1

OOOCCCEEENNNAAA SSSZZZAAACCCUUUNNNKKKOOOWWWAAA PPPRRROOOJJJEEEKKKTTTUUU PPPRRROOOGGGRRRAAAMMMUUU OOOPPPEEERRRAAACCCYYYJJJNNNEEEGGGOOO NNNAAA LLLAAATTTAAA 222000000777---222000111333 WWWOOOJJJEEEWWWÓÓÓDDDZZZTTTWWWAAA WWWIIIEEELLLKKKOOOPPPOOOLLLSSSKKKIIIEEEGGGOOO (((SSSUUUPPPLLLEEEMMMEEENNNTTT))) (((PPPRRROOOJJJ EEEKKK TTT RRRPPPOOO ZZZEEE SSSTTTYYYCCCZZZNNNIIIAAA 222000000777

WARSZAWA, LUTY 2007

2

Niniejszy raport ma charakter uzupełniający w stosunku do wykonanego wcześniej opracowania pt. Ocena szacunkowa projektów 16-stu Regionalnych Programów Operacyjnych i Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej na lata 2007-2013. Dotyczy zadań, które z uwagi na brak informacji, nie mogły być wcześniej przedmiotem oceny. Raport został przygotowany przez zespół: prof. Kazimierz Górka, prof. Tadeusz Kudłacz, Michał Kudłacz, dr Marek Reichel, dr Dariusz Woźniak.

3

Spis tre ści

Spis tre ści _________________________________________________________ 3 1. Wprowadzenie _______________________________________ __________ 4 2. Przyj ęte zało Ŝenia i opis zastosowanej metodyki__________________ ___ 6

2.1. ZałoŜenia badawcze ______________________________________ _______ 6 2.2. Realizowane zadania________________________________ _____________ 8 2.3. Kryteria oceny, obszary problemowe oraz pytania bad awcze w ramach

kolejnych zada ń________________________________________________ 10 2.3.1. Kryteria i obszary problemowe _________________________________________ 10 2.3.2. Pytania badawcze ___________________________________________________ 11

2.4. Zastosowane metody i techniki badawcze _____________ _____________ 13 2.5. Konsultacje z zespołem programuj ącym ___________________________ 13

3. Aktualizacja oceny trafno ści alokacji finansowych z punktu widzenia sformułowanych celów Programu ______________________ __________ 15 3.1. Ogólna charakterystyka zadania _____________________ _____________ 15 3.2. Kompletno ść i wewn ętrzna spójno ść zakładanych alokacji

finansowych________________________________________ ___________ 16 3.3. Adekwatno ść alokacji finansowych wzgl ędem zakładanych w RPO

celów rozwoju ______________________________________ ___________ 18 3.4. Realno ść preliminowanych kwot______________________________ ____ 21 3.5. Trwało ść procesów rozwoju__________________________________ ____ 25

4. Aktualizacja oceny systemu wska źników realizacji __________________ 27 4.1. Ogólna charakterystyka zadania _____________________ _____________ 27 4.2. UŜyteczno ść i poprawno ść merytoryczna proponowanych wska źników _ 28 4.3. Spójno ść wewnętrzna proponowanych wska źników__________________ 32 4.4. Spójno ść zewnętrzna proponowanych wska źników __________________ 34

5. Próba oceny trafno ści alokacji finansowych w świetle warto ści sparametryzowanych celów rozwoju ___________________ ___________ 38

6. Wnioski i rekomendacje ko ńcowe z aktualizacji oceny _______________ 48

4

1. Wprowadzenie

Niniejszy raport jest integralną częścią wcześniej wykonanego opracowania pt. Ocena szacunkowa projektów 16-stu Regionalnych Programów Operacyjnych i Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej na lata 2007-2013. Jego przedmiotem jest ocena tych elementów Regionalnego Programu Operacyjnego, które nie były jeszcze wypracowane w wersji dostępnej w okresie przeprowadzanej wówczas ewaluacji. Warto przypomnieć, Ŝe wcześniejsza ewaluacja Regionalnego Programu Operacyjnego w swej całościowej wersji przeprowadzana miała być w przekroju pięciu następujących zadań głównych: � Zadanie 1 . Weryfikacja analizy społeczno-ekonomicznej oraz ocena jej jakości w świetle zidentyfikowanych potrzeb rozwoju regionu. Celem tego zadania było dokonanie analizy części diagnozującej programu, głównie pod kątem trafności identyfikacji problemów oraz jakości opisów stwarzających podstawę formułowania celów rozwoju oraz zakresu interwencji. � Zadanie 2. Ocena uzasadnienia ekonomicznego oraz spójności wewnętrznej części projekcyjnej programu operacyjnego. Celem tej części analizy była ocena zasadności zaproponowanych rozwiązań w odniesieniu do celów rozwoju (priorytetów) i zakresu interwencji w kontekście ich trafności, skuteczności i efektywności oraz zachowania równowagi pomiędzy tymi interwencjami, które promują wzrost gospodarczy, a tymi dotyczącymi spójności społecznej i przestrzennej oraz trwałości w długim okresie. � Zadanie 3 . Ocena spójności zewnętrznej części projekcyjnej programu z politykami wspólnotowymi, krajowymi i regionalnymi. Badanie spójności zewnętrznej Regionalnego Programu Operacyjnego zmierzało w kierunku oceny rodzaju i siły związków Programu – jego części diagnostycznej i projekcyjnej – z waŜnymi unijnymi, krajowymi i wojewódzkimi politykami i będącymi ich odwzorowaniem, dokumentami programowymi. � Zadanie 4 . Ocena oczekiwanego rezultatu i oddziaływania Celem analizy było zweryfikowanie zasadności zaproponowanych w programie operacyjnym wskaźników oraz szansy osiągnięcia ich wartości docelowych. Zakładano ocenę doboru proponowanych w RPO wskaźników kwantyfikujących priorytety z punktu widzenia wielu kryteriów. � Zadanie 5 . Ocena proponowanych rozwiązań systemu wdraŜania programu operacyjnego Ogólny zakres ewaluacji systemu wdraŜania RPO obejmował strukturę instytucjonalną i rozwiązania organizacyjne, a takŜe materialne i niematerialne zasoby systemu; system oceny i wyboru projektów oraz wspólnotową wartość dodaną.

5

Z uwagi na wspominany brak odpowiednich rozstrzygnięć, w ograniczonym zakresie przeprowadzona mogła być ocena części finansowej Programu, a takŜe dotycząca systemu wskaźników. To teŜ legło u podstaw decyzji o przeprowadzeniu dodatkowych analiz i przedstawienia ich w formie uzupełniającego raportu. Odkładając bardziej szczegółowe omówienie zadań niniejszego raportu do rozdziału następnego, naleŜy w tym miejscu podkreślić, Ŝe wiodącym zagadnieniem opracowania jest ocena trafności zakładanej w RPO struktury alokacji z punktu widzenia szacowanej skuteczności w realizacji celów rozwojowych województwa.

6

2. Przyj ęte zało Ŝenia i opis zastosowanej metodyki

2.1. ZałoŜenia badawcze

W realizacji uzupełniającej oceny ex-ante Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Wielkopolskiego przyjęto kilka załoŜeń dotyczących, z jednej strony charakteru ocenianego dokumentu, z drugiej zaś celu, zakresu oraz podstawy odniesienia formułowanych ocen. Przyjęto zatem, Ŝe: 1. Przedstawiana poniŜej ewaluacja ma charakter uzupełniający i

ogranicza się do dwóch jedynie zadań (szerzeń o zadaniach traktuje poniŜszy podrozdział 2.2): � aktualizacja oceny trafności alokacji finansowych z punktu widzenia

sformułowanych celów programu, � aktualizacja oceny systemu wskaźników realizacji.

2. Regionalny Program Operacyjny z definicji jest programem operacjonalizującym Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia i z ustaleniami tego dokumentu wykazywać musi pełną spójność zewnętrzną. Jak wiadomo, zasadniczą funkcją NSRO jest przygotowanie programowych podstaw absorpcji przez Polskę spodziewanych strumieni finansowych UE w latach 2007-2013. To teŜ sprawia, Ŝe ustalenia w zakresie proponowanych przez Województwo alokacji finansowych są kluczowym elementem Programu i podlegać muszą szczególnej trosce. Drugim podstawowym wyznacznikiem ustaleń RPO jest Strategia Rozwoju Województwa.

3. Cele oceny ex ante wiąŜą się ściśle z zawartymi w odpowiednich dokumentach, wytycznymi Komisji Europejskiej w zakresie ewaluacji ex ante. Zgodnie z nimi cele te wyjaśniają pytania ewaluacyjne, które ogólnie rzecz biorąc bazują na kryteriach oceny, pogrupowanych w następujące główne kategorie1: � związane z trafnością programu, � związane z jego skutecznością, � związane z jego efektywnością � związane z jego uŜytecznością i trwałością w dłuŜszej perspektywie

czasowej. 4. Przyjmuje się, Ŝe wyniki przeprowadzanej ewaluacji powinny przyczynić

się do udoskonalenia RPO. ZałoŜenie to sprawia, iŜ moŜe zaistnieć asymetria pomiędzy wskazywanymi stronami pozytywnymi Programu a ocenami umoŜliwiającymi jego poprawę.

5. Dla realizacji kaŜdego z zadań ewaluacji sformułowane zostały zespoły kryteriów oceny, rozwijane następnie przez zestawy pytań ewaluacyjnych ukierunkowujących przeprowadzane oceny.

1 Zob.Guide to the Evaluation of Socio-Economic Development,

www.evalsed.info/frame_guide_part2.asp

7

6. Od strony metodycznej przeprowadzana ewaluacja oparta jest na odpowiednich wytycznych Komisji Europejskiej zawartych głównie w następujących dokumentach (pomijając cytowany wyŜej Przewodnik): a) The New Programming Period, 2007-2013: Methodological Working

Papers Draft Working Paper on Ex Ante Evaluation. Draft: October 2005.

b) Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999.

c) Rozporządzenie (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego I Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1783/1999.

d) The New Programming Period, 2007-2013: Methodological Working Papers Draft Working Paper [X]. Indicators for monitoring and evaluation: a practical guide.

7. W przeprowadzanej ewaluacji brano takŜe pod uwagę, wydane przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Procedury przygotowania programów operacyjnych na lata 2007-2013 w ramach NSRO.

8. Przeprowadzane oceny nawiązują do metodyki zawartej w sporządzonym dla pierwszej fazy ewaluacji, Raporcie Metodologicznym pt. „Ocena szacunkowa projektów 16-stu Regionalnych Programów Operacyjnych oraz Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej na lata 2007-2013”. Raport opracowany był przez WYG International sp. z o.o.2 i zaakceptowany przez MRR.

9. Przedmiotem oceny był projekt „Wielkopolski Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013”, datowany na 11 stycznia 2007 roku opatrzony komentarzem projekt – wersja 5.0.

10. W ocenie uwzględniono: J. Bradley, J, Zaleski, P. Tomaszewski, M. Zembaty, A. Wojtasiak, Ocena wpływu Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia i wybranych Programów Operacyjnych na lata 2007-2013 na gospodarki polskich województw przy pomocy modeli regionalnych HERMIN”. Raport zbiorczy, Wrocławska Agencja Rozwoju Regionalnego, Wrocław, grudzień 2006; T. Kaczor, R. Socha, Prognoza oddziaływania makroekonomicznego realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego dla województwa wielkopolskiego na lata 2007 – 2013, Warszawa, listopad 2006 oraz J. Bradley, J. Zalewski, P. Tomaszewski, M. Zembaty, Ocena przy pomocy modelu HERMIN efektu makroekonomicznego wpływu środków Europejskiego Funduszu Regionalnego, wraz ze środkami współfinansowania na gospodarkę Wielkopolski, w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 (raport nr 3)

2 WYG Internacional Sp. z o.o. jest instytucją przeprowadzającą ewaluację RPO na zlecenie

Ministerstwa Rozwoju Regionalnego.

8

2.2. Realizowane zadania

Zgodnie z przedstawionym przez Zleceniodawcę zamówieniem, ewaluacja Regionalnego Programu Operacyjnego przeprowadzana jest w odniesieniu do dwóch następujących zadań głównych:

� Zadanie 1. Aktualizacja oceny trafności alokacji finansowych z punktu widzenia sformułowanych celów programu.

W ocenie trafności alokacji moŜna wskazać cztery podejścia: 1) Ocena w świetle zakładanych celów (priorytetów)

rozwoju. JeŜeli przyjąć, Ŝe cele te zostały zdefiniowane poprawnie w świetle głównych wyzwań województwa, wówczas stanowią one „wytyczną” dla projekcji finansowych, które to jednocześnie stają się finansowym instrumentem ich realizacji. To podejście do oceny trafności oparte moŜe być na dwóch przesłankach a) przedstawionych w RPO kryteriach (podstawach) alokacji,

które ujawniać powinny przynajmniej w ogólnym zarysie, uzasadnienie przyjętej struktury wydatków dla poszczególnych priorytetów,

b) ogólnej wiedzy oceniającego dotyczącej charakteru zjawisk ujmowanych poszczególnymi priorytetami.

2) Ocena trafno ści alokacji finansowych na podstawie dokładnego przeanalizowania ka Ŝdego z odr ębnych działa ń w ramach priorytetu. Tylko dokładne przeanalizowanie kaŜdego z odrębnych działań w ramach priorytetu umoŜliwiałoby bardziej jednoznaczne wnioskowanie, co do słuszności alokowanych środków. Trzeba jednak zauwaŜyć, Ŝe: a) po pierwsze, tylko w części RPO ujawnione są działania, część zaś

je ignoruje (nie były one obligatoryjne do opracowania w RPO), b) po drugie, przeanalizowanie kapitałochłonności odrębnie kaŜdego z

działań znacząco wykraczający poza moŜliwości naszej oceny. Tam, gdzie jest to moŜliwe autorzy ewaluacji podejmują dyskusję o słuszności alokacji. Są teŜ opinie podwaŜające przedstawiane w RPO propozycje, ale na podstawie posiadanych informacji nie są moŜliwe jednoznaczne – tzn. oparte na niepodwaŜalnych dowodach, twierdzenia o trafności.

3) Ocena trafno ści w świetle mo Ŝliwo ści finansowych województwa (mo Ŝliwo ści współfinansowania). MoŜna sobie wyobrazić, Ŝe teoretycznie zaproponowana w RPO projekcja finansowa jest trafna w świetle powyŜszych dwóch podejść. Nie znaczy to przecieŜ, Ŝe preliminowane sumy nie mogą przekraczać potencjalnych moŜliwości sektora publicznego i prywatnego w zakresie „składkowych części”.

Problem ten nie jest łatwy do oceny, niemniej autorzy Raportu uwaŜają, iŜ konieczne jest podjęcie przynajmniej dyskusji w tym względzie.

4) Ocena trafno ści alokacji finansowych w świetle potencjalnej siły wpływu na dynamik ę rozwoju województwa. Podstawą takiego ujęcia oceny mogłyby być wyniki prognozy wpływu makroekonomicznego, pod warunkiem modelu rozróŜniającego struktury preliminowanych środków w układzie priorytetów.

9

Odnośnie charakteryzowanego zadania Zleceniodawca zaakceptował na wniosek Wykonawcy, dwa pytania badawcze: � Czy dokonane alokacje finansowe w ramach programów

operacyjnych są trafne z punktu widzenia celów programu? � Czy w świetle zapisów programu operacyjnego (biorąc pod uwagę

alokacje finansowe) załoŜone wartości docelowe wskaźników przyjętych w RPO są realne i jaka jest szansa ich osiągnięcia?

UwaŜamy, Ŝe w przygotowywanej ocenie są one w pełni respektowane. Problem ujęty w pytaniu pierwszym rozwijany jest w dwóch podrozdziałach: 3.3. Adekwatność alokacji finansowych względem zakładanych w RPO

celów rozwoju 3.4. Realność preliminowanych kwot. Dodatkowo (wykraczając poza zakres powyŜszych pytań), ocena uwzględnia jeszcze waŜny aspekt trwałości rozwoju generowanego finansowym wsparciem (podrozdział 3.5) oraz spójności wewnętrznej przedstawianych struktur podziału środków (podrozdział 3.2). Problem ujęty w pytaniu drugim podejmowany jest w ramach podrozdziału 4.4.

W wyniku konsultacji zespołu autorów z Zamawiającym i regionami, która miała miejsce po przedstawieniu wstępnej wersji Raportu, opracowanie uzupełniono o rozdział 5 pt. „Próba oceny trafności alokacji finansowych w świetle wartości sparametryzowanych celów rozwoju”. W tym rozdziale podjęta zostanie próba oceny trafności alokacji finansowych w świetle ujawnionych kryteriów tych alokacji, w odniesieniu do:

� struktury finansowej celów (priorytetów), � struktury finansowej źródeł pozyskiwana środków.

Wartości wskaźników celu głównego weryfikowane będą w świetle wyników prognozy wpływu makroekonomicznego według metody Hermin:

� dla NSRO (nieprzekraczalne wartości graniczne), � dla RPO (dla województw, które dysponują stosownymi

wyliczeniami). Podjęta teŜ zostanie próba weryfikacji wartości wskaźników dla celów szczegółowych w zestawieniu z kwotami preliminowanymi dla poszczególnych priorytetów.

� Zadanie 2. Aktualizacja oceny systemu wskaźników realizacji. Celem analizy jest zweryfikowanie zasadności zaproponowanych w programie operacyjnym wskaźników oraz szansy osiągnięcia ich wartości docelowych. Ocena doboru proponowanych w RPO wskaźników kwantyfikujących priorytety zostanie dokonana przede wszystkim z punktu widzenia: � kwantyfikowalności zamierzeń RPO ze względu na dziedzinę

oddziaływania, � kompletność wskaźników w kontekście przedmiotowym, czyli

względem składników ROP, � kompletność wskaźników w kontekście metodycznym, czyli

względem kryteriów oceny realizacji RPO: trafności, skuteczności, efektywności, trwałości, uŜyteczności,

10

� trafności przyjętych wskaźników, � zgodności wskaźników ze wskaźnikami przyjętymi w

najwaŜniejszych dokumentach strategicznych poziomu wspólnotowego, krajowego i regionalnego (cele lizbońskie, cele Europejskiej Strategii Zatrudnienia, Strategiczne Wparcie Wspólnoty, Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia, Strategia Województwa, strategie sektorowe)

� Spójności wskaźników o obrębie RPO, � Realności zakładanych w RPO wartości docelowych

2.3. Kryteria oceny, obszary problemowe oraz pytani a badawcze w ramach kolejnych zada ń

2.3.1. Kryteria i obszary problemowe

ZADANIE 1. Aktualizacja oceny trafno ści alokacji finansowych z punktu widzenia sformułowanych celów programu

Przyjęte kryteria oceny:

� Kompletność � Spójność � Adekwatność � Realność � Trwałość

Obszary problemowe oceny:

� Kompletność i wewnętrzna spójność zakładanych alokacji finansowych

� Adekwatność alokacji finansowych względem zakładanych w RPO celów rozwoju

� Realność preliminowanych kwot � Trwałość procesów rozwoju

ZADANIE 2. Aktualizacja oceny systemu wska źników realizacji

Przyjęte kryteria oceny:

� UŜyteczność � Poprawność merytoryczna � Spójność

Obszary problemowe oceny: � UŜyteczność i poprawność merytoryczna proponowanych wskaźników

11

� Spójność wewnętrzna proponowanych wskaźników � Spójność zewnętrzna proponowanych wskaźników

2.3.2. Pytania badawcze

ZADANIE 1. Aktualizacja oceny trafno ści alokacji finansowych z punktu widzenia sformułowanych celów programu

1. Czy przedstawiane struktury preliminowanych środków finansowych są klarowne, a takŜe czy zachowana jest wewnętrzna spójność zestawień tabelarycznych?

Pytania pomocnicze: � Czy jasno sformułowane są składowe struktury

preliminowanych środków finansowych? � Czy zaproponowane zestawienia tabelaryczne odznaczają się

wewnętrzną zgodnością?

2. Czy zaproponowana struktura wydatkowania środków finansowych

odzwierciedla przyjęty układ celów rozwoju województwa?

Pytania pomocnicze: � Czy przedstawiono kryteria rozdziału środków finansowych? � Czy podział środków uwzględnia waŜność priorytetów? � Czy przyjęta struktura podziału środków finansowych między

priorytety była rozwaŜana w prognozach wpływu makroekonomicznego?

3. Czy wysokość środków finansowych nie przekracza moŜliwości

województwa w pozyskiwaniu funduszy, a takŜe współfinansowania?

Pytania pomocnicze: � Czy zaproponowane alokacje nie są sprzeczne z ustaleniami

NSRO? � Czy moŜliwości współfinansowania działań ze strony

samorządów i podmiotów prywatnych jest realistyczne? � Czy osiągnięcie zakładanych celów jest realistyczne w

przewidzianym czasie i przy przewidzianych moŜliwościach wykonawczych?

4. W jakim zakresie zakładana struktura wydatków zainicjuje względnie trwałe procesy rozwoju?

Pytania pomocnicze:

12

� Czy zamieszczono przewidywany wpływ Programu na mechanizmy rynkowe

� Czy uwzględniono propozycje UE oraz Rządu RP w zakresie proporcji rozdziału środków finansowych pomiędzy obszary innowacyjne i tradycyjne?

� Czy zakończenie finansowania danego priorytetu nie będzie skutkowało zanikiem zjawisk rozwojowych, których priorytet dotyczy?

ZADANIE 2. Aktualizacja oceny systemu wska źników realizacji

1. Czy proponowane wskaźniki odpowiadają wymogom monitorowania przebiegu realizacji celów rozwoju?

Pytania pomocnicze: � Czy zdefiniowane wskaźniki są kompletne? � Czy zdefiniowane wskaźniki są poprawne i merytorycznie

uzasadnione? � Czy zdefiniowane wskaźniki są mierzalne, dostępne, a ich koszt

pozyskania nie jest nadmierny? � Czy zaproponowane wskaźniki i ich wartości docelowe tworzą

podstawę dla przyszłego systemu monitoringu i ewaluacji wdraŜania programu operacyjnego?

2. Czy zestawy wskaźników cechuje dostateczna wzajemna spójność? Pytania pomocnicze:

� Czy wskaźniki przedstawione w programie są logicznie powiązane z celami i priorytetami?

� Czy związki przyczynowo-skutkowe pomiędzy produktami, rezultatami i oddziaływaniami zostały prawidłowo zdefiniowane?

3. Czy proponowane wskaźniki wykazują spójność z waŜnymi dla RPO wskaźnikami innych dokumentów, w tym prognozy, oddziaływania makroekonomicznego? Pytania pomocnicze:

� Czy zdefiniowane wskaźniki są spójne ze wskaźnikami zawartymi w NSRO?

� Czy w świetle oceny efektu makroekonomicznego wartości docelowe wskaźników są poprawne?

� Czy w świetle proponowanych alokacji finansowych wartości docelowe są realne?

Na zakończenie tego podrozdziału (2.3) naleŜy jeszcze zauwaŜyć, Ŝe w wyniku konsultacji z Instytucją zamawiającą i z Przedstawicielami województw uzgodniono, iŜ województwa dostarczą dodatkowych informacji (poza zawartymi w tekstach RPO) na temat merytorycznych podstaw proponowanych alokacji finansowych, a takŜe wartości docelowych wskaźników. UmoŜliwić one powinny dokonanie nieco bardziej pogłębionej oceny trafności alokacji finansowych, w tym równieŜ spójności między strukturą projektowanych wydatków, a wartościami wskaźników

13

obrazujących spodziewane efekty. Z uwagi na to, iŜ ocena taka ma być dokonywana na podstawie materiałów wykraczających poza treści RPO, zdecydowano przedstawić ją w odrębnym rozdziale (5), który z załoŜenia ma ujmować pogłębione – stosownie do jakości otrzymanych informacji – odpowiedzi na powyŜej przedstawiane pytania.

2.4. Zastosowane metody i techniki badawcze

Ewaluację RPO oparto na dwóch głównych podejściach metodycznych:

� analizie dokumentacji

� panelu ekspertów

ANALIZA DOKUMENTACJI

Była to głównie jakościowa analiza danych zastanych, która bazowała na wiedzy badaczy oraz ich zrozumieniu danego zagadnienia. Wieloaspektowa krytyczna analiza dokumentu programowego, wraz z powiązanymi z nim dokumentami strategicznymi i odpowiednią legislacją była podstawą do oceny poprawności warsztatowej dokumentu programowego oraz jego logiki w sensie spójności wewnętrznej i zewnętrznej.

PANEL EKSPERTÓW

Przez Panel ekspertów rozumiemy przede wszystkim Zespół realizujący ocenę według przyjętych ustaleń (w sumie 6 osób). Panel ekspertów zbierał się głównie w Krakowie (z uwagi na miejsce zamieszkania większości osób), ale teŜ w Warszawie i Nowym Sączu. Zasady pracy panelu przedstawione zostaną w ostateczne wersji Raportu oceny.

W ocenie spójności analiza dokumentów współistniała z metodą panelu ekspertów. Przy analizie spójności zewnętrznej moŜna m.in. doszukać się elementów benchmarkingu.

2.5. Konsultacje z zespołem programuj ącym

WaŜnym elementem procesu ewaluacji były konsultacje z Zespołami Programującymi w Województwie. Zgodnie z tym załoŜeniem, konsultacje takie zapoczątkowane zostały, przesłaniem roboczej wersji Raportu do Województwa (8 luty 2007), a następnie otrzymanymi uwagami od Zespołu Programującego w Województwie. Ta faza konsultacji pozwoliła na przygotowanie przez Zespół ewaluacji stanowiska odnośnie przesłanych uwag. Były one przedmiotem bezpośredniej dyskusji na, zorganizowanym przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, spotkaniu Zespołu ewaluacji z

14

Przedstawicielami Zespołu Programującego Województwa w dniu 20 lutego 2007 roku. Następstwa całego procesu konsultacji dla ostatecznej wersji Raportu Ewaluacji w stosunku do pierwotnej wersji roboczej ująć moŜna następująco: a) przekonywujące wyjaśnienia ze strony Województwa dotyczące mniej znaczących uwag wyraŜanych w raporcie roboczym, lub teŜ dotyczące takich, które w świetle wyjaśnień nie były zasadne, skutkować będą ich wykreśleniem, b) jeŜeli Województwo zadeklarowało, iŜ uwzględniając uwagi Zespołu Ewaluacji dokona odpowiedniej korekty (zmian, uzupełnień, rozwinięcia, itd.), przestawiane w roboczej wersji raportu oceny zdecydowano podtrzymać, z jednoczesną adnotacją, iŜ wskazania zostały uwzględnione (całkowicie lub częściowo) – informację w tym względzie ujęto z reguły w stosownym przypisie. c) jeŜeli Województwo stwierdziło, Ŝe ocena jest nieuzasadniona, ale teŜ przedstawiane z jego strony wyjaśnienia nie były przekonywujące dla Zespołu Ewaluacji, a jednocześnie „problem sporu” był waŜny, wówczas ocena będzie pozostawiana. Dotyczy to równieŜ sytuacji, gdy Województwo nie zajmowało Ŝadnego stanowiska w „sprawie” podczas konsultacji. d) dodany został rozdział 5 pt. „Próba oceny trafności alokacji finansowych w świetle wartości sparametryzowanych celów rozwoju”. W rozdziale tym, głębszej analizie została poddana kwestia załoŜeń w trakcie programowania RPO, na podstawie których dokonano podziału środków finansowych pomiędzy poszczególne Priorytety Ponadto analizie zostały poddane kryteria prognozy wartości docelowych wskaźników, a takŜe załoŜenia dotyczące przyjętej struktury źródeł finansowania. Zakres tej analizy w duŜej mierze zaleŜał od dodatkowych informacji, na temat załoŜeń i kryteriów zastosowanych przez zespól programujący przy podejmowaniu decyzji na temat podziału środków. Jeśli takie dodatkowe informacje, których umieszczenie w treści RPO nie jest obligatoryjne, nie zostały przekazane oceniającym, analizę, w znacznie węŜszym, z konieczności, zakresie, przeprowadzono na podstawie kryteriów domniemanych.

15

3. Aktualizacja oceny trafno ści alokacji finansowych z punktu widzenia sformułowanych celów Programu

3.1. Ogólna charakterystyka zadania

Zadanie pierwsze ma na celu ocenę trafności alokacji finansowych. Będzie ono obejmowało cztery obszary badawcze:

1. Kompletność i wewnętrzna spójność zakładanych alokacji finansowych,

2. Adekwatność alokacji finansowych względem zakładanych w RPO celów rozwoju,

3. Realność preliminowanych kwot,

4. Trwałość procesów rozwoju.

Wymienionym obszarom podporządkowano układ kolejnych podrozdziałów.

Przedmiotem oceny jest Wielkopolski Regionalny Program Operacyjny na lata 2007 – 2013 (WRPO) opatrzony datą: 11 stycznia 2007. Na stronie tytułowej podano dodatkowo informację, Ŝe jest to projekt dokumentu – wersja 5.0.

Podlegające ocenie alokacje finansowe znajdują się w rozdziale 6 – Plan finansowy (s. 130 – 137). Dodatkowo do oceny naleŜy wziąć załączniki 14.1 – 14.3. Zamieszczono w nich obowiązkowe do podania tabele finansowe. Ocenie podlegać będzie równieŜ załącznik 14.6 gdzie przedstawiono wykaz duŜych projektów3. Ocenie winien teŜ podlegać indykatywny wykaz kluczowych projektów (zalecenia MRR). Niestety z uwagi na jego brak, ocena w tym zakresie nie moŜe być przeprowadzona. Zgłasza się sugestię o uzupełnienie wykazu kluczowych projektów lub dodanie komentarza tłumaczącego brak wspomnianego wykazu.

Do oceny wzięto następujące zestawienia tabelaryczne:

1. Tabela (brak określenia tabela i brak numeru tabeli) – brak tytułu (s. 132) poprzedzona komentarzem - Podział środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na poszczególne priorytety,

2. Tabela (brak określenia tabela i brak numeru tabeli) – Indykatywny podział środków wg priorytetów i kategorii interwencji w ramach WRPO w latach 2007 - 2013 (s. 134),

3. Tabela (brak określenia tabela i brak numeru tabeli) – brak tytułu (s. 190) – tabela znajduje się w załączniku 14.1 – Tabela finansowa dla

3 Projekty, których całkowity koszt przekracza 25 mln euro – w przypadku projektów

dotyczących środowiska naturalnego oraz projektów o wartości powyŜej 50 mln euro – w przypadku innych dziedzin.

16

Wielkopolskiego Programu Operacyjnego w podziale na lata (w Euro),

4. Tabela (brak określenia tabela i brak numeru tabeli) – brak tytułu (s. 192) – tabela znajduje się w załączniku 14.2 – Tabela finansowa dla Wielkopolskiego Programu Operacyjnego w podziale na priorytety oraz źródła finansowania (w Euro),

5. Tabela 1 – Kody klasyfikacji wg kryterium priorytetowych obszarów tematycznych (s. 194). – tabela znajduje się w załączniku 14.3 – Indykatywny podział według kategorii zaprogramowanego wykorzystania wkładu funduszy w Wielkopolski Program Operacyjny na lata 2007 – 2013 (w mln Euro),

6. Tabela 2 – Kody klasyfikacji wg kryterium form finansowania (s. 196). – tabela znajduje się w załączniku 14.3,

7. Tabela 3 – Kody klasyfikacji wg kryterium obszaru (s. 196). – tabela znajduje się w załączniku 14.3

3.2. Kompletno ść i wewn ętrzna spójno ść zakładanych alokacji finansowych

Badając kompletność i wewnętrzną spójność zestawień tabelarycznych konieczne jest uwzględnienie czy jasno sformułowane są składowe struktury preliminowanych środków finansowych oraz czy zaproponowane zestawienia tabelaryczne odznaczają się wewnętrzną zgodnością.

Na wstępie naleŜy zauwaŜyć, Ŝe:

• Autorzy WRPO nie zamieścili indykatywnego wykazu kluczowych projektów (choć na s. 130 podali, Ŝe wykazem tym kierowali się przy projektowaniu alokacji finansowej). Poza tym zestawienia finansowe są kompletne. Pozostałe bowiem elementy składające się na część finansową Programu zostały prawidłowo zamieszczone. Dodatkowo zauwaŜyć naleŜy, Ŝe zamieszczenie tabel finansowych w tej formie jest zgodne z wymogami stawianymi przed programami operacyjnymi w art. 37 ust. 1 pkt. d, e, h Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające Rozporządzenie (WE) nr 1260/19994. W świetle tych wymogów w programach operacyjnych powinny znaleźć się następujące informacje:

- indykatywny podział, według kategorii, zaprogramowanego wykorzystania wkładu funduszy w program operacyjny (w układzie – kwestie priorytetowe, forma finansowania i terytorium);

4 Przywołane rozporządzenie będzie w dalszej części oceny nazywane Rozporządzeniem

1083

17

- podział na kaŜdy rok kwoty całkowitych środków finansowych przewidzianych na wkład kaŜdego z funduszy (w tym przypadku EFRR);

- dla całego okresu programowania, dla kaŜdego programu operacyjnego i dla kaŜdej osi priorytetowej kwotę całkowitych środków finansowych stanowiących wkład Wspólnoty i wkłady krajowe oraz wskaźnik wkładu funduszy;

- indykatywny wykaz duŜych projektów w rozumieniu art. 39 tegoŜ rozporządzenia.

• Pozytywnie ocenia się równieŜ wyjaśnienia poczynione we wstępie do rozdziału 6. Autorzy wyjaśniają tam jakimi kryteriami kierowano się ustalając alokacje finansowe jak równieŜ nawiązują do dokumentów, w świetle których przedstawiane alokacje finansowe moŜna uznać za uzasadnione i realne (szerzej na ten temat w następnych podrozdziałach).

Szczegółowe uwagi przedstawiają się następująco:

• tytuł załącznika 14.1, w którym umieszczono tabelę finansową dla programu operacyjnego w podziale na lata (s. 190) nie odpowiada jej zawartości. Przedstawiono w niej bowiem jedynie wielkości strumieni finansowych pochodzących z EFRR i FS. Prawdopodobnie Autorzy Programu nie dostrzegli nieścisłości i dosłownie posłuŜyli się tabelą z Procedur przygotowania programów operacyjnych na lata 2007 – 2013 oraz innych dokumentów niezbędnych do uruchomienia narodowych strategicznych ram odniesienia5. Proponuje się zmienić tytuł tabeli wskazujący jedynie na zawarte w jej treści źródło środków finansowych,

• w tabeli w załączniku 14.1. w kolumnie zatytułowanej Fundusz spójności poprawnie wpisano znak „-”. Oznaczenie takie według nomenklatury Głównego Urzędu Statystycznego oznacza, Ŝe zjawisko w danym zestawieniu nie wystąpiło. Ta sama uwaga odnosi się do tabeli w kolejnym załączniku (14.2.),

• weryfikacja poprawności przeliczeń wykazała, Ŝe w tabeli zamieszczonej w załączniku 14.1 i 14.2 zamieszczone kwoty sumują się do wartości 1 130 264 098 euro. Prawidłowa wartość EFRR przypadająca na Województwo Wielkopolskie to 1 130 264 097 euro. Usterka spowodowana jest zapewne stosowaniem zaokrągleń. Sugeruje się Autorom podanie kwot z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku jeśli zabieg taki pozwoli wyeliminować tą róŜnicę. Uwaga ta dotyczy kolumny Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego oraz Ogółem w tabeli w załączniku 14.1, a takŜe kolumn ogółem, krajowy wkład publiczny, ogółem publiczne w tabeli w załączniku 14.2,

• wskaźniki wkładu funduszy UE wyznaczono poprawnie określając go jako stosunek wkładu wspólnotowego EFRR do sumy całkowitych środków publicznych Programu (suma wkładu UE, wkładu krajowego publicznego). Zastosowano się tym samym do zapisów art. 54

5 Procedur przygotowania programów operacyjnych na lata 2007 – 2013 oraz innych

dokumentów niezbędnych do uruchomienia narodowych strategicznych ram odniesienia (Aktualizacja dokumentu z 17 lutego 2006r.).

18

Rozporządzenia 1083/2006. NaleŜy jednak zauwaŜyć pewne usterki w strukturze środków. OtóŜ naleŜy przypomnieć, Ŝe maksymalny udział środków EFRR w finansowaniu priorytetów Programu to 85%. Więcej na ten temat w dalszej części oceny.

Prezentowane tabele finansowe odznaczają się jasnym układem struktury preliminowanych środków finansowych (podział na wkład wspólnotowy, wkład krajowy w podziale na publiczny i prywatny). Dodatkowo moŜna stwierdzić, Ŝe tabele finansowe charakteryzuje wewnętrzna zgodność (poza wskazanymi wyŜej błędami). NaleŜy równieŜ zwrócić uwagę na ujęcie w rozdziale 6 – Indykatywnego podziału środków wg priorytetów i kategorii interwencji w ramach WRPO na lata 2007 - 2013. Autorzy wyszli ponad wymagania stawiane RPO w określaniu planu finansowego i poszeregowali kategorie interwencji na priorytety Programu. Dzięki temu wykaz ten jest czytelniejszy.

Dodatkowo naleŜy tu przywołać prawidłowo zamieszczony indykatywny wykaz duŜych projektów. Do takich projektów zaliczono w Województwie Wielkopolskim Zakup taboru kolejowego dla regionalnych pasaŜerskich przewozów kolejowych. Szacunkowy koszt tego projektu to 68,929 mln euro. (dofinansowanie EFRR na poziomie 58,59 mln euro).

3.3. Adekwatno ść alokacji finansowych wzgl ędem zakładanych w RPO celów rozwoju

Określając czy zaproponowana struktura wydatkowania środków finansowych odzwierciedla przyjęty układ celów rozwoju województwa naleŜy ocenić WRPO pod kątem zamieszczenia w nim kryteriów rozdziału środków finansowych a takŜe zbadać czy zaproponowany podział środków uwzględnia waŜność priorytetów. NaleŜy równieŜ dokonać konfrontacji WRPO z ocenami wpływu makroekonomicznego. Przedmiotem konfrontacji tych dokumentów jest poszukiwanie ewentualnych symulacji jakie moŜna było prowadzić uzgadniając najbardziej efektywną strukturę podziału środków finansowych na poszczególne priorytety.

Przewidziane alokacje finansowe zakładają, Ŝe środki finansowe będą kierowane do poszczególnych priorytetów wg wartości podanych na rysunku 1.

Rys. 1. Struktura środków finansowych w ramach poszczególnych priorytetów Programu

19

Priorytet 6 - Pomoc techniczna

2%

Priorytet 4 - Restrukturyzacja i

wzmocnienie potncjałów

terytorialnych7%

Priorytet 5 - Infrastruktura dla kapitału ludzkiego

13%Priorytet 1 -

Konkurencyjność przedsiębiorstw

33%

Priorytet 3 - Środowisko przyrodnicze

13% Priorytet 2 - Infrastrukura

komunikacyjna32%

Źródło: opracowanie własne na podstawie WRPO.

Autorzy Programu choć podali, Ŝe przy ustalaniu alokacji środków postępowali zgodnie z wytycznymi NSRO nie zadbaliby rozdział środków finansowych poprzedzony został podaniem odpowiedniego opisu zawierającego kryteria zastosowania takiej, a nie innej alokacji finansowej. Kryteria, które mogli przytoczyć odnoszą się do np. do następujących ustaleń zawartych w Procedurach6:

• działania w sferze produkcyjnej (badania i rozwój technologiczny, w tym infrastruktura szkolnictwa wyŜszego wspierająca działalność naukowo-badawczą; innowacje; bezpośrednie wsparcie przedsiębiorców i działalność instytucji otoczenia biznesu; społeczeństwo informacyjne; odnawialne źródła energii; turystyka, w zakresie wsparcia usług świadczonych przez przedsiębiorców) – min. 40% całkowitej przyznanej alokacji;

• infrastruktura społeczna i ochrony zdrowia - max. 7% całkowitej przyznanej alokacji (w tym max. 3% na ochronę zdrowia i opiekę nad dzieckiem);

• małe projekty infrastrukturalne (niesieciowe, niekompleksowe) – max. 20% całkowitej przyznanej alokacji;

• współpraca międzyregionalna – max. 2% całkowitej przyznanej alokacji.

Pozytywnie naleŜy jednak odnieść się do zamieszczenia krótkiej informacji dotyczącej przywołanych wyŜej kryteriów – z powyŜszej kwoty (tj. 1 130 264 097 euro) zostanie zaangaŜowane 457,44 mln euro na realizację Strategii Lizbońskiej, co stanowi 40,5% środków wspólnotowych w ramach WRPO na lata 2007 – 2013 (s. 130).

6 Procedury, s. 21. Kryteria te Ministerstwo Rozwoju Regionalnego ustaliło w celu osiągnięcia

60% pułapu wydatków związanych z realizacją Strategii Lizbońskiej. NaleŜy jednak zaznaczyć, Ŝe Województwa mogą indywidualnie negocjować zastosowanie się do tych zaleceń.

20

NaleŜy jednak w tym miejscu zauwaŜyć, Ŝe proponowane kryteria wydają się mieć charakter bardzo ogólny. Zapewne dlatego Autorzy WRPO przedstawili szczegółowe ustalenia na temat rozdziału środków finansowych na poszczególne priorytety. Dokonując alokacji środków finansowych wzięto w WRPO pod uwagę (s. 130):

• znaczenie poszczególnych priorytetów w kontekście celu głównego i celów szczegółowych WRPO,

• wyniki raportu Wrocławskiej Agencji Rozwoju Regionalnego, która przy wykorzystaniu modelu makroekonomicznego HERMIN dokonała analizy trzech wstępnie opracowanych wariantów podziału środków na poszczególne priorytety WRPO,

• zakres interwencji WRPO wynikający z linii demarkacyjnej pomiędzy Programami Operacyjnymi na poziomie centralnym a Regionalnymi Programami Operacyjnymi,

• wytyczne Ministerstwa Rozwoju Regionalnego dotyczące limitów wydatków na działania w sferze produkcyjnej i społecznej,

• listę projektów duŜych zgodnie z art. 39 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 roku,

• indykatywny plan inwestycyjny dla WRPO zawierający listę projektów kluczowych na lata 2007 – 2013,

• bazę danych Systemu Ewidencji Przedsięwzięć (SEP) przygotowaną na lata 2007 – 2013 przez Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego – analiza potrzeb i moŜliwości absorpcyjnych potencjalnych beneficjentów WRPO,

• wyniki konsultacji społecznych.

NajwyŜsze kwoty wg proponowanej alokacji przypadają kolejno na priorytet I – Konkurencyjność przedsiębiorstw oraz na priorytet II – Infrastruktura komunikacyjna. Nie jest to bynajmniej odzwierciedleniem hierarchizacji priorytetów (Autorzy WRPO nie przeprowadzili jej choć podali na s. 130, Ŝe kierowali się znaczeniem priorytetów w kontekście celu głównego i celów szczegółowych WRPO).

Zdaniem oceniających Autorzy Programu mogą uszczegółowić kryteria wykorzystując na przykład układ celów i priorytetów WRPO (takŜe wcześniej wspomnianą ewentualną ich hierarchię) czy kosztochłonność projektów itp. Drugie z przytoczonych kryteriów z pewnością uzasadnia duŜe nakłady na priorytet I – Konkurencyjność przedsiębiorstw, gdzie mówi się np. o zwiększeniu potencjału ekonomicznego przedsiębiorstw, wzmocnieniu regionalnego systemu innowacyjnego, rozwoju instytucjonalnych, finansowych i usługowych instrumentów wsparcia przedsiębiorstw oraz o przygotowaniu terenów inwestycyjnych (s. 93 – 94). TakŜe w priorytecie II – Infrastruktura komunikacyjna moŜna wykorzystać argument kapitałochłonności planowanych przedsięwzięć. Wspomina się tu przecieŜ o podniesieniu jakości infrastruktury drogowej, kolejowej, transportu zbiorowego, infrastruktury informatycznej (s. 100 – 101).

W analizowanym dokumencie wspomina się na s. 130 o podjęciu próby symulacji róŜnych wariantów podziału środków na zakładane cele i priorytety rozwoju Województwa Wielkopolskiego. Symulacja taka została przeprowadzona przez Wrocławską Agencję Rozwoju Regionalnego. przy

21

wykorzystaniu modelu ekonometrycznego HERMIN. Niestety poza tą informacją nie zamieszczono Ŝadnych wniosków z przeprowadzonych symulacji. Wnioski z takiej analizy mogłoby dostarczyć mocnych podstaw do twierdzenia, Ŝe prezentowane projekcje finansowe, uwzględniając oczywiście ograniczenia, przed którymi stoi WRPO są optymalne z punktu widzenia zakładanych celów i ograniczeń. MoŜna jednak domniemywać, Ŝe zamieszczono optymalne alokacje finansowe.

3.4. Realność preliminowanych kwot

Przy ocenie realności preliminowanych kwot naleŜy odpowiedzieć na następujące pytania:

• Czy zaproponowane alokacje nie są sprzeczne z ustaleniami NSRO?

• Czy moŜliwości współfinansowania działań ze strony samorządów i podmiotów prywatnych jest realistyczne?

• Czy osiągnięcie zakładanych celów jest realistyczne w przewidzianym czasie i przy przewidzianych moŜliwościach wykonawczych?

Oceniając realność zakładanych kwot naleŜy w pierwszej kolejności odnieść się do Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia i ustalić zbieŜność kwot w układzie WRPO – NSRO.

Alokacje preliminowanych kwot dla województwa z EFRR spełniają kryteria podziału środków przewidziane w Narodowych Strategicznych Ramach Odniesienia (NSRO, 29 listopad 2006, s. 105):

• 80% środków podzielone proporcjonalnie do liczby mieszkańców województw,

• 10% środków podzielone proporcjonalnie do liczby mieszkańców w województwach, w których średni poziom PKB na mieszkańca w latach 2001 – 2003 był niŜszy od 80% średniej krajowej PKB na mieszkańca,

• 10% środków podzielone wg powiatów, w których średnia stopa bezrobocia w latach 2003 – 2005 przekraczała 150% średniej krajowej.

Pozytywnie ocenia się nawiązanie do powyŜszych kryteriów poczynionych we wstępie do rozdziału 6 – wartość ta (tzn. 1 130 264 097) jest wynikiem podziału środków pomiędzy Regionalne Programy Operacyjne, jaki został dokonany w oparciu o algorytm uwzględniający kryteria ludnościowe, poziom PKB na mieszkańca oraz stopę bezrobocia w powiatach (s. 130).

Kwota wynikająca z przyjętego wyŜej algorytmu przypadająca na Województwo Wielkopolskie stanowi wg NSRO – 1 130 264 097 euro (zobowiązania EFRR). Taką właśnie kwotę Autorzy dokumentu zakładają w tabelach finansowych.

22

Przedstawiany przez Autorów WRPO podział środków EFRR na poszczególne lata jest zgodny z zaleceniami podanymi w tablicy 1:

Tablica 1. Rozkład środków EFRR na poszczególne lata

Lata 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

% 13,6015 13,9210 14,2383 14,0420 14,3809 14,7282 15,0881

Źródło: Procedury przygotowania programów operacyjnych na lata 2007-2013 oraz innych dokumentów niezbędnych do uruchomienia narodowych strategicznych ram odniesienia (aktualizacja dokumentu z 17 lutego 2006 r.), s. 7.

Innym zagadnieniem waŜnym z punktu widzenia badania realności preliminowanych kwot jest ustalenie w jakim zakresie planowane współfinansowanie Programu ze strony samorządów i podmiotów prywatnych jest pewne.

Szczegółowo udział EFRR w wielkości środków finansowych przewidzianych na poszczególne priorytety WRPO przedstawia tablica 2. Przypomnieć naleŜy, Ŝe Autorzy Programu poprawnie przeprowadzili obliczenia struktury.

Tablica 2. Wskaźnik udziału EFRR w finansowaniu poszczególnych priorytetów (w stosunku do środków publicznych)

Nazwa priorytetu Udział EFRR %

Priorytet 1 – Konkurencyjność przedsiębiorstw 68,31

Priorytet 2 – Infrastruktura komunikacyjna 86,38

Priorytet 3 – Środowisko przyrodnicze 82,52

Priorytet 4 – Restrukturyzacja i wzmocnienie potencjałów terytorialnych

85,00

Priorytet 5 – Infrastruktura dla kapitału ludzkiego 74,91

Priorytet 6 – Pomoc techniczna 100,00

Ogółem: 79,23

Źródło: opracowanie własne.

MoŜna było równieŜ zaprezentować udział EFRR w strukturze wszystkich środków przeznaczonych na dany priorytet (suma środków UE, krajowych publicznych i krajowych prywatnych). Taki sposób liczenia wskaźnika równieŜ jest dopuszczalny Rozporządzeniem 1083/2006.

W tablicy 3 pokazano prawidłowo wyznaczony wskaźnik udziału EFRR.

Tablica 3. Wskaźnik udziału EFRR w finansowaniu poszczególnych priorytetów (w stosunku do całości środków Programu)

Nazwa priorytetu Udział EFRR %

23

Priorytet 1 – Konkurencyjność przedsiębiorstw 53,24%

Priorytet 2 – Infrastruktura komunikacyjna 77,22%

Priorytet 3 – Środowisko przyrodnicze 73,00%

Priorytet 4 – Restrukturyzacja i wzmocnienie potencjałów terytorialnych 80,10%

Priorytet 5 – Infrastruktura dla kapitału ludzkiego 69,75%

Priorytet 6 – Pomoc techniczna 100,00%

Ogółem: 68,60%

Źródło: opracowanie własne.

Wyznaczona w tablicy 3 struktura środków Programu pozwala zauwaŜyć, Ŝe w ramach priorytetów I – V udało się zaplanować więcej środków finansowych na poziomie krajowym w stosunku do minimalnego poziomu 15%. Najwięcej, bo 46,76% stanowić będą środki krajowe przeznaczone na finansowanie priorytetu I – Konkurencyjność przedsiębiorstw. Warto tu zaznaczyć, Ŝe środki prywatne w zakresie tego priorytetu stanowią 47,17% całości środków krajowych. Jest to najwyŜszy wskaźnik wśród wszystkich priorytetów. Oceniający proponują, by Autorzy Programu zamieścili komentarz dotyczący moŜliwości zdobycia takiej wielkość środków finansowych właśnie z tego źródła. Na pewno taki zabieg pozwoli urealnić proponowane zapisy Programu.

Przedstawione udziały w tablicy 3 wskazują na umiejętne pozyskanie środków krajowych (w tym prywatnych) na realizację Programu. Zakłada się bowiem, Ŝe biorąc pod uwagę całość środków finansowych przewidzianych w WRPO udziały te przekroczą minimalne 15% i osiągną poziom 31,4%. Brak jednak szczegółowych wyjaśnień tłumaczących sposób zapewnienia środków w tej wysokości.

Autorzy Programu poparli realność dokonanej alokacji finansowej odwołując się do opracowania Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową (IBnGR) – M. Mackiewicz, E. Malinowska – Misiąg, W. Misiąg, M. Tomalak, Ramy finansowe strategii rozwoju województw na lata 2007 – 2013. Wspomniana publikacja IBnGR stanowi potencjalne źródło danych o moŜliwości współfinansowania projektów z budŜetu jednostek samorządu terytorialnego (JST) i związanego z tym ryzyka moŜliwej kolizji potrzeb współfinansowania programów realizowanych z wsparciem UE z potrzebami wynikającymi z realizacji innych przedsięwzięć.

Powołując się wymienioną wyŜej publikację Autorzy WRPO na s. 131 – 132 podali, Ŝe przy określeniu planu finansowego istotnego znaczenia ma projekcja moŜliwości finansowych potencjalnych beneficjentów programu a tym samym rozwaŜenie moŜliwości wystąpienia przeszkód w realizacji programu. Główną grupę beneficjentów WRPO stanowią jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego analiza ta zweryfikowana została dla tej grupy beneficjentów z województwa wielkopolskiego. Według badania szacuje się, Ŝe w latach 2007 – 2013 JST z województwa wielkopolskiego będą dysponowały środkami na nowe programy rozwojowe w wysokości 22 415,5 mln zł. Około 40% tych środków stanowić będą transfery z Unii Europejskiej, pozostała część składa się z potencjału inwestycyjnego wielkopolskich samorządów. Z powyŜszej kwoty naleŜy odjąć ok. 13%

24

środków, które stanowią wydatki na dokończenie inwestycji rozpoczętych przed końcem 2006r. Cały potencjał inwestycyjny JST z województwa wielkopolskiego, na który składają się potencjał własny i zobowiązania szacuje się na ok. 13 341, 3 mln zł, co daje w przybliŜeniu ok. 3 482 mln euro. Według indykatywnej tabeli finansowej WRPO na lata 2007 – 2013 wielkość wkładów własnych JST została oszacowana na poziomie ok. 114 mln euro. W związku z powyŜszym moŜna przyjąć, Ŝe w Wielkopolsce nie występuje ryzyko w realizacji WRPO związane z brakiem bądź ograniczonym zabezpieczeniem wkładu własnego beneficjentów dla pomocy strukturalnej w nowej perspektywie finansowej.

Rzeczywiście – na podstawie danych prognostycznych, opisujących zmiany w obciąŜeniu potencjału inwestycyjnego wydatkami na programy wspierane środkami UE w latach 2007 – 2013 moŜna rokować, iŜ dla Województwa Wielkopolskiego zabezpieczenie środków na poziomie 16,0% środków własnych na współfinansowanie projektów wspieranych środkami UE we wskazanym okresie powinno być moŜliwe (średnia dla Polski 24,1%)7. Przytoczona wartość (16,0%) oznacza relację wielkości niezbędnego współfinansowania (finansowania środkami własnymi) projektów wspieranych środkami UE do łącznej wartości środków na rozwój znajdujących się w dyspozycji JST zamierzających wykorzystywać środki UE. Im wyŜsza jest wartość tej relacji tym ryzyko wystąpienia problemów ze znalezieniem odpowiednich funduszy na współfinansowanie projektów wspieranych środkami UE jest większe. Województwo Wielkopolskie naleŜy do województw o najniŜszym ryzyku w tym względzie (3 miejsce).

Prócz powyŜszych uwag moŜna zasugerować Autorom WRPO sięgnięcie do podrozdziału 2.10 – Wsparcie krajowe (s. 59 – 71). Sięgnięcie do takiej argumentacji (posiłkowanie się konkretnymi informacjami w zakresie własnego doświadczenia) w przypadku rozstrzygania o realności preliminowanych środków na pewno będzie zasadnym posunięciem. Zresztą własne doświadczenie jest waŜne równieŜ z uwagi na uzasadnienie realności pozyskiwania funduszy prywatnych. Nie sięganie do tych informacji zubaŜa stronę argumentacyjną przy dowodzie realności zakładanych środków finansowych krajowych, w tym prywatnych. Autorzy powinni to uzupełnić.

Ostatnim aspektem, względem którego moŜna ocenić realność preliminowanych kwot jest moŜliwość realizacji celów z punktu widzenia zakładanego czasu planowanych przedsięwzięć oraz koniecznych w tym czasie zdolności wykonawczych.

Tu równieŜ postuluje się odwołanie do doświadczeń z lat ubiegłych w zakresie wykonywania zadań w zakładanym czasie oraz jakości współpracy z pozyskanymi wykonawcami projektów. MoŜe warto zastanowić się nad zamieszczeniem w Programie tych informacji. Na podstawie takiej analizy moŜna by wnioskować na przyszłość o moŜliwościach wykonawczych. Pozyskano by zapewne cenne informacje np. o kształtowaniu się wysokości cen (np. usług wynikające ze zmian na rynku pracy) w zakładanym okresie finansowania oraz zidentyfikowano by inne ewentualne bariery rzutujące na realność zakładanych kwot chociaŜby w postaci rosnących trudności w pozyskaniu wykonawców poszczególnych projektów (ogólny spadek dostępności siły roboczej w sektorze budownictwa).

7 M. Mackiewicz, E. Malinowska – Misiąg, W. Misiąg, M. Tomalak, Ramy finansowe strategii

rozwoju województw na lata 2007 – 2013. Warszawa 2006, s. 35.

25

Warto równieŜ zwrócić uwagę, Ŝe nie moŜna znaleźć w Programie fragmentów (poza jednym na s. 19), które wprost wskazywałyby na dokonanie ekstrapolacyjnego rozpoznania następstw dotychczasowych trendów rozwoju. Nie przeprowadzenie rozpoznania prognostycznego róŜnych zjawisk i procesów rozwoju regionu. skutkuje słabym opisem potencjalnych czynników wpływających (pozytywnie i negatywnie) na realność wykonania planów finansowych a tym samym realność realizacji zakładanych celów w zakładanym czasie.

3.5. Trwało ść procesów rozwoju

Trwałość procesów rozwojowych naleŜy rozwaŜać w następujących aspektach:

1. Uwzględnianie przez Autorów Programu wpływu WRPO na mechanizmy rynkowe,

2. Wyznaczenie odpowiednich proporcji między inwestycjami w sferę innowacyjną i tradycyjną,

3. Określenie wpływu zakończenia finansowania danego priorytetu na trwałość bądź zanik zjawisk rozwojowych, których priorytet dotyczy.

Określając wpływ Programu na mechanizmy rynkowe kluczowym wydaje się wpływ Programu na ingerencje w procesy konkurencyjne między przedsiębiorstwami. Dofinansowanie jednych moŜe skutkować zyskaniem przewagi konkurencyjnej nad drugimi (nie objętych dofinansowaniem) a więc wpłynie to na zakłócenie zjawiska konkurencji. Autorzy nie odnieśli się jednak do tego problemu.

Rozpatrując odpowiednie proporcje działań innowacyjnych i tradycyjnych moŜna jednoznacznie stwierdzić, iŜ Autorzy dokumentu pośrednio powołali się na kryteria podziału środków finansowych (znaczenie innowacyjności w przedstawionej alokacji). Była juŜ o tym mowa w podrozdziale 3.3 niniejszej oceny. Zgodny w wymogami podział został przeprowadzony. I tak do innowacyjnych moŜna w analizowanym Programie zaliczyć: priorytet I – Konkurencyjność przedsiębiorstw i priorytet V – Infrastruktura dla kapitału ludzkiego. W zakresie tego pierwszego Autorzy Programu planują wspierać działania prowadzące do wzmocnienia potencjału przedsiębiorstw, ich innowacyjności, powiązań kooperacyjnych oraz współpracy z nauką. Ponadto przewidziane jest wsparcie rozwoju instytucji otocznie biznesu oferujących róŜnorodny pakiet usług informacyjnych, doradczych, szkoleniowych, finansowych, wsparcie technologiczne, jak równieŜ pomoc we wstępnej fazie tzw. inkubowania przedsiębiorstwa (s. 93). WaŜnym w kontekście innowacyjności będzie równieŜ wsparcie dla powiązań o charakterze klastrów, gdzie zaangaŜowane będą jednostki naukowe i przedsiębiorstwa. Natomiast w zakresie drugiego z wymienionych priorytetów proponuje, by w ramach edukacji: realizować inwestycje z zakresu infrastruktury edukacji, w tym szkolnictwa wyŜszego, stworzyć sieć placówek edukacyjnych słuŜących wyrównaniu szans edukacyjnych (m.in. kształcenie ustawiczne), wyposaŜyć

26

placówki edukacyjne w nowoczesny sprzęt i pomoce optymalizujące proces kształcenia. Pozostałe priorytety zaprogramowano tak, by wzmacniały takŜe tradycyjne czynniki wzrostu województwa (np. priorytet II – Infrastruktura komunikacyjna i priorytet IV – Restrukturyzacja i wzmocnienie potencjałów terytorialnych) bądź równowaŜyły rozwój gospodarczy i rozwój społeczny (np. część interwencji w ramach priorytetu V – Infrastruktura dla kapitału ludzkiego). Szczegółowe wnioski będzie moŜna wyciągnąć po zrealizowaniu etapu uszczegółowienia programu konkretnymi działaniami.

Przy określaniu relacji działania innowacyjne – działania tradycyjne pomocna moŜe być tabela z rozdziału 6 – Indykatywny podział środków wg priorytetów i kategorii interwencji w ramach WRPO na lata 2007 – 2013 (s. 134 – 137). Autorzy Programu dla kaŜdej kategorii podają informację czy jest to kategoria „lizbońska” czy nie. Starania Autorów naleŜy ocenić bardzo pozytywnie z zastrzeŜeniem, Ŝe są to jednak zbyt ogólne informacje w stosunku do listy konkretnych działań.

Zaznaczona w poprzednich akapitach dbałość Autorów o innowacyjne aspekty rozwoju Województwa Wielkopolskiego będzie skutkowała trwałością zjawisk rozwojowych po zakończeniu finansowania Programu. Ze swej natury innowacyjne przedsięwzięcia mają powodować wysoką wartość dodaną przysparzającą regionowi korzyści w postaci wejścia na trwałą ścieŜkę rozwoju społeczno – gospodarczego. Są one powszechnie uwaŜane jako dobry prognostyk trwałości rozwoju8.

Na zakończenie analizy trwałości finansowanych procesów rozwoju naleŜy jednoznacznie stwierdzić, Ŝe więcej na temat trwałości zakładanych kierunków rozwoju Województwa Wielkopolskiego projektowanych w WRPO będzie moŜna powiedzieć po zaprojektowaniu Szczegółowego opisu osi priorytetowych programu operacyjnego. Analiza projektowanych działań pozwoli dokładniej przyjrzeć się jakie działania (innowacyjne, tradycyjne) zapisano w poszczególnych kategoriach interwencji. Analiza samych kwot np. w kategorii 8 – Inne inwestycje w przedsiębiorstwa nie daje przekonania co do rodzaju projektowanych działań.

NaleŜy jednak wyraźnie tu wskazać, Ŝe interwencja w ramach WRPO koncentruje się na kierunkach wyznaczonych przez Komisję Europejską, moŜna więc zakładać, Ŝe podejmowane działania zapewnią trwałość procesom rozwojowym inicjowanym przez Program.

8 O współczesnych źródłach długookresowego wzrostu gospodarczego zobacz w: The Sources of Economic Growth in OECD Countries, OECD 2003.

27

4. Aktualizacja oceny systemu wska źników realizacji

4.1. Ogólna charakterystyka zadania

Zadanie 2 ma na celu ocenę systemu wskaźników realizacji Programu. Ocena będzie przeprowadzona w trzech obszarach:

1. UŜyteczność i poprawność merytoryczna proponowanych wskaźników,

2. Spójność wewnętrzna proponowanych wskaźników,

3. Spójność zewnętrzna proponowanych wskaźników.

Podobnie jak w poprzednim rozdziale układ kolejnych podrozdziałów podporządkowano obszarom oceny

Ocena WROP w zakresie uŜyteczności i poprawności merytorycznej wskaźników obejmować będzie następujące fragmenty Programu:

1. W zakresie celu głównego i celów szczegółowych – Tabela (brak określenia tabela i brak numeru tabeli) – brak tytułu (s. 81), Tabela (brak określenia tabela i brak numeru tabeli) – brak tytułu (s. 83),

2. W zakresie priorytetu I – Tabela (brak określenia tabela i brak numeru tabeli) – brak tytułu (s. 96) oraz Tabela (brak określenia tabela i brak numeru tabeli) – brak tytułu (s. 96 – 97) – tabele znajdują się w punkcie 7. Efekty realizacji odpowiednio w podpunktach a) Produkty i b) Rezultaty,

3. W zakresie priorytetu II – Tabela (brak określenia tabela i brak numeru tabeli) – brak tytułu (s. 102 – 103) oraz Tabela (brak określenia tabela i brak numeru tabeli) – brak tytułu (s. 103) – tabele znajdują się w punkcie 7. Efekty realizacji odpowiednio w podpunktach a) Produkty i b) Rezultaty,

4. W zakresie priorytetu III – Tabela (brak określenia tabela i brak numeru tabeli) – brak tytułu (s. 110) oraz Tabela (brak określenia tabela i brak numeru tabeli) – brak tytułu (s. 110 – 111) – tabele znajdują się w punkcie 7. Efekty realizacji odpowiednio w podpunktach a) Produkty i b) Rezultaty,

5. W zakresie priorytetu IV – Tabela (brak określenia tabela i brak numeru tabeli) – brak tytułu (s. 117) oraz Tabela (brak określenia tabela i brak numeru tabeli) – brak tytułu (s. 118) – tabele znajdują się w punkcie 7. Efekty realizacji odpowiednio w podpunktach a) Produkty i b) Rezultaty,

6. W zakresie priorytetu V – Tabela (brak określenia tabela i brak numeru tabeli) – brak tytułu (s. 122 – 123) oraz Tabela (brak określenia tabela i brak numeru tabeli) – brak tytułu (s. 123) – tabele

28

znajdują się w punkcie 7. Efekty realizacji odpowiednio w podpunktach a) Produkty i b) Rezultaty,

7. W zakresie priorytetu VI – Tabela (brak określenia tabela i brak numeru tabeli) – brak tytułu (s. 127) oraz Tabela (brak określenia tabela i brak numeru tabeli) – brak tytułu (s. 128) – tabele znajdują się w punkcie 7. Efekty realizacji odpowiednio w podpunktach a) Produkty i b) Rezultaty,

8. W zakresie wskaźników kontekstowych – Załącznik 14.4 – Tabela (brak określenia tabela i brak numeru tabeli) – (brak tytułu) - prawdopodobnym tytułem jest tytuł załącznik a – Kontekstowe wskaźniki Programu (s. 198 – 202).

4.2. UŜyteczno ść i poprawno ść merytoryczna proponowanych wska źników

Przy badaniu uŜyteczności i poprawności merytorycznej proponowanych wskaźników naleŜy w pierwszej kolejności odnieść się do problemu kompletności wskaźników. Następnie naleŜy zbadać czy są one merytorycznie uzasadnione. Kolejne waŜne kwestie w tym obszarze badawczym to mierzalność, dostępność i koszt pozyskania proponowanych wskaźników. Podsumowaniem rozwaŜań na temat uŜyteczności wskaźników będzie ocena czy zaproponowane wskaźniki wraz z określonymi dla nich wartościami docelowymi tworzą podstawę dla przyszłego systemu monitoringu i ewaluacji wdraŜania Programu.

Kompletność przedstawionych w Programie wskaźników będzie przedmiotem oceny w dwóch aspektach. Po pierwsze analiza będzie dotyczyć tego, czy wskaźniki odnoszą się (umoŜliwią monitorowanie i ocenę) wszystkich celów Programu. Po drugie zbada się czy zaprezentowano wszystkie składowe wskaźnika, tj. definicję/nazwę, jednostkę miary, wartości bazowe i docelowe oraz źródło danych i częstotliwość pomiaru.

Wstępna analiza pozwala zauwaŜyć, Ŝe:

• Ŝadna z analizowanych tabel nie posiada określenia Tabela. Brakuje równieŜ numeracji i tytułu tabel. Uwaga dotyczy takŜe tabeli gdzie przedstawiono wskaźniki kontekstowe,

• tytuły tabel powinny być zróŜnicowane i jednoznacznie wskazywać, którego priorytetu dotyczą.

Autorzy WRPO proponują zbudować system pozyskiwania informacji o realizacji Programu w oparciu o liczbę wskaźników podaną w tablicy 4.

Tablica 4. Liczba wskaźników w ramach poszczególnych celów i priorytetów*

29

Cele Wskaźniki produktu

Wskaźniki rezultatu

Wskaźniki oddziaływania

Cel strategiczny – Wzmocnienie potencjału rozwojowego Wielkopolski na rzecz konkurencyjności i zatrudnienia

- - 1

Cele szczegółowe – 1. Poprawa warunków inwestowania, 2. Wzrost aktywności zawodowej mieszkańców, 3. Wzrost udziału wiedzy i innowacji w gospodarce regionu

- - 3

Priorytet I – Konkurencyjność przedsiębiorstw 4 5 -

Priorytet II – Infrastruktura komunikacyjna 3 5 -

Priorytet III – Środowisko przyrodnicze 4 6 -

Priorytet IV – Restrukturyzacja i wzmocnienie potencjałów terytorialnych

3 2 -

Priorytet V – Infrastruktura dla kapitału ludzkiego 4 2 -

Priorytet VI – Pomoc techniczna 5 3 -

*Podane liczby nie uwzględniają podziału wskaźnika np. wg płci.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie WRPO.

Łącznie przewidziano 50 wskaźników w tym: wskaźników produktu - 23; wskaźników rezultatu - 23; wskaźników oddziaływania - 4. Do Programu dołączono równieŜ zestaw wskaźników kontekstowych. Lista obejmuje 33 wskaźniki w podziale na obszary: społeczeństwo (12 wskaźników, gospodarka (9 wskaźników) i środowisko (12 wskaźników). Wskaźniki zamieszczono z myślą o uzupełnieniu wskaźników wyznaczonych przy poszczególnych priorytetach. Mają one oczywiście inne znaczenie niŜ te podane przy priorytetach. Autorzy właściwie nie uzupełniali tego rodzaju wskaźników o wartości docelowe.

Na podstawie zapisów Programu moŜna wnioskować o zmianach dokonanych przez Autorów WRPO w systemie wskaźników w stosunku do poprzedniej wersji WRPO. Jest to zgodne z sugestią z poprzedniej oceny, Ŝe lista wskaźników RPO Wielkopolskiego wymaga pewnych uzupełnień i zmian. (poprzednia ocena ex-ante, podrozdział 7.11, s. 88).

Wnioski z analizy systemu wskaźników moŜna przedstawić następująco:

1. Zaproponowane wskaźniki nawiązują do propozycji systemu wskaźników przedstawionego przez Komisję Europejską9. Dotyczy to

9 Indicators for monitoring and evaluation: a practical guide, The New Programming Period,

2007-2013: Methodological Working Papers, Draft Working Paper, European Commission, Directorate – General Regional Policy, 23 January 2006, p. 27-30.

30

faktu, iŜ Autorzy Programu wykorzystali listę wskaźników rdzeniowych (ang. core indicators) zamieszczonych w cytowanym dokumencie.

2. Autorzy Programu nie przedstawili kompletnego zestawu wskaźników opisujący cel generalny Programu i cele szczegółowe. W zestawieniu brakuje wskaźników rezultatu dla tego celu. Uwaga dotyczy równieŜ wskaźników zbudowanych dla celów szczegółowych. Natomiast w zakresie priorytetów moŜna wskazać, Ŝe wskaźniki zbudowano poprawnie w podziale na wskaźniki produktu i rezultatu.

3. MoŜna wskazać, Ŝe zaproponowane wskaźniki nie są rozłoŜone proporcjonalnie w strukturze wszystkich priorytetów. Dotyczy to w szczególności wskaźników rezultatu. Da się zauwaŜyć, Ŝe np. dla priorytetu III – Środowisko przyrodnicze przewidziano 6 wskaźników rezultatu, podczas gdy w ramach priorytetu IV – Restrukturyzacja i wzmocnieni potencjałów terytorialnych i priorytetu V - Infrastruktura dla kapitału ludzkiego tylko po 2 wskaźniki.

4. W świetle powyŜszej uwagi liczba wskaźników wydaje się być niewystarczająca. W opinii ewaluatorów lista wskaźników powinna być co prawda ograniczona, ale jej ograniczoność nie moŜe wpływać na jakość kompleksowej oceny badanego problemu.

5. Po uwzględnieniu sugestii ewaluatorów (podano je w dalszej części oceny), system wskaźników będzie zbudowany prawidłowo, tak by opisywać całościowo cel generalny Programu oraz kaŜdy priorytet.

6. Definicje wskaźników są klarowne i ich interpretacja nie nasuwa trudności.

7. W opinii oceniających skompletowanie wartości proponowanych wskaźników nie będzie kłopotliwe – wszystkie są dostępne, a ich źródła zostały przez Autorów WRPO zidentyfikowane. Dodatkowo moŜna stwierdzić, Ŝe podane wskaźniki są mierzalne a koszt ich pozyskania nie powinien być wysoki.

ZauwaŜono jednak kilka istotnych nieprawidłowości:

1. W ramach zestawu wskaźników zbudowanych dla celu głównego – Wzmocnienie potencjału rozwojowego Wielkopolski na rzecz konkurencyjności i zatrudnienia moŜna wskazać, Ŝe określono w Programie jedynie wskaźniki oddziaływania. NaleŜy dodać, Ŝe jest to tylko jeden wskaźnik – zmiana produktu krajowego brutto dla regionu na głowę mieszkańca (PKB per capita) w wyniku realizacji programu. Warto tu wspomnieć o zaleceniach poprzedniej oceny ex-ante. Sugerowano w niej, Ŝe jeden zaproponowany wskaźnik oddziaływania dla celu głównego nie wyczerpuje potrzeb w sferze pomiaru rezultatów realizacji RPO Wielkopolskiego (poprzednia ocena ex-ante, podrozdział 7.11, s. 88). W omawianym zestawie oceniający Program sugerują jego Autorom precyzyjne określenie w nagłówku tabeli roku bazowego i docelowego. Bardzo pozytywnie ocenia się przywołanie jako źródła informacji o wartości wskaźnika – analizy makroekonomicznej HERMIN (nie podano jednak o jakie konkretnie opracowanie chodzi). Dzięki takiemu zabiegowi Autorzy zadbali o urealnienie podanych wartości wskaźnika,

31

2. Jeśli chodzi o zestaw wskaźników zaprojektowany dla celów szczegółowych (1. Poprawa warunków inwestowania, 2. Wzrost aktywności zawodowej mieszkańców, 3. Wzrost udziału wiedzy i innowacji w gospodarce regionu) – moŜna tu proponować by Autorzy określili rok bazowy i rok docelowy. W jednym ze wskaźników skazano jako rok bazowy 2004. Wybór tego roku jako momentu bazowego pozostał jednak bez komentarza. Dobrym zabiegiem było wykazanie źródła, w oparciu o które Autorzy WRPO zbudowali wartości docelowe proponowanych wskaźników.

3. W grupie wskaźników określonych dla priorytetu I – Konkurencyjność przedsiębiorstw oceniający mają wątpliwości m.in. do określenia jako źródła informacji o wielkości wartości wskaźnika – danych pozyskanych od beneficjentów. Takie źródło danych Autorzy WRPO podali w zasadzie dla wszystkich wskaźników we wszystkich priorytetach Programu. Dlatego uwaga ta nie będzie podnoszona podczas analizy pozostałych priorytetów. Sugeruje się jednak by zróŜnicować źródła pozyskiwania informacji statystycznych np. Instytucja Zarządzająca, urzędy statystyczne itp. Kolejne wątpliwości wiąŜą się z brakiem wyznaczenia konkretnych lat jako momentów bazowych i docelowych dla zaprojektowanego systemu wskaźników. Istotnie ogranicza to moŜliwość analiz prowadzonych pod kątem realności zakładanych wartości wskaźników. Uwaga jest kierowana równieŜ do systemów wskaźników w ramach kolejnych priorytetów. Proponuje się tu równieŜ by wyraźnie wskazać w tytule tabeli jakie wskaźniki ona obejmuje. Obecnie tą informację moŜna znaleźć w treści podpunktu (przed tabelą) oraz w pierwszej kolumnie tabeli. Powtarzanie tych informacji nie jest potrzebne. Tą sugestię naleŜy równieŜ odnieść do pozostałych tabel ze wskaźnikami w Programie,

4. W zestawie wskaźników dla priorytetu II – Infrastruktura komunikacyjna i priorytetu III – Środowisko przyrodnicze prócz zastrzeŜeń, które juŜ zauwaŜono w poprzednim priorytecie moŜna wspomnieć o nie określeniu wartości docelowych dwóch wskaźników w grupie wskaźników rezultatu (wartość oszczędności czasowych wynikających z nowych i przebudowanych dróg dla pasaŜerów i ładunków oraz wartość oszczędności czasowych wynikających z nowych i przebudowanych linii kolejowych dla pasaŜerów i ładunków). Zamieszczenie informacji, Ŝe wartość ta zostanie określona w wyniku monitoringu projektów nie jest dobrym zabiegiem. Pamiętać naleŜy, Ŝe Program powinien być wdraŜany w taki sposób by osiągnąć załoŜone rezultaty,

5. Zestaw wskaźników zbudowany dla priorytetu IV – Restrukturyzacja i wzmocnienie potencjałów terytorialnych jest bardzo skromny. Będzie to przedmiotem rozwaŜań w podrozdziale 4.3. Dla zaproponowanych przez Autorów wskaźników nie wnosi się tu zastrzeŜeń.

6. W grupie wskaźników zbudowanych na potrzeby priorytetu V – Infrastruktura dla kapitału ludzkiego oceniający podają propozycję uzupełnienia jednostki miary przy wskaźniku rezultatu osoby korzystające z obiektów opieki zdrowotnej objętych wsparciem,

7. Dla wskaźników priorytetu VI – Pomoc techniczna nasuwa się spostrzeŜenie. Dotyczy ono zmiany układu tabeli, w której zaprezentowano wskaźniki. JeŜeli nie ma konieczności zmian w jej

32

konstrukcji – proponuje się utrzymać format znany z wcześniejszych priorytetów.

PowyŜsze wnioski z analizy proponowanego systemu wskaźników, podawane w kontekście jego wykorzystania w monitorowaniu wdraŜania Programu sugerują, Ŝe po dokonaniu niezbędnych korekt technicznych zaproponowany system wskaźników stanowi dobrą podstawę przyszłego monitoringu i ewaluacji wdraŜania WRPO. Nasuwa się jeszcze jedna waŜna sugestia. Mianowicie chodzi o określenie wartości wskaźników (lub ich części) nie tylko dla jednego docelowego momentu czasu. Proponuje się, by uwzględniając załoŜenia Autorów Programu, uzupełnić dla nich tabele zamieszczone w Programie o wartości docelowe dla kaŜdego roku, w którym informacje te, przy określonej częstotliwości, będą zbierane (wskaźniki dynamiczne). Pozwoli to na efektywniejsze śledzenie postępów we wdraŜaniu Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Wielkopolskiego. Sugestię wprowadzenia wskaźników dynamicznych odnaleźć teŜ moŜna w poprzedniej ocenie ex-ante (s. 88).

Pod dyskusję poddaje się pomysł określenia w kaŜdej grupie wskaźników (celu głównego i poszczególnych priorytetów) wskaźników głównych. Byłby to wskaźnik lub wskaźniki (w przypadku duŜej liczby wskaźników określonych dla priorytetu), który miałby fundamentalne znaczenie dla oceny efektu wdraŜania danego priorytetu. Pozostałe wskaźniki byłyby wskaźnikami dodatkowymi

4.3. Spójno ść wewnętrzna proponowanych wska źników

Oceniając spójność wewnętrzną naleŜy wziąć pod uwagę logiczność powiązań wskaźników z celami i priorytetami oraz zbadać prawidłowość związków przyczynowo – skutkowych pomiędzy produktami, rezultatami i oddziaływaniami.

Przypomnieć naleŜy, Ŝe dla wskaźników celu głównego i celów szczegółowych określono jedynie wskaźniki oddziaływania, natomiast dla priorytetów I – VI – wskaźniki produktu i rezultatu.

Do oceny przyjęto następujące definicje wskaźników: 10

• za wskaźnik produktu (output indicator) uwaŜa się wskaźnik odnoszący się do konkretnego działania, mierzony w jednostkach fizycznych bądź pienięŜnych np. km zmodernizowanych dróg, liczba firm wspartych finansowo;

• wskaźnik rezultatu (result indicator) to bezpośrednie (natychmiastowe) efekty dla beneficjentów spowodowane określonym programem (działaniem) – mogą one być równieŜ wyraŜane w jednostkach fizycznych lub pienięŜnych (np. skrócenie

10 definicje za Indicators formonitoring and evaluation: a practical guide, The New

Programming Period, 2007 – 2013: Methodological Working Papers, European Commission, 2006, s. 6.

33

czasu podróŜy, liczba przeszkolonych pracowników, liczba wypadków drogowych, obniŜka kosztów transportu);

• wskaźniki oddziaływania (impact indicators) – odnoszą się do długofalowych skutków programu; wyróŜnia się dwie koncepcje oddziaływań: specyficzne (specific imapcts) – występujące po upływie pewnego czasu związane z podjętymi działaniami i bezpośrednimi beneficjentami np. większa konkurencyjność firm i ogólne (global impacts) – długofalowe efekty oddziaływujące na szerszą populację np. dodatkowy (powodowany realizacją programu) wzrost PKB).

Przytoczone definicje są zamieszczone przez Autorów Programu w rozdziale 12 Programu – Słownik pojęć (s. 180 - 181).

Logiczność powiązań wskaźników z celami i priorytetami nie budzi większych zastrzeŜeń oceniających. TakŜe wnioski z analizy powiązań przyczynowo – skutkowych produktu – rezultatu – oddziaływania naleŜy uznać ogólnie za pozytywne (poza tymi, które zostały wymienione w poniŜszym zestawieniu). Jako przykłady moŜna podać:

• Dla celu głównego - Wzmocnienie potencjału rozwojowego Wielkopolski na rzecz konkurencyjności i zatrudnienia – poprawnie zdefiniowano jedyny wskaźnik oddziaływania tj. zmiana produktu krajowego dla regionu na głowę mieszkańca (PKB per capita) w wyniku realizacji program. NaleŜałoby jednak odpowiednio podać tytuł tabeli informujący jakie wskaźniki się w niej znajdują. WaŜnym postulatem jest rozbudowa systemu wskaźników dla celu głównego. NaleŜy dodać kolejne wskaźniki oddziaływania oraz poszerzyć zestaw wskaźników o miary rezultatu. Poza tym do rozwaŜenia poddaje się pomysł zbudowania systemu wskaźników na zasadzie par. Chodzi o ściślejsze powiązanie ze sobą wskaźników. I tak kaŜdemu określonemu wskaźnikowi produktu powinien odpowiadać wskaźnik rezultatu i ewentualnie wskaźnik oddziaływania. Uwaga ta odnosi się do całego systemu wskaźników WRPO (z pominięciem wskaźników kontekstu).

• Dla celów szczegółowych (1. Poprawa warunków inwestowania, 2. Wzrost aktywności zawodowej mieszkańców, 3. Wzrost udziału wiedzy i innowacji w gospodarce regionu) - moŜna wskazać, Ŝe w jednej tabeli zebrano zarówno wskaźniki rezultatu jak i oddziaływania. Wskaźnik rezultatu to – utworzone miejsca pracy, w tym męŜczyźni, kobiety (brutto, ekwiwalent pełnego etatu). Pozostałe dwa wskaźniki (zmiana bilansu handlowego województwa (w cenach bieŜących) w wyniku realizacji programu oraz aktywni zawodowo w regionie ogółem według BAEL – średnia roczna) to wskaźniki oddziaływania. Sugeruje się wyraźne oddzielenie tych grup wskaźników.

• Za poprawne merytoryczne uznać naleŜy wskaźniki priorytetu I – Konkurencyjność przedsiębiorstw np. wskaźniki: zrealizowane projekty dotyczące sfery B+R oraz projekty dotyczące bezpośredniej pomocy inwestycyjnej dla MŚP poprawie przyporządkowano do grupy wskaźników produktu a przedsiębiorstwa, które wdroŜyły projekty dotyczące ekoefektywności do grupy wskaźników rezultatu.

• W zakresie wskaźników wyznaczonych dla priorytetu II - Infrastruktura komunikacyjna i priorytetu III – Środowisko

34

przyrodnicze nie wnosi się zastrzeŜeń, Zdaniem oceniających to dobrze przygotowana grupa wskaźników WRPO.

• W ramach priorytetu IV – Restrukturyzacja i wzmocnienie potencjałów terytorialnych poprawnie przyporządkowano wskaźniki projekty z zakresu odnowy miast i rewitalizacji oraz projekty dotyczące infrastruktury turystycznej i rekreacyjnej do grupy wskaźników produktu. RównieŜ zaliczenie wskaźników nowe rodzaje usług, oferowanych w wyniku realizacji projektów oraz nowe miejsca pracy utworzone w wyniku realizacji projektów do grupy wskaźników rezultatu jest poprawne. Natomiast wskaźnik powierzchnia obszarów odnowionych w wyniku realizacji projektów z zakresu odnowy miast i rewitalizacji zaliczony do grupy wskaźników produktu naleŜy przenieść do grupy wskaźników rezultatu. Podobny wskaźnik jest w grupie wskaźników opisujących priorytet III. Tam Autorzy zakwalifikowali go poprawnie. ZauwaŜa się tu równieŜ, Ŝe liczba wskaźników zaproponowana dla priorytetu IV nie jest wystarczająca. Pod dyskusję zgłasza się uwagę o konieczności poszerzenia ilości wskaźników w zakresie zarówno wskaźników produktu jak i rezultatu tak, aby zachować proporcjonalność względem pozostałych priorytetów.

• W ramach priorytetu V – Infrastruktura dla kapitału ludzkiego poprawnie zakwalifikowano wszystkie wskaźniki. Proponuję się jednak by rozszerzyć listę wskaźników przynajmniej w zakresie wskaźników rezultatu. Zapewnienie proporcjonalności wymaga stworzenia 1-2 dodatkowych wskaźników. MoŜna by w tym celu sięgnąć do nie opisanych wskaźnikami pól interwencji np. inna infrastruktura społeczna czy kultura.

• W grupie wskaźników opisujących priorytet VI – Pomoc techniczna wyszczególniono pięć wskaźników produktu. Przypisano je do tej grupy poprawnie, np. zatrudnieni przy przygotowaniu i wdraŜaniu Programu, współfinansowani ze środków pomocy technicznej, projekty promocyjno-informacyjne współfinansowane ze środków pomocy technicznej. Natomiast wszystkie wskaźniki w grupie wskaźników rezultatu to w rzeczywistości wskaźniki produktu. np. osoby zaangaŜowane we wdraŜanie Programu, objęte szkoleniami współfinansowanymi ze środków pomocy technicznej czy egzemplarze publikacji promocyjno – informacyjnych nt. WRPO współfinansowanych ze środków pomocy technicznej. Proponuje się zatem odpowiednie korekty zamieszczonych tabel. Warto tu przypomnieć, Ŝe nie jest obowiązkiem zamieszczanie wskaźników rezultatu do priorytetu pomoc techniczna.

4.4. Spójno ść zewnętrzna proponowanych wska źników

Spójność zewnętrzną wskaźników WRPO będzie oceniana w trzech płaszczyznach. Po pierwsze zwróci się uwagę na spójność wskaźników Programu ze wskaźnikami zawartymi w NSRO. Po drugie zwróci się uwagę na poprawność wartości docelowych wskaźników w świetle oceny efektu

35

makroekonomicznego, po trzecie – ocenie podlegać będzie realność wartości docelowych wskaźników w świetle proponowanych alokacji finansowych.

Analiza wskaźników zaprojektowanych w ramach WRPO i NSRO (s. 71 – 74) pozwala zauwaŜyć, Ŝe te, które znajdują się w NSRO mają charakter ogólniejszy względem wskaźników WRPO. Wynika to z faktu, iŜ wskaźniki NSRO odnoszą się do całego kraju, zaś sam WRPO jest niejako składowym NSRO i dotyka problemów regionu. Systemy wskaźników rozwaŜanych dokumentów naleŜy uznać za zbieŜne ze względu na brak sprzeczności między nimi.

Oceniając przedstawione wartości docelowe warto zwrócić uwagę na kilka kwestii:

• Bardzo pozytywnie naleŜy odnieść się do prawidłowego określenia bazowych i docelowych wskaźników celu generalnego i celów szczegółowych. Powołano się tam na model HERMIN a dodatkowo w przy wskaźnikach celów szczegółowych przywołano z jakiej publikacji korzystano. Przy ustalaniu wartości wskaźników zaprojektowanych dla poszczególnych priorytetów Autorzy nie podali czym kierowali się ustalając je. Z tego powodu ustalanie realności zakładanych wartości wszystkich wskaźników jest z pewnością utrudnione. MoŜna tu równieŜ przypomnieć postulat o poszerzeniu ilości wskaźników opisujących cel główny. WaŜne by przy tej operacji koniecznie kierować się listą wskaźników dostępnych w publikacjach, gdzie dokonano symulacji wpływu WRPO na gospodarkę województwa,

• Kierując się wskazaniami modelu HERMIN i MaMoR211 moŜna poddać ocenie jedynie wartości wskaźników na poziomie celu głównego. ZbieŜny z ocenami wpływu makroekonomicznego jest np. wskaźnik: zmiana produktu krajowego brutto dla regionu na głowę mieszkańca (PKB per capita) w wyniku realizacji programu. Oceniający zwracają jednak uwagę, Ŝe Autorzy Programu mogli zaproponować tu szerszy wachlarz wskaźników zgodnych z przywoływanymi ocenami wpływu makroekonomicznego. Zmienne poddane analizie za pomocą regionalnego modelu HERMIN to między innymi:

- PKB Województwa (zmiana tempa wzrostu oraz wielkości) a takŜe jego składowe od strony wydatków;

- WDB w sektorze przetwórstwa przemysłowego i usług rynkowych;

- liczba osób pracujących, w tym takŜe w sektorze przetwórstwa przemysłowego i usług rynkowych;

11 Ocena wpływu Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia i wybranych Programów Operacyjnych na lata 2007-2013 na gospodarki polskich województw przy pomocy modeli regionalnych HERMIN. Raport zbiorczy, J. Bradley i inni, Wrocławska Agencja Rozwoju Regionalnego, Wrocław, grudzień 2006, s. 203-216; T. Kaczor, R. Socha, Prognoza oddziaływania makroekonomicznego realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego dla województwa wielkopolskiego na lata 2007 – 2013, Warszawa, listopad 2006 oraz J. Bradley, J. Zalewski, P. Tomaszewski, M. Zembaty, Ocena przy pomocy modelu HERMIN efektu makroekonomicznego wpływu środków Europejskiego Funduszu Regionalnego, wraz ze środkami współfinansowania na gospodarkę Wielkopolski, w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 (raport nr 3). Dokumenty te zostały dostarczone do ewaluatorów przez Zamawiającego.

36

- wydajności pracy,

- stopa bezrobocia.

Z pomocą modelu MaMoR2 moŜemy otrzymać informację o wpływie WRPO na:

- poziom i zmianę PKB,

- zatrudnienie,

- wydajność pracy,

- przeciętne wynagrodzenie,

- dochody ludności,

- inwestycje,

- spoŜycie,

- infrastrukturę,

- kapitał rzeczowy,

- kapitał ludzki.

WaŜnym spostrzeŜeniem jest tu takŜe to, iŜ wnioski dotyczące realności wartości docelowych zaproponowanych wskaźników celu głównego mogą być wysuwane ale dopiero po poprawnym określeniu roku bazowego i docelowego w zestawieniach tabelarycznych (ustalenia te muszą być zgodne do tych jakie poczyniono w analizowanych modelach MaMoR2 i HERMIN).

• Model MaMoR2 dla 2013 i 2015 roku przewiduje nominalny PKB na poziomie odpowiednio 150 i 171 mld zł, a wielkość zatrudnienia odpowiednio 893 i 898 tys. osób (wartości bazowe). Na skutek realizacji Programu wielkość PKB szacuje się w wymienionych latach na poziomie 152,4 i 174,59 mld zł a w zakresie wielkości zatrudnienia nastąpi jego przyrost o 4,5 tys. osób w 2013 roku i 7,3 tys. osób w 2015 roku. Natomiast model HERMIN uwzględnia wpływ większej gamy programów na gospodarkę Województwa Wielkopolskiego (PO Infrastruktura i Środowisko, PO Kapitał Ludzki, PO Innowacyjna Gospodarka). Z tego powodu istnieją pewne rozbieŜności pomiędzy wynikami modelowania tą metodą a wcześniej przedstawioną (MaMoR2). Dla przykładu dzięki realizacji NSRO przybędzie w Województwie Wielkopolskim 41,88 tys. miejsc pracy w 2013 roku, dla roku 2015 będzie to poziom 19,58 tys. miejsc pracy. Z ustaleń poczynionych w modelu HERMIN moŜna równieŜ przywołać jakie będą procentowe zmiany poziomu PKB w Województwie Wielkopolskim na skutek realizacji NSRO w porównaniu do scenariusza bazowego. Przeprowadzone symulacje wskazują, Ŝe w całym analizowanym okresie poziom PKB na skutek wdraŜania NSRO jest wyŜszy niŜ w wariancie bazowym. Największy wpływ NSRO na PKB obserwuje się w 2013 roku – zwiększenie PKB w stosunku do wariantu bazowego o ok. 7,04%. W następnych latach ten wpływ maleje i w 2015 roku skutkuje ok. 5,87% wzrostem wartości PKB w porównaniu do scenariusza bazowego. Dodatkowa ekspertyza operująca modelem HERMIN oceniająca wpływ samego WRPO na gospodarkę Województwa Wielkopolskiego – Prognoza ekonomicznych efektów realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Wielkopolskiego (WRPO) na lata 2007

37

– 201312 dostarcza z kolei następujących informacji: wpływ WRPO na PKB –3,08% w 2013 roku i 2,94% w 2015 roku. Wpływ WRPO na zatrudnienie – zwiększenie miejsc pracy w 2013 roku na poziomie 13,41 tys. miejsc pracy, w roku 2015 – wzrost o 7,27 tys. miejsc pracy. Ostatnie zaleŜności Autorzy przedstawili w rozdziale 8 RPO (s. 157 – 160). Świadczy to o korzystaniu z ocen wpływu makroekonomicznego przy wyznaczaniu wartości wskaźników.

12 J. Bradley, J. Zalewski, P. Tomaszewski, M. Zembaty, Ocena przy pomocy modelu

HERMIN efektu makroekonomicznego wpływu środków Europejskiego Funduszu Regionalnego, wraz ze środkami współfinansowania na gospodarkę Wielkopolski, op.cit.

38

5. Próba oceny trafno ści alokacji finansowych w świetle warto ści sparametryzowanych celów rozwoju

Poprzednie rozdziały podejmowały próbę oceny trafności alokacji finansowych oraz wartości docelowych wskaźników uwzględniając informacje zawarte w dostarczonym przez Zamawiającego projekcie Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Wielkopolskiego. Na podstawie przeprowadzonej dotychczas analizy moŜna było stwierdzić, Ŝe nie ma przesłanek do kwestionowania zaproponowanych rozwiązań w zakresie podziału środków finansowych i przewidywanych wartości docelowych wskaźników Programu.

NaleŜy zauwaŜyć, Ŝe proponowane ze strony oceniających rekomendacje miały na celu z jednej strony – podniesienie jakości całości WRPO, z drugiej natomiast – odnosiły się do kwestii przygotowania województw do procesu negocjacji Programu z Komisją Europejską. W świetle tych informacji, w opinii oceniających istotne znaczenie mają następujące rekomendacje:

• uszczegółowienie charakterystyki podstaw alokacji (kryteria) między poszczególne priorytety,

• przedstawienie podstaw (kryteria) dla wyznaczanych wartości docelowych wskaźników,

• uzasadnienie struktury współfinansowania, zwłaszcza w ujęciu:

- zdolność finansowa jednostek samorządów terytorialnych,

- realność współfinansowania przez sektor prywatny.

PowyŜsze wnioski były przedmiotem dyskusji w trakcie spotkania oceniających z Autorami poszczególnych Regionalnych Programów Operacyjnych w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego w dniu 20 lutego 2007r. W trakcie tego spotkania przedstawiciele samorządów wojewódzkich wyjaśnili, Ŝe przyjmują powyŜsze rekomendacje. Jednocześnie zaznaczyli, Ŝe wszystkie wymienione kwestie były brane pod uwagę podczas konstruowania i korekty RPO. W myśl wspólnych uzgodnień w dokumencie Programu nie ma potrzeby zamieszczania szczegółowych opisów sposobu podziału środków finansowych, kryteriów wyznaczania wartości docelowych wskaźników oraz uzasadniania struktury współfinansowania RPO. Za wystarczające naleŜy uznać ogólne odniesienie się do tych kwestii. JednakŜe przedstawiciele województw obecni na spotkaniu zobowiązali się przedstawić oceniającym szczegółowy sposób określania alokacji środków finansowych pomiędzy poszczególne Priorytety Programu oraz sposób wyznaczania wartości docelowych wskaźników, a takŜe odniesienie się do ryzyka niewypełnienia zobowiązań finansowych przez potencjalnych beneficjentów RPO.

Ze strony Województwa Wielkopolskiego otrzymano uwagi dotyczące rekomendacji przedstawionych w rozdziale 6 niniejszej oceny.

Te, które nie dotyczą kwestii podjętych w tym rozdziale, zamieszczono w poprzednich rozdziałach (w formie przypisów). W niniejszym rozdziale wzięto pod uwagę te informacje, które dotyczą tytułowego problemu.

39

Na wstępie trzeba zaznaczyć, Ŝe w zakresie kryteriów dotyczących rozdziału środków finansowych Autorzy WRPO zamieścili własne kryteria w ocenianej wersji WRPO. NaleŜą do nich:

• znaczenie poszczególnych priorytetów w kontekście celu głównego i celów szczegółowych WRPO,

• wyniki raportu Wrocławskiej Agencji Rozwoju Regionalnego, która przy wykorzystaniu modelu makroekonomicznego HERMIN dokonała analizy trzech wstępnie opracowanych wariantów podziału środków na poszczególne priorytety WRPO,

• zakres interwencji WRPO wynikający z linii demarkacyjnej pomiędzy Programami Operacyjnymi na poziomie centralnym a Regionalnymi Programami Operacyjnymi,

• wytyczne Ministerstwa Rozwoju Regionalnego dotyczące limitów wydatków na działania w sferze produkcyjnej i społecznej,

• listę projektów duŜych zgodnie z art. 39 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 roku,

• indykatywny plan inwestycyjny dla WRPO zawierający listę projektów kluczowych na lata 2007 – 2013,

• bazę danych Systemu Ewidencji Przedsięwzięć (SEP) przygotowaną na lata 2007 – 2013 przez Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego – analiza potrzeb i moŜliwości absorpcyjnych potencjalnych beneficjentów WRPO,

• wyniki konsultacji społecznych.

Ich ogólność przesądziła o zamieszczeniu w rekomendacjach (rozdział 6 niniejszego raportu) sugestii o ich uszczegółowienie. Autorzy WRPO nie przedstawili Ŝadnych komentarzy do tej sugestii.

W zakresie kryteriów wyznaczania wartości docelowych wskaźników Autorzy WRPO podali jedynie informację, Ŝe gdyby dla kaŜdego wskaźnika dodać opis metody szacunku wartości docelowej, to powstałby dokument o objętości porównywalnej z programem, bowiem kaŜdy wskaźnik jest specyficzny.

Odnośnie problemu uzasadnienia struktury finansowania w zakresie środków krajowych Autorzy WRPO podali, Ŝe struktura finansowania w zakresie środków krajowych jest pochodną rodzajów projektów oraz rodzaju przyszłych beneficjentów. Od niej zaleŜy choćby podział na środki publiczne i prywatne. Oczywiście jest to wynik pewnych szacunków, które trudno ująć w sparametryzowane ramy. Dziś trudno określić, jakiego rodzaju beneficjenci ostatecznie wygrają konkursy. Jeśli chodzi o kryteria oceny zdolności współfinansowania jst – zdolność tą oceniono kierują się wielkością „popytu” na środki w obecnej perspektywie finansowej oraz skalą przygotowań beneficjentów na podstawie Systemu Ewidencji Projektów. Dodatkowym kryterium były obliczenia wg „Ram finansowych strategii rozwoju województw na lata 2007 – 2013”.

40

Dodano równieŜ, Ŝe krajowy wkład prywatny jest pochodną spodziewanego udziału podmiotów prywatnych wśród beneficjentów oraz regulacji odnoszących się do warunków udzielania pomocy publicznej. To są szacunki, w duŜym stopniu intuicyjne. Dziś trudno prognozować, jaki odsetek, na przykład wśród uczelni, będą stanowić uczelnie prywatne, kto w ostateczności wygra konkurs.

Zestaw kryteriów, które były przesłanką projektowania alokacji środków finansowych na poszczególne priorytety Autorzy Programu zamieścili w WRPO. Zamieszczenie dodatkowych kryteriów w stosunku do kryteriów brzegowych (wynikających z NSRO i Procedur), ocenia się pozytywnie. NaleŜy jednak powtórzyć twierdzenie, iŜ przedstawione kryteria są zbyt ogólne. Gdyby przedstawiono bardziej szczegółowo procedurę wyznaczania końcowych kwot wsparcia planowanych dla kaŜdego priorytetu, moŜna by ocenić poprawność jej konstrukcji. Autorzy RPO w dodatkowych materiałach przekazanych zespołowi oceniającemu nie uszczegółowili opisu zastosowanych kryteriów.

W świetle podanych informacji jako wartościowe moŜe być uwzględnienie w proponowanej alokacji środków finansowych przede wszystkim wariantowania alokacji finansowej przeprowadzonej na podstawie regionalnego modelu Hermin (szkoda, Ŝe Autorzy nie omówili w przesłanych do zespołu oceniającego szerzej wyników tych szacunków). RównieŜ wspomniane konsultacje społeczne wpłynęły zapewne znacząco na zaproponowaną w WRPO strukturę finansowania poszczególnych priorytetów.

Analizując przedstawione przez Województwo kryteria wyznaczania proponowanej w Programie alokacji środków finansowych, choć ogólne, oceniane są jako poprawne. Zastosowanie prócz kryteriów brzegowych (kryteria podane w NSRO i Procedurach): wyników konsultacji społecznych, bazy danych Systemu Ewidencji Przedsięwzięć oraz wariantowania alokacji finansowej moŜna uznać za właściwe i w tym zakresie proponowaną alokację finansową naleŜy uznać za właściwą.

Przypomnieć tu naleŜy, Ŝe oceniający w rozdziale 3 Raportu oceny podjęli próbę oceny alokacji środków finansowych w WRPO z punktu widzenia kapitałochłonności i innowacyjności projektów. ZauwaŜono w nim, Ŝe najwyŜsze kwoty wg proponowanej w WRPO alokacji przypadają kolejno na priorytet I – Konkurencyjność przedsiębiorstw oraz na priorytet II – Infrastruktura komunikacyjna. Uwzględnienie przez zespół oceniających kapitałochłonności projektów z pewnością uzasadnia duŜe nakłady na priorytet I, gdzie mówi się np. o zwiększeniu potencjału ekonomicznego przedsiębiorstw, wzmocnieniu regionalnego systemu innowacyjnego, rozwoju instytucjonalnych, finansowych i usługowych instrumentów wsparcia przedsiębiorstw oraz o przygotowaniu terenów inwestycyjnych. TakŜe w priorytecie II moŜna wykorzystać argument kapitałochłonności planowanych przedsięwzięć. Wspomina się tu przecieŜ o podniesieniu jakości infrastruktury drogowej, kolejowej, transportu zbiorowego i infrastruktury informatycznej.

Natomiast rozpatrując odpowiednie proporcje działań innowacyjnych i tradycyjnych stwierdzono, iŜ Autorzy dokumentu pośrednio powołali się na kryteria podziału środków finansowych (znaczenie innowacyjności w przedstawionej alokacji). Zastosowanie się do odpowiednich wymagań MRR

41

bezpośrednio wpłynęło na strukturę alokacji środków finansowych. I tak do innowacyjnych moŜna w analizowanym Programie zaliczyć: priorytet I – Konkurencyjność przedsiębiorstw i priorytet V – Infrastruktura dla kapitału ludzkiego. W zakresie tego pierwszego Autorzy Programu planują wspierać działania prowadzące do wzmocnienia potencjału przedsiębiorstw, ich innowacyjności, powiązań kooperacyjnych oraz współpracy z nauką. Ponadto przewidziane jest wsparcie rozwoju instytucji otocznie biznesu oferujących róŜnorodny pakiet usług informacyjnych, doradczych, szkoleniowych, finansowych, wsparcie technologiczne, jak równieŜ pomoc we wstępnej fazie tzw. inkubowania przedsiębiorstwa. WaŜnym w kontekście innowacyjności będzie równieŜ wsparcie dla powiązań o charakterze klastrów, gdzie zaangaŜowane będą jednostki naukowe i przedsiębiorstwa. Natomiast w zakresie drugiego z wymienionych priorytetów proponuje, by w ramach edukacji: realizować inwestycje z zakresu infrastruktury edukacji, w tym szkolnictwa wyŜszego, stworzyć sieć placówek edukacyjnych słuŜących wyrównaniu szans edukacyjnych (m.in. kształcenie ustawiczne), wyposaŜyć placówki edukacyjne w nowoczesny sprzęt i pomoce optymalizujące proces kształcenia.

Ponadto analizie poddano poszczególne priorytety Programu z punktu widzenia zaplanowanych na nie środków finansowych. Alokacji środków finansowych WRPO nie moŜna oceniać poprzez pryzmat celów szczegółowych poniewaŜ Autorzy WRPO zaplanowali pomiędzy celami szczegółowymi a priorytetami relację macierzową - cele szczegółowe realizowane będą poprzez priorytety programu oraz określone w nich obszary interwencji i projekty. Relacja celów szczegółowych programu względem poszczególnych priorytetów ma charakter horyzontalny. Poszczególne priorytetu bezpośrednio oraz pośrednio, przyczyniają się do osiągania celów szczegółowych, lecz w róŜnym stopniu.

W pierwszej kolejności zwracają uwagę planowane środki na priorytet I – Konkurencyjność przedsiębiorstw. Planuje się przeznaczyć na realizację tego priorytetu 539,3 mln euro. Taka wysokość planowanych nakładów stawia ten priorytet na pierwszym miejscu. Dodać naleŜy Ŝe przywołana kwota stanowi 33% całości środków finansowych przewidzianych w WRPO. W ramach tego priorytetu zakłada się realizację projektów z zakresu: zwiększenia potencjału ekonomicznego przedsiębiorstw; rozwoju instytucjonalnych, finansowych i usługowych instrumentów wsparcia przedsiębiorstw; wzmocnienia regionalnego systemu innowacyjnego; przygotowania terenów inwestycyjnych; promocji gospodarki przyjaznej dla środowiska. Uwzględniając, Ŝe Autorzy WPRO stanęli przed koniecznością uwzględnienia kryteriów brzegowych alokacji środków finansowych (wymagania MRR) a takŜe to, iŜ zaplanowano duŜą liczbę projektów (1110) wielkość środków finansowych zaplanowanych na ten priorytet uwaŜa się za odpowiednią.

Drugim, pod względem wielkości planowanych środków finansowych, jest priorytet II – Infrastruktura komunikacyjna. W jego ramach moŜliwa będzie realizacja projektów podnoszących jakość infrastruktury drogowej, kolejowej, transportu zbiorowego, łączności oraz infrastruktury informatycznej. Ponadto będą tu realizowane projekty z zakresu zwiększania wewnątrzregionalnej spójności oraz sprzyjające powiązaniu infrastruktury regionalnej z systemami zewnętrznymi. Biorąc pod uwagę kosztochłonność inwestycji infrastrukturalnych zespół oceniający stwierdza, Ŝe wielkość środków finansowych zaplanowanych na realizację tego priorytetu jest

42

uzasadniona. Przypomnieć naleŜy, Ŝe jest to 528,2 mln euro, co stanowi 32% całkowitych środków finansowych zaplanowanych na WRPO. Dodać tu naleŜy, Ŝe Autorzy Programu mogli przedstawić planowaną liczbę projektów do realizacji w tym priorytecie (szczególnie w zakresie infrastruktury drogowej). Niestety we wskaźnikach produktu priorytetu nie moŜna odnaleźć wskaźnika informującego o liczbie takich projektów.

Trzeci po względem wielkości planowanych środków finansowych jest priorytet III – Środowisko przyrodnicze. Kwota planowanego wsparcia projektów tego priorytetu jest na poziomie 13,19% całkowitych środków finansowych przewidzianych na WRPO i wynosi 217,3 mln euro. Biorąc pod uwagę doświadczenie regionu we wdraŜaniu tego typu projektów ocenia się, Ŝe wartość wsparcia finansowego priorytetu III jest na odpowiednim poziomie. Przypomnieć naleŜy, Ŝe w ramach tego priorytetu zamierza się realizować projekty z zakresu: zmniejszenia rozmiarów emisji zanieczyszczeń do środowiska, poprawy zaopatrzenia w wodę, ochrony przyrody, ochrony powietrza, rozbudowy systemów bezpieczeństwa środowiskowego i technologicznego, zwiększania wykorzystania odnawialnych źródeł energii, poprawy racjonalności gospodarowania energią.

Kolejnym priorytetem pod względem wielkości planowanych na jego realizację środków finansowych jest priorytet V – Infrastruktura kapitału ludzkiego. W ramach tego priorytetu zamierza się wspierać projekty, dzięki którym: system edukacji będzie dostosowywany do potrzeb rynku pracy, jakość standardów opieki medycznej poprawi się, zmniejszeniu ulegnie poziom zachorowalności na choroby społeczne oraz projekty przyczyniające się do likwidacji dysproporcji wewnątrzregionalnych w dostępie do infrastruktury społecznej. Środki na ten priorytet Autorzy WRPO szacują na poziomie 211,7 mln euro (12,85% całości środków WRPO). Doświadczenia regionu w zakresie wdraŜania tego typu projektów pokazują, Ŝe udział środków finansowych przeznaczanych na tematykę zasobów ludzkich jest zbliŜony do zakładanego w WRPO. Przekonuje to o odpowiednim poziomie zaplanowanych tu środków finansowych.

Najmniej środków finansowych zakłada się na priorytet IV – Restrukturyzacja i wzmocnienie potencjałów terytorialnych. Na ten priorytet zaplanowano 111,3 mln euro (6,76% wszystkich środków finansowych WRPO). Planuje się realizację projektów, które zajmą się problematyką wzmocnienia i odnowy ośrodków miejskich, rewitalizacji wybranych obszarów, wzrostem znaczenia turystyki w rozwoju regionu. Biorąc pod uwagę liczbę planowanych projektów uwaŜa się, Ŝe środki finansowe zostały odpowiednio wyznaczone.

Wnioski płynące z analizy waŜności poszczególnych priorytetów moŜna próbować odnieść do doświadczeń regionu we wdraŜaniu ZPORR. Przydatna w tym celu jest zamieszczona poniŜej tablica 5, w której zestawiono priorytety i działania tego programu dla Województwa Wielkopolskiego i Polski. Dane zamieszczone w tablicy obejmują informacje na temat realizacji ZPORR na koniec drugiego kwartału 2006 roku.

Analizując tablicę 5, warto zwrócić uwagę na hierarchię priorytetów ZPORR pod względem wartości i liczby projektów.

43

Tab. 5. Informacja dotycząca realizacji ZPORR dla Polski i Województwa Wielkopolskiego

Województwo WIELKOPOLSKIE Polska

Priorytet/działanie Ilo ść umów

Warto ść dofinansowania

Średnia wartość projektu

Ilo ść umów

Warto ść dofinansowania

Średnia wartość projektu

Priorytet I – Rozbudowa i modernizacja infrastruktury słuŜącej wzmacnianiu konkurencyjności regionów 77 610 427 202 7 927 626 1 019 9 409 153 173 9 233 713

• Działanie 1.1 Modernizacja i rozbudowa regionalnego układu transportowego 30 259 859 220 8 661 974 337 3 756 434 306 11 146 689 • Działanie 1.2 Infrastruktura ochrony środowiska 10 104 795 069 10 479 507 152 1 450 415 779 9 542 209 • Działanie 1.3 Regionalna infrastruktura społeczna 22 105 513 407 4 796 064 317 1 360 653 126 4 292 281

• Poddziałanie 1.3.1 Regionalna infrastruktura społeczna 5 49 059 830 9 811 966 83 837 404 069 10 089 206 • Poddziałanie 1.3.2 Regionalna infrastruktura edukacyjna 17 56 453 578 3 320 799 234 523 196 894 2 235 884

• Działanie 1.4 Rozwój turystyki i kultury 9 53 434 896 5 937 211 77 1 124 538 198 14 604 392 • Działanie 1.5 Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego 2 11 780 974 5 890 487 123 438 280 329 3 563 255 • Działanie 1.6 Rozwój transportu publicznego 4 75 043 635 18 760 909 13 1 278 831 435 98 371 649 Priorytet II – Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach 241 136 050 452 564 525 2 722 1 510 647 380 554 977 • Działanie 2.1 Rozwój umiejętności powiązany z potrzebami regionalnego rynku pracy i

moŜliwości kształcenia ustawicznego w regionie 32 30 790 698 962 209 725 387 126 741 533 968

• Działanie 2.2 Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne 146 41 484 434 284 140 1 210 508 251 491 420 043 • Typ I 80 35 631 899 445 399 788 421 780 777 535 255 • Typ II 66 5 852 535 88 675 417 86 470 714 207 364

• Działanie 2.3 Reorientacja zawodowa osób odchodzących z rolnictwa 16 18 517 396 1 157 337 214 152 124 070 710 860 • Działanie 2.4 Reorientacja zawodowa osób zagroŜonych procesami restrukturyzacyjnymi 18 22 859 333 1 269 963 143 142 114 185 993 805 • Działanie 2.5 Promocja przedsiębiorczości 11 12 615 607 1 146 873 210 173 983 775 828 494 • Działanie 2.6 Regionalne strategie innowacyjne i transfer wiedzy 18 9 782 984 543 499 220 147 047 118 668 396 Priorytet III – Rozwój lokalny 223 197 061 293 883 683 3 865 3 621 249 367 936 934 • Działanie 3.1 Obszary wiejskie 80 113 353 699 1 416 921 1 070 1 671 485 536 1 562 136 • Działanie 3.2 Obszary podlegające restrukturyzacji 2 6 090 610 3 045 305 211 456 990 290 2 165 831 • Działanie 3.3 Zdegradowane obszary miejskie, poprzemysłowe i powojskowe 2 1 178 446 589 223 88 321 896 342 3 657 913 • Działanie 3.4 Mikroprzedsiębiorstwa 124 28 557 571 230 303 2 104 539 689 651 256 506 • Działanie 3.5 Lokalna infrastruktura społeczna 15 47 880 967 3 192 064 392 631 187 548 1 610 172

• Działanie 3.5.1 10 30 790 826 3 079 083 165 422 764 275 2 562 208 • Działanie 3.5.2 5 17 090 141 3 418 028 227 208 423 273 918 164

Priorytet IV – Pomoc Techniczna 52 4 938 447 94 970 961 91 126 291 94 824 • Działanie 4.1 Wsparcie procesu wdraŜania ZPORR - wydatki limitowane 20 3 715 879 185 794 313 62 195 111 198 706 • Działanie 4.2 Wsparcie procesu wdraŜania ZPORR - wydatki nielimitowane 15 679 087 45 272 313 16 582 250 52 978 • Działanie 4.3 Działania informacyjne i promocyjne 17 543 481 31 969 335 12 348 930 36 862 OGÓŁEM 593 948 477 394 1 599 456 8 567 14 632 176 211 1 707 970

Źródło: opracowanie własne na podstawie raportów z realizacji ZPORR.

44

Pod względem wartości projektów moŜna wskazać, Ŝe najwięcej środków w okresie 2004 – 2006 przypadło na priorytet I ZPORR – Rozbudowa i modernizacja infrastruktury słuŜącej wzmacnianiu konkurencyjności regionów. Na ten priorytet przypadło w poprzednim okresie finansowania blisko 65% całości środków ZPORR. Na drugim miejscu znalazł się priorytet III – Rozwój lokalny, na trzecim – Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach. Na te priorytety przypadło kolejno 27,4% oraz 14,34% całkowitych środków ZPORR. Oprócz argumentu kapitałochłonności, w przypadku priorytetu I ZPORR, moŜna mówić równieŜ o jego waŜności z punktu widzenia potrzeb regionu w latach 2004 – 2006. Potrzeby te, jak wiadomo, nie zostały w pełni zaspokojone w poprzednim okresie finansowania. Z tego powodu moŜna wnioskować, Ŝe w Województwie Wielkopolskim kwestie inwestowania w infrastrukturę komunikacyjną są nadal istotne. Z tego punktu widzenia moŜna powtórzyć przekonanie o zasadności zaplanowania na priorytet II WRPO – Infrastruktura komunikacyjna blisko 32,1% całkowitych środków na Program.

Kapitałochłonność pojedynczych projektów priorytetu I ZPORR wynika takŜe z ilości projektów, jakie przewidziano w poprzednich latach. Priorytet I pod tym względem jest na trzecim miejscu. Przewidziano tu 77 projektów, co stanowi blisko 13% wszystkich projektów realizowanych w ZPORR w Województwie Wielkopolskim. Więcej projektów z uwagi na niŜszą kapitałochłonność moŜna było zrealizować w priorytecie III – 223 (blisko 38% wszystkich projektów) i w priorytecie II – 241 (40,64% wszystkich projektów).

Analizując działania w ramach poszczególnych priorytetów ZPORR moŜna zauwaŜyć, Ŝe najwięcej środków przypada na działanie 1.1 – Modernizacja i rozbudowa regionalnego układu transportowego. Przekłada się to bezpośrednio na kapitałochłonność całego priorytetu I w ramach ZPORR.

Doświadczenia regionu z wdraŜaniem projektów priorytetu II ZPORR uzasadniają mniejsze nakłady na priorytet V WRPO – Infrastruktura dla kapitału ludzkiego w stosunku do priorytetów I, II i III Programu. ZbieŜne są tu udziały nakładów finansowych na te priorytety w całości środków finansowych przewidzianych na programy. W przypadku priorytetu II ZPORR udział ten wynosi 14,34%, a w przypadku priorytetu V WRPO – blisko 13%.

Reasumując, kryteria Autorów WRPO brane pod uwagę przy planowaniu alokacji finansowej w ramach poszczególnych priorytetów oraz dodatkowe kryteria (warunki brzegowe oraz załoŜenia oceniających – np. kapitałochłonność) pozwalają stwierdzić, Ŝe zaproponowana alokacja finansowa jest właściwa i jest wynikiem przemyślanych decyzji.

Na rekomendacje oceniających, to jest propozycję poprawek, dotyczące wartości docelowych wskaźników, Autorzy WRPO nie zamieścili wyjaśnień tłumaczących sposób wyznaczania ich wartości.

Z uwagi na brak informacji dotyczącej posiadania i stosowania konkretnych procedur wyznaczania wartości docelowych wskaźników, oceniający mają utrudnione zadanie zweryfikowania podanych w WRPO wielkości. Trudność ta wynika równieŜ z faktu, iŜ będące w dyspozycji zespołu oceniającego środki i czas są ograniczone.

45

Przykładem moŜe być próba zweryfikowania wartości wskaźników dotyczących infrastruktury drogowej. Program podaje, Ŝe Nowe/zmodernizowane drogi w wyniku realizacji projektów to 740 km. ZastrzeŜenia moŜna mieć do braku wskaźnika informującego o ilości projektów. Autorzy powinni teŜ podać jaki jest szacunkowy koszt wybudowania i zmodernizowania 1 km drogi. Brak jest tu równieŜ informacji, jakiej klasy dróg dotyczy szacowany parametr. Koszt 1 km drogi w zaleŜności od jej klasy moŜe się róŜnić nawet kilkunastokrotnie. Podobne zastrzeŜenia zespół oceniający wnosi do kolejnego wskaźnika – Nowe/zmodernizowane regionalne linie kolejowe. Bez stosownych informacji dotyczących ilości planowanych projektów oraz kosztów budowy i modernizacji linii kolejowych weryfikacja wartości docelowej wskaźnika jest utrudniona13.

Z punktu widzenienia analizowanego tematu warto przypomnieć, Ŝe w rozdziale 4 Raportu oceny podjęto próbę weryfikacji wartości docelowych wskaźników celu głównego.

Podano w nim, Ŝe model MaMoR2 dla 2013 i 2015 roku przewiduje nominalny PKB na poziomie odpowiednio 150 i 171 mld zł, a wielkość zatrudnienia odpowiednio 893 i 898 tys. osób (wartości bazowe). Na skutek realizacji Programu wielkość PKB szacuje się w wymienionych latach na poziomie 152,4 i 174,59 mld zł a w zakresie wielkości zatrudnienia nastąpi jego przyrost o 4,5 tys. osób w 2013 roku i 7,3 tys. osób w 2015 roku w stosunku do wartości bazowych14. Natomiast model HERMIN uwzględnia wpływ większej gamy programów na gospodarkę Województwa Wielkopolskiego (PO Infrastruktura i Środowisko, PO Kapitał Ludzki, PO Innowacyjna Gospodarka). Z tego powodu istnieją pewne rozbieŜności pomiędzy wynikami prognozowania tą metodą a wcześniej przedstawioną (MaMoR2). Dla przykładu dzięki realizacji NSRO przybędzie w Województwie Wielkopolskim 41,88 tys. miejsc pracy w 2013 roku, dla roku 2015 będzie to poziom 19,58 tys. miejsc pracy. Z ustaleń poczynionych w modelu HERMIN moŜna równieŜ przywołać, jakie będą procentowe zmiany poziomu PKB w Województwie Wielkopolskim na skutek realizacji NSRO w porównaniu do scenariusza bazowego. Przeprowadzone symulacje wskazują, Ŝe w całym analizowanym okresie poziom PKB na skutek wdraŜania NSRO będzie wyraźnie wyŜszy niŜ w wariancie bazowym. Największy wpływ NSRO na PKB obserwuje się w 2013 roku – zwiększenie PKB w stosunku do wariantu bazowego o 7,04%. W następnych latach ten wpływ maleje i w 2015 roku skutkuje wzrostem wartości PKB o 5,87% w porównaniu do scenariusza bazowego15. Dodatkowa ekspertyza operująca modelem HERMIN oceniająca wpływ samego WRPO na gospodarkę Województwa Wielkopolskiego – Prognoza ekonomicznych efektów

13 NaleŜy wyjaśnić, Ŝe podjęto próbę weryfikacji wartości docelowych zarówno wskaźników

produktu jak i rezultatu uwzględniając planowaną w RPO lokację środków finansowych. Przyjęto, Ŝe przy weryfikacji wartości docelowych logiczna jest następująca sekwencja działań: na podstawie alokacji finansowej i dodatkowych informacji moŜna podjąć próbę weryfikacji wskaźników produktu; dopiero uznając za realne wartości docelowe wskaźników produktu moŜna przejśc do procesu weryfikacji wskaźników rezultatu. Ocena wskaźników produktu była najczęściej niemoŜliwa do przeprowadzenia. Zatem weryfikacja wskaźników rezultatu przy posiadanych informacjach nie była moŜliwa.

14 T. Kaczor, R. Socha, Prognoza oddziaływania makroekonomicznego realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego dla województwa lubuskiego na lata 2007 – 2013, op. cit.

15 Ocena wpływu Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia i wybranych Programów Operacyjnych na lata 2007-2013 na gospodarki polskich województw przy pomocy modeli regionalnych HERMIN, op. cit.

46

realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Wielkopolskiego (WRPO) na lata 2007 – 201316 dostarcza z kolei następujących informacji: wpływ WRPO na PKB –3,08% w 2013 roku i 2,94% w 2015 roku. Wpływ WRPO na zatrudnienie – zwiększenie miejsc pracy w 2013 roku na poziomie 13,41 tys. miejsc pracy, w roku 2015 – wzrost o 7,27 tys. miejsc pracy. Ostatnie zaleŜności Autorzy wykorzystali przy wyznaczaniu wartości wskaźników. Jako przykład moŜna podać dwa wskaźniki. Dla pierwszego z nich – Zmiana produktu krajowego brutto dla regionu na głowę mieszkańca (PKB per capita) w wyniku realizacji programu Autorzy WRPO załoŜyli, Ŝe w roku docelowym (oceniający zakładają, Ŝe to 2013 rok) zanotuje przyrost w stosunku do poziomu bazowego o 1,71%. ZałoŜenia Autorów WRPO naleŜy uznać za właściwe z punktu widzenia wszystkich wyŜej opisanych modeli ekonometrycznych. Biorąc pod uwagę model MaMoR2 moŜna zauwaŜyć, Ŝe zakładany przyrost PKB zapisany w WRPO jest niŜszy od tego jaki został oszacowany za pomocą modelu (2,1%). W kontekście modelu Hermin wykorzystanego do oceny wdraŜania NSRO moŜna zauwaŜyć, Ŝe równieŜ w tym wypadku szacunki Autorów WRPO są ostroŜniejsze. W przywołanym modelu zakłada się wzrost PKB o 7,04%. DuŜa róŜnica pomiędzy tymi dwoma szacunkami wynika z faktu, iŜ Autorzy WRPO brali pod uwagę efekty realizacji jedynie WRPO a szacunki modelu Hermin uwzględniają kilka programów operacyjnych, w tym RPO.

Autorzy WRPO kierowali się zapewne przede wszystkim opracowaniem – J. Bradley, J. Zalewski, P. Tomaszewski, M. Zembaty, Ocena przy pomocy modelu HERMIN efektu makroekonomicznego wpływu środków Europejskiego Funduszu Regionalnego, wraz ze środkami współfinansowania na gospodarkę Wielkopolski. Daje się zauwaŜyć, Ŝe równieŜ w stosunku do szacunków podawanych w przywołanym opracowaniu Autorzy WRPO zachowali ostroŜność. Przypomnieć naleŜy, Ŝe w publikacji tej prognozowano wzrost PKB w Wielkopolsce na poziomie 3,08%.

Weryfikując wartość docelową wskaźnika WRPO – Utworzone miejsca pracy zauwaŜyć naleŜy jest on prawidłowy w stosunku do modelu Hermin opracowanego na potrzeby NSRO (WRPO – 10 090 wobec 41 880 w modelu Hermin NSRO) oraz jest zgodny (nawet nieco niŜszy) w odniesieniu do modeli Hermin wykorzystanego tylko dla Województwa Wielkopolskiego (13410 miejsc pracy na skutek realizacji WRPO).

W świetle powyŜszych rozwaŜań, nie ma powodów do kwestionowania wartości docelowych omawianych wyŜej wskaźników celu głównego Programu.

Komentarz Autorów WRPO dotyczący struktury finansowania Programu ze środków krajowych wyjaśnia, Ŝe podział na środki publiczne i prywatne jest pochodną rodzaju projektów oraz rodzaju przyszłych beneficjentów. Dodali, Ŝe jest to wynik pewnych szacunków.

Określając zdolność jst w zakresie współfinansowania WRPO, Autorzy Programu podali, Ŝe kierowali się wielkością popytu oraz Systemem Ewidencji Projektów. Nie zamieszczono tu jednak szczegółowych wyjaśnień.

16 J. Bradley, J. Zalewski, P. Tomaszewski, M. Zembaty, Ocena przy pomocy modelu

HERMIN efektu makroekonomicznego wpływu środków Europejskiego Funduszu Regionalnego, wraz ze środkami współfinansowania na gospodarkę Wielkopolski, op.cit.

47

Warto wspomnieć, Ŝe w WRPO znajduje się odniesienie do opracowania M. Mackiewicz, E. Malinowska – Misiąg, W. Misiąg, M. Tomalak, Ramy finansowe strategii rozwoju województw na lata 2007 – 2013. Warszawa 2006. Autorzy WRPO podjęli tym samym próbę oceny realności współfinansowania Programu przez podmioty publiczne.

Zespół oceniający proponuje, by przy ocenie ryzyka wkładu krajowego prywatnego odnieść się do danych GUS w zakresie nakładów inwestycyjnych przedsiębiorstw w województwie. W zakresie wkładu krajowego prywatnego moŜna wnioskować, Ŝe ryzyko niewypełnienia zobowiązań przez podmioty prywatne jest minimalne. Świadczy o tym np. porównanie wielkości środków prywatnych planowanych na poziomie Programu z całkowitymi nakładami inwestycyjnymi przedsiębiorstw w województwie. Nakłady te w 2005 roku wyniosły około 7,26 mld zł, podczas gdy całkowita wielkość środków prywatnych przewidzianych w Programie na lata 2007 – 2013 wynosi około 221 mln euro (około 870,7 mln zł). Zestawienie obydwu kwot pozwala zauwaŜyć, Ŝe środki przeznaczone na WRPO stanowią niecałe 12% środków, które w 2005 roku przedsiębiorstwa z Województwa Wielkopolskiego przeznaczyły na inwestycje. Biorąc pod uwagę, Ŝe przedstawione nakłady inwestycyjne dotyczą jednego roku, a środki podmiotów prywatnych zaplanowane są w Programie dla siedmiu lat moŜna wnioskować, Ŝe nie powinno być problemem zapewnienie środków krajowych prywatnych na zakładanym poziomie.

48

6. Wnioski i rekomendacje ko ńcowe z aktualizacji oceny

Rekomendacje zawarte w niniejszym rozdziale dotyczą ewaluacji przestawianej w rozdziałach 3 i 4. PoniewaŜ rozdział 5 ma bardziej charakter eksperckiej opinii, zawarte w nim spostrzeŜenia nie są juŜ powtarzane w rekomendacjach.

Przedstawiona ocena została przeprowadzona w dwóch płaszczyznach. W pierwszej dokonano aktualizacji oceny trafności alokacji finansowych z punktu widzenia sformułowanych celów programu, w drugiej – aktualizacji oceny systemu wskaźników realizacji. Warto tu zaznaczyć, Ŝe w przeprowadzonej ocenie uwzględniono wykorzystanie oceny wpływu makroekonomicznego WRPO na gospodarkę Województwa.

Z oceny trafności alokacji finansowych z punktu widzenia sformułowanych celów programu wynikają następujące wnioski i rekomendacje:

1. Autorzy WRPO nie zamieścili indykatywnego wykazu kluczowych projektów (choć na s. 130 podali, Ŝe wykazem tym kierowali się przy projektowaniu alokacji finansowej). Po uzupełnieniu tego zestawienia lub zamieszczeniu wyjaśnienia dotyczącego braku konieczności jego zamieszczenia – zestawienia finansowe będą kompletne. Pozostałe bowiem elementy składające się na część finansową Programu zostały prawidłowo zamieszczone17,

2. Nie podano ogólnych kryteriów rozdziału środków finansowych (wytyczne NSRO i Procedur). Autorzy WRPO dostrzegają jednak konieczność kierowania się tymi wytycznymi (odwołano się do nich pośrednio). Sugeruje się jednak, by kryteria te zostały w Programie przytoczone. Pozytywnie naleŜy ocenić inwencję Autorów WRPO w zakresie zamieszczenia w Programie własnych kryteriów będących podstawą zaprojektowanej w WRPO alokacji finansowej18,

3. Koniecznie naleŜy podać kryteria jakimi Autorzy WRPO kierowali się określając strukturę finansowania w zakresie środków krajowych. Chodzi tu w szczególności o wyznaczenie kryteriów, według których oceniono zdolności finansową jednostek samorządu terytorialnego oraz realność współfinansowania Programu przez sektor prywatny19,

4. Proponuje się, by Autorzy urealnili swoje propozycje względem alokacji równieŜ poprzez odwołanie się do wcześniejszych doświadczeń regionu w pozyskiwaniu środków finansowych.

17 Autorzy przekazali ewaluatorom informację, Ŝe posiadają indykatywny wykaz kluczowych

projektów. 18 W zakresie kryteriów brzegowych (NSRO i Procedury) akceptujemy komentarz Autorów

WRPO o niezamieszczaniu ich w Programie. Jeśli chodzi o kryteria dodatkowe, które Autorzy WRPO podali w Programie to uznaje się je za zbyt ogólne, ale sam fakt, Ŝe syntetycznie je przedstawiono w Programie jest oceniane pozytywnie.

19 Uwagę uwzględniono. Podano kryteria jakimi Autorzy WRPO kierowali się określając strukturę finansową w zakresie środków krajowych. Szerzej na ten temat w rozdziale 5 niniejszego raportu.

49

Doświadczenia powinny być teŜ przywołane podczas omawiania moŜliwości czasowych i wykonawczych zakładanych projektów20,

5. Sugeruje się Autorom WRPO dodanie komentarza do wielkości środków jakie planuje się przeznaczyć na realizację priorytetu I – Konkurencyjność przedsiębiorstw, szczególnie jeśli chodzi o środki krajowe prywatne. Na pewno taki zabieg pozwoli urealnić proponowane zapisy Programu. Uwaga dotyczy równieŜ kolejnych priorytetów (II – V)21,

6. Odwołano się do dokumentu – M. Mackiewicz, E. Malinowska – Misiąg, W. Misiąg, M. Tomalak, Ramy finansowe strategii rozwoju województw na lata 2007 – 2013. Warszawa 2006. Przywołane na podstawie tego dokumentu ryzyko zabezpieczenia odpowiedniej wysokości własnych środków na realizację Programu w województwie pozwoliło Autorom Programu podnieś wiarygodność zakładanych alokacji finansowych.

7. Uzupełnić prezentowane tabele finansowe o numer i tytuł22.

MoŜliwe będzie pogłębienie analizy trafności alokacji finansowej po uzupełnieniu RPO w szczegółowe informacje dotyczące:

• charakterystyki podstaw alokacji (kryteria) między poszczególne priorytety,

• charakterystyki podstaw (kryteria) dla wyznaczanych wartości docelowych wskaźników,

• charakterystyki podstaw (kryteria) dla zakładanej struktury współfinansowania, zwłaszcza w ujęciu:

- zdolność finansowa jednostek samorządów terytorialnych,

- realność współfinansowania przez sektor prywatny.

Natomiast na podstawie części poświęconej aktualizacji oceny systemu wskaźników realizacji sugeruje się Autorom WRPO zapoznać z następującymi uwagami:

8. W zakresie kompletności wskaźników moŜna wskazać na konieczność uzupełnienia zestawu wskaźników celu generalnego o wskaźniki rezultatu. Uwaga dotyczy takŜe wskaźników zbudowanych dla celów szczegółowych. W zakresie systemu wskaźników dla poszczególnych priorytetów naleŜy uwzględnić uwagę o konieczności ich uzupełnienia. Dopiero zastosowanie się do tych uwag będzie

20 Akceptujemy komentarz, Ŝe wszystkie alokacje przewidziane w ramach WRPO są mniejsze

od potrzeb. Oceniający sugerowali jednak Autorom Programu by przy prezentacji alokacji środków finansowych WRPO nawiązali do doświadczeń z realizacji wcześniejszych programów np. ZPORR i uznali je za jedno z kryteriów planowanego w RPO rozdziału środków finansowych.

21 Autorzy WRPO zamieścili komentarz informujący, Ŝe krajowy wkład prywatny jest pochodną spodziewanego udziału podmiotów prywatnych wśród beneficjentów oraz regulacji odnoszących się do warunków udzielania pomocy publicznej. To są szacunki w duŜym stopniu intuicyjne. Dziś trudno prognozować, jaki odsetek, na przykład wśród uczelni, będą stanowić uczelnie prywatne, kto ostatecznie wygra konkurs. Zespół ewaluacyjny akceptuje wyjaśnienia Autorów WRPO. Zwraca jednak uwagę, Ŝe mimo iŜ są to wartości szacunkowe podaje się je z dokładnością do jednego euro.

22 Autorzy WRPO nie zgadzają się z sugestią oceniających, Ŝe wprowadzenie numeracji tablic podniesie wartość redakcyjną tekstu.

50

skutkowało wnioskiem o kompletności i proporcjonalności proponowanego systemu wskaźników (szczegółowe uwagi w podrozdziale 4.2 i 4.3)23,

9. Pozytywnie ocenia się zamieszczenie wskaźników kontekstowych, choć przydało by się przedstawić jakimi wymogami kierowali się Autorzy WRPO konstruując te wskaźniki,

10. Niektóre wskaźniki (dokładnie wskazano je w podrozdziale 4.4 niniejszej oceny) zostały wadliwie przyporządkowane do niewłaściwej grupy wskaźników (produktu, rezultatu lub oddziaływania). Oceniający zalecają umieścić je we właściwej grupie, wskazanej w ocenie24,

11. Dokonać analizy systemu wskaźników pod kątem wprowadzenia par wskaźników: produkt – rezultat – (ewentualnie) oddziaływanie. Taki zabieg wpłynąłby znacząco na moŜliwości właściwej oceny efektów projektu w systemie monitoringu WRPO25,

12. Bardzo pozytywnie ocenia się przywołanie w zakresie wskaźników celu generalnego i celów szczegółowych jako źródła informacji o wartości wskaźnika – analizy makroekonomicznej HERMIN. Dzięki takiemu zabiegowi Autorzy zadbali o urealnienie podanych wartości wskaźnika. Do pozostałych priorytetów proponuje się, by Autorzy podczas prezentacji systemu wskaźników, a w szczególności ich wartości docelowych przedstawili jakimi kryteriami kierowali się wyznaczając ich wielkości. Bez podania takich kryteriów ewaluatorom trudno ocenić czy podane wartości są realne. Ocenę realności utrudnia takŜe brak zdefiniowania roku bazowego i docelowego, dla którego wyznacza się wartość wskaźnika26,

13. RozwaŜyć wprowadzenie wskaźników dynamicznych. W kontekście zaproponowanego systemu wskaźników oznaczałoby to określenie ich wartości pośrednich zgodnych z proponowaną częstotliwością pomiarów27,

14. Pod dyskusję podaje się uwagę o moŜliwości wyznaczenia w kaŜdym priorytecie wskaźnika/wskaźników głównych. Pozostałe wskaźniki stałyby się miarami pomocniczymi28,

15. Poprawić numerację tabel, przy kaŜdej tabeli dodać słowo tabela oraz podać właściwe tytuły tabel29.

23 W zakresie celu głównego i celów szczegółowych oceniający przyjmują wyjaśnienia

Auitorów WRPO. Natomiast w zakresie wskaźników priorytetów zespół ewaluatorów pozostawia jako aktualną sugestię o nieproporcjonalności planowanego systemu wskaźników.

24 Uwagi nie uwzględniono. 25 Autorzy WRPO nie zgadzają się z sugestią oceniających. Z uwagi na to, iŜ była to jedynie

propozycja do rozwaŜenia, zespół ewaluatorów wycofuje przedstawioną sugestie. 26 Uwagi nie uwzględniono. Przedstawiony komentarz ze strony Autorów WRPO nie wyjaśnia

dlaczego nie podano konkretnie roku bazowego i docelowego wskaźników. Nie podano teŜ kryteriów. Oceniający podtrzymują rekomendację jako zasadną.

27 Uwagi nie uwzględniono choć, przyznano Ŝe postulat jest słuszny. Zespół ewaluatorów podtrzymuje swoje rekomendacje w zakresie wskaźników dynamicznych. Zbudowania takiego systemu wskaźników wymaga równieŜ MRR.

28 Uwagi nie uwzględniono. Z uwagi na to, iŜ była to jedynie propozycja do rozwaŜenia, zespół ewaluatorów wycofuje przedstawioną sugestie.

29 Autorzy WRPO nie zgadzają się z sugestią oceniających, Ŝe wprowadzenie numeracji tablic podniesie wartość redakcyjną tekstu.