proba - ombudsman.co.me · da je imenovani protiv te odluke ponovo pokrenuo upravni spor kod...

Kabinet Zaštitnika

020/241-642

Savjetnici 020/225-395 Centrala 020/225-395

Fax: 020/241-642

E-mail: [email protected]

www.ombudsman.co.me

Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, Ul. Svetlane Kane Radevič br 3

Broj: 01-245/2019 Podgorica, 26. septembar 2019. godine MP/MP Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, u skladu sa odredbom člana 41 stav 1 Zakona o Zaštitniku/ci ljudskih prava i sloboda Crne Gore ("Službeni list CG", br. 42/11 i 32/14) i člana 41 Pravila o radu Zaštitnika/ce ljudskih prava i sloboda Crne Gore ("Službeni list CG", broj 53/14), nakon završenog ispitnog postupka po pritužbi XX iz Bara, podnešenu preko advokata XX, daje

M i š l j e n j e I Uvod 1. Zaštitniku ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 15. aprila 2019. godine, advokat XX, iz Bara u ime XX podnio je pritužbu na rad Ministarstva unutrašnjih poslova. U pritužbi je navedeno: da je XX 12. decembra 2013. godine Ministarstvu unutrašnjih poslova, podnio zahtjev za dobijanje crnogorskog državljanstva; da je rješenje donijeto nakon 20 mjeseci, u čijem obrazloženju je navedeno da Agencija za nacionalnu bezbjednost nije dala saglasnost za liceXX (a ne za podnosioca pritužbe), u smislu postojanja eventualnih smetnji iz razloga bezbjednosti zemlje; da je nakon žalbe punomoćnika XX u kojem je ukazano na dugo postupanje i besmislenom obrazloženju rješenja u kojem se organ poziva na drugo lice prvostepeni organ donio je naknadni zaključak o ispravci greške; da je na prvostepeno rješenje podnijeta tužba Upravnom sudu CG, koji je presudom U. br. 2195/15, od 7. jula 2016. godine, poništio rješenje ukazujući prvostepenom organu da je povrijedio zakon na način da se moraju konkretizovati razlozi i dio obrazloženja zašto je XX nepodoban za dobijanje državljanstva, nalažući tom organu da u ponovnom postupku ispravi nedostatke u poništenom rješenju; da u ponovnom postupku organ nije postupio po presudi Upravnog suda, kršeći tako prava imenovanog; da je XX poslat poziv da pristupi u prostorije tog organa u roku od tri dana radi dopune zahtjeva; da umjesto da organ postupi po Zakonu o upravnom postupku i predoči mu o čemu treba da dopuni zahtjev pokušava da mu se podmetne da potpiše potvrdu da je upoznat sa sadržinom akta Agencije za nacionalnu bezbjednost u kome se nalaze razlozi njegove nepodobnosti za dobijanje državljanstva; da se XX o naprijed navedenoj sadržini akta nije želio izjasniti jer sa istom nije upoznat; da je prvostepeni organ ponovo donio rješenje kao i ranije, ignorišući odluku Upravnog suda; da je protiv tog rješenja podnijeta tužba Upravnom sudu koji je donio presudu U. br. 5336/17 od 18. septembra 2018. godine, kojom je poništio predmetno rješenje; da taj organ ni nakon pola godine nije postupio po primjedbama i stavovima Upravnog suda i donio novo rješenje.

Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul. Svetlane Kane Radević br 3

2

Uz pritužbu dostavljene su presude Upravnog suda CG U. br. 2195/15, od 7. jula 2016. godine i U. br. 5336/17, od 18. septembra 2018. godine.

II Ispitni postupak 2. Zaštitnik je pokrenuo ispitni postupak i aktom br. 245/19 od 19. aprila 2019. godine, od Ministarstva unutrašnjih poslova zatražio izjašnjenje na navode sadržane u pritužbi. 3. Kako Ministarstvo unutrašnjih poslova u ostavljenom roku nije dostavilo Zaštitniku izjašnjenje, 8. maja 2019. godine, od tog Ministarstva ponovo je zatraženo/urgirano da dostavi izjašnjenje na navode sadržane u pritužbi.

4. Ministarstvo unutrašnjih poslova - Direktorat za građanska stanja i lične sprave aktom br.

086/19-22162/2, od 6. maja 2019. godine, dostavilo je Zaštitniku izjašnjenje (primljeno u

instituciji Zaštitnika 17. maja 2019. godine) u kojem se navodi: da je XX, Ministarstvu

unutrašnjih poslova - Područna jedinica za građanska stanja i Iične isprave Bar, 12. decembra

2013.godine podnio zahtjev za prijem u crnogorsko državljanstvo br. 03-UPI-211/133570 u

smislu člana 11 stav 1 Zakona o crnogorskom državljanstvu („Službeni list CG". br.l3/2008.

40/10, 28/2011, 46/11 20/14 i 54/16); da je odredbama člana 11 stav 1 Zakona o crnogorskom

državljanstvu propisano: da lice koje je u braku sa crnogorskim državljaninom najmanje tri

godine i zakonito i neprekidno boravi u Crnoj Gori najmanje pet godina prije podnošenja

zahtjeva za prijem u crnogorsko državljanstvo može steći crnogorsko državljanstvo prijemom

ako ispunjava uslove iz člana 8 stav 1 tačka 1. 4. 5 i 7 ovog zakona (da je navršilo 18 godina

života: da u Crnoj Gori ima obezbijeđen smještaj i stalan izvor piihoda u iznosu koji mu

omogućava materijalnu i socijalnu sigurnost: da u Crnoj Gori i drugoj državi nije pravosnažno

osuđeno na bezuslovnu kaznu zatvora u trajanju dužem od jedne godine za krivično djelo za

koje se goni po službenoj dužnosti ili su prestale pravne posljedice osude: da ne postoje

smetnje iz razloga bezbjednosti i odbrane Crne Gore), a odredbama stava 2 da se zakoniti i

neprekidni boravak utvrđuje prema kriterijumima propisanim Odlukom o kriterijumima za

utvrđivanje uslova za sticanje crnogorskog državljanstva prijemom („SI. list CG" br. 47/08,

80/08, 30/10 i 56/12) donijetom na osnovu člana 17 Zakona o crnogorskom d žavljanstvu; da

se odredbama člana 1 pomenute Odluke određuju kriterijumi za utvrđivanje uslova za sticanje

crnogorskog državljanstva prijemom, propisani članom 8 stav1 tačka 3, 4 i 7 Zakona, a

odredbama člana 2, propisano je da zakoniti boravak u smislu člana 8 stav 1 tačka 3 Zakona,

ima lice koje na teritoriji Crne Gore boravi po osnovu odobrenja organa državne uprave

nadležnog za poslove prebivališta i boravišta prije podnošenja zahtjeva za prijem u crnogorsko

državljanstvo i ima: prebivalište, na osnovu Zakona o prebivalištu i boravištu ("SI. list RCG" br.

45/'93) i ranijih zakona o prebivalištu i boravištu: boravak na neodređeno vrijeme, stalno

nastanjenje i boravak po osnovu priznatog statusa izbjeglice u Crnoj Gori i boravak po osnovu

priznatog statusa raseljenog lica iz republika bivše SFRJ u Crnoj Gori, na osnovu Uredbe o

zbrinjavanju raseljenih lica ("SI. list RCG". broj 37/ 92); da je radi utvrđivanja svih odlučnih

činjenica koje su od značaja za donošenje rješenja, tačnije utvrđivanja postojanja smetnji iz


3

razloga bezbjednosti Crne Gore, ovaj organ u skladu sa odredbama člana 127 stav 3 Zakona o

opštem upravnom postupku i člana 6 stav 2 pomenute Odluke u vezi člana 8 stav 1 tačka 7

Zakona o crnogorskom državljanstvu, pribavio mišljenje Agencije za nacionalnu bezbjednost;

da je iz mišljenja br.250 16-08-.3249-3416 od 15. septembra 2016.godine Agencije utvrđeno

da postoje smetnje iz razloga bezbjednosti Crne Gore iz pomenutih odredbi Zakona i Odluke

zbog kojih podnosilac zahtjeva ne ispunjava uslov za prijem u crnogorskog državljanstvo: da

shodno pozitivnim zakonskim propisima, Agencija nije u mogućnosti da u mišljenju konkretno

navede koje smetnje sa aspekta nacionalne bezbjednost, propisane članom 6 stav 1 Odluke,

postoje i na osnovu kojih dokaza su utvrđene, jer ANB mišljenje sačinjava na osnovu izvršene

bezbjednosti provjere lica podnosioca zahtjeva i sadrži podatak iz zakonom propisane

nadležnosti ANB; da takođe prikupljeni podaci, shodno odredbama Zakona o tajnosti podataka

predstavljaju tajne podatke kojima je pristup ograničen i može se ostvariti na način i pod

uslovima utvrđenim predmetnim zakonom, propisima donesenim na osnovu njega i

međunarodnim ugovorima koje je zaključila Crna Gora; da s obzirom da Agencija za

nacionalnu bezbjednost u svom mišljenju nije precizirala ni jednu od taksativno nabrojanih

smetnji iz člana 6 Odluke o kriterijumima za u tvrđivanje uslova za sticanje crnogorskog

državljanstva prijemom, odnosno nije ukazala na neku od okolnosti koja potvrđuje ili ne

potvrđuje postojanje smetnji iz citiranog člana 6, to Ministarstvo u obrazloženju svog rješenja

nije moglo konkretizovati takve okolnosti na osnovu tako prikupljenih podataka; stoga je

Ministarstvo u postupku izvršenja presude Upravnog suda Crne U. br. 2195/15, od 7 jula

2016. godine, kojom je poništeno rješenje ovog ministarstva br.03- UPI-211/16/1513, od 25.

juna 2016. godine, donijelo novo rješenje br. 03-UPI-211/16/1513 od 04. maja 2017. godine,

kojim je odbijen zahtjev podnosioca za prijem u crnogorsko državljanstvo jer imenovani ne

ispunjava uslove u pogledu postojanja smetnji iz razloga bezbjednosti Crne Gore; da je

Ministarstvo u postupku izvršenja presude Upravnog suda CG U. br. 5336/17, od 18.

septembra 2018.godine, na osnovu mišljenja Agencije za nacionalnu bezbjednost br.250/ 9-08-

241-187, od 01. februara 2019.godine, iste sadrzine kao i prethodno mišljenje, dana 16. aprila

2019.godine donio rješenje br. 03-UPI-211/18/1921, kojim je iz istih razloga odbio zahtjev

podnosioca za prijem u crnogorsko drzavljanstvo; da pomenuto rješenje isti može preuzeti u

Područnoj jedinici za građanska stanja i lične isprave Bar.

II Utvrđene činjenice 5. Na osnovu pritužbe, izjašnjenja i dostavljene dokumentacije, u ispitnom postupku utvrđeno je:

da je XX, 12. decembra 2013. godine, Ministarstvu unutrašnjih poslova podnio zahtjev za prijem u crnogorsko državljanstvo;

da je Ministarstvo unutrašnjih poslova odlučujući po tom zahtjevu donijelo rješenje br. 03-UPI-211/13/3579, od 25. juna 2015. godine, kojim je odbijen zahtjev imenovanog;

da je protiv tog rješenja XX, pokrenuo upravni spor kod Upravnog suda CG;

da je Upravni sud CG donio presudu U. br. 2195/15, od 7. jula 2016. godine, kojom je poništio navedeno rješenje Ministarstva;

da je u ponovnom postupku Ministarstvo unutrašnjih poslova donijelo rješenje br. 03-


4

UPI-211/16/1513, od 4. maja 2017. godine, kojim je odbijen zahtjev XX za prijem u crnogorsko državljanstvo;

da je imenovani protiv te odluke ponovo pokrenuo upravni spor kod Upravnog suda CG;

da je Upravni sud presudom U. br. 5336/17, od 18. septembra 2018. godine, poništio navedeno rješenje i naložio tuženom organu - Ministarstvu unutrašnjih poslova da u ponovnom postupku otkloni nepravilnosti na koje je ukazano u odnosnoj presudi;

da je Ministarstvo unutrašnjih poslova u ponovnom postupku nakon šest mjeseci donijelo rješenje br. 03-UPI-211/18/1921, od 15. aprila 2019. godine, kojim je odbio zahtjev XX za prijem u crnogorsko državljanstvo.

da iz izjašnjenja organa proizilazi da imenovanom nije dostavljeno predmetno rješenje. IV Relevantno pravo Domaće pravo 6.Ustavom Crne Gore («Službeni list CG», br.1/2007) određeno je:

"Crna Gora jemči i štiti prava i slobode. Prava i slobode su nepovredivi. Svako je obavezan da poštuje prava i slobode drugih" (član 6).

Svako ima pravo pristupa informacijama u posjedu državnih organa i organizacija koje vrše javna ovlašćenja. Pravo pristupa informacijama može se ograničiti ako je to u interesu: zaštite života; javnog zdravlja; morala i privatnosti; vođenja krivičnog postupka; bezbjednosti i odbrane Crne Gore; spoljne, monetarne i ekonomske politike. (Član 51)

7. Zakonom o crnogorskom državljanstvu ("Službeni list CG, br. 13/08, 40/10, 28/11, 46/11, 20/14, 54/16 ) propisano je: " Ovim zakonom uređuju se načini i uslovi sticanja i gubitka crnogorskog državljanstva, kao i vođenje registra crnogorskih državljana (član 1); Crnogorsko državljanstvo prijemom može steći lice, u skladu sa interesima Crne Gore, koje je podnijelo zahtjev i ispunjava sljedeće uslove da: 1) je navršilo 18 godina života; 2) ima otpust iz državljanstva druge države; 3) u Crnoj Gori zakonito i neprekidno boravi 10 godina prije podnošenja zahtjeva za prijem u crnogorsko državljanstvo; 4) u Crnoj Gori ima obezbijeđen smještaj i stalan izvor prihoda u iznosu koji mu omogućava materijalnu i socijalnu sigurnost; 5) u Crnoj Gori i drugoj državi nije pravosnažno osuđeno na bezuslovnu kaznu zatvora u trajanju dužem od jedne godine za krivično djelo za koje se goni po službenoj dužnosti ili su prestale pravne posljedice osude; 6) ima znanje crnogorskog jezika u mjeri koja omogućava osnovnu komunikaciju; 7) ne postoje smetnje iz razloga bezbjednosti i odbrane Crne Gore; 8) je izmirilo dospjele poreske i druge zakonske obaveze (član 8 stav 1 tač 1,2,3,4,5,6,7i 8); Lice koje je u braku sa crnogorskim državljaninom najmanje tri godine i zakonito i neprekidno boravi u Crnoj Gori najmanje pet godina prije podnošenja zahtjeva za prijem u crnogorsko državljanstvo, može steći crnogorsko državljanstvo prijemom ako ispunjava uslove iz člana 8 stav 1 tač. 1,4,5 i 7 ovog zakona (član 11 stav 1);


5

8. Odlukom o kriterijumima za utvrđivanje uslova za sticanje crnogorskog državljanstva prijemom ("Službeni list Crne Gore", br. 47/08,,080/08, 30/10, 56/12) propisano je : " Smetnje iz razloga bezbjednosti Crne Gore, u smislu člana 8 stav 1 tačka 7 Zakona, postoje ako lice: sprovodi ili je sprovodilo aktivnosti koje bi mogle dovesti do izvršenja krivičnih djela protiv čovječnosti i drugih dobara zaštićenih međunarodnim pravom; - sprovodi aktivnosti koje bi mogle dovesti do izvršenja krivičnih djela protiv ustavnog uređenja i bezbjednosti Crne Gore; pripada ili je pripadalo organizacijama i grupama koje se zalažu za nasilnu promjenu ustavnog uređenja ili djeluju na način kojim se ugrožavaju Ustavom utvrđena ljudska prava i slobode; javno se zalaže i širi ideje kojima se raspiruje nacionalna, vjerska ili rasna diskriminacija; - pripada ili je pripadalo organizacijama i organizovanim kriminalnim grupama koje pripremaju ili izvršavaju krivična djela i na bilo koji drugi način pruža podršku ovim organizacijama i grupama; - ima ili je imalo vezu ili održava vezu sa licima koja neovlašćeno prikupljaju tajne i druge podatke, teroristima, saboterima, članovima organizovanih kriminalnih grupa ili licima za koja se osnovano sumnja da pripadaju takvim grupama; ne poštuje državu Crnu Goru i njene simbole, ne izvršava odluke sudova, organa državne uprave i drugih organa, kao i ako druge okolnosti ukazuju da lice, po prijemu u crnogorsko državljanstvo, ne bi poštovalo pravni poredak Crne Gore. O postojanju smetnji iz stava 1 ovog člana, Ministarstvo unutrašnjih poslova i javne uprave u postupku odlučivanja može pribaviti mišljenje organa nadležnog za nacionalnu bezbjednost (član 6). 9. Zakonom o Agenciji za nacionalnu bezbjednost ("Sl. list RCG", br. 28/05 od 05.05.2005, "Sl.

list Crne Gore", br. 86/09 od 25.12.2009 i 20/11 od 15.04.2011) propisano je:

"Agencija ostvaruje saradnju sa državnim organima, ministarstvima i organima uprave, u

skladu sa bezbjednosnim standardima. (Član 19)

Agencija daje određena obavještenja i podatke policiji i drugim nadležnim organima koji se

odnose na poslove iz njihovog djelokruga. (Član 20)

10. Zakonom o opštem upravnom postupku1 ("Službeni list Republike Crne Gore", br. 60/03, Službeni list Crne Gore", br. 73/10, 32/11 ) propisano je: "Državni organi, organi lokalne uprave, kao i ustanove i druga pravna lica (u daljem tekstu: organ) koji postupaju u upravnim stvarima rješavaju na osnovu zakona i drugih propisa (član 4 stav1); Pri vođenju postupka i rješavanju u upravnim stvarima, organi su dužni strankama omogućiti da što lakše zaštite i ostvare svoja prava i pravne interese, vodeći računa da ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa ne bude na štetu prava i pravnih interesa drugih lica, niti u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesom (član 5 stav 1); Organi koji vode postupak, odnosno rješavaju u upravnim stvarima dužni su da obezbijede uspješno i kvalitetno ostvarivanje i zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih lica, pravnih lica ili drugih stranaka (član 6);

1 Zakon važio u vrijeme donošenja prve odluke Ministarstva unutrašnjih poslova


6

Postupak se mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja (član 13); Kada se postupak pokreće povodom zahtjeva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, a prije donošenja rješenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može donijeti rješenje bez odlaganja (rješavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rješenje i dostavi ga stranci što prije, a najkasnije u roku od 20 dana od dana predaje urednog zahtjeva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok. U ostalim slučajevima, kada se postupak pokreće povodom zahtjeva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rješenje i dostavi ga stranci najkasnije u roku od jednog mjeseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 212) Ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rješenjem poništiti prvostepeno rješenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak. U tom slučaju, drugostepeni organ je dužan svojim rješenjem da ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rješenju i da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 20 dana od dana prijema predmeta, donese novo rješenje. (član 237 stav 2) 11. Zakonom o upravnom postupku ("Službeni list RCG", br. 56/14, 20/15, 40/16 i 37/17) propisano je: "Postupci koji do dana početka primjene ovog zakona nijesu pravosnažno okončani, okončaće se po odredbama Zakona o opštem upravnom postupku" (član 161). 12.Zakonom o upravnom sporu («Službeni list RCG», br.60/2003 i br 32/11) propisano je: "U upravnom sporu sud odlučuje o zakonitosti upravnog akta i zakonitosti drugog pojedinačnog akta kada je to zakonom određeno (član 1). "Pravo pokretanja upravnog spora ima fizičko ili pravno lice, ako smatra da mu je upravnim ili drugim aktom povrijeđeno neko pravo ili na zakonu zasnovani interes" (član 3 stav 1). "U upravnom sporu sud odlučuje presudom ili rješenjem. Presudom sud odlučuje o tužbenom zahtjevu.." (član 5 st. 1 i 2). "Kada sud poništi akt protiv koga je bio pokrenut upravni spor, predmet se vraća u stanje u kome se nalazio prije nego što je poništeni akt donesen. Ako prema prirodi stvari koja je bila predmet spora treba, umjesto poništenog akta, donijeti drugi, nadležni organ je dužan da ga donese bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana dostavljanja presude. Nadležni organ je pritom vezan pravnim shvatanjem suda, kao i primjedbama suda u pogledu postupka (član 57). "Odluke suda donijete u upravnom sporu izvršava organ nadležan za izvršenje upravnog ili drugog akta" (član 60 stav 1). 13. Zakonom o državnoj upravi (“Sl. list CG", br. 78/18) propisano je:


7

U vršenju poslova iz okvira svoje nadležnosti organi državne uprave dužni su da omoguće brzo i jednostavno ostvarivanje prava i na zakonu zasnovanih interesa fizičkih i pravnih lica (član 7); Organi državne uprave dužni su da, na zakonit način i blagovremeno, postupaju po zahtjevima građana i pravnih lica koji oni podnose radi ostvarivanja prava i izvršavanja obaveza. (član 54 stav 1) 14. Zakonom o Zaštitniku ljudskih prava i sloboda Crne Gore (“Sl. list CG”, br. 42/11 i 32/14), propisano je: "Zaštitnik nije ovlašćen da mijenja, ukida ili poništava akte organa. (član 22 stav 1) Nakon završetka ispitivanja povrede ljudskih prava i sloboda Zaštitnik daje mišljenje o tome da li je, na koji način i u kojoj mjeri došlo do povrede ljudskih prava i sloboda. Kad Zaštitnik utvrdi da je došlo do povrede ljudskih prava i sloboda, mišljenje sadrži i preporuku o tome šta treba preduzeti da bi se povreda otklonila, kao i rok za njeno otklanjanje. (član 41). "Starješina/ka, odnosno lice koje rukovodi organom na čiji rad se preporuka odnosi obavezan je da, u ostavljenom roku, dostavi izvještaj o preduzetim radnjama za izvršenje preporuke "(član 42 stav 1). Međunarodno pravo 15. Evropska konvencija o ljudskim pravima (1951) u čl.13 propisuje:

„Svako kome su povrijeđena prava i slobode predviđeni u ovoj Konvenciji ima pravo na

djelotvoran pravni lijek pred nacionalnim vlastima, bez obzira na to da li su povredu izvršila lica

koja su postupala u službenom svojstvu.”

16. Evropska konvencija o državljanstvu (Savjet Evrope, Strazbur, 6.XI.1997) propisuje da:

Svaka država ugovornica treba da obezbijedi da se zahtjevi koji se odnose na sticanje,

zadržavanje, gubitak, povraćaj ili ovjeru njenog državljanstva obrađuju u razumnom roku. (Član

10)

Svaka država ugovornica treba da obezbijedi da odluke koje se odnose na sticanje,

zadržavanje, gubitak, povraćaj ili ovjeru njenog državljanstva sadrže razloge date u pismenom

obliku. (Član 11).

17. Povelja o temeljnim pravima EU (2000) u čl.41 garantuje pravo na dobru upravu na način

propisuje da:

Svako ima pravo da institucije, tijela, uredi i agencije Unije njegove predmete obrađuju

nepristrasno, pravično i u razumnom roku.

Ovo pravo uključuje:


8

(a) pravo svake osobe na saslušanje prije preduzimanja bilo kakve pojedinačne mjere koja bi

na nju mogla nepovoljno uticati;

(b) pravo svake osobe na pristup svojem dosjeu, uz poštovanje zakonitih interesa povjerljivosti

te profesionalne i poslovne tajne;

(c) obavezu uprave da obrazloži svoje odluke.

18. Evropskim kodeksom dobrog administrativnog ponašanja, koji je na osnovu posebnog

izveštaja Evropskog ombudsmana i na njegovu inicijativu usvojio Evropski parlament

Rezolucijom 6. septembra 2001. godine, Evropski parlament je pozvao Evropskog

ombudsmana da svakodnevno primenjuje Kodeks kada ispituje pravilnost rada organa Unije, a

kako bi se osnažilo pravo građana na dobru upravu.

Kodeks dobre uprave odražava principe Evropskog upravnog prostora. Organi javne vlasti i

javni službenici uvjek djeluju u okviru i na osnovu Ustava, zakona i drugih propisa i primjenjuju

pravila i postupke propisane važećim propisima.

Građani se zbog povreda ovog Kodeksa mogu pritužbom obratiti rukovodiocu organa javne

vlasti i Zaštitniku ljudskih prava i sloboda. Zaštitnik svojim odlukama, stavovima, mišljenjima,

preporukama i drugim aktima stvara praksu od značaja za primjenu ovog kodeksa i o njoj

obavještava organe javne vlasti i javnost.

V Zaključna ocjena 19. Na osnovu pritužbe, izjašnjenja i dostavljene dokumentacije, proizilazi da je Ministarstvo unutrašnjih poslova postupajući po zahtjevu XX, za prijem u crnogorsko državljanstvo rješenjem, od 25. juna 2015. godine, odbilo zahtjev imenovanog, kao neosnovan; da je od dana donošenja tog rješenja i donošenja posljednje odluke Ministarstva unutrašnjih poslova (odluka donijeta 16. aprila 2019. godine) u predmetnoj upravnoj stvari vođeno više upravnih postupaka i upravnih sporova; da su u tim postupcima donijeta tri upravna akta od strane Ministarstva unutrašnjih poslova i dvije presude Upravnog suda Crne Gore. 20. Uvidom u raspoloživu dokumentaciju Zaštitnik zapaža da je Upravni sud CG presudama, od 7. jula 2016. godine i 18. septembra 2018. godine2, poništio rješenja Ministarstva unutrašnjih poslova od 25. juna 2015. godine i 4. maja 2017. godine, ukazujući da u osporenim rješenjima Ministarstva unutrašnjih poslova nije utvrđena ni jedna smetnja kao razlog odbijanja tužiočevog zahtjeva za prijem u crnogorsko državljanstvo, odnosno da u obrazloženjima rješenja ne postoje jasni i valjani razlozi vezani za postojanje smetnji na koje se tuženi poziva, a da se iz akta Agencije za nacionalnu bezbjednost nije moglo utvrditi da je osnovan zaključak tuženog da kod tužioca postoje smetnje iz člana 6 Odluke o kriterijumima za utvrđivanje uslova

2 presude Upravnog suda U. br. 2195/15, od 7. jula 2016. godine i U. br. 5336/17, od 18. septembra 2018. godine.


9

za sticanje crnogorskog državljanstva, Upravni sud je svojim presudama naložio Ministarstvu unutrašnjih poslova da u ponovnim postupcima otkloni nepravilnosti i donese novo zakonito rješenje. Međutim, Ministarstvo unutrašnjih poslova je u izvršavanju presuda Upravnog suda donosilo istovjetna rješenja, ne poštujući navedena pravna shvatanja i primjedbe suda, i ako je, shodno Zakonu, bilo obavezno. 21. Ovakvim postupanjem Ministarstva unutrašnjih poslova XX, povrijeđeno je pravo na dobru upravu i pravnu zaštitu. 22. Zaštitnik ukazuje da Ministarstvo unutrašnjih poslova nije postupilo shodno odredbi člana 57 Zakona o upravnom sporu kojom je propisano da “kada sud poništi akt protiv koga je bio pokrenut upravni spor, predmet se vraća u stanje u kome se nalazio prije nego što je poništeni akt donesen. Ako prema prirodi stvari koja je bila predmet spora treba, umjesto poništenog akta, donijeti drugi, nadležni organ je dužan da ga donese bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana dostavljanja presude. Nadležni organ je pritom vezan pravnim shvatanjem suda, kao i primjedbama suda u pogledu postupka .“ U tom smislu Ministarstvo je bilo dužno da u skladu sa svojim upravno pravnim ovlašćenjima, saglasno Zakonu, postupi po presudama Upravnog suda i u zakonom propisanom roku donese novu odluku poštujući primjedbe i pravna shvatanja suda. 23. Takođe, Ministarstvo unutrašnjih poslova postupilo je i suprotno odredbi člana 7 Zakona o državnoj upravi kojom je propisano da su u vršenju poslova iz okvira svoje nadležnosti organi državne uprave dužni da omoguće brzo i jednostavno ostvarivanje prava i na zakonu zasnovanih interesa fizičkih i pravnih lica. 24. Ne upuštajući se u ocjenu zakonitosti rješenja Ministarstva unutrašnjih poslova, od 15. aprila 2019. godine,3 Zaštitnik zapaža da navodi iznijeti u izjašnjenju Ministarstva unutrašnjih poslova, koje je dostavljeno Zaštitniku 14. maja 2019. godine, u kojem se između ostalog ističe da s obzirom da Agencija za nacionalnu bezbjednost u svom mišljenju nije precizirala ni jednu od taksativno nabrojanih smetnji iz člana 6 Odluke o kriterijumima za utvrđivanje uslova za sticanje crnogorskog državljanstva prijemom, odnosno nije ukazala na neku od okolnosti koja potvrđuje ili ne potvrđuje postojanje smetnji iz člana 6 pomenute odluke, to Ministarstvo u obrazloženju svog rješenja nije moglo konkretizovati takve okolnosti na osnovu tako prikupljenih podataka, ne mogu biti opravdanje za nepostupanje po primjedbama i pravnim shvatanjima Upravnog suda. 25. Takođe zapaža se da je u navedenom izjašnjenju navedeno "da rješenje tog organa podnosilac zahtjeva može preuzeti u područnoj jedinici za građanska stanja i lične isprave". Međutim, Ministarstvo je bilo dužno da, u skladu sa Zakonom, podnosiocu zahtjeva dostavi rješenje.

3 članom 22 Zakona o Zaštitniku ljudskih prava i sloboda CG propisano je da Zaštitnik nije ovlašćen da mijenja, ukida ili poništava akte organa.


10

26. Zaštitnik smatra da je Ministarstvo unutrašnjih poslova imalo mogućnost da od Agencije za nacionalnu bezbjednost zatraži pojašnjenje razloga koji predstavljaju smetnju za prijem u crnogorsko državljanstvo podnosioca pritužbe. 27. Prema mišljenju Zaštitnika ne ulazeći u meritum mišljenja Agencije za nacionalnu bezbjednost kao ovlašćenog državnog organa koji vrši poslove nacionalne bezbjednosti, uključujući i ovlašćenje da daje procjenu bezbjednosti u odnosu na sva lica pod jurisdikcijom državnih organa Crne Gore, akt Agencije ne može biti nedorečen i vrlo formalan, i da ne sadrži dovoljno elemenata na kojima temelji mišljenje. Nepostojanje detaljnog obrazloženja ne može podcijeniti značaj sistema bezbjedonosnih mjera kojima se vrši zaštita nacionalne sigurnosti, ali se isti ne mogu koristiti na način koji stvara stanje pravne nesigurnosti, odnosno predvidljivosti u pogledu obaveze svakog lica da prilagodi svoje ponašanje zakonskoj normi4 . 28. Prema praksi Evropskog suda za ljudska prava5 "moraju postojati mjere zaštite kojima će se obezbijediti da se diskreciono pravo koje je dato izvršnoj vlasti vrši u skladu sa zakonom i da se ne zloupotrebljava. Čak i u slučaju da je nacionalna bezbjednost zaista ugrožena, koncepti zakonitosti i vladavine prava u demokratskom društvu nalažu da mjere koje utiču na osnovna ljudska prava budu podvrgnute nekom obliku raspravnog postupka pred nezavisnim tijelom nadležnim za ispitivanje razloga za donošenje odluke, kao i relevantnih dokaza, po potrebi uz odgovarajuća procesna ograničenja koja se odnose na upotrebu povjerljivih informacija. Pojedinac mora da bude u mogućnosti da ospori trvdnju izvršne vlasti o ugroženosti nacionalne bezbjednosti". 29. Zaštitnik takođe, zapaža, a imajući u vidu dužinu trajanja postupka u konkretnoj pravnoj stvari i njegovo višestruko ponavljanje, da postupanje Ministarstva unutrašnjih poslova u ovom slučaju, nije u skladu sa načelom, ekonomičnosti i efikasnosti. Načelo zakonitosti zahtijeva od organa koji postupaju u upravnim stvarima da svoje poslove vrše u skladu sa zakonom i drugim propisima. Načelo ekonomičnosti zahtijeva da se postupci moraju voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku. Načelo efikasnosti zahtijeva da se sve radnje u upravnom postupku vrše u najkraćem mogućem roku koji obezbjeđuje pravilno i zakonito, kvalitetno i uspješno ostvarivanje svrhe postupka koji se vodi, odnosno ostvarivanje prava i interesa stranaka. 30. Zaštitnik naglašava da dugotrajnost postupka od strane državnih organa dovodi do kršenja

prava učesnika u postupku. U praksi Evropskog suda za ljudska prava utvrđena su postupanja

državnih organa koja dovode do kršenja prava na donošenje odluke u razumnom roku, među

kojima i neopravdana aktivnost organa nazvana “ping – pong”. "Evropski sud podsjeća da

ponovno preispitivanje jednog predmeta nakon vraćanja na ponovni postupak može samo po

4 Predmet Rotaru protiv Rumunije, presuda Evropskog suda za ljudska prava od 4. avgusta 1984. godine. stav

67

5 Predmet Al - Našif protiv Bugarske od 20. juna 2002. godine, st. 122, 123 i 124


11

sebi da pokaže ozbiljne nedostatke u sudskom sistemu date države6, koji rezon je primjenljiv i

u konkretnoj upravnoj stvari, imajući u vidu dužinu trajanja i višestruko ponavljanje postupka".

31. Nečinjenje nadležnog organa u situaciji kada je to postupanje jasno propisano zakonom predstavlja primjer loše uprave, tako da je postupanje upravnog organa u konkretnom slučaju po mišljenju Zaštitnika primjer loše uprave.

32. Zaštitnik podsjeća da su svi organi koji postupaju u upravnim stvarima dužni da donose rješenja na osnovu zakona i drugih propisa, te da su pri vođenju postupka dužni da budu efikasni i da strankama omoguće da što lakše zaštite i ostvare svoja prava i pravne interese. 33. Pozitivni propisi i načela dobre uprave zahtijevaju od organa uprave da postupaju i preduzimaju mjere u okviru svoje nadležnosti u zakonom propisanom roku. Standard dobre uprave ne dozvoljava nečinjenje i pasivnost, već traži aktivan, angažovan stav organa uprave prema obavljanju poslova iz svog djelokruga i zakonito vršenje tih poslova. Nevršenje poslova i radnji iz djelokruga svoje nadležnostosti ima za posljedicu stvaranje pravne nesigurnosti, otežavanje pravnog položaja građana i kršenje njihovih prava. 34. Zaštitnik podsjeća da je Komitet ministara Savjeta Evrope usvojio više preporuka, koje imaju za cilj dostizanje standarda dobre uprave. Dostignuti standardi u okviru Savjeta Evrope, kao i usvajanje Evropskog kodeksa dobrog administrativnog ponašanja (2001) na nivou Evropske unije, stvorili su uslove za donošenje jedne sveobuhvatne preporuke o dobroj upravi, koja definiše osnovno pravo na dobru upravu i time olakšava njegovu efektivnu primjenu u praksi. 35. Preporuka R. (2007) 7 o dobroj upravi je veoma važan dokument koji postavlja načela i pravila koja organi javne uprave treba da primenjuju u svom odnosu sa građanima, tj. javnošću, kako bi se izgradila dobra uprava. Preporuka sadrži načelo postupanja u okviru razumnog vremenskog roka, koje podrazumijeva da javna uprava vrši svoje dužnosti u razumnom vremenskom roku.7 36. Na osnovu utvrđenog stanja i činjenice da je institucija Zaštitnika ljudskih prava i sloboda Crne Gore, između ostalog, ustanovljena u cilju uspostavljanja i promovisanja dobre uprave i vladavine prava, odnosno radi zaštite ljudskih prava i sloboda zajamčenih Ustavom, zakonom, ratifikovanim međunarodnim ugovorima o ljudskim pravima i opšte prihvaćenim pravilima međunarodnog prava, Zaštitnik daje

6 Predmet Pavlyulynets protiv Ukrajine, br. 70767/01, od 06. septembra 2005. godine, stav 51.

7 Rezolucija (77)31 o zaštiti pojedinaca od akata javne vlasti. Ova rezolucija ostavlja javnoj vlasti mogućnost

stranci da saopšti razloge u obrazloženju akta.


12

PREPORUKU

Ministarstvu unutrašnjih poslova da - podnosiocu Zahtjeva dostavi predmetno rješenje, u skladu sa Zakonom; - u svom budućem postupanju u potpunosti postupa po presudama Upravnog suda Crne

Gore, poštujući pravna shvatanja i primjedbe tog Suda; - u budućim postupanjima vodi računa o poštovanju načela dobre uprave.

Ministarstvo unutrašnjih poslova obavezno je da, u roku od 15 dana od dana prijema ovog mišljenja, dostavi izvještaj o radnjama i mjerama koje će preduzeti radi izvršenja preporuke.

ZAMJENICA ZAŠTITNIKA LJUDSKIH PRAVA I SLOBODA CRNE GORE Zdenka Perović Dostavljeno: - Podnosiocu pritužbe - Ministarstvu unutrašnjih poslova - a/a


13

proba - ombudsman.co.me · da je imenovani protiv te odluke ponovo pokrenuo upravni spor kod...

Documents