1. SPLOŠNO O EVROPSKI UNIJI

1.1 NASTANEK IN RAZVOJ EVROPSKE UNIJE

1.1.1 Uvod

Evropska unija je za zdaj združenje 27 evropskih držav, ki izvira iz 3 skupnosti, ustvarjenih zato, da bi gospodarsko sodelovale, čeprav so motivi ustanovitvenih članic ob ustanovitvi in pozneje v marsičem presegali samo ekonomske vidike.

prva je bila že leta 1951 ustanovljena Evropska skupnost za premog in jeklo (ESPJ) – pogodba je bila podpisana v Parizu, aprila 1951, in je začela veljati 23. junija 1952),

leta 1957 sta bila ustanovljeni še 2 skupnosti, in sicer Evropska gospodarska skupnost (EGS) in Evropska skupnost za jedrsko energijo (EURATOM). Obe pogodbi sta bili podpisani 25. marca 1957, začeli pa sta veljati 1. januarja 1958.

Vse 3 Evropske skupnosti so bile pravne osebe, vendar sta bili samo zadnji 2 sklenjeni za nedoločen čas, med tem ko je bila ESPJ sklenjena samo za obdobje 50 let, tako je leta 2002 prenehala obstajati. S pogodbo o EU leta 1993 je bila Evropska gospodarska skupnost preimenovana v Evropsko skupnost.

Za nastanek evropskih skupnosti pa je bilo odločilno dogajanje med drugo 2. svetovno vojno, ki je spodbudilo razmišljanje o evropskih povezavah, s katerimi bi preprečili ponovne vojne med evropskimi narodi. V ta namen je bil najprej ustanovljen Svet Evrope, ki se je uveljavil zlasti na področju varstva človekovih pravic, vendar pa na zagotovil kasnejše povezave med članicami.

Posebno pomembno pa je bilo, da se je članstvo širilo v vseh treh skupnosti, saj je od prvotno štirih ustanovljenih članic do leta 2007 naraslo na 27 članic. V času od njihovega nastanka je prišlo tudi do več pomembnih premikov skupnosti in v odnosih med njimi. V tem procesu je nekaj pomembnih mejnikov, med katerimi omenimo zlasti pogodbo o združitvi institucij iz leta 1965 ter sprejem enotne evropske listine, s katero so bile okrepljene pristojnosti EGS in povečana učinkovitost delovanja njenih institucij.

Največja nadgradnja evropskih integracij se je zgodila leta 1993 s Pogodbo o EU, pogodba je bila podpisana v Mastrichtu 7. februarja 1992, začela pa je veljati 1. novembra 1993, s katero je bila ustanovljena Evropska unija, del katere so postale tudi vse 3 dotedanje skupnosti. Tako stanje je obstajalo do leta 2002, ko je prenehala veljati pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti za premog in jeklo.

Proces izgradnje EU sta nadaljevali, še Amsterdamska pogodba iz leta 1997 in pogodba iz Nice iz leta 2001. Konec leta 2000 je bila sprejeta listina o temeljnih pravicah EU, ki ima naravo svečane deklaracije.

Konec leta 2001 je bila sprejeta t.i. Laekenska dekleracija, ki je spregovorila o temeljnih vprašanjih nadaljnega razvoja in širitve EU in postavila zahtevo po sprejemu ustave EU. Na njeni podlagi je bila oblikovana Konvencija o prihodnosti Evrope, katere naloga je bila priprava ustave. Konvencija je v široki razpravi pripravila osnutek pogodbe o ustavi za Evropo in ga sprejela julija 2003.

Pogodba o ustavi za Evropo je bila podpisana v Atenah 29. oktobra 2004. S podpisom Pogodbe o ustavi za Evropo se je nakazala možnost, da bi dobila EU nov in enovit pravni temelj, ki bi bil obenem eden največjih podvigov v zgodovini

1

evropskih integracijskih procesov. Ker je torej Evropska ustava sprejeta v obliki pogodbe, bo veljala za članice šele, ko jo bodo sprejele v skladu s svojimi predpisi. Slovenija je to pogodbo ratificirala 1. februarja 2005.

1.2 Zametki evropskega združevanja

Ideje o evropskem povezovanju lahko delimo na:- idealistične pred letom 1945 in - pretežno pragmatične po tem letu.

Prve ideje o oblikovanju vseevropskih oblik sodelovanja so stare vsaj 300 let, šlo pa je zlasti za zamisli o evropskem parlamentu in ekonomskem sodelovanju evropskih držav, ki pa do leta 1945 nikoli niso dobile potrditve v praksi. Vzroke za preboj iz nacionalnega delovanja in šibkega meddržavnega sodelovanja v vzpostavitev povezanih struktur na evropskih tleh je treba iskati v grozotah 2. svetovne vojne. Gonilna sila so bile Združene države Amerike, predvsem z organizacijske in finančne plati. Tako je leta 1948 začela delovati ena prvih medevropskih organizacij, to je Organizacija za evropsko gospodarsko sodelovanje, ki je bila oblika medvladnega sodelovanja. Organizacija je predstavljala vmesno stopnico k še bolj intenzivnemu ekonomskemu sodelovanju med državami zahodne Evrope.

Skorajda istočasno so potekale tudi zelo resne razprave o vzpostavitvi mehanizmov sodelovanja tudi na drugih področjih družabnega življenja, ne samo na ekonomskem področju. Tako sta nastali dve novi organizaciji, katerih delovanje je bilo predvsem vzpostavitev učinkovitih struktur na področju zagotavljanja miru in obrambe:

Prva je bila na podlagi severnoatlantske pogodbe ustanovljeni NATO 1948, nekaj let zatem 1954 pa je bila ustanovljena še Zahodno evropska unija (WEU).

Za pomembno organizacijo se je izkazal tudi Svet Evrope, ki še ni imel pomembnih pristojnosti v času, ko je bil ustanovljen 1949. Zlasti z delovanjem na kulturnem, gospodarskem in znanstvenem področju si je ustvaril prepoznavno podobo, docela pa je pridobil na pomenu s sprejemom Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic (EKČP). Sodelovanje v čim več vidikih družabnega življenja je vsekakor prispevalo k temu, da se strahovi o kakršnihkoli ponovnih sporih med državami in narodi ublažijo.

1.3 Ekonomska ustava

Rezultati uspešnih oblik sodelovanja so privedli do spoznanj, da je potrebno sodelovanje poglobiti na čim več področjih. Ker sta jeklo in premog predstavljala tedaj v Evropi najpomembnejši industrijski in energetski surovini ni presenečenje, da je prišlo do ekonomskega sodelovanja med državami prav glede teh dveh surovin. Tako je prišlo med šestimi državami (države Beneluksa, Nemčija, Francija in Italija) leta 1951 do sporazuma – pogodbe o ESPJ, slednjo pogosto poimenujejo tudi Pariška pogodba po kraju podpisa pogodbe. Temeljni korak naprej ni bila samo zaveza, da bo vzpostavljen ustrezen okvir za ureditev proizvodnje in distribucije jekla in premoga, temveč tudi da se oblikujejo avtonomni organi, ki bodo te procese samostojno nadzirali.

2

Pogodba je predvidela 4 organe: - Visoko oblast,

V visoki oblasti je bilo 9 neodvisnih članov, ki so jih imenovala vlade držav članic. Visoka oblast odloča z večino svojih članov.

- Skupščino, Skupščina je bila sestavljena iz predstavnikov parlamentov držav članic, vendar je imela samo nadzorno in svetovalno vlogo.

- SvetNekaj pristojnosti je imel tudi Svet, vendar je imel načelno samo posvetovalno vlogo. Svet je bil sestavljen iz predstavnikov vlad držav članic.

- Sodišče. ESPJ se je izkazala kot zelo uspešna oblika sodelovanja med državami članicami in posledično sta bili leta 1957 sprejeti še 2 pogodbi:

– Pogodba o evropski gospodarski skupnosti (EGS), pogosto poimenovana kot Rimska pogodba. Cilj pogodbe o EGS je bil:

vzpostavitev skupnega ekonomskega trga, zbliževanje ekonomskih politik držav članic, spodbujanje uravnoteženega ekonomskega delovanja v okviru

skupnosti itd.– Pogodba o Evropski skupnosti za jedrsko energijo (EURATOM)

EGS in EURATOM sta imeli enako število temeljnih organov kot ESJP- Parlamentarna skupščina in Sodišče sta po novem imela pristojnosti po vseh 3 pogodbah, med tem, ko so bile 2 Komisiji in 2 Sveta ustanovljeni posebej po obeh pogodbah. Tako so obstajali 3 izvršilni organi (Visoka oblast in 2 Komisiji) in 3 Sveti, za vsako pogodbo po 1 organ.

Tako delovanje je bilo precej neracionalno in leta 1965 je s pogodbo o združitvi prišlo do oblikovanja ene Komisije in 1 Sveta za vse 3 skupnosti. Komisija je imela po pogodbah o EGS in EURATOM manj pristojnosti kot pri ESJP. To se je kazalo predvsem v tem, da so predlogi Komisije večinoma potrebovali odobritev Sveta. Vloga Sveta se je okrepila, ker je dobila pravico dajati soglasje k zakonodajnim predlogom Komisije.

Ekonomski pomen EGS se je povečal še s prvo večjo širitvijo. Članice so leta 1973 postale še Združeno kraljestvo, Irska in Danska. 1981 je postala članica še Grčija, 1986let pa še Španija in Portugalska. Od leta 1985 naprej v Evropskih skupnostih ni več Grenlandije, nad katero ima

suverenost Danska, kar predstavlja edini primer, ko je prenehalo veljati pravilo Evropskih skupnosti na delu ozemlja države članice.

Naslednja večja širitev se je zgodila leta 1995, ko so vstopile Finska, Švedska in Avstrija.

Največjo širitev do sedaj je pomenil vstop srednje - in vzhodnoevropskih držav Cipra in Malte 2004,

z letom 2007 pa sta se pridružili še Romunija in Bolgarija.

EU tako zdaj predstavlja eno največjih ekonomskih območjih na svetu. Evropske skupnosti so pridobile ekonomsko moč in sicer od trenutka, ko je bil dosežen dogovor o lastnih virih dohodkov Skupnosti, še posebno sta pomembni t.i. prva in druga proračunska pogodba (1970, 1975), s katerima so bile tudi spremenjene ustavne pogodbe.

3

S tem je bila podeljena večja vloga Evropskemu parlamentu, ki je pristojen za sprejem in zavrnitev proračuna. Ustanovljeno je bilo Računsko sodišče kot nadzorni organ porabe sredstev Skupnosti. Že leta 1969 so bila dogovorjena načela monetarne unije, 10 let pozneje je prišlo do nadaljne faze, ko so bili vzpostavljeni Evropski monetarni sistem, menjalni mehanizem in evropska valuta (ECU).

Bistveni dosežek Enotne evropske listine (1986) je v tem, da je določila skrajni rok za uveljavitev skupnega gospodarskega prostora v Evropski skupnosti, ki naj zagotovi prosto gibanje 4 produkcijskih faktorjev (blaga, storitev, ljudi in kapitala).

Z vidika ustavnopravne teorije je začetna faza razvoja Skupnosti predstavlja le nekakšno ekonomsko podlago za morebitno poznejše politično povezovanje držav članic. Ekonomsko povezovanje je veljalo za najlažji mogoči način izogibanja političnim in nacionalnim sporom med državami. Evropske skupnosti nikoli niso bile enovit pravni subjekt, saj so obstajale do leta 2002. Tri skupnosti, sicer s skupnimi organi, po tem datumu so zaradi izteka veljavnosti pogodbe o ESJP obstajata le še 2 Skupnosti, ki imata pravno subjektiviteto. Šele uspeli poskus z Evropsko ustavo bi lahko prvič v evropski zgodovini pripeljal do enotne pravne in politične tvorbe.

1.4 Politični elementi združevanja

Ustanovne pogodbe Evropskih skupnosti so bile neposredno namenjene predvsem vzpostavitvi ekonomskega trga. Posebej so se Evropske skupnosti osredotočile predvsem na gospodarsko povezovanje.

Pogodbe o Evropski skupnosti vsebujejo tudi politično občutljive elemente povezovanja držav. Teritorialno in po številu prebivalstva so Evropske skupnosti s širitvijo postale eden najresnejših ekonomskih in posredno političnih dejavnikov na svetu. Pomembno spremembo na političnem prizorišču predstavlja sprememba načina izvolitve članov Evropskega parlamenta, ki se je vse do sprejema enotnega evropskega akta imenoval Parlamentarna skupščina. Do leta 1979 so bili v Evropski parlament imenovani člani nacionalnih parlamentov, od tedaj naprej pa so člani Evropskega parlamenta izvoljeni neposredno. Neposredni način izvolitve daje Evropskemu parlamentu legitimnost in tudi večjo politično moč, ki se je pokazala s širjenjem pristojnosti v zakonodajnem postopku.

Šele po štirih desetletjih od ustanovitve prve od Evropskih skupnosti je prišlo s pogodbo iz Maastrichta do oblikovanja EU, ki predstavlja posebno obliko političnega združevanja. Dejansko je mogoče reči, da je bilo Sodišče glavni generator političnega sodelovanja.

Šele pogodba iz Maastrichta je pomenila sintezo prizadevanj o bolj povezanem političnem sodelovanju držav članic. Države članice so sicer že prej sklepale pogodbe med seboj glede na sodelovanja na področjih zunaj skupnostnega prava, vendar je šele Maastrichtska pogodba pomenila vez, ki je združila Skupnosti in druge, predvsem politične oblike sodelovanja med državami. Z Maastrichtsko pogodbo je bil narejen do tedaj največji korak najprej k vzpostavitvi supranacionalne tvorbe. Ekonomsko združenje držav v enoten gospodarski prostor je bilo tako rekoč na samem koncu, zato ne preseneča želja po vzpostavitvi drugih oblik sodelovanja med državami članicami.

4

Največja sprememba je bila ustanovitev EU in oblikovanje 3 stebrov. - Prvi steber so predstavljale Evropske skupnosti, - Drugi steber skupina varnostna in zunanja politika. - Tretji steber pa sodelovanje v okviru pravosodja in notranjih zadev.

Največ novosti sta seveda prinesla drugi in tretji steber EU. Cilji ki jih zasleduje drugi steber, so posvečeni skupini zunanji in varnostni politiki, ki naj bi se zavzemala za temeljne, družbene vrednote v EU in navzven kot so mir in mednarodno sodelovanje. Cilji tretjega stebra so v primerjavi z drugim stebrom primarno usmerjeni navznoter, v delovanje EU, predvsem zato, da bi se zagotovili varnost in svoboda. Oba stebra sta ločena od institucionalnih in pravnih struktur Evropskih skupnosti, vendar ne v celoti, saj imajo v okviru obeh stebrov pristojnosti tudi temeljni organ Evropskih skupnosti (Svet, Evropski svet, Evropski parlament, Komisija).

Pogodba iz Maastrichta je sestavljena iz 2 vsebinsko ločenih delov, na novo je uvedla EU v drugem delu pa je spremenila ustavne pogodbe Evropskih skupnosti. Z ekonomskega vidika je pomembna določitev vzpostavitve evropske monetarne unije ter opredelitev monetarnih institucij (evropskega sistema centralnih bank in evropske centralne banke). Z organizacijskega vidika pa je pomemben korak k povečevanju vloge Evropskega parlamenta t.i. postopek soodločanja, s katerim je Evropski parlament dobil pravico enakopravno odločati pri urejanju zakonodajnih zadev. Urejeno je bilo evropsko državljanstvo in oblikovana sta bila 2 nova organa, parlamentarni ombudsman in odbor regij.

Pogodba iz Maastrichta (značilnosti):- je skupek medvladnih elementov na eni strani, po drugi strani pa je uvedla tudi

pomembne nacionalne dejavnike. - države članice so s sprejemom pogodbe pristale na prenos suverenih pravic na

Evropske skupnosti. Države članice lahko še naprej odločilno vplivajo na sprejem kakršnekoli odločitve, vendar ni več samostojnega in izoliranega delovanja tudi v zadevah drugega in tretjega stebra, pojavljajo pa se že prve odločbe Evropskega sodišča, ki posegajo v delovanje navedenih stebrov.

Še dva dejavnika, ki sta se začela odvijati že pred sprejemom Maastrichtske pogodbe, sta igrala pomembno vlogo v političnem nastajanju EU:

Prvi se nanaša na oblikovanje ekonomske in monetarne unije, katere končni cilj je uvedba skupne evropske valute (euro).

Drugi je začetek oblikovanja skupne migracijske politike in politike na mejah držav članic EU, ki ga poznamo pod izrazom Schengenski sporazumi.

Pri tem je zanimivo, da niso vse države članice EU vključene v oba režima: za večino držav velja ena ureditev, med tem ko za preostale veljajo posebna pravila. Nekatere države namreč še ne izpolnjujejo predpisanih kriterijev za vstop v posamezni režim, nekatere pa niso izkazale interesa za vstop. Poseben čar Schengenski ureditvi daje dejstvo, da so tudi države, ki niso članice EU, podpisnice navedenih sporazumov (Norveška, Islandija in Švica). Schengenska ureditev od sprejema Amsterdamske pogodbe spada v pravo Evropskih skupnosti, kar za navedene tri države nečlanice pomeni, da ne morejo upoštevati odločitve organov EU, čeprav zaradi nečlanstva v EU nimajo velikega vpliva na odločitve.

5

Amsterdamska pogodba je bila torej namenjena odpravljanju pomanjkljivosti in ne toliko vsebinskim reformam pogodb o Evropskih skupnostih ali Pogodbe o EU. Vsebinske spremembe v Pogodbi o EU se nanašajo na ureditev postopka, če katera od držav članic resno in dalj časa krši človekove pravice in temeljen svoboščine. Bistvena sprememba pogodbe o Evropski skupnosti je prenos nekaterih pristojnosti iz tretjega stebra v prvi steber, torej v pravo Evropskih skupnosti. Gre za zadeve v zvezi s sprostim pretokom oseb, ki se nanaša na vize, azil, imigracije, ter sodno sodelovanje v civilnih zadevah. Tako je v tretjem stebru ostalo le še policijsko in sodno delovanje v kazenskih zadevah. Uvedena je bila tudi posebna oblika tesnejšega sodelovanja, ki je dejansko dala podlago za različne stopnje integracije držav članic.

Pogodba iz Nice je uredila tisto, za kar v času sprejemanja Amsterdamske pogodbe ni bilo interesa, zato nekateri trdijo, da gre pri tej pogodbi za Amsterdamske »ostanke«. Pomembna novost je tudi določitev najvišjega mogočega števila Evropskih poslancev, Evropski parlament pa je dobil še več pristojnosti, da soodloča v zakonodajnem postopku. V celoti se je spremenilo poglavje o tesnejšem sodelovanju, ki se po novem imenuje okrepljeno sodelovanje.

1.5 Vstop držav v EU 2004 in 2007

Šele s pogodbo iz Nice so bile upoštevane nekatere rešitve za primer vstopa večjega števila držav članic. Tako so v dodatnih protokolih k tej pogodbi že rešitve, ki predstavljajo članstvo do 27 držav članic v EU. Na Laekenskem srečanju Evropskega sveta je bilo dogovorjeno, da bodo pristopne pogodbe pripravljene in pogajanja z morebitnimi novimi članicami končana do leta 2002. Predvidevalo se je, da bo izpolnjevalo pogoje za vstop v EU 10 kandidatk: Ciper, Češka, Estonija, Latvija, Litva, Madžarska, Malta, Poljska, Slovaška in Slovenija. Deset navedenih držav članic je podpisalo pristopno pogodbo v Atenah leta 2003, članstvo v EU pa se je začelo 1. maja 2004.Dve državi Romunija in Bolgarija nista zadovoljivo izpolnjevali pogoja za članstvo v EU. Romunija in Bolgarija sta se Uniji pridružili 1. januarja 2007.

Na podlagi pogodbe iz Nice je bila mogoča razširitev EU največ še za dve zadnji članici (Romunijo in Bolgarijo), tako da njun vstop ne bo zahteval reorganizacije poslovanja temeljnih evropskih organov in s tem vsebinske spremembe primarnih virov EU, temveč samo uspešno ratifikacijo pristopnih pogodb držav članic in Evropskega parlamenta. Za druge države so vrata dosti bolj priprta, saj bo širitev mogoča šele po notranjih institucionalnih prilagoditvah v EU.

1.6 Vzpon in padec evropske ustave

Na srečanju Evropskega sveta, torej najvišjih predstavnikov držav članic, je bila v Laekenu sprejeta deklaracija z naslovom »Prihodnost EU«. V dekleraciji je bila izražena zahteva po sprejemu Evropske ustave, ki naj bi zagotovila večjo demokracijo, transparentnost in učinkovitost delovanja Unije. Priprava osnutka je bila zaupana posebej ustanovljeni Konvenciji o prihodnosti Evrope. Sestava konvencije je odražala pripravljenost EU, da tudi takratne država kandidatke za vstop v Unijo enakopravno sodelujejo pri pripravi ustave, ki naj bi veljala tudi za njih po vstopu.

6

Člani Konvencije so bili predstavniki organov EU (Komisija, Evropski parlament), predstavniki vlad držav članic, predstavniki parlamentov držav članic, nekateri organi pa so imeli status opazovalca.

Rezultat dela Konvencije je bila Pogodba o ustavi za Evropo, ki je sestavljena iz štirih delov:

- v prvem je urejen institucionalni okvir EU. - v drugi del je bila privzeta Listina o temeljnih pravicah EU- v tretjem delu so opredeljene politike in delovanje EU. - pogodba se končuje s splošnimi in končanimi določbami. Pogodbi je priloženih še

veliko protokolov in izjav.

Pogodba o ustavi za Evropo (evropska ustava), je bila leta 2004 sprejeta v Rimu. Ker je evropska ustava sprejeta v obliki mednarodne pogodbe, bo veljala za članice šele, ko in če jo bodo sprejele v skladu s svojimi ustavnimi pravili. Slovenija je to pogodbo ratificirala 1. februarja leta 2005, kar je uspelo tudi več kot polovici držav članic. Zaradi zavrnitve ratifikacije na referendumih v Franciji in Nizozemski ob koncu maja in na začetku junija 2005 se zdi, da je ratifikacijski proces ustavljen. Zavrnitev evropske ustave ne more zakriti dejstva, da EU potrebuje pregleden in razumljiv vrednostni in institucionalni okvir, ki naj bi bil zapisan v enovitem aktu.

2. PRAVNA NARAVA IN ZGRADBA EU

EU je zapleten pravno-politični fenomen. S pravnega vidika gre za izredno razvejano in kompleksno tvorbo, katere pravna narava se izmika znanim pravnim opredelitvam.

EU ni samo mednarodna organizacija, v grobem je mogoče govoriti o naddržavni skupnosti, ki ima dvojno naravo. Po svojem nastanku in urejanju temeljnih razmerij med državami članicami je tvorba mednarodnega prava , torej mednarodna organizacija, ki je ustanovljena na podlagi mednarodne pogodbe, sklenjene med državami članicami zaradi sodelovanja na različnih področjih. Na drugi strani pa je po svoji institucionalni zgradbi in načinu delovanja nekakšna naddržavna tvorba , ki ima že zelo veliko lastnosti (federativne) države, ker izvaja oblast, ki ima enake lastnosti in učinke kot državna oblast.

Pravna narava Unije ni enotna, temveč se bistveno razlikuje glede na njene pristojnosti. Na nekaterih področjih Unija že deluje kot federativna država, na drugih področjih pa je njeno delovanje podobno kot v mednarodnih organizacijah. Na splošno je mogoče reči, da EU združuje elemente federacije in mednarodne organizacije, kdaj in kje je bolj podobna federaciji oz mednarodni organizaciji pa je vprašanje, ki je tesno povezano z njeno notranjo zgradbo. Vendar lahko rečemo, da je Unija vse manj mednarodna organizacija in vse bolj podobna zvezni državi.

7

2.1. Tristebrna zdradba EU

EU je bila ustanovljena leta 1993 s Pogodbo o EU (Maastrichtska pogodba – PEU) in je združila tedaj obstoječe Evropske skupnosti ter dodala nekatere nove pristojnosti, s katerimi se Skupnosti do takrat niso institucionalizirano ukvarjale. Te nove pristojnosti se nanašajo zlasti na skupno zunanjo in varnostno politiko ter na policijsko in pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah. EU tako predstavlja neko krovno nadzgradbo, ki vključuje Evropsko skupnost in nova področja, na katerih države pogodbenice tesneje medsebojno sodelujejo.

Cilji EU so določeni v 2. členu PEU: - Unija spodbuja gospodarski in socialni razvoj, - visoko stopnjo zaposlenosti, - uveljavlja svojo identiteto na mednarodnem prizorišču, zlasti z oblikovanjem skupne

varnostne in zunanje politike, - krepi varstvo pravic in interesov državljanov z uvedbo državljanstva Unije, - ohranja in razvija Unijo kot območje svobode, varnosti in pravice ter - ohranja in nadgrajuje pravni red Evropske skupnosti..

Temeljno razlikovanje med skupnostnim in neskupnostnim delom EU je v tem, kolikšno stopnjo integracije so države dosegle na določenem področju.V okviru Evropske skupnosti je EU že dosegla tako stopnjo povezanosti držav članic, ki v marsičem spominja na federativno državno ureditev.

V prvi steber spadata:- Evropska skupnost, ki temelji na Pogodbi o Evropski skupnostim (PES) in - Evropska skupnost za jedrsko energijo (EURATOM), ki temelji na Pogodbi o

ustanovitvi Evropske skupnosti za jedrsko energijo, do leta 2002, ko je prenehala obstajati, pa je v prvi steber spadala tudi Evropska skupnost za premog in jeklo.

V drugi steber spadajo določbe PEU o skupni zunanji in varnostni politiki.V tretji steber pa spadajo določbe PEU o policijskem in pravosodnem sodelovanju v kazenskih zadevah.

Jedro Unije je prvi steber, ki se po stopnji integracije bistveno razlikuje od drugega in tretjega stebra, vendar teh dveh ni mogoče enako obravnavati, ker so tudi med njima precejšnje razlike. Drugi in tretji steber sta:

- bolj stvaritvi mednarodnega javnega prava, ki s prvim ne delita niti zakonodajnega postopka niti pravnih instrumentov (pravnih aktov) in

- navadno nista podrejena jurisdikciji Sodišča Evropskih skupnosti. - glede stopnje integracije držav članic bistveno zaostajata za prvim stebrom.

Z institucionalnega vidika je pomembno dejstvo, da v vseh treh stebrih delujejo isti organi, ki pa imajo v različnih stebrih različne pristojnosti, delujejo na različnih pravnih podlagah in sprejemajo različne pravne akte. Tudi vpliv posameznih držav članic na delovanje Unije je različen od stebra do stebra.

Poleg tri stebrne strukture je PEU uvedla tudi nekaj novosti, ki so skupne vsem trem stebrom oz EU kot taki. Gre za določbe, ki pomenijo pravno vez med posameznimi stebri in predstavljajo pravno nadstavbo, ki pokriva vsa področja delovanja Unije.

8

PEU je na primer:- določila postopek, po katerem se spreminjajo vse pogodbe, na katerih temelji Unija- enotno je določila tudi postopek za sprejem novih držav v Unijo- določila je temeljna (pravna) načela, na katerih temelji Unija.

Ta načela, ki so skupna vsem državam članicam so naslednja: načelo svobode, načelo demokracijenačelo spoštovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter pravne države.

- Unija pa se je še dodatno zavezala k spoštovanju temeljnih pravic , kot jih zagotavlja EKČP iz leta 1950 ter tistih ki kot splošna pravna načela izhajajo iz skupnih ustavnih tradicij držav članic. To so temeljna ustavna načela EU, ki pomenijo tudi pomembno interpretativno vodilo pri odločanju Evropskega sodišča.

Za razmerje med prvim ter drugim in tretjim stebrom je značilno, da institucije Unije ne smejo delovati na podlagi določb drugega ali tretjega stebra, če so izpolnjeni vsi pogoji za delovanje po določbah prvega stebra. Evropsko sodišče avtoritativno odloča, kje so meje med posameznimi stebri.

OPIS PRVEGA STEBRAS formalnega vidika spada v PRVI STEBER vse delovanje EU, ki ima pravno podlago v pogodbama o Evropski skupnosti in o Evropski skupnosti za jedrsko energijo. PES (v določbi) iz vsebinskega vidika spodbuja naslednje :

- skladen, uravnotežen in trajnosten razvoj gospodarskih dejavnosti - visoko stopnjo zaposlenosti in socialne zaščite - enakost med moškimi in ženskami- trajnostno in neinflatorno rast- visoko stopnjo kokurenčnosti in konvergence ekonomskih učinkov - visoko raven varstva in izboljšanje kakovosti okolja- zvišanje ravni in kakovosti življenja- ekonomsko in socialno kohezijo in- solidarnost med državami članicami. Ista določba določa tudi instrumente, s katerimi Skupnost dosega te cilje:- z vzpostavitvijo skupnega trga, z vzpostavitvijo ekonomske in monetarne unije ter z

izvajanjem skupnih politik in dejavnosti.Jedro prvega stebra so pravila glede konkurence ter vzpostavitev in ohranjanje notranjega trga, ki je opredeljen kot območje brez notranjih meja, kjer so zagotovljene 4 temeljne svoboščine: prosto gibanje oseb, storitev, blaga in kapitala. Med pristojnosti prvega stebra spadajo še: kmetijstvo, ribištvo, prometna politika, okolje, raziskave in razvoj, varstvo potrošnikov, industrija in energetika, turizem, zaposlovanje, varovanje zdravja, socialna politika, izobraževanje, poklicno usposabljanje in celo kultura. Vsako od teh področij je v pogodbi natančno urejeno v posebnem poglavju.Z Amsterdamsko pogodbo je bilo v prvi steber vključeno tudi področje vizumov, azila, priseljevanja in drugih ukrepov v zvezi s prostim gibanjem oseb, ki je pred tem bilo v tretjem stebru – to področje se je razlikovalo od ostalih področij delovanja Skupnosti predvsem v postopku sprejemanja odločitev, saj se na tem področju zakonodajni akti niso sprejemali v postopku soodločanja Sveta in Parlamenta, temveč je odločitev sprejemal Svet (soglasno), ki se je z Evropskim parlamentom le posvetoval.Pomemben del prvega stebra je skupna ekonomska in monetarna politika. Ekonomska politika temelji na tesnem usklajevanju ekonomskih politik držav, ki se izvajajo v skladu z načeli odprtega tržnega gospodarstva s svobodno konkurenco.

9

Pri monetarni politiki gre zlasti za fiksno določitev deviznih tečajev in uvedbo enotne valute ter tako denarno politiko, ki bo ohranjala stabilnost cen in podpirala splošne ekonomske politike v Skupnosti. Na področju monetarne politike je bil ustanovljen Evropski sistem centralnih bank, ki vključuje Evropsko centralno banko in nacionalne centralne banke. Najpomembnejši ukrep skupne monetarne politike je bila uvedba skupne evropske denarne valute. Evroobmočje trenutno obsega 13 držav članic (vse stare članice razen Danske, Švedske in Združenega kraljestva). Slovenija je evro uvedla na začetku leta 2007.V prvi steber spada tudi državljanstvo Unije. Državljani EU so vse osebe z državljanstvom ene izmed držav članic. Državljanstvo Unije dopolnjuje nacionalno državljanstvo in ga ne nadomešča. Vse osebe z državljanstvom Unije imajo pravice in obveznosti po PES. Na državljanstvo so vezane predvsem politične pravice, med katerimi so predvsem pomembne pravica voliti in biti izvoljen v Evropski parlament, pravica v državi prebivališča sodelovati na lokalnih volitvah, pravica na Evropski parlament nasloviti peticijo in pravica do pritožbe pri evropskem varuhu človekovih pravic.

OPIS DRUGEGA STEBRAV DRUGEM STEBRU se EU ukvarja s skupno zunanjo in varnostno politiko. Cilji teh politik so:

- zaščita skupnih vrednot, - neodvisnosti in celovitosti Unije, krepitev varnosti Unije- ohranjanje miru in krepitev mednarodne varnosti- spodbujanje mednarodnega sodelovanja- razvijanje in utrjevanje demokracije, pravne države in - spoštovanje človekovih pravic.

Pogodba zavezuje države, da dejavno in brez zadržkov podpirajo zunanjo in varnostno politiko Unije v duhu lojalnosti in solidarnosti. Pogodba določa organe, ki sprejemajo različne odločitve. Poglavitno vlogo ima Evropski Svet, ki je samo organ Unije ne pa tudi organ Skupnosti. Evropski Svet določa načela in splošne smernice skupne zunanje in varnostne politike tudi glede vprašanj, ki zadevajo skupno obrambo. Svet ima pristojnost odločanja, saj sprejema odločitve, potrebne za izvajanje skupne politike - sprejema skupne sklepe, skupna stališča in sklepa mednarodne sporazume s tretjimi državami. Svet sprejema odločitve s soglasjem, drugače kot v prvem stebru.Vloga drugih institucij je v drugem stebru zelo zmanjšana:– Komisija nima izključne pristojnosti, saj lahko predloge dajejo tudi države članice, kar v

prvem stebru ni mogoče– Evropski parlament je zreduciran na posvetovalno telo, ki lahko izraža mnenja in ima

pravico biti obveščen– jurisdikcija Sodišča pa je v celoti izključena, ni sodnega nadzora nad delovanjem Unije.

OPIS TRETJEGA STEBRAV TRETJI STEBER Unije spada policijsko in pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah. Cilj unije na tem področju je:

- zagotoviti državljanom visoko stopnjo varstva, svobode in pravice ter se bojevati proti ksenofobiji in rasizmu,

- preprečevanje organiziranega in neorganiziranega kriminala, - boj proti terorizmu, trgovini z ljudmi in kaznivimi dejanji zoper otroke, proti

nedovoljenem prometu s prepovedanimi drogami in orožjem ter boj proti korupciji in goljufijam.

10

Ti cilji se dogajajo s tesnejšim sodelovanjem med policijskimi, carinskimi in drugimi pristojnimi organi, s tesnejšim sodelovanjem med sodnimi organi in s približevanjem kazenskih predpisov. Pogodba natančno določa ukrepe na področju policijskega in pravosodnega sodelovanja. V okviru tretjega stebra deluje tudi Evropski policijski urad (Europol).

V tretjem stebru je poglavitni organ odločanja Svet, ki odločitve sprejema soglasno. Svet sprejema skupna stališča, okvirne sklepe, sklepe in pripravlja konvencije, ki jih nato sprejmejo države članice. Pravni akti, sprejeti v tretjem stebru, nimajo neposrednega učinka, kar je ključna razlika v primerjavi s prvim stebrom, v primerjavi z drugim stebrom pa v tretjem stebru ni v celoti in avtomatično izključena pristojnost Sodišča. Sodišče je pristojno v nekaterih zadevah, vendar samo za tiste države, ki so to pristojnost Sodišča izrecno priznale s posebno izjavo. V tretjem stebru je izjemnega pomena še določba PEU, ki pravno omogoča, da se ukrepi iz tretjega stebra preselijo v prvi steber in s tem postanejo skupnostno pravo.

Če bo evropska ustava nekoč začela veljati, bo nadomestila obstoječi pogodbi o Evropski skupnosti in EU in spremenila (poenostavila) tri steberno strukturo EU. Z ustavo dobiva EU pravno osebnost, česar do sedaj ni imela, ker so bile pravne osebe le Skupnosti. Kot pravno osebnost bo lahko Unija sklepala mednarodne pogodbe z državami in drugimi mednarodnimi organizacijami. Najpomembneje pa je, da ustava opušča strogo delitev na tri stebre z različnim pravnim položajem, organizacijo in načinom delovanja : odtlej bo obstajala in delovala le ena organizacija držav z enotno pravno strukturo, čeprav je po drugi strani res, da trije stebri vendar le ne bodo popolnoma pravno poenoteni. Do bistvenega poenotenja bo prišlo na področju sodelovanja pri policijskem in pravosodnem sodelovanje v kazenskih zadevah, kjer se bodo začele odločitve sprejemati v evropskem parlamentu in Svetu po postopku soodločanja. Povečana bo tudi nadzorna vloga Evropskega sodišča. Nekoliko manjše bodo spremembe na področju skupne varnostne in zunanje politike. Tudi za akte zunanje in varnostne politike bo veljalo načelo primarnosti evropskega prava. Sodišče bo lahko presojalo le zakonitost aktov Unije, če bodo ti predstavljali ukrepe, uperjene zoper fizične ali pravne osebe.

2.2 Pravna narava Evropske skupnosti in EU

Pravno naravo EU določajo njene temeljne pravne značilnosti, pri tem pa je treba razlikovati med pravno naravo prvega stebra Unije (Evropska skupnost) in pravno naravo drugega in tretjega stebra Unije. Govorimo lahko o pravni naravi EU v ožjem smislu in EU v širšem smislu.

Pravno naravo EU je natančno pojasnilo Sodišče Evropskih skupnosti v dveh znamenitih odločbah. van Gend en Loos iz leta 1963 in Costa /ENEL iz leta 1964.

V zadevi van Gend en Loos je Sodišče izhajalo iz ugotovitve, da je namen Pogodbe o Evropski skupnosti (PES) oblikovanje skupnega trga, delovanje katerega neposredno zadeva vse zainteresirane subjekte v Skupnosti, kar pomeni, da je pogodba več kot sporazum, ki vzpostavlja samo vzajemne obveznosti med državami pogodbenicami. To naj bi po mnenju Sodišča potrjevala preambula pogodbe, ki se sklicuje ne samo na vlade držav, temveč tudi na ljudstva držav. Bistvena pa je ugotovitev Sodišča, da Skupnost »predstavlja nov pravni red mednarodnega prava, v dobro katerega so države na določenih področjih omejile svoje suverene pravice in katerega subjekti so ne samo države članice, ampak tudi njihovi državljani.

11

Skupnostno pravo ne nalaga posameznikom samo obveznosti, temveč jim priznava tudi pravice, ki postanejo del njihove pravne dediščine«.

Sodišče se je še bolj poglobljeno ukvarjalo s pravno naravo Evropske skupnosti v zadevi Costa/ENEL.Ugotovilo je, da je PES, v primerjavi z običajnimi mednarodnimi pogodbami, ustanovila svoj lasten pravni sistem, ki je postal sestavni del pravnih sistemov držav članic in ki ga njihova nacionalna sodišča morajo upoštevati. S tem ko so ustanovile Skupnost z neomejenim trajanjem, s svojimi organi s svojo osebnostjo, pravno sposobnostjo in sposobnostjo nastopanja v mednarodnih odnosih, še zlasti pa s svojimi lastnimi pristojnostmi, ki izvirajo iz omejitve suverenih pravic in njihovega prenosa iz držav na Skupnost, so države članice »ustvarile pravni red, ki zavezuje njih same in njihove državljane«. Prenos pravic in dolžnosti z domačega pravnega sistema na pravni sistem Skupnosti pomeni trajno omejitev suverenih pravic in kakršen koli naknaden in enostranski akt države ne more prevladati nad pravom Skupnosti.

V luči teh dveh sodnih odločb je mogoče povzeti nekaj temeljnih značilnosti, ki opredeljujejo pravno naravo Evropske skupnosti:

lastna institucionalna zgradba oz lastne in od držav ločene institucije, ki zagotavljajo, da se delovanje Skupnosti izvaja v splošnem »evropskem interesu«, to je v interesu ciljev Skupnosti,

prenos več pristojnosti z držav članic na organe Skupnosti kot je sicer običajno za druge mednarodne organizacije, vključeno s področji ki jih države praviloma štejejo med svoje suveren pravice,

lasten pravni red, ki je neodvisen od nacionalnih pravnih redov držav članic, primarnost evropskega prava nad nacionalnimi pravi, kar zagotavlja, da domače pravo

ne more razveljaviti ali spremeniti skupnostnega prava, ki ima, če pride do medsebojnega nasprotovanja, vedno prednost pred domačim pravom,

neposredna uporabljivost skupnostnega prava, kar pomeni, da je pravo Skupnosti v celoti in enako uporabljivo v vseh državah članicah in vzpostavlja pravice in obveznosti državam članicam in njihovim državljanom.

Kot rečeno je po nastanku Evropska skupnost mednarodna organizacija, saj je ustanovljena na podlagi mednarodne pogodbe, ki so jo soglasno sklenile suverene države članice v skladu s svojimi notranjimi ustavnimi pravili. Temeljna razmerja med državami ter državami in Skupnostjo temeljijo torej na mednarodni pogodbi. Če pa opazujemo delovanje Evropske skupnosti navznoter , vidimo, da je ta dosti več kot samo mednarodna organizacija, da gre za avtonomno entiteto s svojimi lastnimi suverenimi pravicami in s spravnim redom, ki je neodvisen od držav članic, ki pa so mu v okviru pristojnosti Skupnosti podrejene države članice in njihovi državljani.

Evropska skupnost je pravna oseba, s svojimi lastnimi pristojnostmi, ki so jih nanjo trajno in nepovratno prenesle države pogodbenice. Države v njene pristojnosti ne smejo posegati, za kar obstajajo v Skupnosti tudi nadzorni organi in postopki.

Skupnost ima svoje institucije, ki so v glavnem ločene od državnih organov in delujejo neodvisno od njih. To velja za strokovne organe, kot so Sodišče, Računsko sodišče, Evropska centralna banka, vendar pa so tudi politični organi formalno neodvisni od držav.

12

Zlasti to velja za Evropski parlament in Komisijo, manj pa za Svet, ki dejansko predstavlja najmočnejšo vez med Skupnostjo in državami, kajti Svet je sestavljen iz predstavnikov držav. Zakonodajne odločitve se običajno sprejemajo po demokratičnem principu večinskega odločanja. V Evropskem parlamentu gre za običajno nadpolovično večino, v Svetu pa za zdaj še za t.i. kvalificirano večino.

Najpomembneje pa je, da Skupnost v okviru svojih pristojnosti sprejema pravne predpise, ki imajo neposredne pravne učinke za državljane članic in ne samo za države, kar je tipično za mednarodne organizacije. Skupnost je torej zgradila svoj lasten in avtonomen pravni sistem, ki prevlada nad pravnimi sistemi držav članic. Za kontrolo nad izvajanjem tega pravnega sistema ima tudi svoje kontrolne mehanizme. Predvsem je pomembna vloga Sodišča, ki skrbi za enotno uporabo evropskega prava na ozemlju celotne Skupnosti. Skupnost pa lahko sklepa tudi sporazume z drugimi državami in z mednarodnimi organizacijami.

Evropska skupnost je podobna zvezni državi. Razmerja med Skupnostjo in njenimi članicami so podobna kot razmerja v zvezni državi (federaciji), namreč razmerja med zveznimi enotami in zvezo.

Obstajata samo še dva elementa, zaradi katerih Skupnosti še ne moremo opredeliti kot državne tvorbe.Prvi element je, da je njena ustava še vedno mednarodna pogodba, ki se lahko spremeni samo s soglasjem vseh držav in to po postopku, ki je urejen v njihovih ustavnih pravilih.Drugi element pa je, da namreč kljub veliki integraciji držav in čeprav se države odrekajo delu suverenosti v korist Skupnosti, Evropsko skupnost še vedno sestavljajo suverene države, ki samostojno in avtonomno nastopajo v mednarodnih odnosih s tretjimi državami in skrbijo za lastno varnost in obrambo.Evropska skupnost je skupnost sui generis, ki je med mednarodno organizacijo in federacijo oz vsebuje elemente ene in druge. Za sui generis pravno naravo Evropske skupnosti se je uveljavil izraz »supranacionalizem«, ki dobro opiše njene temeljne značilnosti.

Za naddržavno tvorbo kot je Evropska skupnost, je značilno: da ima svoje organe, ki so pri delovanju neodvisni od držav članic, da se odločitve sprejemajo po večinskem principu in zavezujejo vse države članice,

tudi tiste, ki niso glasovale za odločitev, da imajo organi Skupnosti ustrezne mehanizme, s katerimi lahko nadzorujejo, kako se

odločitve Skupnosti izvršujejo v državah članicah in da so lahko pravni akti Skupnosti neposredno učinkoviti v postopkih pred državnimi

organi, torej da za posameznike neposredno ustvarjajo pravice oz jim nalagajo obveznosti.

Od pravne narave Evropske skupnosti je treba ločiti pravno naravo EU. Ko govorimo o pravni naravi EU, dejansko govorimo o pravni naravi njenega drugega in tretjega stebra, saj je prvi steber zgodba zase, saj se njegova pravna narava močno razlikuje od drugega in tretjega stebra. Značilnost drugega in tretjega stebra je, da gre za medvladno sodelovanje držav članic, v teh dveh stebrih pa EU tudi navznoter, v razmerjih med državami in Unijo in med samimi državami, deluje kot mednarodna organizacija. Stebra nista podvržena materialnim in procesnim pravilom prvega stebra, temveč zanju veljajo posebna pravila, določena v PEU.

13

Organi Unije so isti kot organi Skupnosti , vendar je njihova neodvisnost od držav članic manjša, odločitve se ponavadi sprejemajo s soglasjem, države ni mogoče zavezati brez njenega izrecnega pristanka, še zlasti pa je pomembno, da pravni akti, sprejeti v drugem in tretjem stebru, nimajo neposrednih učinkov v pravnih redih držav članic, torej za posameznike ne ustvarjajo neposrednih pravic ali obveznosti, temveč zavezujejo samo države članice. EU kot celota tudi nima pravne osebnosti, pa tudi pravne narave Unije ni mogoče čisto jasno opredeliti. U Unija kot svoj subjekt dojema tudi posameznike in ne samo držav. Posebno naravo daje Uniji tudi dejstvo, da je eno njenih temeljnih vodil, da se pri uresničevanju njenih ciljev upošteva načelo subsidiarnosti, kar spet pomeni, naj se odločitve sprejemajo na nivoju čim bližje državljanom. Za EU je značilna enotna institucionalna zgradba, v vseh treh stebrih Unija deluje po istih institucijah. Ko institucije delujejo v okviru Unije morajo vedno upoštevati pravni red Skupnosti, v kar jih lahko prek ustreznih postopkov prisili tudi Evropsko sodišče. Kljub enotni institucionalni zgradbi pa so pristojnosti in položaj institucij drugačni v drugem in tretjem stebru v primerjavi s prvim stebrom. Nekatere pravne razlike obstajajo tudi med drugim in tretjim stebrom . Ena pomembnejših je prav vloga Evropskega sodišča – nadzora nad akti Unije. Do pomembnih sprememb je prišlo z Amsterdamsko pogodbo, ko je Sodišče dobilo nekatere pristojnosti v tretjem stebru, to je na področju policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah, še vedno pa je popolnoma izključeno iz skupne zunanje in varnostne politike. Na pravno naravo EU bo nedvomno močno vplivala tudi uveljavitev evropske ustave. Z ustavo bo EU dobila pravno osebnost, česar do zdaj ni imela, ker je bila pravna oseba le Skupnost. Kot pravna osebnost bo lahko Unija sklepala mednarodne pogodbe z državami in mednarodnimi organizacijami, kar danes lahko počnejo le države članice oz Evropska skupnost na področjih, ki spadajo v okvir njihovih pristojnosti. Odprava tristebrne strukture in dejstvo, da bodo praviloma vsa področja podvržena enotnemu pravnemu režimu, bo okrepilo naddržavno identiteto EU. Ustava bo supranacionalizem okrepila na področjih, ki danes spadajo v prvi steber, in na področjih današnjega tretjega stebra.

3. POLOŽAJ DRŽAVE ČLANICE V EVROPSKI UNIJI

EU je glede na način nastanka tvorba mednarodnega prava, po načinu svojega delovanja pa je naddržavna tvorba, na katero države članice prenašajo del svoje suverenosti. Kljub temu ne gre za zvezno državo, v kateri bi članice izgubile tudi svojo zunanjo državno suverenost. Čeprav so članice Evropske unije del suverenosti prenesle tudi na skupne organe, ki izdajajo celo predpise, neposredno obvezne na vsem ozemlju Unije, so še vedno povsem samostojne države zlasti v mednarodnih odnosih.

Pogodba o Evropski skupnosti ( PES) in Pogodba o Evropski uniji ( PEU) nimata posebne določbe, ki bi vsaj na načelni ravni urejala odnose med Skupnostjo oziroma Unijo in državami članicami. 6. člen PEU določa le, da Unija spoštuje nacionalno identiteto svojih držav članic. 10. Člen PES, pa določa, da imajo države pozitivno dolžnost, da storijo vse, kar je v njihovi moči za uresničevanje svojih obveznosti, in negativno dolžnost, da se vzdržijo vsake aktivnosti, ki bi lahko pomenila kršitev evropskega pravnega reda.

14

1.-5. člen ustave govori o odnosih med Unijo in državami članicami. Po določbah tega člena Unija spoštuje:

enakost držav članic pred ustavo in njihovo nacionalno identiteto, ki je neločljivo povezana z njihovimi temeljnimi političnimi in ustavnimi strukturami, vključno z regionalno in lokalno samoupravo.

spoštuje njihove temeljne državne funkcije, zlasti zagotavljanje ozemeljske nedotakljivosti države, vzdrževanje javnega reda in miru ter varovanje nacionalne varnosti.

Unija in države članice se na podlagi načela lojalnega sodelovanja medsebojno spoštujejo in si pomagajo pri izpolnjevanju nalog, ki izhajajo iz ustave.

Na drugi strani pa so države članice dolžne sprejeti vse ukrepe, da zagotovijo izpolnjevanje obveznosti, ki izhajajo iz ustave ali iz aktov institucij Unije.

Prav tako so države članice dolžne pomagati izpolnjevati naloge Unije in se vzdržati vseh ukrepov, ki bi lahko ogrozili doseganje njenih ciljev.

Za položaj države članice je nadvse pomembno vprašanje PRISTOPA IN IZSTOPA iz Evropske unije.

PRISTOP DRŽAV ČLANIC je prvotno, do Maastrichtske pogodbe, urejala vsako pogodba posebej. PEU je nadomestila vse te različne pristopne postopke in enotno uredila vključitev držav v polnopravno članstvo. S tem ko država postane članica Evropske unije, se šteje, da je pristopila k vsem pogodbam, na katerih temelji Unija. V 49. členu PEU je določeno, da vsaka evropska država lahko zaprosi za članstvo v Uniji pod pogojem, da spoštuje temeljna načela Unije, kot jih določa 6. člen PEU. Dva pogoja sta torej bistvena: država mora biti evropska in spoštovati mora načela svobode, demokracije,spoštovanja, človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter pravne države. Ta načela so tako pomembna, da jih država ne sme kršiti, tudi ko je že popolna članica. Pogodba celo predvideva postopek, da se državi zamrznejo nekatere pravice, vključno s pravico glasovanja v Svetu, če se ugotovi, da huje in vztrajno krši navedena načela. Svet (v sestavi voditeljev držav ali vlad) lahko na podlagi ene tretjine držav članic ali Komisije in po pridobitvi privolitve Evropskega parlamenta naprej soglasno ugotovi, da države huje in kontinuirano kršijo temeljna načela. Pred odločitvijo lahko pripombe poda tudi zadevna država. Svet lahko kadar koli s kvalificirano večino spremeni ali prekliče sprejete ukrepe.

POSTOPEK PRISTOPA SE ZAČNE S PROŠNJO DRŽAVE, DA ŽELI POSTATI ČLANICA UNIJE, KI JO NASLOVI NA SVET. O pristopu nove države odloča:Svet soglasno, pred tem pa se mora posvetovati s Komisijo in si pridobiti privolitev (soglasje) Evropskega parlamenta, ki pa svojo odločitev sprejme z absolutno večino poslancev. V praksi postopek poteka tako, da najprej Komisija sprejme preliminarno mnenje, na podlagi katerega Svet sploh začne postopek pristopa. Temu sledijo po navadi dolgotrajna pogajanja države prosilke z organi Unije (zlasti s Komisijo) in še le po končanih pogajanjih Komisija sprejme svoje mnenje in Parlament poda svojo privolitev in na tej podlagi Svet sprejme svojo dokončno odločitev.

15

Ko vse te evropske institucije sprejmejo zahtevane odločitve, država prosilka z državami članicami sprejme sporazum (t.i. sporazum o pristopu), v katerem se opredelijo pogoji pristopa in potrebne prilagoditve temeljnih pogodb Unije (predvsem glede zastopstva in odločanja nove držav institucijah).

Ker gre za mednarodno pogodbo, morajo pridružitveni sporazum ratificirati vse države članice v skladu s svojimi ustavnimi pravili. Pogodba o pristopu je torej pogodba med starimi in novimi državami članicami. Trenutno je ker nekaj držav, ki so že formalno zaprosile za članstvo v Evropski uniji, toda zaradi takih ali drugačnih razlogov še niso postale polnopravne članice: Turčija (1987), Švica (1992, Hrvaška (2003), Makedonija(2004). Pogajanja s Turčijo in Hrvaško že potekajo, v Švici pa za članstvo ni potrebne podpore. Zanimiv je tudi primer Norveške, ki je leta 1972 že sklenila pridružitveni sporazum, vendar je ljudstvo članstvo v Uniji na referendumu zavrnilo.

USTAVA poudarja, da je Unija odprta za vse evropske države, ki spoštujejo vrednote Unije in so predane njihovemu skupnemu uveljavljanju. Unija temelji na vrednotah: človekovega dostojanstva, svobode, demokracije, enakosti, pravne države in spoštovanja človekovih pravic, vključno s pravicami pripadnikov manjšin.

Glede IZSTOPA DRŽAVE IZ EVROPSKE UNIJE je treba ugotoviti, da so bile pogodbe, razen Pogodbe o skupnosti za premog in jeklo, sklenjene za nedoločen čas. Nobena pogodba tudi ni predvidela postopka za izstop države in iz tega bi bilo mogoče sklepati, da enostranski izstop države iz Unije sploh ni mogoč.

Po načinu sklepanja in prenehanja so ustanovne pogodbe mednarodne pogodbe in zato mora zanje glede teh vprašanj veljati mednarodno pravo. Na ravni mednarodnega prava so splošna pravila o mednarodnih pogodbah, tudi o odpovedi oziroma izstopu iz mednarodne pogodbe, vsebovana v Dunajski konvenciji o pogodbenem pravu iz leta 1969. Po Dunajski konvenciji lahko v zvezi z izstopom iz pogodbe (načinov prenehanja pogodb je sicer več) ločimo dve osnovni situaciji:

1.) če konkretna mednarodna pogodba sama ureja postopek svoje odpovedi, za izstop veljajo te določbe

2.) če pa mednarodna pogodba postopka odpovedi ne ureja, za izstop veljajo določbe Dunajske konvencije.

Ob upoštevanju določb PEU bi država lahko izstopila samo po postopku, po katerem se spreminjajo pogodbe, kar pa pomeni le s soglasjem vseh držav članic. Po drugi strani nekateri opozarjajo, da je izstop vedno dopusten že na podlagi načela državne suverenosti in načela samoodločbe naroda.

Postopek za prostovoljni izstop države iz Unije pa je predvidela evropska ustava. V skladu s 60. členom ustave se lahko vsaka država odloči za izstop iz Unije v skladu s svojimi določbami. Država, ki se odloči izstopiti, o svoji nameri uradno obvesti Evropski svet. S tem obvestilom se začnejo pogajanja med državo izstopnico in Unijo za sklenitev sporazuma, ki bo določil podrobnosti izstopa in upošteval njene prihodnje odnose z Unijo. Sporazum v imenu Unije sklene Svet s kvalificirano večino po pridobitvi odobritve Evropskega parlamenta.

16

Ustava za državo preneha veljati z dnem, ko začne veljati sporazum o izstopu, če ta sporazum ni dosežen, pa dve leti po uradnem obvestilu države, da želi izstopiti.

S članstvom v Uniji država sprejme celoten acquis communitaire, kar pomeni,da zanjo takoj začnejo veljati:

- pravice in obveznosti, ki izhajajo iz ustanovnih pogodb, iz aktov, sprejetih v institucijah Unije,

- zavezuje jo celotna judikatura Evropskega sodišča. - neposredno in brez odlašanja zanjo veljajo vsi zakonodajni in drugi pravni akti iz

prvega stebra (uredbe, direktive, sklepi, deklaracije,resolucije ipd., celo mednarodne pogodbe, ki jih je sklenila Skupnost),

- pa tudi akti, sprejeti v okviru drugega in tretjega stebra, razen mednarodnih pogodb, ki jih mora država čim prej ratificirati.

EU torej ni država, ki bi sama določala obseg svojih pristojnosti. Vsa ta vprašanja se še naprej urejajo z mednarodnimi pogodbami, čeprav bolj ali manj na abstraktni ravni, pri sklepanju katerih so vse države članice enakovredne. Gre za vprašanje, kdo ima zadnjo besedo o tem, ali konkretna zadeva še spada v pristojnost Unije. Vprašanje pristojnosti o pristojnosti je torej izjemno zapleteno in sporno, saj si na eni strani to pristojnost lasti Evropsko sodišče, po drugi strani pa se temu nočejo odpovedati tudi države članice, še posebno ne njihova ustavna sodišča. Z vidika (ustavno) pravnega položaja države v Uniji je izjemnega pomena, da države vsaj na načelni ravni ohranijo možnost presojati, ali je Unija prekoračila svoje pristojnosti.

Veljavnost ustanovnih pogodb;V principu velja, da ustanovne pogodbe veljajo na:

- celotnem ozemlju držav članic, vključno z vsemi čez morskimi ozemlji, ki so pod njihovo suverenostjo.

- teritorialna veljavnost pogodb se razteza tudi na zračni prostor nad temi ozemlji in pripadajoče ozemeljske vode (teritorialne vode, ribolovne in izključne ekonomske cone).

Pogodba o Evropski skupnosti natančno ureja svojo teritorialno veljavnost.

SLOVENIJA je postala članica EU 1. maja 2004. S tem je vstopila v nov državnopravni položaj, za katerega je značilno, da ostaja še vedno notranje in zunanje suverena država, vendar pa ne več v celoti, saj seje zaradi članstva v Uniji odrekla delu svoje suverenosti. Članstvo v Evropski uniji pomeni povsem novo državno pravno okolje. Gre namreč za to, da članica Evropske unije zaradi njene pravne ureditve in delovanja izgubi velik del svojih zakonodajnih pristojnosti, ker se morajo gibati v pravnih in vsebinskih okvirih, ki jih določa EU. Z vidika uveljavitve slovenske države se je seveda na drugi strani treba zavedati, da članstvo v EU ne prinaša samo obveznosti, temveč tudi vrsto pravic, med katerimi so zlasti pomembne tiste, ki zagotavljajo vsaki državi članici možnost sodelovati pri sprejemanju odločitev v organih EU. Poleg tega se je treba zavedati, da EU svojim članicam nalaga le tisto, o čemer so se skupaj dogovorile oziroma na tej podlagi večinsko odločile. Ker je Slovenija od leta 1991 suverena država, pridružitev EU pa zahteva od države članice, da se delno odreče suverenosti, je morala Slovenija, še preden je postala članica EU., ustrezno spremeniti oziroma dopolniti svojo ustavo. To je bilo storjeno predvsem tako, da se je 3. členu slovenske ustave dodal novi 3.a člen (t.i. evropski člen), v katerem je dana ustavna podlaga za to, da se Slovenija odreče izvrševanju dela svojih suverenih pravic v korist EU.

17

4. PRAVNI RED EVROPSKE UNIJE

vključuje vsa pravna pravila, ki urejajo organizacijo in delovanje EU in vsa pravna pravila, sprejeta v evropskih institucijah, ki urejajo pravice in dolžnosti držav članic ali posameznikov.Pravo EU zajema celotno pravo, ki nastaja v okviru treh stebrov Unije: v vseh treh sodelujejo iste institucije, a v okviru vsakega posameznega stebra se sprejemajo različni pravni akti, ki imajo različne pravne učinke.Pravo EU tako delimo na: 1. pravo Evropske skupnosti ( skupnostno pravo); 2. pravo 2. in 3. stebra ( unijsko pravo ). V okviru obeh pravnih redov obstaja hierarhija pravnih aktov, razdeljena na 2 stopnji:a) t.i. primarno pravo ureja temeljna razmerja med državami in Unijo oz. Skupnostjo;b) t.i. sekundarno pravo pa je sprejeto na podlagi primarnega prava in mora biti v skladu s primarnim pravom.

4.1. Skupnostno pravo

ureja delovanje Unije, držav članic in posameznikov v okviru 1. stebra (torej ES). Je rezultat delovanja držav članic ali pa se sprejema v organih Skupnosti.Delimo ga na primarno in sekundarno pravo, poseben vir evropskega prava pa je tudi judikatura Sodišča Evropskih skupnosti in Sodišča 1. stopnje.a)Primarno p.: sprejemajo ga države članice v obliki mednarodnih pogodb (enakopravno in s soglasjem) = ustanovne pogodbe z vsemi njihovimi spremembami in dopolnitvami + pristopnimi sporazumi novih članic. Splošna pravna načela pa je oblikovalo Sodišče s svojimi odločbami.b)Sekundarno p. = vsi pravni akti evropskih institucij, sprejeti na podlagi in v okviru primarnrga prava; to so: -vsi obvezni splošni akti-vsi neobvezni pravni akti-posamični akti-mednarodne pogodbe, poslovniki, statuti raznih organov, sporazumi med ev. institucijami.

Če sekundarni pravni akt krši pogodbo (primarni p.a.), Sodišče ugotovi njegovo ničnost ter ga tako izloči iz pravnega sistema.

18

4.1.1. Primarno skupnostno pravo

Sem spadajo vse pogodbe, s katerimi so bile prvotno ustanovljene 3 evropske skupnosti (PES, ESJE in do leta 2002 tudi ESPJ) ter njihove kasnejše dopolnitve (npr. Maastrichtska pogodba, Pog. Iz Nice,...), pa tudi vse pogodbe o pristopu novih držav članic ter razni protokoli in druge priloge k pogodbam + njihovim spremembam.PAZI!!!: Pogodba EU samo deloma spada v skupnostno primarno pravo (le spremembe prvotne pogodbe), določbe pogodbe, ki spadajo v 2. in 3. steber, niso del primarnega skupnostnega prava!

USTAVNOREVIZIJSKI POSTOPEK:Ustavni akti Skupnosti se sprejemajo in spreminjajo po posebnem postopku, ki se bistveno razlikuje od zakonodajnih postopkov in tudi po posebnem organu – to so države članice in ne evropske institucije!Splošni ustavnorevizijski postopek se odvija v 2 FAZAH:1.faza se opravi na ravni Unije, 2. pa v državah članicah. 1.FAZA: -predlog za spremembo pogodbe lahko vložijo Vlade držav članic ali pa Komisija.-predlog se predloži Svetu, ki se posvetuje z Evropskim parlamentom, če je primerno, pa tudi s Komisijo, o spremembah na monetarnem področju se zaprosi za mnenje tudi Evropska centralna banka.-Svet potem skliče konferenco predstavnikov Vlad držav članic, na kateri se s soglasjem pripravijo potrebne spremembe pogodb.2.FAZA: = proces ratifikacije v državah. Spremembe začnejo veljati, ko jih ratificirajo vse države članice s skladu s svojimi ustavnimi pravili.

V ustavnorevizijskem postopku torej enakopravno sodelujejo vse države.

Sodišče je v postopku predhodnega odločanja pristojno za razlago ustanovnih pogodb, ne pa tudi za oceno njihove ustavnosti ( saj ne obstaja višji akt, v razmerju do katerega bi lahko presojalo veljavnost pogodb ).

4.1.2. Sekundarno skupnostno pravo

zajema splošne in individualne pravne akte, od katerih so obvezne le uredbe, direktive in odločbe.Sprejemajo jih evropske institucije, predvsem Svet, Komisija in Evropski parlament v sodelovanju s Svetom, manj pogosto pa druge, npr. Ev. centralna banka.Drudi sekundarni p.akti so: priporočila, mnenja, resolucije, t.i. medinstitucionalni sporazumi, razni statuti in poslovniki...UREDBE so najučinkovitejši sekundarni p. akti: so zavezujoče in se uporbljajo neposredno in avtomatično v vseh državah članicah (tako kot v federacijah veljajo zvezni zakoni neposredno na vsem ozemlju federacije).DIREKTIVE:- zavezujejo le države članice, na katere so naslovljene;- niso neposredno avtomatično veljavne;-opredeljujejo cilje oz. rezultate ter časovne okvire, v katerih naj se uresničijo, oblike in metode za uresničitev pa so prepuščene državam,

19

-s sprejetjem in objavo ne postanejo neposredno del pravnega reda države, temveč to postanejo šele s predpisom, ki ga sprejmejo organi teh držav članic,-navadno določajo minimalne standarde, ki jih morajo države vnesti v svoj pravni red.Pogosto je lahko UREDBA ali DIREKTIVA izvršilni predpis (kot podzakonski predpisi v nacionalnem sistemu). Meja med zakonodajno in izvršilno funkcijo je v Skupnosti še precej zabrisana.Izvrševanje evropskih predpisov ni stvar Skupnosti, pač pa dolžnost držav članic oz. njihovih izvršilnih in sodnih organov.ODLOČBE so individualni pravni akti, zavezujejo pa le izrecno navedene naslovnike.PRIPOROČILA (predlagajo določeno smer ravnanja) in MNENJA ( ocene trenutnega položaja ali dejstva o Skupnosti) niso zavezujoča za države članice ali državljane.RESOLUCIJE sprejemata Svet in Parlament in z njimi izražata politično voljo po ukrepanju na določenem področju. Niso zavezujoče.

Za veljavnost uredb, direktiv in odločb je potrebna ustrezna objava:a) Akti splošne narave se objavijo v Uradnem listu Evropskih skupnosti in začnejo veljati 20.dan po objavi;b) Direktive in odločbe individualne narave pa začnejo veljati, ko so poslana obvestila tistim, na katere so naslovljene.

Poseben sekundarni vir Skupnosti so MEDNARODNE POGODBE:- sprejema jih Svet v sodelovanju z Evropskim parlamentom.- so sporazumi med Skupnostjo in eno ali več državami ali mednarodnimi organizacijami.- sporazumi, sklenjeni v Skupnosti, neposredno tvorijo del skupnostnega prava, v državah so neposredno veljavni ( ni potrebna nobena dodatna ratifikacija ).- tudi zanje velja temeljno načelo primarnosti evropskega prava pred nacionalnim pravom.- v hierarhiji aktov spadajo med primarno pravo in sekundarno zakonodajo (po stališču Sodišča, ki presoja skladnost notranjih aktov skupnosti z mednarodnimi pogodbami, ki jih je sklenila Skupnost.

Pomemben pravni vir Skupnosti pa so tudi SODBE Sodišča Evropske Skupnosti:- nekatere spadajo v primarno, druge v sekundarno pravo.- Sodišče presoja skladnost avtonomnih aktov Skupnosti z ustanovnimi pogodbami, pa tudi o razlagi samih pogodb ( v postopku predhodnega odločanja).- Sodbe Sodišča so obvezne, imajo precedenčne učinke.- Sodišče ima vlogo nekakšnega Ustavnega sodišča evropske integracije.- Vsa temeljna pravna načela so rezultat sodnih odločb – torej ima Sodišče močan vpliv na razvoj evropskega prava!

Za implementacijo evropskega prava so v določenih primerih odgovorni tudi organi skupnosti ( ne pa države same ):Svet lahko prenese pristojnost za izvajanje svojih predpisov na Komisijo (delegirana normodajna funkcija) ali pa si to pristojnost Svet pridrži zase.Izvršilna pristojnost vključuje sprejemanje splošnih izvršilnih aktov in konkretnih odločitev.Kadar predpise izvaja Komisija, sodeluje z odbori ( ki jo nadzirajo).

20

4.2. Unijsko pravo

so vsi pravni akti, sprejeti izven 1. stebra EU (varnostne in kazenske zadeve).Na teh področjih EU še deluje bolj kot mednarodna organizacija, saj so ta področja dokaj nepovezana.Tudi tu ločimo primarno ( sprejemajo ga članice s soglasjem) in sekundarno (je rezultat postopkov v institucijah Unije) pravo.a) Primarno unijsko p. zajema določbe PEU, ki se nanašajo na področja 2. in 3. stebra in nekatere protokole, ki so priloženi k Pogodbi. To pravo se ponekod ujema s skupnostnim primarnim pravom (npr. pogodbe o pristopu držav – le-te pristopajo k Uniji kot celoti, stebrov tu ni možno ločevati).b) V sekundarnem unijskem pravu je mnogo aktov z različnimi imeni, cilji in deloma tudi pravnimi učinki.

Vir unijskega prava so tudi mednarodne pogodbe, ki pa niso neposredno veljavne (za veljavnost je potrebna ratifikacija v posameznih državah).Pogodbe, sklenjene zunaj 1. stebra so klasično mednarodno pravo.

V vsakem primeru pa sklenjene pogodbe takoj in neposredno zavezujejo organe EU!!!

Sekundarne p. akte v 2. stebru sprejemata Ev. svet in Svet.Evropski svet določa načela in smernice skupne zunanje in varnostne politike ter sprejema strategije na področjih, kjer so v državah članicah skupni interesi.Svet na podlagi odločitev Evropskega sveta sprejema odločitve, potrebne za izvajanje skupna zunanje in varnostne politike; to so skupni ukrepi in skupna stališča.- skupni ukrepi zavezujejo samo države članice pri stališčih, ki jih zavzemajo, in pri delovanju;- v skupnih stališčih je opredeljen pristop Unije do kakšne geografske ali vsebinske zadeve. Države članice so dolžne zagotavljati skladnost svoje nacionalne politike s skupnimi stališči.

Mednarodni sporazumi( = konvencije): Pogodba o EU določa, da jih sklepa Svet s soglasjem, a države članice se lahko tudi odpovejo notranji ratifikaciji mednarodnih pogodb.

V 3. stebru odločitve sprejema Svet s soglasjem, na pobudo katerekoli države ali pa Komisije.Pravni akti 3. stebra:-skupna stališča ( opredelitev svojega pristopa do zadeve ),-okvirni sklepi ( za prilagajanje zakonodaje, zavezuje jih le cilj, oblike in metode so poljubne),-sklepi ( so zavezujoči ) in konvencije (države članice jih morajo ratificirati v skladu z notranjo zakonodajo, veljajo pa, ko jih ratificira vsaj polovica držav članic in veljajo le v teh).Ukrepi, ki so potrebni za izvrševanje mednarodnih pogodb, se sprejmejo v Svetu z dvo-tretjinsko večino ( glasovi se ponderirajo enako kot pri večinskem glasovanju v 1. stebru).Sekundarna unijska zakonodaja ( razen mednarodnih pogodb) je za države članice takoj in neposredno veljavna ( ni potrebna notranja ratifikacija ).Učinek teh aktov pa ni neposreden – zavezujejo samo države članice v skladu s pravili mednarodnega prava, ne ustvarjajo avtomatično pravic in obveznosti posameznikov.Njihova notranjepravna učinkovitost je odvisna od ustavnega položaja mednarodnega prava v vsaki državi posebej.

21

4.3. Pravni viri v evropski ustavi

Ustava:-odpravlja razlikovanje med skupnostnim in unijskim pravom,-uvaja enotni sistem pravnih elementov,-uvaja bolj izdelano hierarhijo pravnih aktov ( zakonodajni, izvršilni ),-ohranja sodno prakso kot pomemben pravni vir,-ohranja številne protokole, ki so ji priloženi kot njen sestavni del,-je z vsebinskega ( materialnega ) vidika povsem primerljiva z ustavo države, čeprav ima po načinu njenega sprejemanja in spreminjanja lastnosti mednarodne pogodbe.

Pogodba o ustavi za Evropo je sklenjena za nedoločen čas, veljati pa začne, ko jo ratificirajo vse članice. Ta pogodba izrecno razveljavlja in nadomešča vse prejšnje ustanovne pogodbe in pogodbe o pristopu.

EU ( ustanovljena z ustavo ) je pravni naslednik ES + EU.

Sekundarni akti so v ustavi zelo podrobno urejeni in so sledeči:1.EVROPSKI ZAKONI2.EVROPSKI OKVIRNI ZAKONI3.EVROPSKE UREDBE4.EVROPSKI SKLEPI5.PRIPOROČILA IN MNENJA ( niso obvezujoči akti, imajo le političen pomen )

1+2 lahko primerjamo z ZAKONI, 3+4 pa z IZVRŠILNIMI AKTI v nacionalnem sistemu. 3+4 imajo lahko konkreten ali pa splošen značaj.

1.EVROPSKI ZAKON-je zakonodajni akt,-uporablja se splošno,-je v celoti zavezujoč,-se neposredno uporablja v državah članicah.

2.EVROPSKI OKVIRNI ZAKON-je podoben direktivi,-za vsako državo članico je zavezujoč glede cilja, ki ga je treba doseči, nacionalnim organom pa prepušča izbiro oblike in metod, da bi se ta cilj dosegel.

3.EVROPSKA UREDBA-je uporabna za izvajanje zakonodajnih aktov in nekaterih določb ustave ( zato ni zakonodajni akt! ),-lahko je:a)v celoti zavezujoča in se neposredno uporablja v državah članicah;b)zavezujoča le za posamezno državo članico ( le glede cilja ).

4.EVROPSKI SKLEP-nima zakonodajnega značaja,-je v celoti zavezujoč akt; če določa naslovnike, je zavezujoč le zanje.

22

Pristojnost organov za sprejemanje teh pravnih aktov:1+2:-sprejemata jih Evropski parlament in Svet na podlagi predlogov Komisije – po rednem zakonodajnem postopku. Če ti dve instituciji ne dosežeta soglasja, akt ni sprejet;-v nekaterih posebnih primerih jih sprejme Evropski parlament s sodelovanjem Sveta ali pa Svet s sodelovanjem Ev. parlamenta – po posebnih zakonodajnih postopkih;-v določenih primerih pa se sprejemajo na pobudo skupine držav članic ali Evropskega parlamenta, na priporočilo Evropske centralne banke ali na zahtevo Evropske investicijske banke.

3+4:-sprejemata jih Svet in Komisija, lahko pa tudi Ev.centralna banka, če to določa ustava;-evropske sklepe (4) v posebnih primerih lahko sprejema tudi Evropski svet.

5 (priporočila) pa sprejemajo Svet, Komisija in Evropska centralna banka.

Bistvena vprašanja nekega področja so lahko urejena samo v ev.zakonu ali ev. okvirnem zakonu (1 ali 2 ), zato njihovo urejanje ne sme biti delegirano!

V ustavi je določena tudi obveznost držav članic, da sprejmejo vse ukrepe, potrebne za za izvajanje pravno zavezujočih aktov Unije v okviru svojega pravnega reda.

Posebej ustava ureja objavo in začetek veljavnosti pravnih aktov, kar je zelo pomembno zaradi uresničevanja načela pravne države. Zato morata ev. zakone in ev. okvirne zakone podpisati predsednik Ev. parlamenta in predsednik Sveta – po rednem zakonodajnem postopku – v drugih primerih pa predsednik institucije, ki jih sprejme.-1+2 se objavijo v Uradnem listu EU in začnejo veljati z datumom, ki je naveden v njih – če pa ni naveden, pa 20.dan po objavi;-3+4, v katerih ni naveden naslovnik, podpiše predsednik institucije, ki jih sprejme,če pa naslovnik je naveden, se objavijo v U.listu EU in začnejo veljati z navedenim datumom ali pa 20. dan po objavi.-o evropskih sklepih (4), ki se nanašajo na posameznike, je treba naslovnike uradno obvestiti, učinkovati pa začnejo s takim obvestilom.

5. RAZMERJE MED NACIONALNIM IN EVROPSKIM PRAVNIM REDOM

je podvrženo trem temeljnim pravnim načelom:1) NAČELU AVTONOMNOSTI2) NAČELU PRIMARNOSTI ( SUPREMACIJE )3) NAČELU NEPOSTEDNE UČINKOVITOSTI

S temi načeli so definirana podobna razmerja, kot veljajo v federativnih državah med zveznim pravom in pravnimi redi federalnih enot.

23

PAZI: to velja samo za države ES ( = skupnostno, ne pa unijsko pravo ): pravni učinki unijskega prava – ki se šteje za mednarodno pravo – so odvisni od ustavnih sistemov držav članic, skupnostno pa samo sebi določa pravne učinke!

Po Evropski ustavi naj bi veljalo: » Ustava in pravo, ki ga sprejmejo institucije Unije pri izvrševanju svojih pristojnosti, sta nad pravom države.«

5.1. načelo avtonomnosti

-pomeni, da je pravni red ES samostojen in se razvija neodvisno od pravnih sistemov držav članic;-avtnomnost evropskega pravnega reda je posledica prenosa dela suverenih pravic z držav članic na ES, ki je s tem pridobila lastno zakonodajno pristojnost, ki za veljavnost v nacionalnih pravnih redih ne potrebuje nobene naknadne ratifikacije s strani državnih organov;-praviloma večinski sistem sprejemanja zakonodajnih aktov pomeni, da skupnostno pravo velja tudi v državah, ki se z odločitvijo niso strinjale;- o razlagi skupnostnega prava avtoritativno in dokončno odloča Sodišče Evropskih Skupnosti.

5.2. Načelo primarnosti

-pomeni načelo supremacije skupnostnega prava, katerega ni mogoče razveljaviti z nacionalnimi določbami;-v konkretnem primeru, ko si skupnostno in nacionalno pravo nasprotujeta, se upošteva prvo;-države imajo dolžnost:A) da ne sprejmejo predpisov, ki bi nasprotovali prej sprejetemu skupnostnemu predpisu ( to je kršitev skupnostnega prava in zoper državo se zaradi tega lahko začne sodni postopek pred Sodiščem ),B) da predpise, ki že obstajajo, čimprej uskladijo s pravom ES.;

-sodišča ne smejo uporabiti domačega prava, če to nasprotuje evropskim predpisom.

5.3. Načelo neposredne učinkovitosti

PAZI: ločevati moramo neposredno učinkovitost od neposredne veljavnosti!

Neposredna VELJAVNOST pomeni, da so evropski predpisi neposredno in avtomatično veljavni in uporabljivi v vseh državah članicah takoj, ko začnejo veljati, s strani države pa ni potreben noben dodaten akt ratifikacije ali odobritve za prenos v notranje pravne akte.

Neposredna UČINKOVITOST pa se nanaša na vsebino predpisa, ki mora biti tako konkretno določena, da za posameznike in državo ustvarja jasno določene pravice in dolžnosti, na katere se lahko ti sklicujejo v postopkih pred domačimi sodišči in drugimi organi.

24

Ustaljena praksa sodišča je, da je določba neposredno učinkovita, če je:-jasna,-nepogojna,-in ne zahteva nobenega nadaljnega izvršilnega ukrepa.

Tudi predpisi, ki niso neposredno učinkoviti, so lahko neposredno veljavni!

O tem, katere določbe so neposredno učinkovite, odloča Sodišče ( in ne nacionalna sodišča, kot je običajno v klasičnem mednarodnem pravu ).

Posameznik se lahko na neposredno učinkovitost sklicuje:a)v razmerju do državnih organov ( = vertikalni neposredni učinek );b)v razmerju do drugih posameznikov ( = horizontalni n.u.).

Pogoji za neposredno učinkovitost so načelno enaki za določbe ustanovnih pogodb in predpise sekundarnega prava ( jasnost, nepogojnost in odsotnost diskrecijskih možnosti države ). To velja zlasti za UREDBE, pri DIREKTIVAH pa morajo biti izpolnjeni nekateri dodatni pogoji ( direktive zaradi svoje posebne pravne ureditve niso neposredno uporabljive – in zato tudi ne neposredno učinkovite – v državah članicah ).Zakonodajni namen direktiv se uresniči šele z implementacijo v notranjih pravnih aktih.

ODLOČBE imajo lahko tudi neposredni učinek – za tiste subjekte, na katere niso izrecno naslovljene (odločba Sodišča v zadevi Grad Franz). Ko institucije Skupnosti državi ali več državam naložijo določeno obveznost, lahko posameznik, ki mu na podlagi tega pripadajo komplementarne pravice, določbo neposredno uveljavlja v sodnih postopkih.

ODLOČBA / DIREKTIVA je neposredno uresničljiva, če:-je jasna,-je nepogojna,-je potekel morebitni rok za njeno izvršitev.

5.4. Načeli primarnosti in neposredne učinkovitosti v praksi držav članic

Države in njihova sodišča so imele največ težav s sprejemanjem načela primarnosti ( Italija, Nemčija, Francija):-60.leta: Italija in predvsem Nemčija dokaj odprti za primarnost mednarodnega oz. evropskega prava, Francija pa je bila naravnana proti pravni integraciji Evrope in s tem tudi primarnosti ev. prava;-v 70. letih ornjena slika: Italija, Nemčija bolj zadržani, Francija pa se odpira, leta 1989 v primeru »Nicolo« sodniki uporabijo evropsko pravo in spregledajo domačega.

Stališča Sodišča Evropske skupnosti, da nacionalno pravo nikakor ne more imeti prednosti pred evropskim, niso nikoli popolnoma sprejelanajvišja sodišča držav članic, ki so primarnost evropskega prava vedno priznavale le prek nacionalnega ustavnega pravnega reda.Še posebno to velja za države, ki imajo ustavno sodišče, v državah, ki pa ustavnega sodstva ne poznajo, odpora ni bilo.

25

Za nacionalna ustavna sodišča je temeljna norma še vedno nacionalna ustava, evropsko pravo pa se pravzaprav ne razlikuje od običajnega mednarodnega prava.

Nacionalna ustavna sodišča pa so prispevala k temu, da je EU začela bolj resno jemati temeljne človekove pravice.

6. TEMELJNA PRAVNA NAČELA V EU

so posplošena pravila, ki odsevajo cilje in namen določene ureditve ( angleški sodniki se zatekaj k t.i. »občemu« pravu, kadar ni izrecnega zapisanega pravila, ki bi ga lahko uporabili v konkretnem primeru ).

6.1. Oblikovanje pravnih načel v EU

Pravna načela morajo:-biti splošna ( uprabna za podobne primere ),-uživati široko soglasje v pravnem sistemu,-omogočati oblikovanje konkretnih pravil, ki se uporabijo za določen primer.

2 fazi obrazložitve splošnega pravnega načela:1.= induktivna faza: sodišče najprej oblikuje splošno pravno načelo iz določenega pravnega pravila;2.= deduktivna faza: sodišče to načelo potem uporabi pri presoji nekega primera.

Sodišče se je z oblikovanjem splošnih pravnih načel zavarovalo pred nekaznovanjem kršitev evropskega prava ( ustrezne sankcije ).Prav doslednost Sodišča je v glavnem prispevala k dejanskemu izoblikovanju enotnega gospodarskega trga v vseh državah članicah.

6.2. Pravna podlaga za oblikovanje splošnih pravnih načel

-Sodišče se pri tem opira predvsem na določbe temeljnih pogodb ES, delno pa črpa ideje tudi iz sekundarne zakonodaje in pravnih sistemov držav članic;- Sodišče v pogodbah nima izrecne podlage za oblikovanje splošnih pravnih načel in za njihovo učinkovanje. Vendar pa PES daje Sodišču – vsaj posredno – pooblastilo, da ta načela oblikuje ( v 220.členu je določeno, da Sodišče zagotavlja upoštevanje prava pri razlagi in uporabi te pogodbe );-Sodišče sme razveljaviti akt ES tudi zato, ker nasprotuje pravnim načelom ( 230.čl. PES);-Nepogodbene obveznosti temeljijo na splošnih načelih, ki so skupna pravnim ureditvam članic ( 280. čl. PES ).

26

6.3. Pravna narava in učinki splošnih pravnih načel

-splošna p. načela predstavljajo samostojen vir skupnostnega prava;-posameznik ali kdo drug se na ta načela lahko sklicuje, ko izpodbija akt ES;-s.p.načela so opora sodiščem pri razlaganju pravnih pravil;-mogoče jih je uporabiti tudi za presojo skladnosti aktov držav članic s predpisi EU;-uporaba teh načel pride v poštev šele takrat, ko ni izrecne določbe v pravnem sistemu ES;-oblikovanje nekega s.p.načela ima vselej učinke za vse;-na ta načela so vezani posamezniki, gospodarske družbe, države, organi EU, in celo samo Sodišče Evropskih Skupnosti.

6.4. Splošna pravna načela v praksi Sodišča Evropskih Skupnosti

Glede na pravno-teoretično vmeščenost jih delimo na:a) tista, ki so USTAVNOpravnega značaja ( se nanašajo na status skupnostnega prava in njegovo razmerje do nacionalnih pravnih sistemov – avtonomnost,subsidiarnost,...);b) tista, ki so UPRAVNOpravnega značaja ( izhaja iz 288.čl. PES: določa pogoje za odškodninsko odgovornost skupnosti in njenih uslužbencev ).

Najpogostejša pravna načela, ki jih sodišče uporablja pri interpretaciji in uporabi temeljnih aktov EU:1.Načelo varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin,2.N. sorazmernosti,3.N. pravne varnosti in načelo legitimnosti pričakovanj (=n. zaupanja v pravo ),4.N. nediskriminacije,5.N. preglednosti ( transparentnosti delovanja ),6.N. subsidiarnosti ( iz predavanj – ni ga v knjigi!)

6.5. Načelo varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin

Ustanovne pogodbe sprva niso imele nobene določbe o člov. pravicah in temeljnih svoboščinah ( namen le oblikovanje enotnega gospodarskega trga ). Sodišče pa je že na začetku upoštevalo določene ekonomske pravice ( do zasebne lastnine, do dela,...) in počasi vzpostavljajo doktrino varstva teh pravic in svoboščin kot splošnega pravnega načela.Vendar v okviru ES in zdaj EU še ni bil sprejet akt, ki bi celovito in zavezujoče urejal varstvo ČP+TS.Listina o temeljnih pravicah EU ( ki je bila sprejeta s pogodbo iz Nice ) namreč formalno ne zavezuje.

Sodišče pa je pristalo na oblikovanje tega splošnega načela le zaradi močnega pritiska najvišjih nemških sodnih oblasti, ki so si pridržale pravico presojati akte ES s temeljnimi načeli, ki izhajajo iz nemške ustave, dokler ne bo varstvo človekovih pravic v Skupnosti vsaj na taki ravni, kot izhaja iz nemške ustave.

27

6.6. Načelo sorazmernosti ( proporcionalnosti )

izhaja iz nemškega pravnega reda. Zdaj je zapisano tudi tudi v temeljnih aktih EU ( 5.čl. PES: »Noben ukrep Skupnosti ne sme prekoračiti okvirov, ki so potrebni za doseganje ciljev te pogodbe.« ).To načelo ima poseben pomen na področju ekonomskih politik, kjer so pristojnosti Evropskih skupnost največje: davki, trošarine, takse, kazni in dolžnosti za nekatere ekonomske dejavnosti.Pri presoji sorazmernosti mora Sodišče odločiti o treh vprašanjih:1.: Ali je sredstvo primerno za dosego želenega cilja?2.: Ali je tako sredstvo potrebno, da se doseže želeni cilj?3.: Ali sredstvo predstavlja za posameznika breme, ki je čezmerno glede na cilj, ki naj bi se dosegel?Sodišče se glede na pomen zadeve in interese prizadetih opredeli, kako strogo bo presojalo sorazmernost ukrepov in ciljev:a) Najstrožji test uporabi, ko posameznik zatrjuje, da so mu z ukrepom kršene človekove pravice,b) Srednji test upurabi, če posameznik zatrjuje samo prekomerne sankcije, ne pa napačnosti ukrepa ( čezmernost sankcije v primerjavi s cilji ),c) Najblažji test uporabi za primere, ko posameznik napada izbiro določene politike oz. pristopa k reševanju zadev.

Sodišče uporablja načelo sorazmernosti tudi pri presoji aktov držav članic. Sodišče vztraja, da smejo države članice poseči v pravice, ki izhajajo iz temeljnih aktov Skupnosti le, če ukrep odpravlja resno grožnjo javnemu interesu.

6.7. Načelo pravne varnosti in načelo legitimnih pričakovanj

To načelo je vsajeno v vse pravne sisteme, v skupnostnem pravu se odraža z:-Načelom prepovedi povratne veljave predpisov (= retroaktivnosti ),-Načelom pridobljenih pravic in-Načelom legitimnih pričakovanj.

Retroaktivnost je lahko prava ( predpis se uporablja za dejanja in pravne akte, ki so bili izvršeni še preden je predpis začel veljati),ali pa neprava ( uveljavljeni predpis posega v trajajoča pravna razmerja ).

Pritožnik ne uživa sodnega varstva, če so njegova pričakovanja nelegitimna.Legitimna pričakovanja je možno graditi tako ob upoštevanju formalnih aktov Skupnosti kot tudi neobveznih aktov, kt so obvestila, smernice in drugi »soft-law« akti.

6.8. Načelo nediskriminacije

je druga plat načela enakosti, gre za neupravičeno razlikovanje:1.v pravnem položaju ali pravicah med dvema posameznikoma,2.ki temelji na neutemeljenih razlogih.

28

Izrecno nedopustna je diskriminacija na podlagi državljanstva in spola, na splošno pa vsako neenako obravnavanje dveh posameznikov.

Na podlagi Amsterdamske pogodbe je Svetu dana možnost ukrepanja v primerih diskriminacije. Ta določba ni zasnovana kot prepovedna norma, ampak pooblašča Svet k sprejemu protidiskriminacijskih ukrepov.

6.9. Načelo preglednosti delovanja

Z načelom transparentnosti predvsem razumemo:-zahtevo po odločanju organov Skupnosti na javnih zasedanjih in sejah,-pravico do informacij javnega značaja,-pravico dostopa do dokumentov.

Odprtost, preglednost in dostopnost delovanja organov ES prispevajo k izhodiščnim načelom vsake demokratične in pravne tvorbe.

Z Amsterdamsko pogodbo je bilo določeno, da imajo vsi državljani pravico dostopa do dokumentov Ev. parlamenta, Sveta in Komisije, vendar Sodišče tej določbi ni priznalo neposrednega učinka.

6.10. Splošna pravna načela v evropski ustavi

Najpomembnejši korak k njim je bil narejen z opredelitvijo kataloga človekovih pravic in z odločitvijo, da tudi EU postane podpisnica EKČP .Že v preambuli ustave je izražen kot motiv tudi želja po poglobitvi demokratičnega življenja in preglednega delovanja organov.Z evropsko ustavo je preseženo vprašanje dometa človekovih pravicn in temeljnih svoboščin, kajti ustava v svojem 2. delu ( Listina človekovih pravic ) določa katalog človekovih pravic.

6.11. Pomen splošnih pravnih načel v EU

Sodišče se je moralo zateči v pravne rede držav članic, da bi lahko oblikovalo skupnostna splošna pravna načela. S tem si je zagotavljalo tudi legitimnost svojih odločitev.Sodišče je lahko oblikovalo le najsplošnejša temeljna načela, ki so skupna vsem ustavnim redom držav članic.Pri tem je v glavnem sledilo nemški sodni praksi in teoriji, kajti večina načel je bila oblikovana prav tam.

Za Slovenijo ta načela ne predstavljajo novosti, saj so se večinoma uveljavila že v praksi Ustavnega sodišča RS.Ustava RS ima skoraj vsa ta načela izrecno zapisana, če odštejemo načeli legitimnih pričakovanj in sorazmernosti, ki pa sta v praksi izvedeni iz načela pravne države.Pri določanju dometa vsebine načel je bila ustavnim sodnikom v veliko pomoč zlasti nemška sodna praksa, katera je odločilno vplivala tudi na evropsko raven.

29

2. USTAVNO PRAVO EVROPSKE UNIJE

1.1. Splošno o ustavi

Evropska unija doslej ni imela ustave v formalnem pomenu, torej pisanega in kodificiranega akta z najvišjo pravno veljavo. Pojem ustave je izredno kompleksen in ga je mogoče razumeti na različne načine, od tistih ki dajejo prednost formi in načinu sprejemanja, do tistih, ki jih zanima predvsem vsebina in funkcionalna vrednost.

S tega vidika je še posebej pomembno razlikovanje ustave v materialnem in ustave v formalnem pomenu. Ustava v formalnem pomenu praviloma obsega samo najpomembnejši del ustave v materialnem pomenu.

Ustava v (formalnem pomenu) vsebuje nekatere značilnosti, zaradi katerih se močno razlikuje od vseh drugih pravnih aktov. Ustava je po eni starani najvišji pravni akt, po drugi strani pa najvišji politični dokument države, ki vsebuje tudi vrednosti sistem neke družbe.

Temeljna značilnost ustavnih norm je njihova abstraktnost izhodiščnost splošnost

Ustava ni samo temeljni in splošni pravni akt, ampak je hkrati tudi najvišji splošni pravni akt in s tem akt z najvišjo pravno veljavo v hierarhiji pravnih aktov neke države. Temeljna vsebina ustave je zagotavljanje človekovih pravic in svoboščin ter določanje položaja in načina oblikovanja temeljnih državnih organov ter njihovih medsebojnih razmerij.

Ustava je: pravni in politični dokument je vrh pravnega reda in usmerjevalec politike odraža stopnjo civilizacijskega razvoja neke države s svojo avtoriteto zagotavlja demokratično delovanje države varuje šibke pred samovoljo močnih, zlasti pred samovoljo države

Ustavni razvoj je povezan s političnim razvojem zato se navadno ustava sprejema ob pomembnih zgodovinskih prelomnicah neke države.

Vsaka ustava ima zato bolj ali manj tudi programski značaj, vendar pa mora obenem tudi upoštevati nujno sozvočje s stvarnim družbenim dogajanjem, drugače začne izgubljati svojo avtoriteto in s tem svojo vrednost.

1.2. Konstitucionalizacija Evropske unije

30

Konstitucionalizem je zgodovinsko nastal kot zahteva po omejitvi absolutne vladarjeve oblasti, ker je vladar personificiral državno oblast. Vendar se ideja konstitucionalizma ni izčrpala s padcem absolutne monarhije, temveč je postala temeljno merilo za vrednotenje razmerja med državno oblastjo in položajem posameznika. Od prvotnega pojmovanja (KDO vlada) do današjega(KAKO vlada).Ideja konstitucionalizma je sama po sebi vrednota in velika civilizacijska pridobitev,obenem pa tudi nadvse krhka pridobitev, ki je morda že doživela svoj zenit, ker ji utegnejo prihajajoči časi spremeniti vsebino, morda jo celo onemogočiti.

Ideja konstitucionalizma je neločljivo povezana tudi z :

idejo o suverenosti ljudstva – oblast izvira iz ljudstva idejo o demokratični izvoljeni oblasti – političi funkcionarji so služabniki ljudstva značilna za države, ki so pred desetletjem opustile socialistični sistem in prevzele

demokratične ureditve

Pravni vidik konstitucionalizma se kaže predvsem v obstoju ustave kot najvišjega pravnega akta, s katerim morajo biti v skladu vsi drugi pravni akti in na katerem morata temeljiti organizacija državne oblasti in njeno delovanje.

Avtoriteta ustave je pravzaprav temeljni steber, na katerem sloni ideja konstitucionalizma. Zato so ameriška in njej sodeča francoska ustava vzpostavile model ustavne ureditve razmerja med posamezniki in državno oblastjo in razmerje med najvišjimi državnimi organi, ki je postalo splošno sprejet civilizacijski standard.

Ker ima Evropska unija v rokah izredno pomembno oblast, potrebuje ustavo prav tako, kot je potrebna državi. Evropska unija namreč ni več samo skupnost držav, temveč tudi skupnost državljanov, zato je uresničenje ideje konstitucionalizma, ki je temeljna idejna zasnova sodobne državne oblasti, nujno tudi za Evropsko unijo. Oblast EU čedalje bolj posega v položaj posameznika, je ustava pomembna kot garancija pri varovanju Č.P. in T.S. Končno pa EU potrebuje ustavo tudi zaradi avtoritativne in zanesljive določitve njenih pristojnosti v razmerju do držav članic, kjer jim daje potrebna jamstva za njihov položaj v razmerju do Unije.

Tako imenovani internacionalisti trdijo, da gre vsekakor le za mednarodno organizacijo, ki temelji na mednarodnih pogodbah, nasprotno pa konstitucionalisti trdijo, da je pravni red Unije povsem primerljiv s pravnim redom oziroma ustavno ureditvijo držav.

31

Po letu 2000 s predvideno širitvijo EU (govor v Nici) - sprejeta posebna Izjava (dekleracija) o prihodnosti EU:

po petdesetih letih je Unija na razpotju, odločilni trenutek njenega obstoja zaradi predvidene širitve

demokratiči deficit in njegova legitimnost vrednot, ciljev, pristojnosti in instrumentov s katerimi razpolaga

dekleracija povdarja da mora Unija postati bolj demokratična, transparentna in učinkovita

boljša delitev in določitev pristojnosti v EU z jasnejšimi in natančnejšimi sistemi zakonodajnih aktov in drugih ukrepov, ki jih EU sprejema

najpomebnejši del LAEKENSKE dekleracije pa se nanaša na vprašanje evropske ustave ( razlikovanje med temeljno pogodbo in preostalo pogodbeno vsebino)

vključitev Listine o temeljnih pravicah EU ali naj Evropska skupnost pristopi k Evropski konvenciji o človekovih pravicah

Konvencija, kot podlaga za ustavodajno skupščino in način usklajevanja za pripravo ustavne pogodbe, ki je bila sprejeta leta 2004, ni pa bila ratificirana saj je prišlo do zavrnitve v Francije in Nizozemske.

Prične se proces konstitucionalizacije EU, kjer se EU spreminja od same mednarodne organizacijo v nekakšno naddržavno organizacijo, hkrati pa se krepijo elementi ustavne ureditve. ( zlasti po letu 1963 in vsebuje večino elementov sodobne ustave neke države)

Gre torej za dolgotrajni proces, ki se je v glavnem dogajal z majhnimi koraki – povsem drugače kot v ZDA, kjer je bila sprejeta zvezna ustava, ki so jo sicer ratificirale dotlej suverene države, vendar pa je te spremenila v federalne enote zvezne države (razlika ustavni red Unije od reda zvezne države)

1.3. Ustava Evropske unije

Čeprav so mnenja med teoretiki deljena, prevladuje prepričanje, da ima EU – če že nima ustave v formalnem pomenu – vendarle ustavno ureditev, ki ni dana v obliki ustave, vendar vsebinsko in funkcionalno ustreza vlogi, ki jo ima v državi ustava. Ima torej ustavo v materialnem pomenu, kajti pravna ureditev položaja, medsebojnih razmerij in načina delovanja organov v Uniji obstaja in tudi deluje.

Ustavna materija EU je urejena predvsem t.i. primerjalni zakonodaji, torej v mednarodnih pogodbah, in deluje v praksi. Še več, sama se notranje krepi in prevzema včasih vloge, ki jih niso bile izrecno dane, ker zlasti velja za delovanje Sodišča Evropskih Skupnosti (pravo temelji še vedno na mednarodnih pogodbah).

32

Oblast Unije vse močneje posega v položaj posameznika, zato je sprejem ustave pomemben tudi zaradi ustavne garancije človekovih pravic in svoboščin. Končno pa EU potrebuje ustavo zaradi avtoritativne in zanesljive določitve njihovih pristojnosti v razmerju do držav članic, ker jim daje potrebna jamstva za njihov položaj v razmerju do Unije.

Sprejem ustave v formalnem pomenu je izrazito pomemben tudi z vidika pravne varnosti držav članic, državljanov in drugih subjektov Evropske unije. Ustava kot enovit akt zagotavlja:

preglednost jasnost in ustrezen dostop do norm ustavnega pomena

Mnoge norme ustavnega pomena, raztresene v pogodbah in sodnih odločbah tega ne morejo zagotoviti.

Ustava ni pomembna samo zaradi svoje vsebine, temveč tudi zaradi svoje oblike in pravnih lastnosti, ki ji omogočajo, da igra izhodiščno in temeljno vlogo v delovanju neke države. Tako vrednost ima ustava tudi za EU – ne glede na njeno hibridno naravo te združbe. V njej se namreč izvaja toliko oblasti, da primarna zakonodaja s svojo razpršenostjo, neenotnim in pragmatičnim pravnim pristopom take vloge, kot jo lahko igra ustava, nikakor ne zmore.

1.4. Pomen, narava in značilnost Pogodbe o ustanovitvi za Evropo

Jasno je, da zaradi hibridne narave EU tudi njena ustava ne more biti enaka ustavi neke države. Zato tudi pri Pogodbi o ustavi za Evropo v resnici ne gre čisto za tako ustavo, kot smo jih navajeni.

V vsebini te ustave je večkrat videno, kje je moralo priti do političnega kompromisa, ki navadno slabo vpliva na pravno kvaliteto ustave in neuravnoteženost pri pristopu urejanja ustave. Po vsebini se ustava precej razlikuje od ustav držav, zlasti po svojem tretjem poglavju, ki podrobno ureja politike Unije, česar sodobne ustave ne poznajo.

Zato se glede uradnega naziva tega dokumenta – Pogodba o Ustavi za Evropo – pogosto govori o evropski ustavi, kar je vsebinsko popolnoma utemeljeno, saj je vsebina pogodbe resnično ustava, urejanje ustavne tvarine, povsem primerljive z vsebino ustav držav.

Če pa primerjamo ta ustavni dokument z ustavo neke države, ugotovimo, da je bistvena razlika v tem, da ustavo države sprejema praviloma ljudstvo, suvereno po svojih izvoljenih predstavnikih ali celo neposredno, Pogodbo o ustavi za Evropo pa sprejmejo države članice kot mednarodno pogodbo, ki ureja delovanje mednarodne organizacije. Gre torej za ustavo brez države.

V zvezi z različnimi sistemi revizije je treba omeniti posebnosti spreminjanja ustav v federativnih državah. Najpomebnejša značilnost tega postopka je sodelovanje federalnih enot pri spreminjanju zvezne ustave.

33

Glede na pravno naravo EU je torej jasno, da njena ustava spada v primarno zakonodajo in da zato ne more biti sprejeta tako, kot so ustave držav, temveč le kot mednarodna pogodba, kar pomeni, da se tudi spreminja lahko samo tako. To pa seveda prav nič ne vpliva na njeno vsebino in njen pomen.

Z materialnega (vsebinskega) in funkcionalnega vidika gre torej za ustavo, ki večinoma ustreza tudi pojmu ustave v formalnem pomenu, s procesnega vidika pa gre za mednarodno pogodbo.

Ne glede na to, da ustava Unije v primerjavi z »nacionalnimi« ustavami ni čisto »prava« ustava, pa je treba ugotoviti, da bi sprejem in uveljavitev evropske ustave pressegel vsako ustavo v človeški zgodovini. Nobena odslej ni predpisovala temeljnih pravil za tako raznoliko skupnost s tako različno zgodovino.

Že sama ideja evropske ustave krepi povezanost članic v Uniji. Kakor koli že, najbolje je, da oseno Pogodbe o ustavi za Evropo sklenemo kar z izjavo iz filmske antologije »Nobody's perfect!«

1.5. Vsebina Pogodbe o ustavi za Evropo

V prvem delu so obravnavane različne vsebine, ki se nanašajo na nekatera temeljna izhodišča in načela delovanja Unije, v večjem delu pa na organizacijo njene oblasti. Ta del nima posebnega naslova, obsega pa šestdeset členov:

v prvem naslovu tega dela so bolj ali manj splošno določena temeljna načela in izhodišča za ustavno ureditev Unije, ki se podrobneje ureja v naslednjih naslovih,

drugi naslov (Temeljne pravice in državljanstvo Unije) je zelo kratek in osega temeljna izhodišča za ureditev pravic in državljanstva Unije,

tretji naslov pa že precej natančno ureja pristojnosti Unije, od temeljnih načel do ureditve različnih vrst pristojnosti,

prav tako tudi četrti naslov (institucije in organi unije) – njihova medsebojna razmerja, zelo pomemben vrstni red urejanja, ki na prvo mesto postavlja Evropski parlament, za njim je urejen Evropski svet, posebej tudi Predsednik Evropskega sveta, naprej pa Svet ministrov, Evropska komisija (posebej pri tem predsednik EK) in minister za zunanje zadeve Unije ter na koncu Sodišče EU,

pod petim naslovom so urejene tudi druge institucije (izvajanje pristojnosti Unije, skupna varnostna in obrambna politika s tako imenovano solidarnostno klavzulo), kot sta Evropska centralna banka in Računsko sodišče, ter posvetovalna organa Unije (Odbor regij in Ekonomsko - socialni odbor),

šesti naslov (Demokratično življenje Unije) obravnava eno izmed najbolj nevralgičnih točk EU in v tem okviru določa klasične oblike demokracije, kot jih poznamo v sodobni demokratični državi, na koncu pa ureja še status cerkva in nekonfesionalnih organizacij,

34

sedmi naslov govori o financah Unije,

osmi o financah Uniji in njenem neposredsrednem sosedstvu, zadnji naslov prvega dela pa o članstvu Unije in v tem okviru zlasti o pristopu k Uniji in izstopu iz nje.

Drugi del ustave vsebuje Listino Unije o temeljnih pravicah. To poglavje se začne s preambulo in nadaljuje s prvim naslovom in z II-61.členom. Ustavna ureditev človekovih pravic obsega več kot trideset členov (od II-61.do II-114.člen):

V prvem naslovu listine (Dostojanstvo) se obravnavajo različni vidiki pravice do osebnega dostojanstva, kot so človekovo dostojanstvo, pravica do življenja, pravica do osebne celovitosti, prepoved mučenja in nečloveškega ali ponižujočega ravnanja, kaznovanja.

V drugem naslovu (Svoboščine) obravnava vrsto pravic s področja osebnih svoboščin, kot so pravica do svobode in varnosti, spoštovanja zasebnega in družinskega življenja, varstvo osebnih podatkov, pravica sklepanja zakonske zveze in pravica ustvarjanja družine, svoboda misli, vesti in vere, pravica do dela, lastninska pravica, pravica do azila…

V okviru tretjega naslova (Enakost) so urejeni različni vidiki načela enakosti, kot so enakost pred zakonom, prepoved diskriminacije, kulturna, verska in jezikovna raznolikost, enakost med ženskami in moškimi, pravice otroka, pravice starejših in vključenost invalidov.

V četrtem naslovu (Solidarnost) so obravnavane različne pretežno ekonomske pravice, kot so pravice delavcev do obveščenosti in posvetovanja v podjetju, pravica do kolektivnih pogajanj, prepoved dela otrok in varstvo mladih pri delu, družinsko in poklicno življenje, socialna varnost in socialna pomoč, varovanje zdravja, okolja in varstvo potrošnikov.

V petem naslovu (Pravice državljanov) se obravnava vrsta pravic, ki bi jih lahko uvrstili med politične pravice. Sem spadajo pravice voliti in biti voljen na volitvah v EP, pravica voliti in biti voljen na občinskih volitvah, pravica do dobrega upravljanja, p. do dokumentov, p. do peticije, svobode gibanja in prebivanja ter diplomatska in konzularna zaščita. V okvir tega naslova spada tudi p.do evropskega varuha človekovih pravic.

Šesti naslov (Sodno varstvo) je posvečen pravicam posameznika v zvezi s sodnimi postopki, kot so pravica do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča, domena nedolžnosti in pravica do obrambe, načeli zakonitosti in sorazmernosti kaznivih dejanj in kazni ter pravica, da se za isto kaznivo dejanje kazensko ne preganja ali kaznuje dvakrat.

35

Izredno obširen tretji del ustave ima naslov Politike in delovanje Unije in obsegačlene od III-115 do III- 436. Vsebuje raznorodne elemente, konkretizira določbe prvega dela (pragmatična narava Unije se kaže v vsem njenem razvoju):

Prvi naslov tretjega dela vsebuje splošne določbe tega dela,

drugi naslov pa ureja nediskriminacijo in državljanstvo,

tretji naslov (Notranje politike in ukrepi) obravnava vprašanja notranjega trga v prvem poglavju, v drugem ekonomsko in denarno politiko, tretje pa politike na drugih področjih, četrto poglavje z izrazito politično deklerativnim naslovom (Območje svobode, varnost in pravice) obravnava v resnici varnostno, pravosodno in policijsko sodelovanje držav članic, peto poglavje natančneje določa področja, kjer Unija lahko sprejme usklajevalne, dopolnilne ali podporne ukrepe,

četrti naslov govori o pridruževanju čezmorskih dežel in ozemlja,

peti naslov govori o zunanjepolitičnem delovanju Unije (skupna zunanja in varnostna politika), skupna trgovinska politika, sodelovanje s tretjimi državami in humanitarna pomoč, omejevalni ukrepi, mednarodni sporazumi, odnosi Unije z mednarodnimi org. in tretjimi državami, izvajanje solidarnostne klavzule,

šesti naslov (Delovanje Unije) obravnava vsebinsko različne vidike delovanja Unije, zlasti o različnih vidikih delovanja Unije – o institucijah in njihovih konkretnih pristojnostih, nadalje o finančnih zadevah in okrepljeno sodelovanje,

sedmi naslov vsebuje skupne določbe (z različno vsebino)

Zadnji četrti del ustave ureja različna vprašanja, med njimi tudi veljavnost ustave in postopek za njeno spreminjanje.Poleg temeljnega besedila vsebuje ustava še dodatke, namreč 36 protokolov, 2 prilogi (aneksa) ter 48 izjav (dekleracij).

Z vidika organizacije in delovanja Unije je pomembna tudi natančnejša razmejitev pristojnosti med Unijo in članicami. Nato je treba kot posebej pomembno omeniti okrepitev položaja Evropskega parlamenta kot enakopravnega zakonodajalca ter razširitev večinskega odločanja, tako da odločanje s kvalificirano večino zajema ogromno večino zakonodajnih aktov.

Glede organizacije EU je nekaj novosti, med katerimi je najpomembnejša uvedba dveh novi organov, namreč predsednika Evropskega sveta in ministra za zunanje zadeve.

36

1.6. Razmerje med ustavnim pravom EU in ustavnim pravom držav članic

Ustavna ureditev EU torej vse manj deluje samo v okvirih institucionalne zgradbe in delovanja Unije, temveč ima tudi neki posreden, vse bolj pa tudi neposreden vpliv na ustavne ureditve njenih članic.

Ta pojav je seveda v neposredni povezavi s krepitvijo naddržavne narave Unije, ki vse bolj krepi tudi svojo ustavno zgradbo. Države članice tako vse bolj prihajajo v položaj, ki močno podoben položaju federalne enote v zvezni državi, kljub njihovi formalni suverenosti.

Obenem tudi ustavna pravila Unije v ustreznem delu vse bolj postajajo podobna tistim ustavnim določbam zveznih ustav, ki urejajo položaj zvezne države, federalnih enot in medsebojna razmerja med obema ravnema oblasti.

1.7. Viri ustavnega prava EU

Vir ustavnega prava so lahko tudi sodbe sodišč, zlasti ustavnih sodišč. Vsi ti viri seveda niso enako pomembni, kar izhaja že iz dejstva, da zavzemajo različno mesto in položaj v hierarhiji pravnih aktov. V praksi so lahko pomemben vir ustavnega prava tudi ustavni običaji, ki pa jih praviloma ne štejemo med pravne vire.

Na tem področju so nekatere posebnosti v federativnih državah. Tam namreč veljata dva pravna reda, ki se med seboj dopolnjujeta, pri čemer pa je pravni red zvezne države na višji ravni v primerjavi s pravnim redom federalne enote. Zato ustavno pravo federativne države tvori ustavno pravo zveze in tudi ustavno pravo zvezne enote.

V federaciji namreč štejemo za ustavno pravo skupaj ustavno pravo zvezne države in ustavna prava njenih enot. Čeprav Unija ni federacija, bi lahko za konstitutivni del njenega ustavnega prava lahko šteli tudi ustavna prava njenih članic.

Od večine držav se ustavno pravo EU razlikuje tudi po tem, da ne vsebuje ustave v formalnem pomenu, temveč njeno ustavo (v materialnem pomenu) tvorijo predvsem ustanovne pogodbe.

Pravne vire EU delimo na:

Primarne (ustanovna pogodba in njihove poznejše dopolnitve ter pristopne pogodbe, ki jih sprejemajo članice EU), po svoji pravni naravi so mednarodne pogodbe,

sekundarne (so pravni akti, ki jih sprejemajo organi EU, mednarodne sporazume, pravne – ustavne običaje in splošna pravna načela ter sodna praksa – judikatura Sodišča E. skupnosti)

37

Primarna zakonodaja je tudi podlaga za sprejem sekundarne zakonodaje, ki jo sprejemajo organi Unije. Gre za pravne norme, ki urejajo materialno in procesno pravno podlago za sprejem sekundarne zakonodaje. Avtonomnost pravnega sistema v Uniji se izraža predvsem s sekundarnimi viri oziroma v sekundarni zakonodaji. S tega vidika lahko primarno zakonodajo primerjamo z ustavo v neki državi, sekundarno zakonodajo pa z zakoni in podzakonskim pravnimi akti.

Pri sprejemanju nižjih pravnih aktov pa je nasprotno zagotovljena močnejša vloga državljanov Unije, ki se kaže predvsem v položaju in vlogi Evropskega parlamenta.

Med viri ustavnega prava Unije je treba kot posebej pomembne omeniti sodbe Sodišča E. skupnosti, ki v velikem delu svojega delovanja deluje kot nekakšno ustavno sodišče in je v marsičem najpomembnejši tvorec ustavnega prava EU. Glede na svojo funkcijo in način delovanja je Sodišče tudi tisti organ Unije, ki je kar najbolj odraz naddržavne narave te združbe.

2. SPREJEM IN SPREMEMBA POGODBE O USTAVI ZA EVROPO

Nedavno velja za nacionalne ustave (unitarnih in federativnih držav) in pretežno tudi za evropsko ustavo oziroma Pogodbo o ustavi za Evropo. Se pa ta ustava razlikuje od nacionalnih ustav po načinu sprejemanja in spreminjanja. Medtem ko se nacionalna ustava sprejema in spreminja po posebnem ustavnorevizijskem postopku, se evropska ustava sprejema in spreminja kot mednarodna pogodba.

2.1. Sprejem Pogodbe o ustavi za Evropo

Pravna narava evropske ustave ni povsem jasna, saj je odraz dvojne narave Evropske unije; z materialnega vidika (vsebinskega) vidika je to ustava, s formalnega (procesnega) vidika pa je mednarodna pogodba.

Ker pa je ta ustava po svoji pravni naravi še vedno mednarodna pogodba, ne more veljati s sprejemom, temveč z ratifikacijo v vseh državah članicah, torej skladno z načeli mednarodnega javnega prava. Ustava zato določa, da države članice to pogodbo ratificirajo v skladu s svojimi ustavnimi določbami (prvi odstavek IV-447.člena).

Tako ratifikacijo opravijo po posebnem postopku nacionalni parlamenti (čas dveh let), pri čemer je v nekaterih ustavnih ureditvah kot pogoj predviden predhodni referendum (ponekod je ta samo posvetovalne narave), v drugih sistemih pa odločitev, sprejeto v parlamentu, potrjujejo volivci na naknadnem referendumu (npr. Irska in Danska)

Zaradi vključitve RS v EU je bila leta 2003 Ustava RS dopolnjena s 3.a členom, ki v prvem odstavku določa, da MP s katero se prenaša izvrševanje dela suverenih pravic na mednarodne organizacije, ki temeljijo na spoštovanju ČP in TS, demokracije in načel pravne države (kakršna je EU), ratificira DZ z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev.

38

Drugi odstavek tega člena DZ omogoča, da pred ratifikacijo take MP lahko razpiše referendum, na katerem je odločitev sprejeta, če zanjo glasuje večina volivcev, ki so veljavno glasovali.

2.2. Sprememba Pogodbe o ustavi za Evropo

Postopek za spremembo ustave (ustavnorevizijski postopek) je opredeljen v četrtem delu ustave, ki ureja splošne in končne določbe.

Sprememba ustave začne veljati, ko jo ratificirajo vse države članice v skladu s svojimi ustavnimi določbami. Če v dveh letih po podpisu pogodbe, ki spreminja ustavo, štiri petine držav članic to pogodbo ratificira in ima ena ali več držav članic težave pri postopku ratifikacije, se zadeva odstopi Evropskemu svetu (četrti odstavek IV-443.člena).

Pogodba o ustavi za Evropo ne vsebuje posebnih določb, ki bi urejale ravnanje Evropskega sveta v tem primeru, vsekakor pa se bo v takem primeru Evropski svet zatekel k političnim načinom usklajevanja in preverjanja, ali obstajajo možnosti za spremembe POUZE.

3. ELEMENTI KONFEDERALIZMA IN FEDERALIZMA V USTAVNI UREDITVI EU

3.1. Ustavnopravna narava EU

Po II sv.vojni je opazno slabljenje klasičnega koncepta suverene države, ki se kaže zlasti v novih oblikah mednarodnega povezovanja, ki bolj ali manj omejujejo suverenost držav članic, kot na primer NATO in Svet Evrope. Zato nekateri govorijo o procesu federalizacije med.org. (Croisat, Quermone 1999:59).

Vendar pa je EU tudi v tem procesu nekaj posebnega, saj je bistveno bolj posegla v suverenost svojih članic kot katera koli druga med.organizacija.

Pravno naravo EU ni mogoče v celoti obrazložiti niti s kategorijami mednarodnega prava niti z ustavno teorijo o federalizmu.

Zato je videti najbližje dejanski naravi te organizacije opredelitev, po kateri gre za skupnost sui generis, ki je med mednarodno organizacijo oziroma konfederacijo in federacijo oziroma vsebuje elemente ene in druge.

Z vidika ustavnega prava se dvojna narava EU kaže z elementi konfederalizma in federalizma v njeni zgradbi in delovanju.

Ker je EU po svojem delovanju naddržavna tvorba, po čemer se razlikuje od siceršnjih mednarodnih organizacij, se seveda postavlja vprašanje, ali jo je mogoče uvrstiti v katero od doslej uveljavljenih kategorij sestavljene države (federacija ali nasprotno konfederacija).

39

3.2.Temeljne značilnosti federacije in konfederacije

Dvojno organizacijo oblasti imajo zvezne države (federacije), kjer se vsa ta vprašanja urejajo z zvezno ustavo. Podobna vprašanja se v zvezi držav (konfederaciji) urejajo s konfederalno pogodbo, ki je po svoji naravi mednarodna pogodba.

Drugače kot federacija konfederacija sploh ni država, temveč je zveza samostojnih držav, ki nastane z mednarodno pogodbo med njimi in se tudi razdre kot mednarodna pogodba.

Konfederacija nima nobene svoje oblasti, temveč se v njej izražajo samo državne oblasti držav članic. Slednje so v celoti suverene države in zato tudi subjekti mednarodnega prava, čeprav je lahko delno (v skladu z konfederalno pogodbo) subjekt med. prava tudi konfederacija.

Konfederacija ima neke trajne skupne cilje, navadno obrambne, zunanje politične in ekonomske narave ter skupne organe. Skupni organ konfederacije je navadno konfederalna skupščina (dieta), ki odloča o zadevah skupnega pomena, kot so določene v konfederalni pogodbi.

Konfederalna skupščina je praviloma sestavljena iz delegatov držav članic, ki imajo praviloma bolj ali manj vezan mandat za odločanje. V konfederalni skupščini navadno članice odločajo s soglasjem (vsaj o pomembnejših zadevah), saj velja načelo enakopravnosti članic.

Mednarodna narava konfederacije se kaže tudi v tem, da odločitve konfederalnih organov ne veljajo neposredno za subjekte v državah članicah, temveč šele potem, ko jih države članic prelijejo v svoj pravni red, ko torej uredijo določeno vprašanje z lastnimi predpisi.

Za konfederacijo je zato značilno, da ima vsaka članica pravico, da se strinja z odločitvijo skupnega organa ( pravica do nulifikacije), čemur ustreza tudi pravica, da izstopi iz konfederacije (pravica do secesije).

Zvezna država (federacija) je sicer država, toda v nasprotju z unitarno državo je linija oblasti v federativni (zvezni) državi prekinjena in v njej obstajajo poleg centralne oblasti še relativno samostojni centri oblasti delov države, ki se v takem primeru splošno imenujejo zvezne (federalne) enote, v posameznih federacijah pa so poimenovane različno (države, republike, dežele, kantoni).

Podlaga za federativno državno ureditev je zvezna ustava, ki jo sprejme najvišji organ federacije. Ta ustava ureja običajno ustavno tvarino za vso federacijo, še posebej pa razmejuje pristojnosti med zvezo in federativnimi enotami.

Zvezna ustava torej vsebuje ureditev običajnih ustavnih zadev, torej ustavnih načel, človekovih pravic in svoboščin ter ureditev zvezne državne organizacije, poleg tega pa določa še pristojnosti zveznih organov in ureja druga federalna razmerja. S tega vidika se zvezna ustava že na prvi pogled bistveno loči od unitarne države.

40

Federacija pa nima samo dveh ravni državne org., temveč ima tudi dva pravna reda, namreč pravni red federacije in pravni red federalnih enot. V skladu s federalnim načelom pa je pravni red federalne enote podrejen pravnemu redu zvezne države in mora biti v skladu z njim. Navadno imajo tudi federalne enote lastne ustave, vendar morajo biti njihove ustave v skladu z zvezno ustavo.

Pomembno pa je, da imajo praviloma federalne enote pravico do samoorganiziranja, kar pomeni, da same odločajo o ureditvi lastne državne org..

Iz položaja federalnih enot – vsaj v klasičnih federacijah – izhaja, da imajo tudi pri spreminjanju zvezne ustave določeno vlogo, ki jo sicer navadno sprejme zvezni parlament.

Pogosto obstaja poleg zveznega državljanstva tudi državljanstvo federalne enote, v kateri prebiva posameznik. Tako je bilo tudi v YU federaciji, kjer je poleg zveznega državljanstva obstajalo še republiško državljanstvo.

Kjer je federalno načelo močnejše uveljavljeno (kar spet velja za klasične federacije), sta oba domova enakopravna (na primer ZDA in Švica). V drugih federacijah pa je praviloma prvi dom – torej dom, ki predstavlja državljane – močnejši od drugega doma, ki predstavlja federalne enote.

3.3. Konfederalni in federalni elementi v EU

Če si ogledamo EU, lahko ugotovimo, da je ni mogoče v celoti uvrstiti niti v kategorijo konfederacije niti v kat. federacije (prisotna elementa konfederacije in federacije). Ta ugotovitev ni splošno sprejeta, zlasti ne na politični ravni, kajti v političnih razpravah se zaradi občutljivosti držav glede njihove suverenosti praviloma poudarjata posebnost in drugačnost EU. Vendar to ne more preprečiti, da se primerjava z obema kategorijama ne bi vsiljevala – zaradi podobnosti in različnosti.

V vsem obdobju članstva v Uniji se je federalnemu načelu najbolj upirala VB. Taka razklanost glede same narave Unije v zgodovinskem pogledu zelo spominja na nasprotovanja med federalisti in antifederalisti v času nastajanja ZDA, le da gre pri Uniji za dosti daljši proces in za dosti večje razlike med državami.

Ne glede na vse odpore pa je proces federalizacije bolj ali manj potihoma potekal vseskozi, zlasti po letu 1970, vendar se iz navedenih razlogov ni uveljavljal izrecno in na formalni ravni temveč vsebinsko.

Mnoge federalne enote je sicer uvedla že Maastrichtska pogodba, pozneje pa Amstrdamska pogodba in Pogodba iz Nice, vendar pa so bili odpori temu pojavu izredno veliki. Nadaljnjo smer razvoja je skušala začrtati Laekenska dekleracija, ki je poudarila nujnost reform v ustroju in delovanje UE.

41

Zlasti je poudarila, k temu pripomogla Pogodba o ustavi za Evropo:

da je treba doseči ustreznejšo delitev in določitev pristojnosti

ter ustreznejši način pravnega urejanja v Uniji (razmejitve in uporabe zakonodajnih in pravnih aktov)

Nekatere konfederalne elemente vsebujejo tudi nekatere druge federacije (npr. Kanada), zelo pa so bili poudarjeni v nekdanji YU federaciji, aj je bilo od samega nastanka te federacije uveljavljeno načelo samoodločbe in na njegovi podlagi pravica naroda do odcepitve (ius secessionis), izrazite konfederalne prvine pa je dobila federalna ureditev z ustavo iz leta 1974.

Med prve bi lahko vključili to, da je bila Unija ( in skupnosti) ustanovljena z mednarodno pogodbo med članicami in da se tako tudi spreminja, zato so njene članice še vedno povsem samostojne države, celo v mednarodnih odnosih, kar velja tudi za sprejem novih članic. Pomembno je tudi to, da se Unija financira iz finančnih prispevkov držav članic, čeprav so ti opredeljeni kot lastni vir (269.člen PES).

Značilni federalni elementi EU:

Ustavna vsebina tistih norm v pogodbah, ki urejajo razmerje med Unijo in članicami (pristojnosti organov Unije),

prenos dela svoje državne suverenosti na organe skupnosti (predpisi obvezni na vsem ozemlju skupnosti),

zakonodajne pristojnosti Unije (uredbe in direktive) – kot zveza v federaciji,

večinsko odločanje v organih Unije,

položaj Evropskega parlamenta – njegove pristojnosti, delovanje, neposredna izvolitev (predstavlja predstavništvo državljanov)

pristojnosti Unije še vedno ostajajo v rokah njenih članic (pogodbe se razlagajo v okviru Unije – razlaga jih njen organ Sodišče E. skupnosti, ki im funkcijo zveznega ustavnega sodišča

pomemben federalni element je tudi državljanstvo (evropsko, ki dopolnjuje nacionalnega)

Prednosti in pomanjkljivosti konfederalnega in federalnega elementa ureditve:

Prednosti so zlasti ohranitev suverenosti članic (40%) in neposredni vpliv na odločitve.

Pomanjkljivosti pa so zlasti demokratični deficit, neučinkovito odločanje, nejasna razporeditev pristojnosti.

42

Pri novi POUZE je čutiti krepitev federalnega elementa, že sama priprava in sprejem ustave, kajti ustava je značilna za zvezno državo (federacijo) in ne samo za zvezo držav (konfederacijo). To se kaže predvsem pri načinu razmejitve pristojnosti med Unijo in državami, ki so dosti bolj pregledno določene (ureditev pravnih aktov, ki jih sprejemajo org. Unije). Po ustavi se pristojnosti delijo na :

Izključne, deljene, in podporne.

4. UREDITEV PRISTOJNOSTI EU

4.1. Splošno

Zaradi širitve in krepitve članic EU obstaja stalna nevarnost, da se pristojnosti Unije širijo in odvzemajo suverenost in moč odločanja nacionalnim parlamentom.

Čeprav EU ni zvezna država, je določitev njenih pristojnosti in njihova razmejitev od pristojnosti države članic enako pomembna kot v federaciji.

V federaciji funkcijo državne oblasti opravljajo skupaj zveza in zvezne enote, kar je pravzaprav namen in razlog za ustanovitev zvezne države (problematika pri razmejitvi zvezne ustavne ureditve glede položaja, pristojnosti razmejitev med zvezo in zveznimi enotami).

Ustava torej ne določa pristojnosti držav, temveč jim le prepoveduje odločanje o nekaterih stvareh. Kadar gre za izključne zvezne pristojnosti, so te kot take v zvezni ustavi določene izčrpno, z uporabo t.i.enumerativne metode brez klavzule (ki bi dopuščala dodatno širitev zveznih pristojnosti).

Izključne zvezne pristojnosti, ki so v zvezni ustavi taksativno določene, so se v praksi pokazale kot preveč ozke in izključujoče, zato so celo v ZDA na podlagi zvezne ustavne ureditve sčasoma razvili poleg izrecnih pristojnosti še dopolnilne pristojnosti, ki izhajajo iz izrecnih pristojnosti in pristojnosti, ki so nujne v razmerju z drugimi državami

4.2. Ureditev pristojnosti EU

Pristojnosti organov EU so določene v ustanovitvenih pogodbah kot izrecne (eksplicitne) pristojnosti, torej tiste pristojnosti, ki so kot take izrecno opredeljene v pogodbah. Sodišče Evropskih skupnosti pa je razvilo teorijo izvedenih oziroma domnevnih (implicitnih) pristojnosti, ki niso izrecno določene v pogodbah, temveč izhajajo iz izrecnih pristojnosti Unije, kar seveda pomeni širitev pristojnosti Unije.

43

Glede na izvor torej delimo pristojnosti na:

izrecne domnevane

Z vidika razmejitve pristojnosti med EU in državami članicami pa lahko delimo pristojnosti na (1) izključne in (2) deljene pristojnosti, širše gledano pa lahko govorimo tudi o dodatnih (komplementarnih) pristojnostih.

Načelo subsidiarnosti torej predstavlja pomemben kriterij glede uporabe pristojnosti Unije, ki omejuje ukrepe, ki sicer izhajajo iz njenih pristojnosti. Načelo subsidiarnosti je temeljno vodilo za uporabo in obseg ukrepov Unije, ki niso v njeni izključni pristojnosti. Unija namreč lahko take ukrepe uporabi le če se postavljeni cilji lažje dosežejo na ravni Unije kot članicah. Gre torej za izpolnjevanje merila decentralizacije in učinkovitosti.

Drugo načelo, ki omejuje izvajanje pristojnosti Unije, je načelo sorazmernosti. Načelo sorazmernosti ureja tretji odstavek 5. člena PES, ki pravi da »Noben ukrep Skupnosti ne sme prekoračiti okvirov,ki so potrebni za doseganje ciljev te pogodbe.«

To načelo se logično povezuje z načelom subsidiarnosti, kot je določeno v drugem odstavku tega člena. Načelo subsidiarnosti pravzaprav pomeni posebno izvedbo načela sorazmernosti. Vendar je načelo sorazmernosti širše, ker velja tudi za presojo izključnih pristojnosti Unije.

4.3. Razmejitev pristojnosti v Pogodbi o ustavi za Evropo

Ustavna ureditev pristojnosti temelji na načelih, kot so veljala že doslej oziroma jih je razvilo Sodišče Evropske skupnosti, vendar so v ustavi določena jasno, pregledno in sistematično. Gre za načela subsidiarnosti, sorazmernosti in prenosa pristojnosti. Ta načela so določena v I-II. členu ustave, v naslednjem besedilu:

1. Za razmejitev pristojnosti Unije velja načelo prenosa pristojnosti. Za izvajanje pristojnosti Unije veljata načeli subsidiarnosti in sorazmernosti.

2. V skladu z načelom prenosa pristojnosti Unija deluje v mejah pristojnosti, ki sojih z ustavo nanjo prenesle države članice za uresničevanje v ustavi določenih ciljev (države članice obdržijo vse pristojnosti, ki niso z ustavo dodeljene Uniji.

3. Institucije Unije uporablja načelo subsidiarnosti v skladu s Protokolom o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti. Nacionalni parlamenti načelo subsidiarnost upoštevajo v skladu s postopkom, določenim v tem protokolu.

4. V skladu z načelom sorazmernosti ukrepi Unije vsebinsko in formalno ne smejo presegati tistega, kar je potrebno za doseganje ciljev ustave.

44

Seveda pa sta pri tem izredno pomembni tudi načeli, ki sta že do zdaj tvorili jedro razmerja med pravnim redom Unije in pravnimi redi članic, namreč načelo prevlade oziroma vrhovnosti (supremacija) prava Unije nad pravi držav članic in načelo »nacionalnega izvajanja (implementacija)«, po katerem predpise Unije ne uresničujejo njeni organi, temveč organi držav članic, v skladu s pravili, določenimi v njihovih ustavah.

Če torej primerjamo pravno ureditev pristojnosti po pogodbah in to po ustavi, lahko ugotovimo, da pomeni slednja velik korak naprej zlasti glede transparentnosti in večje pravne varnosti.

Predvsem je ustava kategorizirala pristojnosti in jih jasno opredelila v njihovih razlikah, poleg tega pa je v glavnem kodificirala njihovo ureditev.

5. DEMOKRATIČNOST DELOVANJA EVROPSKE UNIJE 

5.1 Splošno 

Članice Evropske unije so demokratične države, kar je tudi pogoj, da se lahko včlanijo v Unijo. V skladu s tem je tudi organizacija Unije zgrajena na demokratičnih temeljih, ki izhajajo iz ureditev in delovanja njenih članic. To izhaja iz zamisli njenega nastanka in razvoja, izrecno pa je poudarjeno v 6. členu PEU, da Unija temelji na načelu demokracije. To kvaliteto Unije prevzema tudi evropska ustava v I-2. členu med temeljnimi vrednotami Unije. 

Sodobne demokracije temeljijo na načelu ljudske suverenosti, po katerem je nosilec suverene oblasti v posamezni družbeno urejeni skupnosti lahko samo ljudstvo.

To načelo izraža prepričanje o tem, da vsa oblast v državi izhaja iz ljudstva in pripada ljudstvu kot osnovnemu izvoru vsake državne oblasti. V skladu s tem načelom nosilci oblasti  delujejo kot predstavniki ljudstva. Demokratična je tista državna ureditev, v kateri vsa oblast izhaja iz ljudstva in se izvaja v  njenim interesu (vladajo tisti, ki jih je izvolilo ljudstvo).

Nosilno načelo sodobnih demokratičnih ureditev je torej načelo suverenosti ljudstva iz katerega je izhajala že teorija o družbeni pogodbi, v sodobnem pomenu pa jo je dosledno razvil francoski mislec iz 8. stoletja Jan Jacques Rousseau. Dosledno razumevanje načela ljudske suverenosti je Rousseauja privedlo do prepričanja, da oblast ne samo pripada ljudstvu, temveč jo tudi izvaja lahko le ljudstvo samo. Iz tega je sledila zahteva, da mora ljudstvo neposredno odločati o vseh najpomembnejših vprašanjih v družbi, torej zahteva po neposredni demokraciji. Vendar se ta pozneje ni uveljavila, ker se je izkazala kot neuresničljiva v praksi. Namesto tega se je uveljavila zamisel o posredni demokraciji, o vladavini predstavnikov ljudstev. Tudi predstavniška demokracija izhaja iz suverenosti ljudstva, vendar pa izhaja iz prepričanja, da je suverenost ljudstva nedeljiva, zato je ne more izvrševati neposredno, torej po svojih posameznikih, temveč le po svojih izvoljenih predstavnikih.

45

Sodobna demokracija se torej udejanja predvsem kot posredna demokracija, ki se vzpostavlja z volitvami. Toda tudi neposredna demokracija v zadnjem času vse bolj dobiva na pomenu. Razmah odločanja o najpomembnejših družbenih vprašanjih kaže, da predstavniška demokracija ni več primerna in zadostna za odločanje o vseh zadevah v družbi, da torej najpomembnejših družbenih odločitev ni več mogoče sprejemati samo prek političnih predstavnikov, ki odločajo v imenu ljudstva, temveč jih je treba prepustiti ljudstvu samemu. Ne glede na to pa se neposredna demokracija nikjer v popolnosti ni uveljavila, temveč v svetu povsod prevladuje uporaba oblik posredne demokracije. V večini sodobnih držav je posredna bolj ali manj kombinirana z različnimi oblikami neposredne demokracije, vendar pa se glede tega ustavne ureditve zelo razlikujejo med seboj.  

5.2 Demokratični primanjkljaj 

Problem demokratičnega primanjkljaja (deficita) v delovanju Evropske unije se pojavlja že dolgo in je nekako vsajen v strukturo in način delovanja Unije. Še posebno pa se je okrepil po sprejemu Enotnega evropskega akta, ki je okrepil večinsko odločanje in s tem povečal učinkovitost odločanja. Na drugi strani pa je razumljivo, da več oblasti zahteva več demokratičnega nadzora nad njo.

Ta problem so kmalu opazili, tako da je Evropski parlament že kmalu sprejel posebno deklaracijo o demokratičnem deficitu, v kateri je tudi predlagal ustrezne ukrepe, predvsem krepitev svoje vloge in vloge nacionalnih parlamentov. 

Evropska unija v svojem razvoju postaja vse bolj podobna državi, vključno s tem, da izvaja oblast nad državljani in drugimi subjekti držav članic. Zato je tudi vse bolj pomembno vprašanje demokratičnega nadzora (izvaja prek instrumentov neposredne in posredne demokracije) in omejitve te oblasti. 

1. Demokratični nadzor

Pomanjkanje demokratičnega nadzora nad oblastjo Evropske unije je neizogibno povezano s pravno naravo Evropske unije, ki ni ne konfederacija ne federacija oz. je še vedno v svojem načinu sprejemanja temeljnih odločitev konfederacija, po svojem načinu delovanja pa vse bolj federacija. Zato demokratičnega deficita v celoti ne bo mogoče odpraviti, dokler bo imela Evropska unija naravo mednarodne organizacije in se bodo odločitve v njej sprejemale tako kot zdaj.  

Evropska unija ima torej problem demokratičnega deficita vsajen v svoje bistvo na: načelni in praktični ravni.

* Na načelni ravni se kaže v tem, da oblast Unije zaradi njene organizacije in načina delovanja ne more izhajati iz suverenosti ljudstva, kot to velja na državni ravni, kjer si lahko ljudstvo na občasnih volitvah izvoli svojo oblast, ki mu je odgovorna neposredno ali posredno. Suverenega ljudstva v pomenu, kot ga poznamo v državi, v Evropski uniji ni. Namesto tega Unija še vedno računa z ljudstvi, ki obstajajo v državah članicah in imajo na voljo različne načine vplivanja na delovanje Unije, vendar ne kot ljudstvo Evropske unije, temveč kot ljudstva njenih članic. Zato evropska unija nima suverena, kakršnega zahteva demokracija v svobodni državi, pa čeprav nenehno poudarja da sta konstitutivna

46

elementa Unije države in državljani. Da bi prišla do suverena, bi se moral ta konstituirati na vseevropskih volitvah kot enotno volilno telo. To pa ni mogoče, kajti zdajšnji način volitev Evropskega parlamenta tega ne zagotavlja, ker se še vedno naslanja na države članice. Parlament namreč ni oblikovan po državljanskem, temveč po državnem merilu. Taka ureditev pa ne zagotavlja enake demokratične legitimnosti oblasti, kot jo poznamo v državi. 

2. Omejitev oblasti

Drugi bistveni element demokratične oblasti je demokratično nadzorstvo nad delovanjem organov oblasti, ki se kaže predvsem v nadzorstvu parlamenta nad oblikovanjem in delovanjem izvršilne oblasti. Prvine takega nadzorstva so vgrajene v organizacijo Unije že od samega začetka, v poznejšem razvoju pa so se še okrepile. Vendar pa še vedno ostajajo podcenjene v primerjavi z nadzorstvom, ki ga izvajajo države članice Unije. Zato tudi ni mogoče vzpostaviti razmerja med organi Unije, ki bi temeljilo na načelih delitve oblasti – oziroma je to mogoče le v omejenem obsegu. 

Razkorak med demokratičnim delovanjem članic in demokratičnostjo delovanja Evropske unije je vse bolj opazen in problematičen, predvsem zaradi krepitve neddržavne narave Unije, s čimer se krepi neposredna oblast nad državljani Unije, kar po sodobnih demokratičnih pojmovanjih ne drugi strani zahteva ustrezen vpliv na oblikovanje in kontrolo oblasti. O tem se je vse pogosteje govorilo kot o demokratičnem deficitu.  

* Na praktični ravni se je demokratični deficit vseskozi kazal predvsem v pomanjkanju razumevanja in celo zanimanja državljanov za delovanje Unije, ki se ni mogla približati ljudem, temveč se je kazala kot oddaljena združba, ki je državljani ne glede na vse njene pristojnosti in delovanje pravzaprav niti niso dojemali kot neko oblast nad seboj. To je gotovo kar najbolj posledica specifične organizacije in delovanja, na drugi strani pa tudi tega, da Unija ne odloča o stvareh, ki jih ljudje najlažje prepoznavajo v svojem vsakdanjem življenju, zato oblasti Unije niti ne zaznavajo.  

Krepitvi naddržavne narave, ki je Unijo približala državi, ni sledila ustrezna krepitev vpliva državljanov na oblikovanje in nadzor njene oblasti. Nasprotno, vse pogostejše večinsko odločanje je skupaj s padanjem vpliva države na odločanje povzročilo tudi zmanjšanje vpliva njihovih parlamentov na odločanje, in sicer v korist izvršilne sfere državne oblasti. Obenem postajajo postopki odločanja v Uniji vse bolj zapleteni in nepregledni, kar že samo po sebi zmanjšuje možnost vpogleda in demokratičnega nadzora nad odločanjem v Uniji. Znotraj tega je zelo pomemben vpliv t. i. komitologije, ki pomeni, da imajo pri pripravi odločitev organov Unije ključno vlogo različni odbori, katerih delovanje je izredno nepregledno in pomeni enega najpomembnejših virov demokratičnega deficita Unije. 

V zadnjem času je začela ponovno naraščati nelagodnost zaradi problema demokratičnosti Unije, na kar se je Unija odzvala z različnimi dokumenti. O tej problematiki se je vse več razpravljalo, tudi:

      - ob sprejemu Pogodbe iz Nice in 

      - pri sprejemu Laekenske deklaracije iz leta 2001.  

47

Na tej podlagi je bila sklicana Konvencija o prihodnosti Evrope, ki naj bi v skladu s temi zahtevami pripravila besedilo bolj poenostavljene in poenotene pogodbe, ki pa je na koncu pripravila ustavno besedilo z imenom  Pogodba o ustavi za Evropo, v kateri je bilo prav krepitvi demokratičnosti Unije posvečeno veliko pozornosti.  

Najpomembnejšo vlogo pri krepitvi demokratičnosti izvajanja oblasti Unije ima Evropski parlament. Osrednja institucija sodobne demokratične države je namreč parlament kot predstavniško telo, ki ga neposredno izvoli ljudstvo samo. S tega vidika je parlament tudi izraz ljudske suverenosti, saj izvaja državno oblast po pooblastilu ljudstva. Razumljivo je, da se tudi Evropski parlament šteje za izraz demokratične legitimnosti organizacije in delovanja Evropske unije, zato ga sestavljajo predstavniki ljudstev držav članic Unije. 

Evropski parlament

Za položaj Evropskega parlamenta je najpomembneje:

ni več predstavnik držav članic, temveč se naslanja pri svojem oblikovanju in delovanju neposredno na državljane Evropske unije,

izvoljen je neposredno, je izraz politične volje državljanov Unije in izraža temeljno demokratično načelo, po

katerem imajo ljudje pravico sodelovati pri izvajanju oblasti in s tem vplivati na odločanje parlamenta, posredno pa tudi na odločanje drugih političnih organov Unije,

pri oblikovanju niso v celoti upoštevana sodobna demokratična načela, kar zlasti velja za načelo enake volilne pravice,

oblikovan je na podlagi nekakšne kombinacije načela paritete (vse države enako število predstavnikov) in načela sorazmernosti – proporcionalnosti (število, ki bi ustrezalo številu prebivalstva). Dejansko pa imajo države različno število predstavnikov, ki pa samo delno ustreza številu njihovega prebivalstva. Večje države namreč nimajo toliko več poslancev, kolikor so večje od manjših in nasprotno.

* To seveda pomeni, da v Evropskem parlamentu ni dosledno zastopano niti načelo enakopravnosti držav članic Evropske unije niti načelo enakopravnosti prebivalcev držav članic. Slednje bi namreč zahtevalo, da se voli vsak poslanec na (približno) enako število prebivalcev, kar zahteva sodobno demokratično načelo enake volilne pravice. Ker ni tako, je glas volivca iz velike države nekajkrat manj vreden od glasu volivca iz majhne države.

* Na drugi strani pa v Evropskem parlamentu ni zagotovljena enakopravnost vseh članic Evropske unije, ki bi zahtevala, da imajo vse članice ne glede na velikost enako število poslancev v Evropskem parlamentu. Taka sestava Evropskega parlamenta je seveda posledica kompleksne narave Evropske unije, ki ni niti federacija niti konfederacija. Vsaka država ima torej različno število poslancev, čeprav ne gre za popolnoma striktno in dosledno sorazmerje s številom prebivalcev.  

Čeprav torej Evropski parlament v okviru Evropske unije nima enake teže in pomena, kot ga ima parlament neke države, pa je edini organ, ki vzpostavlja nujno potrebno vez med državljani in oblastjo v Evropski uniji. Zato ima pomembno mesto tudi v Evropski ustavi.

48

Podobno kot velja za ustavno ureditev nacionalnih parlamentov, je namreč tudi Evropski parlament uvrščen v ustavno besedilo na prvem mestu med organi Unije – v prvem delu, kjer je govor o oblikovanju in organizaciji, in v tretjem delu, kjer je govor o delovanju organov.  

Specifični način sprejemanja odločitev v Evropski uniji postavlja v ospredje vlade članic, ki sprejemajo odločitev v Svetu Evropske unije kot glavnem zakonodajnem organu Unije. Vlada sicer bolj ali manj izhaja iz volilnega izida v državi, vendar pa ni neposredno izvoljena, kot je parlament, zato tudi ni neposredno politično odgovorna ljudstvu. Zato vloga, kakršno ima vlada pri odločanju v Evropski uniji, povzroča prekinitev vezi med sprejemanjem temeljnih odločitev v parlamentu in volitvami predstavniškega organa, tj. vezi, ki je sicer značilna za sodobne demokratične ureditve. Poleg tega so postopki odločanja nepregledni in zapleteni in tudi zato težko dostopni javnemu nadzoru. Ljudstvo zato na delovanje vlade nima nobenega neposrednega vpliva, kot ga sicer ima na delovanje, ki ga občasno voli, s čimer se zagotavlja njegova politična odgovornost. 

Pomanjkanje te vezi je ena najpomembnejših pojavnih oblik demokratičnega deficita v institucionalni strukturi in delovanju Evropske unije. Glede tega je položaj precej slabši, kot je v sodobnih federacijah, kjer take (skupne) odločitve federalnih enot praviloma sprejema drugi dom zveznega parlamenta kot zastopnik interesov federalnih enot, ki je navadno izvoljen - bodisi neposredno ali vsaj posredno. Tak drugi dom je sicer zastopnik federalnih enot v zveznem parlamentu, vendar pa ima praviloma na njegovo oblikovanje odločilen vpliv ljudstva federalne enote, ki je tudi politično odgovoren.  

Posredna posledica pomanjkanja demokratičnega deficita v delovanju Evropske unije je tudi pomembna omejitev položaja in funkcij parlamenta, na drugi strani pa bistveno močnejši položaj vlade, kot ga ima v državi. Temeljne odločitve v Evropski uniji, ki so zanje ustavnega pomena, se sicer sprejemajo v obliki mednarodnih sporazumov, kjer pa je pravilo, da mednarodne sporazume sklepajo izvršilni organi, parlamenti jih samo dokončno potrdijo (ratificirajo), kar pomeni, da ne morejo vplivati na njihovo vsebino, temveč jih lahko samo potrdijo ali zavrnejo. Vsebinske odločitve zakonodajnega pomena v Evropski uniji pa sprejemajo izvršilni organi držav članic. Te odločitve v skladu s pristojnostmi organov Evropske unije določajo ureditev na mnogih področjih, ki so sicer v pristojnosti parlamenta suverene države. Država članica ima na sprejemanje teh odločitev vpliv prek Sveta Evropske unije ter prek Evropskega parlamenta, v katerem so predstavniki ljudstev Evropske unije.  

V iskanju odgovornosti na demokratično pomanjkljivost institucionalne zgradbe in delovanja Evropske unije so države članice začele krepiti vpliv svojih predstavniških teles na odločanje v Uniji, kar je bilo potrjeno tudi v zadnjih pogodbah o Evropski uniji. Vendar je vpliv parlamentov držav članic lahko samo posreden, ker v institucionalni ureditvi Evropske unije ni nobenega mehanizma, ki bi zagotavljal kakršen koli neposreden vpliv na sprejemanje odločitev. Zato tak omejen vpliv parlamentov držav članic na odločanje v Evropski uniji ne more rešiti temeljnega demokratičnega deficita Evropske unije, temveč ga lahko nekoliko ublaži. 

Problem demokratičnega deficita Evropske unije skuša rešiti tudi ustava. Pri tem v ospredje postavlja načelo demokratične enakosti, načelo predstavniške in načelo participativne demokracije.

49

Med ta načela moramo šteti tudi načelo varstva človekovih pravic, ki jim je posvečen drugi del ustave, posebej pa so navedena že v I-2. členu, ki definira vrednote Unije. Ta člen je pravzaprav temeljna podlaga in izvor za demokratično zgradbo in delovanje Unije.

Ustava poudarja tudi načelo participativne demokracije, po katerem institucije dajejo državljanom in predstavniškim združenjem ustrezno možnost za izražanje in javno izmenjavanje mnenj glede vseh področij delovanja Unije. Obenem so dolžne institucije vzdrževati odprt, pregleden dialog s predstavniškimi združenji in civilno družbo. Obenem pa ustava  poudarja, da delovanje Unije temelji na predstavniški demokraciji.  Za uveljavitev demokratičnosti oz. za zmanjševanje demokratičnega deficita so pomembne tudi nekatere druge novosti v ustavi, pri čemer je treba omeniti posebej okrepljeni položaj Evropskega parlamenta, jasneje določena razmerja med temeljnimi organi Unije in jasnejšo ločitev med zakonodajnimi in izvršilnimi akti Unije.  

6. SODELOVANJE PREDSTAVNIŠKIH TELES DRŽAV ČLANIC PRI ODLOČANJU V EVROPSKI UNIJI 

6.1 Spremenjeni položaj predstavniških teles držav članic 

Z izrazom predstavniško telo označujemo kolegijski organ, ki predstavlja ljudi v neki skupnosti in je praviloma voljen. Glavna značilnost predstavniških teles v klasičnih nacionalnih državah je urejanje temeljnih razmerij v družbi. Opravljajo torej zakonodajno funkcijo. Za predstavniška telesa tako skoraj brez izjeme velja, da imajo edina možnost z zakoni oblikovati oziroma preoblikovati družbena razmerja. Pravico po urejanju črpajo iz mandata, ki jim ga je podelilo ljudstvo na splošnih volitvah, izključnost zakonodajnega urejanja pa jim je na tej podlagi zagotovljena z ustavo.  

Predstavniška telesa v državah članicah so izgubila pomemben del zakonodajnih pristojnosti že:

* ob ustanovitvi Evropskih skupnosti,

* njihov obseg pa se je zmanjševal tudi ob poznejših spremembah primarnih aktov v Skupnosti in Evropski uniji.

Glavni vzrok za formalno oslabeli položaj predstavniških teles držav članic je prenos prisojnosti urejanja nekaterih družbenih, zlasti ekonomsko obarvanih, aktivnosti iz predstavniških teles držav članic na organe Evropske unije. K spremenjenemu položaju še dodatno prispeva zapletena in zelo nejasna delitev med Unijo in državami članicami glede teh zakonodajnih pristojnosti ter načina odločanja v Uniji.  

Z vidika demokratičnega nadzora je pomembno vprašanje, kateri organ na evropski ravni odloča o pristojnostih, ki so bile prenesene iz držav članic na Unijo in so jih v glavnem izvrševali nacionalni parlamenti.

50

Pričakovati bi bilo, da bi te naloge v takem obsegu prevzel Evropski parlament, ki prav tako kot nacionalni parlamenti črpa legitimnost za lastno delo v neposredni izvolitvi državljanov. Vendar iz temeljnih pogodb izhaja, da ni tako. Pravzaprav je bil ob ustanovitvi Skupnosti za večino »zakonodajnih« zadev pristojen Svet, Evropski parlament pa je bil organ, ki ni odločilno vplival na sprejemanje odločitev, saj je imel praviloma le posvetovalno vlogo in v tistem času niti ni bil neposredno voljen. O demokratičnem nadzoru Evropskega parlamenta, ki svojo legitimnost napaja v mandatu ljudstva, lahko govorimo šele po prvih neposrednih volitvah leta 1979. Svet pa kot organ predstavnikov vlad držav članic nima take demokratične podlage, kot jo imajo predstavniški organi držav članic oziroma Evropski parlament po uvedbi neposrednih volitev. Tak asimetričen prenos izvrševanja pristojnosti bolj na Svet kot na Evropski parlament predstavlja dodatno omejitev demokratičnega nadzora nad izvrševanjem pristojnosti Unije. Šele s spremembami ustanovnih pogodb je prišlo do precejšnjega povečanja moči Evropskega parlamenta, vendar še vedno daleč od tega, da bi lahko enačili njegov položaj s položajem, kot so ga uživali parlamenti v državah članicah pred vstopom v Unijo. 

Prenosu zakonodajnih pristojnosti z države članice na Unijo ni vzporedno sledil prenos mehanizmov uveljavljanja odgovornosti.

Šibki mehanizmi uveljavljanja politične odgovornosti prispevajo k stališču, da se Unija ne odziva na »demokratični pritisk«. Temeljna lastnost demokratičnih režimov se kaže v tem, da lahko ljudstvo prek predstavniškega  organa zamenja vlado, ki ne uživa več zaupanja. V Evropski uniji ni docela tako. Evropska komisija je sicer odgovorna kot organ Evropskemu parlamentu, ki ji lahko izreče nezaupnico in s tem prisili h kolektivnemu odstopu. Evropski parlament pa nima formalnega mehanizma, s katerim bi lahko dosegel razrešitev posameznega komisarja zaradi nezaupanja v njegovo delo. Predvsem pa za Svet velja, da ne odgovarja nobenemu organu Unije, temveč le vsak predstavnik odgovarja predstavniškemu telesu države v skladu z njenimi ustavnimi pravili. Delo Evropske komisije kot izvršilnega organa in Sveta kot organa z zakonodajnimi in izvršilnimi funkcijami po mnenju nekaterih ni podvrženo zadostni demokratični kontroli. Zaradi nadzora Evropskega parlamenta, ki je zdaj omejen, in nacionalnih parlamentov se zato pojavlja potreba po vzpostavitvi takih mehanizmov, ki bodo omogočili državljanski nadzor nad delovanjem evropskih institucij. 

Morda najpomembnejši vzrok za spremenjeno vlogo predstavniških teles držav članic se kaže v odgovoru na vprašanje, kakšni so trenutni cilji in usmeritve Evropske unije. Ni namreč mogoče povsem enačiti ciljev, ki so bili generator ustanavljanja Skupnosti, s cilji, ki jim Unija sledi po več kot štiridesetih letih delovanja. Eden izmed temeljnih razlogov ustanovitve Evropske skupnosti je bila vzpostavitev enotnega trga. Ker gre za bolj ekonomsko kot politično občutljivo področje, je bil interes držav članic po demokratičnem nadzoru institucij na začetku razumljivo manj izražen, saj so vse članice dojemale enotni trg kot skupni in neposredni cilj. Šele s širitvijo pristojnosti na področja zunanje politike, pravosodja, obrambe in notranjih zadev, torej s postavitvijo drugega in tretjega stebra po Maastrichtski pogodbi, se je potreba po demokratičnem nadzoru povečala. Ker za zdaj še ni take politične volje, da bi se demokratični nadzor izključno oziroma pretežno izvajal v Evropskem parlamentu, je težišče demokratičnega nadzora povečala. Ker za zdaj še ni take politične volje, da bi se demokratični nadzor izključno oziroma pretežno izvajal v Evropskem parlamentu, je težišče demokratičnega nadzora še vedno na državah članicah.

51

Gre za področje urejanja, katerim se države članice zaradi vitalnega pomena težko odrečejo, zato v tem delu še vedno velja soglasno odločanje v Svetu in tudi pozornost nacionalnih parlamentov je bolj osredotočena na obravnavanje teh politično občutljivih področij. 

Poleg vsega naštetega velja, da se je skoraj v vseh predstavniških demokracijah izpostavila premoč vlade nad parlamenti. Tako je na ravni države in Unije, kjer je mogoče vloga Komisije zaradi birokratskega, upravnega aparata, ki pripravlja predloge aktov ter izvršuje sprejete evropske akte, veliko bolj poudarjena v primerjavi s Svetom ali z Evropskim parlamentom. Svet sestavljajo člani vlad držav članic, ki se občasno sestajajo na sestankih in kjer praviloma le sprejmejo ali zavrnejo rešitev, ki jih je pripravila Komisija. Do te prevlade izvršilne oblasti na nacionalni in evropski ravni je prišlo zaradi vse širšega in poglobljenega družbenega urejanja, kateremu lahko sledi le razvejano upravno-izvršilni aparat. Med manj očitnimi vzroki je tudi element oddaljenosti zaradi velikega teritorija Unije, zato državljani ne štejejo evropske politične elite kot svoje. Drugi vzroki za zmanjšano vlogo nacionalnih parlamentov so še zmanjšana transparentnost delovanja evropskih organov in manjša oz. bolj zapletena možnost sodne kontrole, ki jo izvajajo sodni organi Unije. 

Na podlagi navedenega lahko pogojno govorimo o dvojnem demokratičnem deficitu, saj obstaja neuravnoteženost med predstavniškim telesom in izvršilnimi organi na ravni čim večje legitimnosti parlament glavno vlogo v predstavniških demokracijah, se lahko demokratični deficit v Uniji odpravi predvsem na dva načina:

*   prvič, s povečanjem pristojnosti Evropskega parlamenta nad delom Sveta in Komisije, ter

* drugič, z vključitvijo nacionalnih parlamentov v evropske procese, še posebno prek

  kontrolnih mehanizmov nad vladami držav članic.

Oba načina izhajata iz podmene, da bo demokratični deficit zmanjšan oziroma odpravljen, če bo večjo moč dobil od ljudstva neposredno izvoljeni organ bodisi Evropski parlament bodisi nacionalni parlamenti, kajti le tako bi odločitve na evropski ravni dobile legitimnost pri ljudstvih držav članic.

Ob tem pa oba načina zanemarjata pomen sodne veje oblasti, kajti prav sodno preizkušanje aktov zakonodajne in izvršilne oblasti velikokrat privede do večjega upoštevanja demokratičnih standardov. Predvsem pa se pozablja, da evropski demokratični deficit ne zadeva nacionalnih parlamentov, temveč državljane Evropske unije. Namen povečanja parlamentarnih pristojnosti ni v tekmovanju med nacionalnimi parlamenti in Evropskim parlamentom v odnosu do drugih organov Unije, temveč v približevanju Evropske unije njenim državljanom.     

52

6.2 Sodelovanje predstavniških teles držav članic v procesih Evropske unije

6.2.1 Neposredno sodelovanje pri odločanju v evropskih zadevah 

Formalno gledano lahko izvedemo položaj nacionalnih parlamentov v okviru evropskih zadev na tri osnovne naloge:

ratifikacije temeljnih pogodb in sprememb ter pogodb, vključno s sprejemom novih članic,

sprejem nacionalne zakonodaje v skladu z evropsko zakonodajo ter ratifikacijo nekaterih evropskih aktov , ki se morajo pred veljavnostjo ratificirati v

državah članicah.

Nacionalni parlamenti morajo v skladu z ustavno ureditvijo države članice dati soglasje pri:

sprejemu novih držav članic in pri spremembah ustanovnih pogodb.

To sta edina temeljna neposredna formalna mehanizma vpliva nacionalnih parlamentov na delovanje Evropske unije. Gre za temeljna kontrolna mehanizma, s katerima države članice lahko vplivajo na sestavo Evropske unije in na temeljna razmerja med Unijo in državami.  

Ugotoviti je mogoče, da lahko nacionalni parlamenti neposredno in odločujoče vplivajo na delo evropskih organov le v izjemno ozkem segmentu. Nacionalni parlamenti so »gospodarji pogodb«, kajti brez ratifikacije v vseh državah članicah pogodba ne more biti uveljavljena. Gre sicer za temeljne odločitve o Uniji, vendar te niso prav pogosto na dnevnem redu. V nekaterih državah pa so še dodatno omejeni zaradi obligatornega referenduma, s katerim lahko volivci zavrnejo odločitev nacionalnega parlamenta. Na drugih področjih imajo parlamenti samo neformalen vpliv na odločanje v Uniji, predvsem prek priporočil, resolucij, neformalnih sestankov, skupnih stališč nacionalnih parlamentov ter drugih oblik sodelovanja. 

V primerjavi s pomenom nacionalnih parlamentov je vedno pomembnejši vpliv Evropskega parlamenta. Tudi javnost vedno bolj dojema Evropski parlament kot pomembnejši dejavnih od nacionalnega parlamenta. Kljub temu pa je treba opozoriti, da Evropski parlament ne sme razumeti sebe kot edinega in izključnega predstavnika ljudstva in poroka demokracije v razmerju do drugih organov Unije. 

53

6.2.2 Posredno sodelovanje pri odločanju v evropskih zadevah 

Mehanizmov za posreden vpliv nacionalnih parlamentov na delovanje Evropske unije je kar nekaj. Razdeliti jih je mogoče glede na to:

* ali so pravni ali politični,

* ali gre za notranje pravno razmerje ali za mednarodne stike med organi države in Unije,

* ali gre za vpliv samo pri imenovanju oseb v organe Unije ali tudi za vpliv na njihovo delo. 

Najpomembnejši instrument parlamentarnega nadzora je delo parlamentarnih odborov, ki spremljajo delovanje z zakonodajnih in drugih procesov v Uniji. K boljšemu nadzoru nad delom vlade v okviru evropskih zadev lahko prispevajo pogostejša zaslišanja in poročanja ministrstev pred parlamentom. Podoben učinek naj bi imelo tudi pogostejše sodelovanje matičnih ali zainteresiranih delovnih teles in delovnega telesa, pristojnega za evropske zadeve. Manj pomembni so instituti poročevalcev in preiskovalnih odborov. 

Obstajajo tudi načini sodelovanja med parlamenti držav članic in Evropskim parlamentom, kjer je vzpostavljena komunikacija med obema ravnema ali pa med samimi državami članicami.

Tukaj omenimo le sodelovanje evropskih poslancev države v delovanju odbora za evropske zadeve nacionalnega parlamenta. To sodelovanje je v Nemčiji, Belgiji in Grčiji celo obvezno, saj pripada poslancem evropskega parlamenta nekaj mest v odboru. Po navadi pa je ureditev taka, da imajo evropski poslanci predvsem posvetovalno vlogo pri delu odbora. 

Načini, kako lahko parlamenti učinkovito spremljajo in vplivajo na delo organov Unije, so različni. Zaradi relativno hitrega sprejemanja odločitev v Svetu se morajo tudi nacionalni parlamenti primerno prilagoditi, da ne bo njihovo spremljanje dogajanj na evropski ravni samo površinsko. Ker bi bilo obravnavanje vseh dokumentov, ki se sprejmejo v okviru Unije, na plenumu preobsežno, se je prilagodilo tudi delo parlamentov držav članic. Obravnavanje vseh dokumentov samo na plenumu bi bilo nesmiselno, zato se poslovniška ureditev v državah članicah nagiba k posebni ureditvi delovnih teles, ki se ukvarjajo z evropskimi zadevami. Nadzor seveda ne more biti popoln, kajti to že vnaprej onemogočajo nekatere omejitve bodisi na ravni države članice bodisi na ravni Unije. Na državni ravni najbolj bode v oči, da parlament oziroma njegovo delovno telo v večini držav članic ne more pravno vezati predstavnike vlade, ki zastopa državo članico v Svetu. Na ravni Unije pa je vpliv parlamenta precej omejen zaradi večinskega glasovanja v Svetu, ki se v glavnem uporablja.

54

Med posredne vplive nacionalnih parlamentov na procese odločanja v Uniji lahko štejemo tudi razne oblike institucionalnega sodelovanja.

Modeli sodelovanja med nacionalnimi parlamenti in Evropskim parlamentom so različni:

lahko so bilateralne ali multilateralne narave, formalne ali neformalne narave. najpomembnejša so skupna zasedanja parlamentov držav članic in Evropskega

parlamenta, najpogosteje ob: spreminjanju pogodb, sestanki predsednikov nacionalnih parlamentov, že zlasti pa se je uveljavil COSAC, to je zbor odborov za evropske zadeve

nacionalnih parlamentov, ki pa nima nobenega formalnega vpliva, sme le podati mnenja in druge prispevke Evropskemu parlamentu, Svetu ali Komisiji. Njegova stališča so neformalne narave in v ničemer ne zavezujejo nacionalnih parlamentov.

COSAC kljub redkemu sestajanju redno pripravlja prispevke v zvezi s temeljnimi vprašanji delovanja Evropske unije. Kot se je izkazalo, je COSAC primeren forum za debato in izmenjavo mnenj ter informacij.

 Za boljšo obveščenost tudi Svet enkrat letno pripravi debato glede načrta zakonodajnega urejanja Komisije in Evropskega parlamenta v prihajajočem letu. Tako imajo nacionalni parlamenti izjemno priložnost izpraševati ministre različnih držav o tem, kakšna so stališča njihovih držav o zakonodajnem načrtu za prihodnje leto. Velja pa še omeniti dolžnost Evropskega parlamenta, da v skladu z lastnim poslovnikom redno obvešča nacionalne parlamente držav članic o lastni dejavnosti in aktivnostih.  

6.3 Sodelovanje predstavniških teles držav članic po evropski ustavi 

Vloga nacionalnih parlamentov je v evropski ustavi v primerjavi z zdajšnjo ureditvijo bolj poudarjena. Temeljne pristojnosti nacionalnih parlamentov so ostale, dodanih je bilo še nekaj novih pristojnosti. Še posebno je pomembno, da se je zagotovilo ustrezno varstvo pred Sodiščem, če bi bile kršene določbe v zvezi z načelom subsidiarnosti.  

Vloga nacionalnih parlamentov v zadevah Unije pa spet ne sme in ne more biti preobsežna. Nacionalni parlamenti imajo namreč le nacionalni mandat, ki so jim ga podelili državljani države članice. V glavnem se nacionalni parlamenti tako ukvarjajo z zadevami, ki so vezane na območje države članice. Seveda so tudi zadeve v okviru Unije take, da močno in izrazito vplivajo na vse države članice, vendar nacionalni parlamenti nimajo tako širokega mandata, da bi lahko odločujoče vplivali na evropske zakonodajne procese.

Praviloma je nacionalnim parlamentom pridržana samo funkcija:

posvetovanja, svetovanja oziroma dajanja stališč organom odločanja v Uniji.

Le kot izjema so določene nekatere  pristojnosti parlamentov, kjer slednji lahko odločilno vplivajo na sprejemanje zakonodajnih aktov. 

55

Položaj posameznih nacionalnih parlamentov se ne spreminja. Evropska ustava ne razlikuje med posameznimi nacionalnimi parlamenti držav članic. Različen položaj nacionalnih parlamentov držav članic izvira iz njihovega notranjega ustavnega položaja. Iz ustave se da razbrati, da teži k enakim možnostim obeh domov nacionalnih parlamentov ne glede na ustavno ureditev v državi članici. Tak pristop je upravičen s tem, da se želi z ustavo Unija približati državljanom in državam članicam.

Zato ne more biti sporno, če imajo drugi domovi nacionalnih parlamentov, kadar zastopajo interese federalnih enot, enake pristojnosti kot prvi domovi. Vprašanje pa je, ali je mogoče zastopati tako stališče tistih drugih domov nacionalnih parlamentov, kjer je zastopstvo urejeno na podlagi funkcionalnih interesov. Evropska ustava ne razlikuje drugih domov nacionalnih parlamentov glede sestave drugega doma, zato imajo tudi drugi domovi, ki so predstavniki funkcionalnih interesov enake pristojnosti kot drugi domovi, ki so predstavniki federalnih enot. 

Tudi po evropski ustavi se vloga nacionalnih parlamentov lahko obravnava z vidika neposrednega in posrednega sodelovanja v evropskih zadevah. Glede neposrednega sodelovanja še naprej velja splošno pravilo o subsidiarnosti zakonodajnih pristojnosti. Zlasti pri deljenih pristojnostih morajo evropske institucije uresničevati načelo subsidiarnosti v skladu s Protokolom o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti. Nacionalni parlamenti upoštevajo načelo subsidiarnosti v skladu s postopki, določenimi v tem protokolu. Evropska komisija je dolžna opozarjati nacionalne parlamente na zakonske predloge, ki se nanašajo na deljene pristojnosti.  

Neposredna vloga nacionalnih parlamentov je določena glede pristopa novih držav članic. Pristopni sporazum morajo ratificirati vse države pogodbenice v skladu s svojimi ustavnimi določbami. Nov je institut prostovoljnega izstopa iz Unije. Vsaka država članica v skladu s svojimi ustavnimi določbami odloči za izstop iz Unije, kar pomeni, da bo odločitev o izstopu praviloma sprejel nacionalni parlament. 

Države članice imajo pomembno vlogo v okviru ustavno revizijskega postopka. Spremembe ustave namreč začnejo veljati šele, ko jih ratificirajo vse države članice v skladu s svojimi ustavnimi določbami. Nacionalni parlamenti so sicer obveščeni že o ustavno revizijski inciativi, predstavniki nacionalnih parlamentov pa tudi sodelujejo pri posebni konvenciji, kjer se predlog za spremembo ustave obravnava. Vlogo nacionalnih parlamentov torej ni le v potrditvi oziroma zavrnitvi spremembe ustave, temveč sodelujejo tudi pri oblikovanju vsebine ustave. Seznanitev nacionalnih parlamentov z vsako inciativo je tako rekoč nujna, kajti zaradi njihove odločilne vloge je že na začetku treba preveriti stališča nacionalnih parlamentov glede predlaganih sprememb ustave in temu primerno zastaviti postopek spremembe ustave. Sami nacionalni parlamenti pa nimajo ustavno revizijske inciative, na ravni držav članic je slednja pridržana le vladam držav članic. 

Vloga nacionalnih parlamentov je odločilna pri samem sprejemanju evropske ustave. Potem ko je evropska ustava sprejeta, jo morajo države članice ratificirati v skladu s svojimi ustavnimi določbami. Vloga nacionalnih parlamentov pri ratifikaciji je v nekaterih državah članicah odločilna in izključna, v nekaterih državah članicah pa bo treba še opraviti obligatorni potrditveni referendum. Slednji je bil zaradi pomembnosti akta, ki se ratificira, razpisan v več državah članicah, ki sicer nimajo prakse potrjevanja ratifikacije tudi na referendumu. 

56

Evropska ustava ohranja možnost sodelovanja nacionalnih parlamentov na področju t. i. okvirne zakonodaje. Po veljavni ureditvi nacionalni parlamenti sodelujejo pri uveljavitvi direktiv, po novem pa bodo tako vlogo prevzeli glede okvirnih evropskih zakonov. Ustava pa na nekaterih konkretnih področjih zahteva, da se določeno vprašanje uredi z akti države članice, za kar je praviloma pristojen parlament države članice. Tako na primer države članice sprejmejo predpise, potrebne za zagotovitev diplomatske in konzularne zaščite državljanov Unije v tretjih državah. 

Posredna vloga nacionalnih parlamentov v evropskih zadevah je poudarjena na nacionalni in evropski ravni. Medtem ko države določajo odgovornost svojih vlad nacionalnim parlamentom v skladu s svojimi ustavnimi ureditvami, se v ta okvir evropska Ustava ne spušča preveč in daje le splošno določbo, da države članice v Evropskem svetu predstavljajo voditelji držav ali vlad in v Svetu njihove vlade, ki so demokratično odgovorni bodisi svojemu nacionalnemu parlamentu bodisi svojim državljanom. 

Na politično občutljivih področjih, kot je področje svobode in varnosti, je vloga nacionalnih parlamentov pri nadzoru delovanja Sveta še posebej poudarjena s tem, da se o nekaterih aktivnostih morajo seznaniti tudi nacionalni parlamenti.  

6.4 Uporaba načel subsidiarnosti in sorazmernosti 

Z razvojem Evropske unije se je bolj ali manj opazno pokazal trend, da se vse več družbenih dejavnikov ureja na ravni Unije in manj na ravni držav članic. To ni sporno glede izključnih zakonodajnih pristojnosti Unije, kjer države članice smejo urejati zadeve le na podlagi izrecnega delovanja v aktih Unije. Prav tako glede zakonodajnih pristojnosti, ki so pridržane državam članicam, velja, da se načelno ne smejo urejati na ravni Unije. 

Na drugi strani 5. člen PES ureja deljenje pristojnosti in odloča, da Skupnost na področjih, ki niso v njeni izključni pristojnosti, ukrepa v skladu

z načelom subsidiarnosti , kar pomeni le takrat in če države članice ne morejo zadovoljivo doseči ciljev predlaganih ukrepov in jih torej zaradi obsega ali učinkov predlaganih ukrepov laže doseže Skupnost. Iz tega sledi, da velja domneva pristojnosti v korist držav članic, kar je ena temeljnih značilnosti vseh federativnih oziroma konfederativnih ureditev.

Hkrati se poudarja tudi načelo sorazmernosti, saj noben ukrep Skupnosti ne sme prekoračiti okvirov, ki so potrebni za doseganje ciljev te pogodbe.

Z Amsterdamsko pogodbo je bil tudi sprejet poseben protokol o uporabi teh dveh načel, ki je določil med drugim tudi smernice za presojo, ali gre neka pristojnost Skupnosti. Skupnost tako lahko ureja določeno vprašanje v okviru deljenih pristojnosti:

če ima zadevno vprašanje nadnacionalne vidike, ki jih države članice ne morejo zadovoljivo urediti s svojimi ukrepi,

če bi bili ukrepi, ki jih sprejmejo države članice same, ali neukrepanje Skupnosti v nasprotju s temeljnimi pogodbami Skupnosti ali bi kako drugače občutno škodovali interesom držav članic,

57

če bi ukrepi na ravni Skupnosti zaradi svojega obsega ali učinkovitosti v primerjavi z ukrepi na ravni držav članic zagotovili očitne prednosti.

Take določbe so na splošni ravni povsem zadovoljive, vendar v praksi niso dale dobrih rezultatov. Državam članicam, zlasti pa nacionalnim parlamentom, namreč ni bilo formalno omogočeno sodelovati pri ugotavljanju, ali gre za deljeno pristojnost. Zakonodajna pristojnost Unije se je tako implicitno širila, ne da bi nacionalnim parlamentom uspelo vplivati na to. Nacionalne parlamente širitev zakonodajnih pristojnosti Unije najbolj zadeva, saj s tem sami izgubljajo zakonodajno pristojnost na državni ravni. V tem se tudi kaže, kaj je bistvo nesoglasij med nacionalnimi parlamenti in evropskimi organi – razmejitev zakonodajnih pristojnosti je preveč splošno določena in zato v praksi ni v celoti upoštevana. 

Zato ni presenetljivo, da se je v času priprave evropske ustave vprašanju subsidiarnosti in sorazmernosti posvečalo ogromno pozornosti. K evropski ustavi je bil sprejet protokol o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti.

Temeljni cilji protokola so odpraviti demokratični deficit, ki je bil prisoten v dosedanji ureditvi in praksi. Odločitve v Uniji naj se sprejemajo v kar najtesnejši povezavi z državljani, zato mora Komisija, preden predlaga evropski zakonodajni akt, opraviti obsežna posvetovanja, ki po potrebi upoštevajo tudi regionalne in lokalne razsežnosti predvidenih ukrepov. Komisija posreduje svoje osnutke evropskih zakonodajnih aktov in svoje spremenjene osnutke Svetu in Evropskemu parlamentu, hkrati pa tudi nacionalnim parlamentom. Tudi Evropski parlament posreduje svoje osnutke evropskih zakonodajnih aktov in svoje spremenjene predloge nacionalnim parlamentom. Prav tako tudi Svet posreduje osnutke evropskih zakonodajnih aktov, ki jih predložijo države članice, Sodišče, Evropska centralna banka ali Evropska investicijska banka, nacionalnim parlamentom. 

Najpomembnejši prispevek protokola je v tem, da omogoča državam članicam sprožiti ustrezen sodni postopek, s katerim naj se zagotovi dosledno upoštevanje načela subsidiarnosti in načela sorazmernosti. Sodišče je namreč pristojno za odločanje o tožba zaradi kršitve načela subsidiarnosti z evropskim zakonodajnim aktom. Tožbo lahko vloži vsaka država članica, in sicer iz razlogov:

nepristojnosti, bistvene kršitve postopka, kršitve evropske ustave, zlorabe pooblastil.

Mogoče je tudi, da država članica posreduje tožbo v skladu s svojim pravnim redom v imenu svojega nacionalnega parlamenta ali enega izmed njegovih domov. S tem se želi izogniti neugodni situaciji za nacionalne parlamente, ko vlada države članice ne bi bila zainteresirana za tožbo. Sodišče torej presoja, ali je za urejanje določenega vprašanja pristojna Unija ali države članice. Sodišče je tako pristojno za reševanje za razrešitev sporov o pristojnosti.  

58

6.5 Protokol o vlogi nacionalnih parlamentov v Evropski uniji 

Eden temeljnih razlogov za majhen vpliv nacionalnih parlamentov na delo Unije je bila preslaba obveščenost nacionalnih parlamentov. Zato je bil k Amsterdamski pogodbi sprejet Protokol o vlogi nacionalnih parlamentov v Evropski uniji.

Ta določa:

obseg zakonodajnih gradiv , ki morajo biti posredovana nacionalnim parlamentom, in časovne roke , ki omogočajo, da se nacionalni parlamenti seznanijo in opredelijo do

teh gradiv.

 Protokol o vlogi nacionalnih parlamentov je bil sprejet tudi k novi evropski ustavi. Temeljno izhodišče ureditve je, da je način nadzora nacionalnih parlamentov nad njihovimi vladami v zvezi z dejavnostmi Unije predmet vsake ustaven ureditve in prakse vsake države članice posebej. Predpisi Evropske unije torej ne posegajo v razmerje med nacionalnimi parlamenti in vladami držav članic.

Tak posredni nadzor nacionalnih parlamentov nad Unijo v glavnem zadostuje, vendarle pa Unija spodbuja večjo udeležbo nacionalnih parlamentov pri njenih dejavnostih in jim zagotavlja boljše možnosti za izražanje mnenj o osnutkih evropskih zakonodajnih aktov in o drugih vprašanjih, ki bi lahko bila za njih posebnega pomena. Zato je pomembno, da imajo nacionalni parlamenti možnosti za kakovostno, pravočasno in informirano presojo aktov Unije že v fazi sprejemanja teh aktov. Za pravočasno presojo je tudi velikega pomena dejstvo, da se morajo dokumenti posredovati nacionalnim parlamentom prek vlad držav članic. Vsi osnutki zakonodajnih aktov in drugih dokumentov se neposredno posredujejo nacionalnim parlamentom. Nacionalni parlamenti lahko podajo obrazloženo mnenje o tem, ali osnutek evropskega zakonodajnega akta upošteva načelo subsidiarnosti v skladu s protokolom o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti.   

3. ORGANIZACIJA IN DELOVANJE EVROPSKE UNIJE 

 

1. NAČELA ORGANIZACIJE OBLASTI 

Po svojem nastanku je Evropska unija mednarodna organizacija, po svoji institucionalni zgradbi in načinu delovanja pa že nekakšna naddržavna tvorba, ki ima zelo veliko lastnosti države, ki se v njenem dosedanjem razvoju tudi vse bolj krepijo. Dvojna narava Evropske unije se odraža tudi v položaju in delovanju njenih organov. Ker se oblastno delovanje Evropske unije vse bolj krepi, je tudi njena organizacija vse bolj primerljiva z organizacijo države. Zato se vse bolj kaže potreba, da se tudi Unija organizira na načelih, na katerih sloni sodobna državna organizacija, kar zlasti velja za načelo demokratičnosti in načelo delitve oblasti.

59

Seveda so pomembna tudi druga načela sodobnih ureditev organizacije državne oblasti, še zlasti načelo pravne države, načelo enakopravnosti in varstvo človekovih pravic, torej načela, ki so lastna državam članicam. Vendar se ta načela lahko neposredno prenašajo v delovanje Unije iz držav članic, kot se lahko prenašajo tudi v delovanje drugih mednarodnih organizacij.

To pa ne velja za načeli demokratičnosti in delitve oblasti, ki sta imenentni državni organizaciji in je zato nujno uveljavljanje v delovanju Evropske unije problematično in mogoče samo delno. 

1. Načelo demokratičnosti

Temeljna naloga države oz. državne organizacije je, da organizira življenje in delovanje skupnosti na določenem ozemlju, zato mora delovati v splošno korist.

V skladu z demokratičnimi pojmovanji pa morajo imeti državljani možnost, da vplivajo na delovanje državne organizacije bodisi:

- neposredno prek različnih oblik neposredne demokracije bodisi

- posredno s tem, da volijo najpomembnejše nosilce državne oblasti.

Glede na navedeno se šteje ljudstvo za izvor in nosilca državne oblasti – ljudstvo je torej suveren … 

Sodobne demokratične ustavne ureditve torej temeljijo na načelu ljudske suverenosti, po katerem je nosilec suverene oblasti v posamezni družbeno urejeni skupnosti lahko samo ljudstvo. Demokratična je torej tista državna ureditev, v kateri vsa oblast izhaja iz ljudstva in se izvaja v njegovem interesu. Zato lahko v demokraciji vladajo le tisti, ki jih je izvolilo ljudstvo, kateremu so tudi odgovorni. Demokratična država kot nasprotje avtokratični tradicionalno označuje razmerje med državo in družbo, ki na ustavno institucionaliziran način omogoča državljanom vplivati na delovanje državne organizacije ter uveljavljanje njene odgovornosti.  

Evropska ustava sicer poudarja pomen demokratičnosti za zgradbo in delovanje Unije. Tako kot sodobne ustave tudi evropska ustava poudarja načelo demokratičnosti, ki ga prav tako deli na:

      - predstavniško in

      - neposredno demokracija.

V ospredje postavlja seveda predstavniško demokracijo. Delovanje Unije temelji na predstavniški demokraciji, kajti državljani so neposredno zastopani v Evropskem parlamentu. Vsak državljan ima pravico sodelovati v demokratičnem življenju Unije. Poudarja tudi, da se odločitve sprejemajo kar najbolj odprto in demokratično – to zveni nekoliko preveč kot programska norma. V nadaljevanju pa se ne more izogniti temu, da pod načelo predstavniške demokracije spravi tudi pravilo, da države članice v Evropskem svetu predstavljajo voditelji držav ali vlad in v Svetu njihove vlade, »ki so demokratično odgovorni bodisi svojemu nacionalnemu parlamentu bodisi svojim državljanom«.

60

Tu se ponovno kaže temeljni ustavni problem Evropske unije, kajti zaradi svoje dvojne narave se ne more izogniti temu, da ne bi ključne vloge pri odločanju v Uniji še vedno igrali predstavniki izvršilne oblasti držav članic – kar pa je v vsebinskem nasprotju s prej deklariranim načelom predstavniške demokracije. Vendar pa drugače v Uniji sploh ne more biti. 

V skrbi za zmanjšanje tako imenovanega demokratičnega deficita je poudarjeno tudi načelo participativne demokracije. Evropske institucije so dolžne dati državljanom in njihovim združenjem možnost, da izražajo svoja mnenja glede delovanja Unije ter vzdrževati dialog z njimi, Komisija pa mora še posebej opravljati ustrezna posvetovanja z njimi. Vse to so norme programskega značaja, konkretno vsebino pa ima določba, po kateri ima najmanj milijon državljanov iz večjega števila držav pravico dati pobudo Komisiji, da predlaga neki pravni akt.  

1.2 Delitev oblasti 

Z načelom demokratičnosti je povezano tudi načelo delitve oblasti. V sodobni državi se državna oblast uresničuje prek različnih oblastnih funkcij države. V tem je treba kot državno funkcijo razumeti skupek istovetnih oblastnih dejavnosti države, ki jih v sodobni državi izvajajo različni organi.

Običajno se oblastne funkcije države delijo na: zakonodajno, izvršilno in sodno funkcijo. Pravno gledano pa se temeljne državne funkcije ločijo med seboj glede na pravne akte, ki jih sprejemajo.  

Oblastne funkcije tudi v Evropski uniji izvajajo različni organi, vendar se njihove funkcije prepletajo, tako da jih je mogoče le v grobem primerjati z organi in njihovimi oblastnimi funkcijami v državah. Na drugi strani pa so ti organi tudi odraz delovanja Evropske unije kot mednarodne organizacije. Zato je celotna organizacija Evropske unije še vedno odraz dvojne narave Evropske unije, vendar pa vse manj odraz njene mednarodnopravne narave in nasprotno vse bolj podobne po svojem položaju in delovanju organom (nad) državne oblasti. 

Organi Evropske unije so v njenem dosedanjem razvoju vseskozi pridobivali nove pristojnosti in krepili svoj položaj, kar je pomembno vplivalo tudi na položaj in delovanje Evropske unije kot celote. Tudi pri načinu odločanja teh organov se vse bolj umika odločanje s soglasjem, kakršno je značilno za mednarodne organizacije, in krepi odločanje s tako ali drugačno večino. Zato je mogoče ugotoviti, da izvaja Evropska unija oblast, ki jo lahko primerjamo (ne pa enačimo) z zakonodajno, izvršilno in sodno oblastjo v državi. Delno so te oblasti ločene, vendar pa tega spet ni mogoče enačiti z delitvijo oblasti v državah.  

Glede navedeno je organizacija Evropske unije v grobem podobna organizaciji oblasti v neki državi. Tudi v oblasti, ki jo izvaja Evropska unija, je mogoče zaznati funkcije, ki so podobne funkcijam državne oblasti, torej zakonodajno, izvršilno in sodno funkcijo. Večja razlika je med organi, ki izvajajo te funkcije v državi in organi, ki jih izvajajo v Evropski uniji. Nekatere med njimi lažje primerjamo z državnimi organi, druge težje. 

61

Izvršilno funkcijo opravljata Evropska komisija in Svet.

* Evropska komisija opravlja pretežno izvršilno funkcijo in je po svoji funkciji in položaju med vsemi organi Evropske unije najbližji vladi v državi, zato se pogosto o njej tudi govori kot o »evropski vladi«. Vendar tudi to ne velja zanjo v celoti, saj je v delu svoje funkcije nosilka zakonodajne oblasti.  

Še bolj je položaj zapleten na področju zakonodajne funkcije, kjer delujeta predvsem dva organa, in sicer:

* Svet Evropske unije - je medvladni organ, nekakšna konfederalna skupščina, in je po svoji

    sestavi in načinu delovanja tipičen odraz Evropske unije kot mednarodne organizacije,

* Evropski parlament - je predstavniško telo ljudstev Evropske unije, ki je oblikovano

podobno kot parlamenti držav, vendar je njegov položaj bistveno šibkejši, saj ima močnejši del zakonodajne funkcije še vedno v rokah Svet. Tukaj gre za položaj, ki je močno podoben razmerju med dvema domovoma parlamenta v sodobni državi, čeprav so od njega tudi precej razlikuje.

Predvsem sta ta dva organa bistveno bolj različna med seboj in bistveno bolj ločena, kot velja za parlament v sodobni državi. Praviloma v sodobni državi velja tudi, da je v dvodomnem parlamentu močnejši tisti dom, ki predstavlja ljudstvo, v Uniji pa je še vedno močnejši Svet. Glede tega je bil pomemben korak storjen z evropsko ustavo, ki je bolj ali manj izenačila položaj in delovanja obeh organov.  

Sodna funkcija je v rokah Sodišča Evropskih skupnosti (in Sodišča prve stopnje), ki ima položaj in funkcije ter močno spominja na Vrhovno sodišče ZDA, saj opravlja klasično sodno in ustavnosodno funkcijo. 

V Evropski uniji torej obstajajo podobne oblastne funkcije kot v državi in jih tudi tu opravljajo različni državni organi. Seveda tudi funkcije niso povsem enake. To velja že za zakonodajno funkcijo, saj sprejemanje pravnih aktov sekundarne zakonodaje ni povsem isto kot zakonodajna funkcija neke države. Še bolj se razlikuje izvršilna funkcija, ki ji manjka najpomembnejša stvar pri tej funkciji, namreč skrb in odgovornost za neposredno izvrševanje zakonov, kar še vedno pripada državnim organom. Tudi sodna funkcija se bistveno razlikuje od sodne funkcije države, med drugim tudi zato, ker se opravlja na povsem drugačnih pravnih podlagah za odločanje in tudi sicer v povsem drugačnem pravnem okolju.  

Tudi razmerje med organi pri opravljanju teh funkcij so nekoliko drugačna kot v državni organizaciji. Predvsem ni tako jasne ločitve med organi glede tega, katere funkcije opravljajo in mešajo, saj v okviru vsake funkcije nastopajo različni organi, kar je precej odvisen od tega, za katero področje urejanja in delovanja gre. Edino sodna funkcija je poverjena enemu samemu organu. Zato je o načelu ločitve oziroma delitve oblasti mogoče govoriti le pogojno in v omejenem pomenu. Ta razlika od državne organizacije je spet posledica navedene dvojne narave Evropske unije.

62

Gre torej za nekakšen kvadrat oblasti, ki ga sestavljajo Svet Evropske unije, Evropski parlament, Evropska komisija in Sodišče evropskih skupnosti. 

Pristojnosti Evropskega parlamenta v zvezi z Evropsko Komisijo spominjajo na razmerje med parlamentom in vlado, vendar je tu nekaj pomembnih razlik. Najpomembnejša je gotovo ta, da drugače kot vlada v državi komisija ne izhaja iz parlamenta in znotraj ni odvisna od razmerja sil v Parlamentu. Ne glede na to pa se med Evropskim parlamentom in Komisijo gradi razmerje, ki vse bolj spominja na razmerje med parlamentom in vlado v parlamentarnim sistemu.  

Opisane razlike med organizacijo oblasti v Evropski uniji in državi so posledica dvojne narave Evropske unije, torej mednarodnopravne in naddržavne narave, zato sploh ni mogoče, da bi se v Uniji postavila enaka institucionalna zgradba kot v državi. Tudi način sprejemanja odločitve v Evropski uniji je odraz njene dvojne narave. Z vidika ustavnega prava gre za vprašanje, ali prevladuje konfederalni ali federalni element. Zato je postopek odločanja bistveno drugačen v okviru pravega stebra kot v drugih dveh stebrih.

Treba se je zavedati, da se način odločanja v Evropski uniji vseskozi razvija in spreminja in da se v njem vse bolj krepi federalni, torej naddržavni element. 

Na področju zakonodajne funkcije se najbolj kaže prepletanje federalnega in konfederalnega elementa pri sprejemanju odločitev, kar se odraža v zapletenosti postopkov in razlikah med njimi.

V njih sodelujejo vsi trije organi, ki delujejo na področju zakonodajne in izvršilne funkcije, torej Svet, Evropski parlament in Komisija, o katerih se pogosto govori kot o trikotniku oblasti v Evropski uniji. Njihova vloga v teh postopkih in razmerja med njimi pri tem pa so zelo različni v posameznih postopkih, kot so različna tudi področja pravnega urejanja, za katere se morajo uporabljati posamezni postopki.  

Z ustavnopravnega vidika je lahko problematično razvrščanje najpomembnejših organov Evropske unije. Vendar se v zadnjem času vse bolj prebija na prvo mesto predstavniški organ, kar ustreza tudi običajni razvrstitvi v sodobnih demokratičnih državah. Najpomembnejše institucije Evropske unije: Evropski parlament, Svet Evropske unije, Evropska Komisija, Sodišče Evropskih skupnosti. 

Poleg teh organov je razvoj prinesel še vrsto drugih organov, ki imajo tudi pomembno mesto v organizaciji Evropske unije. Sem spadajo zlasti Računsko sodišče, Odbor regij, Ekonomsko – socialni odbor, Evropska investicijska banka, Evropska centralna banka in Evropski varuh človekovih pravic. Poseben položaj ima Evropski svet, ki je izredno pomemben, čeprav nima položaja posebnega organ Evropske unije.  

63

2 EVROPSKI PARLAMENT 

2.1 Nastanek in razvoj 

Evropski parlament je bil najprej ustanovljen kot:

Skupščina Evropske skupnosti za premog in jeklo leta 1952, pozneje leta 1958, pa so vse tri skupnosti uvedle enotno skupščino- Skupščina sama

sebe preimenovala v Evropsko parlamentarno skupščino, leta 1962 pa v Evropski parlament.

Evropski parlament je torej ustanovljen in deluje na pravni podlagi, ki mu jo dajejo ustavne pogodbe. Te imajo z vidika ustavnega prava vsebinsko enako vlogo kot ustava države v razmerju do parlamenta. Kajti v državi ustava praviloma ureja vsej temeljna vprašanja v zvezi z oblikovanjem, organizacijo in delovanjem parlamenta in temeljna vprašanja njegovega razmerja do drugih ustavnih organov.  

Evropski parlament je imel sprva samo posvetovalno in nadzorstveno funkcijo. Izražal je torej mnenja o nekaterih zakonodajnih predlogih, preden so bili sprejeti v Svetu, lahko pa je tudi izglasoval nezaupnico Komisiji, in sicer z dvotretinjsko večino. Parlament ni bil izvoljen, temveč so ga tvorili delegati parlamentov držav članic, ki so poleg svoje poslanske funkcije v nacionalnem parlamentu opravljali tudi funkcijo evropskega poslanca. Parlament se je torej bistveno razlikoval od prvega parlamenta po svojih pristojnostih, svoji sestavi in načinu oblikovanja. Tako ureditev so že kmalu kritizirali kot premalo demokratično in tudi sam Parlament se je bolj prizadeval, da bi se bolj uveljavil kot reprezenatativno in odločujoče telo.  

Parlament se je začel krepiti že z uvedbo neposrednih volitev leta 1976, ki so bile prvič izvedene 1979, pozneje pa z vsako novo pogodbo. Pred tem je s proračunskimi pogodbami že dobil pomembne pristojnosti na proračunskem področju, zlasti pravico zavrniti proračun. S tem je postal na tem področju sodelujoča oblast skupaj s Svetom, kar je uveljavil tudi v praksi. Po uvedbi neposrednih volitev so se okrepile njegove zakonodajne pristojnosti na podlagi sodb Sodišča Evropskih skupnosti, nove pristojnosti pa je dobil z Enotnim Evropskim aktom, ki je  uvedel postopek privolitve in postopek sodelovanja s Svetom, v katerem je lahko Parlament tudi zavrnil sprejem nekega akta.  

S pogodbo o Evropski uniji je bilo razmerje med obema organoma pri izvajanju zakonodajne funkcije postavljeno na bistveno drugačne temelje, saj je bil uveden postopek soodločanja, v katerem sta oba organa dobila približno enakopravno vlogo pri sprejemanju evropske zakonodaje. 

Maastrichtska pogodba je bistveno okrepila tudi kadrovske pristojnosti Evropskega parlamenta. Tako je bila uvedena investitura Komisije v parlamentu z glasovanjem o zaupnici, Parlament je dobil pristojnosti glede imenovanja vrste najvišjih funkcionarjev v Uniji ter pravico do imenovanja Evropskega varuha človekovih pravic. Uveden je bil še nov zakonodajni postopek, namreč postopek soodločanja. 

64

Položaj Evropskega parlamenta je še naprej krepila Amsterdamska pogodba, zlasti glede postopka soodločanja in postopka imenovanja predsednika Komisije.  Tudi pogodba iz Nice je še dodatno okrepila položaj Evropskega parlamenta, čeprav ni uvedla večjih novosti.  

2.2 Položaj 

Evropski parlament je vsekakor eden najpomembnejših organov Unije ter spada med temeljne organe (kamor spadajo še Svet, Komisija, Sodišče in Računsko sodišče).

Z vidika razdelitve oblastnih funkcij v Uniji lahko štejemo Evropski parlament za zakonodajni organ, ki skupaj s Svetom sprejema najpomembnejše predpise in opravlja torej nekakšno zakonodajno funkcijo v institucionalni organizaciji Evropske unije. 

Zakonodajna funkcija pripada Evropskemu parlamentu zato, ker je neposredno izvoljen organ, je torej predstavniško telo ljudstev Evropske unije. Kljub temu pa so funkcije Evropskega parlamenta (če ga primerjamo s parlamentom nacionalne države, kjer praviloma v celoti obvladuje zakonodajno funkcijo) še vedno precej manjše. 

Politični pomen Evropskega parlamenta je v tem, da je izraz politične volje državljanov Unije in da je pomembna institucija pri nadaljnjem razvoju združene Evrope, vendar pa so njegove funkcije, če ga primerjamo s parlamentom v okviru nacionalne države, precej skromne.  

Položaj Evropskega parlamenta je zapleten in nejasen, kot to velja za celotno organizacijsko zgradbo Evropske unije. Glede na ambivalentno naravo Unije tudi ne more biti drugače. 

V svojem razvoju je torej Evropski parlament napredoval od predstavniškega telesa s šibkimi pristojnostmi do organa, ki ima že večino funkcij in pristojnosti predstavniškega organa države, torej zakonodajno, nadzorstveno in volilno funkcijo, pri čemer je treba še posebej omeniti njegovo proračunsko funkcijo. 

Evropski parlament je predstavniško telo, ki pa se od parlamenta države razlikuje po tem, da ne predstavlja suverenega ljudstva v neki državi, temveč predstavlja suverena ljudstva vseh tistih držav, ki so članice Evropske unije. Vendar pa ljudstva Evropske unije  niso v Parlamentu  predstavljena vsako posebej, temveč skupaj, in predstavniki vseh ljudstev v Parlamentu oblikujejo skupno voljo ter sprejemajo odločitve, ki veljajo za vso Evropsko unijo.  

Evropski parlament je tudi zakonodajni organ, ki tako kot nacionalni parlamenti sprejemajo temeljne odločitve v pravni obliki in s pravno veljavo. Na ravni države se taka odločitev imenuje zakon, ustavnopravna ureditev Unije pa jih imenuje uredbe in direktive. Ti pravni akti torej s formalnega vidika niso zakoni, vendar pa so to z vsebinskega vidika. 

Pri primerjanju Evropskega parlamenta s parlamenti držav je seveda treba iskati primerjave predvsem s parlamentom zvezne države. Ta svojih pristojnosti ne more izvajati celovito, temveč le v omejenem obsegu zveznih pristojnosti.

65

Enako namreč v osnovi velja tudi za Evropski parlament, ki lahko deluje le v obsegu pristojnosti Evropske unije, kot so določene v pogodbah, upoštevajoč pri tem tudi ustavna načela, po katerih mora delovati pri izvajanju svojih pristojnosti, zlati načelo subsidiarnosti in načelo sorazmernosti.

Toda tudi opisana primerjava je le delno mogoča, saj Evropski parlament ni povsem v enotnem položaju kot zvezni parlament, ker Evropska unija ni federacija. To se kaže zlasti na področju zakonodajne funkcije, ker položaj Evropskega parlamenta pri izvajanju zakonodajne funkcije ni enak zveznemu parlamentu. Zvezni parlament namreč v celoti obvladuje zakonodajno funkcijo, ki jo izvaja prek svojih dveh domov. Evropski parlament pa je samo eden izmed akterjev na področju zakonodajne funkcije, kajti drugi akter je Svet. Poleg tega Evropski parlament nima pravice do zakonodajne iniciative, ki jo ima Komisija. 

Tudi razmerje med Evropskim parlamentom in Komisijo po mnogih prvinah spominja na razmerje med parlamentom in vlado v parlamentarnem sistemu, čeprav gre tudi za pomembne razlike. Za parlamentarni sistem označujejo predvsem razmerje med parlamentom in vlado, kajti v tem sistemu so odnosi neodvisnosti ter medsebojnega sodelovanja vzpostavljeni skoraj izključno v razmerju med zakonodajno in izvršilno oblastjo, zelo malo pa med sodno oblastjo in drugima dvema. 

Podobnost s parlamentarnim sistemom v evropski ureditvi je zlasti v tem, da Komisija odgovarja Evropskemu parlamentu, da torej ta izvaja politično nadzorstvo nad njenim delom in lahko uveljavlja njeno politično odgovornost. Ta ureditev pa je v protislovju s tem, da drugače kot v državi, Komisija politično ne izhaja iz Parlamenta, ker ni oblikovana v skladu z izidom volitev v Parlament. Komisija je torej oblikovana povsem po drugačnih merilih kot vlada, saj se mesta v njej ne delijo v skladu z volilnim izkupičkom parlamentarne večine, temveč so v njej zastopane države. V tem se to razmerje bistveno razlikuje od položaja v državi. 

Glede na navedeno je torej primerjava Evropskega parlamenta s parlamentom države logična in naraven, vendar pa ne v celoti, kajti Evropskemu parlamentu še vedno manjka nekaj pomembnih lastnosti, da bi lahko pojmovali enako kot parlament države.

2.3. Pristojnosti

Pristojnosti Evropskega parlamenta so že precej podobne pristojnosti parlamenta države. Z vidika oblastnih funkcij pa govorimo o treh funkcijah predstavniškega telesa: ZAKONODAJANADZORSTVENAVOLILNA (SODNA FUNKCIJA)

ZAKONODAJNA FUNKCIJANajpomembnejša funkcija , zato se parlament imenuje tudi zakonodajno telo. V širši pomen lahko uvrščamo v okvir zakonodajne funkcije tudi sprejemanje državnega proračuna, ki je ena najpomembnejših funkcij parlamenta, predvsem v razmerju do izvršilne oblasti.

66

Družbeni interesi so kot politični interesi organizirani v političnih strankah, ki med seboj tekmujejo na volitvah za podporo volivcev in prek svojih izvoljenih poslancev v predstavniškem telesu uveljavljajo svoje politične programe. Njihovo delovanje pa se prevaja v pravno sfero prek ZAKONODAJNE funkcije predstavniškega telesa, v okviru katere je to pooblaščeno z sprejemanje zakonov. Novejši razvoj je privedel do slabitve položaja predstavniškega telesa, saj se vse bolj širi pojav t.i. delegirane zakonodaje, to je prenašanje zakonodajnih pristojnosti s predstavniškega telesa na vlado.

DELOVANJE:-obvezno posvetovanje (podati mora mnenje –ta obvezuje Komisije in –Svet)- fakultativno posvetovanje (s Komisijo- ni obvezen)- postopek ponovnega posvetovanja (kadar se med zakonodajnem postopkom občutno spremeni)- poravnalni postopek- ob pogojih (če je zakonodajni predlog splošne narave, če ima znatne finančne posledice in če se nanaša na neobvezni del porabe proračuna)- postopek sodelovanja (Svet, Komisija)- postopek soodločanja - privolitev - zakonodajna iniciativa

NADZORSTVENA FUNKCIJAJo lahko ločimo po vsebini in sicer na politično nadzorstvo in splošno družbeno nadzorstvo.Politično nadzorstvo je oblika uveljavljanja politične odgovornosti vlade in posameznih ministrov, ki se izražajo zlasti prek instituta nezaupnice, interpelacije in prek poslanskih vprašanj. Med splošno družbeno nadzorstvo pa spada parlamentarna preiskava , različne parlamentarne ankete, itd.Politično nadzorstvo je usmerjeno na delovanje vlade in ministrov Med šibke oblike parlamentarnega nadzora štejemo poslanska vprašanje in parlamentarno preiskavo.

VOLILNA FUNKCIJAEP voli predsednika države, ustavne sodnike , člane javnih zavodov in podobno. Ta funkcija je KADORVSKA FUNKCIJA , ker prek nje parlament vpliva na kadrovsko zasedbo pomembnih državnih in drugih javnih funkcij.

RAZLIKE

EP predvsem nima monopola nad zakonodajno funkcijo v EU. Ima pa po zdajšnji ureditvi različne funkcije zlasti po sodeluje v odločanju , izraža mnenje, kjer pogodbe to predvidevajo,k daje soglasje k mednarodnim sporazumom,skupaj s Svetom sprejema proračun ter nadzira delovanje drugih organov Unije. Evropski parlament deluje kot nekakšna ljudska tribuna, kot predstavniški telo, ki izraža stališča državljanov. Zato lahko izraža svoja mnenja o različnih stališčih, sprejema o tem različne resolucije in daje pobude za reševanje pomembnih vprašanj v Uniji. Ta funkcija je predvsem posvetovalna. Evropski parlament na področju zakonodajne funkcije v glavnem soodloča s Svetom, pri čemer lahko prisili Svet v pogajanja, zavrne skupno stališče ali zavrne celoten predlog. Taka vloga Parlamenta velja v okviru prvega stebra. EU.

67

Najpomembnejša funkcija parlamenta je sprejemanje PRORAČUNA . Proračun skupaj sprejemata Parlament in Svet, vendar ima zadnjo besedo Parlament.Pri nadzorstveni in volilni funkciji ima Parlament pravico izvajati demokratičen nadzor nad delovanjem Evropske unije in njenih organov. Ima pravico izvajanja evropske zakonodaje, ki jo izvaja prek PREISKOVALNIH KOMISIJ. V letnem splošnem poročilu, ki mu ga predloži Evropska komisija opravlja politično nadzorstvo. Lahko postavlja poslanska vprašanja Svetu in Komisiji . Najpomembnejše sredstvo je, da Komisiji izglasuje nezaupnico. Glasovanje o nezaupnici lahko zahteva desetina poslance Evropskega parlamenta, nezaupnica pa je izglasovana z dvotretinjsko večino glasov navzočih poslancev, pri čemer mora za nezaupnico glasovati večina vseh poslancev Evropskega parlamenta. V okviru volilne funkcije imenuje najvišje funkcionarje v Evropski uniji. Imenuje Evropskega varuha človekovih pravic ter potrdi kandidata za predsednika Komisije in tudi Komisijo kot celoto.Evropski parlament ima torej vse tri temeljne funkcije parlamentov: zakonodajno funkcijo, pristojnost pri sprejemanju proračuna in izvajanje demokratične kontrole nad delom evropskih institucij. Vendar pa nobena od teh funkcij ni povsem enakovredna funkcijam državnega parlamenta, ker jih Parlament deli z drugimi organi, zlasti s Svetom in s Komisijo.

2.4. Organizacija in delovanje

Evropski parlament je povsem podoben nacionalnemu parlamentu. Delo Evropskega parlamenta poteka na plenarnih sejah, v parlamentarnih odborih in v političnih skupinah. Evropski parlament deluje na podlagi svojega poslovnika. Parlament zaseda v Strasbourgu enkrat mesečno, njegovi odbori zasedajo v Bruslju, generalni sekretariat pa deluje v Luksemburgu. Komisija ima pravico prisostvovati njegovim sejam.Evropski parlament je sklepčen, če ja na seji navzoča ena tretjina poslancev, odločitev pa sprejema z absolutno večino poslancev, ki so glasovali, če ni drugače določeno. Veliko odločitev se namreč sprejema z večino vseh poslancev, nekateri pa z dvotretinjsko večino.Seje vodi predsednik Evropskega parlamenta, ki ga izvolijo poslanci izmed sebe za mandatno dobo dveh in pol let. Vodstvo parlamenta vodi in sklicuje seje, odloča o proceduralnih vprašanjih, organizira delo, skratka vodi poslovanje Parlamenta. Organizacijo dela parlamenta navadno vodi neko kolegijsko telo, ki praviloma odloča o političnih in organizacijskih vprašanjih. Poslanci so po sodobnem gledanju predstavniki vsega ljudstva in imajo svoboden mandat za odločanje. V sodobnih parlamentih so se začele uveljavljati skupine kot skupine poslancev, ki pripadajo praviloma isti stranki. Poslanci so namreč tako kot v nacionalnih parlamentih izvoljeni na podlagi strankarske aktivnosti in zastopajo vrsto političnih strank, ki pa ne nastopajo kot nacionalne stranke, temveč kot evropske stranke, ki se združujejo v sorodne politične skupine na podlagi enakih ali podobnih političnih programov. V Evropskem parlamentu imajo izredno pomembno vlogo odbori , kot v parlamentih držav. Mandatna doba člana odbora namreč traja dve leti in pol, torej polovico mandatne dobe Parlamenta. Poleg odborov obstajajo tudi pododbori, delovna telesa in začasni odbori in še druga telesa.

68

2.5. Sestava in oblikovanje

Evropski parlament je sestavljen podobno kot parlamenti držav. Parlament držav je kolegijsko telo, ki ga sestavljajo njegovi člani, prek katerih to telo deluje. Po pogodbi iz Nice ima Evropski parlament 732 članov . najmanjše število poslancev iz posamezne države članice je pet in največje 99 poslancev. Evropska ustava omejuje število vseh poslancev Evropskega parlamenta na 75o. Delno so upoštevana demokratična načela , kar zlasti velja za načelo enake volilne pravice. Evropski parlament je namreč oblikovan na nekakšne kombinacije načela paritete in načela sorazmernosti. Po načelu paritete bi imele vse države enako število predstavnikov, po načelu proporcionalnosti pa število, ki bi ustrezalo številu prebivalstva. Dejansko pa imajo države različno število predstavnikov, ki samo delno ustreza številu njihovega prebivalstva. V Evropskem parlamentu ni dosledno zastopano niti načelo enakopravnosti držav članic EU niti načelo enakopravnosti prebivalcev držav članic. Slednje bi namreč zahtevalo, da se voli vsak poslanec na enako število prebivalcev, kar zahteva sodobno demokratično načelo enake volilne pravice. Na drugi strani pa v Evropskem parlamentu ni zagotovljena enakopravnost vseh članic Evropske unije, ki bi zahtevala, da imajo vse članice ne glede na velikost enako število poslancev v Evropskem parlamentu. Čeprav naj bi bil Evropski parlament demokratično predstavniško telo ljudstev v EU pa ni sestavljen v skladu s klasičnim načelom oblikovanja sodobnih parlamentov, pa katerem se voli določeno število poslancev na določeno število prebivalstev. Na drugi strani pa ne sledi klasičnemu federalnemu načelu, po katerem so članice federacije praviloma predstavljene v drugem domu zveznega parlamenta paritetno, torej z enakim številom predstavnikov, ne glede na velikost federalne enote. V sodobnih federacijah je pravilo, da so državljani zastopani v svojem predstavniškem domu po načelu enake volilne pravice, da se torej vsak član tega doma voli na približno enako število prebivalcev. Bolj različna pa je ureditev glede sestave drugega doma, ki predstavlja interese federalnih enot. Praviloma so tako domovi sestavljeni na podlagi načela paritete, torej enakopravne zastopanosti vseh federalnih enot-ne glede na njihovo velikost. To načelo je uveljavljeno v dveh najstarejših federacijah, torej v ZDA in Švici. V nekaterih federacijah pa je uveljavljena kombinacija obeh načel kot na premer v Zvezni republiki Nemčiji.

Sestava Evropskega parlamenta ni niti federacija niti konfederacija. Vsaka država ima torej različno število poslancev. Kot že navedeno gre za nekakšno kombinacijo med načelom paritete in načelom sorazmernosti.

2.6. Poslanci

Statut poslancev Evropskega parlamenta je iz leta 2005.Z evropskimi predpisi je urejen tisti delo poslančevega položaja, ki zadeva vsebino in način izvrševanja njegovega mandata ter njegove pravice in dolžnosti, ki jih ima v delu Parlament, urejanje njegovega osebnega položaja pa je v glavnem prepuščeno državam. Zato je tudi položaj poslancev nekoliko različen, ker je odvisen od tega , iz katere države prihaja. Poslanci se volijo za čas petih let in so lahko ponovno izvoljeni. Parlament na svoji prvi seji izvoli vodstvo in oblikuje delovna telesa, prvo sejo pa sklice šef države.Poslanski mandat se potrdi najprej v vsaki članici po njegovih pravilih. Zatem pa se poslanski mandat potrdi še v Evropskem parlamentu.

69

PRENEHANJE MANDATA

Pri predčasnem prenehanju mandata posameznim članom, jih nadomestijo novi člani, ki imajo krajšo mandatno dobo. Mandat evropskega poslanca preneha zaradi odstopa, smrti ali odvzema mandata. Kadar je odvzem mandata članu Evropskega parlamenta določen s predpisi države članice, njegov mandat preneha v skladu s temi predpisi.Člani Evropskega parlamenta glasujejo posamično in osebno in pri tem niso vezani na nobena navodila in njihov mandat ni vezan. Politična skupina igra podobno vlogo kot poslanska skupina v parlamentu države, saj se v njej oblikujejo skupna stališča do posameznih vprašanj, ki se obravnavajo v Parlamentu. Poslanec praviloma upošteva stališča politične skupine, čeprav formalno nanje ni vezan. Poslanci imajo vrsto pravic in obveznosti. Vsak poslanec lahko postavlja vprašanje Komisiji ali Svetu bodisi ustno ali pisno, lahko pa postavi vprašanje tudi vodstvo Parlamenta, predlaga posamezne točke dnevnega rada, razpravlja o predlaganih odločitvah , predlaga različne odločitve, predlaga amandmaje, obrazloži svoj glas. Nekatere svoje pravice lahko uveljavljajo poslanci samo skupinsko. Nekatere se lahko uveljavljajo prek politične skupine, druge na zahtevo skupin poslancev.

NEZDRUŽLJIVOST FUNKCIJ, GLEDE PRIVILEGIJEV IN IMUNITET TER GLEDE NADOMESTIL Poslanci Evropskega parlamenta tako ne smejo biti člani vlade države članice, člani Komisije, člani Evropskega sodišča, člani Računskega sodišče in drugi pomembnejši organi Unije ter funkcionarji oziroma zaposleni v Uniji in v specializiranih institucijah, povezanih z Unijo. Nezdružljivost funkcije Evropskega poslanca s funkcijo poslanca v nacionalnem parlamentu po spremembi Bruseljskega akta iz leta 2002. Poslanci Evropskega parlamenta imajo poklicno (materialno) in nepoklicno (procesno) imuniteto. Zoper člana Evropskega parlamenta se ne sme začeti preiskava, ne sme biti priprt niti ne zoper njega ne sme začeti sodni postopek zaradi mnenja ali glasu, ki ga je izrekel pri opravljanju svojih dolžnosti- poklicna imuniteta. Nepoklicna imuniteta pa je le delno urejena . Določeno je namreč le, da med zasedanjem Evropskega parlamenta njegovi člani uživajo na ozemlju svoje države imuniteto, priznane članom parlamenta te države, na ozemlju vseh drugih držav članic pa ne smejo biti priprti ali v sodnem postopku. Za poslanca iz Slovenije to pomeni, da ima nepoklicno imuniteto, kot jo določa slovenska ustava in drugi pravni akti, izdani na podlagi ustave. Poslanci Evropskega parlamenta imajo pravico prostega gibanja.

2.7. Volitve

Volitve v Evropski parlament pomenijo enega najpomembnejših načinov vključevanja države v institucije Evropske unije z evropskega političnega vidika. Volitve v Evropski parlament se odvijajo po državah članicah. To je tudi tekmovanje političnih strank za pomemben delež oblasti. Prva neposredne volitve v Evropski parlament so bile 1979 v devetih državah članicah in nato 1981 še v Grčiji. Bruseljski akta je sicer določil nekatere skupne osnove volitev, ni pa predpisal enotnega volilnega sistema. Določil je namreč petletno mandatno dobo parlamenta, število vseh poslancev in njihovo razporeditev po državah, dneva za izvedbo volitev, pravila o nezdružljivosti funkcij, ter pristojnost parlamenta, da potrjuje poslanske mandate in odloča o sporih, ki izvirajo iz uporabe akta.

70

Ureditev vseh drugih elementov volilnega sistema pa je prepustil notranji zakonodaji držav. Predpisan je po letu 2002 tudi enotni volilni sistem in sicer proporcionalni sistem. To je lahko sistem glasovanja po listah ali sistem enega prenosljivega glasu. Dopustil pa je možnost preferenčnega glasovanja.Z maastichtsko pogodbo je vsak državljan katere koli države članice hkrati tudi državljan Unije. Ta pogodba je kot podlago volilne pravice opustila načelo državljanstva in namesto tega uvedla načelo prebivališča. Volitve v evropski parlament so glede na navedeno urejene delno s pravili Evropske unije, delno s predpisi držav članic. Volilna pravica se v vseh članicah doseže že z osemnajstimi leti. Kandidiranje in druga dejanja pri volitvah potekajo v članicah v glavnem podobno kot pri državnih volitvah. Značilnost dosedanjih volitev v Evropski parlament je nizka volilna udeležba.

2.8. Evropski parlament v Pogodbi o ustavi za Evropo

Evropski parlament je v evropski ustavi urejen na več mestih. V prvem delu ustava precej natančno ureja položaj institucij in organov Unije ter njihova medsebojna razmerja. Zelo pomemben pri tem je vrstni red urejanje, ki na prvo meto med vsemi organi in institucijami Unije postavlja Evropski parlament. V tretjem delu ustava vsebinsko obravnava različne vidike delovanja Unije. Tako govori prvo poglavje šestega naslova o institucijah Unije konkretnih pristojnostih in načinu odločanja, drugo poglavje o finančnih zadevah, tretje poglavje pa obravnava okrepljeno sodelovanje. Sedmi naslov vsebuje skupne določbe . Ustava je opazno okrepila položaj Parlamenta, zlasti na zakonodajnem področju. Evropski parlament skupaj s Svetom opravlja zakonodajno in proračunsko funkcijo političnega nadzora in posvetovanja. Državljani so v Evropskem parlamentu zastopani proporcionalno degresivno, vendar najmanj s pragom šestih članov na državo članico. Nobena država nima več kot 96 sedežev. Evropski parlament odloča na lastno pobudo po odobritvi Svet in Komisije. Z evropskim zakonom ali okvirnim zakonom Sveta se določijo ukrepi, potrebni za splošne neposredne volitve po enotnem postopku v vseh državah članicah ali v skladu z načeli , ki so skupna vsem državam članicam. Ta akt je tako pomemben, da o njem odloča Svet soglasno na pobudo in po pridobitvi odobritve Evropskega parlamenta, ki odloča z večino svojih članov. Ustava določa, da ima Evropski parlament letna zasedanja. Evropski parlament se lahko na zahtevo večine svojih članov ali na zahtevo Sveta oziroma Komisije sestane na izrednem zasedanju. Evropski parlament sprejme svoj poslovnik z večino svojih članov. V ustavi je urejena tudi odgovornost Komisije Parlamentu oziroma njegov nadzor nad njenim delom. Tako Evr. Parlament na javni seji razpravlja o letnem splošnem poročilu., ki mu ga predloži Komisija. Če je predlog nezaupnice sprejet z dvotretjinsko večino oddanih glasov in če to predstavlja večino članov Evropskega parlamenta, člani Komisije kolektivno odstopijo, minister za zunanje zadeve Unije pa odstopi s funkcije, ki jo opravlja v okviru Komisije.

2.9. Volitve poslancev iz Slovenije v Evropski parlament

2.9.1. Pravna podlaga in značilnosti zakonske ureditve

Parlament je edini organ Unije, ki se oblikuje z neposrednimi volitvami. Slovenija je v Uniji ena najmanjših držav, zato ji pripada na podlagi Pogodbe iz Nice le sedem članov v Evropskem parlamentu, toda tudi to je dosti, kot bi jih pripadlo sorazmerno njenemu prebivalstvu.

71

Volitve poslancev iz Slovenje v Evropski parlament ureja zakon o volitvah poslancev iz Republike Slovenje v Evropski parlament, ki je bil sprejet že leta 2002, leta 2004 pa tudi noveliran. Volitve Evropskih poslancev v Evropski parlament so tako urejene v glavnem na podlagi ustavnih načel o volilni pravici ter ustavne in zakonske ureditve volitev državnega zbora .To velja za vsebinski, organizacijski in tehnični delo volilnega postopka. Odstopi od tega so skoraj v celoti posledica volilnih predpisov Evropske unije. V primerjavi z nekaterimi drugimi evropskimi državami je volilni sistem pri volitvah naših poslancev v Evropski parlament v osnovi enak kot pri notranje državnih volitvah.

2.9.2. Vsebina zakonske ureditve

a. Splošno

Zakon o volitvah poslancev v Evropski parlament ureja predvsem volilo pravico, volilni sistem kandidiranje in glasovanje ter ugotavljanje izida volitev. Ureja tudi vprašanja položaja poslanca v Evropskem parlamentu iz Republike Slovenije in nekatera vprašanja volilne kampanije. Z organizacijskega vidika to pomeni, da lahko te volitve vodijo in izvajajo volilni organi, ki sicer izvajajo volitve v državni zbor. Tudi glede volilne kampanije se kaže veljavna zakonska ureditev v glavnem ustrzna tudi za potrebe volitev v Evropski parlament. Zakon določa, da se poslanci iz Slovenije v Evropskem parlamentu volijo neposredno na podlagi splošne volilne pravice s tajnem glasovanjem za dobo petih let. Določeno je tudi nezdružljivost funkcije poslanec z Ev. Parlamentu z nekaterimi drugimi funkcijami in dejavnostmi. Poslancev v E. parlamentu ne more biti hkrati član državnega zbora, poleg tega pa tudi ne član izvršilnega organa lokalne skupnost. Poslanec tudi ne sme opravljati funkcije in dejavnosti, ki jih ne sme opravljati član državnega zbora. Nezdružljivost poslanske funkcije pa vključuje tudi prepoved opravljanja pridobitne dejavnosti, ki bi lahko vplivala na objektivno ali od zunanjih vplivov neodvisno opravljanje funkcije. Glede razpisa volitev Bruseljski akt določa, da se volitve izvajajo na dan, ki ga odloči vsaka posamezna država članica, vendar pa opredeljuje tudi enoten okvir volitev oziroma glasovanja in sicer se začne v četrtek in konča v nedeljo. Volitev v Evropski parlament razpiše predsednik republike tako kot volitve v državni zbor.

b. Volilna pravica

Volilno pravico imajo vsi slovenski državljani, ki imajo volilno pravico pri volitvah v državni zbor, kar pomeni pravico voliti in biti izvoljen. Volilno pravico pod enakimi pogoji imajo tudi vsi državljani držav članic Evrop. Unije, ki imajo stalno prebivališče v R. Sloveniji (če jim ta pravica ni bila odvzeta).

c. Volilni sistem

V večini članic EU je proporcionalen z možnostjo preferenčnega glasovanja (razen Francija in Velika Brit). Glede na majhno število poslancev iz Slovenije, ki jih je treb izvoliti je logično, da je za te volitve vsa država ena volilna enota. Ker je uveljavljeno preferenčno glasovanje se mandati ne delijo glede na vrstni red po katerem so kandidati navedeni na kandidatni list, temveč se s posame3zne list izvoljeni tisti kandidat, ki so dobili največje število preferenčnih glasov.

72

Pri tem zakon izrecno določa, da se preferenčni glasovi za posamezne kandidate upoštevajo le, če število preferenčnih glasov posameznega kandidata presega količnik, ki se izračuna tako, da se šte4vilo vseh glasov oddanih na listo, deli z dvakratnikom števila kandidatov na listi. Ta sistem daje razmeroma veliko vrednost in težo preferenčnem glasovanju., ker tudi pri teh volitvah zagotavlja visoko stopnjo personalizacije.

č. Kandidiranje

Kandidiranje je urejeno podobno kot pri državnih volitvah, le da so pogoji za vlaganje kandidatur nekoliko zahtevnejši, kar je razumljivo, saj gre za volitve v Evropski parlament in se voli sedem poslancev. Posebnost pri kandidiranju je ta, da zakon zahteva, da mora biti na kandidatni list vsak spol zastopan z najmanj 40 odstotno. Ker je vsa država ena sama volilna enota, se kandidacijski postopek v celoti odvija pred državno volilno komisijo. Zato je treba listo kandidatov vložiti pri državni volilni komisiji, in sicer najpozneje trideseti dan pred dnevom glasovanja.

d. Glasovanje, ugotavljanje izida glasovanja in drugo

Državni zbor potrdi izvolitev poslancev prav tako kot mandate svojih poslancev. Proti odločitvi državnega zbora je pav tako mogoče pritožba na ustavno sodišče. Po opravljeni verifikaciji predsednik državnega zbora obvesti predsednika Evropskega parlamenta o izidu volitev v Evropski parlament. Predsednik državnega zbora mora vedno obvestiti predsednika evropskega parlamenta tudi o prenehanju mandata poslanca in o tem, da je izvoljen za poslanca namesto poslanca, ki mu je preneha mandat. Nazadnje mandate evropskih poslancev na prvi, konstitutivni seji potrdi še Evropski parlament.

EVROPSKA KOMISIJA

Evropska komisija je osrednji organ Evropske unije in je bila na politični ravni od vsega začetka vodilna gonilna sila v razvoju evropske integracije. Zamišljena in oblikovana je bila za zastopanje skupnih evropskih interesov vseh držav članic in je kot tako varuh ustanovnih pogodb in splošnega evropskega interesa. V ta namen izvršuje zakonodajno iniciativo, izvršuje skupne evropske politike, uresničuje skupne evropske programe in nadzira proračun Unije. Bistveno za delovanje Komisije je, da mora vsak njen ukrep služiti predvsem v dobro Unije kot celote in vseh njenih državljanov in ne za koristi posameznih držav ali interesnih skupin. Načelo delitve oblasti pa je v Evropski uniji že toliko razvito, da Komisija ne more delovati sama, temveč mora pri uresničevanju skupnih ciljev sodelovati s Svetom in z Evropskim parlamentom.

3.1. Sestava in delovanje

Pred uveljavitvijo Pogodbe iz Nice, ko je Evropska unija imela petnajst držav članic, je komisija štela dvajset članov. Pet največjih držav (Nemčija, Združeno Kraljestvo, Francija, Italija in Španija) je imelo dva člana, druge države po enega člana. K Pogodbi iz Nice pa je bil priložen Protokol o širitvi Evropske unije, ki je predvidel, da se s 1. januarjem 2005 začnejo uporabljati nova pravila v zvezi s sestav Komisije.

73

Do trenutka, ko je Evropska unija štela manj kot sedemindvajset članic, je vsaka država članica imela svojega komisarja. Bistvena pa je novost, ki jo uvaja protokol, da bo prva Komisija, ki bo začela svoj mandat po dnevu, ko je Evropska unija dosegla sedemindvajset članic, štela manj komisarjev od števila držav članic. Tak razvoj je razumljiv, saj Komisija ne predstavlja držav članic, temveč mora delovati izključno v interesu Unije.Natančno število članov Komisije in način njihovega imenovanja bo s soglasjem uredil Svet, ki je pri tem vezan na zahtevo protokola, da se Komisija oblikuje po načelu rotacije ob upoštevanju načela enakosti. Pri zagotavljanju enakosti mora Svet upoštevati dve temeljni zahtevi:

a. nobena država ne more v eni Komisiji imeti več kot enega člana in da v zaporedju dveh Komisij nobena država ne more biti dvakrat udeležena v Komisiji, če obstaja druga država članica, ki še ni bila ustrezno udeležena.

b. Vsaka komisija mora biti sestavljena tako, da zadovoljivo odraža domografski in geografski spekter celote držav članic Unije.

V primerjavi s Pogodbo iz Nice ustava izrecno določa, da bo število komisarjev ustrezalo dvema tretjinama števila držav članic, razen če se bo Evropski svet odločil, da s soglasjem spremeni to število.V sistemu delitve oblasti Komisija predstavlja izvršilno oblast in je nekakšna vlada Unije.Zato je nujno, da Komisija ostane močna institucija, sposobna delovati in uresničevati interese Unije, vse v skladu z načelom odgovornosti Evropskemu parlamentu – s tem pa posredno tudi državljanom unije.Mandatna doba Komisije je pet let in je dejansko vezana na mandatno dobo Evropskega Parlamenta. Komisarji so lahko po prenehanju mandata ponovno imenovani. Predsednik Komisije odloča o notranji organizaciji Komisije, in sicer tako, da so zagotovljene doslednost, učinkovitosti in kolegialnost pri njenem delovanju. Med člane Komisije razdeljuje naloge, za katere je pristojna Komisija pri čemer lahko te naloge med mandatom kadar koli med komisarji prerazdeli, ter imenuje podpredsednike Komisije. Razdelitev področij med komisarji je odvisna tudi od pogajanj med predsednikom Komisije in državami članicami, pa tudi med samimi državami članicami. Predsednik Komisije ima odločilno vlogo tudi glede obstoja funkcije posameznih komisarjev, saj mora komisar odstopiti s svoje funkcije, če to zahteva predsednik Komisije. Ustava kot novost uvaja tudi institucijo zunanjega ministra Evropske unije. Zunanji minister je eden od podpredsednikov Komisije in vodi njeno skupno zunanjo in varnostno politiko. Odgovoren je za vodenje zunanjih odnosov in usklajevanje drugih vidikov zunanjega delovanja.

Komisija je kolektivni organ in se sestaja v obliki kolegija. Člani so neodvisni in pri opravljanju teh nalog ne smejo zahtevati ali sprejemati nobenih navodil od posameznih vlad ali drugih organov. Vsaka država članica je zavezana, da upošteva neodvisnost Komisije in ne poskuša vplivati na komisarje pri opravljanju njihovih nalog.

3.2. Oblikovanje in prenehanje funkcije

Pogodba iz Nice je v postopku oblikovanja Komisiji prinesla dve novost, sicer pa je postopek enak. O kandidatih za predsednika in člane Komisije ne odločajo več vlade držav, ampak Svet sestavljen iz šefov držav ali predsednikov vlad. V samem postopku oblikovanja Komisije tudi evropska ustava ne prinaša bistvenih novosti.

74

Podobno kot veljavne pogodbe tudi ustava oblikovanje Komisije deli v dve fazi, prva faza je izvolitev predsednika Komisije, druga faza imenovanje članov Komisije. Kandidata za predsedovanje Unije predlaga Evropski svet Evropskemu parlamentu. Pravica predlagati mandatarja je sicer tipična pristojnost šefa države v parlamentarnih sistemih in s tega vidika Evropski svet dobiva vlogo nekakšnega kolektivnega državnega poglavarja. Evropski svet odloča s kvalificirano večino, pri tem pa mora upoštevati rezultat volitev v Evropski parlament, saj sta obstoj in delovanje Komisije odvisna od zaupanje parlamentarne večine. Evropski svet ima izključno predlagalno pristojnost., Evropski parlament pa izvoli predlaganega kandidata z večino svojih članov (navadna absolutna večina). Če ta ne dobi zahtevane večinske podpore, predlaga Evropski svet v roku enega meseca novega kandidata. V drugi fazi oblikovanja Komisije se izberejo še komisarji. Ko je predsednik Komisije izvoljen se na predlog držav članic oblikuje lista kandidatov za člane Komisije. Listo komisarjev, vključno s kandidatom za zunanjega ministra, oblikuje Svet v soglasju z izvoljenim predsednikom Komisije. O Komisiji kot celoti glasuje Evropski parlament in če je investitura izglasovana, jo s kvalificirano večino imenuje Evropski svet. Za oblikovanje Komisije je bistveno, da je ustava ohranila princip večinskega odločanja, čeprav še vedno gre za kvalificirano večino, in da v postopku odločilno sodeluje Evropski parlament. Parlament izvoli predsednika Komisije., brez njegovega predhodnega soglasja pa tudi Evropski svet ne more imenovati Komisije, vključno z zunanjim ministrstvom Unije. Pri oblikovanju Komisije tako sodelujejo trije organi-Evropski svet, Svet ministrov in Evropski parlament. Prek teh organov je zagotovljen vpliv obeh konstitutivnih elementov Unije.- držav članic in državljanov Unije. Zadnjo besedo imajo sicer države v Evropskem svetu, vendar tudi vloga Parlamenta, ki voli predsednika Komisije ,ni zanemarljiva. Sistem oblikovanja Komisije bo po ustavi natančno in s soglasjem uredil Evropski svet s sklepom, pri tem pa bo prav tako moral upoštevati dve temeljni načeli, ki sta predvideni že s Pogodbo iz Nice: načelo enakopravnosti in načelo, da mora biti vsaka Komisija sestavljena tako, da zadovoljivo odraža demografski in geografski spekter celote držav članic Unije.

Pogodba iz Nice: Komisijo po potrditvi v Evropskem parlamentu imenuje Svet in ne več vlade držav, pri čemer za odločitev ni več potrebno soglasje, ampak kvalificirana večina. Komisija kot celota politično odgovarja le Parlamentu , ki ji lahko izreče nezaupnico. Funkcija člana Komisije preneha ob redni zamenjavi s potekom mandata, s smrtjo ali razrešitvijo. Izpraznjeno mesto zapolni z novim članom, ki ga imenuje Svet s kvalificirano večino, Svet pa lahko sklene, da izpraznjenega mesta ni potrebno zapolniti. Komisar je lahko razrešen, če več ne izpolnjuje pogojev za opravljanje svojih dolžnosti ali če je zagrešil hujšo kršitev. Razreši ga Sodišče na predlog Sveta ali Komisije. Član Komisije pa mora odstopiti, če tako zahteva predsednik Komisije. Pomembna določba ustave je tudi, da predvideva prenehanje funkcije celotne Komisije, če ji Evropski parlament izglasuje nezaupnico.

3.3. Odgovornost Komisije Evropskemu parlamentu

Delovanje Komisije je odvisno os Sveta in Parlamenta, ker ta dva organa po različnih postopki sprejemata zakonodajne predloge, ki jih oblikuje Komisija, od Evropskega parlamenta pa je odvisen tudi obstoj Komisije, kajti Parlament lahko Komisiji izglasuje nezaupnico, kar prepelje do njenega prenehanja. Nezaupnica je izglasovana, če zanjo glasuje vsaj dve tretjini poslancev , ki glasujejo, pod pogojem, da to predstavlja vsaj polovico vseh poslancev. Gre za dvojno večino. Z nezaupnico Evropski parlament negativno ocenjuje delo

75

Komisije kot celote, čeprav ga pri tem seveda lahko moti samo delo posameznik komisarjev. Predsednik in člani Komisije nadaljujejo z opravljanjem tekočih poslov do imenovanja nove Komisije. Nezaupnice ni mogoče izreči posameznemu komisarju. Posamezni komisar pa mora odstopiti s funkcije, če to zahteva predsednik Komisije s katerega koli razloga. Pri glasovanju o nezaupnici Komisiji nobene vloge nima Svet. To pomeni, da Komisija kot vlada Unije odgovarja samo prvemu domu parlamenta. Oba organa sicer sodelujeta pri oblikovanju Komisije vendar lahko samo Evropski parlament doseže njeno predčasno prenehanje.

3.4. Pristojnosti Komisije

Cilj vseh pristojnosti Komisije je zagotoviti ustrezno delovanje in razvoj skupnega trga. V ta namen Komisija:

- nadzira uporabo določbe pogodbe in ukrepov, ki jih institucije sprejemajo v skladu s pogodbo

- oblikuje priporočila ali daje mnenja glede zadev, obravnavanih v pogodbi, če je to v njej izrecno predvideno ali po mnenju Komisije potrebno

- ima v skladu s pogodbo lastno pristojnost odločanja in sodeluje pri oblikovanju ukrepov, ki jih sprejemata Svet in Evropski parlament

- izvaja pristojnost, ki jo je nanjo prenesel Svet za izvajanje njegovih predpisovKomisija ima izvršilni in upravno funkcijo, sodeluje pa tudi na področju zakonodaje in sodstva.Pri sprejemanju zakonodaje ima Komisija ključno vlogo. Najpomembnejša je njena pristojnost predlaganja zakonodajnih aktov, ki jih sprejemata Svet in Evropski parlament. Z nekaj izjemami se lahko zakonodajni akti v Evropski uniji sprejemajo samo na podlagi predloga Komisije. Komisija oblikuje tudi splošne razvojne politike Unije, tako na primer daje pobude in pripravlja materiale za sprejem ključnih razvojnih odločitev Unije. Komisija nadzoruje izvrševanje evropske zakonodaje, tako na evropski ravni kot na ravni držav. Tak nadzor tudi vključuje nadzor nad pravilni in enotno uporabo prava v vseh državah članicah. Za zagotavljanje izvrševanja evropskih predpisov lahko Komisija sproža tudi postopke pred Sodiščem. V okviru izvršilnega področja Komisija deluje v zunanjih odnosih Unije in nadzoruje izvrševanje evropskega proračuna.

Poleg funkcij ki jih opravlja zagotavlja tudi zunanje zastopanje Unije, razen pri skupni zunanji in varnostni politiki in v drugih primerih predvidenih z Ustavo. Če ni drugače z ustavo določeno, se zakonodajni akti Unije lahko sprejemajo samo na podlagi predloga Komisije, drugi akti pa na podlagi predloga Komisije, kadar je to predvideno z ustavo.

Vse navedeno glede pristojnosti Komisije velja samo za njeno delovanje v okviru prvega stebra Unije. V okviru drugega in tretjega stebra je položaj Komisije precej šibkejši, Komisija sicer ima tudi tu iniciativno funkcijo, vendar ta ni izključena, ker jo imajo prav tako države članice. Poleg tega nima lastne pristojnosti sprejemanja aktov, omejena pa je tudi njena nadzorna vloga nad izvajanjem sprejetih pravnih aktov.

76

3.5. Odločanje Komisije

Komisija odločitve sprejema po štirih različnih postopkih:- po pisnem postopku- po postopku habilitacije- po postopku delegacije- po postopku na seji kolegija.

PISNI postopek se uporablja za rutinske in nesporne zadeve, praviloma takrat, ko ni potrebno, da se sestavi celotna Komisija, ker so se o vsem že sporazumeli pristojni generalni direktorati in je svoje soglasje podala tudi pravna služba. Po postopku HABILITACIJE odločitve sprejema posamezni komisar ali skupaj več komisarjev v skladu s pooblastili, ki so jih predhodno prejeli od kolegija. Tudi ta postopek se uporablja za rutinske zadeve. O DELEGACIJI govorimo, ko odločitve po pooblastilu Komisije sprejemajo sami generalni direktorji ali šefi služb. Vse druge odločitve se sprejemajo na SEJI KOLEGIJA, ko se sestane celotna Komisija. Ta je praviloma vsak teden, dnevni red pripravi generalni sekretariat. Pred sejo kolegija se sestanejo šefi kabinetov komisarjev, zato da uskladijo morebitna različna stališča. V okviru Komisije obstajajo tudi delovne skupine, katerih namen je predvsem koordinacija dejavnosti Komisije.

Komisija ima v Evropski uniji podoben položaju vlade v državi, kar tudi določa njeno dvojno naravo. Po eni strani je Komisija nosilec izvršilne oblasti v Evropski uniji, po drugi strani pa je tudi najvišji upravni organ v Uniji. Kot najvišji upravni organ v Uniji je Komisija samo vrh množice uradov in služb, ki so hierarhično organizirani in ki za Komisijo opravljajo strokovno delo na področjih, ki spadajo v njen delokrog. Administracija Komisije je organizirana v štirih hierarhičnih stopnjah. Na vrhu posameznega področja je komisar s svojim kabinetom, ki ga vodi šef kabineta. V okviru komisariata je praviloma ustanovljenih en ali več generalnih direktoratov, ki pokrivajo večja notranja področja, ki spadajo v pristojnost komisarja. Generalnemu direktoratu načeljuje generalni direktor. Vsak generalni direktorat ima več direktoratov, ki jih vodijo direktorji, ki odgovarjajo generalnemu direktorju. Zadnji nivo uradništva so oddelki, organizirani v posameznih direktoratih. Vodjo jih šefi oddelkov, odgovorni direktorju. Zakonodajni predlogi Komisije praviloma nastanejo na nižjih nivojih administracije in si nato utirajo pot navzgor do kolegija komisarjev. Pogosto se v začetnih fazah v oblikovanje zakonski8h predlogov vključijo tudi zunanji strokovnjaki, praviloma pa poteka tudi posvetovanje z nacionalnimi državnimi uradniki. Ko zakonodajni predlog zapusti generalni direktorat, se pošlje v kabinet zadevnega komisarja. Pred kolegijem komisarjev o predlogu razpravljajo šefi kabinetov, ki poskušajo odpraviti nesoglasja preden zadeva pride pred kolegij. Ko o zadevi razpravlja Komisija kot celota, jo lahko kolegij sprejme, zavrne ali tudi predlaga spremembe. Poleg generalnih direktoratov ima Komisija tudi vrsto služb ki predstavljajo podporo delovanju celotne birokracije. Med temi so zlasti pomembne prevajalska služba , pravna služba in generalni sekretariat, ki ima še posebej pomembno vlogo za učinkovito delovanje Komisije in koordinacijo njenih aktivnosti.

77

4 SVET EVROPSKE UNIJE IN EVROPSKI SVET

Svet je zakonodajni organ Evropske Unije. Evropska ustavna pogodba ju že skoraj popolnoma izenačuje, tako da Svet evropsko zakonodajo sprejema skupaj z Evropskim parlamentom.

V primerjavi s Komisijo, Svet zastopa predvsem nacionalne interese. Svet spremeni zakonski predlog Komisije praviloma le s soglasjem, tudi takrat, ko sicer za odločitev zadostuje kvalificirana večina. Komisija deluje predvsem s perspektive razvoja evropske integracije, medtem ko Svet še vedno bolj ali manj deluje kot organ na medvladni ravni. Vedno več področij, na katerih se odloča s kvalificirano večino, zmanjšuje moč posameznih držav članic s Svetom in moč samega Sveta v razmerju do Komisije in do Evropskega parlamenta.

4.1. Sestava

Z uveljavitvijo Maastrichtske pogodbe se je Svet preimenoval v Svet Evropske Unije.Svet sestavlja po en predstavnik posamezne države članice na ministrski ravni, ki je pooblaščen za prevzemanje obveznosti v imenu vlade svoje države. Nima enovite zasedbe, temveč se njegovi člani zamenjujejo glede na predmet obravnave. V t.i. Svetu za splošne zadeve sodelujejo ministri držav članic, pristojni za zunanje zadeve. Ti obravnavajo zadeve, ki se nanašajo na zunanje odnose Unije in notranje zadeve splošne narave. Svetu v vsakem trenutku predseduje posamezna država članica, države pa se na funkciji predsedujočega izmenjujejo vsakih šest mesecev, in sicer po vrstnem redu, ki ga soglasno določi Svet. Predsednik sklicuje in pripravlja seje Sveta ter oblikuje dnevni red. Predsedujoči Svetu predseduje tudi Evropskemu svetu. Po ustavi se Svet uradno več ne imenuje Svet Evropske unije, temveč Svet ministrov. Ustava tudi predvideva, da se Svet sestaja v različnih zasedbah in pri tem izrecno omenja Svet za splošne zadeve in Svet za zunanje zadeve.

4.2. Pristojnosti

Pristojnosti:- zagotavlja usklajevanje splošnih ekonomskih politik držav članic- ima pristojnost odločanja

Gre za delegirano zakonodajo, ko Komisija na podlagi splošnih aktov Sveta sprejema nove splošne akte, v obliki uredb ali direktiv, ki imajo zakonodajno naravo, čeprav po vsebini pomenijo izvedbo nekega še bolj splošnega akta Sveta. Vendar lahko glede te pristojnosti Svet Komisiji postavi nekatere zahteve oziroma pogoje. Poleg tega si lahko Svet v posebnih primerih pridrži pravico, da sam neposredno izvaja to pristojnost. V takih primerih ima Svet poleg zakonodajne tudi izvršilno pristojnost. Svet lahko zahteva od Komisije, da zanj pripravi potrebne študije in mu predloži ustrezne predloge. Svet lahko pooblasti Komisijo za sprejemanje nadaljnjih predpisov s katerimi se izvršujejo njegovi predpisi. Svet ima pomembne pristojnosti tudi v drugem in tretjem stebru Evropske unije, ki se nanaša na skupno zunanjo in varnostno politiko in na sodelovanje v policijskih in pravosodnih zadevah.

78

Predvsem je v teh dveh stebrih dosti bolj poudarjena njegova pristojnost odločanja, saj praviloma odločitev sprejema samostojno, brez soodločanja Evropskega parlamenta, katerega vloga je bolj ali manj svetovalna. Predsedstvo Sveta zastopa Unijo v zadevah skupne zunanje in varnosten politike, pri tem pa mu pomagajo generalni sekretar Sveta. Ustava določa, da evropske zakone in evropske okvirne zakone sprejemata skupaj Evropski parlament in Svet ministrov in če ti dve instituciji ne moreta doseči soglasja o nekam aktu, se ta na sprejme. Svet ministrov vse bolj postaja drugi dom zakonodajnega telesa v katerem so zastopane države, Evropski parlament pa prvi dom, ki predstavlja državljane Evropske unije.

4.3. Sprejemanje odločitev v Svetu

Države članice namreč preko nadzora odločanja v Svetu uveljavljajo svoje interese. Pri vprašanju načina odločanja gre zlasti za problem večine, s katero se sprejema odločitev. Svet praviloma odloča na podlagi predlogov Komisije, vendar pa mu ni treba pasivno čakati na predlog Komisije, temveč lahko daje Komisiji nekatera splošna navodila za pripravo zakonodaje, v praksi pa niso redki primeri ko ji daje zelo natančna navodila. Na vseh sejah Sveta sodeluje predstavnik Komisije, ki ravna kot posrednik in poskuša pogajanja premakniti z mrtve točke. Če v Svetu za sprejem predloga Komisije ni mogoče zagotoviti kvalificirane večine oziroma soglasja , kadar je to potrebno, lahko proces z mrtve točke premakne le Komisija, ki svoj predlog spremeni tako, da je zagotovljeno zahtevano število glasov. Komisija lahko kadar koli do končne odločitve v Svetu spremeni svoj predlog. Na drugi strani lahko Svet in Parlament predlog Komisije spremenita le z amandmaji, za sprejem katerih pa je potrebno soglasje v Svetu, če jih Komisija ne vključi v svoj predlog. Svet lahko odločitve veljavno sprejema (kvorum), če je prisotna večina njegovih članov. Pri glasovanju pa se lahko na vsakega člana Sveta prenese glasovalna pravica največ enega drugega člana. Svet odločitve sprejema praviloma na tri mogoče načine oziroma s tremi različnimi večinami- z navadno večino, s kvalificirano večino in s soglasjem.

Kadar pogodba izrecno ne določa drugače, se odločitve sprejemajo z navadno večino, tj. z večino članov. Odločanje s soglasjem ali s kvalificirano večina mora pogodba izrecno določati v določbi, ki je pravna podlaga za sprejem odločitve. Navadna večina je precej redka in se uporablja bolj ali manj za proceduralne odločitve, s soglasjem pa se po drugi strani odloča na nekaterih najobčutljivejših področjih. In vsaki državi zagotavlja veto na predlagano odločitev. Soglasje se zahteva tudi v zakonodajnih postopkih , ko želi Svet sprejeti odločitev ki ni v skladu s predlogom Komisije. Odločitev je sprejeta s soglasjem, če noben član Sveta ne glasuje proti njej. Seveda pa morajo biti pri glasovanju prisotni ali vsaj zastopani vsi člani Sveta. .Pravica veta torej po eni strani otežuje sprejemanje odločitev, vendar po po drugi strani daje večje jamstvo, da se bodo odločitve, ki so bile sprejete soglasno, tudi brez odporov in zastojev izvajale. Odločanje s kvalificirano večino ne pomeni, da so države v svojih glasovih enakovredne, temveč je vzpostavljen sistem ponderiranja, ki natančno določa število glasov posamezne države. Pri glasovanju s kvalificirano večino se glasovi držav članic ponderirajo glede na njihovo velikost po številu prebivalstva, pri čemer so ponderji korigirani tako, da imajo manjše države nekoliko večjo težo, kot bi jim sicer pripadala glede na njihovo velikost.

79

Članice Unije imajo naslednje število glasov, kadar Svet odloča s kvalificirano večino:

29 Nemčija, Francija, Združeno kraljestvo, Italija27 Španija, Poljska14 Romunija13 Nizozemska12 Belgija, Češka, Grčija, Madžarska, Portugalska10 Avstrija, Švedska, Bolgarija7 Danska, Irska, Finska, Slovaška, Litva4 Estonija, Latvija, Ciper, Slovenija, Luksemburg3 Malta

Skupno število glasov v Svetu je 345, za sprejem odločitev pa je potrebnih najmanj 255 glasov, kar znese 73,9 odstotka vseh glasov, z dodatnim pogojem, da za odločitev glasuje večina držav članic. To velja, ko Svet odloča na predlog Komisije, kadar pa Svet ne odloča na predlog Komisije, temveč na predlog kakega drugega upravičenega predlagatelja je za sprejem odločitve potrebnih prav tako 255 glasov, vendar z dodatnim pogojem, da za odločitev glasujeta najmanj dve tretjini držav. Pogodba iz Nice je predvsem razširila odločanje s kvalificirano večino na račun odločanja s soglasjem.Dejanski ponderji se po ustavi skrivajo v pogoju 65 odstotkov prebivalstva, ki sledi načelu en državljan-en glas, s čimer se vzpostavlja bolj sorazmerna moč držav pri odločanju glede na njihovo velikost. Omejitev moči velikih držav predstavlja le precej visoko postavljeni prag za sprejemanje odločitev in pravilo, da tri države ne morejo blokirati odločitve.

4.4. Odbor stalnih predstavnikov držav članic in generalni sekretariat

Odbor stalnih predstavnikov držav članic COREPER ni institucija Unije, temveč je posebno telo, ki ga izrecno predvidevajo ustanovne pogodbe in katerega namen je pomagati Svetu pri njegovem delu. Odbor je odgovoren za pripravo dela Sveta in za izvajanje nalog, ki mu jih ta dodeli. Odbor sam ne more sprejemati odločitev, to lahko stori samo Svet, vendar pa njegovo delo odločilno vpliva na razpravo in glasovanje v Svetu. Odbor je sestavljen iz izkušenih državnih uradnikov, ki so v Bruslju stalno prisotni in pripravljajo vse potrebno za zasedanje Sveta. Odbor deluje na dveh nivojih: COREPER I in COREPER II. COREPER II je sestavljen iz stalnih predstavnikov držav in obravnava pomembnejše zadeve, kot so na primer finančne zadeve ali zunanji odnosi. COREPER I je sestavljen iz namestnikov stalnih predstavnikov. Delovne skupine so praviloma sestavljene iz nacionalnih ekspertov. Svet ima svoj generalni sekretariat, ki Svetu in Odboru stalnih predstavnikov daje administrativno tehnično podporo. Generalni sekrertariat pripravlja dokumentacijo, izraža pravna mnenja, izvaja prevajalsko dejavnost. Ipd. Generalni sekretariat vodi generalni sekretariat.

80

4.5. Evropski svet

Evropski svet je povezovalni element evropskega integracijskega procesa na politični ravni. Odločitve večjega političnega pomena, ki so bile sprejete v Evropskem svetu, so na primer odločitev za neposredne volitve v Evropski parlament, o uvedbi enotne evropske valute in evropskega monetarnega sistema, o sprejemu Pogodbe o Evropski uniji, o širitvi Unije ter o razpisu Evropske konvencije o prihodnosti Evrope, katere rezultat je prav ustava. Evropski svet se je razvil iz neformalnih zasedanj predsednikov vlad, ki so se začela v šestdesetih letih dvajsetega stoletja (1987).Evropski svet je sestavljen iz predsednika Komisije in iz voditeljev držav ali predsednikov vlad držav članic. Tem pomagajo nacionalni ministri za zunanje zadeve in član Komisije. Evropski svet se sestaja v Bruslju. Evropski svet določi načela in splošne smernice skupne zunanje in varnostne politike. Tipična zadeva, s katero se ukvarja Evropski svet, je na primer evropski proračun in koliko posamezna država prispeva vanj. Evropski svet tako obravnava splošne smernice za razvoj Unije , praviloma razpravlja o pomembnih spremembah ustanovnih pogodb in tudi sam daje pobude za spremembe, na splošno obravnava stanje gospodarstva v Uniji, razrešuje konflikte med posameznimi državami članicami, odloča o širjenju Unije na nove države, na posameznih področjih, ki so v pristojnosti Unije , sprejema splošne strategije za nadaljnje urejanje, pomembna pa je tudi njegova vloga v zunanjih zadevah. Odločitve Evropskega sveta niso zakonodajni akti Unije in torej niso pravno obvezujoče, predstavljajo pa okvir, v katerem druge evropske institucije pripravijo in sprejmejo natančnejše in pravno-tehnično izdelane ukrepe. Tudi po ustavi Evropski svet sestavljajo voditelji držav ali vlad članic in predsednik Komisije, novost pa je, da mu ne predseduje več šef tiste države, ki je trenutno predsedujoča v Unije, temveč si izvoli svojega predsednika. Mandatna doba je dve leti in pol in je lahko ponovno izvoljen.

Evropski svet se sestaja štirikrat na leto, predsednik pa lahko skliče tudi izredno zasedanje, če okoliščine to zahtevajo. Predsednik ne sme imeti nobene funkcije v svoji državi, torej ne sme imeti nobenega nacionalnega mandata. To pomeni, da Evropski svet svojega predsednika ne izvoli izmed svojih članov, ki so predstavniki držav, ampak mora biti to neka tretja oseba, ki sicer nedvomno prihaja iz posamezne države članice, vendar v tej svoji vlogi ne sme delovati kot predstavnik države, temveč kot predstavnik Unije. Pri delu Evropskega sveta sodeluje tudi zunanji minister Unije, ki pa ni njegov član, temveč je član Evropske komisije. (po položaju je njen podpredsednik).

Evropski svet odločitve sprejema s soglasjem, kar pa pomeni, da ima vsaka država članica pravico do veta. Pri odločanju v Evropskem svetu ne sodeluje predsednik Komisije, čeprav je njegov član. Iz glasovanja je izključen tudi sam predsednik Evropskega sveta, kar je v skladu z načelom, da predsednik nima nacionalnega mandata. .

V primerjavi z zdajšnjo ureditvijo je mogoče ugotoviti, da se je položaj Evropskega sveta okrepil (kot nekakšno nadomestilo za oslabljeni položaj Sveta ministrov). Evropski svet je prevzel vlogo Sveta ministrov v tem, da prek strateških odločitev za razvoj Unije oblikuje in uresničuje interese držav. Hkrati pa v tej vlogi Evropski svet nedvomno deluje kot nekak kolektivni šef države.

81

5. SODIŠČE EVROPSKE SKUPNOSTI IN SODIŠČE PRVE STOPNJE

5.1. Vloga in pomen

Sodišče Evropske skupnosti (Sodišče) in sodišče prve stopnje skupaj tvorita sodno vejo oblasti v EU. Sodišče prve stopnje je bilo ustanovljeno leta 1988 in njegova uvedba je do Pogodbe iz Nice je predstavljala najpomembnejšo spremembo v strukturi in delovanju sodne veje oblasti v Skupnosti (zlasti glede delitve pristojnosti med Evropskim sodiščem in Sodiščem 1. stopnje. Komisija - kot motor politične integracijeEvropsko sodišče- kot motor pravne integracije(osrednji organ EU, zlasti v prvih desetletjih delovanja). Primarna skrb Sodišča je vedno bila zagotoviti učinkovitost evropskega prava in njegovo integracijo v nacionalne pravne sisteme. Sodišči imata podobno vlogo, kot jo imajo v nacional.sistemih ustavna sodišča - vlogo najvišjega razlagalca in varuha Pogodbe o Evropski skupnosti. Pogodba iz Nice je uvedla tudi možnost ustanovitve tretjega nivoja sodne oblasti v EU - sodne ODBORE; priložen pa ji je poseben protokol, ki ureja Statut Evr.sodišča in Sodišča 1. stopnje, ki ureja organizacijo in postopek pred Sodiščem.Sodišče je oblikovalo vsa temeljna ustavna načela, je vrhovni razlagalec ustanovnih pogodb in je v prvih desetletjih svojega delovanja zagotovilo učinkovitost evropskega primarnega in sekundarnega prava.

5.2. Sodniki in generalni pravobranilci - Evropsko sodišče je sestavljeno iz enega sodnika iz vsake države članice (27). Sodnike imenujejo vlade države članic v medsebojnem soglasju (izberejo med priznanimi pravniki). Mandatna doba je 6 let. Sodišče ima predsednika, ki ga izvolijo sodniki za obdobje 3 let. Sodniku preneha funkcija, če je mu poteče mandat, če umre ali odstopi.- Sodišču pomaga 8 generalnih pravobranilcev, kvalifikacije za funkcijo so iste kot pri sodnikih (morajo biti neodvisni, usposobljeni). Pripravljajo pravna stališča in svetujejo o zadevah, predloženih Sodišču, pripravljajo tudi pisna poročila o obravnavanih zadevah, vendar pa so stališča nezavezujoča za Sodišče.- Sodniki so neodvisni in uživajo imuniteto pred pravnimi postopki, ki jo uživajo v skladu s Protokolom o privilegijih in imunitetah E Skupnosti. Zanje velja načelo nezdružljivosti funkcije (ne sme opravljati druge politične ali upravne funkcije ali se ukvarjati z nobeno drugo dejavnostjo-izjemoma dovoli Svet). Enako velja za gener.pravobranilce.- Sodišče ima svojega tajnika in sodne pomočnike, katere imenuje Svet.

82

5.3. Organizacija in delovanje Sodišče deluje trajno in ima tajna zasedanja, deluje v senatih, v velikih senatih ali pa kot plenarno sodišče (vsi sodniki), zato je le-to učinkovito in tudi pripad zadev se s tem manjša. Senat sestavlja 3 ali 5 sodnikov, senat ima predsednika. Velikemu senatu predseduje predsednik Sodišča. Sodišče lahko zaseda in odloča v plenarni sestavi (npr. predčasna razrešitev funkcionarja. Sodnik oz. gen. pravobranilec ne smeta sodelovati v zadevi, v kateri sta bila pred tem udeležena oz. sta sprejemala odločitve v zvezi s tem. 5.4. Pristojnosti so urejene v pogodbah (PES in PEU). S spremembami prvotne Rimske pogodbe se je pristojnost Sodišča krepila, s pogodbo iz Nice še dodatna pristojnost o sporih intelektualne lastnine.Pristojnosti lahko razdelimo na:- odločanje o neposrednih tožbah zaradi kršitve evr.prava in- odločanje o predhodnih vprašanjih. Pri tem ločimo:- Neposredne tožbe proti državi članici- Ter tožbe proti Evr.skupnosti oz. njenim institucijam.

5.4.1. Tožba proti državi članici zaradi kršitev evropskega prava Sodišče je pristojno za obravnavo tožb, ki jih zoper posamezno državo vloži Komisija ali druga članica, ker tožena država NI izpolnila neke OBVEZNOSTI iz PES ( pogodbe in drugih sekund.pravnih virov). Kršitve so zlasti v tem, da država ni zagotovila uveljavitve evr. prava v notranjem pravnem redu (ni uresničila direktive) oz. je kršila določbe iz pogodbe. -1. postopek, ki ga začne Komisija razdelimo v sodno fazo in fazo, ki poteka na sami Komisiji. Ta omogoči državi, da predloži svoje pripombe; če mi možna neformalna rešitev, nadaljuje s formalnim delom, ko poda mnenje o kršitvah in naloži državi kako naj ravna, da se le-te odpravijo in določi rok. Neupoštevanje roka pa pomeni tožbo Komisije proti državi pred Sodiščem.-2. postopek: Neposredna tožba ene države proti drugi državi, vendar se to v praksi redko zgodi, ker Komisija te postopke lažje ureja (zaradi konfliktov med državami). Ne glede kako pride zadeva pred Sodišče, mora država (če ni izpolnila neke obveznosti) sprejeti UKREPE, potrebne za izvršitev sodbe Sodišča. Sodni postopek se lahko nadaljuje. Če tudi po dodatnem roku Komisije države ne izpolnijo zahtev, Sodišče državi naloži plačilo povprečnine ali den. kazni.

5.4.2. Tožba proti Skupnosti-sodna kontrola aktov Evropske skupnosti

Za kontrolo aktov Evr. Skupnosti ima Sodišče na voljo dve možnosti:• presoja veljavnosti pravnih aktov (direktna ničnostna tožba); - Sodišče nadzira zakonitost aktov, ki jih skupaj sprejemata Evr.parlament in Svet, ter aktov Sveta Komisije in Evr.centralne banke (samo zavezujoče pravne akte).Pred Sodiščem je možno izpodbijati UREDBE; DIREKTIVE in ODLOČBE.

83

- Med subjekti, ki so aktivno legitimirani za začetek postopka, razlikujemo med privilegiranimi (države članice, Svet, Komisija, Evr. parlament) in neprivilegiranimi tožniki (fizične in pravne osebe). Za tožbe, ki jih vložijo posamezniki je od 1995 pristojno Sodišče 1. stopnje. Pomembna je pravilna vložitev tožbe (predpisan rok – 2 mes. od objave ali vročitve tožniku).- TOŽBA za ugotovitev ničnosti je možna zaradi: * nepristojnosti * bistvene kršitve postopka * kršitve Pogodbe o E skupnosti *zloraba pooblastil. Če Sodišče ugotovi, da tožba ni utemeljena, zahtevek zavrne, če pa ugotovi utemeljenost tožbe, razglasi zadevni akt za ničnega. Kot odločitve ustavnega sodišča tudi sodba Evr.sodišča učinkuje za nazaj »erga omnes«. • presoja pasivnosti oz. nedelovanja (tožba zaradi opustite dejanj); če institucije skupnosti ne delujejo v okviru pooblastil, ki jim jih daje Rimska pogodba. Učinkovitost ničnostne tožbe bi bila bistveno zmanjšana, če ne bi hkrati obstajala tožba zaradi opustitve dejanj. Obe tožbi sta dopolnilni pravni sredstvi in skupaj zagotavljata učinkovito pravno sredstvo. Tožba zaradi opustitve sili institucijo, da sprejme potrebni akt. Po uveljavljeni praksi je tožba zaradi opustitve ukrepanja lahko usmerjena proti E parlamentu, Svetu ali Komisiji zaradi opustitve sprejema nekega pravnega akta.Tožba zaradi opustitve dejanj je dopustna le, če je bila zadevna institucija predhodno pozvana k ukrepanju. Če je tožba utemeljena, Sodišče ugotovi, da tožena institucija ni izpolnila svojih obveznosti po pravu Skupnosti in ji naloži, da sprejme ustrezne ukrepe. Sodba je obvezna, če obveznost ni izpolnjena, je na voljo le nova tožba ali pa odškodninska tožba zoper Skupnost.

5.4.3. Posredna presoja zakonitosti pred Sodiščem

Vsi so sedaj obravnavani postopki pred Sodiščem temeljijo na neposrednih tožbenih zahtevkih upravičenih vlagateljev. Slabost takih neposrednih tožb, zlasti ničnostne, je v tem, da so vezane na relativno kratke roke po sprejemu akta. Predstavljati si je mogoče situacijo, ko bi prizadeta fizična ali pravna oseba šele po preteku 2 mesecev ugotovila, da jo je neki akt neposredno ali individualno prizadeva. V tem primeru ne bi mogel vložiti neposredne ničnostne tožbe, na voljo je le možnost, ki jo omogoča 241.čl. PES, kjer lahko vsaka stranka v sporu, pred Sodiščem uveljavlja, da se ta uredba ne uporablja zaradi razlogov, iz katerih je sicer mogoče vložiti ničnostno tožbo.Namen te možnosti je varstvo strank pred uporabo nezakonite uredbe, ki je sicer ni mogoče izpodbijati, ker je potekel dvomesečni rok za vložitev tožbe. Gre torej za nekakšen spregled nezakonite uredbe (exceptio illegalis).

5.4.4. Mnenje v postopku sklepanja med. pogodb V 300.členu je urejeno sklepanje medn. sporazumov med Skupnostjo ter eno ali več državami ali medn. organizacijami. Medtem ko Sodišče v primeru tožb zoper akte Skupnosti opravlja presojo zakonitosti, ko akt že velja, je vloga Sodišča pri presoji med. pogodb tudi preventivna, saj lahko presoja ustavnost med.pogodbe, ko je ta še v postopku sprejemanja-predhodna, preventivna presoja ustavnosti.

84

5.4.5. Odločanje o predhodnih vprašanjih Odločanje o predhodnih vprašanjih je najpomembnejša pristojnost Evropskega sodišča (ES) in sicer:-razlaga glede PES-razlaga veljavnost aktov institucij Skupnosti in Evr.centralne banke-razlaga statutov organov, ustanovljenih z aktom Sveta.-razlaga primarnega evr. prava- samo razlaga, vendar ne odloča o veljavnosti ustavnih pogodb.-razlaga sekund. prava - odloča in razlaga veljavnost pravnih aktov.Kadar se predhodno vprašanje postavi kateremu sodišču države članic, lahko to predloži v odločanje Sodišču, kadar pa se tako vprašanje postavi v postopku, ki teče pred sodiščem države članice, zoper odločitev katerega po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, je to sodišče dolžno vprašanje predložiti Sodišču (obveznost).POMEN reševanja predhodnih vprašanj je, da se prek tega instituta zagotavlja temeljno načelo na katerem temelji Evr. Skupnost tj. da se evr.pravo neposredno uporablja pred nacional. sodišči, gre pa tudi za načelo prednosti in prevlade evr. prava pred nacionalnim (zaradi raznolikosti pravnih sistemov držav članic).POSTOPEK predhodnih vprašanj je postopek sodelovanja med nacional. sodišči in Sodiščem ES. Postopek pred nacional.sodiščem se prekine, dokler Evropsko sodišče ne odloči in se omeji na odločitev o razlagi oz.veljavnosti evr. prava, dokončno sodbo v konkretnem primeru pa sprejme nacional.sodišče. Sodišče ne odgovori, če gre za vprašanje, ki je bilo v praksi že razrešeno. Sodišče (najvišje sodišče) s sodbo (erga omnes) obvezuje sodišče, zato ima multilaterarni ne samo bilateralni učinek.

5.4.6. Pristojnost Sodišča v tretjem stebru EU

- ima pristojnost za policijsko in pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah ( na podlagi ničnostne tožbe presoja zakonitost);- tožbo lahko vloži Komisija ali država članica.

5.5. Postopek Temeljne stvari v zvezi s postopkom pred Evr. sodiščem (in sodiščem 1.stopnje) ureja STATUT Evr. Sodišča, natančneje pa postopek ureja poslovnik Sodišča.Postopek je razdeljen na:- pisni del, je pomembnejši del (strankam v postopku tajnik Sodišča pošlje dokumenti),- ustni del se začne s predstavitvijo zadeve, ki jo izvede sodnik poročevalec in seznani Sodišče. To razpravlja na seji, zaprti za javnost, sodba pa se prebere na javni obravnavi. Statut izrecno odloča, da mora biti sodba obrazložena. Zoper odločbe Evr.sodišča praviloma ni pritožbe.

5.6. Sodišče prve stopnje Zaradi povečevanja števila držav članic in zaradi prenosa vedno več pristojnosti na Evropske skupnosti se je pripad zadev toliko povečal, da Sodišče ni moglo več sproti reševati zadev. Zato je EPA skušal na področju sodne funkcije vnesti novosti in je pri Sodišču ES v Luksemburgu predvidel možnost ustanovitve posebnega sodišča I. st., ki naj bi razbremenilo Sodišče. Na podlagi te vnesene določbe je Svet okt. 1988 z Enotnim evropskim aktom ustanovil Sodišče I. st., ki je začelo delati dobro leto zatem (nov. 1989).

85

Sestavljeno je iz najmanj enega člana iz vsake države članice. Določitev števila sodnikov je prepuščena Statutu. Kvalifikacije in pogoji, ki jih mora izpolnjevati kandidat za sodnika Sodišča 1.st. so enaki kot pri Evr. sodišču (neodvisnost, ustrezna usposobljenost). Imenujejo jih vlade držav članic za dobo 6 let, vsake 3 leta se zamenja polovica sodnikov. Ima svojega predsednika, prav tako sodišče sprejema poslovnik. Ponavadi sodišče odloča v senatih 3 (delovni spori) ali 5 sodnikov. Kadar tako zahteva zapletenost pravnega problema, pomembnost zadeve ali posebne okoliščine, pa občasno odloča tudi v plenarni zasedbi. Zoper odločitve Sodišča 1.st. je mogoča pritožba na Sodišče ES, vendar samo zaradi pravnih vprašanj, ne pa tudi zaradi dejanskih. Evropsko sodišče lahko pritožbo zavrne kot neutemeljeno ali ji ugodi in odločbo razveljavi. V slednjem primeru lahko o zadevi samo odloči, če dejansko in pravno stanje to omogoča, ali zadevo vrne Sodišču 1.st. v ponovno odločanje. Prvotno naj bi Sodišča 1. stopnje prevzelo reševanje številnih delovnih sporov med uslužbenci in institucijami ES, ki se nanašajo predvsem na posameznike in niso splošnega pomena za razvoj prava EU. PRISTOJNOSTI PO POGODBI IZ NICE * pristojnost se je razširila v naslednjih smereh: Prvostopenjsko sodišče obravnava : - ničnostne tožbe,- tožbe zaradi opustitve ukrepanja,- odškodninske tožbe, - delovne spore in tožbe na podlagi pogodbene arbitražne klavzule. ter sodeluje pri tudi pri odločanju o predhodnih vprašanjih. Sodišče I. st. je pristojno obravnavati in odločati v vseh postopkih, razen tistih, ki so podeljeni v odločanje posebnim senatom in tistih, ki so pridržani za odločanje Sodišču ES. Sodišče I. st. lahko predloži zadevo v odločanje Sodišču ES, če meni, da gre za odločanje v zadevi, ki bi lahko vplivala na enotnost in konsistentnost prava ES. Nastopa tudi kot pritožbeno sodišče zoper odločbe posebnih senatov. Druga pomembna novost, ki jo je uvedla pogodba iz Nice, je možnost, da se ustanovi tudi tretji nivo sodne oblasti v EU ti. SODNE ODBORE, katere ustanovi Svet s soglasjem, po posvetovanju s Komisijo in Evr. parlamentom.

6. DRUGE EVROPSKE INSTITUCIJE

6.1. Računsko sodišče (RS) je bilo ustanovljeno leta 1975 (1977 je pričelo delovati), ko je začela naraščati javno-finančna poraba in s tem tudi potreba po nekem nadzornem organu.Računsko sodišče sestavlja po en član iz vsake države članice, ki so za to službo usposobljeni.ČLANI RS:- morajo biti nedvomno neodvisni (ne sprejemajo nobenih navodil s strani vlade ali

organov),- ne smejo opravljati nobene druge poklicne dejavnosti (pridobitne ali nepridobitne),- člane imenuje Svet po posvetovanju z E parlamentom, vendar po pogodbi iz Nice ne

več soglasno, temveč s kvalificirano večino!- mandat: 6 let Predsednika RS volijo sami člani izmed sebe za obdobje treh let,

86

- Funkcija člana preneha: z odstopom ali razrešitvijo Evr.sodišča.Naloge oz. pristojnosti RS: - izvaja revizije vseh prihodkov in odhodkov Skupnosti in vseh organov, ki jih je ustanovila Skupnost, razen če ustanovni akt tako revizijo izključuje,- nadzira finance in preverja zakonitost ter pravilnost vseh prihodkov in odhodkov ter ali je bilo finančno poslovanje dobro,- na koncu proračunskega leta izda letno poročilo, ga posreduje in objavi v Uradnem l. EU;- njegova funkcija je prej upravna kot sodna. Nima možnosti izrekanja sodnih sankcij, zato vsako opaženo nepravilnost ali odkrito goljufijo takoj sporoči pristojni instituciji, ki nato ukrepa v skladu s svojimi pristojnostmi.

6.2. Evropska centralna banka in Evropska investicijska banka Evropska centralna banka je posebna institucija EU (pravna oseba), ki opravlja svoje pristojnosti v sodelovanju s centralnimi bankami držav članic. Evropska centralna banka in nacionalne banke skupaj sestavljajo t.i. Evropski sistem centralnih bank (ESCB).Poglavitna vloga ESCB-ja:- vodenje monetarne politike Unije in ohranjanje stabilnosti cen,- opredeljuje in izvaja monetarno politiko Skupnosti,- opravljanje deviznih poslov, deviznih rezerv držav članic,- podpirati nemoteno delovanje plačilnih sistemov; Evropska banka in ESCB sta neodvisna od Skupnosti in držav članic.Vodstvena ORGANA Evropske centralne banke sta Svet in Izvršni odbor, ki ima 6 članov, predsednika, podpredsednika in 4 druge člane. Mandat traja 8 let in ne morejo biti ponovno imenovani. Evropska investicijska banka je pravna oseba, člani so države članice. Naloge:- prispevati k uravnoteženemu in nemotenemu razvoju skupnega trga, pri čemer ima bank a dostop do trga kapitala in uporablja lastna sredstva.- deluje na neprofitni podlagi, odobrava posojila in izdaja jamstva za olajšanje financiranja projektov za razvoj novih dejavnosti.

6.3. Odbor regij in Ekonomsko-socialni odbor Odbor regij je sestavljen iz predstavnikov regionalnih in lokalnih organov ter ima svetovalni status. Pogodba iz Nice je dodatno v zvezi s sestavo odbora uvedla dopolnitev, da mora biti odbor sestavljen iz predstavnikov regionalnih ali lokalnih teles, ki imajo volilni mandat in so torej posredno izvoljeni in ki so politično odgovorni takemu izvoljenemu organu. Število članov ne sme preseči št. 350, trenutno je z razširitvijo EU na 27 članic število članov 344, pri čemer ima vsaka članica določeno število članov, ki ustreza njeni velikosti na št. prebivalcev. Slovenija ima v odboru 7 članov.

Značilnosti odbora regij:- Člane in nadomestne člane imenuje Svet s kvalificirano večino za dobo 4 let;- Pri Odboru regij je izrecno določena nezdružljivost članstva v odboru s članstvom v E parlamentu, člani so neodvisni in delujejo samo v splošnem interesu Skupnosti;

87

- Funkcija Odbora regij je posvetovalna, Komisija in Svet se posvetujeta predvsem v primeru, ko gre za čezmejno sodelovanje. Z njim se lahko posvetuje tudi E parlament.Ekonomsko socialni odbor:- je posvetovalni organ, ki pomaga Svetu in Komisiji,- sestavljajo ga predstavniki različnih vrst ekonomskih in socialnih dejavnosti,- št. članov in njihova porazdelitev je enaka kot pri Odboru regij,- člane imenuje Svet (+ ostalo isto kot pri Odboru regij),- ustava predvideva ESO kot svetovalni organ in je svetovalni organ – tudi E parlamentu. Mandatna doba se bo povišala na 5 let.

6.4. Evropski varuh človekovih pravic: - je pristojen za sprejemanje pritožb državljanov EU ali fizičnih ali pravnih oseb s

prebivališčem ali sedežem v eni izmed držav članic glede nepravilnosti pri dejavnostih institucij ali organov Skupnosti, razen Sodišča iin Sodišča 1. Stopnje;

- je nadzorni organ, ki nadzira institucije in organe Skupnosti;- opravlja poizvedbe na podlagi pritožb ali na lastno pobudo;- če ugotovi nepravilnosti predloži zadevo pristojni instituciji;- pošilja poročila E parlamentu in zadevni instituciji,- predloži letno poročilo E parlamentu. Varuha imenuje E parlament po vsakih volitvah za mandat 5 let, predčasno ga lahko razreši samo Sodišče. Pri opravljanju nalog je neodvisen, položaj ureja statut. 6.5. Agencije Skupnosti, so posebni decentralizirani organi, ki delujejo v okviru evropskega prava, njihov pomen narašča. - Se razlikujejo od ostalih institucij Skupnosti in imajo svojo lastno pravno osebnost. - Ustanovljene so s sekundarno zakonodajo za doseganje točno določenih tehničnih, znanstvenih ali upravljavskih nalog. Trenutno deluje 18 agencij (ali centrov, skladov, uradov ipd.). - V razmerju do institucij Skupnosti imajo neodvisno vlogo, čeprav imata Komisija in Svet odločilno besedo pri imenovanju direktorjev;- Zagotovljena jim je tudi finančna avtonomija!- Zbirajo informacije, nekatere pa imajo tudi dolžnost neposrednega izvrševanja evr. prava;- Institucijam zagotavljajo nasvete in izvedenska mnenja;- Nimajo pa pristojnosti, da bi sprejemale splošne pravne akte (kot pri nas).

7. ZAKONODAJNI PROCES V EVROPSKI UNIJI

7.1. Osnovne značilnosti zakonodajnega postopka Evropska zakonodaja tj.(sekundarni pravni akti) je rezultat različnega sodelovanja E parlamenta, Sveta in Komisije, ki izdajajo uredbe in direktive, sprejemajo odločbe, pripravljajo poročila in izražajo mnenja. UREDBA je splošno veljavni akt, ki zavezuje v celoti in se neposredno uporablja v vseh državah članicah.

88

DIREKTIVA je za vsako državo, na katero je naslovljena, zavezujoča glede cilja, ki ga je treba doseči, vendar prepušča državnim organom izbiro oblike metod, da bi dosegli predpisani cilj. ODLOČBA je v celoti zavezujoča za vse, na katere je naslovljena, medtem ko priporočila in mnenja niso zavezujoča. Poznamo tudi druge oblike pravnih aktov, ki jih izdajajo evr. institucije: sporočila, bele knjige, zelene knjige, smernice, sporazumi..Značilnost evropskega sistema: - v evropskem pravu obstajajo zakonodajni akti z različnimi poimenovanji (prej omenjeno);- ni mogoče označiti organa samo enega kot zakonodajnega organa Skupnosti;- prav tako ne obstaja enoten zakonodajni postopek, po katerem bi se sprejemali vsi akti. V različnih zakonodajnih postopkih lahko sodeluje en ali več organov, npr. Direktive lahko izda ali sama Komisija, ali sam Svet, včasih pa se sprejme akt s sodelovanjem Sveta in E parlamenta;- nejasna začrtanost oz. razmejitev med zakonodajno in izvršilno funkcijo (komisija poleg svoje osn. izvršilne funkcije v nekaterih primerih opravlja zakonodajno funkcijo). Ključno merilo, po katerem se posamezni zakonodajni postopki razlikujejo med seboj, je vloga treh temeljnih organov Unije (EP, Sveta in K), še zlasti je pri tem pomembna vloga E parlamenta. Na podlagi teh meril razlikujemo 6 zakonodaj. postopkov: - postopek samostojnega odločanja Komisije- postopek fakultativnega posvetovanja z E parlamentom- postopek obligatornega posvetovanja z E parlamentom- postopek sodelovanja Sveta z E parlamentom- postopek soodločanja Sveta in E parlamenta- postopek privolitve E parlament

Navedeni postopki se uporabljajo v 1. stebru EU, medtem ko za drugi in tretji steber velja, da sprejemanje odločitev še vedno večinoma poteka po načelu soglasja v Svetu in da je vloga E parlamenta omejena na posvetovanje.

Uporaba posameznega zakonod. postopka ni odvisna od vnaprej opredeljenih vsebinskih meril. V grobem je mogoče opredeliti področja, na katerih se uporablja določen zakonodajni postopek (npr. akti, s katerimi se uresničuje skupni trg, se praviloma sprejemajo po postopku soodločanja, postopke sodelovanja pa je omejen na akte s področja ekonomske in monetarne unije.V prvotni Rimski pogodbi je bila vloga E parlamenta bolj posvetovalne narave, z Enotnim evropskim aktom, Maastrichtsko pogodbo in Amsterdamsko pogodbo, pa je njegova vloga naraščala. E parlament in Svet akte sprejemata enakopravno v postopku soodločanja in sicer se namesto s soglasjem odloča s kvalificirano večino. Pogodba o ustavi za Evropo je spremenila poimenovanje pravnih aktov in strogo ločila zakonod.akte od aktov, ki nimajo narave zakona. Zakonodajna akta sta po ustavi: evropski zakon in evropski okvirni zakon, akti, ki nimajo pravne narave pa so evropske uredbe, evropski sklepi ter priporočila in mnenja. Zakonodajno oblast izvršujeta E parlament in Svet, izvršilna oblast pa pripada Komisiji, ki izdaja evropske uredbe in sklepe kot izvršilne.Tudi glede zakonodajnih postopkov ustava prinaša pomembne poenostavitve:- ne pozna več 6 postopkov, temveč je kot pravilo določen postopek soodločanja E parl.+ Sveta;

89

- E zakone sprejemata E parlament + Svet - skupaj! (praviloma na podlagi predloga Komisije);- E parlament in Svet sta enakopravna v postopku sprejemanja zakon. evr. aktov, če ne moreta doseči soglasja, akt ni sprejet (načelo popolne dvodomnosti, vendar pa to načelo ni uvedeno absolutno).

7.2. Obseg in meje zakonodajnega urejanja

7.2.1. Načelo prenosa pristojnosti

EU ni pristojna za pravno normiranje na določ. področju že po sami naravi stvari, tako kot države, ampak sprejema pravne akte samo in v okviru tistih pristojnosti, ki so jo nanjo prenesle države članice, čeprav bolj nadrobno splošno zakonodajno pooblastilo razlaga 308. člena PES. Pri opredeljevanju pristojnosti ima pomembno vlogo tudi sodna praksa E sodišča. Vsak zakonodajni akt Unije mora temeljiti na točno določeni določbi PES, vendar se pojavijo težave zaradi:- nesoglasij o vsebinskem obsegu določbe. - Zmedo vnaša še t.i. doktrina o domnevnih pristojnostih.- 308.člen PES lahko Skupnost sprejema pravne akte v vseh primerih, ko na določenem področju nima izrecne zakonodajne pristojnosti. Širok domet 308.člena PES pa je omejen z zahtevo, da je sprejem pravnega akta potrebno soglasje v Svetu. Ustava na področju delitve pristojnosti med EU in državami članicami prinaša novosti:- načelo prenosa pristojnosti (izključne pristojnosti – samo Unija lahko izdaja in sprejema akte, članice lahko ukrepajo, če jih Unija pooblasti in deljene pristojnosti, kjer lahko Unija kot članice izdajajo in sprejemajo akte).- evropska zakonodaja se sprejema izjemoma tudi brez potrebnih pooblastil v ustavi, če je to potrebno zaradi doseganja enega izmed ciljev Unije.

7.2.2. Načelo subsidiarnosti v splošnem pomeni, naj se pristojnosti izvajajo na tako nizki ravni, kolikor je mogoče, če se lahko na tej ravni izvajajo učinkoviteje. Načelo vsebuje dve različni, čeprav povezani ideji, ki skupaj izražata t.i. test primerjalne učinkovitosti:a.) Skupnost lahko ukrepa le, če cilji ukrepa ne morejo biti zadovoljivo doseženi v državah članicah.b.) Skupnost lažje doseže želeni cilj zaradi obsega ali učinkov predlaganega ukrepa.Že l.1993 je bil sprejet Medinstitucionalni dogovor o postopkih za implementacijo načela subsidiarnosti pri oblikovanju evropske zakonodaje, pozneje je bil Amsterdamski pogodbi priložen Protokol o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti (Komisija mora svoj predlog obrazložiti tudi s tega vidika, EP in Svet pa morata to upoštevati, kadar predlagata amandmaje k predlogom Komisije.Načelo subsidiarnosti je eno temeljnih načel zakonodajnega procesa tudi v novi evropski ustavi. 7.2.3. Načelo sorazmernosti je tretje načelo, ki ureja obseg in meje zakonod. urejanja v EU. V skladu s tem načelom se presoja intenzivnost predlaganega predpisa. To načelo

90

zahteva, da noben ukrep EU ne sme prekoračiti okvirov, ki so potrebni za doseganje ciljev pogodbe (5.čl.PES). Podobno določbo vsebuje tudi ustavna pogodba. - V primerjavi z načelom subsidiarnosti uporaba sorazmernosti ni omejena na področja, ki niso izključni pristojnosti Unije. Upošteva se pri izključnih in deljenih pristojnostih, v skladu s Protokolom o uporabi sorazmernosti in subsidiarnosti, ki je priloga ustave.- Pri oblikovanju in sprejemanju zakonod.aktov morajo organi Unije kar najmanj omejevati načelo svobodnega ravnanja posameznikov.

7.2.4. Dolžnost obrazložitve predlaganega pravnega akta

Za presojo načela sorazmernosti in subsidiarnosti je pomembna zahteva 253.č.PES:- da se morajo v uredbah, direktivah in odločbah navesti razlogi za njihov sprejetje. Podobno določbo ima ustava, ki zahteva od organov premislek o sprejetju določenega pravnega akta z določeno vsebino. O pomenu navajanja razlogov za sprejem akta se je izreklo tudi Sodišče (lahko delno razveljavi akt); - da se mora sprejeta zakonodaja sklicevati na predloge in mnenja, ki jih je treba pridobiti v postopku sprejemanja akta. Pogodba zahteva dve vrsti obrazložitve: a.) formalna, kjer se navedejo pravne podlage, predloge in mnenja, katerih pridobitev je v postopku obvezna b.) vsebinska obrazložitev, ki ga uvaja klavzula »upoštevajoč«, navaja razloge, zaradi katerih je bil akt sprejet, predvsem pa cilje, ki jih želi doseči.

7.3. Začetek zakonodajnega postopka - zakonodajna iniciativa

Poglavitni predlagatelj evr. zakonodaje je KOMISIJA (motor organizacije), skoraj vedno se za začetek zakon. postopka zahteva, da predlog pravnega akta poda Komisija. Izjeme so le, kadar Sodišče zahteva, da Svet sprejme spremembe glede pristojnosti Sodišča prve stopnje, kadar Parlament pripravi predlog o volitvah v E parlament in kadar Svet sprejema zakonodajo na predlog E centralne banke. Tudi v ustavi je določeno v katerih primerih zakonodajo sprejema Komisija, kdaj pa izjemoma ostali organi Skupnosti.

Čeprav Svet in E parlament nimata pristojnosti predlagati aktov, jima PES daje pristojnosti, da od Komisije zahtevata oblikovanje in predložitev ustreznih zakon.predlogov. Svet lahko od K zahteva, da zanj pripravi študije, ki so potrebne za primer. Tudi E parlament zahteva predložitev predlogov. Tu nastopata EP in S kot aktivna pobudnika zakonodajnih predlogov. USTAVA v zvezi s tem uvaja novost, da lahko Komisiji pobudo za predložitev ustreznega predloga podajo tudi državljani Unije. Državljani lahko pozovejo K (KOMISIJO), da predloži predlog v zadevah, za katere menijo, da je treba sprejeti akt Unije. K s pomočjo interesnih skupin in visokih uradnikov pripravi ustrezen zakonodajni predlog. Predlog se najprej oblikuje v gen. direktoratu, nato se pošlje v kabinet pristojnega komisarja, ta predlog obravnava kolegij komisarjev. Odločitve se sprejemajo z navadno večino, čeprav se v praksi poskuša doseči soglasje, tako z vsebino kot tudi z razlogi za nastanek tega predloga.Na težo in pomen K kot glavnega predlagatelja zakonodaje, kaže tudi pravilo, po katerem lahko Svet predlog K spremeni le s soglasjem. Gre za sploš. pravilo v vseh vrstah zakon. postopkov, ko Svet odloča s kvalificirano večino, prevzela ga je tudi nova ustava. Vendar je

91

treba upoštevati, da ima Komisija VEDNO možnost, da svoj predlog, dokler Svet ne odloči, kadarkoli med postopkom spremeni.

7.4. Zakonodajni postopki v Evropski Skupnosti

7.4.1. Postopek samostojnega odločanja Komisije

Ta postopek se uporablja dokaj redko, pa vendar daje PES na nekaterih mestih Komisiji pristojnost, da sprejema predpise brez sodelovanja drugih institucij. Npr. z direktivami in odločbami ureja razmerje med državo in javnimi podjetji;

7.4.2. Postopek samostojnega odločanja Sveta (fakultativno posvetovanje)

Gre za področja, na katerih predpise sprejemata K in Svet brez sodelovanja E parlamenta. Na predlog K predlagani akt sprejme Svet z večino, ta se lahko posvetuje z E parlamentom, vendar ni nujno. Ta zakon. postopek se uporablja zlasti v primerih na področju svobodnega pretoka oseb, storitev in kapitala, na področju ekonom. politike in na področju skupne trgov. politike.

7.4.3. Postopek posvetovanja je bil v prvotni Rimski pogodbi temeljni postopek sprejemanja pravnih aktov. V postopku posvetovanja se od Sveta zahteva, da pridobi mnenje E parlamenta. Pridobitev mnenja Parlamenta je OBLIGATORNA, kajti če mnenje ni pridobljeno, je tak akt lahko razveljavljen na Sodišču. V skladu s prakso Sodišča se mora Svet posvetovati z E parlamentom tudi, ko pride po prvotnem posvetovanju do pomembnejših sprememb v predlaganem aktu.Nekatera področja PES, kjer je vloga E parlamenta še danes omejena na posvetovanje, so npr. volilna pravica na občinskih volitvah, področje državljanskih pravic, urejanje drž. pomoči, vizumi in azil, boj prosti različnim vrstam diskriminacije, posredno obdavčenje;

SPRAVNI POSTOPEK je različica posvetovalnega postopka, ki je dogovorjen z dogovorom med K, Svetom in E parlamentom. Uporablja se ga, kadar je zakonodajni predlog splošne narave in ima občutne finančne posledice za proračun. Ko parlament poda mnenje, delovanje Sveta pa kaže, da tega ne bo upošteval, se skliče SPRAVNI ODBOR, ki poišče kompromis med stališči Sveta in Parlamenta. 7.4.4. Postopek sodelovanja Sveta in E parlamenta je kot način odločanja v zakonodajnem postopku vpeljal Enotni Evropski akt. V primerjavi s postopkom posvetovanja, postopek sodelovanja pomeni povečano vlogo E parlamenta, čeprav dokončno odločitev še vedno sprejme sam Svet. Zakonodajno iniciativo ima še vedno K, ki predlog akta pošlje Svetu in E parlamentu. Zakonodajni postopek se izvede v največ dveh obravnavah v EP in Svet, lahko pa je akt sprejet že po prvi obravnavi.a.) PRVA OBRAVNAVA; Komisija predlog akta predloži E parlamentu, ki o predlogu sprejme mnenje. V mnenju Parlament poda izjavo ali predlog Komisije zavrača, se z njim

92

strinja ali k predlogu predlaga amandmaje.Po pridobitvi mnenja EP Svet v prvi obravnavi s kvalificirano večino sprejme skupno stališče, ki se ponovno predloži EP v drugo branje.

b.) DRUGA OBRAVNAVA; Po pridobitvi mnenja Sveta EP predlog ponovno obravnava, nato pa skupno stališče Sveta v celoti odobri, ga z absolutno večino v celoti zavrne ali pa k skupnemu stališču predlaga amandmaje. V zadnjem primeru se predlog vrne K, ki ga preuči v zvezi s spremembami, ki jih je predlagal EP. Odločitev mora EP sprejeti v treh mesecih, sicer je odločitev prepuščena Svetu. - Ravnanje Sveta v drugi obravnavi je odvisno od odločitve, ki jo je v svoji drugi obravnavi sprejel EP. Če je EP skupno stališče Sveta iz prve obravnave v treh mesecih odobril ali če ni sprejel nobene odločitve, Svet dokončno sprejme akt v skladu s skupnim stališčem. Če je EP v treh mesecih z absolutno večino zavrnil skupno stališče Sveta iz prve obravnave, lahko Svet dokončno sprejme akt s soglasjem v roku treh mesecev. SVET torej lahko s soglasjem preglasuje EP!- Če pa je EP v 3 mesecih z absolutno večino predlagal amandmaje s skupnemu stališču Sveta iz prve obravnave, se predlagani akt najprej vrne Komisiji, da predlog ponovno preuči v zvezi s spremembami, ki jih je predlagal EP. K pa lahko upošteva predlagane spremembe ali pa ne. Na podlagi novega predloga K Svet ravna na enega izmed naslednjih načinov:- če K upošteva predlagane spremembe in se Svet strinja, SPREJME predlagani akt s kvalificirano večino.- če K upošteva predlagane spremembe, Svet pa se s tem ne strinja in želi predlog Komisije spremeniti, lahko sprejme akt le s soglasjem!- če K sprememb ne upošteva, Svet pa meni, da bi jih bilo treba vključiti v akt, lahko akt sprejme s soglasjem;

Če torej celotno sodelovanje poteka gladko, odločitev Svet sprejme s kvalificirano večino, če pa nastopi nesoglasje med Svetom in K ali med Svetom in EP, ki ga podpira K, lahko akt sprejme Svet samo s soglasjem.V obdobju po Amsterdamski pogodbi je postopek sodelovanja omejen zlasti na področje ekonomske in monetarne politike. Glede na njegovo omejeno uporabo bi ga bilo morda smiselno odpraviti in ga zamenjati s postopkom soodločanja. 7.4.5. Postopek soodločanja je uvedla Maastrichtska pogodba in s tem dodatno povečala moč E parlamenta.- odločitev ne more biti sprejeta brez odobritve Sveta in E parlamenta (EP), za sprejem predlaganega akta je potrebno soglasje obeh organov;- Svet in EP nastopata popolnoma enakopravno po načelu dvodomnosti;- Zakonodajno iniciativo ima Komisija, ki predlog akta pošlje Svetu in EP. Zakonski postopek se izvede največ v treh obravnavah. Predlagani akt je lahko sprejet že po prvi obravnavi oz. drugi. a.) V prvi obravnavi Komisija predloži EP predlog zakonodajnega akta, ki o predlogu sprejme mnenje, lahko EP le-tega zavrne ali se z njim strinja ali k predlogu predlaga amandmaje. Po pridobitvi mnenja EP, Svet sprejme odločitev s kvalificirano večino. Če EP v svojem mnenju ne predlaga amandmajev, Svet sam sprejme predlagani akt.- Če K in EP soglašata, sodelovanje K ni predvideno;- Če pa EP v svojem mnenju predlaga amandmaje, Svet pa se s tem ne strinja, sprejme o tem SKUPNO stališče in ga pošlje EP, vendar pa mora izčrpno obvestiti EP o razlogih za sprejem.

93

b.) Druga obravnavaKo EP dobi skupno stališče Sveta, mora o tem v 3 mesecih sprejeti svojo odločitev. Zadevni akt je sprejet, če EP o stališču Sveta ne sprejme nobene odločitve ali če v celoti potrdi stališče Sveta. - EP lahko tudi z absolutno večino zavrne stališče Sveta (akt ni sprejet).- Če EP z absolutno večino predlaga amandmaje k stališču Sveta, se spremenjeno besedilo pošlje Svetu in Komisiji, ki o tem podata svoje mnenje (postopek se nadaljuje).- Po prejemu predlaganih amandmajev EP Svet sprejme svojo 2. Odločitev: • če Svet s kvalificirano večino odobri vse spremembe EP, in se s tem strinja K, je akt SPREJET v spremenjeni obliki.• Če se K ne strinja s spremembami, lahko Svet take spremembe sprejme samo s soglasjem. Kadar Svet ne soglaša s K, soglaša pa s EP, je potrebno SOGLASJE. • Kadar Svet ne odobri vseh predlaganih sprememb EP, predsednik Sveta v dogovoru s predsednikom EP v 6 tednih skličejo sejo SPRAVNEGA ODBORA. c.) Spravni odbor: med drugo in tretjo obravnavo akta- sestavljen je iz enakega števila predstavnikov Sveta in EP;- naloga: doseči soglasje o skupnem besedilu predlaganega akta;- predstavniki Sveta v odboru sprejmejo odločitev s kvalificirano večino, predstavniki EP pa z absolutno večino;- pri delu odbora ne velja pravilo, da lahko Svet odloči le s soglasjem, če želi sprejeti odločitev, ki nasprotuje predlogu Komisije;- delo v odboru je neodvisno od K, čeprav sodeluje v odboru (usklajuje stališča EP in Sveta);- če spravni odbor v 6 tednih ne odobri skupnega besedila, se šteje, da predlagani akt ni sprejet! č) Tretja obravnava akta- če SPRAVNI ODBOR odobri skupno besedilo, imata EP in Svet, na voljo 6 tednov, da sprejmeta akt. Značilnosti POSTOPKA SOODLOČANJA :- EP lahko prepreči sprejetje akta, torej ima neke vrste VETO, čeprav pa ne more prisiliti Sveta, da sprejme njegove predloge amandmajev;- pomeni uvedbo trialoga med K, Svetom in EP;- je izjemno uspešen postopek, ki učinkovito rešuje konflikte interesov med različnimi organi Unije;- z uvedbo se je zmanjšala vloga K, povečala se je moč EP;- postopek omogoča, da Svet in EP v spravnem odboru sodelujeta mimo Komisije, saj se ne uporablja pravilo, da lahko Svet spremeni stališče K le s soglasjem. 7.4.6. Postopek privolitve je zelo preprost postopek zakonod. odločanja in dejansko predstavlja poenostavljeno inačico postopka soodločanja. Predlagani akt je lahko sprejet samo, če se z njim strinjata Svet in EP. Odločitev sprejme Svet, potem, ko pridobi soglasje EP. Pomen tega postopka omogoča EP neomejeno zavlačevanje postopka, kar ima lahko dejansko učinek absolutnega veta. Nima pa EP nobene možnosti predlagati sprememb predlaganega akta, kot to lahko stori v drugih zakonodajnih postopkih.

94

- p. privolitve je uvedel že Enotni evropski akt;- poleg navedenega je danes soglasje EP potrebno tudi na primer za nekatera vprašanja pri delovanju E centralne banke, za urejanje strukturnih skladov in za oblikovanje sistema volitev v EP.

7.4.7. Delegirana zakonodaja

- je potrebna, kadar določeno področje ureja veliko število predpisov, ki se morajo pogosto spreminjati in dopolnjevati, da se odzovejo na spremenjene razmere na trgu. Uporaba standardnih postopkov odločanja bi pomenila, da določeno število potrebnih predpisov ne bi bilo sprejetih pravočasno. Problematika je enaka tudi na ravni EU in zato Svet s splošnnim aktom pogosto pooblasti Komisijo za sprejemanje konkretnejših predpisov na določenem področju (kmetijstvo in konkurenca). Komisija letno v okviru pristojnosti sprejme več zakonodaje kot Svet in EP. - glede na velik obseg delegirane zakonodaje ni presenetljivo, da je Svet želel ohraniti določeno nadzorno pristojnost nad delovanjem Komisije. Svet je omejil izvrševanje delegir. Zakonodaje v obliki sistema odborov, v katerih so zastopani interesi držav članic. Sprejet predpis mora odobriti odbor predstavnikov držav članic. - Sistem odborov je bil ustanovljen l. 1987 s sklepom Sveta. Odborom je močno nasprotoval EP (le sprejemanje primarnih predpisov in nevključenost v delo odborov, ki nadzirajo Komisijo). S sprejetjem sklepa je Svet l. 1999 poudaril vpletenost EP v postopek sprejemanja delegirane zakonodaje.

Sklep je uvedel # 3 postopke #, po katerih postopajo odbori. Razlikujejo se po vlogi, ki jo imajo odbori pri sprejemanju delegirane zakonodaje.

Upravljalni postopek – kadar se sprejemajo razni ukrepi upravljanja, npr. na področju kmetijske politike, ali pri izvrševanju programov, ki imajo proračunske posledice.Urejevalni postopek – se uporablja, ko se sprejemajo ukrepi splošnega pomena, ki izvršujejo temeljne določbe primarnih predpisov.Posvetovalni postopek - v vseh drugih situacijah.• POSVETOVALNI POSTOPEK- V tem postopku odbor pomaga Komisiji;- Odbor je sestavljen iz predstavnikov držav članic, predseduje mu predstavnik

Komisije;- Predlog pravnega akta Komisija predloži odboru v mnenje, na katerega na K ni

vezana, čeprav naj bi ga upoštevala. • UPRAVLJALNI POSTOPEK- Sestava odbora je enaka kot pri prejšnjem postopku;- Komisija predloži predlog akta odboru, o katerem odbor v določenem roku sprejme

mnenje;- Odbor glasuje enako in z enako večino, kot bi glasoval Svet, Komisija pa, čeprav

predsedujoča, nima glasovalne pravice.- Če se odbor v mnenju izreče POZITIVNO ali če odbor ne sprejme nobenega

mnenja, Komisija sprejme akt.

95

- Če pa odbor nasprotuje predlaganemu aktu mora K zadevo predložiti v odločanje Svetu.

- Svet lahko v 3 mes. s kvalificirano večino sprejme drugačno rešitev, kot jo je predlagala K, vendar pa K ni obvezna čakati na odločitev Sveta, temveč lahko sama sprejme ukrepe. Te ukrepe pa lahko Svet z odločitvijo spremeni.

- Glavna značilnost tega postopka je, da odbor MORA izrecno glasovati proti predlogu Komisije, da se zadeva prepusti v odločanje Svetu. Tudi v razmerju do Sveta ima K precej močan položaj, saj lahko deluje samostojno, Svet pa lahko njene odločitve naknadno spreminja.

• UREJEVALNI POSTOPEK- Sestava je enaka kot v prejšnjih postopkih in odbor odloča tako, kot bi določal Svet.- Predlog K je sprejet, če se z njim odbor izrecno strinja, če se ne strinja se odločitev

prenese na Svet in se obvesti EP.- Če se Svet v določenem roku s predlogom K ne strinja, mora K akt preučiti in

ponovno vložiti na Svet ali začne na novo običajni zakonod. postopek v skladu s pogodbo. Če pa se Svet strinja s predlogom K sprejme akt.

- Značilnost p.: K za sprejem predloga ne potrebuje kvalificirane večine v Svetu, ampak se mora le izogniti zavrnitvi predloga s kvalificirano večino.

- EP je po sklepu iz l.1999 imel formalno vlogo le v urejevalnem postopku in je le v tem postopku lahko izrazil svoje mnenje o prekoračitvi pooblastil K. Zaradi nezadovoljstva EP z njegovim šibkim vplivom, je l.2006 prišlo do uveljavitve sprejemanja novega delegiranega postopka, kjer EP lahko v nekaterih primerih odločilno nasprotuje predlogu Komisije!

• UREJEVALNI POSTOPEK S PREGLEDOM se uporablja za sprejem implementacijskih aktov, s katerimi se spreminjajo nebistveni elementi v določbah primarnih predpisov, vendar samo tistih, ki so bili sprejeti v postopku soodločanja Sveta in EP.

- Nadzorni odbor je prav tako sestavljen iz držav članic, predseduje predstavnik K;- K predloži predlog akta odboru, ki sprejme mnenje na enak način in z enako večino,

kot bi odločal sam Svet;- Odbor se lahko s predlogom K strinja ali ne strinja, vedno pa gre predlog nato še v

pregled v Svet in EP, ki imata 3 mes. časa, da sprejmeta ali izrazita nasprotovanje predlogu K, če ne nasprotujeta ali ne sprejmeta stališča, K sama sprejme akt;

- Če pa organa nasprotujeta, razlogi se pri tem razlikujejo glede na to ali je odbor k predlogu podal pozitivno ali negativno mnenje. Če je bilo mnenje odbora pozitivno, lahko oba (Svet in EP) predlogu nasprotujeta iz 3 razlogov: * da je K prekoračila pooblastila prenesena nanjo * da predlog ni v skladu s cilji akta * ni bilo upoštevano načeli subsidiranosti ali sorazmernosti.

- Če je bilo mnenje odbora negativno, lahko EP predlogu nasprotuje iz navedenih 3 razlogov, medtem ko Svet predlogu K nasprotuje iz kateregakoli razloga.

- Kadar EP ali Svet nasprotujeta predlogu K, ta NI SPREJET in K lahko ponovno vloži spremenjeni predlog ali začne običajni postopek soodločanja.SISTEM ODBOROV torej omogoča vpliv držav članic na odločanje tudi takrat, ko je bila zakonodajna pristojnost delegirana na K. delegirano zakonodajo, pa je treba ločiti od primerov, ko je K že po PES pooblaščena, da samostojno sprejema akte.

- Ločiti je treba med lastno pristojnostjo odločanja in delegirano zakonodajo!

96

7.4.8. Postopek sprejemanja proračuna

- Proračun je področje, kjer je vloga EP od vsega začetka najmočnejša. Parlament ima zadnjo in odločilno besedo pri sprejemu proračuna, saj ga lahko v celoti zavrne, s čimer se mora ponoven postopek. Njegov vpliv na oblikovanje posameznih proračun. Postavk se razlikuje, ali gre za obvezne ali ne obvezne odhodke. Odločilno besedo glede obveznih odhodkov ima Svet, EP pa ima proste roke glede oblikovanja neobveznih odhodkov.- V proračunu so zajete postavke, ki vključujejo tudi poslovanje institucij na podlagi Pogodbe o EU v okviru 2. in 3. stebra, vsi prihodki in odhodki prikazani v proračunu morajo biti uravnoteženi. EU se financira v celoti iz lastnih sredstev. Sistem virov lastnih sredstev predpiše Svet na predlog Komisije.- Postopek sprejemanja proračuna se začne s predhodnim predlogom proračuna, ki ga pripravi Komisija in ga predloži Svetu.• v prvem branju ima EP pravico, da z večino vseh poslancev glede neobveznih odhodkov sprejme amandmaje k predlogu proračuna oz. predlaga Svetu dopolnitve proračuna glede obveznih odhodkov. Če EP v določenem roku odobri predlog proračun ali ne sprejme amandmaja, se šteje, da je proračun dokončno sprejet. Če predlaga spremembe, se predlog poračuna predloži Svetu. Če ta odobri vse spremembe in dopolnitve EP, je s tem proračun dokončno sprejet. Če jih zavrne, se predlog vrne v EP v drugo obravnavo.• V drugi obravnavi lahko EP samo vzame na znanje, kaj je Svet storil v zvezi z njegovimi predlaganimi dopolnitvami k obveznemu delu proračuna. Na drugi strani pa lahko v 15 dneh ponovno spremeni spremembe, ki jih je Svet sprejel k neobveznemu delu proračuna, vendar to lahko stori samo z večino članov. Parlament torej lahko sprejme dokončno odločitev glede neobveznih odhodkov.- Predsednik po končani obravnavi razglasi, da je proračun sprejet! Iz tehtnih razlogov pa EP lahko v celoti zavrne predlog proračuna in zahteva nov predlog.- Proračun izvršuje Komisija, pri čemer mora upoštevati načela dobrega finanč. poslovanja, ta predloži EP in Svetu letno poročilo. Izvrševanje proračuna nadzoruje Računsko sodišče.

7.4.9. Sklepanje mednarodnih pogodb

Mednarodni sporazumi med skupnostjo in eno ali več državami ali medn. organizacijami se sklepajo takrat, ko to pogodba predvideva. Sklep o začetku pogajanj sprejme Svet, ki za pogajanje pooblasti Komisijo. Sporazume sklepa Svet s kvalificirano večino na predlog Komisije. Sklenjeni sporazumi so zavezujoči za institucije Unije in države članice, neposredne učinke pa lahko imajo tudi za posameznike. Vloga EP v postopku sklepanja medn. pogodb:- je omejena na posvetovanje, vendar pa pogodba izrecno našteva nekaj skupin medn. sporazumov, ki se sklepajo po postopku privolitve EP (sporazumi o pridružitivi, sporazumi, ki pomenijo znatne proračunske posledice za Skupnost, sporazumi sprejeti po postopku soodločanja,..ipd.- V tem postopku ima pomembno vlogo tudi Sodišče. Svet, K ali država članica lahko od Sodišča pridobi mnenje, ali je načrtovani sporazum združljiv s pogodbo.

97

7.4.10. Odločanje v 2. in 3. stebru EU - Na področjih, ki spadajo v t.i. 2 in 3. steber EU (skupna zunanja in varnostna politika, policijsko in pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah) sta pri odločanju močno poudarjeni vlogi EP in Sveta.- Tu gre še za medvladno sodelovanje, kar pomeni, da se odločitve sprejemajo s soglasjem, vloga EP pa je bolj posvetovalna.

7.5. Zakonodajni postopek v Pogodbi o ustavi za Evropo – POVZETEK Evropska ustava v primerjavi z zdajšnjo uvaja poenostavljen sistem zakonodajnih postopkov, sprejemata jih EP in Svet skupaj na podlagi predlogov Komisije. Le izjemoma, lahko zakon sprejme EP s sodelovanjem Sveta, ali Svet s sodelovanjem EP. Sicer pa evr.ustava uvaja sistem popolne dvodomnosti.Redni zakonod. postopek je predviden kot večfazen postopek. Zakoni se sprejemajo v treh obravnavah, pri čemer je zakon, v primerjavi z zakonod.postopki v nacionalnih parlamentih, lahko sprejet že v prvi oz. drugi obravnavi. Ustava pozna tudi delegirano zakonodajo. Splošno obvezne pravne akte, ki nimajo narave zakona, ustava deli na evropske uredbe in na evropske sklepe. Posebna vrsta splošno obveznih pravnih aktov Unije pa so t.i. delegirane evropske uredbe, s katerimi Komisija sprejema delegirano zakonodajo. Bistvene določbe nekega področja pa so pridržane urejanju z zakoni in ne morejo biti predmet prenosa na delegirane uredbe. V tem je razlika med zakonom in uredbo. Ustava tudi posebej ureja poseben postopek sprejemanja proračuna in postopek sprejemanja mednarodnih sporazumov. V obeh so ohranjene temelj. značilnosti veljavnih postopkov, zlasti glede položaja EP in njegovega razmerja do Sveta.

98

4.SLOVENIJA V EVROPSKI UNIJI

1. USTAVNA PODLAGA ZA VSTOP REPUBLIKE SLOVENIJE V EVROPSKO UNIJO

Države, ki so pristopile v Skupnost do leta 1986 so pristopile na podlagi ratifikacije mednarodne pogodbe brez spremembe ustave. Potreba po posebnih postopkih in pooblastilih za ratifikacijo Maastrichtske pogodbe je izhajala iz posebne narave EU, ki se je ustanavljala s to pogodbo. Z ustanovitvijo Evropske unije sta se oblikovala dva stebra EU, ki sta pokrivala področje zunanje in varnostne politike, pravosodja in notranjih zadev. Čeprav je delovanje na teh področjih predvsem na medvladni ravni dogovarjanja je prevladalo prepričanje da je treba zagotoviti ustrezno notranjepravno podlago za sprejem take pogodbe (sprememba ustave).

1.1 Primerjalni pogled »evropski člen« v državah članicah Evropske unije

Večina držav članic razen Grčije, Italije, Nizozemske,Danske in Velike Britanije se je ob sprejemanju pogodbe o EU odločila, da spremeni ustavo tako, da se omogoči prenos suverenih pravic na EU, kar so storile še pred pristopom k EU. Države članice se med seboj razlikujejo glede na več meril, med njimi so najpomembnejša:

- ali se v ustavah držav članic daje izrecno pooblastilo za vstop v EU,- ali je pooblastilo predvideno za različne mednarodne organizacije in- ali ustava predvideva posebne vsebinske pogoje za vstop v mednarodno organizacijo

ali izrecno za EU.

Prvo vprašanje se nanaša na konkretni ali abstraktni pristop. Konkretni pristop pomeni da je bila ustava države članice spremenjena tako, da je izrecno naveden vstop v EU. Abstraktni pristop predvideva le vstop v mednarodne organizacije ali naddržavne tvorbe brez izrecne omembe EU. Možna je tudi kombinacija obeh pristopov kjer se ob splošni definiciji vstopa v mednarodno org. navede vstop v EU. Slovenija je izbrala abstrakten pristop kot tudi Luksemburg, Španija, Češka in Poljska.

Prednost abstraktnega pristopa je v tem, da omogoča prenos izvrševanja suverenih pravic ne samo na EU temveč tudi na druge mednarodne organizacije če se pokaže potreba po tem.

Za konkreten pristop govori dejstvo da se brez izjeme ve na katero mednarodno organizacijo je prešlo izvrševanje suverenih pravic, slabost je v tem da zahteva vsakokratno spreminjanje ustave če bi želeli uporabiti klavzulo o prenosu suverenosti na drugo med. organizacijo.Nekatere države članice so v ustavnih določbah opredelile vsebinske kriterije, ki jih mora upoštevati med. organizacija na katero bo prenesen del suverenih pravic države članice.

Sodišče Evropskih skupnosti je opredelilo, da je pravo Skupnosti nadrejeno pravu držav članic, zato so nekatere države članice v ustavi izrecno zapisale, da se hierarhični položaj aktov, ki se sprejmejo v med. organizaciji presoja po pravilih med. organizacije. Izrecne določbe imajo Irska, Slovaška, Češka, Litva, Poljska in Slovenija.

99

Države ustanoviteljice nimajo izrecne določbe o nadvladi prava Evropskih skupnosti nad pravom držav članice, saj je to načelo izpeljalo Sodišče. Države članice, ki te določbe nimajo so nadrejenost prava Evropskih skupnosti pripoznale izrecno in šele z odločbami najvišjih državnih sodišč. To priznanje ni prišlo čez noč saj so se ustavna sodišča držav upirala možnosti, da bi skupnostno pravo predvladalo nad najvišjim notranjim pravnim aktom.

Ustave držav članic se razlikujejo tudi glede obsega urejanja drugih zadev v zvezi z EU. Posamezne države imajo zelo natančno in obsežno urejeno kar velja predvsem za Nemčijo, Avstrijo, Slovaško, Slovenijo.. Postavlja se vprašanje ali ne gre za preveliko širjenje ustavne materije s čimer se rušita kompaktnost in preglednost ustave. Ena pomembnih stvari je vsekakor razširitev kroga volilnih upravičencev zaradi t.i. evropskega državljanstva.

Drug pomemben krog ustavnih določb predstavljajo tiste določbe, ki se najbolj grobo nanašajo na razmerje med temeljnimi državnimi organi glede sodelovanja v zadevah EU. Države ki so posegle v klasično razmerje med parlamentom in vlado države članice so Nemčija, Francija, Portugalska, Finska, Avstrija, Češka, Litva in Slovenija. To je določitev obveznosti, da vlada pravočasno in celovito obvešča nacionalni parlament o zadevah, ki se pripravljajo ali sprejemajo v organih EU (za delo Sveta). Posamezne države so izrecno opredelile matična delovna telesa v nacionalnih parlamentih ki se ukvarjajo z evropskimi zadevami.

1.2Ustavna podlaga za vstop RS v EU

1.2.1 Uvod Članstvo v EU in integracija v njen pravni sistem ima zelo pomembne institucionalne in normativne učinke na nacionalno ustavno pravo. Zaradi tega so morale države članice in države pristopnice v svojih ustavah vzpostaviti temelj članstva v Uniji. Večina držav je spremenila ali dopolnila sovjo ustavo s posebnimi določbami, zlasti o prenosu suverenosti pravic s t.i. evropskim členom. To velja tudi za Slovenijo, ki je zaradi vključevanja v Unijo svojo ustavo dvakrat spremenila in sicer leta 1997 (68.člen) in obsežneje leta 2003 z novim 3.a členom in spremembo 47. in 68. člena ustave.

68.člen ustave ureja lastninsko pravico tujcev na nepremičninah. Prvotno je ta člen določal, da tujci lahko pridobijo lastninsko pravico na nepremičninami le pod posebej določenimi zakonskimi pogoji, na zemljiščih pa te pravice niso mogli pridobiti, razen izjemoma z dedovanjem ob pogoju vzajemnosti.

Ustavna sprememba 68. člena ustave je določila da tujci lahko pridobijo lastninsko pravico na nepremičninah pod pogoji ki jih določa zakon ali če tako določa med. pogodba, ki jo ratificira DZ z 2/3 večino glasov poslancev. Zakon in med. pogodba sta morala poleg drugih pogojev kot pogoj za pridobitev lastninske pravice obvezno določiti vzajemnost.

100

»Evropski člen« v Ustavi Republike Slovenije

Za vključitev Slovenije v Unijo ta sprememba ustave in z 8.čl. ustave zagotovljeni primat mednarodnega prava nista zadostovala temveč je bilo treba v ustavo vnesti še izhodiščno normo za delni prenos državne suverenosti na Unijo oz. t.i. evropski člen.

Ne v teh ne v drugih določbah ustave ni bilo podlage za vključitev Slovenije v Unijo in za celovit prevzem evropskega prava, za njegovo neposredno uporabo in za splošno podreditev našega pravnega reda pravu Unije. Obsežna sprememba ustave je bila zaradi vključitve Slovenije v Unijo in NATO izvedena marca leta 2003 (3.a člen – evropski člen, in 47. ter 68. člen).

Temeljni namen 3.a.člena je zagotoviti RS ustavno podlago za pristop k EU in morda tudi k drugim med. organizacijam ter za vstop v obrambne zveze (NATO). Ta člen ureja tudi referendumsko odločanje o teh povezavah, uporabo pravnih aktov in odločitev med. organizacij v Sloveniji in razmerje med državnim zborom (DZ) in vlado glede sprejemanja teh odločitev. Navedeno je v 3.a členu razdeljeno na štiri odstavke, in sicer:

- Slovenija lahko z mednarodno pogodbo ki jo ratificira DZ z 2/3 večino glasov vseh poslancev prenese izvrševanje dela suverenih pravic na med. organizacije, ki temeljijo na spoštovanju človekovih pravic in svoboščin, demokracije in načel pravne države, ter vstopi v obrambno zvezo z državami, ki temeljijo na spoštovanju teh vrednot.

- Pred ratifikacijo med. pogodbe iz prejšnjega odstavka lahko DZ razpiše referendum. Predlog je na referendumu sprejet, če zanj glasuje večina volivcev, ki so veljavno glasovali. DZ je vezan na izid referenduma. Če je bil referendum izveden, glede zakona o ratifikaciji teke mednarodne pogodbe referenduma ni dopustno razpisati.

- Pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru med. organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, se v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij,

- V postopkih sprejemanja pravnih aktov in odločitev v med. organizacijah na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, vlada sproti obvešča DZ o predlogih takih aktov in odločitev ter o svoji dejavnosti. DZ lahko o tem sprejema stališča, vlada pa jih upošteva pri svojem delovanju. Razmerja med DZ in vlado iz tega odstavka podrobneje ureja zakon, ki se sprejme z 2/3 večino glasov navzočih poslancev.

Pri oblikovanju 3.a člena je bil uveljavljen t.i. abstraktni oz. splošni pristop, ki ne omenja izrecno nobene med. organizacije, na katere se prenaša izvrševanje suverenih pravic ali obrambne zveze, pač pa vzpostavlja le splošni ustavni temelj in temeljne pogoje za pristop k takim organizacijam in zvezam.

Klavzula o prenosu suverenih pravic

Določba prvega odstavka 3.a člena ustave vzpostavlja ustavno podlago za prenos izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodne organizacije in za vstop v obrambne zveze. S tem niso nastale niti mednarodnopravne posledice za Slovenijo niti se s to določbo ne prenese izvrševanje nobene suverene pravice na nobeno med. organizacijo, temveč se je samo dopustila možnost, da do takega prenosa v prihodnosti sploh pride.

101

Ustavodajalec je uporabil formulacijo »prenos izvrševanja dela suverenih pravic« in poleg tega je določeno da Slovenija prenese izvrševanje pravic samo na tiste organizacije, ki temeljijo na spoštovanju človekovih pravic in svoboščin, demokracije in načel pravne države.

Ta člen pa ne vsebuje določbe o izstopu Slovenije iz med. organizacije na katero je Slovenija prenesla izvrševanje dela suverenih pravic, ker to ni potrebno saj je izstop iz vsake med. organizacije vedno mogoč na temelju ustavno določene mednarodno priznane pravice do samoodločbe.

Referendum o mednarodnih povezavah

a) Ustavna opredeleitev referenduma

Eno najpomembnejših načel, ki jih je institucionalizirala ustava, je bilo načelo državne suverenosti RS. V procesu vključevanja Slovenije v EU in s tem povezanim prenosom nekaterih prvin suverenosti se je postavila zahteva, da se poleg spremembe ustave o tem izvede tudi referendum. Zapleti so nastali glede oblike in pravne narave takega referenduma.

Pravni in zlasti politični razplet in s tem povezano mučno politično razpravo je razrešila sprememba ustave s katero je bil v naš ustavni red vključen t.i. evropski člen, ki v drugem odstavku 3.a. člena ureja poseben institut referenduma, ki omogoča neposredno odločanje volivcev o pristopu Slovenije k Uniji in morda tudi k drugim med. organizacijam. Ta referendum lahko imenujemo referendum o mednarodnih povezavah.

b) Predmet referenduma

V najsplošnejšem je predmet referenduma o mednarodnih povezavah prenos državne suverenosti, ki nujno pomeni večjo ali manjšo omejitev samostojnosti in neodvisnosti države. Predmet tega referenduma je posamezno vprašanje, ki je ključnega oz. osrednjega pomena v pogodbi. Namenjen je odločanju o posameznem jasno izraženem vsebinskem vprašanju in ne o celotnem besedilu pogodbe. Glede na obliko referenduma je ta referendum še najbližje posvetovalnemu na katerem volivci odločajo o posameznem vprašanju.

Opredelitev konkretnega vprašanja, na katero se nanaša tak referendum, je sicer v pristojnosti DZ, njegov vsebinski okvir določata že prvi in drugi odstavek 3.a. člena ustave. Če se z mednarodno pogodbo ne prenaša izvrševanje dela suverenih pravic na med. organizacijo ali se z njo ne ureja vstop v obrambno zvezo, DZ takega referenduma ni dolžan razpisati., lahko pa seveda razpiše drug referendum, ki ga za odločanje o teh vprašanjih dopuščata ustava in zakon o referendumu in o ljudski iniciativi (ZRLI).

c) Oblika referenduma

Referendum o mednarodnih povezavah ni predviden kot obligatorni, ki bi ga moral DZ ex constitutionem razpisati ob vsakem prenosu izvrševanja dela suverenih pravic na med. organizacije ali o vstopu v obrambno zvezo, temveč kot fakultativni.

Ta referendum je po sovji naravi oblika predhodnega referenduma. Kot predhodnega ga lahko označimo zato, ker ga bo DZ lahko razpisal pred podpisom mednarodne pogodbe in po njem,

102

vendar pa najpozneje pred sprejetjem zakona o ratifikaciji mednarodne pogodbe. Predhodni referendum ne omogoča DZ samostojno sprejeti zakona. S pravno sistemskega vidika ta oblika referenduma v primerjavi s predhodnih zakonodajnim referendumom ne povzroča posebnih težav ne glede določitve referendumskega vprašanja kot ne vezanosti DZ na referendumsko odločitev kakor tudi ne glede drugih konfliktnih pravnih situacij. Ni pa smiselno povsem izključiti možnosti da DZ razpiše referendum še med postopkom sprejemanja zakona o ratifikaciji, še zlasti če bi od podpisa pogodbe preteklo veliko časa.

č) Razpis referenduma in referendumska večina

O razpisu referenduma o mednarodnih povezavah odloča DZ samostojno. ZRLI pa mora urediti vprašanje referendumske iniciative, postopek v zvezi z njo in druga vprašanja, potrebna za izvedbo referenduma.

Drugi odstavek 3.a. člena ustave govori, da je referendum sprejet če je glasovala večina volivcev, ki so veljavno glasovali. Neveljavne glasovnice je ustrezneje da se ne prištevajo niti k negativnim niti k pozitivnim glasovom.

Predpisovanje večinske udeležbe na referendumu kot pogoj za sprejem odločitve ali najmanjšega števila volivcev v volilnem telesu ki mora glasovati za sprejem odločitve bi bilo smiselno kvečjemu za naknadni referendum zavrnitvenega tipa, na katerem volivci glasujejo proti uveljavitvi zakona.

d) Vezanost DZ na referendumsko odločitev

Drugi odstavek 3.a. člena določa da je DZ vezan na izid referenduma. Po svojem pravnem učinku je to zavezujoči referendum. Na njem sprejeta odločitev o prenosu izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodne pogodbe ali o vstopu v obrambno zvezo nima neposrednih učinkov erga omnes, ampak zavezuje samo DZ pri sprejemanju zakona o ratifikaciji in posredno vlado pri podpisovanju mednarodne pogodbe.

Če je referendumski predlog zavrnjen je DZ negativno vezan na izid referenduma. Tako imenovana negativna vezanost pomeni, da DZ ne sme sprejeti odločitve, ki bi nasprotovala referendumski, kar v tem primeru pomeni, da ne sme ratificirati take pogodbe. Če bi DZ kljub temu ratificiral pogodbo bi lahko ustavnost postopka po katerem je bil zakon o ratifikaciji med. pogodbe sprejet presojalo ustavno sodišče, ki lahko zakon razveljavi, predsednik republike pa ne sme izdati ratifikacijske listine. Če pa je ta že bila izdana kar pomeni da pogodba že velja ima taka odločitev ustavnega sodišča učinek samo v notranjepravni ureditvi in nikakor ne vpliva na mednarodnopravno obveznost države, ki v takem primeru še vedno ostaja nespremenjena. Kljub zavrnitvi predloga na referendumu pa bi lahko DZ izjemoma ratificiral med. pogodbo pod pogojem, da se v tem delu spremeni, ali pa s pridržkom glede ustreznih določb mednarodne pogodbe, ki so jih volivci na referendumu zavrnili (če je pridržek glede na vsebino pogodbe oz. po določbah Dunajske konvencije o pravu mednarodnih pogodb sploh dopusten).

Če je predlog na referendumu zavrnjen, ustava izrecno ne prepoveduje ponovitve takega referenduma. Morebitna določitev časovne prepovedi sprejetja zakona o ratifikaciji mednarodne pogodbe, ki bi bil vsebinsko v nasprotju s pozitivnim izidom referenduma, pa ne

103

bi bila smiselna, ker je ratifikacijski zakon tesno vezan na mednarodno pogodbo, ta pa se sklepa z drugimi mednarodnopravnimi subjekti. Če je odločitev volivcev na referendumu pozitivna, DZ sicer mora ratificirati med. pogodbo, ta dolžnost bi prenehala, če iz kakršnih koli razlogov ne bi prišlo do njene ratifikacije. Do tega bi lahko prišlo zaradi bistveno spremenjenih okoliščin pred podpisom mednarodne pogodbe ali po njem in med postopkom njene ratifikacije. Ker ustava zavezuje DZ, da upošteva referendumski izid, bi bilo v tem primeru smiselno referendum ponoviti.

Ker je posebnost referenduma o mednarodnih povezavah tudi v tem, da lahko razpiše in izvede pred podpisom med. pogodbe in po njem ter pred ratifikacijo pogodbe v DZ in med njo se postavlja vprašanje vezanosti na odločitev volivcev na referendum, ki je bil izveden pred podpisom pogodbe. Vlada kot podpisnica pogodbe je dolžna upoštevati volivcev. Če vlada podpiše pogodbo, ki vključuje rešitev vprašanja, ki so ga volivci na referendumu zavrnili DZ take pogodbe ne more ratificirat. Če vlada zavrne podpis mednarodne pogodbe čeprav se volivci z njo strinjajo je treba v vsakem konkretnem primeru presoditi razloge take zavrnitve. Če so ti posledica bistveno spremenjenih okoliščin, ki so nastale po izvedbi referenduma je lahko tako ravnanje vlade utemeljeno, lahko pa o tem vprašanju DZ ponovno razpiše referendum. Odločitev volivcev neposredno zavezuje DZ, referendum pred podpisom mednarodne pogodbe pa posredno zavezuje tudi vlado.

e) Izključitev in subsidiarna uporaba drugih oblik referenduma

Nova ustavna določba dopušča ponovitev referenduma o mednarodnih povezavah ne dopušča pa, da bi se po izvedenem referendumu lahko razpisal kakršen koli drug referendum. Izključitev je absolutna saj ni odvisna od pozitivnega ali negativnega izida referenduma o mednarodnih povezavah.

Čeprav je referendum o mednarodnih povezavah povsem v rokah DZ, to ne pomeni, da so volivci povsem prepuščeni njegovi dobri volji. Če se DZ ne odloči za razpis referenduma lahko o tem vprašanju pride do razpisa zakonodajnega referenduma po določbah 90. člena ustave ali posvetovalnega referenduma po določbah ZRLI.

V teoriji in doktrini prevladuje mnenje, da je naknadni referendum o zakonu o ratifikacije med. pogodbe načeloma dopusten ni pa dopusten predhodni zakonodajni referendum. Na naknadnem referendumu volivci potrjujejo zakon kot celoto, ki ga je DZ že sprejel, vendar še ni razglašen, objavljen in tudi ne uveljavljen. Naknadni referendum o zakonu o ratifikaciji mednarodne pogodbe ima podobno funkcijo kot glasovanje DZ o ratifikaciji. Če je tak zakon na referendumu zavrnjen pomeni, da mednarodna pogodba ni ratificirana oz. odobrena, zato predsednik republike ne more izdati listine o ratifikaciji.

104

Uporaba prava Evropske unije v Republiki Sloveniji

Določba 3.a. člena ustave, po kateri se pravni akti in odločitve Unije v Sloveniji uporabljajo v skladu z njeno pravno ureditvijo, v celoti zagotavlja upoštevanje načel pravnega reda evropskih skupnosti in Evropske unije, pri čemer so odprte možnosti za učinkovanje pravnih aktov in odločitev tudi drugih med. organizacij na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic. Pravni akti in odločitve teh med. organizacij pravno gledano niso mednarodne pogodbe. Predstavljajo nov pravni fenomen z lastnostmi, ki jih nima noben pravni akt, predviden v naši ustavi. Gre za splošne ali posamične akte, ki jih sprejemajo organi ali organizacije, ki niso sestavni del naše ustavno določene državne ureditve, pa vendar lahko postanejo neposredno del našega pravnega reda oz.učinkujejo v njem.

Pravna ureditev teh organizacij lahko med drugim določa zlasti pravila, kako ti akti in odločitve vstopajo v pravni red članic in kako v njihovem pravnem redu učinkujejo. Ta pravila pri Uniji odstopajo od veljavnih, z ustavo določenih pravil. Poleg tega, da ne predvidevajo posebnega postopka internalizacije za to, da ti akti in odločitve učinkujejo kot sestavni del slovenskega pravnega reda, tudi zahtevajo, da imajo hierarhičen položaj in pri koliziji učinke, ki jim jih z uporabo obstoječih ustavnih določb o hierarhiji pravnih aktov in o reševanju njihovega medsebojnega nasprotja ni mogoče dati (pri Uniji neposredno učinkovanje in primat oz. supremacija sekundarnega prava). Tako daljnosežne učinke avtonomnega prava Unije in drugih med. organizacij na katere bi Slovenija v prihodnje morda prenesla izvrševanje dala suverenih pravic, omogoča stavek, da se »akti uporabljajo v Sloveniji v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij«.

Ta določba je zelo splošna, ker ni mogoče vnaprej predvideti vseh mogočih načinov vstopanja in učinkovanja vseh pravnih aktov in odločitev različnih med .organizacij, katerih članstvo zahteva prenos izvrševanja suverenih pravic držav članic, prav tako pa trenutno ni mogoče identificirat vseh določb naše ustave v katere posega pravna ureditev Unije. Splošno pooblastilo v tretjem odstavku 3.a. člena zagotavlja, da bo s takimi pogodbami sprejete obveznosti mogoče izpolnjevati ne da bi bila s tem kršena ustava. Če ustava tega ne bi vsebovala po vključitvi Slovenije v Unijo ne bi imeli ustrezne ustavne podlage za reševanje kolizij med evropskim pravom in našim domačim pravom.

Razmerje med državnim zborom in vlado

Po pravilih EU bi vlada pridobivala pristojnosti, ki bistveno presegajo njene pristojnosti po naši ustavni ureditvi. Zato določba četrtega odstavka 3.a. člena zavezuje vlado, da pred sprejetjem aktov in odločitev v organih Unije sproti obvešča DZ o teh zadevah. DZ je treba zagotoviti možnost oz. pristojnost, da neposredno spremlja in politično ocenjuje dejavnost vlade v Uniji in da lahko vlado pri tem delno tudi usmerja ali celo zavezuje s svojimi stališči. S tem je zagotovljen tudi nadzor DZ nad dejavnostjo vlade in ugotavljanja njene odgovornosti pri delovanju v okviru EU.

Glede vezanosti vlade na stališča DZ je treba upoštevati, da je ta vezanost lahko izključno le notranjepravna saj morebitna kršitev teh notranjepravnih pravil nikakor ne vpliva na veljavnost glasu oz. stališča, ki ga vlada v imenu Slovenije zastopa v prisojnih organih med.organizacije (v Svetu EU). Vezanost vlade na vsebino stališč DZ je le politične narave in taka je tudi odgovornost vlade do DZ.

105

Izročitev in lastninska pravica tujcev

Po prvotnem besedilu 47. člena ustave državljana Slovenije ni bilo dovoljeno izročiti tuji državi, tujca pa samo v primerih predvidenih z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo. Bila je absolutna prepoved izročanja državljanov Slovenije tuji državi. Sprememba tega člena omogoča predajo oz. izročitev slovenskega državljana le, če ta obveznost izhaja iz mednarodne pogodbe, s katero Slovenija prenaša izvrševanje dela suverenih pravic na med. organizacijo (poleg Unije je še Mednarodno kazensko sodišče). Pojem »predaj«, ki pomeni izročitev med državami članicami je uvedlo pravo Unije in se že zdaj uporablja pri izročitvah osumljencev Mednarodnemu kazenskemu sodišču.

Ponovna sedaj že druga sprememba 68. člena ustave odpravlja dva dosedanja pogoja, ki sta veljala za pridobivanje lastninske pravice tujcev na nepremičninah (prva sprememba leta 1997) določa da tujci pridobijo lastninsko pravico na nepremičninah pod pogojih, ki jih določa zakon ali mednarodna pogodba, ki jo ratificira DZ.

Taka ustavna rešitev sledi načelom prostega pretoka dobrin oziroma prostega gibanja oseb v svetovnem merilu in še posebej v okviru med. organizacij, kot je Unija. Pomeni, da je pridobivanje lastninske pravice tujcev iz držav članic Unije v Sloveniji neposredno sproščeno v skladu z režimom prometa nepremičnin v Uniji.

2. Sodelovanje državnega zbora in državnega sveta pri odločanju v organih Evropske unije

2.1 Spremembe v razmerjih med zakonodajni in izvršilno oblastjo

Članstvo v EU ne prinaša samo omejitve suverenosti države članice in njene podreditve evropskemu pravnemu redu, temveč povzroča pomembne spremembe v njeni notranji ustavni strukturi in načinu delovanja državne organizacije, zlasti pa spreminja položaj in vlogo zakonodajnega telesa države. Tako tudi dolžnost vlade, da obvešča DZ in upošteva njegova stališča, delno posega v siceršnja ustavna razmerja med obema organoma in na ustavno načelo delitve oblasti. Z vidika značilnosti parlamentarnega sistema in še posebej z vidika načela delitve oblasti razmerja med zakonodajno in izvršilno oblastjo porušena že prej, saj ima DZ vrsto pristojnosti, ki jih drugi parlamenti nimajo, ampak pripadajo izvršilni oblasti. Gre zlasti za pretirano poudarjanje volilne funkcije DZ (volitve sodnikov, imenovanje ministrov, itd) kar vse zapleta razmerje med DZ in vlado ter med njima in predsednikom republike.

Organizacija oblasti v članicah EU temelji na načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno oblast. Za načelo delitve oblasti je značilno,da so organi, ki opravljajo temeljne funkcije državne oblasti pri svojem delovanju relativno samostojni, neodvisni od drugih organov, tako da nobeden od njih ne more prevladati nad drugimi, vendar ti organi med seboj sodelujejo.

Večina članic ima državno oblast organizirano na načelih parlamentarnega sistema. Ta sicer temelji na načelu delitve oblasti in vsebuje njegove temeljne značilnosti, ki pa so izvedene bistveno manj dosledno kot v predsedniškem in tudi polpredsedniškem sistemu. Za parlamentarni sistem je namreč značilno predvsem razmerje med parlamentom in vlado, kajti v tem sistemu so odnosi neodvisni ter medsebojnega sodelovanja vzpostavljeni skoraj

106

izključno v razmerju med zakonodajno in izvršilno oblastjo, zelo malo pa med sodno in drugima dvema. Zato se načelo delitve oblasti v tem sistemu kaže predvsem v dualizmu zakonodajne in izvršilne oblasti. Za razmerje med zakonodajno in izvršilno oblastjo pa je značilno da med seboj tesno sodelujeta in vplivata druga na drugo.

Enakopravnost zakonodajne in izvršilne oblasti v parlamentarnem sistemu se kaže v sredstvih, ki jih imata na voljo druga proti drugi ter v njunem medsebojnem ravnotežju. Značilno za parlamentarni sistem je da je vlada odgovorna parlamentu. Če vlada izgubi večinsko podporo v parlamentu pride do izglasovanja nezaupnice in vlada odstopi, saj brez podpore v parlamentu ne more opravljati svoje funkcije. Na drugi strani pa lahko vlada ki ji je bila izrečena nezaupnica zahteva od šefa države, da razpusti parlament in razpiše predčasne volitve, s čimer pride do ponovnega oblikovanja parlamenta in posledično tudi do vlade. Ta mehanizem zagotavlja stalo ravnotežje med zakonodajno in izvršilno oblastjo.

Ne glede na ustavni položaj parlamenta v sistemu organizacije državne oblasti v posamezni državi članstvo v EU spreminja razmerja med temeljnimi organi državne oblasti v državi in s tem tudi položaj parlamenta. Parlament je na slabšem že zato ker EU v okviru svojih pristojnosti ureja veliko zadev, ki so sicer v pristojnosti suverenosti države in državi članici preostajajo samo tiste zadeve, ki jih ne urejajo organi Unije. Že samo to dejstvo vpliva na položaj parlamenta, katerega pristojnost je zato močno okrnjena. Glede tega je položaj parlamenta države članice podoben položaju parlamenta federalne enote v federaciji. Na drugi strani pa je položaj članic v Uniji celo slabši kot je v sodobnih federacijah, kjer take odločitve v imenu federalnih enot, ki je navadno izvoljen – bodisi neposredno ali vsaj posredno, in ima praviloma njegovo oblikovanje odločilen vpliv ljudstvo federalne enote, ki mu je tudi politično odgovoren.

V državi organizaciji pa članstvo v Uniji spreminja razmerje med zakonodajno in izvršilno oblastjo v korist slednje. Temeljne odločitve v EU, ki so ustavnega pomena se sicer sprejemajo v obliki mednarodnih sporazumov, pri katerih je pravilo, da mednarodne sporazume sklepajo izvršilni organi, parlament jih samo dokončno potrdi, kar pomeni, da ne morejo vplivati na njihovo vsebino, temveč jih lahko samo potrdijo ali zavrnejo. Odločitve v skladu s pristojnostmi organov EU določajo ureditev na mnogih področjih, ki bi bile sicer v pristojnostih parlamenta suverene države. Država članica ima na sprejemanje teh odločitev vpliv prek Sveta EU ter prek evropskega parlamenta, v katerem so predstavniki ljudstev EU. Država članica tako lahko vpliva na sprejemanje teh odločitev le prek drugih organov ne pa prek svojega parlamenta kot predstavniškega in zakonodajnega telesa, ki je tako povsem izločen iz institucionalnega postopka odločanja v EU, praktično gledano pa je tako tudi zato, ker gre za množico odločitev oz. pogajanj, ki jim parlament po svoji sestavi in načinu delovanja preprosto ni kos.

Zaradi načina sprejemanja odločitev v EU je parlament države članice dejansko odrinjen od sodelovanja pri sprejemanju za državo izredno pomembnih odločitev, kakršne se sprejemajo v EU. Parlament nima več odločilnega vpliva na sprejemanje odločitev, ki so temeljnega pomena za državo, kar ima pomembne posledice za temelje sodobne demokratične države zlasti pa za načelo delitve oblasti. Zato je bilo nujno zagotoviti da ima parlament glede tega odločanja bistveno večji vpliv na delo vlade, kot je bilo to običajno v parlamentarnem sistemu. To pa močno posega v položaj parlamenta in vlade ter v delu ki se nanaša na sodelovanje vlade v procesu odločanja v organih Unije, bistveno spreminja njuno razmerje.

107

Vlada sicer bolj ali manj izhaja iz volilnega izida v državi, vendar pa ni neposredno izvoljena kot je DZ, zato tudi ni neposredno politično odgovorna ljudstvu. Zato vloga, kakršno ima vlada pri odločanju v EU povzroča prekinitev vezi med sprejemanjem temeljnih odločitev v parlamentu in volitvami predsedniškega organa, kakršna je značilna za sodobne demokratične ureditve. Poleg tega so postopki odločanja v katerih sodelujejo nepregledni in zapleteni in tudi zato težko dostopni javnemu nadzoru. Ljudstvo na delovanje vlade nima nobenega neposrednega vpliva kot ga sicer ima na delovanje parlamenta, ki ga občasno voli, s čimer se zagotavlja njegova politična odgovornost.

Izguba dela državne suverenosti, do katere je prišlo zaradi članstva v EU neposredno vpliva tudi na položaj DZ. Organizacija državne oblasti po veljavni ustavi namreč izhaja izrecno iz načela delitve oblasti. Že v splošnih določbah Ustave RS je določeno, da se oblast izvršuje po načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno.

V slovenski ustavni ureditvi je nosilec zakonodajne funkcije DZ. Taka vloga mu pripada, ker je po sodobnih demokratičnih pojmovanjih predstavnik ljudstva in v njegovem imenu izvaja suvereno oblast. Kot predstavnik ljudstva DZ ne sprejema samo zakonov temveč deluje tudi kot demokratična omejitev državne oblasti v imenu ljudstva, ki ga predstavlja.

Razmerje med parlamentom in vlado v naši ureditvi v primerjavi z drugimi državami ima nekaj pomembnih značilnosti ki našo ureditev razlikuje od drugih. Odstopa glede skupščinskega sistema, kar je v nasprotju z ustavo razglašenim načelom delitve oblasti. Pretiran obseg pristojnosti pa ovira DZ tudi v njegovem parlamentarnem delovanju saj mu otežuje izvajanje njegovih najpomembnejših funkcij, zakonodajne in političnonadzorstvene funkcije.

Zaradi članstva v uniji DZ ni več edini organ, ki v imenu ljudstva izdaja za vse prebivalce obvezne zakone. Specifični način sprejemanje odločitev v EU namreč v ospredje postavlja vlado, ki skupaj z drugimi vladami sprejema odločitve v Svetu kot glavnemu zakonodajnemu organu Unije. Po eni strani je vlada že na podlagi ustave podvržena specialnemu nadzoru nad svojim delovanjem v organih EU, kajti splošni mehanizmi uveljavljanje političnega nadzora nad delovanjem vlade pri tem niso zadostni, na drugi strani pa je način sprejemanja odločitev v organih Unije tako zapleten in dinamičen, da mu DZ ne more biti kos, da bi lahko resnično nadzoroval delovanje vlade. Vse to dejansko krepi položaj vlade, česar pravzaprav ni mogoče preprečiti z nobenimi pravnimi ukrepi.

V sodobnih ustavnih ureditvah, ki imajo dvodomno sestavo parlamenta, vsekakor opravlja prvi dom kot splošno predstavniško telo vse funkcije parlamenta, medtem ko so pristojnosti drugega doma glede tega zelo različne, vendar zagotovo bolj ali manj vpletene v parlamentarno delovanje. V državah članicah je jasno, da drugi domovi parlamenta tako ali drugače sodelujejo v procesih sodelovanja parlamenta z vlado v postopkih odločanja v organih Unije.

Ne glede na nedosledno ustavno ureditev položaja državnega sveta (DS) je jasno in nesporno, da ima v mejah svojih pristojnosti določen vpliv na zakonodajno delovanje DZ in s tega vidika tudi on spada v zakonodajno vejo oblasti. Res je sicer, da po ustavi nima nobenega vpliva na delovanje in odgovornost vlade, toda če naj vpliv DZ na delovanje vlade v procesih odločanja v EU, kot ga določa ustava nadomesti izgubo zakonodajne funkcije parlamenta zaradi pristojnosti EU, bi kazalo tudi DS zagotoviti ustrezen vpliv na delovanje vlade, s katerim v imenu države sodeluje pri odločanju v Uniji.

108

Če ima DS določen vpliv na izvajanje zakonodajne funkcije v državi, bi moral imeti tudi pri izvajanju te funkcije v organih Unije, kjer je uveljavljanje posebnih interesov, ki jih predstavlja DS, pomembno ne glede na raven odločanja. DS na delovanje vlade ne bi mogel vplivati neposredno, ker mu ustava ne zagotavlja nobenega razmerja do vlade, pač pa posredno prek vpliva na sprejemanje stališč v DZ, ki naj bi jih vlada upoštevala pri svojem delovanju v Uniji.

2.2 Ustavna podlaga

Članstvo Slovenije v EU je pogojeno z delnim prenosom državne suverenosti na EU, kar je bilo omogočeno s sprejemom t.i. evropskega člena.

V postopku sprejemanja te ustavne spremembe se je pokazala potreba, da se uredi vloga DZ v procesu sprejemanja odločitev v med. organizacijah, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic. To se je zapisalo v tretjem odstavku 3.a. člena ustave.

Vsebina navedene ustavne določbe je podobna ureditvam v ustavah drugih držav članic EU, ki imajo urejeno na ustavni ravni, po katerih se tudi zgleduje. To velja z vidika sodelovanja DZ pri sprejemanju pravnih aktov in odločitev v EU, sicer pa je ta določba širša, ker je splošnejša in daje ustavno podlago za sodelovanje DZ pri sprejemanju odločitev v kateri koli med. organizaciji, na katero bi Slovenija prenesla izvrševanje dela svojih suverenih pravic.

Z vidika siceršnjega ustavnega pristopa k urejanju položaja vlade in njenega razmerja do DZ je opisana ureditev odstopa od druge ustavne ureditve, saj ustava ne določa nobenih podobnih obveznosti vlade do DZ, temveč v skladu z naravo parlamentarnega sistema določa le različna sredstva za uveljavitev politične odgovornosti vlade DZ.

Primerjalnopravno gledano poznamo ureditve, pri katerih je to vprašanje urejeno v ustavi in take, pri katerih ni, zato ni posebnega argumenta za ustavno ureditev tega vprašanja. Postavlja se vprašanje ali spada ureditev tega vprašanja v ustavo.

Priznati je treba, da glede urejanja tega vprašanja nobena ustava ni prav dosledna in tako tudi naši ustavi ne smemo preveč ostro očitati.

Razmerje med DZ in vlado pri sodelovanju v organih EU v ustavni ni urejeno niti popolno, torej ni izčrpno, niti ni ustavodajalec molče dopustil morebitnega podrobnejšega urejanja z zakonom in poslovnikom DZ. Ustava nalaga zakonodajalcu da razmerja podrobneje uredi za zakonom in ne samo to, ta zakon se mora sprejeti z 2/3 večino navzočih poslancev.

Temeljna vprašanja razmerja med DZ in vlado so določena že v sami ustavi. Ustava določa tudi, da DZ lahko o tem sprejema stališča. Po ustavi mora vlada ta stališča upoštevati, kar je v celotni ustavni ureditvi tega vprašanja najpomembnejše in dejansko edino, ki vnaša nekaj novega v preizkušena razmerja med parlamentom in vlado v parlamentarnem sistemu.

109

Ustavno gledano je pomembnejše vprašanje, kaj bi se zgodilo, če vlada ne bi upoštevala stališča DZ. Gotovo bi v takem primeru vlada ravnala v nasprotju z ustavo in bi jo bilo potreba poklicati na odgovornost, ki pa je samo politična (nezaupnica vladi in interpelacija).

2.3 Razmerje med DZ in vlado v evropskih zadevah

Slovenska ustava ne ureja specifičnega razmerja med DZ in vlado pri odločanju v organih EU, temveč postavlja splošna pravila, veljavna za katerokoli med. organizacijo, ki ima nadržavno naravo. Razmerja so podrobneje urejena z zakonom, po eni strani bi lahko zakon to uredil na splošno, če bi šlo za več enakovrstnih med. organizacij, po drugi strani pa je zares treba z zakonom urediti samo razmerja, ki jih je nujno vzpostaviti zaradi članstva v neki konkretni med. organizaciji, na katero Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic. Zaradi načina delovanja EU se je potreba po takem zakonu pokazala samo v zvezi s članstvom Slovenije v Uniji in je bilo ob včlanitvi Slovenije z zakonom urediti samo razmerje med DZ in vlado glede sodelovanja Slovenije pri sprejemanju pravnih aktov in odločitev EU. Tako je DZ sprejel zakon o sodelovanju med DZ in vlado v Evropskih zadevah (UR.l: 34/2oo4) s katerim je podrobneje uredil način tega sodelovanja.

DZ je na podlagi ustave in omenjenega zakona sprejel ustrezne dopolnitve svojega poslovnika, s katerim je uredil notranja razmerja v DZ glede zadev EU. Po sprejemu poslovnika je DZ sprejel tudi odloka, s katerima je ustanovil nova delovna telesa, odbor za zadeve EU in odbor za zunanjo politiko.

Zakon je moral izhajati iz pravne ureditve Unije in slovenske ustavne ureditve. Moral je upoštevati položaj vlade kot ga ima po ustavni ureditvi Unije pri odločanju v njenih organih, na drugi strani pa položaj vlade in njeno razmerje do DZ, kot velja po slovenski ustavi in ustrezni zakonodaji.

V 1. in 2. členu Zakon svojo veljavnost omejuje na urejanje razmerij me DZ in vlado v postopkih sprejemanja pravnih aktov in odločitev v EU, pri čemer veljajo za take akte predloge aktov zakonodajne narave in predloge odločitev politične narave, o katerih odločajo predstavniki vlad držav članic v institucijah Unije ali so predmet medvladnega sodelovanja v okviru EU. DZ in vlada torej sodelujeta ne samo pri sprejemanju pravnih temveč tudi pri sprejemanju političnih aktov. V skladu z ureditvijo Unije (prvi odstavek 3. člena) da Vlada RS predstavlja in zastopa RS ter uveljavlja njena stališča v institucijah Unije.

Na podlagi ustavnega pooblastila DZ in temu ustreznih ustavnih dolžnosti vlade pa zakon razmejuje pristojnosti DZ in vlade glede evropskih zadev, in sicer po vsebini teh zadev. Na podlagi naše ustavne ureditve zakon določa da je vlada glede zadev EU samostojna in hkrati odgovorna pri opravljanju svojih funkcij v okviru ustave in zakona. Po drugi strani pa zakon določa da DZ sodeluje pri oblikovanju slovenskih stališč le glede tistih evropskih zadev, ki bi po svoji vsebini v skladu z ustavo in zakonom spadale v njegovo pristojnost.

Zakon določa tudi, da lahko DZ na predlog vlade ali na lastno pobudo obravnava druge zadeve Unije, tega v zakonu ne bi bilo treba zapisati saj DZ kot predstavniški organ obravnava kar hoče, smiselno bi bilo le če bi temu sledila posledica oz. stališče ki bi ga Vlada morala upoštevati, kar pa zakon ne določa in ne more določati saj bi s tem DZ presegel svoje lastne pristojnosti.

110

DZ mora v rokih ki jih zahteva delo v okviru institucij Unije obravnava predlog stališča RS oz izrazi namero, da bo predlog obravnaval, sicer se šteje za stališče ki ga je pripravila vlada. Zakon določa da obravnava zadeve EU in o njih sprejema stališča DZ na plenarnih zasedanjih ali pa to počne posebno delovno telo, ki je pristojno za evropske zadeve. O zadevah zunanje in varnostne politike pa je pristojno delovno telo za zunanjo politiko, pri čemer se delovno telo giblje v okviru stališč DZ o političnih usmeritvah posamezne.

Da DZ zbor o evropskih zadevah sprejema stališča ni bilo sporno pomembno je da ustava določa obveznost vlade da ta stališča upošteva pri svojem delovanju. Vprašanje pa je ali tako razmerje velja tudi za delovno telo na eni strani in vlado na drugi.

Ne glede na to zakon v prvem odstavku 10. člena določa da mora vlada odločitve ki jih o predlogu stališč RS sprejme pristojno delovno telo v okviru svojih pristojnosti, upoštevati pri svojem delovanju v Uniji. V drugem odstavki istega člena daje vladi izrecno pavico da odloči v nasprotju s stališčem delovnega telesa o čemer pa mora obvestiti DZ in navesti okoliščine.

Zakon vsebuje še eno varovalko, ki naj bi zagotovila da bi se pomembne evropske zadeve obravnavale v DZ. V 11. členu je namreč določeno, da o določeni zadevi Unije DZ razpravlja in v zvezi z njo sprejme stališča RS, če to zahteva najmanj četrtina poslancev ali na zahtevo pristojnega delovnega telesa ali pa na podlagi sklepa kolegija predsednika DZ, ki mu to predlaga poslanska skupina.

DZ mora najmanj enkrat letno razpravljati o stanju v EU in položaju RS v njej na podlagi uvodne predstavitve predsednika vlade. DZ sprejme stališča o političnih usmeritvah za delovanje RS v institucijah EU v prihodnjem obdobju. Podlaga za razpravo je pisno gradivo glede na letni zakonodajni program EU kar pripravi vlada. DZ na seji razpravlja o predlogu te deklaracije in lahko predlaga njene spremembe in dopolnitve.

Vlada je dolžna DZ obveščati tudi o poteku sprejemanja evropskih zadev kakor tudi predložiti DZ podatke o postopku sprejemanja akta v Uniji, poglavitnih rešitvah in ciljih predlogov aktov ter o predvidenem času za začetek obravnave in sprejema predpisov v Uniji. Vlada mora to posredovati DZ takoj ko stališča prejme oziroma najpozneje v petih tednih po prejemu zadeve.

Ocena vplivov in posledic obsega zlasti naslednje vidike: - potrebnost sprememb predpisov,- posledice za proračun,- vpliv na gospodarstvo,- vpliv na javno upravo in- vpliv na okolje.

Vlada lahko vsebino ocene vplivov in posledic ter predloga stališ RS spreminja in dopolnjuje.

3. Varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin po vključitvi Slovenije v Evropsko unijo

111

3.1 Posebnosti prava Evropske unije, ki zadeva varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin

Glede vprašanja kaj se spreminjanja z vstopom Slovenije v EU glede varstva človekovih pravic je v Pogodbi o ustavi za Evropo, ki pa zagotovo takšna kot jo je Slovenija ratificirala ne bo sprejeta. Ustava EU ni uspela tudi zato, ker so se razprave o njej osredotočile na položaj in pristojnosti držav članic in organov Unije. Najpomembnejša je določba (II-113.čl.), ki se glasi: »Nobena določba te listine se ne sme razlagati kot omejitev ali zoževanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki jih priznavajo pravo Unije, mednarodno pravo in mednarodni sporazumi, katerih podpisnice so Unija ali vse države članice, predvsem Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter ustave držav članic« To določbo je vsebovala že Listina o temeljnih pravicah EU iz leta 2000 (53. člen).

Poenotenje pravnih standardov bi lahko pomenilo zniževanje ravni varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Na področju človekovih pravic in svoboščin je smiselno ohranjanje razlik, pogojenih s specifičnostmi posamezne države ter zgodovinskimi izročili in razvojem človekovih pravic v njej. Sprejemljivo in koristno je spreminjati to kadar evropski in mednarodni akti zahtevajo od držav, da spremenijo tisto ureditev in prakso na področju varstva človekovih pravic, ki zaostaja za standardi uveljavljenimi v EU.

Nesprejemljivo pa bi bilo, da bi se država članica zadovoljila s standardi, ki za posamezno pravico in svoboščino gre pod že doseženo varstvo, nap. v Sloveniji pravica pripadnikov manjšin (dvojna volilna pravica, posebno zastopstvo v občinskih svetih in nacionalnem parlamentu, in veto pri sprejemanju aktov, ki se nanašajo na uresničevanje ustavnih pravic manjšin) to so elementi, ki presegajo standarde, določene v mednarodnih dokumentih s področja varstva narodnih manjšin. Seveda pa ima Slovenija tudi področja ki zaostajajo za evropsko ravnjo in je bila SLO že obsojena pred Evropskim sodiščem, in sicer zaradi pravice do sojenja v razumnem roku.

V Ustavi RS je določba petega odstavka 15. člena ki se glasi: »Nobene človekove pravice ali temeljne svoboščine, urejene v pravnih aktih, ki veljajo v SLO, ni dopustno omejevati, z izgovorom, da je ta ustava ne priznava ali da jo priznava v manjši meri.« Ta določba se je doslej med drugim nanašala tudi na Konvencijo Sveta Evrope o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, veljala pa bo tudi za evropsko ustavo. Na podlagi te določbe so v SLO zavezujoči tudi tisti deli mednarodnih pogodb, ki niso v skladu z Ustavo, pod pogojem, da zagotavljajo višjo raven varstva človekovih pravic.

3.2 Ustavne določbe o človekovih pravicah in vključitev v Evropsko unijo

Ustava RS je človekove pravice uredila zgledno. V preambuli so človekove pravice in svoboščine opredeljene kot najpomembnejše izhodišče celotne ustavne ureditve. V normativnem delu ustave zavzemajo pravice in svoboščine osrednje mesto (poglavje o Človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah), določene pravice so opredeljene tudi zunaj tega poglavja kar 52 členov, zlasti v poglavju o gospodarskih in socialnih razmerjih. Tudi ob spremembah ustave so ostale človekove pravice zavarovane in to zajema tudi 3.a. člen ustave. Za konec velja upoštevati dejstvo da je tudi ustavno sodišče v celotnem obdobju razlagalo ustavo »in favorem« čim višje ravni varstva človekovih pravic.

Ustavne določbe glede človekovih pravic niso idealne še manj pa njihovo uresničevanje v praksi toda kljub temu po 15 letih se je na področju človekovih pravic potrdila in ohranja še

112

danes napredno vlogo pri uveljavljanju, utrjevanju in razvoju človekovih pravic. Slovenija ne more in ne sme kot nacionalni interes ponujati nečesa, kar bi bil pravzaprav interes njenih vodilnih političnih elit, temveč le tisto, kar je utemeljeno v varstvu temeljnih pravic.

3.3. Pomen in vloga evropske ustave pri vzpostavljanju novih ravnotežij v Evropski uniji

Evropska ustava nastaja v času, ko se je EU znašla na razpotju. Kljub širitvi EU in sprejemu enotne valute EU v tem trenutku nikakor ni dosegla stopnje političnega povezovanja, ki bi upravičevala sprejem prave (federalne) ustave. Na predlog za sprejem evropske ustave je mogoče gledati kot kompromis ki bi lahko pomenil pomemben, primerno dolg korak v pravi smeri. Za sprejemanje evropske ustave mora biti upoštevana uveljavljena taktika vztrajnega in dinamičnega a postopnega razvoja Evropske unije, za katerega so značilni novi in novi delni preboji, sicer se bo zastoj pri njenem sprejemanju nadaljeval.

Ustava EU naj bi vzpostavila nova ravnotežja, pomembna za razvoj Evrope in EU kot prostora strpnosti, sožitja in solidarnosti, ki želi biti vzor in upanje za človeštvo. Razprave o evropski ustavi v posameznih državah so pretirano poudarjale pomen vpliva nacionalnih držav in zanemarjale pomen tistih sprememb, ki lahko zagotovijo uspešno delovanje in razvoj celote. S slovenskega vidika je pomembno da se v EU upošteva glas vseh držav, tudi novih manjših, kot je SLO in da bo hkrati delovala kot skupnost, ki bo trdnejša in učinkovitejša kot je bila doslej.

Pri vsem tem imajo človekove pravice in svoboščine izjemen pomen, saj brez varstva, utrjevanja in razvoja človekovih pravic je videti, da se za prevlado bojujejo odtujene politične elite, nacionalne in evropska birokracija in da je reforma namenjena njim ne pa državljanom in državljankam EU. Tak odnos do človekovih pravic v ustavi se je maščeval pri ratifikaciji še posebno pri tistih državah, ki so se odločile za referendum. V SLO ratifikacija ustave ni bila zadovoljivo izkoriščena za to da bi se širša javnost seznanila z novostmi ki jih prinaša.

3.4 EKČP in varstvo človekovih pravic v Evropski uniji

Glede človekovih pravic bi lahko trdili, da obstaja zasnova evropske unije že več kot pol stoletja. EKČP je bila sprejeta leta 1950 v okviru Sveta Evrope. Ta ima v primerjavi z evropsko ustavo več prdnosti:

1. gre za vseevropski dokument, ki ga je ratificiralo 46 držav članic Sveta Evrope,2. že desetletja deluje institucionalni sistem za njeno uveljavljanje – Evropsko sodišče za

človekove pravice, ki določa in zagotavlja upoštevanje minimalnih standardov varstva človekovih pravic v vsej Evropi.

Države Sveta Evrope si enostavno ne morejo privoščiti, da ne bi uresničevale EKČP saj imajo zanje boleče posledice tako moralne, politične kot materialne.

Dokler ne bo sprejeta ustava EU ima večjo moč na tem področju Svet Evrope, saj doslej EU ni poznala dokumenta o človekovih pravicah, ki bi se pravno zavezoval članice k njegovemu upoštevanju. Listina o temeljnih pravicah EU je napreden katalog človekovih pravic vendar ni

113

več kot priporočilo državam članicam in ne sloni na institucionalnem spremljanju in nadzoru njenega uveljavljanja.

Temeljna razlika med delovanje Sveta Evrope in EU je v tem, da si prva organizacija prizadeva določiti minimalno raven zagotavljanja človekovih pravic, načel pravne države in demokracije, medtem ko druga določa enotno, predvsem gospodarsko ureditev, enako veljavno v vseh državah članicah, ki sestavljajo enotno evropsko tržišče, na katerem poteka prosti pretok ljudi, blaga, storitev in kapitala.

EKČP in ESČP izhajata iz načela subsidiarnosti, ki med drugim pomeni temeljno odgovornost oblasti zlasti sodišč držav članic za varstvo in razvoj človekovih pravic. ESČP v svojih odločbah široko interpretira razpon in meje proste presoje. Države so sicer dolžne upoštevati standarde varstva človekovih pravic so pa ne tem področju samostojne pri določanju varstva in pri določanju višjih standardov.Primer tega je ko je ESČP odločilo da prepoved nošenja muslimanskih rut na turški državni univerzi ne pomeni kršitve 9.člena EKČP.

Svet Evrope je nastal »primarno zaradi varovanja človekovih pravic, evropske gospodarske integracije pa zaradi gospodarskih interesov« Tako je logično da ESČP v Strasbourgu kot osrednji evropski varuh človekovih pravic oblikuje načela in standarde za presojo kršitev človekovih pravic v evropskih državah, prispeva k omejevanju možnosti, da bi se kršitve v podobnih premerih ponavljale. Sodišče Evropske skupnosti v Luksemburgu skrbi za enotno razlago predpisov EU in ima povsem drugo vlogo kot ESČP. Evropska ustava je vsekakor korak naprej a je razlaga in uporaba predpisov za slovenske pravnike trd oreh, prav tako je težje razumljiva sodna praksa Sodišča Evropskih skupnosti težje razumljiva, standardi ki jih določa so zahtevnejši in prihodnje odločitve manj predvidljive kot to velja za sodno prakso ESČP.

Sodišče Evropskih skupnosti v Luksemburgu in drugi organi Evropske unije se sklicujejo na človekove pravice tudi zato, da bi okrepili svojo legitimnost, ki je ni mogoče utemeljevati samo z gospodarskimi interesi nacionalnih elit in evropske politične in uradniške elite. Človekove pravice postajajo vse aktualnejše za EU, čeprav po eni strani ne želi posegati v avtoriteto in odločitve ESČP kot osrednjega varuha človekovih pravic na celotnem evropskem kontinentu kot na drugi strani ne želi prepuščati nekomu zunaj EU da bi s svojimi odločitvami o pravicah posredno vplival na razlago in uporabo predpisov in odločitev sprejetih v EU. Listina o temeljnih pravicah EU je na nekaterih mestih popolnejša kot EKČP in predstavlja nujen do tedaj manjkajoč člen EU, ki iz gospodarskega prerašča tudi v politično združevanje držav članic, posebna dobra lastnost te listine je pozitiven odnos do nacionalnih ustav in sodišč držav članic. Edina slaba stran listine je da ni bila sprejeta kot pravno zavezujoče besedilo temveč samo kot politična deklaracija o zavezanosti EU demokratičnim izročilom, kar pa naj bi odpravila Pogodba o ustavi za Evropo.

114

3.5. Uveljavljanje evropskih standardov varstva človekovih pravic v Sloveniji

Ključna primera v katerih je ESČP vztrajalo na upoštevanju minimalnih standardov varovanja človekovih pravic določenih v EKČP st zadevi Rehbock in Lukenda. V prvem je ESČP obsodilo Slovenijo zaradi nečloveškega ravnanja policije pri aretaciji tujca, osumljenega tihotapljenja mamil. Še jasneje se kaže zaostajanje SLO za standardi ki jih je v svoji dolgoletni praksi izoblokovalo ESČŠ na področju uresničevanja konvencijske določbe o sojenju v razumnem roku, na kar se nanaša drugi naveden primer. Žal se SLO ni prizadevala upoštevati stališč ESČP glede sojenja v razumnem roku enako zavzeto kot se je to zgodilo za prvi primer, zlasti do sprejema sodbe v primeru Lukendain po številnih primerih ki so temu sledili.

ESČP je SLO poslalo jasno sporočilo da je treba dosledno spoštovati temeljne človekove pravice kot je prepoved nečloveškega in ponižujočega ravnanja v vseh primerih tudi takih, ko je tujec obdolžen tihotapljenja mamil. Pozitivni učinek odločitve ESČP neposredno zadevajo vprašanje ureditve pooblasti policije na normativni in praktični ravni. Sodba je pomembno prispevala k bolj kritični presoji ravnanja policije okrepitvi zunanjega nadzora nad njenim delom in utrditvi pravic pripornikov. Se je pa pokazalo da SLO ni bila dovolj dosledna in korenita kar se je pokazalo leta 2006 v primeru Matko ko je bila ponovno obsojena.

Glede drugega primera se je plaz sprožil leta 2000 ko je bila Poljska obsojena zaradi pomanjkljivega standarda sojenja v razumnem roku. Mnoge države so na podlagi tega primera spremenile svojo ustavo in zakonodajo. SLO je oblikovala program Lukenda in spremenila zakonodajo tako, da bi vzpostavila učinkovito pravno sredstvo zoper predolgo sojenje in prispevala k odpravi sodnih zaostankov do leta 2010.Oba primera sta in bosta v prihodnje prispevala k dvigu ravni varstva človekovih pravic v SLO.

Dosedanji pomen ESČP je predvsem v tem, da simbolično in praktično opozarja, da so človekove pravice prerasle meje posamezne države. Po drugi strani velja ugotoviti, da morajo redna sodišča in ustavno sodišče pri svojem delu poznati in upoštevati EKČP, kot jo v svoji sodni praksi razlaga in upošteva ESČP, če ne želijo tvegati obsodbe države v Strasbourgu. ESČP določa minimalne standarde varstva človekovih pravic v vseh državah članicah Sveta Evrope in je tudi dejstvo da je SLO bila redko obsojena pred ESČP in da je bilo ESČP še posebej prizanesljivo do ustavnega sodišča, kar je pozneje prispevalo k temu, da so redna sodišča in ustavno sodišče pozneje podcenjevala pomen zagotavljanja standardov varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin v sodni praksi ESČP.

115

3.6 Pogodba o ustavi za Evropo o človekovih pravicah

Človekove pravice in svoboščine imajo delono tako kot v Ustavi RS tudi v evropski ustavi osrednje mesto. Podrobno so obravnavane v v posebnem drugem delu ki sledi uvodnemu delu, posamezne določbe pa tudi v preambuli, uvodnem in posameznih drugih poglavjih. Delež določb o človekovih pravicah v primerjavi z drugimi določbami je v evropski ustavi nekajkrat nižji kot v slovenski ustavi.

Preambula evropske ustave se sklicuje na univerzalne vrednote med katerimi na prvo mesto poudarja nedotakljivost in neodtujljivost pravic posameznika ki jim že v uvodnih členih dodaja tudi pravice pripadnikov manjšine. Tu so poudarjene še strpnost in nediskriminacija, enakopravnost med ženskami in moškimi, verske skupnosti ter solidarnost med generacijami in otrokove pravice. Posebej močno so poudarjene pravice, pomembne za prost pretok oseb, storitev, blaga in kapitala, ki pa so konkretizirane v posameznih poglavjih tretjega dela ustave.

Prepovedana je tudi diskriminacija na podlagi (nacionalnega) državljanstva kakor tudi varstvo osebnih podatkov.

Najpomembnejši koraki ustave so zapisani v I-9. členu ustave. To so:- EU se z ustavo zavezuje k priznanju pravic zapisanih v Listini o temeljnih pravicah- U ustavo se EU zavezuje, da bo pristopila k EKČP, s čemer se ohranja in krepi vloga

ESČP- Ustava ugotavlja, da so temeljne pravice iz EKČP in skupnih ustavnih izročil držav

članic sestavni del prava EU- Vključitev Listine o temeljnih pravicah EU v evropsko ustavo

Večina korakov bo uresničenih s sprejemom in uveljavitvijo ustave, po njeni ratifikaciji v državah članicah, medtem ko za druge velja, da se bodo uveljavili postopoma.

116

Preambula Listine o temeljnih pravicah EU, ki je z minimalnimi dopolnitvami v celoti vključena v ustavo, spominja po obliki na preambulo k ustavi v ZDA, kar pa seveda ne velja za vsebino. Če primerjamo slednjo z listino imajo pravice v ameriški ustavi predvsem negativen status, medtem ko imajo v listini mnoge aktiven in pozitiven status. Bistvo preambule Listine je da v središče prizadevanj za svobodo, varnost in pravičnost postavljanja posameznika z njegovimi pravicami in svoboščinami.

Za Slovenijo in njene državljane in državljanke je pomembno, da ima vsak državljan EU pravico pisati organom EU v katerem koli od uradnih jezikov in tudi pravico dobiti odgovor v tem jeziku.

Pomembna skupina pravic je podeljena državljanom EU (volilna pravica, pravica do peticije, možnost obrniti se na varuha človekovih pravic, pravica do dobre uprave in ,možnost vpogleda v dokumente, ki se nanašajo na posameznika) V isto skupino spadajo tudi svoboda gibanja ter diplomatsko varstvo državljanov v državah, ki niso članice EU.

V sklepnem delu listine je večji poudarek na demokratičnem izročilu pri varstvu človekovih pravic v državah članicah EU. Prepovedana je zloraba pravic, poudarjen je pomen zgodovinskih izročil ter pravne ureditve in običajev, ki veljajo v državah članicah, posebej pomembno je pa načelo, ki se nanaša na raven varstva človekovih pravic.

Primerjava besedil listine Unije o temeljnih pravicah in EKČP pokaže, da načelo o tem da lahko EU v svojem okviru uresničuje raven varstva pravic, kot pa jo kot minimalno določa EKČP, ni le mrtva točka na papirju.

Z vidika SLO in varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin v njej je najpomembnejše, da bo tudi po uveljavitvi evropske ustave in pristopu EU k EKČP to varstvo primarno še naprej zagotovljeno pred domačimi sodišči in sekundarno pred ESČP, čeprav bi domnevno kršitev človekovih pravic zagrešili organi EU.

3.7. Sklep

1) Na področju varstva človekovih pravic veljajo v EU med pravom Unije in nacionalnim pravom držav članic posebna razmerja. Zato je EU prepustila temeljno skrb za varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin Svetu Evrope ter (ustavnim) sodiščem držav članic. Poleg tega se je EU v evropski ustavi odločila za pristop k EKČP.

2) Za Slovenijo, članico EU in članico Sveta Evrope je pomembno da se EU na področju človekovih pravic in temeljnih svoboščin odločila za upoštevanje demokratičnih tadicij in ustavnih ureditev držav članic ter EKČP in sodne prakse ESČP.

3) Odlaganje sprejema evropske ustave lahko znova oživi že skoraj presežne dileme. Če bo evropska ustav uveljavljena bodo njene temeljne usmeritve na področju človekovih pravic uveljavljene takoj, druge pa bodo odvisne deloma še od načina realizacije z ustavo prevzetih obveznosti.

117

4) Pri takem razvoju EU glede varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin postajajo izkušnje (ustavnega) sodstva v Sloveniji na področju uveljavljenja EKČP posebno dragocene.

Pri tem se mora SLO še bolj kot v preteklosti zavedati, da je raven varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kot je določena v EKČP in sodni praksi ESČP, za SLO vsestransko obvezujoča.

5) V svojih odločitvah je bilo ESČP primerjalno gledano do SLO in še posebej do njenega ustavnega sodišča močno prizanesljivo. Nedvomno obstajajo področja varstva temeljnih pravic, na katerih SLO uresničuje višjo raven varstva, kakor jo kot obvezujoči minimum varstva določa ESČP za vse članice Sveta Evrope.

6) Izteklo se je obdobje nekonfliktnega sodelovanja med Svetom Evrope in Slovenijo oziroma med ESČP in ustavnim sodiščem in se je začelo obdobje, v katerem bo ESČP v številnih primerih ugotovilo kršitve EKČP in namenilo vlagateljem izdatnejša materialna pravična zadoščenja, kakor se je to v preteklosti že dogajalo večini drugih članic Sveta Evrope. Predvsem zaradi vprašanja koliko je SLO usposobljena za pravdanje pred ESČP, ali in koliko spremlja sodno prakso ESČP da bi sproti upoštevala minimalne standarde varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

7) Evropska ustava bi imela najbolj blagodejne učinke prav na področju varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Njen sprejem in uveljavitev bi presegla odprte dileme, ki so že desetletja nerešene, predvsem za razmerje med EU in Svetom Evrope ter vprašanje pristopa EU k EKČP...namesto da poteka sprejemanje evropske ustave v znaku konfliktov med evropsko in nacionalnimi birokracijami bi moralo v ospredje stopiti vprašanje kakšna ustava bi lahko največ prispevala k blagostanju Evropejcev. Tako je z vidika človekovih pravic pomembno, da čim prej pride do sprejema in uveljavitve evropske ustave.

118