politica sociala
DESCRIPTION
Politica SocialaTRANSCRIPT
CAPITOLUL 11
Politica socialăÎn seama judecătorilor şi a pieţelor?
Stephan Leibfried
IntroducereSuccesul limitat al politicii sociale activiste
Constrângeri instituţionaleDeplasarea echilibrului de putere întreinterese sociale relevante
Integrarea europeană şi cerinţelecompatibilităţii directe a pieţelor
Libera circulaţie a lucrătorilorLibera circulaţie a serviciilor şiregimul european al concurenţei
Integrarea europeană şi presiunileindirecte asupra statelor sociale naţionalePolitica socială multistratificată,emergentă în Europa
LECTURI SUPLIMENTARE
216218218
219
224225
231
233
235
238
RezumatDeşi multe persoane presupun că Uniunea Europeană (UE) are o implicare minimală în politica socială, dinamica integrării pieţelor a avut efecte substanţiale în arena socială a UE. Rezistenţa guvernelor naţionale faţă de pierderea autonomiei şi interesele divergente ale regiunilor bogate şi sărace, ori ale angajatorilor şi angajaţilor, constituie obstacole formidabile pentru politicile UE. Cu toate acestea, în anii ’80 şi ’90, UE a dobândit atribuţii normative semnificative în cadrul politicii sociale, extinzându-se recent şi la politici anti-discriminare. Totuşi, sub presiunile venite dinspre pieţele integrate, guvernele membre au pierdut mai mult din controlul asupra politicilor naţionale de protecţie socială decât a câştigat UE în transferul de autoritate, deşi acest proces pare să fi încetat. Tipologia multistratificată rezultată este în mare măsură determinată de legislaţie şi instanţe, fiind marcată de imobilitatea politicilor la centru şi de integrarea „negativă” a pieţelor, ceea ce limitează considerabil politicile sociale naţionale. Creşterea eterogenităţii prin extinderea către est a marcat punctul culminant al politicii sociale tradiţionale de secol XX a UE şi indică orizonturi normative noi pentru secolul XXI.
Stephan Leibfried
216
introducere1
Rapoartele despre politica socială europeană menţionează de obicei o implicare minimalistă a UE (Collins 1975; Falkner 1998). UE este considerată „în curs de creare a pieţei”, având ca rezultat un stat social naţional, axat exclusiv pe cetăţeni, cu suveranitatea neştirbită oficial, deşi periclitată probabil de interdependenţa economică crescândă. „Statele sociale sunt state naţionale” (de Swaan 1992: 33; Offe 2003), şi, la prima vedere, cele europene par într-adevăr naţionale. Nu există legi ale UE de acordare a unor drepturi individuale aliniat la Bruxelles, nici taxe sau contribuţii directe, nici finanţare reală a unui „buget social” pentru astfel de drepturi şi nici un sistem birocratic social semnificativ la Bruxelles. Suveranitatea teritorială în politica socială pare a fi vie şi în formă bună. Cu toate acestea, o viziune alternativă a devenit plauzibilă: integrarea europeană a erodat atât suveranitatea (autoritatea judiciară), cât şi autonomia (capacitatea de reglementare) statelor membre de a-şi conduce propriile politici sociale. Ceea ce a început ca un univers paralel s-a transformat într-o arenă unică de conflict (Becker 2004a). Statele sociale naţionale rămân instituţiile principale ale politicii sociale europene, dar sunt integrate într-un sistem politic multistratificat, tot mai restrictiv (Pierson şi Leibfried 1995).
Deşi au existat obstacole extinse în calea unei politici sociale europene colective în mod explicit (Obinger et al. 2005), dinamica pieţei unice a făcut tot mai dificilă excluderea problemelor sociale din agenda UE. Structura multistratificată emergentă este însă mai puţin rezultatul ambiţiilor eurocraţilor de a construi un stat social decât al efectelor secundare ale procesului pieţei unice, care a invadat domeniul politicii sociale (Falkner 1998). În anii ’80, iniţiativa pieţei unice (vezi capitolul 5) de a asigura libera circulaţie a mărfurilor, persoanelor, serviciilor şi capitalurilor s-a bazat pe o versiune de reglementare care presupunea că piaţa unică europeană putea fi izolată de problemele politicii sociale, care vor rămâne de domeniul statelor membre. Această prezumţie contravine direct principiilor centrale ale economiei politice, care subliniază că acţiunea economică este implantată în reţele dense de instituţii sociale şi politice (North 1990; Hall 1999). Separaţia clară între „piaţa” supranaţională şi „problemele sociale” naţionale pare că nu se poate susţine. În mod cert, au existat dispute la nivelul „politicii înalte” în privinţa propunerilor pentru consolidarea dispoziţiilor tratatului privind politica socială şi pentru elaborarea unor carte sociale. Totuşi, tendinţa către integrarea pieţelor este cea care erodează gradual autonomia şi suveranitatea statelor sociale naţionale şi le situează tot mai mult într-o reţea complexă multistratificată de politici publice europenizate.
Această transformare are loc prin trei procese (vezi Tabelul 11.1). Integrarea pozitivă rezultă din iniţiativele de politici luate la „centru” de către Comisie şi Consiliu, promovate tot mai mult de Parlamentul European (PE), împreună cu interpretările adesea expansive ale Curţii Europene de Justiţie (CEJ). În anii ’90, mandatul definit de tratat a fost consolidat, furnizând o contragreutate euro-corporatistă, atrăgând sindicatele şi organizaţiile patronale europene către centrul respectiv. De atunci, s-a dezvoltat o versiune mai puţin rigidă a procesului de elaborare a politicilor prin intermediul metodei deschise de coordonare (MDC) (vezi capitolul 12), care ar putea să amplifice integrarea pozitivă—precum în modernizarea sistemelor de protecţie socială—sau să intervină acolo unde UE are altminteri competenţe reduse, sau chiar să devină legislaţie obligatorie în pofida numeroaselor obstacole în calea acestei realizări (Heidenreich şi Zeitlin 2009). Integrarea negativă are loc pe măsură ce CEJ impune cerinţe ale compatibilităţii cu piaţa prin intermediul celor patru libertăţi (Barnard 2007)—în special libera circulaţie a lucrătorilor şi a serviciilor—care limitează politicile sociale ale statelor membre. Iniţiativele pozitive, dar şi cele negative, creează presiuni directe, în principal de jure, asupra statelor sociale naţionale prin noile instrumente ale politicii sociale europene. În fine, integrarea europeană creează o gamă crescândă de presiuni indirecte de facto care încurajează adaptările—convergenţa (a se vedea Starke et al. 2008)—statelor sociale naţionale. Aceste presiuni afectează considerabil statele sociale naţionale, dar nu derivă direct din instrumentele politicii sociale a UE.
Politica socială
217
Iniţiativele pozitive de la centru au cauzat în general conflicte sociale majore şi au fost încercate încă de la instituirea Comunităţii Europene. Tratatul de la Roma din 1957, de exemplu, s-a confruntat cu opoziţia inflexibilă a Adunării Naţionale franceze, parţial deoarece clauzele sociale fragile erau considerate un pericol pentru statul social francez bine dezvoltat, reducând caracterul competitiv al industriei franceze. Eforturile pentru integrare negativă au fost, la început, mai puţin vizibile, dar sunt la fel de vechi. Coordonarea normelor privind mobilitatea muncii a fost consacrată într-unul dintre primele
Tabelul 11.1 Integrarea europeană transformă statele sociale naţionale: procese, actori cheie şi exemple
Presiuni şi procese Actori cheie Exemple
Presiuni politice directe ale integrării —>iniţiative pozitive pentru a dezvolta standarde sociale uniforme la nivel UE
Comisia, comitete de experţi, CEJ, şi din 1992 actori corporatişti instituţionalizaţi (UNICE, CEIP, CES) (actori de fundal: PE, CES; diverse lobby)
Politica veche: egalitatea naţională şi de gen; sănătate şi siguranţă; „corporatism” bazat pe Protocolul Social din 1992, generalizat în 1997, cu extinderea competenţelor şi a VMC; Carta socială a CE din 1989. „integrată” în TA; extinderea noţiunii de cetăţenie europeană
Politica nouă: extinderea legislaţiei anti-discriminare dincolo de cetăţenie şi gen până la „orice motive precum” rasă, culoare, origine etnică sau socială, caracteristici genetice, limbă, religie sau convingeri, opinii politice sau de orice altă natură, apartenenţa la o minoritate naţională, avere, naştere, handicap, vârstă sau orientare sexuală (termenii în italice se regăsesc deja la articolul 13 TCE, iar ceilalţi la articolul 21 din Carta Drepturilor Fundamentale a UE)
Presiuni politice directe ale integrării —>reforma negativă a politicii pentru a impune cerinţe de compatibilitate a pieţelor la nivelul UE
CEJ, Comisia; Consiliul (guverne naţionale), instituţii juridice naţionale
Mobilitatea muncii, de la finele anilor ’80 libertatea de a presta şi consuma servicii, în coroborare cu impactul „regimului concurenţei” din tratatul european
Presiuni indirecte ale integrării —>adaptarea statelor sociale naţionale
actori de pe piaţă (patronate, sindicate; sectoare sensibile: asigurări private, grupuri furnizoare), Consiliu, guverne naţionale individuale în domenii din afara politicii sociale
„Dumping social” suplimentar accentuat de extinderea spre Est, UEM şi criteriile de la Maastricht; armonizarea sistemelor fiscale; piaţa unică pentru asigurări private; din anii ’80, renunţarea la „statul utilităţilor publice” stratul exterior tradiţional al statului social
Stephan Leibfried
218
acte legislative ale CE (1958), în vreme ce acte similare privind serviciile datează abia de la mijlocul anilor ‘80, atingând un nivel înalt la sfârşitul anilor ’90. Presiunile indirecte sunt mai recente, ca reacţie la dezvoltarea integrării economice. În contextul ascensiunii partidelor de centru-dreapta, primatul integrării economice a fost fixat în mod ferm la nivelul UE al elaborării politicilor începând din 1957. În schimb, social-democraţii, în contextul celor două etape ale ascensiunii lor în anii ’70 şi sfârşitul anilor ’90, nu au reuşit—adesea nu au dorit—să introducă o perspectivă a integrării sociale la fel de eficace (Manow et al. 2004); în schimb, au inventat MDC. Prin extinderea către est, aceste traiectorii par oprite în loc, deşi acest lucru ar putea fi contestat în cursul crizei economice şi financiare care a început în 2007.
Succesul limitat al politicii sociale activiste
Discuţiile privind politica socială se axează în general pe actori importanţi precum Consiliul, Comisia [şi Direcţia Generală (DG) responsabilă], tot mai mult PE (şi comitetele acestuia), precum şi reprezentanţii intereselor patronatelor şi sindicatelor în cadrul unei comunităţi cu o politică corporatistă în formare. Comisia a fost un actor central în încercarea de a construi o „dimensiune socială” pentru al său „model social european” (Comisia 1994, 2000d, 2003c, 2008f)—domenii ale politicii sociale europene cu standarde uniforme sau cel puţin minime. Aceste încercări au apărut cu intermitenţe în ultimele decenii, cu aspiraţii înalte şi rezultate modeste, marcate de multe vorbe goale, produse cu conştiinţa faptului că votul unanim—sau chiar cu majoritate calificată—în Consiliu ar bloca orice plan ambiţios (Streeck şi Schmitter 1991; Lange 1992). Ideea principală în acest caz este că accentul pus pe eforturile euro-federaliştilor de a impune o dimensiune socială unui Consiliu refractar a fost cumva înşelătoare. Integrarea europeană a modificat într-adevăr procesul de elaborare a politicii sociale europene, dar în mare măsură prin mecanisme funcţionând în afara dimensiunii sociale propriu-zise. Obstacolele în dezvoltarea politicii sociale pentru un rol activist al Bruxellului sunt considerabile, în expansiune şi sub două forme (Pierson şi Leibfried 1995).
Constrângeri instituţionale
Procesul UE facilitează mai degrabă blocarea decât promulgarea reformelor. Au existat numai deschideri înguste, specifice pieţei, pentru legislaţia socială (vezi Tabelul 11.2), pe când reforma necesită cel puţin o majoritate calificată. Guvernele membre sunt paznice pătimaşe ale iniţiativelor care necesită aprobarea Consiliului şi îşi protejează prerogativele. Ulterior celui de al doilea război mondial, sfera suveranităţii naţionale a scăzut treptat. Statul social rămâne unul dintre puţinele domenii-cheie în care guvernele naţionale s-au opus în general pierderilor de autoritate în politici, nu în ultimul rând din cauza semnificaţiei electorale a majorităţii programelor sociale.
Până la începutul anilor ’90, reforma legislativă a fost limitată la câteva domenii în care Tratatul de la Roma, sau proiectul pieţei unice, a permis mai multă libertate, în principal dispoziţii privind egalitatea sexelor şi sănătatea şi siguranţa la locul de muncă. În anii ’70, Consiliul a convenit unanim asupra unui număr de directive care a dat substanţă dispoziţiilor privind tratamentul egal. În ultimii 30 de ani, CEJ a jucat un rol activist crucial, transformând articolul 119 (CEE) şi directivele într-un ansamblu extins de cerinţe şi interdicţii privind tratamentul lucrătorilor - femei şi uneori bărbaţi (Ostner şi Lewis 1995; Hoskyns 1996; Mazey 1998; Walby 2005; Costello şi Davies 2006). Aceste hotărâri au necesitat reforme naţionale ample. Actul Unic European (AUE) a stabilit la articolul 118A votul cu majoritate calificată (VMC) în domeniul sănătăţii şi securităţii, iar din anii ‘90 s-a practicat VMC în domeniul egalităţii
Politica socială
219
de gen (în prezent, toate directivele cu privire la egalitatea de gen sunt reformate în cadrul Directivei 2006/54/CE). În mod surprinzător, elaborarea politicilor nu a cauzat nici un impas, nici reglementări aduse la cel mai mic numitor comun privind sănătatea şi siguranţa, ci mai degrabă standarde înalte. Mai mult, autorităţile europene au trecut de faza reglementării produselor ajungând la procese de producţie (Eichener 1997, 2000).
Deplasarea echilibrului de putere între interese sociale relevante
Forţele „social democrate”, foarte interesate într-o dimensiune socială puternică, sunt destul de slabe şi adesea euro-sceptice (Manow et al. 2004). În mare parte din UE, sindicatele şi partidele social democrate au devenit mai slabe începând cu anii ’80; în a doua jumătate a anilor ’90, social-democraţia—axată mai puţin pe o politică socială tradiţională decât pe o „nouă” politică de ocupare a forţei de muncă („activare”)—a crescut din nou, spre deosebire de puterea sindicală. Între timp, puterea mediului de afaceri a sporit considerabil, în parte promovată de pieţele de capital la nivel european şi OCDE. Această deplasare a echilibrului de putere a împiedicat mai mult eforturile de a trata blocajele instituţionale, resursele fiscale limitate, precum şi politicilor sociale naţionale considerabil divergente şi profund instituţionalizate2.
Traiectoria istorică este una dinspre disputele zgomotoase privind politicile publice de prin anii ’80, cu apogeul consolidării în cadrul Tratatului de la Amsterdam (TA) în 1997, până la o alunecare lentă spre tăcere în secolul al XXI-lea, deşi cu noi frontiere la vedere. Cel puţin până la Protocolul Social din 1993, anexat la Tratatul de la Maastricht privind Uniunea Europeană (TUE), aprobat cu derogare pentru britanici, opoziţia Regatului Unit a pus în imposibilitate iniţiative serioase (Kleinman şi Piachaud 1992), lăsând guvernelor membre, oficialilor europeni şi grupurilor de interese libertatea de a-şi asuma angajamente retorice cu o dimensiune socială importantă (Ross 1995a, 1995b; Streeck 1995). Din anii ’80, dispute zgomotoase privind iniţiativele pentru extinderea competenţelor UE de politici sociale au depăşit adesea cu mult consecinţele reale ale propunerilor făcute şi ale rezultatelor obţinute. Conflictul privind Carta socială din anii ’80 a fost tipic (Falkner 1998), deşi între timp Carta comunitară a drepturilor sociale fundamentale ale lucrătorilor din 1989 şi Carta Socială Europeană din 1961 a Consiliului Europei au fost integrate în tăcere în TA din 1997 printr-o trimitere în preambul, şi preluate în Tratatul de la Nisa din 2000 (TN). Aceste drepturi au reapărut în Carta Drepturilor Fundamentale a UE, proclamată de către Consiliul European la Nisa în 7 decembrie 2000, fiind încorporate de articolul 6 din Tratatul de la Lisabona (TL).
Apogeul acestei evoluţii l-a constituit TA din 1997 cu al său Capitol social, acceptat în final de Regatul Unit ca o realizare „constituţională” concretă. S-au menţinut două mandate—sănătatea şi securitatea în „mediul de lucru” şi egalitatea de gen „în remuneraţie”—primul extins asupra tuturor „condiţiilor de muncă”, iar cel de al doilea asupra întregii problematici a „forţei de muncă”; toate acestea au fost plasate sub VMC, o noutate pentru egalitatea de gen. Au fost introduse două competenţe suplimentare sub VMC: informarea şi consultarea lucrătorilor; precum şi integrarea persoanelor excluse de pe piaţa muncii, însă fără finanţare din partea UE. S-au introdus cinci teme noi, subordonate deciziilor în unanimitate: securitate socială şi protecţia lucrătorilor; protecţia lucrătorilor în cazul rezilierii contractului de muncă; reprezentarea intereselor colective; încadrarea în muncă a resortisanţilor statelor terţe; măsuri de finanţare pentru integrarea celor excluşi. Trei tematici au fost declarate în afara limitelor: remunerarea, dreptul de asociere, precum şi dreptul la grevă şi la impunerea grevei patronale (lock-out în original). S-a ajuns, de asemenea, la un acord privind aplicarea mai extinsă a competenţelor „partenerilor sociali” (i.e. sindicate şi patroni) în adoptarea de acorduri cvasi-legislative. TA a inclus un nou Titlul VIII, Ocuparea forţei de muncă, articolele 125–130, bazat pe o iniţiativă suedeză, vizând coordonarea iniţiativelor naţionale privind ocuparea forţei de muncă prin intermediul MDC (Johansson 1999; Tidow 2003;
Stephan Leibfried
220
Dom
eniu
de
com
pete
nţă
Com
unit
atea
Ec
onom
ică
Euro
pean
ă
CEE
Act
ul U
nic
Euro
pean
AU
E
Trat
atul
pr
ivin
d U
niun
ea
Euro
pean
ăTU
E
Prot
ocol
ul
Soci
al
PS
Trat
atul
de
la
Am
ster
dam
TA
Trat
atul
de
la N
isa
TN
Trat
atul
de
la L
isab
ona
TL
1957
(195
8)19
86 (1
987)
1992
(199
3)19
92 (1
993)
1997
(199
9)20
00 (2
003)
2007
(200
9)
1 D
iscrim
inar
e pe
mot
iv d
e ce
tăţe
nie
Una
n7
Nic
io re
fVM
C6
Nic
io re
fVM
C12
VMC
12VM
C18
2 Pr
inci
pii f
unda
men
tale
ale
în
cura
jării
ned
iscrim
inăr
ii, ex
cept
ând
arm
oniz
area
Nic
io re
fN
icio
ref
Nic
io re
fN
icio
ref
VMC
13 (2
)VM
C13
(2)
VMC
19 II
3 Li
bera
circ
ulaţ
ie a
forţ
ei d
e m
uncă
Una
n48
–50
VMC
48–5
0VM
C48
–50
Fără
impa
ctVM
C39
–40
VMC
39–4
0VM
C45
–46
4 Eg
alita
tea
de g
en la
pla
ta m
unci
ibU
nan
119
Una
n11
9U
nan
119
Una
n6
VMC
141
VMC
141
VMC
157
5 Eg
alita
tea
de g
en în
forţ
a de
m
uncă
b
Nic
io re
fN
icio
ref
Nic
io re
fVM
C2
(1) v
VMC
137
(1) v
VMC
137
(1) i
VMC
153
(1) i
6 M
ediu
l de
lucr
uN
icio
ref
VMC
118
VMC
118a
VMC
2 (1
) iVM
C13
7 (1
) iVM
C13
7 (1
) aVM
C15
3 (1
) a
7 Co
ndiţi
i de
mun
că (î
n af
ara
fost
ului
ar
ticol
118
alin
eatu
l (6)
Nic
io re
fN
icio
ref
Nic
io re
fVM
C2
(1) i
iVM
C13
7 (1
) ii
VMC
137
(1) b
VMC
153
(1) b
8 In
form
area
şi c
onsu
ltare
a lu
crăt
orilo
rN
icio
ref
Nic
io re
fN
icio
ref
VMC
2 (1
) iii
VMC
137
(1) i
iiVM
C13
7 (1
) eVM
C15
3 (1
) e
9 In
tegr
area
per
soan
elor
exc
luse
de
pe p
iaţa
mun
ciic
Nic
io re
f N
icio
ref
Nic
io re
fVM
C2
(1) i
vVM
C13
7 (1
) iv
VMC
137
(1) h
VMC
153
(1) h
10
Com
bate
rea
excl
uziu
nii s
ocia
leN
icio
ref
Nic
io re
fN
icio
ref
Nic
io re
fN
icio
ref
VMC
137
(1) j
VMC
153
(1) j
11
Mod
erni
zare
a sis
tem
elor
de
prot
ecţie
soci
ală
Nic
io re
fN
icio
ref
Nic
io re
fN
icio
ref
Nic
io re
fVM
C13
7 (1
) kVM
C15
3 (1
) k
TABE
LUL
11.2
A
loca
rea
de c
ompe
tenţ
e ex
plic
ite
în m
ater
ie d
e po
litic
ă so
cial
ă că
tre
UE
până
la T
rata
tul d
e la
Lis
abon
a
Politica socială
221
12
Sănă
tate
pub
lică
Nic
io re
fN
icio
ref
VMC
129
Nic
io re
fVM
C15
2VM
C15
2VM
C16
8
13
Coor
dona
rea
secu
rităţ
ii so
cial
eU
nan
51U
nan
51U
nan
51n.
a.
Una
n42
Una
n42
VMC
49
14
Măs
uri î
mpo
triv
a di
scrim
inăr
iiN
icio
ref
Nic
io re
fN
icio
ref
Nic
io re
fU
nan
13 (1
)U
nan
13 (1
)U
nan
19(1
)
15
Secu
ritat
ea so
cial
ă şi
prot
ecţia
lu
crăt
orilo
rN
icio
ref
Nic
io re
fN
icio
ref
Una
n2
(3) i
Una
n13
7 (3
) iU
nan
137
(1) c
Una
n15
3 (1
) c, (
3)
16
Prot
ecţia
lucr
ător
ilor (
înce
tare
a co
ntra
ctul
ui d
e m
uncă
)N
icio
ref
Nic
io re
fN
icio
ref
Una
n2
(3) i
iU
nan
137
(3) i
iU
nan
137
(1) d
Una
n15
3 (1
) d, (
3)D
acă
nu
VMC
153(
2)
ultim
ul
alin
eat
18În
cadr
area
în m
uncă
a
reso
rtisa
nţilo
r ţăr
ilor t
erţe
Nic
io re
fN
icio
ref
Nic
io re
fU
nan
2 (3
) iv
Una
n13
7 (3
) iv
Una
n13
7 (1
) gU
nan
I53
(1) g
, (3)
Dac
ă nu
VM
C 15
3(2)
ul
timul
al
inea
t
19Fi
nanţ
area
pol
itici
i ocu
pării
forţ
ei
de m
uncă
c
Nic
io re
fN
icio
ref
Nic
io re
fU
nan
2 (3
) vU
nan
137
(3) v
Nic
io re
fN
icio
ref
20
Rem
uner
aţia
Nic
io re
fN
icio
ref
Nic
io re
f10
0a (2
)Ex
cl.
2 (6
)Ex
cl.
137
(6)
Excl
.13
7 (5
)Ex
cl.
151
(5)
21D
rept
ul d
e as
ocie
reN
icio
ref
Nic
io re
f N
icio
ref
100a
(2)
Excl
.2
(6)
Excl
.13
7 (6
)Ex
cl.
137
(5)
Excl
.15
1 (5
)
22D
rept
ul la
gre
vă şi
la im
pune
rea
lock
-out
Nic
io re
fN
icio
ref
Nic
io re
f10
0a (2
)Ex
cl.
2 (6
)Ex
cl.
137
(6)
Excl
.13
7 (5
)Ex
cl.
151
(5)
Stephan Leibfried
222
Dom
eniu
de
com
pete
nţă
Com
unit
atea
Ec
onom
ică
Euro
pean
ă
CEE
Act
ul U
nic
Euro
pean
AU
E
Trat
atul
pr
ivin
d U
niun
ea
Euro
pean
ăTU
E
Prot
ocol
ul
Soci
al
PS
Trat
atul
de
la
Am
ster
dam
TA
Trat
atul
de
la N
isa
TN
Trat
atul
de
la L
isab
ona
TL
1957
(195
8)19
86 (1
987)
1992
(199
3)19
92 (1
993)
1997
(199
9)20
00 (2
003)
2007
(200
9)
23
Com
pete
nţe
pent
ru M
etod
a D
esch
isă d
e Co
ordo
nare
(MD
C)d
Ocu
pare
a fo
rţei
de
mun
căPi
aţa
mun
cii ş
i con
diţii
le d
e m
uncă
Educ
aţie
şi fo
rmar
e pr
ofes
iona
lăSe
curit
ate
soci
ală
Prev
enire
a ac
cide
ntel
or d
e m
uncă
şi a
bol
ilor p
rofe
siona
lePr
otec
ţia să
nătă
ţii la
locu
l de
mun
căLe
gisla
ţia c
oaliţ
iilor
şi c
ontr
acte
lor c
olec
tive
într
e an
gaja
tori
şi an
gaja
ţi
(128
) 140
(128
) 140
140
140
140
140
140
140
(148
) 156
pr
ima
liniu
ţă15
6 a
doua
lin
iuţă
156
a tr
eia
liniu
ţă15
6 a
patr
a lin
iuţă
156
a ci
ncea
lin
iuţă
156
a şa
sea
liniu
ţă15
6 a
şapt
ea
liniu
ţă
Not
e: în
caz
ul tr
atat
elor
, ani
i se
refe
ră la
sem
nare
a şi
(în p
aran
teze
) rat
ifica
rea
trat
atul
ui. N
umer
ele
men
ţiona
te în
tabe
l se
refe
ră la
art
icol
e di
n fie
care
trat
at.
Una
n =
una
nim
itate
nec
esar
ă; V
MC
= v
ot c
u m
ajor
itate
cal
ifica
tă; N
icio
ref =
nic
io re
ferir
e la
com
pete
nţă;
n.a
. = n
eapl
icab
il; E
xcl =
com
pete
nţă
excl
usă
în m
od e
xplic
it.H
aşur
area
de
inte
nsita
te m
edie
den
otă
o co
mpe
tenţ
ă m
ai re
dusă
. Haş
urar
ea m
ai in
tens
ă se
mni
fică
refu
zare
a ex
plic
ită a
com
pete
nţel
or, s
tabi
lită
în tr
atat
e nu
mai
din
199
2 în
ace
ste
dom
enii.
a Ca
regu
lă, t
abel
ul se
refe
ră la
com
pete
nţe
expl
icite
men
ţiona
te în
trat
ate,
spre
deo
sebi
re d
e co
mpe
tenţ
e ge
nera
le n
espe
cific
ate,
con
form
art
icol
elor
100
şi 2
35 C
EE (î
n pr
ezen
t art
icol
ele
95 şi
308
TCE
sau
artic
olel
e 11
4 şi
352
TFU
E =
Tra
tatu
l priv
ind
func
ţiona
rea
Uni
unii
Euro
pene
= p
arte
din
TL)
sau
norm
e pr
ohib
itive
(ref
erito
r la
exce
pţie
, ve
zi n
ota
b).
b Într
e Tr
atat
ul d
e la
Rom
a in
iţial
şi P
roto
colu
l Soc
ial d
in 1
992,
CEJ
a in
terp
reta
t din
ce
în c
e m
ai la
rg e
galit
atea
din
tre
sexe
. Art
icol
ul 1
19 C
EE (î
n pr
ezen
t art
icol
ul 1
41 T
CE)
nu c
uprin
dea
clau
ze e
xpre
se d
e ab
ilita
re, d
irect
ivel
e re
spec
tive
s-au
baz
at p
e ar
ticol
ul 1
00 sa
u 23
5 CE
E, c
are
nece
sitau
dec
izii
unan
ime.
În fi
nal,
artic
olul
141
alin
eatu
l (3)
TC
E di
n 19
97 a
cre
at p
rima
com
pete
nţă
spec
ială
şi V
MC.
c D
in 1
992
până
în 1
997,
ace
astă
com
pete
nţă
VMC
a ex
clus
fina
nţar
ea, u
nde
unan
imita
tea
era
nece
sară
în te
mei
ul a
rtic
olul
ui 2
alin
eatu
l (3)
din
Pro
toco
lul S
ocia
l şi,
ulte
rior,
al a
rtic
olul
ui 1
37 a
linea
tul (
3) T
CE d
in a
cea
vrem
e, a
stfe
l că
prog
ram
ele
de c
heltu
ieli
împo
triv
a să
răci
ei e
rau
foar
te e
xpus
e la
dre
ptul
de
veto
. d Te
rmen
ul d
e „m
etod
ă de
schi
să d
e co
ordo
nare
” nu
este
men
ţiona
t în
nici
un tr
atat
. Su
rsa:
Fal
kner
(199
8: 8
2), c
ompl
etat
ă de
aut
or, c
u m
ulţu
miri
spec
iale
adr
esat
e di
n no
u lu
i Jos
ef F
alke
, Uni
vers
itate
a di
n Br
emen
, pen
tru
ajut
orul
con
stan
t cu
actu
aliz
area
şi
cons
ilier
ea ju
ridic
ă.
TABE
LUL
11.2
(C
onti
nuar
e)
Politica socială
223
Zeitlin et al. 2005). Ulterior, MDC s-a extins la pensii, incluziune socială, sănătate şi migrare, iar în 2005 a fost „restructurată” astfel încât a devenit de nerecunoscut (Comisia 2003b; Casey 2003; Daly 2008; prezentul volum, Capitolul 12).
În principiu, Capitolul social revizuit (articolele 136–145 TN) facilitează eforturile pentru extinderea politicii sociale a UE. În primul rând, capacitatea unei ţări de a obstrucţiona legiferarea a scăzut. Până în 1992, cele patru state de coeziune—Grecia, Irlanda, Portugalia şi Spania—nu mai dispuneau de suficiente voturi pentru a bloca reforma prin VMC. Acest statut minoritar a devenit mai pronunţat după extinderea spre nord la UE15 în 1995, aducând economii industrializate avansate cu state sociale puternice. Obstrucţia cu care s-a confruntat Programul de Acţiune Socială din 1989 (Falkner 1998) devenise imposibilă. Au fost adoptate mai multe directive (93/104/EC privind timpul de lucru, 94/33/EC privind lucrătorii tineri, 94/45/EC privind Comitetul european de întreprindere, 96/34/EC privind concediul parental, 97/81/EC privind munca cu fracţiune de normă, 97/80/EC privind sarcina probei în cazurile de discriminare pe motive de sex, 99/79/EC privind contractele pe durată determinată/munca temporară; a se vedea Falkner et al. 2005), care au devenit succesele unei forme de euro-corporatism dotat cu competenţe legislative. Partenerii sociali păreau pregătiţi să negocieze, acum „sub umbrela votului [Consiliului]”, şi în baza propriei experienţe. Nu a mai urmat însă nicio altă directivă majoră; în schimb, partenerii sociali au evitat aceasta prin Acordul-cadru privind munca la distanţă din 2002. Pentru prima dată, partenerii sociali şi-au angajat propriii membri pentru a conduce implementarea şi nu au dorit ratificarea prin intermediul Consiliului de Miniştri; s-a considerat că acest fapt constituie o garanţie politică mai amplă—dar şi că riscul are un efect redus (UNICE et al. 2006).
Toate aceste directive fac parte din acquis-ul comunitar şi capătă, în consecinţă, efecte juridice în cele 12 state care au aderat la UE în 2004 şi 2007. Până în prezent, se ştie puţin cu privire la cât de eficace sunt acestea pe teren (Kvist 2004; Falkner et al. 2008; Maydell et al. 2006), deşi noi ştim că diferenţe considerabile la nivelul salariilor, al muncii atipice, orelor lucrate şi al rolului economiei informale, plus situaţia negocierii colective ar putea face implementarea o problemă (Vaughan-Whitehead 2007). De asemenea, 12 state membre noi cu un interes redus pentru Europa socială au îngreunat obţinerea VMC pentru noua legislaţie.
În timp ce majoritatea aspectelor Cartei Sociale au progresat, alte iniţiative au fost modeste şi de „consolidare”, după cum arată Programele de Acţiune Socială începând din 1998. De la începutul anilor ’90, Comisia a continuat examinarea intensivă a propriilor opinii cu privire la rolul său potrivit în politica socială (Ross 1995b). Eforturile de combatere a nivelurilor persistent ridicate ale şomajului european au trecut în prim-plan pe la mijlocul anilor ’90 (Comisia 1994, 2003a, 2003c), aşa cum se reflectă în TA din 1997, şi s-au combinat în TN din 2000 cu eforturile de a „moderniza sistemele de protecţie socială” şi de a „combate excluziunea socială” [articolul 137 alineatul (1) literele (k, j)]—aceste două noi competenţe de VMC au fost singurele contribuţii noi la politica socială aduse de TN. Comisia părea să fi acceptat cel puţin parţial argumentul britanic privind necesitatea promovării „flexibilităţii” (Comisia 1993b: 116ff). Această tendinţă s-a intensificat, „reducerea” statelor sociale naţionale fiind acum un subiect frecvent şi important pe agenda Ecofin, a Consiliului European şi a Comisiei—Consiliul pentru ocupare şi politică socială, împreună cu direcţiile generale corespunzătoare din Comisie fiind în general în defensivă. Guvernele membre nu par dispuse să permită Comisiei să preia conducerea în aceste domenii, ceea ce sugerează că perspectiva imediată este reprezentată de consolidare, cu realizarea unor elemente de pe agenda actuală, însă cu puţine iniţiative noi.
Mai puţin observată a trecut revoluţia implicită pentru promovarea antidiscriminării în tratate. În timp ce TUE din 1992 a rămas fidel vechii politici de interzicere a discriminării în muncă pe motive de cetăţenie şi sex, articolul 13 din TA din 1997 a adăugat „rasă sau origine etnică, religie sau convingeri, handicap, vârstă sau orientare sexuală”, iar articolul 21 din Carta Drepturilor Fundamentale a UE din 2000 a extins-o, incluzând „motive precum” culoare, origine socială, trăsături genetice, limbă, opinii politice sau de orice altă natură, apartenenţă la o minoritate naţională, avere, naştere şi handicap.
Stephan Leibfried
224
Au urmat „Pachetul articolului 13” alcătuit din două directive (2000/43 privind antirasismul, 2000/78 privind cadrul general) şi un Program de acţiune din 2000 (Eichenhofer 2004), care de asemenea au extins standardele privind egalitatea de gen prin feedback (Directiva 2002/73 privind egalitatea de gen; Costello şi Davies 2006: 1567f; Husmann 2005). Într-o UE mai eterogenă şi dispusă la exercitarea dreptului de veto, acesta ar putea deveni traseul normativ pentru politica socială în secolul al XXI-lea.
Experienţa SUA ar putea fi relevantă în acest punct. După reformele privind drepturile civile din anii ‘60, s-a manifestat un exces de politică normativă anti-discriminare, care a căzut numai în sarcina terţilor, a promis bunăstare deşi evita să impună costuri bugetelor publice şi s-a bazat în principal pe strategii juridice (Kochan et al. 2001; Nivola 1998). În mod similar, anti-discriminarea ar putea evolua într-un panaceu european aparent pentru statul-garant al protecţiei sociale, mai ales în cadrul unei UE tot mai eterogene (Franzius 2003), mai ales în contextul extinderii spre est (Heidenreich 2003). Un exemplu îl constituie conflictul privind tarifele asigurării private unisex, cu repercusiuni în toate ramurile asigurărilor (Schwark 2003; House of Lords 2004; Boecken 2005; Rothgang 2007). Această transformare ar accentua ocuparea forţei de muncă axate pe „cetăţenie-consumator”, care ar putea acomoda tradiţiile politicii sociale foarte diferite din Europa, dar ar şi reflecta protecţia socială a consumatorului american (Rieger şi Leibfried 2003). Ar putea avea loc o convergenţă şi armonizare juridică lentă, conducerea revenindu-le liderilor anti-discriminării, precum Regatul Unit şi Ţările de Jos (House of Lords 2000).
În concluzie, concentrarea asupra conflictelor foarte politizate şi larg mediatizate din UE în dauna politicilor sociale pozitive, impuse de la centru, constituie o eroare. Instrumente precum Carta Socială din anii ’80 şi Protocolul Social de la începutul anilor ’90 sunt probabil mai puţin relevante decât unele măsuri precum Directiva 92/85/CEE privind maternitatea (1992) sau directivele adoptate în temeiul Protocolului Social (1992) şi capitolul „Dispoziţii sociale” „constituţionalizat” din 1997. Activitatea legislativă a UE este în prezent cel puţin la fel de extinsă cum era activitatea de politici sociale federale SUA „New Deal” din anii ’30 (Robertson 1989; Pierson 1995a; Leibfried şi Obinger 2008)—şi înregistrează progrese mari pentru a egala măsurile anti-discriminare americane din anii ’70.
integrarea europeană şi cerinţele compatibilităţii directe a pieţelor
Acumularea tăcută a constrângerilor exercitate de integrarea pieţelor, asupra politicii sociale naţionale, s-a pierdut printre conflictele zgomotoase. Ultimele patru decenii au fost martorele unei expansiuni treptate a reglementărilor promovate de UE şi a hotărârilor judecătoreşti care au erodat grav suveranitatea statelor sociale naţionale şi au acoperit-o cu un nou regim, favorabil mobilităţii şi concurenţei. Puţini politologi (Falkner 1998; Falkner et al. 2005; Hantrais 2007; Conant 2007b) au acordat atenţie „politicii joase”—cu atât mai puţin politicii judiciare—a evenimentelor, deoarece majoritatea erau captivaţi de „politica înaltă” din negocierea tratatelor. Acest subiect a rămas în seama avocaţilor din domeniile muncii şi protecţiei sociale din Europa şi a oamenilor de ştiinţă care monitorizau instanţele (Burley şi Mattli 1993; Shapiro şi Stone 1994; Stone Sweet şi Caporaso 1998; Weiler 1999; Chalmers 2004; Eichenhofer 2006; Barnard 2007; Bercusson 2007; Conant 2007b).
Începând cu anii ’60, CEJ a emis peste o mie de hotărâri (output) privind probleme de politică socială (vezi Tabelul 11.3), cu libera circulaţie a lucrătorilor şi securitatea socială a acestora (dar şi a migranţilor din ţări terţe) însumând două treimi, iar alte chestiuni de politică socială o treime (sub incidenţa actualelor articole 136–145 TN). În plus, Comisia a sesizat instanţele cu privire la încălcările tratatelor de către guvernele membre în domeniul politicii sociale. Numărul cauzelor legate de politica socială (input) (vezi Tabelul 11.3 şi Anexa 1) a fost depăşit numai de agricultură, dar la paritate cu numărul chestiunilor privind mediul şi protecţia consumatorilor, ceea ce situează politica socială pe locul doi
Politica socială
225
în privinţa cererii de hotărâri emise de CEJ—având o poziţie fermă în divizia superioară a CEJ. Aceste statistici nu includ cauzele referitoare la libera circulaţie a serviciilor şi cele din toate celelalte categorii care ocazional pot afecta statele sociale naţionale.
Au mai existat numeroase procese intentate de angajaţi ai UE, pentru care CEJ funcţionează ca instanţă pentru litigii de muncă şi securitate socială (vezi Anexa 1, Tabelele A.1–2), o cerere enormă de resurse ale CEJ, care a constituit în parte motivul pentru instituirea Tribunalului de Primă Instanţă (TPI) în 1989 (Emmert 1996; Forwood 2008), CEJ funcţionând în prezent doar ca o curte de apel. Dar statutul social al funcţionarilor publici ai UE nu serveşte ca un model social pentru cetăţenii UE—cum a fost cazul în unele state membre, precum Germania şi Franţa—astfel că aceste speţe nu afectează armonizarea politicilor sociale naţionale. Statisticile nu includ nici cele aproape 100 de hotărâri ale TPI în chestiuni de politică socială (vezi Anexa 1, Tabelul A.3), care se referă în cea mai mare parte la conflicte asupra criteriilor distributive în cadrul Fondului Social European (FSE). Deja în perioada 1971–1991, cauzele privind politica socială erau la paritate cu cele privind concurenţa, depăşindu-le treptat la aproape dublu până în 2003 şi egalând numărul cauzelor privind libera circulaţie a mărfurilor.
Cele aproximativ o mie de cauze privind politica socială (output) provin în mod neuniform din statele membre (vezi Tabelul 11.4). Cele mai active au fost Germania (privind libera circulaţie a persoanelor), Belgia şi Ţările de Jos (privind securitatea socială a lucrătorilor migranţi) şi Regatul Unit (privind protecţia lucrătorilor şi tratamentul egal). Franţa şi Italia au furnizat constant un număr mai mic de cauze (Stone Sweet şi Brunell 1998). Totuşi, ţări mici cu puţine cauze pot produce consecinţe importante, după cum arată cauzele Kohll şi Decker din Luxemburg din 1998 (a se vedea mai jos). Deoarece, în general reclamanţii nu se pot adresa direct CEJ, corpul naţional profesional şi poziţia activistă a acestuia joacă un rol critic de intermediar în transmiterea cauzelor către CEJ (Conant 2007b).
Dimensiunea socială a UE este adesea susţinută ca o corecţie a creării pieţei, dar în practică pare să fi fost parte a acesteia, pe măsură ce libera circulaţie şi concurenţa crescândă au adus cauze în instanţe şi astfel au extins sfera dreptului european asupra dispoziţiilor sociale naţionale. Numai cazurile referitoare la cetăţenia europeană (Bieback 2003; Besson 2007; Shaw 2007) sau rezidenţa legitimă (Eichenhofer 2003) au generat o dimensiune socială distinctă de crearea pieţei. Se pot observa deja indicii în acest sens cu privire la cetăţenia Uniunii (art. 17 TN), după cum indică schimburile intense privind Hotărârea Grzelczyk (C-184/99) din 2001 (Hailbronner 2004a, 2004b; Epiney 2007), hotărâre care a acordat acces la drepturi de alocaţie socială în Belgia unui cetăţean francez, student la Universitatea catolică din Louvain-la-Neuve, în baza cetăţeniei Uniunii. În general, CEJ citează tot mai des în jurisprudenţa sa dispoziţii privind cetăţenia în cadrul anulării, revizuirii sau adaptării legislaţiei secundare europene (Besson şi Utzinger 2007).
Libera circulaţie a lucrătorilor
În decurs de 50 de ani, un amestec complex de reglementări3 şi hotărâri judecătoreşti a erodat parţial suveranitatea naţională asupra politicii sociale în urmărirea mobilităţii lucrătorilor europeni, în prezent articolele 39–42 CE (Slaughter et al. 1997; Jorens şi Schulte 1998; Eichenhofer 2006; Schulte 2008). Acestea restricţionează competenţele naţionale de a limita eligibilitatea pentru transferuri sociale „în funcţie de teritoriu” (Maydell 1991: 231; Maydell et al. 2006) şi de a modela autonom traiectorii ale reformei statului social (Conant 2002):
• Un stat membru nu mai poate limita distribuirea majorităţii alocaţiilor sociale către propriii cetăţeni. În ceea ce priveşte cetăţenii UE de altă naţionalitate, statul reşedinţei legale nu mai are puterea de a decide dacă aceştia au sau nu drept la alocaţii. Indemnizaţiile trebuie acordate tuturor—sau retrase tuturor. Această evoluţie este remarcabilă, deoarece „crearea de cetăţeni” prin alocaţii
Stephan Leibfried
226
Tota
l ho
tărâ
ri
CEJ
Libe
ra c
ircu
laţi
e a
lucr
ător
ilor
Secu
rita
tea
soci
ală
a lu
crăt
orilo
r m
igra
nţi U
Ea
Secu
rita
tea
soci
ală
a lu
crăt
orilo
r m
igra
nţi d
in ţă
ri
terţ
eb
Prot
ecţi
a lu
crăt
orilo
r şi
egal
itat
ea d
e tr
atam
ent
Polit
ica
soci
ală
(toa
te)
Toat
e ar
tico
lele
TC
E
Art
. 39
TCE
(ant
erio
r ar
t. 48
–50
CEE)
Art
. 42
TCE
(fos
tul
art.
51 C
EE)
Art
. 300
şi 3
10 T
CE
(ant
erio
r art
. 228
şi
238
CEE)
Art
. 136
–145
TC
E (a
nter
ior a
rt.
117–
122
CEE)
cauz
eca
uze
cauz
eca
uze
cauz
eca
uze
Peri
oada
Nr.
(= 1
00%
)%
Nr.
%N
r.%
Nr.
%N
r.%
Nr.
1954
–196
0
50
1961
–196
5
52
15,4
8
15,4
8
1966
–197
0
45
2,2
1
44,4
20
46,6
2
1
1971
–197
5
249
4,4
11
15,7
39
0,4
1
20,5
5
1
1976
–198
0
462
2,4
11
14,7
68
0,6
3
17,7
8
2
1981
–198
5
657
2,4
16
6,7
44
3,2
21
12,3
8
1
1986
–199
0
855
3,4
29
6,7
57
0,2
24,
6 3
914
,9
127
TABE
LUL
11.3
Re
part
izar
ea h
otăr
ârilo
r CEJ
pri
vind
pol
itic
a so
cial
ă pe
sub
cate
gori
i fun
cţio
nale
, 195
4–20
07
Politica socială
227
1991
–199
5
929
4,4
41
7,6
71
0,6
66,
7 6
219
,3
180
1996
–200
01
084
4,2
45
5,1
55
1,6
17
8,9
96
19,8
21
3
2001
–200
51
317
3,3
44
3,2
42
0,5
77,
2 9
514
,4
189
2006
29
44,
1 1
22,
0
60,
0 0
6,5
19
12,6
37
2007
25
45,
5 1
42,
4
60,
0 0
4,3
11
12,2
31
1954
–200
76
248
1,4
224
6,6
416
0,5
325,
534
716
,31
020
Surs
ă: d
atel
e pr
ivin
d re
part
izar
ea h
otăr
ârilo
r CEJ
din
per
ioad
a 19
54–2
003
au fo
st o
bţin
ute
de A
ndre
as O
berm
aier
din
indi
cii a
nalit
ici a
i Rep
erto
riulu
i de
juris
prud
enţă
a C
urţii
de
Just
iţie
şi a
Trib
unal
ului
de
Prim
ă In
stan
ţă (L
uxem
burg
: CEJ
) şi v
erifi
cate
prin
cer
ceta
rea
cauz
elor
indi
vidu
ale
(disp
onib
ile o
nlin
e la
htt
p://
curia
.eu.
int);
dat
ele
din
perio
ada
1998
–200
3 au
fost
cor
ecta
te d
e Jo
sef F
alke
. Dec
iziil
e pr
ivin
d pe
rson
alul
Com
unită
ţilor
Eur
open
e şi
apel
urile
nu
au fo
st in
clus
e. D
atel
e di
n pe
rioad
a 20
04–2
007
au fo
st
obţin
ute
de Jo
sef F
alke
cu
ajut
orul
form
ular
ului
de
căut
are
ofer
it de
CEJ
şi v
erifi
cate
prin
cer
ceta
rea
cauz
elor
indi
vidu
ale.
Cu p
rivire
la c
auze
le c
onsid
erat
e ce
le m
ai im
port
ante
de
CEJ,
vezi
rapo
arte
le a
nual
e, p
entr
u 20
07: h
ttp://
curia
.eur
opa.
eu/e
n/in
stit/
pres
enta
tionf
r/ra
ppor
t/pe
i/07_
cour
_act
iv.pd
f.a A
ceas
tă c
oloa
nă ra
port
ează
hot
ărâr
ile b
azat
e pe
Reg
ulam
entu
l nr.
3/58
, nr.
1408
/71,
nr.
574/
72 (ş
i mod
ifică
rile
aces
tora
). Ac
este
regu
lam
ente
se b
azea
ză p
e ar
ticol
ul 5
1 CE
E (în
pre
zent
art
icol
ul 4
2 TC
E).
b Ace
astă
col
oană
rapo
rtea
ză h
otăr
ârile
baz
ate
pe a
cord
urile
de
asoc
iere
şi c
oope
rare
cu
ţări
terţ
e (p
recu
m T
urci
a, A
lger
ia, M
aroc
, Slo
vaci
a), î
n m
ăsur
a în
car
e ac
este
a ab
orde
ază
preo
cupă
ri pr
ivin
d se
curit
atea
soci
ală
a lu
crăt
orilo
r mig
ranţ
i din
ţări
terţ
e.
Stephan Leibfried
228
Ţări
AU
BED
KFI
FRD
EG
RIE
ITLX
NL
PTES
SWU
KTo
ate
(%)
Libe
ra c
ircul
aţie
a lu
crăt
orilo
r
1Se
sizar
e în
tem
eiul
art
icol
ului
230
1
2Se
sizar
e de
căt
re C
omisi
a Eu
rope
ană
132
63
513
62
17
59
3H
otăr
âri î
n ca
drul
uno
r pro
cedu
ri pr
elim
inar
e8
231
117
395
116
721
13
421
168
4To
ate
936
31
2342
101
2913
232
104
2122
8(1
5,2)
Secu
ritat
ea so
cial
ă a
lucr
ător
ilor m
igra
nţi U
E
5Se
sizar
e de
căt
re C
omisi
a Eu
rope
ană
55
11
12
116
6H
otăr
âri î
n ca
drul
uno
r pro
cedu
ri pr
elim
inar
e9
125
13
4210
12
106
7111
220
403
7To
ate
913
01
347
102
310
773
112
2141
9(2
8)
Secu
ritat
ea so
cial
ă a
lucr
ător
ilor m
igra
nţi d
in ţă
ri te
rţe
8H
otăr
âri î
n ca
drul
uno
r pro
cedu
ri pr
elim
inar
e2
41
185
30 (2)
TABE
LUL
11.4
H
otăr
âri C
EJ p
rivi
nd p
olit
ica
soci
ală
pe s
ubca
tego
rii f
uncţ
iona
le ş
i sta
te m
embr
e U
E, 1
954–
2007
*
Politica socială
229
Prot
ecţia
lucr
ător
ilor ş
i ega
litat
ea d
e tr
atam
ent
9Se
sizar
e în
tem
eiul
art
icol
ului
230
3
10Se
sizar
e de
căt
re C
omisi
a Eu
rope
ană
86
11
84
32
158
22
666
11H
otăr
âri î
n ca
drul
uno
r pro
cedu
ri pr
elim
inar
e13
1918
312
727
618
131
144
6127
9
12To
ate
2125
194
2076
108
339
332
144
6735
0(2
3)
Polit
ica
soci
ală—
toat
e
13Se
sizar
e în
tem
eiul
art
icol
ului
230
6
14Se
sizar
e de
căt
re C
omisi
a Eu
rope
ană
924
31
198
92
2815
53
70
714
1
15H
otăr
âri î
n ca
drul
uno
r pro
cedu
ri pr
elim
inar
e30
167
207
7121
214
744
1412
31
2810
102
850
16To
ate
3919
123
890
220
239
7229
128
435
1010
999
7(6
6)
Surs
a: v
ezi T
abel
ul 1
1.3.
În ta
bel,
valo
rile
pe ţa
ră m
ai m
ari d
ecât
med
ia su
nt in
dica
te c
u al
dine
.
* La
fina
lul a
nulu
i 200
7, C
EJ n
u s-
a pr
onun
ţat î
n ca
uze
care
impl
icau
stat
ele
mem
bre
ader
ate
în 2
004
sau
2007
, dar
est
e po
sibil
să e
xist
e ca
uze
pe ro
l. Ca
uzel
e ra
port
ate
aici
pr
ovin
aşa
dar n
umai
din
UE1
5. N
umăr
ul d
e ca
zuri
pe st
at m
embr
u ar
treb
ui a
vut î
n ve
dere
în ra
port
cu
perio
ada
de c
ând
este
mem
bru
(vez
i cap
itolu
l 1).
Stephan Leibfried
230
sociale—diferenţiindu-i pe „străini”—a reprezentat un moment definitoriu în istoria formării statelor pe continent, în special în Franţa şi Germania. Această restricţie încurajează tentativele de a dezvolta mecanisme de discriminare inocente în aparenţă, însă înşelătoare în realitate, la nivel naţional, multe ajungând la CEJ în timp util (precum subvenţia Riester din sistemul german de pensii private, cauza C-269/07 din 2009).
• Un stat membru nu mai poate susţine că drepturile şi indemnizaţiile sale se aplică şi se pot acorda numai pe teritoriul propriu. În prezent, statele pot exercita doar în mică măsură competenţa de a determina teritoriul consumului de indemnizaţie—în principiu când se acordă alocaţii în natură sau alocaţii universale pe baza testării mijloacelor de trai şi în asigurarea de şomaj (vezi Husmann 1998), deşi aceasta din urmă s-ar putea schimba în raport cu modernizarea şi simplificarea regulamentului de coordonare (cu Regulamentul de implementare CE nr. 883/04 înlocuind CEE nr. 1408/71).
• Un stat membru nu mai este complet liber să împiedice alte regimuri de politică socială să concureze direct pe teritoriul său. Aceasta constituie o problemă pentru multe state, fiind raportate conflicte în UE (Dølvik 2006) cu privire la lucrătorii în construcţii detaşaţi din alte state UE, care lucrează pe perioade extinse de timp la nivelul salariului naţional al acestora, în timp ce se află sub incidenţa multora dintre reglementările sociale ale ţării de origine. Cauzele datând din 2007 din peninsula Scandinavă, precum Viking (C-438/05) şi Laval (C-341/05), dar şi din 2008 din Germania, precum Rüffert (C-346/06), în care salariile minime naţionale au fost subminate de libera circulaţie a întreprinderilor, au avut implicaţii politice majore într-o perioadă în care dimensiunea socială europeană se confrunta cu presiune suplimentară ca urmare a crizei economice din 2007 şi ulterior; Curtea şi-a menţinut poziţia în cauza Comisia/Luxemburg (C-319/06) în 2008 (vezi capitolul 12). Astfel, statul a pierdut o parte a puterii sale exclusive de a determina cum sunt protejate persoanele din interiorul frontierelor sale, deşi au existat încercări reuşite încă din anii ’90 (Directiva 96/71/CE) de a limita aceste pierderi prin salarii şi concedii minime obligatorii (vezi Streeck 1998; Eichhorst 1998, 2000; Menz 2003; Boeri şi Brücker 2006).
• Statele membre nu au un drept exclusiv de a administra solicitările de alocaţii sociale din partea migranţilor. În schimb, autorităţile altor state pot avea o influenţă decisivă la acordarea statutului de beneficiar—după cum cazuri controversate care păreau să implice primirea neîncetată a unor indemnizaţii frauduloase, precum în cauzele Paletta din 1992 şi 1996 (C-45/90, C-206/94) (declarând că un certificat medical emis în ţara de domiciliu îndreptăţea un lucrător la indemnizaţii în caz de boală în ţara în care lucra) au demonstrat în mod repetat în Germania şi alte ţări.
În comparaţie cu SUA, migraţia intraeuropeană a fost redusă, iar statele membre prezintă trăsături destul de diferite în ceea ce priveşte migraţia (vezi Capitolul 19). Înainte de extinderea din 2004, numai circa 5 milioane de lucrători din UE, incluzând persoanele aflate în întreţinerea acestora, au exercitat această libertate, cifră depăşită cu mult de migraţia din state terţe spre UE (Angenendt 1997; Mau şi Verwiebe 2009: 111ff; Recchi şi Favell 2009). Extinderea spre est a modificat această situaţie, factor care ar putea genera un număr semnificativ de litigii pentru CEJ. Aplicarea legii nu necesită un salt major în volumul migraţiei intraeuropene, ci doar un număr mic de justiţiabili şi instanţe naţionale care să adreseze litigiile CEJ, conform tendinţei existente din 1959. În mod similar, migranţii din ţări terţe au generat cauze importante, iar preocupările privind migraţia fluctuantă a lucrătorilor a constituit una dintre forţele călăuzitoare ale progresului justiţiei şi afacerilor interne (vezi Capitolul 19).
În UE nu mai există autoritate juridică naţională totală. Eforturile supranaţionale pentru extinderea accesului la politica socială şi eforturile naţionale pentru menţinerea controlului merg mână în mână, se recalibrează cu fiecare conflict şi se îndreaptă treptat către un sistem nou, deşi incomplet. Guvernele
Politica socială
231
membre au opus rezistenţă acestei transformări. În mod individual, acestea s-au opus punerii în aplicare a unor aspecte ale coordonării, deşi deseori au fost obligate în acest sens de către CEJ. În mod colectiv, acestea au încercat să anuleze unele aspecte ale coordonării la începutul anilor ‘90, convenind unanim asupra unor revizuiri care le vor permite să limiteze portabilitatea într-o gamă ceva mai largă de cazuri, în urma unei „notificări” adecvate (Schuler 2005).
Discutabil, rezultatul este o omogenizare graduală, bazată pe drepturi, a politicii sociale. Nici supranaţionalizarea, nici armonizarea, nu explică această dinamică: fiecare implică mai mult control asupra politicii la centru decât cel existent. CEJ are rol central în acest proces prin aplicarea unui control redus dar cu implicaţii profunde, care remodelează limitele autonomiei naţionale. Procesul structurează interfeţele dintre 27 de sisteme naţionale de politici sociale având consecinţe potenţial profunde pentru gama de opţiuni de politici naţionale disponibile.
Libera circulaţie a serviciilor şi regimul european al concurenţei
Agenda UE privind integrarea pieţelor a inclus libertatea de a presta servicii încă din 1957 (în prezent articolele 49–55 TN). Semnatarii tratatului conştientizau că o politică socială în mod explicit coordonată le va afecta statele sociale naţionale (Romero 1993), dar nu au văzut nicio legătură între aceasta şi libertatea serviciilor, pentru care aveau în vedere doar pieţele serviciilor financiare (vezi Capitolul 5). Însă evoluţiile din a doua jumătate a anilor ‘80, în temeiul AUE din 1986, au arătat că punerea în aplicare a acestei libertăţi ar putea avea consecinţe importante asupra regimurilor naţionale de politică socială. Câteva hotărâri CEJ, în special Kohll, o cauză privind un cetăţean luxemburghez care a beneficiat de tratament dentar în Germania fără autorizare prealabilă (C-158/96), şi Decker, o cauză privind un cetăţean luxemburghez care a cumpărat din Belgia ochelari în baza reţetei medicale, fără autorizaţie (C-120/95), au dispus că libertatea de a presta servicii include atât libertatea de circulaţie a consumatorilor „de politică socială” de a face cumpărături în statele UE, cât şi dreptul furnizorilor de servicii de a-şi oferi serviciile „peste graniţe” în alte ţări, retrasând linia de demarcaţie între statul social naţional şi piaţa la nivel european (Becker 2004b, 2005a; Kingreen 2007).4 În mod remarcabil, din 1998 această implicaţie a generat conflicte la nivel european privind reforma politicii sociale—în special sănătatea— (Maydell 1999; Becker 1998, 2005b), deşi efectele exacte ale acesteia sunt controversate (Obermaier 2008). Această evoluţie are ramificaţii potenţial extinse, nu în ultimul rând deoarece 5–10 procente din forţa de muncă naţională este implicată în furnizarea politicilor sociale naţionale, un sector în creştere pe un continent în curs de îmbătrânire.
Această percepţie a unei pieţe libere pentru servicii are trei consecinţe generale pentru suveranitatea statelor sociale naţionale. În primul rând, dispoziţiile tratatului creează o tensiune între activitatea „economică” şi acţiunea „solidară”, care încadrează în prezent statul social, dar conţine două traiectorii polarizate (Schulz-Weidner 1997). Acestea protejează anumite componente esenţiale ale statului social „vechi” (redistribuire, pay-as-you-go etc., care ţin de „monopolul furnizorului de securitate socială”); dar, când măsurile de redistribuire se restrâng, statul social (integral sau parţial) trece dincolo de linia de demarcaţie în sfera „activităţii economice”, devenind astfel obiectul libertăţii de a presta servicii şi de stabilire (vezi Capitolul 5) şi al regimului concurenţei (vezi Capitolul 6). În consecinţă, treptat se dezvoltă o piaţă europeană unică a „securităţii sociale” cu un nivel de exprimare pentru actorii privaţi (Giesen 2005); de exemplu, câteva state membre permit deja furnizarea de servicii concurente private pentru asigurarea de accident. Nu există excepţie generală de la libertăţile pieţei din tratat pentru activitatea statului social per se (Becker 1998, 2007a). Retrasarea continuă a liniei fine de demarcaţie între acţiunea „economică” şi cea „solidară” reprezintă esenţa conflictului juridic, după cum demonstrează Sodemare din 1997 (C-70/95) şi alte numeroase cauze: respectiv dacă statul poate permite operatorilor
Stephan Leibfried
232
privaţi fără scop lucrativ să participe la funcţionarea sistemului de protecţie socială prin încheierea unor contracte care îi îndreptăţesc numai pe aceştia la rambursarea, de către autorităţile publice, a costurilor aferente serviciilor lor de îngrijire a sănătăţii. Numai la sfârşitul unui lung proces se va şti conturul real al interfeţei dintre dreptul european şi statele sociale naţionale (Graser 2004).
În al doilea rând, drepturile consumatorilor şi prestatorilor de servicii au ajuns în prim-plan începând cu jumătatea anilor ‘90, provocând totodată unităţile nefuncţionale ale statului social. Guvernele membre nu mai pot decide în mod exclusiv cine oferă servicii sau alocaţii sociale. Acestea nu mai pot organiza în mod exclusiv ocupaţii de servicii sociale, deoarece intervine recunoaşterea reciprocă a diplomelor şi licenţelor din alte state membre. Iar capacitatea acestora de a-şi proteja organizaţiile serviciilor naţionale de intruziunile competitive ale organizaţiilor serviciilor din alte state membre a scăzut radical.
În al treilea rând, sectorul sănătăţii a devenit un test crucial la nivel european pentru lupta teritorială dintre statele sociale naţionale şi UE ca piaţă, aşa cum este reprezentată de asigurări private, producători etc. (Mossialos şi McKee 2002; Comisia 2004c: secţiunea 4.4; Mossialos et al. 2002; Thomson şi Mossialos 2007). În comparaţie cu pensiile, asigurările de sănătate au mai multe „urme de piaţă” în majoritatea sistemelor naţionale, sunt mai fragmentate de grupurile furnizoare care activează deja pe pieţe (instrumente medicale, produse farmaceutice) sau cvasi-pieţe (medici în cabinete private) şi au fost tradiţional expuse la furnizare privată semnificativă în majoritatea ţărilor. Unii producători sunt mai înclinaţi să adopte calea europeană decât alţii, mai ales organizaţiile internaţionale private de prestare a serviciilor, implicate în spitale, pieţe pentru medicamente şi furnizarea de echipamente medicale (Bieback 1993: 171). Probabil că aceşti producători vor deveni actori puternici la nivelul UE, faţă de Comisie sau în instanţe. Reformele naţionale au indicat tot mai mult „remedii de piaţă”, deschizându-se către pieţe unice specifice, ca o piaţă unică a medicamentelor (Woolcock 1996; Schwarze 1998; Kotzian 2002, 2003). Întrucât sănătatea este o preocupare generală pentru europeni, Cardul european de asigurări sociale de sănătate a fost introdus în 2006 şi este deja considerat de unele persoane drept echivalentul euro în planul politicii privind sănătatea.
Piaţa unică pentru asigurările private constituie un exemplu grăitor. Din 1994, asigurările private naţionale au fost atrase în piaţa unică europeană, pe măsură ce Comisia a încercat intens să instituie o piaţă unică a pensiilor ocupaţionale, între altele prin Directiva 2003/41/CE privind fondurile de pensii, sprijinită şi de CEJ [a se vedea Hotărârea Danner (2002) şi Skandia (2003); Schulz-Weidner 2003]. Înmulţirea fuziunilor şi achiziţiilor transfrontaliere creează un sector de asigurări puternic întreţesut, care funcţionează la nivel european (Vauhkonen şi Pylkkönen 2004: 105–110; Klumpes et al. 2007). Pieţele europene integrate de asigurări permit o mai mare diferenţiere a titularilor de poliţe pe grupuri de risc şi, în consecinţă, poliţe mai ieftine cu costuri operaţionale mai scăzute. Acest sector privat integrat pune faţă în faţă 27 de domenii naţionale, segmentate intern, de asigurări publice, deseori prinse în spirale ale dereglementării, fiind astfel deja expuse provocărilor din partea acestor pieţe private. Furnizorii de asigurări având posibilitatea de relocalizare în state membre mai permisive îşi vor spori influenţa asupra reglementărilor sociale naţionale. În acelaşi timp, conflictul dintre stilurile normative naţionale specifice şi diferitele tradiţii ale asigurătorilor concurenţi din alte state membre se va intensifica probabil.
Există de ceva timp dovezi semnificative din studii privind statele sociale naţionale că reforma pieţelor din sectorul privat poate avea efecte dramatice asupra furnizării de servicii publice (Rein şi Rainwater 1986). Asigurările publice şi cele private concurează în principal în domenii precum pensiile ocupaţionale (Pochet 2003; Pedersen 2004), asigurările de viaţă şi asigurările de sănătate suplimentare (Thomson 2007; Thomson şi Mossialos 2007). Conflictele teritoriale permanente dintre sectorul public şi cel privat par să se refere la limita dintre acoperirea „de bază” (publică) şi cea „suplimentară” (privată). Actorii privaţi (sau cei publici concurenţi „din afara statului”) se pot înarma cu abordarea „acţiune economică”. Statul social, care în mod tradiţional a avut un rol important în stabilirea liniilor de demarcaţie dintre domeniul public şi cel privat, va fi cu certitudine afectat de această redesenare a graniţelor (Hagen 1998).
Politica socială
233
Echilibrul dintre piaţă şi statele sociale naţionale autonome din punct de vedere instituţional, ambele fixate în tratatele UE, nu este static, ci a devenit dinamic, cu reformele naţionale îndreptându-se spre privatizare–şi-dereglementare şi regimul pieţei unice alimentându-se reciproc într-o cursă spre „marketizare” (Bieback 2003). Bruxelles-ul găseşte aici un teren larg deschis, cu un potenţial ridicat de restructurare a regimurilor de furnizare a protecţiei sociale. Documentul Comisiei Cartea albă privind serviciile de interes general (White Paper on Services of General Interest; Comisia 2004c) şi Directiva 2006/123/CE din decembrie 2006 privind serviciile (Bolkestein), „cartoful fierbinte legislativ al începutului de secol XXI” (Barnard 2008a: 323; Comisia 2004b; Neergard et al. 2008; Hendrickx 2008; Koeck şi Karollus 2008), precum şi manifestaţiile stradale din 2005 pot prefigura un rol mult mai important pentru Comisie în acest domeniu mai degrabă decât în coordonare, cu toate că directiva exclude în prezent serviciile sociale şi de sănătate, care ar putea face obiectul unei directive speciale. Comisia a luat iniţiativa prin Cartea albă a Comisiei din 2007, Împreună pentru sănătate: O abordare strategică pentru UE 2008-2013 (Comisia 2004f), dar două luni mai târziu progresul încetinit al unei directive-cadru privind serviciile de sănătate transfrontaliere (Comisia 2004g) a indicat deja drumul anevoios de urmat.
Astfel, chiar dacă ne concentrăm exclusiv pe chestiuni de libera circulaţie a lucrătorilor şi libertatea de a presta servicii, se poate observa o gamă largă de cerinţe de compatibilitate a pieţelor, prin care fie reglementările UE, fie hotărârile CEJ afectează modelul şi reforma politicilor sociale naţionale. Se pot da cu uşurinţă exemple ale altor efecte asupra statului social, ale măsurilor privind piaţa unică—e.g. restricţii referitoare la subvenţiile pentru activităţi economice în politica regională (Schulz-Weidner 2004) sau la ajutorul de stat pentru servicii (Becker 2007b). Ideea de bază este clară: o întreagă gamă de proiecte de politică socială care ar fi disponibile statelor sociale suverane—şi care aparţin „instrumentarului” politicii tradiţionale —sunt interzise sau sunt făcute mai costisitoare pentru statele membre în regimul politic multistratificat al CE.
integrarea europeană şi presiunile indirecte asupra statelor sociale naţionale
UE intervine direct în politicile sociale ale statelor membre în cele două modalităţi subliniate mai sus. În plus, integrarea europeană afectează indirect, dar semnificativ, politicile sociale naţionale, deoarece politicile economice ale UE şi răspunsurile actorilor sociali la aceste politici restricţionează statele sociale naţionale. Efectele indirecte sunt greu de măsurat; totuşi, acestea exercită o influenţă supranaţională asupra proiectării politicii sociale naţionale. În timp ce, după cum indică Directiva privind serviciile, aşa-numitul dumping social poate genera temeri mai mari decât justifică dovezile actuale (vezi Capitolul 12), opusul ar putea fi valabil pentru multe alte modalităţi în care uniunea economică şi monetară (UEM) (vezi Capitolul 7) creează presiuni asupra sistemelor de politici sociale naţionale:
• Dumping social: acesta se referă la faptul că perspectiva ca firmele care funcţionează acolo unde „salariile sociale” sunt mici să poată submina preţurile concurenţilor, forţând fie falimentarea firmelor având costuri mai ridicate, fie relocalizarea lor în zone cu salarii sociale scăzute, ori presarea guvernelor acestora să reducă salariile sociale. Afluxul de instalatori polonezi în Franţa, despre care se presupune că a avut loc chiar înaintea referendumului francez privind tratatul constituţional al UE, exemplifică această perspectivă. În scenariile extreme, încă la modă în ţările
Stephan Leibfried
234
aflate la graniţa extinderii spre est, aceste acţiuni alimentează o spirală descrescătoare în prestaţiile sociale, producând în final state sociale rudimentare, aduse la cel mai mic numitor comun. Asemenea presiuni ar putea să fi limitat cheltuielile sociale în SUA, unde mobilitatea forţei de muncă—şi a capitalului—este de regulă mult mai mare decât în UE (P. E. Peterson şi Rom 1990). Dovezile că integrarea europeană va stimula acest proces sunt încă puţine (Majone 2005). „Salariul social” este numai unul dintre factorii deciziilor privind investiţiile, iar firmele nu vor investi în ţări cu salarii sociale mici decât dacă productivitatea muncitorilor justifică asemenea investiţii. Chiar şi în cazul extinderii spre est, o disparitate imensă de salarii conduce doar la o disparitate relativ mică de productivitate, spre avantajul celor din est (Vaughan-Whitehead 2003; Guillén şi Palier 2004). Teoria comercială neoclasică sugerează că ţările cu salarii sociale ridicate ar trebui să-şi poată continua politicile atâta vreme cât condiţiile generale permit investiţii profitabile. Unul dintre semnele consecinţelor ambigue ale integrării este faptul că preocupările Europei nordice pentru efectele de tip „centură solară” sunt reflectate de preocupările Europei sudice, şi acum estice, privind „efectele de aglomerare” prin care investiţiile se orientează către infrastructurile superioare şi forţa de muncă înalt calificată din cele mai dezvoltate regiuni ale Europei.
• UEM şi criteriile de la Maastricht: UEM, cu cerinţele sale dure privind disciplina bugetară, poate încuraja de asemenea ajustări în sens descendent în prestaţiile sociale (vezi Capitolul 7), deşi criza economică a condus la o relaxare (temporară?) a acestor cerinţe dure. De exemplu, pentru a participa la UEM, Italia a trebuit să-şi reducă deficitul bugetar de la 10 % la circa 3 % din PIB până la sfârşitul anilor ‘90 (Ferrera şi Gualmini 2000, 2004; della Sala 2004). Acest fapt a legitimat eforturile guvernelor ulterioare de a opera reduceri în pensiile pentru limită de vârstă şi alte alocaţii în 1994/1995. Deşi nu toţi potenţialii membri ai clubului Euro s-au confruntat cu asemenea ajustări radicale, criteriile de convergenţă de la Maastricht constituie probleme redutabile pentru majoritatea acestora şi au accentuat nivelul presiunilor pentru reformă (Martin şi Ross 2004: 316–321; Townsend 2007: 270–273). Aceste constrângeri au o greutate deosebită în contextul recesiunii economice actuale şi creează dificultăţi mari economiilor din Europa centrală şi estică, descrise de unii ca „nota de plată care ar putea diviza Europa” (Economist, 2 februarie 2009: 13). Guvernele s-ar fi confruntat, oricum cu presiunea austerităţii (vezi Pierson 2001), iar aceasta a devenit pur şi simplu mai acută. Criteriile de convergenţă nu necesită reduceri bugetare, deoarece mărirea impozitelor ar putea reduce de asemenea deficitele bugetare—dar au întărit poziţia celor care urmăresc reduceri. Totuşi, începând din 2002, a apărut o reacţie împotriva criteriilor de la Maastricht, ce poate fi citită sub titlul în categoria „statele sociale naţionale contraatacă”. UEM ar putea împinge UE spre un rol mai activ în combaterea şomajului (vezi Capitolul 12). Anterior, perspectivele pentru UEM erau văzute cuplate cu nevoia ca politicile sociale să vizeze dezechilibrele regionale emergente (Ross 1995b). UEM ar priva guvernele naţionale de pârghii de politică macroeconomică, iar o poziţie macroeconomică la nivelul UE ar crea un şomaj regional semnificativ. Cursurile de schimb flexibile au permis adaptări naţionale la condiţiile economice. După demontarea acestor instrumente, combaterea la nivel naţional a pungilor de şomaj regional a devenit mai dificilă (Eichengreen 1992). Este încă neclar ce va face criza economică mondială pentru reconfigurarea acestei grupări generale .
• Armonizarea sistemelor fiscale: piaţa unică încurajează o deplasare către o bandă tot mai îngustă a ratelor taxei pe valoarea adăugată (Uhl 2008); în martie 2009, s-au admis scutiri suplimentare de la rata minimă standard de 15 % pentru servicii cu muncă intensivă la o rată minimă redusă de 5 %, un pas care încurajează deplasarea descendentă spre armonizare. Teoretic, guvernele ale căror venituri din TVA scad pot majora alte taxe. Deoarece impozitele indirecte sunt mai uşor de susţinut din punct de vedere politic, totuşi, această tendinţă poate crea constrângeri crescânde asupra bugetelor
Politica socială
235
statelor membre, cu implicaţii clare asupra unor politici sociale naţionale (Hibbs şi Madsen 1981). Aceasta este o problemă pentru ţări precum Danemarca, ce se bazează pe impozite indirecte mari, nu impozite pe salarii, pentru finanţarea sistemului său generos de protecţie socială (Petersen 1991, 2000; Hagen et al. 1998) şi se opune unor „limite superioare” pentru taxele pe valoare adăugată.
• Eliminarea „statului utilităţilor publice”: o altă presiune asupra statelor sociale naţionale provine din consecinţele desfiinţării „statului serviciilor publice”, care s-a petrecut parţial din motive legate de UE şi parţial din raţiuni pur naţionale, endogene. Transportul feroviar, serviciile poştale, transportul aerian, energia electrică, gazul şi alte utilităţi, împreună cu serviciile locale, erau de regulă întreprinderi publice, finanţate prin tarife care garantau servicii egale la nivel naţional, urban şi rural, adesea cu subvenţii încrucişate între serviciile sărace şi cele bogate. De la mijlocul anilor ’80, sectoarele acestor structuri publice au fost privatizate unul după altul (Schneider et al. 2005; Tenbücken 2006). Impulsurile supranaţionale prin reglementarea UE în baza legislaţiei privind concurenţa (S.K. Schmidt 2004a, 2004b), precum şi privatizarea/dereglementarea din Regatul Unit şi SUA, au fost amplificate de reducerile interne ale cheltuielilor statului şi de nivelarea terenului de joc pentru diferite tipuri de întreprinderi, ceea ce a dus la presiuni concurenţiale radical sporite pe pieţele recent internaţionalizate (vezi Capitolul 6). Companii multinaţionale private s-au format în sectoare de servicii publice care fuseseră naţionale sau regionale. Statul social este, într-un fel, ultima piesă de domino din statul serviciilor publice care nu a căzut, dar, întrucât majoritatea celorlalte piese au căzut deja, sarcina probei legitimităţii sale a trecut acum la ultima piesă rămasă neclintită. Am asistat la o „transnaţionalizare” a statului serviciilor publice şi la o blocare la nivel naţional a schimbării statului social (Leibfried şi Zürn 2005)— şi, în consecinţă, la pierderea unuia dintre straturile externe protectoare ale statului social (Leibfried 2001). Principiile stabilite aici se pot aplica acum corect statului social propriu-zis.
Care sunt consecinţele acestor presiuni indirecte pentru statele sociale? Multe dintre domeniile problemelor potenţiale vor apărea în viitor, iar unele dintre celelalte sunt dificil de măsurat. Trebuie comparate presiunile în favoarea reformei cu puterea de rezilienţă a statului social (Pierson 2001). Imaginea care rezultă este cea a unor guverne naţionale cu un control mai redus asupra multor politici care în mod tradiţional au sprijinit statele sociale naţionale—moneda, politicile macroeconomice, finanţele publice, politicile fiscale, serviciile publice, precum şi sistemele de dialog social (Hurrelmann et al. 2008).
Politica socială multistratificată, emergentă în europa
Atenţia s-a concentrat asupra eforturilor Comisiei de a crea o dimensiune socială. Aceste eforturi au modificat politicile sociale naţionale în relativ puţine domenii precum dreptul muncii (vezi e.g. Burley şi Mattli 1993; Stone Sweet şi Caporaso 1998; Weiler 1999; şi Bercusson 2007). Dar extinderea competenţelor UE şi a VMC indică posibilitatea atingerii unui prag „activist”. Importante, dar mai puţin vizibile, au fost efectele de politică ale dezvoltării pieţei unice în sine: unele dintre ele au apărut fie direct, pe măsură ce Comisia, instanţele naţionale şi CEJ au reconciliat autonomia politicii naţionale cu crearea unui spaţiu economic unificat, iar altele indirect, prin presiuni contextuale asupra statelor sociale naţionale.
Trăim într-o perioadă de transformare a relaţiilor dintre state şi un sistem de piaţă din ce în ce mai globalizat (Leibfried şi Zürn 2005; Hurrelmann et al. 2008; Leibfried şi Mau 2008; Castles et al., în curs de apariţie), iar această transformare este accelerată în moduri neprevăzute de criza economică mondială,
Stephan Leibfried
236
consolidând momentan poziţia statelor naţionale. În UE, atât suveranitatea, cât şi autonomia statelor membre au scăzut (Leibfried 1994; Pierson 1996b), întrucât extinderea spre Est a sporit semnificativ inegalitatea teritorială, probabil pe termen lung (Heidenreich 2003), mai ales că este exacerbată de criza economică. Procesul este subtil şi progresiv, însă guvernele membre îşi găsesc bazelor veniturilor atacate, opţiunile de reformare a statului social restricţionate, sistemele de furnizare ameninţate de concurenţă, iar administratorii obligaţi să partajeze controlul implementării. Ceea ce apare este un sistem distinctiv multistratificat de politică socială, cu trei caracteristici proprii:
• O tendinţă către capcane şi imobilitate ale deciziilor comune: factorii de decizie de la nivel european sunt îngrădiţi de scepticismul Consiliului, densitatea angajamentelor naţionale în materie de politică socială şi capacităţile fiscale sau administrative limitate. În comparaţie cu alte sisteme multistratificată, aparatul UE din domeniul politicii sociale are greutatea la bază (Pierson şi Leibfried 1995; Obinger et al. 2005). Capacitatea centrului slab în domeniul politicii sociale pozitive este limitată. Politica progresează mai degrabă prin ajustare şi acomodare reciprocă. Centrul generează mai degrabă constrângeri asupra dezvoltării politicii sociale, decât să creeze competenţe clare pentru acţiuni pozitive. Însă capacitatea statelor membre de a-şi proiecta sistemele de protecţie socială a scăzut considerabil (Pierson 1995b), iar autoritatea, deşi în mare măsură de tip negativ, a gravitat către nivel UE. Pierderi de autonomie şi suveranitate au avut loc fără ca statele membre să acorde prea multă atenţie. Uneori—ca atunci când Italia a făcut presiuni pentru mobilitatea muncii în Tratatul de la Roma—au urmărit activ erodarea suveranităţii. Rezistenţa faţă de unele consecinţe ale pieţei unice concurează cu temerile faţă de periclitarea beneficiilor integrării. Rezistenţa lor este limitată şi mai mult de un efect inerţial. În cadrul UE, un stat membru este îngrădit de toate hotărârile CEJ şi poate desfăşura reforme numai condiţionat de complicatele proceduri ale UE. Combinaţia dintre autoritatea redusă a statelor membre şi slăbiciunea continuă la nivelul UE limitează posibilitatea unor politici inovatoare. Guvernele membre încă aleg, dar dintr-un meniu din ce în ce mai restrâns. Cum controlul asupra politicii sociale înseamnă tot mai mult comunicarea unor reduceri nepopulare, guvernele se bucură uneori când le sunt restrânse opţiunile. Trecerea către un sistem multistratificat deschide drumuri noi politicii de „evitare a vinii” (Weaver 1986). Această dinamică poate întări executivele naţionale în dauna oponenţilor interni (Milward 1992; Moravcsik 1998). Totuşi, în procesul de eliberare de constrângerile interne, executivele au creat unele noi. Organismele decizionale la ambele niveluri se confruntă cu restricţii serioase asupra capacităţii normative, deoarece s-au „blocat” prin paşii anteriori în direcţia integrării.
• Un rol major al instanţelor în dezvoltarea politicilor: cerinţele care se dezvoltă de la centru sunt în mod normal motivate de legislaţie sau hotărâri judecătoreşti5. O serie de hotărâri CEJ şi iniţiative ale Comisiei–Consiliului constituie baza noii politici sociale. Deşi cele din urmă sunt înclinate spre stabilitate, conceptul CEJ promovează activismul. Confruntată cu litigii, CEJ nu poate evita să adopte ceea ce în fond constituie decizii de politică. Curtea se bazează pe vot secret cu majoritate simplă, ceea ce o protejează de imobilitatea politică, adesea o trăsătură comună a procesului legislativ al UE. În general, numai un vot unanim al Consiliului poate anula hotărârile CEJ privind legislaţia europeană primară. Sistemul UE pune aşadar CEJ în prim-plan. Încercările de a elabora politici corporatiste au generat o bună parte din contextul dramatic al dimensiunii sociale europene, dar până recent (Falkner 1998) patronatele şi sindicatele au avut o participarea directă redusă în elaborarea cerinţelor cu forţă juridică obligatorie pentru politicile statelor membre. În prezent, recidiva CEJ în privinţa corporatismului echilibrat (în Laval etc.) ştirbeşte legitimitatea întregului efort de elaborare a politicilor. În general, strategiile juridice au avantajul de a menţine competenţele privind impozitarea, cheltuielile şi administrarea la nivel naţional—mai ales că acestea au o natură normativă. Totuşi, un proces de dezvoltare a politicii sociale, generat de
Politica socială
237
instanţă, are o logică proprie. Hotărârile juridice reflectă cerinţe de coerenţă doctrinară mai mult decât dezbaterile substanţiale cu privire la rezultatele politicii. Capacitatea reformelor construite în jurul unei raţiuni judiciare de a atinge obiective importante este limitată. Mai mult, instanţele ţin mai puţin seama de constrângeri politice la pronunţarea soluţiilor şi pot depăşi nivelul de toleranţă al unor actori politici importanţi din sistem. În acest sens, posibilitatea unei forme mai explicite de elaborare a politicilor UE a fost îngreunată deoarece activismul CEJ poate genera resentimente. Acesta este unul dintre aspectele la care se referă neliniştea privind „deficitul democratic”.
• O neobişnuit de strânsă cuplare la procesele de creare a pieţei: sistemul UE de politică socială este strâns legat de un proces de construire a pieţei. Politicile sociale se intersectează în multe feluri cu sistemele pieţei. În trecut, politica socială era considerată în general o „reacţie de protecţie” spontană (Polanyi 1994) împotriva extinderii pieţei, ca o consecinţă a politicii împotriva pieţelor. În cazul UE, totuşi, chiar şi în domenii precum genul, în care UE a fost activă, politicile au avut legătură directă cu participarea pe piaţa muncii. Aşa cum arată caracterul central al deciziilor privind mobilitatea muncii şi pieţele serviciilor libere, politica socială europeană a constituie parte integrantă din procesul construirii pieţei în sine. Niciodată înainte în lume, construirea pieţelor nu a modelat traiectoria politicilor sociale într-un mod atât de vizibil şi intens.
Sfera generală a influenţei UE a fost crucială: statele sociale naţionale fac acum parte dintr-un sistem mai mare, multistratificat de politică socială. Guvernele membre influenţează această structură, dar nu o mai controlează pe deplin. O astfel de guvernanţă apare la mai multe niveluri, deşi procesele UE diferă de statele federale clasice: un centru decizional slab, reglementare antrenată de decizii judiciare şi legături puternice cu procesul de creare a pieţelor—un tipar radical diferit de orice stat social naţional din Europa (Streeck 2000). Se impune tot mai mult soluţionarea unui impas: „capacităţile Uniunii de elaborare a politicilor nu au fost întărite chiar în aceeaşi măsură în care au scăzut aceste capacităţi la nivelul statelor membre” (Scharpf 1994: 219; Offe 2003). Deşi procesul din urmă este o caracteristică permanentă a globalizării şi europenizării, cel dintâi proces este unul opţional, care poate fi modelat la nivel politic. Poate că actuala criză economică va fi un catalizator pentru reconfigurarea acestei structuri.
note1 Acest capitol se bazează pe Leibfried şi Pierson (2000) şi pe mai detaliata Leibfried (2005), dar cu revizuiri şi actualizări
substanţiale. Sunt îndatorat editorilor şi lui Eberhard Eichenhofer, Bernd Schulte, Dieter Wolf şi mai ales lui Josef Falke, pentru ajutorul lor.
2 Recomandarea 92/441 (Criterii comune referitoare la resurse suficiente şi asistenţă socială în sistemele de protecţie socială, 24 iunie 1992) şi Recomandarea 92/442 (Obiective şi politici ale sistemelor de securitate socială, 27 iulie 1992) reflectă aceste dificultăţi şi arată convergenţa politicii sociale (Maydell 1999). În contrast, în anii ‘70 încă se punea accentul pe armonizare (vezi Fuchs 2003).
3 Primele regulamente au fost (CEE) nr. 3/58 şi 4/58; mai apoi, (CEE) nr. 1408/71 şi 574/72. Acestea au fost extinse la resortisanţi din ţări terţe prin Regulamentul (CE) nr. 859/03. După 29 aprilie 2004, toate regulamentele de coordonare sunt modernizate prin Regulamentul (CE) nr. 883/04.
4 O mare parte din activitatea statului social intră, conform tratatului, în categoria „servicii”, nu numai „servicii sociale”. Asigurările private ţin de serviciile financiare. La fel şi „statul transferurilor” (monetare), când este considerat drept activitate „economică”, mai degrabă decât „activitate autentică de stat social”, ca de exemplu atunci când din pensiile publice se elimină toate elementele lor redistributive în cadrul reformei statului social.
5 Falkner (comunicare personală 2004) ne-a indicat un factor motivat bugetar care modelează opinia naţională asupra unor probleme şi politici sociale, în măsura în care agenţiile naţionale îşi ajustează proiectele la programe specifice ale UE ca modalitate de obţinere a unei finanţări suplimentare din partea UE.
Stephan Leibfried
238
LECTURI SUPLIMENTARE
Pentru principalele elemente ale subiectului, vezi Leibfried şi Pierson (1995); primul şi ultimul capitol oferă un ghid pentru explicaţii teoretice, iar al doilea capitol detaliază elementele esenţiale ale politicii sociale. Pentru analize mai recente, vezi Castles et al. (în curs de apariţie), Hantrais (2007) şi Offe (2003). Pentru o perspectivă britanică explicită, vezi Kleinman (2001). Pentru o amplă perspectivă „continentală”, vezi Scharpf (1999: capitolul 4). Cu privire la perspectivele extinderii spre est, vezi Kvist (2004). Pentru o perspectivă generală a dimensiunii juridice privind legislaţia muncii vezi Bercusson (2007), privind legislaţia în domeniul protecţiei sociale vezi contribuţiile cuprinzătoare germane ale Eichenhofer (2006), Schulte (2008) şi Fuchs (2005). Cu privire la legislaţia în domeniul sănătăţii, vezi Mossialos şi McKee (2002), iar cu privire la politica în domeniul sănătăţii, vezi Mossialos et al. (2002). Cu privire la dispariţia stratului de servicii (utilităţi publice) al statului social ca urmare a legislaţiei CE în domeniul concurenţei, vezi Leibfried şi Starke (2008). Cauzele recente ale CEJ pot fi consultate pe internet la http://www.curia.eu.int/. Pentru o analiză cuprinzătoare a noilor perspective corporatiste, vezi Falkner (1998). Atât Journal of European Social Policy (1991–), cât şi Journal of European Public Policy (1994–) conţin articole utile. Începând cu 1993, ştirile privind politicile curente se raportează lunar în buletinul german Eureport social (intitulat până în februarie 1995 Eureport), publicat de reprezentanţa europeană a asigurării sociale germane (http://[email protected]) din Bruxelles, care este un membru al reţelei European Social Insurance Partners (ESIP; http://www.esip.org). Nu există surse echivalente în limba engleză.
Bercusson, B. (2007), European Labour Law, ediţia a doua, (London: Butterworths).Castles, F. G., Leibfried, S., Lewis, J., Obinger, H., şi Pierson, C. (în curs de apariţie), Oxford Handbook of
Comparative Welfare States (Oxford: Oxford University Press).Eichenhofer, E. (2006), Sozialrecht der Europäischen Union, ediţia a treia, (Berlin: Erich Schmidt). Falkner, G. (1998), EU Social Policy in the 1990s: Towards a Corporatist Policy Community
(London: Routledge).Fuchs, M. (2005) (ed.), Nomos Kommentar zum europäischen Sozialrecht, ediţia a patra,
(Baden-Baden:Nomos). Hantrais, L. (2007), Social Policy in the European Union, ediţia a treia. (Basingstoke: Palgrave Macmillan). Kleinman, M. (2001), A European Welfare State? European Union Social Policy in Context
(Basingstoke: Palgrave Macmillan).Kvist, J. (2004), ‘Does EU Enlargement Start a Race to the Bottom? Strategic Interaction among EU
Member States in Social Policy’, Journal of European Social Policy, 14/3: 301–18. Leibfried, S., şi Pierson, P. (1995) (eds.), European Social Policy: Between Fragmentation and Integration
(Washington, DC: The Brookings Institution).Leibfried, S., şi Starke, P. (2008), ‘Transforming the “Cordon Sanitaire”: The Liberalization of Public
Services and the Restructuring of European Welfare States’, Socio-Economic Review, 6/1: 175–82.Mossialos, E., şi McKee, M. (2002), EU Law and the Social Character of Health Care (Brussels: PIE-Peter Lang).Mossialos, E., Dixon, A., Figueras, J., şi Kutzin, J. (2002) (eds.), Funding Health Care: Options for Europe
(Buckingham: Open University Press).Offe, C. (2003), ‘The European Model of “Social” Capitalism: Can It Survive European Integration?’,
Journal of Political Philosophy, 11/4: 437–69.Scharpf, F. W. (1999), Governing in Europe: Effective and Democratic? (Oxford: Oxford University Press).Schulte, B. (2008), ‘Supranationales Recht’, in Baron Maydell and F. Ruland (eds.), Sozialrechtshandbuch
(SRH), ediţia a patra, (Baden-Baden: Nomos), 1611–76.