Documento delBanco Mundial

PARA USO OFICIAL ÚNICAMENTE

Informe No. 56835-DO

BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO

DOCUMENTO DE PROGRAMA

PARA UN PRÉSTAMO PROPUESTO

POR EL MONTO DE US$150.0 MILLIONES

A LA

REPÚBLICA DOMINICANA

PARA UN

SEGUNDO PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE FOMENTO AL

DESEMPEÑO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES PERFORMANCE AND ACCOUNTABILITY OF SOCIAL SECTORS (PASS)

18 de octubre de 2010

Departamento de Desarrollo HumanoUnidad de Gestión de los Países del CaribeRegión de América Latina y el Caribe

Este documento es de distribución restringida y puede ser utilizado por los destinatarios únicamente en el desempeño de sus deberes oficiales. Su contenido no puede de otra manera ser divulgado sin la autorización del Banco Mundial.

AÑO FISCAL DEL ESTADO1 de enero – 31 de diciembre

EQUIVALENCIAS DE MONEDA EXTRANJERA(Tasa de Cambio efectiva a partir del 30 de septiembre de 2010)

Unidad de Moneda =

Pesos Dominicanos

US$1.00 36.88

Pesos y Medidas Sistema Métrico

ABREVIATURAS Y SIGLAS

AAA Asistencia Analítica y AsesoramientoAC Acuerdo Contingente ADESS Administradora de Subsidios Sociales AECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el DesarrolloAEP Alianza Estratégica con el PaísALC América Latina y el CaribeAPMAE Asociación de Padres, Madres y Amigos de la EscuelaASD Análisis de Sostenibilidad de la DeudaAPL Préstamo Programático Adaptable (por sus siglas en inglés: Adaptable Program

Loan)ATI Acceso a la Información (por sus siglas en inglés)ATNC Asistencia Técnica No CrediticiaBID Banco Interamericano de DesarrolloBIRD Banco Internacional de Reconstrucción y DesarrolloBM Banco MundialCA Consulta AmigableCAF Corporación Andina de FomentoCCSC Consejo Consultivo de la Sociedad CivilCDEEE Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas EstatalesCE Comité Ejecutivo CI Carta de IntenciónCEPAL Comisión Económica para América Latina y el CaribeCONARE Comisión Nacional de Reforma del EstadoCRAL Préstamo de Ajuste en Respuesta a la Crisis Social (por sus siglas en inglés: Social

Crisis Response Adjustment Loan) DGII Dirección General de Impuestos InternosDPI Desarrollo de la Primera InfanciaEAP Estrategia de Asistencia PaísEPIS Evaluación de la Pobreza y el Impacto Social AEP Alianza Estratégica con el PaísFA Financiamiento AdicionalFINCR Departamento de Riesgo Crediticio en Hacienda FMI Fondo Monetario InternacionalFPSS Finanzas Públicas y Sector SocialGCPS Gabinete de Coordinación de la Política Social

GFP Gestión de las Finanzas PúblicasGLP Gas Licuado del PetróleoGoRD Gobierno de la República DominicanaGPRF Donación de Gobernanza y Facilidad de Asociación (por sus siglas en inglés:

Governance and Partnership Facility Grant)GSI Gestión de los Sistemas de InformaciónIED Inversión Extranjera DirectaIFIs Instituciones Financieras Internacionales

MAP Ministerio de Administración PúblicaMEPyD Ministerio de Economía, Planeamiento y DesarrolloMH Ministerio de HaciendaMINERD Ministerio de Educación de la República DominicanaMO Manual de OperacionesMSP Ministerio de Salud PúblicaOREALC Oficina Regional de Educación para América Latina y el CaribeOSC Organizaciones de la Sociedad Civil PARSS2 Segundo Préstamo Programático Adaptable para la Reforma al Sector Salud Health

Sector Reform Adaptable Program Loan IIPASS Desempeño y Rendición de Cuentas de los Sectores Sociales (por sus siglas en

inglés: Performance & Accountability of Social Sectors) PIB Producto Interno Bruto PIPS Proyecto de Inversión en Protección Social PNB Producto Nacional BrutoPNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloPPF Préstamo para Políticas de FomentoPROMESE/CAL Programa de Medicamentos Esenciales / Central de Apoyo Logístico PTC Programa de Transferencias Condicionadas RD República DominicanaSENASA Seguro Nacional de Salud SERCE Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo SGCE Sistema de Gestión de Centro EscolarSIFMUN Sistema de Información Financiera MunicipalSIGEF Sistema Integrado de Gestión Financiera SIUBEN Sistema Único de BeneficiariosSRS Servicios Regionales de SaludUE Unión EuropeaUGP Unidad de Gestión del PaísUGS Unidad de Gestión SectorialUNAP Unidades de Atención PrimariaUNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

Vicepresidente:Director de País:

Director de Sector:Gerente de Sector:

Líder del Equipo de Trabajo:

Pamela CoxYvonne TsikataKeith HansenHelena RibeCarine Clert

LA REPÚBLICA DOMINICANA

SEGUNDO PRÉSTAMO PARA LAS POLÍTICAS DE FOMENTO (PPF2) ALDESEMPEÑO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES (PASS)

CONTENIDO

RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA....................................................................................2I. INTRODUCCIÓN..............................................................................................................................2II. CONTEXTO DEL PAÍS....................................................................................................................2

II.1 DESARROLLOS MACROECONÓMICOS RECIENTES......................................................................2II.2 PERSPECTIVA Y RIESGOS MACROECONÓMICOS.........................................................................2

III. PROGRAMA DE GOBIERNO Y PROCESOS PARTICIPATIVOS..........................................2III.1 POBREZA, GASTO SOCIAL Y CAPITAL HUMANO: EVOLUCIÓN DESDE EL 2009.........................2III.2 PROMOVER EL CAPITAL HUMANO PARA LOS MÁS POBRES......................................................2III.3 MEJORANDO LA GESTIÓN DEL GASTO PARA UN MEJOR DESEMPEÑO DEL SECTOR SOCIAL. . . .2III.4 MEJORANDO LA TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES

MEDIANTE UNA SUPERVISIÓN MEJORADA DE LA SOCIEDAD CIVIL............................................2III.5 PROCESOS PARTICIPATIVOS.....................................................................................................2

IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DE GOBIERNO..........................................................2IV.1 VÍNCULO CON LA EAP............................................................................................................2IV.2 COLABORACIÓN CON EL FMI..................................................................................................2IV.3 COLABORACIÓN CON OTROS DONANTES.................................................................................2IV.4 RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO.................................................................2IV.5 LECCIONES APRENDIDAS........................................................................................................2IV.6 FUNDAMENTOS ANALÍTICOS...................................................................................................2

V. LA OPERACIÓN PROPUESTA......................................................................................................2V.1 ÁREA I DE LA POLÍTICA. MEJORAR EL DESEMPEÑO DE LAS AGENCIAS DEL SECTOR SOCIAL PARA

PROMOVER EL ACCESO EQUITATIVO AL CAPITAL HUMANO.......................................................2V.2 ÁREA II DE LA POLÍTICA. MEJORAR LA GESTIÓN DEL PRESUPUESTO PARA APOYAR EL DESEMPEÑO

CONJUNTO DEL PTC...................................................................................................................2V.3 ÁREA III DE LA POLÍTICA. APOYAR LA INTRODUCCIÓN GRADUAL DE CONVENIOS DE GESTIÓN EN

LOS SECTORES SOCIALES............................................................................................................2V.4 ÁREA IV DE LA POLÍTICA. MEJORAR LA TRANSPARENCIA Y LA SUPERVISIÓN........................2

VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN.................................................................................2VI.1 POBREZA E IMPACTOS SOCIALES.............................................................................................2VI.2 ASPECTOS AMBIENTALES........................................................................................................2VI.3 IMPLEMENTACIÓN, MONITOREO Y EVALUACIÓN.....................................................................2VI.4 ASPECTOS FIDUCIARIOS..........................................................................................................2VI.5 DESEMBOLSO Y AUDITORÍA....................................................................................................2VI.6 RIESGOS Y SU MITIGACIÓN......................................................................................................2

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El Segundo Préstamo para las Políticas de Fomento al PASS (abreviación por su nombre en inglés del Programa de Desempeño y Rendición de Cuentas de los Sectores Sociales) fue preparado por un equipo del Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo (BIRD) del que forman parte Carine Clert (Líder del Equipo de Trabajo, Especialista Senior en Protección Social, LCSHS); Catherine Abreu Rojas (Especialista en Adquisiciones, LCSPT), Cristian D’Amelj (Asesor Jurídico, LEGLA), Pedro Arizti (Especialista en Sector Público, LCSPS), Maurizio Bussolo (Economista Senior, LCSPE), Timothy Cheston (Profesional Asociado Junior, LCSHS), Christian Contin (Consultor, LCCDO), Cynthia Hobbs (Especialista Senior en Educación, LCSHE), Patricia de la Fuente Hoyes (Oficial Senior de Desembolsos, CTRFC), Javier Luque (Economista Senior en Educación, LCSHE), Fernando Montenegro (Economista Senior en Salud, LCSHH), Patricia Orna (Asistente de Programa, LCSHD), Mariana Montiel (Asesora Jurídica Senior, LEGLA), Gunars Platais (Economista Ambiental Senior, LCSEN), Maria Poli (Especialista en Sociedad/Transparencia Civil, LCSSO), Maritza Rodríguez de Pichardo (Especialista en Gestión Financiera, LCSFM), María Concepción Steta (Consultora en Protección Social, LCSHS), y Ludovic Subran (Economista, LCSHD).

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RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA

república dominicana

SEGUNDO PRÉSTAMO PARA LAS POLÍTICAS DE FOMENTO (PPF2) ALDESEMPEÑO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES (PASS)

Prestatario Gobierno de la República Dominicana (GoRD)

Agencia que Implementa Ministerio de HaciendaDatos de Financiamiento Monto de Crédito del BIRD: US$150 millones

Términos: Préstamo de Margen Fijo vinculado al compromiso con todas las opciones de conversión, pagadero a 22 años, incluyendo un periodo de gracia de 7 años, con cronograma de repago con pagos cada 15 de marzo y 15 de septiembre.

Tipo de Operación Segunda operación de una serie de tres Préstamos Programáticos para las Políticas de Fomento.

Principales Áreas de la Política

1. Protección Social2. Políticas de Salud (Atención Primaria) y Educación3. Calidad y Eficiencia en el Gasto Público

Principales Indicadores de Resultados

1. Mejor desempeño de los sectores sociales para promover el capital humano para los pobres:

(*) Para finales del 2012, al menos un 90 por ciento de las trasferencias del PTC Solidaridad se pagarán con base en la oportuna verificación del cumplimiento con las corresponsabilidades. (*) Aumento en la participación de hogares beneficiaros del PTC que invierten en la formación del capital humano, medida de la siguiente manera:

(*) Un aumento en los hogares beneficiarios del PTC Solidaridad que cumplan con las corresponsabilidades de salud y nutrición.

(*) Un aumento en la proporción de alumnos de hogares beneficiarios de Solidaridad que estén matriculados y asistiendo a la educación pre-primaria, básica y secundaria.

2. Mejor gestión presupuestaria para un mejor desempeño de los sectores sociales vinculados al PTC Solidaridad. Específicamente: (*) La diferencia entre el presupuesto asignado y el presupuesto real ejecutado para cerrar las brechas en la oferta de servicios en salud, nutrición y educación dentro de Solidaridad será menor o igual a la diferencia entre el presupuesto nacional total aprobado y el presupuesto real ejecutado, en términos relativos. (*) Se reducirá la diferencia entre el programa de desembolsos trimestral acordado (Cuota Programada) para cerrar las brechas de la oferta en salud, educación y nutrición y los fondos que en la realidad reciben trimestralmente los sectores sociales. 

3. Introducción gradual de Convenios de Gestión en los sectores sociales(*) Un aumento en el número de programas prioritarios en salud, nutrición y educación relacionados con Solidaridad que han desarrollado exitosamente la metodología de sistema de registro, lo cual implica desarrollar objetivos, puntos de referencia, metas e indicadores a diferentes niveles.

4. Mejor transparencia y veeduría de la Sociedad Civil. (*) Un aumento en el número de usuarios registrados (por lo menos 60 para

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finales del 2012) y visitas anuales al programa de búsqueda en línea para el presupuesto nacional, Consulta Amigable (al menos 1.500 para finales del 2012).

Objetivo(s) de Desarrollo del Programa y Contribución a la EAP

El PASS tiene cuatro objetivos que están relacionados entre sí: (i) mejorar el desempeño de los sectores sociales en la promoción del capital humano (salud, nutrición, y educación) para los ciudadanos más pobres, mediante un rediseño fundamental del PTC del Estado, Solidaridad, y su articulación con acciones críticas en salud y educación; (ii) mejorar el manejo presupuestario para apoyar el desempeño de estos sectores sociales dentro del PTC; (iii) apoyar la introducción gradual de Convenios de Gestión en los sectores sociales; y (iv) mejorar la transparencia y rendición de cuentas a los usuarios mediante el fortalecimiento de un ambiente que facilite una demanda mejor informada para un mejor desempeño del sector público en el ámbito social.

El PASS es consistente con el pilar central de la Alianza Estratégica con el País (AEP)) la cual contempla “reducir la vulnerabilidad mientras se producen resultados para todos”. En específico, ayuda a preservar y mejorar los activos humanos de los pobres (salud y educación) al apoyar un cambio significativo en la política social desde la asistencia social hasta la protección y promoción del capital humano. También mejora la rendición de cuentas tanto dentro de las agencias gubernamentales como entre dichas agencias y el público.

Riesgos y Mitigación del Riesgo

Riesgo económico: La recuperación real depende en gran medida de las mejoras en el ambiente externo volátil (incluyendo el riesgo notable de una crisis deficitaria global). Históricamente, las recuperaciones de crisis en la República Dominicana han sido rápidas pero altamente regresivas, con impactos negativos que perduran, sobre todo para los pobres. Si la economía global fuera más corta o débil de lo esperado, la RD aun afrontaría un deterioro en el desempeño del crecimiento.

Mitigación: Mientras los riesgos económicos continúen siendo sustanciales, entre los factores de mitigación se encuentra un crecimiento económico fuerte y resistente con desarrollos favorables en ciertos sectores. El Estado también debe fortalecer sus políticas de gestión macro, incluyendo el crecimiento en tamaño y sofisticación del mercado de deuda doméstico, así como una supervisión bancaria y financiera mejorada.

El riesgo de que en el esfuerzo de cumplir con los objetivos fiscales el Estado pueda recortar el gasto social, lo cual amenazaría una oportuna implementación de reformas clave vinculadas a esta serie del PPF al PASS.

Mitigación: El equipo del Banco Mundial continúa monitoreando de cerca el riesgo. Algunas de las acciones de las políticas que apoya el Programa PASS tienen como objetivo proteger el gasto social para los pobres (Ver el Pilar II por ejemplo).

Los riesgos ligados al terremoto de enero del 2010 en Haití: la contracción de la demanda en Haití, el segundo mayor mercado para las exportaciones dominicanas, así como gastos inesperados para socorrer a Haití podrían traer consecuencias negativas.

Mitigación: El Estado no espera mayores presiones de los servicios educativos, pero sí se han observado presiones de la demanda de servicios de salud, lo cual

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trae consecuencias fiscales, aunque actualmente no hay cifras disponibles. Bien manejados, los esfuerzos de reconstrucción podrían generar una demanda adicional de bienes y servicios dominicanos en el mediano plazo.

Un déficit mayor de lo esperado en el sector eléctrico podría potencialmente afectar la liquidez del Estado y contribuir a una brecha de financiamiento fiscal.

Mitigación: No se espera que haya mayores consecuencias negativas a partir de este riesgo, a menos que el déficit aumente lo suficiente como para afectar el déficit general. Actualmente, el Estado está implementando medidas administrativas para aumentar las ganancias y reducir el gasto, con el apoyo activo de FMI (Fondo Monetario Internacional) y monitoreo en esta área.

El riesgo de que con el tiempo haya un posible cambio en las prioridades institucionales, agravado por retos en la coordinación intersectorial dentro del Gobierno.

Mitigación: Las reformas que apoya el programa PASS se han visto beneficiadas por un alto grado de titularidad del Estado en altos niveles. Referente a la reforma del PTC, hubo dificultades inherentes ligadas a la coordinación intersectorial, pero éstas han sido mitigadas, según lo anticipado, gracias a: (i) la institucionalización de los comités más importantes que ahora supervisan la implementación del PTC rediseñado, incluyendo los Comités Intersectoriales y Entre Agencias del PTC; (ii) incentivos para que las agencias sociales en conjunto arrojen resultados para el PTC, mediante reforma a la gestión del presupuesto que apoya el PASS; y (iii) esfuerzos hacia una coordinación activa de los donantes (en particular el BM y el BID).

Capacidad institucional y administrativa y restricciones financieras para la implementación de las reformas objetivo.

Mitigación: Este riesgo está siendo mitigado por las actividades y recursos de las ATNC Programáticas para los Sectores Sociales y Calidad del Gasto Público, el Proyecto de Crédito de Inversión en Protección Social, el préstamo en varias fases de inversión del BID, y el financiamiento de Donaciones GPRF.

Vulnerabilidad hacia los riesgos de múltiples desastres naturales- en particular inundaciones y huracanes.

Mitigación: Los daños a importantes empresas del sector están parcialmente cubiertos con seguros privados. La asistencia del Banco Mundial cubre mitigación del riesgo por desastre natural bajo el Préstamo para la Recuperación de Emergencias y Manejo de Desastres por US$80 millones. Fortalecer el PTC Solidaridad mediante dicho préstamo también puede ayudar a mitigar el impacto para los más pobres.

Código de la Operación P121778

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DOCUMENTO DEL PROGRAMA BIRD PARA UN SEGUNDO PRÉSTAMO PROPUESTO PARA LAS POLÍTICAS DE FOMENTO AL

DESEMPEÑO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALESPARA LA REPÚBLICA DOMINICANA

I. INTRODUCCIÓN

1. El presente documento hace una descripción del programa propuesto para un Segundo Préstamo para Políticas de Fomento (PPF2) con el objetivo de mejorar el Desempeño y Rendición de Cuentas de los Sectores Sociales (PASS por su nombre en inglés) en la República Dominicana (RD). Se propone esta operación como la segunda de una serie de tres operaciones programáticas secuenciales. La visión estratégica del PASS es la de mejorar los resultados de los sectores sociales (principalmente protección social, educación y salud), conservando el capital humano de los ciudadanos más pobres en el corto plazo, y mejorándolo en el mediano plazo. Alineado con esta visión, el PASS tiene cuatro objetivos que se relacionan entre sí: (i) mejorar el desempeño de los sectores sociales (salud, nutrición y educación) para promover el capital humano de los ciudadanos más pobres, mediante un rediseño fundamental del PTC (Programa de Transferencias Condicionadas) del Estado, Solidaridad, y su articulación con acciones clave en salud y educación; (ii) mejorar la gestión presupuestaria para apoyar el desempeño conjunto del sector social dentro del PTC; (iii) apoyar la introducción gradual de los Convenios de Gestión en agencias clave del sector social; y (iv) mejorar la transparencia y la supervisión de los sectores sociales.

II. CONTEXTO DEL PAÍS

II.1 DESARROLLO MACROECONÓMICO RECIENTE

2. El contexto político en la República Dominicana continúa siendo relativamente estable dada la reelección en mayo de 2008 del presidente Fernández así como la expansión del apoyo a su administración con la victoria en las elecciones Legislativas de mayo de 2010. La administración Fernández mantiene mayorías en el Congreso que han apoyado sus reformas a las políticas e iniciativas, incluyendo un importante compromiso con la cohesión social y la reducción de la pobreza.

3. La República Dominicana ha mostrado signos macroeconómicos positivos al mitigar los efectos de la crisis internacional, aunque aún existen algunas debilidades de crítica importancia. En el 2008, el primer impacto de la crisis redujo el crecimiento económico a un 5,3 por ciento, de un 8,5 por ciento observado en el 2007, aun estando el primero por encima del promedio regional de América Latina y el Caribe (ALC) de 4,6 por ciento en el 2008. El crecimiento económico disminuyó aún más en el 2009, quedando en un 3,5 por ciento, con el registro más bajo durante el primer semestre del 2009, 1,0 por ciento. Durante la segunda mitad del 2009 hubo una leve recuperación, con un crecimiento promedio trimestral de cinco por ciento. Los cálculos preliminares para el primer semestre del 2010 presentaban un crecimiento acelerado del siete por ciento (ver Gráfico 1).

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Gráfico 1: Crecimiento del PIB

PIB Trimestral

Crec

imie

nto

Anua

l del

PIB

(%) PIB Acumulado

Fuente: Banco Central de la República Dominicana.

4. El crecimiento reciente ha sido impulsado por el desarrollo favorable de algunos sectores, pese a que otros sectores clave enfrentan problemas estructurales de más largo plazo que continuarán afectando el crecimiento aún después de la crisis. Mientras el crecimiento del PIB se desaceleró a un 3,5 por ciento en el 2009, la construcción creció en un 19,4 por ciento, el comercio en un 15,7 por ciento, la agricultura en un 9,6 por ciento, acueducto y energía en un 9,5 por ciento, y la industria manufacturera en un 9,3 por ciento. De otro lado, factores estructurales como la caída del sector minero y el vencimiento del acuerdo Multi-Fibra en el 2005 llevaron a importantes caídas en el empleo, particularmente en las zonas donde se procesan las exportaciones (ver la Sección II.2 que se refiere a temas de desempleo).

5. Ciertos factores domésticos y externos que están mejorando han apoyado el crecimiento económico en la RD. Una posición de acomodación en la política monetaria llevó a una reducción en las tasas de interés comerciales. A su vez, esto conllevó a un aumento en los préstamos para el sector privado. Los Acuerdos Contingentes (AC) con el FMI, sumados a un mayor apoyo presupuestal por parte de Banco Mundial y el BID, facilitaron la implementación de una política fiscal anti-cíclica. Esta política- que consiste especialmente en aumentar el gasto público en la inversión- comenzó a finales del 2009 y continuó durante la primera mitad del 2010. Una temprana recuperación global, con efectos positivos para las remesas, el turismo, el comercio y las condiciones financieras, ayudaron al crecimiento en RD (ver Gráficos 2 y 3).

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Gráfico 2: Tasa de crecimiento del ingreso de turistas a la RD (%)

Fuente: Banco Central de la República Dominicana.Gráfico 3: Exportaciones y Remesas

Fuentes: Banco Central de la RD

Tasa

de

Crec

imie

nto

Anua

l (%

)

Exportaciones Nacionales

Exportaciones de Zona Especial

Remesas

Fuente: Banco Central de la República Dominicana.

6. Luego de la aceleración de los precios internacionales de los productos básicos (commodities) a finales del año 2007, la inflación en la RD aumentó más rápidamente que el promedio de la región, subiendo de una tasa de 6,1 por ciento en el 2007 a una de 10,6 por ciento en el 2008. Sin embargo, como resultado de la disminución en los precios del petróleo y los alimentos, en el 2009 no hubo una presión de precios evidente, y la inflación para fin de año fue de 5,7 por ciento (año a año), quedando por debajo del 6-7 por ciento que el Banco Central había establecido como meta. La inflación núcleo (excluyendo los precios de alimentos y petróleo) alcanzó el 3,2 por ciento (ver Gráfico 4).

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Gráfico 4: Inflación anual (%)

-4

-2

0

2

4

6

8

10

12

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Jan-08

Mar-08

May-08

Jul-08

Sep-08

Nov-08

Jan-09

Mar-09

May-09

Jul-09

Sep-09

Nov-09

Jan-10

Mar-10

May-10

Observed Inflation Core InflationInflación Observada

Inflación Núcleo

Fuente: Banco Central de la República Dominicana.

7. Debido a que el sector energético es ineficiente y el país depende de la importación de energía, la situación fiscal se deterioró durante la escalada de los precios energéticos en el 2008. El déficit primario alcanzó el 1,5 por ciento del PIB, y el déficit general alcanzó el 3,2 por ciento del PIB. Los menores precios de las importaciones en el 2009 se vieron contrarrestados por menores niveles de actividad, de manera que el déficit general permaneció estable en un nivel del 3,1 por ciento del PIB. Los ingresos fiscales disminuyeron rápidamente en el 2009 debido al deterioro de la economía. Pese a los menores precios del petróleo y al aumento del 12 por ciento en la tarifa promedio de la energía, el sector energético registró un déficit de 1,3 por ciento del PIB en el 2009.

8. El Estado contuvo el déficit fiscal a comienzos del 2009 al reducir el gasto en inversión. Un financiamiento cuantioso y coordinado por parte del BM, el BID, y el FMI en el último trimestre del 2009 le permitió al Estado aumentar el gasto en inversión, estimulando así la demanda agregada.

9. La caída acentuada en las importaciones ayudó a reducir el déficit de cuenta corriente a un 6,2 por ciento del PIB en el 2009. Debido a que la RD depende en un alto grado de las importaciones de petróleo y puesto que los volátiles precios internacionales son un factor clave para la volatilidad del saldo en cuenta corriente, el déficit en cuenta corriente persiste por factores estructurales que afectan el desempeño del país en exportaciones y competitividad. El aumento en las exportaciones desde el año 2000 ha disminuido al compararlo con el PIB, convirtiendo a la RD en el único país en la subregión de Centroamérica y el Caribe en donde ha disminuido la apertura económica durante la última década. Una razón por la cual puede haber disminuido la competitividad es el alto costo de la electricidad (que en promedio duplica el costo de la misma en otros países de la región), aunque la debilidad institucional en la implementación de políticas comerciales así como el todavía inadecuado clima de inversión han limitado el crecimiento de las exportaciones.

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10. Importantes influjos de capital extranjero, particularmente de la Inversión Extranjera Directa (IED), han financiado estos déficits estructurales de cuenta corriente en años recientes. Los influjos de la IED han disminuido año a año desde el 2009, pero han permanecido como al mayor componente de la cuenta de capitales (80 por ciento), y han ayudado a cubrir el 92 por ciento del déficit en cuenta corriente. La IED ha estado concentrada en los sectores de turismo, comunicaciones, comercio, y finca raíz. Altos flujos de remesas (que se calculan en cerca del 10 por ciento del PIB en años recientes) también han sido una fuente importante de divisas, aunque se han contraído durante el 2008 y el 2009. La IED y otros influjos de capital fueron suficientes para financiar el déficit en cuenta corriente, sin verse afectados los niveles en la reserva de divisas (ver Gráfico 5).

Gráfico 4: Reservas Internacionales Netas (millones de US$)

Reservas Internacionales Netas

Fuente: Banco Central de la República Dominicana.

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Cuadro 1: Indicadores económicos clave de la República Dominicana 2003-2013(porcentaje del PIB, a menos de indicarse lo contrario)

  2004 2005 2006 2007 2008 2009* 2010 2011 2012 2013Real Proyección

Ingresos y Precios  Crecimiento del PIB (cambio porcentual) 1.3 9.3 10.7 8.5 5.3 3.5 5.5 5.5 6.0 6.0PIB per cápita (cambio porcentual) -0.3 7.6 8.7 6.6 - 1.7 3.7 3.7 4.2 4.2Inflación (cambio porcentual del IPC) 51.5 4.2 7.6 6.1 10.6 1.5 6.5 5.0 4.0 5.7Tasa de cambio (porcentaje de apreciación-o depreciación +) 36.6 -27.8 11.8 0.0 - 3.7 3.3 1.9 1.9 1.8Inversión y ahorros  Inversión interna bruta 14.9 16.5 18.4 18.9 18.2 16.8 17.3 18.4 18.4 18.4Ahorro interno bruto 18.9 13.4 14.0 11.4 8.5 11.8 11.2 12.9 14.8 14.6Sector Público No-Financiero  Total ingresos y donaciones 14.1 15.7 16.0 17.4 15.8 14.0 14.5 15.3 15.7 15.7 Total ingresos fiscales 12.9 14.5 14.8 16.0 14.9 13.6 14.1 14.7 15.1 15.1Total gasto (incluyendo intereses) 15.7 16.7 16.9 17.4 20.4 17.1 17.1 16.9 16.3 16.3 Gasto corriente 12.7 12.9 13.7 12.7 15.4 13.0 12.6 11.9 11.3 11.3 Gasto de capital 3.0 3.9 3.3 4.7 5.0 4.1 4.5 5.0 5.0 5.0Saldo primario 0.1 0.4 0.6 1.7 -1.5 -1.1 -0.4 0.6 1.6 1.6Intereses 1.8 1.3 1.4 1.6 1.7 2.0 2.2 2.2 2.2 2.2Saldo total -1.8 -0.9 -0.7 0.1 -3.2 -3.1 -2.6 -1.6 -0.6 -0.6Deuda pública  Deuda total 47.4 34.5 36.4 33.4 35.5 39.0 39.8 40.1 38.9 37.6Balanza de pagos  Saldo en cuenta corriente 4.8 -1.4 -3.7 -5.3 -9.7 -6.2 -6.0 -4.8 -4.0 -4.1Balanza comercial -9.0 -11.1 -15.6 -15.6 -20.3 -14.6 -15.1 -14.4 -12.6 -12.4 Exportaciones (incluyendo ZF) 43.7 30.0 31.3 28.9 25.6 22.2 20.9 21.1 22.1 21.4 Importaciones (incluyendo ZF) -42.2 -33.8 -38.5 -37.1 -39.1 -30.2 -29.7 -29.2 -28.2 -27.3Inversión extranjera directa 4.2 3.3 4.3 3.8 6.3 4.5 3.8 3.2 3.0 2.9Remesas 10.3 7.2 7.7 7.3 7.1 6.8 6.7 6.2 5.7 5.2Partida informativa:  PIB Nominal (miles de millones de US) 21.6 33.5 35.2 39.8 45.6 46.7 50.8 55.1 59.7 64.7PIB Nominal (miles de millones pesos RD) 909.0 1020.0 1189.8 1364.2 1576.2 1678.1 1885.5 2084.5 2300.2 2538.2

Fuente: Ministerio de Hacienda, Banco Central y estimativos del equipo del FMI y el BM. *Nota: (1) Las autoridades aún se encuentran revisando algunos datos del 2009; (2) están considerando maneras alternativas de llegar al déficit fiscal total para los años proyectados, por lo cual la presente tabla podría estar sujeta a revisión; (3) las estadísticas toman la deuda pública como deuda bruta, es decir, no hacen compensación de saldos con los bonos que pertenecen a agencias del Gobierno.

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11. La relación entre la deuda y el PIB alcanzó su nivel más alto en el 2003, llegando a un 49,3 por ciento durante la crisis bancaria doméstica, con un decrecimiento estable hasta alcanzar un 33,4 en el 2007. Dicha mejora se debe en parte a la reestructuración de la deuda soberana externa, un alto crecimiento del PIB, y condiciones externas favorables (es decir, disminución en las tasas reales de interés y la apreciación de la tasa de cambio efectiva real). Sin embargo, la relación entre la deuda pública y el PIB aumentó a un 39 por ciento en el 2009, como resultado de la desaceleración económica y el estímulo fiscal anti-cíclico.1

II.2 PERSPECTIVA Y RIESGOS MACROECONÓMICOS

12. La perspectiva macroeconómica para la RD ha mejorado, aunque depende de un adecuado manejo macro y del ambiente externo. Se estima que la diferencia entre el resultado efectivo y el potencial aún será negativa y que se cerrará gradualmente para finales del 2012. En vista del excelente comportamiento de la economía durante el primer trimestre del 2010 y que los cálculos preliminares para el segundo trimestre sugieren una expansión similar, se han revisado al alza las proyecciones iniciales de crecimiento del PIB. Los cálculos iniciales de crecimiento estaban alrededor del 3,5 por ciento en el 2010, 6 por ciento en el 2011, y 7-8 por ciento para el 2012-2015. Anticipando el estímulo potencial de la inyección de fondos provenientes de bonos soberanos por US$750 millones (emitidos a principios de mayo de 2010), y el aumento potencial de la demanda relacionada con la reconstrucción de Haití, el Banco Central le hizo revisiones significativas a los cálculos de crecimiento del 2010, que ahora están en el 8 por ciento. Los cálculos actuales (septiembre de 2010) de los equipos del Banco y el FMI son ligeramente inferiores y se ubican en el rango del 5 al 6 por ciento, proyectando el crecimiento para el 2011 y años posteriores en un 6 por ciento.

13. Se estima que para el 2010 la inflación permanecerá relativamente estable, dentro de los aumentos esperados. Los precios de la energía presionaron la inflación al alza durante el primer semestre del 2010, pero la inflación núcleo permaneció controlada. Las últimas cifras disponibles (agosto de 2010) muestran una inflación anual de 5,0 por ciento y una inflación núcleo de 3,5 por ciento, lo cual está dentro de los rangos de las autoridades. Las proyecciones de la inflación son relativamente benignas debido al cierre gradual de la diferencia entre el resultado efectivo y el potencial, la política monetaria bien manejada, y presiones internacionales de precio no agresivas.

14. Las cifras preliminares muestran que el esfuerzo de reconstrucción que está en marcha en Haití luego del terremoto puede tener efectos positivos para la economía de la RD debido a un aumento en las exportaciones. Las ventas de exportación local en las zonas fronterizas con Haití aumentaron 61 por ciento en febrero (al compararlas con el mismo periodo del año anterior). La demanda de alimentos ha sido la de mayor aumento. La actividad de reconstrucción seguramente se traducirá en un aumento en la venta de materiales de construcción y en la producción relacionada en los meses venideros.

1 Se resalta que en este párrafo (y en el párrafo 25 del Anexo 4) las estadísticas toman la deuda pública como deuda bruta, es decir, no hacen compensación de saldos con los bonos que pertenecen a agencias del Estado. Según el Estado, la relación entre la deuda neta y el PIB para el 2009 fue de 36,6.

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15. Perspectiva de la Política Fiscal. La Ley de Presupuesto 2010, que fue aprobada finalizando el 2009, tiene previsto un estímulo fiscal anti-cíclico continuado que comenzó durante el último trimestre del 2009. El estímulo está diseñado para derivarse de un mayor gasto en proyectos de inversión, sumado a limitar el crecimiento de los salarios y transferencias públicos. En particular, se limitan las transferencias del sector energético a US$380 millones (el Estado también ha acordado con el FMI que no se acumularán pagos vencidos al generador).2 En su carta de intención al FMI, el Gobierno también se compromete a que en el segundo semestre del 2010 debe comenzar un plan de consolidación fiscal y continuarlo durante el 2011 y años posteriores. Esta consolidación fiscal tiene como objetivo alcanzar un déficit fiscal total sostenible en el 2011 de cerca de un 1,6 por ciento del PIB, y reducirlo aún más en años posteriores. En el marco macroeconómico a mediano plazo del Estado, esta consolidación fiscal tiene dos pilares: (i) generar ingresos fiscales mediante la reducción de las exenciones fiscales y una administración más eficiente (no mediante un aumento en las tasas impositivas), y (ii) contener los gastos con un énfasis específico en reducir el déficit del sector energético.

16. Ingresos tributarios. La dramática disminución de los ingresos tributarios durante el 2009 ha exacerbado el problema estructural ya existente de una base tributaria demasiado estrecha. Los ingresos tributarios en el 2009 estuvieron en un 13,6 por ciento del PIB. Luego de tomar en cuenta los componentes del gasto que se consideran “rígidos” (pagos por intereses y la recapitalización del Banco Central: 2,0 por ciento del PIB; salarios y sueldos: 4,2 por ciento; transferencias energéticas: 1,3 por ciento), queda muy poco campo fiscal para las políticas sociales. Como parte de los ajustes fiscales dentro del programa del FMI, el Estado busca aumentar los ingresos tributarios en un 0,5 por ciento anualmente para llegar a una relación de 14,7 por ciento del PIB en el año 2011, y mayores porcentajes en años posteriores. Se pueden alcanzar moderadas ganancias en eficiencia mediante una mejor administración tributaria, pero se puede lograr aún más al eliminar las exenciones. Las autoridades calculan que las exenciones tributarias pueden sumar casi un seis por ciento del PIB. Una acción central de las políticas apoyada en el reciente PPF a las Finanzas Públicas y el Sector Social (PFSS por su nombre en inglés) del BM fue una publicación de un cálculo de los ingresos tributarios que se dejaron de percibir debido a las exenciones, en un Anexo de la Ley de Presupuesto 2010. Los datos iniciales de 2010 muestran que los ingresos no aumentan al mismo ritmo que las proyecciones iniciales, particularmente el recaudo directo de impuestos aplicados a los bajos ingresos en el 2009. Sin embargo, el Estado también ha aplazado la implementación de estas reformas estructurales.

17. Sector energético. En diciembre de 2009 las autoridades presentaron un detallado plan de reforma para el sector energético, consistente con los saldos presupuestales de mediano plazo que se acordaron con el programa del FMI. Los principales objetivos de las reformas al sector energético son: (i) prestar un servicio confiable a todos los clientes; (ii) eliminar los subsidios no segmentados; (iii) diferenciar los insumos de generación lejos de su actual dependencia de los combustibles fósiles; y (iv) lograr un sector energético viable a largo plazo. Específicamente, los principales compromisos incluyen: (i) mayores reformas a los mecanismos de tarifas para, mediante una mayor flexibilidad, eliminar la diferencia entre las tarifas actuales (implementadas) y las “indexadas” (incluyendo los costos de generación);3 (ii) aumentos continuos en el Índice de Recuperación del Costo (IRC), lo cual incluye una facturación mejorada, recaudo y reducción de los costos operacionales (para las

2 Los principales estimados del presupuesto del 2010 fueron un crecimiento del PIB real de 2,5 por ciento, una inflación de 7 por ciento, una tasa de cambio de 37,9 pesos por dólar US, un precio promedio anual del petróleo de US$72,4 por barril. Estos supuestos están sujetos a revisión a medida que transcurra el año para hacer proyecciones más precisas.3 En el más largo plazo deberá aplicarse una tarifa técnica que cubra los costos de generación, transmisión y distribución.

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compañías de distribución y las propietarias); (iii) completar la transición de un esquema de subsidio geográficamente ineficiente a un esquema de subsidio segmentado, Bonoluz4; y (iv) aumentar los esfuerzos de inversión para expandir y diferenciar la generación de energía y mejorar los sistemas de distribución y transmisión.

18. En el 2010, las reformas aún no han resultado en un déficit significativamente menor debido al aumento en los precios de los combustibles. Desde que se presentó el plan, las nuevas autoridades energéticas5 han adelantado esfuerzos para eliminar los excesivos costos operacionales del CDEEE, recortando la nómina en la unidad propietaria del CDEEE y modificando los contratos de compra de energía con la compañía hidroeléctrica, lo cual redujo el precio promedio que pagó el CDEEE por la energía. Sin embargo, el aumento en los precios de los combustibles (26 por ciento durante el primer semestre de 2010 en el caso del petróleo) ha más que contrarrestado estos ahorros iniciales, ampliando el déficit del sector a un nivel proyectado de cerca de US$700 millones para finales del año en curso. Para el caso de Bonoluz, un total de 196 mil familias pobres de antiguas áreas del PRA hoy reciben una transferencia condicionada segmentada, mientras las compañías distribuidoras absorbieron cerca de 300 mil nuevos clientes regulares (es decir, clientes que no son pobres). Las 800 mil familias pobres restantes que están identificadas en el SIUBEN aún no están registradas en Bonoluz, un proceso que deberá completarse durante los siguientes 18 meses.

19. Las reformas estructurales continuas deberán ayudar a cerrar el déficit del sector energético en el futuro cercano. En la actualidad, y como parte de las reformas, se están contratando nuevos equipos gerenciales en las compañías de distribución de energía (EDE). El principal objetivo de estos equipos gerenciales es reconstruir las habilidades comerciales y de control de los servicios públicos para reducir las pérdidas no-técnicas y aumentar la recuperación de efectivo. Se espera que los nuevos equipos sean capaces de aumentar significativamente la facturación y el recaudo, en especial proveniente de clientes grandes que estarán sujetos a la tele-medición. Las proyecciones del déficit financiero del sector energético para el año 2011 indican que se reduciría a la mitad en cerca de US$350 millones.

20. El Banco Mundial continúa sosteniendo un diálogo activo con el sector energético, lo cual ha ayudado a adelantar reformas estructurales importantes. El desempeño que ha tenido el sector en el pasado es desalentador y aún no se han eliminado algunas de las principales vulnerabilidades—como el alto grado de dependencia de los combustibles y la matriz energética. Sin embargo, un déficit financiero de US$350 millones en el sector energético en el 2011 parece alcanzable, impulsado en su mayoría por acentuadas disminuciones en las pérdidas no-técnicas, con la implementación de tres elementos clave de reforma: (i) un líder de reforma en la CDEEE; (ii) nuevos

4 A mayo de 2010, Bonoluz llegó a los 106.000 clientes en las antiguas áreas del Programa de Reducción de Apagones (PRA), y se espera que para julio de 2010 Bonoluz desmantele por completo el anterior esquema de subsidio geográfico PRA, llegando un total de 196.000 familias pobres beneficiarias del subsidio, equivalente a 100 kWh/mes por medio del carnet Solidaridad. Para el caso de los hogares que no son pobres y son beneficiarios de las antiguas áreas del PRA, una mejor focalización de los pobres redundará en alrededor de 600.000 nuevos clientes habituales que no son pobres para las Empresas de Distribución Eléctrica (EDE), para las que aumentaría el potencial de incrementar la facturación y recaudo en un futuro cercano. El resto de familias pobres no beneficiarias del PRA, cuyo registro en Bonoluz está pendiente, suman en total cerca de 806.000 hogares para inclusión en julio de 2011.5 Se asignó un nuevo presidente del CDEEE y un nuevo presidente de la Comisión Nacional de Energía en agosto de 2009.

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equipos profesionales de gestión en las EDE; y (iii) tarifas que recuperen efectivamente el costo a ser implementadas del 2011 en adelante.

21. Las necesidades de financiamiento que tiene el Estado de un 6,4 por ciento del PIB son considerables, pero se estima que éstas puedan cubrirse con fuentes internas y externas. Las fuentes domésticas incluyen un aumento en la deuda interna de cerca de dos puntos porcentuales del PIB. Las fuentes externas incluyen principalmente una financiación de 4,4 puntos porcentuales del PIB. El financiamiento multilateral de US$575 millones, que equivale al 1,2 por ciento del PIB, es la suma del apoyo proveniente del BID (US$245 millones), el Banco Mundial (US$150 millones), el FMI (US$150 millones), y la CAF (US$30 millones).

22. La respuesta inmediata que ha tenido la RD a la emergencia en Haití desatada por el terremoto ha aumentado la presión en sus recursos presupuestarios ya escasos. Una evaluación preliminar realizada por el PNUD (2010) calcula que el Gobierno gastó US$15 millones (o un 3 por ciento del ingreso fiscal de Enero) en respuesta a la emergencia. El gasto inicial fue principalmente en salud: vacunas y equipos de hospital ubicados a lo largo de la frontera para socorrer a las víctimas del terremoto. Sin embargo, el sistema educativo también se ha visto presionado debido a la acomodación ofrecida temporalmente a los alumnos haitianos en escuelas dominicanas. A la luz del muy bajo nivel de gasto en servicio social en la República Dominicana, estas presiones pueden fácilmente impactar la calidad de estos servicios públicos clave.

23. En la última evaluación (a mediados de 2010) no hay señales de tensión en el sistema bancario. Los préstamos en mora han sido pocos. Muchos bancos han reportado una recuperación en su rentabilidad y el sistema financiero está bien capitalizado. Además, aún hay mucha liquidez en el sistema debido al cuidado que tuvieron los bancos para extender créditos. Los recortes en los requisitos de reservas de capital resultaron en una reducción en las reservas reales, pero los bancos continúan teniendo buenos colchones de liquidez en el Banco Central.

24. El Análisis de Sostenibilidad de la Deuda (ASD) indica que la deuda pública de la RD parece ir por la vía de la sostenibilidad.6 A finales del 2008, la relación deuda pública / PIB estaba alrededor de un 35,5 por ciento, lo cual no era alto de acuerdo con los estándares regionales. Sin embargo, el Gobierno tiene la meta a mediano plazo de traer la deuda nuevamente a los niveles alcanzados antes de la crisis del 2003. El ASD supone que la relación deuda pública / PIB no caerá ni en el 2009 ni en el 2010, años en los cuales la posición fiscal ha querido contrarrestar la desaceleración global mesuradamente. Luego del 2011, sin embargo, cuando se espera mejoren las condiciones globales, el Estado continuaría reduciendo la relación de la deuda al generar superávits primarios de 1,5 a 2,2 por ciento del PIB (ver el Anexo 4 para mayor detalle acerca del ASD).

25. La RD enfrenta mejores perspectivas de recuperación económica, aunque la recuperación real continúa dependiendo de mejoras en el ambiente externo. Si la recuperación económica global fuera más corta o débil de lo esperado, la RD podría experimentar un deterioro en el crecimiento. En el corto plazo, la posible contracción de la demanda de Haití, que es el segundo mercado más

6 El ASD se hace a partir de la definición de deuda bruta: favor referirse a la primera nota de pie de página para un mayor detalle.

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importante para las exportaciones dominicanas, seguramente traería consecuencias negativas, aunque los esfuerzos de reconstrucción en el mediano plazo generarían una demanda adicional de bienes y servicios dominicanos. Pese a que los mercados financieros internacionales parecen estar más líquidos y ha disminuído parcialmente la aversión al riesgo de los inversionistas, la RD aún se encuentra expuesta al riesgo de unas condiciones financieras internacionales en empeoramiento (incluyendo el riesgo evidente de una crisis de la deuda potencialmente generalizada a nivel global).

26. El compromiso continuo del Gobierno de dar un manejo macro sensato y el apoyo que éste recibe del FMI ayudan a mitigar estos riesgos. Luego de importantes discusiones a finales de agosto de 2010, se llegó a un “acuerdo a nivel administrativo” con el Fondo referente a las políticas y medidas para lo que restaba del año 2010 y el 2011. Un comunicado de prensa del FMI describe acuerdo en términos concretos: “Se implementarán mayores esfuerzos para fortalecer los ingresos del Estado, contener los subsidios energéticos, y moderar el gasto en otras áreas, para poder alcanzar la consolidación fiscal gradual que prevée el programa y para que el crecimiento de la demanda interna sea sostenible.” Se espera una nueva carta de intención, y debería discutirse la revisión oficial del programa durante el Directorio del FMI a finales de octubre 2010.

27. A pesar de los riesgos, se considera que el marco de las políticas macroeconómicas es adecuado para fines del PPF propuesto. Aunque la consolidación fiscal requerirá mayores ajustes de lo pensado inicialmente, y aunque existen riesgos importantes en la perspectiva a corto plazo, asociados con el difícil entorno global, el marco de las políticas económicas es adecuado para los préstamos que como apoyo a la implementación del programa del Gobierno hace el Banco para las políticas de fomento – siempre y cuando este programa sea implementado de manera efectiva.

III. PROGRAMA DE GOBIERNO Y PROCESOS PARTICIPATIVOS

28. Como se explica en detalle en el Documento de Programa del Primer PASS, el programa de reforma del Gobierno para mejorar el capital humano de los ciudadanos más pobres se concentra en mejorar el desempeño y rendición de cuentas de agencias clave del sector público y mejorar la inversión en salud, nutrición y educación de las familias pobres, mientras asegura un manejo más eficaz, eficiente y transparente de los recursos públicos para poder proveer estos beneficios. La estrategia incluye acciones en tres grandes áreas, la cuales apoya la serie del PASS: (i) cambio en el modelo existente de asistencia social del programa de protección Solidaridad a un PTC a toda marcha enfocado hacia la promoción del capital humano; (ii) mejora en la calidad, rendición de cuentas y eficiencia del gasto público en general, especialmente por medio de un mejor manejo del presupuesto y planeación para el PTC multisectorial rediseñado, y el pilotaje de una planeación (también presupuestal) del sector social que se base en el desempeño; y (iii) mejorar la transparencia y supervisión al crear una mejor demanda por un desempeño del sector social mejorado en el ámbito social.

29. La presente sección hace una actualización de los factores y problemas clave relacionados con la pobreza, el gasto social y el capital humano, particularmente a la luz de los impactos de crisis pasadas. Las secciones restantes discuten el desarrollo del programa de reforma del Gobierno durante los últimos ocho meses en las tres áreas que se explican arriba, haciendo observaciones acerca de los avances alcanzados y las limitaciones pendientes, y explicando, donde sea pertinente, los cambios

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hechos para ajustar o fortalecer la estrategia. La sección final resume los procesos participativos que contribuyen a las reformas del Gobierno.

III.1 POBREZA, GASTO SOCIAL Y CAPITAL HUMANO: EVOLUCIÓN DESDE EL 2009

30. Al momento de realizarse el Primer PPF al PASS (mayo a junio de 2009), surgieron serias dudas en cuanto a que los alimentos, los combustibles y las crisis financieras internacionales dispararían la pobreza y el desempleo, reduciendo severamente el gasto social en programas de protección social, educación y salud. La crisis bancaria interna del 2003 llevó a 1,3 millones de personas en la RD a la pobreza, resultando en un aumento en los niveles de pobreza a 15 puntos porcentuales. El desempleo también aumentó significativamente, en cuatro puntos porcentuales (Gráfico 7). En términos del gasto social, la tasa real de crecimiento del gasto en salud disminuyó en un 36 por ciento luego de la crisis bancaria interna del 2003, mientras que el gasto en educación cayó en un 34 por ciento al compararlo con el gasto en el 2002 (Gráfico 6). En vista de los choques de precios de los alimentos y el petróleo en el 2007-2008, el GoRD temía que los impactos de la crisis afectaran desproporcionadamente a la población más pobre, incluyendo las decisiones que tomarían los hogares en cuanto a invertir en capital humano. Eran altos los riesgos estructurales de exacerbar el ya bastante bajo gasto social en educación y salud.

31. El gasto público en educación y salud, como porcentaje del gasto público total, ha permanecido estable durante la crisis, pero continua siendo bajo al compararlo con los estándares regionales e históricos. Como se indica en el informe de la CEPAL del 2008, el gasto público en educación como porcentaje del PIB en la RD fue el más bajo de la región del 2004 al 2006, mientras que el gasto en salud estuvo entre los más bajos entre los países estudiados. Como se muestra en el Gráfico 6, la tasa real de crecimiento del gasto en salud disminuyó levemente en el 2008, en un 4,6 por ciento, mientras que el gasto en educación aumentó en 3,1 por ciento. El gasto en educación y en salud aumentó en el 2009, en 5,8 por ciento y 2,5 por ciento respectivamente. Según las observaciones del Gobierno y el Banco, el crecimiento del gasto público en educación y en salud fue el resultado directo de las medidas presupuestales anti-cíclicas que tomó el Gobierno, y de las acciones coordinadas entre el Ministerio de Hacienda y las Agencias Sociales para reducir las brechas en la oferta de salud y educación. La crisis económica internacional no ha resultado en una mayor contracción del gasto social en la RD, como sí sucedió en el 2003, pese a que el gasto en el sector social como porcentaje del gasto público total permanece por debajo de los niveles del 2002.

Gráfico 6: Gasto público en Salud y Educación: 2000-2009participación del gasto público total

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SaludEducación

Fuente: Ministerio de Economía, Planeamiento y Desarrollo (MEPyD), 2010. Nota: * Cifras preliminares del 2009.

32. Pueden observarse tendencias positivas en los niveles de pobreza en la RD, especialmente en cuanto a pobreza extrema se refiere. Contrario a las preocupaciones iniciales de hace un año, las cifras oficiales del Gobierno muestran una ligera disminución del 2008 al 2009 en la pobreza moderada y extrema (ver Gráfico 7). Según el MEPyD, lo anterior se debe en parte al PTC Solidaridad. La pobreza moderada aumentó en dos puntos porcentuales entre octubre del 2007 y octubre del 2008 (de 35,7 por ciento a 37,8 por ciento), debido en parte a la inflación en los precios de los combustibles y los alimentos. Sin embargo, la información más reciente de abril de 2010 muestra una tasa de pobreza de 33,2 por ciento, lo que cae por debajo de los niveles del 2007 aun si está por encima de los niveles previos al 2003. La pobreza extrema en cambio no ha aumentado desde octubre del 2007, y a abril del 2010 estaba en un nivel de 9,6 por ciento. Según el MEPyD, la pobreza extrema, que nuevamente está en los niveles previos al 2003, no ha aumentado durante la última serie de golpes, lo cual se debe en parte al aumento en la asignación de alimentos en las transferencias de Solidaridad y al número de beneficiarios (ver Gráfico 8 abajo).7 A su vez, estas tendencias del PTC son atribuibles a los efectos de amortiguación de los préstamos de donantes internacionales. El apoyo fiscal en el 2009 de las IFI, incluyendo al Banco mediante el Primer PPF al PASS y el PPF Financiero, ha contribuido a mantener el nivel de inversión en las transferencias de Solidaridad, lo que continua desempeñando una función de apoyo clave para los ingresos de los más pobres en la RD.

Gráfico 7: Pobreza, Pobreza Extrema, y Desempleo: 2000-2010

7 La cobertura actual de Solidaridad (530.000 cabezas de hogar) corresponde a cerca de un 25 por ciento de la población total beneficiándose de este programa bandera de asistencia social—una cobertura relativamente amplia de acuerdo con estándares internacionales y los niveles de pobreza predominantes. Sin embargo, como lo apoya esta operación, es necesario mejorar la certeza de la focalización.

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DesempleoPobreza ExtremaPobreza

Fuente: Ministerio de Economía, Planeamiento y Desarrollo, 2010.

Gráfico 8: Número de beneficiarios del PTC Solidaridad: 2003-2009

Fuente: Ministerio de Economía, Planeamiento y Desarrollo, 2010. Nota: Las cifras son de diciembre de cada año.

33. La disminución en la creación de empleos formales continúa siendo un reto, agravada por la crisis financiera internacional, sin la existencia de estructuras que ayuden a mitigar la situación. Los factores estructurales relacionados con la caída del sector minero y el vencimiento del acuerdo Multi-fibra en el 2005 han llevado a importantes disminuciones en el empleo, en especial en las zonas francas textileras cerca a Santiago. La disminución se agravó con la crisis que golpeó a la RD en el 2008. La tasa de crecimiento del número de contribuyentes a la seguridad social, una aproximación del empleo formal, ha caído drásticamente desde mediados del 2008. Debido a que el PTC Solidaridad está dirigido principalmente a la población en extrema pobreza, la crisis económica ha manifestado un vacío en el sistema de protección social por cuanto son inexistentes los instrumentos contingentes para responder a los retos de desempleo que presenta un gran choque co-variable. La serie de PPF al PASS actualmente aborda este vacío, pero a petición del Gobierno, el Banco se encuentra apoyando actualmente la ampliación de la base de protección social más allá de las transferencias sociales, mediante la reestructuración del proyecto para el Empleo Juvenil, con el que se hará un programa piloto de empleo temporal para los pobres transitorios. El Banco también estará trabajando con el Gobierno para analizar las opciones de políticas que mejoren la resiliencia del país a los choques internos y externos en el contexto de la ATNC a los Sectores Sociales

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34. Mientras las tendencias de pobreza y gasto social en educación y salud demuestran una fuerte respuesta Gubernamental a la crisis, persisten los problemas estructurales en cuanto al acceso y calidad de la educación y la salud se refiere, particularmente para los más pobres. Como se describe en el documento de programa del Primer PASS, estos problemas entorpecen el objetivo del Gobierno de promover, y no únicamente preservar, el capital humano entre los ciudadanos más pobres.

35. El desempeño del sector educativo es una preocupación seria. A pesar de los avances en cobertura de la educación básica, el acceso a pre-escolar y secundaria es bajo y está entre los más bajos de América Latina (ver Gráfico 9). Los niveles de inscripción en la RD demuestran mejoras sostenidas desde 1990. Existen diferencias mínimas en la inscripción neta relacionadas con disparidades de género o inscripción rural vs. urbana, pero persisten las diferencias en los niveles de inscripción por nivel socio-económico. Importantes disparidades entre los altos niveles de inscripción y la culminación de los estudios también reflejan una ineficiencia del sistema educativo, donde hay altas tasas de remediación y deserción. A la edad de 12 años, por ejemplo, existe una brecha de tres años entre los logros educativos de los alumnos del cuarto más bajo y los del cuarto más alto (Gráfico 10). En promedio, los alumnos asisten a clase 3,9 días de la semana, con menor asistencia en el 8º grado y en secundaria (Gráfico 11). Por último, la calidad de la educación cae por debajo de los estándares regionales e internacionales en casi todas las mediciones. De acuerdo con la evaluación regional Latinoamérica/OREALC del 2008 realizada por el Laboratorio Latinoamericano para la Evaluación de la Calidad de la UNESCO, los puntajes de los alumnos de la RD estuvieron entre los menores de diecisiete países LAC participantes. Al mismo tiempo, el programa del Gobierno ha sufrido de grandes vacíos de conocimiento para identificar los motivos del mal desempeño, y le ha solicitado al Banco ayuda para suplir dichos vacíos como parte de la ATNC a los Sectores Sociales (ver III.2 y V.6). Los primeros hallazgos señalan que existen deficiencias en el flujo de los recursos, el uso compartido de la información y la toma de decisiones (Recuadro 1).

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Gráfico 9: Inscripción bruta en LAC: 2008 (%)

Fuente: UNESCO, 2009.

Gráfico 10: Logros educativos en grados por edad

Fuente: Encuesta Nacional Hogares 2006. Nota: Las líneas diferenciadas muestran la progresión total.

Gráfico 11: Asistencia a la escuela en días por semana, por grado

Grado

Días

Fuente: Encuesta Nacional Hogares 2006. 19

Recuadro 1: Análisis institucional de flujos en el sector educativo de la RD La operación simultánea del sistema de educación pública en la RD exige la intervención coordinada de un amplio grupo de actores. Por lo tanto, el andamiaje institucional del Ministerio de Educación (MINERD) debe estar diseñado de tal forma que asegure un buen flujo de recursos e información para garantizar el completo funcionamiento del sector educativo en todo su potencial. Las fallas en el diseño institucional pueden desacelerar dichos flujos, o generar obstáculos imprevistos e ineficientes. Como resultado de los flujos ineficientes, los alumnos pueden resultar no teniendo textos escolares durante varios meses al iniciar el año escolar, o los maestros pueden recibir entrenamiento que no esté relacionado con sus necesidades particulares de capacitación.

Las actividades iniciales que emprende la ATNC a los Sectores Sociales han encontrado ineficiencias en varios aspectos del sector educativo de la RD. Por ejemplo, el equipo ha identificado un alto nivel de informalidad en el proceso de suministro de útiles escolares. El procedimiento oficial exige que se cree un requerimiento (no estandarizado) en la medida en que las directivas de la escuela identifiquen las necesidades. Dicho requerimiento luego debe ser aprobado por el director del distrito y regional, antes de llegar a los funcionarios del ministerio. No existe un procedimiento formal para hacer seguimiento a los requerimientos. Normalmente, las directivas viajarán a las oficinas centrales del MINERD para determinar el estatus de su solicitud. Simultáneamente, algunos directivos toman atajos al entregar el requerimiento directamente al MINERD. Una vez se hace disponible el requerimiento, no hay un mecanismo formal para informar de la entrega final a todos los interesados; el MINERD en cambio puede hacer el envío directamente a la escuela, el distrito, o el directorio regional.Las actividades de la ATNC han identificado, mediante un análisis de la Constitución, la Ley Orgánica del Sector Educativo, y los documentos legales relacionados, la estructura de jure de los principales recursos e información en el sector educativo. Por otro lado, por medio de entrevistas con los padres, maestros, directivos, directores distritales y regionales, y funcionarios del ministerio, el equipo ha identificado la estructura de facto de dichos flujos (como la que se describe arriba). Con base en la información recogida, el equipo ha identificado desviaciones críticas entre la planeación y la ejecución. La ATNC hará recomendaciones para las políticas del MINERD en cuanto a cómo revisar y racionalizar sus procesos. Hay un gran potencial para obtener eficiencias en el sector educativo a través de mejoras en el diseño de procesos. Fuente: Equipo del PASS del BM, con base en resultados preliminares de la ATNC a los Sectores Sociales en RD.

36. Deben fortalecerse el cubrimiento y la calidad de la atención en salud, haciendo énfasis en la atención primaria. Los datos de la salud muestran que no hay barreras significativas en el acceso a la atención básica en salud; sin embargo, el acceso a los servicios de atención primaria, como lo concibe el modelo de atención primaria en salud que el Gobierno aspira a desarrollar como parte de la reforma al sector de la Salud, muestra importantes brechas en cuanto a cubrimiento se refiere. La última Encuesta Demográfica y de Salud realizada en el 2007 muestra que un 97,8 por ciento de las mujeres embarazadas del quintil más pobre asistieron a controles prenatales con un médico de atención primaria, y cerca de la mitad asistieron con un obstetra/ginecólogo; el 94,2 por ciento fue a más de cuatro controles prenatales, y el 95 por ciento de los partos estuvieron a cargo de un médico de atención primaria. Por otra parte, únicamente el 44,1 por ciento de los niños de hogares pertenecientes al quintil más pobre recibieron todas las vacunas que dictan los protocolos nacionales, y 55,5 de los niños en áreas rurales así lo hicieron. El nivel de atención primaria (centros de salud) de los Servicios de Salud Regionales (redes públicas de atención en salud) presenta importantes debilidades en la prestación de servicios básicos clave con la calidad adecuada. La red pública de prestadores de atención en salud está pasando por un proceso de descentralización que el Gobierno quiere acelerar en los próximos dos años, como parte de un plan para mejorar la calidad de los servicios, en especial en atención primaria.

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III.2 PROMOVER EL CAPITAL HUMANO PARA LOS MÁS POBRES

37. Al compararlo con la crisis bancaria de los años 2003-2004, el actual programa de protección social ha sido más efectivo en mitigar los efectos de la reciente ola de crisis, en particular al proteger el ingreso de los más pobres. El lanzamiento del programa Solidaridad en el 2005, junto con el desarrollo en el 2004 de un nuevo sistema de focalización, el Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN), ha facilitado la habilidad del Gobierno de responder a la reciente ola de crisis con una fuerte red de protección social. Anteriormente, la política social en la RD utilizaba un modelo de asistencia tradicional y clientelista. Es así que la institucionalización del SIUBEN representó un cambio importante en la selección de los beneficiarios del programa, que ahora tomaría en cuenta variables geográficas y de los hogares para identificar e incluir específicamente a las personas en extrema pobreza. En la actualidad, el Gobierno está emprendiendo otro cambio importante en la asistencia social, pasando de utilizar el programa Solidaridad como un mecanismo tradicional para proteger el ingreso, a prestar un PTC a toda marcha enfocándose en la promoción del capital humano. La presente sub-sección trata los avances y los pasos de crítica importancia aún pendientes en los esfuerzos del Gobierno para promover la inversión de las familias más pobres en salud, nutrición y educación, mediante el reacondicionamiento del PTC Solidaridad y su mejor alineación con las respuestas en el suministro de salud y educación.

III.2.1 Hacia un PTC a toda marcha: Reacondicionando el programa Solidaridad

38. A pesar del reciente rediseño de Solidaridad como un PTC, el Gobierno decidió crear y mejorar las características y sistemas institucionales altamente reconocidos por exponer las mejores prácticas de un PTC “maduro”, como por ejemplo México y Jamaica. Como un PTC, Solidaridad es un programa joven. Mientras que fue lanzado en Septiembre de 2005 como un programa de transferencia condicionada de efectivo, en la práctica ha operado como un programa de transferencia no-condicionada de efectivo, con serios vacíos en cuanto a la definición y verificación del cumplimiento se refiere, así como en hacer cumplir las corresponsabilidades, es decir, la inversión de los hogares en salud, nutrición y educación. Para alcanzar las metas de promoción del capital humano para los ciudadanos más pobres, el Gobierno aprovechó el momento de la crisis internacional del 2009 para modernizar su asistencia social e iniciar el reacondicionamiento del programa. Es en este contexto que deben analizarse y entenderse los avances del programa. Mientras que la implementación de la reforma ha tomado, sin sorpresa alguna, mucho tiempo y esfuerzo, el Gobierno ha tomado medidas valientes para avanzar en la implementación y mejora de la características más importantes de un PTC: un marco institucional sólido; mecanismos de elegibilidad e inscripción; el mecanismo de pago y la calidad del servicio a los beneficiarios en general; un sistema sólido de evaluación y seguimiento; y los medios institucionales para monitorear el cumplimiento con las corresponsabilidades y coordinar las acciones entre las muchas instituciones que participan en la operación del programa.8 A continuación se presenta un resumen de los avances y pasos pendientes desde la Aprobación del Directorio del Primer PASS en noviembre del 2009.

39. El Gobierno ha creado un marco institucional completamente nuevo para el PTC Solidaridad, llevando a una toma de decisiones colaborativa, entre agencias y entre sectores, que marca una separación de la anterior política social fragmentada en la RD. Las reglas de operación del PTC rediseñado se aprobaron en el 2009 junto con la creación formal de dos comités importantes: el Comité Inter-agencia del PTC, que junta las agencias del Gabinete Social encargadas de la focalización (SIUBEN), operaciones (el Programa Solidaridad), y el pago de transferencias 8 Para una descripción más a fondo de la evolución del PTC y el reacondicionamiento planeado, ver la sección III.2 y el Anexo 3 de la Descripción del Primer Programa PASS.

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(Administradora de Subsidios Sociales ADESS); y el Comité PTC Intersectorial, que reúne al programa Solidaridad con los Ministerios de Salud y Educación, así como con el MEPyD cuando se tratan temas de planeación y presupuesto. Como resultado, el PTC Solidaridad rediseñado se está convirtiendo en un esfuerzo realmente colaborativo y se evidencian resultados concretos de la coordinación. Por ejemplo, el Comité Intersectorial ha avanzado en la programación, presupuestación y licitación de acciones necesarias para cerrar las brechas en la oferta de servicios en educación y salud, y así garantizar un suministro de servicios efectivo para los hogares de Solidaridad (ver la Sección III.3 abajo y la Sección V del 2º Pilar de la Matriz). El Comité Intersectorial también tomó las decisiones necesarias para el entrenamiento de los directores regionales y/o distritales de los Ministerios de Educación, Salud, y del programa Solidaridad, en lo que respecta al nuevo manual de operaciones del programa. El primordial reto pendiente es la necesidad de una coordinación intersectorial sostenida. Con base en la nueva experiencia de interacciones y toma de decisiones colaborativas, el Gobierno ha desarrollado un proceso para diseñar y aprobar la regulación que rige a los Comités Intersectoriales e Inter-agencias, que aclararán aún más los papeles, responsabilidades, y las reglas de interacción.9

40. El Gobierno también ha tomado la valiente decisión de reorganizar la estructura del programa Solidaridad. Enfocado inicialmente en la agenda de de-concentración regional como primera prioridad, el Gobierno determinó sobre la marcha que la estructura y los perfiles del personal del Programa Solidaridad deben primero estar alineados con las nuevas metas y reglas operacionales del PTC rediseñado. La estructura organizacional del programa aún refleja papeles que para Solidaridad eran anteriormente una plataforma tanto de las transferencias condicionadas como de las no-condicionadas, tales como los subsidios segmentados (Bonogás, Bonoluz), mientras que el equipo directivo y el personal del PTC rediseñado deben dedicarse exclusivamente a promover el capital humano. Con el apoyo del Banco, el Gobierno ha contratado a un consultor que apoye el diseño e implementación del reacondicionamiento organizacional, y el Vicepresidente, quien es el responsable de coordinar los programas de política social, ha sido receptivo a las recomendaciones.

41. Se ha atrasado el nuevo estudio socioeconómico requerido para actualizar la base de datos de beneficiarios del PTC por medio del SIUBEN, instrumento de focalización, aunque las reglas de focalización y elegibilidad han mejorado considerablemente. La aprobación de nuevas reglas inter-agencia entre Solidaridad, SIUBEN y ADESS ha mejorado el proceso para determinar la elegibilidad. El SIUBEN es ahora la única agencia responsable de mantener y actualizar el registro de beneficiarios del PTC. De acuerdo con la norma anterior, tanto el SIUBEN como Solidaridad estaban a cargo de mantener la base de datos sin una clara asignación de responsabilidades. Más aún, el Gobierno está trabajando para desarrollar un sistema integral de información que compartan el SIUBEN, ADESS y Solidaridad, con el objetivo de generar un único registro de beneficiarios para las transferencias no-condicionadas (subsidios) y las condicionadas. Los retrasos en la implementación del estudio podrían afectar la calidad del registro de los beneficiarios elegibles (el último estudio del SIUBEN se llevó a cabo en el 2005 con encuestas a hogares sobre-demanda desde entonces). El retraso se ha debido a demoras en la ratificación en el Congreso y la subsiguiente efectividad del Financiamiento Adicional (FA) para el Proyecto de Inversión en Protección Social (PIPS) del Banco Mundial, lo que incluye una porción significativa de financiamiento para el nuevo estudio del SIUBEN. El FA ya ha sido ratificado. Durante este tiempo, sin embargo, el Gobierno dio inició a la

9 Referente a la de-concentración del programa, el Gobierno pospuso la formalización de los Comités Regionales Intersectoriales hasta el 2011, para poder primero consolidar las reglas funcionales de los dos comités nacionales y continuar aprendiendo del día-a-día de las interacciones de los Comités Regionales Intersectoriales piloto que se están creando.

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preparación del estudio10 y espera que el estudio a toda marcha sea lanzado en marzo del 2011, con el plan de incluir 1,8 millones de hogares.

42. El programa Solidaridad rediseñado está construyendo un sistema para monitorear de manera efectiva y eficiente el cumplimiento de las corresponsabilidades (e imponer sanciones). Apartándose de las prácticas anteriores y aplicando las lecciones aprendidas de países con PTC “maduros”, el Gobierno decidió evitar confiarle el proceso de verificación de las corresponsabilidades11 al personal del PTC, y que en cambio fueran los proveedores de los servicios en salud y educación los responsables de la recolección de información relacionada con la asistencia a la escuela y visitas médicas. Este ambicioso direccionamiento de la política evita que el personal del programa aleje su atención del control de calidad, y permite reducir los costos operativos en el mediano plazo. En el corto plazo, esta elección de la política requiere el desarrollo y/o ajuste de flujos de grandes volúmenes de información que sean rápidos y extensos.12 En este contexto, el proceso de verificación se ha visto limitado por los retos iniciales de desarrollar un nuevo sistema de información para la gestión educativa (Sección III.2) y de ajustar el sistema de información de la salud, entre otros factores. En esta situación, el Gobierno decidió continuar trabajando para alinear los sistemas de información de la salud y la educación, mientras que el Comité Intersectorial del PTC diseñó y comenzó a implementar una serie de medidas de emergencia (Operativo de Emergencia) que, para finales del año 2010, debería permitir el desarrollo de una base de datos del cumplimiento con las corresponsabilidades del programa (ver Sección V).

43. El Gobierno continúa demostrando su compromiso con el desarrollo de un sistema integral de Monitoreo y Evaluación para el PTC rediseñado, aunque es de reconocer que toma tiempo desarrollar la complejidad del manejo de un sistema de información y los vínculos en relación a la verificación del cumplimiento de las corresponsabilidades. El Comité Intersectorial del PTC diseñó y acordó un marco de resultados compartidos en el Manual de Operaciones para el PTC rediseñado. En vista de los retrasos en el proceso de monitorear el cumplimiento de las corresponsabilidades, alguna información inicial no ha sido recogida y es posible por lo tanto que algunos indicadores de impacto no estén totalmente disponibles hasta finales del 2010 (ver Sección V). Sin embargo, el compromiso del Gobierno con los resultados continúa siendo firme. Pese a los varios obstáculos en la implementación, Solidaridad comenzó a recoger información del estudio inicial para la evaluación cuantitativa del impacto del PTC rediseñado, y se espera que los resultados de lo segundo estén disponibles en noviembre de 2010, ofreciente puntos de referencia para establecer los indicadores clave.

44. Pese a los problemas de la política económica y las restricciones jurídicas, el Gobierno está tomando medidas críticas para mejorar la calidad del servicio a los beneficiarios del PTC, al mejorar el mecanismo de transferencia de pagos. Como se explica en el Documento de Programa del Primer PASS, distinto a otros PTC, Solidaridad opera con un mecanismo de pago cuasi-efectivo: tarjetas débito de Solidaridad para uso en la tiendas participantes, o colmados. El Gobierno explica que esta decisión de las políticas se hace con base en la necesidad de disminuir el riesgo de que los beneficiarios usen indebidamente el efectivo y de estimular la economía local y el capital social en

10 Ya finalizó la licitación para la adquisición de dispositivos portátiles de mano y la digitalización del mapeo, la creación de manuales de operaciones y entrenamiento, y el censo piloto.11 El punto de partida para la verificación de las co-responsabilidades en el último trimestre del 2010 será de la siguiente manera: en educación se generará un registro de los alumnos de Solidaridad (becarios); en salud, los beneficiarios de Solidaridad serán registrados en un centro de salud (UNAP). 12 Fiszbein, A., F. Ferreira, M. Grosh, N. Schady, and N. Kelleher. 2009. “Conditional Cash Transfers: Reducing Present and Future Poverty”. Informe de Investigación de Políticas, el Banco Mundial. Washington D.C.

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áreas remotas. Según los expertos técnicos, el mecanismo también puede impedir un servicio óptimo para los beneficiarios en términos de precio, calidad y trasparencia.13 El Gobierno no está dispuesto a pasar de inmediato a un mecanismo de pago en efectivo, pero demuestra estar comprometido hacia mitigar los aspectos negativos del mecanismo de pago, dentro de las restricciones que impone la política económica a contratar con bancos comerciales. Primero, ADESS, la agencia encargada de los pagos, está en cumplimiento con la decisión de las políticas del 2009 de ampliar el número de colmados afiliados a la Red de Abasto Social (RAS) para utilizar pagos del programa Solidaridad. Actualmente, 2,335 instituciones están afiliadas a la RAS, lo que representa un aumento de 347 instituciones en el último año, equivalente a un 18 por ciento. El Gobierno también está implementando un programa piloto para mapear el suministro de los colmados para compararlo con la demanda desagregada de los hogares beneficiarios, como parte de un mayor análisis del sistema RAS para mejorar el cubrimiento del programa y la calidad de los servicios. Segundo, ADESS ha preparado un plan de acción para mejorar el acceso de los beneficiarios a información referente a los beneficios a los que tienen derecho, particularmente referente a las transacciones hechas con una tarjeta débito de Solidaridad y el saldo restante en la cuenta. Entre otros beneficios y antes de finalizar el año, este plan le permitirá a los beneficiarios estar informados por vía telefónica acerca del monto total recibido de transferencias y el saldo mensual en sus tarjetas. En la actualidad, los beneficiarios no tienen acceso a esta información clave. El Gobierno también está trabajando con instituciones financieras para pagarle a socios que desarrollen nuevos contratos y sistemas que le permitan a los usuarios tener acceso en tiempo real al saldo en sus cuentas.

III.2.2 Asegurar la alineación y sinergias en los sectores de Educación y Salud

45. El cambio en el modelo de asistencia social a uno de promoción del capital humano para los pobres ha tenido implicaciones para las prioridades de los sectores de la salud y la educación. Pese a las dificultades que se han presentado en la coordinación intersectorial, ambos sectores continúan poniéndose a la altura del reto de jugar un mayor papel en asegurar que se pueda satisfacer el aumento en la demanda de servicios de educación y salud que ha desatado el rediseño del PTC.

46. Salud. La nueva transformación en la asistencia social trae implicaciones importantes para el sector

de la salud. El programa del Gobierno busca fortalecer el primer nivel de atención en salud (centros de salud) para asegurar que los hogares pobres tengan acceso oportuno a servicios de salud preventivos y esenciales de buena calidad, para asegurar el máximo efecto del impacto que para el capital humano tiene el cumplimiento de las corresponsabilidades de Solidaridad. El Ministerio de Salud Pública (MSP) ha comenzado a tender un puente sobre las brechas en el suministro para cumplir con la nueva demanda de beneficiarios del programa Solidaridad rediseñado, lo que incluye corresponsabilidades específicas en salud tales como visitas habituales a los centros de salud (primer nivel de atención en salud). Como se discute en la Sección III.3.2., los nuevos acuerdos de gestión entre el MSP y las Redes Regionales de Servicios de Salud también han introducido un nuevo mecanismo de financiamiento-ajustado-a-los-resultados para el primer nivel de atención en salud.

13 Transparencia Internacional. 2008. “Informe Monitoreo Ciudadano al Programa Solidaridad.” Capítulo Dominicano de Transparencia Internacional, Santo Domingo.

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47. El MSP lanzó adicionalmente un programa de inversión en infraestructura, equipos y recursos humanos en el primer nivel de atención en salud, dentro del marco de un acercamiento en cuanto a atención primaria en salud se refiere, como lo recomendó la Organización Mundial de la Salud (OMS). Parte de la estrategia de atención primaria en salud incluye establecer protocolos mejorados para promover las buenas prácticas en salud y servicios preventivos en salud, que como es bien sabido mejoran los resultados en salud de las madres y sus hijos. En este contexto, existe una necesidad importante de coordinación entre las agencias públicas para aprovechar sinergias y mejorar los resultados de las intervenciones para disminuir la pobreza, dándole prioridad a los grupos más pobres. En un esfuerzo por mejorar la prevención y promover las mejores prácticas en el cuidado materno-infantil, el Gobierno ha desarrollado herramientas hechas a la medida para el primer nivel de atención, incluyendo manuales y materiales de entrenamiento nuevos para facilitar la asignación de beneficiarios al centro de salud más cercano con base en las zonas de influencia correspondientes.

48. También se han rediseñado los instrumentos existentes para la recolección de información administrativa, para suplir las necesidades específicas de información de la salud y poder verificar las nuevas corresponsabilidades en salud de los beneficiarios de Solidaridad en cuanto a atención primaria se refiere. Se espera que estos esfuerzos en el sector salud complementen el programa Solidaridad rediseñado, que ahora incluye corresponsabilidades en relación al uso de métodos preventivos y servicios de atención materno-infantil. El Gobierno realizó un proceso de consulta para re-acondicionar los protocolos de salud más críticos en el primer nivel de atención en salud, particularmente para una mejor atención materno-infantil. Este proceso hizo énfasis en construir un amplio consenso entre los interesados, incluyendo juntas médicas y directivos de programas de salud a nivel nacional. Organizaciones clave del sector salud, incluyendo el ministerio de Salud y el SENASA, están de acuerdo en que un reto importante para fortalecer el suministro es que los proveedores de la salud estén bien entrenados en el uso de nuevas herramientas y manuales con enfoque en cuidados materno-infantiles en el primer nivel de atención. Este entrenamiento puede contribuir a catapultar el nuevo enfoque de atención primaria en salud para la prestación de servicios en el primer nivel de atención y suplir la mayor demanda que genere el nuevo programa Solidaridad.

49. Educación. Como se mencionó en el Documento de Programa del Primer PASS, las acciones específicas para mejorar la sinergias en el sector de la educación con un PTC rediseñado están alineadas con el Plan Decenal de la Educación a 10 años que formuló el Gobierno en el 2007. Dicho Plan traza diez áreas de las políticas, cubriendo la equidad en el acceso, la calidad, y la reorganización del sistema educativo, de las cuales todas requieren un aumento sostenible en el nivel y la eficiencia del gasto público en educación primaria y secundaria. Desde la aprobación del Directorio del Primer PASS, el Gobierno ha adelantado esfuerzos para abordar los cuatro principales retos de una acción integrada entre el sector educativo y el PTC Solidaridad rediseñado.

Primero, el Ministerio de Educación (MINERD) ha desarrollado su sistema de gestión de la información de escuelas que se llama Sistema de Gestión de Centro Escolar (SGCE), el cual tiene como objetivo mejorar su capacidad para recoger, monitorear y actualizar información de los alumnos, profesores, y escuelas al nivel de escuelas.14 El MINERD y el programa Solidaridad han aprovechado esta oportunidad para monitorear sistemáticamente el cumplimiento de los beneficiarios con las corresponsabilidades del programa y los resultados educativos. Los diseñadores del sistema han avanzado en la interconectividad entre el sistema del MINERD y los sistemas del SIUBEN y Solidaridad, para dar seguimiento a la información del desempeño administrativo, socioeconómico y educativo de los beneficiarios

14 Para una discusión a fondo del Sistema de Gestión de Escuelas, ver la p.27 y Recuadro 1 del Documento de Programa del Primer PASS.

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de Solidaridad en el sistema educativo. Sin embargo, como se mencionaba anteriormente, este tipo de proceso toma tiempo. En la actualidad, el SGCE tiene la habilidad de producir informes en cuanto a registro, remediación y asistencia, entre otros. Lo anterior es un primer paso importante hacia la sistematización de la información del sector. Sin embargo, tanto el MINERD como el Gabinete Social han reconocido la dificultad de fusionar esta base de datos con las bases de datos de Solidaridad y el SENASA, debido a las diferencias en el diseño de claves de identificación personal. Otro problema ha sido la manera no-institucionalizada de reportar la información (utilizando centros de internet para reportar los datos), lo cual en algunos casos ha afectado la calidad de la información en general. Una auditoría al sistema, financiada por el BID, ha ayudado a identificar las deficiencias, que en este momento se están corrigiendo. A los directores de las escuelas se les ha confiado la tarea de confirmar qué alumnos son beneficiarios de Solidaridad, junto con su código de programa para verificar la inscripción y la asistencia. El MINERD también ha comenzado a entregar computadores portátiles a cada rector de escuela junto con una conexión segura a internet para asegurar la trasferencia de la información de manera permanente y oportuna.

Segundo, el MINERD ha trabajado con el Comité Intersectorial del PTC para calcular las brechas en la oferta de servicios en educación en relación al PTC, y ha comenzado a cerrar estas brechas progresivamente por medio de un enfoque segmentado (incluyendo la provisión de materiales educativos, rehabilitación escolar, construcción y/o conversión de aulas de clase). Esto representa un importante avance teniendo en cuenta que los datos del MINERD muestran que el 70 por ciento de la población estudiantil está concentrada en un 30 por ciento de las escuelas públicas. Gracias a los acuerdos hechos con el Ministerio de Hacienda (ver Sección III.3), en el 2010 el MINERD ha podido comenzar a reducir las restricciones en el suministro por medio de un enfoque segmentado y paso a paso. Se han concretizado esfuerzos en tres áreas de intervención que representan ventajas importantes para los grupos en mayor desventaja: (i) aumentar el acceso a preescolar en los segmentos más pobres de la población; (ii) aumentar el acceso al segundo ciclo de la educación básica (de 5º a 8º grado), sobre todo en zonas rurales; y (iii) expandir el acceso a la educación secundaria, en especial para los grados 9º y 10º. También se le ha dado prioridad a la inversión en infraestructura de escuelas ubicadas en regiones con altos índices de pobreza y una alta concentración de hogares pertenecientes a Solidaridad, donde prevalecen más la escasez y el hacinamiento.

Tercero, el Gobierno continúa avanzando en su plan de realizar una prueba piloto para la nueva estructura de transferencias, que ahora está programada para el año escolar 2010-2011. Este es un esfuerzo por atender la necesidad de diferenciar las respuestas a los problemas de asistencia escolar en diferentes grados, en la medida en que los costos de oportunidad de asistir a la escuela aumentan con la edad (ver la discusión en la Sección III.1 arriba). Se deberán tomar decisiones en cuanto a las políticas en el segundo semestre del 2011, con base en los resultados de la prueba piloto y la evaluación de la viabilidad institucional de un esquema diferenciado.

Por último, el Gobierno continúa firme en su compromiso de monitorear los resultados de aprendizaje de los alumnos mediante la validación de los estándares educativos y la implementación de exámenes nacionales (ver la Sección V y el Anexo 1 para el estatus específico). El MINERD y la Comisión Nacional de Educación continúan avanzado en establecer estándares de competencias básicas en primaria, secundaria, y más recientemente en preescolar (Primer PASS). Estos estándares servirán como base para el desarrollo de un sistema nacional de evaluación estudiantil para medir los resultados de aprendizaje de los alumnos en primaria (en 4º y 8º grado) y en secundaria (en 10º y 12º grado). Los resultados de las pruebas en 4º, 8º, 10º ayudarán a monitorear el desempeño de los alumnos antes de su egreso de la educación obligatoria. Este recolección sistemática de información de los

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resultados de aprendizaje de los alumnos servirá tanto para enfrentar los problemas de calidad en la RD como para que el PTC rediseñado pueda superar la siguiente serie de retos. Como un PTC de primera generación, Solidaridad hace énfasis en aumentar el acceso a la educación, pero en el futuro tendrá que enfrentar problemas de calidad más complejos (como los que enfrenta actualmente el PTC Oportunidades de México).

50. Una posible ampliación de la estrategia del Gobierno que no se describió en el Documento de Programa del Primer PASS sería el desarrollo de esfuerzos específicos para mejorar no solamente el nivel sino también la eficiencia del gasto en educación. Con base en los resultados próximos de la ATNC que se describen en el Recuadro 1 arriba (Sección III.1), el MINERD tendrá acceso a un sólido análisis para tomar una decisión más informada en cuanto a cómo superar la ineficiencias básicas en el flujo de recursos e información, y así mejorar el desempeño general. El diálogo de la reforma vendría bien en el marco de la actual discusión que hay en el Gobierno de re-organizar el sistema educativo mediante un proceso mejorado de-concentración.

III.3 MEJORANDO LA GESTIÓN DEL GASTO PARA UN MEJOR DESEMPEÑO DEL SECTOR SOCIAL

51. Luego de la discusión acerca de reformar la política social, la presente sección mira los avances y retos pendientes para la segunda área de reforma a la que le apunta el programa PASS: el mejoramiento de la calidad, rendición de cuentas, y eficiencia del gasto público, especialmente por medio de lo siguiente: (i) mejoras a corto plazo en el proceso de presupuesto para proteger y apoyar las mejoras deseadas en el PTC y el suministro relacionado de servicios en salud y educación; y (ii) la introducción gradual de instrumentos más a mediano plazo para mejorar e institucionalizar la orientación de los sectores sociales hacia el desempeño, piloteando Convenios de Gestión en los sectores sociales—específicamente en salud y educación.

III.3.1 UNA MEJOR GESTIÓN DEL PRESUPUESTO PARA APOYAR EL DESEMPEÑO CONJUNTO DE LAS AGENCIAS DEL SECTOR SOCIAL DENTRO DEL PTC REDISEÑADO

52. Como se explica en el Documento de Programa del Primer PASS, las reducciones al gasto social que se hicieron en el pasado en contextos de crisis fueron nocivas y fueron en parte el resultado de la inhabilidad del Gobierno de priorizar y planear el gasto social, debido a que los procesos de presupuesto eran débiles (incluyendo la carencia de sistemas de planeación) y a la falta de un enfoque claro (y rendición de cuentas) de los resultados. El PTC Solidaridad es un buen ejemplo. El Gobierno ni había desarrollado un marco integrado para los objetivos de desempeño en salud y educación, ni había asegurado que el presupuesto incluyera las disposiciones para priorizar asignaciones en salud y educación, para así poder asegurar los desembolsos oportunos de dichos fondos y cubrir las brechas en la oferta relacionadas con el PTC.

53. Con el rediseño del PTC como un programa integrado cubriendo servicios relacionados con la salud y la educación, y el riesgo de mayores recortes en los sectores sociales debido a la crisis, el Gobierno ha avanzado significativamente en mejorar la gestión del presupuesto y planeación del PTC y su prestación de servicios en salud, nutrición y educación. De acuerdo con las medidas de las políticas que buscaba el Primer PASS, el Comité Intersectorial del PTC le presentó al Ministerio de Hacienda una evaluación cuantificando los costos estimados de cubrir las brechas en la oferta en relación al programa Solidaridad rediseñado (servicios en educación e insumos relacionados—materiales didácticos; servicios primarios en salud, incluyendo el acceso a medicamentos esenciales; y micronutrientes con prioridad para las mujeres embarazadas y los niños menores de dos años). La evaluación también incluía una propuesta de cronograma a tres años para reducir

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paulatinamente las brechas en la oferta, de acuerdo con un criterio seleccionado: número de alumnos en escuela primaria, nivel de pobreza, aumentos esperados en el número de hogares inscritos en Solidaridad, etc. De acuerdo con el compromiso del Segundo PPF al PASS, el Ministerio de Hacienda (MH) tomó las medidas necesarias para asegurar que en la Ley de Presupuesto 2010 se incluyeran los recursos suficientes para cubrir las brechas en la oferta vinculadas al rediseño del PTC Solidaridad como estaba planeado para el primer año del cronograma. Estos nuevos procesos de presupuesto representan avances importantes en la coordinación y planeación de las medidas de las políticas.15

54. Un reto importante para el Gobierno ahora será el de asegurar la institucionalización y sostenibilidad de estos avances. Con este propósito, las agencias del Sector Social han trabajado de cerca con el MEPyD para reflejar los estimativos de los beneficios, brechas en la oferta, y proyecciones de presupuesto requeridos a mediano plazo en el Plan Nacional Plurianual 2010-2013 para el Sector Público. Dicho Plan es el primer ejercicio de presupuesto a varios años en la RD. El MEPyD ha liderado el desarrollo de este Plan, en cercana colaboración con el Ministerio de Hacienda y ministerios sectoriales para desarrollar proyecciones de presupuesto, beneficios, incluyendo los programas protegidos, y fuentes de financiamiento por el sector hasta el 2013. Este Plan representa un avance significativo por parte del Gobierno para aumentar la predictibilidad, la transparencia, y la racionalización del presupuesto, como un primer paso hacia desarrollar un Marco de Gasto a Mediano Plazo con claros vínculos a las apropiaciones presupuestarias. El Recuadro 2 presta un mayor detalle de estos procesos mejorados de manejo presupuestario, incluyendo los problemas de la medición.

55. Mirando hacia adelante, el Gobierno también necesitará prestar atención a cómo se ejecutan en la realidad las asignaciones presupuestarias que están destinadas a cubrir las brechas en la oferta. Dada la anticipación de un proceso altamente complicado de apropiaciones presupuestarias para cubrir las brechas en la oferta al desarrollar el Primer PASS el año pasado, la estrategia del GoRD se concentró principalmente en el proceso de asegurar la asignación de estos fondos, mientras que subestimaba la necesidad de monitorear los procesos de la ejecución real de estos fondos en el caso de un proceso de asignación llevadero, como el que se atravesó. Mientras que la ejecución de asignaciones para la salud y la educación muestra un avance razonable, las acciones en educación se están demorando más en materializarse (ver el Recuadro 2). Según un análisis reciente que llevó a cabo del Gobierno, los cuellos de botella en educación se deben en gran medida a las dificultades para adquirir terrenos en los cuales construir escuelas nuevas (especialmente escuelas para la educación secundaria), y a procesos licitatorios dispendiosos debido a la complejidad de los procesos de adquisición. En este contexto, el Gobierno recientemente decidió monitorear la ejecución de los fondos dedicados al cierre trimestral progresivo de las brechas en la oferta; llegar a un consenso en cuanto a metas de ejecución realizables, identificando los cuellos de botella que conllevan a los retrasos; y acordar medidas correctivas. Estas discusiones tendrán lugar durante las reuniones del Comité Intersectorial para el PTC.

Recuadro 2: Una mejor gestión del presupuesto para hacerle frente a las brechas en la oferta relacionadas con Solidaridad

Debido la nueva verificación de las corresponsabilidades en salud, educación y nutrición (incluyendo visitas habituales de salud y asistencia escolar), el GoRD ha avanzado en tres grandes frentes con la reestructuración

15 El Gobierno se refiere al nuevo proceso como uno de “destrabar el embotellamiento presupuestario” mediante la incorporación directa en las apropiaciones del Presupuesto Nacional, así como un artículo específico en la Ley de Presupuesto 2010 para prevenir que se modifiquen los fondos o que éstos se utilicen para otros propósitos, según lo aprueba el Congreso Nacional.

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organizacional de Solidaridad, mejorando la gestión del presupuesto para estimar las brechas en la oferta y cerrarlas progresivamente. Al cubrir estas brechas, el GoRD cumple con su co-responsabilidad de asegurar que los beneficiarios de Solidaridad tengan acceso a los servicios requeridos en el cumplimiento de sus corresponsabilidades.

El primer avance concertado hacia una mejor gestión presupuestaria ha sido estimar las brechas en la oferta por medio de un proceso iterativo que lidera el Gabinete Social en representación del Comité Intersectorial del PTC. Los estimativos incluyen las brechas de oferta existentes y anticipan limitaciones en el suministro relacionadas con una mayor demanda de servicios por parte de los beneficiarios del programa. La metodología empleada refleja un avance importante debido a una detallada planeación geográfica del crecimiento del programa Solidaridad y los costos relacionados de los servicios en el sector social. El Cuadro R2.1 resume los resultados de este ejercicio de planeación plurianual, el cual se planea será replicado a través de los años y con otros programas del GoRD. En educación, los cálculos del GoRD de la demanda de servicios educativos actual y potencial revelan que el sistema sufre serias limitaciones en el suministro, ya que el 70 por ciento de la población estudiantil se concentra en un 30 por ciento de las escuelas públicas que hay actualmente.

Cuadro R2.1: Costos de cubrir las brechas en la oferta de Educación, Salud y Nutrición para el 2010-2012 (US$)

2010 2011 2012 Total2010-2012

% del Costo Total

Educación 94.504.597 94.504.597 94.504.597 283.513.790 88,0Salud 12.567.096 12.567.096 12.567.096 37.701.289 11,7Nutrición 315.137 315.137 315.137 945.412 0,3Total 107.386.830 107.386.830 107.386.830 322.160.491 100,0

Fuente: Gabinete Social, abril de 2010.

El segundo avance ha sido integrar estos cálculos para hacer instrumentos de planeación buscando reducir progresivamente las brechas en la oferta. El MINERD desarrolló cálculos para la construcción de nuevas aulas, la rehabilitación de las aulas ya existentes, y la adquisición de dotación para las aulas y materiales didácticos, con un enfoque paso-a-paso concentrado en tres áreas prioritarias: (i) aumentar el acceso de la población más pobre a servicios educativos de nivel preescolar; (ii) aumentar el acceso al segundo ciclo de la educación básica (grados 5º a 8º), particularmente en zonas rurales; y (iii) ampliar el acceso a la educación secundaria (particularmente en los grados 9º y 10º). El MPS desarrolló cálculos similares para la infraestructura, recursos humanos, y equipos en el primer nivel de atención para llegar a toda la población en la zona de influencia respectiva, priorizando las zonas donde hay mayor concentración de los hogares más pobres. Como parte del esfuerzo tripartito entre el Gabinete Social, el Ministerio de Hacienda y el MEPyD, los fondos necesarios para cubrir estas brechas en la oferta se asignaron en la Ley de Presupuesto 2010 con ese propósito exclusivo. Luego de la asignación de los recursos, el Comité Intersectorial del PTC también ha sido instrumental en facilitar la comunicación entre los ministerios y monitorear de cerca el oportuno desembolso trimestral de los fondos. También se emplean estos mecanismos de monitoreo para asegurar que los sectores sociales ejecuten los recursos. Como se analiza en el Cuadro R2.2, las asignaciones presupuestales para la salud y la nutrición en el 2010 superan los costos estimados de cubrir las brechas en la oferta. Ya para agosto del 2010 se habían ejecutado todos los recursos asignados para la nutrición, comparado con el uso de un 67 por ciento de los recursos para la salud y un 37 por ciento de los recursos para la educación. Todos los recursos están comprometidos y avanzan en largos procesos licitatorios, luego de culminar la engorrosa tarea de identificar localmente las escuelas y centros de salud que necesitan construcción, reparación y/o equipos, adquisición de terrenos, etc.

Cuadro R2.2: Asignación total del presupuesto y ejecución para cubrir las brechas en la oferta: 2010Costo

EstimadoApropiación

PresupuestariAsignación

PresupuestariEjecución de fondos

Ejecutado/ Asignado

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2010 (US$)

a 2010 (US$)

a 2010 (US$)

Asignados 20101 (US$) (%)

Educación 94.504.597 94.504.597 94.504.597 1ª Línea presupuestaria 15.563.847 2.188.292 14,1 2ª Línea presupuestaria 78.940.750 NA NASalud 12.567.096 14.459.103 14.459.103 10.290.488 71Nutrición 315.137 854.881 854.881 854.881 100

Total107.386.83

0 109.818.581 109.818.581  

Fuente: Gabinete Social y Oficina Nacional de Presupuesto de la Tesorería.1 Últimas cifras disponibles: 1º de septiembre de 2010.2 Se ha solicitado información adicional a la Tesorería.

Por último, la sostenibilidad de estos mecanismos de planeación ha mejorado aún más al incluir en el instrumento de planeación plurianual, el Plan Nacional Plurianual 2010-2013 para el Sector Público, fondos para cubrir las brechas en la oferta. Entre otros, el plan da unas guías a mediano plazo para invertir en una serie de programas prioritarios protegidos, principalmente educación, salud y protección social, donde dicha inversión se base en los resultados. En el Plan se han incluido los costos proyectados de cubrir las brechas en la oferta relacionadas con Solidaridad, y éste se ha presentado al Presidente para su aprobación.

III.3.2 APOYANDO LA INTRODUCCIÓN GRADUAL DE CONTRATOS DE RESULTADOS Y DESEMPEÑO EN LOS SECTORES SOCIALES

56. El Gobierno ha avanzado de manera importante en el desarrollo de Convenios de Gestión para promover una orientación hacia el desempeño en la gestión del presupuesto y rendición de cuentas.16 En el 2009 y en cumplimiento de los compromisos adquiridos, cuatro ministerios prioritarios hicieron acuerdos de resultados, los cuales presentan planes y objetivos estratégicos e identifican medidas y objetivos de desempeño. Adicionalmente, los sectores de Educación y Salud continúan colaborando para culminar el diagnóstico de las condiciones básicas para la implementación de los Convenios de Gestión, así como los planes de fortalecimiento institucional. Como la calidad de los diagnósticos ha sido relativamente débil, particularmente en Educación, el Gobierno se comprometió a acompañar los planes venideros de fortalecimiento institucional con mejores diagnósticos. Se presentaron dichos diagnósticos mejorados junto con los planes de fortalecimiento institucional a finales de agosto, incluyendo acciones/proyectos prioritarios específicos enfocados en unidades de planeación dentro de los Ministerios de Educación y Salud. Debido a los retos técnicos que se presentan, el Gobierno se ha beneficiado de amplios recursos financieros provenientes del programa PRODEV del BID para adelantar los esfuerzos de reforma en este sentido, y también de una asistencia oportuna del Banco17 al MEPyD para avanzar en esta área. El Banco está particularmente interesado en ayudar a evitar los enfoques mecánicos relacionados con el presupuesto basado en el desempeño, mediante un seguimiento cercano para diseñar los planes a la medida de la realidad dominicana. Otra señal alentadora incluye la creación de una unidad dentro del MEPyD dedicada a la coordinación, contrario al enfoque de una unidad de emprendimiento o “unidad incubadora” que se ha empleado durante los últimos meses según el financiamiento del PRODEV del BID. El único ajuste a la estrategia del Gobierno ha sido posponer la incorporación del programa Solidaridad para crear un diagnóstico que evalúe las condiciones básicas para los Convenios de

16 Estos Contratos por Resultados y Desempeño tienen el propósito de prestar un vínculo de gestión flexible entre los recursos presupuestarios disponibles y las mejoras deseadas en el desempeño del sector. El proceso para su desarrollo e implementación se describe en mayor detalle en la sección III.3 del Documento de Programa del Primer PASS.17Ver “Improving the Quality of Public Expenditure in the Dominican Republic” ATNC Programática (P119206).

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Gestión. Lo anterior se debe a la decisión que tomó el Gobierno de desarrollar una nueva estructura organizacional integral del programa Solidaridad, como se discute arriba (III.2).

57. También son dignos de mención los avances en la generación de una cultura de resultados en el sector de salud, donde el Gobierno ha cumplido con su compromiso de introducir acuerdos de gestión basada en los resultados entre el Ministerio de Salud y todos los Servicios Regionales de Salud (SRS) (ver Recuadro 3). Los acuerdos de gestión buscan fomentar incentivos para que los proveedores de salud mejoren la calidad y oportunidad del primer nivel de atención en salud, enfocándose en la atención materno-infantil y otros métodos clave de prevención y servicios de atención necesarios para tratar el grueso de las enfermedades que afectan a los más pobres. Al momento de prepararse el Primer PASS, solo se habían firmado dos de estos acuerdos. En la actualidad, se han firmado acuerdos con todos los SRS.

58. La reforma de introducción gradual de los Convenios de Gestión cabe dentro de una estrategia más amplia del Gobierno de apartarse del enfoque que se le da actualmente al manejo presupuestal, que es el de insumos financieros y humanos, para priorizar programas basados en los productos y resultados, particularmente para los programas sociales de crítica importancia. El Gobierno ha avanzado sustancialmente en aprobar reformas que redefinen el papel que juegan las instituciones que participan en los procesos de planeación y presupuesto, y la Gestión de las Finanzas Públicas (GFP).18 En febrero de 2010, importantes reformas recibieron aval al más alto nivel gubernamental y fueron aprobadas en línea con los preceptos de la nueva Constitución. El MEPyD publicó un plan estratégico para la introducción gradual de técnicas de manejo de presupuesto con base en el desempeño.19 Esto incluye la introducción del Sistema Nacional de Inversión Pública, SNIP, el cual se diseñó para hacer cumplir unos estándares más rigurosos de planeación, monitoreo, y evaluación.20 Recientemente, el Gobierno también terminó el borrador de la Estrategia Nacional de Desarrollo y del primer Plan Nacional Plurianual para el Sector Público 2010-2013, un instrumento de planeación a mediano plazo que contiene acciones prioritarias de las políticas, indicadores de desempeño proyectados, y las proyecciones de presupuesto requeridas.

18 Los avances en la República Dominicana incluyen la Ley Orgánica del Presupuesto del Sector Público del 2006; la creación en el 2006 de Secretarías para la Tesorería y Economía, Planeamiento, y Desarrollo; la creación en el 2006 de la Secretaría de Hacienda; la creación en el 2008 de la Secretaría para la Administración Pública; el Sistema de Administración Financiera de la Ley Estatal en el 2007; la Ley de Crédito Público del 2006; la Ley de Planeación e Inversión del 2006; la Ley de Adquisiciones y Contratación Estatal del 2006; la implementación de la Ley de Sistema de Control Interno en el 2007; el lanzamiento de la Estrategia Nacional de Adquisiciones en el 2009; la Ley de Presupuesto Participativo para las Municipalidades del 2007; la Ley de Cámara de Cuentas de la República Dominicana del 2004; la Ley de Acceso a la Información Pública del 2004.19 Plan Estratégico Institucional, 2008-2012, Ministerio de Economía, Planificación, y Desarrollo: http://www.pro-reforma.gov.do.20 Sistema Nacional de Planificación, Nuevo Marco Institucional, Ministerio de Economía Planificación y Desarrollo: http://www.pro-reforma.gov.do.

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Recuadro 3: Acuerdos regionales de gestión de la Salud basada en los resultados Hace casi una década, el GoRD se embarcó en un ambicioso programa de reforma en el sector salud con el

objetivo de mejorar la capacidad de respuesta del sistema de salud. Las reformas preveían cambios en las disposiciones financieras y organizacionales, incluyendo la separación de funciones y la descentralización, para fomentar la eficiencia y rendición de cuentas en la provisión de servicios de salud y al mismo tiempo mejorar la protección financiera de los pobres. Los acuerdos de gestión regional entre el MSP y los ocho Servicios Regionales de Salud (SRS) introducen un mecanismo que se basa en los resultados para financiar el primer nivel de atención a nivel regional, al mismo tiempo que instaura nuevos instrumentos para alinear los incentivos y monitorear el cumplimiento con los objetivos de desempeño. Los acuerdos de gestión establecen, de manera formal y explícita, indicadores específicos y objetivos para el producto/intermediario resultado relacionado con la entrega del paquete obligatorio de servicios en salud. Revisar el cumplimiento de los objetivos también está relacionado con el proceso de asignación presupuestaria. Los acuerdos de gestión buscan crear una cultura mediante la cual los mecanismos explícitos para mejorar la rendición de cuentas, monitorear los resultados y asignar más eficientemente los recursos presten los incentivos necesarios para mejorar los resultados en salud. Se han desarrollado planes de acción para introducir nuevos sistemas de manejo de la información para monitorear los resultados, y se estableció una nueva Unidad Nacional de Monitoreo para coordinar la implementación de un sistema integrado de información que también facilite realizar referencias cruzadas con el PTC Solidaridad. El avance gradual de estos acuerdos de gestión regionales prevé la implementación total a nivel nacional del sistema de capitación ajustado a los resultados, mediante el cual se asignan los recursos para la atención ajustada per cápita para alcanzar los indicadores de desempeño de los servicios prioritarios. Adicionalmente, en la actualidad se están desarrollando planes para introducir los mismos mecanismos y objetivos basados en los resultados para el Seguro Nacional de Salud, SENASA, con apoyo del BM por medio del Segundo PARSS. Los SRS en El Valle (SRS IV) y Cibao Central (SRS VIII) han implementado acuerdos de gestión avanzados para incluir la asignación adicional de recursos financieros per cápita, mientras la mitad de todas las transferencias de capitaciones continúan supeditadas a los resultados. Este sistema de capitaciones con base en los resultados se ha implementado en varios países de la región recientemente, incluyendo Argentina y Panamá, para alinear los incentivos a los proveedores y mejorar el cubrimiento y calidad de los servicios de atención primaria en salud.

59. Sin embargo, aún hay muchos retos, particularmente a nivel institucional. Por definición, estas complejas reformas requieren tiempo, liderazgo, y coordinación. Existe el liderazgo, pero debe fortalecerse la coordinación entre el MEPyD y el Ministerio de Hacienda, y en este respecto recientemente se han visto señales de progreso. También, otros actores clave como el Ministerio de Administración Pública y los Ministerios sectoriales deben participar activamente a lo largo del proceso. El Gobierno le ha pedido al Banco que continúe escalando su rol como intermediador neutral entre los actores y como proveedor de insumos técnicos y de mejores prácticas tomadas de experiencias similares en otros países. Este apoyo se ha cristalizado por medio de la ATNC Programática21 para mejorar la calidad del gasto público (Sección IV Fundamentos Analíticos).

III.4 MEJORANDO LA TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS SECTORES SOCIALES MEDIANTE UNA SUPERVISIÓN MEJORADA DE LA SOCIEDAD CIVIL

60. El Gobierno ha tomado pasos determinantes para abordar las limitaciones más importantes que obstaculizan una demanda más informada de un mejor desempeño del sector público en el gasto social. Como se discutió en el Documento de Programa del Primer PASS, las reformas que apoya el PASS tienen un enfoque a dos niveles, el presupuesto nacional, y el PTC rediseñado que combina la prestación de servicios en salud, nutrición y educación.

61. El Gobierno ha avanzado en el desarrollo de Consulta Amigable, CA, que es una herramienta de internet, amable con el usuario, que prestará acceso público a la información presupuestaria 21 “Improving the Quality of Public Expenditure in the Dominican Republic”, ATNC Programática, (P119206). FY11-12.

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alimentada por el Sistema Integrado de Gestión Financiera SIGEF. Se espera que entre los usuarios de Consulta Amigable estén incluidas las Organizaciones de la Sociedad Civil, las Organizaciones No Gubernamentales, la empresa privada, los medios, profesores, investigadores, y miembros del público en general. También se prestará asistencia técnica a los usuarios para entrenarlos en el uso de la herramienta en línea para que puedan obtener de ésta fácilmente la información que desean. Con base en un fructífero intercambio de conocimientos con el Ministerio de Hacienda del Perú, el MH de la RD preparó una propuesta de los recursos necesarios y plazo para la definición, desarrollo, realización de pruebas y completa implementación de la página web de Consulta Amigable. La propuesta se armonizó dentro del más amplio Programa de Modernización de la Administración de los Recursos Públicos que fundó el BID y que lidera el MH, el cual concibe una serie de reformas para mejorar el SIGEF, incluyendo su acceso vía internet. Entre tanto, el MH publicará en línea los informes de ejecución del presupuesto para demostrar su compromiso con una mayor transparencia presupuestaria. El MH y el MEPyD también firmaron un acuerdo administrativo para colaborar en la inclusión de un módulo en CA que le permita a los usuarios vincular las ejecuciones presupuestales a los indicadores de desempeño.

62. El éxito y credibilidad de CA como una herramienta realmente abierta, comprensible y confiable para analizar y monitorear el presupuesto, va a depender del compromiso del Gobierno en asegurar que la cobertura sea para todas las agencias centralizadas que utilizan el SIGEF, y que éste se extienda a otras agencias descentralizadas. Los pasos clave a tomar en esta dirección serán: (i) pilotear la aplicación web y el portal web de CA en dos a tres sectores, posiblemente salud, educación y Solidaridad; (ii) extender la cobertura a todas las agencias centralizadas que utilizan el SIGEF; (iii) la inclusión gradual de nuevas agencias descentralizadas y gobiernos municipales en la medida en que éstos se incorporen al SIGEF; y (iv) pilotear los resultados del módulo de CA al incluir indicadores de desempeño según los definen los Convenios de Gestión suscritos por salud, educación y Solidaridad.

63. También se han hecho importantes avances en cuanto a transparencia, participación cívica y supervisión al nivel del PTC. Referente a la transparencia, el Gobierno ha cumplido con el compromiso adquirido de publicar en la página web de Solidaridad la información de las brechas en la oferta de servicios de salud y educación en relación al PTC rediseñado, así como la lista de beneficiarios. De hecho, las organizaciones de la Sociedad Civil han reconocido el cumplimiento de Solidaridad con la Ley de Acceso a la Información como una buena práctica en la provisión proactiva, ágil y comprensible de información pública.22 En términos de participación cívica, Solidaridad continúa promoviendo la participación e involucramiento de las familias beneficiarias al apoyar su organización en núcleos, como se ha hecho de manera exitosa en México y en Colombia. También ha habido importantes avances para fortalecer la supervisión de la comunidad del PTC y su rendición de cuentas al nivel del proveedor de servicios, mediante la preparación de un proceso piloto de tablero de seguimiento a la gestión, programado para empezar en octubre del 2010 (ver la Sección V, Medidas de las Políticas IV que incluye esta operación).

22 Ver “Centro Juan Montalvo reconoce eficiencia de la Oficina de Libre Acceso a la Información”, disponible en línea, www.Solidaridad.gov.do (al cual se accedió el 6 de junio de 2010).

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III.5 PROCESOS PARTICIPATIVOS

64. Las reformas que apoya el PASS continúan tratando las principales preocupaciones que manifestaron las organizaciones de la Sociedad Civil, como lo demostraron las continuas consultas lideradas por el Gobierno y el Banco, que se resumen a continuación. Según se describe en la Sección V, el PASS le dedica todo un pilar a promover reformas para aumentar la transparencia, la participación ciudadana, y la supervisión de la comunidad en los programas sociales.

Procesos participativos liderados por el Gobierno

65. Entre enero y julio del año 2010, el Gobierno realizó consultas a nivel nacional con la Sociedad Civil, las asociaciones empresariales, los medios, las organizaciones de fomento internacional, las juventudes y los círculos académicos referentes al borrador de la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) 2010-2013. El borrador revisado de la END se presentará por tanto al nuevo Congreso antes de terminar el año. De acuerdo con conversaciones informales sostenidas con los asistentes de la Sociedad Civil y los círculos académicos, las consultas reiteraron la necesidad de mejorar los efectos distributivos del crecimiento y aumentar el capital humano del país por medio de mejores políticas de protección social y una rendición de cuentas gubernamental mejorada.

66. Ya concluyó la primera parte de la Iniciativa Participativa Anti-corrupción (IPAC) entre el Gobierno, el Sector Privado y la Sociedad Civil, que tuvo lugar entre diciembre del 2009 y julio del 2010 y contó con el patrocinio de diez agencias para el desarrollo internacional, arrojando recomendaciones concretas para la Presidencia en cuanto a cómo mejorar la transparencia y rendición de cuentas en sectores clave tales como la salud, la educación, el acceso a la información, y el agua, entre otros. Dentro de las recomendaciones se incluyeron muchas áreas relacionadas con el PASS, tales como una mejor supervisión del presupuesto por parte de la Sociedad Civil. Entre otros resultados, el Gobierno está planeando que el desarrollo de la evaluación de las necesidades de información de la herramienta de transparencia presupuestal, Consulta Amigable, se incluya en las reformas del PASS, junto con grupos de la Sociedad Civil. Las recomendaciones serán discutidas públicamente en octubre del 2010, y se espera que se tomen acciones concretas. Esta iniciativa que involucra a muchos interesados ha visto la participación de altos funcionarios del Gobierno, que son clave, y por lo tanto se espera que el Gobierno actúe con un alto nivel de titularidad.

Procesos participativos gestionados por el Banco

67. Para minimizar los riesgos políticos y sociales durante el proceso de elaboración del segundo PPF, se realizaron consultas con la Sociedad Civil en cuanto al razonamiento y estrategias que la Operación debe apoyar. El equipo del PASS realizó importantes consultas con el Consejo Consultivo de la Sociedad Civil, CCSC, durante dicha labor de identificación. El CCSC es un consorcio de Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) que le hace seguimiento a las políticas sociales.23 Los representantes del CCSC recalcaron la urgencia de fortalecer las capacidades técnicas del Consejo para que éste pueda monitorear las políticas sociales de manera efectiva. También

23 El GCPS recibe consejo permanente del CCSC, que fue creado por decreto presidencial como un órgano de consejo y consulta con el objetivo de colaborar en la definición, formulación, ejecución y monitoreo de los programas sociales en la RD. El consejo está compuesto por 32 OSC, incluyendo redes y organizaciones coordinadoras en representación de diversos sectores (religioso, académico, ONG, salud, etc.). El Comité Ejecutivo, que cuenta con 7 miembros, se reúne cada dos semanas y participa en las reuniones que organiza el GCPS, así como en las que organiza el Director de Solidaridad.

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mostraron su interés en aprovechar la asistencia técnica y las actividades generadoras de conocimiento que se están llevando a cabo por cuenta de la ATNC a los Sectores Sociales. El Consejo también resaltó la importancia de tener un sistema nacional para monitorear los logros de los indicadores de las políticas de protección social.

68. El equipo del PASS también ha iniciado discusiones técnicas informales con expertos de las OSC, los círculos académicos, los ciudadanos, y los beneficiarios, durante todas las etapas de implementación de la primera fase. Estas discusiones reiteraron la necesidad de proteger y aumentar el gasto social clave, aún si la peor parte de la crisis puede haber acabado ya. Alegaron que un ambiente facilitador que apoye tanto la oferta como la demanda de información presupuestaria de fácil comprensión es de crítica importancia para el éxito de un gran préstamo basado en las políticas. En coordinación con la reforma a la transparencia presupuestaria mediante la herramienta Consulta Amigable del sistema de gestión financiera, reforma que apoya el PASS, hay dos iniciativas que buscan lograr mejoras en el análisis y seguimiento presupuestario de la Sociedad Civil (por medio del Observatorio del Presupuesto Público Centro Juan Montalvo) y en las funciones de supervisión del presupuesto que tiene el Congreso (Fondo Institucional de Desarrollo para la Oficina de Planeación de Presupuesto).

69. La Alianza Estratégica con el País (AEP) de la República Dominicana (2010-2013) incluye un Objetivo Estratégico que busca específicamente construir un electorado para la reforma. Como tal, las consultas participativas del PASS se han convertido en la serie del PASS. Se han realizado reuniones con más de 300 organizaciones de la comunidad, universidades, y centros de estudios en cuatro provincias (abril a junio de 2010) para presentar la EPP y discutir mejoras y mayores alianzas. Respecto al sector de la protección social, se adelantó el siguiente plan:

En todas las provincias las organizaciones exigieron mejorar la focalización de los programas sociales, tales como Solidaridad;

En todas las provincias las organizaciones discutieron la necesidad de mejorar la calidad de los servicios en salud y educación mediante la mayor descentralización de éstos para dar mejor respuesta a las necesidades reales de las distintas localidades;

Las organizaciones también exigieron aumentar la transparencia del gasto público en general, así como mayores recursos para fortalecer la capacidad de las asociaciones locales, las OC, y las ONG en auditoría social y supervisión del presupuesto.

70. Por último, y como resultado de que de la Sociedad Civil solicitó más apoyo, el Banco enmarcó una nueva ATNC a la Sociedad Civil para encauzar los fondos disponibles mediante varias iniciativas que se concentran en fortalecer las capacidades de la Sociedad Civil para monitorear la gobernanza y rendición de cuentas a través del portafolio en general.

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IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DE GOBIERNO

IV.1 VÍNCULO CON LA AEP

71. Según lo discutido en el Documento de Programa del Primer PASS, el programa PASS—incluyendo esta segunda operación propuesta, está alineado con la Alianza Estratégica con el País (AEP), la cual hace un llamado a “reducir la vulnerabilidad y al mismo tiempo generar resultados para todos”. El PASS ayuda a preservar y mejorar los activos humanos de los pobres, mediante un gran desplazamiento de la política social pasando de la asistencia social a la protección y promoción del capital humano. La rendición de cuentas también conforma uno de los pilares del PASS, tanto entre agencias gubernamentales como entre éstas y el público general. En términos específicos, las reformas que busca el PASS están alineadas con los siguientes pilares de la AEP: (a) la reforma al marco de la protección social está alineada con el pilar de Cohesión y Servicios Sociales, que busca producir mejores resultados en educación, salud y protección social; (b) el pilar de la Calidad del Gasto Público y Desarrollos Institucionales se beneficia de las contribuciones del PASS mediante: (i) medidas para mejorar el manejo presupuestario y así apoyar el desempeño conjunto de los sectores sociales en el logro de los objetivos de desempeño del PTC; (ii) la orientación general hacia el desempeño; y (c) el pilar de Construir las Competencias de los Actores No-tradicionales (incluyendo a la Sociedad Civil) se beneficia de una demanda mejor informada por el mejor desempeño presupuestario así como de una demanda fortalecida en cuanto a la prestación de servicios sociales.

IV.2 COLABORACIÓN CON EL FMI

72. El Directorio del FMI aprobó un nuevo Acuerdo Contingente en noviembre de 2009 por una suma equivalente a RD 1.095 millones o 500 por ciento de la cuota (cerca de US$1.700 millones). El principal objetivo del programa es “impulsar la recuperación económica en un ambiente de estabilidad macroeconómica y fortalecer las perspectivas de crecimiento del país con una política anti-cíclica en el corto plazo, mientras se alcanza la sostenibilidad en el mediano plazo.”

73. La inminente revisión del programa estaba planeada para agosto del 2010 inicialmente, pero luego de algunos retrasos se llegó a un acuerdo a nivel del personal para comienzos de septiembre del 2010, y se espera el Directorio del FMI para finales de octubre (ver Anexo 6).

IV.3 COLABORACIÓN CON OTROS DONANTES

74. El PASS ha estado alineado con esfuerzos para coordinar a otros donantes en la República Dominicana. El Banco ha mantenido un diálogo permanente con el BID en cuanto a la reforma del PTC Solidaridad. La coordinación con el BID has sido intersectorial, incluyendo acciones en educación, puesto que el BID le presta asistencia técnica a los Ministerios de Economía, Educación, y al de Hacienda, para apoyar la agenda de desempeño del Gobierno, entre otros. El segundo préstamo para inversión del BID a Solidaridad, el cual será puesto a consideración del Directorio del BID este año, también complementará el proyecto de Salud PARSS2 (Sección IV.4 a continuación) del Banco, al apoyar el fortalecimiento de los servicios primarios en salud. Como se explicó en más detalle anteriormente, el BID también ha acordado colaborar con el Banco para

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adelantar el financiamiento planeado dentro de marco del Programa de Modernización de la Administración de los Recursos Públicos (PAFI II), para escalar al SIGEF y convertirlo en una herramienta de acceso público por internet. 75. El Banco se comunica continuamente con la Unión Europea (UE) y con la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) para alinear el apoyo presupuestario con algunas de las acciones y/o resultados de las políticas que se han identificado en la matriz. UNICEF también ha sido un socio importante en su esfuerzo por complementar el enfoque hacia el desempeño y rendición de cuentas con el fortalecimiento de la función legislativa de la oficina de supervisión presupuestal en el congreso.

IV.4 RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO

76. La contribución del programa PASS para rediseñar el nuevo PTC Solidaridad es un complemento a las actividades que emprende el Proyecto de Inversión en Protección Social, PIPS, que se está implementando actualmente, y también es un complemento al correspondiente Financiamiento Adicional (FA, el cual aprobó el Directorio en septiembre de 2009 y ratificó en mayo de 2010). El PIPS ayuda a los dominicanos pobres e indocumentados a obtener sus documentos nacionales de identidad como un primer paso esencial hacia su integración en los programas de protección social tales como Solidaridad. El PIPS y su FA ayudan a financiar el proceso de fortalecimiento institucional de SIUBEN para desarrollar un nuevo estudio socioeconómico que mejorará la cobertura y efectividad del PTC Solidaridad. El PIPS y su FA también desarrollan la capacidad gerencial del personal de Solidaridad para adaptarse a sus nuevos roles y responsabilidades dentro de la reglas operacionales rediseñadas del PTC y para apoyar el desarrollo de un sistema de monitoreo y evaluación comprensivo, en coordinación con el BID. Ni el PIPS ni el FA financian el pago de transferencias a los hogares.

77. El programa PASS también juega un papel importante en la culminación de la segunda fase del Préstamo para Programa Adaptable (APL por sus siglas en inglés) para apoyar la reforma al Sector Salud (PARSS2). En términos específicos, el PASS da un marco para aprovechar las sinergias de una mejor coordinación intersectorial para la inversión en el capital humano y en adelantar el marco de rendición de cuentas mejorado para el sector social. El enfoque del PARSS2 es mejorar la prestación de servicios en el primer nivel de atención en salud, al incorporar mecanismos de financiamiento ajustados a los resultados (capitaciones) para el primer nivel de atención en salud, así como mejoras en la calidad del gasto en salud. Las corresponsabilidades en salud del programa Solidaridad dependen del suministro de servicios de salud primarios.

78. Las acciones en educación de los programas del PASS complementan la implementación del Proyecto de Educación para la Primera Infancia de la República Dominicana (7122-DO), el cual aumenta el acceso a la Educación para la Primera Infancia, y el Proyecto de Desarrollo de la Juventud Dominicana, el cual le da a las juventudes más pobres y vulnerables una segunda oportunidad para completar sus estudios en educación secundaria.

IV.5 LECCIONES APRENDIDAS

79. Los resultados del Préstamo para fines de ajuste apoyando la respuesta a la crisis social en la República Dominicana (SCRAL por sus siglas en inglés) representan aprendizajes importantes para el PASS. En particular, el Informe de Implementación del SCRAL (ICR por sus siglas en inglés) afirma que “el préstamo del Banco puede efectivamente lograr aliviar la crisis en el corto plazo, así como lograr modestos avances en las medidas de las políticas en el mediano plazo.”

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Al seguir las mayores recomendaciones del ICR, el programa del PASS ha prestado particular atención en la selección de las medidas de las políticas, el consenso al que se llega con el Gobierno referente a dichas medidas, y la coordinación intersectorial y de los donantes.

80. La Serie Programática de Préstamos para Políticas de Fomento en el Perú (REACT por sus siglas en inglés) también ofrece apreciaciones relevantes para el PASS. La serie REACT resalta la necesidad de involucrar totalmente a los ministerios del sector social en la implementación gradual de un proceso de presupuesto que tenga en cuenta el desempeño, y al mismo tiempo apoyar un ambiente propicio para una demanda mejor informada y un mejor desempeño de los sectores sociales. La serie REACT también hace énfasis en la importancia de enfocarse en algunas reformas clave a las políticas y resultados relacionados, mientras apalanca sinergias con otras operaciones del Banco en los sectores sociales.

IV.6 FUNDAMENTOS ANALÍTICOS

81. Como se describe detalladamente en el Documento de Programa del Primer PASS, el PASS se desarrolla a partir de una serie de informes analíticos y consultivos dentro y fuera del Banco. Más aún, la Asistencia Técnica No Crediticia (ATNC) Programática de los Sectores Sociales le presta un apoyo central al PASS para que ésta construya el conocimiento y la capacidad para promulgar las reformas que busca el programa. La ATNC apoya la evaluación y monitoreo de los impactos sociales de las reformas apoyadas por el PASS. Además, más allá de las reformas que busca el PPF al PASS, la ATNC le hacer frente a las brechas de conocimiento y consultivas para ayudar a fortalecer el desempeño y la calidad de los servicios sociales —en educación especialmente— y, en revelar los problemas y opciones para una base ampliada de protección social, incluyendo políticas de mercado laboral activas y un sistemas integrado de protección social, construir la resiliencia a los efectos de la crisis.

82. El programa PASS también recibe un apoyo importante de un segundo producto de la ATNC, el cual busca mejorar la calidad del gasto público.24 La ATNC al gasto público resulta de un esfuerzo concertado del GoRD para mejorar el desempeño general del sector público, en especial la calidad del gasto público. Esta ATNC apoya importantes iniciativas lideradas por el Gobierno bajo el programa de reforma para fortalecer la gestión financiera y los mecanismos de adquisición, y para introducir e institucionalizar información del desempeño de actores clave en el ciclo presupuestario así como la implementación de contratos de desempeño entre los actores. La ATNC contribuye a los esfuerzos del Gobierno por hacerle frente a los retos que presentan los instrumentos de planeación nuevos y los renovados, los sistemas de información, y otras iniciativas. Las reformas se han propuesto la tarea específica de tratar, entre muchos problemas, la débil orientación que tienen los procesos de asignación de los recursos, la falta de integración y armonización entre ejercicios de presupuestación y planeación, y la ausencia de las capacidades y herramientas necesarias para medir y reportar tanto los resultados financieros como los físicos. En este sentido, hay muchos instrumentos de planeación nuevos y renovados, así como sistemas de información y otras iniciativas, incluyendo la Estrategia Nacional de Desarrollo, los Planes Nacionales Plurianuales del Sector Público (así como regionales), los Planes Estratégicos Sectoriales e Institucionales a Mediano Plazo, los Planes Plurianuales de Inversión Pública, el Proyecto de Sistema de Monitoreo de Portafolio, los contratos de desempeño, y el sistema integrado de gestión financiera (SIGEF).

24 “Improving the Quality of Public Expenditure in the Dominican Republic”, Asistencia Técnica No Crediticia (ATNC) Programática, (P119206) FY11-12.

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V. LA OPERACIÓN PROPUESTA

83. El Segundo PPF al PASS propuesto es el segundo de una serie programática de tres PPF pensados para un lapso de tres años, para mejorar los resultados en los sectores sociales (principalmente protección social, educación y salud), preservando el capital humano de los ciudadanos más pobres en el corto plazo, y mejorándolo en el mediano plazo. Los cuatro objetivos del programa, que están relacionados entre sí, se mantienen para la segunda operación propuesta: (i) mejorar el desempeño de los sectores sociales (salud, nutrición y educación) para promover el capital humano de los ciudadanos más pobres, mediante un rediseño fundamental del PTC del Estado, Solidaridad, y su articulación con acciones clave en salud y educación (Pilar I); (ii) mejorar la gestión presupuestaria para apoyar el desempeño conjunto de las agencias del sector social dentro del PTC, como parte de las medidas interinas para proteger aspectos críticos del gasto social y apoyar las mejoras requeridas en la oferta de servicios en salud, nutrición y educación (Pilar II) ; (iii) apoyar la introducción gradual de los Convenios de Gestión en agencias clave del sector social (Pilar III); y (iv) mejorar la transparencia y la veeduría de los sectores sociales (Pilar IV).

84. Resultados esperados. Las reformas a las políticas para el sector social y el sector público que apoya el PASS van en línea con el objetivo a largo plazo del Gobierno de mejorar los indicadores de desarrollo humano en educación y salud, especialmente para los ciudadanos más pobres.25 El Documento de Programa del Primer PPF presentó resultados específicos una vez termine la serie del PASS (finalizando el año 2012), los indicadores de seguimiento seleccionados, los puntos de referencia (donde estén disponibles) y los objetivos. El Anexo 3 presenta una actualización a este marco de resultados, que se divide en dos partes: los resultados o productos finales generales esperados del paquete de la serie del PASS (los cuatro pilares combinados), y los resultados esperados para cada uno de los pilares específicamente. Se espera que, como un todo, el PASS aumente la participación de hogares beneficiarios del PTC que invierten en su desarrollo humano, medido de la siguiente forma: (i) el aumento en la participación de hogares beneficiarios del PTC que cumplan con las corresponsabilidades de salud y nutrición (por ejemplo, más mujeres embarazadas y matriculadas en Solidaridad que estén recibiendo chequeos prenatales); y (ii) un aumento en la participación de alumnos pertenecientes a familias beneficiarias del PTC que estén matriculados, asistiendo, y culminando sus estudios en educación básica, así como que estén matriculados y asistiendo a la escuela secundaria. En el detalle del Anexo 3 se describen los resultados esperados para cada uno de los pilares específicamente.

85. El Gobierno ha avanzado significativamente en la recolección y definición de puntos de referencia antes inexistentes y sus consiguientes indicadores objetivo en relación a las reformas que busca el programa PASS, a pesar de los enormes obstáculos. Como se explica en la Sección III.2, el desarrollo de un sistema integral de monitoreo y evaluación (M&E) de Solidaridad comenzó recientemente. Cuando se determinaron los indicadores y objetivos iniciales del sistema M&E, el Gobierno calculó que el sistema de información respectivo de cada sector estaba diseñado para poder registrar fácilmente las corresponsabilidades de los beneficiarios de Solidaridad (por ejemplo, la asistencia escolar y el registro de consultas diarias de salud). Sin embargo, surgieron serias complicaciones al momento de cruzar las bases de datos de Solidaridad y del Ministerio de

25 Los resultados en educación específicos a largo plazo incluyen mayores logros educativos de los niños extremadamente pobres, especialmente la matrícula en el Desarrollo de la Primera Infancia (DPI) (niños de 4 a 6 años de edad), culminar la educación básica, y matricularse en educación secundaria. En salud, los resultados clave en el largo plazo incluyen un mejor desempeño del Gobierno en la prestación de servicios críticos en nutrición, y de cuidados en salud prenatales e infantiles para los ciudadanos más pobres.

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Educación para la matrícula de los alumnos, debido a la incompatibilidad de las variables exclusivas de identificación de una base de datos a la otra. El Gobierno lanzó una operación especial de emergencia para producir los ajustes necesarios. La medidas que se tomaron como parte de la operación incluyen la orientación de 528.000 cabezas de hogar de Solidaridad en cuanto a cómo registrarse en su respectivo centro de salud (UNAP), y la validación de una variable uniforme para monitorear la asistencia escolar de los alumnos de Solidaridad, integrada en el sistema de registro del Ministerio de Educación (SGCE). Ya se han calculado los puntos de referencia necesarios gracias a esta operación especial, con excepción de la asistencia escolar, debido a la inhabilidad de monitorear los datos durante el receso a mitad de año (por completarse en noviembre del 2010, ver el Anexo 3). Ya comenzó la recolección de información para el estudio de referencia para evaluar el impacto cuantitativo del PTC rediseñado, y se espera que para noviembre del 2010 haya resultados que permitan fortalecer los estimados de referencia y los objetivos de los indicadores. En lo referente a los indicadores de satisfacción del beneficiario con Solidaridad, la encuesta de base relacionada ha sufrido demoras en el financiamiento debido a los retrasos en que el Congreso ratifique el Financiamiento Adicional (FA) del PIPS- Proyecto de Inversión en Protección Social; el FA financia componentes clave del M&E integral, incluyendo la evaluación del proceso, la evaluación cualitativa, y las encuestas a los beneficiarios. Pese a haber enfrentado varios obstáculos en hacer operativos los sistemas y las encuestas necesarias para desarrollar los puntos de referencia y los indicadores objetivo, el Gobierno se ha mostrado constante en su compromiso de sacar adelante un sistema M&E completo para Solidaridad.

86. Las reformas que apoyaba la primera operación PASS, combinada con otros instrumentos, pudieron preservar el capital humano de los pobres en el corto plazo, mitigando el histórico impacto negativo de las crisis para el capital humano de los pobres y los más vulnerables. Se ha combinado el rediseño del marco de protección social, en particular el programa Solidaridad, con una mejor focalización de los recursos fiscales dedicados a las transferencias sociales para las familias extremadamente pobres, así como la cobertura progresiva de las brechas en la oferta de educación, salud y nutrición. También se han dado pasos clave para dar comienzo a importantes reformas en la protección social y la calidad del gasto público. En línea con las prioridades nacionales del Gobierno y la visión del programa PASS, el Segundo PASS busca institucionalizar aún más estas ganancias para asegurar la sostenibilidad del progreso e ir más allá de preservar el capital humano durante las épocas de crisis para mejorar los activos del capital humano de los ciudadanos más pobres. Para esto, el Segundo PASS profundiza en los procesos nuevos y las áreas de reforma a las que se les había prestado menos atención en el Primer PASS.

87. La primera operación se aprobó en noviembre del 2009; esta segunda operación está programada para el Directorio que se reunirá en noviembre del 2010, y la consiguiente operación procedería cuando el GoRD termine los comparativos acordados de las políticas (provisionalmente para finales del 2011).

88. Áreas de las políticas. De acuerdo con el contexto de las políticas que se analizó en la Sección III, la presente sección describe las acciones previas al Segundo PASS seleccionadas bajo las cuatro áreas de las políticas que corresponden a los cuatro objetivos del Programa. El Anexo 1 hace una comparación detallada de estas acciones previas con la formulación inicial de hitos activadores como está provisto en el Documento de Programa del Primer PASS, una explicación del razonamiento para los cambios donde sea pertinente, y una evaluación del estatus de cada acción. El Anexo 2 presta una versión actualizada de la matriz de las políticas de acciones previas de la operación y los hitos activadores del programa PASS en su totalidad.

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89. Las acciones previas solo han sufrido modificaciones leves en cuanto a su formulación y presentación en este Segundo PASS. Dichas acciones previas continúan siendo consistentes y van por el mismo camino del programa original, como se presentó en el Documento de Programa del Primer PASS:

De los 18 hitos activadores originales de esta segunda operación, únicamente dos aspectos de la reforma han sufrido retrasos: (i) bajo el Área I de la Política de reforma al PTC, se ha retrasado el subcomponente de desarrollar los referentes para la verificación del cumplimiento de las corresponsabilidades, debido a las complejidades de desarrollar sistemas nacionales de información, funcionando a toda marcha, con los que regularmente se puedan hacer referencias cruzadas entre regiones y programas regionales (ver arriba); y (ii) bajo el Área IV de la Política, el desarrollo de la herramienta Consulta Amigable, que ahora está programado para estar listo en junio del 2011. Los retrasos se deben principalmente a las dificultades para financiar el desarrollo de la herramienta en línea para la transparencia presupuestaria. Sin embargo, como una muestra de su compromiso por aumentar la transparencia presupuestaria, el GoRD acordó que mientras tanto publicaría en línea los informes de ejecución del presupuesto.

Preocupados por la selectividad, el equipo conformado por el Banco y el cliente decidió disminuir las medidas de las políticas que establecen el criterio de desembolso (10 medidas previas en vez de los 18 hitos activadores que había originalmente), con enfoque en las medidas críticas necesarias para lograr todo el potencial de los objetivos de la serie del PASS en esta etapa del proceso de reforma. En este contexto, pese a que ya se han implementado algunas de las medidas originales de las políticas, éstas ya no se consideran criterios de desembolso. Por ejemplo, bajo el Área I.4 de la Política, Calidad del Servicio a los Beneficiarios del PTC, el GoRD cumplió con su compromiso de mejorar las competencias de las tiendas de barrio al ampliar en un 18 por ciento el número de colmados afiliados, que se considerarán en el hito activador del Tercer PASS, el cual llama a una ampliación todavía mayor. Al consolidar las acciones, la anterior acción en esta área, por lo tanto, se concentra en los más complejos problemas de transparencia en cuanto al acceso a información del saldo en cuenta para la tarjeta débito de Solidaridad como el criterio para el desembolso. En la misma tónica, ya está en funcionamiento el sistema de información para la gestión de la educación (Área I.3 de la Política), pero se le ha reagrupado en un hito activador recientemente formulado para la verificación de las corresponsabilidades, el cual requiere la utilización del sistema.

Por último, se reformularon algunas de las medidas de las políticas para reflejar algunos logros que superan las expectativas para las acciones previas del Segundo PASS. Bajo el Área I.1 de la Política, por ejemplo, la acción previa refleja la valiente decisión del Gobierno de emprender el proceso de actualizar la estructura organizacional de Solidaridad, así como los roles del personal, para suplir mejor las necesidades del programa rediseñado, un ítem de reforma que no se había considerado inicialmente. Otro ejemplo es el esfuerzo concertado del Gobierno de ir más allá de desarrollar un “Documento de la Política” independiente (según la formulación inicial) sobre las proyecciones presupuestarias a mediano plazo para las brechas en la oferta relacionadas con el PTC, tanto para desarrollar estas proyecciones como para asegurar que se incorporen oportunamente al nuevo instrumento de planeación del Gobierno, el Plan Nacional Plurianual para el Sector Público 2010-2013 (originalmente un hito activador del PPF3).

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V.1 ÁREA I DE LA POLÍTICA. MEJORAR EL DESEMPEÑO DE LAS AGENCIAS DEL SECTOR SOCIAL PARA PROMOVER EL ACCESO EQUITATIVO AL CAPITAL HUMANO

90. Como se explicaba en el Documento de Programa del Primer PASS, la primera área de reforma a la política implica un cambio fundamental en el modelo actual de asistencia social de Solidaridad para desarrollar un PTC a toda marcha enfocado en promover el capital humano de los ciudadanos más pobres. Esta área de la política entonces implica el rediseño institucional y operacional del programa Solidaridad, y su articulación con acciones críticas en salud y educación. La calidad del servicio en general y los problemas de focalización relacionados con el programa Solidaridad también se incluyen en el pilar para mejorar la precisión al seleccionar a los beneficiarios, mientras mejora la competencia y transparencia del uso del mecanismo de pago, que es la tarjeta de Solidaridad. Los resultados esperados incluyen mejoras en las normas de gobernanza y operativas del PTC rediseñado, para que, a manera de ejemplo, la verificación del cumplimiento con las corresponsabilidades en salud por parte de los hogares beneficiarios del PTC alcance un 90 por ciento al finalizar la serie del PASS (en diciembre del 2012), y un 80 por ciento al finalizar la segunda operación (en noviembre del 2011).

91. Área I.1 de la Política: Rediseño conceptual, institucional y operativo del PTC Solidaridad. Las reformas al programa Solidaridad buscan rediseñar dicho programa desde un punto de vista conceptual, institucional y operativo, para que éste se dedique exclusivamente a hacer transferencias a las familias pobres sobre la condición de que dichas familias inviertan en salud, nutrición y educación. En términos específicos, y siendo consistente con el programa del Gobierno y el contexto descritos en la Sección III, el Segundo PASS hará lo siguiente:

Institucionalizar las ganancias de la coordinación intersectorial y entre-agencias al apoyar la aprobación de las regulaciones que gobiernan el funcionamiento día a día del Comité Inter-agencias del PTC (conformado por el ADESS, el SIUBEN y Solidaridad), así como el funcionamiento día a día del Comité Intersectorial del PTC (conformado por Solidaridad, Salud y Educación).

Con la reforma al PTC, asegurar la alineación de la estructura institucional y de los roles del personal de Solidaridad, al apoyar la implementación del plan de desarrollo organizacional para Solidaridad.

Promover un acuerdo sostenible en el Comité Intersectorial del PTC en cuanto a los procedimientos y el cronograma para la verificación sistemática de las corresponsabilidades, a partir de enero del 2011, con base en los resultados y aprendizajes de la Operación Especial que se está emprendiendo actualmente con este propósito. Dicho acuerdo incluirá las acciones planeadas y las existentes para mejorar continuamente la compatibilidad de los sistemas de información de los sectores de la salud y la educación con el sistema de información de Solidaridad.

92. Área I.2 de la Política: Acciones adicionales en Salud. El Programa PASS—incluyendo esta segunda operación propuesta—apoya importantes reformas en relación a la articulación de la reforma al PTC con el sector de la salud. Sin embargo, es difícil aislar estas acciones en Salud en un único subconjunto de acciones. Por ejemplo, la verificación de las corresponsabilidades del Área I.1 de la Política (Segunda Acción Previa) refleja una mejora en la articulación con el sector salud. Otras áreas de reforma incluyen: (i) una mejor gestión del presupuesto para cerrar las brechas en la oferta (lo cual beneficia tanto a la salud como a la educación, ver Área II de la Política); y (ii) una planeación estratégica de mejor calidad mediante la reforma que apoya la introducción de un método de preparación del presupuesto que se base en el desempeño real (Área III de la Política) –

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incluyendo suscribir acuerdos de gestión entre los servicios regionales de salud y el Ministerio de Salud Pública. El segundo hará una contribución significativa para fortalecer la prestación de los servicios de atención primaria en salud que serán necesarios según las nuevas corresponsabilidades de Solidaridad. Estas nuevas corresponsabilidades tienen como objetivo abordar la mala calidad de los cuidados materno-infantiles en el primer nivel de atención (ver la Sección III.2). Mirando hacia adelante, el Tercer PASS mejorará el conocimiento y prácticas del personal de la salud en cuanto al cuidado materno-infantil se refiere, según el nuevo protocolo nacional, al promover el entrenamiento obligatorio del personal de la salud acerca del nuevo protocolo del plan de acción el Gobierno para el cuidado materno-infantil. Como se destaca en la Sección III.2, este entrenamiento es una condición necesaria para lanzar el nuevo enfoque para mejorar la calidad en la prestación de cuidados materno-infantiles. El Tercer PASS también podría apoyar del desarrollo de un sistema nacional de evaluación para medir el nivel de observación de este entrenamiento por parte del personal de la salud, así como el mejoramiento de los registros y monitoreo de las actividades de atención primaria en salud, mediante el desarrollo de una herramienta informativa para el registro diario de las actividades de atención primaria (Tercer PASS).

93. Área I.3 de la Política: Acciones adicionales en Educación. Las acciones adicionales en salud no tienen como objetivo apoyar reformas educativas más amplias para mejorar la calidad, sino mejorar la articulación entre el PTC Solidaridad rediseñado y la prestación de servicios educativos. En este contexto, dicha línea de acción continuará abordando tres grandes problemas: (i) la falta de un sistema de información, de propiedad del Ministerio de Educación, para verificar el cumplimiento de las corresponsabilidades—mientras el sistema de información entra en funcionamiento, el hito activador inicial de este problema se ha tenido en cuenta bajo la acción previa arriba descrita (Área I.1 de la Política), en cuanto a la verificación de las corresponsabilidades; (ii) la falta de incentivos financieros diferenciados en los programas educativos que contrarresten los costos de oportunidad de la escolaridad (problema que aborda el Tercer PASS principalmente); y (iii) la inhabilidad del Ministerio de Educación para monitorear los resultados de aprendizaje de los alumnos, incluyendo a los que pertenecen a familias beneficiarias del PTC. En términos específicos, el Segundo PASS hará lo siguiente:

Continuar mejorando el monitoreo de los resultados de los alumnos para permitir el desarrollo de un PTC de segunda generación, apoyando de manera específica: (i) la administración de exámenes de evaluación del aprendizaje de los alumnos para el primer ciclo de Educación Básica (4º grado) y la validación de estándares para evaluar a los alumnos para el segundo ciclo de Educación Básica. El Tercer PASS apoyaría la administración de los exámenes ajustados de aprendizaje de los alumnos para el segundo ciclo de la Educación Básica (8º grado) y la validación de los estándares de evaluación de los alumnos para la educación secundaria.

94. Según se discutió en las Secciones III.1 y III.2, el Tercer PASS podría abordar nuevas áreas de reforma educativa relacionadas con alcanzar mejoras en los flujos de recursos e información, los cuales a su vez mejorarían la eficiencia de los recursos recientemente asignados a la educación para cerrar las brechas en la oferta de servicios del PTC. Estos nuevos elementos del programa PASS tendrían lugar sujeto al interés y participación del Gobierno en las recomendaciones y resultados de las actividades analíticas y de asesoramiento que el Banco adelanta actualmente.

95. Área I.4 de la Política: Una mejor calidad de los servicios a los beneficiarios del PTC. La calidad del mecanismo de pago de Solidaridad ha sido un problema tajante que se reconoce presenta

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una oportunidad de mejora (ver la Sección III.2). El Segundo PASS lanzará esfuerzos para hacerle frente a la falta de acceso que tienen los beneficiarios a la información esencial de su cuenta. En términos específicos, el Segundo PASS apoya la implementación de acciones que le permitan a los beneficiarios estar informados acerca del monto total de transferencias y el saldo disponible en sus tarjetas mediante el uso de una línea telefónica gratuita a partir del 1º de diciembre de 2010. El Tercer PASS profundizará la reforma al permitir que los beneficiarios puedan tener acceso a información de sus cuentas en tiempo real y libre de costo, entre otros avances. Como se discutió en la Sección III.2, el Gobierno también ha comenzado a ampliar el número de tiendas de barrio afiliadas según lo acordado en el contexto del programa PASS. El tercer PASS debería ver la culminación de esta enorme expansión, la cual debe ayudar a mejorar la competencia entre proveedores, y por lo tanto el precio y la calidad.

96. Área I.5 de la Política: Un mejor desempeño en la focalización. Esta línea de acción se hace cargo de la necesidad de disminuir los errores en la inclusión y exclusión de beneficiarios de la lista de aquéllos que son elegibles para el PTC. Entre los problemas más grandes se incluyen: (i) que la base de datos está desactualizada, debido a que el último estudio del SIUBEN se llevó a cabo en el 2004-2005; y (ii) la falta de una clara supervisión a la lista de beneficiarios elegibles para el PTC, ya que tanto el SIUBEN como Solidaridad conservan la lista de beneficiarios elegibles (SIUBEN para cabezas de hogar y el PTC Solidaridad para todos los miembros de la familia). La revisión a las normas operativas del Comité Inter-agencia del PTC (acción previa del segundo PASS para el Área I.1 de la Política) abordó este último problema (la falta de una clara supervisión a la lista de beneficiarios elegibles). Ahora se le ha dado al SIUBEN la responsabilidad institucional exclusiva de ser la única agencia que debe rendir cuentas por mantener y actualizar el registro de los beneficiarios de Solidaridad. El Tercer PASS apoyaría la implementación de un nuevo estudio del SIUBEN y la consiguiente actualización de su base de datos como una manera de mejorar la precisión en la focalización y la ampliación de la cobertura a nuevas áreas geográficas.

V.2 ÁREA II DE LA POLÍTICA. MEJORAR LA GESTIÓN DEL PRESUPUESTO PARA APOYAR EL DESEMPEÑO CONJUNTO DEL PTC

97. Esta área de reforma aborda la necesidad tanto de aumentar las asignaciones presupuestarias para cumplir con los beneficios que vislumbra el PTC Solidaridad rediseñado y los programas de salud y educación relacionados, como de asegurar que se programe y ejecute el presupuesto para el PTC integrado (combinando transferencias y servicios del lado de la oferta). Los resultados esperados (medibles) se enfocan en una mejor gestión de las proyecciones presupuestarias para los sectores sociales, reduciendo la diferencia entra las apropiaciones propuestas y su verdadera asignación, para así poder cubrir las brechas en la oferta relacionadas con el programa Solidaridad (Anexo 3, Área II de la Política).

98. Como se discutió en la Sección III.1 y III.3, esta área ha sido de crítica importancia para proteger los niveles de gasto social en el corto plazo, a la luz de la crisis financiera, así como para apoyar mejoras en la ejecución del programa Solidaridad rediseñado y la oferta de servicios relacionados en salud y educación. Ahora, el reto para esta área es pasar de la protección temporal de los beneficios presupuestarios a desarrollar instrumentos de la política a mediano plazo que aumenten la previsibilidad y eficiencia de la gestión financiera y de los procesos presupuestarios en los diferentes sectores, en la medida en que éstos se relacionen con la ejecución del programa Solidaridad. En términos específicos, el PASS hará lo siguiente:

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Incluir recursos suficientes en la Ley de Presupuesto 2010 para cumplir con los resultados objetivo del programa Solidaridad, junto con procedimientos afianzados para asegurar la ejecución de estos recursos (Segundo PASS). Estos procedimientos de monitoreo incluyen desarrollar revisiones trimestrales de los avances en la ejecución de los fondos asignados.

Mejorar la sostenibilidad de la planeación y presupuesto para el programa Solidaridad y las brechas en la oferta a éste asociadas, al reflejar, en el Plan Nacional Plurianual para el Sector Público 2010-2013 (instrumento de planeación plurianual), las guías a mediano plazo para la protección social con proyecciones en cuanto a cobertura, presupuesto estimado, y bases de financiamiento, incluyendo cuantificar los vacíos en la cobertura de los servicios de educación y salud relacionados con el programa Solidaridad. Para el Segundo PASS, el Proyecto de Presupuesto del 2011 incluirá estas proyecciones del costo en su presentación oficial al Congreso de la República Dominicana. Originalmente un desencadenante del Tercer PASS, la inclusión de estas proyecciones en el Plan plurianual representa un importante avance para mejorar la planeación intersectorial, la previsibilidad, y la sostenibilidad del PTC. El Tercer PASS también garantizaría que el presupuesto anual esté sujeto firmemente a las proyecciones plurianuales rotativas del PTC.

V.3 ÁREA III DE LA POLÍTICA. APOYAR LA INTRODUCCIÓN GRADUAL DE CONVENIOS DE GESTIÓN EN LOS SECTORES SOCIALES

99. Esta área de la reforma a la política apoya la estrategia del Gobierno de alejarse del enfoque de insumos financieros y humanos que se le da actualmente a la gestión presupuestal, para darle prioridad a una asignación presupuestal flexible e informada del desempeño real (ver la Sección II.4). Los resultados medibles esperados incluirían el desarrollo de planes estratégicos para programas prioritarios en salud, nutrición y educación en relación al programa Solidaridad, que incluyan objetivos plurianuales y proyecciones de gastos, estructuras presupuestarias, metas, y monitoreo de indicadores (ver Anexo 3). Según lo planeado, el Segundo PASS hará lo siguiente:

Continuar promoviendo la introducción gradual de convenios de gestión en los sectores sociales al apoyar las etapas actuales de la reforma del Gobierno que son clave para poder entregar los planes de fortalecimiento institucional que evalúen la preparación, desarrollo de capacidades, y necesidades de entrenamiento para introducir los Convenios de Gestión en los sectores de educación y salud. Bajo el Tercer PASS, los Convenios de Gestión serían suscritos por los Ministerios de Salud y Educación para establecer los planes estratégicos, objetivos, indicadores de desempeño y presupuestos que cubran al menos los programas prioritarios de los sectores sociales, y se incluirían como un anexo al Presupuesto. Como se discutió en la Sección III, el Gabinete Social también podría considerar diagnósticos institucionales y planes de fortalecimiento para Solidaridad con el Tercer PASS, sujeto a la culminación del rediseño organizacional del programa Solidaridad.

Consolidar los acuerdos internos de gestión regional en el sector de la salud para un presupuesto basada en los resultados al promover la suscripción de acuerdos internos de gestión entre el Ministerio de Salud y los Servicios Regionales de Salud (Segundo PASS). Esta acción previa presenta importantes sinergias con las medidas de las políticas que apoya el Área I de la Política y los resultados esperados se ven reflejados en el Anexo 3 del Área I de la Política.

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V.4 ÁREA IV DE LA POLÍTICA. MEJORAR LA TRANSPARENCIA Y LA SUPERVISIÓN

100. Como se discutió en el Documento de Programa del Primer PASS, esta última área del programa PASS aborda dos desafíos críticos que obstaculizan una demanda, mejor informada, de desempeño del sector público en los sectores sociales: (i) al nivel del presupuesto del Gobierno, sólo los usuarios autorizados tienen acceso al sistema de gestión de información financiera SIGEF, lo cual entorpece el acceso público a información oportuna e integral del presupuesto; y (ii) Solidaridad no cuenta con un esquema efectivo de auditoría social que cuente con métodos de retroalimentación cuantificables y verificables, y las quejas que le llegan a Solidaridad relacionadas con la salud y la educación no se comparten con los sectores respectivos. En términos específicos, el Segundo PASS hará lo siguiente:

Promover la total divulgación de información del presupuesto del Gobierno para mejorar el acceso y conocimiento públicos del mismo, esto al apoyar el desarrollo de una herramienta en línea que sea de fácil comprensión y amable con el usuario, Consulta Amigable (CA), que se desarrolle como una interface del SIGEF26 (cuyo lanzamiento se haría con el Tercer PASS), y mientras tanto con la publicación periódica en la web de informes de ejecución del presupuesto. Las reformas relacionadas del Segundo PASS también incluyen el desarrollo de un módulo dentro de CA que permita a los usuarios (grupos de la Sociedad Civil, ONGs, los medios, investigadores, el público, etc.) vincular los diferentes gastos del presupuesto con indicadores de gestión en salud, educación, y protección social. Los informes de ejecución del presupuesto se publicarán en línea como medida provisional a partir de septiembre del 2010 para permitir una mayor transparencia y rendición de cuentas del presupuesto. Como parte de la Iniciativa Participativa Anticorrupción, el Tercer PASS evaluará las necesidades de información de la herramienta CA con grupos de la Sociedad Civil. En términos de los resultados esperados, por lo menos 60 usuarios independientes estarían registrados en la herramienta CA al finalizar el Tercer PASS (diciembre de 2012).

Apoyar la implementación de un piloto de Boletines Comunitarios (BC) de seguimiento de gestión en el periodo comprendido entre octubre del 2010 y mayo del 2011, con la visión de expandirlo a todo el PTC con el Tercer PASS, sujeto a los resultados del piloto. Anteriormente, el programa Solidaridad no contaba con un esquema de auditoría social donde hubiera una retroalimentación verificable y cuantificable, o con un adecuado sistema de retroalimentación. El Comité Intersectorial del PTC definió una lista de elementos a ser incluidos para evaluación en el tablero de seguimiento de gestión, y aprobó el borrador de un proceso operativo para la secuenciación del proceso BC. En vista de la falta de experiencia previa en la implementación de Boletines Comunitarios de seguimiento de gestión en la RD, el Banco ha prestado bastante asistencia técnica al Gabinete Social de Solidaridad para avanzar en este proceso–dando una guía en cuanto a mejores prácticas observadas en otros países y regiones. En el corto plazo, los Boletines Comunitarios de seguimiento de gestión tendrán como enfoque principal los aspectos de la calidad en los servicios del PTC (por ejemplo, pagos oportunos y entrenamiento) y la presencia de los elementos necesarios para poder cumplir con las corresponsabilidades recientemente establecidas: a manera de ejemplo, que haya docentes presentes en las escuelas y la disponibilidad de los micronutrientes. Los Boletines Comunitarios de seguimiento de gestión se verán acompañados por el lanzamiento de una cadena de rendición de cuentas mejorada que involucre a los proveedores directos de

26 Esta interface automatizada estará vinculada a los indicadores de desempeño. Se suscribió un acuerdo administrativo entre el MOF y el MEPyD para desarrollar un piloto para definir los indicadores en salud, educación, y protección social que estarán ligados a la información del presupuesto (ver Anexo 1 para una formulación detallada de las acciones previas).

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los servicios y a los usuarios, en los niveles de gestión distrital, regional y nacional. Mirando hacia adelante, el Tercer PASS deberá publicar los resultados del piloto mientras apoya el mejoramiento del sistema de quejas de Solidaridad para incluir las quejas y reclamos relacionados con la prestación de servicios de educación y salud.

VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN

VI.1 POBREZA E IMPACTOS SOCIALES

101. Se ha emprendido una Evaluación de la Pobreza y el Impacto Social (EPIS), liderada por el cliente, como una base de análisis y referente de las políticas para examinar y monitorear los impactos esperados y los riesgos potenciales de las medidas prioritarias de las políticas que apoya la serie de PPF al PASS. Este enfoque también ayuda a formular recomendaciones para mitigar los riesgos identificados.

102. Como lo sustenta el Documento de Programa del Primer PPF al PASS, las primeras conclusiones tomadas de la literatura y de entrevistas con las partes interesadas señalan hacia posibles impactos positivos del nuevo programa de transferencias condicionadas al promover la acumulación del capital humano entre los pobres, mientras se dan externalidades positivas más allá del programa tales como una mejor focalización, un financiamiento basado en los resultados, una mayor transparencia, y esfuerzos complementarios en salud y educación. De manera inversa, las conclusiones también mostraron las barreras que hay para que las familias pobres puedan cumplir con las corresponsabilidades en salud y educación, incluyendo la falta de acceso a obtener el documento de identidad y la penalización a los hogares por no cumplir debido a las brechas persistentes en la oferta de servicios. 103. El análisis adicional confirma los impactos positivos esperados sustanciales que tendría el rediseño del PTC para el capital humano. En su esfuerzo por re-estructurar Solidaridad, el Gobierno y en particular el Gabinete Social han hecho énfasis en la necesidad de obtener mayor evidencia en cuanto a los impactos esperados de la educación y la salud para los pobres. Debido a que la evaluación del impacto actual está programada para el 2012, se utilizó un modelo de micro-simulación ex ante para estimar los siguientes impactos esperados27:

a. Primero, un aumento anticipado de 6 puntos porcentuales en la matriculación de los niños pobres. Solidaridad (por medio de Comer es Primero, Incentivo a la Asistencia Escolar, y Bonogás, los beneficios diferenciados y segmentados que ofrece el programa) debería aumentar la matriculación de los niños pobres en áreas rurales en 6 puntos porcentuales (de un 71,0 por ciento a un 76,9 por ciento), comparado con un 1,5 por ciento para todos los niños.28 Esto resalta no únicamente el efecto de levantar las barreras financieras a la educación para las familias más vulnerables, sino también los impactos sociales concentrados (y los gastos racionalizados) que se espera resulten del esfuerzo continuo de apoyar la precisión en la focalización. Además, 9,2 por ciento de los niños que trabajan podrían potencialmente comenzar a asistir a la escuela y retirarse del mercado laboral para recibir la transferencia. Por

27 Se está concluyendo el informe completo de ‘Simulation of the Impact of Conditional Cash Transfer Programs on Education and Health in the Dominican Republic’ (Reboul, Leite y Subran, 2010). Se harán consultas con el Gobierno en noviembre del 2010. 28 Tener en cuenta que se corrieron escenarios y análisis de sensibilidad diferentes. En cuanto a pobreza, el impacto esperado señala hacia una disminución de 8 a 10 puntos porcentuales. Se espera que el índice de reanudación sea de alrededor del 80 por ciento (el cumplimiento esperado de las co-responsabilidades en educación y el 100 por ciento). Los costos se mantienen por debajo del 0,1 por ciento de PIB.

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lo tanto, se estima que la introducción de condicionalidades de educación como parte de Solidaridad pueda tener efectos inesperados pero importantes hacia la reducción del trabajo infantil en la República Dominicana.29

b. Para el sector de la salud, deberá doblarse la asistencia de profesionales en la Prestación de Servicios en Salud a niños por debajo de los 5 años de edad. Se espera que Solidaridad (en este caso sólo por medio de Comer es Primero) duplique la asistencia de niños pobres a centros de salud en áreas rurales, pasando de un 32,3 por ciento a un 66 por ciento, comparado con un aumento de 9,1 por ciento para todos los niños. Una mayor asistencia por parte de profesionales de la salud a los niños pequeños representa un enorme paso hacia adelante en cuanto a asegurar el desarrollo cognitivo de los niños pobres. Los esfuerzos continuos adicionales por mejorar la calidad de los servicios de atención primaria en salud muestran resultados alentadores, triplicando la asistencia de niños en áreas rurales deprimidas (de un 32,3 por ciento a un 93,2 por ciento), al concentrarse en el primer nivel de atención. Estos resultados recalcan la necesidad de continuar con el método de doble acción (oferta y demanda) al rediseñar la proyección de la asistencia social para asegurar la acumulación del capital humano.

c. La calidad de los servicios continúa siendo un factor muy importante para los índices de vacunación y controles prenatales. Se están adelantando mayores acciones multisectoriales para asegurar un cambio positivo.30 Mediante entrevistas con informantes clave, una revisión a la literatura31, y modelos de regresión, las conclusiones emergentes muestran que existe el riesgo de que mayores ingresos reales no necesariamente redunden en mejores resultados en salud. Las regresiones simples confirman que el nivel de educación de la madre, así como su edad, están correlacionados positivamente con los índices de vacunación y la asistencia de un especialista para los chequeos prenatales, mientras que el tamaño de la familia muestra una correlación negativa con ambas prácticas (los efectos marginales oscilan entre 1 y 5 puntos porcentuales). Pese a los altos niveles de cuidados prenatales, la mortalidad materna aún es desproporcionadamente alta; la falta de confianza en los cuidados primarios en salud parece fomentar una asistencia poco constante, incluso en las áreas rurales. Entre las medidas que ha comenzado a tomar el Gobierno para mitigar este impacto están el entrenamiento al personal de la salud (como parte de las acciones previas nuevamente formuladas en el Segundo PASS), talleres de entrenamiento de obligatorio cumplimiento para hogares de Solidaridad (de acuerdo con el manual operacional del programa), y la introducción del financiamiento a la salud con base en los resultados. Con el apoyo de los socios anteriores, el Gobierno ha comenzado a explorar sinergias para prestar más y un mejor servicio, particularmente en el área materno-infantil.

104. Como parte del Proyecto de Inversión en Protección Social (PIPS) del BM, el Gobierno ha dado pasos importantes para asegurar que los pobres tengan sus documentos al día para poder participar en el Sistema de Protección Social. Desde el 1º de junio de 2010 y mediante el Registro Nacional, el Consejo Central Electoral ha emitido documentos de identidad para 67.273 dominicanos pobres que antes estaban indocumentados, mediante procesos basados en la demanda que estableció el proyecto PIPS. Lo que antes era un gran riesgo para la certificación de los beneficiarios, como se identificó en el Documento de Programa del Primer PPF al PASS, el Gobierno

29 El ENIGH, base de datos del 2007 no permitió hacer ninguna simulación de la asistencia.30 Los datos son limitados en cuanto a la relación entre la vacunación y las prácticas de control prenatal (DHS 2007) y el nivel de ingresos. Se han formulado las recomendaciones iniciales para el punto de partida del impacto de la evaluación, así como un mayor énfasis en los indicadores de salud en las encuestas nacionales (incluyendo pagos de cuenta propia). 31 Ver el Capítulo 6 acerca del sector de la salud (páginas 97 a la 105) en “De la crisis financiera internacional al crecimiento para todos, Notas de Política” Banco Mundial, de Senderowitsch y Tsikata (eds.) 2010.

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ha iniciado procesos de base adicionales para prestar a los dominicanos indocumentados la consejería legal necesaria para obtener su identificación. Se espera que el proceso se haya completado en el 2011, con continuos aumentos en la documentación en el país, sobre todo entre los más pobres.

105. Pese a que el riesgo de la no disposición de servicios en salud y educación está disminuyendo con el lanzamiento del programa para cerrar las brechas en la oferta de educación, salud y nutrición relacionadas con Solidaridad (ver el Recuadro 2 en la Sección III.2), el Gobierno está analizando varias opciones para asegurar una sólida transición hacia un PTC a toda marcha. El Gobierno ha emprendido un importante cambio en el paradigma al darle prioridad a las intervenciones a la oferta en salud, educación y nutrición. Estas brechas se calcularon con base en los insumos e infraestructura adicionales necesarios para una efectiva prestación de servicios a los beneficiarios de Solidaridad para su cumplimiento de las corresponsabilidades en salud y educación, y se estimó que éstas tendrían un valor de US$322,2 millones para tres años (es decir, US$107,4 millones al año), con un 88 por ciento de los fondos para las brechas en educación, 11,7 por ciento para las brechas en salud, y 0,3 por ciento para las brechas en nutrición. Debido a la necesidad de hacer más operativos los sistemas de información para verificar las corresponsabilidades, ahora hay un énfasis adicional en la ejecución real de estos fondos para cerrar las brechas en la oferta y asegurar que los beneficiarios de Solidaridad puedan cumplir con las corresponsabilidades. De manera paralela, se discuten actualmente varios escenarios en cuanto a cómo prevenir temporalmente la penalización a las familias que no cumplan debido a fallas en la oferta de los servicios en un área determinada. Se informará al equipo la decisión final del GoRD antes de llevarse a cabo las negociaciones.

106. Como se enmarca en el Documento de Programa del Primer PASS, se espera que las reformas en relación al PASS ayuden a incrementar, mejorar y enfocar mejor el gasto social. Desde la programación hasta la ejecución de líneas regulares del presupuesto en educación y salud, así como inversiones complementarias específicas, la incidencia del gasto social para la población más vulnerable es una dimensión importante de análisis. Entre los riesgos identificados, están la volatilidad y vulnerabilidad que para las condiciones macroeconómicas representan estos gastos, y la actual priorización de inversiones específicas en beneficio de los más pobres está en riesgo.

107. El gasto público para los sectores sociales aumentó de un 6 a un 8 por ciento del PIB entre el 2005 y el 2009. Este es un paso importante teniendo en cuenta que la RD sigue siendo uno de los países con la menor participación del PIB invertida en educación y salud. En términos reales, el gasto en educación y salud aumentó en 130 por ciento y 83 por ciento, respectivamente. Los primeros análisis realizados por el Ministerio de Economía muestran un efecto amortiguador del PPF para ayudar a proteger algunos de los insumos clave para la educación y la salud que habían sufrido grandes cortes presupuestales anteriormente durante los tiempos de crisis en la RD.

108. Los resultados iniciales sugieren un gasto semi-progresivo en educación, el cual podría verse potencialmente compensado por inversiones específicas para cerrar las brechas en la oferta. Utilizando una metodología de Análisis de Incidencia de los Beneficios (AIB)32 a través de los diferentes niveles de educación, los resultados muestran evidencia mixta en cuanto a cómo es el gasto educativo en favor de los pobres. Para la educación inicial, por ejemplo, las tasas de matriculación están en los niveles más bajos, lo cual no sorprende, 31 por ciento en promedio, con el mayor nivel de varianza entre regiones y nivel de ingresos, pese a que el análisis de incidencia muestra que el gasto per cápita favorece a los pobres. El tercio más pobre de la población recibe el 41 32 El borrador del informe ‘Análisis de incidencia del gasto público orientado a cerrar las brechas de oferta en salud y educación en la Republica Dominicana’ (Yepes y Subran, 2010) se encuentra en proceso actualmente.

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por ciento de la proyección total. Sin embargo, al refinar el análisis para la población objetivo (3 a 5 años), la evidencia muestra un fenómeno diferente: los niños por debajo de la línea de extrema pobreza reciben 3,2 puntos porcentuales menos en términos de gasto per cápita (los que están en pobreza moderada reciben 2,5 puntos porcentuales menos), mientras que los que no son pobres reciben 5,6 puntos porcentuales más. Esta variación se explica en parte por los altos índices de remediación y la baja asistencia escolar entre los niños pobres. Este análisis presta fundamentos analíticos importantes para las mayores inversiones coordinadas para cerrar las brechas en la oferta de educación en áreas con una alta concentración de beneficiarios de Solidaridad (cerca de US$284 millones con el apoyo de socios para del desarrollo y un mayor financiamiento público). Los estimativos del efecto real de ponerse al día en la incidencia del gasto total en educación se calcularán a finales del 2010 cuando haya más información de la ejecución real. Los resultados para la educación básica apuntan a un gasto en favor de los pobres, mientras que la educación media tiende a ser regresiva. Estas debilidades sin duda se agravan con los cuellos de botella en la planeación y los institucionales, cómo se recalcó en un informe reciente.33 Se están llevando a cabo discusiones para abordar estos problemas particulares en la formulación de los hitos activadores de las políticas en el Tercer PPF al PASS. 109. Los recursos que se han destinado para cerrar las brechas en la oferta de salud comprueban ser muy progresivos. Pese a estar un poco retrasada la ejecución real para cubrir las brechas pendientes, el análisis sugiere que los fondos tienen un potencial importante si se destinan a entregar más y mejores cuidados a los más pobres del país. La diferencia entre la incidencia de la pobreza y la incidencia del gasto en salud para las inversiones específicas es menor de cinco puntos porcentuales. Al hacer la desagregación entre las unidades de cuidados rehabilitadas y las nuevas, prevalece esta conclusión, pese a que la rehabilitación parecer ser más costo-efectiva si de aumentar el cubrimiento para los pobres se trata.

110. El Comité Intersectorial del PTC continuará monitoreando de cerca y tomando acciones correctivas para la ejecución de inversiones específicas para cerrar las brechas en la oferta, en favor de los pobres. El Gobierno está consolidando las ganancias realizadas al asignar estos nuevos fondos de suministro al aumentar la supervisión del Comité Intersectorial del PTC a la ejecución de las inversiones específicas de los sectores sociales. El monitoreo frecuente de la incidencia de dichas inversiones para los pobres es un gran paso para asegurar los máximos impactos en el proceso de reforma que contempla la Serie de PPF al PASS.34

111. En términos de las opciones para preparar el Tercer PPF al PASS, se hará mucho énfasis en fortalecer la capacidad de las agencias gubernamentales de emplear la metodología utilizada para mejorar el monitoreo de la reformas a las políticas (micro-simulación e incidencia del gasto social). En noviembre de 2010 se llevará a cabo un taller acerca de la diseminación de conclusiones emergentes e identificación de vacíos analíticos para la tercera fase en preparación para el Tercer PPF al PASS.

VI.2 ASPECTOS AMBIENTALES

33 Ver Banco Mundial. 2010. Análisis Organizacional del Sector Educativo. Borrador.34 Por ejemplo, los resultados iniciales señalan hacia diferencias regionales en la asignación del gasto en educación (presupuesto principal) y gastos adicionales en salud de acuerdo con la incidencia de la pobreza, apuntando a una parcialización hacia la densidad poblacional en vez de una concentración de la pobreza. Una vez finalizados, dichos análisis podrían ser presentado al Comité Intersectorial del PTC y discutidos con las autoridades regionales para tomar acción en cuanto a priorizar nuevamente.

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112. Como se concluyó en la preparación del Primer PPF al PASS, las acciones que apoya la serie del PASS no afectarían potencialmente el medio ambiente, los bosques, u otros recursos naturales, ni de manera positiva ni de manera negativa. Las actividades del Segundo PPF al PASS no se apartan significativamente de las acciones planeadas originalmente. Un pequeño cambio, quitar el hito activador del diseño de un plan de acción para mejorar los índices de vacunación en niños menores de cinco años en el primer nivel de cuidados en salud, ha eliminado la única actividad que se estimaba podría tener un impacto ambiental (moderado), es decir, la generación de desechos hospitalarios. Sin embargo, las nuevas corresponsabilidades en salud según el PTC Solidaridad rediseñado, junto con el plan de acción materno-infantil, aún conservan algunas implicaciones ambientales mínimas para las que se discuten acciones de mitigación a continuación. En general, podrían resultar impactos ambientales menores de áreas de la política que apoya el PPF, aun cuando no se espera ningún efecto significativo.

113. A continuación se enumeran los posibles efectos positivos y los negativos, así como las medidas que propone el PPF para cubrir los posibles vacíos en el sistema del país para mitigar dichos efectos:

Área I de la Política: Se espera que el rediseño institucional del PTC Solidaridad y las nuevas corresponsabilidades en salud, nutrición y educación de sus beneficiarios generen una mayor demanda de servicios. Esto podría potencialmente generar impactos ambientales en términos del Manejo de Desechos Biomédicos (BMWM por sus siglas en inglés). El Banco ha trabajado ya varios años en este tema con el sector de la salud, aún antes de la actual serie de Préstamos Programáticos Adaptables (APL por sus siglas en inglés) para apoyar la Reforma al Sector de la Salud. La implementación del Primer Préstamo Programático Adaptable para la Reforma al Sector de la Salud (PARSS1) desarrolló las actividades que se llevaron a cabo en el anterior Proyecto de Servicios Provinciales en Salud, y prestó los recursos para medir las necesidades y apoyar el fortalecimiento de la infraestructura y el entrenamiento en las instalaciones de salud, para así comenzar el proceso de mejorar el BMWM continuamente. En el 2007 y con el apoyo del PARSS1, el Gobierno desarrolló nuevas normas de BMWM que desarrollaran las guías operacionales de implementación de las nuevas regulaciones adoptadas por el Decreto Ejecutivo del 2009 (Decreto 126-09). La segunda fase del APL (PARSS2) ayudará a desarrollar las herramientas para monitorear la implementación y aplicación de la nueva regulación, para así desarrollar metas y objetivos medibles asegurando que el país sí se esté moviendo hacia una mejor capacidad para mitigar estos riesgos. El hito activador del PPF al PASS para el entrenamiento obligatorio al personal de la salud en cuanto al nuevo protocolo de cuidado materno-infantil incluirá consideraciones clave para el manejo de los desechos. Durante el nuevo periodo CPS, dentro del marco de la serie del PASS, y aprovechando las sinergias con el PARSS2, el Banco continuará explorando oportunidades para apoyar el desarrollo de capacidades para la implementación de estos nuevos procedimientos, entrenar al personal, y establecer una coordinación sólida con el Ministerio del Medio Ambiente en temas de seguridad ocupacional y de desechos.

Área II de la Política: En cuanto a las proyecciones a mediano plazo de la cobertura en protección social, las proyecciones presupuestarias y las fuentes de ingreso, el Plan Nacional Plurianual para el Sector Público 2010-2013 incluiría los recursos para cubrir las brechas identificadas en los objetivos de desempeño para los programas de transferencias condicionadas (PTC), incluyendo educación, cuidados primarios en salud, y nutrición (micronutrientes). Esto puede conllevar a la expansión o construcción de colegios nuevos y

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centros de atención médica. Se podrían mitigar estas implicaciones en cuanto a la rehabilitación/construcción de colegios, clínicas y/o centros de atención médica por medio de un marco guía para la construcción que ya esté en funcionamiento con los proyectos del BM ya existentes en educación y salud.

114. Aún no se espera que las Áreas III y IV de la Política, cuyo enfoque está en los acuerdos de desempeño y en una mayor transparencia, generen impactos ambientales significativos.

VI.3 IMPLEMENTACIÓN, MONITOREO Y EVALUACIÓN

115. La implementación y monitoreo del Segundo PPF al PASS continuarán apoyándose en la coordinación cercana del equipo del Banco con las instituciones a cargo de las reformas del PASS, principalmente el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Economía, Planeación y Desarrollo, el Gabinete Social, el Ministerio de Salud, y el Ministerio de Educación, de los cuales todos proveerán, cuando esté disponible, la información de base requerida para medir los resultados al final del programa35 (Ver el Anexo 3, Indicadores de Seguimiento Escogidos). Por medio del Comité Intersectorial del PTC, el Gabinete Social continuará ayudando en la coordinación de entrega de información referente a los indicadores de seguimiento del programa relacionados con al Área 1 de la Política en cuanto al cambio hacia la promoción del capital humano y, en alguna medida, los relacionados con el Área 4 de la Política en cuanto a la transparencia y la supervisión civil para el PTC. El Ministerio de Hacienda y el MEPyD reportarán los avances al monitorear los indicadores para las Áreas 2 y 3 de la Política.

VI.4 ASPECTOS FIDUCIARIOS

116. Se considera que los riesgos fiduciarios en relación al ambiente de Gestión de las Finanzas Públicas (GFP) en la República Dominicana son moderadamente altos. Este puntaje queda confirmado mediante la revisión a un número de evaluaciones analíticas a la GFP realizadas en los últimos años. Entre éstas se incluyen la Evaluación Fiduciaria al País en el 2005 (incluyendo la Evaluación a las Rendición de Cuentas Financieras del País y la Revisión al Desempeño del Portafolio del País), la Revisión al Gastó Público y Rendición de Cuentas Financieras (PEFA por sus siglas en inglés) en el 2007, el Informe de Actualización en el 2009 a la observación de los Estándares y Códigos (ROSC por sus siglas en inglés) de Contabilidad y Auditoría, y la Nota de la Política “Hacia un sistema de rendición de cuentas y desempeño en la República Dominicana”. En el 2010 también hay una evaluación independiente a la Repetición de la PEFA, con los resultados preliminares divulgados en septiembre de ese año en una versión revisada del borrador.

117. Durante los últimos años, la República Dominicana se ha puesto en la tarea de revisar, fortalecer, y reformar la manera en que planea y gestiona sus finanzas públicas. El país ha avanzado mucho al pasar reformas importantes apuntando al marco legal de la GF y redefiniendo el rol de las instituciones que participan en la gestión de las finanzas públicas. En el desarrollo de las reformas han participado no únicamente funcionarios senior, en particular aquéllos que están en los Ministerios de Hacienda, de Economía Planeación y Desarrollo, y de Administración Pública, carteras que son relativamente nuevas, sino que también han participado miembros del congreso y otras entidades de supervisión que velan por la calidad y eficiencia de la ejecución del presupuesto y

35 Hay información disponible para la mayoría de los indicadores que se describen en la matriz. La principal excepción está relacionada a la falta de evaluación del beneficiario para el PTC. Esto último se financiará con mayores recursos al proyecto de inversión social del Banco, el cual se está preparando actualmente.

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su control. Sin duda, el Banco Mundial ha notado un compromiso renovado por parte de los funcionarios oficiales que pertenecen a las instituciones responsables de la implementación de estas reformas a la GFP.

118. Se han registrado varios avances. La ejecución y monitoreo del presupuesto son relativamente menos problemáticos, y en los últimos años se ha avanzado de manera importante con la implementación simultánea de varias iniciativas relacionadas con el presupuesto. Tanto el informe PEFA del 2007 como los resultados preliminares del borrador de la Repetición de la PEFA en el 2010 han anotado que la alineación de clasificadores presupuestarios con estándares internacionales es un desarrollo positivo, según lo registra el Manual de Estadísticas Financieras del Gobierno que publicó el FMI en el 2001. Ya se completó el proceso para las entidades gubernamentales centrales.

119. El gobierno ha ido lanzado el Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF) a nivel nacional en los últimos años, y su implementación ha sido sostenida. Hoy por hoy, el SIGEF cubre casi la mitad de las municipalidades y se está utilizando el sub-sistema UEPEX, mediante el cual se implementan unidades con recursos externos, en casi todos los proyectos que financian los más grandes socios para el desarrollo. No obstante, la integración de este sistema con los instrumentos de planeación nuevos (y los renovados), y otras iniciativas presentadas recientemente, entre las que se incluyen la Estrategia de Desarrollo, el Plan Nacional Plurianual para el Sector Público 2010-2013, los Planes Regionales, los Planes Estratégicos a Mediano Plazo Sectoriales e Institucionales, y los Convenios de Gestión, aún son un reto. Una vez se aborden los ya existentes obstáculos a la gestión y se lance el sistema integrado de información en todas las entidades públicas, incluyendo las entidades descentralizadas para cubrir todo el espectro, se esperan mejoras con una mayor transparencia, controles internos afianzados, el registro mejorado de las transacciones contables, y un mayor acceso a la calidad, oportunidad, y digestibilidad de la información de las finanzas públicas.

120. De otra parte, aún existen importantes retos en el campo de la GFP. Aunque los esfuerzos constantes por parte del Gobierno para reformar la gestión de las finanzas públicas son ampliamente reconocidos y ya se ha revisado la mayor parte de las leyes más importantes, su implementación ha sido lenta y es un tema recurrente en las evaluaciones analíticas emprendidas. Dicha implementación requiere un importante desarrollo de capacidades y sensibilización de los funcionarios públicos hacia las nuevas prácticas que introducen las leyes, y estos esfuerzos continúan. Ambas evaluaciones hacen saltar a la vista importantes limitaciones en la envergadura, el contenido y el método con los que se presenta la información financiera. Entre otras falencias, señalan el reto pendiente de presentar la información consolidada al nivel no-financiero del sector público, y la ausencia de una consideración total de los activos y pasivos en los estados financieros. También, los estándares nacionales actuales no permiten presentar la información en etapas diferentes a la etapa del pago en el ciclo de gasto. Dicha información, por ejemplo en cuanto a los comprometidos, permitiría un seguimiento más efectivo a la implementación del presupuesto y la utilización de los fondos. Reconociendo este reto, el DIGECOG ha expresado el interés que tiene el Gobierno de traer los estándares contables al nivel de los Estándares Internacionales para la Contabilidad del Sector Público (IPSAS). Como un primer paso, el Gobierno ha iniciado recientemente una evaluación de las brechas que hay actualmente entre los estándares nacionales y los internacionales, un proceso que apoyará el Proyecto para la Gestión Financiera Integral (PAFI II) que financia el BID.

121. Las dos principales entidades de supervisión a la GFP, la Contraloría General de la República (CGR) y la Cámara de Cuentas (CdC), son miembros de la OLACEF-Organización

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Latinoamericana de Entidades Fiscalizadoras Superiores. Ambas son responsables por las funciones de auditoría interna y externa del sector público, aunque la CdC tiene un alcance más amplio, debido a que la CGR está limitada a las entidades del Gobierno Central. Las dos entidades están implementando medidas concretas para mejorar el desempeño del gobierno en cuanto a rendición de cuentas; esto mediante mejora a las capacidades y habilidades del personal y de acuerdo con su nuevo marco legal. Contando con recursos muy limitados, en su mayoría de financiamiento externo, ambas entidades han estado implementando actividades para mejorar el cumplimiento de su mandato de auditoría legal. La CGR ha mantenido su rol de control interno de ser el anterior revisor, tarea que le había retirado la Ley de Control Interno pero que le restituyó la nueva Constitución, pese a la incompatibilidad de la función con la de auditor. Para poder cumplir con este rol, la CGR tendría que aumentar su fuerza de trabajo, lo cual implica una mayor asignación de recursos. Siguiendo las recomendaciones de realizar una auto-evaluación a los arreglos institucionales realizados en el 2008, la CdC se ve obligada a mejorar su efectividad y fortalecer su capacidad como la Institución Suprema de Auditoría (ISA), mientras enfrenta el problema de la poca confianza pública que se deposita en la organización. Con esta misma idea, la Cámara ha firmado acuerdos con la Comisión Europea y con la Agencia Internacional de los Estados Unidos para el Desarrollo (USAID por sus siglas en inglés), entre otros donantes. El BM aprobó que se hiciera una contribución mediante una Donación para Facilitar el Desarrollo Institucional de la Gestión Pública y la Rendición de Cuentas Financiera, y se espera que su implementación comience pronto. Las dos entidades de supervisión también han firmado acuerdos inter-institucionales, así como acuerdos con otros entes gubernamentales de supervisión, tales como la Dirección de Prevención de la Corrupción Administrativa (DPCA). Sin embargo, más allá de su formulación, la implementación real de dichos acuerdos es incierta. El BM le prestará apoyo a estas entidades de supervisión con asistencia técnica no-crediticia plurianual y multisectorial, reconociendo, entre otros, el papel que juegan las organizaciones de la Sociedad Civil en el lado de la demanda para equilibrar los esfuerzos gubernamentales para aumentar la rendición de cuentas y la transparencia en el manejo de los recursos públicos.

122. Adquisiciones. El más reciente informe de Evaluación del Sistema de Adquisiciones del País (CPAR por sus siglas en inglés) de la RD se publicó en abril del 2005. Desde entonces, el país pasó la Ley 340-06 para la Adquisición Pública de Bienes, Servicios y Concesiones, la cual fue aprobada en agosto del 2006 y luego modificada por la Ley 449-06. Esta ley es la primera que incluye de manera integral todos los aspectos de la adquisición de bienes, trabajos, servicios, y la selección de consultores y concesiones en el país, mientras que también busca aumentar la competencia y transparencia al permitir la contratación directa únicamente en circunstancias específicas como se explica en la ley. La Ley de Adquisición Pública se validó y comprobó ser completamente consistente con las estipulaciones del acuerdo RD-CAFTA en el momento en que la RD entró en negociaciones para dicho acuerdo. Otro hito importante de la reforma a las adquisiciones fue pasar el Decreto No. 490-07, el cual estipuló las normas para facilitar la nueva ley de adquisiciones y el lanzamiento del portal “comprasdominicana”.

123. A pesar de los logros alcanzados durante los últimos cuatro años, el país aún enfrenta grandes retos en la reforma a las adquisiciones públicas. No se está implementando plenamente la Ley 340-06 y existe la necesidad de una mayor transparencia y eficiencia en el sistema. El Banco le está prestando apoyo a la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP), ente encargado de las adquisiciones nacionales, en su Plan Nacional Estratégico de Adquisiciones y en la implementación de los Indicadores de Adquisiciones de la OCDE. El Plan Nacional Estratégico de Adquisiciones que se está preparando incluye actividades que se pueden implementar en el corto, mediano, y largo plazo, para asegurar mejoras significativas al sistema de adquisiciones. El apoyo del Gobierno para este Plan es crucial para la reforma a las adquisiciones.

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124. Flujo de Fondos. El flujo de fondos dentro del portafolio de la RD provenientes de las Cuentas Asignadas denominadas en dólares americanos hacia la Cuenta Operativa denominada en pesos de la RD ha mejorado drásticamente en los últimos 5 años, y la mayoría de los problemas que quedan tienen que ver con las adquisiciones. Las Unidades de Implementación de Proyecto (UIP) reportaron que el ciclo continúa durando de cinco a siete años, según se concluyó a partir de las discusiones que hubo durante la Revisión al Desempeño del Portafolio País (CPPR por sus siglas en inglés) en el 2009, mostrando un ritmo estable en la CPPR del 2010. Una liberación más eficiente de los fondos asignados por medio de la Tesorería, luego del ciclo indicado en el nuevo marco legal, que incluía eliminar la necesidad de involucrar a las entidades que no le agregaban valor al proceso, además del uso de herramientas administrativas modernas tales como la banca en línea para las transferencias electrónicas, muestran un flujo más efectivo y menos dispendioso. Sin embargo, la implementación de una Única Cuenta de Tesorería, según lo promulga la legislación actual, continúa siendo un reto.

125. El Banco Central de la República Dominicana. La última Evaluación de Salvaguardas al Banco Central de la República Dominicana (BCRD) que realiza en FMI fue en el 2003. Dicho informe reportó que se había asignado un auditor externo independiente por primera vez en el año 2000, y que había habido avances hacia la implementación de los Estándares Contables Internacionales. Según el informe, una de las debilidades del BCRD era el marco para la supervisión institucional a las funciones de auditoría externas e internas al nivel del Directorio. El FMI y el Gobierno convinieron un Plan de Acción detallado para abordar estos problemas, incluyendo establecer un órgano de control para supervisar la función de auditoría interna que se había redefinido recientemente, y asegurar el seguimiento a las recomendaciones de la auditoría externa. Los últimos estados financieros auditados (2004-2009) contienen opiniones de auditoría no calificadas a los estados financieros del BCRD, con una nota haciendo énfasis en las políticas contables. Los estados financieros se preparan de acuerdo con las normas contables generalmente aceptadas para los Bancos Centrales, y se suplementan con los Estándares Internacionales para la Presentación de Resultados Financieros (IFRS por sus siglas en inglés). Las notas a los estados financieros explican cómo y cuándo las políticas financieras se apartan de los Estándares Internacionales para la Presentación de Resultados Financieros.

VI.5 DESEMBOLSO Y AUDITORÍA

126. El ministerio de Hacienda será el responsable de administrar el préstamo. El préstamo propuesto se hará según los procedimientos del Banco para desembolsos de préstamos/créditos. El saldo pagos/presupuesto pendiente se desembolsará si se implementa a satisfacción el programa de políticas de fomento, incluyendo cumplir con las condiciones de liberación del tramo y mantener un marco adecuado de políticas macroeconómicas, sin estar atado a adquisiciones específicas de ningún tipo. Además, no se necesitarán requisitos de adquisiciones. Una vez el Directorio apruebe el préstamo y éste se haga efectivo, el prestatario puede presentar una solicitud de retiro solicitando que el Banco consigne los fondos del préstamo en una cuenta dedicada específica, en el Banco Central de la República Dominicana, que el Prestatario haya designado y que el Banco Mundial encuentre aceptable. El prestatario se asegurará de que en su sistema de gestión presupuestaria sea acreditada una suma equivalente a la consignada en su cuenta, en manera aceptable para el Banco. El Prestatario reportará al Banco qué montos se consignan en la cuenta en moneda extranjera y luego aparecen acreditados en su sistema de gestión presupuestaria. Si se utilizan los fondos del crédito hacia fines no elegibles según lo define el Acuerdo de Préstamo para Políticas de Fomento, el BIRD requerirá que el Prestatario restituya, de manera oportuna una vez reciba la petición, un monto equivalente al

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monto del pago al BIRD. Los montos restituidos al Banco luego de dicha petición deben cancelarse. El Banco tendrá la opción de requerir auditoría a la cuenta dedicada.

VI.6 RIESGOS Y SU MITIGACIÓN

127. El Cuadro 2 a continuación resume los Riesgos más importantes que se identificaron en el Documento de Programa del Primer PASS, discute hasta donde éstos se han materializado, e identifica los nuevos riesgos y las medidas para mitigarlos, donde sean pertinentes.

Cuadro 2: Programa PASS Propuesto. Principales Riesgos y Medidas de MitigaciónRiesgos Análisis actualizado de los Riesgos al 30 de Julio de

2010 Riesgos económicos:- La recuperación aun depende en gran medida de las mejoras en el volátil ambiente externo (incluyendo el riesgo notable de una crisis deficitaria difundida a nivel global). Las recuperaciones de las crisis en la RD han sido llevaderas históricamente, pero también han sido altamente regresivas, con impactos negativos duraderos para los pobres. Si la recuperación económica global fuera más corta o más débil de lo esperado, la RD aún enfrentaría un deterioro en el desempeño de crecimiento.

Riesgo Nuevo: Los efectos del terremoto en enero del 2010 en Haití: la contracción de la demanda en Haití, que es el segundo mercado más grande para las exportaciones dominicanas, así como los gastos inesperados para auxiliar la emergencia en Haití, podrían tener algunas consecuencias negativas.

Riesgo Nuevo: Un déficit mayor de lo esperado en el sector energético que podría afectar potencialmente la solvencia del Gobierno y contribuir a una brecha en el financiamiento fiscal.

- Los riesgos económicos actuales aún son sustanciales, pero los factores de mitigación incluyen un crecimiento económico fuerte y con resiliencia con avances positivos en algunos sectores. - El Gobierno ha fortalecido sus políticas macroeconómicas, incluyendo el crecimiento del mercado de la deuda en tamaño y sofisticación, así como una mejor supervisión financiera y bancaria para contener las consecuencias potenciales de una crisis deficitaria global.- El Gobierno ha prestado apoyo inmediato para detener los efectos de la crisis gracias a los recursos financieros y el apoyo técnico que presta el programa del PASS y demás financiamiento de las IFI, propendiendo por la expansión y racionalización de la red de protección social, cuyos efectos pueden verse en parte en la resiliencia del gasto social y los niveles de pobreza, los cuales contrastan fuertemente con crisis anteriores. El programa del Gobierno busca mantener el impulso de la reforma, ahora para mejorar la promoción del capital humano. - Este es un riesgo a corto plazo que bien manejado puede convertirse en una oportunidad a mediano plazo para generar una demanda adicional de bienes y servicios en la República Dominicana.

- No se espera que este riesgo presente grandes consecuencias negativas, a menos que el déficit aumente lo suficiente como para afectar el déficit general. El Gobierno actualmente está implementando medidas administrativas para aumentar ingresos y disminuir gastos, con el apoyo activo del FMI y seguimiento en esta área.

Riesgos de que con el tiempo puedan cambiar las prioridades institucionales

- Un cambio en las prioridades institucionales podría poner en peligro la implementación de las reformas de Gobierno que apoya el PASS (reforma al PTC y los

- Las reformas que apoya el PASS se han beneficiado de un alto nivel de titularidad del Gobierno a altos niveles. - En cuanto a la reforma al PTC, sí hubo dificultades inherentes a la coordinación intersectorial, pero éstas se han visto mitigadas, como lo anticipó: (i) la institucionalización de los comités más importantes que

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Riesgos Análisis actualizado de los Riesgos al 30 de Julio de 2010

Convenios de Gestión del sector público)

- Este riesgo se agrava con la necesidad de coordinación dentro del Gobierno: a través de los sectores sociales (el Gabinete Social, Educación y Salud); entre las Agencias Sociales, el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Economía; y entre los Ministerios de Hacienda y Economía.

ahora supervisan la implementación del PTC rediseñado, incluyendo los Comités Intersectoriales e Inter-agencias del PTC; (ii) los incentivos a las agencias sociales para que de manera conjunta entreguen los resultados del PTC, mediante la reforma a la gestión del presupuesto que apoya el PASS; y (iii) una coordinación activa de los esfuerzos de los donantes (en particular del BM y el BID).- En cuanto a la reforma a la presupuestación Basada en el Desempeño (Convenios de Gestión), la débil coordinación entre los Ministerios de Economía y Hacienda aún pone en riesgo la reforma.

Riesgos de restricciones en los recuses para implementar la reformas

- El Gobierno enfrenta una capacidad institucional y administrativa restringida en algunas áreas de las reformas que apoya el PASS.

- La crisis financiera podría reorganizar las prioridades de las actividades, poniendo restricciones a los recursos financieros para los que podrían parecer ítems no prioritarios.

- Los esfuerzos del GoRD para cumplir con las metas fiscales pueden presentar el riesgo de tener que recortar el gasto, posiblemente incluyendo el gasto que se hace en los sectores sociales. Esto amenazaría la implementación oportuna de reformas críticas en relación a esta serie de PPF al PASS.

Este riesgo se ha visto mitigado de manera importante por las actividades de la ATNC Programática en Calidad y Gasto Público para los Sectores Sociales (desarrollo de capacidades y asistencia justo-a-tiempo), recursos del proyecto de Crédito de Inversión en Protección Social (PIPS), el crédito de inversión multi-fase del BID, y financiamiento de la Donación de Gobernanza y Facilidad de Asociación. Las demoras en el Congreso para ratificar el Financiamiento Adicional (FA) del PIPS impidió proveer los recursos para el sistema de Monitoreo y Evaluación de Solidaridad y comenzar el estudio. El FA ya es efectivo.

- El equipo del Banco Mundial continúa monitoreando de cerca el riesgo. Algunas de las medidas de las políticas que apoya el Programa PASS buscan proteger el gasto social que se hace en favor en los pobres (ver el Segundo Pilar, por ejemplo).

Riesgos de retrasos en el cierre de las brechas en la oferta ya identificadas en salud y educación relacionadas con las corresponsabilidades del PTC Solidaridad rediseñado.

El compromiso del GoRD de continuar asignando recursos presupuestarios para cerrar las brechas en la oferta muy seguramente permanezca firme, debido en parte a su vínculo con los hitos activadores del PPF. El riesgo de una lenta ejecución de los fondos asignados se verá mitigado con las futuras revisiones trimestrales al desarrollo de la ejecución, realizadas por el Comité Intersectorial del PTC. Las revisiones tendrán un enfoque de solución de problemas y resaltarán qué unidades son las responsables de resolver los problemas.

Riesgo de una posible oposición a las reformas que apoya el PASS - El Sindicato de Maestros puede oponerse a intervenciones en el sector educativo.

- Las reformas que apoya el PASS tienen como enfoque articular el PTC rediseñado con la provisión de servicios en educación. El Segundo PPF al PASS no abordará áreas que pueden resultar más controversiales para el sindicato de maestros, tales como temas complejos en cuanto a la calidad de la educación. Éstas serán tratadas por medio de otros análisis de economía política y ATNC, que incluirán un diálogo con el sindicato de maestros.

- Es probable que los propietarios de los colmados se

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Riesgos Análisis actualizado de los Riesgos al 30 de Julio de 2010

- La Asociación de Colmados afiliados al PTC Solidaridad podría oponerse a reformar el mecanismo de pago con tarjeta débito.

- Alguna resistencia inicial dentro del programa Solidaridad a la reestructuración organizacional total (ver Acción Previa 1 del Área 1 de la Política), incluyendo actualizar las funciones del personal.

opongan a la transformación del método de pago casi efectivo (tarjetas débito a utilizar en las tiendas) a un método de pago totalmente efectivo. Por lo tanto, el Gobierno no contempla esta línea de reforma actualmente.

- Ya se ha incluido al personal y líderes del PTC gracias a la metodología participativa de desarrollo organizacional y a un claro señalamiento por parte del vicepresidente.

Riesgos de Retos a la Gobernanza - No han surgido retos de gobernanza aún, pero las siguientes medidas para mitigar los riesgos continúan vigentes: reformas a las políticas del PASS que apoyen medidas para fortalecer los mecanismos de focalización y verificación de las corresponsabilidades, asegurando que los pagos de las transferencias se realicen de manera progresiva contra la verificación de las corresponsabilidades.- Las OSC realizarán un seguimiento cercano al desempeño del PTC rediseñado y la información estará disponible mediante el desarrollo de un sistema Integral de Seguimiento y Evaluación.- El Comité de donantes que montará el PTC Solidaridad, el cual conforman expertos del BID, el BM y el PNUD, asesorará los avances y abordará los temas que surjan por lo menos dos veces al año.

Riesgo de Desastre Natural La RD aún es vulnerable a varios tipos de desastres naturales, en particular las inundaciones y los huracanes. Se estima que el daño acumulado de las tres últimas tormentas más grandes, Noel (2007), Olga (2007) y Gustav (2008) sólo en sectores clave de la economía supera los US$300 millones. No se cuantificó el daño a la infraestructura, y se estima que también fue de cientos de millones de dólares americanos. Los desastres naturales pueden potencialmente descarrilar el crecimiento económico y la reducción de la pobreza. También presentan una gran carga fiscal, aumentando los niveles de endeudamiento y alejando la utilización de los recursos públicos en planes de desarrollo a largo plazo.

- Los daños a las más grandes empresas del sector privado se cubren en parte con las pólizas de seguros que éstas tienen. - La asistencia del Banco Mundial cubre la mitigación del riesgo a los desastres naturales con el Préstamo a la Gestión de las Emergencias y Desastres de US$80 millones.- El fortalecimiento del PTC Solidaridad por medio de este préstamo también puede ayudar a mitigar el impacto de los desastres naturales para los más pobres.

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