recursos ordinario y extraordinarios

Los recursos ordinarios y extraordinarios en el Proceso Contencioso Administrativo

(Ley 1437 de 2011)

Vctor Hernando Alvarado Ardila Magistrado de la Seccin Segunda del Consejo de Estado

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La existencia de medios de impugnacin en lo contencioso administra-tivo se enmarca en el mbito de un proceso, entendido aqu como el conjunto de etapas encaminadas a la resolucin justa de una contro-versia judicial para hacer, de este modo, efectivos los derechos de las partes. Todo proceso se desarrolla con sujecin a las disposiciones que establecen su trmite, y a las que regulan las relaciones entre los distintos sujetos pro-cesales, las facultades del juez y las providencias que puede dictar ste en ejercicio de su potestad jurisdiccional.

En ese contexto el debido proceso se considera -a la luz de la Constitucin Poltica de 1991-, una garanta y derecho fundamental1 que paulatinamente se consign no slo en esa normativa sino tambin en dis-posiciones de inferior jerarqua que buscan hacerlo efectivo en sus distintas expresiones.

Una de ellas es, justamente, la posibilidad de impugnar las decisiones judiciales segn las reglas previamente establecidas, si se considera que las providencias dictadas por el Juez, como toda obra humana, pueden conte-ner equivocaciones. Con todo, y as aquellas estn plenamente ajustadas a la

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Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Cdigo

legalidad, con la interposicin de los recursos y la resolucin de los mismos, las partes de un proceso o los terceros habilitados pueden, de algn modo, tener la confianza de que la decisin es la correcta o zanjar las dudas o la incertidumbre que, eventualmente, les pueda generar la providencia judicial.

De este modo, el derecho al debido proceso abarca un conjunto complejo de circunstancias (por ejemplo, la definicin del status de las personas, o la consagracin de actos, etapas, oportunidades e intercambios), sealadas por la Constitucin y la ley que protegen al ciudadano sometido a cualquier proceso , asegurndole a lo largo del mismo la posibilidad de defender sus inte-reses mediante el sealamiento expreso de los requisitos y obligaciones que debe cumplir y de los recursos con los que cuenta para impugnar las decisiones de la autoridad. Pero tambin la existencia de un principio de esta naturaleza re-fiere la necesidad de dar cumplimiento a una secuencia de actos, relacionados entre s de manera directa o indirecta, que persiguen un objetivo adicional: la racionalizacin del ejercicio del poder de tal manera que se reconozca en la ley, y no en la voluntad, en la fuerza, o en la arbitrariedad, la forma de resolucin de las contenciones de derecho2.

Al ser una de las expresiones del derecho al debido proceso, los recur-sos son de meridiana importancia no solo en el mbito de un proceso judi-cial sino tambin al interior de la organizacin sociopoltica de un pas por cuanto permiten a los jueces no hacer efectivas decisiones contrarias a derecho pues se caracterizan salvo algunas excepciones- por impedir que lo orde-nado en la providencia impugnada se cumpla, mientras no sean resueltos3.

Adicionalmente, los medios de impugnacin se asocian con la idea de preservar el principio de legalidad y la integridad en la aplicacin del derecho, toda vez que aseguran la posibilidad de corregir los errores en que pueda incurrir el juez en la adopcin de una decisin, y permiten enmendar la aplicacin indebida de la Constitucin o la Ley. Con este propsito, la existencia de recursos constituye una garanta contra la arbitrariedad, y un mecanismo principal, idneo y eficaz para la correccin de los yerros en que pueda incurrir una autoridad judicial4.

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Algunos de los recursos como el de apelacin, estn directamente asociados con la garanta de la segunda instancia prevista no solo en los ar-tculos 31 y 29 de la Constitucin Poltica, segn los cuales toda sentencia podr ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley; y toda persona tiene derecho a ... impugnar la sentencia condenatoria...; respecti-vamente; sino tambin en las disposiciones de derecho internacional, con-cretamente, en la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos) y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, los cuales le otorgan el carcter de garanta judicial y de mecanismo de protec-cin, destinado a hacer efectivos los derechos reconocidos en el ordenamiento jurdico y a velar por la recta actuacin de la administracin.

En materia de lo contencioso administrativo, el procedimiento ju-dicial que ha de seguirse se encuentra previsto en la Ley 1437 de 2011 que, frente a los medios de impugnacin conserva la clsica distincin entre los recursos ordinarios y extraordinarios, que vena de antao. Dentro de stos ltimos, estableci uno nuevo: el de unificacin de jurisprudencia, el cual se analizar ms adelante.

Aclarando que en este escrito se abordarn los aspectos ms impor-tantes de cada uno de los recursos previstos para impugnar las decisiones judiciales a la luz de la referida normativa, en este acpite basta con sealar que la idea del respeto al precedente judicial es transversal en la nueva codi-ficacin y se encuentra latente en las disposiciones que regulan los recursos. En efecto, sta inspir la creacin del extraordinario de unificacin de ju-risprudencia y el trmite de la extensin de la jurisprudencia del Consejo de Estado, los cuales se establecieron con el fin de brindar seguridad jurdica al ciudadano, as como una justicia oportuna y eficaz que proteja sus derechos y libertades y, en especial la igualdad de trato. No obstante, a pesar de lo bien intencionado de la regulacin de esas figuras, de no establecerse algu-nos lmites por la jurisprudencia, se podra llegar a abusar de las mismas.

Los recursos son los instrumentos que tienen las partes y los terceros habili-tados para intervenir dentro de un proceso, para solicitar la reforma o revo-catoria total o parcial de una providencia o decisin judicial proferida por la Sala, Seccin o magistrado ponente del Consejo de Estado o del Tribunal, o por el Juez Administrativo; cuando consideran que afectan sus derechos.

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Cabe precisar que por naturaleza los recursos son actos procesales de parte pues no se puede concebir su existencia sin que hayan sido interpuestos por alguien (distinto del juez). Esta caracterstica permite diferenciar el re-curso de la consulta que se surte de manera oficiosa. Esta ltima desapareci en el texto de la Ley 1437 de 2011.

Comoquiera que a travs los medios de impugnacin se controvierten providencias judiciales, resulta necesaria la referencia a los tipos de stas, aspecto que contribuir a determinar la procedencia de uno u otro recurso.

administrativoSe infiere de lo previsto en el artculo 125 de la Ley 1437 de 2011, que las pro-videncias en la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo se clasifican en: Autos, los que a su vez se subdividen en interlocutorios y de trmite. Y, Sentencias, las que pueden clasificarse en5:

t Declarativas. que se dirigen nicamente al reconocimiento judicial de la existencia o inexistencia de una relacin jurdica trascendente o a la constatacin de un hecho jurdico de impor-tancia (v.gr. las que se limitan a declarar la nulidad de un acto administrativo). De este modo, estas providencias hacen cesar el estado de incertidumbre en que se encontraba el demandante frente a la existencia o inexistencia de la relacin jurdica, pero en ningn caso le dan a ste el derecho de exigir el cumplimiento de la sentencia por va ejecutiva.

t Constitutivas. Son aquellas que introducen una estructura jur-dica nueva en una situacin anterior, o en otros trminos como afirma Betancur Jaramillo, vienen a crear, modificar o extinguir un estado jurdico. Por ejemplo la sentencia que declara la nuli-dad de la eleccin de un concejal. Extingue un estado jurdico anterior, esto es, el ser concejal.

t De condena. Es decir, las que declaran o reconocen el derecho invocado por el actor e imponen al demandado una obligacin de dar, hacer o no hacer algo. Ejemplo las sentencias dictadas en procesos de reparacin directa.

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Con relacin a las providencias, el citado artculo 125 del nuevo cdigo prev que es competencia del Juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trmite. En el caso de los jueces colegiados deben proferirse en Sala i) el auto que rechace la demanda, ii) auto el que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trmite, iii) el auto que ponga fin al proceso, y iv) el que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales. De los anteriores se exceptan los autos dictados en procesos de nica instancia.

A su turno, las sentencias son proferidas por los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisin de los Tribunales Administrativos y del Consejo de Estado, segn el caso.

Los autos que resuelvan los recursos de splica sern dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisin con exclusin del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la splica.

Quien interponga un recurso debe tener en cuenta los siguientes requisitos generales:

t Legitimidad, esto es, debe tener la calidad de parte en el proceso.t El recurrente debe invocar un perjuicio o gravamen. t El medio de impugnacin debe interponerse dentro de la opor-

tunidad legal.t El recurso debe ser procedente. La misma ley la que determina

en qu casos y frente a qu providencias procede determinado recurso.

t El medio de impugnacin debe interponerse ante la autoridad o funcionario que seala la Ley.

t El interesado debe sustentar el recurso, es decir, exponer las razones de inconformidad con la providencia que se impugna.

La anterior codificacin (Decreto Ley 01 de 1984), en el ttulo XXIII, modi-ficado por el artculo 57 de la ley 446 de 1.998, clasific los recursos en dos grandes grupos: a) Ordinarios. Dentro de este grupo estn los recursos de reposicin, apelacin, queja y splica. Y b) Extraordinarios. En el Decreto Ley 01 de 1.984, aparece en el artculo 185 como recurso extraordinario el de

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revisin, ya que el extraordinario de splica que se consagraba en el artculo 194 fue derogado por la ley 954 de 2.005.

Como ya se anticip, la consulta -en estricto rigor- no es un recurso dado su carcter oficioso. No obstante, haremos referencia a ella en tanto guarda relacin con el tema que en esta oportunidad se estudia. El artculo 184 de la anterior codificacin, prevea que esta figura proceda en tres casos:

1. Tratndose de las sentencias de condena en concreto, dictadas en primera instancia a cargo de cualquier entidad pblica que exceda de 300 salarios mnimos legales mensuales.

2. En el caso de las sentencias proferidas en contra de quien estuvo representado por curador ad litem, cuando no fueren apeladas.

3. En los asuntos contenciosos de carcter laboral, las sentencias dictadas en primera instancia que impongan condenas a cargo de una entidad pblica, cuando de la actuacin se evidencie que la entidad demandada no ejercit defensa alguna de sus intereses.

En el Nuevo Cdigo, la consulta desapareci y los recursos ordina-rios antes mencionados continuaron vigentes. Para el trmite de stos hubo remisin al Cdigo de Procedimiento Civil exceptundose algunos como el recurso de apelacin.

Al amparo de la ley 1437 de 2011, los medios de impugnacin son: a) Ordinarios. Dentro de estos se encuentran los recursos de: i) reposicin, ii) apelacin iii) queja y iv) de splica. Y b). Extraordinarios. Comprenden el de revisin y el de unificacin de Jurisprudencia.

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Procedencia. Prev el artculo 242 de la ley1437 de 2.011 que salvo norma legal en contrario, este recurso procede contra los autos que no sean susceptibles de apelacin o de splica.

Oportunidad y trmite. Con relacin a la oportunidad y trmite del recurso, el segundo inciso del mencionado artculo 242, remite como lo hace el artculo 180 del Decreto ley 01 de 1.984, al Cdigo de Procedimiento Civil, por lo que se debe tener en cuenta lo previsto en los artculos 348 incisos 2 y 3, y 349 de dicho Cdigo procedimental.

En lo que tiene que ver con la oportunidad, el artculo 348 del C.P.C., seala que el recurso deber interponerse y sustentarse por escrito dentro


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de los tres (3) das siguientes a la notificacin del auto, excepto cuando haya sido dictado en audiencia pblica, caso en el cual deber interponerse en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto.

El auto que decide la reposicin no es susceptible de recurso alguno, salvo que contenga puntos no decididos en el anterior, caso en el cual podrn interponerse los recursos pertinentes respecto de los puntos nuevos.

En relacin con el trmite, si el recurso se formula por escrito, ste se mantendr en la secretara por dos (2) das en traslado a la parte contraria sin necesidad de que el juez o Magistrado ponente lo ordene (es un trmite secretarial).

Surtido el traslado, se decidir el recurso.La reposicin interpuesta en audiencia o diligencia pblica, se deci-

dir all mismo una vez oda la parte contraria si estuviere presente, para lo cual cada parte podr hacer uso de la palabra hasta por quince (15) minutos.

HDoctrinariamente se afirma que el recurso de apelacin es el medio procesal encaminado a lograr que un rgano judicial jerrquicamente superior (Ad quem), con respecto al que dict la providencia (A quo) que se estima injusta, la revoque o la reforme.

ObjetoEl artculo 243 del Nuevo Cdigo de Procedimiento Administrativo

y de lo Contencioso Administrativo seala que son apelables:a. Las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. b. Los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces

administrativos:t El que rechaza la demanda.t El auto que decreta una medida cautelar y el que resuelve los

incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trmite.t El auto que ponga fin al proceso t El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso

que solo podr ser interpuesto por el Ministerio Pblico. t El que resuelva la liquidacin de la condena o de los perjuiciost El que decreta las nulidades procesales.t El que niega la intervencin de terceros.t El que prescinda de la audiencia de pruebas.

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t El que deniegue el decreto o prctica de alguna prueba pedida oportunamente.

Precisa el artculo 243 en comento que los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3, y 4, antes mencionados, sern apelables cuando sean pro-feridos por los tribunales administrativos en primera instancia.

Efecto en que se concede el recurso de apelacin Segn el referido artculo 243, el recurso de apelacin se conceder

en efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 del artculo en mencin que se concedern en efecto devolutivo.

Precisa el pargrafo nico del aludido artculo 243, que la apela-cin solo proceder de conformidad con las normas del Nuevo Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, incluso en aquellos trmites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil.

Apropsito de los efectos en que se conceden los recursos, es opor-tuno recordar las caractersticas de tales efectos.

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El Nuevo Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo seala el trmite del recurso de apelacin contra autos y el trmite del recurso de apelacin contra sentencias.

Trmite del recurso de apelacin contra autosSeala al respecto el artculo 244 de la ley 1437 de 2.011, que la in-

terposicin y decisin del recurso de apelacin contra autos se sujetar a las siguientes reglas:

t Si el auto se profiere en audiencia, la apelacin deber interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma.

De inmediato el juez dar traslado del recurso a los dems suje-tos procesales con el fin de que se pronuncien y a continuacin


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proceder a resolver si lo concede o lo niega, de todo lo cual dejar constancia en el acta.

t Si el auto se notifica por estado, el recurso deber interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) das siguientes ante el juez que lo profiri.

De la sustentacin se dar traslado por secretara a los dems sujetos procesales por igual trmino, sin necesidad de auto que as lo ordene.

Si ambas partes apelaron, los trminos sern comunes. El juez debe conceder el recurso en el caso de que se procedente

y haya sido sustentado.t Concedido el recurso, se remitir el expediente al superior para

que lo decida de plano.t Contra el auto que decide la apelacin no procede ningn

recurso.

Trmite del recurso de apelacin contra sentenciasEl artculo 247 del nuevo cdigo indica que el recurso de apelacin

contra sentencias proferidas en primera instancia se tramitar de acuerdo con el siguiente procedimiento:

El recurso deber interponerse y sustentarse ante la autoridad que profiri la providencia, dentro de los diez (10) das siguientes a su notificacin.

Si el recurso fue sustentado oportunamente y rene los dems re-quisitos legales, se conceder mediante auto que dispondr remitir el expe-diente al superior, quien decidir de plano si o se hubiese pedido la prctica de pruebas. Si las partes pidieron pruebas, el superior decidir si se decretan segn los parmetros del nuevo cdigo.

Recibido el expediente por el superior, si se encuentran reunidos los requisitos, decidir sobre su admisin.

t Admitido el recurso o vencido el trmino probatorio si a l hubiere lugar, el superior sealar fecha y hora para audiencia de alegaciones y juzgamiento, que deber llevarse a cabo en un trmino no mayor a veinte (20) das.

t Si el Magistrado Ponente considera innecesaria la celebracin de audiencia, ordenar, mediante auto que no admite recurso alguno, la presentacin de los alegatos por escrito dentro de los

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diez (10) das siguientes, caso en el cual dictar sentencia en el trmino de los veinte (20) das siguientes.

En las mismas oportunidades concedidas a las partes para alegar, podr el Ministerio Pblico presentar el concepto si a bien lo tiene.

t En la audiencia de alegaciones y juzgamiento se aplicarn las mis-mas reglas establecidas para esa audiencia en primera instancia.

t En la sentencia se ordenar devolver el expediente al juez de pri-mera instancia para su obedecimiento y cumplimiento.

HI?Este recurso est previsto en el artculo 182 del Decreto ley 01 de 1.984 y al tenor del artculo 245 del nuevo cdigo, procede ante el superior cuando se niegue la apelacin o se conceda en un efecto diferente, para que lo conceda si fuere procedente, o corrija tal equivocacin, segn el caso.

Igualmente procede cuando no se concedan los recursos extraordi-narios de revisin y de unificacin de jurisprudencia previstos en la Ley 1437.

Trmite e interposicin del recurso Para estos efectos el nuevo cdigo sremite al artculo 378 del Cdigo

de Procedimiento civil que prev el siguiente trmite:El recurrente deber pedir reposicin del auto que neg el recurso

de apelacin y subsidiariamente debe solicitar que se le expidan copias de la providencia recurrida.

El auto que niegue la reposicin ordenar las copias solicitadas por el recurrente quien deber suministrar lo necesario para que sean compulsadas en el trmino de cinco (5) das.

Si las copias no se compulsan por culpa del recurrente, el juez de-clarar precluido el trmino para expedirlas, previo informe secretarial. Proceder la misma declaracin cuando las copias no se retiren dentro de los tres (3) das siguientes al aviso de su expedicin.

Dentro de los cinco (5) das siguientes al recibo de las copias, deber formularse el recurso ante el superior, expresando los fundamentos que se invoquen para que se conceda el recurso denegado.

El escrito se mantendr en secretara por dos (2) das a disposicin de la otra parte para que manifieste lo que estime oportuno.

Surtido el traslado de los dos (2) das, se decidir el recurso.Si el recurso de queja no se presenta dentro de los cinco (5) das si-

guientes al recibo de las copias, precluye el trmino de procedencia del recurso.


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Facultades del superiorEl superior podr ordenar al inferior que le remita copia de otras

piezas del expediente, debiendo el recurrente suministrar lo necesario para su expedicin, para lo cual dispone de cinco (5) das. Si no lo hace en este lapso, precluye igualmente el trmino de procedencia del recurso, lo cual se le comunicar al superior.

Si el superior concede la apelacin, determinar el efecto en que debe concederse y comunicar su decisin al a quo quien deber enviar el expediente u ordenar la expedicin de las copias.

HJEl artculo 246 del Nuevo Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que este recurso procede contra autos que por su naturaleza seran apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda instancia o nica instancia, o durante el trmite de la apelacin de un asunto.

Tambin procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelacin o el recurso extraordinario.

El recurso deber interponerse dentro de los tres (3) das siguientes a la notificacin del auto, en escrito dirigido a la Sala de la cual forma parte el ponente, expresando las razones en que se funda.

El escrito debe agregarse al expediente se mantendr en secretara por dos (2) das a disposicin de la parte contraria.

Vencido el traslado, el secretario pasar el expediente al Despacho del Magistrado que sigue en turno al que dict la providencia, quien ser el ponente para resolverlo ante la Sala, Seccin o Subseccin. Contra lo deci-dido no procede recurso alguno.

H$@En la nueva codificacin son recursos extraordinarios el de revisin (que tambin estaba previsto en el Decreto Ley 01 de 1984) y el de unificacin de jurisprudencia, que es nuevo en nuestro ordenamiento.

Recurso Extraordinario de RevisinDe conformidad con lo establecido en el prembulo y en los artculos

1 y 2 de la Constitucin Poltica, Colombia es un Estado Social de Derecho, instituido con el objeto de garantizar y proteger, entre otros valores e ideales

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supremos, la paz, la convivencia, la vigencia de un orden justo, la efectividad de los derechos y la prevalencia del inters general.

Estos principios, dotados de igual fuerza normativa, sin embargo, pueden entrar en colisin, de tal forma que la realizacin de alguno de ellos implique el sacrificio, en menor o mayor grado, de otro. Tal es el ca-so, v. gr. de la seguridad jurdica, la cual se encuentra fundada en razones de inters general, convivencia y paz social, pero cuya eficacia plena, en ocasiones, puede implicar la vulneracin de la vigencia de un orden con justicia y equidad.

Como respuesta a este tipo de conflictos en nuestro ordenamiento jurdico existe la posibilidad de reabrir la discusin sobre un proceso cuya sentencia est ejecutoriada, bajo el uso del conocido Recurso Extraordinario de Revisin6, lo que constituye una limitante a la cosa juzgada, en tanto permite volver sobre asuntos respecto de los cuales ya se ha extinguido la jurisdiccin del Estado mediante la expedicin de un pronunciamiento judicial intangible que escapa al control de los recursos ordinarios y que por lo mismo resulta perentorio y obligado para todos. La cosa juzgada es entonces uno de los principios esenciales, no slo del proceso, sino de todo el Derecho, pues en virtud de ella se impide que un debate judicial se prolon-gue de tal modo que por su indeterminacin llegue hasta negar la seguridad que el Derecho debe proveer, poniendo fin a la incertidumbre que sobre los derechos se cierne cuando ellos han sido conculcados o puestos en peligro.

Por tanto, se ha decantado que por la importancia de la cosa juz-gada, ella no se puede desconocer de cualquier modo, sino acudiendo a las herramientas especficamente concebidas por el legislador, y desarrolladas por la jurisprudencia, ms precisamente el recurso de revisin concebido con ese deliberado propsito.

En suma, el recurso de revisin es un medio extraordinario de im-pugnacin en contra de las sentencias ejecutoriadas, que le otorga la potestad de invalidar un fallo que ha producido plenos efectos jurdicos, por ello, pro-cura quebrar el principio de la cosa juzgada, y por lo mismo, las decisiones

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sobre este tpico son de carcter excepcional, restrictivo y sometidas a las causales taxativamente previstas por el artculo 188 del Cdigo Contencioso Administrativo, y as evitar que se convierta en una tercera instancia, utiliza-da para remediar supuestas equivocaciones en que hubiera podido incurrir el Tribunal por obra suya o de una de las partes.

El anterior rigor, como ya se indic, se sustenta en la inmutabilidad que debe prevalecer respecto de las sentencias ejecutoriadas con el fin de hacer realidad los principios de seguridad y certeza jurdica que gobiernan un estado de derecho y especialmente la administracin de justicia, con el nico propsito de mantener la paz y el orden social.

Ahora bien, respecto de la procedencia de este recurso extraordi-nario, requisitos, causales de revisin y trmite ante la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo, se destacan los siguientes aspectos:

I. Procedencia Con relacin a la procedencia de este recurso extraordinario, el

artculo 248 de la ley 1437 de 2.011 establece que procede contra las senten-cias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos, y por los jueces administrativos.

II. CompetenciaEl artculo 249 del nuevo cdigo determina la competencia para

conocer del recurso extraordinario de revisin as:t De los recursos de revisin contra las sentencias dictadas por las sec-

ciones o subsecciones del Consejo de Estado conocer la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusin de la seccin que profiri la decisin.

t De los recursos de revisin contra las sentencias ejecutoriadas profe-ridas por los Tribunales Administrativos conocern las secciones y subsecciones del Consejo de Estado segn la materia.

t De los recursos de revisin contra las sentencias ejecutoriadas pro-feridas por los jueces administrativos conocern los Tribunales Administrativos.

III. Causales de revisinEstablece el artculo 250 del nuevo cdigo, como causales de revi-

sin, sin perjuicio de lo previsto en el artculo 20 de la Ley 797 de 2003, las siguientes: 1). Haberse encontrado o recobrado despus de dictada

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la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisin diferente, y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte con-traria. 2). Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3). Haberse dictado la sentencia con base en dic-tamen de peritos condenados penalmente por ilcitos cometidos en su expedicin. 4). Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5). Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recur so de apelacin. 6). Aparecer, despus de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7). No tener la persona en cuyo favor se decre t una prestacin peri-dica, al tiempo del reconoci miento, la aptitud legal necesaria, o perder esa ap titud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las causales legales para su prdida. Y 8). Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habr lugar a revisin si en el se-gundo proceso se propuso la excepcin de cosa juzgada y fue rechazada.

En torno a cada una de las referidas causales de revisin, es oportu-no referenciar los lineamientos interpretativos trazados por el Consejo de Estado, para lo cual se atender el orden previsto por el artculo 250 de la Ley 1437 de 2011:

Haberse encontrado o recobrado despus de dictada la sentencia docu-mentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisin diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria7.

Esta causal de revisin, se presenta cuando aparecen documentos desconocidos para el Juez, que de haber estado presentes en el momento en que se dict la sentencia, hubiesen cambiado el curso de la decisin.

La caracterstica esencial de esos documentos, no es tan solo la de tener alguna relacin con la controversia o que revelen una nueva perspec-tiva del debate, sino que ellos una vez descubiertos o recobrados, hagan que la decisin preexistente resulte insostenible, de modo que no se trata de la

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aparicin de un documento cualquiera sino de uno determinante para la suerte del litigio.

De otro lado, el principio de la carga de la prueba impone al accio-nante el deber de acreditar los hechos que sirven de soporte a las pretensiones de la demanda. Para cumplir esa tarea, se otorga al demandante la potestad de aportar al proceso toda la prueba a su disposicin y adems toda aquella que pueda conseguir mediante el derecho de peticin. Pero si ello no fuese suficiente, est autorizado para reclamar la exhibicin de libros y papeles en poder de la parte contraria o de un tercero y el acceso a todos los documentos pblicos. Igualmente est a su disposicin pedir el decreto de una inspeccin judicial como instrumento para examinar y acopiar documentos. De todo ello se sigue que el demandante tiene a su haber instrumentos suficientes para lograr que lleguen al proceso las pruebas documentales que pretenda hacer valer, y debe hacerlo en las oportunidades que el proceso seala para ello, pues de no ser as, sorprendera a la parte contraria con documentos guardados deliberadamente o hallados a ltima hora, cuya aparicin causara la ruptura de las sentencias ejecutoriadas y la inseguridad jurdica. Por lo anterior, el legislador puso como condicin del recurso de revisin, acreditar que el demandante en revisin estuvo imposibilitado para aportar los do-cumentos por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria, y no por el simple olvido, incuria o abandono de la parte.

Sobre este particular, a travs de la sentencia de 18 de junio de 1993, expediente 5614, M.P. Dr. lvaro Lecompte Luna, se expres:

En cuanto a la causal segunda de revisin invocada, es viable hablar de prueba recobrada cuando sta inicialmente se encuentra extraviada o refundida y luego se recupera y, por ello, el demandante no estuvo en condiciones de aportarla al proceso. El verbo recobrar implica que se hubiere perdido algo que ms tarde se recupera. As las cosas, es indispensable para la prosperidad del recurso, entre otros requisitos, invocarse esta causal, que el recurrente hubiere estado durante todo el proceso en imposibilidad de aportar la prueba respectiva por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. ()..

Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados

Respecto del documento falso sobre el cual se edifica esta causal del recurso extraordinario de revisin, el Consejo de Estado ha precisado que la declaratoria de falsedad debe encontrarse acreditada dentro del proceso

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y, adems, tal situacin debi tener un papel decisivo en la sentencia cuya revisin se solicita8.

En similares trminos, la Seccin Quinta de la misma Corporacin expres9 que adems de la cualificacin de falsedad o adulteracin que padezca el documento o la prueba de que se trate, no se trata de cualquier medio de conviccin sino de aquel que sirvi de pilar fundante a la decisin. En efecto, debe tratarse de una falsedad inherente a la prueba documental producida y considerada en el proceso y que haya formado parte del proceso con carcter tan decisivo, que l haya sido la causa nica para que la sentencia resulte de ese contenido10.

Igualmente, el Consejo de Estado ha aclarado, sobre la condicin de falsedad o adulteracin del documento en esta causal de revisin, que no es necesariamente aqulla proveniente de la declaratoria de un juez pe-nal, a diferencia de la exigencia que en ese sentido determina el Cdigo de Procedimiento Civil para su homlogo, sino de la llamada falsedad civil que proviene de la tacha de falsedad para distinguirla de la derivada del hecho punible.

Sin embargo, en materia electoral, en la precitada Sentencia de la Seccin Quinta, se realiz la siguiente aclaracin en orden a no desnatura-lizar el recurso extraordinario de revisin en ese especfico caso, as:

Por otro lado, pero ya en materia electoral debe tenerse claro el lmi-te entre el supuesto fctico previsto en la causal 1 del recurso extraordinario de revisin y los hechos constitutivos de nulidad electoral relacionados con los documentos electorales falsos, adulterados o apcrifos. Lo cierto es que las expresiones son las mismas, y ello lleva a significados idnticos dentro de lo que se entiende como contrario a la verdad o manifestacin fabulada de los hechos.

Sin embargo, la falsedad o adulteracin del documento que trae el re-curso extraordinario no puede equipararse al contenido falaz que caracteriza a la causal de nulidad electoral, porque ello llevara a que toda sentencia que dirima la controversia electoral per se sera cuestionable mediante el recurso extraordinario y ms an ello implicara que toda sentencia en la cual el juez de lo Contencioso

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Electoral hubiera encontrado un mnimo nmero de irregularidades derivadas de falsedades en los documentos electorales fuera quebrada indefectiblemente mediante este mecanismo extraordinario. Adems, la accin de nulidad electoral se fundamenta precisamente en la contradiccin de la verdad de la voluntad electoral, en la tergiversacin de la realidad que en reiteradas oportunidades se traduce en la alteracin de los datos y resultados de los registros electorales y no por ello siempre se concluye en la nulidad del acto de eleccin..

Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilcitos cometidos en su expedicin

En trminos generales, la Corte Constitucional ha indicado que las causales consagradas en los numerales 1, 2 (parcial), 5, y 7 del artculo 188 del Cdigo Contencioso Administrativo, que corresponden a los numerales 2, 1, 4 y 3, respectivamente, del artculo 250 del C.P.A.C.A., se fundan en la necesidad de obtener una sentencia conforme a derecho frente a la ocurren-cia de hechos delictivos o fraudulentos, a saber: la deteccin de documentos falsos o adulterados o de peritazgos fraudulentos, que fueron decisivos en la adopcin de la sentencia que se busca dejar sin efectos, la aparicin de docu-mentos que no pudieron ser conocidos porque la contraparte los ocult, o el sealamiento penal de que la sentencia fue producto de cohecho o violencia11.

Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohe-cho en el pronunciamiento de la sentencia

En torno a la procedencia de esta causal el Consejo de Estado ha expresado que el interesado debe allegar la sentencia penal sobre la cual edifica sus pretensiones, pues sta constituye elemento indispensable para la prosperidad del recuso12.

Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelacin

En lo que tiene que ver con esta causal de revisin, el Consejo de Estado ha indicado13 que constituye la excepcin a la regla segn la cual mediante el Recurso Extraordinario de Revisin no se atacan los errores en

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que pudo incurrir el Juez al momento de fallar la sentencia recurrida. En efecto, en Sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 7 de abril de 2006, se consider que Este recurso no se dirige sobre la actividad del fallador (asunto de Derecho) sino sobre los hechos y su prueba, salvo en el caso de nulidad originada en la sentencia.14.

Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo15, indic que las nulidades procesales no pueden confundirse con las que se originan en la sentencia, pues mientras las primeras se estructuran cuando se dan los motivos consagrados taxativamente en el artculo 140 del Cdigo de Procedimiento Civil, las segundas deben interpretarse restrictivamente con unos determinados supuestos fcticos que esta Corporacin ha precisado y que conducen a determinar que la nulidad originada en la sentencia puede ocurrir en los siguientes eventos:

a) Cuando el Juez provee sobre asuntos respecto de los cuales carece de jurisdiccin o competencia;

b) cuando, sin ninguna actuacin, se dicta nuevo fallo en proceso que termin normalmente por sentencia en firme;

c) cuando sin ms actuacin, se dicta sentencia despus de ejecu-toriado el auto por el cual se acept el desistimiento, aprob la transaccin, o, declar la perencin del proceso, pues ello equivale a revivir un proceso legalmente concluido;

d) cuando se dicta sentencia como nica actuacin, sin el trmite previo correspondiente, toda vez que ello implica la pretermisin ntegra de la instancia;

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e) cuando el demandado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda, o por causa diferente de la invocada en sta;

f) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello tambin se pretermite ntegramente la instancia;

g) cuando, sin ms actuacin, se profiere sentencia despus de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupcin o de suspensin o, en stos casos, antes de la oportunidad debida.

En la misma lnea argumentativa, la misma Sala se pronunci en los siguientes trminos16:

Sobre la causal sexta de revisin ha precisado la Sala que no se trata de con-trovertir la correccin o incorreccin del juzgamiento, ni de corregir los errores de apreciacin de los hechos y de las pruebas, en que a juicio del recurrente hu-biera podido incurrir el fallador, pues eso equivaldra a convertir el recurso en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos, ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada; sino de la inobservancia de las reglas propias de la sentencia, que vician su validez.

La Sala observa que las razones planteadas en el recurso interpuesto sugieren un cuestionamiento a la apreciacin de los hechos y valoracin de las pruebas, y una errada interpretacin de las normas constitucionales que le permitieron al fallador configurar la causal de prdida de investidura decretada en la sen-tencia impugnada, lo cual no corresponde a ninguno de los eventos,que segn el criterio expuesto, permiten tipificar la causal de nulidad originada en la sentencia invocada en la demanda de revisin..

Aparecer, despus de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar17.

La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-520 de 2009 expres que las causales consagradas en los numerales 2 (parcial), 3, y 4 del artculo 188 del C.C.A., que corresponden a los numerales 1, 6 y 7, respectivamente, del artculo 250 del C.P.A.C.A., permiten corregir errores por circunstancias no conocidas al momento de proferir la sentencia cuestionada, que de haber

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sido conocidas, hubieran dado lugar a una sentencia distinta, tales como: la aparicin de documentos esenciales que no pudieron ser conocidos por fuerza mayor o caso fortuito, la existencia de un tercero con mejor derecho que el beneficiado con la sentencia cuestionada, o la desaparicin, al momento del reconocimiento, de las circunstancias que justificaban que se hubiera decretado una prestacin peridica.

Ahora bien, la causal de revisin objeto de anlisis (contenida en el numeral 6 del artculo 250 del C.P.A.C.A.) se refiere al mejor derecho que pueda asistirle a una persona respecto de otra que fungi como parte en un proceso que culmin con una sentencia favorable debidamente ejecutoriada y que hizo trnsito a cosa juzgada.

De este modo, quien incoa el Recurso Extraordinario de Revisin debe ser una persona distinta de quien actu como demandante en el proceso que culmin con la sentencia favorable a sus pretensiones y que es objeto de revisin.

No tener la persona en cuyo favor se decret una prestacin peridica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con poste-rioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su prdida.

Mediante Sentencia de 21 de abril de 2005, la Seccin Segunda, Subseccin A del Consejo de Estado estudi esta causal arribando a la con-clusin que para su prosperidad era necesario que mediante sentencia se haya: (i) reconocido una pensin sin que se renan los requisitos legales para ello o (ii) con posterioridad a su reconocimiento se presenta causal cierta de extincin o (iii) cuando no se tena aptitud legal necesaria para percibirla.

En cuanto a la aptitud legal, en el mencionado provedo se expres que ello tiene que ver con la idoneidad para adquirir y ejercer un derecho cierto e indiscutible y que adems se encuentra amparado por la ley, esto es, que se halla ajustado a derecho.

Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habr lugar a re-visin si en el segundo proceso se propuso la excepcin de cosa juzgada y fue rechazada

Mediante Sentencia de 1 de diciembre de 2010, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, se precis que esta causal de revisin requiere para su prosperidad la concurrencia de los siguientes presupuestos18:

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a. Que existan dos decisiones judiciales.b. Que, con anterioridad a la providencia que se impugna haya

existido una decisin que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso. Esto implica que haya coincidencia entre las partes.

c. Que, en el segundo proceso no haya habido rechazo de la excep-cin de cosa juzgada.

La cosa juzgada se encuentra regulada por los artculos 332 del C. de P.C. y 175 del C.C.A., en los cuales se establecen los elementos formales y materiales para su configuracin.

Entre tanto, la figura en referencia se encamina a efectivizar el de-recho constitucional al debido proceso y la seguridad jurdica, pues se erige en garanta de que una determinada controversia decidida en sede judicial no ser objeto de un proceso posterior. De esta manera, se impide que los debates se tornen indefinidos en el tiempo y se procura por la eficiencia en la administracin de justicia.

Igualmente, el Consejo de Estado ha tenido oportunidad de pronun-ciarse en torno al concepto y alcance de la figura de la cosa juzgada arribando a las siguientes conclusiones19:

A la cosa juzgada o res judicata se le ha asimilado al principio del non bis in idem, y tiene por objeto que los hechos y conductas que ya han sido resueltas a travs de cualquiera de los medios aceptados por la ley, no vuelvan a ser de-batidos en otro juicio posterior. Tal cualidad de lo resuelto obliga a las partes, porque lo antes decidido tiene carcter vinculante y obligatorio y, por lo tanto, es inmutable al tener plena eficacia jurdica.

Desde un punto de vista genrico, la cosa juzgada est regulada por los artcu-los 332 del C. de P.C. y 175 del C.C.A., en los cuales se establecen los elementos formales y materiales para su configuracin.

El elemento formal implica que no es posible volver sobre una decisin tomada en providencia ejecutoriada, dentro del mismo proceso, o en otro en el que se debata la misma causa petendi y fundamentos jurdicos; lo anterior, para garantizar estabi-lidad y seguridad del orden jurdico.

Por su parte, el material, hace alusin a la intangibilidad de la sentencia en firme, pues se tiene por cierto que la actividad jurisdiccional se ocup plena-

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mente de la relacin objeto de la contienda y que esta fue decidida con la ple-nitud de las formas propias del juicio..

En este orden de ideas, para que se configure la cosa juzgada se re-quiere coincidencia en la causa petendi, identidad de partes; y, que el proceso recaiga sobre el mismo objeto. As, bajo este contexto, el primer pronuncia-miento con efectos inter partes impide una nueva decisin en relacin con aspectos previamente definidos20.

Examinado el alcance que la jurisprudencia le ha dado a cada una de las causales del recurso extraordinario de revisin, procede el examen de los dems aspectos que tienen que ver con el referido medio de impugnacin.

Trmino para interponer el recurso Seala el artculo 251 del Nuevo Cdigo de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que el recurso podr in-terponerse dentro del ao siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia.

Precisa la norma en mencin que en los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artculo 250 antes transcrito, deber interponerse el re-curso dentro del ao siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que as lo declare.

En el caso del numeral 7, el recurso deber presentarse dentro del ao siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso.

En los casos previstos en el artculo 20 de la Ley 797 de 2003, el re-curso deber presentarse dentro de los cinco (5) aos siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial, o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo trmino contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.

Requisitos del recursoIndica el artculo 252 del nuevo cdigo que el recurso debe interpo-

nerse mediante escrito que deber contener lo siguiente:t La designacin de las partes y sus representantes.t Nombre y domicilio del recurrente.t Los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento.t La indicacin precisa y razonada de la causal invocada.

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Con el recurso se debe acompaar poder para su interposicin, y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y solicitar las que pretenda hacer valer.

Esto ltimo significa que para interponer este recurso extraordinario, se debe ejercer el derecho de postulacin.

Trmite Prev en artculo 253 del aludido cdigo, que admitido el recurso, ese

auto se notificar personalmente a la contraparte y al Ministerio Pblico, para que lo contesten, si a bien tienen, y pidan pruebas, dentro del trmino de diez (10) das.

Periodo probatorio. Conforme a lo previsto en el artculo 254 del nuevo cdigo, si se decretaren pruebas de oficio o a solicitud de parte, se sealar un trmino mximo de treinta (30) das para practicarlas.

Sentencia. Seala el artculo 255 que vencido el perodo probatorio se dictar sentencia.

Antes de referirnos al recurso extraordinario de unificacin, resulta necesario plantear algunas ideas relacionadas con el respeto al precedente y con los mecanismos que trae el nuevo cdigo de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo, para que ello sea efectivo.

Como se advirti en las lneas anteriores, uno de los propsitos de la nueva codificacin, tal y como se desprende de la lectura sistemtica sus disposiciones, es la de la garantizar la igualdad de quienes acuden a la administracin pblica y al Juez Contencioso Administrativo, proporcio-nndoles la garanta de que sus casos sern resueltos como se han decidido otros similares. Lo anterior, en sede judicial, est directamente asociado con la idea del respeto al precedente, trada del derecho anglosajn, y para cuya implementacin la Ley 1437 de 2011, prev mecanismos como la extensin y unificacin de la Jurisprudencia del Consejo de Estado (ttulo VII del Nuevo Cdigo). Se trata de un trmite novedoso que tiene una etapa en sede administrativa (art. 102), en la que el interesado puede solicitar que se le extiendan los efectos de una sentencia de unificacin del Consejo de Estado; y otra ante esta ltima Corporacin (art. 269), cuando la entidad pblica haya negado la solicitud o hubiese guardado silencio dentro de los 30 das siguientes a la recepcin de la misma.

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La extensin de la jurisprudencia se estableci con el fin de brindar seguridad jurdica al ciudadano, as como una justicia oportuna y eficaz que proteja sus derechos y libertades y, en especial la igualdad de trato. No obstante, a pesar de lo bien intencionado de la regulacin, de no establecerse algunos lmites por la jurisprudencia, se podra llegar a abusar de la figura y llegar a Congestionar a la administracin y al Consejo de Estado.

Adicionalmente, al revisar la normativa que regula la materia, surgen no pocas dudas frente a su aplicacin prctica que solo se resolvern cuando el mecanismo empiece a emplearse.

De otro lado, la regulacin de la extensin de la jurisprudencia parte de lo dispuesto en el artculo 10 de la Ley 1437 de 2011 que, como deber de las autoridades, establece que stas al resolver los asuntos de su competencia, apli-carn las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fcticos y jurdicos. Agrega la disposicin que con ese objeto, las entidades pblicas en sus deci-siones debern tener en cuenta las sentencias de unificacin jurisprudencial del Consejo de Estado en las que interpreten y apliquen dichas normas.

Cabe precisar en este punto que la Corte Constitucional declar condicionalmente el precitado artculo en la sentencia, C-634-1121 en el entendido que las autoridades tendrn en cuenta, junto con las sentencias de unificacin jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolucin de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carcter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectan el control abstracto de constitucionalidad.

De esa providencia, se evidencia una primera dificultad, asociada con la muy discutible prevalencia de la jurisprudencia de la Corte Constitucional en casos tpicamente Contencioso administrativos, cuyo Tribunal de cierre (y por dems. juez especializado y, por qu no, natural) es el Consejo de Estado.

Pero sin ahondar en esa problemtica, el anterior deber de la adminis-tracin est encaminado a garantizar la igualdad de los ciudadanos y busca generar la cultura del respeto al precedente, tan arraigada en la tradicin jurdica anglosajona.

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Es por ello que la previsin normativa contenida en el precitado art-culo 10, obliga a replantear nuestra cultura alrededor del concepto tradicional de las fuentes formales del derecho: Fuerza vinculante del precedente judicial.

En desarrollo de esa disposicin, los artculos 102 y 269 a 270 de la Ley 1437 de 2011 regulan, como ya se seal, la extensin de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades, y un procedi-miento para hacer exigible dicho mecanismo por parte de los interesados. Aunado a ello, los artculos 256 y siguientes establecen el recurso extraordinario de unificacin de jurisprudencia. Este ltimo, nos permite referirnos a la idea del respeto al precedente.

Pese a que la finalidad de las normas mencionadas es bastante loable, pues con las mismas se busca que tanto las autoridades administrativas co-mo los Jueces que integran la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, den estricto cumplimiento a los lineamientos jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado; de las disposiciones en comento surgen algunas inquietudes como las relacionadas con i) la diversidad de pronunciamientos que, sobre un mismo tema, existen al interior de algunas de las secciones del Consejo de Estado (inexistencia, en algunos casos, de sentencias de unifica-cin), ii) las consecuencias (penales disciplinarias y/o fiscales) que acarreara para las funcionarios de las entidades pblicas Magistrados o Jueces descono-cer el precedente, o iii) el impacto jurdico o econmico del reconocimiento del error administrativo o del desconocimiento del precedente en el proceso que se dict (esto ltimo en relacin con las providencias impugnadas va recurso extraordinario de unificacin); y permite cuestionarnos, entre otras cosas sobre qu pasara si proferida una sentencia de unificacin y extendida la mima, ms adelante el Consejo de Estado cambia su precedente.

Las anteriores inquietudes, as como el contenido de la regulacin que, sobre el tema que estamos abordando, est previsto en la Ley 1437 de 2011, generan no pocas expectativas frente a la vigencia de la nueva normativa.

Ahora bien, ya entrando en materia, y considerando que el Recurso extraordinario de Unificacin de la jurisprudencia, es un medio de impug-nacin novedoso en nuestro medio en el contexto de la idea del respeto al precedente judicial -a la que muchos resistan con apoyo en el artculo 230 de la Constitucin-; al tenor de lo dispuesto en el artculo 256 de la ley 1437 de 2.011, la finalidad de este recurso es la de asegurar la unidad de la interpretacin del derecho, su aplicacin uniforme, garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia

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recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales su-jetos procesales.

Como ya se advirti Sin duda que con este ltimo recurso extraor-dinario, busca el legislador la implementacin del rgimen y de prcticas de precedente, en contraposicin a un sistema libre de jurisprudencia meramen-te indicativa que se apoy, como afirma Diego Lpez, Medina, en la ley 4 de 1.896.22 Resulta oportuno recordar los objetivos interpretativos que de la tcnica del precedente, as, seala en precitado autor que son:

1.Lograr que los jueces de instancia tengan una comprensin finalista y sis-temtica de la Constitucin, por oposicin a lecturas literalistas del sistema jurdico.

2. Lograr que los jueces de instancia apliquen, no solo las reglas constituciona-les, sino igualmente las sub-reglas jurisprudenciales en que dichas reglas se especifican. Por esta razn es claro que la tcnica del precedente no es, en reali-dad, una metodologa independiente de interpretacin. Se trata estrictamente de una fuente de derecho donde los jueces pueden identificar la existencia de sub-reglas constitucionales y los procesos interpretativos mediante los cuales se ha llegado a la determinacin de tales sub-reglas.23

A continuacin, los aspectos procesales ms relevantes del recurso en comento:

Procedencia Seala el artculo 257 del nuevo cdigo que el recurso extraordinario

de unificacin de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en nica y segunda instancia por los Tribunales Administrativos.

Agrega el citado artculo que tratndose de sentencias de contenido patrimonial o econmico, el recurso proceder siempre que la cuanta de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda los siguientes montos vigentes al momento de la interposicin del recurso:

t Noventa (90) salarios mnimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carcter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad.

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t Doscientos cincuenta (250) salarios mnimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del dere-cho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad.

t Doscientos cincuenta (250) salarios mnimos mensuales lega-les vigentes, en los procesos que se promuevan sobre el monto, distribucin o asignacin de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales.

t Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mensuales legales vigentes, en los procesos sobre contratos de las entidades estatales en sus distintos rdenes.

t Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mnimos mensuales legales vigentes, en los procesos de reparacin directa y en las acciones de repeticin que el Estado ejerza contra los servidores o ex ser-vidores pblicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones pblicas.

El recurso de unificacin de jurisprudencia no procede para los asun-tos previstos en los artculos 86, 87 y 88 de la Constitucin Poltica, es decir, en su respectivo orden, para los casos de la accin de tutela, de la accin de cumplimiento y las acciones populares y de grupo.

Causal Establece el artculo 258 del nuevo cdigo como causal para inter-

poner el recurso de unificacin de jurisprudencia, el evento en la sentencia impugnada contrare o se oponga a una sentencia de unificacin del Consejo de Estado.

Si bien la Ley 1437 de 2011 no contiene una definicin de sentencia de unificacin jurisprudencial, puede afirmarse que es aqulla que tiene por finali-dad garantizar la aplicacin de la Constitucin, la Ley y el reglamento, de mane-ra uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fcticos y jurdicos.

La nueva codificacin, enunci cules sentencias tienen el carcter de unificacin jurisprudencial, que al tenor del artculo 270, son las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por:

t Importancia jurdicat Trascendencia social o econmicat Necesidad de unificar jurisprudenciat Las proferidas al decidir recursos extraordinariost Las relativas al mecanismo de revisin eventual

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Se precisa adems, que las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo dictarn sentencias de unificacin en esos mismos eventos en relacin con los asuntos que provengan de las subsecciones de la Corporacin o de los tribunales, segn el caso.

Cabe anotar que el citado artculo 270 del nuevo cdigo, fue objeto de control de constitucionalidad. As en sentencia C-588 de 25 de julio de 2012, la Corte Constitucional lo declar exequible en relacin con los cargos propuestos por el demandante, consistentes en la presunta vulneracin de los artculos 230, 241 y 243 de la Constitucin.

Competencia. El medio de impugnacin se interpone ante el Tribunal Administrativo que profiri la sentencia y lo conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, segn la materia.

Legitimacin en la causa por activa. Estn facultados para interponer el recurso, quienes hayan resultado agraviados por la providencia (partes o terceros procesales), quienes debern actuar por intermedio de apoderado a quien se haya otorgado un poder suficiente (no se requiere otorgar un nuevo poder).

No puede interponer el recurso: quien no apel la sentencia de primer grado ni se adhiri a la apelacin de la otra parte, cuando el fallo de segundo grado sea exclusivamente confirmatorio de aquella.

Oportunidad. El recurso debe interponerse por escrito dentro de los 5 das siguientes a la ejecutoria de la providencia ante el Tribunal Administrativo que expidi la providencia.

Requisitos del recurso. Segn el artculo 262 del cdigo en mencin, el recurso extraordinario de unificacin de jurisprudencia deber contener:

t La designacin de las partes. t La indicacin de la providencia impugnada. t La relacin concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio. t La indicacin precisa de la sentencia de unificacin jurisprudencial

que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.

Cuanta del inters para recurrir. Seala el artculo 263 de la ley 1437 de 2.011 que cuando sea necesario tener en cuenta el valor del inters para recurrir y ste no aparezca determinado, antes de resolver sobre la concesin del recurso,


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el ponente, en el Tribunal Administrativo, dispondr que aquel se justiprecie por un perito, dentro del trmino que le seale y a costa del recurrente.

Precisa el artculo antes citado que si por culpa del recurrente no se practica el dictamen, se declarar desierto el recurso, sealando adems que el dictamen no es objetable.

Denegado el recurso por el Tribunal Administrativo o declarado desierto, el interesado podr recurrir en queja ante el Consejo de Estado.

Trmite: Concesin del recurso. Interpuesto el recurso, el Tribunal lo conceder

y, en el mismo auto, ordenar dar traslado por veinte (20) das al recurrente o recurrentes para que lo sustenten. Vencido este trmino, si el recurso se sustent, dentro de los cinco (5) das siguientes remitir el expediente a la respectiva seccin del Consejo de Estado. Si no se sustenta dentro del tr-mino de traslado el recurso se declarar desierto.

La concesin del recurso no impide la ejecucin de la sentencia, salvo cuando haya sido recurrida totalmente por ambas partes y por los terceros reconocidos en el proceso, pero aun en este caso si el recurso no comprende todas las decisiones, se cumplir lo no recurrido.

Una vez concedido el recurso y remitido el expediente al Consejo de Estado, sta ltima Corporacin proceder a resolver sobre su admisin.

Si el recurso rene los requisitos legales, el ponente lo admitir.

Admisin del recurso. Si el recurso carece de los requisitos previstos en el artculo 262, el ponente los sealar para que el recurrente los subsane en el trmino de cinco (5) das, y si no lo hiciere, lo inadmitir y ordenar devolver el expediente al Tribunal de origen.

El recurso ser inadmitido cuando se presente cualquiera de las si-guientes situaciones:

t Cuando, pese haberse concedido por el Tribunal, fuere impro-cedente, por no ser recurrible la providencia o no rena los re-quisitos previstos en el artculo 262.

t Cuando por cuanta, la providencia no fuere objeto de recurso extraordinario de unificacin de jurisprudencia.

Si el recurso es admitido, en el auto que as lo disponga, se ordena-r correr traslado por quince das al opositor y opositores y al Ministerio Pblico, si este no fuere recurrente. Vencido ese trmino, el ponente, dentro de los 10 das siguientes, podr citar a las partes a audiencia que se llevar a

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cabo dentro de los 30 das contados a partir del auto que la seale para or a cada parte. Celebrada la audiencia o fallida esta por la no comparecencia de las partes, el ponente registrar el proyecto de la decisin, si fuere sentencia, dentro de los 40 das siguientes.

Efectos de la sentencia. Si prospera el recurso total o parcialmente, la Sala anular en lo pertinente la providencia recurrida y dictar la que deba remplazarla o adoptar las decisiones que correspondan. Si el recurso es desestimado, se condenar en costas al recurrente.

Agrega el artculo 267 del nuevo cdigo, que cuando el Consejo de Estado anule una providencia que se cumpli en forma total o parcial, de-clarar sin efecto los actos procesales realizados con tal fin y dispondr que el juez de primera instancia proceda a las restituciones y adopte las medidas a que hubiere lugar.

Adems, el Consejo de Estado ordenar al tribunal que en el auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior cancele la caucin de que trata el artculo 264 del nuevo cdigo.

Si el recurso de unificacin de jurisprudencia no prospera, la caucin seguir respondiendo por los perjuicios causados, los cuales se liquidarn y aprobarn ante el juez de primera instancia mediante incidente. ste, deber proponerse dentro de los sesenta (60) das siguientes a la notificacin del auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior.

Suspensin de la sentencia recurrida. Cuando el recurrente fuere ni-co, este podr solicitar que se suspenda el cumplimiento de la providencia recurrida, para lo cual deber prestar caucin dentro de los 10 das siguientes a la notificacin del auto que la ordene, a fin de responder por los perjuicios que se llegaren a causar. La naturaleza y el monto para prestarla sern fija-dos por el ponente en el Tribunal. Si el recurrente no otorga la caucin en la forma y en los trminos ordenados, continuar el trmite del recurso pero no se suspender la ejecucin de la sentencia.

wsLa naturaleza y monto para prestar la caucin sern fijados por el ponente en el tribunal. El tribunal calificar la caucin prestada, si la con-sidera suficiente decretar en el mismo auto la suspensin del cumplimiento de la sentencia, en caso contrario la denegar.

Desistimiento. El recurrente puede desistir del recurso mientras no se haya dictado resolucin judicial que ponga fin al mismo. Si el desistimiento


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solo proviene de alguno de los recurrentes, el recurso continuar respecto de las personas no comprendidas en el mismo.

En ese orden, El desistimiento debe ser incondicional salvo acuerdo de las partes, y solo perjudica a los solicitantes y a sus causahabientes.

El escrito de desistimiento deber presentarse personalmente, y cuan-do se acepte se condenar en costas a quine desisti, salvo que se interponga ante el Tribunal aos de haberse enviado al Consejo de Estado.

$Finalmente, cabe resaltar que si bien es cierto el mecanismo de eventual revi-sin no es un recurso, en este escrito resulta pertinente la referencia al mismo en tanto que en el contexto de las acciones populares o de grupo persigue la unificacin de la jurisprudencia, fin similar al del recurso extraordinario que se acaba de estudiar.

Por la forma en que la ley 472 de 1.998 de las acciones populares o de grupo conocen en primera instancia los jueces administrativos cuando el peligro o la amenaza (en la populares) o el dao (en las de grupo), provenga de una entidad pblica o de un particular con funciones administrativas, correspondindole la segunda instancia a los Tribunales Administrativos.

Si el peligro o la amenaza (en las populares) o el dao (en las de gru-po), provenga de un particular sin funciones administrativas, en primera instancia conoce el respectivo Juez Civil del Circuito y en segunda instancia la Sala Civil del respectivo Tribunal Superior de Distrito Judicial.

No previ la ley recurso extraordinario alguno para las mencionadas acciones populares y de grupo, por lo cual no haba un organismo de cierre en las altas Cortes que permitiera unificar la jurisprudencia, de tal manera que sobre un caso similar, uno era el criterio del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro diferente el del Tribunal Administrativo del Valle.

Para evitar lo anterior y buscar unificar la jurisprudencia en relacin con tales acciones, la ley 1285 de 2.009 en su artculo 11, estableci para las mismas el mecanismo de la eventual revisin, sealando que en su condicin de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a peticin de parte o del Ministerio Pblico, el Consejo de Estado, a travs de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podr seleccionar, para su eventual revisin, las sentencias o las dems providencias que determinen la finalizacin o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia.

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En la bsqueda de la solucin al problema planteado, la solucin dada por la ley 1285 de 2.009 fue a medias, porque en virtud del menciona-do mecanismo de la eventual revisin, se puede llegar al Consejo de Estado como supremo Tribunal de lo Contencioso Administrativo y as unificar la jurisprudencia en las aludidas acciones populares y de grupo, cuando el peligro o la amenaza (en las populares) o el dao (en las de grupo), provie-nen de autoridades pblicas, particulares con funciones administrativas.

Pero no ocurre lo mismo cuando el peligro, la amenaza, o el dao proviene de particulares sin funciones administrativas, caso en el cual como se dijo, conoce en primera instancia el Juez Civil de Circuito y en segunda la Sala Administrativa del Tribunal Superior, sin que en este evento proceda el mecanismo de la eventual revisin.

No obstante, como el tema que nos interesa es el de lo Contencioso Administrativo, continuemos con los otros aspectos del Nuevo Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Finalidad de la revisin eventual en las acciones populares y de grupo. Precisa el artculo 272 del nuevo cdigo que la finalidad de la revisin eventual estable-cida en el artculo 36A de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administracin de Justicia, adicionado por artculo 11 de la Ley 1285 de 2009, es la de unificar la jurisprudencia en tratndose de los procesos promovidos para la protec-cin de los derechos e intereses colectivos y la reparacin de daos causados a un grupo y, en consecuencia, lograr la aplicacin de la ley en condiciones iguales frente a la misma situacin fctica y jurdica.Procedencia. Segn el artculo 273, de la ley 1437 de 2,011, la revisin eventual proceder, a peticin de parte o del Ministerio Pblico, contra las senten-cias o providencias que determinen la finalizacin o archivo de los procesos promovidos para la proteccin de los derechos e intereses colectivos y la reparacin de daos causados a un grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos, que no sean susceptibles del recurso de apelacin ante el Consejo de Estado, en los siguientes casos:

t Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisin presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales.

t Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos trminos a que se refiere el numeral anterior a una sen-tencia de unificacin del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporacin.


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Competencia y trmite. Prev el artculo 274 de nuevo cdigo en co-mento, que de la revisin eventual conocer la seccin que el reglamento determine segn su especialidad y para su trmite se observarn las siguientes reglas:

t La peticin deber formularse dentro de los ocho (8) das siguien-tes al de la ejecutoria de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso.

t En la peticin deber hacerse una exposicin razonada sobre las circunstancias que imponen la revisin, y acompaarse a la misma copia de las providencias relacionadas con la solicitud.

t Los Tribunales Administrativos, dentro del trmino de ocho (8) das contados a partir de la radicacin de la peticin, debern re-mitir, con destino a la correspondiente seccin que el reglamento determine, el expediente, para que dentro del trmino mximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, esta resuelva, mediante auto motivado, sobre la peticin de revisin.

t Cuando se decida no seleccionar una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Pblico podr insistir en su peticin, dentro de los cinco (5) das siguientes a la notifica-cin de dicha decisin. La decisin de seleccin o no seleccin y la resolucin de la insistencia sern motivadas.

t La sentencia sobre las providencias seleccionadas para revisin ser proferida, con el carcter de Sentencia de Unificacin por la seccin que el reglamento determine segn su especialidad, dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de su seleccin.

t Si prospera la revisin, total o parcialmente, se invalidar, en lo pertinente, la sentencia o el auto, y se dictar la providencia de reemplazo o se adoptarn las disposiciones que correspondan, segn el caso. Si la sentencia impugnada se cumpli en forma total o parcial, la Sentencia de Unificacin dejar sin efectos los actos procesales realizados y dispondr que el juez inferior ejecute las rdenes sobre las restituciones y adopte las medidas a que haya lugar.

Seala el pargrafo nico del citado artculo 274 que la presentacin de la solicitud y el trmite de la revisin eventual, no suspende la ejecucin de la providencia objeto del mismo.

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Conclusiones

En materia contenciosa administrativa, como en todo el derecho procesal, los recursos constituyen una expresin muy importante del derecho al debi-do proceso, en tanto permiten controvertir los pronunciamientos judiciales que, como toda obra humana, pueden contener yerros que posiblemente afectan los derechos de las partes. Con la nueva codificacin existen no pocos cambios en relacin con los medios de impugnacin, dentro de los que se destacan i) desapareci la consulta (que en estricto sentido no es un recurso), y, ii) se estableci por primera vez en nuestro ordenamiento, el recurso extraordinario: el de unificacin de la jurisprudencia, el cual est asociado con una idea transversal en la Ley 1437 de 2011: el respeto al pre-cedente judicial. En lo que tiene que ver con los recursos ordinarios conti-nuaron vigentes los de reposicin, apelacin, queja y splica, con algunas diferencias en relacin con la regulacin prevista en la anterior codificacin. Y como ya se vio, entratndose de los recursos extraordinarios, adems del de revisin (que vena desde el Decreto 01 de 1984) se previ el de unificacin de jurisprudencia. Habr que esperar al desarrollo de ste ltimo para que se pueda analizar su eficacia de cara al cometido para el cual se cre y que qued explicado en precedencia.

recursos ordinario y extraordinarios

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