prof. andreas ladner cours à choix, trimestre d’hiver 2014

Prof. Andreas Ladner

Cours à choix, trimestre d’hiver 2014

Fédéralisme et gouvernance multi-niveaux11. Réformes territoriales

| ©IDHEAP - [email protected] | | 21/04/23 |


TA


NZZ


Le Temps


Les deux questions initiales:

Comment découper le territoire?

Qui fait quoi?

La réponse?


«Peut-être l’Europe ou d’autres organisations internationales peuvent nous aider»

Conseil de l’Europe

Union européenne

ONU

OTAN

OSCE

OMV

OCDE FMI


Assemblée des Régions d’Europe

L'assemblée des régions

d'Europe (ARE) est le plus

large réseau indépendant de

régions dans la grande

Europe. Forte de plus de 250

membres issues de 35 pays

et 16 organisations

interrégionales, l'ARE est la

voix politique de ses

membres et un forum de

coopération interrégionale.


Comité des régions

La Commission européenne, le

Conseil de l'Union européenne et

le Parlement européen

consultent le CdR lorsqu’ils

élaborent des textes législatifs

(directives, règlements, etc.) qui

portent sur des domaines qui

ont une incidence pour les

collectivités régionales et

locales.


«Un tiers du budget de l’UE»


Cadre de référence

Le Cadre de référence pour la démocratie régionale figure

dans les annexes de la déclaration d’Utrecht adoptée le 17

novembre 2009 par la Conférence du Conseil de l’Europe des

ministres responsables des collectivités locales et régionales.


Point de départ

http://www.andreasladner.ch/dokumente/Literatur_Unterricht/E

uropean%20Charter%20of%20Local%20Self-Government_1985.

pdf


(La Suisse a adhéré au Conseil de l’Europe le 6 mai 1963 devenant

ainsi le 17ème Etat membre de l’organisation.)

La Suisse a signé la Charte européenne de l’autonomie locale le

21/01/2004 et l’a ratifiée le 17/02/2005 avec des réserves portant sur

les Articles 4 par. 4 ; 6 par. 2 ; 7 par. 2 ; 8 par. 2 ; 9 par. 5 et 7.

La Charte est entrée en vigueur en Suisse le 01/06/2005.

Dans la Déclaration consignée dans l'instrument de ratification déposé le 17 février 2005, il est

précisé qu’aux termes de son Article 13, la Charte s'applique en Suisse aux communes

politiques ("Einwohnergemeinde" / "comuni politici").


«Visite, rapport et recommandations»


Le Congrès recommande aux autorités suisses de tenir compte des suggestions suivantes dans la perspective de réformes futures:

a. réfléchir à une réforme au niveau municipal et à la définition d’un modèle de

structures d’agglomération urbaine. Ce troisième niveau de pouvoirs semble être

moins abouti que les autres et une restructuration lui assurant efficacité, légitimité

démocratique, et stabilité institutionnelle et légale apparaît nécessaire;

b. diriger les futures réformes vers une «nouvelle politique régionale» dans le sens

terminologique suisse, c’est-à-dire une stratégie de développement territorial. Ce type

d’aménagement devrait permettre une réelle gouvernance régionale et une meilleure

gestion du développement durable, sous l’angle de la solidarité aussi bien que sous celui de

la protection de l’environnement;

c. considérer la possibilité de développer de grandes réformes intracommunales,

concernant par exemple les services, l’intercommunalité ou la fiscalité, parallèlement à des

restructurations éventuelles;


d. prendre des mesures pour que la RPT, dont il est prévu une actualisation pour la période 2012-2015, puisse se stabiliser, car toute instabilité permanente des mécanismes, notamment de péréquation et de financement, risque d’engendrer à l’avenir une perturbation de la gestion cantonale;

e. revoir d’un oeil critique la multiplication des conventions intercantonales, comme celles conclues entre la confédération et les cantons. L’analyse de ces coopérations, des secteurs et des thèmes qu’elles concernent serait utile pour les rationaliser, afin d’éviter un risque d’éparpillement et une mise en oeuvre qui serait trop bureaucratique;

f. réfléchir à la possibilité de trouver des bases institutionnelles nouvelles pour encadrer les conventions intercantonales et leur application, permettant à la fois à la démocratie directe traditionnelle de s’exprimer et aux élus d’exercer pleinement leur responsabilité politique à cet égard;


g. approfondir davantage encore la participation des cantons au processus de décision sur le plan fédéral – différentes voies ont été décrites et sont possibles;

h. chercher à trouver un encadrement équilibré à la concurrence fiscale qui soit un moyen terme entre liberté fiscale totale et uniformisation sclérosante, pour que cette concurrence ne soit pas une source permanente de discorde potentielle. Cette évolution doit se faire parallèlement à une plus grande harmonisation fiscale;

i. s’agissant des droits des minorités et de la «question jurassienne», poursuivre le dialogue constructif entamé par l’Assemblée jurassienne pour concrétiser une solution négociée.


12. Le Congrès recommande au Comité des Ministres de transmettre cette recommandation et son exposé des motifs aux autorités de la Suisse.

13. Il recommande que l’Assemblée parlementaire tienne compte de ces observations et des recommandations dans le cadre de sa procédure de rapport périodique.

14. Le Congrès recommande aux autorités suisses responsables de l’autonomie locale et régionale de désigner un représentant gouvernemental de haut niveau, si possible fédéral et cantonal, pour qu’il assiste à l’une des sessions du Congrès et procède à une présentation de l’état d’avancement des réformes locales et régionales en Suisse.


Procédure du « Reporting »


https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CPR%2818%2

92&Language=lanFrench&Ver=original&Site=COE

&BackColorInternet=DBDCF2&BackColorIntranet=F

DC864&BackColorLogged=FDC864


«Les experts indépendants»


Further readings

OECD Territorialexamen: Schweiz 2011

http://www.oecd-ilibrary.org/urban-rural-and-region

al-development/oecd-territorialexamen-schweiz-20

11_9789264096868-de


«In diesem Rahmen wird empfohlen, die Aufgaben der einzelnen Staatsebenen klarer zu definieren, Forschung und Technologietransfer auf Landesebene vom Bund finanzieren zu lassen und die Kantone mit der Innovationsförderung in den Funktionalräumen zu beauftragen.»


Un regard vers les autres pays ….

More than 100‘000 units of subnational

government in Europe


The structure of subnational government

1st level 2nd level 3rd level

The British Isles

United Kingdom 61.6 434 35 3

Ireland 4.5 114

Belgium 10.8 589 10 6

Netherlands 16.5 443 12

Luxembourg 0.5 116

Germany 82 12 312 323 16

Austria 8.4 2 357 9

Switzerland 7.7 2 740 26

The Nordic States

Denmark 5.5 98 5

Finland 5.3 416 2

Sweden 9.3 290 20

Norway 4.8 430 18

Country population

Number of

local authorities

Average municipal population

142 015

39 035

The Rhinelandic States

18 251

37 214

4 254

6 660

3 545

2 811

56 239

12 804

31 918

11 161


France 64.4 36 683 100 26

Italy 60 8 101 103 20

Spain 45.8 8 111 50 17

Portugal 10.6 4251 308 2

Greece 11.3 1 034 50

Malta 0.4 68

Cyprus 0.8 524

Poland 38.1 2 478 314 16

Czech Republic 10.5 6 249 14

Hungary 10 3 175 19

Slovakia 5.4 2 891 8

Estonia 1.3 227

Latvia 2.3 527 26

Lithuania 3.3 60

Slovenia 2 210

Bulgaria 7.6 264

Romania 21.5 3 173 42

Total 512.2 98 365 1 494 106

Average 17.7 3 392 5 207

55 831

9 678

28 813

6 775

15 390

1 675

3 159

1 872

5 905

4 291

2 518

10 890

6 082

1 521

The New Democracies

The Southern European States

1 754

7 412

5 650


IGR: Intergovernmental Relations

Michael J. Goldsmith and Edward C. Page

(eds.). Changing Government Relations in

Europe: From Localism to

Intergovernmentalism. Routledge/ECPR

Studies in European Political Science. ISBN13

978-0-415-54846-5

« Tasks, Discretion, Access and Influence »


Dimensions to analyse (Page and Goldsmith 1987)

Tasks

Discretion

Access and Influence


Results 1987

Northern European Countries (Norway, Denmark, Sweden, UK):

Local governments have a wide range of functions, with some

discretion in the way these functions are performed. Access to

central government passes largely through their local

government associations.

Southern European Countries (France, Spain, Italy): Local

governments are small with few functions, limited discretion

(oversight through central government) and limited finances.

More direct and informal access to central government for many

matters of interest.


Observation

Growing importance of the meso (UK, Belgium,

Spain, France, Italy Norway, Sweden).


Sabine Kuhlmann & Helmut Wollmann


Verwaltungsreformen im Mehrebenensystem

A. Kompetenzverschiebung zwischen Zentralstaat und

Regionen (Regionalisierung, Devolution und Quasi-

Föderalisierung)

B. Aufgabenumverteilung zwischen Staat und kommunaler

Selbstverwaltung (Kommunalisierung, Funktionalreform)

C. Transfer von zentralstaatlichen Aufgaben einschliesslich

personeller und budgetärer Ressourcen auf subnationale

staatliche und halbstaatliche Verwaltungseinheiten

(administrative Dekonzentration)


A. Föderalisierung, Quasi-Föderalisierung, Regionalisierung

Zuständigkeiten werden einer regionalen, intermediären

oder Meso-Ebene übertragen, die zwischen zentraler

und lokaler/kommunaler Ebene angesiedelt ist.

Von einer Föderalisierung wird dann gesprochen, wenn

die mittlere Ebene eigenständige Gesetzgebungs- und

Politikkompetenzen erhält, sonst spricht man von einer

einfachen Regionalisierung.


A1) Beispiele für eine (Quasi-)Föderalisierung

Spanien (communidades autónomas, 1978)

Belgien (Regionen und Sprachgemeinschaften, 1993)

Italien (Verfasssungsreform 1999, 2001)

Grossbritannien (Ende 1990er Jahr, Scotland, Wales,

Nordirland)


A2) Beispiele für eine Regionalisierung

Frankreich (1982, 26 régions)

Schweden (Kreise -> Regionen)

Polen (Dualstruktur: dezentrale Zentralverwaltung,

überlokale Selbstverwaltung )

Ungarn (statistische Planungsregionen)


B. Dezentralisierung und Kommunalisierung

Kompetenzabschichtung (Übertragung) an die

überlokale Selbstverwaltungsebene (Kreise) oder an die

lokale Selbstverwaltungsebene.

Im letzten Fall spricht man von einer echten oder einer

unechten Kommunalisierung.


B. Modelle der Dezentralisierung

In einem monistischen Aufgabenmodell sind alle Aufgaben,

die den Gemeinden zustehen, echte kommunale

Selbstverwaltungsaufgaben, für die die gewählte

Kommunalvertretung zuständig ist (politische

Kommunalisierung).

In einem dualistischen Modell haben die Gemeinden zwei

Typen von Aufgaben. Echte Kommunalaufgaben und

übertragene Aufgaben. Werden übertragene Aufgaben

verlagert, spricht man von einer administrativen, unechten

Kommunalisierung/Dezentralisierung.


B. Beispiele der Dezentralisierung und Kommunalisierung in Europa

A) Schweden: Spitzenreiter der politischen

Dezentralisierung, bemerkenswert reine Ausprägung

des monistischen Modells, „Freie Kommunen

Experiment“

B) Frankreich: Acte I (1982) und Acte II (2003). Teilweise

Festhalten am dualistischen Modell (Baugenehmigungen

im ungeplanten Bereich), aber insgesamt eher echte

Dezentralisierung (technische Bedienstete von collèges,

Nationalstrassen, sozialer Wohnungsbau, Kultur, Sport)


c) Italien (devolution), Verfassungsänderung 2000 sieht eine umfassende

Verwaltungszuständigkeit der Gemeinden vor, die Umsetzung ist aber

bescheiden. Dualistisches Modell überwiegt. Nur 13 Prozent der

Staatsangestellten sind auf lokaler Ebene tätig.

d) Deutschland: Anknüpfend an die dualistische Tradition ist es vor allem

zu einer unechten respektive administrativen

Dezentralisierung/Kommunalisierung gekommen

e) Grossbritannien: Monistische Tradition. Entsprechend handelte es sich

bei der Dezentralisierung um eine echte Dezentralisierung, die in den

1980er Jahren durch ein dichtes Netz von Direktiven ausgehöhlt wurde.

Dazu kommt eine starke administrative Dekonzentration.


C. Dekonzentration

Aufgaben von zentralstaatlichen Institutionen werden

auf lokal angesiedelte (dekonzentrierte) staatliche oder

halbstaatliche Verwaltungseinheiten transferiert.

Die dekonzentrierten Verwaltungseinheiten bleiben

unter der Kontrolle des Zentralstaates

Diese Reformen laufen auf eine Stärkung des Single

purpose model hinaus


C. Beispiele der Dekonzentration

Deutschland: Regionale Agenturen der Bundesagentur für Arbeit

Frankreich: 95% der Bediensteten des Zentralstaates arbeiten

ausserhalb von Paris

Italien: Starke Persistenz zentralstaatlicher Verwaltung auf der Ebene

der Provinzen und Kommunen

Grossbritannien: Hier läuft die Dekonzentration in jüngerer Zeit vor

allem über Agencies und Quangos (quasi (autonomous) non-

governmental organizations)


Reformen A-C: Konvergenz oder Divergenz?

Reformen im Mehrebenensystem stehen europaweit auf der

verwaltungspolitischen Agenda

Dezentralisierung/Regionalisierung dominiert (Transfer von

Kompetenzen nach unten)

Vormals unitaristische Länder der napoleonischen Ländergruppe

konvergieren Richtung föderalistische Lösungen (Italien, Spanien,

Belgien). Ebenso Grossbritannien. Die Lösungen sind teilweise sehr

asymmetrisch.

Multifunktionale, politisch verantwortliche und institutionell abgesicherte

Kommunalverwaltungen, der nordmitteleuropäischen Ländergruppe

(Schweden, Grossbritannien, Deutschland) sind im Trend

Konvergenz!


Allerdings mit Ausnahmen (Divergenz)

In Grossbritannien kommt es eher zu einer Entmachtung

der Kommunen.

In Frankreich findet eine einfache Regionalisierung und

keine eigentlich Föderalisierung statt.

In Schweden und Dänemark kommt es zu einer

Aufwertung der Regionen.

Konvergenz innerhalb der Ländergruppen oder zwischen den Ländergruppen?


D. Territorialreformen: Ausgangspunkt

Nordeuropäische Länder (UK, Schweden, Deutschland) haben nach

dem 2. Weltkrieg darauf gedrängt, die administrative

Leistungsfähigkeit der Gemeinden durch Fusionen zu erhöhen.

In den südeuropäischen Ländern (Frankreich, Italien), sind die

kleinen Gemeinden beibehalten worden. Dafür wurde die

Zusammenarbeit intensiviert.

In den ost- und mitteleuropäischen Ländern wurde nach dem

Zusammenbruch dem Aufbau demokratischer und leistungsfähiger

Strukturen eine relativ grosse Bedeutung beigemessen.


D: Reformmuster in den nordeuropäischen Ländern

Grossbritannien setzt schon früh (1888, 1894) die Grundlagen

für ein monistisches System. 1974 grosse Zusammenlegung

von districts/borough councils. Voraussetzung war, dass das

Parlament die Territorialeinteilung vornehmen konnte.

Schweden setzt ebenfalls sehr früh (1952/1974) auf Fusionen.

Auch hier kann das Parlament ohne Zustimmung der

Betroffenen Fusionen verfügen.

Dänemark fusionierte 1970 und 2007 (1386 -> 271 -> 98)

Griechenland, Bulgarien und Litauen gelten als Ausnahmen,

die ebenfalls diesem Reformmuster folgen.


D: Reformmuster in den südeuropäischen Ländern

Frankreich (Loi Chevènement: 16 communautés de grandes villes, 174

communautés d‘agglomération, 2406 communautés de communes ->

Comité Balladur)

Italien: 1990 und 2000 kommt es zu versuchen, die interkommunale

Zusammenarbeit zu stärken

Spanien: Mono- und plurifunktionale Verbände von Gemeinden

Transformationsländer Ungarn (hier profitieren die Gemeinde von der

neu erworbenen Autonomie und machen die unter dem

kommunistischen Regime verfügten Fusionen wieder rückgängig) und

Tschechien (auch hier entstehen kleinen Gemeinden, die

zusammenarbeiten müssen)


D: Reformhybrid Deutschland

Nordeuropäische Variante in sozial-demokratisch

regierten Bundesländern

(Nordrhein-Westfalen/Hessen).

Südeuropäische Variante in Rheinland-Pfalz,

Schleswig-Holstein. Interkommunale Verbände und

Verbandsgemeinde („Doppeldecker-Gemeinde“)

Ostdeutschland: Zuerst südeuropäisch mit IKZ und

nun einsetzenden Fusionen (Brandenburg)


FOCJ (-> Text von Reiner Eichenberger, 1998)

Fusionen und Zweckverbände sind keine Lösungen:

Gemeinden sind nicht generell zu klein, sie sind nur

für bestimmte Aufgaben zu klein

Zweckverbände sind nicht demokratisch


Warum arbeiten Gemeinden nicht mehr zusammen?

Demokratiedefizite

Geringe Anreize zur Zusammenarbeit

Gemeindebehörden haben für viele Leistungen ein

Monopol


Es braucht mehr politischen Wettbewerb

Föderalistischer Wettbewerb

Repräsentativ-demokratischer Wettbewerb

Direkt-demokratischer Wettbewerb


Was spricht für Zusammenarbeit?

Skalenerträge

Weniger Spill-overs


Aber: Warum haben Zweckverbände Demokratiedefizite?

Verbandsmanager haben das Sagen.

Delegationspyramiden. Kontrolle der Gewählten ist

schwierig. Argument der demokratisch abgestützten

Repräsentation nicht de facto subotpimal.

Gemeindedelegierte haben einen Anreiz, möglichst viel

für die eigene Gemeinde herauszuschlagen. Dies führt

letztlich dazu, dass die Verbände das Angebot

aufblähen.


FOCJ

Functional (jede Funktion hat eine andere Ausdehnung)

Overlapping (da jede Funktion eine andere Ausdehnung

hat, gibt es nicht ein bestimmtes Territorium für alle

Funktionen)

Competing (FOCI konkurrenzieren sich um Gemeinden und

Bürger, es herrscht ein demokratischer Wettbewerb)

Jurisdiction (sind Jurisdiktionen mit eigener Steuerhoheit)


Problem: Wahlmöglichkeiten unterhöhlen staatliche Umverteilungsmassnahmen

Mitgliedschaft in einem FOCUS kann als

obligatorisch erklärt werden

Es können gewisse Minimalstandards für einen

FOCUS vorgeschrieben werden

Beispiel: Schulgemeinde


Vorzüge von FOCJ

Flexibilität und Effizienz

Privatisierung wird gefördert

Öffnung des Marktes für Politik


Behauptete Probleme

Wähler sind überfordert

Es muss koordiniert werden

Lokale Steuern führen zu ruinösem

Steuerwettbewerb

Wichtig ist, dass Bürger und Gemeinden Mitglieder

von FOCJ werden können.


Et finalement:

Ladner, Andreas (2013). "La

gouvernance - La solution pour

und réorganisation territoriale de

la Suisse?", dans: Vodoz, Luc,

Laurent Thévoz et Prisca Faure

(eds) Les horizons de la

gouvernance territoriale.

Lausanne: PPUR. p. 65-74. ISBN

978-2-88915-007-6.

| Diapositive 76 |


Constats

Pas de réorganisation complète de l'ensemble du

territoire suisse

Les défis actuels et à venir ne pourront pas être

relevés par une réforme unique

Il n'existe pas de solutions simples pour des

sociétés complexes et des problèmes complexes.

| Diapositive 77 |


Dépasser certaines idées erronées

qu'il ne faut pas créer un quatrième niveau étatique

qu'il ne doit pas y avoir de différence constitutionnelle

entre les entités d'un même niveau institutionnel

les fusions d’entités territoriales ne doivent pas être

perçues comme neutre au niveau des tâches et des

compétences

| Diapositive 78 |


Le nombre de communes et de cantons va fortement diminuer,

mais il serait toutefois important de garder à l'esprit la force

intégrative des clivages croisés (cross-cutting cleavages) afin

d’éviter une situation « à la belge ».

On peut également supposer que l’échelon politique local

prendra une importance croissante.

Des associations et des formes de collaboration fonctionnelles à

géométrie variable (c’est-à-dire que le périmètre s'adapte à

chaque fois aux tâches) vont également gagner en importance.

| Diapositive 79 |


Il serait plus pertinent d'aborder le concept de

gouvernance en première ligne comme une analyse

de situation en sciences politiques plutôt que comme

nouvelle forme d'organisation vers laquelle tendre.

| Diapositive 80 |

prof. andreas ladner cours à choix, trimestre d’hiver 2014

Documents