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GIULIO FAVINI

POLITICA E STRUMENTI A TUTELA DELLAMBIENTE(I TRIBUTI AMBIENTALI)

1 Premessa necessaria - alcune definizioni

In unepoca, come lattuale, di liberalizzazione economica,limpiego dei tributi come strumento di politica ambientale, da soloo congiunto ad altri dispositivi, motivato dalla caratteristica dellostrumento tributario di agire attraverso il mercato, invece che coni canali tradizionali dei controlli amministrativi, propri del dirigi-smo (1). Altre caratteristiche apprezzate sono la relativa semplicitdi disegno e di impiego, la fiducia nella sua efficacia (sebbene nonsempre sia chiaro su che cosa essa sia fondata) e, last but not least,il gettito. Nel nostro Paese tributi specificatamente destinati allapolitica ambientale non sono mai esistiti fino alla recente introdu-

(1) Vasta la letteratura sia finanziaria sia delleconomia dellambiente, che con-sidera il tributo lo strumento fiscale da utilizzare per disincentivare luso di quelle so-stanze inquinanti che sono causa di danni allambiente. Vedi per tutti: PEARCE D., Uneco-nomia verde per il pianeta, Bologna, 1993; RUFFOLO G., Le Tasse ambientali Oggi, inEconomia e Ambiente, anno X, n. 1-2, 1991; PIGOU A.C., The Economics of Welfare, London,1920; OSCULATI F., La tassazione ambientale, Padova, 1979. Gli autori che si sono specifi-camente occupati dellargomento verranno citati nelle note del saggio.

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zione della cd. carbon tax e ai tributi sulle emissioni di anidridesolforosa e di ossido di azoto (2), imposti peraltro da obblighiderivanti dallappartenenza ad organismi Sovranazionali (3).

Gli altri frammenti di tributi sono stati dettati dalla necessitdi coprire costi di servizi o da puri motivi di gettito.

Prima di entrare nel vivo dellesame della tassazione in mate-ria ambientale necessario chiarire alcuni concetti, in particolarequelli di ambiente e di sviluppo sostenibile, fondamentali per le li-nee di politica ambientale ormai definite a livello internazionale.Altri concetti importanti da precisare in via preliminare sono, quel-lo di controllo amministrativo e quello di derivazione comunitaria,definito, come il principio chi inquina paga.

1.1 La politica ambientale nellaccezione comune

La politica dellambiente (4) intesa come linsieme organicodei provvedimenti di legge che consentono di prefigurare le linee

(2) Lart. 17 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, ha istituito la tassa sulle emis-sioni di anidride solforosa (SO2), e di ossido di azoto (NOx), prodotte dai grandi impiantidi combustione cos come definiti dalla direttiva 88/609/CEE emanata dal Consiglio il 24ottobre 1988.

(3) Come lobbligo di adeguarsi sia alle decisioni sia alle direttive dellUE. Valgalesempio della Carbon tax introdotta in Italia dalla legge 23 dicembre 1998, n. 448, art. 8,collegata alla finanziaria del 1999 (G.U. Serie gener. n. 302, del 29 dicembre 1998). Infat-ti, tale tassa in Italia, scaturita sia dagli impegni che lUnione Europea ha preso a Kyoto,(sede dove si svolta la terza conferenza della Parti sulla Convenzione sui CambiamentiClimatici), sia dalla relativa decisione del Consiglio dei Ministri dellAmbiente dellUnio-ne Europea del 17 giugno, che impegna lItalia, firmataria del protocollo di Kyoto, allariduzione delle emissioni di gas serra. GALLIZZI P., La terza Conferenza delle Parti sullaconvenzione sul cambiamento climatico (Kyoto 01/10 Dicembre 1997), Rivista giuridicadellambiente, 1998, pp. 561ss.. In particolare lart. 4 della Direttiva CEE 88/609 del Con-siglio, del 24 ottobre 1988, impone la limitazione delle emissioni nellatmosfera di taluniinquinanti originati dai grandi impianti di combustione (G.U.C.E. n. L336, del 7 dicem-bre1988).

(4) In Italia, essa un fenomeno recente, ufficialmente nata con la legge 8 luglio1986, n. 349, che tra laltro ha istituito il Ministero dellambiente.

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programmatiche di interventi a favore e in difesa della integritambientale (5).

Le politiche ambientali appaiono difficili, particolari, tal-volta anomale e presentano caratteristiche quali:

- scarsa visibilit: i problemi ambientali non sono percepitiimmediatamente, ma richiedono, invece, lobbligo di sofisticate stru-mentazioni, oppure si manifestano su tempi lunghi, o su scala di-mensionale cos estesa da poter essere colti solo attraverso elabora-te ricerche scientifiche;

- tempi sfalsati: i tempi dellintervento pubblico sono pococorrelati rispetto a quelli dei processi ambientali; gli attori politicipreferiscono affrontare i problemi che attirano di volta in volta lat-tenzione dellopinione pubblica piuttosto che quelli di lungo perio-do, per quanto scelte di quel tipo risultino meno efficaci e menoefficienti;

- elevato contenuto tecnico scientifico: le normative ambien-tali rispecchiano tale caratteristica, richiedono continui aggiorna-menti e una delle conseguenze sul piano politico che, se vero cheun problema pu coinvolgere un pubblico ampio solo se risponde alrequisito della semplicit, lattenzione e la partecipazione di chi non addetto ai problemi ambientali scoraggiata in proporzione allaloro complessit, a prescindere dalla reale gravit delle specifichequestioni;

- incertezza: si verifica quando non si hanno a disposizioneadeguate informazioni circa le relazioni di causa-effetto; lincertez-

(5) Si definisce ambiente nellaccezione pi comune e scientifica: linsieme dellecondizioni fisiche (temperatura, pressione, luce, ecc.), chimiche (concentrazioni di sali edaltri composti) e biologiche (presenza di certi esseri viventi), in cui si pu svolgere la vitadi comunit di organismi (animali e vegetali). Altres possiamo aggiungere a tale defini-zione scientifica, una pi strettamente giuridica: sotto la tutela del patrimonio ambientalevanno messe tutte le cose dinteresse storico e artistico tralasciateci dai nostri avi, e chevanno preservate da qualsiasi forma dinquinamento che le deteriori o le faccia scompari-re. Sul tema CHIACCHIERINI E. e LUCCHETTI M. C., Materie Prime, Trasformazione ed im-patto ambientale, Roma, 1997, p. 427.

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za pu giustificare il rinvio di ogni decisione, o al contrario spingeread adottare a maggior ragione misure precauzionali al fine di preve-nire il possibile insorgere di danni;

- costi concentrati, benefici diffusi: i costi della protezioneambientale sono certi, immediati e concentrati presso specifici set-tori della societ, mentre i benefici sono diffusi, incerti e dilazionatinel tempo. Per quel che riguarda la politica ambientale, evidente,che, mentre i costi delle misure di riduzione degli inquinamenti sonodestinati a ricadere su un numero ristretto di attori (gli inquinatori),che quindi, sono razionalmente motivati a investire le proprie risor-se per cercare di evitare, o almeno limitare tali misure, i potenzialibenefici riguardano un numero molto ampio di soggetti, che hannoscarse motivazioni a sostenere i costi insiti nella mobilitazione ne-cessaria per ottenere politiche di tutela dellambiente, non essendocolpiti direttamente;

- elevate interdipendenze: le politiche pubbliche affrontanogrovigli di problemi e di soluzioni. La politica ambientale caratte-rizzata da una pervasivit particolarmente accentuata che si riper-cuote sul piano sociale, economico e politico. Risulta difficile indi-viduare un settore o aspetto, che non sia ricollegabile in qualchemodo allambiente, proprio perch allinterno dellecosistema cheaccadono le azioni umane: salute umana, sicurezza, estetica, produ-zione di alimenti, risorse naturali, sopravvivenza di specie biologi-che, attivit produttive, occupazione, trasporti, energia, ricerca scien-tifica, relazioni internazionali. Ben poco pu esser escluso (6).

Dal carattere dinterdipendenza, discende che, ai fini di unacomprensione dei processi e degli esiti della politica ambientale, sideve tenere conto dei processi che si svolgono contestualmente inaltre politiche settoriali connesse.

(6) CANALI A., La politica per le aree protette in Italia: il parco nazionale delleforeste Lasentinesi Monte Falterona e Campigna, tesi di laurea, Facolt di Scienze Politi-che, Universit degli Studi di Bologna, anno acc. 1997/98.

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La politica ambientale, spesso si dimostrata assai pi intrat-tabile di quanto inizialmente stimato. Con il tempo, si dovuto pren-dere atto che, i risultati appaiono al di sotto delle aspettative di unarapida soluzione, e soprattutto, ancora lontani dallassicurare livelliambientali adeguati un po in tutti i paesi industrializzati, sia purecon differenze significative.

1.2. Difesa tecnologica e difesa ecologica

Aldil di queste considerazioni si pu dire, che la politicaambientale tende ad articolarsi in due settori funzionali: la difesatecnologica, e la difesa ecologica (7).

La difesa tecnologica dellambiente si propone di rendere mi-nimi i carichi su singole componenti ambientali, difendendole dal-linquinamento, dallesaurimento o dalla distruzione connesse congli usi antropici, per mezzo di metodi e processi tecnici. Questa con-cezione ha portato allo sviluppo di numerose normative e strutturetecnico-amministrative autonome, con una forte specializzazionesettoriale, per la difesa dellaria e dellacqua dallinquinamento, ladifesa dai rumori, lo smaltimento dei rifiuti, il risparmio energetico.

La difesa ecologica dellambiente (che non pu prescinderedalla difesa tecnologica) si propone di rendere minimi i carichi su-gli ecosistemi. Nel nostro paese, questo approccio, meno svilup-pato del precedente. Le normative e le strutture pi importanti sonoquelle per la difesa della natura (soprattutto nelle aree protette) e inmisura minore (per la predominante concezione est

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