zones bien particulières, en règle générale la forêt primaire ne subsiste qu'au-dessus de 900 mètres;

• Entre 1978 et 1990, la stabilisation de la surface occupée par la forêt à savoka et l'augmentation deszones cultivée peuvent être attribuées à la diminution progressive des temps de jachères dans leszones favorables aux cultures.

La région dans son ensemble ne présente pas de formes d'érosion spectaculaire, cependant desdynamiques de dégradation des sols existent et ont été observées. Les différents phénomènes d'érosionnotés par la mission spécifique sont: des glissements de terrain dus à la disparition de la couverturevégétale, des éboulements suite à la construction d'axes de communication, des ravines et l'ensablementde certains cours d'eau. La transformation de la forêt primaire en savoka est responsable des deuxderniers phénomènes et dans certains cas d'une baisse de fertilité des sols.

Le tavy, qui est une technique de culture sur brûlis, pratiqué sur les versants abrupts, surtout autour deslits des rivières et le long des routes et pistes, peut être une source d'érosion sous forme combinée degriffes, rigoles et ravines. Cette technique a été très souvent décriée par le projet et les différentesmissions d'études de milieu, pourtant elle fait partie d'une stratégie de production agricole qui répondbien, selon la rationalité paysanne, à l'insuffisance de facteurs de production tels que la terre (pour ceuxqui n'ont pas d'accès aux bas-fonds ou un accès limité), la force de travail et le capital (la technique dutavy ne demande pas d'investissements financiers). En général, on observe une recrudescence du recoursà cette technique quand des signes avant coureurs de pénurie en riz sont présents.

Le projet n'est jamais intervenu au niveau de l'environnement mais a eu un impact non négligeable surce dernier (conférer ci-dessus et point 8.9). Néanmoins d'autres actions sont en phase de réalisation dansla cuvette. Depuis 1993, le WWF travaille afin de protéger les réserves du Marojejy et de Anjanaharibe-sud dans le cadre du projet de conservation et développement intégré (PCDI) en assurant la protection etla conservation des écosystèmes parallèlement au développement socio-économique de la populationlocale. Dans le cadre de la mise en oeuvre de GELOSE99, une proposition est également en coursd'examen pour "la définition et la réalisation d'actions préliminaires à la mise en oeuvre d'un projet dedéveloppement régional de la cuvette".

99 GELOSE (Gestion Locale Sécurisée des Ressources Renouvelables et du Foncier) est une approche adoptée pour

l'application de la nouvelle loi de 1995 sur la gestion communutaire locale des ressources renouvelables. Cetteapproche se concrétise par un contrat passé entre l'Etat, la Commune et la Communauté rurale de base. Ce contratorganise simultanément le transfert à la communauté rurale de base (Fokolona) de la gestion des ressourcesrenouvelables communautaires (forêts, flore, faune, eau, pâturage, ressources côtières, etc.) de son terroir, et de lasécurisation foncière relative des terres et espaces du terroir de la communauté rurale (terres cultivées ou jachèresdes familles, des personnes, et des espaces communautaires).

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8.11.5 Le financement rural (l'épargne et le crédit)

Le projet n'avait pas de composante épargne/crédit et ce thème n'a pas été traité par la missionspécifique.

8.11.6 et8.11.7 Les ressources humaines et la vulgarisation agricole

L'objet de la mission spécifique n'était pas d'évaluer les ressources humaines du projet, ni la composantevulgarisation du projet mise en oeuvre par la SOAMA. Cependant, l'observation aujourd'hui de laculture de contre-saison par des paysans qui utilisent les techniques performantes enseignées par lesagents de la SOAMA, laisse présager que la vulgarisation au niveau technique était bonne. L'adoptiond'une méthode participative aurait sans doute permis de comprendre qu'à l'époque du projet, la doubleculture n'était pas une priorité, mais que par contre une action au niveau de la vanille aurait pu êtresouhaitable.


Le peuplement de la cuvette a été progressif et toutes les ethnies de l'île y sont représentées. Lesnouveaux arrivants ont adopté la plupart des us et coutumes des premiers colons. Ceux-ci étaientoriginaires d'ethnies du nord qui accordent à la femme un statut presque égalitaire à celui des hommes.On observe donc que, même si beaucoup de mariages semblent avoir été arrangés, surtout dans le passé,la femme paraît jouir d'un statut de co-responsable au sein du ménage. Elle participe aux prises dedécisions sur la production et sur l'affectation des ressources de la famille, y compris l'utilisation desrevenus monétaires. C'est généralement elle qui s'occupe de la vente locale des productions du ménage.Elle peut posséder ou hériter des terres et des zébus et entreprendre des activités économiquesindépendantes. En cas de divorce, elle a droit à la moitié des avoirs du couple. Pour rappel, la proportiondes femmes chef de ménage propriétaires des terres cultivées par le ménage est sensiblement la mêmeque celle des hommes chef de ménages propriétaires des terres cultivées par le ménage. On estimequ'entre 15 et 25% des ménages de la cuvette ont une femme comme chef de ménage.

Malgré l'intérêt général porté à la question de genre depuis la fin des années 70, les responsables de lamise en oeuvre des interventions du FED dans la cuvette n'ont jamais différencié les bénéficiaires. Cette"neutralité" semble avoir permis d'éviter d'introduire des distorsions externes dans un milieuapparemment non discriminatoire pour les femmes. Celles-ci auraient bénéficié et subi les interventionsdu FED au même titre que les hommes. Cette situation ne doit cependant pas conduire à la conclusionque ne rien faire était la solution idéale. Une intervention n'est jamais vraiment neutre et le manque deprise en considération de la spécificité des différentes catégories au sein de la population ciblée peutavoir des effets annexes négatifs portant à des formes de discrimination inacceptables.

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8.12 RECOMMANDATIONS

L'intervention de la Commission Européenne ayant perverti la population bénéficiaire pendant près detrente ans, la transformant en une population d'assistés, on ne peut que recommander de stopper toutprojet d'envergure pendant plusieurs années, afin de rétablir l'esprit d'initiative et d'instaurer desconditions plus propices à des actions de développement en partenariat.

Une alternative à l'arrêt total des interventions du FED dans cette région serait de contribuer audéveloppement de la cuvette au travers d'ONG. Ceci pourrait permettre d'agir au niveau del'environnement et de l'organisation des périmètres en unités autonomes et organisées par de réelles AUEqui ont comme but la bonne gestion de l'eau entre leurs différents membres. Il faudra cependant êtreextrêmement prudent et analyser cette possibilité avec une grande vigilance afin de prendre garde à nepas répéter les erreurs passées.

Les erreurs de l'intervention de la Commission Européenne à Andapa ne sont pas particulières au projetet ont été observées dans d'autres programmes de développement. Elles ont été traitées précédemment etne seront pas rappelées ici. Soulignons cependant que l'erreur principale commise par le projet a été deconfier la réalisation de l'objectif global de transformation de la cuvette en grenier à riz aux paysansalors que leurs priorités et objectifs individuels étaient différents de ceux du Gouvernement.

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CHAPITRE 9: ROLE ET ORGANISATION DES BENEFICIAIRES ET

FINANCEMENT DU MONDE RURAL

Remarque introductive

En Phase I de l’Evaluation Globale, il a été décidé de mener une mission d’évaluation spécifique portant surl’organisation des bénéficiaires et le financement du monde rural dans les projets financés par l’UE, objet del’Evaluation globale. Cette mission spécifique a été confiée au bureau d’étude belge «EARTH» et s’estprincipalement déroulée au dernier trimestre de 1997. En ce qui concerne les Associations des Usagers del’Eau (AUE), la mission EARTH arrivait à des observations et conclusions différentes de la mission CARGILLchargée de l’évaluation spécifique des aménagements hydro-agricoles; il a donc été décidé de mener unemission complémentaire sur cette question. Cette mission, qui s’est déroulée en mars 1998, était composée desdeux responsables de l’étude EARTH, de la sociologue malgache qui avait fait partie de la mission CARGILLet du responsable de la coordination de l’évaluation globale de ADE. Le présent chapitre fait la synthèse deces travaux, s’appuyant sur la version finale du rapport de la Mission EARTH100 qui intègre les résultats de lamission de mars 1998.

La mission spécifique, dite «transversale», a couvert les projets DELSO, RDS, PPI-Nord (ABM), PPI-Sud, etPMMO et a particulièrement analysé les interventions dans ces projets des organisations FERT et CIDR.. Oncommencera par ces deux dernières organisations qui interviennent dans plusieurs des projets pour passerensuite aux projets eux-mêmes.

9.1 LE CIDR ET VOLA MAHASOA

Remarque préliminaire

Depuis plusieurs années, les projets agricoles et de développement rural appuyés par la CommissionEuropéenne, ont fait appel à deux ONG françaises, établies à Madagascar, pour prendre en charge les aspectsd’organisations paysannes et de financement du monde rural. Il s’agit de CIDR et de FERT. La missionspécifique «transversale» a donc étudié ces deux organisations et analysé leur mode d’intervention dans lesprojets appuyés par l’UE. Dans ce paragraphe on rend compte de l’analyse menée sur CIDR tandis que leparagraphe suivant rendra compte de l’analyse menée sur FERT.

100 - «Expertise transversale sur le rôle et l’organisation des bénéficiaires, la promotion des actions de base dans le

monde rural et le financement rural dans le cadre de l’évaluation globale dans les domaines agricole et dudéveloppement rural à Madagascar - Rapport final» par EARTH, 2 Vol., juin 1998, ci-après dénommé RapportEARTH;- « Expertise complémentaire à la Mission transversale sur le rôle et l’organisation des bénéficiaires, lapromotion des actions de base dans le monde rural et le financement rural dans le cadre de l’évaluation globaledans les domaines agricole et du développement rural à Madagascar - Troisième Phase de l’Evaluation Globale -Contribution au Rapport de Synthèse» en un volume principal et trois fascicules annexes: (i) Enseignements àcaractère général, (ii) Enseignements d’ordre méthodologique et (iii) Note de synthèse sur la prise en compte desquestions de genre dans l’évaluation globale, EARTH, juin 1998.

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9.1.1 Présentation succincte de CIDR/Vola Mahasoa, de ses interventions et résultats

Le «Centre International de Développement et de Recherche» (CIDR) dont le centre est établi àAudrèche en France, intervient à Madagascar depuis 1989. Il s’est spécialisé dans les domaines de lastructuration du monde paysan et de la micro-finance, domaines dans lesquels il a développé uneméthodologie précise et rigoureuse et son apport original propre est généralement reconnu.

Le CIDR a développé dans la zone de Tuléar une organisation malgache, dénommée «VolaMahasoa»101, avec un bureau central à Tuléar et quatre antennes dans la province de ce nom, c’est-à-diredans la zone où opèrent le projet DELSO et le PPI du Sud. Suivant la méthodologie d’approche deCIDR, Vola Mahasoa commence ses interventions par une formation à la gestion du budget familial, quipermet une bonne identification des besoins éventuels en crédit et une évaluation de la capacité de lesservir. On passe ensuite à des crédits de courte durée destinés à financer des activités monétairementproductives (crédit de campagne). Depuis 1996, Vola Mahasoa a commencé aussi des opérations delocation-vente à petite échelle dans la zone de Bezaha.

En dehors de Vola Mahasoa, CIDR vient de commencer une nouvelle intervention dans la zone deBezaha, basée sur les mêmes principes de structuration lente des bénéficiaires. Il s’agit de l’améliorationde la qualité de l’organisation paysanne autour d’un thème technique, à savoir, la disponibilité deproduits phyto-sanitaires.

Vola Mahasoa bénéficie en 1997 de plusieurs sources de financement dont les principales sont (i) unepartie (FMG 350 millions) de la ligne de crédit accordée par la BEI dans le cadre du projet PMMO,confiée à FERT et sous traitée par FERT à Vola Mahasoa/CIDR, à un taux de 2% par an avec un délaide grâce jusqu’en 2003; (ii) un crédit de FMG 220 millions à un taux de 20% par an, accordé parl’Association de Promotion des Entrepreneurs Malgaches (APEM), et (iii) les crédits de FMG 137millions (environ ECU 24.000) attribués dans le cadre du projet DELSO102. Le CIDR a remboursé lescrédits DELSO et APEM aux échéances prévues, le dernier dans sa totalité.

Avec plus de 1.850 membres en 1996, Vola Mahasoa comptait avoir environ 2.500 clients en 1997 (ledouble de 1994), groupés en plus de 180 associations, avec un encours de crédit de FMG 448 millions(environ ECU 80.000), prêtés à un taux équivalent à 42% par an. Vola Mahasoa emploie une trentained’agents pour la formation et le crédit, ses charges annuelles de fonctionnement sont de l’ordre de FMG300 millions par an et, en 1996, ses produits avaient été de FMG 167 millions (pour un encours deFMG 582 millions). En 1996, et hors support du CIDR, le compte d’exploitation consolidé de VolaMahasoa présentait un solde négatif de FMG 181 millions, résultant de FMG 170 millions de produitset de FMG 352 millions de charges, soit un taux d’autofinancement (rapport produits sur charges) de48%103.

EARTH donne aussi des taux de remboursement pour la zone de Bezaha. Au départ, ils pouvaient êtreconsidérés comme excellents (plus de 90% des échéances étaient payées dans les 15 jours de l’échéanceen 1994 et 1995). En 1996, on a constaté une moindre performance (autour de 80%), qui s’explique pardes raisons exogènes: résultats défavorables de la campagne rizicole, des moindres prix du riz et peut-être aussi le départ de l’assistance technique européenne qui a pu faire croire à certains qu’il en irait dece projet «comme des autres». EARTH souligne cependant le professionnalisme avec lequel volaMahasoa a réagi dans ces circonstances et les mesures prises pour redresser la situation.

101 «Le bon argent» ou encore «l’argent qui fait du bien»102 Voir paragraphe 9.3.1 ci-après.103 EARTH, p.64 et suivantes qui donnent aussi plus d’information sur l’évolution de Vola Mahasoa au cours des

dernières années

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Jusqu’à présent Vola Mahasoa ne s’est pas engagée dans la collecte de l’épargne en raison des risquesque cela représente en début d’intervention auprès de ce type de clientèle cible (paysans démunis) et deson statut actuel qui ne lui permet pas légalement de collecter l’épargne. Mais il est bien conscient quece volet devra faire partie de son intervention aussi rapidement que possible. Vola Mahosoa estactivement engagée dans la préparation de sa transformation statutaire qui lui permettra de fournir leservice de collecte de l’épargne.

A juste titre, EARTH «réaffirme la nécessité de l’épargne, comme moyen de connaissance des clientsou adhérents, moyen d’appropriation d’un dispositif financier de proximité, outil d’apprentissageirremplaçable d’une discipline financière qui se répercute directement sur les taux de remboursementdes produits de crédit»104. A toutes ces raisons, on peut encore ajouter l’internalisation dans la zone, etpar les clients-cibles, du revenu qui découle de la rémunération de l’épargne au lieu de son exportationvers d’autres apporteurs de capitaux externes.

9.1.2 Appréciation de CIDR/Vola Mahasoa

Vola Mahasoa s’est donnée un objectif simple et précis: «mettre à disposition des populations ruralesdéfavorisées de la Région Sud-Ouest de Madagascar des services financiers pérennes à travers uneinstitution financière autonome».

L’unicité claire de cet objectif, à l’exclusion de tout autre objectif de développement, fait la force decette organisation qui vise à satisfaire le besoin pérenne de financement (crédit et épargne) en sedéveloppant de façon viable sur base exclusive des services de financement rendus. Cette façon deconcevoir le financement du monde rural correspond exactement à l’approche générale actuelle del’organisation des systèmes de crédit dans le développement rural et particulièrement à celle qui sedessine à l’intérieur de la CE105.

Cependant, et surtout pour Vola Mahasoa qui vise, en plus de cet objectif institutionnel clair, às’adresser aux paysans les plus démunis et donc, la plupart du temps, les moins proches culturellementde la démarche «épargne-crédit», l’extension d’un tel système est lente.

Elle demande en effet tout d’abord une bonne formation des agents de l’organisation et leur adhésionaux principes utilisés - ce qui est remarquablement le cas pour Vola Mahasoa et tout au crédit de CIDRqui promeut cet approche; elle demande aussi un travail d’approche en profondeur - et donc lent - desbénéficiaires, au travers de l’apprentissage de la gestion budgétaire familiale, et de la formationprogressive de groupes de caution solidaire. Cette approche permet de bien cerner les besoins réels decrédit, de ne recourir au crédit que lorsque d’autres sources de financement moins coûteuses sontépuisées (autofinancement) et de ne s’engager dans des emprunts que lorsque la rentabilité monétaire del’activité financée est assurée. Mais l’éducation des bénéficiaires à cette façon de concevoir le créditdemande beaucoup de temps, et aussi, un environnement qui ne soit (ni n’ait été) trop gâté par desopérations de «crédit» subventionné à d’autres fins, même bien intentionnées, de développement.

Si l’approche de Vola Mahasoa/CIDR est solide, le temps qu’elle demande représente aussi un coûtpour le bénéficiaire qui doit attendre longtemps avant de pouvoir bénéficier de crédit, même si le produitintermédiaire que représente la meilleure gestion du budget familial disponible représente déjà unbénéfice en soi.

104 EARTH, p. 62105 Voir notamment «Evaluation des Interventions de la Commission européenne en matière d’Epargne-Crédit

Rural», IRAM, juin 1996

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9.1.3 Principales recommandations concernant Vola Mahasoa

En conclusion de son analyse, EARTH recommande que Vola Mahasoa:

- se transforme aussi rapidement que possible en une institution qui puisse assurer également leservice d’épargne à ses clients,

- maintienne la qualité de son personnel et de ses performances,- vise à réaliser son extension géographique,- cherche aussi les moyens de réduire le temps d’accès de ses clients au crédit lui-même.

9.2 LE GROUPE FERT ET LES CECAM/URCECAM

9.2.1 Présentation succincte du Groupe FERT et de ses interventions

La Fondation pour l’Epanouissement et le Renouveau de la Terre (FERT), une ONG française,principalement fondée par le groupe céréalier français UNIGRAIN, est présente à Madagascar depuis1985 où elle a un accord de siège depuis 1991. Son siège malgache principal est à Antsirabe. Elle adéveloppé un certain nombre d’institutions malgaches constituant le Groupe FERT et qui comprend:

(i) FERT elle-même qui a conservé un statut d’ONG;(ii) FERTILE s.a., bureau d’étude de droit français, dont FERT est l’actionnaire;(iii) La Pépinière de la Mania, s.a., qui produit du matériel végétal dont l’actionnariat est

principalement malgache, et(iv) ARATRA, bureau d’études de droit malgache dont FERT détient 33%, IREDEC (33%) et des

personnes privées, employées par ces deux actionnaires, le solde.

FERT a développé plusieurs associations ou fédérations professionnelles agricoles (FIFATA àAntsirabe, FITAFA à Tsiroanomandidy, FFTA à Mandritsara) et un ensemble de Caisses d’Epargne etde Crédit Agricole Mutuels (CECAM), groupées en Unions Régionales (URCECAM).

FERT/Madagascar est devenu un opérateur important dans le domaine du développement ruralmalgache et a pu financer ses activités grâce à l’appui de plusieurs bailleurs de fonds dont le plusimportant est l’UE. EARTH évalue l’ensemble des subventions et crédits reçus par FERT depuis 1990 àenviron ECU 10,5 millions dont ECU 1,4 millions dans le cadre du projet PMMO et ECU 1,07 millionsdans le cadre du projet ABM (PPI du Nord).

L’objectif premier de FERT à Madagascar, et revendiqué comme tel, est de mettre en place un systèmede représentation syndicale des paysans, dans une large mesure à l’instar du modèle français, à traversun ensemble d’organisations professionnelles de la filière agricole. Les activités de FERT sontgénéralement subordonnées à cet objectif, dont la légitimité est tout à fait justifiée, mais dont lesimplications au niveau de certaines activités, notamment de financement, entraînent cependant parfoisdes contradictions entre les objectifs spécifiques de ces activités et l’objectif global de FERT.

La comparaison donnée par EARTH pour décrire FERT est assez parlante: « ...(c’est l’image) d’unindividu ( le mouvement paysan malgache, l’organisation professionnelle agricole) dont la tête seraitle syndicalisme (pouvoir de négociation, défense des intérêts catégoriels, formation d’une élitepaysanne responsable) et dont les bras seraient les services économiques de base, à savoir, d’unepart, un système d’organisations coopératives (commercialisation groupée, centrale d’achats) et,d’autre part un réseau (les CECAM/URCECAM) prestataires de services financiers)»106.

106 EARTH, p. 77

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9.2.2 Présentation succincte des services financiers des URCAM/URCECAM

Les services financiers (épargne/crédit), qui concernent plus particulièrement cette évaluation, sontsouvent perçus comme un instrument au service d’un objectif non-financier. Comme on l’a déjà vu endiscutant les aspects de crédit dans le projet DELSO, la poursuite au travers du crédit d’objectifs extra-financiers ( objectifs de projet de développement dans le cas de DELSO, ou objectifs de syndicalismepour FERT) peuvent entraîner (et entraînent souvent) des décisions financières dont la rentabilitéintrinsèque n’est pas entièrement assurée, fragilisant les institutions de crédit et les exposant, avec leursclients dépositaires d’épargne, à des risques indus.

En ce qui concerne les opérations de financement (épargne/crédit) FERT rapporte pour 1996 plus de9.600 membres, répartis dans 90 caisses et 6 unions régionales. Les fonds propres du réseaureprésentent plus de FMG 660 millions (environ ECU 115.000), l’encours des dépôts FMG 330millions (environ ECU 57.500) et l’encours des crédits plus de FMG 7 milliards (ECU 1,23 millions).Sur cette base, on voit que l’ensemble des CECAM/URCECAM représente le plus important systèmede financement rural mutualiste du pays107.Toutefois, au travers de son travail et compte tenu de laméthodologie employée, EARTH estime que seulement deux tiers des membres sont des membres actifsdes URCECAM. Ceci n’enlève rien à l’immense travail réalisé dans la constitution de ce réseau.

Les produits financiers sont actuellement au nombre de 7: trois produits d’épargne (dépôts à vue, àterme et plan d’épargne) et quatre produits de crédit: la Location-Vente-Mutualiste (LVM sur 2 à 3ans), les Greniers Communautaires Villageois (GCV), gérés par les URCECAM, et le crédit decampagne et le crédit de dépannage, gérés par les CECAM. Selon les opérations et l’ancienneté desclients, les taux d’intérêts varient de 2 à 3% par mois à 6 ou 7% tandis que la rémunération de l’épargnedéposée passe de 0% ( dépôt à vue) à 1%/mois pour les dépôts à terme (en général 4 mois) et à 1,5% parmois pour les dépôts à 12 mois et plus.

9.2.3 Appréciation des CECAM/URCECAM

EARTH a mené une analyse fouillée des services financiers des CECAM/URCECAM. On ne peut icique résumer les observations et analyses principales, en renvoyant au rapport EARTH pour lescompléments d’information.

a) Synthèse de l’analyse du fonctionnement du système CECAM/URCCAM

D’une façon générale, EARTH constate l’absence d’indicateurs de contrôle objectivement vérifiablesnon seulement sur les adhérents, comme déjà mentionné, mais aussi sur les performances du «réseau» dupoint de vue financier, sur l’absence de logiciels de gestion comptable verrouillables, sur le statut etl’appropriation exacte de transferts entre entités de l’ensemble CECAM/URCECAM, sinon même defonds provenant d’autres entités du groupe FERT. Cet organisme rapporte lui-même qu’une dizaine (sur90) de CECAM sont en difficultés sérieuses.

D’autres observations sont (i) un recours trop rapide au crédit, sans analyse d’alternatives, et sans uneapproche progressive par des petites opérations avant de passer à de plus grands montants et à du pluslong terme, avec une surestimation de la capacité d’endettement des emprunteurs, (ii) la validité dessystèmes de garantie individuelle et surtout des groupements, (iii) l’absence de rigueur dans l’analysedes crédits accordés par les URCECAM aux Organisations professionnelles Agricoles (OPA) du groupeFERT pour leurs activités propres (achats, commercialisation), (iv) des niveaux de coûts des prêts tropélevés qui pourraient être abaissés par une meilleure gestion tout en tenant bien compte de l’inflation et

107 EARTH souligne ( p.77) qu’on ne peut pas à proprement parler d’un réseau puisque les 6 URCECAM ne sont pas

(encore) groupées dans une entité financière apex; c’est FERT qui gère les relations fonctionnelles existantesentre les URCECAM.

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autres coûts de gestion, (v) une faiblesse généralisée de la capacité professionnelle (et de l’indépendancenécessaire) pour apprécier les différents risque-crédit, (vi) une faiblesse généralisée de la mesure destaux de recouvrement et une certaine crainte de ce qu’ils soient inférieurs aux estimations favorablesannoncées.

b) Synthèse de l’analyse du système CECAM/URCECAM lui-même

Equilibre ressources propres/ressources extérieures

A un niveau plus général, le système travaille principalement à partir de ressources financièresextérieures sans que les bailleurs de fonds (principalement l’UE) n’aient requis une certaineproportionnalité entre les fonds propres (épargne) et les fonds (crédits et subventions) reçus.

Par ailleurs, une impression générale de manque d’appropriation des CECAM par leurs membres etleurs dirigeants, encore toujours en situation de dépendance fonctionnelle (et parfois psychologique) vis-à-vis de FERT, et encore relativement peu imprégnés des principes du financement mutualiste.

Ces deux facteurs sont cependant à développer, aussi rapidement que possible, si l’on veut pérenniser lesystème, ce qui ne peut se faire qu’à partir de chaque entité de base (CECAM).

Recherche de l’aide aux paysans les moins favorisés

EARTH observe aussi que l’impact du système CECAM/URCECAM est indiscutablement déjà fortimpressionnant mais qu’il ne donne pas suffisamment d’attention aux groupes à très faibles revenus. Surce point, EARTH et FERT divergent d’opinion. FERT reconnaît qu’il a tendance à travailler avec lespaysans les plus importants tout en évitant de traiter avec les «élites dominantes» ainsi que«l’infiltration d’une bourgeoisie non-agricole».

Mais FERT soutient aussi que «le développement ne commence pas par les plus pauvres», opinion queEARTH ne partage pas. EARTH soutient de son côté, qu’il est «effectivement difficile d’arriver àtrouver les populations à bas revenu et il est positif de fournir une assistance à une «classe moyenne»rurale qui peut avoir un effet d’entraînement sur les plus pauvres. Il n’en reste pas moins vrai que desméthodes correctrices en faveur des groupes moins influents devraient être prises - parce qu’il s’agitlà d’un objectif de la Commission - et des systèmes de mesure du profil socio-économique desbénéficiaires devraient être établis»108.

Pour mieux s’inscrire dans les objectifs de l’aide de la CE d’amélioration de vie des plus pauvres etcomme la CE est le bailleur de fonds le plus important de FERT, il revient à FERT de poursuivre plussystématiquement les objectifs mentionnés de la CE.

Conception du crédit

Le crédit est encore perçu généralement par le système FERT comme un besoin évident dedéveloppement qui résulte de l’absence de moyens financiers des opérateurs. Or ce n’est pas le créditqui fait le développement, mais l’investissement productif, quelle que soit la façon dont il est financé. Lecrédit ne doit intervenir comme source de financement que dans la mesure où un investissement à unecomposante «bancable» ( rentable en termes monétaires) qui permet le service d’un emprunt et pourautant qu’il n’y ait pas d’autres sources moins coûteuses et moins risquées de financement.

108 EARTH, p. 97-98

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La mission EARTH retire l’impression que FERT définit comme besoin de crédit ce qui est en fait unbesoin de financement sans analyser assez finement ce qui, dans le besoin de moyens financiers, esteffectivement bancable. En mettant à disposition de ses membres des crédits, même pour des activitésnon-bancables, le système CECAM/URCECAM s’expose à des risques pour lui-même et pour sesépargnants dont l’épargne est, en partie tout au moins, investie dans des composantes «non-bancables»d’activités et d’investissements.

Approche monosectorielle

EARTH observe aussi qu’en ne prêtant principalement que dans le secteur agricole, le systèmeCECAM/URCECAM s’expose à des risques additionnels. FERT reconnaît le problème et admet lanécessité de diversification mais soutient qu’au départ, il est primordial de mettre à disposition desruraux un système de financement qui satisfasse leurs besoins.

Système de crédit dirigé

L’introduction de nouvelles technologies - tout à fait légitime par rapport aux objectifs dedéveloppement - est souvent poursuivie au travers du crédit, ce qui inféode les critères de viabilitéfinancière à des objectifs de développement extérieurs. On voit réapparaître ici les façons de faire des«crédits associés à des projets de développement» déjà critiquées dans le cadre du projet DELSO etRDS, avec le risque supplémentaire important dans le cas présent, que les pertes éventuelles ne serontplus supportées par le Gouvernement et les bailleurs de fonds, mais par des institutions financières quiont sollicité l’épargne des paysans eux-mêmes et qui sont tenues de leur servir une rémunération.

L’autonomie de la fonction de services financiers

La nouvelle législation financière bancaire (Loi 95-030) et la loi sur les Institutions financièresmutualistes (IFM, 96-020), à l’élaboration de laquelle FERT a contribué, ne permet pas auxassociations sans but lucratif d’exercer des activités d’épargne et de crédit. Il a donc été nécessaire, etFERT a bien accueilli cette mesure, de séparer strictement les CECAM/URCECAM des OPA et OP.Mais il semble bien que, notamment au travers de la composition des organes dirigeants des CECAM,qui sont souvent composés des mêmes personnes que les organes des OP, les CECAM ne sont pasréellement indépendantes dans leurs décisions des objectifs visés par leurs dirigeants dans leurs autresresponsabilités.

9.2.4 Conclusions et recommandations sur le système CECAM/URCECAM

En quelques années, FERT est parvenu à construire un système de financement qui représente à ce jourle «réseau» le plus important de crédit/épargne du monde rural et qui s’adresse effectivement auxbesoins de ses bénéficiaires. C’est un résultat remarquable qui doit être fortement souligné. Mais c’est àcause même de l’ampleur de ce résultat et du succès qu’il représente qu’il faut être particulièrementattentif à son évolution de telle sorte qu’il puisse poursuivre son expansion. Sa faillite aurait en effet desrépercussions très graves, proportionnelles à l’ampleur des résultats et de l’impact important qu’il a déjàatteints. C’est pour cela qu’il est vital et important de bien analyser ce succès de telle sorte que l’onpuisse prendre toutes les mesures qui permettent d’assurer la poursuite de son expansion et sa pérennité.

En cas d’accident grave en effet, ce serait non seulement le système CECAM/URCECAM qui serait misen danger, sans doute aussi les autres interventions de FERT, mais ce serait surtout les épargnantsactuels du système qui pourraient y perdre leurs économies, sans oublier le discrédit durable qui seraitjeté sur tout système d’épargne/crédit mutuel dans le pays109. De plus, la Commission Européenne qui 109 Les rédacteurs ne peuvent s’empêcher de faire le parallèle avec la situation qui a prévalu en Belgique dans les

années 1930 lorsque l’organisation nationale des paysans, le Boerenbond, a du liquider la quasi totalité de ses

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est, sinon de droit, du moins de fait et de réputation, associée à FERT, ne pourrait pas ne pas êtreconcernée et impliquée dans les conséquences d’un incident majeur du système CECAM/ URCECAM.

Par rapport à cela, le Rapport EARTH a le mérite d’avoir été au-delà du simple enregistrement desrésultats impressionnants et de leur appréciation mais d’avoir analysé en profondeur et explicité endétail un certain nombre de déficiences qui représentent potentiellement des risques par rapport à cettepérennité. Quelles que soient les imperfections de forme de ce rapport, réalisé avec peu de moyens ettrès rapidement, il constitue non seulement un document solide mais il peut aussi être d’une très grandeutilité pour la poursuite du développement du système développé par FERT.

D’une façon générale, on peut dire que le système CECAM/URCECAM, est un géant qui a grandi tropvite, et qu’il doit donc maintenant se doter des moyens humains et des modes de fonctionnement quicorrespondent non seulement à sa taille actuelle mais aussi à son potentiel d’expansion.

En résumé, FERT devrait pouvoir, avec l’aide des bailleurs de fonds, et plus particulièrement de l’UEqui est actuellement son bailleurs de fonds principal, «renforcer un réseau remarquable etconsidérable en changeant nettement quelques approches et certaines pratiques et en maîtrisant unecroissance nécessaire mais probablement un peu trop imprudemment menée, par le renforcement del’animation, l’appropriation, la conscientisation à l’esprit mutualiste, une maîtrise de l’endettementpaysan, de l’épargne mieux mobilisée (en la liant au crédit), des produits plus modestes pour lespauvres et les femmes, un MIS (NdR «Management Information System») efficace, des règlescomptables et déclaratives approuvées par tous les bailleurs (en particulier une comptabilitéanalytique par centre de coûts/profits, par type d’investissement et d’usage des ressources parbailleur) des appuis conditionnels et dégressifs mesurés par des standards de performancefinancières.... et de couverture»110.

9.2.5 Les activités de FERT en collecte de produits et en approvisionnement

a) Evolution générale de la structuration

Sous la pression de son évolution interne et de facteurs exogènes, FERT a modifié la structurationinitiale de son mouvement qui regroupaient à l’origine le financement et le crédit, l’approvision-nementet la commercialisation et le syndicalisme représentatif des intérêts paysans.

A l’heure actuelle, la séparation des activités financières (CECAM/URCECAM) et commerciales(FIFATA, FITAFA, FFTA) est réalisée au sommet même si à la base une certaine confusion persiste.L’objectif de FERT est de poursuivre le même type de séparation entre les activités commerciales(approvisionnements, collecte de production) et la représentation de type syndical. La compréhension etla pratique de ces distinctions de fonctions, et la séparation des structures correspondantes, est encoreloin d’être un fait accompli.

caisses d’épargne pour des raisons assez proches de celles qui sont en latence dans le système FERT. Nombreuxsont les paysans qui ont été ruinés et il a fallu des années pour récupérer tant bien que mal la confiancepaysanne; soixante ans plus tard, on en parle encore dans les chaumières !

110 EARTH, p.97-98, souligné dans le texte original.

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Ceci s’explique fondamentalement par le «background» culturel du monde rural malgache oùl’appartenance individuelle à de multiples entités, chargées chacune de fonctions spécifiques sous ladirection de responsables distincts, va à l’encontre des pratiques sociales traditionnelles centralisées sousl’égide de pouvoirs locaux uniques et polyvalents. Il faudra donc du temps pour que la pratique réelledes rôles distincts de chaque organisation spécifique devienne réalité et on comprend que FERT nepuisse pas aller «plus vite que le temps» dans la mise en place effective d’organisations distinctes duhaut jusqu’au bas de l’échelle qui demandent chacune des cadres formés.

b) La politique de commercialisation

D’une façon générale et sans entrer ici dans les détails donnés par EARTH, les volumes commercialiséspar FIFATA et FITAFA et les OPA qui les composent sont en augmentation constante. Le principesuivi en commercialisation est l’achat des productions aux producteurs membres au prix courant duproduit au moment de la récolte, le stockage pendant une certaine période par l’OPA et la revente enpériode de «soudure», à un prix qui devrait être théoriquement supérieur au prix d’achat, permettant enprincipe de couvrir (i) les coûts de stockage pendant quelques mois, (ii) la retenue d’une partie de lamarge différentielle par la fédération et les OPA et (iii) le paiement, aux producteurs, en fin decampagne, d’une ristourne additionnelle au prix d’achat payé.

A juste titre, EARTH souligne les risques inhérents à cette façon de faire car l’augmentation des prix enfin de campagne est loin d’être garantie, des facteurs exogènes (importations, changement tarifaires,etc.) ou propres au secteur (abondance des récoltes) peuvent annuler la hausse des prix escomptée dansle schéma. Dans la pratique d’ailleurs, FERT a du faire face à des situations où les prix n’ont passuffisamment augmenté111. On a été obligé dans ces circonstances de recourir à des expédients comme lepaiement de la ristourne à un nombre limité de producteurs, la subvention d’un type de productiondéficitaire par les produits bénéficiaires (mais qui n’avaient pas été apportés par les mêmesproducteurs).

La politique à suivre serait donc, comme l’a proposé et discuté EARTH, de ne payer qu’un acompte à lalivraison et de régler un solde sous forme de ristourne, qui peuvent conjointement représenteréventuellement un prix supérieur au prix d’achat au moment de la récolte. Les dirigeants de FERT ontindiqué que s’ils payaient moins que le prix courant en fin de campagne, ils ne pourraientcommercialiser que très peu, d’autant plus que leur système de commercialisation entre en concurrenceavec des réseaux de collecteurs traditionnels qui imbriquent étroitement l’achat des récoltes, à des prix«spot» plus élevés avec des préfinancements (à des taux élevés) sous diverses formes (vente à créditd’inputs ou de produits de consommation, avances en période de soudures, etc..;).

La compréhension du système de commercialisation par les producteurs est faible. L’étude d’impactmentionnée conclut d’ailleurs «La commercialisation rapporte aux paysans par les prix d’achats quisont plus élevés que ceux des collecteurs. Ils ne comptent jamais sur le complément (NdR laristourne) et sont prêts à vendre aux collecteurs s’ils offrent un prix plus élevés. Le complément est lebienvenu s’il existe, mais ce n’est pas l’objectif (car il est trop incertain). L’activité«commercialisation» de FIFATA est une alternative aux collecteurs, ce qui permet une concurrence etune augmentation des prix du marché.»112.

On peut donc se demander si FERT n’a pas poursuivi d’entrée de jeu une politique trop ambitieuse encombinant à la fois la commercialisation et l’accroissement de revenu (risqué) qui résulte de la ventedifférée. Une première étape ne devrait-elle pas être d’améliorer le circuit de commercialisation ce quipermettrait le paiement d’un prix d’achat plus élevé au moment de la récolte et, dans un second temps,ou sur une partie de la production, de pratiquer avec les producteurs suffisamment formés et informés,

111 Voir «Etude d’Impact des activités de FIFATA» réalisé par FERTILE sa en 1996112 cité par EARTH, p. 106

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la spéculation de stockage, avec l’espoir d’un gain supplémentaire? Cette approche serait d’autant plusjustifiée qu’au niveau même de la commercialisation simple, le système FERT est en concurrence avecles collecteurs traditionnels bien implantés et dont les pratiques rencontrent de façon très souple lesbesoins des producteurs dont l’horizon de gestion est terriblement limité. Un des ingrédients principauxde cette meilleure performance de la commercialisation se situe au niveau du financement descampagnes d’achat pour lequel le système FERT ne parvient pas encore à disposer systématiquementdes fonds suffisants dans les temps voulus.

c) La fonction d’approvisionnement en intrants agricoles

Le nombre de magasins encadrés par le Groupe FERT est passé de 10 en 1992 à 47 en 1997 et leurchiffre d’affaires de FMG 25 millions à FMG 1.040 millions (estimés). En FMG constant de 1992, lechiffre d’affaires par magasin a plus que triplé, passant de FMG 2,5 millions en 1992 à FMG 7,81millions (estimés) en 1997 avec toutefois une stagnation depuis 1995. Les variations par régions sontimportantes avec les plus forts chiffres d’affaires enregistrés dans les zones les plus enclavées.Toutefois, la rentabilité de ces magasins est précaire, la marge commerciale n’étant en pratique que del’ordre de 10% à comparer avec une marge budgétée de 18%. Cette faible marge est due en partie aucoût de l’assistance technique de FERTILE s.a. au réseau coopératif (qui se situe entre ECU 9.000 et12.950 par mois, montant très élevé par rapport aux interventions des ONG qui se situent entre ECU3.000 et 3.800 par mois).

La rentabilité est fortement influencée par le nombre d’adhérents, généralement inférieur auxestimations de ce qui serait nécessaire pour assurer cette rentabilité. En principe, les adhérents aux OPAbénéficient de moindre prix mais les modalités d’application d’une double tarification sont difficiles.Une possibilité d’amélioration sur ce point pourrait être l’unicité des prix pour les membres et non-membres mais la distribution d’une partie du bénéfice aux membres sous forme d’une ristourne calculéeau pro rata des achats.

9.2.6 Appréciation générale de FERT et recommandations

«Dans le cadre global du désengagement de l’Etat des activités de soutien direct au monde rural engénéral et à l’agriculture en particulier, ainsi que dans le cadre des politiques d’ajustement que vitactuellement Madagascar, le Groupe FERT a joué un rôle remarquable de participation aux effortsentrepris pour réorienter les objectifs et les méthodes de soutien au secteur agricole, qu’il s’agisse destructuration du monde paysan et de sa professionnalisation par le biais de groupements catégorielsou qu’il s’agisse de financement de ses activités productives ou de consommation.»113.

Plus loin, EARTH poursuit en disant: «Cette croissance et remarquable: elle a permis la création d’unréseau unique à Madagascar qu’il convient de protéger et de renforcer. Reste cependant l’impressionque cette croissance «à marche forcée» est parfois en train de se construire plus sur la base desubvention additionnelles importantes que sur la base d’une réelle appropriation en profondeur parles paysans des institutions créées et d’une compréhension/acceptation des objectifs poursuivis del’esprit mutualiste.»114.

113 EARTH, p.74114 EARTH, p.151, souligné dans le texte

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Cette croissance doit cependant se faire, poursuit EARTH:

(i) par l’appropriation paysanne qui doit être la mesure du rythme de croissance, qui doit aller depair avec l’accroissement progressif et maîtrisé des capacités de gestion et de contrôle;

(ii) par accroissement du nombre d’adhérents, au travers d’un travail d’animation et d’infor-mation,forcément lent, et insuffisant actuellement;

(iii) avec extrême prudence et très graduellement au niveau des encours de crédit par adhérent, pouréviter le surendettement et le risque consécutif d’un effondrement du système financier et de laconfiance placée dans le système mutualiste;

(iv) par la mobilisation beaucoup plus importante de l’épargne endogène, ce qui n’est pas le casactuellement puisque les financements par subvention extérieure prédominent.

A contrario, il faut mettre en garde contre un mode de croissance mal maîtrisé qui fragilise l’ensembledes acquis.

Les principaux axes de la consolidation nécessaires sont donc:

1°) Une animation en profondeur, qui doit être renforcée, parce que fondamentalement c’est lacompréhension et l’adhésion de la majorité des membres aux principes mutualistes quiconstituent la solidité du mouvement;

2°) Cette appropriation indispensable à la solidité du système est parfois gênée par des pratiquesinsuffisamment centrées sur les adhérents de base. Sur ce point FERT semble opter pour lacréation d’une classe moyenne d’agriculteurs qui pourra s’approprier rapidement les conceptsmutualistes et l’esprit syndical, l’appropriation par la base pouvant venir ultérieurement;

3°) Une évolution vers une plus grande prise en charge par les cadres des OPA, CECAM etURCECAM du système créé et la prise en charge par celle-ci des fonctions à assurer plutôtqu’une gestion dirigiste par les cadres du Groupe FERT. Ceux-ci devraient pouvoir évoluervers une fonction de «conseillers» de responsables locaux plutôt que de responsables directs;

4°) La recherche de la viabilité financière «en soi» des entités crées, avec tout le profession-nalismenécessaire, de telle sorte qu’elles puissent progressivement se passer des subventions (justifiéesau démarrage) et vivre de leurs activités;

9.3 LE PROJET DE DEVELOPPEMENT DE L’ELEVAGE DANS LE SUD-OUEST

(DELSO) 115

9.3.1 Opérations de crédit dans le Projet DELSO

Dans le projet DELSO, la CF prévoyait une enveloppe de ECU 300.000 dont l’objet est «.... la créationd’entreprises touchant à la production, la transformation et la commercialisation ou les services,installations de vétérinaires, achats d’équipement, etc..., les bénéficiaires pouvant être des opérateursindividuels ou collectifs. ..... A terme, sera constitué un fonds provincial pour le développement del’élevage.»116. Cette composante de crédit a été organisée par la direction du projet en deuxarrangements de crédit distincts: l’un avec la banque commerciale d’Etat BFV, avec l’interventiond’appui d’une ONG locale «Entreprendre à Madagascar» (EaM); l’autre au travers d’une conventionpassée avec l’ONG CIDR, opérateur d’appui d’une institution de microfinance locale «Vola Mahasoa»active dans la zone de Bezaha.

115 Pour l’analyse du projet DELSO en général , voir chapitre 8116 Citation de la CF par EARTH, p. 38

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a) Crédit au travers de EaM/BFV

Dans le premier arrangement, le Projet DELSO met les fonds gratuitement à la disposition de la BFV etcelle-ci passe des accords de prêt avec les opérateurs économiques désignés par le Projet et appuyés parEaM pour la formulation de leur dossiers et la gestion de leur projet. Les prêts, d’une durée de 2 à 4 ans,sont octroyés par la BFV à un taux de 12%/an dont 3% sont retenus par la BFV pour frais de gestion.De plus DELSO verse 4% de l’investissement à EaM au moment de la mise en place du prêt, etannuellement 4% des encours pour autant que les échéances dues aient été payées. De son côtél’opérateur bénéficiaire du prêt verse 2% du prêt accordé à EaM. Comme on le voit par cesarrangements, le risque des prêts est entièrement supporté par le projet DELSO. A fin 1997, 28 prêtsont été accordés par ce système pour un total de FMG 280 millions ( environ ECU 50.000).

b) Refinancement de Vola Mahasoa

Les accords passés avec CIDR consistaient exclusivement a refinancer les besoins de crédit de «VolaMahasoa», appuyée par CIDR. Ce refinancement ne pouvait s’appliquer qu’à des opérationsd’équipement pour la culture attelée, d’intrants vétérinaires et d’aliments pour bétail, d’achatsd’animaux pour l’élevage. CIDR assure entièrement le risque financier mais les fonds sont misgratuitement à sa disposition par le projet. A fin 1997, CIDR avait ainsi emprunté FMG 137,4 millions(environ ECU 24.000) et se proposait de rembourser à DELSO FMG 80 millions aux échéancesprévues.

9.3.2 Organisations des bénéficiaires dans le Projet DELSO

Du point de vue de l’organisation des bénéficiaires, la mission d’évaluation spécifique de l’Elevage avaitnoté que: «l’approche participative n’était pas inscrite dans les différents documents fondateurs duprojet. Elle a été développée au sein de DELSO suite à la réorientation vers les producteurs, mais elleest restée limitée à certaines activités du fait du manque de moyens propres d’animation et deformation»117.

En ce qui concerne les opérateurs d’élevage, les principaux bénéficiaires visés par le projet118,comprenaient:

- les vétérinaires privés à mettre en place,- les éleveurs de petits bétels (porcs, chèvres Mohair) et de volailles,- des producteurs de lait,- les éleveurs de gros bétail pour la réalisation d’infrastructures collectives, principalement des

points d’eau.

Les modes d’intervention par rapport à ces bénéficiaires ont été adaptés suivant les différents typesd’activité. Ils comportaient:

(i) des sessions de formation, des publications en malgache, des émissions radios et la productionde matériel audiovisuel, la construction d’une Maison de l’Elevage à Ampanihy, des fichestechniques et des manuels de formation;

(ii) la formation de groupes d’opérateurs; aviculteurs, éleveurs de chèvres Mohair, utilisateurs depoints d’eau;

(iii) la mise en place de vétérinaires privés, appuyés pour les produits zoo-sanitaires par la mise enplace de 2 centres de gros.

117 EARTH, p. 43118 En dehors des services publics

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9.3.3 Analyse des pratiques et des résultats de financement rural dans le projet DELSO

a) Crédit au travers de EaM/BFV

Une première constatation est la faible importance du volume de crédit attribué en trois ans defonctionnement, soit un total d’environ ECU 74.000 sur une enveloppe de ECU 300.000 prévue, et cemalgré les conditions fortement concessionnelles. Ceci remet en question le besoin de crédit en tant quetel.

En second lieu, on constate une rapide dégradation des niveaux de remboursements (aucune mensualitééchue depuis mars 1996 n’a été versée, le taux de remboursement global est de 71% à fin 1997, deuxemprunteurs seulement sont en ordre à cette date).

L’efficience (ou devrait-on peut-être dire l’inefficience) de ce système de crédit est inscrite dans saconception: «On ne peut pas raisonnablement espérer que ce type de ligne de crédit exogène, géréepar des opérateurs non professionnels (DELSO), ou non impliqués (BFV), aux objectifs de créditsectoriels, spécifiques et limités, .....au taux d’intérêt lourdement subsidié, puisse se maintenir intactau delà de la durée de vie du projet lui-même»119. En termes d’efficacité, c’est-à-dire d’atteinte desrésultats visés, on n’aura pas atteint, en fin de projet, le simple maintien du pouvoir de financement desmontants initialement injectés, vu les faibles taux de remboursement de crédit et l’inflation, et on aurapas assuré la mise en place du Fonds provincial pour le développement de l’Elevage (si tant est que cerésultat fut en soi valable).

Un certain impacts des crédits réalisés sera sans doute obtenu puisque un nombre limité d’emprunteursauront pu développer leurs activités, principalement de petit élevage. Mais le coût global de ce faibleimpact ne permet pas d’envisager qu’il soit «extensible ou reproductible à un niveau qui influenceraitd’une manière déterminante l’activité économique (dans le secteur de l’élevage) de la zoned’intervention.»120.

La viabilité de ce système de crédit est inexistante, fondamentalement parce que le projet DELSO n’aaucune motivation réelle à évaluer sérieusement la qualité des dossiers de financement (il aurait sansdoute au contraire une motivation à «pousser à la consommation de crédit» pour atteindre ses propresobjectifs et résultats), ni la BFV qui ne prend aucun risque dans les prêts et que la rémunérationd’intermédiaire pousse sans doute aussi à augmenter le nombre de prêts sans trop se soucier de leurviabilité financière.

De plus, on doit craindre l’effet négatif de tels systèmes de «crédit-projet subventionné sur ledéveloppement plus général d’un système endogène d’épargne-crédit local. Comme le souligne trèsjustement (et très fortement) le Rapport EARTH: «à cause des conditions artificielles que génère lecrédit subventionné, cette stratégie de distribution du crédit met en danger la viabilité des activitéspromues (à terme) et déstabilise le système financier local préexistant (la propension - déjà faible -des banques commerciales à prêter aux petits promoteurs s’en trouve singulièrement réduite)»121. Encomplément à cette constatation, on doit aussi expliciter l’effet «contre-productif» de ce type de «créditpar projet de développement» sur le développement de l’épargne locale, sous quelque forme que ce soit,et la dénégation aux épargnants locaux des revenus de l’épargne qu’ils auraient pu investir eux-mêmesdans des activités rentables, le cas échéant.

119 EARTH, p.40120 EARTH, p.41121 idem

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b) Refinancement de Vola Mahasoa

Une analyse plus complète du système CIDR a été faite au paragraphe 9.2. Au niveau du ProjetDELSO, on se demande s’il était compatible avec l’équilibre financier global de Vola Mahasoa de lier lerefinancement à des opérations de crédit spécifiques pour l’élevage, clause que cet organisme n’a pasentièrement respectée et qui l’amène sans doute à rembourser une bonne partie de la ligne de créditavancée. En effet, «la poursuite d’objectifs techniques (le crédit dirigé) diminue presque toujours laqualité du screening des dossiers étudiés, puisqu’il s’agit d’atteindre un objectif non-financier. ....»122.

Le Rapport EARTH a sans aucun doute raison de souligner la «tentation» dangereuse que représente ladisponibilité pour un jeune organisme de crédit comme Vola Mahasoa d’une ligne de financement àobjectifs spécifiques. On peut cependant peut-être tempérer la généralisation de cette conclusion à touteforme de mise à disposition de ligne de crédit spécifique dans la mesure où:

(i) Les organismes bénéficiaires de la ligne de crédit sont déjà suffisamment développés, disposentd’autres sources de fonds, et pour lesquels les lignes de crédit spécifiques proposées n’auraientdonc pas une trop grande importance relative;

(ii) Les modalités de mise à disposition de la ligne de crédit incluent un aspect de risque pourl’organisme financier bénéficiaire (tel que le paiement d’un intérêt sur les montants mis àdisposition, le cofinancement à partir des ressources propres), l’obligeant à donner la priorité àson rôle d’organisme financier; et

(iii) Les conditions de mise à disposition ne sont pas différentes de celles des autres sources de fondsprivées de cet organisme de telle sorte qu’on évite toute «concurrence déloyale» par rapport àl’utilisation de l’épargne locale.

En d’autres mots, les lignes de crédit spécifiques éventuelles ne doivent pas être subventionnées,l’organisme de financement qui en bénéficie ne doit pas être incité à les employer préférentiellement, etleur seul avantage devrait être l’accroissement de ressources financières disponibles pour des objectifsspécifiques choisis en fonction de considérations de développement plus générales, à l’exclusion de toutavantage au niveau des conditions de mise à disposition et de réduction du risque pour l’organisme.

9.3.4 Conclusions sur la composante crédit du Projet DELSO

En résumé, on doit conclure que la composante crédit du projet DELSO n’atteindra pas les résultatsescomptés de mise en place d’un Fonds provincial de Développement de l’Elevage viable, qu’en raisonde l’érosion de la valeur nominale, des conditions de prêts concessionnelles et des faibles performancesde remboursement, les crédits qui ont été déboursés ne permettront ni à la BFV, ni à Vola Mahasoad’assurer un volume de crédit viable que ce soit pour l’élevage ou pour toute autre opération de créditrural. Un impact limité au niveau des quelques bénéficiaires qui, pour différentes raisons, ont pu (ou su)«profiter de l’aubaine», peut cependant être mentionné.

122 EARTH, p.43

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9.3.5 Autres considérations sur la composante crédit du projet DELSO

Les critiques formulées ci-dessus par rapport à la composante crédit du projet DELSO doivent sansdoute être restituées dans leur contexte et nuancées par rapport aux responsabilités des dirigeants duProjet.

Il faut tout d’abord rappeler le silence quasi-complet des documents de base (CF) et même desdocuments de reformulation du projet de 1994 sur l’organisation de sa composante crédit. En secondlieu, il faut aussi souligner le progrès qu’a représenté la démarche d’aller chercher des opérateursprofessionnels du crédit pour gérer cette composante et de sous-traiter à des organismes spécialisés,l’appui nécessaire pour formuler les dossiers bancables et en suivre la gestion. Même si les modalités demise en oeuvre appellent les critiques formulées ci-dessus, cette démarche vers des professionnels aconstitué un progrès par rapport à la gestion directe pure et simple, par le projet lui-même, d’unecomposante de crédit comme il était d’usage précédemment dans la plupart des projets dedéveloppement traditionnels.

On se demande aussi, sans pouvoir répondre à cette question sur base de l’information disponible, dansquelle mesure la direction du Projet DELSO a pu bénéficier d’un appui conceptuel approfondi de la partdes autorités gouvernementales ou de la Commission européenne au moment de mettre en place lacomposante crédit du Projet. On retire plutôt l’impression que les responsables du Projet ont été laissésassez seuls devant ce problème et qu’ils ont agi au mieux de leur entendement, les autorités et le bailleurde fonds n’ayant fait qu’approuver leurs initiatives.

Enfin plus globalement encore, il faut rappeler que ce n’est que ces toutes dernières années que laCommission européenne elle-même a entrepris d’étudier et d’élaborer des réflexions sur la question dufinancement du monde rural et qu’il y a encore toujours un certain vide au niveau de la politique à suivreet des directives de la Commission dans ce domaine.

9.4 LE PROJET «RELANCE DU SUD»

Remarque préliminaire

Ce projet n’a fait l’objet de l’évaluation globale que sous l’angle de la participation des bénéficiaires et dufinancement du monde rural dans le cadre de la mission d’évaluation spécifique «transversale». Il y a donclieu de le présenter succinctement et de se rappeler qu’il n’a été évalué que dans le domaine de ces deuxcomposantes, les principales il est vrai. Le projet n’a fait l’objet d’aucune évaluation externe avant celle de lamission transversale.

9.4.1 Présentation du Projet «Relance du Sud»

Le projet «Relance de l’Agriculture et de la Pêche dans l’extrême Sud de Madagascar», en abrégé«Relance du Sud» (RDS) a été mis en place en juin 1994123. A la suite de sécheresses importantes en1991/92, il a été conçu comme un projet pilote de mise en oeuvre d’un programme d’urgence deréhabilitation du potentiel agricole et rural de cette région. Son siège est à Ambovombe, à environ 130km à l’Ouest de Toalagnaro, sur la côte sud de l’Ile. La mise en place du projet avait été précédée d’unimportant programme de recherche sociologique, composé de nombreuses monographies sous-régionaleset villageoises de bonne qualité, réalisées par l’ONG locale KIOMBA. Cette ONG est restée partieprenante de l’exécution du Projet, principalement en lui fournissant la plupart de son personnel.

123 Projet N°7ACP MAG 032 dont la Convention de Financement 5344/MAG a été signée le 16 mai 1994 pour un

montant de ECU 1,9 millions

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L’objectif global du Projet RDS était de «tester une série d’orientations de base visant à préparer unprojet de relance des activités agricoles et de la pêche dans l’extrême sud du pays et améliorer pardes actions à court terme les conditions de vie d’une population durement touchée par la sécheressedes années 1991 et 1992».

Son objectif spécifique est «de définir des référentiels techniques et organisationnels basés sur laresponsabilisation des bénéficiaires, reproductibles et pérennisables dans le cadre d’un projet à longterme».

Les résultats attendus sont:

- l’amélioration et la diversification des systèmes culturaux,- la création de petites entreprises notamment dans le domaine de la réparation, de l’entretien et

de la fabrication d’équipement agricole,- la recapitalisation progressive des agriculteurs,- la promotion féminine centrée sur des activités artisanales (sisal, vannerie, tissage),- la revitalisation du secteur de la pêche artisanale,- la plantation de brise-vent et la protection des bassins versants,- la réhabilitation de petits aménagements hydro-agricoles et des moyens de stockage de l’eau à

usage humain.

Un paragraphe spécifique de la CF avait trait à la viabilité, stipulant que «les actions prévues sont desactions test de référentiels techniques et organisationnels basés sur des contrats de partenariat avecles différents acteurs économiques, dont les frais récurrents seront supportés par les bénéficiaires. leproduit de la vente des intrants et petits équipement (subventionnés de façon dégressive) constituerontun fonds de roulement géré par la cellule du projet et dont l’affectation seront conjointement décidéepar un comité de développement associant les différents groupements producteurs».

9.4.2 Analyse de la conception du Projet «Relance du Sud»

Comme indiqué, la formulation du projet est basée sur une série d’études monographiques, menées defaçon participative, qui ont décrit les différentes zones et villages et leurs besoins. Mais cette based’analyse des besoins n’a pas été traduite en un projet bien conçu qui aurait permis de structurer lesinterventions de façon suffisamment précises pour rencontrer de façon viable une partie des besoinsidentifiés.

En ce qui concerne les fonds mis en place, il s’agit d’un projet basé sur le principe du subvention-nement par fourniture d’équipements, d’intrants, et de travaux d’aménagement d’infrastructures. Maisle statut des fonds mis à disposition a été laissé vague: est-ce un prêt de ressources monétaires? ou unedistribution de subventions monétaires de départ devant permettre le redémarrage des activités? ou unedistribution, subventionnée ou à crédit d’intrants et d’appui? ou une combinaison de ces modes? Cetteimprécision conceptuelle apparaît en contradiction, partielle tout au moins, avec le résultat visé auniveau de la viabilité de mettre en place des fond de roulement conjointement gérés par le Projet et lescomités de développement villageois. On s’étonne de plus de voir que la mise en place des comités dedéveloppement, chargés de décider des futurs projets de développement des collectivités et donc del’affectation des fonds de roulement, et base de la viabilité des interventions lancées par le Projet, ne soitpas mieux définie dans sa conception et qu’elle ne soit pas explicitement citée comme un des résultatsvisés par le projet.

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On voit aussi que la définition des résultats visés n’était pas priorisée. EARTH constate en effet que «laconception originale ressemble à un catalogue peu précis d’interventions avec peu de cohérenceinterne et, à ce titre, porte en germe les difficultés futures d’une exécution rationnelle, axée vers unobjectif clair et mesurable»124. De plus, il y manquait l’explicitation d’un résultat qui est apparu dans lapratique comme essentiel dans la réalisation du Projet, et qui aurait en fait pu être l’objectif clairdemandé, à savoir: la mise en place dans les villages assistés d’organisations (dans la pratique les COS)capables de gérer d’abord l’exécution des interventions initiales, et ensuite l’affectation, la gestion et lecontrôle des fonds résultant des remboursement des premières actions et éventuellement, de nouvellesdotations.

Enfin, toujours du point de vue de la conception du Projet, il était nécessaire, pour un projet pilote dontl’objectif spécifique était de permettre la formulation d’un projet ultérieur plus vaste, de définirexplicitement (ce qui n’a pas été fait) un résultat additionnel à obtenir, à savoir: la production d’undocument de base qui puisse constituer le référentiel conceptuel et méthodologique du projet à venir avecdes informations réelles bien analysées sur les quantités de moyens nécessaires et leurs coûts unitaires.Pour arriver à ce résultat, il fallait que le système de Suivi et Evaluation en cours d’exécution soitfortement organisé dès le démarrage du projet, qu’il soit doté de l’organisation et des moyens humains etmatériels adéquats, avec programmation de la production de rapports de S&E intermédiaires quipermettent non seulement d’appuyer la gestion du projet en cours mais aussi de contribuer àl’élaboration du document de base nécessaire à l’élaboration du projet ultérieur.

Sur ce point, on constate donc une déficience conceptuelle entre l’objectif spécifique visé et les résultatsdéfinis dans les documents de base (CF) et, en conséquence, un vide au niveau des activités nécessairespour atteindre ces résultats et des moyens nécessaires à ces activités. Dès le départ, les résultats telsqu’explicitement définis ramenaient pratiquement le Projet à un «simple» projet de développement rural,nouveau par sa préparation sociologique et par ses modes opératoires participatifs il est vrai, mais sansambition, malgré l’affirmation de l’objectif spécifique, de préparation d’un projet ultérieur plus vaste.

9.4.3 Description des pratiques et des résultats du Projet RDS

Le Rapport EARTH résume la démarche méthodologique que le Projet RDS s’est défini de la façonsuivante. «La méthodologie de RDS est contractuelle et les producteurs sont associés à la démarche.Les groupements de producteurs gèrent progressivement des fonds souples d’équipement quiproviennent des remboursements des premières activités et qui peuvent être augmentés si lespartenaires respectent leurs engagements contractuels. Une attention particulière est attribuée à laculture traditionnelle du Sud qui est réutilisée à des fins de développement (structuration, règlements,solidarités)»125.

La méthodologie ainsi résumée comprend 6 étapes:

1°) A partir de la connaissance du terrain acquise dans les études préparatoires, sélection desvillages d’intervention sur base principalement de leur cohésion, de leur potentiel, de leurdynamique manifestée par des initiatives spontanées, sans insécurité majeure, pas trop difficiled’accès, et où le pouvoir n’est pas trop concentré dans quelques individus;

2°) Aide aux communautés pour la priorisation de leurs besoins et définition des premièresinterventions dans un programme de collaboration; les actions proposées doivent êtretechniquement, financièrement et économiquement acceptables;

124 EARTH, p.46125 EARTH, p.46

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3°) Suivi conseil de la mise au point des actions-tests après lesquels on rédige un contrat d’appuientre le Projet, le village, et éventuellement un opérateur privé (formateur, collecteur,commerçant, entreprise privée) dont la responsabilité est confiée à un Comité d’Organisation etde Suivi (COS);

4°) Exécution des actions-tests;5°) Auto-évaluation par le village des actions-tests;6°) L’action réussie permet d’en réaliser d’autres, en partie avec le financement du fonds que les

remboursements de la première ont suscités. Le remboursement, dont le montant et lesconditions ont été précisées dans le contrat d’appui, est fait sur base solidaire et constitue doncun fonds d’équipement villageois, cogéré avec le Projet.

A fin juin 1997, 72 COS avaient été mis en place et 52 comptes villageois ouverts. Les créditsdéboursés représentaient un total de FMG 856 millions (environ ECU 150.000) dont FMG 282 millionsen prêts d’équipement, FMG 415 millions en prêts directs à des micro- et petite entreprises (réseauxd’intrants agricoles, d’intrants de pêches, réseaux de vendeurs d’eaux, et diverses autres activités).

Selon la nature du crédit, les remboursements sont soit versés sur un compte programme RDS derééquipement (c’est-à-dire un crédit réel géré directement par le Projet), soit sur le compte du village quia bénéficié de l’intervention, dotant ainsi celui-ci d’un fonds de capitalisation d’organisationspaysannes.

Pour les crédits gérés par le Projet, les taux d’intérêts sont de 1,5% par mois (19,56%/an) pour desdurées de 12 à 24 mois. En ce qui concerne les fonds villageois, les taux d’intérêts sont librementdécidés par les COS.

9.4.4 Appréciation du mode de fonctionnement des composantes organisations et finance-ments mis en place par le Projet «RDS»

De par ses termes de référence et son domaine d’investigation, la mission d’évaluation transversale, et leprésent rapport de synthèse en conséquence, ne peuvent se prononcer que sur les aspects d’organisationdes bénéficiaires et des financements mis en place par le Projet «RDS» à l’exclusion des aspects deréalisations techniques des différentes composantes (pêches, ateliers, petits commerce, etc...). Il estimportant de souligner, et de garder à l’esprit, cet aspect partiel de la présente évaluation qui ne portedonc pas sur l’ensemble du Projet RDS.

En résumé, et dans le domaine mentionné qu’elle avait pour charge d’évaluer, la mission d’évaluationtransversale estime «peu adéquate, potentiellement préjudiciable et très certainement non pérenne laméthode mise en place pour financer les activités du Projet»126:

- peu adéquate, parce qu’elle mélange dans le même instrument des éléments de subvention et decrédit sans frontière claire entre les deux;

- préjudiciable parce que la confusion qu’elle génère entraîne les utilisateurs des fonds àconsidérer le crédit comme des subventions, ce qui est durablement nuisible à l’établissementd’un système de crédit (et d’épargne) local réel. Ceci a déjà été dénoncé dans l’analyse dusystème de crédit du Projet DELSO127;

- non-pérenne parce que (i) le système de crédit est intégré dans la structure du Projet, pardéfinition transitoire, (ii) la viabilité financière des opérations de crédit n’est par prise encompte dans la pratique parce que les objectifs de réalisation priment sur les aspects de viabilitéfinancière et (iii) parce que, tels qu’établis actuellement, les COS, organes de gestion des fonds

126 EARTH, p. 48 et suivantes127 Voir para 9.1.1. C ci-dessus

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villageois, ne sont que des structures «artificielles» du Projet, dont l’établissement est perçu etressenti comme un point de passage obligé pour l’obtention des fonds.

En termes d’efficience sur les composantes évaluées, le Projet a connu de graves difficultés de gestionfinancière qui ont entraîné la suspension des déboursements du financement FED en 1995. L’auditdemandé à Delta Audit Associés dans ces circonstances notait que «La suspension du financement de ceProjet était inévitable dans la mesure où la gestion opérationnelle du projet ne suivait pas leminimum d’orthodoxie en la matière». L’audit remarquait en effet que « des insuffisances au niveau del’organisation, des systèmes et des procédures administratives et comptables non encore formalisés etde nombreuses lacunes et faiblesse de contrôle interne » notamment parce que «les programmesd’achats, les achats eux-mêmes, les paiements, la distribution et la gestion des stocks sont partagésentre les différents personnels techniques du projet et, dans certains cas, échappent en grande partieà la comptabilité» et aussi parce que «la qualité du contrôle interne en matières d’achats et decommandes, de réception des fournitures, de gestion des stocks, de distribution des équipementsexposaient le projet à de multiples inconvénients»128.

Cette situation a sans doute été redressée sur certains points mais, en 1997, EARTH constate cependantque «Les systèmes de contrôle internes sont donc apparemment encore aujourd’hui de qualitédéfectueuse et le système suivi existant ne permet pas de se faire une idée précise des volumesd’opérations passés et en cours considérés comme des opérations de crédit»129. Lors de sa visite, lamission EARTH a suggéré la mise en place d’une structure d’audit interne formée de personnelindépendant de l’ONG KIOMBA dont provient la plupart du personnel de RDS.

En termes d’efficacité, la conclusion est que les résultats obtenus à ce jour dans le domaine del’organisation des bénéficiaires et de la mise en place des financements sont fragiles en raison de laconfusion entre subvention et crédit, en raison du double rôle de «prêteur» et de «subventionneur» dusystème RDS/COS, en raison de l’artificialité des COS qui apparaissent comme des structures ad hocmises en place pour les besoins de déboursements des fonds. Cette constatation doit cependant êtrenuancée en observant que le Projet RDS a essayé dans toute la mesure du possible de rechercher lesstructures de pouvoir existantes dans les villages bénéficiaires et de les amener, trop rapidement peut-être, à devenir des structures formelles capables d’exécuter les interventions prévues dans le Projet,découlant elles-mêmes des études monographiques préalables.

En termes de viabilité, outre la précarité des COS mentionnée, l’étroite implication de la structure deProjet dans le mécanisme de mise en place et de gestion des fonds (subventions ou crédits) rend lesystème dépendant de cette structure, transitoire par définition, sans qu’on ne perçoive la recherche de lamise en place de modes de fonctionnement qui permettrait de rendre la gestion financière autonome.

Par rapport à l’objectif spécifique de «définir des référentiels techniques et organisationnels basés surla responsabilisation des bénéficiaires, reproductibles et pérennisables130 dans le cadre d’un projet àlong terme», pour lequel les aspects d’organisation des bénéficiaires, de mise en place et de gestion desfonds sont essentiels, les résultats atteints ne permettent pas de penser que le Projet puisse atteindrel’objectif spécifique au vu de ses résultats actuels. Les raisons en sont d’abord la non-explicitation déjàmentionnée de la production d’un document méthodologique de base comme résultat visé du projet. Ensecond lieu, les déficiences gestionnelles mentionnées et l’absence d’un solide système de S&E rendenttrès aléatoire la possibilité d’exploiter l’expérience du projet comme source de formulation d’un projetultérieur.

128 Cité par EARTH, p.51129 EARTH, p. 51130 Souligné par les rédacteurs

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9.4.5 Conclusions et recommandations pour le Projet RDS

Dans le domaine objet de l’évaluation transversale, EARTH «estime indispensable de transférer lesactivités financières de crédit à une institution spécialisée. Si cette institution n’est pas disponible, ilconvient de se retirer de toute intervention dans ce domaine. Ce choix stratégique implique uneremise à plat et une réorientation complète du design de RDS, de sa fonction, du type de personneldont il aurait besoin et de son futur. Cette réorientation doit être menée par une équipe de conceptionde haut niveau, spécialisée dans les interventions en milieu difficile. Elle devrait être centrée sur untravail de structuration paysanne en profondeur, chercher les moyens d’établir des services non-financiers pérennes (vulgarisation en particulier) et la meilleure organisation possible pour fournirdes micro-réalisations productives ou sociales, déterminées et mises en oeuvre par les paysans eux-mêmes. Le mode de préparation préliminaire des interventions pratiquées par RDS, basé sur untravail monographique approfondi, est un aspect très positif qu’il convient de conserver»131.

La recommandation de EARTH est sans aucun doute valable en soi par rapport au projet en cours maisil pourrait aussi être possible de l’élargir pour (re)prendre en compte l’objectif spécifique de formulationd’un projet à long terme.

Fondamentalement, il y aurait lieu, s’il en est encore temps par rapport au calendrier d’exécution duprojet RDS en cours, sinon en vue d’un projet pilote ultérieur, de reformuler les résultats visés par leProjet et de définir les actions, les moyens nécessaires et leur organisation (avec un bon système decontrôle interne et de S&E) ainsi que les coûts afférents.

A posteriori132 donc, on souhaiterait que les résultats visés aient été formulés de la façon suivante dès ledépart et il est proposé que les résultats poursuivis dans le cadre du nouveau projet pilote proposé soientdorénavant centrés sur la mise en place des organisations d’habitants (actuellement les COS). On peutessentiellement libeller ces résultats comme suit:

1°) Dans un certain nombre de villages, établir des organisations des habitants viables capables,avec l’appui du Projet au départ,

(i) de prendre en charge l’exécution initiale d’interventions de développement, définies aveceux et le Projet, à la suite des études antérieures,

(ii) de formuler des programmes de développement pour leur collectivité et, le cas échéant,pour leurs membres, composés d’interventions, collectives ou individuelles, en fonction deleurs besoins priorisés, et de mettre ces programmes régulièrement à jour,

(iii) de mettre en place les systèmes de gestion des fonds provenant des remboursements desbénéficiaires des premières interventions et des dotations ultérieures éventuelles du Projet,ou d’autres sources de financement, et de définir les systèmes de financement appropriés etdistincts selon qu’il s’agit d’interventions financièrement rentables, à financer par crédits,ou d’interventions financièrement non-rentables à financer par subventions133;

(iv) de décider l’affectation des fonds disponibles à l’exécution des interventions composant lesprogrammes, toujours par ordre de priorité régulièrement mis à jour, et d’en contrôler labonne exécution;

131 EARTH, p.50132 Mais a posteriori, il est toujours beaucoup plus facile de dire ce qu’il aurait fallu faire !133 On se rattache ici à la distinction entre projets à «produits valorisables» et projets à «produits non-valorisables» du

«Manuel d’Analyse financière et économiques des Projets de Développement» publié par l’Unité d’Evaluation dela DGVII en 1997.

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2°) Parmi les interventions envisagées, sur base des études antérieures mais sans préjuger desdécisions finales des organisations d’habitants, on envisagera particulièrement:

- l’amélioration et la diversification des systèmes culturaux,- la création de petites entreprises notamment dans le domaine de la réparation, de

l’entretien et de la fabrication d’équipement agricole,- la recapitalisation progressive des agriculteurs,- la promotion féminine centrée sur des activités artisanales (sisal, vannerie, tissage),- la revitalisation du secteur de la pêche artisanale,- la plantation de brise-vent et la protection des bassins versants,- la réhabilitation de petits aménagements hydro-agricoles et des moyens de stockage

de l’eau à usage humain.

3°) De produire, à partir d’un système de S&E continu, un document de base qui puisse servir deréférentiel conceptuel et méthodologique à la formulation d’un projet de développement plusample de dimension régionale, avec le détail informatif suffisant sur les quantités de facteursnécessaires pour chaque type d’intervention, et leurs coûts unitaires pour l’organisation duprojet futur lui-même.

Pratiquement donc, il est recommandé qu’une mission de reformulation mais plus vraisemblablement deprolongation du projet soit chargée de formuler une poursuite du Projet pilote actuel qui répondrait à lapoursuite des résultats ainsi reformulés134.

Par rapport aux objectifs poursuivis dans la région du RDS, compte tenu de la précarité du sort et duniveau de vie de leurs populations, étant donné aussi l’engagement de la Commission Européenne danscette région, il ne serait pas compréhensible que l’intervention qu’elle y a entreprise en reste là. Parailleurs, étant donné la faiblesse des résultats obtenus à ce jour, il ne paraît pas raisonnable de passerdirectement à un projet beaucoup plus important sans avoir mieux testé les méthodologies proposées.C’est pourquoi la formule d’une prolongation du projet en cours profondément révisé (ou d’un nouveauprojet pilote) est proposée.

9.4.6 Autres considérations relatives au Projet RDS

Comme dans le cas du projet DELSO, on est amené à remarquer l’absence d’appui en profondeur,jusqu’à fin 1996 en tout cas, de la part des autorités gouvernementales et de la Commission, à ladirection du Projet. Il semble bien en effet que bien des dérives observées au niveau de la gestion duprojet auraient pu être redressées si elles avaient pu être prises à temps. Une bonne mission d’appui d’unou deux experts chevronnés en gestion de projet, dans les mois du démarrage du projet, auraient permisde concevoir et de faire appliquer par la Direction un système de gestion, un système de contrôle et unplan comptable adapté qui auraient sans doute permis d’éviter les déboires rencontrés en 1995 et lasuspension temporaire des déboursements, avec les effets néfastes sur le projet et sur les bénéficiaires.

Le staff de direction du projet est de bonne qualité, motivé et bien conscient du besoin d’une approchenouvelle de type participatif des projets de développement rural. Il s’appuyait sur un ensemble d’étudespréparatoires à la réalisation desquels il avait fortement contribué. Mais il est assez jeune et assez peuexpérimenté dans la pratique de gestion de projet qui demande toujours, quelles que soient les bonnesintentions, de la méthode et une certaine rigueur. Or c’est une transition souvent difficile de passer desétudes préparatoires à la mise en oeuvre des interventions dans un cadre organisationnel qu’il fautpouvoir concevoir et entièrement monter. La connaissance du terrain et la bonne volonté dynamique ne

134 On peut aussi déjà noter ici que les résultats visés tels que proposés pourraient trouver, en partie en tout cas, un

cadre organisationnel dans le contexte des Collectivités Territoriales Décentralisées.

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suffisaient donc pas. De plus, ce projet de type nouveau demandait une attention spéciale,particulièrement à son démarrage.

On retire de l’histoire de ce projet l’impression que la Commission européenne et le Gouvernement n’ontvu qu’il fallait intervenir qu’une fois la situation gravement compromise, et à ce moment-là encore, parconsultant interposé (Mission d’audit). Cette expérience milite en faveur du recours plus systématiquedans le cadre des projets de l’UE à ce que d’autres bailleurs de fonds appellent «mission desupervision». Cette recommandation sera développée dans la troisième partie du rapport.

9.5 LES PROJETS PPI-NORD ET PPI-SUD DU POINT DE VUE DE

L’ORGANISATION DES BENEFICIAIRES


Comme déjà indiqué, la question des Associations d’Usagers de l’Eau (AUE) a fait l’objet, en mars 1998,d’une mission complémentaire à la mission d’évaluation spécifique sur les aménagements hydro-agricoles(Mission CARGILL), les observations, analyses et recommandations de la mission transversale (EARTH) necorrespondant pas à celles de cette première mission. La mission complémentaire était composée des deuxmembres de la mission transversale (EARTH) et de la sociologue de la mission CARGILL. Elle a étéaccompagnée par le Responsable de l’Evaluation globale d’ADE. Le Rapport final EARTH comprend lesrésultats de cette mission complémentaire, qui sont synthétisés ci-après.

9.5.1 Contexte

La loi 90-016 relative à la gestion, l’entretien et la police des réseaux hydro-agricoles définit dans sonarticle 2 les AUE comme « une structure d’opération dotée de la personnalité morale et del’autonomie financière et composée de personnes (dénommées « usagers ») cultivant les terresbénéficiant des infrastructures hydro-agricoles. .... Le régime juridique de la structure d’opérationest celui d’une association à but non lucratif ou d’une coopérative »135.

En mars 1998, le projet ABM encadrait 45 AUE et le projet PPI-Sud, 64. Les AUE sont parfoisregroupées en association d’AUE connues sous leur abréviations en malgache « KNR ».

Les principaux problèmes affectant les AUE peuvent se résumer comme suit :

- Dans certains cas, le trop grand nombre d’adhérents et leur hétérogénéité sociale,- L’appropriation foncière des parcelles irriguées et la situation juridique précaire de nombreux

cultivateurs comme exploitant d’une parcelle,- Dans plusieurs cas aussi, le caractère artificiel de leur établissement comme condition préalable

ou concomitante à tout projet de réhabilitation financé avec l’aide de l’Etat (et des bailleurs defonds) plutôt que comme une entité sociale réellement perçue comme un besoin,

- Leur caractère « obligatoire » qui va à l’encontre du principe de participation libre dans desorganismes de type associatif ou coopératif,

- Leur capacité organisationnelle et gestionnelle, notamment dans les domaines techniques,- L’économicité globale des cultures pratiquées aux faibles niveaux de rendement atteints,

notamment en riziculture, et en conséquence, la faible capacité financière de base de supporterles charges qui résultent du transfert de gérance de tout ou partie des installations despérimètres réhabilités,

135 EARTH, P.123

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- Les déficiences de la législation relative au transfert de gérance, notamment en ce qui concernela définition claire du domaine sur lequel porte la gérance transférée, la responsabilité de gestiondes parties non-transférées et la prise en charge de celle-ci, organisationnellement etfinancièrement parlant.

9.5.2 Le transfert de gérance

Le transfert de gérance, défini par la Loi mentionnée, a pour but de « permettre à la structured’opération d’assurer la gestion et l’entretien des réseaux hydro-agricoles, la gérance desinfrastructures visées à l’article premier lui sera confiée ».

On note donc tout d’abord que l’Etat reste propriétaire de toutes les installations, y compris celles misesen gérance, les AUE étant des associations d’utilisateurs qui prennent en charge leur entretien et leurfonctionnement.

On note aussi que les AUE sont constituées des personnes qui, de fait, cultivent une parcelle dans lepérimètre, et non pas des propriétaires de ces parcelles. Etant donné que, à l’exception en général despérimètres du PMHL, la plupart des périmètres ont été réhabilités sans aucune connaissance de lasituation foncière, que les exploitants ne sont pas, dans de nombreux cas, les propriétaires des parcelleset que les exploitants doivent souvent, en plus des redevances, payer une « location » aux propriétairessous une forme ou sous une autre, il est très difficile d’obtenir de façon systématique et généralisée, queles « membres des AUE » définis comme les personnes cultivant une parcelle, consentent volontierssinon de plein gré aux obligations qui leur sont faites.

En principe, c’est aussi la totalité des infrastructures qui doit être transférée en gérance aux AUE.Certaines des dispositions légales et réglementaires prévoient cependant que les actifs transférés engérance doivent être définis dans chaque cas, par accord entre les AUE et l’Etat, et pour autant que lesinfrastructures transférées soient en bon état de fonctionnement. Le transfert implique donc uninventaire de remise-reprise de la partie du périmètre et des infrastructures en amont à reprendre engérance par les AUE. Dans le cas de périmètres avec gros barrage et/ou réseau primaire important,l’Etat garde la responsabilité de gérance de ceux-ci, les AUE étant cependant obligées d’y faire tous lestravaux d’entretien réalisables à la main.

Mais l’Administration du Génie Rural, généralement responsable des autres travaux d’entretien queceux réalisables à la main, a peut-être la compétence de conception des travaux d’entretien mais peu demoyens humains pour les diriger et les superviser, et aucune dotation budgétaire pour les financer. Cesinstallations sont donc peu entretenues, ce qui représente un risque en soi à plus ou moins long terme,mais de plus, les AUE hésitent aussi, dans certains cas, à reprendre la gérance des infrastructures enaval sans garantie suffisante de ce que l’amont sera performant. Enfin, l’Etat propriétaire desinfrastructures transférées reste responsable d’aider les AUE à réparer les dégâts causés par descatastrophes naturelles, ce qui représente une charge budgétaire potentielle additionnelle non budgétée.

Pratiquement, on constate aussi sur le terrain, la méconnaissance des textes légaux régissant lestransferts de gérance et des responsabilités respectives des parties, non seulement, ce qui estrelativement compréhensible, dans le chef des membres des AUE, mais aussi dans celui de leursdirigeants et surtout, dans celui des cadres administratifs chargés d’exécuter les transferts.

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En fait, la mise en oeuvre des transferts de gérance est principalement motivée par la volonté de l’Etatde se désengager de la charge financière des entretiens qui y correspondent. Les estimations deredevance qu’elles impliquent ont été calculées par l’Administration sans aucune prise en compte despossibilités économiques et financières des AUE et de leurs membres, ni de la rentabilité fondamentaleet/ou financière des spéculations pratiquées sur les périmètres.

9.5.3 L’appui aux AUE

Il y a sans doute lieu de souligner les différences d’acuité de ces problèmes selon la dimension despérimètres. On constate en effet qu’en général, dans le cadre du PMHL, la petite dimension despérimètres, la cohésion sociale autour de ceux-ci, le rattachement du périmètre à une structure socialepréexistante réduisent les difficultés et permettent d’y trouver des solutions, pragmatiques tout aumoins. Mais dans le cas de périmètres plus importants, les problèmes évoqués sont entiers.

Le rapport EARTH en conclut donc que « Le postulat (et parfois le dogme) que les AUE serontautonomes (c’est-à-dire institutionnellement, techniquement et financièrementt) après le transfert degérance ne peut être approuvé par la mission transversale » 136 . Etant donné les êtres précaires quesont les AUE, au niveau de leur statut juridique (entité de type privé chargée de remplir des fonctions detype public), au niveau de leurs participants (exploitants et non propriétaires, nombres de membres ethétérogénéité sociale), au niveau de la rentabilité de leurs spéculations (faibles rendements), au niveaudes implications techniques et gestionnelles de leurs obligations dans le cadre des transferts de gérance,au niveau des carences effectives du système de transferts en amont des infrastructures transférées(organisation et financement), on voit que la politique de transfert implique de fait, au-delà des positionsofficielles, que la viabilité institutionnelle, technique et financière des AUE en général dépendinévitablement de l’appui qu’elles pourront continuer à obtenir, même (et surtout) après le transfert degérance; les seules sources effectives de ces appuis ne pourront être que des bailleurs de fondsextérieurs. Dans la situation actuelle, et à l’exception sans doute de la plupart des AUE de petitspérimètres, les AUE sont des « organismes sous transfusion » dépendant de l’aide extérieure qui devradonc se maintenir pendant la période nécessaire à mettre en oeuvre les orientations et recommandationsproposées ci-après.

9.5.4 Orientations et recommandations relatives aux AUE

Le problème fondamental des AUE est celui de la médiocre productivité des cultures irriguées,essentiellement la riziculture, en raison des faibles niveaux de rendement atteints en moyenne enirrigation à Madagascar. En comparaison avec des rendements en riziculture de l’ordre de 4 T. de paddypar hectare et par saison de culture dans la plupart des grands périmètres irrigués en Afrique137, sansparler des rendements asiatiques souvent supérieurs, les rendements moyens de la riziculture irriguée àMadagascar n’atteignent pas 2 T. de paddy par ha et par campagne138. De plus, l’intensité culturale despérimétres irrigués 139, à peine de l’ordre de 1,2 à Madagascar, est apparemment très faible, même si l’ontient compte de ce que sur les Hauts Plateaux, les conditions climatiques ne permettent qu’une culturede riz par an.

136 EARTH, p.140137 Voir différentes publications de l’ « International Institute for the Management of Irrigation » (IIMI).138 Voir Chapitre 1, paragraphe 1.4.2139 Mesurée par le nombre de fois qu’une parcelle irriguable est cultivée chaque année. Avec pleine maîtrise de

l’eau, le coefficient d’intensité culturale devrait donc être proche de 2, montrant que les périmètres irriguéssupportent 2 culture par an.

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Dans ces conditions, « matraquer » les petits producteurs pour qu’ils payent des charges et redevancestechniquement calculées sur la base des coûts d’entretien et de fonctionnement sans prise en compte dela productivité, est une approche aveugle et irréaliste. Le premier objectif doit donc être d’augmenter laproductivité et la rentabilité de l’agriculture irriguée et de mener un ensemble d’actions efficient quicomprenne non seulement la vulgarisation « hydro-agricole »140 mais aussi l’accessibilité aux intrants etaux marchés dans les périmètres irrigués.

Par rapport à cette rentabilité des cultures irriguées, le rapport EARTH recommande que l’on actualiseles données sur la viabilité financière et économique des cultures irriguées. Ces deux niveaux derentabilité, étudiés la plupart du temps lors des études de faisabilité des projets de réhabilitation,demandent à être actualisés et constamment vérifiés. En effet, au-delà de la productivité agricole, il estnécessaire de mieux connaître l’économicité globale des filières de production qui partent de culturesirriguées. Le Ministère de l’Agriculture devrait donc être responsabilisé pour établir et faire fonctionner,soit directement en son sein, soit par sous-traitance, le système qui permettrait d’assurer le suiviéconomique et financier des productions partant des périmètres irrigués, en terme de rentabilitééconomique (établissement de « Direct Resource Cost » (DRC), et de taux de rentabilité interneéconomique (TRIE) et financier (TRIF)).

La forme juridique qui est donnée par la Loi aux AUE (Associations sans but lucratif (asbl) oucoopératives) ne correspond pas au type d’association que doivent être les AUE pour fonctionnerefficacement. En effet, des asbl ou coopératives sont par essence des structures de droit privé auxquelleson adhère librement pour y accomplir des activités auxquelles on veut participer. En cas de désaccord,ou de modification de ses propres aspirations, on est libre d’en sortir et l’asbl (ou la coopérative) n’aaucun moyen légal d’obliger à en être membre. Du point de vue juridique, la relation entre une asbl (ouune coopérative) et ses membres est de type privé, uniquement justiciable aux termes du Code civil etnon du droit public.

Mais, une fois que l’on se trouve exploitant (ou propriétaire) d’une parcelle dans un périmètre irrigué,on est plus libre de choisir d’en sortir et on est obligé d’en suivre le règlement (dina), qu’on le veuille ounon. Si quelqu’un ne l’applique pas, il doit pouvoir y être obligé pour le bon fonctionnement del’ensemble. Dans un système démocratique, il n’y a que l’Etat, ou un de ses démembrements, qui peutcontraindre aux termes d’une loi établie en raison du bien commun. D’une façon ou d’une autre, lesAUE doivent donc être des organismes qui ont le pouvoir de contraindre. Une façon de faire pourraitêtre de rattacher les fonctions actuellement dévolues aux AUE à la CTD la plus proche (Communespour des projets de petites envergure ou une CTD plus importante pour des périmètres couvrantplusieurs Communes) en structurant dans celle-ci les responsabilité et le système organisationnelapproprié. Les CTD ont le mérite d’exister et d’être, de par la loi les organisant, le lieu où peut se gérerla délégation locale des pouvoirs de l’Etat et de son contrôle démocratique. De toute façon, et quelle quesoit la solution choisie, il apparaît qu’il soit nécessaire de revoir le statut juridique des AUE et lesmodalités nécessaires pour en faire des entités qui ont un pouvoir de type public.

Une raison de plus de considérer l’approche du transfert des fonctions des AUE aux CTD est que celles-ci, en tant que démembrement de l’Etat, peuvent devenir les propriétaires des infrastructures créées parl’Etat alors qu’une asbl ou une coopérative, de droit privé, ne peuvent pas se voir transférer un bienpublic sans indemnisation de l’Etat.

140 On est étonné à ce point de vue de constater l’absence quasi-généralisée du PNVA sur les PPI, et son peu de

compétence en techniques d’irrigation alors que, par ailleurs des sommes énormes ont été investies dans ces PPI,sous la responsabilité d’un seul et même ministère.

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Une troisième ligne de recommandation concerne la tenue foncière dans les périmètres irrigués. Enfaisant les investissements des périmètres, l’Etat a de fait donné une plus-value foncière aux parcellesqu’il comprend. Fondamentalement ce sont les propriétaires de ces parcelles qui sont redevables d’unecertaine restitution à l’Etat de l’avantage qui leur a été donné, quitte à ce qu’il la répercute surl’exploitant de la parcelle au travers du bail, métayage ou tout autre forme de « location ». Ce principeest facile à énoncer mais difficile à mettre en oeuvre en raison de la méconnaissance des droits foncierset de leurs détenteurs, et de l’absence d’un cadastre des périmètres. A long terme, c’est cependant uneapproche du type « taxe foncière » qui permettra d’assurer des revenus permettant l’entretien desinfrastructures; il semble donc que ce soit cet objectif-là qu’il faut viser. Le point de départ en estd’abord le cadastre des périmètres, commençant par l’identification des parcelles par numérotationadéquate, suivie de leur affectation légale au « propriétaire » (l’ayant-droit de propriété quelle qu’en soitsa forme particulière) et enfin l’enrôlement de ce dernier dans le registre de la taxe immobilière commedébiteur de la taxe foncière.

Dans ce système, il faudrait donc scinder la redevance actuelle en deux : d’une part, la taxe foncièredestinée à entretenir les infrastructures (c’est-à-dire leur amortissement physique), redevable par lepropriétaire, et d’autre part, une redevance au pro rata de la consommation d’eau (à mesurer le pluspragmatiquement possible), destinée à couvrir les frais de fonctionnement annuel hors amortissement(hors entretien), et redevable par l’exploitant. Cette décomposition de la redevance peut paraîtrecompliquée au départ mais il semble que ce soit la seule façon durable de rencontrer la problématique« propriétaire/exploitant ». De plus, si on lie cette approche par taxe foncière à la prise en charge desfonctions des AUE par les CTD proposée plus haut, on fait de la CTD le récipiendaire des deuxpayements: de la taxe foncière en tant que propriétaire des infrastructures et de la redevance deconsommation en tant que gestionnaire du réseau avec le pouvoir légal de contraindre les défaillants.

Enfin, les déficiences actuelles du système de transfert de gérance du point de vue organisationnel (priseen charge organisationnelle et financière de l’entretien des parties amont de ce qui est actuellementtransféré) peuvent aussi s’effacer si l’on poursuit la recommandation de responsabiliser les CTD commepropriétaire/gestionnaire des périmètres. En effet, le revenu de la taxation devrait leur permettred’assurer une partie, sinon le tout, des coûts d’entretien, l’Etat pouvant éventuellement interveniradditionnellement pour les grands ouvrages. Et dans la mesure où les périmètres sont attribués à desniveaux de CTD correspondant à leur importance, ces CTD devraient aussi pouvoir se doter desservices requis pour assurer la conception et la surveillance, sinon l’exécution, des travaux d’entretien,quitte à se faire appuyer, en cas de besoin, par les services du génie rural de l’Etat central et à contracterles gros travaux d’entretien à des entreprises.

9.6 LES CRITERES D’EVALUATION DANS LES OPERATIONS COUVERTES PAR LA

MISSION TRANSVERSALE

9.6.1 La cohérence de conception des interventions lors de la préparation des interventions

L’Etude EARTH a recomposé «ex post» les cadres logiques des différentes interventions réalisées, tantpour les projets (DELSO, RDS) qui ont fait l’objet de CF entre la CE et Madagascar que pour lesinterventions de FERT et de CIDR.

Au niveau de ces 4 opérations, EARTH constate une préparation insuffisante qui n’explicite ni desrésultats visés ni a fortiori des indicateurs objectivement vérifiables de ces résultats. Il ajoute «Onregrette en fait que des études de faisabilité systématiques, approfondies et - pour certains aspectsessentiels - participatives n’aient pas été menées au stade de la conception.»141. par rapport aux

141 EARTH, p. 153

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composantes de crédit de DELSO et de PMMO, on ne trouve pas d’analyse qui permettrait de savoirsur quels critères on a fixé les enveloppes de crédit (DELSO: ECU 300.000; PMMO: ECU 2,5millions).

En ce qui concerne l’approche des organisations de bénéficiaires, EARTH constate aussi « uneinsuffisance d’indications stratégiques et de lignes directrices clairement élaborées et identifiées enmatière de structuration du monde rural et de financement rural » de la part de la CE142.

La CE est cependant consciente de ces lacunes et mène des études sur la question qui devrait aboutir àdes documents de stratégie suffisamment précise dans ses principes tout en laissant la possibilité des’adapter aux conditions locales, par exemple en ce qui concerne la Coopération Décentralisée. De plus,au travers de la coopération indirecte au travers des ONG, la CE a une expérience exploitable de projetsqui se basent sur l’organisation des bénéficiaires. On note aussi que, chez la plupart des bailleurs defonds multinationaux, l’orientation vers la pleine participation des bénéficiaires, que ce soit pour lesaspects de financement du monde rural ou ceux des organisations professionnelles, est relativementrécente. De son côté, ce n’est aussi que récemment que le Gouvernement malgache a pris à son comptel’objectif d’organisations des bénéficiaires comme partenaires actifs de ses opérations de développementet entreprend des actions concrètes dans ce sens. Dans ce contexte, RDS a fait oeuvre pionnière maisn’a pas bénéficié de guidance en la matière. On constate aussi que, de façon pragmatique, la CE àMadagascar a de fait, contribué fortement, au travers de FERT notamment, à l’émergence d’un réseauimportant et significatif à l’échelon national d’organisations professionnelles et d’épargne-crédit.

9.6.2 Efficacité des interventions analysées par EARTH

Par rapport au domaine d’analyse confié à EARTH, on peut faire, en ce qui concerne l’efficacité, unedistinction, entre les projets DELSO et PMMO qui ont fait l’objet d’une CF et les interventions autravers de FERT et CIDR.

Pour les premiers, comme on l’a vu, des résultats obtenus (Organisations de COS) ont été obtenus maisn’étaient pas explicités comme tels, par ailleurs des résultats explicités (Fonds provincial d’Elevage,DELSO) ne se sont plus poursuivis et ne seront donc pas atteints.

Pour les interventions au travers de FERT et CIDR, on constate que bien que formulés relativementrécemment, ces interventions n’ont pas non plus fait l’objet de structuration en cadres logiques et que sides objectifs (création d’un réseau national de CECAM/URCECAM, réseau d’Organisationsprofessionnelles) ont été définis, leur concrétisation en résultats à différentes échéances n’a pas étéprévues. Il est donc difficile de dire si les résultats obtenus sont en relation avec les résultats attendus.En nombre en tout cas, surtout pour FERT, ils sont impressionnants comme on l’a vu.

Pour les deux types d’interventions, aucun critère de qualité des entités créées n’a été stipulé ce qui nefacilite pas non plus l’évaluation des résultats. D’une façon générale, la qualité des entités CIDR/VolaMahasoa est généralement bonne, celles de FERT laissent plus à désirer.

Enfin, en ce qui concerne l’efficacité des organisations de crédit, EARTH propose que l’on s’écarte ducritère de capacité à engager les fonds disponibles, qui ne tient pas compte de la pérennité de l’institutionet induit une propension à s’engager dans des crédits moins bien analysés. EARTH propose par contreque l’on prenne quatre critères d’efficacité, applicables mutatis mutandis aux organisationsprofessionnelles agricoles (OPA), à savoir: (i) le taux de remboursement, (ii) la couverture des coûts,(iii) l’accès à des financements commerciaux, et (iv) le nombre d’adhérents et sa comparaison avec lenombre d’adhérents possibles. Pour les OPA, ces critères deviendraient:(i) paiement des services reçus,

142 EARTH, p.156

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Partie 3 171

(ii) couverture des coûts, (iii) possibilité de financement bancaire, et (iv) nombre d’adhérents et leursprofils, comparé aussi si possible aux nombres d’adhérents possibles.

9.6.3 Efficience des interventions couvertes par EARTH

Au niveau de l’efficience, on ne peut recueillir que des indications éparses que EARTH a analysées aumieux des circonstances. Mais au niveau classique des mesures d’efficience d’organismes definancement tels que la productivité par agent de crédit, rentabilité des produits financiers, lacomptabilité de FERT ne permet pas de les analyser, celle de Vola Mahasoa a été rapportée dans unecertaine mesure 143. En ce qui concerne les projets DELSO et RDS, aucune mesure de cette efficiencepour les composantes de crédit n’est possible dans l’état actuel de la comptabilité qui est quasiuniquement une comptabilité de déboursement de projet.

9.6.4 Impact et viabilité

En fait d’impact, EARTH soulève des questions de principe au sujet de la possibilité de mesurerl’impact d’un système de crédit, car il est difficile de savoir si l’opération financée par crédit se seraitdéroulée , ou non, ou de façon différente en l’absence de crédit. EARTH détaille cependant l’analysed’impact en termes d’impact des financements de la CE (i) sur les revenus: non disponibles; (ii) surl’économie régionale: probable pour FERT et CIDR mais non mesurables, inexistants pour DELSO etnon mesurable pour RDS; (iii) sur le renforcement des réseaux SFD: réel pour FERT mais nonmesurable, faible pour Vola Mahasoa car le financement de la CE y est réduit, et sans objet pour lesdeux autres projets; et, (iv) sur l’esprit d’initiative et le développement de la confiance des bénéficiaires:oui mais insuffisant pour FERT, Oui pour Vola Mahasoa et négatif pour RDS et DELSO.

En terme de viabilité des entités de financement deux objectifs sont proposés par EARTH pourl’évaluer: (i) la pérennité (viabilité financière) et (ii) l’extension de l’accès au plus grand nombre. Lapoursuite simultanée de ces deux objectifs demande un arbitrage constant entre eux pour tenir compte,d’une part du risque de grandir trop vite et ce faisant, d’engranger des crédits trop peu analysés et doncplus risqués et d’autre part, de l’amélioration de productivité qui résulte généralement du plus grandnombre, permettant des économies d’échelles et une meilleure répartition du risque. Porté en abscisse eten ordonnée, ces deux objectifs permettent de voir que DELSO et RDS sont actuellement caractériséspar une viabilité et une extension très faibles, que le réseau CECAM à une extension forte mais uneviabilité moyenne et que Vola Mahasoa a une extension faible et une viabilité actuellement négativemais qui est en voie de devenir positive.

En ce qui concerne les OPA, EARTH considère également deux objectifs ou axes d’appréciation: l’unest la participation, faible ou forte des bénéficiaires et l’autre, l’évolution plus ou moins marquée versdes organisations professionnelles spécialisées. Dans ce schéma, DELSO se caractérise par uneparticipation faible et une spécialisation peu marquée; pour les COS du RDS, la spécialisation est plusfaible mais la participation plus poussée tout en restant insuffisante, les organismes dépendants deFERT ont une spécialisation positive mais une participation insuffisante pour FIFATA et FITATA,légèrement positive pour FFTA.

143 Voir para 9.1.1 et 9.1.2

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Partie 3 172

On note finalement que EARTH a appliqué une méthodologie d’auto-évaluation participative basée sur6 critères, mesurés sur une échelle de 1 à 5, qui complète l’évaluation de la viabilité en tenant comptedes points de vue de trois types d’observateurs: (i) celui des bénéficiaires ultimes tels que perçu par laMission, (ii) le point de vue de la mission et (iii) le point de vue des OP et des OPA tels que perçus parla Mission.

Ces 6 critères sont:

1°) la participation des bénéficiaires ultimes, définie comme la participation aux services etactivités proposées par les OP/OPA, à leur gestion et à la conception de leur devenir;

2°) la participation des bénéficiaires ultimes féminins, évaluée par tous les bénéficiaires ultimes ycompris les hommes;

3°) la conception de l’aide cadeau que le RAPPORT EARTH ne définit pas clairement mais quimesure le degré de dépendance et la capacité d’initier soi-même le développement;

4°) la conception de l’après-projet mesure le degré de participation des bénéficiaires à la conceptiondes projets et leur capacité de gérer l’après-projet;

5°) l’appui de cadre expatrié qui mesure le degré de nécessité des expatriés pour la conduite et lapoursuite du projet;

6°) le système de formation qui mesure le degré d’acquisition des connaissances nécessaires à labonne continuation du projet.

Il n’est pas possible de détailler ici144 les graphiques tridimensionnels (projets, observateurs, et degré de1 à 5 sur l’échelle pour chaque critères) qui demanderaient peut être aussi une présentation sous formede tableaux de chiffres avec quelques calculs, de moyenne au moins. On observe en général desdécalages importants entre les points de vue des différents observateurs. Les points les plusremarquables sont repris ci-après:

Critère N°1: Participation des bénéficiaires ultimes

Très forte participation à Vola Mahasoa pour les trois observateurs; à RDS, les OP/OPA se donnent lemaximum (5/5) en contraste avec la Mission et les Bénéficiaires; dans le Groupe FERT, les OP/OPA sedonnent 4/5 en contraste avec les autres observateurs (2/5); à DELSO, même contraste mais à un niveauplus bas: OP/OPA 3,5/5 et les autres 1/5.

Critère N°2: Participation des bénéficiaires ultimes féminins

Notons tout d’abord que pour ce critère, aucun observateur ne donne le maximum. Vola Mahasoa reçoitla bonne cote de 4/5 de la part des 3 observateurs; à RDS, les OP/OPA reçoivent la cote de 3/5 encontraste avec les deux autres observateurs (1/5) pour le groupe FERT, les OP/OPA obtiennent 4contre 3/ pour les deux autres observateurs; enfin, à DELSO, les OP/OPA atteignent 3/5, en contrastenet avec les deux autres observateurs (1/5).

Critère N°3: Conception aide-cadeau

Cette conception aide-cadeau est très forte pour les observateurs «Mission» et OP/OPA à DELSO (5/5)mais de 2/5 seulement pour les bénéficiaires; on constate à peu près la même chose à RDS (5/5) pour lesmêmes observateurs mais 2/5 pour les bénéficiaires ultimes; chez FERT, les mêmes observateursdonnent 3/5 et les bénéficiaires 1/5; à Vola Mahasoa ce sont les bénéficiaires qui reçoivent la cote laplus élevée (2/5) les deux autres observateurs s’arrêtant à 1/5. On observe donc que la conception aide-cadeau est généralement beaucoup plus forte dans les projets par CF que dans les projets FERT/CIDR.

144 Voir Earth, page 152 et suivantes

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Partie 3 173

Critère N°4: Conception de l’après-projet

Vola Mahasoa reçoit la cote maximum des 3 observateurs, indiquant leur appréciation de ce que lesparticipants pourront gérer l’après-projet. Pour les autres interventions, seuls les OP/OPA de FERTreçoivent le maximum; à DELSO, 4/5 et à RDS 3/5. Pour ces trois dernières interventions, les autresobservateurs donnent des cotes entre 1 et 2/5. On en peut en conclure donc que sauf à Vola Mahasoa,les perspectives de prise en charge par les bénéficiaires sont lointaines.

Critère N°5: Appui de cadre expatrié

En général, l’appui de cadres expatriés est considéré comme nécessaire (entre 4 et 5/5) par les OP/OPApour toutes les interventions. L’observateur «Mission» considère assez paradoxalement que cet appuiest fortement nécessaire (5/5) à Vola Mahasoa, moyennement pour RDS, encore moins pour FERT et nese situe qu’à 1/5 pour DELSO. Les opinions de l’observateur «Bénéficiaires» déclinent dans le mêmesens en partant d’un moindre niveau.

Critère N°6: Système de Formation

Pour ce critère de performance de la formation, Vola Mahasoa reçoit 5/5 de la part de tous lesobservateurs; à RDS, les cotes se situent entre 2 et 3/5; à FERT, les OP/OPA donnent une cote de 5/5mais les autres redescendent à 3/5; à RDS, les OP/OPA donnent la cote 3/5, les deux autres 1/5.

Cette analyse permet à EARTH de classer les différentes entités suivant deux axes: (i) l’axe de laviabilité institutionnelle plus ou moins élevée et (ii) l’axe de l’appropriation plus ou moins forte. VolaMahasoa a une appropriation satisfaisante et une viabilité institutionnelle positive; les entités FERT ontune appropriation faible et une viabilité institutionnelle marginalement positive; les COS ont uneappropriation positive mais une viabilité institutionnelle assez faible, au même niveau que RDS et lesinstitutions de DELSO qui ont elles des appropriations faibles (RDS) à très faibles (DELSO).

9.7 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS DE LA MISSION TRANSVERSALE

COMMUNES A TOUTES LES FORMES D’ORGANISATIONS

9.7.1 Conclusions relatives à la préparation des interventions

«Les interventions de la CE........... sont généralement insuffisamment préparées et sanspréoccupation suffisante, malgré les références fréquentes à la notion de participation, quant àl’adéquation des propositions aux perception réelles des groupes cibles»145;

Cette critique comporte en fait deux niveaux: (i) les interventions sont basées sur des étudesd’identification qu’on a pas essayé de valider auprès des groupes-cibles, et (ii) ces étudesd’identification n’ont pas été «transformées» en étude de faisabilité au sens plein du mot.

La Mission recommande donc de systématiser le principe d’études de faisabilité, en apportant uneattention particulière à l’étude du contexte économique et socio culturel, et en faisant l’état des lieux del’existant dans le domaine d’intervention (Epargne-crédit, organisation professionnelle en l’occurrence).

De plus, dans le domaine de l’épargne et du crédit, la mission recommande de commencer par une phasepilote qui permette d’en fixer les principaux paramètres avant de passer à une plus grande échelle.

145 EARTH, p.194

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Partie 3 174

9.7.2 Conclusions sur la pertinence et les approches stratégiques

La CE a évolué, au sein de projets conçus suivant des approches anciennes du crédit et desorganisations des bénéficiaires, vers une sous-traitance à des entités de type ONG professionnelles dansces deux domaines en vue de les renforcer pour arriver à la pérennité de ces fonctions. C’est une étapeimportante qui va vers une plus grande efficacité des financements de l’UE. dans cette nouvelle voie, laCE continue de soutenir la mise en place d’OPA basées sur le développement de thèmes techniques(crédit, commercialisation, approvisionnements). La viabilité de ces organisations peut être conditionnéepar la validité des thèmes techniques autour desquels se structurent les OPA.

Dans le projet RDS par contre, on a une structure de projet assez fortement calquée sur ce qu’onpourrait appeler «l’ancien modèle» d’organisation de projets mais qui se base de façon nouvelle, dansses principes, et dans la mesure décrite, également dans la pratique, sur une participation structurée desbénéficiaires. Mais la viabilité de ces structures paraît fort conditionnée par la permanence de lastructure de projet.

«Il n’en reste pas moins, poursuit le rapport, qu’une stratégie à long terme d’organisation et dereprésentation des bénéficiaires ultimes doit pouvoir intégrer d’autres axes de pénétration du monderural que les thèmes techniques et leurs vecteurs, les OPA» 146. Le rapport EARTH ne donne pasd’exemple de ces autres axes de pénétration mais dit seulement que «tous les ruraux, et pas seulementles agriculteurs professionnels ou en voie de professionnalisation devraient y être associés.».

Comme indiqué par ailleurs, le présent Rapport de Synthèse propose que les Collectivités territorialesdécentralisées (CTD), et notamment les Communes, puissent devenir, pour certains types dedéveloppement rural impliquant la gestion de bien public, un mode d’intervention qui pourrait être un deces axes de pénétration nouveau sollicité par EARTH.

En termes d’approche stratégique de la structuration du monde rural, la Mission transversalerecommande que soit poursuivies les interventions d’appui aux OPA, de préférence directement plutôtque par le biais de projets classiques (PMMO, ABM). Dans ce contexte, EARTH recommande aussique le programme «RIPOSA» de FERT soit appuyé par la CE.

EARTH recommande aussi que soit arrêté tout schéma de crédit agricole intégré dans des projets dedéveloppement technique non spécialisé, notamment dans le programme RDS, et qu’en leur lieu etplace, on poursuive l’appui à des organisations spécialisées dans les services financiers.

9.7.3 La recherche de la pérennité institutionnelle: développer des institutions plutôt quedes projets

Essentiellement, le développement d’institutions consiste à promouvoir les institutions qui servent unbesoin (ou plusieurs besoins) permanents du monde rural (approche par la demande) à l’encontre del’ancienne approche par projet qui cherchaient à offrir des services sensés correspondre aux besoins debénéficiaires, bénéficiaires forcément limités en nombre.

Par rapport au développement des OPA, la Mission transversale recommande un appui aux OP/OPAexistantes avec l’obligation de définir des indicateurs permanents d’appropriation de leurfonctionnement et de leur gestion et les incite à rechercher et à utiliser les méthodes les plus adéquatesd’appropriation par leurs membres. L’insuffisance d’appropriation est en effet le plus grand risque parrapport à la pérennité institutionnelle et son développement demande une animation durable et enprofondeur.

146 EARTH, p.196

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La Mission estime opportune et pertinente la mise en place dans le cadre du 8ème FED d’un programmenational de microfinance dont le but serait de soutenir toutes les institutions de microfinance quiprennent la viabilité financière comme critère prééminent de fonctionnement.

9.7.4 Recommandations quant au rythme de développement des institutions

La croissance des institutions de type SFI et OPA est nécessaire pour atteindre le plus grand nombrepossible de bénéficiaires et pour réduire les coûts de fonctionnement unitaires, et donc augmenter lespossibilités de viabilité financière. Elle ne doit toutefois pas se faire à un rythme trop rapide quifragiliserait et risquerait de déséquilibrer le système, principalement par manque de capacité de gestionadaptée à de plus grandes dimensions. De plus, une attention et des modes spécifiques de fonctionnementet d’approche doivent être pratiqués pour atteindre les plus démunis, comme par exemple les «paysanssans terre».

Par rapport à FERT, la Mission estime que la croissance a été trop rapide et que les appuis à venirdoivent se concentrer sur la consolidation plutôt que sur l’expansion. Pour Vola Mahasoa, larecommandation va dans le sens contraire, la Mission transversale recommandant que cette entité trouveles voies et moyens d’accélérer son expansion faute de quoi elle risque de ne pas arriver assezrapidement à la viabilité recherchée.

Par rapport aux groupes cibles, la Mission transversale recommande aussi que, en accord avec lesparticipants, des voies et moyens soient trouvés pour s’adresser, tant pour l’Epargne-Crédit que lesOPA, aux catégories plus démunies ou défavorisées comme les femmes, les jeunes, les paysans sansterre.

9.7.5 Recommandations au niveau de la viabilité financière et de la pérennité

De nombreuses observations de la Mission transversale montrent qu’insuffisamment d’attention estdonnée a tous les aspects de viabilité financière. Les interventions son définies en termes d’objectifs etd’organisation mais le coût global de celles-ci est rarement comparé à leurs recettes et les étapesd’aboutissement à la viabilité financière non définies.

En conséquence, la Mission transversale recommande de développer et de renforcer la compétencetechnique bancaire du staff des CECAM/URCECAM et de promouvoir une culture, et des critères derentabilité financière plutôt qu’une orientation vers des objectifs quantitatifs de développement deréseau. De leur côté, les OPA doivent mieux cerner les risques commerciaux associés à leur activité decommercialisation, approvisionnement et stockage et la viabilité de ces opérations. Plus précisément,une étude du programme RIPOSA devrait être menée sous cet angle avant son lancement. La mêmevigilance de viabilité doit s’appliquer au niveau des fédérations d’organisations de base.

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9.7.6 Recommandations sur les modalités d’intervention et les moyens à mettre en oeuvre

Devant la faible connaissance du fonctionnement, et même des principes de fonctionnement des SFD parles services de la CE, en raison de la multiplicité des types d’interventions qui ont été menées dans lecadre de FERT, et en raison de la multiplicité des sources de financement dont cet organisme bénéficie,la Mission transversale recommande (i) qu’un audit externe, généralisé et exhaustif des opérateurs etdes institutions soit commandité et mené préalablement à toute nouvelle intervention d’appui de la CE,(ii) que des règles comptables et déclaratives convenant aux autorités bancaires nationales et à la CEsoient établies et appliquées, (iii) que des systèmes de gestion informatisés (SIG) et des systèmes decontrôles soient mis en place.

En ce qui concerne les taux d’intérêts, les lignes de crédit des appuis envisagés ne devraient pas enprincipe être subventionnées. Les subsides devraient en principe se limiter aux composantes destructuration, et dans une certaine mesure, de façon strictement quantifiée et planifiée dans le temps etrigoureusement contrôlée, à certaines dépenses de fonctionnement pendant la période de croissance.

La Mission transversale recommande aussi que soient étudiées les possibilités d’intervention de type«Coopération décentralisées» qui permettrait de financer directement des institutions, sans passer parl’Etat mais avec l’accord et le suivi d’information de celui-ci.

Finalement, la Mission recommande qu’une attention particulière soit donnée au S&E des opérationsdont les résultats sont indispensables pour mesurer les effets et les impacts des interventions, encherchant à innover dans les modes d’établissement des systèmes de S&E qui ne doivent pas êtremultipliés dans la même mesure que le nombre des interventions.

Enfin, la Mission transversale formule un certain nombre de recommandations spécifiques pour les SFDd’une part, et pour les OP/OPA d’autres part147.

147 EARTH, p. 203 et suivantes

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Partie 4 177

CHAPITRE 10: OBJECTIFS, RESULTATS VISES ET OBTENUS ET

EFFICACITE DE LA COOPERATION DE LA CE DANS

LE DOMAINE EVALUE


L’objet de l’évaluation menée dans ce Rapport est la coopération de la Commission Européenne dansles domaines agricoles et du développement rural. Par rapport à cet objet, les objectifs globaux etspécifiques sont ceux définis au niveau des PIN, les résultats visés sont les objectifs des différents P/Pdéfinis et les activités sont ces différents P/P eux-mêmes. On voit donc qu’à ce stade de l’évaluationglobale, on applique le cadre logique à un niveau décalé “ vers le haut” par rapport aux évaluationsqui ont fait l’objet des missions spécifiques148.

10.1 LES OBJECTIFS DE DEVELOPPEMENT RURAL AU NIVEAU DES DIFFERENTS

PIN

10.1.1 Le PIN du 6ème F.E.D. de novembre 1985: les données

Le PIN du 6ème F.E.D. définissait deux secteurs de concentration: le développement rural et letransport routier. Pour le développement rural, l’objectif principal était d’atteindre l’«autosuffisancealimentaire». Comme objectif spécifiques, le PIN mentionnait:

- l’amélioration générale des conditions de vie des populations rurales,- la restauration d’un environnement économique favorable,- la rentabilisation du potentiel productif existant,- la réhabilitation des unités de production tant agricoles qu’agro-industrielles.

L’Etat avait marqué son accord pour prendre un ensemble de mesures portant sur: (i) la réorganisationet redynamisation de l’encadrement agricole, (ii) la réorganisation de la gestion des réseauxhydroagricoles, (iii) la réorganisation de la distribution des intrants, (iv) la consolidation de lalibéralisation du commerce du riz et des cultures d’exportation, (v) des mesures destinées à garantir lasécurité foncière des exploitants, et (vi) la coordination entre les bailleurs de fonds pour la réhabilitationdes périmètres agricoles.

Dans ce contexte, les appuis de la CE devaient prendre la forme des P/P principaux suivants, dans deszones de concentration géographique:

1°) poursuite de l’opération Micro-hydraulique compte tenu de l’évaluation en cours à l’époque,2°) poursuite du programme de développement des ressources en eau dans le Sud (Programme

Alimentation en Eau dans le Sud (AES)),3°) promotion de l’agriculture vivrière: riz, oléagineux et maïs,4°) valorisation des ressources de la pêche et de l’élevage, principalement pour augmenter la

disponibilité des protéines pour la population.

Les actions dans ces domaines devaient aussi intégrer des composantes relatives à la recherche, la santépublique et la formation.

148 Voir “Manuel de Gestion du Cycle du Projet”, Chapitre 3, para 3.1. “Le cadre logique en cascade”

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Partie 4 178

Pour la riziculture, les actions principales se situaient dans le cadre du PPI, en cohérence avec lesinterventions des autres bailleurs de fonds dans ce programme national. Pour le maïs, il s’agissait duPMMO dans ses deux composantes semencières et d’encadrement de la production. Pour la productiondes oléagineux, c’était la poursuite des projets de plantations cocotières à Sambava et la réhabilitationde la SOMAPALM avec un programme de développement de la culture arachidière dans le Sud et lamise en place d’une huilerie de coprah.

Les interventions d’élevage, concentrées dans le Sud devaient porter sur la protection zoosanitaire, lazootechnie et l’assistance aux éleveurs; celles dans le domaine de la pêche portaient surtout sur lesressources d’eau douce mais l’appui à la pêche thonière était aussi mentionné.

En complément à ces actions, et éventuellement en dehors des zones de concentration, le PIN prévoyaitaussi des soutiens dans des composantes non-agricoles du développement rural telles que l’alimentationen eau potable, la salubrité publique, la lutte contre le paludisme et les autres grandes endémies, lacréation et/ou la réhabilitation de centres de santé primaire. Finalement, des interventions étaientenvisagées dans le cadre de la recherche et de la formation des jeunes agriculteurs.

10.1.2 Commentaires sur le PIN du 6ème F.E.D.

Ce qui frappe tout d’abord le lecteur qui reprend ce document une bonne douzaine d’années après sasignature, c’est l’absence complète de toute référence à une politique sectorielle ou globale.

Même au niveau des mesures à prendre par le gouvernement, celles-ci sont mentionnées sans que lecontenu n’en soit précisé; on trouve les termes tels que «réorganisation» ou «assainissement» ou«redynamisation» mais on ne précise en aucune façon la signification de ces mots. Dans le contexte del’époque, on suppose qu’il s’agit encore toujours de l’amélioration de l’efficience des organismes d’Etatchargés des différentes fonctions reprises.

L’affectation du montant total du PIN de ECU 110 millions n’est pas donnée et on ne peut donc pas direla proportion qu’il était prévu d’affecter au développement rural.

On constate aussi la très grande diversité des interventions, qui sont encore toujours considérées commedes interventions relativement ponctuelles et spécifiques. Elles correspondent généralement aux objectifsmais on ne peut pas voir pourquoi ces projets ont été choisis par rapport à d’autres qui n’ont pas étéretenus. Ce sont essentiellement des interventions de production et même si l’intention est affichée d’agirsur des composantes transversales du secteur (commercialisation, intrants, vulgarisation...), lesinterventions dans ces domaines ne sont pas définies.

En résumé, la logique apparente de l’époque, sous-jacente au PIN, était de demander au Gouvernementde prendre les mesures économiques et institutionnelles qui permettraient aux P/P de la CE (et desautres bailleurs de fonds) de mieux fonctionner et d’atteindre leurs objectifs. Ces mesures, et lesinstitutions qui devaient les mettre en oeuvre, ne faisaient pas l’objet d’interventions prévues.

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Partie 4 179

10.1.3 Le PIN du 7ème F.E.D. d’avril 1991: les données

Le PIN relatif à la Convention de Lomé IV ( 7ème F.E.D.) signé en avril 1991 reconnaissait l’adhésionde la CE aux objectifs de développement rural du Gouvernement malgache, à savoir:- une augmentation durable de la croissance de la production et de la qualité des produits

alimentaires, et des produits traditionnels et non traditionnels destinés à l’exportation ainsi quele relèvement des revenus, l’organisation de la vie socio-économique et l’amélioration desconditions de vie;

- l’intensification et la diversification de l’agriculture, y compris le renforcement de l’élevage.

Par rapport à ces objectifs globaux, le PIN définissait, pour le développement rural et dans les zones deconcentration des interventions de la CE, les types d’intervention suivants, que l’on peut donc qualifierd’objectifs spécifiques de la coopération de la CE:

1°) des P/P d’investissements relatifs à la production rizicole et oléagineuse, la diversificationagricole, et l’élevage;

2°) des programmes de réhabilitation et de mise en oeuvre des structures d’accueil dans les régionsde concentration notamment par le biais d’un programme de micro-réalisations, d’adductiond’eau des villes rurales et d’électrification rurale;

3°) des appuis aux organisations paysannes, au secteur privé et déploiement de l’instrument decoopération décentralisée, y compris les ONG, visant la création d’emploi rural non agricole,

4°) la mobilisation de l’épargne et lignes de crédit;5°) contribution à la réforme de l’enseignement de base dans les régions de concentration et à la

formation agricole et technique.

10.1.4 Commentaires sur les objectifs du PIN du 7ème F.E.D.

On constate tout d’abord que le PIN déclare reprendre comme tels les objectifs de la politique dugouvernement. Mais cette déclaration ne se réfère pas à des documents officiels de politiquegouvernementale mais plus vaguement à l’affirmation de ce que la politique gouvernementale dans lesecteur est bien celle qu’on reprend dans le document. On ne met pas en question que ce fut bien là lapolitique gouvernementale de l’époque mais on constate qu’il n’y avait pas de document qui l’aitexplicitée.

Par rapport à ces objectifs globaux, on constate aussi que les objectifs spécifiques sont en bonneadéquation par rapport à ces objectifs globaux.

La formulation du PIN pour le secteur donne cependant l’impression d’être plus un exercice deréconciliation entre d’une part des objectifs généraux de croissance de la production, d’amélioration desrevenus et des conditions de vie dans le monde rural, universellement acceptables, et d’autre part, desopérations en cours ou à créer qui d’une façon générale correspondent bien à ces objectifs générauxindiscutables.

Mais on ne voit pas que les interventions définies par le PIN correspondent bien à des objectifsprioritaires, qu’ils aient été choisis sélectivement en fonction de leur importance critique sur un cheminde croissance bien précisé, dont les obstacles et contraintes aient été identifiés. La critique ne porte pasici sur l’exercice de formulation du PIN mais plus sur l’absence, à l’époque, d’une politique dedéveloppement rural bien explicitée, non seulement dans ses objectifs mais aussi dans le choix de sesmodes d’intervention et de ses choix stratégiques.

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Partie 4 180

Comme on l’a vu, la formulation de la PDR en 1994, l’établissement de l’UPDR en 1995 et la mise enroute du PADR en 1997 sont des étapes importantes dans l’amélioration de ce processus de formulationet de mise en oeuvre d’une politique complète de développement rural dans laquelle les interventions desbailleurs de fonds peuvent s’inscrire en cohérence avec les objectifs et les choix stratégiques et en bonnecoordination entre eux. Comme on le souligne plus loin, jusqu’il y a peu, la CE est très peu intervenuedans l’appui à la formulation de politiques sectorielles mais cette situation évolue rapidement,notamment au travers de la démarche PADR.

Finalement on constate aussi que certains des objectifs spécifiques définis n’ont pas été poursuivis, toutau moins à la connaissance des auteurs de ce rapport. Il s’agit des programmes d’investissements dansles oléagineux, d’adduction d’eau149 et d’électrification rurale, et, dans une certaine mesure, dudéploiement de l’outil de coopération décentralisée (Voir ci-après). Pour les trois premiers, la missionn’a pas d’informations qui expliquent l’absence d’interventions dans ces domaines.

La Coopération décentralisée

Essentiellement, la coopération décentralisée (CD) est un mode d’intervention qui consiste à appuyerdirectement des entités non-étatiques avec des moyens financiers du F.E.D., traditionnellement affectésde façon majoritaire jusqu’à présent, à des projets qui font intervenir l’Administration ou sesdémembrements. Les moyens financiers sont utilisés avec l’entier accord du gouvernement, bénéficiaireformel de l’aide du F.E.D., mais sans que l’Administration (ou ses démembrements) ne soit leresponsable de l’exécution des projets. C’est, d’une certaine façon, un outil qui vise donc les mêmesbénéficiaires que la coopération indirecte au travers des ONG. “La Coopération décentralisée n’estdonc pas tant un nouvel instrument (NdR de financement) ou thème d’action de la coopération audéveloppement, qu’une manière différente et novatrice de concevoir et de pratiquer celle-ci”150.

Si la CD est un mode d’intervention qui consiste à s’adresser directement aux bénéficiaires, on voit quebien des composantes des P/P sous revue ont pratiqué la CD sans pour autant lui donner explicitementce nom. De plus, les orientations du 8ème F.E.D., qui visent la participation des bénéficiaires, sont aussiessentiellement de la CD dans laquelle l’Administration a un rôle à jouer mais n’en est pas généralementni le responsable d’exécution ni l’intervenant principal151.

Une des difficultés a été, contrairement à son intention et à sa définition, de concevoir, en tout cas audébut de son introduction, la CD comme une catégorie de financement et de déboursement qui semblaitdonc demander que l’on formule des P/P sous ce vocable. C’est ainsi que le 7ème F.E.D. reprenait leconcept de CD, comme une catégorie de financement, amalgamée avec d’autres postes pour un montantde ECU 15 millions. Mais il semble bien, notamment suite à la publication du document COTA/DG8mentionné, que le concept de la CD comme “mode d’intervention” et non comme “catégorie definancement et de déboursement” se précise.

Suivant le concept de CD, la CE à Madagascar s’est donc très largement orientée vers son applicationcomme mode d’intervention, même si aucun projet n’ait été explicitement conçu, formulé et mis enoeuvre sous ce vocable.

149 Il s’agit peut-être de la poursuite du projet AES mentionné150 “Coopération décentralisée - Une approche nouvelle au service du développement participatif - Etude

méthodologique “ réalisé par le COTA asbl pour le compte de la DG8, Novembre 1996.151 voir aussi le paragraphe 12.3 sur la viabilité de l’organisation des bénéficiaires

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10.1.5 Le PIN du 8ème F.E.D. de mars 1997: les données

En ce qui concerne le développement rural, domaine de concentration N°2152 de la CE dans le cadre duF.E.D., les objectifs spécifiques poursuivis dans le 8ème F.E.D. sont:

1°) Contribuer à la structuration du monde rural, en priorité dans les 3 zones de concentrationdéfinies, par l’organisation professionnelle des producteurs et productrices, le soutien audéveloppement du crédit rural, l’aménagement et l’équipement de l’espace rural, l’appui auxfilières les plus intéressantes pour la sécurité alimentaire et pour le marché. Outre la lutte contrela pauvreté et la participation des femmes, le Programme veillera à mettre en place undéveloppement durable, soucieux du respect de l’environnement;

2°) Fournir un appui institutionnel aux administrations concernées, dans les domaines de laprogrammation des investissements publics, des statistiques et banques de données agricoles, dela sécurisation foncière, de l’organisation professionnelle et des finances rurales, en matière depolitique semencière, et de contrôle de qualité des produits à l’exportation (viandes, produitshalieutiques,….);

3°) Fournir un appui aux organisations professionnelles et inter professionnelles de certainesfilières à l’exportation, telles que vanille, café mais également les produits biologiques, lesplantes et extraits aromatiques, les fruits et légumes.

Les actions, interventions et P/P qui découlent de ces objectifs spécifiques ont été définis en fonction deces trois objectifs. Pour la structuration du monde rural, 3 programmes d’intervention dans les Zones deconcentration Sud, Centre et Nord comprendront chacun (i) l’appui aux organisations professionnellesde producteurs et productrices pour le stockage, la commercialisation, et l’approvisionnement enintrants, (ii) la promotion des systèmes d’épargne et crédit rural par appui d’institutions financièresappropriées, (iii) l’aménagement et l’équipement de l’espace rural, y compris la gestion de terroirs, defaçon participative pour réaliser des infrastructures d’irrigation, de captage d’eau, de pistes et voiesrurales, et (iv) l’appui aux filières de production les plus intéressantes pour la sécurité alimentaire et lemarché.

Pour l’appui institutionnel aux administrations concernées, des appuis seront donnés sous forme decoopération technique, de formation et de fournitures diverses pour les entités (NdR publiques et/ounon-étatiques) responsables (i) de la formulation du PIP sectoriel, (ii) des statistiques agricoles, (iii) dudomaine foncier, (iv) des organisations professionnelles, (v) des finances rurales, ( vi) de la définitiond’une politique semencière, et (vii) du contrôle de qualité à l’exportation.

Enfin, pour le 3ème objectif spécifique d’appui aux organisations professionnelles et inter-professionnelles, un appui sera donné sous forme de coopération technique et financière à cesorganisations, particulièrement dans les filières mentionnées de la vanille, du café, des produitsbiologiques, plantes et extraits aromatiques, fruits et légumes.

Les instruments de financement STABEX et SAL seront coordonnés, dans le respect de leur spécificité,par rapport à la poursuite de ces objectifs et à la réalisation de ces activités.

152 Voir Chapitre 2, paragraphe 2.6.2

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10.1.6 Commentaires sur le PIN du 8ème F.E.D. pour le développement rural

Au moment de la formulation du PIN du 8ème F.E.D. à fin 1996 et début 1997, le Gouvernement avaitpublié le DCPE qui constitue un cadre référentiel de politique bien plus cohérent que celui qui existaiten 1991 lors de la formulation du PIN du 7ème FED. La formulation du PIN du 8ème F.E.D. en estnettement améliorée. Elle est aussi nettement améliorée par rapport à la liaison entre objectifs globauxde la politique de la CE et du gouvernement, objectifs spécifiques pour le secteur du développementrural et définition des interventions et P/P, en se structurant sur base du cadre logique.

On y remarque cependant l’absence, en tant que telle, d’un appui à la formulation de la politiquesectorielle et à sa mise en oeuvre. Mais on a vu par ailleurs la forte implication de la Délégation dans lePADR qui répond à cet objectif. Cette absence est due essentiellement à ce que la démarche PADR a étéentreprise à fin 1997, après la signature du PIN en mars de la même année. Mais étant donnél’importance de cette démarche, et l’avantage comparatif de la CE et de sa Délégation dans ce domaine,il ne faudrait pas que cette omission au niveau du PIN ait des conséquences négatives au niveau desmoyens humains et financiers nécessaires pour lequel le SAL est approché.

En ce qui concerne la politique de décentralisation, la mise en place et le fonctionnement des CTD, dontl’incidence sur le développement rural est discutée plus loin153, le PIN l’aborde de façon marginale dansson point N°5 (“Actions hors domaine de concentration”) en se limitant à la formation des responsablesdes collectivités régionales et territoriales.

Les auteurs de ce Rapport sont d’avis que dans la mise en valeur locale des biens publics communscomme l’eau, le territoire, les pistes et routes, etc., les CTD ont à la fois mandat et pouvoir de lesorganiser, de les gérer et de les développer. De ce fait, les CTD, et particulièrement les Communes,constituent (ou constitueront) le lieu durable où ces fonctions peuvent s’organiser. Ils pensent donc que,dans le cadre de certains P/P tout au moins, des CTD devront intervenir au niveau des “organisationsobligées de bénéficiaires”154 et que dans ce contexte, il y aura lieu sans doute de les aider à remplir leurrôle en ce qui concerne ces fonctions de développement rural de bien commun. Il n’est pas certain quel’appui aux CTD puisse se limiter à ces fonctions; il pourrait donc être nécessaire d’aborder plusfrontalement la question de l’appui au CTD au niveau de la politique d’appui de la CE.

10.2 LES RESULTATS

10.2.1 Synthèse des résultats et de l’efficacité des différents P/P sous revue dans cetteévaluation

Le cadre logique comprend par «résultats» les produits des activités conçues pour atteindre l’objectifspécifique d’une intervention. Les Indicateurs Objectivement Vérifiables (IOV) sont des descriptionsopérationnelles (quantité, qualité, groupe cible, temps et localisation) des objectifs et résultats del’intervention. Les IOV donnent en général une information quantifiée ou à défaut qualitative sur lesrésultats.

L’adoption du cadre logique par la CE dans la préparation de ses projets est très récente. Si lesConventions de Financement des projets mis en oeuvre à Madagascar, antérieures à la publication ducadre logique (1993) identifient l’objectif global, les objectifs spécifiques et les activités, elles sontmoins précises en terme de résultats visés. Quant aux IOV, ils sont dans la majorité des cas absents.D’autre part les systèmes de suivi des projets, premier utilisateurs des IOV, quand ils étaient prévus, ont

153 Voir Chapitre 12 paragraphes 1.2.6.1 et 12.6.2154 Idem

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connu des difficultés dans leur mise en place. Peu sont vraiment opérationnels et donnent desinformations pertinentes et complètes sur l’état d’avancement des interventions et sur les résultatsobtenus.

La plupart des différentes missions qui ont réalisé les évaluations spécifiques ont reconstruit a posterioriles cadres logiques et ont identifié les résultats attendus et, dans une certaine mesure, les IOV. Quand ils’agissait de projets dont les interventions principales étaient la construction d’infrastructures, l’exercicea été aisé. Par contre, cela a été plus délicat pour les composantes de projets qui sont la vulgarisationagricole, la structuration du monde rural, l’organisation des bénéficiaires, etc. Les principales difficultésrencontrées sont la quantification des IOV, la détermination des résultats visés et le calendrier de leurréalisation.

A partir des cadres logiques reformulés et des résultats observés par les missions d’évaluationspécifiques, il est possible d’apprécier l’efficacité des projets sous revue. Cet exercice est présenté dansle tableau des résultats des interventions des projets de la CE. Les interventions des projets ont étéclassées en trois catégories. Celles-ci sont:

Catégorie 1: réalisation ou réhabilitation d’infrastructures de communication et de transportCatégorie 2: réalisation ou réhabilitation d’infrastructures à usage essentiellement agricole (réseau

d’irrigation, barrage, postes vétérinaires, laboratoires, maison des éleveurs, abattoirs,etc.)

Catégorie 3: activités faisant intervenir directement les bénéficiaires (vulgarisation, structuration dumonde rural, organisation des bénéficiaires, etc.)

Les activités entreprises dans certaines composantes de projets (voire volets) peuvent rentrer dans uneou plusieurs de ces catégories. Par exemple, la composante “aménagements périmètres irrigués” faitintervenir des activités dites de génie rurale (construction de barrage, creusement du canal primaire,constructions des prises, ...) mais également des activités d’appui à l’organisation des AUE (l’approcheparticipative et le principe de progressivité des travaux associent intimement ces activités). Cescomposantes et volets tombant dans plusieurs catégories ont été appréciées dans chacune d’elles.

Le degré d’atteinte des résultats visés permettant la réalisation des objectifs des projets et interventionsest donné en utilisant des symboles par catégorie de types d’intervention et par composante des projets.

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Résultats des interventions des projets de la CE

Projet Cat.1 Cat.2 Cat.3Andapa *** * - Construction de la route Andapa-Sambava *** Amélioration pistes ** Aménagements évacuateurs principaux *** Aménagements périmètres irrigués * - Amélioration de la production agricole -

PPI Nord ** * * Amélioration pistes ** Aménagements périmètres irrigués * * Promotion des groupements de producteurs **

PPI Sud * * Aménagements périmètres irrigués * *

PMHL *** Ouvrages sur périmètres ***

DELSO ** * Protection sanitaire ** ** Amélioration des techniques de l'élevage ** * Aménagement de l'espace rural *** - Structuration économique *

Abattoirs Nationaux *** * Réhabilitation physique *** Gestion technico-économique - Environnement institutionnel **

Abattoirs Secondaires ⇒ * Construction ⇒ Gestion technico-économique ⇒ Environnement institutionnel *

Rizipisciculture * * Stations piscicoles * Vulgarisation * Appui à la production d’alevins *Moyenne des interventions de la CE à Madagascar *** à ** ** * à -Légende:***Résultats satisfaisants conduisant à l’atteinte de l’objectif spécifique** Résultats attendus sont atteints avec retard et contribuent à l’atteinte avec retard de l’objectif spécifique* Résultats attendus sont partiellement atteints (souvent avec retard) et contribuent à l’atteinte partielle de l’objectif

spécifique- Résultats insuffisants ne permettant pas d’atteindre l’objectif spécifique⇒ Activité pas encore complètement mise en oeuvre, les résultats ne sont donc pas visibles

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10.2.2 Commentaires et évaluation des résultats et de l’efficacité au niveau des P/P

Le classement des interventions par type de catégories est significatif de l’obtention des résultatsattendus.

Les travaux de construction ou de réhabilitation des infrastructures de communication et de transportsont en général très efficaces. Leur mise en oeuvre, généralement exécutée par l’entreprise, est simple etrapide. Dans la plupart des cas, elle est indépendante de la structure du projet ou ne le fait intervenir quetrès peu.

Les travaux de réalisation ou de réhabilitation d’infrastructures à usage essentiellement agricole mènentaux résultats visés mais souvent avec un certain retard par rapport au calendrier prévu, mais permettentd’atteindre l’objectif spécifique. Toutefois, il faut ajouter une nuance. En effet, les travauxd’aménagements hydro-agricoles n’aboutissent que partiellement aux résultats attendus. Seul le projetde micro-hydraulique en milieu villageois les a atteints et les a même dépassés. Les autres projets (PPINord et Sud, Andapa) ont connu de sérieuses difficultés dans la réalisation des travauxd’aménagements.

Cette diminution de l’efficacité des interventions par rapport à celles de la catégorie 1 peut êtreexpliquée par la multiplicité des intervenants, de leurs rôles et de leurs responsabilités dans l’étatd’avancement des activités. En effet, interviennent maintenant la structure du projet, des entreprisesprivées si les travaux sont réalisés à l’entreprise, les bénéficiaires (dans le cas des aménagements hydro-agricoles), en plus de la CE et du Gouvernement qui intervenaient déjà dans les interventions deCatégorie 1. La multiplication des intervenants qui est nécessaire pour la bonne réalisation et le contrôledes travaux ainsi que pour l’appropriation des aménagements par les bénéficiaires, implique desactivités et procédures supplémentaires qui peuvent ralentir et handicaper la progression du projet.D’autre part, dans certains cas, le principe de progressivité des travaux d’aménagement lie leuravancement au degré d’avancement d’autres interventions indépendantes comme par exemplel’organisation des bénéficiaires et la prise en charge par ces derniers de l’entretien des nouvellesinfrastructures.

Enfin, les interventions des projets financés par la CE de la troisième catégorie connaissent de sérieuxproblèmes dans l’atteinte de leurs objectifs. Les résultats sont soit insuffisants et ne permettent pasd’atteindre l’objectif spécifique, soit ne sont que partiellement atteints et ne contribuent donc quepartiellement à sa réalisation.

Ce résultat est dû à la nature même des interventions, qui font intervenir des éléments extérieurs auxprojets et qui s’adressent principalement aux bénéficiaires. Les dimensions économiques, socio-économiques et culturelles tiennent des places très importantes, qui souvent ont été sous-estimées. Lamodification de comportement (individuel è groupe; production vivrière è production de rente) est unexercice de longue haleine. La structuration du monde agricole, l’organisation des bénéficiaires,l’adoption par les bénéficiaires de nouvelles techniques de production, l’adoption de nouveaux types deservices financiers sont autant d’interventions basées sur une relation de confiance qui nécessitent uneapproche et des ressources et moyens appropriés.

Par le passé, la CE ne les prévoyaient pas, mais elle enregistre des progrès depuis quelques années dansles domaines de la structuration du monde rural, de l’organisation des bénéficiaires (AUE, groupes deproducteurs, groupements de villageois, etc.), et de la mise en place de systèmes financiers ruraux quilaissent présager une amélioration de l’efficacité de ses interventions. Cependant, la route est encorelongue, et ses modes d’interventions doivent encore être améliorés. Les missions spécifiques ontd’ailleurs fait des recommandations dans ce sens.

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10.2.3 Les résultats et l’efficacité de la Coopération de la CE

En l’absence d’une structuration suffisante des interventions et P/P menés par rapport aux objectifsdéfinis dans le 7ème F.E.D., et en l’absence générale de S&E qui permettrait d’analyser l’impact desP/P, il est difficile de faire la différence entre les résultats et l’efficacité des P/P et ceux de laCoopération CE en elle-même et de les analyser séparément.

En termes de croissance de la production, d’amélioration des revenus, d’amélioration des conditions devie dans les zones de concentration, on ne dispose d’aucune mesure qui permettrait de dire si laCoopération dans son ensemble a été efficace.

D’une façon plus générale, les analyses économiques globales indiquent que ce n’est qu’à partir de 1997qu’une reprise, encore fragile, de la croissance économique et sociale a été constatée155. La liaison entrela mise en oeuvre du DCPE, à laquelle la CE a fortement contribué conjointement avec d’autresbailleurs de fonds, et cette amélioration économique globale est évidente mais elle se situe à un niveaud’analyse qui dépasse le cadre de la présente évaluation.

Au niveau de la Coopération de la CE dans les domaines agricole et du développement rural, on ne peutcertainement pas dire que jusqu’à présent, cette coopération ait été efficace par rapport aux objectifs decroissance des productions et des revenus, et à l’amélioration des niveaux de vie, en zones rurales,puisque même pour 1997, le rapport MADIO indique que l’amélioration globale n’a pas (encore) atteintles populations rurales.

Les raisons en sont largement externes à la Coopération elle-même, au niveau de l’efficacité de laCoopération en tout cas, sinon au niveau de son efficience discutée au chapitre suivant. Ce sont en effetprincipalement les circonstances politiques dans lesquelles la Coopération de la CE a du opérer(Transition politique du début des années 1990, atermoiements et indécisions sur la politiqueéconomique entre 1993 et 1996) qui sont la cause de la situation économique et sociale globalecatastrophique de Madagascar.

Mais on ne peut pas dire non plus que cette Coopération ait été inefficace puisqu’elle a (finalement)permis la mise en place d’un cadre économique et social global, y compris dans le secteur, qui devraitpermettre d’atteindre les objectifs assignés.

10.2.4 Orientations et recommandations relatives à la pertinence des objectifs et àl’efficacité de la CE.

Par rapport à cette problématique de l’obtention des objectifs et de la pertinence des P/P, on voit qu’il ya lieu (i) de poursuivre et de renforcer la tendance qui se dessine de formuler des P/P qui s’inscriventdans les politiques poursuivies, et corollairement, (ii) de pouvoir mieux mesurer les effets et l’impactsdes P/P.

Les « méso-projets ou meso-programmes » (meso-P/P)

Au cours de la période sous revue, la conception du P/P comme moyen de mise en oeuvre d’unepolitique et comme outil d’atteinte d’objectifs sectoriels s’est significativement améliorée. Au départ, lesP/P étaient beaucoup plus perçus comme des actions utiles dans un secteur problématique donné, sansqu’ils ne correspondent pour autant à une attaque bien ciblée des blocages clés de ces secteurs, à uneapproche prioritaire et stratégique.

155 Voir le rapport MADIO mentionné au Chapitre 2, paragraphe 2.2.8

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Depuis lors, et notamment dans le 8ème FED, les interventions proposées, qu’on appelle toujours« projets » ou « programmes », partent d’une analyse bien plus approfondie des secteurs, sous-secteurset de leurs composantes. On y constate en effet qu’entre l’approche macro-économique indispensable, etles P/P d’intervention directes sur le terrain de type traditionnel, il y a lieu, surtout pour un bailleur defonds comme la CE, de concevoir et de promouvoir ce que l’on pourrait appeler des « meso-projets», ou« méso-programmes » composés d’un ensemble d’interventions qui visent à transformer le contexte etl’environnement dans lequel divers autres opérateurs (bailleurs de fonds bilatéraux, ONGinternationales, associations locales et entreprises privées) peuvent alors trouver un « espace de liberté »nouveau dans lequel développer leurs propres compétences et initiatives.

Les interventions de ces « méso-P/P » sont diverses mais elles s’adressent beaucoup plus auxinstitutions, à établir ou à transformer, aux législations et réglementations, et aux appuis spécifiques àdes points clefs où se situent les blocages actuels, qu’à des interventions lourdes sur le terrain, dans unerégion et pour un temps donnés. Ces dernières doivent continuer à être encouragées par l’appui de la CEmais sans doute de façon moins directe que par le passé; elles peuvent être menée par d’autresopérateurs dans le contexte créé par les « meso-P/P. C’est ainsi que pour les finances du monde rural, lavulgarisation agricole, la commercialisation, le rôle des CTD, etc..., il est plus spécifiquement du rôled’un bailleur de fonds comme la CE, de contribuer vigoureusement, avec les autorités du pays, à créerl’espace légal et institutionnel de base dans lequel des entités tierces pourront intervenir par leur propredynamisme, plutôt que de monter elle-même des « projets » traditionnels dans ces secteurs. A ce titre, lePADR est de façon caractéristique un « meso-programme » qui s’adresse à la « façon de faire » dans lesecteur plutôt qu’à des projets spécifiques.

Soulignons que, par rapport à cette nécessité de développer des meso-programmes, la CE commebailleurs de fonds, a des avantages comparatifs spécifiques, non seulement au niveau des moyens dontelle dispose, mais aussi du fait qu’elle est l’émanation d’un ensemble d’Etats, dont l’expérience et lesressources, entre autres institutionnelles (publiques, parapubliques, associatives et privées) doiventpouvoir être mobilisées par la CE.

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CHAPITRE 11: EFFICIENCE AU NIVEAU DES DIFFERENTES ETAPES

DU CYCLE DU PROJET


La façon dont les projets s’inscrivent dans les politiques de la CE et du Gouvernement est discutée au chapitre15. La viabilité des projets, ou des institutions, organisations ou entités qu’ils avaient pour objet de mettre surpied, sera discutée au Chapitre 12. Dans ce chapitre on se concentre donc sur l’efficience de la Coopérationde la CE par rapport aux projets eux-mêmes en ce qui concerne la formulation, la mise en oeuvre (exécution)et le suivi, une fois la décision de promouvoir ces projets prise.

11.1 EFFICIENCE AU NIVEAU DE LA FORMULATION DES PROJETS

11.1.1 Etudes préparatoires et études de faisabilité

D’une façon générale, tous les projets sous revue ont fait l’objet d’études préparatoires et/ou defaisabilité. Pour certains (RDS, et dans une certaine mesure DELSO), on a confondu étudespréparatoires et études de faisabilité et on est passé directement d’études préparatoires à des projets ensautant l’étape d’une étude de faisabilité formelle et rigoureuse ce qui a entraîné bien des déboiresultérieurs. Pour les projets ayant fait l’objet d’études de faisabilité, on observe qu’elles sont souventincomplètes par rapport au contenu requis d’une étude de faisabilité.

Les études préparatoires permettent en général de cerner la problématique, de définir les besoins,d’identifier des types d’actions nécessaires à leur solution mais elles ne sont pas en tant que telles desétudes de faisabilité. Elles font partie de l’étape d’identification du projet.

L’étude de faisabilité quant à elle doit:

(i) cerner les besoins précis que le projet va viser à rencontrer dans l’ensemble de la problématiqueidentifiée par les études préparatoires qui ont permis l’identification du projet, et les résultatsque le projet vise à atteindre,

(ii) définir, quantifier et chiffrer les actions (activités) qu’on va mettre en oeuvre par rapport à cesbesoins et problèmes circonscrits et les moyens nécessaires,

(iii) prévoir l’organisation requise pour la gestion des activités et leur contrôle,(iv) montrer la viabilité du projet (et/ou des entités mises en place par le projet), et notamment la

rentabilité (économique et/ou financière 156) du projet et des entités qu’il mettra en place,(v) définir les méthodes de suivis (indicateurs, résultats) nécessaires à l’évaluation du projet(vi) expliciter les démarches et étapes nécessaires à la mise en route du projet.

L’étude de faisabilité157 a donc un double but: permettre de formuler les demandes de financement etservir de guide en cours d’exécution. Il vise en effet essentiellement à prendre (ou non) la décision deréaliser le projet, à structurer la demande de financement et à guider sa réalisation.

156 Rentabilité économique signifie « en termes de prix de référence », rentabilité financière signifie « en termes de

prix du marché »; voir « Manuel d’Analyse financière et économique des Projets en Développement », de l’Unitéd’Evaluation de la DG8/CE, 1997.

157 Qui doit dorénavant dans le système CE, être structurée sur base du “Cadre logique” tel que défini dans le“Manuel de Gestion du Cycle du Projet” et comprendre une analyse financière et économique suivant le “Manueld’Analyse Financière et Economique des Projets de Développement” , publiés par l’Unité d’Evaluation de laDG8.

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Etant donné l’époque à laquelle elles ont été faites pour la plupart, et le type de conception des projetsqui prévalait alors, les études de faisabilité des projets sous revue s’adressaient généralement de façonbeaucoup plus importante aux aspects techniques, matériels et d’infrastructures qu’aux aspectsd’organisations humaines des bénéficiaires (PPI, DELSO, PMMO). Pour l’organisation, elles serattachaient aux structures administratives existantes sans mettre en évidence ni quantifier le travailrelatif à l’organisation des bénéficiaires et utilisateurs. Sur le plan technique lui-même, notamment pourles projets d’aménagements hydro-agricoles, la participation des bénéficiaires n’a été tout au plus queformelle sans influence réelle sur la conception des ouvrages et travaux. Les projets RDS, DELSO etPPI qui se sont appuyés sur d’importants travaux préparatoires techniques (PPI, DELSO) ousociologiques (RDS, DELSO), parfois menés de façon participative (RDS) mais ces travaux étaientplus des études préparatoires sous certains angles que des études de faisabilité au sens complet duterme.

Dans le cadre des financements par la CE, les enveloppes financières des projets sont souvent définiesanticipativement sinon dans le cadre du PIN lui-même (ou d’un COM pour le STABEX), tout au moinsdans les documents qui l’appuient. Dans ce contexte, une étude de faisabilité détaillée apparaît parfoiscomme superflue et on se contente souvent d’une catégorisation des dépenses à partir de l’enveloppepré-établie. La plupart des autres bailleurs de fonds construisent leur financement à partir de l’étude defaisabilité qu’ils vérifient et sur laquelle ils proposent un financement qui représente un certainpourcentage du coût total défini dans la faisabilité. Il en résulte, dans le cadre des opérations appuyéespar la CE, que la fonction de l’étude de faisabilité comme référentiel de guidance pendant l’exécutionn’est pas suffisamment assurée.

Tout en insistant sur l’importance de l’étude de faisabilité, il ne faut cependant pas non plus tomberdans le travers inverse de considérer l’étude de faisabilité comme un référentiel absolu à exécuter enverset contre tout. Aucune étude de faisabilité, aussi bien faite qu’elle ait été, ne peut anticiper tous lesévénements et aléas qui peuvent survenir en cours d’exécution du projet; elle ne peut donc pas êtreconsidérée comme un référentiel d’exécution absolu. Comme on le verra plus loin, l’exécution desprojets, surtout dans un contexte où l’on s’oriente de plus en plus vers des projets à forte composante departicipations des bénéficiaires avec des aspects institutionnels plus complexes, demande à être dirigéepar ce qui est appelé plus loin un « Comité de Pilotage ». C’est ce Comité de Pilotage qui doit assurer la« gouvernance » du projet sur base des rapports du Directeur de Projet et prendre les décisionsnécessaires en cours d’exécution. Mais il est souvent très utile que ce Comité de Pilotage dispose d’uneétude de faisabilité de départ qui permette de situer les décisions à prendre et de les cadrer par rapportaux objectifs initiaux poursuivis. Il est donc recommander de recourir beaucoup plus systématiquementque par le passé à l’élaboration de bonnes études de faisabilité.

11.1.2 Les financements et les documents préparatoires aux conventions de financement

Dans le cas des projets sous revue, les Conventions de Financement (CF), qui ont pour but de définir lafaçon dont le bailleurs de fonds va intervenir dans le financement d’un projet défini par ailleurs, sontgénéralement satisfaisantes par rapport à leur objectif premier, à savoir la prise de décision d’accorderun financement pour la réalisation du projet et l’affectation des financements aux composantes duprojet. A ce niveau en effet, il faut disposer d’un document relativement succinct qui permette deprendre la décision de financer, sur base d’objectifs visés et de résultats à atteindre, sans entrer danstrop de détails sur les modalités d’exécution, et qui montre aussi les composantes du projet auxquelless’appliquera le financement.

La principale difficulté provient de ce que les documents associés à la CF, en l’absence d’études defaisabilité complète, deviennent ultérieurement les documents guides lors de la mise en oeuvre et qu’ilssont, de par leur caractère synthétique correspondant à leur objectif premier, insuffisamment détailléspour cette seconde fonction.

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Une bonne préparation de projet doit en effet comprendre cinq étapes:

(i) une identification basée sur des études préparatoires qui définissent les besoins et les problèmesà résoudre et qui donne une esquisse de ce qui pourrait être fait pour rencontrer tout ou partiedes besoins perçus,

(ii) une étude de faisabilité qui définit toutes les composantes du projet, et notamment son coût,comme récapitulé ci-dessus,

(iii) une (ou plusieurs) convention(s) de financement qui explicite(nt) comment les différentescomposantes du projet seront financées, les annexes de(s) CF ne devant qu’aider le décideurfinancier à prendre sa décision,

(iv) un document, qui explicite les mesures, la plupart du temps organisationnelles, à prendre pour ledémarrage du projet; ce document est souvent inclus dans une étude de faisabilité bien faitemais il peut devoir être établi (ou revu) à l’initiative du (des) bailleur(s) de fonds,

(v) une fois le projet financé et, s’il y a lieu, les structures organisationnelles de projet établies, latraduction de l’étude de faisabilité, éventuellement modifiée dans le contexte du financement, endes documents d’exécution applicables sur le terrain. Cette dernière tâche relève desresponsables de l’exécution (voir ci-après)

Assez souvent, on constate que l’absence de ce cheminement systématique fait défaut, ce qui oblige àsurcharger l’étape de “financement” d’une série de considérations, d’informations et de justifications,qui relèvent des étapes en amont ou en aval du financement.

Au cours des dernières années, cette difficulté a été rencontrée dans une certaine mesure par la CE encomplétant les documents de présentation à la décision de financement, de documents complémentairesdétaillant de façon plus explicite les différentes composantes du projet et les mesures prises (ou àprendre) avec leur chronogramme, des activités nécessaires, particulièrement pour le démarrage duprojet tout au moins. Mais cette pratique n’avait pas encore cours lors de la décision de financement desprojets sous revue et, de plus, on se demande si ces mesures sont appropriées.

D’une part en effet, l’accumulation de documents liés à la présentation au Comité du F.E.D.158 de laConvention de financement allongent et alourdissent les procédures de présentation (calendrier àrespecter, traduction, etc.) sans améliorer pour autant la qualité de la décision. Leur présentation relèveplus de la volonté du Comité de se satisfaire que le lancement du projet est bien préparé et pourradémarrer assez rapidement. Ce souci est légitime sans aucun doute mais il n’aurait pas lieu d’être portéau niveau du Comité si ce dernier était par ailleurs assuré que, d’une façon générale, grâce àl’application des étapes mentionnées, menées sur base de procédures bien établies, tout projet dont lefinancement est décidé est rapidement mis en oeuvre. Par ailleurs, l’utilité opérationnelle de cesdocuments, actuellement établis principalement pour “passer le cap” de la décision du Comité, estsouvent douteuse.

La question n’est donc pas de remettre en doute l’indispensable besoin de procédures de formulation etde mise en route des projets qui améliorent la qualité de gestion et la rapidité du démarrage; le point estde savoir si la présentation des mesures proposées à cet effet pour chaque projet doit faire l’objet d’unesoumission au Comité.

158 On se concentre dans ce rapport sur les financements au travers du F.E.D., outil de financement des projets sous

revue, mais les mêmes considération s’appliquent sans doute au STABEX et à la SAL

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Par rapport (i) à la qualité des documents présentés en appui de la décision de financer, (ii) à la rapiditéde mise en oeuvre des projets dont la décision de financement a été prise, et (iii) à l’exécution ultérieuredu projet, trois mesures pourraient être envisagées au niveau de la CE:

1°) la simplification de la présentation de projet au Comité du F.E.D., qui ne doit essentiellementapprécier que les points fondamentaux mentionnés pour décider le financement. On constate eneffet que le contenu, le volume et même la forme des documents de projets accompagnant laprésentation des CF sont très variables d’un projet à l’autre, ne couvrent pas toujourssystématiquement tous les aspects du projet et entrent chacun à des degrés divers dans l’analysede ses composantes. . Sous réserve de pouvoir satisfaire le Comité de ce que les autres mesuresnécessaires au lancement du projet sont systématiquement prises en charge, il devrait y avoirmoyen de revoir dans le sens d’une simplification, les « guidelines » de présentation au Comité;

2°) le recours systématique, déjà pratiqué par certains responsables de projets, à la mise en route detoutes les démarches nécessaires au recrutement de l’AT (préqualification, termes de référence,appel d’offres, sélection, ..), et, le cas échéant, d’autres composantes nécessaires au démarragedu projet, en parallèle avec la procédure de soumission au Comité de F.E.D., avec lastipulation explicite de ce que ces opérations sont entreprises sous réserve d’approbation dufinancement du projet par les instances décisionnelles finales;

3°) la production systématique pour tout projet, sur la base d’autres “guidelines” à établir, d’un“Document d’Exécution de Projet” (DEP), distinct des documents associés à la CF, quirécapitule, pour ceux qui vont exécuter le projet, l’ensemble des informations, considérations,décisions relatives au projet, à ses objectifs, ses résultats visés, son contenu, à son moded’organisation et de fonctionnement, tels qu’établis à la suite de la décision de financer.

Si le projet n’a pas été fondamentalement modifié lors de l’étape de décision de financer, l’étude defaisabilité peut constituer l’essentiel du DEP. Dans le cas contraire, le DEP devra expliciter lesmodifications entre l’étude de faisabilité et le projet “tel que financé” et être complété de tout autreélément nécessaire lors de l’exécution.

On voit que les DEP permettraient (i) d’éviter la confusion entre l’information nécessaire pour prendrela décision de financer et celle nécessaire pour exécuter le projet, (ii) d’éviter la surcharge coûteuse entemps et en travail (de traduction notamment), des documents préparatoires à la présentation au Comitédu F.E.D., (iii) de fournir aux responsables de l’exécution du projet un référentiel de base pour guidercelle-ci.

11.1.3 La relation entre PIN, la CF et l’Etude de faisabilité

Dans le processus de financement suivi par le F.E.D., et comme déjà indiqué, la CF d’un projet ouprogramme particulier (P/P) est la mise en oeuvre d’une partie du financement sectoriel dontl’enveloppe globale a été déterminée dans le cadre du PIN. Souvent même, la répartition de cetteenveloppe sectorielle est déjà donnée , à titre indicatif il est vrai, en montants à affecter à différents P/P,identifiés mais rarement complètement préparés à ce stade. Pratiquement donc, le montant que le F.E.D.est disposé à affecter à un P/P est fixé d’avance, souvent avant que l’étude de faisabilité n’ait été réaliséeet le coût du P/P bien défini.

Par rapport à cette procédure, les autres bailleurs de fonds opèrent en général d’une façon différente.Tout en ayant à l’esprit un certaine enveloppe de ce qu’ils sont prêts à investir dans tel ou tel secteurd’un pays donné, cette enveloppe n’a pas fait l’objet d’un accord formel, comme le PIN, avec le pays.En relation avec leurs orientations propres, les politiques suivies par le Gouvernement et leurconnaissance du secteur, ces autres bailleurs de fonds commencent par identifier un P/P, en font fairel’étude de faisabilité, qui en donnent le coût total. Sur cette base, et la plupart du temps à la suite d’une

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“Appraisal Mission”159, le bailleurs de fonds négocie avec le Gouvernement le montant de sacontribution (de son financement) au coût du P/P.

L’approche du F.E.D. a l’avantage de faire connaître d’entrée de jeu le volume total de l’aide accordéeet sa répartition sectorielle sinon en P/P et donc de permettre au gouvernement de mieux programmerses investissements. Mais, en pratique, elle introduit aussi une limite sur la dimension et la structure desP/P éligibles au financement, puisque l’enveloppe financière de la contribution du F.E.D. a étéprédéterminée.

Un exemple de ce genre de situation a été donné par le premier projet des PPI du Sud au niveau dupérimètre de la Tahèze (Rive droite) où l’on a du constater que l’ambition globale du projet qui voulaitporter sur 4 périmètres et l’enveloppe financière prédéterminée, ne permettaient que de faire la partieamont de ce périmètre et a obligé de le scinder en une partie “PPI” et une autre partie “Hors PPI” àlaquelle on n’a pas touché en première phase. Cette situation, uniquement due aux contraintesfinancières, a créé, en plus de la sous-estimation des coûts de la partie “PPI”, des difficultésconséquentes supplémentaires au niveau de l’organisation de l’AUE, unique au départ pour tout lepérimètre, de l’encadrement, etc..160. Il eut sans doute été préférable, dans ces circonstances, soitd’abandonner un des 4 autres périmètres, soit de choisir un plus petit périmètre que celui de la Tahèze,ou soit encore, de s’associer avec un autre bailleurs de fonds dans le cadre de la Coordination PPI pourfaire le tout. Mais la prédétermination résultant du PPI a prédominé. L’absence d’un Comité de Pilotageen cette circonstance précise, qui aurait pu prendre explicitement de telles décisions, a entraîné bien desdéboires.

En ce qui concerne l’étude de faisabilité, la procédure du F.E.D. a aussi parfois tendance à en réduire lerôle puisque le financement a déjà été décidé et que la pression du système à débourser pousse à conclureune CF aussi rapidement que possible. De plus, on constate souvent que, dans ce système, lespréparations de P/P consistent plus à définir, non pas le coût du projet dont on verrait ensuite quelpourcentage peut être financé par la contribution prédéterminée du F.E.D., mais uniquement la façondont cette dotation sera affectée au P/P. C’en est au point que de nombreuses CF ne donnent même pasle coût du P/P mais uniquement le montant du financement F.E.D., souvent confondu, implicitementtout au moins, avec le coût du projet.

En conclusion, on ne peut certainement pas dire que l’approche de la CE au travers du PIN préalableet de sa répartition indicative en secteur et en P/P soit mauvaise en soi, loin s’en faut. Mais elle demandeune vigilance particulière pour reprendre, “en aval”, une étude de faisabilité menée en bonneindépendance et en toute objectivité, et pour pouvoir, le cas échéant, revoir les affectations de montantsdécidées dans le PIN.

11.2 LE DEMARRAGE DES PROJETS

Cette étape doit être identifiée distinctement de l’exécution en elle-même parce que son exécutiondemande en effet la plupart du temps une intervention clairement responsabilisée au niveau du staff desbailleurs de fonds (Délégation) et du l’Administration, sinon du Gouvernement. Elle est en effetindispensable (i) lorsque l’organisation responsable du projet n’existe pas encore, et (ii) lorsque le projetcomprend un volet d’AT. On constate en effet souvent (Andapa, Rizipisciculture, ABM) des délaisassez longs entre la signature des CF et le démarrage effectif des projets, ceux-ci ne commençantsouvent leurs activités qu’à l’arrivée de l’assistance technique. Et même si les activités ont commencé de

159 A ne pas confondre avec une mission d’évaluation de projet en cours ou terminé160 Voir “Evaluation du Projet PPI du Sud”, réalisée pour le compte du Ministère de l’Agriculture, Coordination

générale des PPI, par AD, rapport final, mars 1993.

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l’initiative du Gouvernement, elles sont souvent remises en question lors de l’arrivée de l’AT. (commepar exemple dans le cas de la rizipisciculture ou de DELSO).

Les mesures proposées ci-dessus devraient permettre de raccourcir le temps nécessaire à la mise enplace de l’AT le cas échéant. Mais en parallèle la mise en place des structures organisationnellesnouvelles nécessaires demande souvent un long travail de préparation légale, juridique, réglementairequi devrait idéalement être finalisé avant l’arrivée de l’AT si l’on veut que celle-ci soit efficace dès sonarrivée161. Si la responsabilité de cette phase de démarrage ne peut pas être prise en charge par le staffde la Délégation, il peut y avoir lieu d’envisager un phasage progressif de l’arrivée de l’AT. Si l’ATcomprend plusieurs personnes, on commencera par ne faire venir que le cadre principal qui sera chargéde cette mise sur pied de l’organisation du projet; si l’AT ne comprend qu’une seule personne, onpourrait envisager une (ou plusieurs) mission(s) courte(s) de mise sur pied de l’organisation avant savenue permanente. Les frais de voyages supplémentaires seront souvent rattrapés par la réduction decoût de séjour et de rémunération.

11.3 L’EXECUTION DES PROJETS

11.3.1 Le diagnostic général

C’est indiscutablement au niveau de l’exécution des projets que les plus gros efforts d’amélioration del’efficience doivent être recherchés. Comme premier indicateur d’inefficience, on constate dans latotalité des projets sous revue le temps de réalisation beaucoup plus long que prévu. Il est vrai qu’ungrand nombre des projets sous revue ont subi des retards dus à la transition politique du début desannées ’90, et au changement de la conception des projets qui en a résulté ainsi que de l’approche desprojets plus orientée vers la participation des bénéficiaires162. Cependant une fois cette cause exogèneprise en compte, on constate des retards qui ont tenu, pendant la période d’exécution des projets sousrevue en tout cas:

(i) aux procédures de déboursements;(ii) aux procédures d’appel d’offre et d’approvisionnement en général;(iii) à l’organisation du processus décisionnel pour les décisions qui dépassent la compétence du chef de

projet.

De plus, les procédures de gestion et de contrôle de gestion de fonds et notamment l’absence en générald’un système comptable global pour le projet en tant que tel (à la différence d’une comptabilité dejustification des dépenses) entraînent des difficultés de gestion et de suivi gestionnel des projets, et enconséquence de suivi et évaluation sous l’angle des dépenses.

11.3.2 Les procédures de déboursement

Il s’agit ici essentiellement des dépenses gérées dans le cadre des régies d’avance des devis-programmes.Bien des projets (PPI du Sud, ABM) ont connu des retards de réapprovisionnement de leurs régies enraison des erreurs et des retards rencontrés dans les procédures. Cependant cette situation s’estnotablement améliorée par l’introduction généralisée de systèmes informatisés de gestion des régiesd’avance à partir de fin 1996, et par la mise en place de la Cellule de Contrôle Budgétaire (CCB) en1997 qui assure un travail de vérification préalable à l’approbation par l’ON. Sur le plan desprocédures de déboursement, il semble bien que la situation se soit très nettement améliorée au cours desdeux dernières années.

161 Ce qui est éminemment souhaitable étant donné le coût qu’elle représente en général.162 Voir chapitre 13

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Notons cependant dès à présent que les procédures de déboursement et la comptabilité généralementlimitée à la justification des dépenses par rapport aux fonds reçus, ne constituent pas une base suffisantepour une gestion efficiente des Projets et Programmes et pour leur évaluation complète. Cette questionsera traitée plus loin163.

11.3.3 Les procédures d’approvisionnement et la propriété des biens acquis

Par procédure d’approvisionnement, on entend essentiellement les passations des marchés qui sontgénéralement doublement contraintes dans le cadre de l’exécution des projets par les dispositions légalesdes marchés publics à Madagascar et par celles relatives à la CE. On observe le temps énorme quel’application de ces dispositions demande et leurs effets néfastes sur la bonne exécution du projet164. Laquestion est évidemment complexe et les auteurs de cette évaluation ne sont pas en mesure d’entrer dansle détail des procédures actuelles pour voir comment elles pourraient être accélérées ou simplifiées.Mais il est certain que des mesures doivent être prises pour réduire l’inefficience des projets qui découledes façons de faire actuelles.

Une autre question est celle de la propriété des biens acquis dans le cadre d’un projet sur financement dela CE. Jusqu’à présent, la plupart des projets étaient directement gérés par l’Administration et lematériel acquis dans le cadre des projets devenait la propriété de l’Administration à la fin de celui-ci.Mais la plupart des projets actuels visent aussi à développer des entités en dehors de l’Administration etleurs fournissent des biens. De plus, les cellules de gestion des projets sont souvent elles-mêmes établiescomme des entités autonomes en dehors de l’Administration. La propriété des biens affectés à ces entitésn’est pas précisée. Tant que le financement extérieur et le cas échéant l’AT sont en place, la question dela propriété des biens acquis ne se pose pas dans la pratique même si elle existe déjà de façon latente. Ala fin du financement extérieur cependant, le transfert de propriété à des entités extérieures àl’Administration pose des questions de droit et entraîne des difficultés quant au transfert légal etpratique de cette propriété à ceux qui devront poursuivre l’action du projet. Les dispositions juridiquesde la CF devraient prévoir les principes relatifs à l’attribution finale de ces biens. Ce problème se poserade plus en plus fréquemment dans le cadre de la mise en oeuvre de projets qui s’adressent directement àdes organisations de bénéficiaires extérieures à l’Administration.

11.3.4 L’organisation du processus décisionnel: (I) Diagnostic de la situation

Comme déjà mentionné, la plupart des projets agricoles et de développement rural financés par la CEavait l’Administration comme partenaire. Les projets étaient organisés comme des entités dotées d’uneautonomie de gestion mais rattachée à l’Administration. C’était celle-ci qui était finalement responsablede gérer le projet et donc de prendre les décisions requises, en accord avec le bailleurs de fonds. Déjàdans ce cadre, les procédures de prises de décision sont relativement imprécises, et donc lentes: lescadres fonctionnaires auxquels les dirigeants de projet font rapport, ont rarement le pouvoir de décider àleur propre niveau et doivent faire rapport à leurs propres supérieurs. La plupart des décisions, mêmeparfois triviales, remontent trop souvent jusqu’au niveau ministériel.

Du côté de la CE aussi, le pouvoir de prendre décision n’est bien défini qu’au niveau du Chef deDélégation lui-même mais il ne peut souvent prendre décision qu’après consultation de différentsservices. De plus, ayant de nombreuses obligations, le temps d’approbation est souvent long, ou tout aumoins trop long par rapport aux impératifs de gestion en temps réel qu’impose la direction du projet.

163 Voir point 11.3.6 ci-après164 A titre d’exemple, le projet PPI du Sud a reçu en février 1998 des machines agricoles (tracteurs, remorque) dont

les passations de marché ont été entreprises au début de l’arrivée de l’AT en 1994 et réceptionnées à trois mois deson départ final.

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Mais avec la multiplication recherchée de projets dans lesquels des entités externes à l’Administrationdeviennent (ou doivent devenir) des partenaires décisionnels, sinon même les seuls décideurs, leprocessus décisionnel se complique encore plus.

Dans ce contexte, les chefs de projet consacrent un temps disproportionné à des va-et-vient entre lesdifférentes personnes devant intervenir dans ce processus décisionnel et les opérations sur le terrainsouffrent de retards importants. Ceci est déjà vrai pour des décisions courantes dans le cadre del’exécution des devis-programmes approuvés (approbation de marchés spécifiques, recrutement decadres, approbation des demandes de fonds, etc.…). C’est a fortiori vrai quand les décisions à prendredemandent des modifications d’orientation et/ou de mode d’exécution du projet, imposées par descirconstances externes non prévues dans les documents de base du projet.

En effet, aussi bien qu’aient été formulés les études de faisabilité (et éventuellement les DEP), cesdocuments ne peuvent pas prévoir tout ce qui surviendra dans le courant des quelques années queprendra l’exécution des projets financés. Ils devront forcément être adaptés sur base de décision quidépassent la compétence des chefs ou directeurs de projet car elle demandent l’approbation dugouvernement et du bailleur de fond. Mais les instances décisionnelles sont trop éloignées, trop diverses,et trop peu structurées pour répondre dans les temps voulus aux problèmes posés.

Dans ce contexte, les missions d’évaluation à mi parcours prennent une importance démesurée et sontsollicitées indûment pour “prendre” des décisions qui auraient du être prises depuis longtemps, et pard’autres, et même pour intervenir dans des questions de gestion, parce que ce sont celles qui se posentau moment de leur passage.

L’histoire des projets sous revue est émaillée de cas de ce genre de situation. A titre d’exemple, citons:la désignation d’un directeur national pour le projet ABM, les retards des travaux sur les périmètres dece projet, la décision du système d’approvisionnement en eau des périmètres principaux d’Andapa(barrage ou station de pompage), la gestion de la faillite d’un entrepreneur à Andapa, la gestion duproblème foncier de la station piscicole de Bezaha, la mise en place d’un bon système de gestioncomptable au RDS, la reconnaissance et la gestion du problème de l’AUE unique à la Tahèze (PPI Sud),la mise en place de systèmes de crédit au DELSO, etc.

11.3.5 L’organisation du processus décisionnel: (II) Recommandations

Par rapport à cette situation, qui semble bien être la cause première des retards et du manqued’efficience dans l’exécution des projet, deux propositions sont formulées au niveau de la coopération dela CE dans le secteur:

(i) le recours plus systématique aux missions de supervision du bailleurs de fonds.(ii) l’établissement de Comité de Pilotage ayant pouvoir de décider.

Les missions de supervision

Par rapport à la pratique des autres bailleurs de fonds, la CE semble ne pas connaître le concept demission de supervision (MSP). Cela s’explique en bonne partie par la présence dans les Délégations deconseillers responsables de suivre les projets qui ne peuvent cependant que remplacer trèsincomplètement les MSP. Le conseiller responsable peut fort bien diriger, ou tout au moins, participerà ces MSP.

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Une autre contrainte à la pratique courante des MSP sont les limitations budgétaires de la CE. En effet,la gestion du F.E.D. est confiée à la DG8 dont les frais de fonctionnement sont pris en charge par laCommunauté (et non par le F.E.D.). Le budget de fonctionnement de la DG8 ne prévoit pas de moyenssuffisants pour les voyages extérieurs de ses cadres, insuffisants en tout cas pour qu’ils puissentsupporter les besoins des nombreuses MSP qui sont nécessaires. Il faudrait donc que les financementsdu F.E.D. prévoient systématiquement une dotation pour MSP, gérée par la DG8 elle-même en accordavec l’ON, et utilisables soit pour des missions sur le terrain des conseillers de Délégation, et/ou decadres de la DG8 à Bruxelles, avec si besoin en est, la possibilité de recruter des consultants. C’est decette façon, ou par dotation budgétaire interne suffisante, que les autres grands bailleurs de fondsassurent le financement des MSP qu’ils pratiquent couramment.

Une MSP, à bien distinguer d’une mission d’évaluation, est une mission, organisée et financée par lebailleurs de fonds ou sur fonds prévus dans le financement à cet effet, qui a pour but de superviser ledegré d’avancement et le niveau de qualité d’exécution des projets, de vérifier que les différents aspectsde la CF sont mis en oeuvre, et de proposer les ajustements requis par les circonstances. Même si elleest essentiellement voulue et menée par le bailleur de fonds, et donc composée de personnes désignéespar celui-ci, il est normal qu’elle soit accompagnée par l’un ou l’autre membre du staff del’Administration. On pourrait d’ailleurs fort bien concevoir, mais ce n’est pas d’usage fréquent, quel’Administration elle aussi fasse des MSP pour son propre compte, y invitant un représentant dubailleur de fonds.

Une MSP n’a pas pour objet d’évaluer le projet mais de passer en revue tous les aspects de sonexécution et d’assurer, ce faisant, que toutes les conditions prévues par la CF sont remplies, que lecalendrier des activités est suivi. Elle prend connaissance des questions et problèmes que posel’avancement du projet et remet un rapport au Gouvernement et au bailleurs de fonds dans lequell’avancement du projet est rapporté ainsi que des recommandations quant aux différents problèmes etdifficultés rencontrés. Ces recommandations peuvent comprendre l’intervention ponctuelle spécifique demissions d’appui spécialisées (appui en gestion comptable, en question de crédit, en phytotechnie, etc.).Comme telle, la MSP n’intervient pas dans la gestion mais ses propositions sont prises en considérationpar les instances décisionnelles165 qui font part, aussi rapidement que possible, de leurs positions à laDirection du Projet.

La fréquence des MSP est variable au cours du temps et dépend des difficultés et des besoins du projet.Au démarrage, on peut prévoir deux ou trois MSP pendant la première année; ultérieurement, unefréquence annuelle ou bisannuelle peut être suffisante.

La composition d’une MSP dépend du type du projet mais elle devrait généralement comprendre, dansle cadre de la CE, une personne du staff de l’Administration centrale de la CE (Bruxelles), le conseillerde Délégation chargé du projet et l’un ou l’autre spécialiste si besoin en est. L’important est (i) de bienpréciser qu’il s’agit d’une MSP ayant mandat de superviser tout le projet, (ii) de faire un rapport desupervision qui rapporte la situation existante et fasse les recommandations que cette situation requiert,(iii) que les instances décisionnelles prennent position sur ces recommandations, après avoir consulté ladirection du projet, et (iv) transmettent leurs positions sous forme d’instruction à la direction du projet.

Il semble bien que des MSP conduites à temps suivant les principes esquissés ci-dessus auraient permisd’éviter les problèmes de gestion et de système comptable rencontrés par RDS, d’amener à des décisionsbeaucoup plus rapides pour la gestion du projet ABM, de redresser certaines situations du projetDELSO, de clarifier les objectifs et les modes de fonctionnement du PMMO, de percevoir, de rendrecompte et de proposer des solutions aux problèmes d’AUE à Andapa et dans les PPI, etc.

165 Voir la recommandation relative au Comité de Pilotage ci-après

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En leur absence, ce sont les missions d’évaluation à mi-parcours, lourdes à organiser, limitées dans leurnombre prévu par la CF, et dont le rôle n’est pas d’intervenir dans des recommandations de gestion etd’exécution, qui ont soulevé les problèmes, souvent beaucoup trop tard par rapport à leur occurrence età leurs possibilités de solution.

Le Comité de Pilotage

L’analyse précédente montre qu’une des causes de l’inefficience dans l’exécution des Projets etprogrammes (P/P), et peut-être même la principale, est l’absence d’un “lieu décisionnel” (i) unique, (ii)composé de toutes les parties qui ont des droits sur le P/P, (iii) explicitement responsabilisé pour menerle P/P, et (iv) capable de suivre sa bonne exécution, d’approuver ou de corriger en temps utile lesdécisions de la Direction du P/P, et de prendre, en bonne connaissance de cause et compte tenu descontraintes de financement, toutes les décisions qui dépassent le niveau de cette direction.

Une possibilité de solution par rapport à cette situation pourrait être la mise en place, pour tout P/P dedéveloppement rural, d’un “Comité de Pilotage” (CDP) qui remplirait par rapport au P/P le rôle queremplit un Conseil d’Administration dans une entreprise privée. Ce Comité de Pilotage devraitexplicitement avoir le pouvoir de prendre toute décision relative à un P/P.

Pour pouvoir remplir cette fonction, le CDP doit être composé de représentants de l’Administration, du(des) bailleur(s) de fonds et des entités privées qui interviennent dans le Projet. Les membres du CDPdoivent avoir le pouvoir de prendre des décisions lors des réunions du CDP. Pour ce faire, celles-ci,comme un Conseil d’Administration, doivent être convoquées avec ordre du jour et documentsinformatifs nécessaires à l’appui, de telle sorte que les membres puissent prendre avis de leurs entitésmandantes sur les questions à débattre avant la réunion du CDP et y faire état de la position de l’entitéqu’ils y représentent. Dans ses délibérations, le CDP doit évidemment tenir compte de l’ensemble destextes qui régissent le P/P tels que les CF, la législation, etc. et c’est le rôle de chacun des membres duCDP, désigné par son organisme mandant, d’y veiller. Sur cette base, les décisions du CDP reflètent laposition de toutes les parties prenantes et deviennent de ce fait opérationnelles. En conséquence, laDirection exécutive du P/P est entièrement couverte par les délibérations du CDP.

Dans ce contexte, la Direction du P/P a l’obligation d’informer le CDP sur la marche du P/P et de luisoumettre régulièrement tous les documents nécessaires à cette information, d’expliciter les problèmesrencontrés et de proposer des solutions. Mais d’un autre côté, elle n’a d’instruction à recevoir que duCDP, celui-ci devenant le point de passage obligé, et unique, de toute directive provenant d’unequelconque entité impliquée de droit dans le P/P : bailleurs de fonds, Administration, entités tiercesintervenantes.

L’institution de CDP aurait déjà pu améliorer l’efficience gestionnelle des P/P alors que ceux-ci neconcernaient en principe que l’Administration et le(s) bailleur(s) de fonds, comme c’était le cas dans lesP/P “classiques” des années antérieures. Mais elle devient indispensable, et même incontournable, alorsque les “nouveaux P/P” recherchent explicitement la participation pleine et entière d’entités non-étatiques (associations, ONG, entreprises privées, coopératives, etc.) qui ont leur propres objectifs, leurspropres structures décisionnelles, et qui ne relèvent pas de l’Administration.

La pratique des projets antérieurs a montré en effet la déperdition d’énergie, le temps passé par lesdirections de P/P dans les démarches requises pour recueillir l’approbation de décisions, et enconséquence, le temps perdu par les P/P. Si ce mode de faire se poursuit dans le contexte de projetsinstitutionnellement plus complexes, les retards, délais, et même les blocages s’accumuleront plus queproportionnellement à la complexité croissante. Il est donc indispensable de doter les futurs P/P de“lieux de gouvernance” bien structurés du type des CDP proposés.

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Notons finalement que pour pouvoir remplir efficacement sa fonction, le CDP doit réellement avoir lepouvoir de décider; ses membres doivent donc être mandatés à cet effet, et avoir en conséquence leniveau de compétence et de qualification nécessaire, et la délégation de pouvoir requise. Si cettecondition n’est pas remplie, l’établissement de CDP ne deviendrait qu’un “obstacle” de plus à franchirpar les Direction de P/P pour arriver à leurs fins. Le CDP ne doit donc pas être un comité d’orientationet de conseil mais bien un “lieu décisionnel” responsable et final pour la direction du P/P.

Il est vrai que cette conception du pouvoir du CDP va dans une certaine mesure à l’encontre de la“culture du service public” qui prévaut dans les Administrations nationales, et dans une certaine mesureaussi, à l’intérieur de la CE, et où la mission principale des fonctionnaires est d’affiner la formulationdes problèmes pour les soumettre, éventuellement avec leurs recommandations, à un niveau décisionnelsupérieur. Les hauts fonctionnaires, membres de CDP, tout comme les représentants des entités non-étatiques, devront avoir fait ce travail préparatoire à la décision avant les délibérations des CDP. C’est àcette condition que les administrations, nationale ou européenne, pourront efficacement participer à laconduite de P/P qui associent, à juste titre, des entités non-étatiques.

11.4 LA GESTION FINANCIERE ET COMPTABLE DES PROJETS ET PROGRAMMES

11.4.1 La situation présente

D’une façon générale, la comptabilité des P/P se limite essentiellement à rendre compte (i) des montantsreçus du bailleur de fonds, éventuellement du Gouvernement, et le cas échéant, des activitésgénératrices de recettes du P/P, (ii) des dépenses exposées et leur justification par rapport auDevis/Programme (D/P), et enfin (iii) de la situation du solde monétaire détenu, en caisse ou en banque,qui doit être la différence entre les deux premiers postes. En comptabilité, c’est ce qu’on appelle “unecomptabilité de caisse” que tout agent (ou entité) à qui on a confié des fonds doit tenir pour justifier lesolde disponible. Mais cette comptabilité de caisse, indispensable sans aucun doute, n’est qu’un élémentde la comptabilité globale nécessaire d’une part pour gérer une entité et d’autre part pour restituer,apprécier et évaluer, sous l’angle financier, l’activité de toute entité, particulièrement un P/P.

Par ailleurs, les dépenses qui sont faites en dehors de la direction du P/P lui-même, c’est-à-dire lesdépenses de contrats passés directement à l’extérieur (AT, gros équipements importés, etc.) sontenregistrées soit au niveau de la Délégation, soit même de l’Administration centrale de la CE, maistoujours sous l’angle de la justification des dépenses faites et du solde disponible au titre de la CF, cequi est encore toujours, dans son principe, une comptabilité de caisse dont le but est de justifier lesdépenses et leur orthodoxie par rapport aux CF et aux prescriptions de gestion budgétaires.

A ce niveau, on constate tout d’abord qu’on ne trouve pas, en un seul lieu et à tout moment, ce qu’unprojet a dépensé au titre de sa (de ses) CF. Finalement, et souvent après bien des délais, les servicesfinanciers de l’administration centrale de la DG8 peuvent cependant dire combien a été dépensé, au titrede la (ou des) CF uniquement.

Mais d’un point de vue beaucoup plus fondamental, on ne peut jamais savoir ce qu’un projet est en trainde coûter dans sa globalité, ni même ce qu’il a coûté une fois qu’il est terminé.

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Tant qu’il s’agit de P/P exclusivement financés par la CE auquel le Gouvernement ne contribue que lecoût des agents de l’Etat qui y travaillent, le total financé au titre des CF peut être considéré, dans unecertaine mesure, comme une approximation plus ou moins acceptable de ce que le projet a coûté. Maismême dans ce cas, ces estimations ne sont pas suffisantes pour évaluer les aspects de coûts des P/Préalisés. De plus, la gestion financière au niveau de la direction des projets ne produit pas, même auniveau des dépenses des D/P, une comptabilité analytique qui permettrait une meilleure gestion, présenteet future des dépenses relevant des D/P.

Si ce système de comptabilité de caisse est, de justesse, satisfaisant du point de vue du contrôle financierlégitimement requis par le bailleur de fonds, il est insuffisant et donc insatisfaisant (i) pour lesresponsables de la gestion des P/P qui ne disposent ni d’une comptabilité globale, générale et analytique,en temps réel pour conduire la gestion, (ii) pour les cadres et dirigeants qui ne peuvent pas voir d’unefaçon synoptique dans un seul document la situation financière globale d’un P/P donné, (iii) pour lesévaluateurs qui ne peuvent savoir ce qu’un P/P a coûté que par approximation parfois grossière, etaprès des investigations multiples allant du siège du P/P à la DG8 à Bruxelles en passant par laDélégation, le Ministère des Finances et l’ON, et (iv) pour l’économiste qui voudrait estimer l’impactrégional et/ou macro-économique d’un P/P, ou d’un ensemble de P/P, par exemple dans le cadred’orientations de PIP à venir, et (v) pour le programmateur/planificateur qui voudrait exploiterl’expérience d’un P/P donné à des fins de formulation de P/P semblables ultérieurs.

Par rapport à des P/P plus complexes dans lesquels interviennent des entités non-étatiques diverses etpeut-être aussi plusieurs bailleurs de fonds en plus de l’Etat, cette façon de faire ne correspond plus dutout aux besoins de gestion et de contrôle des P/P.

A contrario de ce qui vient d’être schématisé et pour montrer ce vers quoi l’on devrait tendre, on citeral’exemple de la FOFIFA qui bénéficie depuis plusieurs années de dotations, subventions et crédits deplusieurs bailleurs de fonds. La FOFIFA s’est dotée d’un Plan comptable global propre qui reflète sonActif et son Passif et les variations annuelles de ces deux postes au travers de comptes de Produits etCharges, détaillés suivant les besoins de gestion de la Direction générale et suivant les besoins derestitution annuelle de la situation financière de l’institution à son Conseil d’Administration. On insistebien sur le fait qu’il s’agit de la comptabilité de la FOFIFA en elle-même, et non pas de la comptabilitédu projet de la Banque mondiale PNRA dont bénéficie la FOFIFA, ou de la comptabilité d’autresprojets de divers bailleurs de fonds.

A l’intérieur de la comptabilité globale de la FOFIFA, le Plan Comptable est structuré et suffisammentdétaillé de telle sorte que chaque bailleur de fonds peut y retrouver d’une part, ses apports et d’autrepart, l’affectation de ces apports en dépenses, d’investissement et de fonctionnement. Cette approcheglobale, au travers de la comptabilité bien conçue de l’institution elle-même, permet de satisfaire lesbesoins de tous les intervenants tout en donnant une vue d’ensemble de la situation financière.

A la base de cette approche, il y a la claire définition d’une entité qui a défini son Plan Comptableglobal et cette institution n’est pas confondue avec le Projet d’un bailleurs de fonds. La FOFIFA n’estpas “un projet” de la Banque mondiale, c’est une personnalité morale malgache qui bénéficie definancements divers, dont un relativement très important de la BM. Le Plan Comptable de la FOFIFAest établi de telle sorte que sa comptabilité rende compte de toutes les recettes et toutes les dépenses decette institution, quelles qu’en soient la provenance et l’affectation, de ses variations d’actif et de passifannuels, et de telle sorte aussi que chaque bailleurs de fonds “puisse y retrouver ses enfants”.

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Une telle comptabilité globale est généralement définie sous le vocable de “comptabilité patrimoniale”parce qu’elle reflète l’évolution du patrimoine d’une entité (Actif et Passif) et la façon dont, par le jeudes comptes de Produits et de Charges, on est passé d’une situation patrimoniale à une autre. Si elle estbien faite, elle permet à tous les intéressés, internes ou externes, d’y trouver ce dont ils peuvent avoirbesoin, qu’ils soient gestionnaires de tout ou partie de l’entité elle-même, administrateurs, bailleurs defonds, évaluateurs, économistes ou programmateurs.

11.4.2 Recommandations quant à la gestion financière et comptable

A la suite de l’exemple de la FOFIFA résumé ci-dessus166, il est donc proposé que tout P/P de la CEdans le domaine de l’agriculture et du développement rural, qu’il soit constitué comme une personnalitémorale ou non, soit doté dès son démarrage d’un Plan Comptable comparable à une comptabilitépatrimoniale. Il est aussi proposé que cette comptabilité soit tenue au niveau de la Direction du P/P.

Pour ne pas compliquer cette approche au delà du nécessaire, on parle bien d’un Plan Comptable« comparable » à celui d’une comptabilité patrimoniale sans entrer cependant dans toute la complexitéde la comptabilité d’une entreprise publique autonome (comme le FOFIFA) ou privée. Les principauxpostes pouvant être simplifiés portent (i) sur les aspects fiscaux auxquels les P/P ne sont généralementpas soumis, (ii) sur les amortissements que les P/P ne doivent pas assurer comme tels.

Le Plan Comptable est à concevoir comme si le P/P était une entité en soi, qu’il ait la personnalitéjuridique ou non. Il devrait reprendre essentiellement,

(i) à l’Actif, les infrastructures créées, publiques ou privées, et les équipements durables acquis,quel qu’en soit le propriétaire, les stocks (approvisionnements et produits, le cas échéant)financés par le P/P, quel qu’en soit le détenteur, les créances recevables en ce compris la partienon-tirée des engagements (primaires) des bailleurs de fonds, et bien sûr, les divers avoirs enespèces,

(ii) au Passif, l’ensemble des dotations et subventions encore à recevoir, principalement desbailleurs de fonds, les dotations et subventions déjà reçues employées à la création de l’Actif, lescréances dues,

(iii) en Produits, la partie des dotations et subvention reçues utilisées à des fins de fonctionnement,les recettes du P/P le cas échéant et les différentes recettes financières sur dépôts bancaire,

(iv) en Charges, toutes les dépenses de fonctionnement y compris, le cas échéant, les subventions defonctionnement des P/P à des entités indépendantes participant au P/P.

Comme on peut le percevoir, cette approche, si elle est bien faite, devrait permettre de répondre à lagrande majorité des besoins d’exécution, de gestion, de coordination entre intervenants publics et privés,de suivi et d’évaluation et de programmation.

La difficulté d’une telle comptabilité patrimoniale n’est pas de la tenir mais d’établir au départ le PlanComptable qui la permet, et éventuellement de le modifier de temps à autre en cours de route. Sa tenueune fois le Plan Comptable établi, sur base informatique comme il sied de nos jours, ne demande pasplus de compétence qu’il n’est nécessaire pour assurer la comptabilité d’un D/P. Au départ des P/P, ilfaudra donc sans doute prévoir un appui extérieur pour mettre en place le Plan Comptable adapté auP/P. Ici aussi, il ne faudra pas “réinventer la poudre” mais partir du Plan Comptable national existant,l’adapter pour tenir compte des spécificité de P/P en général et des besoins spécifiques de chaque P/P enparticulier. De nombreux logiciels de comptabilité sont disponibles, qui permettent à la fois lacomptabilité globale et la comptabilité analytique, et plusieurs cabinets ou sociétés fiduciairesmalgaches existent qui peuvent appuyer leur mise en place et leur exploitation.

166 de façon peut-être un peu idéalisée dans sa pratique mais pas dans ses principes.

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La mise en place d’un système de comptabilité patrimoniale dans les P/P demandera sans doute aussides adaptations des procédures de “reporting” à la Direction du P/P de telle sorte qu’il puisse intégrerles dépenses faites par d’autres canaux que celui du D/P. Les procédures de justification de dépenses autravers du D/P pourront aussi devoir être ajustées mais fondamentalement, ces difficultés sont loind’être insurmontables et de peu de poids par rapport aux avantages qui résulteront de mise en placed’une comptabilité patrimoniale pour chaque P/P.

On rappellera enfin qu’avec l’intervention de plus en plus développée d’entités non-étatiques dans lesP/P, la mise sur pied d’une comptabilité globale dans laquelle tous les intervenants pourront retrouverleurs contributions et la façon dont elles ont été utilisées deviendra indispensable pour assurer leurparticipation.

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CHAPITRE 12: VIABILITE

La viabilité des structures (infrastructures productives et non productives, organisations et systèmes deproduction, de commercialisation, systèmes financiers, etc.), résultats des activités des projets, dépendde nombreux facteurs. Le Manuel de Gestion du Cycle du Projet répartit ces facteurs en: mesuresd’accompagnement, aspects socioculturelle (rôle de la femme), caractéristiques technologiques,capacités institutionnelles et de gestion (public et privé), aspects économique et financier, protection del’environnement. Certains de ces facteurs font partie des thèmes transversaux étudiés, d’autres thèmestransversaux comme par exemple le foncier jouent également un rôle prédominant dans la viabilité desinterventions de la CE.

Les évaluations spécifiques ont montré que tous les facteurs énumérés ci-dessus ont mis ou mettent encause la viabilité des interventions de la CE.

12.1 MESURES D’ACCOMPAGNEMENT

Dans la logique du Cycle du Projet, la raison d’être des mesures d’accompagnement est de rencontrerdes hypothèses de viabilité identifiées qui relèvent du Gouvernement et de les lever par des mesuresque le Gouvernement peut et doit prendre aux termes de la CF.

Comme en général, les projets et interventions de la CE poursuivaient, ou étaient en accord avec, lespolitiques sectorielles nationales, les priorités du bailleurs de fonds rejoignaient celles du paysbénéficiaire et les mesures d’accompagnement n’ont donc pas porté sur des changements de politique,tout au plus sur la passation de législations et/ou de réglementations qui traduisaient les orientationspolitiques définies, et sur des questions spécifiques qui affectent directement la possibilité d’exécutiondes P/P.

Les Conventions de Financement reprennent soigneusement ces mesures d’accompagnement que lesautorités et le Gouvernement malgaches s’engagent à mettre en oeuvre, et en omettent généralement peu.Cependant dans les faits, ces mesures ne sont pas toutes appliquées et mettent en péril la viabilité desactivités de la CE. Ces mesures sont de différents types: (i) définition de politiques sectorielles claire(ex. absence de politique sanitaire claire en matière de viande; cfr. projets des abattoirs nationaux); (ii)respect d’engagements concrets (ex. création de zones de protection autour des abattoirs nationaux); (iii)mise à disposition des projets de personnels qualifiés (ex. projet PPI Nord).

La CE n’a pas réussi à aider les autorités malgaches à mettre en oeuvre ces mesures ou à respecter leursengagements. Une Convention de Financement tenant lieu de contrat, la CE est en droit d’exigerl’exécution des mesures d’accompagnement; elle aurait dû suivre plus dynamiquement leurs étatsd’avancement et dans certains cas contribuer à leur matérialisation.

Lorsqu’on définit les mesures d’accompagnement, il y a donc lieu de bien analyser le contenu de celles-ci et de voir si le Gouvernement est effectivement à même de les satisfaire. Dans le cas de la premièreconvention des PPI du Sud, la CF stipulait que le Gouvernement devait établir des AUE capables dereprendre la gestion des ouvrages que le projet allait créer. L’expérience a montré que cette mise enplace d’AUE aurait du être introduite comme une composante du projet, avec des moyens humains etfinanciers repris dans les activités, l’organisation, le budget et le financement du projet. Lespréparateurs du projet avait donc “vu” le problème mais l’avaient relégué au niveau d’une hypothèsequ’une mesure d’accompagnement pouvait résoudre, sans moyens appropriés intégrés dans le projet.Bien des déboires, comme on l’a vu, en ont découlé.

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12.2 LA VIABILITE ECONOMIQUE ET FINANCIERE


Les évaluations spécifiques n’évaluant pas un projet particulier mais les projets d’un secteur, d’unefilière ou des thèmes transversaux, elles n’ont pas analysé dans les détails la viabilité économique etfinancière des projets, en comparant les calculs des TIRE, TIRF, et les estimations des coûts/bénéficesdes études de préparation des projets aux résultats actuels. Cependant, sans entrer dans les détails, ellesont pu observer l’évidence de la (non) viabilité des activités des projets.

De manière générale, les préparations des interventions n’étudient pas suffisamment la viabilitééconomique et financière des activités qu’elles proposent et les hypothèses et conditions suffisantes etnécessaires à leur matérialisation. Ceci est en partie dû à une conception erronée du type même definancement des interventions: le mode de financement étant un subside et non un prêt, la rentabilitéfinancière et économique des interventions semble moins importante à certains que l’atteinte à courtterme des objectifs spécifiques. Par court terme, il faut entendre “dans la période de financement duprojet”. Or la pérennité des résultats du projet est fonction de la viabilité, économique et/ou financière,des entités que le P/P mettra sur pied, et de la viabilité sous l’angle financier des activités proposéespour chaque type d’opérateur, quelles que soient les conditions de financement (subvention, crédit, prêt)des opérations au départ.

Pour les transferts de gérance aux AUE, les diverses missions spécifiques n’ont pas pu trouver uneforme ou l’autre d’analyse qui montre les conditions de la viabilité financière des AUE, dans le contexteglobal de la spéculation rizicole, supposée rentable et intéressante a priori. De plus, aucune référencen’a été relevée non plus à l’une ou l’autre étude plus ou moins actuelle qui démontre l’économicité de lariziculture pour Madagascar en général, ou pour la zone des projets en particulier. Or c’est bien là leproblème fondamental de la reprise de gérance: les riziculteurs continueront-ils à être intéressés par lariziculture à leur niveau individuel, une fois payées les redevances qui, quant à elles, ont été calculées etexigées uniquement sur base de leurs coûts?

L’exemple des projets des abattoirs nationaux et secondaires peut aussi illustrer l’absence d’analysefinancière. Dans le cas des abattoirs nationaux, les loyers d’au moins deux des abattoirs réhabilités nepermettaient pas l’amortissement des travaux de réhabilitation et donc mettaient en péril leur viabilité(par manque de garantie au niveau de leur entretien). Le surdimensionnement de certains des abattoirssecondaires conduira au même problème; les chiffres d’affaires dégagés par leur mise en activité nepermettront pas de couvrir les frais d’amortissement, après paiement des autres coûts defonctionnement. A un certain moment dans le temps, ces abattoirs auront donc besoin d’un financementpour remplacer certains équipement. Mais, à court terme, les résultats attendus ont été ou serontobtenus et devraient, pour les abattoirs secondaires, permettre de rencontrer les objectifs spécifiques.

12.2.2 Orientations et recommandations

D’une façon générale, la viabilité financière des organisations de bénéficiaires peut provenir soit de lavente de services ou de produits à leurs membres, soit de subventions, soit d’une combinaison des deux.Au cas où la viabilité dépend en tout ou en partie de subventions (dispensaires, hôpitaux, centres derecherche, etc.…), la possibilité de permanence de cette subvention au-delà de la période de financementdu P/P doit être soigneusement étudiée et ses conditions explicitées dans les documents préparatoires aulancement du projet.

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La rentabilité économique comme condition de viabilité fondamentale d’un P/P, et dans le cadre decelle-ci, l’analyse de la rentabilité financière167 au niveau de chacun des opérateurs intervenant dans leP/P, sont la base même de leur viabilité. Ces deux types de rentabilité en général, et en tout cas larentabilité financière, doivent donc être étudiés soigneusement dans tout projet168 et les mesures de miseen oeuvre concrète de cette rentabilité effectivement traduites en activités et en résultats.

12.3 LA VIABILITE LIEE A L’ORGANISATION ET A L’IMPLICATION DES

BENEFICIAIRES


La faible viabilité des organisations des bénéficiaires mises sur pied par les P/P évalués, etparticulièrement celles des projets de réhabilitation des périmètres irrigués, est essentiellement laconséquence (i) de la non-pérennité des objectifs de ces organisations trop souvent établies uniquementaux fins d’exécution (sinon de déboursements) des P/P, et (ii) de la faible organisation des bénéficiairesen entités structurées et fonctionnelles dans leur contexte sociologique.

Par le passé, les interventions de la CE n’accordaient pas suffisamment d’importance à l’approcheparticipative. Les interventions étaient préparées par les services de la CE et du Gouvernement, sansfaire intervenir les bénéficiaires «ultimes». Ce procédé a conduit à de nombreux échecs. En effet, unefois le projet parti et les structures remises aux bénéficiaires, ces derniers ne comprenaient pas leurutilité, et/ou refusaient de participer à leurs charges de fonctionnement et d’entretien, mettant de ce faitla viabilité en péril.

L’exemple des projets d’aménagements hydro-agricoles est symptomatique. Seules les activités duprojet micro-hydraulique en milieu villageois peuvent être qualifiées de viables. Le concept même duprojet l’explique. Le projet microhydraulique n’intervient qu’après avoir été sollicité par un groupe debénéficiaires qui a identifié ses besoins et qui est organisé, voire structuré en une AUE. Lesaménagements sont simples et demandent un entretien facile. L’approche participative est exigée. Lesprojets d’aménagements de grand et petits périmètres étaient conçus sur une approche différente. Lesbénéficiaires, avant la réorientation du projet PPI Sud, n’étaient pas impliqués dans le choix du type desaménagements et dans le meilleur des cas les recevaient en «cadeau», sinon se les voyaient imposer. Ilsn’étaient pas non plus organisés en AUE opérationnelles. Ils ne participaient pas à la réalisation destravaux.

Les activités d’un projet ne peuvent être viables que si elles répondent aux besoins des bénéficiaires etleur apportent un bien-être supérieur aux charges qu’elles leur coûtent. Ce principe simple n’amalheureusement pas été suivi dans toutes les interventions de la CE. L’évolution positive del’approche de la CE à l’égard des bénéficiaires et de leur implication dans la préparation et la mise enoeuvre de ses projets est décrite au point 13.2.

167 Qui consiste essentiellement à assurer que la rentabilité économique fondamentale se répartisse entre les

différents intervenants du P/P de telle sorte que chacun d’eux soit suffisamment “intéressé” à y participer. Si larentabilité économique peut être calculée uniquement pour le P/P en soi, la rentabilité financière doit se fairepour chacune des entités qui y participent. Il faut donc en général étudier plusieurs rentabilités financière dans unmême P/P.

168 Voir “Manuel d’Analyse financière et économique des Projets de Développement”, CE, Série Méthodes etinstruments pour la Gestion du Cycle de Projet, 1997.

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12.3.2 Orientations et recommandations

Au delà de la viabilité financière rappelée ci-dessus, et même avant celle-ci, la viabilité desorganisations de bénéficiaires dépend donc de la pérennité des objectifs pour lesquels elles son établies(leurs raisons sociales), et de leur bonne structuration compte tenu du contexte sociologique dans lequelelles s’inscrivent.

Au niveau de la pérennité des objectifs, il faut fondamentalement visé à mettre sur pied des organisationsqui correspondent à des besoins pérennes et pas seulement aux besoins d’exécution des projets. Lesanalyses du projet RDS, et des interventions de FERT et de CIDR résumées dans ce Rapport ontclairement montré ce besoin de structuration en fonction de besoins permanents.

Le schéma classique de type occidental de structuration en assemblée générale souveraine, qui délègueses pouvoirs à un “conseil d’administration” (quelle qu’en soit la dénomination précise dans chaquecirconstance), qui charge à son tour une direction (ou un bureau) de l’exécution n’est pas toujourstransposable comme tel sans ajustements. Ceux-ci demandent des analyses sociales nuancées.L’occupation, mais non le détournement, des organes de ce schéma par des notables dont l’autoritéprovient de la structuration sociale traditionnelle, est souvent un fait qui peut avoir des aspects positifsde dynamisme, à équilibrer par rapport aux risques de récupération à des fins personnelles. Lesdirections de P/P ont donc un rôle important à jouer dans ce type de construction sociale, nouvelle dansle contexte sociologique de la plupart des P/P, pour arriver à établir des entités qui perdureront au-delàde leur présence.

Deux types d’organisations de bénéficiaires

Une distinction importante doit aussi être faite entre (i) les organisations “libres” de bénéficiaires danslesquelles les membres s’associent volontairement et librement pour atteindre collectivement desobjectifs de type privé (associations professionnelles, coopératives d’approvisionnement et decommercialisation, etc.) et (ii) les organisations “obligées” établies pour la gestion commune d’un bienpublic (AUE, association pour l’entretien d’ouvrages collectifs tels que des pistes rurales, des captagesd’eau, des réservoirs, etc.). Dans ces dernières, une certaine intervention d’une forme d’autorité légaleest nécessaire pour amener (et le cas échéant obliger) tous les bénéficiaires à adhérer aux organisationset à en respecter le règlement. L’émergence des Collectivités Territoriales Décentralisées,principalement des Communes, peut en faire à l’avenir le lieu durable et viable de ce second typed’organisations de bénéficiaires169.

12.4 LA VIABILITE TECHNOLOGIQUE

La viabilité technologique est fonction des besoins des bénéficiaires, du degré de compréhension defonctionnement par les utilisateurs et bénéficiaires des activités et structures laissées par le projet, et desconditions prévalantes (environnement pris au sens large).

Dans l’ensemble, les interventions menées par la CE utilisent des techniques appropriées. Cependant, lesmissions spécifiques ont relevé deux types d’activité qui n’étaient pas viables d’un point de vuetechnologique. La première est la rizipisciculture dans le sud de Madagascar. Les conditions pédo-climatiques rendent cette spéculation impossible ou nécessitent des aménagements trop coûteux. Laseconde était la construction d’une station de pompage pour l’irrigation du périmètre d’Ankaïbe dans leprojet de mise en valeur de la cuvette d’Andapa. Les frais de fonctionnement de cette station(essentiellement de carburants) ont toujours été à la charge du projet. Depuis que le projet est arrêté, la

169 Voir para 12.6 ci-après et Chapitre 3, para 3.2

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station a cessé son activité et le périmètre ne fonctionne plus, seulement quelques rizières sont exploitées(suite à la destruction du réseau aménagé).

Il faut cependant attirer l’attention sur l’importance de la bonne compréhension des activités du projetpar les bénéficiaires. La mission spécifique de l’évaluation sous-sectorielle des projets d’aménagementhydro-agricole a relevé que les usagers n’avaient pas une compréhension du fonctionnement de leurpérimètre, et n’étaient pas capables de mesurer le débit et les besoins en eau de leurs parcelles, et de cefait gaspillaient l’eau au détriment des usagers en aval de leurs parcelles.

L’évolution du type des interventions menées par la CE à Madagascar va dans le sens d’une meilleureviabilité technologique. Les projets d’aménagement hydroagricole privilégient maintenant des techniquessimples et adaptées aux besoins des bénéficiaires. Les activités au niveau de la structuration et del’organisation des bénéficiaires contribuent à l’appropriation et à la compréhension par ces derniers deleur développement et du développement de leur région et pays. Mais un effort est encore nécessaire auniveau de la vulgarisation/formation pour la bonne utilisation des infrastructures créées.

12.5 VIABILITE LIEE A L’ENVIRONNEMENT

La contribution de la CE à la protection de l’environnement est un des thèmes transversaux traité par laprésente évaluation et est abordée au point 15.4.

12.6 CAPACITES INSTITUTIONNELLES ET DE GESTION (PUBLIC ET PRIVE)

On a abordé précédemment la question des organisations des bénéficiaires en tant que telles. Dans ceparagraphe-ci, on analyse la viabilité sous l’angle des organisations de P/P elle mêmes, et del’organisation des services publics dans lesquels elles s’inscrivent ou avec lesquels elles entrent enrelation.

12.6.1 Récapitulation de la situation présente

Dans le domaine du développement rural, les interventions ont pour la plupart été structurées de par lepassé comme des entités de l’Administration dotées d’une certaine autonomie de gestion et definancement mais fondamentalement responsable devant l’Administration ou un de ses démembrements.On évolue actuellement vers une plus grande participation des organisations de bénéficiaires à la gestionet aux coûts des P/P, ce qui implique leur intégration, à un niveau délibératif, dans les organesd’exécution des P/P. Cela veut dire concrètement que l’Administration n’a (n’aura) plus toute l’autoritémais devient elle aussi un partenaire, d’importance il est vrai, parmi les autres. La proposition de mettreen place des Comités de Pilotage (CDP) qui refléteraient cette nouvelle structure d’organisation de P/P aété faite au chapitre 13.

Dans la plupart des cas aussi, la structure de direction de l’exécution des P/P est un organe transitoirequi ne doit pas avoir de viabilité propre. Son rôle est de mettre en place (on pourrait dire“d’accoucher”) des entités (principalement des organisations de bénéficiaires) qui, quant à elles, devrontêtre viable, et de disparaître en fin de financement du P/P. Par contre, l’Administration doit avoir uneviabilité propre, en tout cas pour les fonctions qui devront perdurer au delà de l’exécution du P/P, qu’ily a lieu de bien distinguer de celles qu’elle devra assurer pendant l’exécution.

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Par le passé, on peut dire d’une façon générale que les interventions de la CE (et de bien d’autresbailleurs de fonds) ont péché (i) par institutionnalisation trop lourde des structures d’exécution, en leurdonnant souvent, de fait tout au moins, un rôle durable dans la viabilité des entités et organisations dontelles devaient “accoucher”, au delà de leur phase de démarrage, (ii) par manque d’appui institutionnel etde gestion en cours de financement à ces structures de direction de P/P, et (iii) par absence d’une phasede “décrochage” progressif en fin de financement conçue explicitement en tant que telle.

Ce déficit d’appui institutionnel et de gestion a contribué à la non performance des projets «d’ancienne»génération. La CE a réagi à cela au début des années 1990 en réorientant certains projets (PPI Sud,DELSO, ...), en accordant une place plus importante aux participants/bénéficiaires dans sesinterventions et aux niveau des ressources humaines170. Mais cet appui a surtout porté sur laréorganisation conceptuelle des P/P et n’a pas pu se traduire suffisamment par après en un appui à lamise en oeuvre des P/P ainsi réformés. Cette faiblesse d’appui à l’exécution est due en partie à lasurcharge du staff de la Délégation (qui fait le maximum de ce qu’il peut en ce domaine compte tenudes contraintes de temps et de moyens, et du temps que prend la simple gestion administrative etcomptable des opérations), et pour une autre partie, aux catégories de financement prévues dans les CF,préétablies par rapport à ces réformes de conception. La proposition de recourir plus systématiquementaux missions de supervision (MSP) pourrait rencontrer cette première difficulté. En ce qui concerne lesmoyens financiers, on peut anticiper que les CF des prochains P/P tiendront compte à l’avenir desbesoins de structurer des organisations de bénéficiaires.

La CE, au travers de la plupart de ses différentes interventions sous revue dans cette évaluation, aapporté un appui aux services centraux et décentralisés de l’Administration intervenant dans les P/Psous la forme d’équipements, de moyens matériels, de dépenses de fonctionnement et de recrutementéventuel de personnel temporaire, nécessaires pendant la période d’exécution du P/P. Elle ne s’est pasadressée, jusqu’à présent, à la définition du rôle de l’Administration une fois l’exécution du P/P terminé,ni a fortiori à l’explicitation des moyens nécessaires pour que l’Administration (ou ses démembrementslocaux) puisse assurer ce rôle (non défini) après le P/P . Cependant, comme on l’a vu, l’axe“Restructuration des Services Publics” du PADR entreprend d’étudier et d’améliorer ce problème desservices publics en tant que tel171.

L’appui de la CE aux Collectivités Territoriales Décentralisées (CTD), du fait de la jeunesse de cesdernière, est marginal. Le projet des Abattoirs nationaux s’est adressé à des municipalités commepartenaire et le projet Abattoirs Secondaires prévoit d’équiper 5 communes d’abattoirs. Mais si ceprojet prévoit une intervention au niveau de la gestion technico-économique des abattoirs par dessociétés privées qui passeraient un contrat de location-gérance avec les municipalités, propriétaires desabattoirs, il n’entreprend aucune action au niveau des municipalités pour garantir et protéger lepatrimoine créé et s’assurer de la bonne gestion des abattoirs. Seuls les vétérinaires responsables ducontrôle sanitaire ont été formés.

170 Voir le point 13.6 pour les ressources humaines et la formation.171 Voir Chapitre 2, para 2.3.4

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12.6.2 Orientations et Recommandations

La structure d’exécution des P/P dans le domaine du développement rural doit être conçue comme unestructure provisoire et transitoire, qui ne doit pas être viable en tant que telle au delà de la périoded’exécution du P/P (correspondant généralement à la (ou aux) période(s) de financement par lesbailleurs de fonds) mais qui doit, pendant cette période, oeuvrer de telle sorte que se mettent en placedes organisations viables de trois types:

1°) des organisations “libres” de bénéficiaires, réunissant des opérateurs qui s’associent librementet volontairement pour atteindre collectivement des objectifs de type privé commel’approvisionnement en intrants, la commercialisation, l’épargne-crédit, etc., et qui peuventavoir des formes juridiques diverses (coopératives, GIE, entreprises privées, etc.);

2°) des organisations “obligées”, réunissant les opérateurs qui doivent gérer et utilisercollectivement certains biens publics communs comme l’eau, le territoire, les pistes et routes, lesressources naturelles, etc. Ces activités impliquent, de par leur nature de gestion du biencommun à des fins collectives, une autorité légale qui a, de par son statut et de par la législation,(i) un certain pouvoir de taxation qui permet, éventuellement avec l’aide de l’Etat, de supporterles charges qui découlent de ses fonctions, et (ii) le pouvoir d’imposer à tous les dispositionsnécessaires à cette gestion et utilisation commune, et qui assure aussi que tous les opérateurspotentiels ont accès au bien public commun ainsi géré. C’est, de par leur nature, la fonction desCTD de remplir ce rôle. Il apparaît donc que les P/P, plutôt que de mettre chaque fois sur pieddes organisations “ad hoc”, doivent dorénavant recourir aux CTD pour ce type d’organisation(voir ci-après);

3°) l’Administration, en général, ou ses démembrements locaux décentralisés, de telle sorte qu’ellesoit à même de remplir ses fonctions, à bien préciser, non seulement pendant la périoded’exécution du P/P mais aussi par après.

Par rapport aux CTD, et principalement les Communes qui existent déjà, étant donné le rôled’opérateur , sinon même d’initiateur, de projets de développement d’intérêt public que leur donne laloi172, les bailleurs de fonds, et notamment la CE, pourrait avoir deux approches non-exclusives l’une del’autre:

1°) un appui direct à ces entités en tant que telles, ou à un certains nombres d’entre elles dans lesrégions de concentration de la CE par exemple, de telle sorte qu’elles deviennent capables deremplir les missions qui leur sont dévolues dans leur ensemble.Cet appui institutionnel pourrait comprendre (i) des composantes matérielles (constructions delocaux, équipement de bureaux, moyens de déplacement, etc..), (ii) des composantes de mise enplace des procédures de fonctionnement des organes constitutifs des CTD et de leur administration,(iii) de mise en place des procédures financières tant pour la perception des taxes locales que pourl’élaboration, la gestion et le contrôle des budgets, (iv) de l’aménagement du territoire, et (v) deformulation et de suivi de projets de développement d’intérêt public;

2°) un appui uniquement à la fonction de développement (appui n° (v) ci-dessus) dans le cadre de P/Pqui seraient entrepris sur le territoires de ces CTD de telle sorte qu’elles puissent y prendre encharge les aspects d’“organisations de bénéficiaires obligées” que comprendraient ces P/P.

172 Voir Chapitre 3, para 3.2.1

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Etant donné l’importance des CTD pour la structuration démocratique de Madagascar, et étant donnépar ailleurs la très grande tradition de pouvoirs décentralisés dans de nombreux pays européens, ilsemble bien que la CE ait à la fois une vocation et un avantage comparatif pour aider Madagascar dansla mise en place et le développement des CTD qui font partie intégrante de son projet d’organisationpolitique et administrative démocratique.

12.7 AUTRES FACTEURS ASSURANT LA VIABILITE

Le foncier est une des contraintes pour le développement de l’agriculture à Madagascar. Les différentesévaluations spécifiques ont souligné les entraves qu’il peut constituer pour l’atteinte des objectifsspécifiques des projets financés par la CE. En effet, la non sécurisation foncière, le métayage, lalocation de terre ne sont pas favorables à l’investissement et à l’amélioration des facteurs productifs(terre, aménagements hydro-agricoles, ...). La contribution de la CE à l’évolution du foncier est traitéeau point 13.3.

Enfin, la viabilité de toute intervention est fonction de son intégration dans une politique et une stratégieglobale. Il a été montré que si les interventions en général sont pertinentes parce que les activités et lesobjectifs des projets répondent aux problèmes à résoudre, les projets ne font pas partie d’une stratégiesectorielle ou de filière. Les intervenants en amont ou en aval ne sont pas suffisamment pris en compte,leurs rôles et l’impact du projet sur leur vie économique et sociale ne sont que trop rarement considérés.Et ce n’est qu’à posteriori, que l’absence d’un chaînon entre les activités et résultats des projets et lesacteurs/activités en amont ou en aval de la filière ou du secteur est observée. Cette observation arrivemalheureusement souvent trop tard pour autoriser des actions correctives.

Comme on l’a vu, la démarche du PADR, dans son axe de “Régionalisation du développement rural”s’adresse directement à cette problématique d’ensemble.

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CHAPITRE 13: CONTRIBUTION DE LA COOPERATION DE LA

COMMISSION EUROPEENNE A L’EVOLUTION DES

THEMES TRANSVERSAUX

13.1 LE PROCESSUS DE GESTION DE LA COOPERATION , LE DIALOGUE

POLITIQUE , LES ROLES DE L’ADMINISTRATION , DE LA COMMISSION , DES

AUTRES INTERVENANTS ET L’ORGANISATION DES PROJETS

A posteriori et en mettant en perspective les préparations, les mises en oeuvre des projets, leurs résultatset les élaborations des politiques sectorielles du gouvernement et de la CE, il apparaît que la coopérationa souffert à certains moments d’un manque de dialogue continu entre les deux parties. En effet, il sembleà la lecture des différents PIN, que la CE soutient les efforts et les politiques du Gouvernement dans ledomaine agricole et du développement rural, mais ne participe pas et n’utilise pas cet exercice pourinnover et collaborer avec le Gouvernement pour la définition de nouvelles politiques, par exemple auniveau de l’élaboration de la PDR173. Les politiques nationales fondamentales reprises dernièrement dansla PDR et le DCPE ont été conçues avec, semble-t-il, une assez faible participation de la CE. Celle-cicontribue au processus de développement de Madagascar au travers de ses projets mais relativementpeu au niveau conceptuel des politiques et stratégies de développement à mettre en oeuvre. On a vu aussique cette façon de faire est en train de changer au niveau du PADR. Mais jusqu’au PADR, c’étaient lesdifficultés rencontrées par les projets pour mettre en oeuvre les interventions de la CE qui ont faitprogresser la CE dans ses stratégies de développement et l’ont fait contribuer au processus de réflexionet d’élaboration des politiques.

Les évaluations spécifiques174 ont mis en exergue que les projets sous revue ne sont pas ou peu intégrésdans une politique et une analyse de filière. On aura cependant noté que cette façon de faire a changédans le cadre des projets STABEX et SAL175. Si les interventions des projets sont pertinentes, les projetssont souvent indépendants les uns des autres et ne semblent pas être la traduction de la mise en oeuvred’une stratégie sectorielle cohérente et continue à l’échelle de la filière et/ou du secteur, et dans le temps.Les projets, s’ils profitent dans une certaine mesure de l’expérience de leurs prédécesseurs, nebénéficient par contre que très peu de l’expérience de leurs contemporains.

Les projets en général ont souffert au niveau de leur préparation. Outre l’absence de l’approcheparticipative dans bon nombre d’entre eux (voir point 13.2), les préparations étaient trop succinctes, nedéterminaient pas d’indicateurs objectivement vérifiables ni de calendriers précis pour la mise en oeuvredes différentes interventions. Dans le cas de projets aboutissant à la réalisation ou à la réhabilitationd’infrastructures, le calcul des Taux de Rentabilité Interne (TRI) Financière et Economique étaitsouvent basé sur des hypothèses trop optimistes, qui ont amené à préjuger de leur viabilité.

Dans certains cas, le montage institutionnel des projets manque de rigueur. L’identification desfonctions et des responsabilités du Maître d’Ouvrage, du Maître d’Oeuvre, de l’Agence d’exécution etdu bailleur n’est pas toujours claire. La bonne exécution des projets a été handicapée par le manque desuivi de la part de la CE et de l’Administration. Peu de projets ont reçu la visite de missions desupervision, instrument quasi inexistant dans les procédures de la CE. Certains ont eu la chance d’êtreévalués à mi parcours et ont pu être réorientés dans leurs actions afin d’atteindre leurs objectifsspécifiques. Peu de projets possèdent un système de suivi propre et un système comptable propre, endehors de la justification des avances reçues. L’absence de comité de suivi et de pilotage est regrettable,

173 Voir Chapitre 2, para 2.3.1 et 2.3.2174 On se référa aux évaluations spécifiques concernant la filière viande et les projets d’aménagement hydroagricole,

ou aux points 6.11.1 et 7.11.1 du présent rapport pour plus de détails.175 Voir Chapitre 2, para 2.5.3 et 2.5.4

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ils aurait pu pallier aux difficultés techniques et administratives rencontrées par les projets et permettredes prises de décision plus rapides, mieux coordonnées et plus cohérentes.

En effet, l’exécution des interventions des projets est tributaire premièrement de leur inscription dans lesDevis-Programmes, de l’approbation de ceux-ci et de l’ouverture de la ligne de crédit. Ensuite, si cesprojets requièrent l’intervention d’achat de matériel ou de services, des procédures d’instruction,d’appels d’offre, d’approbation, d’adjudication et de notification sont nécessaires. Toutes cesprocédures, qui demandent l’intervention de plusieurs intervenants ont des parcours sinueux et génèrentdes délais et retards qui à l’échelle de temps des projets sont importants et non négligeables176.

Il faut cependant souligner que les services de la Délégation et de l’Administration centrale (unitéstechniques de la DG8) font un effort remarquable depuis plusieurs années pour pallier à ces déficiences,qui sont pour la plupart d’ordre administratif, procédurier et méthodologique.

13.2 LE ROLE ET L’ORGANISATION DES BENEFICIAIRES

L’adoption de l’approche participative dans la conception et la mise en oeuvre des projets de la CE estassez récente et date du début des années 1990. Auparavant, l’approche de la CE, comme celles desautres bailleurs de fonds, rencontrant également en cela les façons de faire des gouvernements del’époque, était tournée en premier lieu vers la réalisation d’infrastructures physiques. La structurationdu monde rural et son organisation n’étaient pas ou très peu envisagées. Les bénéficiaires n’étaient pasconsidérés comme des acteurs du développement. Dans certains cas, comme dans le projet de mise envaleur de la cuvette d’Andapa, ils n’étaient même pas identifiés. Il va alors de soi, que leurs besoins etleurs aspirations étaient complètement ignorés. Cette non prise en considération, et en conséquencel’absence de la recherche de résultats, d’activités et de moyens à cet effet, a conduit bon nombre deprojets à l’échec.

Cette constatation a induit les bailleurs de fonds et les gouvernements des pays - cette évolution n’estpas propre à Madagascar mais s’est appliquée à la plupart des pays aidés - à repenser leur politique dedéveloppement et à la recentrer sur les populations et les bénéficiaires de leurs actions. En effet, la luttecontre la pauvreté et la sécurité alimentaire qui font parties des priorités des politiques dedéveloppement, notamment à Madagascar, visent directement les individus et reposent sur leurdynamisme propre comme facteur clef.

L’évolution de la CE dans la structuration du monde rural et son organisation a été progressive. Le PINrelatif au 7ème F.E.D. introduit comme action et intervention de la CE dans le secteur de concentrationdu développement rural, «l’appui aux organisations paysannes au secteur privé et déploiement del’instrument de la coopération décentralisée, y compris les ONG, visant la création d’emploi rural nonagricole». L’approche participative dans la mise en oeuvre a été intégrée dans les projets dans les années1993-1994 après qu’ils aient été réorientés (cfr. projet DELSO, PPI-Sud et Nord). L’introduction pourla première fois à Madagascar de l’approche participative dans la phase de conception de projets a étéfaite à la même époque pour la préparation du projet Relance du Sud. Cette préparation a débouché à samise en oeuvre en juin 1994.

176 Voir aussi Chapitre 11, para 11.3.1; 11.3.2 et 11.3.3

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Aujourd’hui, la CE intervient dans la structuration du monde rural et l’organisation des bénéficiaires enutilisant deux modèles différents. Le premier est lié aux projets d’anciennes générations qui ont leurspropres objectifs spécifiques et dont l’organisation des bénéficiaires et la structuration du monde ruraln’est qu’un moyen pour les atteindre (les projets DELSO, PPI Nord et Sud pour la formation des AUEet même, dans une certaine mesure, le projet Relance du Sud). Le deuxième modèle, souvent dénommée«l’approche rénovée», est basé sur des interventions dont le résultat attendu est la structuration dumonde rural et son organisation. Dans les faits, cette approche s’est traduite par l’aide de la CE, auxOrganisations Professionnelles Agricoles et au niveau de la structuration du système financier auxCECAM/URCECAM et à Vola Mahasoa.

Si on peut regretter que par le passé, la CE ne possédait pas de politique claire, ni de stratégies biendéfinies pour la structuration du monde rural, le PIN relatif au 8ème F.E.D. donne des orientations quisont plus qu’indicatives. En effet, «le Programme vise à appuyer les efforts entrepris durant cesdernières années, vers un développement participatif et durable, afin de rétablir la sécurité alimentaire,et impliquer davantage les producteurs et productrices dans l’économie de marché, en se dégageant luimême des activités de production»177. De plus, deux des trois objectifs qui seront poursuivis par le 8èmeF.E.D. dans le domaine de concentration du développement rural seront la structuration du monde ruralet l’appui aux organisations professionnelles et interprofessionnelles de certaines filières à l’exportation.La contribution à la structuration du monde rural sera réalisée «par l’organisation professionnelle desproducteurs et productrices, le soutien au développement du crédit rural, l’aménagement et l’équipementde l’espace rural, l’appui aux filières les plus intéressantes pour la sécurité alimentaire et le marché».

Certaines des composantes des programmes Nord, Centre et Sud qui seront financées sous le 8èmeF.E.D. seront entièrement dévolues à l’appui et à la structuration des Organisations Paysannes et crédit,et répondent donc à «l’approche rénovée». Ces interventions participeront à l’émergence de coopérativeset à la constitution de réseau de coopératives agricoles et d’Unions de coopératives. Ces coopérativesassureront un réseau de points d’approvisionnement en intrants agricoles et des opérations d’achat, destockage, de commercialisation et de transformation des produits agricoles des membres. La finalisationpar le Gouvernement d’une législation cohérente et complète relative aux coopératives, en cours audébut 1998, est donc une condition critique de toute cette approche.

L’évolution de la politique de la CE dans le domaine de l’agriculture et du développement rural font quela CE devient un acteur actif au niveau de la structuration du monde rural et de l’organisation desbénéficiaires. Son action aujourd’hui est déjà perceptible, ses prochaines interventions financées sous le8ème F.E.D. accentueront sa contribution au rôle des bénéficiaires dans leur développement et à leurorganisation.

13.3 LES ASPECTS FONCIERS

Jusqu’à l’élaboration du PIN relatif au 8ème F.E.D., le F.E.D. comme tel (à l’encontre de STABEX etSAL, voir ci-après) n’était pas impliqué dans la préparation et la mise en oeuvre de la politiquefoncière. Les PIN relatifs au 6ème et 7ème F.E.D. mentionnaient les obligations et engagements duGouvernement en matière de sécurisation foncière, mais n’intégraient aucune intervention de la CE dansce domaine. Mais ceci a déjà aussi changé comme le montre certaines interventions financées parSTABEX ou sur fonds de contre-valeur CE (Par exemple: GELOSE).

177 Souligné par les rédacteurs du présent rapport.

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L’identification du problème foncier comme obstacle à la réalisation des objectifs spécifiques des projetset à l’objectif global de sécurité alimentaire par la CE dans son document cadre de la Coopération avecMadagascar pour le 8ème F.E.D., l’a menée à poursuivre comme objectif spécifique de ce nouveau PIN,avec la mise en oeuvre de programmes de sécurisation foncière, l’appui institutionnel auxadministrations concernées par le domaine foncier et du cadastre.

En effet, dans le cadre du programme STABEX 96/97, l’utilisation de ces fonds permettront à laDirection des Domaines du Ministère de l’aménagement du territoire et des villes d’appliquer la«procédure d’immatriculation collective» au périmètre irrigué de Tahèze (1.600 ha). Cette procédure aété testée sous financement de la CFD, autour du périmètre du lac Alaotra. Si la procédured’immatriculation collective est réalisée au nom de la collectivité décentralisée, elle doit conduire aumorcellement ultérieur et à la délivrance de titres individuels au bénéfice de chacun des exploitants.L’application de cette procédure au périmètre de la Tahèze permettra de tester en grandeur réelle,l’adéquation d’une telle procédure aux objectifs de sécurisation foncière.

La sécurisation foncière à Madagascar est donc devenue une des priorités de l’action de la CommissionEuropéenne. La contribution de cette dernière à son développement devrait aller en grandissant.

13.4 L’ENVIRONNEMENT

Depuis Lomé III, la Commission Européenne intègre l’environnement comme thème transversal à sesinterventions à Madagascar. Ses actions «s’attacheront à promouvoir ... la protection de l’environnement(protection des bassins versants, lutte anti-érosive, économie de bois de feu...)»178. «Les programmes dedéveloppement rural dans les régions de concentration seront conçus comme des grappes d’actionscomprenant plusieurs secteurs et thèmes, comme ... l’environnement ...»179. Une évolution au niveau dela prise de conscience de l’action des interventions financées par la CE sur l’environnement s’estréalisée en même temps que le développement du Plan d’Action Environnemental défini par leGouvernement malgache aidé par la Communauté des bailleurs de fonds180.

Cette évolution a été progressive et peut être schématisée suivant les étapes suivantes:

1. Inaction: le projet de mise en valeur de la cuvette d’Andapa peut être une illustration de la non priseen compte dans les années 1970 et début des années 1980 de l’environnement dans les interventionsde la CE. Il a eu des conséquences importantes au niveau environnemental qui n’avaient pas étéestimées lors de sa préparation. Aucune action n’a été prévue ni mise en oeuvre pour atténuer lesimpacts négatifs du projet sur l’environnement;

2. Prise en compte des impacts possibles des projets sur l’environnement: depuis Lomé III, les projetsen général, dans leur préparation ont tenu compte des effets éventuels qu’ils pourraient avoir surl’environnement et ont tenté de les limiter;

3. Actions concrètes en matière d’environnement: ce n’est qu’à la fin du 7ème F.E.D. et début du8ème F.E.D., que les projets intègrent des interventions de protection de l’environnement. Le projetPPI-Sud devait par exemple créer des pépinières d’arbres fruitiers et d’essence de reboisement, leprojet Relance du Sud met en oeuvre la plantation de brise-vent et la protection de bassins versants.Le projet des abattoirs secondaires tient également compte des nouvelles directives en matière deprotection de l’environnement et notamment pour le respect des normes de rejet des eaux usées.

178 Programme Indicatif de la Coopération financière et technique dans le cadre de la III° Convention de Lomé entre

la République Démocratique de Madagascar et la Communauté Economique Européenne.179 Cadre de la Coopération entre la république Démocratique de Madagascar et la Communauté Economique

Européenne au titre de la convention de Lomé IV, Programme Indicatif National.180 Voir Chapitre 4 Para 4.10

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Cependant, si les interventions de la Commission Européenne réservent une place de plus en plusimportante à l’environnement, les structures de projets n’ont pas la capacité de pouvoir traiter desproblèmes de l’environnement dans leur entièreté. En effet, la protection et la gestion de l’environnementest complexe et dépasse toujours le cadre des projets. L’exemple des PPI illustre cet état de fait: les PPIsubissent les effets de la détérioration de l’équilibre hydrologique des bassins versants, mais n’ont ni lesmoyens d’agir au niveau du mode d’exploitation des versants, ni les moyens de peser sur les populationsqui les exploitent. Les bénéficiaires des projets comprennent en général l’enjeu de la sauvegarde del’environnement et de la protection des ressources naturelles, mais les interventions ne doivent pastravailler seulement à l’échelle des individus, mais également à celle des communautés et des populationsde la région accueillant les projets.

Dans le cadre particulier, mais important, des projets d’irrigation, qui sont demandeurs de protectiondes bassins versants les environnant, il est sans doute important de souligner que les interventionsnécessaires pour la protection des bassins versants doivent en général être conçues comme desinterventions distinctes des projets d’irrigation. Même si les bénéficiaires des deux types d’interventionse confondent dans une certaine mesure et à des degrés divers dans chaque cas, les P/P de protection desbassins versants demandent des compétences, des modes d’intervention et d’exécution différents de ceuxdes projets d’irrigation. On recommande donc que les projets d’irrigation soient, partout où c’estnécessaire, couplés avec des interventions sur leurs bassins versants mais ce doivent être desinterventions coordonnées mais distinctes.

L’action de la CE en matière d’environnement est donc aujourd’hui essentiellement préventive, dans lesens où les impacts des projets sur l’environnement sont estimés et que des mesures sont prises pour leslimiter. Dans certains cas, des projets comportent des composantes actives de protection del’environnement, mais ces composantes sont encore peu nombreuses. Ajoutons que la CE ne participepas directement au Programme Environnemental, appuyé il est vrai par d’autres bailleurs de fonds, etlaisse à ceux-ci le soin de financer les projets qui le composent. Cependant, il faut tout de même mettreen évidence l’engagement de plus en plus net, même si pour certains il peut être juger comme lent, de laCE dans la protection de l’environnement. Le PIN relatif au 8ème F.E.D. souligne l’importance de«l’objectif transversal du respect de l’environnement» dans les différents programmes qu’il comportera.La CE pourrait aussi mettre en oeuvre des actions plus concrètes puisque des composantes desprogrammes dans le Centre et le Sud pourraient être entièrement dédicacées à la protection del’environnement181.

13.5 LE FINANCEMENT RURAL (L’EPARGNE ET LE CREDIT)

La diversité du mode des interventions en matière de financement rural des différents projets évaluéstraduisent l’absence d’une stratégie claire de la CE pour le développement du financement rural. Lesanciens projets dont la conception s’inspire du modèle de développement utilisé dans les années 1960 et1970, incluent une composante crédit dont l’objectif n’était pas l’émergence d’un système financierdurable et autonome, mais l’atteinte des objectifs techniques non financiers des composantesproductives du projet au travers de financements, qualifiés de crédit, d’investissements en matériels ouinfrastructures agricoles. Comme on l’a vu dans le Rapport EARTH, trop souvent des besoins definancements ont été confondus avec des besoins de crédit, sans trop d’analyse de la viabilitééconomique, monétaire et organisationnelle des systèmes “de crédit” utilisés. L’échec de cette approcheet l’incapacité des structures des projets à gérer une ligne de crédit ont conduit les projets à sous-traitercette composante à des organismes spécialisés, et les services de la CE, en particulier la Délégation, àrevoir ses modes d’intervention dans le domaine.

181 Mission d’appui à la formulation de deux programmes de Développement Rural à Madagascar pour le 8ème

F.E.D., 1er rapport: Pré-identification des composantes, Agriconsulting S.P.A., Septembre 1997

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C’est ainsi qu’a été initialisée au début de la décennie 1990 l’aide de la CE à l’émergence d’un systèmefinancier rural au travers de l’action d’organismes tels le CIDR et FERT. EARTH parle «d’uneapproche rénovée” (produit d’un nouveau consensus) incarnée dans les interventions de soutien de la CEà Madagascar aux Organisations Professionnelles Agricoles (OPA), aux CECAM/URCECAMsoutenues par l’ONG FERT et à Vola Mahasoa (institution de microfinance non mutualiste) soutenuepar l’ONG CIDR, où les OPA et la finance sont vues comme des nécessités structurelles et doncdurables qui impliquent l’usage d’institutions (notamment microfinancières) décentralisées, rentables ets’inscrivant dans la durée».

Cette approche qui demande encore des améliorations182 servira l’objectif d’appui aux systèmesd’épargne et de crédit rural du secteur de concentration du développement rural du PIN relatif au 8èmeFED.

Les interventions de la CE en matière de finances rurales, alors qu’elles étaient, il y a encore peu, endécalage par rapport au contexte national et aux pratiques les plus innovantes, sont en voie decontribuer significativement à l’organisation et à la mise en place de systèmes de crédit et d’épargnerurale à Madagascar. En effet, grâce notamment aux financements de la CE, le réseau deCECAM/URCECAM, qui demande, il est vrai, les mesures de consolidation explicitées au Chapitre 9,est aujourd’hui le plus grand réseau d’épargne et de crédit rural du pays. Les interventions prévues sousle 8ème F.E.D. devrait le consolider ainsi que contribuer à l’essor de CIDR/Vola Mahasoa.

13.6 LES RESSOURCES HUMAINES

Les projets évalués souffrent d’un manque de ressources humaines adaptés aux interventions à mettre enoeuvre. Ces problèmes sont dus soit aux difficultés d’embauches de personnels compétents, soit aumanque de compétence des cadres et employés des projets, ainsi que des fonctionnaires des services del’Etat (Génie Rural, ...) travaillant directement ou indirectement avec les projets. Le manque decompétence peut être au niveau technique, mais aussi au niveau de la gestion, et surtout au niveau del’animation rurale. Ces problèmes découlent des faibles niveaux de rémunération des cadres, desconditions de vie difficiles dans les zones de projet, et de l’absence de formation orientée vers la gestionde projets en milieu rural.

La CE a réagi a cet état de fait en créant en 1993 une cellule de formation et un projet appelé Formfed.Cette cellule est chargée d’aider à la conception, la mise en oeuvre et le suivi des programmes deformation FED. La cellule a ainsi contribué à la conception de trois projets dans les secteurs desinfrastructures économiques, du développement rural et du secteur du tourisme. Les bénéficiaires etacteurs principaux de ces projets sont des responsables des institutions publiques et privées, desassociations ou groupements de producteurs ou d’entrepreneurs, des organisations nongouvernementales, qui envisagent de définir et de promouvoir la formation des ressources humainesdans les secteurs d’intervention de la CE.

Plus spécifiquement, depuis 1995, la CE finance un projet appelé FORMAGRI, qui est un Programmede Formation pour le Développement Rural, mis en oeuvre par l’ONG FERT183. La première année duprojet a permis de mettre en évidence les besoins en formation des organisations professionnellesagricoles. La deuxième phase du projet apporte un appui direct par des formations dispensées auxresponsables et membres des organisations paysannes et un appui indirect par des formationsspécifiques données aux techniciens des structures d’appui. Ces formations portent soit sur desquestions très concrètes, techniques ou technico-économiques, soit sur des questions de gestion, soit surl’organisation professionnelle des agriculteurs. Le projet agit aussi sur l’organisation en réseau des 182 Voir point 6.11.5 et Chapitre 9183 L’ONG FERT a également participé au financement de la première phase du projet.

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différents organismes offreurs et demandeurs de formation afin de permettre la divulgationd’informations et la diffusion des expériences.

La formation est devenu une composante importante de l’action de la CE, qui est actuellement l’un desacteurs principaux dans le domaine, avec la Banque Mondiale et la Coopération Française. De par sesrécentes actions, la CE contribue donc à l’amélioration de la formation et en particulier de la formationagricole à Madagascar.

13.7 LA VULGARISATION AGRICOLE

La Banque Mondiale a pris le leadership parmi les bailleurs de fonds dans le domaine de lavulgarisation agricole avec d’abord le Projet Pilote suivi du Programme National de VulgarisationAgricole (PNVA)184. Les interventions de la CE en la matière étaient soit antérieures au PNVA, soitponctuelles, éparses et cantonnées dans des domaines où le PNVA n’agit pas. En règle général, lesprogrammes et projets en cours de la CE ont souffert et souffrent d’un manque de vulgarisation agricoledu fait des difficultés rencontrées par le PNVA pour la mise en oeuvre de ses actions. Ces difficultéssont dues en bonne partie au déficit en ressources humaines. A l’heure actuelle, seulement 1.800 des3.200 agents vulgarisateurs de base ont été recrutés. D’autres part, les thèmes vulgarisés par le PNVAne répondent pas nécessairement aux besoins des bénéficiaires des projets et programmes de la CEnotamment pour ceux qui demandent une vulgarisation spécifique dans le cadre d’une filière à finalitécommerciale interne ou d’exportation. Notons cependant, que afin de mieux répondre aux besoins desbénéficiaires, le PNVA a été restructuré en 1996; dans sa conception, sinon dans les moyens humainsdont il dispose, il vise à intégrer maintenant l’appui aux organisations paysannes (appui socio-organisationnel et l’approvisionnement en semences et plants de qualité).

Des carences ont donc été observées au niveau des projets évalués et financés par la CE. Le risque defaire double emploi avec le PNVA a certainement orienté le choix de la CE à ne pas investir dans lavulgarisation agricole. Cependant, la CE a surestimé la capacité de réponse du PNVA aux besoins desbénéficiaires supportés par la CE. A posteriori, il semble bien que la CE aurait du se ménager unepossibilité d’intervention au niveau de ses projets de manière ad hoc afin de combler le déficitaujourd’hui observé en matière de vulgarisation, notamment de vulgarisation hydro-agricole. Sur leterrain et au niveau central, il y a relativement peu de collaboration entre les services du PNVA d’unepart, et la CE et les programmes et projets qu’elle finance d’autre part, situation qui s’avère vraieégalement dans les projets bénéficiant de l’aide d’autres bailleurs de fonds, y compris de la Banquemondiale qui finance le PNVA. La contribution de la CE à l’évolution de la vulgarisation agricole estdonc marginale, alors que la diversité des programmes et projets qu’elle finance permet d’identifier lesbesoins en vulgarisation et pourrait contribuer à l’élaboration de stratégie de vulgarisation aux niveauxsectoriel et national.

Comme on l’a dit dans la discussion des problèmes à résoudre au Chapitre 4, l’organisation actuelle dela vulgarisation agricole ne lui permet pas d’atteindre les résultats attendus malgré le coût importantqu’elle représente. Une telle situation ne peut pas perdurer et il est nécessaire de s’y adresser sous unnouvel angle, en prenant la situation présente comme un acquis.

184 Voir Chapitre 4, para 4.9 et Chapitre 2, para 2.7.1

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L’approche recommandée se base sur les orientations et recommandations proposées au Chapitre 4 etque l’on peut résumer comme suit:

(i) reconnaître que la vulgarisation agricole vis-à-vis des petits producteurs vivant enautoconsommation est une fonction pérenne des pouvoirs publics et donc de l’Etat, parce qu’elleest constitutive de la sécurité alimentaire d’une très large partie de la population rapidementcroissante et qu’elle ne peut pas être autofinancée par ces petits producteurs;

(ii) la mise en oeuvre de cette vulgarisation de base doit se faire le plus possible au travers des CTDles plus proches des bénéficiaires, c’est-à-dire essentiellement les Communes, les vulgarisateursagricoles et certains des échelons de la structure actuelle de vulgarisation devenant agents de cesCommunes; le système centralisé actuel du PNVA doit donc être revu pour s’intégrer nonseulement dans la déconcentration mais aussi dans la décentralisation;

(iii) des vulgarisations spécifiques, s’adressant à des productions commercialisables sur le marchéinterne et à l’exportation, qui demandent des formations particulières et des spécialisations,doivent pouvoir être organisées par des entités de type privatif qui pourront prendreprogressivement en charge les coûts de cette vulgarisation au travers des recettes desproduction qui en sont l’objet. Le démarrage de ces vulgarisations spécifiques peut requérir uneaide de l’Etat et des bailleurs de fonds; elles doivent être organisées dès le départ de telle sortequ’elles puissent devenir autonomes;

(iv) les deux types de vulgarisation devront cohabiter et se coordonner; dans le secteur de lavulgarisation agricole comme partout ailleurs, l’Etat et le législateur doivent continuer d’assurerles fonctions pérennes de l’Etat dans le domaine législatif et de l’application des lois.

Dans la situation présente, où le système national du PNVA doit évoluer, il serait sans doute nécessaireque la CE s’implique plus profondément dans la problématique de la vulgarisation. Cette implicationpourrait commencer par la proposition de mener, conjointement avec la Banque mondiale, une étudecomplète sur la question de la vulgarisation agricole ayant pour but de déboucher sur les propositionsqui permettraient de mettre en oeuvre le schéma du système de vulgarisation agricole esquissé ci-dessus.

Etant donné en effet l’implication forte de la Banque mondiale dans le système actuel et sa grandeexpérience dans le domaine, étant donné aussi le poids de la BM dans ce secteur à Madagascar et lasituation de fait, étant donné aussi le besoin de contrebalancer dans une certaine mesure le poids de lastructure actuelle du PNVA, il semble que la CE soit le bailleur de fonds le mieux placé pour mener,conjointement avec la Banque mondiale, un tel exercice.

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13.8 LES QUESTIONS LIEES AU GENRE185

Madagascar a été retenu pays prioritaire pour la sous-région Océan Indien pour la mise en oeuvre de larésolution du Conseil sur les questions de genre, conformément à la nouvelle stratégie de la DG8. Cettedécision suivait l’adoption de décembre 1995 par le Conseil de la Commission Européenne de larésolution relative à l’intégration des questions de genre dans la Coopération au Développement.

Afin de mieux cerner la contribution de la CE à l’intégration de l’approche « Genre Et Développement »(GDE), il est nécessaire de dresser un état de la situation de la femme à Madagascar et de la politiquenationale en la matière.

L’importance du rôle de la femme dans la société malgache est grandissant à plusieurs titres. Cettetendance se retrouve au niveau des places importantes occupées par des femmes (le nombre de femmesdans le nouveau gouvernement est de 5), mais également au niveau du nombre de ménages dirigés parune femme186. 23,5 % des ménages étaient en 1993 dirigés par une femme contre 15,5 % en 1975. Lapauvreté semble toucher de manière indifférenciée les hommes et les femmes.

Le statut de la femme à Madagascar n’est pas uniforme. Il varie géographiquement, dépendessentiellement de l’origine ethnique et de l’habitat (rural versus urbain). En termes de genre, la sociétémalgache est beaucoup moins égalitaire qu’elle ne le laisse paraître. Si il y a égalité de droits dans laconstitution malgache, c’est souvent le droit coutumier qui prévaut en milieu rural privilégiant lesintérêts de l’homme par rapport à ceux de la femme. Les sociétés traditionnelles sont dirigées par lesaînés mâles. Le partage de décisions au sein des ménages est très variable selon les sociétés. En milieurural de manière générale, la femme ne gère que les dépenses courantes, tandis que les décisions dedépenses d’investissement sont prises par l’homme.

Le Gouvernement ne possède pas de politique nationale claire ni un programme d’action véritablementopérationnel en matière de genre. C’est la Direction de la Condition Féminine et de l’Enfance (DCFE)du Ministère de la Population et de la Solidarité qui est chargée de déterminer et de mettre en pratiqueles programmes d’activités relatifs à la condition de la femme, de l’enfant et de la famille, d’exercer latutelle des associations et ONG oeuvrant en faveur de la femme et de l’enfance et de collaborer avec lesentités susceptibles de soutenir ces actions. Il existe de nombreuses ONG et associations nationales(environ un millier) qui interviennent dans le domaine. Mais elles sont mal organisées, ont des objectifset un statut mal définis.

Dans ce contexte, il est relativement difficile pour les agences d’aide d’agir et de promouvoir undéveloppement équilibré en terme de genre. Néanmoins, certaines agences dont le PNUD, la GTZ et laCoopération Suisse accordent une priorité importante à cette question. Elles disposent dans leur staff depersonnes ressources dédicacées à cette action. De manière générale, les autres agences intègrentégalement transversalement dans leurs interventions l’approche Genre Et Développement. Il n’y a pasencore de collaboration en dehors du groupe de travail inter-agences des Nations Unies.

Le Programme Indicatif National relatif au 7ème F.E.D. n’intégrait la question de genre qu’au niveaudes actions d’accompagnement, la femme n’était pas reconnue de manière explicite comme acteurproductif, seul son rôle social était retenu. Il s’ensuit que les projets et programmes en cours, dontl’identification a été réalisée pendant le 7ème F.E.D., voire 6ème F.E.D. n’ont intégré que de manière adhoc l’approche GED. Cette intégration a dépendu de la sensibilité des cadres des projets à cette question.

185 Ce paragraphe s’appuie particulièrement sur le rapport intitulé « Intégration des questions de genre dans la

Coopération au Développement CE-ACP - Rapport Madagascar » mai 1997, et sur le fascicule mentionné duRapport EARTH: « Note de synthèse sur la prise en compte des questions de genre dans l’évaluation globale »,juin 1998, tous les deux par Marie Monimart, expert Genre et Développement

186 Ce phénomène de société traduit l’abandon par les pères et conjoints des ménages.

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Le 8ème F.E.D. donne une autre dimension aux questions de genre, la réduction des inégalités entre leshommes et les femmes fait partie de l’objectif général, le terme genre est officiellement adopté, le rôleproductif et économique de la femme est explicitement reconnu. Une personne-ressource en genredevrait être recrutée en 1998 par la Délégation, des sessions de formations seront organisées. Unepremière mission consacrée à l’intégration des questions de genre dans la Coopération auDéveloppement a eu lieu au printemps 1997. Elle a permis de dresser la situation actuelle, et d’initier unappui à la Délégation et aux programmes et projets pour l’intégration des questions de genre. Cettemission sera suivi par d’autres qui auront comme principaux objectifs: la formation des cadres de laDélégation et des programmes et projets, l’identification de personnes-ressources, l’appui à la définitiondes stratégies régionales d’intégration des questions de genre, ...

L’intégration des questions de genre de manière transversale dans la coopération de la CE estrelativement récente. Les services de la Commission à Bruxelles (responsables géographique et dedéveloppement rural, Unité d’Evaluation) et de la Délégation, ainsi que les équipes des programmes etprojets sont convaincus de la nécessité de réduire les inégalités entre les hommes et les femmes etagissent dans ce sens. Des actions concrètes sont prises par certains programmes et projets pour ciblerdavantage les interventions sur les femmes et seront multipliées. Si pour l’instant l’action de laCoopération se situe sur le terrain, une collaboration avec les autres agences est aussi envisagée.

Le fascicule mentionné du rapport EARTH complète l’analyse en passant en revue les aspects genrestels qu’ils résultent de l’ensemble des rapports des missions spécifiques d’une part, et tels qu’ils ont ététraités par ces missions d’autre part. Le constat qui ressort des missions d’évaluation spécifiquesconfirme ce qui est maintenant bien perçu par la CE, : les aspects de genre ont été ignorés dans laplupart des projets passés sous revue et ce n’est que très lentement qu’ils commencent à être saisi dansles nouveaux projets et dans l’action actuelle de la CE.

Preuve de cette lenteur en ressort de la recension, dans ce fascicule, de la façon dont les questions degenre ont été incorporées dans les termes de référence des évaluations spécifiques et de l’évaluationglobale, dans l’absence d’expertise en la matière dans les équipes responsables des évaluations etsurtout de la façon dont ils ont été traités dans les différentes missions.

La Note parle « d’évaluations spécifiques aveugles au genre » en s’expliquant comme suit :« L’expression ‘aveugle au genre ’ peut paraître brutale. Elle se justifie par le fait qu’aucune de cesévaluations spécifiques n’a effectivement intégré cette problématique dans son approche, ni réponduaux cinq tâches assignées par les TDR globaux concernant ce thème, qui a été traité comme un sous-volet additionnel »187. La note déplore particulièrement que la mission spécifique sur la Cuvetted’Andapa n’ait pas mieux exploité les résultats des enquêtes MARP menées pour faire ressortir lesaspects genre qu’elle a du, ou aurait pu, relever. Elle parle « d’une bonne occasion perdue».

Pour le Rapport EARTH (Mission transversale), la Note parle d’« une expertise sensibilisée » et ajouteque : « Ce rapport est le seul (des seize documents revus dans la présente note) qui n’ait pas traité legenre comme volet additionnel » et souligne que dans ce Rapport, les questions relatives au genre ont étéintégrées dans les différentes parties du rapport188.

Du point de vue de l’évaluation globale, la Note mentionnée constate que la présente évaluation globalene donne pas d’informations sur les impacts de l’aide communautaire en matière de genre et n’est pasen mesure d’aider à mesurer l’impact de la prise en compte des questions de genre sur l’efficience et ledurabilité des actions, en reconnaissant qu’elle ne le pouvait sans doute pas.

187 Note mentionnée, p.9188 Idem, p.17

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Partie 4 221

Elle conclut cependant de façon marquée par un peu plus d’espoir en disant que des leçons peuvent êtreapprises : « des approches rénovées, attentives au milieu, montrent qu’il est possible d’intégrer lescatégories défavorisés (femmes, jeunes, pauvres) en tant que cibles du projet et non commecontraintes à la réalisation des objectifs, comme le fait Vola Mahasoa ». Elle relève aussi les progrèsréalisés dans le cadre des différentes organisations dépendant de FERT. « Les changements sont lents,mais ils existent et doivent être accompagnés avec autant de prudence que de ténacité : ilss’inscrivent dans les moyen et long termes » 189.

L’approche genre, poursuit la Note, doit concourir aux mêmes objectifs que les autres interventions dedéveloppement: lutte contre la pauvreté, sécurité alimentaire, valorisation des ressources humaines -masculine et féminine. Les principaux points d’entrée qu’elle pourrait prendre et qui sont doncrecommandés ici, sont :

- la professionnalisation des productrices rurales, et la reconnaissance de leur statut;- la prise de responsabilité des femmes dans des organisations mixtes ou spécifiques, selon les

milieux et la maturité de l’intervention;- la reconnaissance d’une clientèle féminine pour les institutions de la micro-finance, avec

produits et approche clientèle adaptés, suivis et évalués;- la recherche-action intégrant les questions de genre;- l’animation rapprochée et ciblée sur les groupes exclus, avec formation des personnels;- la collecte de données désagrégées et l’identification d’indicateurs pour un système de suivi &

évaluation sensible au genre: à terme les impacts du 8ème F.E.D. devraient être mesurables à ceniveau.

Remarque finale

Ainsi s’achève le Rapport de Synthèse de l’Evaluation globale. Comme d’usage dans un tel rapport, lesrecommandations et conclusions générales sont données en tête de volume.

189 Idem, p.22

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Table des matières

TABLE DES MATIERES

ABREVIATIONS

APERÇU ET CONCLUSIONS GENERALES

RESUME ET CONCLUSIONS

PARTIE I: INTRODUCTION

INTRODUCTION................................................................................................................................. 11. OBJET ET OBJECTIFS DE L’EVALUATION GLOBALE.......................................................................... 12. ORGANISATION ET CADRE CONTRACTUEL DE L’EVALUATION GLOBALE........................................... 13. RESUME DES RESULTATS DE LA PREMIERE PHASE........................................................................... 2

3.1 Objectifs de la Première Phase ........................................................................................................ 23.2 Déroulement de la Première Phase.................................................................................................. 23.3 Limitation du champ d’investigation de l’Evaluation globale .......................................................... 33.4 Résultats de la première Phase ........................................................................................................ 3

4. LA DEUXIEME PHASE DE L’EVALUATION GLOBALE.......................................................................... 54.1 Le déroulement des évaluations spécifiques ..................................................................................... 54.2 Les prestations d’ADE durant la deuxième phase ............................................................................ 64.3 Modifications contractuelles en cours de Phase II ........................................................................... 74.4 Fin de la IIème Phase et troisième Phase......................................................................................... 7

5. APPRECIATION ET COMMENTAIRES SUR LE DEROULEMENT DE L’ETUDE .......................................... 85.1 Durée de l’évaluation globale.......................................................................................................... 85.2 Propositions d’amélioration organisationnelles pour d’éventuelles opérations similaires ................ 95.3 Méthodologie d’évaluation et conception des Termes de Référence ................................................105.4 Exploitation des résultats de l’Evaluation.......................................................................................10

6. PRESENTATION SUCCINCTE ET STRUCTURATION DU RAPPORT DE SYNTHESE .................................11

PARTIE II: CONTEXTE

CHAPITRE 1: CONTEXTE GEOGRAPHIQUE, POLITIQUE, ECONOMIQUE ET SOCIAL.......................131.1 RAPPEL DE LA SITUATION GEOGRAPHIQUE DE MADAGASCAR .......................................................131.2 RAPPEL DU CONTEXTE HISTORIQUE ET POLITIQUE ........................................................................141.3 EVOLUTION SOCIO-ECONOMIQUE DE MADAGASCAR.....................................................................16

1.3.1 Evolution de la politique économique en général.........................................................................161.3.2 Situation démographique et niveau de vie ....................................................................................16

1.4 CARACTERISTIQUES ET EVOLUTION DU SECTEUR AGRICOLE ET DU DEVELOPPEMENT RURAL ........171.4.1 Situation du secteur primaire agricole en général........................................................................171.4.2 Le sous-secteur de la production vivrière.....................................................................................171.4.3 Le secteur de la production animale ............................................................................................191.4.4 Le secteur des cultures industrielles et d’exportation ...................................................................201.4.5 Le financement du monde rural....................................................................................................211.4.6 Les composantes publiques du développement rural: (I) l’eau potable .........................................211.4.7 Les composantes publiques du développement rural: (II) l’énergie ..............................................221.4.8 Les composantes publiques du développement rural: (III) les pistes rurales .................................221.4.9 Les composantes publiques du développement rural: (IV) la santé ...............................................231.4.10 Les composantes publiques du développement rural: (V) l’éducation .........................................23

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Table des matières

CHAPITRE 2: POLITIQUES ECONOMIQUES ET SOCIALES ................................................................252.1 POLITIQUE GLOBALE ET POLITIQUES SECTORIELLES......................................................................25

2.1.1 La mise en place d’une politique d’ajustement structurel .............................................................252.1.2 La politique macro-économique du Document Cadre de Politique économique ...........................26

2.2 LES PRINCIPALES MESURES D’AJUSTEMENT STRUCTUREL ............................................................272.2.1 Le fonctionnement de l’Etat .........................................................................................................272.2.2 La décentralisation ......................................................................................................................282.2.3 Le développement du secteur privé et la privatisation d’entreprises d’Etat ..................................282.2.4 La lutte contre la pauvreté ...........................................................................................................282.2.5 Politique de l’Environnement.......................................................................................................292.2.6 Politique dans le domaine des infrastructures ..............................................................................292.2.7 Politique dans les secteurs économiquement productifs ...............................................................292.2.8 Les premiers résultats de la mise en oeuvre du DCPE..................................................................29

2.3 POLITIQUE AGRICOLE ET DE DEVELOPPEMENT RURAL ..................................................................302.3.1 La Politique pour le Développement rural de février 1994...........................................................302.3.2 Appréciation de la PDR et de ses effets........................................................................................312.3.3 La politique agricole et de développement rural dans le DCPE ...................................................332.3.4 Le Plan d’Action pour le Développement Rural ...........................................................................342.3.5 Appréciation de la politique sectorielle de l’agriculture et du développement rural.....................37

2.4 POLITIQUE FONCIERE ...................................................................................................................382.4.1 Situation actuelle .........................................................................................................................382.4.2 La Politique foncière ...................................................................................................................39

2.5 POLITIQUE D’AIDE DE L’UNION EUROPEENNE .............................................................................402.5.1 L’évolution au cours des conventions de Lomé II, III et IV...........................................................402.5.2 Les orientations du 8ème FED.....................................................................................................432.5.3 Les interventions du STABEX ......................................................................................................442.5.4 Les interventions dans le cadre de la Sécurité et de l’Aide alimentaire (SAL) ..............................45

2.6 POLITIQUES DE LA CE DANS LES DOMAINES AGRICOLE ET DU DEVELOPPEMENT RURAL................482.6.1 Aperçu général ............................................................................................................................48

2.6.2 Les orientations du 8ème FED dans les domaines du secteur agricole et dudéveloppement rural........................................................................................................................49

2.7 POLITIQUES ET INTERVENTIONS DES AUTRES BAILLEURS DE FONDS DANS LES DOMAINES AGRICOLE

ET DU DEVELOPPEMENT RURAL ....................................................................................................502.7.1 La Banque Mondiale...................................................................................................................502.7.2 L’USAID.....................................................................................................................................512.7.3 La Coopération Française et la Caisse Française de Développement .........................................522.7.4 La GTZ ........................................................................................................................................522.7.5 La Coopération Suisse .................................................................................................................522.7.6 Le PNUD.....................................................................................................................................532.7.7 La Banque Africaine de Développement ......................................................................................532.7.8 La FAO........................................................................................................................................532.7.9 Les autres bailleurs de fonds........................................................................................................53

CHAPITRE 3: LES BENEFICIAIRES ET ACTEURS PRINCIPAUX DE LA COOPERATION DE L’UNION

EUROPEENNE AVEC MADAGASCAR...........................................................................553.0 INTRODUCTION............................................................................................................................553.1 LES MINISTERES RESPONSABLES DU SECTEUR ..............................................................................55

3.1.1 Rappel de l’évolution historique de l’organisation ministérielle ..................................................553.1.2 L’organisation ministérielle à fin 1997.........................................................................................563.1.3 Les problèmes rencontrés par l’organisation ministérielle du secteur ..........................................58

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Table des matières

3.2 LA DECENTRALISATION ET LES COLLECTIVITES TERRITORIALES DECENTRALISEES ......................593.2.1 Les principes de la décentralisation.............................................................................................593.2.2 La mise en oeuvre de la décentralisation .....................................................................................603.2.3 Les Collectivités Territoriales Décentralisées et la CE ................................................................60

3.3 L’ADMINISTRATION DE LA COOPERATION DE LA CE.....................................................................613.4 LES PRINCIPAUX BENEFICIAIRES DES PROJETS EVALUES ...............................................................61

CHAPITRE 4: LES PROBLEMES A RESOUDRE...................................................................................634.1 LES ENJEUX.................................................................................................................................634.2 LA PRODUCTION VEGETALE ET LA PROTECTION PHYTOSANITAIRE ...............................................634.3 LA PRODUCTION ANIMALE ..........................................................................................................644.4 APPROVISIONNEMENT (EN INTRANTS ET EN SEMENCES) ...............................................................654.5 LA COMMERCIALISATION DES PRODUITS AGRICOLES ....................................................................664.6 PRIX ET REVENUS AGRICOLES ......................................................................................................684.7 LES FINANCES RURALES...............................................................................................................684.8 LA RECHERCHE AGRONOMIQUE ...................................................................................................69

4.8.1 Bref aperçu historique et évolution au cours des années 1990 .....................................................694.8.2 Organisation actuelle et fonctionnement ......................................................................................704.8.3 Commentaires sur la recherche agronomique ..............................................................................71

4.9 LA VULGARISATION AGRICOLE ....................................................................................................714.9.1 Evolution de la fonction au cours des années 1990 ......................................................................714.9.2 Le système actuel de vulgarisation agricole et ses principaux problèmes .....................................72

4.10 L’ENVIRONNEMENT ...................................................................................................................764.10.1 Contexte général - Politique Nationale de l’Environnement.......................................................764.10.2 Le Plan d’Action pour l’Environnement et les Programmes Environnement...............................77

4.11 LES PROBLEMES FONCIERS ........................................................................................................77

PARTIE III: LES INTERVENTIONS DE LA CE: LES PROJETS AYANT FAIT L’OBJET D’EVALUATIONS

SPECIFIQUES

CHAPITRE 5: LA RIZIPISCICULTURE ..............................................................................................795.0 AVANT-PROPOS ...........................................................................................................................795.1 LE CONTEXTE ET LA SITUATION DE LA RIZIPISCICULTURE.............................................................795.2 LES INTERVENTIONS ....................................................................................................................80

5.2.1 Objectif global, objectifs spécifiques et bénéficiaires ...................................................................805.2.2 Activités et résultats.....................................................................................................................80

5.3 PREPARATION ET CONCEPTION DES INTERVENTIONS ....................................................................825.4 SUIVI ET EVALUATION .................................................................................................................825.5 HYPOTHESES NON RENCONTREES ET CONTRAINTES AYANT AFFECTE LES RESULTATS DU PROJET .835.6 PERTINENCE ................................................................................................................................835.7 EFFICIENCE .................................................................................................................................845.8 EFFICACITE..................................................................................................................................845.9 IMPACT .......................................................................................................................................855.10 VIABILITE ..................................................................................................................................855.11 THEMES TRANSVERSAUX...........................................................................................................86

5.11.1 Le processus de gestion de la coopération, le dialogue politique, les rôles de l’Administra-tion, de laCommission, des autres intervenants et l’organisation des projets................................................86

5.11.2 Le rôle et l’organisation des bénéficiaires .................................................................................865.11.3 Les aspects fonciers ...................................................................................................................865.11.4 L’environnement ........................................................................................................................875.11.5 Le financement rural (l’épargne et le crédit)..............................................................................875.11.6 Les ressources humaines ............................................................................................................875.11.7 La vulgarisation.........................................................................................................................875.11.8 Les questions liées au genre.......................................................................................................88

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Table des matières

5.12 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS ......................................................................................885.12.1 Conclusions et recommandations sur l’action spécifique de la Commission

Européenne via le projet rizipisciculture ......................................................................................885.12.2 Conclusions et recommandations sur l’action spécifique du Gouvernement ...............................89

CHAPITRE 6: AMENAGEMENTS HYDRO-AGRICOLES ......................................................................916.1 LE CONTEXTE..............................................................................................................................916.2 LES INTERVENTIONS DE LA CE (FED)..........................................................................................93

6.2.1 Objectif global, objectifs spécifiques et bénéficiaires ...................................................................936.2.2 Activités et résultats.....................................................................................................................95

6.3 PREPARATION ET CONCEPTION DES PROJETS ................................................................................996.4 SUIVI ET EVALUATION ................................................................................................................996.5 HYPOTHESES NON RENCONTREES ET CONTRAINTES AYANT AFFECTEES LES RESULTATS DES

PROJETS ..........................................................................................................................................1006.6 PERTINENCE ..............................................................................................................................1006.7 EFFICIENCE ...............................................................................................................................1016.8 EFFICACITE...............................................................................................................................1026.9 IMPACT ....................................................................................................................................1036.10 VIABILITE ................................................................................................................................1036.11 LES THEMES TRANSVERSAUX ..................................................................................................104

6.11.1 Le processus de gestion de la coopération, le dialogue politique, les rôles de l’Administration, de laCommission, des autres intervenants et l’organisationdes projets ..................................................................................................................................104

6.11.2 Le rôle et l’organisation des bénéficiaires ...............................................................................1046.11.3 Les aspects fonciers .................................................................................................................1046.11.4 L’environnement ......................................................................................................................1056.11.5 Le financement rural (l’épargne et le crédit)............................................................................1056.11.6 Les ressources humaines ..........................................................................................................1066.11.7 La vulgarisation agricole.........................................................................................................1076.11.8 Les questions liées au genre.....................................................................................................107

6.12 RECOMMANDATIONS ...............................................................................................................1086.12.1 Recommandations pour le sous-secteur....................................................................................1086.12.2 Recommandations à la Commission européenne.......................................................................1086.12.3 Recommandation au Gouvernement .........................................................................................1096.12.4 Recommandations pour la poursuite des projets......................................................................109

CHAPITRE 7: FILIERE VIANDE-ELEVAGE ......................................................................................1117.1 LE CONTEXTE ET LA SITUATION DE LA FILIERE ...........................................................................1117.2 LES INTERVENTIONS..................................................................................................................112

7.2.1 Objectif global, objectifs spécifiques et bénéficiaires .................................................................1137.2.2 Activités et résultats...................................................................................................................114

7.3 PREPARATION ET CONCEPTION DES INTERVENTIONS ..................................................................1167.4 SUIVI ET EVALUATION ...............................................................................................................1177.5 HYPOTHESES NON RENCONTREES ET CONTRAINTES AYANT AFFECTE LES RESULTATS DES

INTERVENTIONS .......................................................................................................................1187.6 PERTINENCE ..............................................................................................................................1197.7 EFFICIENCE ...............................................................................................................................1207.8 EFFICACITE................................................................................................................................1217.9 IMPACT .....................................................................................................................................1227.10 VIABILITE ................................................................................................................................123

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Table des matières

7.11 THEMES TRANSVERSAUX.........................................................................................................1257.11.1 Le processus de gestion de la coopération, le dialogue politique, les rôles de l’Administra-tion, de la

Commission, des autres intervenants et l’organisation des projets..............................................1257.11.2 Le rôle et l’organisation des bénéficiaires ...............................................................................1257.11.3 Les aspects fonciers .................................................................................................................1267.11.4 L’environnement ......................................................................................................................1267.11.5 Le financement rural (l’épargne et le crédit)............................................................................1267.11.6 Les ressources humaines ..........................................................................................................1267.11.7 La vulgarisation agricole.........................................................................................................1277.11.8 Les questions liées au genre.....................................................................................................127

7.12 RECOMMANDATIONS ...............................................................................................................1277.12.1 Recommandation sur la filière .................................................................................................127

7.12.2 Conclusions et recommandations sur l’action spécifique de la CommissionEuropéenne dans la filière..........................................................................................................128

7.12.3 Conclusions et recommandations sur l’action spécifique des autorités malgachedans la filière .............................................................................................................................128

CHAPITRE 8: LA CUVETTE D’ANDAPA..........................................................................................1298.0 AVANT-PROPOS .........................................................................................................................1298.1 CONTEXTE ................................................................................................................................1298.2 LES INTERVENTIONS ..................................................................................................................129

8.2.1 Objectif global, objectifs spécifiques et bénéficiaires .................................................................1308.2.2 Activités et résultats...................................................................................................................131

8.3 PREPARATION ET CONCEPTION DU PROJET .................................................................................1328.4 SUIVI ET EVALUATION ...............................................................................................................1338.5 HYPOTHESES NON RENCONTREES ET CONTRAINTES AYANT AFFECTE LES RESULTATS DU PROJET1338.6 PERTINENCE ..............................................................................................................................1348.7 EFFICIENCE ...............................................................................................................................1358.8 EFFICACITE...............................................................................................................................1358.9 IMPACT ....................................................................................................................................1368.10 VIABILITE ................................................................................................................................1378.11 THEMES TRANSVERSAUX.........................................................................................................138

8.11.1 Le processus de gestion de la coopération, le dialogue politique, les rôles de l'Administra-tion, de laCommission, des autres intervenants et l'organisation des projets ..............................................138

8.11.2 Le rôle et l'organisation des bénéficiaires ................................................................................1388.11.3 Les aspects fonciers .................................................................................................................1398.11.4 L'environnement ......................................................................................................................1398.11.5 Le financement rural (l'épargne et le crédit) ...........................................................................1418.11.6 et 8.11.7 Les ressources humaines et la vulgarisation agricole ................................................1418.11.8 Les questions liées au genre.....................................................................................................141

8.12 RECOMMANDATIONS ..............................................................................................................142

CHAPITRE 9: ROLE ET ORGANISATION DES BENEFICIAIRES ET FINANCEMENT DU MONDE RURAL1439.1 LE CIDR ET VOLA MAHASOA....................................................................................................143

9.1.1 Présentation succincte de CIDR/Vola Mahasoa, de ses interventions et résultats.......................1449.1.2 Appréciation de CIDR/Vola Mahasoa ........................................................................................1459.1.3 Principales recommandations concernant Vola Mahasoa ..........................................................146

9.2 LE GROUPE FERT ET LES CECAM/URCECAM........................................................................1469.2.1 Présentation succincte du Groupe FERT et de ses interventions ................................................1469.2.2 Présentation succincte des services financiers des URCAM/URCECAM....................................1479.2.3 Appréciation des CECAM/URCECAM.......................................................................................1479.2.4 Conclusions et recommandations sur le système CECAM/URCECAM .......................................1499.2.5 Les activités de FERT en collecte de produits et en approvisionnement .....................................1509.2.6 Appréciation générale de FERT et recommandations.................................................................152

9.3 LE PROJET DE DEVELOPPEMENT DE L’ELEVAGE DANS LE SUD-OUEST (DELSO) ......................153

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Table des matières

9.3.1 Opérations de crédit dans le Projet DELSO...............................................................................1539.3.2 Organisations des bénéficiaires dans le Projet DELSO..............................................................1549.3.3 Analyse des pratiques et des résultats de financement rural dans le projet DELSO....................1559.3.4 Conclusions sur la composante crédit du Projet DELSO............................................................1569.3.5 Autres considérations sur la composante crédit du projet DELSO..............................................157

9.4 LE PROJET «RELANCE DU SUD».................................................................................................1579.4.1 Présentation du Projet «Relance du Sud» ..................................................................................1579.4.2 Analyse de la conception du Projet «Relance du Sud» ...............................................................1589.4.3 Description des pratiques et des résultats du Projet RDS ...........................................................159

9.4.4 Appréciation du mode de fonctionnement des composantes organisations etfinancements mis en place par le Projet «RDS» ............................................................................160

9.4.5 Conclusions et recommandations pour le Projet RDS ................................................................1629.4.6 Autres considérations relatives au Projet RDS...........................................................................163

9.5 LES PROJETS PPI-NORD ET PPI-SUD DU POINT DE VUE DE L’ORGANISATION DES BENEFICIAIRES1649.5.1 Contexte ....................................................................................................................................1649.5.2 Le transfert de gérance ..............................................................................................................1659.5.3 L’appui aux AUE......................................................................................................................1669.5.4 Orientations et recommandations relatives aux AUE .................................................................166

9.6 LES CRITERES D’EVALUATION DANS LES OPERATIONS COUVERTES PAR LA MISSION TRANSVERSALE1689.6.1 La cohérence de conception des interventions lors de la préparation des interventions..............1689.6.2 Efficacité des interventions analysées par EARTH.....................................................................1699.6.3 Efficience des interventions couvertes par EARTH ....................................................................1709.6.4 Impact et viabilité ......................................................................................................................170

9.7 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS DE LA MISSION TRANSVERSALE COMMUNES A TOUTES LES

FORMES D’ORGANISATIONS ......................................................................................................1729.7.1 Conclusions relatives à la préparation des interventions............................................................1729.7.2 Conclusions sur la pertinence et les approches stratégiques ......................................................173

9.7.3 La recherche de la pérennité institutionnelle: développer des institutions plutôt que des projets .....1739.7.4 Recommandations quant au rythme de développement des institutions.......................................1749.7.5 Recommandations au niveau de la viabilité financière et de la pérennité...................................1749.7.6 Recommandations sur les modalités d’intervention et les moyens à mettre en oeuvre .................175

PARTIE IV: EVALUATION DE LA COOPERATION DE L’UNION EUROPEENNE

CHAPITRE 10: OBJECTIFS, RESULTATS VISES ET OBTENUS ET EFFICACITE DE LA COOPERATION

DE LA CE DANS LE DOMAINE EVALUE ..................................................................17710.1 LES OBJECTIFS DE DEVELOPPEMENT RURAL AU NIVEAU DES DIFFERENTS PIN..........................177

10.1.1 Le PIN du 6ème F.E.D. de novembre 1985: les données...........................................................17710.1.2 Commentaires sur le PIN du 6ème F.E.D.................................................................................17810.1.3 Le PIN du 7ème F.E.D. d’avril 1991: les données...................................................................17910.1.4 Commentaires sur les objectifs du PIN du 7ème F.E.D.............................................................17910.1.5 Le PIN du 8ème F.E.D. de mars 1997: les données .................................................................18110.1.6 Commentaires sur le PIN du 8ème F.E.D. pour le développement rural ...................................182

10.2 LES RESULTATS ......................................................................................................................18210.2.1 Synthèse des résultats et de l’efficacité des différents P/P sous revue dans cette évaluation .....18210.2.2 Commentaires et évaluation des résultats et de l’efficacité au niveau des P/P..........................18510.2.3 Les résultats et l’efficacité de la Coopération de la CE............................................................186

10.2.4 Orientations et recommandations relatives à la pertinence des objectifs et àl’efficacité de la CE....................................................................................................................186

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Table des matières

CHAPITRE 11: EFFICIENCE AU NIVEAU DES DIFFERENTES ETAPES DU CYCLE DU PROJET..........18911.1 EFFICIENCE AU NIVEAU DE LA FORMULATION DES PROJETS ......................................................189

11.1.1 Etudes préparatoires et études de faisabilité ............................................................................18911.1.2 Les financements et les documents préparatoires aux conventions de financement...................19011.1.3 La relation entre PIN, la CF et l’Etude de faisabilité ..............................................................192

11.2 LE DEMARRAGE DES PROJETS ..................................................................................................19311.3 L’EXECUTION DES PROJETS .....................................................................................................194

11.3.1 Le diagnostic général...............................................................................................................19411.3.2 Les procédures de déboursement..............................................................................................19411.3.3 Les procédures d’approvisionnement et la propriété des biens acquis ......................................19511.3.4 L’organisation du processus décisionnel: (I) Diagnostic de la situation ...................................19511.3.5 L’organisation du processus décisionnel: (II) Recommandations .............................................196

11.4 LA GESTION FINANCIERE ET COMPTABLE DES PROJETS ET PROGRAMMES.................................19911.4.1 La situation présente................................................................................................................19911.4.2 Recommandations quant à la gestion financière et comptable..................................................201

CHAPITRE 12: VIABILITE ..............................................................................................................20312.1 MESURES D’ACCOMPAGNEMENT .............................................................................................20312.2 LA VIABILITE ECONOMIQUE ET FINANCIERE..............................................................................204

12.2.1 La situation présente................................................................................................................20412.2.2 Orientations et recommandations.............................................................................................204

12.3 LA VIABILITE LIEE A L’ORGANISATION ET A L’IMPLICATION DES BENEFICIAIRES ........................20512.3.1 La situation présente................................................................................................................20512.3.2 Orientations et recommandations.............................................................................................206

12.4 LA VIABILITE TECHNOLOGIQUE ................................................................................................20612.5 VIABILITE LIEE A L’ENVIRONNEMENT .......................................................................................20712.6 CAPACITES INSTITUTIONNELLES ET DE GESTION (PUBLIC ET PRIVE) ..........................................207

12.6.1 Récapitulation de la situation présente ....................................................................................20712.6.2 Orientations et Recommandations............................................................................................209

12.7 AUTRES FACTEURS ASSURANT LA VIABILITE ............................................................................210

CHAPITRE 13: CONTRIBUTION DE LA COOPERATION DE LA COMMISSION EUROPEENNE A

L’EVOLUTION DES THEMES TRANSVERSAUX ........................................................21113.1 LE PROCESSUS DE GESTION DE LA COOPERATION, LE DIALOGUE POLITIQUE, LES ROLES DE

L’ADMINISTRATION, DE LA COMMISSION, DES AUTRES INTERVENANTS ET L’ORGANISATION DES

PROJETS ................................................................................................................................21113.2 LE ROLE ET L’ORGANISATION DES BENEFICIAIRES....................................................................21213.3 LES ASPECTS FONCIERS ...........................................................................................................21313.4 L’ENVIRONNEMENT .................................................................................................................21413.5 LE FINANCEMENT RURAL (L’EPARGNE ET LE CREDIT)...............................................................21513.6 LES RESSOURCES HUMAINES....................................................................................................21613.7 LA VULGARISATION AGRICOLE.................................................................................................21713.8 LES QUESTIONS LIEES AU GENRE..............................................................................................219

ADE

Table des matières

LISTE DES ANNEXES

ANNEXE 1: Termes de référence - Evaluation globale de la coopération dans les domainesagricole et du développement rural

ANNEXE 2: Termes de référence - Evaluation globale de la Coopération Européenne dansles domaines agricole et du développement rural à Madagascar Phase II et III

ANNEXE 3: Méthodologie d’evaluation globale: Les thèmes transversaux à étudier et lesinterventions d’évaluation à intégrer

ANNEXE 4: Bibliographie.

LISTE DES CARTES

MADAGASCAR: DECOUPAGE ADMINISTRATIF

MADAGASCAR: PRODUCTION DE RIZ (PADDY) (ESTIMATION PAR FIVONDRONANA 1992)...................18MADAGASCAR: DEVELOPPEMENT RURAL - PROJETS FED A FIN 1997 ................................................47MADAGASCAR: ELEVAGE BOVIN - NOMBRE DE BOVINS PAR KM² (PAR FIVONDRONANA 1993) ........110

resume, conclusions et recommandations 1. resume

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