nacc journal 3

วารสารวชาการ ป.ป.ช.NACC JournalISSN 1906-2087 ปท 3 ฉบบท 1 (มกราคม 2553)

เนอหา/ขอความในวารสารนเปนความคดเหน

ของผเขยนมใชของสำนกงานคณะกรรมการ

ปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต

เจาของ ศนยวจยสำนกงานป.ป.ช. 165/1ถนนพษณโลก เขตดสตกทม.10300 โทรศพท66-2281-8421 โทรสาร66-2281-7126 E-mail:[email protected]

ทปรกษา เมธครองแกว ภกดโพธศร

บรรณาธการ จตรนตถระวฒน

กองบรรณาธการ วนเพญสรฤกษ โกวทยกงสนนท ดารารตนอานนทนะสวงศ สรลกษณาคอมนตร

ผตรวจขดเกลาภาษาองกฤษ เลสลจลกลป

กองการจดการ ศรรตนวสวต ผจดการ จนตนาพลอยภทรภญโญ ผชวยผจดการ ชยฉนนะโสต พชรมนสข เบญจวรรณยประพฒน สนยธนสทธ กนตกมลบอทอง พชตคำมา สธดารกษแกว กนกวรรณธาระปราบ

วตถประสงค l เพอเปนแหลงรวบรวมและเผยแพรผลงาน วจยและผลงานทางวชาการอนดานการ ปองกนและปราบปรามการทจรต l เพอใหมการใชประโยชนจากผลงานวจย ผลงานวชาการและการสรางความตระหนก ในการตอตานการทจรตรวมกน l เพอใหเกดความรวมมอและประสานงาน ในการบรหารจดการขอมลงานวจยดานการ ปองกนและปราบปรามการทจรตระหวาง หนวยงานและสถาบนวจยตางๆ l เพอใหมการแลกเปลยนขอมลขาวสารและ เอกสารสงพมพตางๆ กบหนวยงานและ เครอขายทเกยวของ

กำหนดออก รายป

NACC JournalISSN 1906-2087 Vol 3 No. 1 (January, 2010)

Publisher Research Center OfficeoftheNationalAnti-Corruption Commission 165/1PitsanulokeRoad,Dusit, Bangkok10300 Telephone:66-2281-8421 Fax.66-2281-7126 E-mail:[email protected]

Advisory Board MedhiKrongkaew PakdeePothisiri

Chief Editor JaturonThirawat

Editorial Board VanpenSurarerks KowitKangsanan DararattAnantanasuwong SirilaksanaKhoman

English Language Editor LesleyD.Junlakan

Managerial Board SiriratVasuvat Manager ChintanaPloypatarapinyo Asst.Manager ChaiChinnasod PatchareeMeensuk BenjavanYuprapat SuneeTanusit KangamolBothong PichitKhamma SuthidaRakkaew KanokwanTaraprab

Objectives l Toserveasthecenterforcompilingand disseminatingresearchfindingsandother academicworksoncorruptionprevention andsuppression.

l To encourage the use of the research findingsandacademicworksandtoenhance publicawarenesstocollectivelycounterthe corruption

l Topromotecollaborationandcoordination in managing research information on counteringcorruptionamongtheagencies andresearch-basedinstitutions. l Topromotetheexchangeofinformation and documents among the concerned agenciesandnetworks.

Publication Period Annual

Viewsexpressedinthepublished articlesinthisJournalexclusively belongtotheauthorsanddonot

necessarilyreflecttheofficialposition oftheNACC

ารบญสบทบรรณาธการ

ตอนท1 บทความพเศษ 1

จรยธรรมสำหรบคนรนใหม 2

พระพรหมคณาภรณ (ป.อ. ปยตโต)

การเสรมสรางธรรมาภบาลเพอปองกนและปราบปรามการทจรต 29

พล.อ.อ.วรวท คงศกด

ตอนท2 บทความวชาการ:เกยวกบการทจรตและการตอตานการทจรต 33

นกเศรษฐศาสตรมองความรบผดชอบของภาคธรกจเอกชนตอสงคมอยางไร? 34

เมธ ครองแกว

การประยกตใชแนวคดการอภบาลผานความรวมมอในการปองกน 47

และปราบปรามการคอรรปชนศกษากรณ:แนวทางการปฏบตงาน

ทดเลศของตางประเทศ

อภชย พนธเสน และคณะ

สถานการณดานการทจรตในประเทศไทยในมมมองของนกธรกจ 62

เสาวนย ไทยรงโรจน และคณะ

ทจรตระดบรากหญากบความลมเหลวในการพฒนาชนบทไทย 86

วนเพญ สรฤกษ

การตดตามสนทรพยคนมาตรการสำคญในการแกปญหาการทจรต 117

ตามพนธกรณในอนสญญาสหประชาชาตวาดวยการตอตานการทจรต

ค.ศ.2003

อำนาจ บบผามาศ

เศรษฐศาสตรวาดวยการฉอราษฎรบงหลวง:แนวคดและการศกษา 135

เชงประจกษ

จระเดช ทศยาพนธ

Anti-CorruptionandGovernance:ThePhilippineExperience 158

Jenny Balboa and Erlinda M. Medalla

ตอนท3 บทความจากกองจดการ 177

การตอตานการทจรตของประเทศสงคโปร 178

กองการจดการ

ตอนท4 ป.ป.ช.ปกณกะ 189

-การสนบสนนทนวจยของสำนกงานป.ป.ช.ประจำป2551-2553 190

-สรปผลงานของคณะอนกรรมการฝายวจยประจำป2552 194

-บทคดยอของรายงานการวจยทไดรบทนสนบสนน 196

การวจยประเภทกำหนดเรองประจำป2550

-การประกวดพดชนะเลศรางวลท1เรองขอเปนหนงในชอสะอาด 200

-หลกเกณฑการรบบทความลงพมพในวารสารวชาการป.ป.ช.ไทย-องกฤษ 202

-แบบบอกรบเปนสมาชก“วารสารวชาการป.ป.ช.”ไทย-องกฤษ 206

ableofContents

Part I : Special Articles 1 EthicsfortheNewGeneration 2 Phra Brahmagunabhorn (P. A. Payutto)

CultivatingGoodGovernancetoPreventand 29 EliminateCorruptions Air Chief Marshal Veeravit Gongsakdi

Part II : Anti-Corruption Articles 33 HowDoEconomistsLookatCorporateSocialResponsibility? 34 Medhi Krongkaew

TheApplicationofCollaborativeGovernanceforPrevention 47 andSuppressionofCorruption:CaseStudiesof InternationalBestPractices Apichai Puntasen and Team

CorruptionSituationinThailand:APerspectivefrom 62 theBusinessSector Sauwanee Thairungroj and Team

CorruptionattheGrassrootsLevelandtheFailure 86 ofThaiRuralDevelopment Vanpen Surarerks

AssetRecovery,anEssentialMeasuretoTackletheCorruption: 117 AStudyoftheObligationsundertheUnitedNations ConventionagainstCorruption2003 Amnart Bubparmard EconomicsofCorruption:ConceptsandSurveysof 135 EmpiricalStudies Jiradate Thasayaphan

Anti-CorruptionandGovernance:ThePhilippineExperience 158 Jenny Balboa and Erlinda M. Medalla

T

Part III : Staff Article 177 Anti-CorruptioninSingapore 178 Editorial Board

Part IV : NACC Miscellaneous 189

-NACC’sresearchfundedinbudgetaryyears2008-2010 190

-AnnualsummaryofNACCsubcommitteework,year2009 194

-Abstractofresearchfundedinbudgetaryyear2007 196

-Theintegritybouquet 200

-CallforpaperstobepublishedintheNACCjournal 202

-NACCjournalsubscriptionform 206

ทบรรณาธการ

การทจรตประพฤตมชอบหรอการคอรรปชนเปนปญหารายแรงประการหนงทสรางความ

เดอดรอนเสยหายอยางยงทงตอสงคมและประเทศชาต ความพยายามในการปองกนและแกไขเรอง

การทจรตไดมการดำเนนการในหลายทศทางซงหนงในมาตรการทใชคอ การสรางความเขาใจและให

ความรตอสงคมเพอแสวงหาความรวมมอระหวางหนวยงานตางๆ ทงภาครฐและภาคเอกชนรวมทง

ประชาชนทงปวง โดยอาศยสอตางๆ โดยเฉพาะอยางยงสอทนำเสนอผลงานวชาการเพอการปองกน

และปราบปรามการทจรตประพฤตมชอบในลกษณะตางๆ ดงเชนวารสารวชาการ ป.ป.ช. ซงฉบบ

ปจจบนเปนวารสารทเผยแพรอยางตอเนองเปนปทสามแลว วารสารฉบบนประกอบดวยบทความท

อาจแบงออกไดเปน4สวนดงปรากฏในสารบญกลาวคอบทความพเศษบทความวชาการบทความ

จากกองจดการ และขอมลตางๆ ของการดำเนนการของ สำนกงาน ป.ป.ช. ในหวขอ ป.ป.ช.

ปกณกะ โดยในบทความพเศษนนวารสารฯ ไดรบความกรณาจากผทรงคณวฒ 2 ทาน กลาวคอ

พระพรหมคณาภรณ (ป.อ. ปยตโต) ซงไดอนญาตใหนำบทความเรอง “จรยธรรมสำหรบคนรนใหม”

ทแมจะตพมพมาแลวเมอ 25 ปกอน แตยงมเนอหาททนสมยและสะทอนภาพของปญหาทกระทบ

ตอเยาวชนในสงคมไดอยางชดเจนซงแสดงใหเหนวสยทศนอนกาวไกลของทานผเขยนพรอมขอแนะนำ

ททรงคณคาในการแกไขปญหาทมใชเนนแตตวเยาวชนเอง แตใหแยกแยะเฉพาะสงทเปนประโยชน

มาใชในประเทศไทยจากสงตางๆทรบมาจากวฒนธรรมตะวนตกและเรองทแนะนำใหผใหญตองเปน

ตวอยางทดตอเยาวชนดวยจงจะประสบความสำเรจ สวนอกบทความหนงเปนเรอง “การเสรมสราง

ธรรมาภบาลเพอปองกนและปราบปรามการทจรต” โดย พล.อ.อ. วรวท คงศกด ซงอธบายภมหลง

ของคำวา “ธรรมาภบาล” อนเปนแนวคดทถกนำมาใชในการปองกนและปราบปรามการทจรตใน

ประเทศไทย

ในสวนทเกยวกบบทความวชาการนนวารสารฉบบนรวบรวมบทความวชาการทสวนหนงพฒนา

มาจากบทความทไดนำเสนอในงานสมมนาทางวชาการดานการปองกนและปราบปรามการทจรตระหวาง

ประเทศเพอเสนอผลงานทางวชาการทจดขนโดยสำนกงานป.ป.ช.ณ กรงเทพฯ เมอเดอนมถนายน

พ.ศ.2552และบทความอกสวนหนงพฒนามาจากงานวจยทไดรบทนสนบสนนจากสำนกงานป.ป.ช.

โดยในดานเนอหานนอาจแบงออกได4กลมกลาวคอ

กลมแรกเปนบทความวเคราะหในมมมองของนกเศรษฐศาสตรซงปรากฏในบทความของ

ศาสตราจารย ดร.เมธ ครองแกว เรอง “นกเศรษฐศาสตรมองความรบผดชอบของภาคธรกจเอกชน

ตอสงคมอยางไร” และ อกบทความเรอง “เศรษฐศาสตรวาดวยการฉอราษฎรบงหลวง: แนวคดและ

การศกษาเชงประจกษ”โดยคณจระเดชทศยาพนธ

บ

กลมทสองเปนบทความวชาการทนำเสนอสภาพปญหาของการทจรตประพฤตมชอบในปจจบน

โดยผชวยศาสตราจารยดร.เสาวนย ไทยรงโรจน เรอง“สถานการณดานการทจรตในประเทศไทยใน

มมมองของนกธรกจ”และบทความของศาสตราจารยดร.วนเพญสรฤกษ เรอง“ทจรตระดบรากหญา

กบความลมเหลวในการพฒนาชนบทไทย”

กลมทสามเปนบทความวเคราะหปญหาและแนวทางการแกไขปญหาการทจรตเรอง“การประยกต

ใชแนวคดการอภบาลผานความรวมมอในการปองกนและปราบปรามการคอรรปชนศกษากรณ:แนวทาง

การปฏบตงานทดเลศของตางประเทศ”โดยศาสตราจารยดร.อภชยพนธเสนและดร.สถาพรเรงธรรม

และบทความเรอง “การตดตามสนทรพยคนมาตรการสำคญในการแกปญหาการทจรตตามพนธกรณ

ในอนสญญาสหประชาชาตวาดวยการตอตานการทจรตค.ศ.2003”โดยคณอำนาจบบผามาศ

บทความกลมสดทายเนนการศกษาเปรยบเทยบประสบการณของประเทศเพอนบานในภมภาค

ในการตอตานการทจรตกลาวคอบทความเรอง“Anti-CorruptionandGovernance:ThePhilippines

Experience”โดยJennyBalboaและErlindaM.Medallaและบทความเรอง“การตอตานการ

ทจรตของประเทศสงคโปร”โดยกองการจดการ

กองบรรณาธการวารสารวชาการป.ป.ช.ขอถอโอกาสนขอบคณทกทานทสนใจตดตามผลงาน

มาโดยตลอดและผทใหการสนบสนนโดยเฉพาะนกวชาการทสงบทความใหพจารณาทงทไดรบการยอมรบ

ใหตพมพและยงไมไดรบการยอมรบกตามกองบรรณาธการฯมนโยบายทเปดกวางในการรบพจารณา

บทความวชาการทงหลายซงมคณคาในการสรางความตระหนกถงความสำคญของปญหาการทจรตและ

ความเรงดวนและความมงมนในการตอสเพอแกไขปญหาน กองบรรณาธการฯ ขอนอมรบผดสำหรบ

ขอบกพรองทงปวงในวารสารฯและขอขอบคณผทสงขอเสนอแนะหรอขอสงเกตตางๆทไดรบมาเพอ

นำไปพฒนาปรบปรงคณภาพของวารสารฯในโอกาสตอไป

จตรนตถระวฒน

บรรณาธการ

วารสารวชาการ ป.ป.ช.ปท 3 ฉบบท 1 มกราคม 2553

1ตอนท

บทความพเศษSpecial Articles

1

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

2

บทคดยอ ในยคโลกาภวฒนน ระบบการแขงขนทาง เทคโนโลยการสอสารสมยใหมทำให เกดการ เปลยนแปลงทสำคญกบสงคมของเรา คนรนใหม จงไมสามารถปรบตวใหเผชญหนากบความตองการ ทอยภายใตสงแวดลอมอนหลากหลายไดและทำให พวกเขาถกครอบงำจนมองขาม “จรยธรรมหรอ ศลธรรม” ไป คนสวนใหญนนมกลมหลงในลทธ วตถนยมมากเกนไปจนคดวานคอกญแจแหงความ สำเรจทจะนำไปสเปาหมายในอนาคต ถงแมวา ในความเปนจรงแลวความฟงเฟอและการแขงขน นนสามารถลอลวงเยาวชนใหเพลดเพลนไปกบความสขทไมเทยงแทได ในทางพระพทธศาสนา เรยกกเลสนวา ตณหา คอ ความอยากไดมานะ คอ ความสำคญตววาสงกวาคนอน และ ทฐ คอความยดตดในความคดเหนจนถอเปนความจรง จากตวกเลสทกอใหเกดปญหาทางจรยธรรมกบ คนรนใหมเหลานนเราสามารถนำหลกธรรมมาชวย ลดกเลสลงไดหลกธรรมนเรยกวาฉนทะคอความ พงพอใจในสงทเปน ทมอย ทมะ คอ การฝกฝน ปรบปรงตน และ สจจานรกษ คอ การคมครอง

จรยธรรมสำหรบคนรนใหมพระพรหมคณาภรณ (ป.อ. ปยตโต)*

หรอรกษาความจรง โดยหลกคณธรรม ๓ ขอน นอกจากจะชวยพฒนาคนรนใหมใหเปนคนทม ความกระตอรอรนในการคดดทำดแลวยงชวยให รจกความหมายของความสขทแทจรงอกดวย ดงนนความพอใจในสงทตนมอยและการประหยด อดออมจงเปนปจจยสำคญททำใหคนรนใหม สามารถเรยนรทจะอดทนตอสญชาตญาณความ ตองการของมนษยไดอยางเหมาะสม ทงหมดน หากเยาวชนปฏบตตามหลกศลธรรมดงกลาวได พวกเขาจะเตบโตขนเปนพลเมองทดมศลธรรม ในสงคมนนเอง

Globalization, innovative com-munication, information technology and competitive systems all play an important role in our modern society. Given this contextual complexity, the new generation is unable to adapt itself appropriately in the face of the demand for new experiences and thirst for information but has, instead, become obsessed with superficiality with the resultant disregard for ethics and morality.

* เจาอาวาสวดญาณเวศกวน (สมณศกด เปนพระราชาคณะเจาคณะรอง ชนหรณยบฏ) แสดงปาฐกถาประจำปของ ศาสตราจารยทานผหญงพนทรพย นพวงศ ณ อยธยา ครงท ๑ ณ คณะครศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย เมอวนท ๑๐ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๒๘ (พมพครงแรกโดยคณะครศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย ในชอวา “คณธรรมและ จรยธรรมสำหรบเดกและเยาวชนรนใหม” พ.ศ. ๒๕๒๘)


3

Most members of the new generation have become infatuated by materialism, which they perceive as the key to achieving their future objectives. However, in reality this is unjustified, extravagance and competi-tiveness being mere illusions which have beguiled the young generation to follow the path of unsustainable development and artificial happiness, or to use Buddhist termi-nology, lust (tan-ha), haughtiness (ma-nah) and pride (thi-ti). Consequently, the best way to reduce these youthful passions is through the inculcation of effective ethics, namely satisfaction (chan-tah), self-development (tha-mah) and truth-preservation (sat-ja). These three moral principles will cultivate thoughtfulness in members of the new generation, making them not only eager for self-development but also constantly aware of the meaning of truth. In addition, contentment with the things one has and frugality are important factors, through which the new generation will learn how to endure and cope with instinctive human desires in an appropriate way. In conclusion, if young people follow the above-mentioned moral path, they will grow to be good citizens possessing both worldly and moral competence.

คำสำคญ จรยธรรม, คณธรรม, เยาวชน คนรนใหม

การพดถงเรอง “คณธรรมและจรยธรรม สำหรบเดกและเยาวชนรนใหม” ทคนทวไป ใหความสนใจหวขอนเหมอนกบบอกวา คณธรรม หรอจรยธรรมทมอยแลว ไมดหรอไมเหมาะสม กเลยจะตองหาหลกธรรมนมาใหม คลายๆ วา จะบอกอยางน หรอถาเพลาลงมาหนอยอาจจะ บอกวา จรยธรรมสวนทใชอย ไมใชจรยธรรม อยางกวางๆทงหมดแตจรยธรรมสวนทเราเลอก เอามาใชนำมาปฏบตกนอยอาจจะมขอบกพรอง ไมเหมาะสมควรจะมาเลอกกนใหมหรออยางนอย กเปนการเชญชวนใหมาพจารณาทบทวนกนวา จรยธรรมทใชทสอนกนอยเปนอยางไร ดหรอไมด เหมาะหรอไมเหมาะจะเอาอยางไรกนตอไป การพจารณาเกยวกบสงทผานมานนเปน เรองมองอดต ในการมองอดตน เราอาจจะเหนวา มอะไรทไมเหมาะสมมขอบกพรองเปนตน ซงจะ ทำใหเราตองมทาทตออดตอยางใดอยางหนงในทน จงควรจะกลาวถงทาทของจตใจตอเรองอดตไว การทเราพบเหนขอบกพรองของอดตน มใชหมายความวาเรามองหาขอบกพรองของอดต เพอเอามาดาวาคนรนกอนแตการทเราทำอยางน กเพราะเปนวสยของคนทไมประมาทคอตามปกต คนทไมประมาทนน ยอมคอยสำรวจตรวจตราตวเองวาตนมอะไรบกพรอง มจดออนอะไรบาง แลวกพยายามแกไขปรบปรงทำใหเกดความดงาม เตมเปยมสมบรณถาทำดวยความรสกอยางนแมเรา จะตวาอดตมความบกพรองอะไรบางกไมมปญหาไมมความเสยหายและทาทอกอยางหนงกคอ การมองอดตทบกพรองนน โดยถอวาเปน เรองของเราเอง วฒนธรรมทเคยมความผดพลาด บกพรองเกดขนบาง มคนเกาบางคนบางสมยทำ เสยหายไวบางนน เปนเนอเปนหนงอยในตวของ เราเอง ไมใชคนอนพวกอนการมองอดตไมใชเรอง

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

4

ของการทจะไปดาวาใครๆทไหนแตเปนการพจารณา ทบทวนเรองภายในของตวเราเอง การพจารณา สำรวจตนเองนนเปนสงทดมแตจะทำใหเกดความ เจรญกาวหนา ถาตงทศนคตอยางนไวแลวกไมนา จะมปญหามแตจะกอใหเกดผลในทางทด นอกจากนน เรองเกยวกบอดตนนกเปน ของเกา ตามธรรมดาของเกากเกดจากการสงสม คอมประสบการณความสามารถความรสตปญญา ของคนเกาๆ ถายทอดสบตอกนมามากมาย เปน เหมอนคลงมรดก ซงผฉลาดจะสามารถสบคน เลอกสรรนำมาใชประโยชนไดแตในเวลาเดยวกนในความเกานนเองเมอลวงกาลผานเวลามานานๆเขา กยอมจะมความเลอะเลอนเคลอนคลาดไปบาง เพราะฉะนนอกดานหนงกคอ เราจะตอง มการตรวจตราชำระสะสางกนบางเปนบางคราว ทงนก เพอทจะใหไดของเกาทบรสทธบรบรณเมอมองในแงน การทจะมาพดถงความบกพรอง อะไรตออะไรของอดตนน กไมใชวาเราพดถงอดต ในทางทไมด แตเราพดเพอเราจะไดของเกาท เรยบรอยสมบรณ ถกตองบรสทธ นกเปนแงคด ทจะตองนำมาใชในโอกาสนดวย อนงการทมาพดในวนนนนกมใชวาจะมา เสนอรปสำเรจของจรยธรรมและคณธรรมสำหรบ คนรนใหมแตเปนเพยงวาจะมาเสนอความคดเหน ในแนวทางท เราจะไดชวยกนพจารณาเพอหา จรยธรรมทเหมาะสมตอไป คอวาหนาทในการทจะวางจรยธรรมนน เปนของรวมกน ไมใชเปนเรองของบคคลผหนง ผเดยว และทจะพดถงจรยธรรมหรอคณธรรม สำหรบเดกและเยาวชนรนใหมน กไมใชเปนการ พดถงคณธรรมหรอจรยธรรมสำหรบผทจะเปน เดกและเยาวชนรนตอๆ ไปเทานน แตเปนการ พดถงเยาวชนรนใหมนนในฐานะเปนคนทจะ

รบผดชอบสงคมตอไป พดอยางงายๆ กคอ จะพดถง จรยธรรมของคนยคตอไปทงหมดทเดยว ซงเดก ทจะเจรญเตบโตตอไปนจะเปนผรบผดชอบ และ เอาเยาวชนรนใหมนมาเปนจดเรมตนของจรยธรรมทเราพดวาของคนรนใหมนน เมอจะพดกนถงจรยธรรมใหม ไมวาเราจะ เลอกหรอจะกำหนดวางกตาม ถาจะทำใหด เรากตองรวาทเปนมาและทเปนอยนนเปนอยางไร เราควรกาวไปสสภาพใดและมทางเปนไปไดหรอไมทวามทางเปนไปไดหรอไมนนกคอวาเรามพนฐานทจะกาวไปสสภาพทเราตองการหรอไม จรยธรรมนนถอวา เปนกระบวนการทาง เหตปจจยอยางหนง ซงมองคประกอบทเขามา เกยวของหลายอยาง คอ เขามาพวพนเชนเดยวกบ ในเรองวฒนธรรม เปนตน ถาหากวาเราจะใช จรยธรรมแบบใหมหรอจะสรางคณธรรมชดใหม ขน กอนจะทำอยางนนได เราจะตองเขาใจ กระบวนการแหงเหตปจจยทางจรยธรรมดวย ไม ใชนกขนมาวาเราอยากจะใหคนของเราม จรยธรรมนนๆ แลวเรากจะเอามาสอนมาบอก มามอบให อยางนเปนไปไมได มนจะกลายเปน ของเลอนลอยอาจจะตอไมตด เมอตอไมตดมนก ไมไดผลเพราะมนเปนกระบวนการตอเนองเกดจาก การสงสมกนขนมา เราจะแกไขหรอตอเตม หรอ จะเปลยนแปลงอะไรกตองทำทในกระบวนการนน เสรมตอออกไปจากกระบวนการนน เชน เราจะรบ จรยธรรมใหมเขามา เราเหนวาจรยธรรมทมอย ภายนอกหรอภายในสงคมอนดกอนจะรบเขามาได เราจะตองศกษาจรยธรรมของเราเอง คอพนฐาน ทเปนมาวาเปนอยางไรแลวปรบใหเขากนเพอทจะ รบได ถาหากวาไมปรบใหเขากน มนกรบไมตด และอาจจะเกดการบดเบอนสงทรบเขามานนอาจจะ แปรรปกลายเปนอยางอนไป และมความหมาย


5

อยางใหมเกดขน ซงแทนทจะเปนคณมนกอาจจะ กลายเปนโทษได ยกตวอยางเชนการรบระบบแขงขนเขามาทนพนฐานของเราเปนอยางไร พรอมจะรบระบบ แขงขนหรอไม ระบบแขงขนนนมจดมงหมาย ในทางทดอยบางเหมอนกนวา ตองการใหคนได ฝกฝนปรบปรงตน เรงรดทำงานทำการเพอสราง ความเจรญกาวหนาแตพนฐานอะไรทจะตองมอย ซงสอดคลองกน เพอจะใหระบบแขงขนเกดผล เชนนนได เรามอยหรอไมขอนเราจะตองพจารณา เชนวานสยในการทำงานมอยหรอไม ถาหากนสย พนฐานนนไมมเรารบระบบนนเขามาแลวแตเราม ตวปจจยอนเปนพนฐานอย เชนมนสยชอบความ โกเกชอบความฟงเฟอระบบแขงขนทรบเขามานน มนอาจจะมาสนองความตองการดานความโกหรหรา ฟงเฟอกเลยออกผลไปอกอยางหนง ระบบแขงขนทเขามาในเมองไทย กจง อาจจะมผลในทางสงคม ในทางจรยธรรม ในทาง วฒนธรรม ไมเหมอนกบในประเทศเดมทเปน ทมาของระบบ เพราะพนฐานทเปนปจจยหนน ไมเหมอนกน ฉะนน เราจงตองดตวปจจยภายในของเรา ดวยวา มอะไรทเปนพนฐานรบเอาสงนน หรอ จรยธรรมแบบนนเขามาเปนตน อนนกเปนเพยง ตวอยางซงถามโอกาสกจะไดคยกนตอไป ขอยอนกลบมาส เรองทจะพดเกยวกบ จรยธรรมเกาของเรากอนทจะพดถงจรยธรรมใหม ทตองการเราจะตองเขาใจกระบวนการทางจรยธรรม ของเราตามสภาพทมอยกอนทงสภาพทเปนมาแลว และสภาพทกำลงเปนอย จรยธรรมของไทยท เปนมานนเราตองยอมรบเหมอนกนวายงมบางแงมม ทบกพรองยอหยอนอย ซงอาจเกดจากเหตปจจย หลายประการ

ประการทหนงคอการเนนแงหนงแงเดยวเชน คณธรรมบางอยางมความหมายกวางขวางลกซง แตเมอเวลาผานไป สงคมอาจจะเนนหนก ไปดานใดดานหนง เฉพาะแงของคณธรรมนนและ ความหมายของคณธรรมนนกจะแคบลงไป เมอ แคบลงกคอไมถกตองไมสมบรณนเปนเหตหนง ประการทสองนอกจากแคบลงแลวบางท กคลาดเคลอนดวย เพราะการถายทอดผดพลาด กด การพบปะการเผชญสถานการณใหมๆ และ การปฏบตตอสถานการณนนๆ กด การมผนำท ตความผดพลาดหรอบดเบอนเพอผลประโยชน สวนตว ทำใหเกดความเขาใจเขวไปกด อะไร ทำนองนกทำใหเกดความคลาดเคลอนไปได ขอยกตวอยางคำศพททเราใชกนอยมาให พจารณาความหมายทเราเขาใจกนในปจจบนเปน เครองยนยนหรอเปนหลกฐาน ทแสดงถงการท คำศพทเหลานนไดมความหมายคบแคบลงไป หรอวาไดเกดความคลาดเคลอนเหลานนขน เชน อยางคำวาวาสนา บารม สงเวช ภาวนา อารมณ บรกรรม ทรมาน เปนตน คำเหลานในภาษาไทย เราไดเขาใจความหมายคลาดเคลอนไปจากเดมหรออยางนอยกแคบลงไปหมดแลว วาสนา เราเขาใจวาอะไร เราพดวาคนนน คนนมวาสนาด เจรญกาวหนา ในพจนานกรม ฉบบราชบณฑตยสถานกบอกไปตามความเขาใจ ของคนไทย หรอตามความหมายทเราใชกนอย ในภาษาไทยวา เปนกศลททำใหไดประสบลาภยศแตความหมายเดมคออะไร วาสนาตามความหมายเดมในภาษาบาล หรอในทางธรรม หมายถงลกษณะนสยหรอ พฤตกรรมทไดสะสมมาตลอดเวลายาวนาน จะด กตาม ชวกตาม อยางพระอรหนตกมการตองละ วาสนาดวยแตความหมายปจจบนนหางไปกนไกล

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

6

บารม ในภาษาไทยเขาใจอยางไร เรา อาจจะมองในแงอทธพลหรอผลทเกดจากความด ทไดทำไว เปนทำนองอทธพลทจะชวยใหเกด ผลสำเรจตามปรารถนา แตในภาษาของพระนน ทานหมายถงคณธรรมทบำเพญอยางยงยวด เพอ บรรลจดหมายอนสงสง และเปนตวเหต คอทาง ธรรมะเนนทตวเหตแตในภาษาไทยนนเรามองเนนทตวผล ตอไปคำวาสงเวช คำวาสงเวชในภาษาไทย เขาใจอยางไร โดยมากมองเปนวาความสลด หดหใจ เมอประสบอารมณทควรแกการหดห แตในภาษาพระตามความหมายเดม สงเวช หมายถงการเกดจตสำนกเราเตอนใจ ใหหยดเลก จากความหลงระเรง ประมาทมวเมา คดหนมา กระทำความดงามอนนความหมายกหางไปไกล ภาวนาทใชกนมความหมายคลาดเคลอน เปนการบน เปนการทองพมพำคำสวดอะไร ทำนองนนแตในภาษาทางธรรมของเดมหมายถง การฝกอบรม เชน ฝกอบรมกาย ฝกอบรมวาจาฝกอบรมจตฝกอบรมปญญา คำวาบรกรรมกกลายมาเปนการทองบนแตในภาษาพระเดม มความหมายเปนเรองของ การตระเตรยมหรอการกระทำเบองตนเชนในการ กอสราง การปราบพนใหเรยบ ทานเรยกวาเปน บรกรรมในการเจรญกรรมฐานการกระทำเบองตนการกำหนดใจนกถงสงทใชเปนอารมณสำหรบ ผกจตทานเรยกวาเปนบรกรรม ทรมาน ในความหมายปจจบนเรารสกวาหมายถงทำใหลำบากหรอไดรบทกขททนไดยาก ประสบสงทบบคนมาก แตในภาษาพระ ทรมาน หมายถงการฝกหรอกลบใจคน ใหเขามาสทางท ถกตอง

ตวอยางคำศพทตางๆ เหลานยนยนไดวาไดมความเลอนลางคบแคบไขวเขวและคลาดเคลอน เกดขนแลวแมแตคำวาความประพฤตและคำวา จรยธรรม เรากเขาใจและใชกนในความหมายท แคบลงกวาความหมายทแทจรง “ความประพฤต”มาจากคำสนสกฤตซง ตรงกบบาลวา ปวตต หรอ วตต หมายถง ความเปนไปของชวตการดำเนนชวตการดำรงตนตลอดจนการหาเลยงชพ แตในภาษาไทยปจจบนเราใชกนในความหมายวาการแสดงออกหรอ การกระทำของบคคล ในระดบทมองเหนกนท ปรากฏแกผอนในลกษณะทเกยวกบศลธรรมหรอ มผลกระทบตอสงคมซงกนบวายงเฉยดๆ เวยนๆอยใกลๆกบความหมายเดม ความสบสนไดเพมมากขน เมอเราเอา คำวา ประพฤต ในความหมายอยางทเราใชกน ในภาษาไทยนน ไปเปนคำแปลของคำวา“จรยะ”“จรยา”“จรรยา”และ“จรยธรรม”และเอาคำวา จรยธรรมมาเปนศพทบญญตสำหรบแปลคำวา “ethics” ของฝรง จรยะ จรยาและจรยธรรม กเลยมความหมายแคบลง เทาๆกบคำวาศลธรรม หรอบางทกใชแทนคำวาศลธรรมไปเสยเลย คำวาethicsกดความประพฤตอยางทใช ในภาษาไทยกด นบเปนเรองในระดบททางพระ เรยกวา“ศล”ทงสนแตคำวา จรยะ จรยา ตลอดจน จรยธรรม มความหมายกวางขวางกวานน คอ หมายถงการดำเนนชวต ความเปนอย การยงชวต ใหเปนไป การครองชพ การใชชวต การเคลอนไหว ของชวตทกแงทกดานทกระดบ ทงทางกาย ทาง วาจา ทางใจ ทงดานสวนตว ดานสงคม ดานอารมณ ดานจต ดานปญญา


7

“จรย” มาจาก จร ซงในพระไตรปฎกทานแสดงความหมายไวดวยการบอกไวพจน คอคำทรปรางตางกนแตความหมายเหมอนกนไดแกวหร (อย เปนอย เชนในคำวา วหาร พรหมวหาร) อรย (เปนไป ดำเนนไป เชน ในคำวา อรยาบถ) วตต (เปนไป หมนไป หมนเวยน ประพฤต เชน ในคำวา ปวตตนะ ปวต) บาล (หลอเลยง รกษา ดแล คมครอง เชนในคำวา ธรรมบาล รฐบาล) ยป และยาป (ใหเปนไปหลอเลยง เชน ในคำวา ยาปนมตต) (ด ขททกนกาย มหานทเทส ๒๙/๕๘/๕๙ เปนตน) การดำเนนชวตหรอเปนอย ทงระดบศล ทเราเรยกกนวาศลธรรมทงระดบจตใจคณธรรม ภายในหรอคณภาพจต สมรรถภาพจต และ สขภาพจตทมสมาธเปนแกนกลาง และทงระดบ ปญญา ความคดเหตผล ความรเทาทนความจรงทานเรยกวาจรยะทงสน กรณเปนการดำเนนชวตหรอครองชวต อยางถกตองทำใหมนษยเปนอสระมจตใจไรทกข อยางแทจรงทานเรยกวาเปนพรหมจรยะแปลวา การครองชวตอยางประเสรฐ หรอชวตประเสรฐคอจรยะอยางประเสรฐ จรยธรรมทจะพดตอไปขอทำความเขาใจกนกอนวา จะใชในความหมาย ทกวางอยางน แมแตการปฏบตกรรมฐาน เจรญ สมาธ บำเพญสมถะ เจรญวปสสนา กรวมอยใน จรยธรรม ตามความหมายเดมแทของหลกการ ทวามาน ตอไปนจะขอตงขอสงเกตเกยวกบหวขอ จรยธรรม สกสองเรองทถอวามความสำคญมาก และในปจจบนกมความคลาดเคลอน ซงมองเหนวาจำเปนจะตองทำใหชดเจนขนมา ถาหากวาเรา ตองการจรยธรรมท เหมาะสมสำหรบส งคม ปจจบน หรอตองการใหคนรนใหมนเตบโตขน

เปนผรบผดชอบสงคมอยางไดผลดขอยกตวอยาง คำพดประโยคหนงวา“เออ อตสาหมานะเลาเรยน เขาเถดนะ ตอไปจะไดเปนเจาคนนายคน”คำน มความหมายทแสดงอะไรบางในทางจรยธรรม ทผานมาในสงคมไทย คำทตองการใหสงเกตในทนกคอคำวา “มานะ” คำวามานะนเปนภาษาไทยปจจบน เขาใจวาอยางไร บางทเราใชพดควบคกบคำวา พยายาม เปน “มานะพยายาม” คอคนทวไป เขาใจคำวามานะ ในความหมายทเปนไวพจนคอ เปนคำทมความหมายอยางเดยวกบคำวาพยายาม เพราะฉะนนในพจนานกรมฉบบราชบณฑตยสถาน ปจจบนน จงใหความหมายหนงไวดวยวา มานะ แปลวาพยายาม แตถาเรามองในทางธรรมแลว มานะไมไดมความหมายอยางนเลยเปนการแนนอน มานะนน เปนกเลสสำคญอยางหนง เปน กเลสทพระอรหนตจงจะละไดหมดแตเปนกเลสทม ความสำคญมากในชวตของปถชน เปนตวครอบงำ บงการการดำเนนชวตของคนไมนอยทเดยวมานะน แปลวา“ความถอตว ความสำคญตนวา สง เดน ตำตอย ดอย หรอเทาเทยมผอน ความรสกเทยบเขา เทยบเรา หรอความอยากเดนอยากใหญโตเหนอ ผอน”นคอมานะทแทจรง ทนปญหาเกดขนวาคำวามานะนไดกลาย ความหมายมาเปนพยายามไดอยางไร นเปนเรอง ทนาศกษา ถาตอบคำถามนได กอาจจะเขาใจ ความเปนมาของจรยธรรมในสงคมไทยดวยเรานาจะ ลองใชการสนนษฐานซงจะไดเฉลยในตอนหลง อกเรองหนงคอคนทมศลธรรมโดยเฉพาะ คนทไดชอวาเปนนกปฏบตธรรม หรอบางทก เรยกวาเปนชาวพทธทวๆไปมกจะกลวหรอเกลยด คำวา “อยาก” รสกไมสบายใจทจะมความอยาก หรอพดวาอยากรงเกยจคำวาอยากอาจจะถงกบ

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

8

ตองแสดงตนวาเปนคนไมอยากไดอยากด ไมอยาก ไมเอาอะไรตางๆ คอ พยายามแสดงตนวาเปน คนไมมความอยากจะไดเปนผทชอวาเจรญกาวหนา ในธรรมมกเลสนอย เรองนเปนปญหาและมความ คลาดเคลอนมาก จะตองนำมาทำความเขาใจกน กอนทจะกาวไปสจรยธรรมปลกยอยอนๆ ถอวา เปนเรองหลกสำคญมากอยางหนง ทน ขอพดเรองมานะกอน ทำไมมานะ ทแปลวาความถอตวความอยากเดนอยากยงใหญจงไดกลายมาเปนศพททมความหมายวาเพยร พยายามขอสนนษฐานอนหนงกคอวาคนไทยเรา ไดเคยใชมานะน เปนแรงกระตนหรอเราใหคน ทำความเพยรพยายาม เพยรพยายามเพอจะสรางความเจรญกาวหนาในชวต ในการศกษาเลาเรยนทำการงานเปนตน เพอยกฐานะในสงคมใชกนไป ใชกนมาในทสดตวมานะเองกลายความหมายเปน ความพยายามไป แตวายงเหลอใหเหนเคาอยอยางในประโยคทวาเมอกวา“จงมานะอตสาหะ เลาเรยนไปเถด ตอไปจะไดเปนเจาคนนายคน” เคาความหมายอยในทอนปลายทบอกวาจะไดเปน เจาคนนายคนนคอความหมายของมานะทแทจรงแสดงวาเปนไปไดท เราไดใชมานะท เปนกเลส อนน เปนเครองปลกเราคนในการทำความดงาม ในการสรางสรรคความเจรญกาวหนา แมในปจจบนน เรากยงรสกกนวาคนไทยมความถอในเรองตวตนสงคอความโกความเดนความอวดกน หรอวาการมหนามตายงเปนเรองสำคญในสงคมไทย รสกวาคนไทยกรตวอยมากเชน เวลาไปอยตางประเทศนนคนไทยชอบพดถง ลกษณะขอนมากคลายๆกบวาไปเทยบกบสงคม อนแลวลกษณะอนนของตนมนเดนขนมา ทนปจจบนเราเกดจำเปนจะตองใชคำพด ทแสดงถงความหมายน แตคำวามานะเรากเอา

ไปใชในความหมายอนเสยแลว มานะกลายเปน ความเพยรพยายามไปเสยแลว เราจะพดอยางไรด กปรากฏวาเราไปเอาคำอกคำหนงในภาษาพระมาใช คอคำวา “อตตา”คอไมรจะพดวายงไงจงจะเปน การแสดงวามการถอตวตนมากอยากเดนอยาก ใหญโตอะไรกเลยตองใชคำวามอตตาเชนบอกวา คนนมอตตาแรงหรออยาพะเนาพะนออตตากนนกอตตาคนนนใหญอะไรอยางนเปนตนนกเปนเรอง ของความคลาดเคลอนจากความหมายทถกตอง ตามหลกการแลวการใชคำวาอตตา ใน กรณนผด ถาขอยมศพทฝายตะวนตกมาอธบาย ในกรณน จะเหนชดขน คออตตานนเปนคำศพท ทางอภปรชญาหรอทางmetaphysics สวนคำ คกนในทางจรยธรรมหรอฝายethicsกคอมานะเพราะฉะนนคำทถกตองสำหรบเรองนกคอมานะ นนเองเพราะการถอตวการเอาตวเปนสำคญเปน เรองของคำวามานะสวนอตตานนสงวนไวใหใชใน เรองอภปรชญา ในเมอสงคมของเรา ใหความหมายของ มานะคลาดเคลอนไปมากแลว มนกเลยยากทจะ พดเพราะเมอพดวามานะคนกเขาใจเปนอยางอนเปนเพยรพยายามไปเสย อยางไรกตาม เมอเรา จะมาสรางจรยธรรมกนใหม กจะตองพดกนให เขาใจชดเจน ความจรงไมตองมาสรางจรยธรรม ใหมหรอก ควรจะพดวามาสะสางหรอขดเกลา จรยธรรมนใหถกตอง วากนตามความหมายทแทจรง มานะน เราเหนวามผลเสยมากประการทหนงการทคนไทย เอาตวตนเปนสำคญถอตวทำใหคนทำงานเลอกงานโดยเอาความสงเดน ความจะไดเปนใหญเปนโต เปนเกณฑในการตดสน แทนทจะเอาความถนด ความสามารถ หรอความสจรตเปนเครองตดสนหมายความวาคนทเลอกทำงานนทงทมงานทเขา


9

มความถนด ความสามารถและเปนงานทสจรตแตเขาถอเปนงานตำกไมยอมทำคอยรอจะทำงาน ทถอกนวาสง มหนามตา อนนกถอวาเปนความ เสยหายอยางหนงทำใหเกดความสนเปลองสญเปลา ในทางทรพยากรและขดขวางการพฒนาประเทศ ไปดวย ประการทสอง วากนวาคนไทยทำงาน เปนคณะหรอทำงานรวมกลมเปนทมกนไมได อนนกมเรองพดกนเสมอ โดยเฉพาะคนทไปใน ตางประเทศ กพดถงคนไทยวามปญหาททำงาน รวมกนยาก ไมสำเรจ อนนกเพราะคนเหลานน มมานะสง หรอเรยกอกอยางหนงตามทนยม พดกนผดๆ วามอตตาแรง ตางคนตางอยากเดนอยากใหญ ไมยอมกน ลงกนไมได เลยรวมกน ไมตด ผลเสยในแงนมกวางไกล อยางทชอบพด กนวา คนไทยนนยามบานเมองสงบด กแตกแยก ชงดชงเดนกนตางคนตางอยตอเมอใดมภยมาถงตวจงจะรวมพลงทำงานรวมกนได ประการทสาม คอ ในการรบวฒนธรรม จากตางประเทศ เมอจะรบวฒนธรรมอนเขามา เรากมกเลอกรบเอาแตสวนทรสกโก ทำอยางฝรง เฉพาะทคนเขาเจอแลวรสกวาโกหรอวาชอบซอหา ของใชเมองนอกทนสมยมาอวดโกกน แตไมได เพงมองในแงทจะนำมาสรางสรรคประโยชนใหมๆ หรอมาเสรมการทำงานของเรามากเทาไร อนน กเปนโทษอกอยางหนงของมานะ อยางไรกตาม เมอมการใชคำวาเสรภาพ มากขน เสรภาพเกดมาสนองมานะเขา มนกไมเกด ความเจรญกาวหนาทจะแกปญหาในทางสงคม ได ถงแมวาเสรภาพจะเปนองคประกอบของ ประชาธปไตย แตถาเราไมไดสรางปจจยพนฐาน ทจะรบเอาเสรภาพมาใชในทางทถกตอง และม เจาตวมานะนคอยออกโรงอยผลกจะออกไปในรป

ทวา เอาเสรภาพมาเปนเครองแสดงตวในทางท ยงใหญ ในการทจะครอบงำคนอน ในการทจะไม ยอมรบคนอน หมายความวาใหฉนแสดงออกใหฉนพด ใหฉนวาได แตใครจะมาวากระทบฉน ไมไดกลายเปนอยางนไป เสรภาพกมความหมาย ไมถกตองมความหมายคบแคบเพราะไมเขาใจวา เสรภาพคออะไรมเพออะไรและไมมปจจยตวหนน ทถกตองมารบกน แตกลบมปจจยในฝายอกศล มารบแทนกเกดโทษมากกวาคณแตเรองนสมพนธ กบเรองนสยนกศกษานสยฝกฝนพฒนาตนทจะวา ตอไปดวยจงจะเอาไปพดตอนนนอกครงหนง ผลเสยขอตอไปของมานะ คอไมวาจะทำ อะไร จะจดกจกรรมอะไร กมงไปทความมหนา มตาไดเดนไดดงอยางทวาหมดเทาไรไมวาขอใหได ชอเสยง เพราะฉะนน เมอจดงานอะไรกจะคอย ภมใจรอใหมคนชมวา งานนหรหรามโหฬารทสด (คอสนเปลองหรอพนาศมากทสด) ลกษณะเชนนนอกจากกอใหเกดความฟมเฟอยฟงเฟอ ความ สนเปลองสญเปลาเปนอนมากแลวยงทำใหมองขาม สงทเปนเนอหาสาระหรอแกนสารหรอความหมาย ทแทจรงของกจกรรมหรอของงานของการกระทำ นนไปเสยดวย แทนทจะทบทวนถามสำรวจตววาในการทำกจกรรมนหรองานน เราไดทำความ มงหมายของตวงานนนไดสำเรจผลเปนอยางด หรอไม และมความภมใจในการเขาถงสาระหรอ ทำความมงหมายนนใหสำเรจกมวมาภาคภมใจกบ ภาพความยงใหญโกเดนทกลายเปนความวางเปลา ไปแลวหมดสน มานะยงมผลในทางรายอกมากมายจะพด ถงผลท เดนในลกษณะนสยของคนไทยจำนวน ไมนอยเทาทเปนมา (หรอเฉพาะเทาทเปนอย?) อกอยางหนงคอความชอบอวดโกอวดกลาอวด แสดงเดน เหนเปนการเกง ทไมตองทำตามกฎ

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

10

ตามระเบยบ สามารถฝาฝนละเมดกฎระเบยบไดทำนองวาเปนคนยงใหญอยเหนอกฎ ตลอดจน ชอบมอภสทธ ซงเปนลกษณะความประพฤต ประเภทเดยวกน มานะทแสดงออกในลกษณะ นสยและบคลกภาพเชนน นอกจากเปนอปสรรคอยางยงตอการสรางระเบยบวนยแลว ยงกลบทบ ความคดสรางสรรคพฒนาตนเองและสวนรวมใหเลอนลางจมหายไปดวย สภาพของมานะตามทวามานน ในสงคม ไทยเรามองเหนกนอยเขาใจไมยาก ทนลองมา วเคราะหกนในแงของหลกการ การใชมานะเปน เครองกระตนเราใหทำความดหรอสรางสรรค ความเจรญกาวหนาในชวตนกเปนสงทเปนไดจรง ตรงตามหลกความจรงของกระบวนการแหงเหต ปจจย กระบวนการแหงเหตปจจยวาไวอยางไร มหลกบอกไววาอกศลธรรมเปนปจจยแกกศลธรรม ไดกศลธรรมเปนปจจยแกอกศลธรรมไดในกรณน เราจบเฉพาะขอแรก อกศลธรรมเปนปจจยแก กศลธรรม มานะนเปนอกศลธรรม เปนสงทไมดแตเราสามารถนำมาใชเปนตวเรา เพอทำใหเกด การทำความดความงามได นเปนหลกความจรง ตามหลกธรรม อภธรรมไดวาไวมากในเรองน เรองอกศลเปนปจจยแกกศล กศลเปนปจจยแก อกศล ทานวาไวทงนน มานะแมจะเปนอกศลแตเมอเราเอามาใชในทางทด มนกมประโยชน ไดเหมอนกน อยางไรกตามการใชสงทเปนอกศลมาสราง สงทดงามทเปนกศลนนบวาเสยงตอผลขางเคยง ทเปนอนตรายนนกคอเราอาจจะสรางความเจรญ กาวหนา ความรงเรองงอกงามในชวต ทำความด ความขยนหมนเพยรไดสำเรจ เดกขยนเลาเรยน

ศกษาจรงจบการศกษาจรงแตผลขางเคยงตอมาคอพอจบแลวไมทำงานทถนดทสามารถแตเลอกจะเอา ความใหญโตแทน ถาเรานำระบบการแขงขนเขามาใชระบบ แขงขนนครอบงำสงคมปจจบนมากในวงกวางขวาง โดยเฉพาะสงคมทเดนตามวฒนธรรมตะวนตก เมอเรานำระบบแขงขนมาใช เกดวาระบบแขงขนน มาสนองเจาตวมานะทเปนปจจยซอนอย มนก ออกผลมาในรปทไมพงปรารถนาแทนทวาจะทำให มความขยน สรางการงาน ทำงานสรางสรรคให มากขนกลบเอาระบบแขงขนมาใชในทางทอวดโก ยงใหญอวดความฟงเฟอหรหราฟมเฟอยแขงกน แสดง แขงกนเสพ ไมใชแขงกนสรางสรรค หรอ เอาความยงใหญมาแสวงหาผลประโยชนครอบงำ ผอน กกลายเปนวา การทจะฝกฝนปรบปรงตน สรางสรรคทำงานนน เปนเพยงเงอนไขจำเปนท หลกเลยงไมได จำใจทำ อาจจะทำบางเลกนอย เปนเพยงสวนประกอบ สวนหลกกกลายเปนการ สนองมานะทพดถงแลว แตถาไมสนองมานะกสนองตณหา ระบบแขงขนโดยตวของมนเอง กจดวา มสวนทเปนอกศลอย เปนอกศลในแงทวาการคด รเรมไมเปนไปในทางทจะชวยเหลอเกอกล ไมเปน ไปเพอสนบสนนจตทประกอบดวยเมตตากรณา แตโนมเอยงไปในทางทจะทำใหเกดการเบยดเบยน กนไดงาย ในเมอตวมนเองคอนขางเปนอกศล แตในเวลานำมาใชอยางทกลาวไวแลววา ถาหาก มพนฐานในทางสรางสรรค เชนปจจยตวทวามนสย ของการฝกฝนตน มนสยในการทำงานอยแลว กอาจจะกลบเปนเงอนไขททำใหเกดการขยน ทำการงาน ในทางตรงขาม ถาหากวาตณหามานะ มกำลงมากและออกในรปทสนองมานะกกลายเปน


11

มงอวดโกตองการเปนใหญขมพวกกนเองหรอถา สนองตณหาขนมากจะออกไปในรปของการแยงชง ผลประโยชนความฟมเฟอยการแสวงหาสงบำรง บำเรอความฟงเฟอคอรรปชน คำถามกคอ อะไรเปนตวเดนในขณะนคอวา เรามปจจยอะไรเปนพนฐานอยในตวทจะมารบเอาเจาระบบแขงขนนเขามามนสยทำงานหรอมตณหามานะอกประการหนง ระบบแขงขนทวามสวนโนมเอยงทเปนอกศลอยมาก เมอนำมา ใชแลวกยอมจะทำให เกดผลขางเคยงตามมา อกดวยคอผลในทางรายเพราะนอกจากจะสนองตณหามานะแลวโดยตวของมนเองกมผลทางจตใจทำใหเกดความคบแคน กระวนกระวาย อยางท เปนอยในสงคมตะวนตก หรอในสงคมทเรยกวา พฒนาแลวในปจจบนดงนน เมอไมรจกวธควบคม หรอยงผสมเขากบพษของตณหาและมานะ กจะ เกดมลพษตอการพฒนาคอการทำเกนพอดททำให เกดผลเสยขนในสภาพแวดลอม หรอสงแวดลอม เปนพษ (environmental pollution) เปนตน เพราะไมสามารถควบคมตนเองมงแตวาทำอยางไร จงจะไดผลดแกตนมากทสด สำหรบเรอง “ความอยาก” ทำไมจงม ทาทตอความอยาก (ในลกษณะตรงขามกบความ รสกจรงหรอไมกตาม) ในหมผปฏบตธรรม ทจะ พยายามเปนผไมอยากไดอยากด ไมเอาอะไรไมมความอยาก นก เกดจากความเลอนลางคลาดเคลอนในความเขาใจธรรมะ คอไมรจกแยก วา ตามความจรงนนความอยากม ๒ อยาง คอ ความอยากทชอบธรรมกบความอยากท ไมชอบธรรม หรอจะเรยกวาความอยากทเปนกศล กบความอยากทเปนอกศล ซงทางธรรมะมศพท เฉพาะแตเรามกเขาใจอยางเดยวกนวาความอยาก นเปนตณหา ฉะนน เรากเลยพยายามเลยงวา

ฉนเปนคนไมมตณหา หรอลดตณหาแลว ละ ตณหาแลว หมดตณหาแลว พยายามแสดงวาฉน เปนคนไมมความอยาก โดยลมไปวาความอยาก ทดกม แลวกเลยลมศพทคำนไป หรอไมลมแตวา ไมมอง ไมเอามาใช มองขามไปเสย ความอยาก อกอนหนงทเปนกศล คอ ฉนทะ ซงเปนคกน เมอมองตณหาแลวตองมองฉนทะคกนไปเสมอ แลวกรจกพจารณาวาจะใชอนไหนถาจะใชตณหา กอาจจะเอามาเราในการสรางสรรคความเจรญ ไดบางโดยใชเปนอบายคอเปนการใชอกศลมาเรา กศลซงมผลขางเคยงในทางรายดวย ทนถาจะใชใหถกตองจรงๆ กตองสราง ฉนทะขนมา ฉนทะคอความอยาก ความตองการ ทจะทำใหดความอยากในทางสรางสรรคความอยาก ทจะรใหเทาถงความจรงนคอฉนทะซงประกอบ ดวยปญญาทรคดรพจารณาวาอะไรดอะไรถกตอง แตกเปนความอยากอยางหนงเหมอนกน ผเขยน อยากจะใชคำสนๆวา“ตณหาคอความอยากเสพ สวนฉนทะคอความอยากสราง มความอยากเสพกบอยากสรางเปนของคกน” ในทางธรรมนนถอวาฉนทะเปนองคประกอบ ทจำเปน เปนรากเหงา เปนตนตอททำใหเกด ความเจรญกาวหนาในคณความดตอไป ถาไมม ฉนทะกปฏบตดไดยาก จะทำความดสรางสรรค อะไรไปไมได ฉะนนจะตองสรางฉนทะขนมา ขอสำคญกคอจะตองแยกใหถกระหวางฉนทะ กบตณหา เมอเขาใจใหถกตองแลวกจะแกปญหา ของคนไดทง๒ประเภท คนพวกหนงคอนกปฏบตธรรม กจะได รวามความอยากทชอบธรรม แลวกจะไดไมม ความเกอเขนหรอละอายหรอรงเกยจทจะพดถง ความอยาก แตรวาอยากอยางไหน ขอไหน และ อกพวกหนงกคอ…

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

12

“พวกททำงานรบผดชอบในการพฒนา ผททำงานพฒนา เมอไปเหนวา ในทางธรรมะ หรอในทางศาสนาไมสนบสนนความอยาก ไปๆ มาๆ กเลยเหนวาธรรมะหรอศาสนาขดขวาง ถวงการพฒนา แลวกเลยโมเมบอกวาในการพฒนา จะตองเราความอยาก กคอตองเราตณหาให มากขน ใหคนอยากไดโนนไดน จะไดทำงานแลว กจะเกดการพฒนา พวกนกไมรจกฉนทะเหมอนกน แยกไมเปนเหมอนกน วาอยากอยางไหนด อยาก อยางไหนไมด พอเราใหอยากในทางตณหา คนก อยากไดโนนไดน แตไมอยากทำงาน เมอไมอยาก ทำงานแตอยากได กหาวธใหไดโดยทางลด ตอมา กปรากฏวา มการกหนยมสนมาก มการลกขโมย มาก การทำทจรต ยาเสพตด ความฟงเฟอตางๆ แตการทำงานไมเปนลำเปนสน ผลตามมากคอ ถอยจากการพฒนาแลวกเพมปญหามากขน” การเขาใจถกตองเกยวกบความอยากน จะเปนประโยชนตอคนทง๒พวก โดยเฉพาะผท รบผดชอบในการพฒนาสงคม ถาไมเขาใจให ถกตอง เราจะมการผดพลาดซำเปนครงทสอง ถายอมรบตามทอธบายแลว “ในอดตเราเคยใช มานะเปนตวเรา ใหบคคลสรางสรรคความกาวหนา ในชวตใหทำความดงามตางๆ และมาในปจจบนน เราจะมาเราตณหาใหเปนตวปจจยในการสรางสรรค ความเจรญในสงคม เราจะเปลยนความผดพลาด จากอนทหนงคอมานะ มาสอนทสองคอตณหา กคอพลาดทงค พลาดซำอก ฉะนน จะตองเลอก ใหด และอนนคอการรบผดชอบตอเยาวชนรนใหม ดวย วาจะเอาอยางไรกน” พอพดถงตณหากบมานะกเขาสหลกธรรม ทสำคญอกชดหนง ตณหากบมานะเปนกเลส ตวใหญในชด ๓ ททานกลาวถงบอยๆ แตเรามก มองขามไปชดนมตณหา มานะ และทฐ คนเรา

โดยมากรจกแตชดโลภะโทสะ โมหะ ทจรงโลภะ โทสะ โมหะนน เรยกวาเปนอกศลมล เปนกเลส สำคญ แตเปนตนตอ เปนรากเหงาของความชวราย สวนกเลสทเปนตวบงการบทบาทกำกบการแสดง ในชวตของคนสวนมาก เปนชดหลงนคอ ตณหา มานะ และทฐ ๑. ตณหา คอ ความอยากไดส งบำรง บำเรอปรนเปรอตนหรออยากเสพ ๒. มานะ คอ ความสำคญตวเปนนนเปนน วาดวยเดนสงตำเทาเทยมตางๆเทยบเขาเทยบเรา ๓. ทฐ คอ ความยดตดในความคดเหนในทฤษฎถอเอาความคดเหนเปนความจรง สามอยางนแสดงออกเปนอะไรบางตณหา นนคกบผลประโยชน มานะออกในรปของอำนาจ ทฐแสดงออกเปนความคลงในลทธนยมอดมการณสามตวนกำกบการแสดงของคนทวไป ปญหาของมนษยตงแตปญหาของบคคล ไปจนถงปญหาสงครามโลก มกจะหนไมพนกเลส ๓ ตวนเปนเหต เปนตวบงการ คอ ถาไมเปนเพราะ ตณหาแยงชงผลประโยชนกน มานะเรองของ อำนาจ หรอเรองของทฐ ความยดตดในลทธนยม อดมการณ แมแตความคลงในศาสนากอยใน ทฐน ฉะนน กเลส ๓ ตวนสำคญมาก คอยกำกบ การแสดงของมนษย สำหรบเรองของจรยธรรมทผานมาตณหา กบมานะมบทบาทสำคญในสงคมไทยสวนทฐดจะ เบา แตกตองชวยกนวเคราะหอกทหนง และใน บางสงคมทฐความคลงศาสนาลทธนยมอดมการณ เปนตวกำกบการแสดงทสำคญและรนแรงมาก ในทางพระเรยกกเลสชดนวา “ปปญจธรรม” แปลวา สงทเปนเหตใหเกดความเยนเยอ ยดเยอ พสดาร วตถารตางๆ พฤตกรรมของมนษยทไม สามารถเขาถงความจรงทมนงายๆตกลงอะไรกน


13

ไมไดกเพราะเรองตณหามานะทฐนเปนตวสำคญ ทครอบงำอย ถาจะแปลใหเขากบภาษาไทยงายๆปปญจธรรมกแปลวา “กเลสตวปนหรอกเลส ตวปนเรอง ทงปนและปนเรอง”มนปนหวปนจตใจคนใหเรองมากยดยาวยงเหยงวนวายสลบซบซอนจนกลายเปนปญหานงนงยากทจะแกไขได เมอพดถงกเลสชดนแลวกมาพจารณากน ดวา ถาเราไมเหนดวยหรอเหนวามนมขอเสย ในการทจะใชกเลสเปนเครองเราในการสรางสรรค ความเจรญแลวเราจะเอาอะไรมาแทน ขนท๑กคอถาเรายงไมเอาตวกศลธรรม เขามาใช เราจะยงใชกเลสตอไปกอน กอาจจะ กระทำได แตจะตองดดแปลงหรอเปลยนแปลง การใชกเลสเสยใหม เชนแตกอนน มานะเราใช ในระดบบคคลมาก โดยกระตนปลกเราใหแตละคน มงมนวาจะตองสรางสรรคความเจรญในชวตใหแกตน ใหตองการความยงใหญมอำนาจ เปนเจา เปนนายเชนเราบอกวา“โนน ดซคนนนเขาแคนน เขายงทำได เธอเปนถงขนน ทำไมจะทำไมได” นกใชมานะเราแลว หรอบอกวา “โนนเขาเปน คนธรรมดา เขาไมรวยอะไร เขายงบรจาคไดเทาน คณเปนเศรษฐ ทำไมจะบรจาคมากกวาเขาไมได” นกใชมานะเรานเปนการใชมานะเราในระดบบคคล ถาจะเปลยนมาเราในระดบของสงคมหรอชมชน กยายเปาของความยงใหญจากตวตนของแตละคนมาเปนตวตนรวมกนของคนทงชมชนหรอทงชาต คอ แทนทจะปลกเราใหทำการเพอความยงใหญ ของตนเองของแตละคน กปลกเราใหสรางสรรค ทำการเพอความยงใหญ เพอความมอำนาจของ ชาตของตน ตวอยางการเราในระดบสงคมเชนจะให ประเทศพฒนา ใหคนทกคนตงใจทจะทำงานเพอ ประเทศของตนกเราวาชาตของเราจะตองยงใหญ

เปนทหนงในโลก อยางนเปนตน ดเหมอนวา บางประเทศ อยางเชนญปน กเปนตวอยางหนง ทใชมานะในรปนในระดบสงคมอยางไดผล การท จะทำอยางนไดสำเรจจะตองใหมจตสำนกทคดนก เลงเปาอยตลอดเวลาวา ประเทศของเราจะตอง เปนหนง จะทำอะไรกเพอใหประเทศของเรา เปนทหนง เราจะตองทำการทกอยางเพอเปาหมาย อนน แตวธนกอยางทวามาแลว จะมผลขางเคยง ในทางไมดมากมาย เชน ตอไปกอาจจะทำใหเกด การครอบงำประเทศอน เกดการขดแยงการแขง อำนาจกนตลอดจนอาจจะเกดสงครามโลกตอไป กได หรอเอาอยางงายๆ ในความหมายทไมสเปน อกศล กคอการใชมานะอยางออน และแปรมา ในทางดงาม เปนการนบถอตนเอง ซงในทาง สวนรวมหรอในระดบสงคมกจะออกมาในรป ของการสรางความภมใจในความเปนชาตของตน เชน เราตองพยายามใหคนของเราน ไมวาจะไป ตางถนตางแดนทไหน กมความมนใจภมใจและ เตมใจทจะประกาศตนวา ฉนเปนคนไทย ถาหากวา พดอนนออกมาไดแลว กมทางทจะชวยพฒนา ประเทศของตน แตถาไมมความภมใจอนนแลว การทจะพฒนากคงจะยากเพราะ- - - ประการทหนง คนทขาดความมนใจใน ตนเอง ไมมความภมใจในตนเอง กคลายทหาร ขาดฐานขาดทมน ไมมจดหลกทจะเรมการกระทำ ของตนและไมมทยนใหมกำลงเขมแขงทจะทำงาน ใหรดหนาไปหรอตานทานอะไรได ประการทสองเขาขาดความรสกมสวนรวม ในสงคมของตน ใจมความรสกปฏเสธการทจะม สวนรวมดวยจงยากทจะเกดความรสกในการทจะ ทำอะไรเพอสงคมของตนนน คอตองมใจผกพน อยดวยจงจะเกดความรสกวาจะทำเพอใครหรอ จะทำใหแกใครและ- - -

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

14

ประการทสาม เขามความรสกดอยอย ในใจ และยอมรบความดอยนนถงขนาดทวา ไมอยากเกยวของความรสกนมแตจะทำใหออนแรง หมดกำลง จงไมชวยใหเกดการสรางสรรคพฒนา ขนได ตอไปกถงคำถามทวาจะเอาธรรมทเปน กศลขอใด มาแทนทเจาตวกเลสทกอปญหา ทางจรยธรรมนน ขอ ๑ กคอ ตณหา ในเรองตณหานนธรรมทจะเอามาแทนกชดอยแลว นนกคอ ธรรม ทเปนคกบตณหา คอ ฉนทะ สงทเราจะตอง ปฏบตในเรองตณหานน ไมใชเพยงแคจะเลกจะละ ตณหาแตเราจะตองเอาฉนทะมาเปนตวแทนเพอ เขาแทนทตณหาตางหากคอประเดนไมใชอยทวา อยากหรอไมอยาก แตอยทวาอยากอยางไรจงจะ ถกตอง อยากอยางไรจงจะเปนไปเพอความดงามเพอความเจรญกาวหนา ความอยากทไมถกตอง ไมชอบธรรม เปนอกศล เรยกวา ตณหา ไดแกอยากไดอยาก เอา เฉพาะอยางยง อยากไดรป เสยง กลน รส สงสมผสกายทชนชอบมาบำรงบำเรอปรนเปรอตน อยากไดผลประโยชนตางๆเรยกงายๆวาอยากเสพ ความอยากทถกตอง ชอบธรรม เปนกศล เรยกวา ฉนทะไดแกอยากทำใหดงามอยากเขาถง ความดงามความจรง เชน อยากใหคนทงหลาย มสขภาพดแขงแรง หนาตาสดชนเบกบานผองใส เปนสข อยากใหสถานทสะอาดเรยบรอยเปน ระเบยบอยากใหนกเรยนมความรสกดประพฤตด มหลกสตรมแบบเรยนทใชสอนไดผลด อยากให บานเมองสงบเรยบรอยอดมสมบรณไมมคนยากไรไมมอาชญากรรม อยากใหคนทงหลายไดรสก เขาใจสงทดงามมคณคาอนนๆอยากใหชนรนหลง ไดรบประโยชนอยางนๆ ดวย เฉพาะอยางยง

อยากใหงานททำอยสำเรจผลอยางดทสดสมบรณ ทสดเรยกงายๆวาอยากสรางสรรคหรออยากสราง สำหรบปถชน เปนไปไมไดทจะไมใหม ตณหา ขอสำคญกคอ อยาใหมตณหาอยางเดยวไมมฉนทะเลย หรอมตณหาเปนกำลงหลก ม ฉนทะเพยงเปนสวนประกอบคอยเสรมสรางบาง นดหนอย ถาเปนอยางนกนบวาอนตรายมาก แตถามฉนทะเปนหลกใหฉนทะมกำลงมากกวา เปนตวยนโรง มตณหาเปนเพยงตวประกอบ แอบๆ องๆ อย เหมอนเพอนทคอยเกาะกนบาง ชวยงานบางอยางบาง ถาไดอยางน กนบวาใชได แลว โลกกนบวาปลอดภยพอสมควร และมหวง เจรญกาวหนาไปไดด ถ า เร าตณหาใหตณหาเกดข นบอยๆ เสมอๆกจะกลายเปนนสยแบบตณหา เรยกอยาง ภาษาปจจบนวา“นสยนกเสพ” แตถาเราฉนทะ ใหเกดขนบอยๆ เสมอๆ กกลายเปนนสยแบบ ฉนทะ เรยกวาอยางภาษาทนสมยวา “นสย นกสรางสรรค” เราจะตองสรางนสยนกสรางสรรคหรอนสยนกสรางไมใชสรางนสยนกเสพ ถาสงคมของเราเตมไปดวยนกเสพตณหา เขามาครอบงำสงคมมนจะเกดปญหาอยางทเปนอยนเรอยไปและมากขนทกท เพราะฉะนนเราจะ ตองหมนกลบเขามาสการสรางนสยนกสราง คอปลกฉนทะขนมาใหได แลวมนกจะไปเขาคชวย เสรมกนกบธรรมทจะเขามาแทนทมานะ ขอ ๒ คอ มานะ จะเอาอะไรเขามาแทน มานะหลกธรรมสำคญขอหนงทจะใชแกมานะได กคอ ทมะ ทมะแปลวา การฝกฝนปรบปรงตน มานะมนทำใหถอตวสำคญตนวาย งใหญแลว กเอาทมะมาดดมากำราบมาฝกตนนนเสย ถาพด สนๆ กวา “จะตองสรางนสยฝกฝนพฒนาตน ใหเกดขน”


15

คำวา ทมะ นหลายคนไมคนเคย จะให เขาใจคำวาทมะไดด กตองเอาคำทมความหมาย เหมอนกนหรอคลายกนมาชวยมาเทยบเคยงขอใหเขาใจงายๆ วาทมะกคอสกขา ทเราใชวา ศกษา ทมะกคอภาวนา ภาวนากคอการพฒนา การอบรมฝกฝนทำใหเจรญขน ทมะกคอการฝก ใหคลายใหละเลกสงชวรายสงเสยหายเปนโทษ แลวเตมสงทดงามเขามาแทน และฝกใหเจรญ งอกงามใหชำนาญชำชองในสงทดงามนนยงๆขนไป จนถงทสด การสรางทมะกคอการสรางจตสำนก ในการฝกฝนพฒนาตนซงเรยกวาไดวา“เปนการ สรางนสยของนกศกษา” เปนทนาสงเกตวาในเมอเราถอการศกษาเปนสำคญ และใหคนเปน นกศกษานน เราทำใหคนหรอเยาวชนมลกษณะ จตใจหรอมนสยของนกศกษาดวยหรอไม และเรา จะเอาอะไรเปนนสยนกศกษา นสยนกศกษา มลกษณะอยางไร ในทศนะของผเขยนทมองจากทางธรรม “น ส ย น ก ศ กษาก ค อ หล ก ธ ร รมข อทมะน กลาวคอ การมจตสำนกในการทจะฝกฝนพฒนา ตนเองอย เสมอ จตใจทมงฝกฝนพฒนาตน มลกษณะอยางไร ลกษณะทเดนอยางหนงกคอ การมองอะไรๆ เปนการเรยนรหมด หมายความวา เมอเขาไดพบเหน มประสบการณอะไรเขาจะ มองในแงทจะเลอกเอามาใชเอามาทำใหเปน ประโยชน คอ จะคอยถามตวเองวา ประสบการณ นนๆ จะนำมาใชใหเปนประโยชนในการแกไข ปรบปรงตวของเขาเองอยางไร หรอวาจะนำมา ใชใหเปนประโยชนแกสงคม ในการชวยเหลอกน ในการแกไขปญหาไดอยางไร ประสบการณน เปนเรองทคนตองพบอยเสมอเปนธรรมดา”

ตามปกตคนเรามทาทตอประสบการณ ตางๆ อยางไร ถาไมมนสยนกศกษา เรากจะ มนสยของปถชนนสยปถชนเปนอยางไรกคอการ รบความกระทบในรปของความชอบใจไมชอบใจ เมอคนเราพบเหนอะไรเรมแรกทเดยว เขากจะ มองในแงทวาชอบหรอไมชอบแลวตอจากนนกจะ มการปรงแตงไปตามความชอบใจหรอไมชอบใจ นน อนนเปนเรองธรรมดา แตพอเปลยนมาเปน นสยนกศกษา เขาเปลยนใหม กลายเปนมองวา ประสบการณน เราจะนำมาใชประโยชนอะไร ไดบางและไมคำนงถงวาประสบการณนนาชอบใจหรอไมเพราะวา... “สงทงหลายไมวาดหรอรายลวนมคณ ไดทงนน ถารจกนำมาเลอกใชใหเปนประโยชน ฉะนน สำหรบผเปนนกศกษาแลวกจะไมเหน อะไรทไมมประโยชน และในแงของจตใจ เมอไม มองในแงชอบหรอชง กไมมการรบความกระทบ กระแทก จตใจปลอดโปรงผองใสตลอดเวลา กเลยไมมปญหา เพราะไมมตณหาทเปนตวคอย แสหาความกระทบและมานะกไมมดวย เพราะ มานะมนเปนตวตรงขามของนสยนกศกษาเลย กวาได เมอไมรบกระทบกระแทก กไมทำใหเกด การขดแยง ปญหาตอไปกไมเกด ฉะนนเราจะ รบประสบการณในลกษณะทวา อนนกนำมาใช ประโยชนได เขาวาไมดมาฉนกนำมาใชประโยชน ได เขาดามาฉนกนำมาใชประโยชนได ฉะนน นสยนกศกษาเมอเกดขนแลว กมแตคณฝายเดยว” ปญหาอยทวาเราไดสรางนสยนกศกษากนขนมาบางหรอไม อนนคอตวพนฐานทสำคญพอมนสยนกศกษามา ความถอมตน ความอะไร ตออะไรทดๆ กเกดตามมามานะกหายไปเองฉะนน อยาใชมานะเปนตวเราใหคนศกษาเลาเรยน เรามา สรางนสยนกศกษากนดกวา นสยนกศกษาน

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

16

เมอประกอบดวยฉนทะแลวกจะอำนวยคณประโยชน ใหมากทเดยวแลวเรากอาจจะไมจำเปนตองใชระบบ แขงขน หรอถาระบบแขงขนเขามา เรากสามารถ แปรมาใชในทางทเปนคณประโยชน ในเมอเรา สามารถสรางคณธรรมขอนขนมาแทน เมอพดถงเรองมานะกบนสยนกศกษากขอแทรกเสรมอะไรสกนดหนอย คอ คนไทยนน แมจะมลกษณะนสยหรอบคลกภาพหนกเดน ในทางมานะกตามแตโบราณกมวธปฏบตในการ แกดเหมอนกน เชน อยางพธไหวครน กอาจมอง ไดวาเปนวธการถอนมานะ และสรางจตสำนก ของนสยนกศกษาเขาใสแทน คอเปนทำนองวา คนไทยนนมมานะมาก มานะนทำใหไมยอมลง ใหแกใครและจะเปนอปสรรคกดกนในการศกษา เลาเรยนทำใหไมรบความรและไมรบการฝกฝนแลวการเลาเรยนกจะไดผลนอยหรอไมไดผลเลย พธไหวครเปนการแสดงความยอมรบตอ ผทจะเปนครบอกใหร แสดงใหเหนและเตรยมใจ แจงแกตนเองวาเราละวางมานะลงทงหมดตอจากน ไปเราจะไมมมานะในเรองการเลาเรยนศกษานเลย เราละวางมานะหมดแลวจะมแตจตใจของนกศกษาหรอนสยของนกศกษาอยางเดยว จะตงใจรบร เรยนรประสบการณตางๆแตในแงทจะเลอกเอามา ใชใหเปนประโยชน ใหเกดคณคาอยางเดยว จะ ไมรบเขามาในลกษณะทเปนการกระทบกระแทก บบคนตวตนของเราเลย ดงนนในพธไหวครเราจะทำอาการเคารพ นอบนอม หรอการกระทำอะไรกตามทดงาม เหมาะสมไดทกอยางทเปนการแสดงออกเปนการ เสรมชวยการลดละสละมานะของเรา ถาเขาใจ ความหมายอยางนแลวพธไหวครกจะเกดมคณคา ตอการศกษาอยางถกตององคประกอบอนๆ แมแต เสรภาพกจะกลายเปนเครองมอหรอเปนปจจย

ชวยเสรมการศกษา ทำใหเกดความคลองตว ในการแสวงหาความร เพราะยงออนนอมถอมตน ไรความถอตวถอตน เสรภาพกยงไดโอกาสในการ ทจะแสวงหาความร เขาถงความจรงไดดยงขน แตถาไมเขาใจความหมายของการไหวครอยางท กลาวมา การไหวครกอาจจะกลายไปเปนพธแขง มานะระหวางบคคล๒พวกคอฝายครกบฝายศษย กลายเปนพธกดมานะของศษยใหยอมแกมานะ ของคร แมแตเสรภาพกจะถกเขาใจและถกนำมา ใชเปนเครองเสรมการแขงมานะกน หรอเปนทาง แสดงออกของมานะวา ฉนมสทธแสดงออกวาฉน กเทาเทยมกบทานแลวหรออะไรๆทำนองนเสรภาพ แทนทจะมคณคาในทางสงเสรมสงดงาม เชน การศกษาเลาเรยนกกลบกลายเปนโทษ เปนทาง แสดงออกของมานะ และกลบทบทำลายนสย นกศกษาใหหมดคณคาไป ขอท ๓ คอ ทฐ ขอนแตเดมไมไดคดจะ พดถงการแก เพราะเหนวา กเลสทเปนตวเดนใน สงคมไทยทเปนมากคอตณหากบมานะจงพดเนน แตสองขอนนแตบางทานขอทราบจงเอามาเพมเตม เขาไวดวย วาทจรง ทฐกเปนกเลสทนาสนใจมาก เหมอนกน ในบางสงคมนนเหนไดชดมากวาเทาท เปนมาปญหาตางๆ เกดจากความคลงไคลในลทธ นยมความเชอถอไมยอมกนทางศาสนาและความ ขดแยงในทางอดมการณ เปนปญหาทรนแรงและ ยดเยอเรอรงมาก แมในสงคมไทยเอง ปจจบนนแนวโนม ในทางใหความสำคญแกลทธน ยม อดมการณตางๆ กมมากขน มการเนนการยำ เกยวกบความยดถอในลทธนยมและอดมการณ ตางๆ มากขน มทางเปนไปไดไมนอยวา ตอไป ปญหาท เกดจากความขดแย งทางลทธนยม อดมการณ หรอเรยกงายๆ วาปญหาทเกดจาก ทฐนจะมมากขน


17

หลกธรรมทเปนตวแทนและเปนตวแก ของทฐ กคอทาทแบบททานเรยกวา“สจจานรกข” หรอสจจานรกษ และสตยานรกษ แปลวา การอนรกษสจจะ คอคมครองสจธรรมหรอ รกษาความจรง หมายความวาคมครองรกษา สจธรรม ไมใชคมครองรกษาความคดเหนของ ตนเอง ไมใชวาฉนจะปกปองความคดเหนหรอ ลทธทฤษฎของฉนไวใหได ความจรงหรอสจธรรม จะเปนอยางไรกชาง คนจำนวนมากท เด ยว ตอนแรกก พยามยามแสวงหาความจรงดอย แตตอมาพอไป ชอบใจทฤษฎอนใดอนหนงเขากยดตดในทฤษฎนน คราวนกกลายเปนเหมอนวาทฤษฎนนจะเปน สงสำคญยงไปกวาสจธรรมทตนแสวงหาเสยอก ใครจะพดอะไรเพอใหไดฟงไดพจารณาความจรง เพอเขาถงสจธรรมยงๆขนไปกไมเอาแลวตงหนา ตงตาจะปกปองทฤษฎทยดไวนนทาเดยว กลาย เปนวา ความจรงตองเปนอยางทฉนเหน ไมใช โพลงออกมาวาฉนเหนตรงตามความจรงคนทเปน สจจานรกษจะมใจมงตอสจจะ ใฝตอสจธรรม มงหมายคมครองรกษาความจรง พรอมทจะสละ ความคดเหนความยดถอของตนเมอพจารณาเหนชด วาตนเหนผดถอผดและไมผกขาดสจธรรมนนทาท ทสำคญกคอ หนง การไมถอความคดเหนหรอทฤษฎ ของตนเปนความจรงอยางทบอกวาความจรงตอง เปนอยางทฉนเหนหรอตองเปนไปตามทฤษฎ ของฉนแตพดไดวาออฉนเหนตรงตามความจรง หรอวาความคดเหนของฉนตรงกบความเปนจรง สอง ไมผกขาดสจธรรม หรอไมผกขาด ความจรงวาอยางนเทานนจรงอยางอนเทจทงสนผลคอ

หนง จะไมยดตดในความคดเหน ในลทธนยมอดมการณตลอดจนศาสนาอยาง รนแรง ถงขนาดทจะตองขดแยงรบราฆาฟนกน เปนสงครามจะมขดแยงกนกเพยงดวยการถกเถยง โดยเหตผล สอง จะไมเอาความคดเหน ทฤษฎ ลทธนยมอดมการณตลอดจนศาสนาทตนยดถออย ไปเปนเครองครอบงำบบบงคบคนอนใหยดถอตาม แตจะทำเพยงพดจาอธบายใหเขาเขาใจและเหน ตามโดยเหตผล ดวยความรกสจธรรม และดวย ความรกเพอนมนษย อยางใหเขาเขาถงสจธรรม นนดวยปญญาและประสบการณของตน ทาท สจจานรกษนจะสำเรจไดกดวยมโยนโสมนสการ คอการทำในใจโดยแยบคายหรอการพจารณาโดย ตลอดสายเปนเครองสนบสนน เทาทไดกลาวมาทงหมด กเพอสรปเขาส หลกการทสำคญๆ บางอยาง กลาวคอ ธรรมะท ผ เขยนไดนำมาใชเปนพนฐานในการพดเรองท ผานมาทงหมดเชน เรองตณหามานะเปนตนนนมหลกการตางๆ ซงพอจะนำมาสรปไดประมาณ ๔ขอดงน ขอทหนง การทสงคมมการสะสมทาง จรยธรรม จะถอวาจรยธรรมเปนเรองทตดตอน ลอยๆไปไมไดอยานกวาเราจะสรางจรยธรรมใหม แลว เราก เอาจรยธรรมท เราชอบใจเลอกมา แลวมาใสมามอบใหนนเปนไปไมไดจรยธรรมของ สงคมหรอแมแตของบคคลหนงๆ เปนกระบวนการ ทตอเนอง เราไมสามารถสรางคนใหมจรยธรรม อยางใหมขนมาไดอยางลอยๆเพราะคนเราไมพนจาก พนฐานเทาทมอย ซงสะสมมาฉะนนพนฐานเกา นเราจะตองเขาใจ ถาเราจะสรางจรยธรรมใหมเราตองแกไขปรบพนฐานนน ใหรบกบของใหม ไดอยางเหมาะสมหรออยางพอด ดงทยกตวอยาง

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

18

เชนการรบระบบแขงขนเขามา เปนตน พนฐาน ของเราคออะไร ทจะเปนปจจยรบและเปนตว สนองตอ ขอทสองวธปลกฝงพฒนาจรยธรรมอนน เกยวกบการมองจรยธรรมการมองจรยธรรมนนม ๒แบบคอการมองแบบเปนแตละชนๆตางหาก จากกนเหมอนรายการสนคาหรอบญชของกบการ มองแบบเชอมโยงสมพนธกนทงหมดจากการมอง ๒ แบบน การฝกฝนพฒนาจรยธรรมกตางกน ไปดวย วธฝกฝนพฒนาแบบทหนง คอ เรา กำหนดจรยธรรมขนมาเปนขอๆ เชน ความม ระเบยบวนยความรบผดชอบความกตญญกตเวท ความมสตรอบคอบ วามาเปนขอๆ คราวนใหฝก ขอนๆ แลวกกำหนดวธฝกของแตละขอขนมานอยางหนง วธฝกฝนพฒนาแบบทสอง คอ ถอวา ธรรมะทงหมดเปนองคประกอบดานตางๆของเรอง เดยวกนในกระบวนการเดยวกนคอกระบวนการ พฒนาคน ถาอยในกระบวนการอนเดยวกนแลว การฝกกไมใชเปนแบบทมาสรางจรยธรรมทละขอ แตเปนการทจะตองหาองคธรรมทเปนแกน หรอ ตวแกนหลกขนมาอนหนง เมอจบแกนหลกขนมา ไดแลว กกำหนดวาอะไรบางทเปนคณสมบตอน หรอจรยธรรมขออนทเราตองการแลวคอยตะลอม ใหคณธรรมเหลานนเกดขนมาดวย ในกระบวนการ พฒนาองคธรรมหรอจรยธรรมแกนนนแลวจรยธรรม ทตองการกจะเกดพวงมาดวยกน ผเขยนเหนวาการปลกฝงพฒนาจรยธรรม ทถกตองแทจรงนนตองทำตามวธท๒คอถอวา หลกธรรมและจรยธรรมนนสมพนธกนทงหมด เปนดานตางๆ ของกระบวนการเดยวกน คอกระบวนการพฒนาคน เพราะฉะนน ในกรณนจง

ไมตองพดแยกออกไปวา เดกและเยาวชนรนใหม ควรมจรยธรรมขอนนควรมคณธรรมขอน มหนงมสอง มสาม มส แตจะตองจบตวแกนใหได แลวสรางขนมาเปนตวหลกหรอแกนหลก โดยม เปาวาจะใหมอะไรๆบางจากนนจรยธรรมอนกจะ เกดขนตามมา ดงนนถาเราสรางฉนทะขนมาไดสรางนสย นกสรางสรรค สรางลกษณะจตใจของนกทำงาน ขนมาแลว คณสมบตทพงปรารถนาอนๆ หรอ คณธรรมอน เชน ความมวนยกจะเกดขน คอ เมอเปนนกทำงานแลว ความมวนยกพรอมทจะ เกดขน แตไมจำเปนทจะตองเกดขน แตจะตอง มผทชวยคอยตะลอมคอยชวยคมแนวทางดวย เหมอนกนสรปไดวาคณธรรมแกนและอนๆพรอม ทจะเกดขนและเกดตามมา เชน ความอดทนความสงานความรบผดชอบการควบคมตวเองไดความประณตสขมความสามารถรวมงานกบผอนการไมฟงเฟอมวเมา เหลานพรอมทจะตามมา เปนอนวาเราเอาคณธรรมอนหนงเปนหลก แลว อนอนกสรางโดยเปนพวงหอยตามมา ขอทสาม ซงเนองมาจากขอทสอง คอ การมองธรรมะหรอองคธรรมหรอคณธรรมหรอ จรยธรรมตางๆวาเปนอปกรณหรอวถทางทนำไป สจดหมาย ไมใชเปนตวจดหมายผทฝกฝนพฒนา จรยธรรมแบบเปนขอๆมกจะมองตวจรยธรรมนน เปนเปาหมาย หรอเปนหลกทสำเรจในตว แลวก พยายามฝกใหคนมจรยธรรมแบบเปนขอๆมกจะ มองตวจรยธรรมนนเปนเปาหมาย หรอเปนหลก ทสำเรจในตว แลวกพยายามฝกใหคนมจรยธรรม ขอนนๆ ในการพฒนาแบบทเปนกระบวนการน ในหลกพทธศาสนาเองกบอกวาธรรมทงหมดเปน เหมอนแพสำหรบนำไปสจดหมาย และถาเรา


19

แยกแยะออกไปอกองคธรรมตางๆกเปนเหมอน สวนประกอบทงหมดทมารวมกนเขาเปนตวแพ ในเมอมนเปนสวนหนงของกระบวนการมนเปน อปกรณทเราจะนำมาใชประโยชน เราอาจวาง เปาหมายของการฝกไว ซงไมใชตวธรรมะเอง แตในการฝกเพอใหบรรลเปาหมายนน เราประสงค จะใหเขามธรรมะเหลาน แลวคอยคมดวาเขาได พฒนาธรรมะเหลานขนมาเปนอปกรณ เปน เครองมอในการทเขาจะบรรลเปาหมายนนหรอไม ในการฝกฝนพฒนาแบบน แปลวาเราจะตองตง เปาหมายขนมาแลวพฒนาคนขนไปสเปาหมายนน พรอมกนนนกใหรวาในกระบวนการพฒนานจะ ใหเขามคณธรรมอะไรขนมาบาง แลวอปกรณทเปนธรรมหรอธรรมทเปนอปกรณเหลานนกจะ เกดขนมา เพอชวยกนทำใหเขาบรรลเปาหมาย ทตงไว ขอทส คอ จรยธรรมทพงระวง ไดแก จรยธรรมทเอยงสดไปดานเดยว เปนธรรมชาตของ คนอยางหนงทจะเอยงสดสมยหนงเอยงสดไปดาน วตถอกสมยหนงเอยงสดไปทางจตอยางนเปนตน เปนมาตงแตกอนพทธกาลแลวตอนทพระพทธเจา ประสตกมทงพวกทเอยงสดไปทางวตถและพวก ทเอยงสดไปทางจต แลวพระพทธเจากมาสอน มชฌมาปฏปทา คอ การดำเนนสายกลาง การเอยงสดในทนกคอการเอยงสดดานลบ และดานบวกในวงการธรรมะจำนวนไมนอยไดเนน ดานลบ เชน เนนเรองการลด การละ การสละการขมการเวนและการปลกตวออกไปลกษณะน นบวาเปนกนมากเหมอนกน เพราะไปเขาใจเรอง ตณหาตามทไดอธบายแลวกเลยตองละความอยากตองขมความอยาก ใหหมดความอยาก เลกความ อยาก ตลอดจนไมมความอยาก จรยธรรมทเรา ควรเนนคอจะตองมแงบวกดวยถาหากในสวนอดต

เราไดเนนแงลบมามากตอไปเราจะตองเนนแงบวก ใหมากดวย อยางเชน ฉนทะกตองเอาเขามาตองเนนความอยากทชอบธรรมแตจะเนนทแงบวก อยางเดยวกไมได เพราะวาตวอกศลทเปนเชอ เมอมอย ถาไมละมนเสย ตอไปมนกกำเรบทำพษ ขนมาอก ฉะนน จงตองมพรอม มทงจรยธรรม ดานบวกและดานลบสงเกตวาสงคมไทยอยางนอย เทาทมองเหนกนอยน เนนจรยธรรมดานลบมากสวนฝายตะวนตกกเนนดานบวกมาก เราควรจะ ทำใหสมดลมทงดานบวกและดานลบพอดๆ ถงแมความหมายของธรรมะแตละขอ เหมอนกน กตองมองใหครบทงดานลบและบวกยกตวอยางงายๆ เชน ทมะ เรามกจะแปลวา ความขมใจ ความขมใจนเปนความหมายนยลบ คอ ขมระงบไมใหทำอยางนนอยางน ใหงดเวน จากสงนนสงน แตเปนความหมายทไมสมบรณทมะนนตวจรงแปลวาการฝก การฝกนนกมแนว มาจากการฝกสตวการฝกสตวเขาทำ๒ขน ขนทหนงเปนขนลบไดแกการปราบพยศขมใหหายพยศหายดอชำระลางนสยปาใหหมดไป ขนทสองดานบวกคอฝกใหทำอะไรไดด พเศษเชนเลนละครไดใชงานกได สรปวาทมะดานลบกคอระงบปราบสงท เสยหาย เปนภย และดานบวก คอฝกหรอใหทำ อะไรไดอยางดยงๆ ขนไป จนประเสรฐสดวเศษเชน ฝกคนจนเปนพระพทธเจา คนทฝกแลวทาน ยกยองเปน ทนโต เสฏโฐ มนสเสส ผทฝกแลว เปนบคคลทประเสรฐสดในหมมนษยทงหลายหรอ ประเสรฐยงกวาแมกระทงเทวดามารพรหม ธรรมะทเปนคคลายๆ บวกลบ อยางเชน สนโดษ เรากมปญหา เพราะไมไดสงคายนาความเขาใจกนในเรองสนโดษ กเลยไปสนโดษในเรองทไมควรสนโดษ และไมสนโดษในสงทควรสนโดษ

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

20

ในเรองน ไมตองเถยงกนวาสนโดษดหรอไมด สนโดษมทงคณและโทษ และไมสนโดษกมทงคณ และโทษเชนเดยวกนถาคนไหนสนโดษในความด แลวกยากทจะพฒนา ยากทจะสรางความเจรญ กาวหนา พระพทธเจาตรสวา พระองคทไดตรสรน อสนตฏฐตา กสเลส ธมเมส ขอหนงเพราะไม สนโดษในกศลธรรมทงหลาย ฉะนน จะตองไม สนโดษในการสรางสรรคสงดงาม สวนสนโดษในการแสวงหาสงบำรงบำเรอ ในความฟงเฟอฟมเฟอย นคอเรองทตองสนโดษ พอสนโดษดานหนงมนกจะชวยสนบสนนความไม สนโดษอกดานหนง เพราะเมอเราสนโดษในการ แสวงหาสงบำรงบำเรอปรนเปรอตนเองแลว เราก สามารถนำเอาพลงงานทสงวนไวมาใชในการทจะ ไมสนโดษในการสรางสรรคสงทดงามฉะนน จงตอง เนนเกยวกบความไมสนโดษในกศลธรรมนดวย ซ ง เปนคณธรรมสำคญอนหน งทพระพทธเจา ตรสไวบอยๆ เหมอนกนแตเราอาจจะมองขามไป กเลยถอวาความไมสนโดษเปนอกศลเสยอยางเดยว จงจำเปนตองม เง อนไขหรอมคำจำกดใหชด วาไมสนโดษในอะไร หรอสนโดษในอะไร ไมใช สนโดษลอยๆ อกตวอยางหนงคอ เรองความประหยด ความประหยดกมแงทจะตองพจารณาในภาษาไทย ใหความหมายไดหลายอยางการประหยดหมายถง การใชอยางมธยสถ หรอการใชอยางระมดระวง ไมใหสนเปลอง อาจจะมงหมายวา เพอตวเอง จะไดมเกบไวมากๆ แตความหมายทางธรรม คอ การใชสงของสงหนง หรอใชอะไรกตามใหเปน ประโยชนมากทสด โดยไมจำกดวาจะเพอตนเอง หรอเพอใครๆ มเรองวาทางวงของพระเจาอเทน มความเลอมใสศรทธาในพระอานนทมากและได นมนตทานเขาไปในวง แตองคพระเจาอเทนยงไม

เลอมใสยงไมรจกพระพทธศาสนาชาววงไดถวาย จวรแกพระอานนทมากมาย พระเจาอเทนทรง สงเกตเหนรสกไมพอพระทยเลยพระนจะเอาไป ทำอะไรรบของไปมากมายพระองคอดรนทนไมไหว กถามพระอานนทวา ทำไมรบของไปมากมายจะเอาไปใชอะไร พระอานนทกแจกแจงวธปฏบต ของทานในจวร๕๐๐ผนนนวาจะไปแจกพระทม จวรเกาทควรจะเปลยนแลว และจวรเกานนละ จะเอาไปทำอะไร พระอานนทกแจกแจงวาเอาไปทำโนนทำน แมแตผาขรวกยงใชประโยชนไดจน ผาไมเหลออกเลย คอ มของสงหนงกใชใหได ประโยชนมากทสดทงสวนตนและสงคม นนคอ ประหยดมความหมายทงดานลบทวา ใชอยางให สนเปลองสญเปลานอยทสด และดานบวกคอใช ของนอยทสดเปนประโยชนไดมากทสด ขอผาน จรยธรรมเอยงสดดานลบกบดานบวกไป คราวนเอยงสดอกดานหนง คอ เรอง ทฤษฎกบปฏบต หรอปรยตกบปฏบต ในการ อบรมจรยธรรมบางทกมการเอยงสดในเรองนคอ บางสมยกเอยงสดในดานทฤษฎหรอปรยต คอเอาแตเรยนในหองใหทองใหจำตอมาอกสมยหนง เหนวาการเรยนทฤษฎไมไดทำใหเกดจรยธรรม ทแทจรงกหนไปกลาววาจรยธรรมนจะตองเกดขน โดยการปฏบตฉะนนตองเนนทการปฏบตแลวบางท กเลยตเตยนทฤษฎหรอปรยตวาไมมประโยชน กเปนสดทางอกขางหนง ในทางทถกตองนน มนสำคญดวยกน๒อยางทงปรยตและปฏบต ถ า เรยนแตทฤษฎ ไมมปฏบตมนก ไม เกดผลอะไรเลย กคอไมไดใชนนเอง เรยกวา มความรอยในตำราหรออะไรทำนองน ในทาง ตรงขามถาปฏบตอยางเดยวดไมดกอาจจะเหมอน ฝกสตวเลยงหรอสตวใชงาน เมอฝกมนกทำอยางท ฝกกเทานนเองแตคนเปนมนษย เปนสตวทรจก


21

คดพจารณา จะตองมการสงสอนแนะนำ การท จะใหเขาเขาใจความหมายของจรยธรรมแตละ อยางๆ นน พรอมทงเหตผลทจะตองนำไปประพฤต ตลอดจนแงดแงเสย ใหเขารจกนำไปใชปรบปรง ตวเอง เลอกสรรใชใหเหมาะสมกบตน รวมทง การทเขาจะตองรจกรบผดชอบในทางจรยธรรม ตอไปไดดวย ซงทงนกตองมการใหในทางความคด ทางสตปญญา ใหความรความเขาใจในทางทฤษฎตลอดจนจะตองใหเดกไดรบประโยชนจากมรดก ทางจรยธรรม ทสะสมกนมาทงในดานวฒนธรรม และความรทางตำราทจะเปนพนใหเขาคดงอกเงย ออกไป ซงไมควรจะทงใหเปลาประโยชนไปดวย เพราะฉะนนจรยธรรมหรอการฝกฝนพฒนา จรยธรรมนน กควรจะมทง ๒ ดาน คอ ทงทฤษฎ และปฏบต ตอไปกคอคณธรรมท แฝงอย ในนสย นกศกษาหรอนสยพฒนาตนในนสยพฒนาตนนน คณธรรมตวสำคญกคอ ปญญาดงไดกลาวแลววาคนทมนสยนกศกษาม งพฒนาตนนน เมอม ประสบการณอยางใดอยางหนงเขากมองในแงทวาจะเลอกหาจบเอาอะไรมาใชใหเปนประโยชนได อยางไร การทจะทำอยางนไดกตองมปญญา คอ ใชปญญาทจะแยกแยะเลอกเฟน ยกตวอยางเชนวา เราไปประเทศทเจรญ หรอเหนภาพในประเทศทเจรญมความหรหรา กเปนธรรมดาทเราจะตองตนเตน เมอเกดความ ตนเตนแลวกมกจะรสกวาถาทำอยางนนไดตวเรา กคงจะโกด แลวกคดปรงแตงไป อยากจะทำ อยางนนอยางน หรอคดวาถาเราทำอยางนนกจะ เอามาอวดพวกตวเองได ในกรณเชนน ถามมานะ เปนพนฐานอยแลว ความรสกนกคดอยางนกเลย เจรญพอกพนประสบการณนนกกลายเปนเครอง สนองมานะไปแตถามนสยนกศกษา นสยพฒนา

ตน มปญญาทจะแยกแยะเลอกเฟน กจะมสต ยงคดขนมา เมอมสตยงคดแลว กจะพจารณา ตามทางของเหตผล กจะพจารณาแมแตประเทศ ทเหนวาเจรญนน อยางเชน เหนอเมรกาเจรญ กพจารณาวาอเมรกามจดดอะไรบาง และทดนน ดดวยอะไร ทำไมจงดอยางนน ทำไมจงเจรญ อยางน แลวกตองถามตอไปอกวานอกจากจดดแลวอเมรกามจดดอยทไหนบางอะไรจะนำอเมรกาไปสความเสอมในวนขางหนานเปนขอทควรพจารณาและความเสอมนกแฝงอยในอเมรกาปจจบนนเองซงถาประเทศอเมรกาไมระวงมนกจะนำประเทศ อเมรกาไปสความเสอมอยางแนนอนหรอประเทศ ญปนประเทศอะไรๆกเหมอนกน เมอคนของเรามองกควรหดมองสงเหลาน ดวยทาทอยางทกลาวมา ไมใชเพยงวามองเหน สงนนเขามกอยากจะมตามเขาบางเทานน แตพอ มองแลวตองคดวเคราะหเลยถาทำไดอยางนละก ดหมายความวาเราจะตองวเคราะหอเมรกาขอน เปนสงทแนนอน เพราะอเมรกาเปนตวอยางทเรา ตาม หรอถาจะตามญปนกตองวเคราะหญปน ทจรงประเทศพวกนเขาไมคอยประมาท เขากคอย สำรวจตวเขาเองเหมอนกนวามจดดจดดอยอะไร อะไรจะนำเขาไปสความเสอม แตเราไมจำเปน ตองรอฟงจากเขา เราควรตรวจสอบเขาเลย เพราะ ในประเทศทเรยกวาเจรญนน ปจจบนกยอมม ทงเหตททำใหเจรญและเหตทจะทำใหเสอม ปนๆ อยดวยกน ถาเราไมรจกคดวเคราะหกอาจจะไปหยบ เอาสวนทจะเปนเหตใหเกดความเสอมมา ไมได สวนทจะทำใหเจรญ ซงมกจะพบไดมากในภาคท เปนอดต เราวเคราะหวาประเทศอเมรกาน อะไร หนอทำใหเขามาเจรญอยในปจจบน แลวตอไปน อาจจะเสอมในดานไหนบาง อะไรทเปนตวทจะ

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

22

ทำใหเกดความเสอมนนๆทาทตอการรบการมอง สงตางๆจากภายนอกควรจะเปนไปในลกษณะน การใชปญญาดวยทาทหรอในลกษณะเชนน ทานเรยกวา“โยนโสมนสการ” ถาไมใชปญญา อยางนกจะตกเปนทาสของตณหาและมานะ ตอไปอยางแนนอน พอไปเหนอะไรเขา ตณหา อยากกฟงเฟอบำเรอตน อยากไดอยากมอยางนนๆ มานะมากอยากโกอยากเดน อวดใหญอวดโต ไปเลย ไมไดอะไรทเปนสาระทจะเปนผลดขนมา ปญญาในแงทเปนโยนโสมนสการ ซงอย ในนสยนกศกษา หรอนสยพฒนาตนน ตองถอวา เปนหลกสำคญในจรยธรรมสำหรบการเผชญ และการรบวฒนธรรมจากภายนอก ซงเปนเรอง ทคนรนใหมเกยวของอยอยางมาก เราจะรบอะไร หรอไมรบอะไร กจะตองทำดวยปญญาทพจารณา แยกแยะเลอกเฟนทงสน จะทำตามทกเลสจงไป ยอมไมมผลดเลย ตวอยางทเดนกคอเรองมานะ อกนนแหละ จะใชมานะในการรบวฒนธรรมฝรง กไมด จะใชมานะในการไมรบวฒนธรรมฝรงก ไมถกตองเชนในการรบภาษาองกฤษเขามาใช ภาษาองกฤษนนเปนภาษาทอดมสมบรณ มคำศพทใชมากมายเพราะเปนภาษาทเจรญเตบโต ขนดวยการรบเอาภาษาอนๆเขาไปเปนสวนประกอบมทงภาษาตะวนออกและภาษาตะวนตกดวยกน มทงภาษาโบราณและภาษาสมยใหม สามารถ สรรหาศพทมาเลอกใชใหตรงกบความหมายทตองการไดอยางด ในการทคนไทยเราจะรบเอา ภาษาองกฤษนน ถาใชมานะในการรบ กจะเลอก เอามาใช แต ถ อยคำท จะทำให โก เก อวดกน เทานน จะไมไดสงทเปนเนอหาสาระ แตถาใช มานะในการไมรบ กจะกลายเปนถอดวานเปน ภาษาฝรงภาษาตางชาต เปนวฒนธรรมภายนอกไมใชของไทย ฉนจะไมยอมใช เมอไมยอมรบเอา

เขามากกลายเปนสญเสยประโยชนทพงได แตถา ใชโยนโสมนสการทงในการทจะรบและไมรบกจะ ทำใหสามารถเลอกเอาสงทดมประโยชนเปน สาระเขามาเสรมภาษาของตน ทำใหภาษาไทย อดมสมบรณขน เชนเดยวกบทภาษาองกฤษไดรบ ประโยชนเชนนจากภาษาอนๆ ขอตอไปคอคณธรรมทเปนหลกสำคญของประชาธปไตย ไดแก ธรรมาธปไตย ตามหลกธรรม อธปไตยม๓อยางคอ ๑. อตตาธปไตย ถอตนเปนใหญ คอจะทำ อะไรๆกเอาตนเองเปนประมาณทำไปตามความ คดเหนของตน คำนงถงแตฐานะ เกยรต ศกดศร และผลประโยชนของตนเอง ถาอยในขอบเขต ของการเคารพตนกทำใหเวนชวทำดหรอเรงทำ ความดได ไมเสย แตถาเลยขอบเขตนนไปกม ผลเสยไดมาก ๒. โลกาธปไตย ถอโลกเปนใหญ คอจะ ทำอะไรๆ ก เอาความนยมหรอเสยงนนทา สรรเสรญของคนทวไปเปนประมาณ ถาอยใน ขอบเขตของการเคารพเสยงมหาชน กทำใหเวน ชวทำดทำประโยชนไดไมเสยแตถากลายเปนวา จะทำอะไรๆ กมงจะเอาใจหมชน หาความนยมหรอมวกลวเสยงกลาววา ไมกลาทำสงถกตองดงามกกลายเปนเสย ๓. ธรรมาธปไตย ถอธรรมเปนใหญ คอ จะทำอะไรกยดหลกการ ความจรง ความถกตองความดงาม เหตผล เปนประมาณกระทำการดวย ปรารภสงทไดศกษาตรวจสอบตามขอเทจจรง และความคดเหนทรบฟงอยางกวางขวางแจงชด และพจารณาอยางดทสด เตมขดแหงสตปญญา จะมองเหนได ดวยความบรสทธใจ วาเปนไปโดย ชอบธรรม และเพอความดงาม หรออยางงายๆขนตนๆคอการทำดวยเคารพหลกการกฎระเบยบ


23

กตกาทเปนไปเพอความถกตองดงามและประโยชน สขทแทจรงของปวงชน ถายอมรบวา เทาทผานมาสงคมไทยมลกษณะเดนดานมานะ กเทากบยอมรบดวยวา คนไทยไดใชอตตาธปไตยมาก อตตาธปไตยมผลด ไดบาง แตมผลเสยไดมาก และไมปลอดภย อาจจะ เลยขอบเขตไปไดงาย โดยเฉพาะสำหรบระบบ ประชาธปไตยยงไมเหมาะสมกนเลยจงจะตองยำ ตองเนนกนในการทจะสรางสงคมของคนรนใหม ใหตงมนในธรรมาธปไตยซงเปนคณธรรมทตองการตามคตของพระพทธศาสนาและเปนหลกทจำเปน สำหรบระบบประชาธปไตย กลาวกนวาวฒนธรรมตะวนตกมลกษณะ หนน (self-maximization) คอขยายตวตนหรอ เพมพนพลงของตวตนออกไปจนถงทสด แตฝรง มพนฐานนสยสรางสรรค หรอมนสยนกทำงาน เปนพนฐานอยแลวการขยายพลงตวตนจงเบงออก ในรปของการหนนachievement desireหรอ ความใฝสมฤทธใหเขมแขงยงขน ถาเราเอาหลก ขยายพลงตวตนหรอself-maximizationมาใช ในสงคมไทยในขณะทเราเดนดานมานะและขาด นสยสรางสรรคนสยนกทำงานการขยายพลงตวตน กนาจะกลายเปนตวทมาสนองมานะใหแรง ลก หนกแนนยงขน กจะไมเกดผลดตามทตองการแตคงจะเกดผลเสยมากกวานอกจากนนในสงคม ทนำในดานระบบประชาธปไตยจะปรากฏวาเขาได ประสบความสำเรจเปนอนมากในการปฏบตตาม หลกธรรมาธปไตย เพราะฉะนนไมวาจะพจารณา ในแงใดๆกจะเหนวาจะตองเนนหลกธรรมาธปไตย ใหเปนแกนของการพฒนาสงคมไทยอยางจรงจง ขอตอไปขอพดรวมๆวาสงคมไทยเราน ในปจจบนมปญหามากมายทจะตองแกไข ในเมอ เปนสงคมทมปญหาจะตองแกไข เรากจะตองม

จรยธรรมเพอใชในการแกไขปญหาเหลานน จรยธรรมประเภทใดจะชวยในการแกปญหา สงคมของเราไดด เดกและเยาวชนรนใหมกคอ ผรบผดชอบในการแกปญหาเหลาน เราจะตอง เตรยมใหเขาเปนผพรอมทจะแกไขปญหาดวย การสรางใหเขามจรยธรรมประเภทนน จรยธรรม ทตองการนนมลกษณะอยางหนงคอเปนจรยธรรม ททำใหคนเขมแขงในการสรางสรรคซงกจะสำเรจ ไดดวยนสยนกศกษานสยนกพฒนาตน และดวย คณธรรมฝายบวกทจะตองเนนใหมากขน ไมใชเอาแคคณธรรมฝายลบทพดมาแตคทจะมาทำใหเขวกคอความเกงกลาในทางอวดโกในการแสดงความ ฟงเฟอมวเมาซงมนอาจจะดคลายกนดเหมอนเปน ความเขมแขงแตทจรงคอความออนแอทผดพลาด ฉะนน เราตองการใหเขมแขงในการสรางสรรค ไมใชใหเขมแขงเกงกลาในการแสดงความอวดโกแสดงความฟงเฟอมวเมา ลกษณะอกดานหนงของจรยธรรมทเรา ตองการกคอ ไมใชจรยธรรมททำใหคนยนระยอ ทอถอย อาการอยางหนงของความยนระยอ ทอถอยกคอการรอคอยความชวยเหลอหวงพง การดลบนดาลจากภายนอก ในสงคมปจจบนน นาหวงเหมอนกนวา ลกษณะเชนนจะมมาก และถาหากวาผ ใหญ ในปจจบนมสภาพน เราจะพดอยางไรวา เดกเดน ตามหลงผใหญหมาไมกด กคงตองถกกดแนๆคอผใหญเดยวนเดนไมถก เดนไปในทางทจะให สนขกด ถาพวกเรามจรยธรรมในทางยนระยอ ทอถอยไมสไมสรางไมเปนนกทำคอยแตหวงพง ปจจยภายนอกมาชวยแกปญหา แกทกข รอคอย ความชวยเหลอแกปญหาดวยสราการพนนหวงพง เทวดาการดลบนดาลการบวงสรวงตางๆสภาพ เชนนเปนจรยธรรมแบบยนระยอทอถอย เปน

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

24

สงทจะทำใหแกปญหาไดยาก พทธศาสนานนสอนใหเชอกรรม เชอ กรรมคอ เช อการกระทำว าผลท ต องการจะ สำเรจไดดวยการกระทำ ใหมความมนใจในการ ทำด ถาเรามนใจในการทำความด มนกสงเสรม ฉนทะ ซงเปนตวการทจะนำไปสความสำเรจ ใน ยคสมยนประเทศเราตองรบความชวยเหลอมาก ซงก เสยงตอการสรางนสยรอความชวยเหลอ ฉะนน ถาไมระวงใหด คนรนใหมของเรากจะม ความออน ความดอยทางจรยธรรม ในดานทม ลกษณะคอยรอความชวยเหลอน สำหรบการแกปญหาทไดผลกคอ ผท สามารถชวยเหลอผอนได กตองมจรยธรรมทจะ ไปชวยเหลอเขาแตสำหรบผทถกชวยเหลอกตอง มจรยธรรมวาไมวาใครจะชวยหรอไมชวยฉนกตาม ฉนกตองทำของฉนอยางสดฤทธสดสตปญญาหรอ สดความสามารถ ถาทำไดอยางน ถงแมวาจะยง เปนผรบความชวยเหลอ กจะยงสามารถรกษา จรยธรรมทมลกษณะเขมแขงในการสรางสรรค เอาไวได จรยธรรมอยางนเกดขนไดกดวยอาศย แนวทางทไดอธบายมาแลวเปนขอเสนอ ในตอนนกมเรองเขามาเกยวของอกอยาง หนงคอ เรองความงมงายทเกยวของกบความเชอ และการปฏบต เรามกจะพดถงความงมงายใน ลกษณะหรอรปของความเชอเชนวาเชอไสยศาสตรเชอผสางเทวดาเปนตนแตเรามองขามไปอยางหนงคอการปฏบตทงมงาย พระพทธศาสนาท เนนการปฏบตท งมงายจำเปนตองรบแกไข ยงกวาความเชอท งมงาย การปฏบตทงมงายเปนอยางไร การ ปฏบตทงมงาย กคอการปฏบตทหวงพงปจจย ภายนอก การหวงพงสงดลบนดาลตางๆ ตาม ปกต ความเชอทงมงายจะนำไปสการปฏบต

ทงมงาย แตถาเราสามารถตดทอน ถงเขาจะยง เชองมงาย กปลอยไวกอน เพราะเรองความเชอน แกยาก แคอยาใหปฏบตงมงายกพอ ไมเปนไร ผลในทางจรยธรรมไมถงกบเสย เพราะวาความเชอ นจะแกไขไดตองถงขนปญญาทเดยว เราเอาแค ขนศลและสมาธพออยไดกอน สวนขนปญญานน ยากอย เราจะไปเนนใหรอไปแกความเชอนไมไหว จะแกไดจรงกตองถงขนตรสรปญหาเบองตนและ รบดวนกวาคอทำอยางไรจะแกใหเลกการปฏบตทงมงาย พระพทธเจาเนนเรองการปฏบตทงมงายมาก เพราะคนทเชองมงายนนมในพทธกาลแลวเขาเชอโนนเชอน หวงพงการดลบนดาลออนวอน บวงสรวงตางๆ มากมาย พระพทธเจาไมตดท ความเชอ ไมเสยเวลาไปเถยงกบเขา แตไปตดท การปฏบตทงมงายทรงหาทางใหเขาเลกปฏบตตว ในทางทจะรอคอยการชวยเหลอดลบนดาล ให เพยรพยายามทำดวยตนเอง ความเชอนนปลอย ไวกอนไดแลวคอยแกไปเพราะเปนของลกซงกวา เราจะเหนไดชดเชนเรองเทวดาคนจำนวน มากไมสามารถแยกไดระหวางความเชอเทวดา ในพทธศาสนากบเทพเจาในศาสนาพราหมณซงทจรงนนตางกนมากพระพทธเจาตดตรงน คอ ใหเลกการปฏบตทงมงายเสย ทานจะเชอตอไป หรอไมกไมวา แตตอไปเมอกาวหนาในทางธรรม มากขน กจะคอยเหนความจรงเหนถกตอง รถกตองเอง การปฏบตทงมงายเปนเรองสำคญมากแมแตความเชอไมงมงายแตการปฏบตงมงายกเสยปจจบนคนจำนวนมากในสงคมของเราไมเปน นกสรางสรรค ไมเพยรพยายามดวยตนเอง เพราะมลกษณะนสยรอคอยการดลบนดาลจาก ปจจยภายนอก เชน รอคอยความชวยเหลอจาก


25

วทยาศาสตรและเทคโนโลย ฝากชวตฝากความ หวงไวกบวทยาศาสตรและเทคโนโลย ไมสามารถ ชวยตวเองไดถาปราศจากสงเหลานน นกเปนการ ปฏบตทงมงายเหมอนกนไมใชเฉพาะคนทพงเทวดา ไสยศาสตรเทานนทงมงายคนทหวงพงวทยาศาสตร และเทคโนโลยกตองถอวางมงายเหมอนกน ดงนนในปจจบนเราสามารถพดใหมวาให ระวงความงมงายในวทยาศาสตรและเทคโนโลย เพราะวาเปนความงมงายทกำลงเกดขนแพรหลาย และจะมผลเสยตอสงคมมากนสยสรางสรรคนสย พฒนาตน เปนนกทำนกสรางนนแหละ จะมาแก การปฏบตทงมงายหรอความงมงายในการปฏบต นได เราควรเอาวทยาศาสตรและเทคโนโลยมาใช ใหเปนประโยชนไดอยางรเทาทนคณโทษ ทางด ทางเสยและดวยความระมดระวงรอบคอบแตไม จำเปนตองรอคอยฝากความหวงไวในวทยาศาสตรและเทคโนโลยนน อกอยางหนงทำไมเราจะสรางสงเหลานน ดวยตนเองไมไดตองรอคอยใหคนอนเขาทำมาให จงตองพดใหตระหนกในเรองการปฏบตทงมงาย ไวดวย ไมใหมวมองแตจะรงเกยจจะหลกหน ความเชอทงมงาย แลวไมรตววาตนเองกำลงถก ความงมงายอกดานหนงครอบงำอยอยางเตมท ขอตอไปทพนกนอย กบ เร องทพดมา แลวกคอ เรองการเสพตดการเสพตดม๒อยาง คอ การเสพตดทางวตถและการเสพตดทางใจ เรามกพดกนมากเฉพาะดานการเสพตดทางวตถ แตการเสพตดทางจตใจกเสยเหมอนกนและในทาง พระพทธศาสนากสอนใหระวง เพราะเมอพนจาก การเสพตดทางวตถแลวกอาจจะมาเสพตดทาง จตใจได

ในการปฏบตธรรมแทบทกขนตอนจะม สงมายวเยาใหเกดความตดไดทงนน เชนวา ได ฌานกอาจจะตดในฌาน ไดวปสสนากอาจจะตด ในความสขของวปสสนาทพระพทธเจาตรสวาเปน วปสสนปกเลส และตรสใหแกไขเสย มฉะนน จะไมมทางบรรลมรรคผล ไมมทางกำจดกเลสได หมดสน ในสงคมปจจบนโดยทวไป เฉพาะอยางยง ในสงคมทพฒนาแลวจะมชวงตอนหนงทคนทงหลาย จำนวนมากเกดความเบอหนายตอสงปรนเปรอหรอ ความเจรญหรหราทางวตถ เมอเบอหนายทางวตถเขากจะไขวควาหนมาสนใจทางจตครนพอไดอะไร ทสนองความตองการทางจตเขากพรอมทจะเสพตด ไดทนท ถาไมมความเขาใจเรองนเปนพนฐานไว คนสมยใหมปจจบนจำนวนมากขาดความรทางดาน จตมากอนพอเบอวตถหนมาพบอะไรดๆทางจต กเลยพากนตดเขาลกษณะเสพตดทางจตไปเลย ในสงคมฝรงปจจบนน พวกหนงมการ เสพตดทางจตใจมากจรงอยการเสพตดทางจตนน อาจจะมผลเสยรนแรงนอยกวาความเสพตดทาง วตถและมองเหนไมชดเจนเพราะผทเสพตดทางจต อาจจะไมไปรกรานไมไปรงแกทำรายคนอนศลหา ทเปนระดบสามญนน อาจจะมองไมเหนวาเขา ละเมด แตอาจจะมผลเสยในวงกวางทประณต ลกซง ซงอาจจะมผลกระทบตอสงคมอยางมาก ทเดยว เพราะจตนนมองไมเหนกจรง แตจตเปน ผนำกจกรรมอยางอนๆ ทงหมด และผลเสยท ละเอยดออนกอาจรายกวาผลเสยทรนแรงชดเจนได เหมอนกน เชนการตดลกษณะนสยแบบเฉอยชา ตดในความสขของสมาธจนเกยจครานเปนตน ในทางธรรมทานเตอนไวทกขนตอนนคอ ความรทางปรยตทมาชวยการปฏบตผปฏบตนน บางทเมอเจอสงทดแลวกหลงปรยตบอกวาสมาธน เปนปจจยใหเกดความสข แตกอาจทำใหเกด

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

26

ความเกยจคราน ทานจงใหระวงโดยคอยปรบ อนทรยท งหลายใหสมำเสมอพอเหมาะพอด (อนทรยม ๕ คอ ศรทธา วรยะ สต สมาธ ปญญา) สมาธเขาคหนนกบความเกยจคราน ผปฏบต จะตองคอยประคองวรยะคอความเพยรไวใหด มฉะนนอาจจะตกไปในหลมแหงความเกยจครานคอโกสชชะ ปจจบนนความสนใจในทางจตและความ ฝกใฝในสมาธมมากขน ซงเปนเพยงปฏกรยาตอ ความอดเฟอและเบอหนายตอความเจรญทางวตถ บาง เปนการชมลองและตามกนรวมทงตามฝรง อยางแฟชนบาง เปนผลจากปญญาทรเทาทนโลก และชวตมากขนบาง เยาวชนรนใหมจะตองพบกบสภาพเชนน และอาจจะตองพบมากขน เขาควรจะไดรบการ เตรยมตวใหพรอมทจะปฏบตตอเรองนใหถกตอง ดวย เพอใหการปฏบตนนเปนคณทงแกตนเองและ สงคมใหเขาเจรญงอกงามกาวไปอยางดอยางนอย กมใชเปนการพนจากการเสพตดทางวตถเพยงเพอ ไปหมกมนกบการเสพตดทางจตตอไป อนง ควรจะพดถงสภาพจตของเดกและ เยาวชนรนใหมเปนทสงเกตไวดวย สำหรบการ พจารณาในทางจรยธรรมตอไปสภาพแวดลอมและ สภาพความเปนอยในสงคมปจจบนไดเปลยนแปลง ไปจากสมยกอนเปนอยางมากและความเปลยนแปลง นกมอทธพลและมผลกระทบตอสภาพจตของ คนรนใหมเปนอยางมากดวย การคมนาคมทสะดวกรวดเรวสอมวลชน ทกวางทวถงและฉบไวเรองราวและเหตการณตางๆท เกดขนอยางมากมายและเปลยนแปลงอยาง ไมหยดยงวทยาศาสตรและเทคโนโลยทกาวหนาไป อยางนาตนเตนวทยาการทเพมพนขยายตวมากขน เรอยๆ สงประดษฐและผลตภณฑใหมๆ ทเราใจ

และทาทายความสนใจซงเกดขนอยางไมหยดหยอนทงประสบการณทงขอความรและสงเสพมากมายประดงเขามา โหมซำดวยวธโฆษณาและระบบ แขงขนทำใหเดกและเยาวชนสมยปจจบนตองไดรบ ประสบการณตางๆทหลากหลายเขามาทางอนทรย ตางๆในปรมาณทมากมายและโดยอตราความเรว ทสงยงตางจากเดกและเยาวชนรนกอนเปนอยาง มากแถมดวยกำลงแรงและความเรารอนของวยท รนหนมสาวสภาพเชนนมทงผลดและผลเสยแลว แตเงอนไข คอถาเดกและเยาวชนท เปนผรบ หรอผเสพประสบการณนนมความพรอมสามารถ จดการกบประสบการณทเขามาไดด เขากจะเปน มนษยทไดพฒนาศกยภาพอยางดเยยม อยางไรกตาม เดกสวนใหญหาไดมความ พรอมหรอมความสามารถเชนนนไมวฒนธรรมเทาท เปนมา ไมสามารถเตรยมตวเขาใหอยในสภาพจต และสภาพชวตทพรอมเชนนนผลจงปรากฏวาเดก และเยาวชนรนใหมตกอยในสภาพจตทอาจเรยกวามเรองคางใจมาก เรองคางใจหรอประสบการณคางจตหรอ อารมณคงคางนกคอ สงทเขายงตอบสนองไม เพยงพอซงแยกไดเปน๒ประเภทคอ สงทเขา พอใจรบเขาไวแตยงเสพไมพอเสพไมอมเสพไมทนไหลเขามาๆชอบกเกบเขาไวยงเสพไมเสรจคงคาง อยพวกหนง กบสงทยงคดไมตก ตดสนไมได ยงปลงใจลงอยางใดอยางหนงไมได คางคาอยอก พวกหนง การมประสบการณเรองราวหรออารมณ คางใจ ซงยงตอบสนองไมเพยงพอ คงคางและ คางคาอยมากๆ เชนนจะสงผลตอไปอกทำใหเดก และเยาวชนรนใหมนนเปนคนมจตใจทมลกษณะ กระวนกระวายมากโดยมอาการขางเคยงตางๆเชน ความกระทบกระทงหวนไหวงาย ความรำคาญ


27

ฉนเฉยวงาย ความใจเปราะเสาะ ตลอดจนความ ผดหวง ความรสกแปลกแยก ความบบคนใจและ ความทกขแบบตางๆ สภาพจตเชนนทำใหงาย ตอการทจะหนไปหาทางดำเนนชวตแบบเอยงสด อยางใดอยางหนงคอเอยงสดทางวตถหรอเอยงสด ทางจต พวกหนงกรานรนหาเสพวตถอยางกระหาย หวหมกมนมวเมาในความสขทางเนอหนงครนถก ปะทะสงปรนเปรอกลายเปนพษหรออดเฟอ เกด ความเบอหนายหรอรสกบบคน สวนหนงกหนหลงชงชงประณามวตถ แลนเขาหา สภาพเอยงสดทางจต สมาทานลทธ ฤๅษชไพรการทรมานชวตในลกษณะใดลกษณะหนง อยางทเดมเรยกวาตบะ เครงเครยดศลวตรเกน ประมาณ หรอไมก เฉอยชาหยดน งหมกมนมงปรนเปรอจตดวยความสขทางในปลกตวไมยง เกยวกบใครๆ ดวยเหตน เดกและเยาวชนรนใหมจงม ความจำเปนมากขนเปนพเศษ ทจะไดรบการ ตระเตรยมตวดวยจรยธรรม ชนดทจะทำใหเขา พรอมท จะ เผชญและปฏบ ต ต อสภาพเชนท กลาวนนอยางถกตองมหลกใจทจะชวยใหจดการ กบสถานการณใหมๆแปลกๆอยางไดผลด พดอยางกวางๆสงคมตอๆไปโดยเฉพาะ กคอเดกและเยาวชนรนใหมน จะตองประสบความ ผนผวนเปลยนแปลงและปรากฏการณตางๆทเปน สภาพปญหาใหมเพมขนเรอยๆ และสงตางๆ ท กำลงเกดขนในสงคมปจจบนน เยาวชนคนรนใหม กกำลงไดรบกำลงไดพบกบสงเหลานนทำอยางไรจะใหเขาปฏบตตอสงเหลานนไดถกตอง วาตามทอาตมภาพไดพดไปแลวกคอจะตองสรางองคธรรม แกนขนมาอยางหนงและอาตมภาพกไดนำองคธรรม แกนมาเสนออยางทกลาวมาแลวตวสำคญคอฉนทะ

กบเรอง ทมะ อนไดแกการสรางจตสำนกในการ ฝกฝนพฒนาตนหรอสรางนสยนกศกษาขน และมหลกการในการปลกฝงพฒนาจรยธรรมแยกเปน ขอๆดงไดกลาวมา ทายน กขอพดถงความรบผดชอบของ ผใหญไวดวยวา การทเดกและเยาวชนจะพฒนา ในทางจรยธรรมไปไดดนน กควรจะไดอาศย กลยาณมตรคอยชวยเหลอหรอประคบประคอง ดวย กลยาณมตรทสำคญทสดสำหรบเดกและ เยาวชน กควรจะไดแกผใหญทงหลายนนเอง แต ปญหาของเราในปจจบนกคอ ผใหญของเราเปน กลยาณมตรของเดกและเยาวชนกนอยหรอไม อยางทพดเมอกนวา เปนผใหญชนดทเดกตามหลง แลวสนขไมกด เปนอยางนนหรอไมการทจะตอบ ปญหานไดกจะตองพจารณาวาผใหญของเรากำลงเดนกนอยอยางไร ตามสภาพทเปนอยนทกคนกคงยอมรบวาเมอมองอยางกวางๆ สงคมไทยเรามความนยมใน วฒนธรรมของตะวนตกมาก พดอยางงายๆ วา ตามหลงสงคมฝรง สงคมไทยทตามฝรงนนกมทงเดกและผใหญ และวาตามความรบผดชอบกผใหญนนแหละเปนผนำเดก เมอพดตามนก ตองวา ผใหญตามฝรง และเดกกตามหลงผใหญ ทตามหลงฝรงอกทหนง ถาการตามหลงฝรงเปน สงทไมด กสรปไดวา ผใหญของเราเปนผใหญท เดกตามหลงแลวจะตองถกสนขกดกลายเปนตอง พดใหมวาตามหลงผใหญจะถกสนขกด สงคมอเมรกนทเราวาเขาฟงเฟอ และ พวกเรากฟงเฟอตามเขานนปจจบนนอาตมภาพวา สงคมไทยนมอะไรทนำสงคมอเมรกนในดานการ ฟงเฟอหลายอยางรวมทงในเรองความเสอมโทรม ทางจรยธรรมดวยอยางเรองสถานเรงรมยอบายมข ตางๆนกนาจะกาวหนาไปหนกมากแลวซงบางท

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

28

อเมรกาอาจจะเดนสวนทางกบเราเขาบางดวยซำ ขอเล าข าวท เปน เกรดความรทางจรยธรรม สกเรองหนงในประเทศอเมรกานนเดมมอย๓๔รฐ ทมกฎหมายหามขายสราแกคนอายตำกวา๒๑ปแลวเรวๆนกมขาวใหมอกวาอก๔รฐ ไดลงมต ตาม๓๔รฐนนกหมายความวารฐทหามขายสรา แกคนอายตำกวา ๒๑ ป มจำนวนเพมขนเปน ๓๘ รฐ จงเปนไปในทางทวา อเมรกาเกดมความ กาวหนาทางจรยธรรมขน อยางนอยกในขอท เกยวกบเรองสรานประเทศไทยเมอจะตามอเมรกา กควรตามในแงนดวยแตขาวทางเมองไทย ไดยน แตวามโรงงานผลตสรามากขน แทนทจะลดลง นกเปนตวอยางเบดเตลดเรองหนงแตสาระทตองการ กคอ เรองการตามอเมรกนนกเปนเรองทนาศกษาวาเราตามกนอยางไรทงนเพยงแตตงเปนขอสงเกตหรอขอเปนไปตางๆ ไวสำหรบพจารณา คอ เรา อาจจะตามฝรงในเรองทไมควรตามและไมตามใน เรองทควรตาม ในเรองทไมควรตาม บางทเรากตาม เกงจนกลายเปนลำหนาเลยฝรงไป สวนในเรองท ควรตามบางทกตามเหมอนกน แตตามอยางผวเผน ไมเขาถงสาระทแทจรงยงกวานนบางทเลอกเอา สวนทไมดของเขามาตาม โดยเอามาผสมกบสวน ไมดทเลอกเกบจากตวเองหรอเอาสวนทดของเขา มาใชในทางทไมดกม สวนเรองเดกกบผใหญ ในเมอตามฝรง ดวยกน ตอนแรกกตองถอไวกอนวาเดกเปนไป ตามทผใหญนำเดกตามไมดกเพราะผใหญตามไมด ผใหญอาจจะเถยงวา ในการตามฝรงนน เดกกบ ผใหญตางคนตางตามในเรองทตวชอบหรอบางท เรองทเสยนนกเพราะเดกไมตามในเรองทผใหญ ตาม แตกลบไปตามในเรองทผใหญไมตามหรอ ผใหญไมสนใจเลยดวยซำคอเดกถกสนขกดเพราะ ไปเดนเอาเองไปตามคนแปลกหนาเองไมตามผใหญ

ถงอยางนนผใหญกไมพนถกตำหนวาทำตวอยางไรเดกของตนเองจงไมเลอมใส ไมยอมรบเอาผใหญ ของตนเปนผนำ ไมยอมตามผใหญของตนกลบไป เลอมใสนบถอคนขางนอก เอาใจออกหาง ไปเดน ตามคนพวกอนสวนทางฝายของเดกและเยาวชน กมขอสงเกตวา ไดนยมชมชอบรบเอาความคดและ รปแบบของเสรภาพตามวฒนธรรมฝรงแลวบอกวา จะเปนตวของตวเอง จงใชเสรภาพนนในการทจะ ไมตามผใหญ แตพรอมกนนน กหนไปใชเสรภาพ ตามวฒนธรรมฝรง จนเหนไดวาไมมความเปนตว ของตวเองตามเหตผลทจะแสดงถงความมอสรภาพดๆ กมอะไรๆ ขดแยงกนในตวเองซอนๆ กนอย หลายอยาง สรปวาทไดอธบายมาทงหมด กเพอเปน การตงทางฝายผใหญบาง วาเราจะตองเอาใจใส จรยธรรมของผใหญดวยเหมอนกน และใหผใหญ ตระหนกถงความรบผดชอบ ในการทจะตอง รวมมอ ชวยสนบสนนจรยธรรมของเดกเยาวชน คนรนใหมดวย โดยทำตวเปนกลยาณมตรของเดก และเยาวชนเหลานน อยางไรกตาม ถงแมสมมตวาผใหญรนน จะกลายเปนคนทหมดหวงสำหรบเดกและเยาวชน จะหวงพงเปนกลยาณมตรไมไดจรงๆ เสยแลว แตถาเดกและเยาวชนรนตอไปมจรยธรรมตาม แนวทางทไดอธบายมาแลวเดกและเยาวชนเหลานนกจะพงตวเองไดและจะรจกเดนทางไดเองดวยด


29

การเสรมสรางธรรมาภบาลเพอปองกนและปราบปรามการทจรต

พล.อ.อ. วรวท คงศกด*

* ประธานทปรกษา คณะกรรมาธการศกษา ตรวจสอบเรองการทจรตและเสรมสรางธรรมาภบาล วฒสภา ถอดเทปโดย นางจนตนา พลอยภทรภญโญ และนางสาวกนตกมล บอทอง

In 1914, HM King Rama VI wrote “Principles for Public Servants” in which he suggested a ten-fold Code of Conduct to govern the nation and to enhance the lives of his subjects. Two elements of the Code focused on integrity: firstly with regard to oneself and one’s duties; and secondly with regard to others. Ninety years later, the Malaysian government employed the word integrity to reach out to its citizens through the “The National Integrity Plan” (2004-2008), a good governance promotion programme with the ultimate objective of enhancing national ethics and integrity as a means of combating corruption. Since the economic crisis of 1997, Thai people have become more aware of good governance and its constituent parts: transparency, accountability, participation, efficiency and the rule of law. However, although the Royal Decree on Good Governance was issued in 2003, corruption,

malpractice and the abuse of power still proliferate in all sectors and are destructive forces often referred to by researchers. The Senate’s Standing Committee on the Promotion of Good Governance believes that the inculcation of integrity and HM King Rama VI’s code will avert a national disaster in corruption and promote an environment of good governance for national prosperity and well-being. The process should emanate from academic research and involve the participatory system, requiring the selected group to act as role models for the young generation. Although this can be achieved only in the long-term, it is deemed necessary to embark upon this process.

คำสำคญ ธรรมาภบาล,GoodGovernance, การปองกนการทจรต, แผนพฒนาความซอตรง แหงชาต

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

30

การปลกฝ งแนวความคด เพ อปองกนและ ปราบปรามการทจรต เรอง ธรรมาภบาล (Good Governance) ในปจจบนนเรองของการทจรตกบเรอง ของธรรมาภบาลเปนของคกน ทงนเนองจากการ ทจรตประพฤตมชอบมววฒนาการในรปแบบใหมๆ เกดขนมากมายจนกฎหมายเอาผดไดยาก ดงนน การปองกนและปราบปรามการทจรตทดทสดคอการปลกฝงใหคนมจตสำนกใน “ธรรมาภบาล”นนเอง ธรรมาภบาล (Good Governance) แปลจากภาษาองกฤษไดวา “การบรหารจดการ บานเมองทด”ในความหมายนทำใหหลายคนมองวามงเนนไปทกจการภาครฐเทานนแตความจรงแลว เปนการบรหารทดของทกภาคสวน นอกจากนน คนสวนใหญมองเรองธรรมาภบาลเปนนามธรรม มากๆ แตประเดนททกคนเขาใจมากทสด คอ “ความโปรงใส”ดงนนประเดนคำถามทนาสนใจคอเราจะทำอยางไรใหเกดความโปรงใสทเกดจาก จตวญญาณไดอยางยงยน โดยไมใชกฎเกณฑ มาบงคบ ประเทศไทยเรมรจกคำวา“ธรรมาภบาล”(GoodGovernance) ในชวงหลงวกฤตเศรษฐกจ ป พ.ศ. 2540 โดยมคนพดถงเรองความโปรงใสความรบผดชอบในการกระทำการมสวนรวมและ การมประสทธภาพในการทำงานของภาคเอกชน ตอมามการพดถง“นตรฐ”ซงเปนเรองของภาครฐ โดยตรง ดวยเหตน คณะกรรมการพฒนาระบบ ขาราชการ (ก.พ.ร.)จงพยายามผลกดนใหเกดขน ในภาครฐดวยการตราพระราชกฤษฎกาวาดวย หลกเกณฑและวธการบรหารกจการบานเมอง ทด พ.ศ. 2546 ซงเปนตวแบบแมบทของการม

ธรรมาภบาล (Good Governance) ในภาครฐ ทชดเจน แตกยงไมสามารถผลกดนใหเกดการ ขบเคลอนจนมผลสมฤทธทเปนรปธรรมไดอยาง ชดเจน จนกระทงในป พ.ศ. 2549 รฐบาลของพล.อ.สรยทธจลานนท ไดประกาศวาระแหงชาต ดานจรยธรรม ธรรมาภบาล และการปองกน ปราบปรามการทจรตและประพฤตมชอบใน ภาคราชการขน โดยทางสำนกงานคณะกรรมการ พฒนาระบบขาราชการไดกำหนดยทธศาสตรไว 7 ประการ และมกลยทธ 38 กลยทธ เพอให สวนราชการนำมาปฏบต แตเนองจากรฐบาลของพล.อ.สรยทธจลานนทอยในชวงระยะเวลาอนสนทำใหขาดการบรหารจดการเพอใหเปนไปตาม ยทธศาสตรเหลานน สมาชกวฒสภาโดยคณะกรรมาธการศกษาตรวจสอบเรองการทจรตและเสรมสรางธรรมาภบาลมองเหนถงความจำเปนอยางมากในการขบเคลอน ผลกดนใหมระบบธรรมาภบาลในประเทศไทยจงได ศกษาแนวคดของประเทศตางๆ พบวา ประเทศ มาเลเซยมโครงการขบเคลอนธรรมาภบาลดวย ระบบการปลกฝงคานยมททำใหเขาใจไดงายและ สนขนคอใชคำวาIntegrityหากแปลความหมาย โดยตรงหมายถงความซอตรงความซอสตยตรงไป ตรงมา ประเทศมาเลเซยไดจดทำ “แผนพฒนา ความซอตรงแหงชาต” (National Integrity Plan) โดยในชวงแรกประเทศมาเลเซยไดเรมสราง “Vision2020”ตงแตปค.ศ.1991ทำใหพบวาสงสำคญทสดในการพฒนาประเทศคอการสราง ลกษณะนสยของคน


31

ตดตอนจากรายการ “การเมองเรองของประชาชน (ชวงท 1)” ออกอากาศในรายการของวทยรฐสภา เมอวนท22ตลาคม2552เวลา8.00-9.00น.

ในปค.ศ.1998รฐบาลมาเลเซยไดพยายาม ปลกฝง“คานยม”6ประการใหเปนคณลกษณะ ของคนมาเลเซยไดแกความซอตรงความไววางใจไดความสขมรอบคอบความเปนธรรมความโปรงใสและความกตญญ โดยมการดำเนนการใหเกด ความดงามขนในภาครฐกอน ตอมาในป ค.ศ. 2004 ไดเรมขบเคลอน ไปสภาคการเมองภาคประชาชนภาคประชาสงคมภาคกลมศาสนา เดกและเยาวชนเปนหลก โดยม การวเคราะหหาสาเหตและแนวทางการแกปญหา ตามหลกวชาการ และใชกระบวนการมสวนรวม ของคนทกภาคสวนเพอให เกดการยอมรบใน ประเดนปญหาทวา การทคนมาเลเซยมความ บกพรองในเรองความซอตรงนน มสาเหตอะไร บาง ผลการศกษาพบวาเกดจากปญหา5ประเดน คอ การปลกฝงลกษณะนสย โครงสรางของการ บรหารจดการ วธการปฏบตทไมถกตอง สภาวะ ผนำ และวฒนธรรมของชาต จงไดวเคราะหหา สาเหต ในแตละประเดนและกำหนดกลยทธ เพอนำไปรณรงคแกปญหาใหเกดผลอยางจรงจง โดยเรมตนจากผบรหารสงสด คอ นายกรฐมนตร ไปถงผบรหารงานตามภาครฐตลอดจนภาคธรกจ สำหรบประเทศไทยของเรา ในภาคธรกจ ไดมการทำCorporateGovernanceหรอบรรษท ภบาลซงมความเชอมโยงกบIntegrityดวยปรชญา ทวา “Enterprise through Integrity” เพอให ทกคนมองเหนความสำคญในเรองน แตถายอนไป ในป พ.ศ. 2457 จะพบวา พระบาทสมเดจ พระมงกฎเกลาเจาอยหว รชกาลท 6 ไดพระราชทาน “หลกราชการ” 10 ประการใหกบขาราชการไทย

ซงมเรองทเกยวของกบ “Integrity” หรอความ ซอตรง 2 ประการ คอ 1) ความซอตรงตอหนาท และตนเอง 2) ความซอตรงตอบคคลทวไปอกทง คำวา“ซอตรง”นตรงกบทศพธราชธรรมในหวขอ“อาชวะ”ดวย ดงนน จงเปนการสมควรทคนไทยทกคน ควรพฒนา “ความซอตรง” ในเรองความซอตรง ตอหนาทและความซอตรงตอบคคลทวไป โดย เรมจากตนเองจนเปน“จตสำนกและลกษณะนสย” ส งแรกทกคนสามารถเรมทำไดงายๆจากตวเองกอนดวยการปฏบตหนาทตามบทบาทหนาท และความรบผดชอบของตนดวยความ ซอตรง เชนนายกรฐมนตร รฐมนตรและสมาชก รฐสภา ตองเปนแบบอยางในการปฏบตตาม คำปฏญาณตนตามทไดเปลงวาจาไวอยางเครงครด โดยประพฤตปฏบตงานตามหนาทความรบผดชอบ ดวยความซอสตยสจรตและมความวรยะอตสาหะ เปนทตง สวนความซอตรงตอบคคลทวไปนน เมอ ซอตรงตอตวเองไดแลว กจะเปนพนฐานในการ พฒนาไปสความซอตรงตอบคคลอนไดไมยาก โดยตองรกษาคำมนสญญาทใหกบบคคลอนอย เสมอ ทงตอหนาและลบหลง ตอจากนนจงเรม รณรงคในบคคลทกกลม โดยเรมจากคนรอบตว จากในครอบครวไปสคนในองคกรและคนในสงคม เพอใหเกดการซมซบไปสเดกและเยาวชนทจะ เปนอนาคตของชาตอยางทวถงซงถงแมวาจะตอง ใชเวลาบางกเปนเรองทจำเปนตองทำ

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

32


33

Anti-Corruption Articles

ตอนทบทความวชาการ : เกยวกบการทจรต

และการตอตานการทจรต

2

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

34

บทคดยอ เศรษฐศาสตรเปนวชาสงคมศาสตรทใช วธทางวทยาศาสตรศกษาถงการเลอกของคนใน สงคมขอสมมตพนฐาน2ขอของเศรษฐศาสตร คอ ขอสมมตเกยวกบความมเหตมผลของการ รกษาผลประโยชนสวนตวและขอสมมตเกยวกบ ตนทนคาเสยโอกาสทผกอยกบการเลอกแตละอยาง ในแนวคดเชนนความรบผดชอบภาคธรกจเอกชน ตอสงคม ซงหมายถง กจกรรมซงอยนอกเหนอ ไปจากภาระความรบผดชอบทางกฎหมายของ บรษท อาจจะมองไดวาเปนกจกรรมทมใชเปน สวนหนงของเปาหมายหลกของบรษท หรอหาก เปนคาใชจายตางๆทเกยวของกบกจกรรมดงกลาว กจะถกนบรวมเปนสวนหนงของโครงสรางตนทน ของบรษทนนดวย มมมองของนกเศรษฐศาสตรเกยวกบ ความรบผดชอบของธรกจเอกชนตอสงคมม ตงแตมมมองอนรกษนยมของมลตน ฟรดแมน ทวาความรบผดชอบทางสงคมของบรษทคอการ เพมกำไรของบรษทไปจนถงมมมองเสรนยม ทวา ความรบผดชอบของธรกจเอกชนตอสงคม เปนสวนหนงของเปาหมายของบรษทไดหาก ผลประโยชนของการกระทำดงกลาวสงกวาตนทน

เมธ ครองแกว*

นกเศรษฐศาสตรมองความรบผดชอบของภาคธรกจเอกชนตอสงคมอยางไร?

* กรรมการ ป.ป.ช.

ของมน นกเศรษฐศาสตรหลายคนไดพยายาม ศกษาในเชงประจกษเพอจะดวาผจดการของ บรษทดำเนนการทางดานความรบผดชอบตอ สงคม (กลาวคอ ยอมเสยสละกำไรสวนหนงของ บรษทเพอทำกจกรรมหรอโครงการทางสงคม) บางหรอไมอยางไรซงผลกปรากฏวาขอสนนษฐาน ทวาบรษทยอมเสยสละกำไรสวนหนงเพอทำ โครงการทางสงคมไดผลสรปท ไมชดเจนนก กลาวอกนยหนงกคอ บรษททำกจกรรมทางดาน ความรบผดชอบตอสงคมกเพราะบรษทนนๆ ไดรบประโยชนสทธจากการกระทำดงกลาว ในลกษณะเชนน แนวคดเกยวกบความ รบผดชอบของภาคธรกจเอกชนตอสงคมอาจจะหมดความหมายไป เพราะคงไมมบรษทใดทตอง รกษาความอยรอดทางเศรษฐกจของตนไวดำเนน โครงการทางดานความรบผดชอบตอสงคมในขณะท ตนเองยงขาดทนอยหรอทำกำไรไมเพยงพอหรอ ในอกมมมองหนง ไมมความจำเปนอนใดทบรษท จะตองทำกจกรรมทางดานความรบผดชอบตอ สงคมตราบใดทบรษทนนประพฤตปฏบตภายใต กรอบของกฎหมายและระเบยบของทางการอยาง เครงครด ผเขยนบทความนเสนอวา ไมมความจำเปนทบรษทจะตองดำเนนการดานกจกรรม


35

ความรบผดชอบตอสงคม หากบรษทนสามารถ บรรลถงการรกษาความซอสตย5ประการดวยกน กลาวคอ (ก) ความซอสตยตอรฐโดยการเสยภาษ ทถกตอง (ข) ความซอสตยตออตสาหกรรมทตน ดำเนนกจการอยโดยการไมทำใหอตสาหกรรม นนๆ เสยหายจากผลการประกอบการของตน(ค) ความซอสตยตอคแขงทางการคาโดยการ ปฏบตตามระเบยบและกฎเกณฑของการแขงขน (ง) ความซอสตยตอลกคาโดยการไมหลอกลวง ในผลตภณฑหรอบรการ (จ) ความซอสตยตอ คนงานลกจาง โดยใหคาจางทเปนธรรมและสภาพการทำงานทด Economics is a social science that uses scientific methods to study how people make their choices in society. Two basic assumptions underlying economics are the assumption of the self-interest rationale of the chooser and the assumption of opportunity cost attached to the selection of each choice. In this way, corporate social responsibility (CSR), which can be defined as an activity that goes beyond the legal obligations of a company, can be understood either as an activity that is not a part of the company’s main objectives; or that, if it is, the associated expenses must be included in the company’s cost structure. Economists’ views on this range from the conservative, like Milton Friedman’s belief that the social responsibility of business is to increase its profits, to a more liberal view that CSR can be part of a company’s objectives if the benefit of doing

so is greater than its cost. Several economists have tried to conduct empirical studies as to whether or not business managers have engaged in CSR (that is, have sacrificed part of the company’s profits for socially responsible projects or activities), with the results showing weak evidence for such a hypothesis. In other words, it can be said that companies engage in CSR because they enjoy net benefits from doing so. In this respect, the concept of CSR may have become irrelevant because no economically viable company will consider engaging in it before it has succeeded in carrying out its business with adequate profits, or at least without losses. Alternately, no company needs to consider CSR as long as it operates under the framework of laws and regulations. To obviate the need to engage in CSR, this paper suggests the fulfillment of five honesty conditions, namely, (a) honesty towards the state by paying proper taxes; (b) honesty towards industry by not harming it through industrial outcome; (c) honesty towards competitors by following competition rules and regulations; (d) honesty towards clients by not cheating on products or services; and (e) honesty towards employees by providing fair wages and working conditions.

คำสำคญ CSR (Corporate Social Responsibility),ความรบผดชอบของภาคธรกจ เอกชนตอสงคม,การวเคราะหทางเศรษฐศาสตร

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

36

1. บทนำ เ ศ รษฐศ าสต ร เ ป น ว ช าท ใช ว ธ ท า ง วทยาศาสตรมาศกษาพฤตกรรมการเลอกหรอ การตดสนใจของคนในสงคม โดยต งอยบน สมมตฐานของการศกษาวาผเลอกหรอผตดสนใจ ทำไปเพอใหเกดประโยชนแกตนเองมากทสด แต ยอมรบขอเทจจรงวามความจำกดอย ในส งท เลอกได และการเลอกแตละครงจะมตนทนและ ผลประโยชนผกพนอยเสมอ หมายความวาเมอ เลอกอะไรหนงอยางกคอ การไมไดเลอกอะไร อกอยางหนงหรอหลายๆอยางซงแตละอยางกจะ มตนทนและผลประโยชนแตกตางกนออกไปอยางนอยเศรษฐศาสตรจะตอบเราไดวาส งท แตละคนเลอกนน ใหผลประโยชนสทธดกวา ทางเลอกอนๆทไมไดเลอก ภายใตโครงสรางความจรงทางสงคม เชนน จะเหนไดวาเศรษฐศาสตรจะมคำอธบาย ตอพฤตกรรมการเลอกของมนษยหรอคนในสงคม เสมอ แตคำอธบายดงกลาวจะเปนทยอมรบของ ผอนหรอผฟงในสงคมหรอไมเปนเรองทไมอาจ คาดเดาได แตอยางนอยเศรษฐศาสตรกมวธทจะ แสดงใหผฟงเหนวา นกเศรษฐศาสตรสามารถใช เครองมอตางๆทางวชาการไมวาจะเปนเครองมอ ทางดานคณตศาสตร สถต หรอการทดลองทาง สงคมอนๆ เพอจะโนมนาวใหผฟงเหนวาหรอ ยอมรบวาการวเคราะหทางเศรษฐศาสตรนน ม ตรรกหรอความมเหตมผลและมความคงเสนคงวา ทนาเชอถอได เร องท เก ยวกบความรบผดชอบของ ภาคธรกจเอกชนตอสงคม (Corporate Social Responsibility หรอ CSR) กเชนเดยวกน นกเศรษฐศาสตรจะมมมมองเกยวกบเรองน ทอาจจะแตกตางไปจากนกวชาการทางดาน

สงคมศาสตรอนๆซงผลจากการมมมมองทตางกน นเอง อาจทำใหผลการวเคราะหไมเหมอนกบ มมมองของผเชยวชาญดานบรหารธรกจหรอการ จดการ แตมมมองทแตกตางกนนนาจะเปน ประโยชนทจะทำใหผอานหรอผฟงเขาใจเรอง CSRอยางถองแทหรอลกซงมากยงขน ในบทความน ผเขยนจะรวบรวมแนวคด ของนกเศรษฐศาสตรทมตอ CSR เพอตอบโจทย ทตงเปนชอของบทความนวา “นกเศรษฐศาสตร มองCSRอยางไร”คงพดไมไดวานกเศรษฐศาสตร เหนเหมอนกนหมดเกยวกบ CSR แตอยางนอย ผ อ านจะได เหนแนวการว เคราะหท ใชหลก เศรษฐศาสตรตามทกลาวถงแลวขางตน โดยสวน ท2ของบทความนจะเปนการรวบรวมความหมาย หรอคำนยามของ CSR มองจากมมมองทาง เศรษฐศาสตรและจากความหมายหรอคำนยามนบทความนจะเรมเจาะลกเขาไปในเนอหาของ CSR ในสวนท 3 ซงเปนสวนหลกของบทความน วา CSR มผลทางเศรษฐศาสตรอยางไร? จรง หรอไมทบรษททสนใจใน CSR มกจะประสบ ผลสำเรจในการประกอบการทางธรกจดกวาบรษท ทไมสนใจใน CSR? และควรหรอไม หรอจำเปน หรอไมทบรษทจะตองสนใจใน CSR ในแงมม ทางเศรษฐศาสตร?สวนท 4จะสรปและกลาวถง ขอเสนอทางการศกษาเพมเตมและการกำหนด นโยบายทเหมาะสม

2. ความหมายของ CSR ในทางเศรษฐศาสตร กอนทเราจะกลาวถงความหมายของCSRคงเปนการเหมาะทเราจะไดพดถงววฒนาการ ของระบบการบรหารธรกจและการจดการในระบบ ทนนยมเสรในชวงหลงสงครามโลกครงท 2 เพอ ใหเหนวาบทบาทของภาคธรกจเอกชนตอสงคม


37

ไดพฒนามาอยางไร? เปนททราบกนดวารปแบบ ของการบรหารจดการบรษทในระบบทนนยมเสร ไดเปลยนไปมากตามการเปลยนแปลงทางสงคมเศรษฐกจและการเมองและการพฒนาเทคโนโลยHenderson(2005,2007)ไดแบงการพฒนารปแบบ ของการบรหารจดการบรษทตงแตหลงสงครามโลก ครงท 2 จนถงปจจบนออกเปน 3 ชวงเวลา คอ ชวงทหนง ระหวางทศวรรษท 1950 และ 1960เปนช วงท อาจเรยกได ว า เปนระบบทนนยม โดยผจดการ (Managerial Capitalism) โดย ผจดการในบรษทใหญๆ ในประเทศอตสาหกรรม ตะวนตกมอำนาจในการตดสนใจมากในการใช ทรพยากรของบรษทเพอทำในสงซงจะทำใหบรษท มความสำเรจในธรกจ ในชวงเวลานบทบาทของ ผถอหนหรอเจาของบรษทจะมไมมากนก ในชวงเวลาท 2 ซงครอบคลมทศวรรษ ท1970ถง1990 เปนชวงทบทบาทของผจดการ บรษทและถกแทนท โดยผถอหนหรอผลงทน ในบรษท (หรอเจาของบรษทนนเอง) ชวงนเปน ชวงท เรยกวา เปนระบบทนนยมของผลงทน (Investor Capitalism) ในชวงนผจดการจะถก กดดนใหทำหนาทเพอสนองตอบตอความตองการ ของผถอหนหากผจดการไมสามารถสรางผลกำไร ใหเปนทนาพอใจของผถอหนไดกมโอกาสตองถก เปลยนตวมากขนกวาแตกอน ในชวงเวลาท3คอชวงเวลาในทศวรรษท 2000 สภาพการสอสารคมนาคมและการคาของ โลกทเปลยนไปทำใหโลกเลกลงประชาชนมความ ใกลชดกนมากขน ตดตอกนงายขน และมสวน รบรความเปลยนแปลงและความเปนมาเปนไป ในการบรหารจดการของบรษทมากขนบทบาทของ ทงผจดการและเจาของบรษท (ผถอหน)ถกจำกด ใหแคบลงโดยการมสวนรวมและ/หรอสวนการ

รบรของประชาชนทวไปซงเปนทงผซอสนคา และบรการของบรษท และผสนบสนนบรษท ในดานอนๆ ชวงน เองเปนชวงทอย ในระบบ ทนนยมของการมความรบผดชอบตอส งคม (Socially ResponsibleCapitalism) และเปน ชวงทความสำคญของ CSR ไดถกทำใหเผยแพร กระจายออกไปอยางรวดเรว อยางไรกด โดยความเปนจรงแลว ความ นยมใน CSR เกดขนหลงปรากฏการณทางสงคม ทสำคญอยางหนงในชวงตนทศวรรษ 1980ปรากฏการณทวานคอการทองคการสหประชาชาต ไดต งคณะกรรมการข นมาคณะหน งมช อว า คณะกรรมการระดบโลกวาดวยสงแวดลอมและ การพฒนา(WorldCommissiononEnvironment and Development หรอWCED) เมอป ค.ศ.1983 โดยม ดร.Gro Harlem Brundtland อดตนายกรฐมนตรของนอรเวย เปนประธาน เพอ ศกษาถงปญหาทเกยวกบผลกระทบของการพฒนา ทางเศรษฐกจและสงคมทมตอสภาวะแวดลอม ของมนษยและการใชทรพยากรทางธรรมชาต ของโลก ผลการศกษาของคณะกรรมการชดน ซงเรยกกนโดยทวไปวาBrundtlandReportonOurCommonFutureไดรบการตพมพเผยแพร ในปค.ศ.1987ไดกลาวถงการพฒนาทเหมาะสม หรอพงประสงคของมนษยชาตโดยเรยกการ พฒนานวา“การพฒนาแบบยงยน (Sustainable Development) โดยใหความหมายอยางกวางๆวา เปนการพฒนาทม งมนท จะสนองตอบตอ ความตองการและความมงหวงของประชากรโลก ในปจจบนโดยไมใหมผลไปบนทอนความสามารถ ในการทำอยางเดยวกนของประชากรโลกใน อนาคต” ซงเมอขยายความแลวใหหมายถง การพฒนาทมสวนประกอบของ3สงพรอมๆกน

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

38

คอการพฒนาทางเศรษฐกจการปกปองสงแวดลอมและการพฒนาทางสงคม ประกอบกบความกาวหนาทางเทคโนโลย สารสนเทศทำใหคอมพวเตอรและการสอสาร โทรคมนาคมแพรขยายมากขน มสวนชวยในการ ขยายการคาระหวางประเทศและความสมพนธ ระหวางประเทศในดานอนๆ จงอธบายไดวา เพราะเหตใดบทบาทของภาคธรกจเอกชนใน ยคทศวรรษ1990ตอทศวรรษ2000จงมบทบาท มากขนในระบบเศรษฐกจและสงคมของประเทศ ตางๆทวโลกการลมสลายของระบบสงคมนยมของ โซเวยตและประเทศในยโรปตะวนออกในชวงปลาย ทศวรรษ 1980 มสวนชวยใหระบบทนนยมเสร ทภาคธรกจเอกชนมบทบาทเปนตวละครหรอ ผ เลนหลกในระบบเศรษฐกจไดรบการขยาย บทบาทยงมากขนไปอก ดเหมอนวาธรกจเอกชน จะแสดงบทบาทเปนพระเอกมากขนในกระแส โลกาภวตนทเกดขนอยหรอเปนอยในปจจบน ในภาพของการบรหารจดการภาคธรกจ โดยทวๆ ไปแลว บทบาททเพมขนนกคอบทบาท ในการชวยสงคม ซงโดยปกตเปนเรองทอยใน ความรบผดชอบของรฐบาล ทเปนเชนนอาจจะ เปนเพราะวารฐบาลทำไดไมเตมท เพราะขาด ทรพยากร หรอเพราะวาระบบราชการไมคอยมประสทธภาพเทาทควร หรอเชองชาสการทำงาน ของภาคธรกจเอกชนไมได ตวอยางของการม สวนรวมของภาคธรกจเอกชนในเรองทเกยวกบ ความรบผดชอบตอสงคมจะเหนไดจากแนว นโยบายของคณะมนตรระดบโลกของภาคธรกจ เพอการพฒนาทยงยน(WorldBusinessCouncil forSustainableDevelopmentหรอWBCSD) ซงเปนองคกรของภาคธรกจเอกชนประกอบดวย ผบรหารระดบสง (CEOs) ของบรษทตางๆ ใน

หลายประเทศ (สำนกงานกลางตงอยทกรงเจนวา ประเทศสวตเซอรแลนด) ไดระบถง CSR วาเปน พนธกจของภาคธรกจเอกชนทสงผลตอการพฒนา ทยงยนโดยควรทำงานรวมกนกบพนกงานลกจางครอบครวของคนงานเหลาน ชมชนทองถนและ สงคมสวนรวมเพอทำใหคณภาพชวตของคนเหลาน ดยงขน จะสงเกตเหนวาความเขาใจของผนำของ องคกรนไมไดพดถงเรองของกำไรและความตองการของผถอหนแตอยางใด ตรงนเองเปนจดทนกเศรษฐศาสตรจะ สามารถกระโดดเขามารวมวงสงสรรคดวยได ในทางเศรษฐศาสตรนน เมอตกลงกนไดแลววา วธทจะทำใหเกดประสทธภาพสงสดของการใช ทรพยากรทมอยจำกด คอการแบงงานกนทำตาม ความสามารถหรอความเหมาะสม (division of labour) แลวในแตละงาน ผท เกยวของกจะ ดำเนนการใหไดประโยชนสงโดยใชตนทนตำสด ซงหมายความถงการคดคนวธการใหมๆ ทจะ เพมผลผลต,ลดตนทน,และเพมคณภาพของงาน นนๆ ดวย ถางานทวานคองานทางดานผผลต สนคาหรอการใหบรการผทเกยวของคอผบรหารใน ภาคธรกจเอกชนกจะมเปาหมายทจะทำใหองคกร หรอบรษทของตนมกำไรสงสดจากการผลตสนคา หรอบรการทมคณภาพสงสดตนทนตำสดในราคา ทผซอยนดซอสงสด เมอปค.ศ.1970ศาสตราจารยMilton Friedman นกเศรษฐศาสตรมชอชาวอเมรกน ซงตอมาไดรบรางวลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร ไดเปดฉากวจารณแนวคดเกยวกบความรบผดชอบ ทางสงคมของภาคธรกจเอกชน (Friedman1970)จะสงเกตวาในขณะนนคำวาCSRยงไมเกด แตคำวาความรบผดชอบทางสงคม (Social Responsibility)มการพดถงกนบางแลวโดยเฉพาะ


39

อย า งย ง ในความหมายว าบรษทท ด ม ความ รบผดชอบควรจะเอาใจใสเรองทางสงคมเพมขน ดวย Friedman ซงเปนทรจกกนดตงแตสมยนน แลววาเปนผสนบสนนระบบเศรษฐกจทนนยม เสรอยางยงยวดจะทำทกวถทางทจะไมแทรกแซง กลไกตลาด แตจะปลอยใหมการแขงขนโดยเสร และหากมความจำเปนอนใดท จะตองมการ ดำเนนการเพอผลหรอสวสดการทางสงคม กจะ ปลอยใหเปนหนาทของรฐบาลเฉพาะเทาทจำเปน Friedmanอางวาผจดการบรษทมหนาท ความรบผดชอบโดยตรงและอยางเปนทางการหรอทเรยกเปนภาษาองกฤษวา FiduciaryDuty ตอผถอหนหรอเจาของบรษทเทานน และการ ทำหนาทดงกลาวใหประสบความสำเรจกคอ การเพมกำไรของบรษทเปนสำคญ แตการเพม ผลกำไรนจะตองเปนไปโดยถกตองตามกฎหมาย หรอระเบยบทใชอยในขณะนน โดยไมมการโกง หรอหลอกลวง แนนอนวาผจดการคนนอาจมจต อนเปนกศล ชอบทบรจาคเงนเพอสาธารณ ประโยชนหรอชวยเหลอกจการทางดานสงคมแต เงนบรจาคหรอเวลาของผจดการคนนจะตองเปน เงนหรอเวลาสวนตว ไมใชเงนหรอเวลาของบรษท ถาเขาทำเชนนโดยไมใชเงนหรอเวลาตวเองแลว ผลตอบแทนของผถอหนลดลงกแสดงวาเขาใชเงน ของผถอหนนนเอง หรอหากเขาทำเชนนแลว ทำใหราคาสนคาหรอบรการของบรษทสงขน กแสดงวาเขากำลงใช เงนของผบรโภคนนเอง Friedmanไดพดเกยวกบเรองนไวอยางน“ในระบบ เศรษฐกจเสรทเอกชนเปนเจาของทน ผจดการ บรษทเปนลกจางของบรษทนนๆ ผจดการคนน

มความรบผดชอบโดยตรงตอนายจางของตน ความรบผดชอบทวานคอการบรหารจดการบรษท ใหเปนไปตามความประสงคของเจาของซงโดยทวไป กหมายถงทำรายไดใหมากทสดภายใตเงอนไขหรอ กฎหมายของสงคมในรปของกฎหมายและประเพณทดงาม”(Friedman1970). เพราะฉะนนในความเหนของFriedman แลว ความรบผดชอบทางสงคมของบรษทเอกชน มองจากมมมองของผจดการบรษทแลวไมม หรอไมตองม หากจะตองบงคบใหผจดการ เหลานทำตวเหมอนขาราชการ หรอหนวยงาน ของรฐทรบผดชอบงานทางดานสงคมดวย ระบบ เศรษฐกจทวากจะกลายเปนระบบเศรษฐกจ แบบสงคมนยม ไมใชระบบเศรษฐกจแบบทนนยม เสรอกตอไป1 ถามองอยางผวเผนแลวจะมองวาความคด ของFriedmanเกยวกบCSRในความหมายทใช หรอรจกกนอยในปจจบนเปนความคดสดโตงกได นกเศรษฐศาสตรสวนใหญในเวลาตอมามไดมอง บทบาทของผจดการเฉพาะเปน“ลกนอง”(agent) ทตองทำกำไรให“ลกพ” (principal)คอผถอหน หรอเจาของบรษทใหมากทสดแตเพยงอยางเดยว เปนไปไดวาผถอหนเองอาจจะเสนอแนะหรอ แนะนำแมกระทงบงคบ ใหผจดการบรษทมแผน การบรหารจดการทชวยสงคมนอกเหนอไปจาก การบรหารจดการกจกรรมของบรษทแตอยางเดยว เทานนกไดดงนนการตความบทบาททางสงคมของ บรษทธรกจเอกชนในปจจบนอาจจะกวางกวา ความหมายท Friedmanมอยในใจ ในทนเราจะ หยบยกความหมายหรอคำนยามทางเศรษฐศาสตร

1 Peter Drucker (1986) ปรมาจารยทางดานการตลาดของสหรฐอเมรกา ไดกลาวไววา “ความรบผดชอบประการแรก ของธรกจคอการหากำไรทเพยงพอทจะครอบคลมตนทนในอนาคต หากความรบผดชอบทางสงคมสวนนยงไมเกด ความรบผดชอบทางสงคมอนๆ กไมสามารถเกดได”

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

40

ของCSRของนกเศรษฐศาสตรเพยง2หรอ3คน เพอใหเหนแนวทางหรอทศทางการสอความหมาย ทางเศรษฐศาสตรของCSR ยกตวอยางเชน ศาสตราจารย David Hendersonแหงสหราชอาณาจกร (Henderson 2001, 2007) อาจจะไมไดพดถงคำนยามของCSR ในทางเศรษฐศาสตรโดยตรง หากแตใช ความหมายของ CSR เหมอนกบท WBCSD ไดวางกรอบไวตามท เราไดกลาวถงแลวแตตน ในสวนทวาดวยการพฒนาแบบยงยน หรอท เรยกขานกนอกลกษณะหนงวา CSR หมายถงการบรรลถงวตถประสงคหลก 3 ประการของ การทำธรกจในปจจบน (หรอทเรยกเปนภาษา องกฤษวา “Triple Bottom Lines”) คอ การ ประสบความสำเรจในทางเศรษฐกจโดยมกำไร (Profits) ในทางส งแวดลอมโดยการรกษา สงแวดลอมของโลกเอาไว (Planet) และในทาง สงคมโดยทำใหคนมความสข (People) แต Henderson ก ใชแนวคดหรอความเขาใจ เชงเศรษฐศาสตรโจมตความหมายของ CSR ตามทกลาวถงขางตนวา เลอนลอย (vague) ไม สามารถใช เปนหลกการหรอแนวทางใน ระดบปฏบตในสภาพความเปนจรงได นอกจากน ความเขาใจทวา CSR มความสำคญและความ จำ เปนท ต องนำมาใช เพราะโลกในปจจบน ประสบกบความลมเหลวในบทบาทของรฐบาล ในกระแสโลกาภวตน ทำใหภาคธรกจเอกชนตอง ออกมาแสดงบทบาทเพมขนนน Henderson กเหนวาไมเปนความจรงและการเขามามบทบาท ในทางส งคมทมากขนของภาคธรกจ เอกชน อาจมผลทำให เกดความไรประสทธภาพทาง เศรษฐศาสตรหรอการแขงขนในระบบเศรษฐกจอาจทำใหการเจรญเตบโตลดลง และเปนผลเสย

หรอผลรายตอสวสดการของประชากรดวยซำ โดยรวมกคอนกเศรษฐศาสตรคนนก ไมคอย ศรทธาตอCSRดวยอกคน นกเศรษฐศาสตรกลมหนงของมหาวทยาลย Harvard พยายามจะใหความหมายของ CSR ดวยความเปนกลางมากขน โดยใชการศกษา เชงประจกษทหาความสมพนธในเชงปรมาณ ระหวางผลสมฤทธของการประกอบการทาง ธรกจและระดบความสนใจในบทบาทของธรกจนน ตอสงคม แนวคดเชนนดจะตรงความหมาย ในทางเศรษฐศาสตรของCSRมากทสดยกตวอยาง เชนPaulR.Portney (2005,2008)อธบายวา CSR คอรปแบบของกจกรรมทบรษทธรกจ เอกชนกระทำเปนปกตท นอกเหนอ ไปจาก ภารกจหรอกจกรรมทตองกระทำตามกฎหมาย หรอระเบยบปฏบตในสวนทเกยวกบสภาพแวดลอม ความปลอดภยและสขภาพของคนงาน และการ ลงทนในชมชนซงบรษทธรกจนนดำเนนกจการ อย หรอพดอยางงายๆ กคอ CSR เปนสงท บรษททำเกนไปจากส งตองทำหรอถกบงคบ ใหทำ (Beyond–Compliance Activities)นนเอง EinerElhauge(2005)อธบายความหมาย ของ CSR ใหแคบลงไปอก โดยกลาววา CSR หมายถงการยอมเสยสละกำไรของบรษทเพอ กจกรรมหรอประโยชนทางสงคม (sacrificingprofits in the social interest) ความหมายน เขาใจงายและสามารถใช เปนเงอนไขในการ ทดสอบความส มพ น ธ ร ะหว า งก า รบร ห า ร จดการเพอใหบรษทมกำไรและการตดสนใจ เสยสละกำไรสวนหน ง ไปในการทำกจกรรม ทางสงคม แนวทางการมอง CSR ในแนวนเอง ทนกเศรษฐศาสตรหลายคนใช เพอศกษาตอ


41

เพอใหทราบถงความหมาย และความสำคญท แทจรงของCSR2

3. ประสบการณ CSR จากมมมองทางเศรษฐศาสตร จากแนวทางการใหคำนยามของ CSR วาคอ สวนแบงของกำไรบรษททใชไปในกจกรรม ทางสงคม ทำใหนกเศรษฐศาสตรกลมหนงซง ประกอบดวยศาสตราจารยForestL.Reinhardt, ศาสตราจารยRobertN.Stavinsและศาสตราจารย Richard H.K. Vietor สามารถทำการศกษา เพมเตมเกยวกบประสบการณการใชCSRในธรกจ เอกชนทงในประเทศอตสาหกรรมทพฒนาแลว และประเทศทกำลงพฒนานกเศรษฐศาสตรทสอน และวจยทางดานการบรหารธรกจและการจดการ เหลาน (Reinhardt, Stavins, and Vietor, 2008) ไดตงโจทยหรอคำถามเกยวกบ CSR ไว4ขอดงน 1.บรษทอาจเสยสละกำไรเพอประโยชน ของสงคมไดหรอไม? 2.บรษทสามารถเสยสละกำไรเพอประโยชน ของสงคมอยางตอเนองไดหรอไม? 3.ในความเปนจรง บรษทเสยสละกำไร เพอประโยชนทางสงคมหรอไม?และ 4.บรษทควรเสยสละกำไรเพอประโยชน ทางสงคมหรอไม?

คำถามท 1 : บรษทอาจเสยสละกำไรเพอประโยชน ของสงคมไดหรอไม? คำถามน เปนคำถามในเช งกฎหมายกลาวคอในประเทศตางๆ มกฎหมายทกำหนด

หนาทความรบผดชอบของบรษท หรอองคกร ทางธรกจอนๆอยางไรบาง?การปฏบตนอกเหนอ ไปจากทกฎหมายกำหนดอาจทำไดหรอไม ? อยางไร? ทงนเพราะวา CSR หมายความถง กจกรรมทอยนอกเหนอไปจากหนาทพนฐานท กำหนดในกฎหมาย Reinhardt, Stavins, and Vietor (RSV) ไดอธบายวามหลกหรอทฤษฎเกยวกบ วตถประสงคทางกฎหมายของบรษท(corporation) อยางนอย4หลกหรอทฤษฎดวยกนหลกแรกคอ หลกวาดวยความสำคญลำดบแรกของผถอหน (shareholderprimacy)ซงคลายๆกบแนวคดของ Friedman ทกลาวถงแลวขางตน หลกทสองคอ หลกการทำหน าท จ ดสรรผลประโยชน โดย คณะกรรมการบรษทจากการประกอบธรกจ ให ผ ถ อห นซ ง ถ อ เสม อน เป น เจ า ของป จจ ย การผลต เนองจากผถอหนอาจจะลำบากใจ ในการท จ ะล งท นบางอย า งท อ าจ ไม ไ ด ผล ตอบแทนคนมาหลกทสามคอหลกการใหผจดการ บรษทม อำนาจในการพ จารณาดำ เนนการ กจกรรมดานสงคมทเปนไปตามขนบธรรมเนยม ประเพณททำสบเนองกนมา ในสวนนถาเปน ในประเทศสหรฐอเมรกาแลว ทางฝายตลาการ จะยดหล กสทธ การต ดสน ใจของฝ ายธ รก จ (Business JudgmentRule)กลาวคอทางฝาย ผพพากษาจะไมเขาไปกาวกายอำนาจการตดสนใจ ทางธรกจของผจดการบรษท ในประเทศอนทใช ระบบกฎหมายแนวหลกปฏบตทวๆไป(common law system) เชน ประเทศสหราชอาณาจกรหรอออสเตรเลยกจะใชหลก เกณฑ เดยวกน

2 Martin Daniel Siyaranamual (2007) เปนนกเศรษฐศาสตรอกคนหนงทมมมมองเกยวกบความหมายของ CSR ทนาสนใจ เขามองวา CSR คอการทบรษทเอกชนขายสนคาเอกชน (private goods) ไปพรอมๆ กบการจดหาสนคาสาธารณะ (public goods) ใหแกสงคม

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

42

สวนหลกทสนน เปนหลกทสนบสนนใหบรษท มบทบาทในทางสงคมอยางเตมททงหมดนแสดงวา แนวคดเกยวกบบทบาททเหมาะสมของบรษท ตอ CSR มหลกหรอทฤษฎสนบสนนไดตงแต ไมยอมใหบรษททำอะไรนอกจากหากำไรสงสด อยางเดยวจนถงชวยสงคมไดอยางออกหนาออกตาคำถามคอเราจะเลอกอยางไร?

คำถามท 2 : บรษทสามารถเสยสละกำไรเพอ ประโยชนทางสงคมอยางตอเนองไดหรอไม? ถงแมกฎหมายจะไมไดหามไววาบรษท จะนำผลกำไรไปทำกจกรรมทางสงคมไดโดยเสร แตอยางนอยจะตองทำหนาทความรบผดชอบตอ ผถอหน(FiduciaryDuty)ใหเสรจสนกอนแลวจง จะทำสวนท เกนไปจากทตองทำตามกฎหมาย ประเดนกคอวาถงแมบรษทดงกลาวจะเสยสละ กำไรเพ อทำกจกรรมทางส งคมไดแตก ไม ได หมายความวาจะสามารถทำกจกรรมดงกลาว ไดอยางยงยนหรอตอเนองภายใตการแขงขน ทางธรกจทมความรนแรงRSV ไดกลาวถงเหตผล 6 ประการวาทำไมบรษทจงอยากจะสนใจทำ กจกรรมดานCSRคอ (1) ตองทำตามกฎเกณฑหรอระเบยบ ของรฐเหมอนกบบรษทอนๆทกบรษท ในโครงการบางอยางทมผลทางสงคม รวมกน (2) กจกรรมททำนน มไดเปนภาระแก บรษทแตอยางไรเชนบรษทขายอาหาร เอาอาหารเหลอไปบรจาคใหผยากไร เปนตน (3) เปนไปไดวากจกรรมทางสงคมทบรษท ทำอาจจะชวยลดคาใชจายอนๆของ บรษทมากกวาคาใชจายในกจกรรม

ทางสงคมทบรษทตองเสยไป (4) กจกรรมทางสงคมทวาอาจจะชวย เพมรายไดของบรษท (5) บรษทตงใจจะทำกจกรรมทางสงคม นอกเหนอไปจากทกำหนดไว ใน กฎหมาย เพอใหภาพลกษณของ บรษทดด ในสายตาของผ คมกฎ หรอรฐบาลเพออาจจะไดรบการ ปฎบตทดในอนาคตหรอในโอกาสอน (6) ในทางกลบกนบรษทอาจจะตงใจทำ กจกรรมทางสงคมให เกนเลยไป เพอกระตนใหมการเปลยนแปลง กฎหรอระเบยบใหไปในทศทางนน เพอเอาชนะคตอสทางธรกจ คำถามท RSVถามตอไปกคอวา ภายใต เงอนไขอะไรจงจะมความเหมาะสมหรอเปน ไปไดทางเศรษฐศาสตรทบรษทจะยอมเสยสละ กำไรเพอCSR ในกรณนบรษทอาจจะทำกจกรรม ดาน CSR (1) โดยสมครใจ (2) โดยไมคอย เตมใจแตถกบบใหทำ สำหรบบรษททสมครใจทำ CSR ดวยความเตมใจอาจเปนเพราะวาบรษท ไดประโยชนจาก CSR มากกวาตนทนทเสยไป (จากสวนแบงของกำไรบรษท)และในหลายๆกรณ ผบรโภคบางคนหรอบางกลมยนดทจะจายเงน เ พ อ ซ อ ส น ค า ท ผ ล ต จ า ก ว ธ ท เ ป น ม ต ร ก บ สงแวดลอมในราคาทสงขนกวาสนคาโดยทวไป หร อล ก จ า งหร อคนง านของบร ษ ทอาจจะแสดงต วช วยงานการกศลโดยไมค ดค าจ า ง หากการกระทำดงกลาวมสวนในการสรางภาพ ความเอาใจใสตอสงคมของลกจางหรอเจาพนกงาน ของบรษทน ซงจะสงผลดตอการอดหนนสนคา หรอบรการของบรษทนตอไป


43

สำหรบบรษทท “จำใจ”ตองทำกจกรรม ดาน CSR เพราะถกแรงกดดนทางสงคมทไมอาจ หลกเลยงไดนน กไมไดหมายความเสมอไปวา การจำใจมกจกรรมดาน CSR จะมแตผลเสย เสมอไป อนทจรงแลว บรษทในสภาพดงกลาว อาจคำนวณของตนทนของการกระทำดงกลาว อยในตนทนการผลตของบรษททงหมด เพราะ ฉะนนกจะไมถอวากจกรรมดงกลาวเปนภาระ ของบรษททตองเผชญนอกเหนอความคาดหมาย และในบางกรณอาจถอเปนสวนหนงของคาใชจาย ทไมอาจเอาคนได(Sunkcost)และไมมผลตอการ รบนโยบายเพอหากำไรสงสดของบรษทแตอยางใด

คำถามท 3 : มบรษททยอมเสยสละกำไรเพอ CSR จรงหรอ? คำถามนเราไดตอบไปแลวในทางหลกการ วา อาจจะมหรอไมมกไดแลวแตเหตผลของแตละ บรษท แตคำตอบทเปนจดเนนของสวนนจะเปน คำตอบทอาศยการศกษาในเชงประจกษกลาวคอจะมการศกษาพฤตกรรมของบรษทตางๆ ทเคย รวมอยในกจกรรมCSRวาจรงหรอทมการเสยสละ กำไรจรงๆ? เรองน Portney (2005, 2008) ได รวบรวมผลการศกษาในเชงประจกษของนกวจย หลายคนซงพยายามหาวธตอบคำถามขางตน โดยคำนวณความแตกตางของผลกำไรระหวาง บรษทททำ CSRหรอมโครงการ CSR กบบรษท ทไมไดทำหรอไมมโครงการCSR ยกตวอยางเชน RSV (2008 หนา 23-24) ไดอางรายงานผล การศกษาของMargolis,Elfenbein,andWalsh (2003) ซงไดทำการวเคราะหความสมพนธระหวางผลสมฤทธทางการเงน (financial

performance)กบการมกจกรรมทางธรกจทมผล ตอสงคม (socially responsible business practices) และไดพบวารอยละ 27 ของบรษท ทเปนตวอยางของการศกษาทงหมด 169 บรษท แสดงใหเหนถงความสมพนธในเชงบวก รอยละ 58 ไมแสดงผลอยางใดอยางหนงทมสาระสำคญ ในทางสถต และรอยละ 2 แสดงผลในทางลบจากการศกษาครงน Margolis,Elfenbein,and Walsh จงสรปวาโดยทวไปแลว CSR มผลนอย ตอการมกำไรของบรษท3 ยงมงานวจยเชงประจกษอกหลายชนท Portney และ RSV สำรวจ ซงผลกออกมา คลายๆกนคอบรษทสวนใหญจะรวมเอากจกรรม ทางดานสงคมเปนสวนหนงของการทำธรกจ โดยทวไปเชนการลงทนดานโฆษณาหรอการวจย และพฒนา (R&D) เปนตน ไมปรากฏชดเจนวามบรษทใดยอมเสยสละกำไรของบรษทเพอทำ กจกรรมทางสงคมอยางไมบนยะบนยง หากแต จะทำกจกรรมทางสงคมทในทสดแลวจะมผลดตอกำไรหรอผลสมฤทธทางการเงนของบรษท ในทสด แตอยางไรกตามมการวจยจำนวนไมนอย ท Portney และ RSV ไมไดพดถง แตใหผล การศกษาในทางตรงกนขาม ยกตวอยางเชน Orlitzky,Schmidt,andRynes(2003)ไดใชวธ วเคราะหหาความสมพนธระหวางความสำเรจ หรอผลสมฤทธทางดานสงคมและสงแวดลอม ของบรษท (corporatesocial/environmental performance หรอ CSP) กบความสำเรจหรอ ผลสมฤทธทางดานการเงน (corporatefinancial performance หรอ CFP) นกวจยกลมน ไดพบวาจากการนำขอมลจากผลการศกษา52ชน

3 อยางไรกตาม RSV ไดตงขอสงเกตวาถงแมผลในทางตรงจะบอกวา CSR ไมมผลตอกำไรของบรษท แตผลในทางกลบกนจะม นำหนกหรอความเกยวของมากกวา กลาวคอ บรษททมกำไรดจะมความโนมเอยงทจะทำ CSR มากกวาบรษททไมคอยมกำไร

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

44

มาศกษาเปรยบเทยบในรปแบบจำลองเดยวกน (meta-analysis) ซงเทยบเทากบการมขอมลตวอยางเกอบ 34,000 ตวอยาง ผลการศกษา แสดงอยางชดเจนวา กจกรรมหรอความสนใจ ต อ ส ง คมม ผ ล ในทา งบวกต อ ผลก ำ ไรห ร อ ความสำเรจทางการเงนของบรษทอยางชดเจน กลาวอกอยางหนงคอบรษททลงทนทางดานCSR มแนวโนมจะไดผลตอบแทนในดานผลกำไร ส งกว าบรษทท ไม ม ก จกรรมหรอการลงทน ทางดานสงคมและสงแวดลอม เมอสรปผลการวจยเชงประจกษทงหมด แลว ขณะนคงยงไมสามารถพดไดเตมปากเตมคำ วา การลงทนทางดานสงคมจะมผลบวกหรอลบ ตอผลประกอบการของบรษทอยางหนงอยางใด บางทบทสรปของ RSV ในเรองนอาจจะมความ เหมาะสมดทสดกได เมอนกวจยกลมนกลาววา บรษทบางบรษทอาจทำกำไรในระยะยาวจาก กจกรรมทางสงคมบางกจกรรมในบางเวลา (RSV, 2008,หนา25)

คำถามท 4 : บรษทควรเสยสละกำไรเพอ ผลประโยชนของสงคมหรอไม? คำถามนเปนคำถามในเชงปทสฐานนยม (normative question) กลาวคอไมตงอยบน หลกเกณฑททกคนเหนดวยทงหมด แตขนอยกบ ผตอบแตละคน เพราะฉะนนคงเปนการยากทจะ หาคำตอบสดทายได แตอยางไรกตาม ในทาง เศรษฐศาสตร เราม ว ธท จะรบมอกบคำถาม ในทำนองน โดยการใชหลกวาผจดการบรษท หรอเจาของบรษทจะทำอะไรกแลวแตจะใช หลก เกณฑว าตนทนท เพ มข นตอหน วยของ กจกรรมท เพมขนนน จะไมสงกวากำไรหรอ ผลประโยชนจากหนวยกจกรรมเดยวกนนน

และจดสมดลของการลงทนจะอยทตนทนและ ผลประโยชนสวนเพมตอหนวยกจกรรมทเพมขน มขนาดเทากนผจดการอาจมการวดผลประโยชน และตนทนของกจกรรมทนอกเหนอจากทาง เศรษฐกจ (non-economic activities) หรอ กจกรรมทมองเหนหรอจบตองไมได (non- tangibleactivities)ทสามารถนำมาเปรยบเทยบ ในทางเศรษฐศาสตรได

4. บทสรปและขอเสนอแนะเชงนโยบาย ในบทความน เราไดพจารณาถงความ รบผดชอบของภาคธรกจเอกชนตอสงคมหรอ CSR จากมมมองของนกเศรษฐศาสตรซงศกษา พฤตกรรมการเลอกของคนในส งคมภายใต สมมตฐานของอรรถประโยชนสวนตนเปนทตง และการเกดคาเสยโอกาส (opportunity cost) ในทกการเลอกภายใตขอสมมตนนกเศรษฐศาสตร มองวา ผจดการบรษทซงตองทำงานสนองตอบ ตอความตองการของเจาของบรษท (หรอผถอหน) มขอตองพจารณาวา จะตดสนใจดำเนนกจกรรม ท ม ผลทางส งคมนอก เหน อจากหน าท ห ร อ วตถประสงคโดยตรงของบรษทอยางไรหรอมากนอย เพยงใด? ถาหากทางผถอหนหรอเจาของบรษท มไดสงใหทำกจกรรมดาน CSR ผจดการคนน กอาจไมมภาระความรบผดชอบอยางเปนทางการ ทจะตองไปยงเกยวกบCSRนนแตถาหากจะทำ กเปนการตดสนใจสวนตวของผจดการโดยไม เกยวกบการบรหารจดการของบรษทแตอยางใด แตถาเปนนโยบายของบรษทผานมตของผถอหน การตดสนใจทำ CSR ของผจดการกอาจจะมอง ไดวาเปนสวนหนงของตนทนการบรหารจดการ ซงอาจจะตองไดรบผลตอบแทนคนมาในรปของ ราคาสนคาหรอบรการทสงขน หรอตนทนการ


45

ประกอบการในดานอน(เชนคาจางหรอคาใชจาย บรษทดานอน)ทลดลงหรอบรษทอาจมนโยบาย ทตองการสงเสรมใหเกดประโยชนทางสงคมจรงๆ โดยยอมลดกำไรของบรษทลง แตกเปนไปไดวา ภาพลกษณของบรษททดจากการทำCSRดงกลาว จะมผลทำใหความตองการสนคาหรอบรการของ บรษทนนสงขนโดยความรสกทด (goodwill)ของ ผซอหรอผบรโภคทมตอบรษท ทงหมดนแสดงให เหนวา โดยมมมองของนกเศรษฐศาสตรแลวไมมอะไรทไดมาฟรๆ หรอมการตดสนอะไรท เกดขนโดยไมมตนทนคำตอบสดทายอยทการสราง ความสมดลระหวางตนทนและผลประโยชนของ การเลอกทกอยาง โดยการเลอกสดทายคอ การ เลอกทมประโยชนสทธสงสด เพราะฉะนนคำถามทวาบรษทหรอภาค ธรกจเอกชนควรจะตองเอาใจใสตอ CSR หรอไม จงเปนคำถามทจะตองนำประเดนหรอหลกคด ในทางเศรษฐศาสตรมาพจารณาดวย เพราะการ ตดสนใจทกอยางของบรษทมผลตางตอบแทนหรอการไดอยาง/เสยอยาง (trade off) ทงสนทสำคญทสดคอ ผรบผดชอบการบรหารงานของ บรษทจะตองดำเนนการใหธ รกจอย ไดกอน โดยการมกำไรพอสมควรหรออยางนอยทสด คอไมขาดทน แตการอยไดนกไมไดหมายความ จะตองทำทกวถทางเพอใหอยไดแตเปนการอยได ภายใตกรอบของกฎหมายและระเบยบปฏบตท ถกตอง ไมใชการทำลายคแขงหรอคตอสดวยวธ ทไมถกตองหรอไมเปนธรรม หรอหากำไรโดย หลอกลวงหรอเอาเปรยบลกคาแตเอาชนะกนดวย ความสามารถในการบรหารจดการความสามารถ และประสทธภาพในการผลตและการคดคน นวตกรรมใหมๆทชวยลดตนทนและเพมคณภาพ ของผลผลต

ในประเดนนผเขยนเคยตงกฎเกณฑไววา ความรบผดชอบของธรกจเอกชนตอสงคมจะตอง ผานกฎเกณฑพนฐานทางเศรษฐศาสตร5ขอกอน กอนทจะไปคดทำอยางอนทนอกเหนอไปจากน กฎเกณฑ 5 ขอนคอ (1) ผบรหารจดการธรกจ เอกชนจะตองมความซอสตยตอรฐคอปฏบตตาม ระเบยบของรฐและไมหลกเลยงหนาท เชน ไมโกง ภาษรฐ (2) มความซอสตยตออตสาหกรรมหรอ กจกรรมทตนเองประกอบการอย หมายความวา ไมทำใหวงการอตสาหกรรมหรอกจกรรมนน เสอมเสย เพอผลประโยชนสวนตน (เชน ไมสนใจ กรณอตสาหกรรมททำเกดมลพษตอสงแวดลอม) (3)มความซอสตยตอคแขงทางการคาโดยแขงขน กนในกตกาทางการคาทเปนธรรมและเอาชนะกน ดวยประสทธภาพและความสามารถในทางหาความ กาวหนาตามทกลาวถงแลวขางตน (4) มความ ซอสตยตอลกคาโดยการไมหลอกลวงลกคา, และ (5) มความซอสตยตอลกจางโดยใหคาจางท เปนธรรมและดแลสวสดการในการทำงานใหอย ในระดบทเหมาะสม เมอทำครบทง 5 ขอนแลว เกอบจะเรยกไดวาไมมความจำเปนตองคดทำอะไร เพมเตมใหสงคมอกแลวเพราะสงคมจะไดประโยชน ไปเตมๆ เรยบรอยแลว แตถาจะทำอะไรเพมเตม เปนพเศษไปกวานกยอมได โดยอยภายใตเงอนไข วาจะตองสามารถอธบายเหตผลทางเศรษฐศาสตร ของการกระทำนนๆไดการกระทำกจกรรมทางสงคม จนมผลทำใหบรษทตองขาดทนหรอเสยหาย ไมใชเรองทถกตองแตถาเปนการลดกำไรลงเพอคน ประโยชนใหสงคมกสามารถอธบายไดและไมเปน เรองทเสยหาย และอาจเปนเรองทคนประโยชน กลบมาใหบรษทไดอกในอนาคต

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

46

บรรณานกรม

Drucker, Peter (1986), Frontiers of Management, Butterworth-Heinemann.Elhauge, Elner (2005) “Corporate Managers’ Operational Discretion to Sacrifice Corporate Profits in the Public Interest”, in Bruce Hay, Robert Stavins, and Richard Vietor (eds.) Environmental Protection and the Social Responsibility of Firms, Washington DC: Resources for the Future.Friedman, Milton (1970), “The Social Responsibility of Business is to Increase Its Profits”, the New York Times Magazine, 13 September.Henderson, David (2001), Misguided Virtue: False Notions of Corporate Social Responsibility, London: Institute of Economic Affairs, December.Henderson, David (2007) “Misguided Corporate Virtue and the Role of Business Today”, presented to a Net Impact Conference at the Melbourne Business School, 23 February (h t tp : / /www.nzbr.org .nz/documents / speeches/070223_misguided_virtue.pdfMargolis, Joshua, Hillary Elfenbein, and James Walsh (2007) “Does It Pay to Be Good? A Meta-analysis and Redirection of Research on the Relationship Between Corporate Social and Financial Performance”, Harvard Business School Working Paper. Orlitzky, Marc, Frank Schmidt, and Sara Raynes (2003) “Corporate Social and Financial Performance: A Meta-Analysis”, Organization Studies, vol. 23, no. 3, pp. 403-441. Portney, Paul R. (2005) “Corporate Social Responsibility: An Economic and Public Policy Perspective”, in Bruce Hay, Robert Stavins, and Richard Vietor (eds.) Environmental Protection and the Social Responsibility of Firms, Washington DC: Resources for the Future.Portney, Paul R. (2008) “The (Not So) New Corporate Social Responsibility: An Empirical Perspective”, Review of Environmental Economics and Policy, vol. 2., issue 2, Summer, pp. 261-275.Reinhardt, Forest L., Robert N. Stavins, and Richard H. K. Vietor (2008), “Corporate Social Responsibility Through An Economic Lens”, National Bureau of Economic Research Working Paper 13989, May.

Siyaranamual, Martin Daniel (2007) “The Economic of Corporate Social Responsibility (CSR): Selling to Someone who Has Personal Valuation:, Department of Economics, Padjadjaran University Working Paper in Economics and Development Studies no. 200706, June.


47

การประยกตใชแนวคดการอภบาล ผานความรวมมอในการปองกนและปราบปราม

การคอรรปชนศกษากรณ: แนวทางการปฏบตงานทดเลศ

ของตางประเทศ

1. บทคดยอ คณะกรรมการปองกนและปราบปราม การทจรตแหงชาต (คณะกรรมการป.ป.ช.) เปน องคกรอสระตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกร ไทย พทธศกราช 2540 ตลอดจนรฐธรรมนญพทธศกราช2550 (ฉบบปจจบน)มภาระหนาท ในการตรวจสอบการใชอำนาจรฐปองกนและ ปราบปรามการทจรตทมหนาท ในการปองกน และปราบปรามการทจรตในวงราชการและ การเมองและมกฎหมายกำหนดใหคณะกรรมการ ป.ป.ช.ตองดแลและดำเนนการตอปญหาการทจรต ทงในระดบชาตและทองถนซงครอบคลมขอบขาย งานทกวางขวางและมปรมาณงานทคอนขางมาก นอกจากน งานทางดานปราบปรามและ การตรวจสอบพฤตกรรมการทจรตยงมไดมเพยง คณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรต

แหงชาตองคกรเดยวแตยงมองคกรอสระอนทม อำนาจหนาทในการตรวจสอบเรองดงกลาวดวย เชน คณะกรรมการตรวจเงนแผนดน (ค.ต.ง.)คณะกรรมการการเลอกตง (ก.ก.ต.) ผตรวจการ แผนดนของรฐสภาศาลปกครองคณะกรรมการ สทธมนษยชนแหงชาต ฯลฯ และองคกรตางๆ ในภาครฐ เชนสำนกงานอยการสงสดสำนกงาน ปองกนและปราบปรามการฟอกเงนกรมสอบสวน คดพเศษ สำนกงานคณะกรรมการขาราชการ พลเรอนคณะกรรมการขอมลขาวสารหนวยงาน ทมหนาทตรวจสอบในกระทรวง/กรมเปนตน โดยในกระบวนการตรวจสอบและดำเนน การรวบรวมขอมลตางๆ จำเปนตองไดรบความ รวมมอจากหนวยงานทงภาครฐภาคธรกจเอกชนและภาคประชาชน ซ งตองใชทรพยากรและ เวลามาก เพอใหไดขอมลทถกตองและสามารถ

* รกษาการคณบดคณะบรหารศาสตร มหาวทยาลยอบลราชธาน** อาจารยภาควชารฐศาสตร คณะมนษยศาสตรและสงคมศาสตร มหาวทยาลยขอนแกน

อภชย พนธเสน*สถาพร เรงธรรม**

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

48

วนจฉยไดอยางเทยงธรรม ซงในชวงทผานมา การดำเนนงานในสวนทเกยวกบการปราบปราม การไตสวนและการวนจฉยกรณตางๆทไดมการ รองเรยนหรอตรวจสอบพบการทจรตยงไมสามารถ ดำเนนการใหเปนไปตามวตถประสงคไดอยาง มประสทธภาพ This research proposes collabora-tion on anti-corruption activities between the Office of the National Anti-Corruption Commission (ONACC) and its partners, through the framework of collaborative governance. Such a framework should be used as the single agency model is unable to effectively solve problems for which several agencies have responsibility: effective collaboration among all related agencies is required. Having reviewed the evolution of cooperation between the ONACC and its partners together with existing problems, it emerges that the ONACC’s inability to effectively process its caseload is due to the fact that the ONACC operates as a single agency carrying out its tasks defensively rather than pro-actively. As a result, there are many more cases to deal with than need to be handled, resulting in very few successful cases. Such unsatis-factory results lead to increasing difficulty in receiving adequate support from its various related partners. A further difficulty concerns the legal aspects regulating the practices of related State agencies. Necessary information

cannot be shared among related agencies during their investigative processes: other agencies have to wait until one agency has completed its own processes. Such practices result in delays in dealing adequately with the culprits as well as being detrimental to possible cooperation. However, there have been various attempts through legal initiatives to reduce the work-load of the ONACC as well as to improve its organizational structure so that the agency is able to deal with the problem more effectively than before. The latest such attempt was the initiation of the National Anti-Corruption Strategy in May 2008. To solve the problem of ineffective-ness, a framework of collaborative governance should be adopted within the Thai context. The Korean model, or K-PACT, which serves as a social contract consisting of a two-tier relationship, has been selected, the two-tiers consisting of national and networking levels. This research proposes the modifi-cation of K-PACT into T-PACT (Thailand Pact) within the Thai context. Under existing conditions, the ONACC should serve as the core agency for generating the agreed anti-corruption policy through the principle of collaborative governance. This research also proposes the steps for adapting the T-PACT model for actual implementation; makes proposals to minimize possible weaknesses within the time limitations of


49

this research; and suggests other research needed to improve the efficiency of the said model.

คำสำคญ ก า รอภ บ าลผ านความร วมม อ , Collaborative Governance, ความรวมมอ ในการปองกนและปราบปรามการคอรรปชน, องคกรอสระดานการปราบปรามตรวจสอบการ ทจรต

2. แนวความคดอภบาลผานความรวมมอกบการ เพมประสทธภาพในการปองกนและปราบปรามการทจรต การรวมมอกนเพอปองกนและปราบปราม การทจรตอยางเปนระบบโดยเนนการมความรวมมอ และการมระบบขอมลทดเปนมาตรการเชงรก เพอ การสงเสรมและปองกนเปนหลกแนวคดหนง ท จะชวยเสรมสร างใหการดำเนนงานบรรล ตามวตถประสงคทตองการไดคอแนวคดวาดวย “การอภบาลผานความรวมมอ” (CollaborativeGovernance)1 ทชใหเหนวาการทจะสามารถ หลดพนออกจากรปแบบโครงสรางหนาทของ องคกรภาครฐแบบเดมไดนน จำเปนทจะตองม การเปลยนทศทางของการบรหารจดการภาครฐ จากรปแบบของลำดบขนในการบรหารจดการไปส รปแบบทมความยดหยนมากกวาและเสรมสราง แนวคดเรองความรวมมอระหวางหนวยงานให มากขนในบรบทเครอขายความรวมมอกนของ องคการหลายองคการและหลายภาคสวน เพอ แกปญหาทยากตอการแกไขหรอชวยใหการแกไข

ปญหาดงกลาวเปนไปไดงายยงขนทงในแบบทเปนทางการและไมเปนทางการในขณะเดยวกนจะตองมความพยายามกระจายอำนาจไปพรอมกน สำหรบการทจะนำเอาแนวความคดของ“การอภบาลผานความรวมมอ” (CollaborativeGovernance) ไปปฏบตใหประสบความสำเรจ ไดนนจะตองคำนงถงองคประกอบสำคญ3สวน ดวยกน ไดแก ความรวมมอ (Collaborative) เทคโนโลย (Technology) และเครอข าย (Networking) โดยในสวนขององคประกอบ ดานความรวมมอ (Collaboration)จะตองมงเนน ใหมการปรบเปลยนรปแบบการดำเนนงานของ หนวยงานราชการจากเดมไปสการดำเนนงาน ท เปดชองทางใหเกดการใหบรการทกอยางท จดเดยวOne-Stop Service และมผลใหเกด การเชอมตองานของหลายหนวยงานเขาดวยกน โดยเอาภารกจของงานเปนตวเชอม เพอใหได ผลลพธทพงประสงครวมกนในการแลกเปลยน ขอมลความเชยวชาญ เทคนคและกระบวนการ ทำงาน ในอนทจะกอใหเกดประสทธภาพในการ ปฏบตงาน

3. ตวอยางการดำเนนงานของตางประเทศทไดรบ อทธพลจากแนวคด “การอภบาลผานความ รวมมอ” และเปนแนวทางการปฏบตทดเลศ (Best Practice) เพอใหการศกษาครงนสามารถนำเสนอ แนวทางในการนำเอาแนวคด “การอภบาลผาน ความรวมมอ”มาใชในการปรบปรงประสทธภาพ ในการดำเนนงานปองกนและปราบปรามการทจรต

1 สถาบนสงเสรมการบรหารกจการบานเมองทด, รายงานการศกษาเบองตนทแสดงถงผลการศกษารปแบบการพฒนา ระบบราชการ ทดของประเทศตางๆ และแนวคดทฤษฏการบรหารจดการภาครฐใหมๆ ทสอดรบกบบรบทของการพฒนา ระบบราชการไทย (ตลาคม, 2550) หนา 31-41.

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

50

ของป.ป.ช.ผานกระบวนการสรางความรวมมอ กบหนวยงานทเกยวของทงจากภาครฐภาคธรกจ เอกชนภาคประชาสงคมและภาคประชาชนได เปนอยางด จงจะขอนำเสนอตวอยางทด เลศ (BestPractice)ของการดำเนนงานจากประเทศ ตางๆทผศกษาเหนวาเปนวธการปฏบตทนาจะ นำมาใชในการสรางแนวคดในการพฒนาการสราง ความรวมมอฯดงกลาวสำหรบประเทศไทยจงได มการนำเสนอแนวคดดงกลาวออกตามกลมองคกรทเปนเปาหมายหลกของการศกษาดงน

3.1 ตวอยางแนวคดการสรางความรวมมอกบ กลมองคกรภาครฐในสวนกลาง จากการทบทวนแนวทางการปฏบต ทด เลศของตางประเทศในกลมของการสราง ความรวมมอระหวางองคกรทมบทบาทหนาท คลายกบป.ป.ช. กบองคกรภาครฐในสวนกลางขอเสนอ แนวทางการปฏบตท เปนตวอยาง 2แนวทางดวยกนคอ 3.1.1 การใหความรวมมอชวยเหลอดานเทคนควธการปฏบตงานแกหนวยงานตางๆ ตวอยางเชน แนวทางการปฏบตงานของ The Anti-corruptionOffice (OAC) ของประเทศ อาร เจนตนา2 ซ ง ไดมการจดต งแผนกขนมา แผนกหนงทมชอวา The Department of Transparency Policies ซงมบทบาทหนาท สำคญในดานการปองกนการทจรตเปนสำคญ โดยงานหนงทแผนกนรบผดชอบคอการรวมมอ กนออกแบบยทธศาสตรและกลยทธ และให ความชวยเหลอแกหนวยงานตางๆในการปรบปรง

กระบวนการจดการขอมลขาวสารและการพฒนา กระบวนการทางนโยบายใหมความโปรงใส 3.1.2 การรวมมอกนในการจดต ง องคกรประสานงานจดทำระบบฐานขอมลท สามารถใชประโยชนไดรวมกน ตวอยางเชน แนวทางการปฏบตงานของการดำเนนงานทางดาน การพฒนาระบบบรหารองคความรขององคกร เพอความโปรงใสนานาชาต3 ท ไดมการจดตง หนวยงานขน เพอทำหนาทรบผดชอบงานทางดาน การบรหารจดการองคความร (Knowledge Management) เปนการเฉพาะ โดยกำหนด ใหมชอวาTheKnowledgeand Information Serv ices Un i t หร อ K ISU หน วยงานน จะทำหนาทในการจดเกบรวบรวมและเผยแพร ขอมลขาวสาร งานวจย และองคความรตางๆท เกยวของกบการตอตานการคอรรปชนท TI องคกรพนธมตรและประเทศตางๆไดจดทำขน

3.2 ตวอยางแนวคดการสรางความรวมมอกบ กลมองคกรปกครองสวนทองถน จากการทบทวนแนวทางการปฏบตท ด เลศของตางประเทศในกลมของการสร าง ความรวมมอระหวางองคกรทมบทบาทหนาท คลายกบป.ป.ช.กบองคกรปกครองสวนทองถนขอเสนอแนวทางการปฏบตท เปนตวอยางทด 2แนวทางดวยกนคอ 3.2.1 ก า ร ร ว ม ม อ ก น จ ด ต ง คณะกรรมการส ง เสร มระบบความซ อส ตย สจรตและระบบคณธรรมตวอยางเชน แนวคด การปฏบตงานของ United Nation Office

2 Unite Nation Office of Drug Control and Crime Prevention, Anti-Corruption Tool Kit, Version 3 revised (January, 2002) p.42-43.3 Transparency International, Annual Report Transparency International 2006, Amber Poroznuk (editor) (JM Stefko Printing House: Poznan, 2006) p.22


51

of Drug Control and Crime Prevention ( UNODCCP ) ท เ สนอ ให อ งค ก รปกครอ ง ส วนท องถ นควรจะต องม การจ ดต ง องค กร ขนมาองคกรหนงทมชอวา Local Integrity Steering Committees andOperationalBoa rds 4 ซ ง เปนองค กรท ทำหน าท ในการ เฝาระวง และเปนกลไกหลกในการขบเคลอน การดำเนนงานขององคกรปกครองสวนทองถน ใหอยภายใตกรอบของความถกตองชอบธรรม คณะกรรมการดงกลาวจะมลกษณะเปน“องคกร ไตรภาค”(TripartiteCommission)ทประกอบดวย ตวแทนจากคณะผบรหารจากสภาทองถน และ จากภาคประชาสงคมทำหนาทในการสอดสอง ดแลการบรหารงานขององคกรปกครองสวนทองถน ใหเปนไปตามกรอบคณธรรมในการปฏบตงาน ตามทไดกำหนด 3.2.2 การรวมมอกนพฒนาระบบ ขอมลขาวสารการจดซอจดจางใหมประสทธภาพ และโปรงใสตวอยางเชน กรณประเทศบราซล5 ท ไ ด ร เร ม โคร งการจ ดทำสญญาสาธารณะ แนวใหมระหวางเทศบาลกบสาธารณชนสำหรบ เครองมอทไดถกนำมาใชในโครงการนคอการนำ เอาขอมลของการจดซอจดจางของเทศบาล ทงสนจำนวน239แหงมาทำการวเคราะห เพอ ทำการเปรยบเทยบให เหนถ งตนทนท ใช ใน การดำเนนการจดซอจดจางซงจะเปนประโยชน ตอเทศบาลในการนำมาใชเปนเครองมอในการ เทยบกำหนด(Benchmark)ตนทนการดำเนนงาน ท สม เหต สมผล นอกจากน ฐ านข อม ลการ วเคราะหดงกลาวจะเปนประโยชนตอองคกร

ภาคประชาสงคมและประชาชนทวไป ในการ นำไปใชควบคมตรวจสอบการตดสนใจบรหาร กจการสาธารณะไดเปนอยางดอกดวย

3.3 ตวอยางแนวคดการสรางความรวมมอกบ กลมภาคประชาสงคม จากการทบทวนแนวทางการปฏบตท ดเลศของตางประเทศในกลมของการสรางความรวมมอระหวางองคกรทมบทบาทหนาทคลายกบ ป.ป.ช. กบภาคประชาสงคมพบวาไดมแนวทาง การกำหนดกรอบแนวทางในการสนบสนนการ ดำเนนงานออกเปน2แนวทางคอ 3.3.1 แนวความคดในการสรางความ รวมมอกบองคกรภาคประชาสงคมโดยทวไปโดยUNODCCP6 ไดเสนอไววาการทจะสามารถ ดำเนนงานรวมกบกลมองคกรภาคประชาสงคมไดอยางมประสทธภาพนนองคกรอนๆทเกยวของ โดยเฉพาะอยางยงจากภาครฐจำเปนทจะตองมแนวทางการดำเนนงานดงน - จะตองมการปรบปรงขอมลขาวสาร ต า งๆ ให เหมาะสมกบลกษณะขององคกร ภาคประชาสงคมกลมตางๆตวอยางเชนองคกร ทมลกษณะเปนองคกรพฒนาเอกชนหรอNGOsหนวยงานทเกยวของกอาจจะตองปรบปรงขอมล ขาวสารใหงายสามารถนำไปใชในการทำงานกบ สาธารณชน - ควรจะจดใหมการสนบสนนใหเกด การศกษาวจยรวมกนระหวางหนวยงานทเกยวของและองคกรภาคประชาสงคมในประเดนตางๆดาน การสอดสองดแลการบรหารงานขององคกรภาครฐ

4 เพงอาง, หนา 106-107.5 Transparency International, Annual Report Transparency International 2004, Jana Kotalik, Taslima Ahmed and Amber Poroznuk (editors) (Köllen Druck+Verlag GmbH: Berlin, 2004) p.4.6 อางแลว, หนา 108.

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

52

ใหเปนไปตามหลกธรรมาภบาลตลอดจนวธการ ปองกนและปราบปรามการทจรต - รวมกนพฒนาฐานขอมลและเครอขาย เพอวเคราะหและสอดสองแนวโนมของปญหา ทจรต ตลอดจนสนบสนนใหเกดชองทางท ใช เพอการแลกเปลยนขอมลขาวสารระหวางองคกร ทเกยวของกบการตอตานการทจรต 3.3.2 ใหการสนบสนนทางการเงน ตอการปฏบตงานของภาคประชาสงคมตวอยางเชนการดำเนนงานของThe Partnership for Transparency Fund (PTF)ทไดดำเนนงาน ร วมกบองคกร เพ อความโปร ง ใสนานาชาต โดยทำหนาท รบผดชอบหลกในการใหความ ชวยเหลอองคกรภาคประชาสงคมดำเนนการ ตอตานการทจรตโดยใหการสนบสนนในรปเงนทนเพอสรางแรงจงใจใหภาคประชาสงคมสามารถ ดำเนนงานดงกลาวตอไปไดอยางเขมแขง

3.4 ตวอยางแนวความคดในการดำเนนงาน รวมกบสอสารมวลชน UNODCCP7 ไดเสนอวา แนวทางทจะ สามารถสรางความรวมมอกบสอสารมวลชนในการตอตานการทจรตไดอยางมประสทธภาพ มากวธหน ง คอการทหนวยงานปองกนและ ปราบปรามการทจรตแหงชาตรวมกบสอสาร มวลชนแขนงตางๆ ใหสามารถเขามาทำประโยชนรวมกนนอกจากนหนวยงานภาครฐและภาคธรกจ เอกชนทเขารวมดำเนนการจะตองใหความรวมมอในการเผยแพรขอมลขาวสารตางๆพรอมทงตอง สรางบรรยากาศในการแลกเปลยนแนวความคด ตางๆระหวางกนอยางเปดกวางและตรงไปตรงมา ทงนเพอทจะชวยทำใหเกดความไววางใจซงกน

และกนซงจะมสวนอยางสำคญตอการทำใหสอฯ สามารถรายงานขาวสารเกยวกบการทจรตไดอยาง ตรงไปตรงมาและทำใหหนวยงานตางๆทเกยวของ มความมนใจเพมมากขนในการเปดเผยขอมล ขาวสารตางๆวาจะไมถกนำไปใชอยางบดเบอน

3.5 ตวอยางแนวคดการสรางความรวมมอกบ ภาคธรกจเอกชน จากการทบทวนแนวทางการปฏบตท ด เลศของตางประเทศในกลมของการสร าง ความรวมมอระหวางองคกรทมบทบาทหนาท คลายกบ ป.ป.ช. กบภาคธรกจเอกชนขอเสนอ แนวทางในการสนบสนนการดำเนนงานออกเปน 2แนวทางคอ 3.5.1 แนวทางความรวมมอในรปแบบ“กลมความรวมมอประสานงานขอมลขาวสาร” ซ ง เปนแนวทางการดำเนนงานของ United Nations Office of Drug Control and CrimePrevention(UNODCCP)ทมวตถประสงค คอตองการทจะเสรมสรางศกยภาพของกลม องคกรภาคธรกจเอกชนในการตอตานการทจรต ใหเขมแขงมากยงขน โดยการสรางเครอขาย พนธมตร (Partnership)ขนมาเพอชวยเหลอกน ในการสงตอและแลกเปลยนขอมลขาวสารทจะ เปนประโยชนในการดำเนนงานดงกลาวซงองคกร ธรกจเอกชนท เปนสมาชกของเครอขายฯ จะ ชวยเหลอกนในการสงสญญาณเตอนหรอกระตน ใหตระหนกถงโอกาสทองคกรสมาชกอาจจะเขาไป ของเกยวกบการทจรตหรอไดรบผลกระทบจาก การเขาไปมสวนรวมในการทจรตการดำเนนงาน ในลกษณะดงกลาวจะชวยใหองคกรธรกจเอกชน มชองทางทจะรวมมอกบองคกรอนๆ รวมทง

7 อางแลว, หนา 187, 199.


53

หนวยงานภาครฐในการตอตานการทจรตได เพมมากขน 3.5.2 แนวค ดการดำ เน น ง านของ I ndependent Commis s ion Aga in s t Corruption(ICAC)เขตปกครองพเศษฮองกง8

จากการทบทวนแนวทางการปฏบตงาน ขององคกรนพบวาไดมการดำเนนงานทเกยวของ กบภาคธรกจเอกชน โดยมการนำเอาแนวคดการ สรางความรวมมอระหวาง ICAC โดยตรงกบ ภาคธ รก จ เอกชนและผ านความร วมมอกบ หนวยงานของรฐอนๆทมการประสานรวมมอกบ ภาคธรกจเอกชน ตลอดจนการเตรยมเยาวชน และพฒนาสอมวลชน รวมทงภาคประชาสงคม ใหชวยพฒนาขดความสามารถในการเปดเผย การทจรตพรอมกบพฒนาจรยธรรมหรอวฒนธรรม ตอตานการทจรตไปดวยพรอมกนโดยความรวมมอ กบภาคธรกจเอกชนทดทสดนนไมใช เปนการ ออกกฎหมายบงคบแตโดยการสรางความสมพนธ ทด สรางวฒนธรรมในการตอตานการทจรตและ การใหความร ตลอดจนการรวมมอในบางกรณ การเผยแพรและแบงปนขาวสารทมประโยชน รวมกน 3.5.2.1 การสรางความรวมมอระหวาง หนวยงานภาครฐและภาคธรกจเอกชนในการสรางวฒนธรรมตอตานการทจรต จากการศกษาพบวา ICAC ไดรวมมอกบ CivilServiceBureau(CSB)ในการจดทำโครงการ รณรงคสราง “เครอขายเจาหนาทจรยธรรม” (NetworkofEthicsOfficers)ขนภายในหนวยงาน ตางๆทจะทำใหเจาหนาทในหนวยงานนนๆตระหนก ถงความสำคญของความซอสตยสจรต (Integrity)นอกจากนนยงเนนการบรหารจดการระเบยบวนย

ของเจาหนาทในหนวยงานการบรหารสญญาและ การตรวจตราระบบความพรอมรบผดของหนวยงาน นอกจากน ICACยงไดรวมกบองคกรทงภาครฐและภาคธรกจเอกชน เชนหนวยงานททำหนาทบงคบใชกฎหมายตลอดจนสภาหอการคาตางๆในการพฒนาและนำเสนอโครงการ Ethics-theCoreValueof Leadershipสำหรบผบรหาร บรษทหางรานตางๆซงภายในโครงการประกอบ ดวยกจกรรมตางๆอาทเชน (1) การรวมกบองคกรวชาชพตางๆ ใน การพฒนาชดเครองมอสำหรบใชในการฝกอบรม ภายใตโครงการ Continuing Professional Development ซ งจดขนเพอการฝกอบรม คณะผบรหารขององคกรตางๆ (2) รวมกบองคกรภาคธรกจเอกชนทก ระดบ จดทำคมอในการตอตานการทจรต เพอ กระตนใหภาคธรกจเอกชนมความตนตวทจะ กำจดปญหาการทจรตตลอดจนรวมมอกนในการ เสนอแนะและปรบปรงกฎหมายตลอดจนระเบยบ ขอบงคบตางๆทจะชวยใหสามารถปองกนการ ทจรตไดดยงขน รวมถงการจดทำโครงการใหการ ศกษาแกภาคธรกจเอกชนใหมทกษะในการ จดการสรางความซอสตยสจรตใหกบพนกงาน การประเมนความเสยงทจะเกดการทจรต โดยเนนใหมการปฏบตตามกฎหมายอยางถกตองและ ไมมผลกระทบทางลบตอการดำเนนธรกจ (3) ร วมก บองค ก รภาคร ฐต า งๆ ท เกยวของแกไขปญหาการคอรรปชนในวงการธรกจ กอสราง โดย ICAC ไดจดตงหนวยงานเฉพาะกจทประกอบดวยเจาหนาทจากหนวยงานตางๆ 3หนวยงานภายในองคกร เพอทจะทำหนาทเปน หวหอกในการจดการกบปญหาดงกลาวนอกจากน

8 Independent Commission Against Corruption, Annual Report 2007 (Hong Kong) p.49-74.

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

54

ICAC ยงไดรวมมอกบ The Home Affairs Department ในการนำเอาแนวทางการปองกน การทจรตเขาไปเปนสวนหนงของแนวทางการ ปฏบต(CodesofPractice)ทเจาของกจการและ ผมสวนเกยวของทงหลายจะตองยดถอ อกทงICACไดรวมกบหนวยงานตางๆทเกยวของในการ จดใหมหนวยบรการแบบเบดเสรจ (One StopServ ice) เพอใหบรการขอมลขาวสารและ การตอบขอสงสยตางๆ ใหกบผประกอบการธรกจ กอสรางในสวนของการรวมมอกบภาคธรกจเอกชน ดานน ICAC ไดรวมมอกบ TheHong KongHousing Society ในการจดทำคมอ ในการ ชวยเหลอผประกอบการใหมความเขาใจเกยวกบ ขนตอนการปฏบตและการบรหารงานกอสรางท ถกตอง เพอลดโอกาสทจะเขาไปเกยวของกบการ ทจรต ยงกวานน ICAC ไดทำการจดทำเวบไซต และวด โอสำหรบการฝกอบรมใหกบเจาของ สถานประกอบการเกยวกบวธการหลกเลยงการ ทจรตในขนตอนตางๆของการดำเนนงาน 3.5.2.2กระบวนการสรางความรวมมอ ระหวางหนวยงานภาครฐและภาคธรกจเอกชน ในการปองกนการทจรต โดยTheCorruption PreventionDepartment(CPD)เปนผรบผดชอบ ในการใหคำแนะนำแกหนวยงานภาครฐและองคกร สาธารณะตางๆ เกยวกบวธการลดความเสยงทจะ เกดการทจรตขนตวอยางเชนการจดใหมกจกรรม ทเรยกวา“aftersalesservices”เพอทจะชวยให หนวยงานตางๆทมาขอรบคำปรกษาไดนำไปใช ในการสำรวจตรวจสอบโอกาสหรอแนวโนมของ การเกดการทจรตขนในหนวยงานของตนและ จดการฝกอบรมเชงปฏบตการใหกบท งคณะ ผบรหารและผปฎบตการเพอทจะทำใหเกดการ

คดคนแนวทางการปฏบตทดในการปองกนการ ทจรตทมโอกาสจะเกดขนได CPDยงไดจดตงหนวยงานพเศษขนเพอ จดทำขอเสนอแนะตางๆ ใหกบหนวยงานภาครฐ ทมสวนเกยวของในการกำหนดโครงการและการนำ โครงการไปปฏบตหนวยงานดงกลาวไดถกจดตง ขนภายใตแนวคดPublicPrivatePartnership (PPP)ตวอยางหนวยงานดงกลาวไดแกหนวยงาน ทรบผดชอบในโครงการพฒนาทาเทยบเรอ (The Cruise Terminal Development Project) เปนตน ในขณะเดยวกน CPD ยงไดรวมมอกบ สมาคมการคาและผประกอบการซปเปอรมารเกต ในการจดทำแบบแผนการปฏบตทเปนเลศในสวน ทเกยวกบธรกจการจดหาสนคา (Catering)และ บรการและการปฏบตงานของธรกจซปเปอรมารเกต นอกจากน CPD ยงไดรวมมอกบ TheOffice of theCommissionerof Insurance จดทำ แบบแผนการปฏบตทเปนเลศเกยวกบ “วธการ จดการเกยวกบการเรยกรองสทธในการขอรบ คาชดเชยคาเสยหายจากบรษทประกน” ใหกบ กลมอตสาหกรรมประกนชวตและประกนภย

3.6 ตวอยางแนวทางการปฏบตทดเลศในการ ใหการปกปองคมครองพยาน และผรองเรยน (Whistleblower Protections) กรณศกษา The Project on Government Oversight (POGO)9

จากการศกษาพบวาPOGO ไดนำเสนอ แนวความคดเกยวกบการพฒนากระบวนการ ปกปองและคมครองพยานตลอดจนผรองเรยน ในกรณทเกยวของกบการทจรตและการกระทำ ท เปนการละเมดกฎหมายของเจาหนาทและ

9 http://www.pogo.org/p/government/go-050402-whistleblowerB.html#problems


55

หนวยงานของรฐบาลกลางสหรฐเอาไวอยางนาสนใจ 5ประการไดแก 3.6.1 จะตองมการขยายขอบเขตการ คมครองใหกบบคคล ในกรณทเกยวของกบการ บคคลผนนตองเปนพยาน หรอเปนผรองเรยน เกยวกบพฤตกรรมการทจรตของบคคลหรอกลม บคคล หรอเปนการกระทำท เปนการละเมด กฎหมายในลกษณะตางๆ ดงนคอ (1) ผบงคบ บญชาของตนเอง (2) เพอนรวมงานหรอผทตอง สงสยวาจะกระทำความผด (3)การเปลยนแปลง แกไขนโยบายหรอแผนงานโครงการ(4)การกระทำ ทเปนสวนหนงของตำแหนงหนาท(5)การคมครอง ภายหลงจากทไดมบคคลใดบคคลหนงไดทำการ รองเรยนพฤตกรรมการกระทำความผดหรอการ ทจรตซงการรองเรยนดงกลาวไดสงผลใหบคคล อนๆจะตองกลายมาเปนพยานในกรณเรองทถก รองเรยนนนๆ 3.6.2 การใหสทธแกผรองเรยนฯสามารถ นำเรองรองเรยนนนขนสศาลไดดวยตนเองใน กรณทเรองรองเรยนนนๆ ไมไดรบการพจารณา ดำเนนการภายในขอบเขตระยะเวลาตามทกฎหมาย กำหนด 3.6.3 เพอเปนการปกปองพยานหรอ ผรองเรยนใหปลอดภยจากความพยายามกลนแกลง ใหออกจากงานโดยไมเปนธรรมจากบคคลทถก รองเรยนจะตองมการกำหนดกฎหมายหรอเงอนไข ทชวยใหพยานหรอผรองเรยนตองไดรบการไตสวน จากองคกรทเปนธรรมทมอำนาจในการยกเลก เพกถอนคำสงทไมเปนธรรมนนๆได 3.6.4 มการทบทวนการปฏบตหนาท ของหนวยงานทเกยวของกบการคมครองพยาน และผรองเรยนเปนประจำทกปโดยรฐสภา เพอ

ทำการตรวจสอบวาการปฏบตหนาทของหนวยงาน นนเปนไปตามวตถประสงคและเปาหมายทรฐสภา ไดออกฎหมายมอบอำนาจหนาทใหไวหรอไม 3.6.5 มการจดตงองคกรตามกฎหมาย ขนมาทำหนาทในการปกปองคมครองพยานและ ผรองเรยนเปนการเฉพาะ

3.7 แนวทางการปฏบตทด เลศในการสราง ความรวมมอกบหนวยงานภาครฐ ภาคธรกจเอกชน ภาคประชาสงคม และฝายการเมอง : ตวอยาง เชงบรณาการจากประเทศเกาหลใต ในประเทศเกาหลใตไดมการบรณาการ ความรวมมอในการปองกนและปราบปรามการ ทจรตประพฤตมชอบโดยมการบรณาการการทำงานของทกภาคสวนอนประกอบดวยภาครฐภาคธรกจเอกชนภาคประชาสงคมและฝายการเมอง ผานสญญาประชาคมทเรยกวาKorea-PACTหรอK-PACT10 ซงเปนสญญาประชาคมทถกนำมาใช เพอสงเสรมใหเกดความรวมมอกนในระดบชาต ของทกภาคสวนในสงคมของประเทศเกาหลใต ในการตอตานการทจรต การใหคำมนตอกนวาจะสนบสนนและทำใหเกดความโปรงใสในสงคม เกาหลK-PACTจงมความหมายมากกวาการเปน เพยงสญญาฉบบหนง แตมความหมายรวมไปถง การเปน “กฎบตรของประชาชน” (Citizen’s Charter) เพอความโปรงใสของสงคมสนบสนน ให เกดการเขามามสวนรวมของสาธารณชน K-PACT สำหรบขอบเขตเครอขายความรวมมอ ในการดำเนนงานภายใตK-PACTนนครอบคลม ทกภาคสวนในสงคม ซงประกอบดวยภาครฐภาคธรกจเอกชนภาคประชาสงคมและภาคการเมอง

10 http://www.pact.or.kr/english/

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

56

โดยในแตละภาคสวนจะมภาระหนาทรบผดชอบ ดงน 3.7.1 ภาคธรกจเอกชนทำหนาททาง ดานการพฒนาระบบตอตานการทจรตโดยการ 3.7.1.1 ส ร า ง ง า น เ ค ร อ ข า ย เชอมโยงขององคการตอตานการทจรต 3.7.1.2 ขยายการรวมมอของ ประชาคมธรกจ 3.7.1.3 สรางความมนใจวาระบบ การตรวจสอบภายในมประสทธภาพ 3.7.1.4 สรางความแขงแกรงให แกระบบการจดการจรยธรรมโดยการ (1) พ ฒน าก า รบ ง ค บ ใช ประมวลความประพฤตดานจรยธรรม (Codeof Ethics) และองคการทมหนาทในการกำกบดแล ใหเขมแขง (2) สนบสนนใหเกดความ โปรงใสในระบบบญช 3.7.2 ภาครฐ ทำหนาททางดานการ พฒนาสถาบนโดยการ 3.7.2.1 การปองกนการประพฤต มชอบ 3.7.2.2 การปฏรปพระราชบญญต เปดเผยขอมล 3.7.2.3 การสนบสนนใหมการ สงเสรมบคลากรดานความโปรงใสอยางเพยงพอ รวมถงการจดการปฏบตการในภาพรวมขององคกร สาธารณะ 3.7.2.4 สงเสรมรฐบาลทองถน ใหมความโปรงใสมากขน 3.7.3 ภาคประชาสงคมทำหนาททาง ดานการเสรมสรางความแขงแกรงของจรยธรรมการใหบรการสาธารณะโดยการ

3.7.3.1 พฒนาระบบปองกนการมสวนไดสวนเสยในการดำเนนกจการสาธารณะ 3.7.3.2 สรางความเขมแขงใน หนาทของคณะกรรมาธการจรยธรรมสาธารณะ 3.7.3.3 การขบเคลอนกระบวนการ เรยนรสาธารณชน เพอกระตนใหสงคมเกดการ ตนตวและใหความสนใจเขารวมในการพฒนา สงคมใหมความโปรงใส 3.7.3.4 การกำหนด “กฎบตร ประชาชนเพอสงคมโปรงใส” 3.7.4 ฝายการเมองทำหนาททางดานการเสรมสรางจรยธรรมและคณธรรมของสมาชก สภาผแทนราษฎรแหงชาตโดยการ 3.7.4.1 แ ก ไข กฎหม าย เร อ ง เอกสทธของนกการเมอง 3.7.4.2 สรางความแขงแกรงใหแก หนาทของคณะกรรมการจรยธรรมพเศษ 3.7.4.3 ส น บ ส น น ก ล ไ ก ก า ร ปองกนการมสวนไดเสยในการตดสนใจเชงนโยบาย 3.7.4.4 ปฏรปองคกรและระบบ ทผดกฎหมายการสนบสนนทางการเงนเพอ ผลประโยชนทางการเมอง 3.7.4.5 การสร างส งแวดลอม ทางการเมองใหดขนโดยการไมยอมรบวาการ วงเตน (lobby) เปนคานยมหลกของการทำงาน และหามไมใหมดำเนนการวงเตนทผดกฎหมาย

4. ปญหาความรวมมอระหวาง ป.ป.ช. กบภาคสวน ตางๆ ในอดต จากการศกษาในเรองนสรปไดวา ถงแม หนวยงานในภาครฐจะยนดรวมมอกบหนวยงาน อนๆแตการรวมมอดงกลาวตงอยบนผลประโยชน ของผ ขอความรวมมอเปนหลกมากกวา เปน


57

ผลประโยชนรวมนอกจากนนยงไมมการระบวา ตองการรวมมอในเรองใดโดยเฉพาะ โดยเฉพาะ อย า ง ย ง ม ไ ด ม ก า รกล า วถ ง เ ป าหมายท จ ะ รวมมอกนเพอปองกนและปราบปรามการทจรต และทเปนปญหายงกวานนกคอแตละหนวยงาน ไมมหนวยงานภายในของตนเองทจะประสาน ความรวมมอโดยตรงอกทงการแลกเปลยนขอมล กไมเกดขน มกจะเปนขอมลทรบเขาทางเดยวมใชการรบสงทงสองทางอกทงมไดทำพรอมกน หลายทางในรปแบบของความรวมมอทแทจรง สวนหน ง เปนเพราะความจำกดของขดความ สามารถในการใช เทคโนโลยสารสนเทศของ หนวยงานนนๆโดยเฉพาะอยางยงของป.ป.ช.เอง สำหรบการรวมมอกบหนวยอนๆทอาจจะ สามารถใหเบาะแสจนกระทงผลการสบสวนทป.ป.ช. จะสามารถนำมาดำเนนคดไดกเปนไป อยางลาชา เหตผลสำคญเกดจากป.ป.ช.มงาน มากเกนไป ประกอบกบปญหาในการรวมมอ ระหว างภาคร ฐด วยกน เองซ งส วนหน ง เปน ขอจำกดทางกฎหมายทำใหหนวยงานไมสามารถ ใหขอมลระหวางกนเองในชวงทคดยงไมดำเนน ไปสศาลหรอกระบวนการสบสวนสอบสวนใน หนวยงานของตนยงไมสนสด เพมความลาชา ในการดำเนนการมากยงขน โดยเฉพาะอยางยง เมอเปนงานในลกษณะตงรบ ทำใหไมสามารถ ทำงานไดทนเวลาและโอกาสไดทนทวงทความลาชา สวนหนงในปจจบนเกดจากปญหาความรวมมอ ระหวางป.ป.ช.และสตง.กบปปง. เนองจาก ปญหาทางกฎหมายทไมเออใหแตละฝายใหขอมล แกกนในชวงระยะเวลาสบสวนสอบสวนซงควร จะดำเนนงานไดพรอมกนในลกษณะทเปนการ รวมมอกน ทางแก ในเร องน จ งจำเปนตองม ประมวลกฎหมายความรวมมอระหวาง ป.ป.ช.

กบหนวยงานลกษณะดงกลาว เพอใหหนวยงาน เหลานสามารถใหขอมลระหวางกนไดในชวง ระยะเวลาสบสวนสอบสวนเพอชวยใหงานทงหมดเสรจสมบรณในระยะเวลาสนลงมาก นอกจากนน การสรางความรวมมอของป.ป.ช.กบหนวยงานราชการอนๆ ในเชงรก โดย อาศยนโยบายการบรหารราชการทดของรฐบาล อภสทธเวชชาชวะในปจจบนเปนพนฐานทเรมจาก การรวมมอในการสงเสรมคณธรรมจรยธรรมใน ภาครฐเพอลดปญหาทจรตในหนวยงานของภาครฐ จะชวยใหเกดความไววางใจของภาคธรกจเอกชน อนเปนฐานทำใหเกดความรวมมอกบภาคสวน ดงกลาวตามมาดวย สวนในการรวมมอกบภาค ประชาชนนนก ไม ไดรบการรวมมอเทาทควร เนองจากความลาชาในการปฏบตงานซงมผลตอไป ถงการไมสามารถคมครองพยานหรอมแนวทางท สรางแรงจงใจให เพยงพอทพยานจะใหความ รวมมอได เนองจากปญหาความปลอดภยในชวต และทรพยสนรวมทงคาเสยโอกาสซงปญหาความ ไมปลอดภยของพยานกมผลกระทบตอขดความ สามารถในการหาขอมลสนบสนนงานของป.ป.ช.โดยภาคประชาสงคมดวยเชนกน ขณะเดยวกน ภาคประชาสงคมกมปญหาในเรองความจำกดของ ทรพยากรเพราะเพยงแตแรงใจแรงกายและเวลา ทสมาชกแตละคนสงกดองคกรในสวนของประชา สงคมไดอทศใหในฐานะทเปนอาสาสมครกนบวา เปนภาระทหนกหนวงแลว ถาหากจะตองหา ทรพยากรมาเพอการปฏบตงานขององคกรกจะยง เปนภาระเพมมากขนการขาดทรพยากรกเปนปจจย สำคญของการรวมมอจากภาคประชาสงคม สวนการรวมมอกบภาคสถาบนการเงน และภาคธรกจเอกชนในแงของภาคสถาบนการเงน นนป.ป.ช.สามารถรวมมอได โดยกระบวนการ

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

58

ทางกฎหมายและกฎระเบยบตางๆผานพระราช บญญตปองกนและปราบปรามการฟอกเงน พ.ศ.2542และอาจเพมหลกเกณฑพเศษสำหรบป.ป.ช. ซงตองไมเปนการละเมดกฎหมายสทธ สวนบคคล ในกรณของภาคธรกจเอกชนทผานมาภาคธรกจเอกชนนนมการใหความรวมมอนอยมากเพราะธรกจเกรงจะถกขนบญชดำจากหนวยงาน ของรฐทจะตองตดตออยางสมำเสมออกทงองคกร ทเปนตวแทนของภาคธรกจเอกชนกมการรวมมอ นอยมากและในหลายกรณถาหากจะใหความ รวมมออยางทควรจะเปนกอาจจะถกแทรกแซง ทางการเมองซงจะมผลกระทบทางลบตอธรกจได ในขณะทการใชกฎหมายบงคบนอกจากจะไมชวย แกปญหาแลวยงอาจทำใหเกดมปญหาเพมขน จงตองเนนการรวมมอ โดยใหภาคธรกจสมครใจท จะใหความรวมมอแตประการเดยว วธการโดย คณะกรรมการอสระเพอการตอตานการทจรต ( Independent Commiss ion Aga ins t Corruption : ICAC) เนนการท ICACรวมมอกบ หนวยงานราชการดวยกนท เสยงตอการทจรต รวมกบธรกจเอกชนรวมมอในการสรางวฒนธรรม ตอตานการทจรตกอนหลงจากทภาคธรกจเอกชน ตระหนกวาไดรบการปฏบตอยางเปนธรรมจาก ภาครฐเทาเทยมกนกพรอมจะใหความรวมมอกบICACในภายหลง สำหรบองคกรสวนทองถนนนไดมความ สมพนธเชงกฎหมายแตกมไดเกดการรวมมอกบป.ป.ช.หรอมการรวมมอกนเองภายในเครอขาย เพอจะปองกนและปราบปรามปญหาทจรตแต อยางไร

5. ความกาวหนาของ ป.ป.ช. ในสวนทเปนความ รวมมอ ผลจากการศกษาปรากฏวาในการบรหาร ป.ป.ช. ไดใหความสนใจทจะปรบปรงการบรหาร งานในดานเพมขดความสามารถในดานเทคโนโลย สารสนเทศนอกจากนนยงเพมขดความสามารถ ในการสอบสวนของเจาหนาท ให เพมมากขน และใหความสำคญเพมขนในดานงานวชาการ แตยงมไดพจารณาใหความสำคญกบหนวยงาน ทจะทำหนาทรวมมอเปนพเศษแตประการใด ซงอาจจะเปนเพราะยงไมเหนภาพความรวมมอ ทจะเกดขนจรงในระดบนโยบายกไดสนบสนน ใหมการทำงานในระดบความรวมมอให เกด เปนจรงเพมมากขนมการผลกดนใหใชยทธศาสตร ชาตเพอปองกนและปราบปรามการทจรต โดยไดม มตของคณะรฐมนตรต งแต เดอนพฤษภาคม ทผานมาเปนการเปดทางใหมการรวมมอภาคสวน ตางๆ ไดงายขน คลายกบกรณ K–PACT ของ เกาหลแตยงไมกาวหนาเทา

6. ขอเสนอแนะสำหรบสรางความรวมมอในการ ดำเนนงานตอตานการทจรต เมอไดสำรวจแนวทางในปจจบนของป.ป.ช. รวมกบปญหาและตวอยางการปฏบต เปนเลศจากตางประเทศจงนำไปสขอสรปดงน 1. การมหนวยงานและกฎหมายรองรบ เพอการรวมมอกบภาคสวนตางๆ 2. การมหนวยงานท รบผดชอบดแล web-siteกลางเพอความสะดวกในการแลกเปลยน ขอมลขาวสารเพอการปองกนและปราบปราม การทจรตใหมประสทธภาพยงขน 3. สงเสรมใหมการรวมมอกบหนวยงาน ของรฐในสวนกลางเพมมากขน


59

4. สงเสรมใหเกดความรวมมอกบภาค ธรกจเอกชนเพมมากขน 5. มาตรการในการคมครองพยานเพอ ไดรบความรวมมอจากประชาชนใหมากขน 6. สรางความเขมแขงใหแกภาคประชา สงคมโดยการสนบสนนทางดานทรพยากร 7. ส ง เ ส ร ม ให ร าชการส วนท อ งถ น ดำเนนการอยางโปรงใสมากขนโดยการดแล กนเองและการตดตามอยางมสวนรวมจากภาค ประชาสงคมและภาคประชาชนในทองถน 8. ทำให เกดสญญาประชาคมคลาย K-PACTททำใหมการรวมมอกบทกภาคสวนอยาง ใกลชดและรอบดาน 9. ป.ป.ช. ควรเนนการทำหนาททาง วชาการ/วจย เพอใหความรในการปองกนและ ปราบปรามการทจรตแกเครอขายเพมมากขน 10.การมความรวมมอกบส อมวลชน อยางใกลชดยงขน และเปนประโยชนตอการ ตอตานการทจรตเพมมากขน โดยเฉพาะอยางยง ในกรณของประเทศไทย ขอเสนอดงกลาวสามารถนำไปสรางตวแบบ ของความรวมมอในการปองกนและปราบปราม การทจรตไดดงตอไปน ในภาพดงกลาว จดศนยกลางของความ รวมมอในเชงนโยบายและขอมลจะอยทสภา ความรวมมอในการปองกนและปราบปรามทจรต แหงชาต ซงประกอบดวยตวแทนจากภาคสวน ตางๆคอสภาเครอขายภาควชาชพ สภาเครอขาย ดานการศกษา สาธารณสข สอสารมวลชน ภาคประชาชน ภาคประชาสงคม สภาเครอขาย จากภาคธรกจเอกชน ราชการสวนกลาง องคกร อสระ องคกรปกครองสวนทองถน และตวแทน คณะกรรมการ ป.ป.ช. โดยทสภานจะใชขอมล

จากเวบไซตกลางทดแลโดยงานสารสนเทศของ ป.ป.ช. และขอมลทางวชาการทดแลโดยงาน วชาการของป.ป.ช. เพอใหหนวยงานทเปนสภา ในเครอขายนำไปเสนอใหสมาชกในเครอขาย นำไปสการปฏบต สำนกงานเลขาธการของสภาความรวมมอ ในการปองกนและปราบปรามทจรตแหงชาต สวนท สำคญจะประกอบไปดวย เจาหนาทของป.ป.ช.ในสวนของงานรวมมอ ทจำแนกออกมาเปน สวนร วมมอท ว ไป เปนสดส วนท สำคญของ สำนกงานเลขาธการดงกลาวการเชอมโยงขอมล ระหวางเครอขายทงหมดรวมทงของสภาแหงชาตจะทำผานเวบไซตกลาง ซงจะดแลเวบไซตน โดยงานสารสนเทศของ ป.ป.ช. สวนงานวชาการทจะ ไปปรากฏอยในเวบไซตกลางเชนกนจะดำเนนงาน โดยงานวชาการของ ป.ป.ช. ยงมงานทสำคญอก3งานคอการใหทน สนบสนนแกสมาชกเครอขายภาคประชาสงคม ตามความจำเปน ในกรณนจะมหนวยงานท รบผดชอบคอกองทนสนบสนนการปองกนและ ปราบปรามการทจรต ซงเปนหนวยงานของรฐ โดยมงานจดหาทนซงเปนสวนหนงของงานรวมมอ ของ ป.ป.ช. เปนผดแล งานทสองทมความสำคญมากทสด คอ การใหการคมครองผแจง เบาะแสและพยาน รวมท งใหแรงจงใจแกบคคลดงกลาว เพอให ประชาชนใหความรวมมอทจะแจงเบาะแสและ เปนพยานใหมากขนหนวยงานดงกลาวจะตองเปน หน วยงานภาคร ฐ ท ให การค มครองและ สรางแรงจงใจใหพยาน โดยหนวยงานดงกลาว จะไดรบการดแลจากงานคมครองพยานซงเปน หนวยงานหนงของงานรวมมอของ ป.ป.ช.

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

60

สภาค

วามร

วมมอ

ในกา

รปอง

กนแล

ะปร

าบปร

ามกา

รทจร

ตแหง

ชาต

สำนก

เลขาธ

การ

รวมม

อทวไป

สภาเค

รอขา

ยวช

าชพ

สภาเค

รอขา

ยดา

นการ

ศกษา

สภาเค

รอขา

ยดา

นการ

สาธา

รณสข

สภาเค

รอขา

ยดาน

การส

อสาร

มวลช

น

สภาเค

รอขา

ยภา

คประ

ชาชน

สภาเค

รอขา

ยภา

คประ

ชาสง

คม

งานร

วมมอ

งานส

ารสน

เทศงา

นวชา

การ

คณะก

รรมก

าร ป

.ป.ช.

สภาเค

รอขา

ยของ

ราชก

ารสว

นทอง

ถน

สภาเค

รอขา

ยของ

หนวย

งานอ

สระข

องรฐ

สภาเค

รอขา

ยธร

กจเอก

ชน

สภาฝ

ายกา

รเมอง

สภาเค

รอขา

ยของ

หนวย

งานร

าชกา

รสวน

กลาง

สำนก

งาน

ป.ป.ช.

งาน

ป.ป.ช.

ในปจ

จบน

จดหา

ทนคม

ครอง

พยาน

เวบไซ

ตกลา

งทดแ

ลโดย

หนวย

งานส

ารสน

เทศขอ

ง ป.ป.

ช.

กองท

นสนบ

สนนก

ารปอ

งกน

และป

ราบป

รามก

ารทจ

รต

หนวย

งานภ

าครฐ

ทคมค

รอง

และส

รางแ

รงจงใจ

ในพย

าน

ขอเส

นอรา

งตวแ

บบขอ

งควา

มรวม

มอใน

การป

องกน

และป

ราบป

รามก

ารทจ

รต


61

งานทสามซงนาจะเปนงานสำคญในกรณ ของประเทศไทยคอการรวมมอกบภาคสอสาร มวลชน โดยสงเสรมใหสอสารมวลชนทำหนาท ในการขดคยขอมลเกยวกบการทจรตเพมมากขน (Investigative Journalism) ซงงานดงกลาวยอมอาศยความรความสามารถและมตนทนสงป.ป.ช. จะตองชวยจดอบรมและใหมการรวมมอ กบฝายวชาการของป.ป.ช.เพมมากขนขณะเดยวกน กจะตองมการอดหนนทางการเงนในการทำหนาท ดงกลาวตามความจำเปน ถาหากดำเนนงานไดตามตวแบบดงกลาวน ท งหมดจะเปนการสรางความรวมมอในการ ปองกนและปราบปรามการทจรตจากทกภาคสวนอยางเขมแขงและในทสดงานดานปราบปรามจะ ลดความสำคญลงงานสวนใหญจะเปนงานปองกนซงจะมคาใชจายลดลงมากความเสยหายจากการ ทจรตตอประเทศชาตจะลดลงไดอยางมาก


สถาบนสงเสรมการบรหารกจการบานเมองทด. รายงาน การศกษาเบองตนทแสดงถงผลการศกษารปแบบ การพฒนาระบบราชการทดของประเทศตางๆและ แนวคดทฤษฎการบรหารจดการภาครฐ ใหมๆ ทสอดรบกบบรบทของการพฒนาระบบราชการไทย. 2550.Independent Commission against Corruption. Annual Report 2007. Hong Kong.Korea Independent Commission against Corruption. Annual Report. Seoul: 2006.Transparency International. Annual Report Transparency International 1999. Susan Côté Freeman, Jeremy Pope (editors). Berlin: pws Print und Werbeservice Stuttgart. 1999. Transparency International. Annual Report Transparency International 2006. Amber Poroznuk (editor). JM Stefko Printing House: Poznan. 2006.Transparency International. Annual Report Transparency International 2004. Jana Kotalik, Taslima Ahmed and Amber Poroznuk (editors). Köllen Druck+Verlag GmbH: Berlin. 2004.Unite Nation Office of Drug Control and Crime Prevention. Anti-Corruption Tool Kit. Version 3 revised. January. 2002.

เวบไซต

http://www.pogo.org/p/government/go-050402- whistleblowerB.html#problemshttp://www.pact.or.kr/english/

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

62

1. บทนำ บทความน ม ว ตถประสงค เพ อศกษา สถานการณดานการทจรตในประเทศไทยโดยศกษา จากขอมลการสำรวจความคดเหนและประสบการณ ของภาคธรกจทมาตดตอกบหนวยงานภาครฐ ขาราชการ และพนกงานของรฐ เพอประเมน สถานการณการทจรตในประเทศไทยและเพอใชเปน ขอมลในการพฒนาประสทธภาพการดำเนนงาน ตลอดจนชวยขจดอปสรรคการทจรตคอรรปชน และเสรมสรางสภาพแวดลอมทดในการประกอบ ธรกจในประเทศไทย จากการสำรวจนกธรกจภาคเอกชนเกยวกบ ทศนะและประสบการณดานการทจรตพบวา สถานการณการทจรตยงคงอยในระดบเทาเดม เมอเทยบกบ5ปทผานมาขณะทจำนวนเงนพเศษ หรอตนทนทนกธรกจตองจายใหแกหนวยงานตางๆ ตอปเพมขนมากกวา5ปทผานมาโดยทนกธรกจ ยอมรบวาการจายเงนพเศษเปนเรองธรรมดา ททำกนจนเปนธรรมเนยมปฏบตและเปนทรกนวา ควรจายเทาไรจายอยางไรโดยไมตองมใครเอยปาก ขณะทสวนใหญเมอจายเงนแลวธรกจมกจะไดรบ การอำนวยความสะดวกตามทตกลงกนไว

* คณะเศรษฐศาสตร มหาวทยาหอการคาไทย** ศนยพยากรณเศรษฐกจและธรกจ มหาวทยาลยหอการคาไทย

สถานการณดานการทจรตในประเทศไทยในมมมองของนกธรกจเสาวณย ไทยรงโรจน*ธนวรรธน พลวชย**

ใน เร อ งสา เหตสำคญของการทจร ต คอรรปชนนน นกธรกจเหนวาเกดจากการท เจาหนาทของรฐขาดคณธรรมและไมปฏบต ตามจรรยาบรรณ ซ งเปนสาเหตทมแนวโนม มากขนเมอเทยบกบ5ปทผานมาสวนสาเหตอนๆ อาท เรองของการขาดระบบการตรวจสอบทม คณภาพการบรหารงานขาดประสทธภาพขาดกลไก ในการลงโทษและการบงคบใชกฎหมายกลบเปน สาเหตของการคอรรปชนทมแนวโนมคงเดม โดยเฉพาะอยางยงประเดนเรองคณภาพและ ประสทธภาพการใหบรการของภาครฐซงมกเปน ขออางและเหตผลสำคญของการทธรกจจายเงน พเศษใหแกขาราชการททจรตกลบพบวาในรอบ 5ปทผานมานกธรกจประเมนวาหนวยงานราชการ สวนใหญมการปรบปรงประสทธภาพและคณภาพ การใหบรการไดดขนอยางชดเจนอยางไรกตาม ถงแมคณภาพการใหบรการของภาครฐจะดขน แตสถานการณจายเงนพเศษของนกธรกจแก ขาราชการททจรตมไดลดลงแตอยางไร


63

The objective of this research is to describe the current state of corruption in Thailand through the analysis of primary data from opinion and experience surveys of business firms’ interaction with government officials. Surveys o f bus iness peop le consistently show that there has been no improvement in the state of corruption over the last five years. A survey of the business sector revealed that the payment of bribes is a normal and traditional practice: it is understood, without any request being made, how much extra money or bribe should be paid for each service and after the payment of a bribe business processes are facilitated as agreed by both parties. Currently, from the point of view of business entrepreneurs, the most important cause of corruption is the lack of integrity, while other causes, such as the inefficient quality of inspecting systems, ineffective administration, penalty procedures and law enforcement received the same high scores as five years ago. However, it was disclosed that there has been a clear improvement over the last five years in the quality and efficiency of public services, the previous low standards of which were often presumed to be the reason for the payment of bribes by business firms. Nevertheless, the payment of bribes to dishonest government officials has showed no sign of decline.

คำสำคญ มมมองของนกธรกจกบการทจรต ในประเทศไทย, Corruption Situation in Thailand, ดชนคอรรปชน, CPI (Corruption PerceptionIndex),สถานการณการทจรต

ประเทศไทยมการดำเนนมาตรการตางๆ เพอแสวงหาวธแกปญหาและตอตานการทจรต คอรรปชนทเกดขน โดยเปนความพยายามในการ กำหนดนโยบายกำหนดแผนปฏบตการสรางความ รวมมอและขอตกลงการดำเนนงานรวมกนระหวาง องคกร ตลอดจนความพยายามในการปรบปรง แกไขกฎหมายทเกยวของกบการตอตานการทจรต คอรรปชนหลายฉบบโดยในพ.ศ.2540ไดมการ ประกาศใชรฐธรรมนญฉบบใหม มการจดต ง คณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรต แหงชาต เปนองคกรอสระหลกททำหนาทตอตาน การทจรตคอรรปชนของประเทศไทย อ ย า ง ไ ร ก ต า ม T r a n s p a r e n c y International (TI) ไดทำการสำรวจสถานการณ ปญหาคอรรปชนของประเทศตางๆทวโลกโดยได พฒนาดชนทใชวดระดบคอรรปชนทเกดขนในแตละ ประเทศเรยกวา ดชนคอรรปชน (Corruption PerceptionsIndexหรอCPI)ทงนเปนการคำนวณ ออกมาเปนคาคะแนนตงแต0-10คะแนนประเทศ ทไดคะแนน 10 เปนประเทศทไมมปญหาเรอง คอรรปชนลดหลนลงไปเปนลำดบจนถงประเทศทได คะแนนเทากบ0 เปนประเทศทมการคอรรปชน สงมากจากรายงานผลการสำรวจของTIคาดชน คอรรปชนของประเทศไทยในชวงปพ.ศ.2538-2551 พบวาอยระหวาง2.79-3.80และรายงานณป2551 คาดชนของไทยเทากบ3.50โดยประเทศไทยอยใน อนดบท 80จาก180ประเทศซงหมายความวาปญหาคอรรปชนในสงคมไทยทวดโดยวธการของ

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

64

TIยงไมมแนวโนมทจะลดลงทงทมความพยามยาม ในการแกไขปญหาการทจรตคอรรปชนในทกระดบ อยางหลากหลายรปแบบและวธการ การประเมนสถานการณดานการทจรต ในประเทศไทย จากผลสำรวจความคดเหน และประสบการณของภาคธรกจทมาตดตอกบ หนวยงานภาครฐขาราชการและพนกงานของรฐ เกยวกบการทจรตจงมความสำคญทจะทำให ทราบถงสถานการณการทจรตในประเทศไทยเพอ ประโยชนในการปองกนและปราบปรามการทจรตตอไป

2. วธการศกษา การสำรวจความคดเหนและประสบการณ ของภาคธรกจทมาตดตอกบหนวยงานภาครฐ ขาราชการ และพนกงานของรฐ ในการศกษาน กระทำในระหวางเดอนมนาคม2552 โดยสำรวจ นกธรกจไทย200คนและนกธรกจตางประเทศ100คนรวมทงนำผลการสำรวจไปเปรยบเทยบ กบการสำรวจทผานมาโดยเสาวณย ไทยรงโรจน และคณะ (2544, 2546) เพ อ ให เหนการ เปลยนแปลงของสถานการณการทจรตตาม ประสบการณของภาคธรกจ จำนวนตวอยางจากการสำรวจแบงเปน ในพนทกรงเทพฯและปรมณฑล150ตวอยางและ ภมภาค150ตวอยาง ในแตละภาคเลอกจงหวด ตวแทนภาคละ3 จงหวดภาคละ30ตวอยาง โดยใช เกณฑผลตภณฑมวลรวมของจ งหวด (GrossProvincialProduct:GPP)พ.ศ.2550 ซงเปนขอมลปลาสดทสำนกงานคณะกรรมการ พ ฒน า ก า ร เ ศ ร ษ ฐ ก จ แ ล ะ ส ง ค ม แห ง ช า ต ไดจดทำขน โดยเลอกตวแทนจงหวดทม GPP สงกลางและตำ ในพนทแตละภาคทงนจงหวด

ไมแนใจ5%

ลดลง22%

เทาเดม53%

เพมขน20%

(หนวย:รอยละของผตอบ)

ตวอยางและจำนวนตวอยางจรงท ไดในแตละ จงหวดตลอดจนลกษณะทวไปของกลมตวอยาง แสดงอยในภาคผนวก

3. ผลการสำรวจความคดเหนและประสบการณ ของนกธรกจเกยวกบสถานการณทจรตคอรรปชน ในประเทศไทย 3.1 ความคดเหนเกยวกบสถานการณ การทจรตคอรรปชน เม อถามความค ด เห นของน กธ รก จ เกยวกบการทจรตคอรรปชนในวงราชการของ ประเทศไทยในปจจบนเทยบกบ5ปทแลวนกธรกจ กลมตวอยางสวนใหญ (53%) ระบวาการทจรต คอร ร ปช น ในว ง ร าชการของประ เทศ ไทย ในปจจบนอยในระดบเทาเดมเมอเทยบกบ 5ป ทผานมา(แผนภาพท1)

แผนภาพท 1 การประเมนสถานการณการทจรต คอรรปชนในวงราชการของไทย ในปจจบนเทยบกบ5ปทผานมา โดยนกธรกจ

ทมา:เสาวณยไทยรงโรจนและคณะ,2552


65

ในแง การพ จารณาสถานการณการ ทจรตคอร รปชนจากจำนวนคร งท น กธ รก จ ทตดตอภาครฐตองมการจายเงนพ เศษใหกบ เจาหนาทของรฐ ตลอดจนขนาดของจำนวนเงน ทจายเมอเทยบกบในอดตนนจากการสำรวจ พบวาในปปจจบน (2552) หนวยงานภาครฐท ผประกอบการกลมตวอยางตดตอถมากทสด คอ กรมศลกากร กรมการขนสงทางนำและ

พาณชยนาว (กรมเจาทา ) นกการเมองทม อทธพลตอกจการตำรวจทางหลวง/จราจรและ กรมสรรพากรและหนวยงานทกลมตวอยางจาย เ ง นพ เ ศษค ด เป นร อยละของจำนวนคร งท ตดตอสง 5ลำดบแรกไดแก1 กรมทดนองคการ บรหารสวนตำบล (อบต. ) องคการบรหาร สวนจงหวด (อบจ.) ตำรวจทางหลวง/จราจร และนกการเมองทมอทธพล(ตารางท1)

1 ในสวนของการจายเงนพเศษตามหนวยงานน คณะผวจยไดรายงานขอมลทผตอบอนเปนกลมตวอยางไดใหขอมลไว ทงในสวนของจำนวนเงนและความถ คณะผวจยไมสามารถพสจนไดวาผใดเปนผรบและไดรบจรงหรอไมในหนวยงาน ตางๆ เหลานน

การบรการของรฐ จำนวนครงทตดตอ การจายเงนพเศษ เฉลยตอป จำนวนครงทม คดเปน % การจายเงนพเศษ

2544 2546 2552 2544 2546 2552 2544 2546 2552

ศลกากร 14.90 27.72 28.22 2.87 3.48 6.65 19.30 12.55 23.58

กรมพฒนาธรกจการคา 3.54 2.91 2.14 0.44 0.12 0.41 12.40 4.12 19.17 (กรมทะเบยนการคา)

กรมสรรพสามต - 4.11 5.57 - 0.41 0.76 - 9.98 13.67

กรมสรรพากร 5.65 6.42 7.57 1.12 0.55 0.70 12.90 8.57 9.29

กรมการปกครอง - - 3.05 - - 0.68 - - 22.39

กรมการปกครอง - - 2.86 - - 0.59 - - 20.59 สวนทองถน

กรมควบคมมลพษ - 3.37 2.41 - 0.69 0.77 - 20.47 31.97

กรมโรงงานอตสาหกรรม - 3.11 2.38 - 0.83 0.92 - 26.69 38.79

สาธารณสข - - 6.88 - - 0.76 - - 11.05

กรมทดน - 2.68 1.16 - 1.67 0.83 - 62.31 72.22

กรมปาไม - 7.00 5.50 - 1.73 1.50 - 24.71 27.27

กรมการขนสงทางบก - 3.09 4.59 - 0.30 0.94 - 9.71 20.51

ตารางท 1การตดตอและการจายเงนพเศษจำแนกตามหนวยงานป2544ป2546และป2552

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

66

การบรการของรฐ จำนวนครงทตดตอ การจายเงนพเศษ เฉลยตอป จำนวนครงทม คดเปน % การจายเงนพเศษ

2544 2546 2552 2544 2546 2552 2544 2546 2552

กรมการขนสงทางนำและ - 20.13 14.00 - 13.13 7.13 - 65.23 50.89 พาณชยนาว(กรมเจาทา)

กรมทางหลวง - 4.56 6.25 - 1.62 2.50 - 35.53 40.00

การไฟฟา 5.49 7.82 6.01 1.01 0.56 0.94 18.30 7.16 15.61

การประปา - 7.17 7.35 - 0.39 1.03 - 5.44 13.06

ตำรวจทองท6.45 9.39

6.970.25 5.57

1.5538.70 59.32

22.17

ตำรวจทางหลวง/จราจร 7.85 4.64 59.08

องคการบรหารสวนจงหวด - - 2.15 - - 1.30 - - 60.52 (อบจ.)

องคการบรหารสวนตำบล - - 2.77 - - 1.90 - - 68.52 (อบต.)

นกการเมองทมอทธพล 0.45 6.36 10.42 0.20 2.79 4.66 44.40 43.87 44.76 ตอกจการทาน

ทมา: เสาวณยไทยรงโรจนและคณะ,2544,2546และ2552

ขนาดของจำนวนเงนพเศษเฉลยรายป ตอหนวยธรกจ เมอพจารณาเฉพาะหนวยธรกจทม ประสบการณการจายเงนพเศษพบวาหนวยธรกจ จ ายเงนพ เศษเฉล ยตอปจำนวนส งสดใหแก

นกการเมองทมอทธพลตอกจการ กรมศลกากรกรมการขนสงทางนำและพาณชยนาว(กรมเจาทา)กรมสรรพากร และกรมสรรพสามต ตามลำดบ(ตารางท2)


67

การบรการ ของ

เจาหนาทรฐ

จำนวนของการจายเงนทไมเปนทางการ (เงนเพม หรอเงนใตโตะ) (บาท/ป)

โดยเฉลย จำนวนตำสด จำนวนสงสด

2544 2546 2552 2544 2546 2552 2544 2546 2552ศลกากร 525,428 33,583 111,9481,000 5001,000 9,000,000 200,000 3,600,000กรมพฒนาธรกจ 13,200 6,136 9,5481,000 500 500 100,000 30,000 100,000การคา(กรมทะเบยนการคา)กรมสรรพสามต - 19,400 21,300 -2,0002,000 - 30,000 100,000กรมสรรพากร 93,569 54,991 62,7937,000 500 500 700,000 1,000,000 1,000,000กรมการปกครอง - - 7,100 - - 800 - - 20,000กรมการปกครอง - - 5,731 - -1,000 - - 30,000สวนทองถนกรมควบคม - 8,200 8,829 -1,0001,000 - 40,000 50,000มลพษ กรมโรงงาน - 6,833 12,761 -1,0001,000 - 30,000 50,000อตสาหกรรมสาธารณสข - - 7,382 - -1,000 - - 10,000 กรมทดน - 7,606 8,933 - 2001,000 - 60,000 60,000กรมปาไม - 2,750 9,750 -1,0004,000 - 6,000 20,000กรมการขนสงทางบก - 3,250 5,500 -1,0001,000 - 10,000 20,000กรมการขนสงทางนำและพาณชยนาว(กรมเจาทา) - 50,500 67,667 -1,0003,000 - 100,000 100,000กรมทางหลวง - 2,494 6,583 - 1003,000 - 20,000 20,000การไฟฟา 83,412 3,254 11,657 200 100 600 1,200,000 50,000 50,000การประปา - 4,186 9,245 - 100 400 - 50,000 50,000ตำรวจทองท 17,581 500 100,000ตำรวจทางหลวง 13,569 7,411 16,996 100 100 500 120,000 500,000 150,000/จราจร


ตารางท 2 จำนวนเงนพเศษทผประกอบการจายตอปของหนวยธรกจทมประสบการณ จำแนกตาม หนวยงานป2544ป2546และป2552

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

68

การบรการ ของ

เจาหนาทรฐ

จำนวนของการจายเงนทไมเปนทางการ (เงนเพม หรอเงนใตโตะ) (บาท/ป)

โดยเฉลย จำนวนตำสด จำนวนสงสด

2544 2546 2552 2544 2546 2552 2544 2546 2552

ตารางท 2 จำนวนเงนพเศษทผประกอบการจายตอปของหนวยธรกจทมประสบการณ จำแนกตาม หนวยงานป2544ป2546และป2552(ตอ)

องคการบรหาร - - 4,556 - - 500 - - 500,000สวนจงหวด(อบจ.) องคการบรหาร - - 6,793 - - 500 - - 12,000สวนตำบล(อบต.)นกการเมองทม 301,120143,389 314,050 300 500 500 1,000,000 500,000 3,000,000อทธพลตอกจการทาน


เมอใหหนวยธรกจประเมนจำนวนเงนพเศษทจายใหแกหนวยงานของรฐในเรองตางๆเมอเทยบกบ5ปทผานมาสวนใหญตอบวาจำนวนเงนทจายเพมคอนขางคงเดมเมอเทยบกบ5ปทแลว (ตารางท3)

ตารางท 3 การประเมนการจาย“เงนเพม”แกเจาหนาทรฐจำแนกตามลกษณะของการขอรบบรการ ปปจจบนเปรยบเทยบกบ5ปทแลว

ลกษณะของการขอรบบรการ ประเมนการจาย “เงนเพม” แกเจาหนาทรฐในปปจจบน เปรยบเทยบกบ 5 ปทแลว (รอยละผตอบ)

มากขน คงเดม นอยลง ไมทราบ ไมเคยเพอใหไดรบใบอนญาตและ 14.3 52.5 20.0 9.9 3.3ใบทะเบยน

เพอการตดตอกบกรมสรรพากร 10.2 40.0 28.4 16.1 5.4

เพอใหไดมาซงการผกขาดธรกจ 14.1 28.2 27.0 20.4 10.2หรอการผกขาดประมลโครงการ

เพอใหไดรบสญญาจางจากรฐ 12.2 32.2 24.5 20.9 10.2เพมขน เพอการศลกากร/การนำเขา 11.4 38.9 25.5 15.3 9.0 เพอการดำเนนการทางศาล 7.2 32.5 28.4 19.7 12.2

เพอตำรวจจราจรหรอตำรวจอนๆ 10.8 39.4 30.2 14.3 5.4

เพอการตดตอกบสาธารณสข 9.3 34.9 33.4 14.0 8.4

เพอตดตอกบกรมทดน 6.3 33.4 32.5 19.4 8.4



69ทมา:เสาวณยไทยรงโรจนและคณะ,2546และ2552

ไมเคยเลย 0.4 4.8

นอยมาก 0.6 15.8

คอนขางนอย 7.9 13.1 คอนขางบอย 47.0 28.1

บอยครง 42.7 34.0

ทกครง 1.5 4.2

เหนดวยหรอไมวาสญญา การจดซอจดจางของรฐบาล

เปนไปอยางโปรงใส และมประสทธภาพ

ป (รอยละของผตอบ)

2546 2552

3.2 การทจรตคอรรปชนในกรณดำเนน ธรกจรวมกบรฐบาล ในการดำเนนธรกจรวมกบรฐบาลซงตอง มการทำสญญาทเกยวของกบการจดซอจดจาง กบรฐบาลจากการสำรวจพบวากลมตวอยางรวม ประมาณ38%เหนดวย“ทกครงและบอยครง”

วาสญญาทเกยวของกบการจดจางของรฐบาล เปนไปอยางโปรงใสและมประสทธภาพหนวยธรกจ ทตอบวา“ไมเคยเลยนอยมากและคอนขางนอย” ทสญญาจะเปนไปอยางโปรงใสและมประสทธภาพ มรวมกนประมาณ34%(ตารางท4)

ตารางท 4 ความคดเหนของนกธรกจตอการทำสญญาทเกยวของกบการจดซอจดจางของรฐบาล

เงนพเศษทตองจาย(% ของมลคาสญญา)


2544 2546 2552 0% 3.8 0.4 3.9 นอยกวา6% 18.0 27.9 34.3 6-10% 11.0 36.1 16.7 11-15% 4.8 10.1 0.9 16-20% 2.8 0.4 0.9 มากกวา20% 2.3 0.2 0.3 ไมทราบ 57.5 25.1 43.0

ทมา:เสาวณยไทยรงโรจนและคณะ,2544,2546และ2552

เมอถามหนวยธรกจททำธรกจกบรฐบาลวากจการเหลานนจะตองจายเงนอยางไมเปน ทางการเปนรอยละเทาใดของวงเงนตามสญญาจางจงจะไดสญญาจางนนผประกอบการทเปนผตอบ จำนวนมากทสด(34%)จายนอยกวา6%ของมลคาสญญา(ตารางท5)

ตารางท 5 เงนพเศษทธรกจจายเพอใหไดสญญาจางของรฐ

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

70

นกธรกจธรกจสวนใหญประมาณ29.1%ของกลมตวอยางตอบวาจายเงนอยางไมเปนทางการ ใหแกเจาหนาทของรฐ คดเปนเงน 1-1.99%

ของรายรบทงหมดตอปขณะทหนวยธรกจ19.1% จายนอยกวา1%ของรายรบทงหมดตอป (ตาราง ท6)

เงนพเศษคดเปน % ของรายรบ


2544 2546 2552 0% 6.2 2.3 1.2 นอยกวา1% 17.1 24.9 19.1 1-1.99% 11.8 34.2 29.1 2-9.99% 16.6 17.7 9.9 10-12% 8.8 3.6 9.0 13-25% 3.6 0.8 9.0 มากกวา25% 1.4 0.4 2.7 ไมทราบ 34.6 16.2 20.0


ตารางท 6เงนพเศษทหนวยธรกจจายจากรายรบ

เมอถามหนวยธรกจวายนดจายภาษเพมมากขนเทาใดเพอใหการคอรรปชนถกกำจดออกไป หนวยธรกจยนดเสยภาษเพมขน โดยเฉลย5.1% ของรายรบของพวกเขาจากผลการสำรวจพบวา ระหวางปญหาสำคญ3ปญหาไดแกการคอรรปชนอาชญากรรมและกฎระเบยบจกจกตางๆหนวยธรกจ

เหนวาการคอรรปชนเปนปญหาทสำคญมากทสดตามมาดวยปญหากฎระเบยบจกจกตางๆ และ อาชญากรรมตามลำดบจะเหนไดจากเปอรเซนตรายรบโดยเฉลยทธรกจเตมใจจายเพอกำจดการ คอรรปชน (ตารางท 7) ซงในปปจจบนเปนจรง สำหรบทกขนาดของหนวยธรกจ

ปญหา ภาษทเตมใจจายคดเปน % ของรายรบเพอกำจดปญหา 2544 2546 2552 ขนาด ขนาด ขนาด โดย เลก กลาง ใหญ เฉลย

ขนาด ขนาด ขนาด โดย เลก กลาง ใหญ เฉลย

ขนาด ขนาด ขนาด โดย เลก กลาง ใหญ เฉลย


คอรรปชน 13.5 14.3 9.5 12.5 3.1 2.8 5.5 3.5 4.8 4.4 5.8 5.1

อาชญากรรม 9.6 10.8 9.9 10.0 3.4 2.9 4.4 3.4 2.6 4.1 5.3 3.8

กฎระเบยบ 10.9 12.3 10.9 11.3 3.5 3.4 5.2 3.8 2.8 4.0 5.3 4.0 จกจกตางๆ

ตารางท 7 ภาษทหนวยธรกจเตมใจจายเพอกำจดปญหาตางๆจำแนกตามขนาดของธรกจ


71

ลำดบท หนวยงาน รอยละของผตอบ

1 ตำรวจทางหลวง/จราจรและตำรวจอนๆ 40.3

2 นกการเมอง 17.4

3 กรมศลกากร 12.2

4 องคการบรหารสวนตำบล(อบต.) 7.8

5 กรมทดน 4.8

6 กรมสรรพากร 4.6

7 องคการบรหารสวนจงหวด(อบจ.) 3.4

8 สาธารณสข 3.2

9 กรมทางหลวง 2.6

10 กรมโยธาธการและผงเมอง 2.0

รวม 100.0

3.3 หนวยงาน หรอรฐวสาหกจ และ รฐบาลทคอรรปชนมากทสด จากประสบการณในการทำธรกจในชวง ระหวางป2541-2552นกธรกจระบวาหนวยงานหรอ

รฐวสาหกจ5หนวยงานแรกทคอรรปชนมากทสด ไดแก ตำรวจทางหลวง/จราจรและตำรวจอนๆนกการเมองกรมศลกากรองคการบรหารสวนตำบล(อบต.)และกรมทดนตามลำดบ(ตารางท8)

ตารางท 8 ลำดบหนวยงานหรอรฐวสาหกจทมการคอรรปชนมากทสดจากประสบการณในการทำธรกจ ของผประกอบการ

เมอใหเรยงลำดบรฐบาลทคอรรปชน มากทสดนกธรกจรอยละ23.5ระบวารฐบาลภายใต การนำของพ.ต.ท.ดร.ทกษณชนวตรคอรรปชน มากทสด รองลงมารอยละ19.8 ระบวารฐบาล ภายใตการนำของนายชวนหลกภย คอรรปชน มากทสดรอยละ17.7และ17.1ระบวารฐบาล นายสมคร สนทรเวช และรฐบาลนายสมชาย วงศสวสด คอร รปชนมากท ส ด ตามลำดบ

รฐบาลพลเอกสรยทธ จลานนท มผตอบวา คอรรปชนมากทสด เพยงรอยละ9.5 (ตารางท9) ในแงของรฐบาลทมประสทธภาพการใหบรการ ของหนวยราชการมากทสดจากประสบการณ ในการทำธรกจในชวงระหวางป 2541-2552 น กธ ร ก จ ระบ ว า ร ฐบาลภาย ใต ก า รนำของ พ.ต.ท.ดร .ทกษณ ชนวตร มประสทธภาพ การใหบรการของหนวยราชการมากทสด (ตาราง ท9)


วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

72

รฐบาลชด รฐบาลทคอรรปชนมากทสด รฐบาลทมประสทธภาพมากทสด

รอยละ อนดบ รอยละ อนดบ ของผตอบ ของผตอบ

รฐบาลพ.ต.ท.ดร.ทกษณชนวตร 23.5 1 25.5 1

รฐบาลนายชวนหลกภย 19.8 2 21.5 2

รฐบาลนายสมครสนทรเวช 17.7 3 11.2 5

รฐบาลนายสมชายวงศสวสด 17.1 4 7.5 6

รฐบาลนายอภสทธเวชชาชวะ 12.3 5 17.4 3

รฐบาลพลเอกสรยทธจลานนท 9.5 6 17.0 4

รวม 100.0 100.0


ตารางท 9 รฐบาลทคอรรปชนมากทสดและรฐบาลทมประสทธภาพมากทสดตามทศนะและประสบการณ ของผประกอบการ

3.4 คณภาพและประสทธภาพการให บรการของหนวยราชการ การดำเนนธรกจของผประกอบการในแตละภาคธรกจนน จำเปนตองมการตดตอกบ หนวยราชการตางๆการตดตอเหลานนเปนการรบการบรการจากภาครฐคณภาพทดของการให บรการจากภาครฐเปนผลชวยอำนวยความสะดวก ในการดำเนนธรกจ และในทางตรงกนขามการ บรการจากภาครฐทไมมคณภาพสามารถขดขวาง การดำเนนและการพฒนาของธรกจได ผลการ สำรวจแสดงใหเหนวาหนวยธรกจสวนใหญเหนวา คณภาพและประสทธภาพโดยทวไปของการให บรการจากหนวยงานภาครฐอยในเกณฑ“คอนขางด”

เมอแบงการบรการจากหนวยงานของรฐเปน 5หมวดใหญ ไดแกหมวดของกฎระเบยบปฏบต และกระบวนยตธรรมหมวดสาธารณปโภคหมวด การบรการดานสาธารณสขหมวดงานดานความ มนคงและหมวดดานนโยบาย โดยใหหนวยธรกจ จดลำดบคณภาพและประสทธภาพของการให บรการของแตละหนวยงานของรฐ โดยใหคะแนน เรยงลำดบ6ขนาดคอจากดมากถงแยมากผลท แสดงนนหนวยธรกจ สวนใหญ เหนวา ดาน สาธารณปโภคเปนการบรการจากหนวยงานของรฐ ทดทสด ขณะทหมวดดานความมนคง และ ดานนโยบายเปนการบรการทแยทสด(ตารางท10และแผนภาพท2)


73


ประสทธภาพการใหบรการของหนวยราชการในปจจบน

ดมาก ด คอนขาง คอนขาง แย แย ไม ด แย มาก สามารถ ประเมน ได

กฎระเบยบปฏบตและ 7.6 24.2 27.0 18.8 14.2 3.5 4.8 กระบวนยตธรรม

สาธารณปโภค 8.9 27.6 32.5 15.8 7.6 1.7 5.9

บรการดานสาธารณชน 14.1 24.0 29.4 13.7 12.3 3.5 3.0

ความมนคง 3.5 22.9 37.4 18.6 10.5 3.6 3.6

นโยบาย 4.8 21.0 34.5 22.9 10.8 3.0 3.1

ตารางท 10คณภาพและประสทธภาพการใหบรการของหนวยราชการในปจจบนจำแนกตามหมวด การใหบรการ


แผนภาพท 2 คะแนนวดคณภาพและประสทธภาพการใหบรการของหนวยราชการแบงตามหมวดการ ใหบรการ

ทมา:เสาวณยไทยรงโรจนและคณะ,2546และ2552

แยมาก ดมาก

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

74

อยางไรกตาม เมอพจารณาจากคะแนนวดคณภาพและประสทธภาพการใหบรการของ หนวยราชการในปจจบนหนวยงานท งหมด โดยคำนวณเปนคาคะแนนตงแต 1ถง 6พบวา สถานการณโดยรวมในปจจบนของคณภาพและ ประสทธภาพของการบรการจากหนวยงานของรฐ ดขนเมอเทยบกบป2546แสดงใหเหนวาคณภาพ และประสทธภาพของการบรการจากหนวยงาน ของรฐดขนกวาในอดตโดยการไฟฟาและการเคหะ แหงชาต ไดรบการจดลำดบแรกทใหเปนหนวยงาน ทมคณภาพและประสทธภาพการใหบรการด ตามมาดวยหนวยงานเกยวกบกระบวนการยตธรรม

กรมโยธาธการและผ ง เมอง กรมทางหลวงการประปาหนวยงานดานศลกากรหนวยงาน เกยวกบการตรวจสอบมาตรฐานความปลอดภย กรมทางหลวงชนบท บรการดานสาธารณสขบรการดานการศกษาหนวยงานเกยวกบภาษอากรคณะรฐมนตรและนายกรฐมนตรกรงเทพมหานคร ทหาร ตำรวจทองท ตำรวจทางหลวง/จราจรองคการบรหารสวนจงหวด (อบจ.)และองคการ บรหารสวนทองถนเทศบาล สำหรบหนวยงาน ทไดรบการจดลำดบทายๆ ไดแกองคการบรหาร สวนตำบล (อบต.)และหนวยงานทใหใบอนญาต ประกอบการคา(แผนภาพท3)


75

ทมา:เสาวณยไทยรงโรจนและคณะ,2546และ2552

แผนภาพท 3 คะแนนคณภาพและประสทธภาพการใหบรการของหนวยราชการ

แยมาก ดมาก

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

76

3.5 การจายสนบน: ประเพณปฏบต ในการดำเนนธรกจ เมอระบบราชการมความลาชาผประกอบการ ธรกจจงพยายามหาความสะดวก โดยการจายเงน พเศษหรอเงนใตโตะ เพอแลกกบการอำนวยความ สะดวกตามทตองการจากผลสำรวจพบวาการจาย

เงนพเศษหรอเงนใตโตะนไดกลายเปนประเพณ ปฏบตสำหรบภาคธรกจ โดยประมาณ69%ของ ผประกอบการยอมรบวาเปนเรองธรรมดา (ทกครง บอยครง และคอนขางบอย)ทธรกจจะตองจาย เงนพเศษดงกลาวใหแกเจาหนาทของรฐ เพอใหการตดตอราชการไดรบการอำนวยความสะดวก(แผนภาพท4)


แผนภาพท 4 ความคดเหนของหนวยธรกจตอประเดนทวา“เปนเรองธรรมดาทตองจายเงนเพมพเศษ” (หนวย:รอยละของผตอบ)

ในกรณท จำ เปนตองจายเงนพ เศษน ประมาณ62%ตอบวา“ทกครงบอยครงและ

คอนขางบอย” เปนทรลวงหนาวาจะตองมการ“จายเงนเพม”ขนอกเปนจำนวนเทาใด (แผนภาพ ท5)

14

2544 2546 25520

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

3 8

29

32

10

4

37

44

862

30

34ไมเคยเลย

นอยมาก

คอนขางนอย

คอนขางบอย

บอยครง

ทกครง

1084

16


77



แผนภาพท 5 ความคดเหนของหนวยธรกจตอประเดนทวา“เมอตองจายเงนพเศษเปนทรลวงหนาวา ตองจายเปนจำนวนเงนเทาใด”


อยางไรกตามโดยสวนใหญหลงจากจายเงนพเศษแลวธรกจทจายเงนจะไดรบการอำนวยความ

สะดวกตามทไดตกลงกนไว โดยผตอบเหนดวย“ทกครงบอยครง และคอนขางบอย”ถง 65%ของผตอบทงหมด(แผนภาพท6)

แผนภาพท 6 ความคดเหนของหนวยธรกจตอประเดนทวา“เมอธรกจจาย“เงนพเศษ”แลวธรกจมกจะ ไดรบการอำนวยความสะดวกตามทไดตกลงกนไว”


5

22

2544

2544

2546

2546

2552

2552

0

0

10

10

20

20

30

30

40

40

50

50

60

60

70

70

80

80

90

90

100

100

2

6

4

11

25

33

33

21

13

14

7

6

20

50

34

17

6

8

3

4

1

28

12

22

ไมเคยเลย


นอยมาก

นอยมาก





บอยครง

บอยครง

ทกครง

ทกครง

35

43

10

7

10

42

17

16

49

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

78


การจายเงนพเศษแกเจาหนาทคนหนงมกจะ เปนผลใหเจาหนาทคนอนๆ เรยกรองเงนพเศษบาง

โดยมผตอบเหนดวย“ทกครงบอยครงและคอนขาง บอย”ประมาณ59%ของผตอบทงหมด(แผนภาพท7)

แผนภาพท 7 ความคดเหนของหนวยธรกจตอประเดนทวา“เมอจายเงนพเศษแกเจาหนาทคนหนงแลว เปนผลใหเจาหนาทรายอนเรยกรอง”

(หนวย: รอยละของผตอบ)



นอยมาก

นอยมาก





บอยครง

บอยครง

ทกครง

ทกครง

25

23

21

20

30

24

35

7

61

50

22

28

15

26

7

17

23

10

8

21

6

8

13

25

9

17

3

4

4

8

8

6 2

60

0

20

20

40

40

60

60

80

80

100

100

2544

2544

2546

2546

2552

2552

จากผลการสำรวจมผตอบ57%เทานนท เหนดวย“ทกครงและบอยครง”วาเมอเจาหนาท ของรฐกระทำผดระเบยบเขาสามารถไปพบกบ เจาหนาททานอนหรอพบกบผบงคบบญชาเพอให

ไดรบการบรการทตรงไปตรงมาโดยไมจำเปนตองจาย“เงนพเศษ”ไดผตอบ43%ไมเหนดวยเลยเหนดวยนอยมากและเหนดวยคอนขางนอยกบ กรณดงกลาว(แผนภาพท8)


3

6

แผนภาพท 8 ความคดเหนของหนวยธรกจตอประเดนทวา“หากเจาหนาทรฐทำผดระเบยบผตอบ สามารถพบกบเจาหนาททานอนหรอพบกบผบงคบบญชา เพอใหไดรบการบรการท ตรงไปตรงมาโดยไมจำเปนตองจาย“เงนเพม”ใดๆ”

(หนวย: รอยละของผตอบ)


79


กรณทจำเปนตองจายเงนพเศษน กลม ตวอยางเกนกวาครง(55%)ตอบวาเปนทรลวงหนา วาจะตองจายเทาใดจายอยางไร โดยไมตองมใคร

เอยปากกลมตวอยาง24%ตอบวากจการเสนอจาย ใหเองเพอความสะดวกกลมตวอยาง20%ตอบวา เจาหนาทของรฐเปนผเรยกรองและบอกจำนวนเงน(แผนภาพท9)

แผนภาพท 9 เหตการณทเกดขนบอยกรณทจำเปนตองจาย“เงนเพม”(หนวย:รอยละของผตอบ)

3.6 สาเหตททำใหเกดสถานการณการทจรตจากมมมองนกธรกจ ในการศกษาถงสาเหตของปญหาการ ทจรตคอรรปชนในหนวยงานราชการในปจจบน นกธรกจเหนวาปจจยท เปนสาเหตของปญหา ทมความสำคญเปนอนดบท 1 คอ วฒนธรรม เงนใตโตะคดเปนรอยละ12.5ลำดบรองลงมา

คอสภาพการทำงานเปดโอกาสเอออำนวยตอการ กระทำทจรต กระบวนการปฏบตงานมชองโหวคดเปนรอยละ 10.7 โดยมสาเหตของปญหา อนๆ ในเรองการดำเนนงานทมความซำซอน หลายขนตอนขาดความโปรงใส ทนกธรกจให ความสำคญในลำดบรองลงมาตามลำดบ(แผนภาพ ท10)

2513

20

2361

24

52

26

55

เจาหนาทรฐเรยกรองใหจาย

เปนทรจกวาจะตองจายอยางไรและจายเทาใดโดยไมตองมใครเอย

กจการเสนอจายใหเองเพอความสะดวก

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2544 2546 2552

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

80

แผนภาพท 10 สาเหตของปญหาการทจรตคอรรปชนในหนวยงานราชการในปจจบน(หนวย:รอยละของผตอบ)


% ของผตอบ

0

5.8

6.8

6.8

10.7

12.5

5 1510

ขาดระบบตรวจสอบทมคณภาพ

ขาดกลไกในการลงโทษและการบงคบใชกฎหมาย

วฒนธรรมเงนใตโตะ

การจดสรรงบประมาณแผนดนไมมประสทธภาพ

หนวยงานขาดเปาหมายในการปฏบตงานทชดเจน

การดำเนนงานทมความซำซอนหลายขนตอนขาดความโปรงใส

ขาดหลกเกณฑและมาตรฐานทชดเจนในการตดสนใจ

การบรหารงานขาดประสทธภาพ

ผบงคบบญชาไมเปนแบบอยางทด

เจาหนาทของรฐไดรบคาตอบแทนตำไมสมพนธกบหนาทรบผดชอบ

เจาหนาทของรฐขาดคณธรรมและไมปฏบตตามจรรยาบรรณ

สภาพการทำงานเปดโอกาสเอออำนวยตอการกระทำทจรต

กระบวนการ...

ระบบความสมพนธของเจานายและลกนองสามารถแบงปน

ผลประโยชนกนได

7.4

7.2

7.8

7.1

7.5

8.4

5.4

6.6


81

เจาหนาทของรฐขาดคณธรรมและ 29.6 41.1 20.2 9.1 ไมปฏบตตามจรรยาบรรณ

เจาหนาของรฐไดรบคาตอบแทนตำ 16.7 47.2 20.6 15.5 ไมสมพนธกบหนาทรบผดชอบ

ผบงคบบญชาไมเปนแบบอยางทด 16.5 35.9 28.7 18.9

ระบบความสมพนธของเจานายและลกนอง 19.4 29.6 37.0 14.0 สามารถแบงปนผลประโยชนกนได

การบรหารงานขาดประสทธภาพ 19.5 38.3 26.3 15.9

ขาดหลกเกณฑและมาตรฐานทชดเจน 19.1 39.4 26.9 14.6 ในการตดสนใจ

การดำเนนงานทมความซำซอนหลายขนตอน 21.9 36.5 30.8 10.8 ขาดความโปรงใส

หนวยงานขาดเปาหมายในการปฏบตงานทชดเจน 16.8 44.1 27.9 11.1

สภาพการทำงานเปดโอกาสเอออำนวยตอการ 23.1 36.8 27.8 12.3 กระทำทจรตกระบวนการปฏบตงานมชองโหว

การจดสรรงบประมาณแผนดนไมมประสทธภาพ 17.8 35.8 28.6 17.8

วฒนธรรมเงนใตโตะ 24.0 40.4 27.8 7.8 ขาดกลไกในการลงโทษและการบงคบใชกฎหมาย 17.3 45.1 25.7 11.9

ขาดระบบตรวจสอบทมคณภาพ 17.4 43.1 29.9 9.6


สาเหตของการทจรตคอรรปชน สถานการณใน 5 ปทผานมา

มากขน คงเดม นอยลง ไมทราบ

ในการประเมนการเปลยนแปลงสาเหตของ ปญหาการทจรตคอรรปชนในหนวยงานราชการใน 5ปทผานมาจากความคดเหนของนกธรกจพบวา

สาเหตของปญหาการทจรตคอรรปชนในหนวยงาน ราชการไทยในเรองตางๆยงคงเหมอนเดมใน5ป ทผานมา(ตารางท11)

ตารางท 11 การเปลยนแปลงสาเหตของปญหาการทจรตคอรรปชนในหนวยงานราชการใน5ปทผานมา (หนวย: รอยละของผตอบ)

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

82

อยางไรกด เปนทนาสงเกตวาความเหน เรองการเปลยนแปลงสาเหตของปญหาการทจรต คอรรปชนในหนวยงานราชการใน5ปทผานมา โดยคำนวณเปนคะแนนตงแต 1 ถง 3 พบวา สถานการณสาเหตของปญหาการทจรตคอรรปชน ในหนวยงานราชการไทยใน5ปทผานมาในเรอง

ตางๆมแนวโนมความรนแรงอยในระดบคอนขาง คงเดมอยางเหนไดชด ซงมคะแนนความรนแรง ของสาเหตของปญหาการทจรตคอรรปชนฯในเรอง ตางๆอยระหวางระดบ1.8-2.0แตการทเจาหนาท ของรฐขาดคณธรรมและไมปฏบตตามจรรยาบรรณ กลบมแนวโนมมากขนซงมคะแนนความรนแรง ระดบ2.1(แผนภาพท11)

แผนภาพท 11 คะแนนความรนแรงของสาเหตของปญหาการทจรตคอรรปชนในหนวยงานราชการใน5ป ทผานมา


1.0

นอยลง มากขน

1.9

1.9

1.9

1.9

2.0

2.0 3.0

ขาดระบบตรวจสอบทมคณภาพ

ขาดกลไกในการลงโทษและการบงคบใชกฎหมาย

วฒนธรรมเงนใตโตะ

การจดสรรงบประมาณแผนดนไมมประสทธภาพ

หนวยงานขาดเปาหมายในการปฏบตงานทชดเจน

การดำเนนงานทมความซำซอนหลายขนตอนขาดความโปรงใส

ขาดหลกเกณฑและมาตรฐานทชดเจนในการตดสนใจ

การบรหารงานขาดประสทธภาพ

ผบงคบบญชาไมเปนแบบอยางทด

เจาหนาทของรฐไดรบคาตอบแทนตำไมสมพนธกบหนาทรบผดชอบ

เจาหนาทของรฐขาดคณธรรมและไมปฏบตตามจรรยาบรรณ

สภาพการทำงานเปดโอกาสเอออำนวยตอการกระทำทจรตกระบวนการ...

ระบบความสมพนธของเจานายและลกนองสามารถแบงปนผลประโยชนกนได

1.9

1.8

1.8

2.0

2.1

1.9

1.9

1.9


83

รปแบบการทจรตคอรรปชน การเปลยนแปลง (รอยละของผตอบ)

มากขน คงเดม นอยลง ไมทราบ ไมเคย

ปนโครงการขนมาโดยไมมเหตผล 19.3 19.3 17.5 15.8 28.1

การฮวประมล 8.8 15.8 24.6 22.8 28.1

สญญากำกวมเปดชองใชดลพนจ 7.0 31.6 17.5 21.1 22.8

ลอคสเปค 12.3 28.1 15.8 19.3 24.6

เลอกเสนทางตดถนนใหผานทดนของพวกพอง 1.8 22.8 24.6 21.1 29.8

ใชขอมลภายในกวานซอทดน 14.0 12.3 22.8 28.1 22.8

การสรางมลคาเพมใหแกผลอามส 7.0 24.6 28.1 17.5 22.8 โดยมชอบ/เปนเทจ

กำหนดราคากลางไมเหมาะสม 7.0 21.1 35.1 15.8 21.1

กระบวนการยนซองและเปดซองไมโปรงใส 3.5 35.1 26.3 12.3 22.8

ลดงาน/แกแบบเพอชวยการเลยงภาษ 7.0 28.1 24.6 15.8 24.6

เรยกเงนพเศษในขนตอนการตรวจรบงาน 8.8 28.1 33.3 12.3 17.5

เลอกจดตรวจสอบเพอรบมอบงาน/ไมตรวจสอบ 0.0 26.8 25.0 26.8 21.4 คณภาพวสดเออประโยชนตอผรบเหมา


3.7 รปแบบการทจรตคอรรปชนจาก มมมองของนกธรกจ นกธรกจเหนวารปแบบการทจรตคอรรปชน ในวงราชการของประเทศไทยในปจจบนในเรอง การปนโครงการขนโดยไมม เหตผลมมากขน เมอเทยบกบ5ปทแลว (19%)ในขณะทนกธรกจ เห นว า ใน เร อ งของการกำหนดราคากลาง ไม เหมาะสม การเรยกเงนพ เศษในขนตอน การตรวจรบงาน การสรางมลคา เพมใหแก ผลอามสโดยมชอบ/เปนเทจการฮวประมลการเลอก เสนทางตดถนนใหผานทดนของพวกพอง และ

การใชขอมลภายในกวานซอทดน มนอยลงเมอ เทยบกบ 5 ปทแลว (35% 33% 28% 25% 25% และ 23% ตามลำดบ) อยางไรกตาม นกธรกจเหนวาในเรองของกระบวนการยนซองและเปดซองไมโปรงใส สญญากำกวมเปดชอง ใชดลพนจการลอคสเปคการลดงาน/แกแบบเพอ ชวยการเลยงภาษและการเลอกจดตรวจสอบเพอ รบมอบงาน/ไมตรวจสอบคณภาพวสดเออประโยชน ตอผรบเหมายงคงมเหมอนเดมเมอเทยบกบ5ป ทแลว(35%32%28%28%และ27%ตามลำดบ)(ตารางท12)

ตารางท 12 รปแบบการทจรตคอรรปชนในปจจบนเทยบกบ5ปทแลว

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

84

4. การอภปรายผล การประเมนสถานการณดานการทจรต ในประเทศไทย จากการสำรวจนกธรกจในเรอง ทศนะและประสบการณเกยวกบการทจรตใน ประเทศไทยในปจจบนพบวาสถานการณการทจรต ยงคงอยในระดบเทาเดมเมอเทยบกบ5ปทผานมา ขณะทจำนวนเงนพเศษหรอตนทนทนกธรกจ ตองจายใหแกหนวยงานตางๆตอปเพมขนมากกวา5ปทผานมาโดยทนกธรกจยอมรบวาการจายเงน พเศษเปนเรองธรรมดาททำกนจนเปนธรรมเนยม ปฏบตและเปนทรกนวาควรจายเทาไรจายอยางไร โดยไมตองมใครเอยปากขณะทสวนใหญเมอจาย เงนแลวธรกจมกจะไดรบการอำนวยความสะดวก ตามทตกลงกนไว ใน เร อ งสา เหตสำคญของการทจร ต คอรรปชนนน นกธรกจเหนวาเกดจากการท เจาหนาทของรฐขาดคณธรรมและไมปฏบตตามจรรยาบรรณ ซ งเปนสาเหตทมแนวโนม มากขนเมอเทยบกบ 5 ปทผานมา สวนสาเหต อนๆอาท เรองของการขาดระบบการตรวจสอบ ทมคณภาพ การบรหารงานขาดประสทธภาพ ขาดกล ไก ในการล ง โทษและการบ ง ค บ ใช กฎหมายกลบเปนสาเหตของการคอรรปชน ทมแนวโนมคงเดม โดยเฉพาะอยางยงประเดน เรองคณภาพและประสทธภาพการใหบรการของ ภาครฐ ซงมกเปนขออางและเหตผลสำคญของ การท ธ รกจจายเงนพ เศษใหแกข าราชการท ทจรต กลบพบวาในรอบ5ปทผานมานกธรกจ ประเมนวาหนวยงานราชการสวนใหญมการ ปรบปรงประสทธภาพและคณภาพการใหบรการ ไดดขนอยางชดเจนอยางไรกตามถงแมคณภาพ การใหบรการของภาครฐจะดขนแตสถานการณ จายเงนพเศษของนกธรกจแกขาราชการททจรต

มไดลดลงแตอยางไร

5. ขอเสนอแนะ ผลการศกษานสามารถนำไปสขอเสนอ แนะแนวทางการปองกนและปราบปรามการทจรต คอรรปชนไดโดยเฉพาะในดานของสาเหตของการ ทจรตคอรรปชนซงมไดมแนวโนมความรนแรงลดลง ในทกสาเหตจงควรมการเขาไปแกปญหาใหถกจด ในสาเหตเหลานนนอกจากนจากการทผลการศกษา พบวารปแบบและวธของการทจรตคอรรปชนม พฒนาการและมความหลากหลายถาหนวยงานท เกยวของใชขอมลจากการศกษานเปนแนวทาง ในการปองกนและปราบปรามการทจรตคอรรปชน ก จะสามารถช วย ในสถานการณการท จร ต คอรรปชนในประเทศไทยดขนในอนาคต


เสาวณยไทยรงโรจนและคณะ.“สภาพแวดลอมทางธรกจและ ทศนคตของผประกอบการตอการใหบรการของ ภาครฐ”รายงานการวจยคอรรปชนในประเทศไทย. สำนกงานก.พ.,2544________________. สภาพแวดลอมทางธรกจและ ผลกระทบของการจายสนบนของภาคธรกจไทย. กรงเทพมหานครมหาวทยาลยหอการคาไทย,2546.


85

ภาคผนวก

จงหวดตวอยางและจำนวนตวอยาง

1.กรงเทพฯและปรมณฑล กรงเทพมหานครปทมธานสมทรสาคร 158 สมทรปราการนครปฐมและนนทบร

2.ภาคเหนอ เชยงใหมลำปางและลำพน 30

3.ภาคตะวนออกเฉยงเหนอ นครราชสมาชยภมและบรรมย 39

4.ภาคใต สงขลาปตตานและยะลา 33

5.ภาคตะวนออก ชลบรจนทบรและระยอง 38

6.ภาคกลาง พระนครศรอยธยาสระบรและสพรรณบร 37

รวมทงหมด 335

การผลต(รวมเกษตรและเหมองแร) 112 36.4

การบรการ 110 32.8

การคา(รวมคาสงและคาปลก) 103 30.8

รวม 335 100.0

เลก 119 35.6

กลาง 115 34.3

ใหญ 101 30.1

รวม 335 100.0

ภมภาค จงหวด จำนวนตวอยาง (ตวอยาง)

ภาคของธรกจ จำนวนกจการ % ของตวอยาง

ขนาดของธรกจ จำนวนกจการ % ของตวอยาง

กลมตวอยางมการกระจายตามขนาดของธรกจดงน

กลมตวอยางมการกระจายตามภาคของธรกจดงน

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

86

บทคดยอ บทความเรอง“ทจรตระดบรากหญากบความลมเหลวในการพฒนาชนบทไทย” เปนการ รวบรวมขอมลเกยวกบการทจรตในโครงการพฒนา ของรฐในพนทหรอทองถนชมชนชนบทและ เมองชวงระยะเวลา30ปทผานมาจนถงปจจบน ผลทพบในภาพรวมกไมแตกตางกน คอเมอใดท โอกาสเอ อจะดวยเหตผลจากสภาวะบบคน ทางสงคมเศรษฐกจหรอความยากจนหรอจากกเลส ตณหา ความโลภ ความอยาก ความเหนแกตว และการขาดคณธรรมและความซอสตยสจรต กตามสภาวะการโกงกนหรอฉอราษฎรบงหลวง หรอการทจรตคอรรปชนยอมเกดขนไดเสมอทงท ทำรวมกนเปนกลมหรอคณะอยางทพบสวนใหญ มากกวาจะทำคนเดยว ลกษณะการทจรตทเปน ความลมเหลวของรฐและพบมากทสดในงาน พฒนาทงทางสงคมและเศรษฐกจของชาวชมชน รากหญาทวไปกคอการทจรตในการจดซอจดจาง ทประชากรเป าหมายนอกจากจะไม ไดของ

* เนอหาสาระในบทความนไดเรยบเรยงจาก “powerpoint” (ไทย-องกฤษ) ทนำเสนอในการประชม “Conference on Evidence-Based Anti-Corruption Policy, organized by Thailand’s National Anti-Corruption Commission (NACC) in collaboration with the World Bank, 5-6 June 2009, Siam City Hotel, Bangkok, Thailand. (ผเขยนจำเปนตองขอสงวนชอบคคลและสถานทตางๆ เพอความปลอดภยของผใหขอมล)** ศาสตราจารยเกยรตคณสาขาวชาภมศาสตร ปจจบนดำรงตำแหนงกรรมการบรหารมลนธศกษาพฒนาชนบท (FEDRA) อนกรรมการฝายวจย สำนกงานปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต (ป.ป.ช.) กรรมการสภาวชาการมหาวทยาลยเชยงใหม และกรรมการอำนวยการประจำคณะสงคมศาสตร มหาวทยาลยเชยงใหม

ตามคณภาพและปรมาณแลวยงมทไมไดของตาม เปาหมายหรอตามความจำเปนของพนทและชมชน หรอแมแตการพฒนาทผดกลมเปาหมาย โดยกลม ผทจรตทำถกตองตามระเบยบและกฎหมายทกอยาง ดวยการรวมโกงกนของทกสวนทเกยวของเปน เครอขายไมวาจะเปนภาครฐภาคธรกจเอกชนและ ภาคประชาชนบางสวนหรอบางคนอยางเปนระบบ กรณเหลานชาวบานหรอชาวชมชนทองถนเมอง และชนบทบางรายทสจรตจงตองเปนแพะรบบาป ถกฟองรองจายคาปรบหรอแมแตถกจำคกแทน ดวยความรไมเทาทนกลโกงของกลมทจรต แนวทางและมาตรการแก ไขปองกน การทจรตระดบรากหญาหรอชมชนจำเปน ตองทำทงระยะยาว ดวยการปลกจตสำนกให ประชาชนทกคนมความรสกผดชอบชวดอยาง ตอเนองตลอดเวลา โดยเนนกลมเดกเลกและ เยาวชนดวยสงคมครอบครวและสถาบนการศกษา เปนสำคญ และมาตรการระยะสนทตองทำไป พรอมๆ กน คอการไมยอมรบ หรอการกดกน

วนเพญ สรฤกษ**

ทจรตระดบรากหญา กบความลมเหลวในการพฒนาชนบทไทย*


87

ทางสงคมสำหรบผทจรตรวมกบมาตรการตดตาม ประเมนผล และการใชสอประชาสมพนธทก รปแบบชวยสรางความเขาใจเขาถงและตรวจสอบ การพฒนาจากประชากรเปาหมายผไดรบประโยชน โดยตรงตอไป This article on “Corruption at the Grassroots Level and the Failure of Thai Rural Development” is the result of the compilation and analysis of information on corruption in the government’s development projects in rural and urban areas over the past 30 years, with the findings revealing the state of corruption to be unchanged. Corruption occurs whenever an opportunity arises, whether from an economic crisis, poverty, greed, selfishness, or the lack of morality and integrity, being perpetrated either by an individual or, more frequently, by a group. High levels of corruption, signi-fying failure on the part of the government, have been detected in social and economic development projects designed for the grassroots community, in the form of the procurement of materials and equipment which were not only substandard in quality and quantity but also unsuited to the needs of the target area or community. Additionally, development projects were carried out for the wrong target groups. Groups perpetrating corruption closely followed legal procedures or regulations but exploited loopholes in the processes in both the public and private sectors and, to a lesser extent, civil society,

to indulge in corruption. In some cases, villagers or urban residents became the scapegoats, being sued, fined, or imprisoned as the result of their being ill-informed of the tactics of those indulging in corrupt practices. The guidelines and measures to prevent corruption at the grassroots or community levels must be designed for both the long- and short-term. In the long-term, the public has to be inculcated with social consciousness to enable them to distinguish between proper and improper conduct, with initial focus on juveniles and youths through family and schools. In the short-term, one measure to be launched should be widespread zero tolerance of and/or the imposition of social sanctions against the perpetrators of corruption along with the establishment of watchdog groups. Various forms and channels of mass communication must be utilized to ensure public understanding, access to information, and the monitoring of development projects by their direct beneficiaries.

คำสำคญ ทจรตระดบรากหญา,ความลมเหลว ในการพฒนาชนบทไทย

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

88

กอนอนขอใหนยามศพทสำคญทอธบาย ประเดนปญหาทจะเขยนวเคราะหและรายงาน ในเรองนคำแรกคอ“ระดบรากหญา”หมายถง “ระดบครอบครวของสงคมชนบทหรอระดบ หมบ านและชมชน” ส วนคำว า “ชนบท” หมายถ ง “ชนบทท ส ง ” (ท อย อ าศ ยของ กลมชาตพนธบนพนทสง ตงแตระดบ 500 เมตร จากระดบนำทะเล ปานกลางขนไป) “ชนบท ทวไป” (ชนบทในทราบและทดอน)และ“ชมชน เมอง” (ชมชนแออดในตวเมอง) และคำวา “การพฒนาชนบท” ในบทความนหมายความ เฉพาะ “การพฒนาชนบทของรฐบาลดวย โครงการพฒนาทางสงคมและเศรษฐกจ ทม มาในอดตและปจจบน ซงผลการวจยของผเขยน พบวา การพฒนาตามโครงการเหลานน ไดม ประเดนการทจรตคอรรปชน ปรากฏเปนผลพวง อยจนทกวนน”

ทำไม. . .งานพฒนาชนบทของรฐจง ลมเหลวหรอไมบรรลเปาหมาย

แมวา รฐจะมโครงการพฒนาดๆ ทงทาง เศรษฐกจและสงคม โดยมประชากรรากหญา เปนเปาหมายโดยตรง งบประมาณทรฐบาลทมเท ใหโครงการพฒนาเหลานมาแลวในอดตและ ปจจบนรวมแลวหลายหมนหลายแสนลานบาท และระยะเวลาทบรหารจดการ และดำเนนงาน เพอการนทมมากอนและโดยเฉพาะทเดนชด หลงจากมแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต กนานกวา 50 ปแลว (กอนและหลงมแผนพฒนาฯ พ.ศ. 2504-ปจจบน)

นกวจย นกวชาการและผสนใจทวไป ท ไดคลกคล หรอเขาไปมสวนเกยวของ หรอ สมผ สกบชนบทไทยไม ว าจะ เปนชนบทบน พนทส ง บร เวณหรอแหลงตนนำลำธารของ ประเทศ ท ทำมาหากนและต งถ นฐานของ กลมชาตพนธตางๆ ชนบททวไปทคนสวนใหญ อาศยทำมาหากนในพนทราบและทดอนทวๆ ไป และชมชนเมองบรเวณทอยอาศยอยางหนาแนนและแออดของชาวเมองยากจนสวนใหญทบกรก ทสาธารณะในลกษณะตางๆ รวมทงทราชพสด และทของเทศบาล ซ งตางก เปนพนท ระดบ รากหญาหรอพนทเปาหมายหลกในงานพฒนา ทงระยะสนและระยะยาวของรฐบาลมาทกยค ทกสมย ดวยเหตน จ ง ไมน าแปลกใจท จะได รบฟงและรบร เกยวกบปญหาการทจรตงบฯ ของร ฐบาลมากนอยไม แตกต า งกนมากนก สวนใหญแลวถ าคด เปนเปอร เซนตจากงบฯ พฒนาทงหมดในแตละโครงการหรอแตละงาน จะอยประมาณรอยละ50ถงรอยละ100กลาว อกนยหนงคอ จะมการทำฎกาเบกจายเงนของ รฐอยางถกระเบยบและกฎหมายเกนราคาจรง ถงสองเทาหรอเทาตวนนเอง สวนปญหาการ ทจรตรายเลกรายนอยประมาณรอยละ20-30 จากงบประมาณของรฐจะกระจายอยท ว ไป ในกจกรรมพฒนาลกษณะตางๆ ของส งคม หรอชมชนในหมบ านชนบทและชมชนเมอง (ขอมลจากการสมภาษณประชากรตวอยางศกษา จากชมชนเมองและชนบททวไป จ.เชยงใหม และ จ.ลำพน ระหวางป 2547-2552) ประเดนทจรตระดบรากหญาในอดตและ ปจจบน ทสามารถตอบคำถามหรอใหเหตผล สำหรบความลมเหลวของการพฒนาชนบทของประเทศเราไดอยางดวา เหตใดจงลมเหลวหรอ


89

ไมบรรลเปาหมายทผ เขยนไดระบไวแตแรกนน คงหนไมพนโครงการพฒนาหลกๆ ของรฐบาล ทชวยแกไขปรบปรง สงเสรมสนบสนนกจกรรมในการดำเนนวถชวตทงทางสงคมและเศรษฐกจ ซงรวมทงอาชพหลก อาชพเสรม คณภาพชวตและสงแวดลอมทางกายภาพ-เศรษฐกจ-สงคม-และมลพษตางๆซงผเขยนจะไดนำขอมลตวอยาง การทจรตตางๆจากผลการวจยและจากการไดรบ โอกาสและความไววางใจจากราษฎรระดบรากหญา ในภมภาคตางๆของประเทศมานานกวา 30ป จนปจจบน มาเรยบเรยงเปนบทความวชาการ ทมงถายทอดขอคดและแนวทางแกไขปรบปรง หรอปองกนเพอใหภาครฐและบคลากรทงเยาวชน ผสนใจ และทกฝายทเกยวของเรงตระหนกและ รบผดชอบรวมกนสำหรบการรวมดำเนนมาตรการ จดการปองกนลวงหนากอนทการทจรตคอรรปชน ในสงคมไทยจะสงสมมากขน จนอาจสายเกนแกหรอจนแกไมไหว คนในสงคมขาดความรสก ผดชอบชวด แลวสงคมคนดจะอย ไดอยางไร โดยจะลำดบจากประเดนการทจรตในทดน ถอครอง/ทดนทำกน การพฒนาแหลงนำเพอ การเกษตรอาชพหลกของประชากรไทยสวนใหญการสรางงานในชนบทและโครงการพฒนาทาง สงคมและเศรษฐกจอนๆ ในอดตและปจจบน ทเกยวเนองโยงใยถงกนไมวาจะเปนรปแบบหรอ แนวทางการพฒนาและประเดนการทจรตท คลายคลงหรอไมแตกตางกนมากนก

1. ทจรตในประเดนทดนถอครอง/ทดนทำกน ทดนถอครองหรอทดนทำกนในพนท ชนบทไมวาจะเปนชนบทบนทสงชนบทในทดอน และทราบซงประชากรสวนใหญประกอบอาชพ หลกและอาชพรองทางการเกษตรและชมชนเมอง

หรอชมชนแออดในตวเมองทประชากรสวนใหญ หาเชากนคำ รบจางทวไปและคาขายนนตางม ประเดนการทจรตท เปนเอกลกษณ และมผล กระทบตอแนวทางการพฒนาประเทศทระดบ ความรนแรงมากนอยตางกน

1.1 ชนบททสง บรเวณพนทสงของประเทศไทยปจจบน ทมความสงจากระดบนำทะเลปานกลาง500เมตร ขนไปจนถงประมาณ1,500-1,600เมตรครอบคลม พนท20จงหวด(ภาคเหนอ 8 จงหวด คอ จงหวด เชยงใหม เชยงราย แมฮองสอน พะเยา แพร นาน ลำปาง และลำพน ภาคกลาง 6 จงหวด คอ จงหวดส โขทย กำแพงเพชร พษณ โลก เพชรบรณ สพรรณบร และอทยธาน ภาคตะวนตก 5 จงหวด คอจงหวดตาก กาญจนบร ราชบร เพชรบร และประจวบครขนธ และภาคตะวนออก เฉยงเหนอเพยงจงหวดเดยว คอ เลย) ซงเปน ท ร จกกนดว า เปนบร เวณตนนำลำธารสำคญ แหลงกำเนดของแมน ำ เจ าพระยาเสนเลอด สายใหญของประเทศและคนไทย เปนพนท ปาอนรกษ ปาสงวนแหงชาต อทยานแหงชาตเขตรกษาพนธสตวปาและหรอเขตหวงหามไมให มนษยเขาไปทำกจกรรม โดยเฉพาะในพนทชน คณภาพลมนำชนท1และ2สวนชนท3และ4 ตองใชพนทแบบมมาตรการอนรกษควบคไปดวย อยางเขมงวดตามหลกเกณฑ (ยกเวนชนคณภาพ ลมนำชนท 5 ทประชากรถอครองและทำประโยชน) กรณจำเปนตองเปดใชทำประโยชน ป ญห าส ำค ญขอ งพ น ท ส ง ด ง ก ล า วโ ด ย เ ฉ พ า ะ ใ น อ ด ต ท ผ า น ม า ก ค อ ก า ร ท กลมชาตพนธ (ethnic groups) หลากหลาย ตระกลภาษาไดเขามาบกรกเปดพนทปาตนนำ

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

90

ลำธาร และปาอนรกษในภาคเหนอและภาค ตะวนตกของไทยเปนสวนใหญ ซงเปนเขตเขาสง และมเปอรเซนตความลาดชนโดยเฉลยสงกวา รอยละ 35 ทตามหลกวชาการอนรกษดนและ นำบนทส ง นบวาไม เหมาะท จะใช เปนพนท เกษตรกรรมควรเปนทปลกสวนปาหรอถาจำเปน กอนญาตใหปลกไดเฉพาะไมผลยนตนเทานน แตถามความลาดชนมากกวารอยละ85ตองกน ออกไวเปนปาตนนำลำธารเพยงประการเดยว ดงนนการบกรกเปดพนทปาทำการเกษตรท ผดวธ โดยไมมกรรมสทธของกลมชาตพนธ ตระกลภาษาและสาขา จน-ทเบต (Sino-Tibetan) ทปลกฝนเปนพชเศรษฐกจดงเดม (Opium Growers Group) คอ มง (แมว) เยา (เมยน) มเซอ (ลาห) ลซ (ลซอ)และอาขา (อกอ) (อพยพ เขามาทำกนในภาคเหนอจากทางตะวนออก เขตแดนประเทศ สปป.ลาว ในชวง 100 ปเศษ) นบ เปนกล มชาตพนธ ท ท จร ตพ นท ถ อครอง ทำการเกษตรทกอใหเกดอนตรายในเชงทำลาย ระบบนเวศของตนนำลำธารมากทสด เพราะ เปนลกษณะการทำเกษตรแบบไร เล อนลอย (shifting cultivation) หรอแบบถาง-เผา-ปลก (slash and burn swidden agriculture) บรเวณตนนำลำธาร เพราะฝนเปนพชทตองการ ดนด นำด คอบร เวณทดน-นำอดมสมบรณ โดยจะปลกซำทเดมประมาณ3-4ป และปลก ในแนวเหนอ-ใต (vertical)หนาดนจะถกกดเซาะ ทำลายจนดนเสอมคณภาพและกลายสภาพเปน ปาหญาคาหรอ“cogon grass” (Imperatacy lindrica P. Beauv.) ยากทจะฟนฟ ชาตพนธ กลมนจงยายไปเปดทปาอดมสมบรณอนไปเรอยๆ จนเกดสภาพเขาหวโลนทพบเหนไดทวไป (อพยพ ยายไปทงททำเกษตรและทอยอาศย) ตางจาก

กลมชาตพนธทไมปลกฝนเปนพชเศรษฐกจ (Non- Opium Growers Group)เชนกลมตระกลภาษา สาขาทเบต-พมา(Tibeto–Burman) คอกะเหรยง (อพยพเขามาทำกนในภาคเหนอจากทางตะวนตก เขตแดนประเทศเมยนมาร) และตระกลภาษา สาขามอญ-เขมร (Mon-Khmer) คอลวะถนขม (อพยพเขามาอยในแผนดนไทยมากกวาพนป) กลมหลงนจะบกเบกเปดพนทหรอทจรตพนท ถอครองทำการเกษตรแบบยายท ทเปนอนตรายตอระบบนเวศทางกายภาพพนทนอยกวา เพราะ ไดพยายามหลกเล ยงหรอรกษาแหลงตนนำ ลำธารปลกทงพชไร (upland or field crop) และนาดำ (transplanted rice) ททำเปน นาขนบนได (terracing) โดยยายแตพนททำกน หมนเวยนแปลงละปจงเรยกอกอยางวา เปนการ เกษตรแบบไรหมนเวยน (crop rotation หรอ rotational agriculture) สวนการเปดพนท แมจะใชวธถาง-เผา เชนกน แตจะไมถาง-เผา ทงหมดอยางกลมปลกฝนคอยงเหลอตนไมใหญ ใหเปนรมเงา แตเดมกยงปลกในแนวเหนอ-ใต เชนกนนอกจากนาดำและพชหมนเวยนรอบละ5-6ปแลว จงกลบมาใชแปลงเดม ทดนเรมฟน คนสภาพใหพอใชไดตอไป (ด งเดมประชากร ไมหนาแนนมากจะใชรอบหมนเวยน 10 ป คอ กลบมาใชแปลงเดมในปท 11 ซงหนาดน จะคนสภาพไดสมบรณกวา) รฐบาลไทยไดเรมตระหนกในประเดน ป ญห าท จ ร ต ท ด น ถ อ ค ร อ งท ำ ก า ร เ กษต ร ใน ลกษณะทำลายทรพยากรธรรมชาตและ สงแวดลอมบนพนทสง รวมทงปญหาพชเสพตด ความมนคงของประเทศและคณภาพชวตของ กลมชาตพนธท เปนชนสวนนอยของประเทศ โดยใหมนโยบายชาวเขามาตงแตป พ.ศ. 2502


91

หรอมากกวา50ปแลวและทสำคญในชวง10ป ถดมา คอ การทพระบาทสมเดจพระเจาอยหว ในรชกาลปจจบนไดทรงรบภาระชวยแก ไข ปญหาของประเทศดานนอยางไดผล ดวยทรงม พระราชดำรใหมการจดตง“โครงการหลวง” (Royal Project) ดำเนนการในรปNGOหรอ โครงการสวนพระองคดวยทนทรพยสวนพระองค ในป2512 (ไดปรบเปลยนสถานภาพเปน “มลนธ โครงการหลวง” โดยไดรบงบประมาณสมทบ รายปจากรฐบาลหรอ GO ต งแตป 2535) เพราะโครงการไดกำหนดยทธศาสตรทศทาง การวางแผนปฏบตเพอแกไขปญหาและพฒนา แบบเบดเสรจและยงยนตามแนวพระราชดำร ( ค อ ช ว ย ให ช า ว เข า ให ม ค ว าม เป นอย ด ข น ใหปลกพชอนท เปนประโยชนเพอแกไขปญหา ยาเสพตด ใหอย เปนหลกแหลงเพอลดหรอยต การตดไมทำลายปาในเขตตนนำลำธาร และ ใหมการใชพ นท อย างถกตองด วยการรกษา ปาไมและหนาดน) โดยอาศยฐานการวจยและ การตลาด (ในและตางประเทศ) เพอผลตสนคา คณภาพระดบสากลแตเปนทนาเสยดายทจนถง ปจจบนประชากรชาตพนธ ในพนทพฒนาของ มลนธโครงการหลวง (ศนยพฒนาโครงการหลวง 38 แหง เฉพาะ 5 ใน 9 จงหวดภาคเหนอ ภมศาสตร ไดแก จงหวดเชยงใหม เชยงราย ลำพน พะเยา และแมฮองสอน) มเพยงรอยละ12.6 สวนท เหลออกรอยละ 87.4 ย ง เปน ชาตพนธท บกรกพนท ส งนอกเขตชวยเหลอ พฒนาของมลน ธ โครงการหลวง (บางส วน เรมไดรบการศกษาวจยหาขอมลเพอการพฒนา เพมเตมจาก “สถาบนวจยและพฒนาพนทสง” ตงแตปลายป 2547)

อยางไรกตาม แมปจจบนรฐบาลจะได มนโยบายฟนฟอนรกษป าตนนำลำธารท ถก เปดทำลายจนหนาดนสญเสยความอดมสมบรณ ขาดธาตอาหารและเส อมโทรมมายาวนาน ดวยการถอครองทำการเกษตรโดยไมมกรรมสทธ หรอผดกฎหมายสถตเนอทปาปลาสด(พ.ศ. 2550) ทไดคนมา104.75ลานไรหรอรอยละ32.7ของ เนอทประเทศ (ขอมลพนฐานเศรษฐกจการเกษตร ป 2551) แมจะดวาดขนมากแลวกตามแตกยง ไมถงเนอทปาตามนโยบายอนรกษของประเทศ 128.3 ลานไร หรอรอยละ 40 โดยแยกเปน ปาอนรกษหรอปาปองกน (conservation or protective forest) ตอปาเศรษฐกจ หรอปา ผลตผล (economic or productive forest) รอยละ 25 : 15 ย งกวานน ถาใช เกณฑท นกวชาการปาไม(รศ.พเศษบญชนะกลนคำสอน) อดตปาไมเขตเชยงใหมไดศกษาวจยและเสนอ ไว เมอป 2533 (วารสารภมศาสตร ปท 15 ฉบบท 3 พฤศจกายน 2533) วาเนอทปาทจะ ทำใหกายภาพพนทมนำเพยงพอตอการบรโภค เปนรายภาค ดงน ภาคเหนอทเปนพนทตนนำ ลำธาร รอยละ 62ภาคตะวนออก รอยละ 35 ภาคกลาง รอยละ33ภาคใต รอยละ32และ ภาคตะวนออกเฉยงเหนอรอยละ 25 ตวเลข เหลานชชดวาแทบทกภาคของประเทศยงตอง ฟนฟสภาพปาใหอดมสมบรณขนอกมาก รวมทง สภาพดนผวหนาทขาดความอดมสมบรณของ ธาตอาหาร และแหลงนำทยงไม เพยงพอตอ การเกษตรฤดแลงสวนใหญ เพราะประเดน ทจรตท ดนถอครองทางการเกษตรโดยไมม สทธของกลมชาตพนธหลากหลายบนพนทสง มาอยางตอเนองยาวนานในอดตจนปจจบนทแม จะลดลงบางกตาม ไดสงผลกระทบทงทางตรง

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

92

และทางออมตอการทำลายสงแวดลอมทางกายภาพ หรอทางธรรมชาตดน-นำ-ปาไมและเปนการเรง ปญหาภาวะโลกรอนใหอนตรายมากขนแตปญหา อนใหญหลวงนอาจจะมมานานมากจนหลายคน หร อ เก อบท กคนลมตระหนกและ เร งแก ไข ปรบปรงกอนทจะสายเกนแก

1.2 ชนบททราบและทดอน บร เวณทราบและทดอนโดยทวๆ ไป ในประเทศสวนใหญแลว ราษฎรไทยกไดอาศยประกอบอาชพหลกในการเกษตรหรอบางพนท ราษฎรกไดอาศยทำอาชพเสรมทางการเกษตร รวมทงการรบจางทำการเกษตร ไมวาจะเปน เกษตรพชไร พชสวน (พชผก ไมผล ไมยนตน) การเลยงปศสตว (สตวเลก สตวใหญและสตวปก) ประมง (นำจด นำกรอย และนำเคม) และไมดอก ไมประดบ เปนตน ทรพยากรหลกของอาชพน ท เกษตรกรตองพงพงมากทสดกคอ ทดนและ ความอดมสมบรณของหนาดนและทรพยากรนำ กบแหลงนำทอดมสมบรณหรอเพยงพอ ดงนน ประเดนทจรตในประเดนทดนถอครองเพอทำกน ของประชากรหรอราษฎรในพนทราบหรอทราบ ลมนำและทดอน ท เปอร เซนตความลาดเท หรอลาดชนไมสงมากนกหรอไมเกนรอยละ35 ดงกลาวแลวแตตน จงเกดขนไดหลายรปแบบท เกยวเนองกบเรองของทดนและหรอดน เรองของ นำและหรอแหลงนำ หรอแมแตเรองของการ บกรกตดไมทำลายทรพยากรปาไมเพอเปดพนท ทำเกษตรกรรมดงตวอยางบนชนบททสง ทจรตท เกดขนไดทวไปในพนทชนบท เ กษตรของประ เทศประ เด นแรกก ม าจาก ความเหนแกตว และการขาดจตสำนกในความ ซ อสตยส จรตของ เกษตรกรผ ถ อครองพ นท

ทำการเกษตร ดวยการหลกเลยงการจายภาษทดนใหรฐ วธการงายๆ ทนยมทำกนในชนบท สำหรบผ เปนเจาของทดนทำกนขนาดเนอท ไมมากจนตองแบงใหเชาทำเกษตรหรอแบงขาย (วธหลงนชาวบานไมคอยนยมทำกน) คอจะ ใชวธแบงมรดกทดนใหลกหลานถอครองอยาง ถกกฎหมาย (ในจำนวนเนอททไมมใครตองจาย ภาษทดนใหรฐ)ทงๆทตนเองยงครอบครองและ ใชสทธทำกนตามเดมโดยไมเปลยนแปลง (ขอมล จากวทยานพนธปรญญาเอกของผเขยน ป 2518) ประเดนทจรตทดนถอครองเพอทำกน อกประเภททนาสนใจ ยกเปนตวอยางจากผล การวจย (“การประเมนผลโครงการพฒนาพนท ลมนำแมอาวอนเนองมาจากพระราชดำร จงหวด ลำพน” ระหวางป 2536-2540 และ “ทรพยากร มนษยกบพนทลมนำในภาคเหนอของประเทศไทย : ปญหากบการจดการ” ป 2541-2542) ทผเขยน เปนหวหนาโครงการ เปนพนททำกนในชนบท ทดอนหรอในพนทลมนำแมอาว ซงเปนลมนำ ทดอน (พนทลมนำ 204 ตร.กม. หรอ 127,388 ไร มความสงจากระดบนำทะเลปานกลางประมาณ 290-1,020 เมตร และเปอรเซนตความลาดเท หรอลาดชนระหวางรอยละ 0-35 ทำเลทต ง ในเขตอบลม แหงแลง ดนคอนขางเลวอมนำไดนอย ขาดแคลนนำในฤดแลง และนำทวมในฤดฝน หรอฤดนำหลาก) ประชากร 4 กลมในพนทท โครงการพระราชดำรจะจดสรรท ดนทำกน ในพนทพฒนาทรพยากรดน-นำ-ปาไม ใหอยาง เปนระบบตามเกณฑใหม และยตธรรม คอ ประชากรในเขต (1) พนทอพยพจากบรเวณ นำทวม (2) พนทอพยพจากบรเวณปาอนรกษ-ปาเสอมโทรม (3) พนทเขต ส.ป.ก. เกา และ (4)พนทเขตส.ป.ก.ใหม


93

ปญหาการทจรตพนททำกนในชนบท ทดอน ทจรงแลวเปนตวอยางปญหาการบกรก พนทปาสงวนแหงชาตในลมนำแมอาว ไมใช การกระทำของกลมประชากรยากจนททาง โครงการม เป าหมายจะจ ดสรรท ด นทำก น ใหครอบครวหรอรายละ5 ไร ในเขตชลประทาน และ 10 ไร นอกเขตชลประทาน เพราะกลม ราษฎรยากจนจรงๆ ท เขามาจบจองไว เพยง รายละ 1-2 ไร และไมมทนทรพยพอจะลงทน เปดและปรบหนาดนทำการเกษตรใดๆ คอ เปนลกษณะจบจองและทงรางมากกวาตางจาก กลมท “อยากจน”คอเปนผมอนจะกนหรอฐานะ ด แ ละหร อ เ ป นผ ม อ ท ธ พลหร อม อ ท ธ พล หนนหลงในระดบตางๆ ทมาจากจงหวดอนของหลายภมภาค รวมทงผมอทธพลในทองถน (ตงแตระดบจงหวดลงมาถงผบรหารระดบตำบล และหมบาน) (ตางจงหวดจะมาเปนตระกล ในหมญาตพนอง ขาราชการบำนาญทงในและ นอกเครองแบบ พนกงานองคกรภาคธรกจเอกชน ฯลฯ) กลมหลงนจะเขามาจบจองใชรถแมคโคร (macro)หรอ แทรกเตอร (tractor) เปดพนท ขนาดใหญหลายรอยหลายพนไรตอราย และ ไมตำกวารายละ 50 ไร ทดนบกรก-จบจอง-ซอขายสทธ โดยไมมสทธ สวนใหญเปนพนท อดมสมบรณมากกวาคอบรเวณเหนออางเกบนำ รอบๆอางเกบนำและทในเขตปาสงวนแหงชาตในขณะทคนจนจะจบจองในเขตทแหงแลงกวา หรอเขตปาเสอมโทรม (ขอสงเกต คอมผจบจอง ซ อ ข ายส ทธ ท ด น เหน ออ า ง เ ก บน ำ ในพ นท โครงการดวยการจายเงนมดจำใหผนำทองถน สงถง 70,000 บาท)ผนำทองถนบางคนกจบจอง และแบ ง ให เ คร อญาต ใ กล ช ด ในครอบคร ว ถอครองกนคนละหลายรอยไร พฤตกรรมทจรต

เหล าน ล วนแล วแตก อ ให เก ดปญหาทำลาย ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมคณะกรรมการ เฉพาะกจ (ผเขยนรวมงานอยดวย)จงตองเสนอให คณะกรรมการชดใหญเรยกคนทดนจบจองบกรก ซอขายสทธผดๆ เชน การใหถอนหมดหลกฐาน หรอรวทมาลอมไวออก เพอปรบปรงหนาดนให ฟนคนสภาพ เปนพนทเพอการอนรกษปาไม-ดน -นำ โดยเฉพาะการปลกปาอนรกษตนนำลำธาร ของเขตลมนำแมอาว (ขอสงเกต ในชวงแรกของ การพฒนาพนท ล มน ำตามแนวพระราชดำร เจ าหน าทป า ไม ระดบปฏบตและรบผดชอบ ในพนทประสบปญหามากมาย เชน ไมสามารถ นำกลาไมทเพาะไวแลวถง 80,000 ตน ไปปลก ตามโครงการ เจาหนาทรงวดรบผดชอบแบง แนวเขตปากบทดนทำกนกทำไมได ตองชะลอ ออกไป เพราะถกขดขวางจากผมอทธพลทเขามา จบจองไว กรณน ร ฐจ ง ไม ไดสญเสยแต งบฯ จำนวนมาก เท าน น ท ส ำคญค อ เจ าหน าท ฝายปฏบตงานในพนทก เสยขวญและกำลงใจ อยางมาก และยงถกผมอทธพลทองถนทจบจอง ทดนไว ในโครงการข เอาชวต ย งถา เปนการดำเนนการพฒนาแหลงนำและทรพยากรนำ ทางเจาหนาทชลประทานกไมตางจากเจาหนาท ปาไม ไมสามารถจะจดสรางอางเกบนำไดตามแผน เพอใหแหลงนำเพยงพอ โดยเฉพาะในพนทท เหมาะสมสงสด กพบกบการจบจองบกรกของ ผมอทธพลเขาใชประโยชนทำเกษตรสวนไมผล ไปมากและนานแลว จงพบวาการใชงบฯดานพฒนา นำชลประทานในปแรกเปนไปไดเพยงรอยละ 33.5 หรอเพยง 1 ใน 3 ของงบฯทตงเปาหมายไวตาม แผนพฒนาโครงการ) ดงทกลาวแลวแตแรกวาปญหาอปสรรค สำคญสงสดหรอวกฤตมากทสดของการทจรต

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

94

ทดนทำกนในชนบททดอนกคงหนไมพนปญหา จากทรพยากรมนษย (human/manresource) และปญหาทางสงคมเศรษฐกจ เพราะมนษย ท ม อ น จะก นและม อ ท ธ พลมากกว า มน ษย ยากจน ไดบกรกเปดพนทป าสงวนแหงชาต ในเขตโครงการเปนเนอทสงถงรอยละ 63.2 (80,484.13 ไร ) ของเนอท โครงการเพอทำ เกษตรกรรมโดยเฉพาะการทำสวนไมผลขนาดใหญหรอลำไยเปนสวนใหญ ปญหาอปสรรคสำคญของโครงการน อกประการหนง คอ การพบวาพนทสวนใหญ ม เอกสารสทธ ประ เภท นส .3 และ สทก . (“สทธทำกน” ออกโดยกรมปาไม ทอนญาตให เขาไปใชประโยชนชวคราว) ซงถกบกรกโดยไมม สทธ เปดเปนพนทสวนลำไยท ใหผลผลตแลว (หลายแหงเกน 20 ป แลว) ดงนนการสรางระบบ ชลประทานคนความชมชน ตามทตงขอสงเกต แลวจ งทำได เพยงรอยละ 11 ของพนทท ม ศกยภาพในการ เกษตรตามสถต ป แรกของ โครงการ (พ.ศ. 2536)สวนพนทเปาหมายจดเปน ททำกน (19,000 ไร) ประชากรเปาหมายจงยง จำเปนตองอาศยแหลงนำใตดน ทงบอบาดาล และบอนำตน เปนอนดบสำคญรองจากนำฝน (rainfed)สำหรบการเกษตรทงฤดฝนและฤดแลง ทจรตทดนทำกนในโครงการดวยความ เหนแกตวของผมฐานะดสวนใหญดงกลาวมา ขางตน จงจดเปนอปสรรคสำคญในการพฒนา อาชพหลกทางการเกษตร และอาชพอนๆ เพอ การพฒนาไมวาจะเปนอาชพดานอตสาหกรรม บรการหรอแมแตการอปโภคบรโภคในครวเรอนและชมชนเปนตน

1.3 ชมชนเมอง ประเดนทจรตทดนอยอาศยและทำกน ในชมชนเมอง หรอในชมชนแออด (s lum) ในตวเมองมกจะพบเหนไดทวไป โดยเฉพาะ ในเมองใหญหรอท เปนเขตเทศบาลนคร หรอ เทศบาลเมอง ทมทงคนยากจนในเมอง คนจน จากชนบทและคนจนตางถนท เขามาอาศยอย บานเรอนหรอสลมทคนจนหาเชากนคำหรอ ทำงานรบจางเปนวนๆ ไป มารวมกนอยอยาง แออดน สวนหนงคอทดนสาธารณะประเภท ตางๆ ทสมาชกชาวเมองเหลานบกรกเขาไปตง บานเรอนถนทอยอาศยโดยพลการหรอไมม กรรมสทธ ตวอยางทเหนไดอยางชดเจนไมวาจะ เปนชมชนเมอง หรอชมชนแออดในกรงเทพ มหานคร หรอในตวเมองเชยงใหม สำหรบ เชยงใหมนนพบวาสมาชกชมชนยากจนทกระจาย อย ในพนท 4 แขวง 85 ชมชนของเทศบาล นครเชยงใหม จนปจจบนกยงอยในเขตบกรกท ไมมกรรมสทธประมาณครงหนงหรอรอยละ 50 อกรอยละ50กยนยอมจายคาเชาทใหเทศบาล หรอให ราชพสดของกรมธนารกษท ตนหรอ กลมของตนบกรกเขาไปอย การทจรตทดน อยอาศยและทำกนหรอทบกรกในลกษณะอนๆ อกกคอบรเวณลำเหมองรางตนเขนและลำเหมอง ทยงมการใชประโยชนกนอย ทเขตโบราณสถานและกำแพงเมองในความดแลของกรมศลปากร ทบรเวณรมแมนำปงททางกรมเจาทาดแลทของ การทางรถไฟ ทวดรางในความดแลของสำนก พระพทธศาสนาและทธรณสงฆหรอวดทวไป เปนตน (ขอมลจากการสมภาษณตวแทนสมาชก และกรรมการชมชนเมองเชยงใหม 29 เม.ย. 52) อยางไรกด ชมชนเมองทแออดในพนท บกรกโดยไมมสทธเหลานกอใหเกดผลกระทบ


95

เชงกายภาพพนทมากมาย โดยเฉพาะสภาวะ มลพษทางนำ (นำทงชมชน)มลพษทางดน (ขยะ มลฝอย) มลพษทางอากาศ (กลนเนาเหมน)และ มลพษทางสายตาหรอ“ทศนอจาด” (visual pollution) ตลอดจนผลพวงทจะตามมาจาก มลพษของมนษย ในชมชนแออด ทมกมการ ซองสม เสพยาและสงเสพตดอนๆลกขโมยหรอ กออาชญากรรมอนๆอยเนองๆนบเปนอนตราย และสภาวะทภาครฐและทกฝายท เก ยวของ ตองเรงตระหนก ใหความสนใจและหาทางแกไข ปองกนอยางจรงจงและตรงประเดน ไมใชปลอย ใหถ ก เอา เปรยบหรอหาประโยชนจากผ นำ ในระดบทองถนจากงบพฒนาตางๆทกลมคนจน เมองเหลานเขาถงไดยากมาก

2. ทจรตในประเดนการพฒนาแหลงนำเพอ การเกษตร ปญหาการทจรตในประเดนนมความ ชดเจนวา สวนใหญแลวมาจากปญหาวกฤต จากการขาดแคลนนำเพอการเกษตรอาชพหลก ของคนไทยสวนใหญตงแตอดตจนปจจบน จาก ผลการวจยทผเขยนไดรบผดชอบในฐานะหวหนา โครงการเกยวกบการพฒนาและการบรหาร จดการทรพยากรนำ/ลมนำและระบบชลประทาน ราษฎร (ระบบเหมองฝาย)และระบบชลประทาน ของรฐ(ระบบชลประทานหลวง)มามากกวา30ป จนปจจบนไดชชดวา เกษตรกรไทย (จากเดม ในอดตรอยละ 80/90 ของประชากรทงประเทศ และประมาณไมนอยกวาครงหนงหรอรอยละ 50 ของประชากรปจจบน หรอรอยละ 60-80 ของประชากรในชนบท) ยงตองอาศยนำฝน เปนแหลงนำสำคญทสดในการทำเกษตรกรรม หรอทรจกกนดวา “เกษตรนำฝน” ประมาณ

4 ใน 5 ของเน อท ถอครองทางการเกษตร ไมเปลยนแปลงกลาวอกนยหนงคอทำการเกษตร ชลประทานนอยมาก เพยง 1 ใน 5 เทานน (ทงนยนยนไดจากขอมลพนฐานเศรษฐกจการ เกษตร ปลาสด 2550 เอกสารสถตการเกษตรเลขท 413 กระทรวงเกษตรและสหกรณ วาสดสวนของ เนอท เกษตรชลประทาน : เกษตรนำฝน คอ 28.14 ลานไร:102.20 ลานไร หรอรอยละ 22:78 เหตผลทเปนเชนนนาจะมาจากการทเกษตรกร ไทยมกจะขยายพนทผลต เมอตองการเพมผลผลต หรอตองการผลตเพม แทนทจะปรบปรงดวยวธการ ผลตแบบเขม หรอ intensive แทน extensive ทำใหสดสวนเนอทเกษตรชลประทานไมเพมขน เพราะเกษตรกรเปดพนททำการเกษตรเพมขน ตามไปดวย)ดงนน ในชวงฤดกาลเหลานลวนแลว แตเปนชวงเวลาทเกษตรกรนอกเขตชลประทาน ตองเผชญกบปญหาวกฤตเพราะขาดนำ หรอ มปรมาณนำไมพอทำการเกษตร จนเปนทมา ของการลกขโมยนำ แยงนำ และหรอทำลาย อาคารในระบบชลประทาน สวนมากกเปนการ กระทำของสมาชกผ ใชน ำทอยทางทายนำท เดอดรอนมากกวาหรอมากทสด จนถงขนไมได นำใชเลยในฤดแลง เพราะสมาชกตอนตนนำท ไดใชนำนอยเชนกนกแอบปดประตนำหรอหาวสด เศษไม กอนหน ฯลฯ มาปดกนทอสงนำหรอ ทางนำ ไมปลอยใหนำไหลไปชวงทายลำเหมอง (หรอกลมทายนำกปดกนไมใหนำเขาแปลงนา ตอนตนนำเชนกน)แมจะถงรอบเวรททางโครงการ กำหนดแผนการสงนำไวใหเรยบรอยแลวกตาม(อาท การสงนำเปนรอบเวร ชวงฤดแลง 15 วน ตนนำไดรบนำ 7 วนแรก และทายนำไดรบนำ 8 วนหลง การสงนำสลบเปลยนทกรอบ 3 วน ข อ ง พ น ท ต น น ำ ก บ ท า ย น ำ แ ล ะ ก า ร ส ง น ำ

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

96

สลบเปลยนรอบเวรทก 12 ชวโมง ระหวางพนท ตนนำกบทายนำ เปนตน)การกระทำทจรตเรอง นำเชนนไดมมานานกวา 700ป ดงทปรากฏใน จารกกฎหมายมงรายศาสตร (ทพบตงแตปท พญามงรายสรางเมองเชยงใหมเปนเมองหลวง ของอาณาจกรลานนา ป พ.ศ. 1839) หรอนานกวา1,400ป (พ.ศ. 1100-1200)ตามตำนานโบราณ ลานนา ทนาสนใจจากการถอดความกฎหมาย ม ง รายศาสตร พบว า ราษฎรในสม ยน น ให ความสำคญกบระบบเหมองฝายเทาชวต แมแต เจ า ขอ งพ นท ฆ า ผ ล ก ข โมยน ำ ต าย ในพ นท กไมถอวาผดหรอกรณทางการจบได ถาไมถกต จนมอบวมกมการจายเงนคาปรบเปนอตราทสง (อตราคาปรบทพบในกฎหมายมงรายฉบบตางๆ มหลายอตรา ไดแก 1,100,000 เบย 330,000 เบ ย 330 เงน 110 เงน 100 เงน ฯลฯ เ ป นต น ) และระบบ เหม อ งฝ ายท ส บทอด จากสมยพญามงรายในอาณาจกรลานนาชวง 100 ป หล ง จนป จจ บ นอ ต ร าค าปร บการ ลกขโมยนำตามสญญาเหมองฝายหรอเกณฑ ของแต ละระบบ ท ม ก า รปร บ เปล ยนตาม เศรษฐกจของแตละยคสมยทกครงทมการเลอก หวหนาเหมองฝายใหมกจะพยายามตงใหสงไว เชน ตองจายคาปรบครงละ 500-2,000 บาท เ ห ต ผ ล ส ำค ญก เ พ อ ข ห ร อ ป ร าม ไ ม ใ ห เ ก ด เหต การณ เชนน เพราะผลการว จ ย ในช ว ง 20-30ปหลงแทบไมปรากฏวามสมาชกผใชนำ ตองจายคาปรบในระบบชลประทานราษฎรเพราะมกจะตกลงกนไดต งแตคกรณ 2 ฝาย ท ทะ เลาะเพ อแย งน ำและขโมยน ำ ไดตกลง ประนประนอมกนไดกอนขนจายคาปรบและ ขนสงตำรวจดำเนนคดสดทาย

ปญหาการทจรตเรองนำเพอการเกษตร ทเดนชดอกประการหนงคอกรรมการเหมองฝายหรอกรรมการสมาคมผ ใชน ำบางคนโกงกน หรอขโมยค าน ำหร อท เร ยก เปนทางการว า “คาชลภาระ” (water charge or water fee) ท เป นค าตอบแทนการดำ เนนการและการ บำรงรกษาระบบ โดยการชวยเกบแลวเชดเงนหนออกจากหมบาน/ชมชนนอกจากน ผลการ วจยเกยวกบสมาคมผ ใชนำในระบบโครงการ ชลประทานของรฐทกรรมการตองรบภาระดแล รบผดชอบพนทสงนำ-รบนำขนาดใหญ อาทขนาด 50,000 ไร ถง มากกวา 100,000 ไร ยงพบลกษณะทจรตอนๆ ท งในระดบรนแรง ประกา รแรก ม า จ ากคว าม ไม ร ด ก มห ร อ ชองโหว ในตวบทกฎหมายเกยวกบการใชนำ ชลประทาน ท เปดโอกาสใหเกษตรกรท ไมได เปนสมาชกนำนำชลประทานไปใช ในแปลง เกษตรของตนได โดยทางสมาคมไมสามารถ บ ง ค บ ห ร อ ล ง โ ท ษ ผ ท ท จ ร ต ล ก ข โ ม ย น ำ ประการทสอง การททางสมาคมไมสามารถ เรยกเกบคาชลภาระจากสมาชกบางคนไดทำให สมาชกทจายสมำเสมอดวยความซอสตย จงเรม งดจ ายเพ มมากขน เร อยๆ จนเกบไม ได เลยแมแตคนเดยวในบางโครงการประการทสาม นอกจากความ ไม ซ อ ส ต ย แ ละท จ ร ตค าน ำ จากสมาชกของกรรมการบางคนแลว สมาชก ผ ใช น ำก ม ค วาม เห นแก ต ว ไม สน ใจช วยก น ดแลระบบและอาคารตามแปลงนาขณะเดยวกน กยงทำลายเพอลกขโมยนำนอกรอบเวรทควร ไดตามทระบแลวแตแรก นอกจากน ยงมการ ใชนำอยางไมประหยด มกรณปลอยนำมาก จนแปลงพชผลข า ง เค ยง เส ยหายเพราะถก นำทวมสงผลใหการใชนำไมเหมาะสมหรอไมเปน


97

ไปตามแผนการปลกพช ปญหาประการอนๆ นอกเหนอจากการทจรตคอรรปชนในลกษณะ ต า งๆ แล ว สมาคมย งม จ ดอ อน เร อ งการ ประสานงานและรวมมอกน ระหวางกรรมการ สมาคมกบสมาชกผใชนำ ขนาดพนทกวางใหญ จนเกนความสามารถทจะดแลสงนำไดอยาง ท วถ งและยต ธรรม ประกอบกบการท ทาง สมาคมมกจะมอทธพลของนกการเมองเขามา ทำลายวฒนธรรมทดงามของระบบการรวมมอ ทรจกกนวา“เอามอเอาแรง” (หรอ“ลงแขก” ในภาคกลาง) ในการรกษาระบบดวยมาตรการ“ลองเหมองตฝาย” (ลอกลำเหมองและซอมแซม ปรบปรงตวฝาย) ใหสญหาย หรอหมดไปดวย ระบบเง นตราท เข ามาจ า งแรงงานทำแทน คร งคราวตามฤดกาลหาเสยงเลอกต ง แลวก หายไป ในขณะทสมาชกเดมเกดชนกบการ จางคนมาทำงานแทนการชวยกนทำและปรกษา หารอชวยกนแกปญหาการเกษตรอยางในอดต จงหมดความสำคญไปโดยปรยาย

3. ทจรตในโครงการสรางงานในชนบท-กสช. ประเดนการทจรตในการพฒนาการ สรางงานในชนบทระดบทองถน หรอรากหญา ไดกลาวขานกนมากต งแตสมยแรกท ร ฐบาล ไดร เรมโครงการพฒนาชนบทระยะสนคร งป ท ใหอำนาจการรบผดชอบบรหารจดการงบฯ สรางงานในชนบทแกผบรหารงานระดบทองถน ดำเนนการกน เองต งแตปลายแผนพฒนาฯ ฉบบท 3 (พ.ศ.2518-2519)หรอททกคนรจกกน ดวา“โครงการเงนผน”ของรฐบาลม.ร.ว.คกฤทธปราโมช (โครงการพฒนาทองถนและชวยเหลอ ประชาชน ในชนบท ให ม ง านทำ ในฤด แ ล ง หรอ ปชล.) ดวยงบฯ ปละ 2,500 ลานบาท

และ3,500ลานบาท (ปรบชอเปน“โครงการ พฒนาตำบล”)ตามลำดบและไดพฒนาตอเนอง(ป พ.ศ. 2521) สมยรฐบาลพลเอก เกรยงศกดชมะนนท โครงการฟนฟ เศรษฐกจชนบทท ประสบภยธรรมชาต (กฟป.) ดวยงบ1,600ลานบาท งานพฒนาชนบทระดบชาตระยะสน 3-6 เดอน ลกษณะดงกลาว ทนยมเรยกกนวาโครงการ เงนผน ไดมการจดวางหลกเกณฑและระเบยบ ปฏบตท ช ด เจนในร ฐบาลตอมาสมยพลเอก เปรม ตณสลานนท เปนนายกรฐมนตร (8 ป) ต งแตป พ.ศ. 2523 ท เรยกวา “โครงการ สรางงานในชนบท”หรอ“โครงการ กสช.” ซงดำเนนการยาวนานถง 12ป ตอเนองมาอก 2รฐบาล(รฐบาลนายกฯ พลเอก ชาตชาย ชณหวณ และรฐบาลนายกฯ นายชวน หลกภย)จนสนสด โครงการในป พ.ศ. 2534 โดยเฉพาะในชวง 6 ปแรกของรฐบาล พลเอกเปรม ผ เขยนไดม โอกาสร วมเปนท งอนกรรมการประเมนผล ขอ ง ร ฐ บ า ลและ เ ป น คณะน ก ว จ ย ต ว แทน มหาวทยาลยรวมประเมนผลในฐานะหวหนา โครงการระดบภาค (ภาคเหนอ) และระดบ ประเทศทประเมนผลในภาพรวม (ป พ.ศ. 2523- 2528) การศกษาวจยระดบประเทศในปท 6 น ร ฐบาล ได ต ระหน กด ก บสภาพการท จ ร ตท เกดขนมากมายในระดบรากหญา ตงแตเรมม โครงการ กสช. หรออาจกลาวไดวาตงแตเรม โครงการเงนผนในป พ.ศ. 2518 (เพราะการท ร ฐ ได ร เร ม โครงการพฒนาท เ ป ด โอกาส ให ประชาชนต งแตระดบรากหญารวมงานดวย โดยตรงกบระดบจ งหวดและระดบประเทศ เพ อ ให เกดความคลองต ว ในการจดสรรเงน และบรหาร โครงการซ ง ล วนแต เ อ อ ให เ ก ด สภาพทจรตดวยชองโหวของระเบยบปฏบต

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

98

ทไมรดกมขาดการตรวจสอบและความซอสตย ส จร ตจร ง ใจอย า งแท จร งของผ ร วมบรหาร ดำ เนน โครงการ ) จ ง ได มอบหมายให ด ฉ น ในฐานะหวหนาโครงการไดรบผดชอบศกษา วจยประเมนผลการทจรตคอรรปชนของโครงการ เปนวาระพเศษเพมเขามาดวย (ไดรบหนงสอนำ จาก ทานนายกฯ พลเอกเปรม ใหขอความรวมมอ ปฏบตงานเรองนจากผวาราชการจงหวดไดทก จงหวด ยกเวนเฉพาะกรงเทพมหานครทไมอย ในโครงการ กสช.) สรปแลวในชวง6ปแรกของรฐบาลนายกฯ พลเอกเปรมทางสำนกงานเลขานการกสช.ไดรบ เรองราวรองเรยนการทจรตในโครงการกสช.รวม 789เรองและไดพจารณายตแลว576เรองหรอ คดเปนรอยละ73สวนทเหลอ 213 เรองหรอ รอยละ27ยงอยระหวางดำเนนการโดยสรปเปน ประเดนการรองเรยนการทจรต 8 เรองสำคญประกอบดวย (1) เจาหนาทหกเงนเปอรเซนต โครงการเปนผลประโยชนสวนตว(2)การดำเนนการ ไมเปนไปตามทระบไวในโครงการ อาท การ กอสรางผดแบบแปลน (3) การทำบญชเบกจาย คาแรงไมตรงตามความเปนจรง (4) ทจรตการ จดซอวสด (5) การจายคาแรงตำกวากำหนด (6) ไมมการชแจงรายละเอยดการดำเนนงาน ตอคณะกรรมการสภาตำบล (7)อำเภอหรอสภา ตำบลรบผลประโยชนรวมกบผรบเหมา และ (8) โครงการทจดทำไมเปนประโยชนตอประชาชนหรอชาวบาน สวนสภาพการทจรตทพบจากรายงาน ผลการวจยระดบประเทศครงน มขอสงเกตท เดนชดคอจะเปนการทจรตทมกจะรวมกนทำ เปนคณะ ไมใชรายเดยวอยางในอดตและพบได ทวไปในทกภมภาค และทกระดบในทองถน

ต งแตกลมผบรหารระดบรากหญาขนมาจาก มากไปหานอยคอ กสต. (กรรมการสภาตำบล) กสอ.(กรรมการสภาอำเภอ)และกสจ.(กรรมการ สภาจงหวด) และลกษณะหรอสภาพการทจรต ทพบตามลำดบจากมากทสดไดแก (1)การทจรต ดานคาจางแรงงาน เรยกงายๆคอ โกงคาแรง หรอจายคาแรงใหแรงงานชาวบานยากจนไมครบ สรางหลกฐานเทจเรองจำนวนวนทำงานทำบญช คาแรงไมตรงตามจรงจะไดจายไมครบทำรายชอ ชาวบานปลอม (นยมเรยก “แรงงานผ”) ทจรต ลกษณะนพบมากทสดตามลำดบในภาคเหนอ- กลาง-ใตและนอยทสดในภาคตะวนออกเฉยงเหนอ (2)การทจรตดานการจดซอจดจาง เชน ทาง สภาตำบลไดเปอรเซนตจากรานขายวสดวสดทซอ ไมไดทงคณภาพและปรมาณตามระบ นยมจาง เหมาบรษทหางรานทรจกสนทสนม หรอจาง เครองจกรมาทำแทนแรงงานคนเพราะไดเปอรเซนต จากการจางดงกลาว เหลานพบมากทสดในภาค ตะวนออกเฉยงเหนอ(3)การคดเลอกคนเขาทำงาน ทเปนการเลนพรรคเลนพวก (เพอน ญาตพนอง ฯลฯ) โดยไมไดคำนงถงคนยากจนหรอคนวางงาน ในทองถนพบมากทสดในภาคเหนอและภาคใต และ (4)การทจรตรวมกบขาราชการทมกพบ ในกลม กสต. รวมกบขาราชการในระดบตำบลทเกยวของ เชน พฒนากรตำบลหรอแมแตใน ระดบอำเภอซงจะชวยเบกคาแรงใหหรอรวมกน แบงปนผลประโยชนจากการจดซอวสดอปกรณ ตางๆทพบมากในภาคใต สวนภาคเหนอจะพบ มากในเรองการเบกจายเงน อยางไรกตาม สำหรบสภาพการทจรต รวมกบระดบจงหวดนน จากผลการวจยกพบได ในภาคเหนอ ทเปนการแสวงหาผลประโยชน รวมกน โดยชาง กสจ. คำนวณแบบแพงกวา


99

ความจำเปนและหรอ เปนจร ง และพบวาม การสรางสงกอสรางไมตรงตามแบบทคำนวณไว เพอจะไดรบผลประโยชนจาก กสต. ทรวมกน ทำทจรต สวนใน ภาคใต พบการทจรตเงน ของรฐในลกษณะพเศษทราษฎรระดบรากหญา รวมมอตามคำขอรองของผบรหารระดบทองถน (กสต.) ใหไมรบคาแรงหรอใหทำฟร เพอนำงบ สวนเหลอไปสมทบการพฒนาโครงสรางงาน ใหมนคงแขงแรงมากขน หรอมฉะนน กสต. ก ท ำข อตกลงขอส วนลดการจ ดซ อ จ ด จ า ง หรอการเหมาจายจากบรษท หางรานเอกชน เพอนำเงนสวนลดไปสมทบคากอสรางโครงการ สาธารณะประโยชนตางๆ ใหมนคงแขงแรง หรอเอาไปเปนงบฯ พฒนาหมบานเรองอนๆ หรอเกบไวเปนคาบำรงรกษาระบบในโครงการ ตางๆตอไปเปนตน จากประเดนการทจรตในโครงการพฒนา ของร ฐ ท เ ป นพ น ฐ านหล กขอ งประชากร สวนใหญของประเทศทยงยากจนและประกอบ อาชพหลกทางการเกษตรในชนบททวไป (ทราบ และทดอน) และชนบททส ง หรอแมแตชาว ชมชนเมองแออดทหาเชากนคำ รบจางทวไป เปนวนๆไปหรอคาขายเลกๆนอยๆไมวาจะเปน เรองของทดนถอครองหรอทดนทำกนการพฒนา แหลงนำเพอพฒนาอาชพหลกทางการเกษตร และน ำอปโภคบร โภค และการพฒนาการ สรางงานในชนบทใหคนจนในทกภมภาค กพอ จะทำใหรฐบาลไดเหนภาพ เขาใจและตระหนก ถงสาเหตหรอจดออนปญหาอปสรรคหรอความ ลมเหลวของการดำเนนงานตางๆ ตามแผน และนโยบายพฒนาชนบทของรฐบาล ซงพรอม จะเกดข น ได เสมอ ถ า ไมศกษาและยอมรบ ขอเทจจรงจากผลการตดตามและประเมนผล

อยางตอเนอง และหามาตรการปองกนแกไข ปรบปรงไดตรงจด โดยเฉพาะการปลกฝงและ ความตระหนกในความรสกผดชอบชวด ความ มคณธรรม ศลธรรม จรยธรรมของทรพยากร มนษย โดยเฉพาะกลมผบรหารโครงการระดบ รากหญา/ทองถน จนถงระดบนโยบายกบความ รวมมอของชาวบานชาวชมชนทเกยวของโดยตรง ดงนน เพอความชดเจนในปญหาอปสรรคและจดออนทจะชวยใหภาครฐไดประจกษชด ถงสาเหตหรอทมาของความลมเหลวในงาน สำคญท เปนวาระแห งชาต จนตองสญ เส ย งบประมาณเปนเงนจำนวนหลายหมนหลายแสน ลานบาท ท เปนภาษอากรของคนทงประเทศ ใหไปอย ในมอของกลมคนท โกงกนหรอทจรต คอรรปชนต งแตระดบรากหญาหรอทองถน (bottom-up) ซ ง เปนเครอขายขนไปจนถง ระดบบนหรอระดบนโยบาย (top-down)หรอ ในทางกลบกน ผ เขยนซงไดรบโอกาสด และ โชคด ในการ เป นน กว จ ยและน กว ช าการท กลมชาวบานระดบรากหญาใหความรวมมอ อยางดยง และไววางใจใหขอมลดานการทจรต คอร ร ปชนของหม บ าน/ชมชน ต งแต เร มม บทบาทในฐานะนกวจยหวหนาโครงการในชนบท ทวไป (ทราบ/ทดอน) ชนบททสง (ทอยอาศย ของกลมชาตพนธทหลากหลายเผาพนธ ) และ ชมชนเมอง (ชมชนแออดทมความหลากหลาย ในแหลงท มา ) นบเปนประสบการณตรงใน โครงการพฒนาทางสงคมและเศรษฐกจตางๆ ของรฐบาลทงในอดตและปจจบนมายาวนาน เกน 35 ป จ ง ใครขอถ ายทอดในภาพรวม โดยสรปเกยวกบสภาพหรอลกษณะการทจรต คอรรปชนจากโครงการพฒนาทงทางสงคมและ ทางเศรษฐกจทเปนทรจกในอดต และปจจบน

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

100

ซงยงมแนวปฏบตอยในสงคมปจจบน

4. ทจรตในโครงการพฒนาทางสงคม : อดต-ปจจบน โครงการพฒนาชนบททางสงคมทจะได นำประเดนการทจรตระดบรากหญามาสรปในทนประกอบดวย • โครงการพฒนาโครงสรางพนฐานทาง สงคม(ทกรฐบาล) • โครงการสงเคราะหเบยยงชพผสงอาย (ป 2536 รฐบาลนายกฯ นายชวน หลกภย จนถงรฐบาลปจจบน) • โครงการกองทนเงนกยมเพอการศกษา -กยศ.(ป 2538 -รฐบาลนายกฯ นายชวน หลกภย จนถงรฐบาลปจจบน)โครงการ ปฏรประบบการเงนอดมศกษา-กรอ. (ป 2549-รฐบาล นายกฯ พ.ต.ท.ทกษณ ชนวตร จนถงรฐบาลปจจบน โครงการ เรยนฟร 15 ป (ป 2552 รฐบาลปจจบน) • โครงการอยดมสข (ป 2550 รฐบาล นายกฯ พลเอกสรยทธ จลานนท) • โครงการชวยเหลอชมชนเมอง: งบฯ เงนอดหนนทองถน ป 2545-2547 (รฐบาลนายกฯ พ.ต.ท. ทกษณ ชนวตร) • โครงการเงนอดหนนเพอสรางความ เขมแขงอยางยงยนในเขตเทศบาล (ป 2549 รฐบาลนายกฯ พ.ต.ท.ทกษณ ชนวตร) • โครงการเงนอดหนนทองถน (ปงบฯ 2552 รฐบาลปจจบน) • โครงการดานคณภาพชวตและสขภาพ อนามยอนๆ -กรณไขหวดนก(ป 2547 รฐบาลนายกฯ พ.ต.ท. ทกษณ ชนวตร)

-กรณเหมองแรลกไนท(ป 2548-รฐบาล นายกฯ พ.ต.ท.ทกษณ ชนวตร จนถง รฐบาลปจจบน)

ลกษณะหรอสภาพการทจรตคอรรปชน ท ประจกษช ด ในโครงการพฒนาทางส งคม ตางๆดงกลาวขางตนมทงทเหมอนและตางกน ซ งจะไดระบ เปนรายประเดนสำคญๆ (ท ร ฐ ตองเรงตระหนก และหามาตรการท ง เชงรก และเชงรบในการปองกนและปรบปรงแก ไข เชนเดยวกบททกคนในสงคมตองไดรบการปลก จตสำนก และปลกฝงคณธรรม จรยธรรม และ ความซอสตยสจรตใหฝ งรากลกจนเปนนสย ของคนไทยทกวย ทกเพศ และในทกวงการ เพอ ใหเกดความรสกผดชอบชวด และปญหาการ ทจรตคอรรปชนใหเหลอนอยทสด หรอหมดไป ไดมากทสด) และไมวาจะเปนประเดนการทจรต ในลกษณะใด กสามารถสรปเปนขอความท ชาวบานในชนบท/ชมชน (สมภาษณตวแทน ประชากรเปาหมายในพนทชนบท/ชมชน ตวอยาง ศกษาในโครงการวจยยทธศาสตรของรฐกบ การแกไขปญหาความยากจนฯ ป 2548 และ ใหขอมลเพมเตมป 2552 (เมษายน-พฤษภาคม)) ไดกลาวไววาเปน“การทจรตแบบไมผดระเบยบ และกฎหมาย” พรอมทงสะทอนความรสกทวา “การทขาราชการ นายทน ผนำหมบาน/ชมชน และชาวบานรวมปฏบต การกอการทจรต ขาดความซอสตยและรบผดชอบตอหนาท แ ล ว ช าต บ า น เ ม อ ง จ ะย นหย ด และ เจ รญ กาวหนาไดอยางไร หรอ...อยางนประเทศชาต จะไมลมจมไดอยางไร.. .และเมอไหร เทวดา จะลงโทษ ...พวกขโกงซะท...”ดงน


101

4.1 ทจรตการเบกจายเงนเกนความ เปนจรง ท จ ร ต ใ น ล ก ษณะน ม ก จ ะ เ ก ด จ า ก โครงการจดซอจดจางหรอจางเหมาไมวาจะเปน โครงการพฒนาทางสงคมในอดตหรอปจจบน ต วอย า งศ กษาไดพบไม แตกต า งกนสำหรบ การโกงเงนของรฐในระดบทองถนหรอรากหญาประเภทน วาสวนใหญแลวจะเบกจายเงนพฒนา ถกตองตามระเบยบและกฎหมายทกรายการ ดวยหลกฐานและพยานเทจ ในวงเงนประมาณ เทาตวหรอรอยละ 100 ดงทปรากฏในการ พฒนาโครงสรางพนฐานระดบหมบาน/ชมชน แทบทกโครงการทมการจดซอ จดจางจางเหมาทผนำชมชนชาวบาน (ทเปนพรรคพวก)นายทนขาราชการฯลฯรวมกนทจรตเปนทมหรอคณะ กรณ โครงการกองทน เงนก ย ม เพ อ การศ กษา -กยศ . ระดบม ธยมปลายจนถ ง ระดบปรญญาตร และโครงการปฏรประบบ การเงนอดมศกษา-กรอ. ปรญญาตร-โท-เอก รวมท ง โครงการเรยนฟร 15 ป ในรฐบาล ปจจบน ซงพบวาการทจรตลกษณะนจะเกดขน ไดเสมอ จากการทผปกครองหรอนกเรยนเอง มอบความไว วางใจ หรอมฉะน นก เปนทาง ครอาจารยหรอสถาบนขอเปนผดแลชวยจดการ หรอชวยเกบสมดบญชเงนทนกยม โดยรวมมอกบ ตวแทนหรอบรษทหางราน ผจำหนายสนคา หรอไมกตาม โดยเฉพาะหมวดคาหนงสอ ตำรา อปกรณคาชดแบบฟอรมและอนๆซงมกพบวา ของทซอถาไมครบตามจำนวนทนหรอแพงกวา ความเปนจรงกจะเปนของทไมไดคณภาพตามท ควรจะเปนหรอไมเหมาะสมทกรปแบบ

การทจรตการจดซอจดจางและจางเหมา ในโครงการอยดมสข กมตวอยางชดเจนในระดบ หมบาน/ชมชนสมยรฐบาลนายกฯพลเอกสรยทธจลานนทป2550ทคณะกรรมการระดบหมบานหรอกลมรากหญา ทชาวบานซงเปนพรรคพวก รวมมอกบผนำชมชน นายทน และขาราชการ ทรบผดชอบผานเรองระดบอำเภอจงหวด ในการ ทำบญชออกหนงสอฎการายจายเกนความจรง เกอบเทาตวถงเทาตวแมแตกรรมการตรวจสอบ บางแหงกเปนพรรคพวก แตกมชาวบานทเปน กรรมการบางแหงทไมรวมทจรตดวยแตกไมกลา แสดงต วด วย เกรงกล วอทธพลในพ นท หร อ ทองถน เพราะเปนการโกงกนเปนทมทเขมแขง นนกคอ“การเกดการทจรตแบบไมผดระเบยบ และกฎหมาย” เชน ตวอยางทกรรมการระดบ หมบาน (ขอมลจากกลมสมาชกหมบาน/ชนบท ทวไป จงหวดลำพน ในโครงการวจยยทธศาสตร ของรฐฯ อางแลว และสมภาษณเพมเตม เมษายน 2552) เสนอของบฯสนบสนน โครงการเพอผลต ปยชวภาพไวใชรวมกนในหมบาน/ชมชนประมาณ เกอบ238,000บาทแตทางกรรมการดำเนนการ ไดรบสวนลดจากทางรานทจำหนายวสดประกอบ ตางๆ จากยอดใบเสนอราคาทไดรบอนมตงบฯ จากโครงการสงถงประมาณ242,000บาท(สงกวา งบฯ ทชาวบานทำเรองเสนอขอ)ทงๆททางรานเอง ไดรบเงนสทธไมถง 200,000บาทสรปวายอด การทจรตระดบรากหญาคร งนแมวาจะไมสง เหมอนหลายโครงการอนๆแตทางทมดำเนนงาน ก ได โกงกนงบฯ สนบสนนโครงการส งกว า 42,000บาทหรอคดเปนรอยละ17.5ของงบฯ ทไดรบอนมต

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

102

การทจรตงบฯ เงนอดหนนทองถน ตามโครงการชวยเหลอชมชนเมองในชวงรฐบาล นายกฯ พ.ต.ท. ทกษณ ชนวตร ป 2545-47 ซ ง เ ป น ท ม า ข อ ง โ ค ร ง ก า ร บ า น เ อ อ อ า ท ร ในภายหลงนน โดยเปาหมายแลวดด เพราะ รฐบาลมนโยบายใหอพยพชมชนเมองทบกรก สองฝงคลองสาธารณะในตวเมอง (ซงกอใหเกด ปญหามลภาวะหรอมลพษของเมอง ซงรวมถง ปญหานำเนาเสย ขยะ กลนเหมนหรอมลพษทาง อากาศ และยงอยกนอยางแออดในทอยอาศย ทไมถาวรมนคง ฯลฯ)145ครอบครวออกไปอย ในชนบท ชานเมอง ท รฐบาลโดยกระทรวง มหาด ไทยมอบให ท า ง เทศบาลจ ดซ อท ด น จดแบงแปลง ดำเนนการจดสรรใหครอบครว ละแปลงๆละ20ตร.วาประเดนการทจรตกเกด ตรงจดน (ขอมลรวบรวมจากสมาชกเทศบาล ต ำบลท ไ ม ย อม ร บ ช ม ชน เ ม อ ง ท จ ะ อพยพ มาตงในทองถน พ.ศ. 2552) เพราะนอกจาก ทางเทศบาลจะสามารถตกลงราคาซอขายทดน กบนายทนหรอนายหนาดวยราคาทสงเกนจรงประมาณไรละ1.45ลานบาทจากราคาซอขาย ในขณะนนเพยงไรละ4แสนบาท(ป พ.ศ. 2545-46) ยงกวานน เมอจดแปลงพรอมทอระบายนำแลวทางเทศบาลเบกจายงบฯตกแปลงละแสนบาท หรอราคาเพมขนเปนไรละ 2 ลานบาท ดงนน กลมทรวมกนทจรตดวยการเบกจายงบฯสนบสนน เรองนนาจะไมนอยกวาไรละ 1.5 ลานบาทหรอรวมเปนเงนเกน 15ลานบาทสำหรบทดน ทจดซอรวมทงหมด10 ไรเศษกรณนยงไมรวม การจดหาบคคลอนมาสวมสทธประมาณ95ราย ในจำนวน145รายหรอครอบครวทตองยายออก ในชวงป 2547 ยงกวานน จากขอมลในพนท จดสรรใหม พบวาปจจบนเหลอผบกรกทอพยพ

มาอยทจดสรรใหมเพยง20รายหรอครอบครว(จากทมาครงแรก50ราย)ทงนยงไมรวมปญหา ทชาวชนบทใกลเคยงไมยอมรบชมชนทมาอย ในลกษณะแปลงเลกๆ ใกลชดแบบชมชนเมอง เพราะเกรงวาจะมากอปญหามลภาวะเมอง ในพนทชนบทของตน รวมทงการขาดการจด ระเบยบชมชนใหเปนระเบยบแบบแผนทดและ นาอย การทจรตโครงการเงนอดหนนชมชน ในเขตเทศบาลของปงบฯ 2549 ก เปนอก ต วอย า งหน งท ม เร อ งร อ ง เร ยนย ง ไม จบส น จนปจจบน (ขอมลสมภาษณตวแทนชมชนเมอง ทไมไดรบการประชาสมพนธงบฯ โครงการน เมษายน 2552) เพราะมการดำเนนการท ไม โปรงใสในการเบกจายเงนในการจดซอจดจาง เกนจรง และหรอคณภาพของของและของงาน ยงตำกวาจำนวนงบฯ ทเบกจาย ทางเทศบาล ไดจดงบฯ ตามโครงการเงนอดหนนเพอสราง ความ เข มแข งอย า งย ง ย น ให ช มชนท กแห ง ในความดแลผานทางกองสวสดการสงคมเปน จำนวนเงนหลายลานบาท ( ไมนาจะตำกวา 4 ลานบาท) ตามจำนวนและขนาดของชมชน ทมทงหมด (ขนาดเลกหรอ S คอ ชมชนขนาด 50-100 ครวเรอน ได 30,000 บาท ขนาดกลาง หรอ M คอชมชนขนาด 101-200 ครวเรอน ได 40,000 บาท และขนาดใหญหรอ L คอชมชน ขนาด >200 คร ว เรอนได 50 ,000 บาท) ความไมโปรงใสหรอแผนการทจรตนนทางผให ขอมลสนนษฐานว าน าจะไดทำกน เปนกล ม หรอทมทเกยวของจากทางเทศบาลประธานชมชนและสมาชกชมชนบางคนทเปนพวกพองรวมแลว ประมาณชมชนละ 4-5 คน ทสำคญคอการแจกจ ายงบฯน ขาดการประชาสมพนธ และ


103

การจดเวทประชาคมใหกรรมการและสมาชก ชมชนทกคนทราบในรายละเอยด คอจะรกน ในกลมรวมปฏบตการทจรต จนเปนทมาของ การร อ ง เร ยนของต วแทนช มชน ผ านทาง ผ อ ำ น วยก า รส ำน ก ง านต ร ว จ เ ง น แ ผ น ด น ภมภาคทต งของเขตเทศบาลนน เมอกลางป 2551 และเรองราวกเงยบหายไป โดยชาวบาน หรอชาวชมชนททำเรองรองเรยนกยงไมไดรบ คำตอบโดยตรงจนปจจบน (กลางป 2552) ขอนาสงเกตอกประการเชนบางแหงไมเปนชมชนแตเปนเพยงกลมชมรมกไดรบงบฯนดวย หรอ วสดสงของทจดซอหรอบคคลทจดจางกไมนาจะ ไดครบตามจำนวนหรอคณภาพตรงกบงบประมาณ ทจายสวนใหญแลวรายการทนำงบฯ ไปจดซอ จะเปนประเภท โตะ เกาอ พดลม แกวนำ กระตกนำรอนชอนสอมจานและเตนท เปนตน หรอบางชมชนกใชงบฯ จดจางบคลากรในการ เรยนการสอนดนตรและศลปะการแสดงพนบาน เพอ เสรมศกยภาพทางวฒนธรรมของชมชนเปนตน ต วอย างประเดนการทจรตจากการ เบกจายงบฯ เกนจรง ในโครงการดานคณภาพ ชวตและสขภาพอนามยในเขตเทศบาลหรอ ในชมชนเมอง ทนาจะเปนขอตระหนก หรอ บทเรยนไดอยางดอกตวอยางหนง แมจะเกดมา ประมาณ 5ปแลว แตวธการโกงกนหรอทจรต ยงมอยทกประการ คอกรณไขหวดนกระบาด ในประเทศไทยเมอป พ.ศ. 2547 (ตวอยาง สถตเฉพาะจงหวดเชยงใหมจากตวแทนสตวแพทย จงหวดทระบวาจงหวดมพนทระบาด 10 อำเภอ 45 ตำบล 122 หมบาน ทางจงหวดไดรบงบฯ ทำลายไกพาหะนำเชอโรค 54,150,325 บาท เพอทำลายท ง ไกตดโรคและไกอนๆ ในรศม

โดยรอบพนทม ไกตดโรค 5 ตร.กม.) เรองน ทางผแทนสมาชกชมชนหลายแหง ผใหขอมล (กลมสมาชกชมชนเมองจากพนทศกษาในโครงการ วจยยทธศาสตรฯ) เลาวายงฝงใจจำไดอย (เพราะ ขณะนกมเรองไขหวดใหญสายพนธใหม 2009 H1N1 ระบาดอก ผ เขยนจงไมแน ใจวาจะม เหตการณคลายคลงกนหรอการทจรตเกดขนอก หรอไม) วธการทกลมผ เกยวของร เหนเปนใจ กระทำการทจรตระดบทองถนเมองคอเจาหนาท ฝายเทศบาลประธานชมชนชาวบาน/ชาวชมชน พวกพองประมาณแหงละไม เกน 5 คน จะ ดำเนนการสรางหลกฐานเทจอยางถกวธ คอ ทำตามระ เบ ยบและกฎหมาย เช น เด ยวกบ กรณอนๆทระบแลวทงในชนบทและชมชนเมอง กลมทจรตไดใหชาวบาน/ชมชนมาลงทะเบยนโดยจดแบงไดเปน 3 ประเภท คอ (1) กลม ชาวชมชนทเลยงไกซงอยในขายตองถกฆาทำลาย มาลงทะเบยนคดเปนรอยละ60(2)กลมชาวชมชน ทไมไดเลยงไกแตลงทะเบยน(แบบยกเมฆ)รอยละ20 และ (3) กลมชาวชมชนทมไกตาย และได เพมจำนวนไกตายอกสวน (ยกเมฆ) หรออกรอยละ 20แมชาวชมชนกลมแรกจะไดเงนชดเชยตามจรง (ราคาคาฆาทำลายสตวปกชวงไขหวดนกระบาด บาท/ตว คอ ไกไข 40 บาท ไกเนอ 20 บาท ไกบาน/ ไกพนเมอง 40 บาท หาน 40 บาท เปดเนอ 20 บาท เปดไข 40 บาท นกกระทา 5 บาท นกกระจอกเทศ 2,000 บาท) แตจะถกหกคาหวควจากกลม กอการทจรต หรอประธานชมชนของตน 500 บาท/รายจากรายได1,500-2,000บาทโดยอางวา จะนำเงน ไปทำบญอทศส วนกศลให ไกท ถ ก ฆาทำลายสวนงบฯทสรางหลกฐานเทจสำหรบ ชาวชมชนกลม2ผกอการทจรตจะไดมาเตม100 และจะไดจากสวนแจงจำนวนไกตายเพมของ

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

104

ชาวชมชนกลมท 3 ทมาลงทะเบยน ขอสงเกต ทชาวชมชนบางรายไดใหขอมลหรอพดถงกคอ ไดพบวาประธานชมชนบางแหงทไมไดเลยงไก กยกเมฆใสจำนวนไกทตนเปนเจาของหรอผเลยง เขาไปเอง เหตการณทจรต (ตามคำบอกเลาของ สมาชกชมชนเมอง) ในลกษณะดงกลาวชาวบาน ไมแนใจวาจะมเจาหนาทเกยวของระดบจงหวด รวมดวยหรอไม กรณไมรวมกอาจจะมความ ผดพลาดทไมไดตรวจสอบหลกฐานใหรอบคอบ กอนผานเรองเชนเดยวกบระดบผวาราชการจงหวด ทอาจจะยอหยอน ขาดความรอบคอบในการ ตรวจสอบหลกฐานกอนอนมตงบฯนนเอง นอกจากน ถาพดถงการพฒนาประเทศ ในทกภมภาค ทกแผนพฒนาตามโครงสราง พนฐานทางสงคมระดบหมบาน/ชมชน (infra- structures) จะพบไดทวไป หรอจะเกดขนได ทวไปสำหรบประเดนการทจรตรวมกนของทกฝาย ทเกยวของในกลมผบรหารระดบทองถนซงรวมทง ผนำหมบาน/ชมชนชาวบานนายทนขาราชการ ฯลฯ (ขอมลทตวแทนสมาชกหมบาน/ชนบท และ ชมชนเมองจะบอกเลาในภาพรวมเสมอ และ ยกเปนกรณตวอยางป 2551)ทำโครงการพฒนา ระดบรากหญาทมหลกฐานครบถวนและถกตอง ทกอยางตามทระบมาแตตนวาเปนการ“ทจรต แบบไมผดระเบยบและกฎหมาย” เพราะโครงการ พฒนาใดกตามทมการจดซอจดจางหรอมงานเหมาหรอมงบฯ ใชจายในลกษณะตางๆ สำหรบงาน เฉลมฉลองในวนเทศกาลสำคญของประเทศ ในรอบปอาทงานวนเฉลมพระชนมพรรษางานวน ปยมหาราช งานวนเดก และงานวนขนปใหมเปนตน เหลานลวนแลวแตตองมการเบกจายงบฯ คณะผวางแผนและกอการทจรตจะนยมปฏบต เหมอนๆ กน คอ ใหมการเพมรายจายสำหรบ

สนคาหรอรายการทเบกงบฯแตละอยาง ในราคา ทสงกวาความเปนจรงไมนอยกวาเทาตวดงปรากฏ เปนตวอยางในโครงการตางๆทระบแลวแตแรกตวอยางกรณจดซอของทระลกปใหมใหผสงอาย ของตำบลในชนบททวไปแหงหนง317รายๆละ 89บาท/ชดของขวญ(รวมเปนงบฯ 28,213 บาท) แตตงฎกาเบกจายเพมอกถงรอยละ73.7ของงบฯ จายจรง (เบกเปนยอดรวม 49,000 บาท หรอ คดเพมอก 20,787 บาท) สวนกรณตวอยาง จดอาหารเลยงงานวนเดกแบบเหมาจายของ หลายหมบานในตำบลเดยวกน 200คน (ราคา จายจรงรวม 20,000 บาท) โดยตงฎกาเบกจาย เพมเปนเทาตว (40,000 บาท)เปนตน

4.2 ทจรตเงนงบฯพฒนาหมบาน/ชมชน ทจรตประเดนน มกจะเกดในลกษณะ ยกยอกหรอโกงเงนงบประมาณพฒนาของรฐ เขากระเปากลมผบรหารระดบทองถนทเกยวของ ซงรวมทงผนำหมบาน/ชมชน ชาวบานท เปน พวกพองขาราชการทเกยวของฯลฯทจรตประเภท น พบไดทวไปในโครงการพฒนาทางสงคมทง อดตและปจจบนไมตางจากประเดนการทจรตตาม ขอ 4.1 โดยการสรางหลกฐานหรอพยานเทจท ถกตองตามระเบยบและกฎหมายเชนกน หรอ จากการรเหนเปนใจรวมกน หรอไมสามารถจะ หาคนผดหรอผทจรตมาดำเนนการรบโทษได ทจรตในลกษณะหลงนมกจะทำเปนรายเดยว มากกวาเปนกลมหรอคณะ เพราะจะสะดวกกวา ในการหลบหน ผลลพธสำคญจากการทจรต ลกษณะน คอประชากรยากจนผสงอาย ผดอย โอกาสลกษณะอนๆ ซงรวมทงผพการ เหลาน ลวนแลวแตไดรบผลกระทบจากการไมไดรบเงน


105

ชวยเหลอพฒนาทรฐสงถงหรอไดบางแตไมเตม ตามจำนวนหรอไดรบผดกลมกลายเปนประชากร ทเปนพวกพองมสวนไดสวนเสยกบกลมกอการ ทจรต กรณตวอยางจากโครงการสงเคราะห เบยยงชพผสงอาย ซงรเรมมาตงแตปพ.ศ.2536สมยรฐบาลอดตนายกฯ นายชวน หลกภย ได ดำเนนการผานทางกรมพฒนาชมชนตามนโยบาย ชวยเหลอผสงอายตงแต 60 ปขนไป ทยากจนไรทอยอาศย ขาดผอปการะหรอถกทอดทงไรท พงพง และผพการททำงานเลยงตนเองไมได จายเบยยงชพใหรายละ200บาท/เดอนและเพม เปนรายละ300บาท/เดอน ในชวง 6ปถดมา(ป 2542) แตในชวงหลงท โครงการนยงเพม ปญหามากขนแกผสงอายทเขาเกณฑ จากการ เปลยนวธการจายเบยยงชพจากแบบรายเดอน ซงไมพอกนพอใชยงชพอยแลวเปนราย 6 เดอนหรอปละ2ครงๆละ1,800บาทรายงานผลการ วจยท เกยวของในชวงตางๆ เหลาน ทผ เขยน ไดมโอกาสรบผดชอบในฐานะหวหนาโครงการ (โครงการวจยเรองว เคราะหสภาพเศรษฐกจ สงคมของครวเรอนยากจนดกดานฯ ป 2544 และรายงานการวจ ยยทธศาสตรของร ฐกบ การแกปญหาความยากจนฯ ป 2548) ชชดวา โครงการนสามารถชวยผสงอายตามเปาหมาย ทเขาเกณฑไดนอยมากประมาณหมบาน/ชมชนละ 5-7คนหรอเพยง1 ใน3ของทงหมดดวยงบฯ ทจำกดจากทงทผานทางพฒนาชมชนสชนบท ทวไปและชนบททสง และผานทางเทศบาลส ชมชนเมอง ยงกวานนปญหาสำคญอกประการ ทพบคอผสงอายทเขาขายหรอตรงเกณฑมากกวา อาจไมไดรบการคดเลอกใหรบเบยยงชพ เพราะ ญาตพนองหรอพวกพองกลมผบรหารโครงการ

ระดบทองถนจะไดรบการคดเลอกมากกวา และ ตองรอตวเปนตวตายบางรายอายถง80ปแลว ยงไมไดรบเบยยงชพ นอกจากประเดนทจรต เช งส งคมดงกลาวแลว ลกษณะการทจรตท กลมผบรหารระดบทองถนทรบผดชอบการจาย เบยยงชพหรอผรบเงนแทนผสงอาย (เปนญาต หรอคนอนกตาม) จะกระทำการทจรตไมตางกนแมแตชวงรฐบาลอดตนายกฯนายสมครสนทรเวช(ป 2551)ทเพมเบยยงชพและปรบการจายเปน ราย3เดอนครงละ1,500บาทกตาม(สมภาษณ ครอบคร วยากจนท ม ผ ส งอาย ร บ เบ ยย งชพ ผ ส งอาย ป 2552) น นคอผ ส งอายท ได รบ การคดเลอกใหรบเบยยงชพจะถกยกยอกหรอ โกงเงนรายได ดงน (1) ผสงอายไมไดรบเบย ยงชพตามปกตคอไดรบบางครงและหลายๆครง กไมไดรบ โดยเฉพาะในชวงไดรบเปนราย6 เดอน และราย3เดอน(2)ผบรหารทองถนทรบผดชอบ อางแกผสงอายบางรายวาขอแบงเบยยงชพ1ใน 3สวน(เชน 500 จาก 1,500 บาท)ไปชวยผสงอาย คนอนทไมได (3) ผบรหารทองถนทรบผดชอบ โครงการขอหกคาหวควรอยละ30กรณนผสงอาย ในรฐบาลปจจบน (ตงแตอาย 60 ป ขนไปทกคน) ป2522กไมมการยกเวน(ขาวจากสอประชาสมพนธ ตางๆ อาท โทรทศน หนงสอพมพ วทย) เชน ขอหก150บาทจากเบยยงชพทไดรบ500บาท /เดอน/ราย และ (3) ผสงอาย (60 ปขนไป) ในบางหมบาน/ชมชนปจจบน (ป 2552) ถก คดชอออกจากผทมสทธรบเบยยงชพฯซงบางราย กเคยไดรบเบยยงชพฯนเดมอยแลว (จนเกดการ เดนขบวนฟองรองและประทวงของผสงอายใน ประเทศไทยเปนครงแรก)

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

106

กรณ โครงการกองทน เงนก ย ม เพ อ การศกษา ไมวาจะเปนกยศ.หรอกรอ.ตงแต รฐบาลเดมๆ จนปจจบน ดงทไดอธบายแลวใน ประเดนทจรตงบฯ ของรฐโดยบคคลหรอคณะ ท รบผดชอบจายเงนเกนจร ง สวนในกรณน ผ เขยนไดรบทราบจากงานวจยท ไดสมภาษณ ประชากรตวอยาง (รายงานการวจยยทธศาสตร ของรฐในการแกปญหาความยากจนฯ ป 2548) ท เปนผก เงนเรยนโดยตรง เพราะผกบางราย ใหขอมลวา “เกณฑการคดเลอกผขอรบทน หรอผก ไม รดกมพอ เปนเหต ใหคนจนจรงๆ ในหมบานของตนไมไดรบทน หรอผ ไดก เงน กองทนฯ กลบไมใชคนฐานะยากจนตามเปาหมาย” สวนอกลกษณะหนงทพอจดอยในประเดนการ ทจรตแบบนกคอ“การททางกองทนหรอโรงเรยน/ สถาบนพจารณาเงนใหกขาดมาตรการควบคม ดแลการใชจายของผกยม หรอเงนกยม เปนผลให มการนำเงนกสนบสนนการศกษาไปใชในกจการอน และบางรายผปกครองเอาเงนกองทนกยมของบตร ไปใชในเรองสวนตวของตนหรอของครอบครว” กลาวอกนยหนงคอ ลกษณะทจรตแบบหลงน ประชากรเปาหมายคอนกเรยน/นกศกษาไมได ใชประโยชนเงนกองทนตามเปาหมาย และอก ประเดนทพบจากงานวจยเชนกนกคอมนกเรยน หรอผกบางรายมาใหขอมลกบผ เขยนเองวา ครทางโรงเรยนทรบผดชอบมอบทนการศกษาท ก ได ขอแบงเงนกประมาณคร งหน ง โดยให เหต ผลว าจะนำ ไปแบ ง ให น ก เร ยนคนอ นท ยากจนและกไมได เปนตนประเดนทจรตตางๆเหลาน จะชวยเปนบทเรยนทดใหรฐบาลปจจบน ในการหาแนวทางปองกนการทจรตสำหรบ โครงการเรยนฟร 15ปไดไมตางจากการทจรต ในลกษณะหรอประเดนแรก

การทจรตงบฯ เงนอดหนนทองถนตาม โครงการชวยเหลอชมชนเมองในชวงรฐบาล นายกฯพ.ต.ท.ทกษณชนวตรระหวางป2545-2547 ทไดระบชดเจนในประเดนทจรตจายเกนจรงหรอ โกงเงนรฐบาลเขากระเปากลมตนเองระดบทองถน /ระดบรากหญาแลว การทจรตในโครงการน กยงเขาลกษณะประชากรเปาหมายบกรกทดน สาธารณะในเขตเมอง ส วนหน งย ง ไม ได รบ ความชวยเหลอโดยตรง หรอไดรบแตสละสทธ เพราะไมตรงตามทอยากใหชวยซงในกลมหลงน นาจะยงเปนปญหากบเมองตอไปเพราะเปนททราบ กนดวา มการลงรายชอหรอลงทะเบยนสราง หลกฐานเทจทถกตองตามระเบยบและกฎหมาย ของประชากรสวนหนงทสวมสทธแทนผบกรกฯ ทจะตองใหอพยพไปอยในทดนใหมเขตชนบท หางจากตวเมองเกน20กม.ดงทไดอธบายแลว วาจากจำนวนเตม 145ครวเรอนปจจบนเหลอ อยในทจดสรรใหมเพยง 20 ครวเรอน นาจะ วเคราะหไดชดเจนวาชาวเมองยากจนทหาเชา กนคำ ซงไมใชแรงงานเกษตรยอมจะตองดนรน หางานทำอยในเขตเมองทมแหลงงานมากกวา ตอไป สวนการทจรตในโครงการชมชนเมอง เขมแขงปงบฯ 2549ทพดถงแลวในการทจรต ตามลกษณะจายเกนจรงแลว ในลกษณะประการ ทสองทไมตรงประชากรเปาหมายกเขาขายดวย เชนกน เพราะตามทระบแลววา งบฯนรกนอย ในกลมผบรหารทองถนกลมเลกๆ ท เกยวของ ทำใหแมแตกรรมการและประชาชนในชมชน สวนใหญกไมไดรบทราบทำใหเงนงบฯพฒนา โครงการนกเอาไปจดซอจดจางกนเองในกลม ผกระทำการทจรต และไมมคำตอบสำหรบ ผแทนชมชนทรองเรยนถามหาความโปรงใส


107

ในการใชงบฯ นจนปจจบน จงอาจกลาวไดวา เงนพฒนาทองถนชมชนเขมแขงน ไมไดสนอง ความตองการหรอความจำเปนของชาวชมชน เปาหมายอยางแทจรง อยางไรกตาม ทนาสงเกตและนาตกใจ เปนอยางยงกคอ งบฯปปจจบน (ป 2552)ของ รฐบาลนายอภสทธ เวชชาชวะสำหรบโครงการ เงนอดหนนทองถนทวประเทศยอดเกนแสนลาน บาท (104,099.78 ลานบาท)ททางกรมสงเสรม การปกครองทองถนจดสรรผานหนวยงานตรง ระดบจงหวดไปสองคกรปกครองสวนทองถนคอ เทศบาลนคร (ทน.) เทศบาลตำบล (ทต.) และ องคการบรหารสวนตำบล (อบต.)และไดจดสรร ไปแลว3งวด(ม.ค.-เม.ย.-พ.ค.52)ดวยหลกเกณฑ จายตามรายหวประชากรอยางเดยวในงวดแรก (ประมาณ 40,000 ลานบาท) สวนงวดทสอง ใชหล ก เกณฑ รายห วประชากรและภารก จ ถายโอน (อาท เบ ยย งชพผ ส งอายหรอเบ ย ยงชพคนชรา คนพการ และผปวยโรคเอดส) ( >25,000 ลานบาท) และงวดทสามใชเฉพาะ หลกเกณฑภารกจถายโอนของแตละองคกร ปกครองสวนทองถน สำหรบเงนอดหนนทวไป ทยงเหลอเพอการจดสรรงวดตอๆ ไปนอกจาก จะใชหลกเกณฑภารกจถายโอนแลว ยงเพม หลกเกณฑทคดจากบรการสาธารณะขนพนฐาน มารวมดวย โดยเฉพาะเกณฑประเดนหลงน ไมมรายละเอยดชแจง (ขอคดเหนของตวแทน สมาชกในเขตเทศบาลตำบลของจงหวดเชยงใหม พฤษภาคม 2552)นบเปนการเสยงตอการโกงกนหรอการทจรตคอรรปชนทนบวนจะสงสมมากขน จนสายเกนแกหรอแกไมไหวถารฐไมเรงตระหนก และหามาตรการทรดกมปองกนลวงหนา แมแต ยอดงบฯ ทแตละ ทน. ทต. และอบต. ไดรบ

ในงวดแรกจากหลกเกณฑรายหวประชากรเพยง อยาง เดยวกพบความเหล อมลำกนมาก คอ ปรากฏวาองคกรปกครองสวนทองถน (ทน. ทต. อบต.)หลายแหงทมประชากรมจำนวนนอยมาก แตกลบไดเงนอดหนนรายหวสงมากหรอตรงขาม (อาท ทต.ทาฟาก อ.ทาฟาก จ.อตรดตถ ประชากร 761 คน ไดงบฯ อดหนน >8,000 บาท/ราย ในขณะท ทต.แมกา อ.เมอง จ.พะเยา ประชากร 17,843 คน ไดงบฯ อดหนนเพยงประมาณ 450 บาท/ราย) กรณนถาหนวยงานหรอกลม ผเกยวของหรอรบผดชอบไมรบใหรายละเอยด เพ อความโปร ง ใสและถกตอง กน าจะสราง ปญหา ความไมไววางใจและเสอมศรทธาจน ขาดความรวมมอเพอสวนรวมตอไปได

4.3 ทจรตในโครงการพฒนาทางสงคมลกษณะอนๆ ประเดนการทจรตคอรรปชนในโครงการ พฒนาทางสงคมของรฐลกษณะอนๆ ทพบได ท ว ไป จากโครงการพฒนาในอดตและหรอ ปจจบนยงมอกมากมายซงไมสามารถจะบรรยาย ไดหมดในบทความน ไมวาจะเปนในประเดน การพฒนาทางการศกษาของภาครฐทเยาวชน และผเกยวของในการคนเงนกองทนกยมยงขาด จตสำนกในความซอสตย คณธรรม จรยธรรม กนมใชนอยหรอแมแตโครงการเรยนฟร 15 ป ของรฐบาลปจจบนตงแตปน (พ.ศ. 2552)กยง พบวาม โรงเรยนของรฐและเอกชนทย ง เรยก เกบเงนอดหนนจากนกเรยนเทาเดมในลกษณะ อนๆสวนการพฒนาชมชนเมองดวยงบฯ อดหนน ของภาครฐในอดตดวยการจดสรรทดนอยอาศย เปนชมชนเมองใหมในพนทชนบท นอกจาก เจาหนาทสวนกลางผดำเนนการระดบทองถน

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

108

จะทจรตงบฯจดสรรไปอยางมหาศาลแลว ชาว ชนบทเจาของพนทโดยรอบกไมยอมรบ เพราะ เกรงวาจะเกดชมชนแออดในพนทชนบททเปน บอเกดของสภาวะมลพษจากความเปนเมอง ท งนำ-อากาศ-ขยะ-ความแออด และปญหา สงคมดานยาเสพตดอาชญากรรมจากการลกขโมย และบรการทางเพศ/การคามนษย เปนตนสำหรบ ปญหามลพษทางอากาศในชนบทกยงมตวอยาง จากการทจรตเปดพนททำเหมองแรในพนทเหมองเดม โดยหลกเลยงกฎหมายการจายคา ภาคหลวงแร และขาดความรบผดชอบใน ผลกระทบต อส ขภ าพของคน ในพ นท ห ร อ สวนรวม ขณะเดยวกนกจกรรมผดกฎหมาย ด งกล า วก ย งทำลายพ นท ป า ช มชนอ กด วย ทสำคญการรองเรยนเรองนตามขนตอนจนถง ระดบนโยบายมาเกอบครบ4ปแลวกยงไมไดรบ การขานรบหรอการแกปญหาแตประการใด

5. ทจรตในโครงการพฒนาทางเศรษฐกจ: อดต-ปจจบน โครงการพฒนาชนบททางเศรษฐกจทจะ ไดนำประเดนการทจรตระดบรากหญามาสรปในทนประกอบดวย • โครงการกองทนหมบานและชมชนเมอง แหงชาต-กองทนเงนลาน (ป 2544- รฐบาลนายกฯ พ.ต.ท.ทกษณ ชนวตร ถงรฐบาลปจจบน) • โครงการชวยเกษตรกรดานเงนประกน ราคาพชผลเกษตร-ลำไย (ป 2547- รฐบาลนายก พ.ต.ท.ทกษน ชนวตร) • โครงการพฒนาศกยภาพของหมบาน/ ชมชนขนาดเลก-กลาง-ใหญ:SML(ป 2547 รฐบาลนายกฯ พ.ต.ท. ทกษณ ชนวตร)

• โครงการชมชนพอเพยง (โครงการ กองทนเศรษฐกจพอเพยง) (ป 2552- รฐบาลปจจบน)

ลกษณะหรอสภาพการทจรตคอรรปชน ในโครงการพฒนาทางเศรษฐกจ ดงปรากฏใน อดตและปจจบนทรจกกนดกไมตางจากทปรากฏ อยางชดเจนในโครงการพฒนาทางสงคมท ได อธบายแลว คอ สวนใหญกจะสรปออกมาเปน “การทจรตแบบไมผดระเบยบและกฎหมาย” ดวยเหตผลเดยวกนทกลมผบรหารระดบทองถน รวมทงผนำหมบาน/ชมชน ชาวบานพวกพองท ใหความรวมมอนกธรกจ/นายทนและขาราชการ ทเกยวของ รวมกนกอการทจรตคอรรปชนขาด ความซอสตยสจรตและความรบผดชอบตอหนาท

5.1 ทจรต เงนงบประมาณพฒนา หมบาน/ชมชน ประเดนการทจรตลกษณะนกไมตางจาก การยกยอกโกงกนงบประมาณแผนดน ทอาจ เรยกไดวาเปนการฉอราษฎรบงหลวงของผนำ หมบาน/ชมชน รวมกบผเกยวของระดบทองถน หรอรากหญา เปนคณะหรอรายเดยวตามโอกาสท เออหรอเปดใหนนเอง กรณตวอยางจากโครงการกองทนหมบาน และชมชนเมองแหงชาต-กทบ. หรอโครงการ กองทนเงนลาน ตามนโยบายเรงดวนของรฐบาล นายกฯพ.ต.ท.ทกษณชนวตร(ตงแต 22 มนาคม 2544) ซงกเปนโครงการทไมตางกบโครงการ กข.คจ. มากนก เพยงแตขยายพนทใหครบทก หมบานทวประเทศและเพมงบเปนหมบาน/ชมชน เมองแหงละลานบาทและทตางกนอกประการหนง คอ สมาชกหมบานทกคนมโอกาสเขาถงทนน


109

ไมวาจนหรอรวย เหลานกนบเปนจดออนมากกวา จดแขงในการกอใหเกดการสรางงานหรอพฒนา งานอาชพประกอบกบเพดานเงนกไดสงสดเพยง 20,000บาท/รายกำหนดชำระคนสนมากเพยง 1ปพรอมดอกเบยรอยละ6-12/ปผกตองสมคร เปนสมาชกและฝากเงนสจจะออมทรพยรายเดอน ตองมผคำประกน และมกขาดความเสมอภาค และความโปรงใสในการกยม ผบรหารกองทนม ประสทธภาพนอยหรอไมม และมกไมเปลยนตว ผบรหารจนเกดการรวบอำนาจและขาดประสทธภาพ ในการคนเงนกอยางตรงไปตรงมาสดทายทสำคญ พบวาคนจนโดยเฉพาะจนมากๆอยางทเราเรยกวา“จนดกดาน” ไมไดก เพราะกรรมการโครงการ ยอมรบวาถาใหก ก เกรงจะไม ได เงนกคนทน กำหนดหนงป ซงจะสงผลกระทบตอผลงานและ การทำคะแนนดานชอเสยงของตนและหมบาน/ ชมชน เพราะถาสามารถทวงหนไดครบจนทาง หมบานไดยอดเงนกเพมอกปละแสนบาท สวน ลกษณะการทจรตเงนกองทนนพอจะสรปได เปน 2 รปแบบคอ (1) กรรมการกองทนระดบ ทองถน/รากหญา (อาท ประธาน เหรญญก ฯลฯ ซงมาจากชาวบานหรอผนำทองถน เชน ผใหญบาน ประธานชมชน ฯลฯ)ทไดรบเงนตนและดอกเบย คนจากผกแลว (เปนรายเดอนหรอเมอครบป) ไมนำกลบไปฝากคนธนาคารตามระเบยบหรอ คนกรรมการผ รบผดชอบ แตนำเงนหลบหน ออกนอกพนทคลายกบการทจรตเงนโครงการ กข.คจ. ท ระบแลว และเปนกรณท เกดมาก ในชมชนเมองหลายแหงตามขอมลของชาวบาน โดยตรง (เชนตวอยางทกลมสมาชกชมชนเมองเชยงใหม ไดใหขอมลชวงระหวางป 2547-52) (2) การทจรตอกรปแบบหนงกพบไดหลายแหง ทงชนบททวไปและชมชนเมองคอการทจรตของ

ผกเองทไมยอมคนหรอไมมจะคนทงตนและดอก เมอครบกำหนดสรปวาทจรตทงสองลกษณะน เกดขนในหมบานและชมชน คดเปนประมาณ รอยละ50-80แตทางรฐบาลมกจะไดรบรายงานวา ผก ใช เงนคนครบรอยละ 100 หรอขาดเพยง เลกนอยเพราะโดยเฉพาะผกทขวนขวายหาเงน มาคนจากเงนกนอกระบบ (ดอกเบยสงถงรอยละ 20/เดอน) และขอกใหมอยางตอเนอง จนเกด ลกษณะการสรางหนแบบ“วงจรอบาทว”หรอ เรยกอกอยางวา“ผลดผาขาวมา”เปนตน การทจรตงบฯ โครงการชวยเกษตรกร ดานเงนประกนราคาพชผลเกษตร-ลำไย ซงก ไมตางจากพชขาวขาวโพดมนสำปะหลงและ อนๆ นบเปนตวอยางหนงทคนไทยรจกกนดวา มมาเนนนานจนทกวนน และรฐเองกยงแกปญหาหรอแมแตหาทางปองกนไมสำเรจ ตราบใดท ผมสวนไดสวนเสย โดยเฉพาะเกษตรกรชาวสวน ชาวนา ชาวไรยงไมมอำนาจจดการและตอรอง รวมกบภาครฐอยางแทจรง ดวยปญหาอปสรรค จากท ง พอค า /นายทน/นกธ รก จท ร วมกบ ขาราชการ ผนำทองถน (ระดบหมบาน ตำบล อำเภอ และจงหวด)และชาวบานพวกพองบางสวนรวมกนทจรตงบฯ พฒนาและแกไขปญหาของ รฐบาลหลายพนหลายหมนลานบาทในแตละป สำหรบการชวยเหลอดานการประกนราคาพชผล เกษตรตวอยางทเดนชดในภาคเหนอภมศาสตร ชวงฤดกาลน(ฤดฝนชวงเดอนกรกฎาคม-สงหาคม- กนยายน)กคอ การทจรตคอรรปชนเงนประกน ลำไยทรฐสงมาชวยเกษตรกรสวนลำไย จงหวด ลำพน เชยงใหม เปนสำคญ โดยเฉพาะในปท พชผลลำไยออกมาก เชนในป 2547 และ ในปน (พ.ศ. 2552) กเชนกนชาวสวนตองขาย ผลผลตในราคาขาดทน และเงนประกนกมาถง

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

110

ชาเสมอแมการอนมตจะทำลวงหนาแลวกตาม ช า ว บ า น ใ ห ข อ ค ด เ ห น จ น แม แ ต ใ น ป น ว า รฐบาลยงแกไมตรงจดและไมทนการณ ตราบใด ทไมลงมาดำเนนการตรงกบชาวสวนทรปญหา อยางด ดงปรากฏเปนความเดอดรอนอยางมาก แกชาวสวนลำไยลำพน ในป 2547สมยรฐบาลนายกฯพ.ต.ท.ทกษณชนวตร (ขอมลจากกลม ชาวสวนลำไยในหมบานชนบท จ.ลำพน ระหวาง ป2549-52) ทอนมต งบฯ 1,000 ลานบาท รบซอผลผลตลำไยของจงหวด จนเปนเหตให ชาวบ านถ กด ำ เน นคด ก รณ ถ ก กล า วหาว า สรางหลกฐานเทจมาตงแตป 2549 จนถงปท ผานมา (พ.ศ. 2551) เพราะกลมรวมกอการ ทจรตระดบทองถนดงกลาวชกจงชาวบานทงท ปลก และไมปลกลำไยให ไปลงทะเบยนกบ เกษตรจงหวดกลมละประมาณ1,000รายเทาๆ กน โดยใหแจงจรง และแจงเทจ ตามลำดบสำหรบจำนวนไร/สวนทปลกและผลผลตท ไดและชาวบานตองนำเอกสาร2ฉบบคอสำเนา ทะเบยนบานและบตรประชาชนทลงลายมอชอ ยนยอมไปมอบใหปรากฏวาราษฎรชาวสวนจรง ไดขายผลผลตใหพอคา/บรษท ทรวมโครงการ ประกนราคากบภาครฐประมาณรอยละ20สวนอก รอยละ80ตองเอาไปขายเอง เพราะทนการถก กดราคาไม ไหว เชนเดยวกบชาวสวนทปลก แตไมไดลงทะเบยน ถามาขอขายกบตวแทน ภาครฐกทนตอการถกกดราคาไมไหวเชนกน แตทนาสงเกตและนาสนใจ คอพอคารายอน ทรบซอกกดราคาและเปนเครอขายของบรษท รบราคาจำนำจากภาครฐ ทรวมทจรตกบกลมผนำทองถนไปเรยบรอยแลว สำหรบผแจงเทจ จะไดรบเงนประกนตอบแทนในฐานะเปนผปลก ลำไยปลอมรายละ500-2,000บาทกลมผทจรต

จะนำเอกสาร 2 ฉบบดงกลาวไปเปดบญชท ธนาคารกรงเทพหรอธนาคารกรงไทยสวนชาวบาน ททำผดและใหเอกสารยนยอมแลว จะไดรบแจง เพยงวาไมมความผดใดๆ ททำเชนนน จากนน กไม ไดรบขาวคราวใดๆ เพมเตมแมแตบญช เปดใหมของตนท เจาหนาทกลมทจรตทำแทน จนป พ.ศ. 2549 ชาวบานทแจงเทจจงไดถก ตำรวจเรยกไปสอบปากคำและไดรบหมายศาลในปตอมา (พ.ศ. 2550) ขอนาสงเกตสำหรบ แพะรบบาปหลายรายทลงรายมอชอเฉพาะใน เอกสาร 2 ฉบบ แต ไม ไดลงชอในทะเบยน เ กษตรกรผ ปล กลำ ไย ได ถ กศาลต ดส น เป นจำ เลยฐานแจ งความ เท จกบ เกษตรอำ เภอ ในพนทนน และตองจายเปนคาปรบรายละ6,000 บาท ทงๆ ทถกหลอกใหรบเงนเพยง รายละไมเกน 2,000 บาทดงกลาวแลว ดวย เหตผลของความยากจนเปนสวนใหญซงชาวบาน (กลมผ ใหขอมลเดมทอ างแลว ) ใหขอมลว า ชาวบานหลายรายถกทางตำรวจขวา“ถาอยาก ใหเรองจบ ตองรบมาเซนยนยอมรบผดและจาย คาปรบ มฉะนนจะเปนเรองใหญ ทำใหชาวบาน หลายรายรบมาจายดวยความหวาดกลว แมวา จรงๆ แลวจะไมไดมเจตนาจะทำการทจรต” นอกจากน ยงมชาวบานบางรายททำผดกรณ เดยวกนแตไมถกแจงใหมาจายคาปรบ และกม บางรายท กระทำทจร ต ในลกษณะเดยวกน ถกพพากษาใหจำคก! ซงกไมมใครตอบคำถาม ในเรองนได


111

5.2 ทจรตการเบกจายเงนเกนความ เปนจรง การทจรตในลกษณะนกเชนเดยวกบทได อธบายไวในโครงการพฒนาชนบททางสงคม อดตและปจจบนคอสวนใหญแลวกมาจากการจดซอ จดจางหรอจางเหมาทมการสรางหลกฐานเทจ ทถกระเบยบและกฎหมายดงตวอยางในโครงการ สรางงานชนบท โครงการพฒนาแหลงนำและ พฒนาโครงสรางพนฐานอนๆทางสงคมโครงการ อยดมสขและอนๆดงอธบายแลวแตตนนอกจากน กยงพบตวอยางกรณทจรตเชนน ในโครงการ พฒนาชนบทของรฐดานเศรษฐกจอนดงน กรณทจรตในโครงการพฒนาศกยภาพ ของหมบาน/ชมชนขนาดเลก-กลาง-ใหญ หรอ โครงการ SMLตงแตรฐบาลนายกฯพ.ต.ท.ทกษณ ชนวตร ป 2547 และปรบขยายเปนโครงการ ชมชนพอเพยง ในรฐบาลปจจบน (นายกฯ นายอภสทธ เวชชาชวะ)ป2552ทงสองโครงการ พฒนาชนบทขนาดใหญเปนหมนเปนแสนลาน บาทน โดยหลกการใหญๆ ไมตางกนมากนก จากโครงการสรางงานในชนบทหรอโครงการ กสช.สมยรฐบาลนายกฯพลเอกเปรมตณสลานนท (พ.ศ. 2523-34) ทกอกำเนดมาจากโครงการ เงนผนสมยรฐบาลนายกฯมรว.คกฤทธปราโมช (พ.ศ.2518-19) จะปรบเปลยนบางก เฉพาะ รปแบบองคกรการดำเนนงานทตางกนออกไป โครงการ SML และชมชนพอเพยงใหอสระแก คณะกรรมการหมบานจากราษฎรในพนทชนบท /ชมชน เปนผดำเนนการโดยผานกระบวนการ มสวนรวมในเวทประชาคมของสมาชกหมบาน/ ชมชน เขารวมประชมกลนกรองปญหาและ ความตองการของหมบาน/ชมชนไมนอยกวา รอยละ 70 ของประชากร (ป 2548 แตแรกป

2547 ใชรอยละ 75 ของประชากร) สำหรบ โครงการSML และไมนอยกวารอยละ70ของ ครวเรอนสำหรบโครงการชมชนพอเพยงกลาวอก นยหนงกคอทงสองโครงการนราษฎรหรอชาวบาน ในหมบาน/ชมชน เปนผบรหารจดการกนเอง เพราะตองชวยกนคดสรรเลอกใชงบฯพฒนา ตามความตองการหรอจำเปนมากกวาของหมบาน/ชมชนของตน เหตผลสำคญเพราะรฐบาลตองการ ใหโครงการมพลงขบเคลอน (empowerment) สำคญในการชวยแกไขปญหาความยากจนและ การสร า ง โอกาส ให แก ป ระชาชนตามแนว ปรชญาเศรษฐกจพอเพยงของพระบาทสมเดจ พระเจาอยหวในรชกาลปจจบน โดยจดสรรงบฯ ใหเปลาสโครงการพฒนาศกยภาพของหมบาน/ ชมชน นำรองและขยายทวประเทศ 3 ระดบ (S-ขนาดเลก ประชากร 101-500 คน ไดแหงละ 200,000 บาท M-ขนาดกลาง ประชากร 501-1,000 คน ไดแหงละ 250,000 บาท และ L-ขนาดใหญ ประชากร >1,000 คน ไดแหงละ 300,000 บาท) แตโครงการชมชนพอเพยง ของรฐบาลปจจบนไดปรบขยายเปน 7 ขนาด พนทและเพมงบฯ จากกำหนดไวเดมอกเทาตว(พนท 1 ประชากร 1-50 คน ไดแหงละ 100,000 บาท พนท 2 ประชากร 51-100 คน ไดแหงละ 200,000 บาท พนท 3 ประชากร 101-200 คน ไดแหงละ 300,000 บาท S-ประชากร 201-500 คน ไดแหงละ 400,000 บาท M–ประชากร 501-1,000 คน ไดแหงละ 500,000 บาท L-ประชากร 1,001-2,000 คน ไดแหงละ 600,000 บาท และ XL-ประชากร > 2,000 คน ไดแหงละ 700,000 บาท) งบฯในโครงการหลงนสวนหนงไดโอนงบฯมาจาก โครงการอยดมสข (จดสรรใหหมบาน/ชมชน สมย รฐบาลนายกฯ พลเอก สรยทธ จลานนท ป 2551)

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

112

ทใหยกเลกไป รปแบบการใชงบฯ ทไดรบจดสรร โครงการ SML จะทำเฉพาะหมบาน/ชมชน เปนรายเดยวหรอจะทำรวมแบบรวมทนระหวาง หมบาน/ชมชน หรอ “matching fund” เพอ เพมศกยภาพการลงทนกได ในขณะทโครงการ ชมชนพอเพยงไมไดระบรปแบบการใชงบฯปลอย ใหเปนอสระของประชากรแตละพนทจะรวมคด รวมทำกนเองปญหาของทงสองโครงการลกษณะ แบบเดยวกนนจงอยทวากรรมการโครงการระดบ หมบาน/ชนชนรวมทงผนำทองถนและขาราชการ ทเกยวของจรงใจกบชาวบานหรอราษฎรสวนใหญ แคไหนเพราะยงปรากฏอทธพลของกลมกรรมการ ดำเนนการในการโนมนาวราษฎรของตน ไปใน ทศทางทตนจะไดรบประโยชนมากกวาแทนทจะ เปนความตองการอยางแทจรงในลำดบตนๆของ สมาชกหมบ าน/ชมชนสวนใหญ ย งกว านน กรรมการยงดำเนนการจดซอจดจางเองกบนายทน/ผรบเหมาเสยงตอการทจรตงบฯดวยการจายราคา สงแตไดเนองานคณภาพตำกวาเกณฑมาตรฐาน มากยงเปนโครงการชมชนพอเพยงพบวา ไดรบ อนมตงบฯงายมากโดยไมมขอแมใดๆ (ขอมล จากตวแทนเทศบาลตำบล จ.เชยงใหม พฤษภาคม 2552) ผจดซอจดจางไม ไดกำหนดหรอระบ รายละเอยดตามแบบทถกตอง (specification) และขาดระบบตรวจเชคหรอตรวจสอบ รวมทง การตดตามประเมนผลใดๆ ทงสน จงนบเปน ความลมเหลวอยางสนเชงกอนเรมโครงการดวย ซำไปและการทจรตนาจะขยายวงไดอยางมโหฬาร หลายรปแบบจากการทรฐบาลขยายทงระดบ พนทและขยายทงงบฯอดหนนโครงการเทาตว กรณตวอยางของการทจรตในโครงการ ชมชนพอเพยงมปรากฏใหเหนไดทวไป ทงใน ชมชนชนบทและชมชนเมอง เพราะโครงการ

จดซอจดจางทเสนอผานขนมาตามขนตอนจากท ประชมประชาคมตามเกณฑ มกจะผานขนมา ไดงายๆ โดยไมมการใหรายละเอยดดานราคาทมการประมลแขงขนของรานคาแตประการใด หรอแมแตรายละเอยดดานคณภาพของสนคา กไมม เหลานจะเปนการเพมความเสยงในการ จายเกนจรง หรอการไดของตำกวาเกณฑและ คณภาพ อยางไรกตามชาวชมชนไมวาชนบท หรอ เม องม กจะใหความ เหนตรงกนท เร อ ง จากระดบรากหญาผานขนมาไดงายดาย เพราะ มการปลอมลายมอหรอสวมสทธ โดยตวแทน ชมชนทร เหนเปนใจกบฝายเจาหนาทผบรหาร ระดบทองถนหรอมฉะนนผบรหารระดบทองถน กเหนดวยกบผบรหารระดบสงกวาททจรตและ โครงการทผานการคดเลอกขอทนอดหนนกมกจะ เปนโครงการทกรรมการสวนใหญคดเลอกกนเอง ไมใชเปนความตองการหรอความจำเปนอยาง แทจรงของประชากรชมชน การทจรตในโครงการชมชนพอเพยง นบวาไดผดขนอยางรวดเรว และกหนไมพนจาก การตดตามขอมลของสอมวลชนตางๆ โดยเฉพาะ สอหนงสอพมพและโทรทศนทพดถงกรณ“18 มงกฎ อางชมชนพอเพยงตนเงน” (หนงสอพมพมตชน ฉบบลงวนท 28 พฤษภาคม 2552) ดวยการ หลอกลวงชาวบาน จ.สรนทร จ.อยธยา และ กรงเทพฯใหสมครเปนสมาชก“พรรคพอเพยง” ของตน และเรยกเงนคาดำเนนการจากสมาชก 1,500-2 ,000 บาท/ราย เพ อ ไดสทธ ก เ งน โครงการรายละ50,000-100,000บาท เปนตน นอกจากน กเปนขาวจากสอโทรทศนในชวงใกลๆ กน ถงพฤตกรรมสอทจรตในโครงการชมชน พอเพยงของเจ าหนาท ระดบส ง ในโครงการ ย งกว านน ทางพรรคฝายคานกย งยนยนให


113

นายกฯ ลงมาตรวจสอบการทจรตในโครงการ ชมชนพอเพยงทเกดในพนทภาคอสานแทบทก จงหวดเชนเดยวกบในกรงเทพฯผานทางขาราชการ สวนทองถนตางๆ

มาตรการแกไขปองกนปญหาการทจรตคอรรปชน เหตใดการทจรตคอรรปชนในโครงการ พฒนาชนบทของภาครฐจากอดตถงปจจบน จงไมเคยลดนอยถอยลงแตกลบมความซบซอน หลากหลายและทำกนในหลายระดบดงปรากฏ ในตวอยางโครงการพฒนาชนบทของรฐทงทาง สงคมและเศรษฐกจ ตงแตอดตจนปจจบน และ ไม ว าจะ เปนปญหาการท จร ตคอร ร ปชน ใน ลกษณะหรอประเดนใดและไมวาผทจรตจะเปน รายเดยวหรอกลมของสงคมระดบใด เมอพจารณา ใหลกซงแลว จะพบวาเปนเรองทจะแกไขและ ปองกนไดยากมาก และมากยงขนถาตองการ ปราบปรามใหหมดสน เพราะแมแตจะแกไขและ ป อ งก น ให เ หล อน อยท ส ดก ย ง ต อ ง ใช เว ล า อาจเปนชวอายคนหรอมากกวากได โดยเฉพาะ เพอจะยกมาตรฐานดานจตใจและการศกษาทงน ตองเรมมาตงแตสงคมครอบครวทชวยปลกฝง จ ตสำน กความร บผ ดชอบ ซ อส ตย ส จ ร ตจนเขาไปในสายเลอดตงแตรความชวงเปนเดก และเยาวชนเพอจะซมซบคณธรรม ศลธรรม จรยธรรมวนยสงดๆ เหลานจากครคนแรกคอ พอแม ญาตพนอง หรอสงคมสงแวดลอมของ ครอบครว/ชมชนจากนนกตอยอดโดยครคนตอมา หรอครในระบบการศกษา (ทงในและนอกระบบ) และสงแวดลอมในการดำเนนวถชวตในสงคม ททกคนตองใหความสำคญกบความรสกผดชอบ ชวดตามหลกธรรมทางศาสนา มจตสำนกและ ปฏบตต วด วยความยต ธรรม ตรงไปตรงมา

ซอสตยสจรต รบผดชอบและรวมมอสรางสรรค งานสาธารณประโยชนของสงคม/ชมชนทตนม สวนรวม เพอพฒนาความเจรญกาวหนาของทง สงคมครอบครว ชมชน และคณภาพชวตของ สมาชกครอบครวและชมชนชนบท/เมองระดบ รากหญาโดยสวนรวม

สรปมาตรการแกไขปองกนปญหาการ ทจรตในโครงการพฒนาชนบทระดบรากหญา ทผเขยนใครขอเสนอ 4 แนวทางหลก ดงน มาตรการทหนง มาตรการนนาจะเปน มาตรการทมประสทธภาพและไดผลมากทสด แตเปนวธการททำไดยาก ตองใชเวลายาวนาน และทำอยางจรงจงตอเนอง ตงแตเยาววยจน เปนผใหญหรอตลอดไปไมหยดยงนนกคอ ตองใชการปลกจตสำนกใหมความรสก ผดชอบชวดอยางตอเนองและตลอดเวลา ดวย โครงการปลกฝงคณธรรม ศลธรรม จรยธรรมและการมวนย ตงแตเยาววยท เรมรความกบ สงคมครอบครว (พอแม ญาต พนอง) วยเรยน กบครอาจารยของสงคมโรงเรยนและสถาบน การศกษา และสงคมในวยทำงานททกคนตอง เคารพและรบผดชอบตอตนเอง และสงคม สวนรวมมความซอสตยสจรตและยตธรรมเปน พนฐานสำคญของจตใจในการดำเนนวถชวต มาตรการทสอง ในขณะทมาตรการแรก ดำเนนอยเพอผลในอนาคตมาตรการอนๆทเปน มาตรการแก ไขปญหาเฉพาะหนา ไดอย างม ประสทธภาพและเหมาะสมกตองดำเนนการหรอ ปฏบตไปพรอมๆกนดวยดงน การใชมาตรการทางสงคมในการแกไข และปองกนปญหาการทจรตคอรรปชนดงตวอยาง ท ร จ ก ก นด ว า ไ ด ผลและม ป ระส ทธ ภ าพมา

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

114

มากกวา700ป และยงนยมใชกนอยจนปจจบน ในภาคเหนอของประเทศ สำหรบระบบการ บรหารจดการน ำ เพ อการ เกษตรในระบบ เหมองฝายของราษฎรสมาชกผใชนำทกรรมการ บรหารคดเลอกจากสมาชกผ ใชนำจะประชม ลงมตไมปลอยนำหรอสงนำใหแกสมาชกททจรต ลกขโมยนำในชวงทวกฤตจากการขาดนำและ ตองการใชนำ หรอมฉะนน กรรมการกใชวธ ตามข นตอนท สมาช กผ ใช น ำท กคนยอมรบ เพราะไดรวมกนวางเกณฑไวอยางเปนขนตอนคอการตกเตอนการจายคาปรบและการสงให ทางอำเภอแจงตำรวจดำเนนคด เพ อลงโทษ ตามกฎหมายเปนขนตอนสดทาย และกรณ กรรมการผบรหารการใชนำกระทำผดจากขอตกลง เสยเอง กตองไดรบโทษรนแรงกวาเปนสองเทา หรอมากกวาสมาชกผใชนำทวไป มาตรการทสาม มาตรการทตองดำเนนการ ในทกโครงการพฒนาจากทงภาครฐ และนอก ภาครฐเพอหาวธการปรบปรงแกไขลดปญหาและ แนวทางปองกนปญหาทจรตคอรรปชนในระดบ ทองถนและรากหญาให เหลอนอยทสด หรอ หมดไปไดในทสดคอ การใหมกลมตดตามและประเมนผลทก โครงการพฒนาของรฐ ท ใหแกราษฎรหรอ ชาวบานในชนบท/ชมชนเมองทเปนชาวบานและ หรออาจมพระสงฆในทองถนรวมอย ในคณะ หรอกลมผตรวจสอบ ท ไดรบแรงศรทธาและ ยอมรบในการเปนคนด ซอสตยสจรต (ไมใช กรรมการโครงการและกลมผนำหมบาน/ชมชน) มหนาทคอยสอดสองดแลตรวจสอบสงขอมลตรง ใหสวนกลางหรอผบรหารระดบนโยบายและแผน รวมพจารณาเพอปรบปรงแกไข หรอดำเนนคด ตอไปตามความเหมาะสมแกคด และชาวบาน

ทกคนไดรบร เขาใจ และไดรบความเปนธรรม อยางทวถง มาตรการทส มาตรการแกไขและปองกน การทจรตคอรรปชนในโครงการพฒนาชนบทของรฐทจำเปนตองทำรวมกบ3วธแรกเพอประสทธภาพและสมฤทธผลของงานพฒนาไดตรงกบประชากร เปาหมายอยางแทจรงคอ การใชมาตรการดานการประชาสมพนธ ดวยเวทประชาคม สรางความเขาใจแกราษฎรหรอชาวบานในชนบท/ชมชนทกคน ท เปน ประชากรเปาหมายใหไดรบทราบถงรายละเอยด ของโครงการพฒนาของรฐทจะมผลทงโดยตรง และโดยออมเปนการลวงหนาอยางชดเจน จาก ผบรหารระดบนโยบายและแผนจากสวนกลาง และหรอสวนทองถนระดบจงหวด ในขณะท ผบรหารทองถน ระดบอำเภอและตำบลทมสวน เกยวของ รวมทงผนำหมบาน/ประธานชมชน จำเปนตองรวมรบฟงและทำความเขาใจไปพรอมๆ กบชาวบานหรอประชากรเปาหมายดวยโดยเฉพาะ การชแจงรายละเอยดดานงบประมาณทถกตอง ตรงไปตรงมาตลอดจนใหมกลมตรวจสอบตดตาม และประเมนผล (ตามมาตรการทสาม) วธการน นาจะแกไขหรอปองกน“การทจรตแบบไมผด ระเบยบและกฎหมาย” ไดเปนอยางด


115


เมธครองแกวและคณะ2524.โครงการสรางงานในชนบท ของรฐบาล : การประเมนผลและการวเคราะห สนบสนนทนโดยสำนกเลขาธการนายกรฐมนตร สำนกพมพมหาวทยาลยธรรมศาสตร กรงเทพฯ มนาคม2524หนา96วนเพญสรฤกษ2524การผลตและการจางงานนอกการเกษตร ในชนบทภาคเหนอตอนลางของประเทศไทย-ตวอยาง จงหวดกำแพงเพชรและจงหวดสโขทย สนบสนน ทนวจยโดยธนาคารโลกและสำนกงานคณะกรรมการ พฒนา เศรษฐก จและส ง คมแห ง ช าต พ มพ ท คณะสงคมศาสตรมหาวทยาลยเชยงใหมพฤศจกายน 2524หนา131____________2529การวเคราะหและประเมนผลโครงการ สรางงานในชนบทของประเทศ พ.ศ. 2523-2528 สนบสนนทนวจยโดยสำนกงานเลขานการกสช.สำนก เลขาธการนายกรฐมนตรรบผดชอบโดยมหาวทยาลย เชยงใหมพมพทโรงพมพครสภาลาดพราวหนา168____________2542ทรพยากรมนษยกบพนทลมนำใน ภาคเหนอของประเทศไทย-ปญหากบการจดการ :พนทลมนำแมอาวจงหวดลำพน:โครงการอนเนอง มาจากพระราชดำรสนบสนนทนวจยโดยมหาวทยาลย เชยงใหม พมพทคณะสงคมศาสตร มหาวทยาลย เชยงใหมISBN974-657-153-2หนา274____________2546“ภมศาสตรกบวถชวตไทย :สงคมนำ กบการวเคราะหเชงพนท”(หนา44-147)และ“วถชวต ลมนำ:ชมชนเหมองฝายในภาคเหนอของประเทศไทย” (หนา176-247) เอกสารวชาการลำดบท 22 เอกสาร การสมมนาวชาการเรอง “ภมศาสตรกบวถชวตไทย” ศนยมานษยวทยาสรนธร (องคการมหาชน)พมพท บรษทอมรนทรพรนตงแอนดพบลชชงจำกด(มหาชน) กรงเทพฯISBN974-272-474-1หนา534____________2547มมมองทางภมศาสตรกบความยงยน ของการเกษตรไทย พมพทคณะสงคมศาสตร มหาวทยาลยเชยงใหม ISBN 974-656-399-8 พฤศจกายน2547หนา227____________2548รายงานการวจยยทธศาสตรของรฐ กบการแกไขปญหาความยากจนแบบมสวนรวม ในภาคเหนอ ทนสนบสนนการวจยจากสำนกงาน คณะกรรมการวจยแหงชาต ประจำป 2546 และ 2547พมพทคณะสงคมศาสตรมหาวทยาลยเชยงใหม ตลาคม2548หนา453____________ 2552 รายงานการวจยฉบบสมบรณ “ผลกระทบของการเคลอนยายสชมชนเมองของ เยาวชนชาวเขาตอสภาพเศรษฐกจและสงคมของ ชมชนบนพนทสง”สนบสนนทนวจยโดยสถาบนวจย และพฒนาพนทสง (องคการมหาชน)ประจำปงบฯ พ.ศ.2551กมภาพนธ2552หนา244

วนเพญ สรฤกษ 2523ปญหาและการแกไขขอขดแยง ในการจดการเรองนำและการใชนำเพอการเพาะปลก ในไรนาของระบบชลประทานหลวงและระบบ ชลประทานราษฎร สนบสนนทนวจยโดยมลนธฟอรด กรงเทพฯพมพทคณะสงคมศาสตร มหาวทยาลย เชยงใหมกมภาพนธ2523หนา532____________และคณะ2528 พฒนาการทางประวต ความเปนมาและการจดการเกยวกบระบบการ ชลประทานในภาคเหนอของประเทศไทยสนบสนน ทนวจยโดยมลนธฟอรด กร ง เทพฯ จดพมพท คณะสงคมศาสตรมหาวทยาลยเชยงใหมและเผยแพร โดยสถาบนวจยสงคม จฬาลงกรณมหาวทยาลย กรงเทพฯมถนายน2528หนา483____________ 2523 และ 2541 รายงานการวจย การตดตามผลและการประเมนผลโครงการพฒนา พนทลมนำแมอาวอนเนองมาจากพระราชดำร จงหวดลำพนปงบประมาณ2536 (รายงานเลมท1 289หนา)มนาคม2538และปงบประมาณ2537 (รายงานเลมท2หนา193)มนาคม2541สนบสนน ทนวจยโดยสำนกงานคณะกรรมการพ เศษเพอ ประสานงานโครงการอนเนองมาจากพระราชดำร-กปร. พมพทคณะสงคมศาสตร____________และคณะ 2544 วกฤตเศรษฐกจของ ผตกงานทกลบสภมลำเนาในภาคเหนอ สนบสนน ทนวจยโดย สำนกงานกองทนสนบสนการวจย ผานทางเมธวจยอาวโส-สกว. (รองศาสตราจารย ดร . เมธ ครองแกว ) พมพท คณะส งคมศาสตร มหาวทยาลยเชยงใหมมนาคม2544หนา211____________ 2543 ว เคราะหสภาพเศรษฐกจ สงคมของครวเรอนยากจนดกดานในภาคเหนอ สนบสนนทนวจยโดยสำนกงานกองทนสนบสนน การวจยผานทางเมธวจยอาวโส-สกว.(รองศาสตราจารย ดร . เมธ ครองแกว ) พมพท คณะส งคมศาสตร มหาวทยาลยเชยงใหมธนวาคม2543หนา247Surarerks Vanpen 1981 Rural Non-Farm Production and Employment in Lower North Thailand. Sponsored by The World Bank and The National Economic and Social Development Board. November 1981 p.128 ____________ 1986 Thai Governmental Rural Development Programs-An Analysis and Eva lua t ion o f the Rura l Job Creation programs in Thailand 1980-1985. Printed by Chareon Witpress Co. Ltd. Bangkok ISBN 974-87434-0-3, July 1986 p.227

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

116

Surarerks Vanpen et.al. 1986 Historical Development and Management of Irrigation Systems in Northern Thailand. Sponsored by the Ford Foundation, Thailand and the Center for Southeast Asian Studies, Kyoto University, Japan. Printed by Chareonwit Printing Ltd., Bangkok. ISBN 974-87338-3-1 February 1986 p.492 ____________ 1980 Water Management Conflicts in Northern Thai Irrigation Systems . Sponsored by the Ford Foundation and printed by the Department of Geography, Faculty of Social Sciences, Chiang Mai University, Chiang Mai. Thailand. February 1980. p.530 Surarerks Vanpen and Chulasai Luechai, 1982 Water Management and Employment in Northern Thai Irr igat ion Systems. Sponsored by the Asian Regional Team for Employment Promotion, International Labour Organization (ARTEP/ILO), Bangkok. Printed by the Faculty of Social Sciences, Chiang Mai University, Chiang Mai, Thailand August 1982. p.223 การสมภาษณประชากรในหมบาน/ชมชน และผนำทองถน (อาท กรรมการโครงกาพฒนาตางๆ ของรฐบาล ระดบหมบาน/ชมชน อบต. อสม. บคลากรของ เทศบาลตำบลฯลฯ)ระหวางปพ.ศ.2516-2552


117

บทคดยอ ปจจบนปญหาการทจรตนบวนจะมมากขนทงมลคาปรมาณความซบซอนและเกยวโยง ไปยงธรกจขามชาต การแกปญหาทจรตจำเปนท ประเทศตางๆจะตองรวมมอกน ประเทศไทยไดลงนามในอนสญญา สหประชาชาตว าดวยการตอตานการทจรต ค.ศ.2003 (UNCAC) ไวแลวแตปจจบนยงไมได ใหสตยาบนเขาเปนภาคเมอวนท19ธนวาคม2550 สภานตบญญตแหงชาต (สนช.) ไดมมตใหประเทศ ไทยเขารวมเปนภาค โดยใหมการแกไขกฎหมาย อนวตการตามUNCACดงนนการศกษาพนธกรณ และความพรอมของประเทศไทยในการปฏบต ตาม UNCAC จงมความจำเปนในขณะเดยวกน การนำเหตผลการเขาเปนภาคตาม UNCAC มา

* บทความนเปนสวนหนงของโครงการวจย “การศกษาพนธกรณและความพรอมของประเทศไทยในการปฏบตตาม อนสญญาสหประชาชาตวาดวยการตอตานการทจรต ค.ศ.2003” โดย ศ.แสวง บญเฉลมวภาส และคณะ สนบสนนทนการวจยโดย สำนกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต (สำนกงาน ป.ป.ช.) (พ.ศ.2551)** นม., นบ., นบท., ทนายความ สำนกงานทปรกษากฎหมายบลโก1 การตดตามทรพยสนคนหมายถงการลงโทษผกระทำผดทางแพงโดยมวตถประสงคใหผเสยหายไดรบชดใชหรอไดรบคนทรพยสนทตองเสยไปเพราะการกระทำของผกระทำผดและเปนการทำใหผกระทำผดไมไดรบผลประโยชนจากการกระทำ ผดของตนเพอมใหผอนกระทำตามอยาง ซงมหลกการและวธการทตางจากการเรยกรองใหชดใชคาเสยหายทางกฎหมาย แพงโดยมประสทธภาพและรวดเรวกวา

การตดตามสนทรพยคน มาตรการสำคญในการแกปญหาการทจรต ตามพนธกรณในอนสญญาสหประชาชาต วาดวยการตอตานการทจรต ค.ศ.2003*

อำนาจ บบผามาศ**

ปรบปรงกฎหมายเพอแกไขปญหาการทจรต ใหมผลจรง เปนสงทจะนำไปสการแกไขปญหา ทจรตไดและเปนทยอมรบของนานาประเทศ ในมาตรการหลายๆ อยางทกำหนดใน UNCAC มาตรการตดตามสนทรพยคนเปน มาตรการสำคญทประเทศไทยนาจะนำมาใชอยาง ไดผล เพราะทรพยสนทผกระทำทจรตไดไปคอ หวใจของการทจรต ทผทจรตใช เปนกำลงท ตอสกบหนวยงานปองกนปราบปรามการทจรต และกระบวนการยตธรรมตลอดจนเปนตวอยางให ผอนกระทำทจรตตามเมอมโอกาส ซงในเรอง การตดตามสนทรพยคน1 กฎหมายไทยยงไมม บทบญญตทมลกษณะทจะนำมาใชแกปญหา ทจรตอยางจรงจงจากผลการวจยสรปวา ในเรอง การตดตามสนทรพยคนเปนมาตรการทสามารถ

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

118

นำมาใชในการแกไขปญหาการทจรตในประเทศ ไทยได ซงจำเปนตองออกกฎหมายเพออนวตการ ตามUNCACและปรบปรงใหสอดคลองกบบรบท ของระบบกฎหมายและวฒนธรรมไทยตอไป The effective combat of corruption requires the cooperation of all countries as this problem has substantially increased in terms of value, volume and complexity and is linked to international trade. Although Thailand has already signed the United Nations Convention against Corruption (UNCAC) of 2003, it has not yet become a State Party to the instrument. However, on 19 December 2007, the National Legislative Assembly (NLA) passed a resolution that Thailand should ratify the UNCAC and amend all related laws to comply with the Convention’s obligations. Therefore, a study on the obligations and the prepared-ness of Thailand for the implementation of the UNCAC is necessary, while at the same time utilizing the rationale for Thailand’s becoming a State Party to the Convention to improve related legislation will enable Thailand to solve the problem of corruption with greater effectiveness and gain acceptance by the international community. Among the various measures included in the Convention is asset recovery: this is an important measure which Thailand should endeavour to implement successfully as the acquirement of assets is at the heart of the commission of a corrupt act and these assets

are then used to strike back against anti- corruption agencies, the judiciary system and administration of justice. This in turn acts as a model for others to follow suit whenever there is a chance. Thai legislation has not previously included any provisions for asset recovery as a tool to combat corruption. This research concludes that asset recovery is a sound measure for tackling corruption in Thailand with a need for laws to be enacted to implement the obligations under the UNCAC and thereafter amended as appropriate for Thailand’s cultural and legal context.

คำสำคญ มาตรการต ดตามทรพย ส นคน ,UNCAC, อนสญญาสหประชาชาตวาดวยการ ตอตานการทจรตค.ศ.2003,Assetrecovery

ปญหาการกระทำผดทจรตหรอคอรรปชน ไดสรางความเสยหายมากมายใหเกดแกประเทศ ชาต ประเทศไทยถกจดอยในประเทศทมการ กระทำผดทจรตมากทสดระดบตนๆ เกดขนในทก หนวยงานของรฐและยงหนกมากขนในปจจบน โดยเฉพาะอยางยงในวงการเมอง การทจรตได พฒนาซบซอนมากขนจำนวนมลคาแหงการทจรต สงขนกวางขวางขน เกยวโยงไปยงธรกจขามชาต และรฐตางประเทศและยงมความเชอมโยงตงแต ระดบลางคอ ระดบปฏบตจนถงระดบนโยบาย จนบางครงแยกไมออกวาความจรงการกำหนด นโยบายเพอประโยชนของชาตหรอเพอเปาหมาย การทจรตคอรรปชนกนแนดงคำทเรยกกนวาทจรต เชงนโยบายหรอนโยบายทจรต เปนการทจรต


119

แบบใหมในยคปจจบนททำรวมกนเปนขบวนการ โดยอาศยชองทางตามกฎหมายทยากจะตรวจสอบ และจบผดได ตองยอมรบวาการทจรตคอรรปชน กลายเปนวฒนธรรมหรอคานยมในสงคมไทยไปแลว ไมวาจะทำอะไรกตองวงเตน มเสนสาย อนอาจม ทมาจากประวตศาสตรของคนไทยทเปนระบบ เจาขนมลนายทคนไทยทกคนตองมสงกดกเปนได จากทศทางทการกระทำผดทจรตมากขน ซบซอนขน มลคามากขนยอมแสดงใหเหนวา การแกไขปญหาทจรตของประเทศไทยไมไดผล หนวยงานหรอองคกรทรบผดชอบดานการปองกน และปราบปรามการทจรตยงไมสามารถดำเนนการ อยางไดผลความจรงการปองกนและการปราบปราม เปนสงทตองเกดขนควบคกน สอดรบกน และจะ ใหผลทเกอกลกน เชน หากการปราบปรามไดผล ผทจะกระทำผดทจรตตอไปกจะกลวไมกลากระทำ ผดซงการปราบปรามทไดผลจะตองประกอบไปดวย การกระทำทรวดเรวถกตองบรสทธยตธรรมและ ทวถงนนคอหนวยงานตองมบคลากรทมคณภาพ และมเครองมอทด และการจะปราบปรามไดผล จะตองมการวางแผนปองกนและมระบบการ ตรวจสอบทด มระบบตรวจสอบทสามารถสง สญญาณผดปกตอนเกดมาจากการทจรตได มระบบการให เบาะแสและการคมครองผ ให เบาะแสการคมครองพยาน ตลอดจนมระบบการ ตรวจสอบ การถายโอนเงนและทรพยสนทงาย ตอการตดตามตรวจสอบ เมอระบบปองกนดแลว ยอมทำใหการปราบปรามงายและไดผลการสอดรบ กนเชนนกจะทำใหการทจรตลดลง การทจะจดวางทกอยางใหเปนระบบ ด งกล าว ได ต อ งม กฎหมายท เหมาะสมและ งบประมาณทเพยงพอเปนจดเรมตนแตถงกระนน ยงมตนเหตสำคญททำใหองคกรและเครองมอ

เกยวกบการปองกนปราบปรามการทจรตทมอย ลมเหลว คอ ผกระทำทจรตมความเขมแขงจน หนวยงานทมหนาทจดการปญหาทจรตทำงาน ไมได เพราะหนวยงานเหลานไดถกกลมผทจรต จดการปราบเสยกอนจนหมดประสทธภาพไป ทงนกเพราะผทจรตทงหลายมทนในมอจำนวน มากอนเปนทนทไดมาจากการทจรต และทน จำนวนนไดถกนำมาแสวงหาอำนาจในทางการเมอง เมอมทงทนและอำนาจในทางการเมองจงสามารถ จดการกบหนวยงานทเกยวของกบการปองกนและ ปราบปรามทจรตจนขาดประสทธภาพ และยงได ใชทนและอำนาจทำการทจรตยงขนไปอกคงไมม ใครปฏเสธวาหวใจของการทจรต คอทรพยสน และผลประโยชนทไดไปจากการทจรต ซงเปน เปาหมายในการทำทจรตนนเอง เมอหวใจของการ ทจรตคอการไดไปซงทรพยสนและผลประโยชน จากการทจรต ดงนนตราบใดทผทจรตกระทำ ทจรตแลวยงมทรพยหรอผลประโยชนท ไดไป จากการทจรตอยในมอ โอกาสทจะแกปญหาการ ทจรตของประเทศกแทบจะไมม วนนประเทศไทยกนาจะเดนมาถงจดน แลวจดทผกระทำผดทจรตมทนจำนวนมากทนท ไดมาจากการทจรตและยงกมอำนาจรฐอยในมอ ถาประชาชนลกขนตอส ผทจรตกจะใชเงนจาง ประชาชนมาส ถาถกฟองคดตอศาลผทจรตกจะ วงเตนตดสนบนศาล หากวงเตนไมไดกจะจาง มวลชนมากดดนและขมขผตดสนและผเกยวของ ตลอดจนกลนแกลงผเกยวของทกวถทาง รวมถง การสงหารและทำรายพยาน ผเสยหายและญาต แตหากผ เกยวของใหความรวมมอชวยเหลอ ในการทำใหผทจรตหลดพนจากขอกลาวหา เขา เหลานนกจะไดรางวลอาจเปนทรพยสนตำแหนงและความกาวหนาในหนาทการงาน เมอสงเหลาน

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

120

เกดขนในยคทนนยม เชนนแลวใครจะดำรงอยบน ความยตธรรม ยนอยขางความถกตองได เพราะ ทกคนรกชวต รกครอบครว และตองการความ กาวหนารำรวยทงสนดงนนทางเดยวทจะทำไดคอ ทำอยางไรจะทำใหผกระทำผดทจรตขาดเสบยง ไมมทนพอทจะกระทำการดงกลาวได ทางหนงท กฎหมายเปดชองใหทำคอการตดตามยดอายด และรบทรพยสนของผกระทำความผด หากทำได จรงจะทำใหผกระทำผดไมมกำลงทจะตอสกบ หนวยงานทมหนาทจดการกบปญหาทจรต และ ความยตธรรมกจะเกดขนแตในปจจบนกฎหมายไทย ยงไมเอออำนวยตอการยดอายดและรบทรพยสน ของผกระทำผดทจรตไดอยางมประสทธภาพไมม บทบญญตททนสมยพอกบการทจรตท เกดขน ในขณะทประเทศทพฒนาแลวลวนประสบความ สำเรจในการปองกนและปราบปรามการทจรต อยางไดผล เพราะใหความสำคญในเรองน เชน ประเทศองกฤษเปนตนเปนไปไดหรอไมทประเทศ ไทยจะศกษาแนวทางทเปนสากลและประเทศ ทประสบความสำเรจในการจดการกบปญหา ทจรตในเรองการตดตามสนทรพยคน (Asset recovery)และนำมาประยกตใช ปจจบนการทจรตไดพฒนาไปสลกษณะ ไรพรมแดน ประเทศไทยไมอาจจดการกบปญหา ทจรตเพยงลำพงไดอกตอไป จำเปนตองรวมมอ กบนานาชาต โดยเฉพาะในเรองการตดตาม สนทรพยคนจากผทจรต ทมการยายโอนทรพย ไปยงตางประเทศ แตมปญหาวาประเทศตางๆม กฎหมายและแนวทางปฏบตทตางกนจะใหความ รวมมอกนไดอยางไรลกษณะใดเพอใหการตดตามสนทรพยคนไดผลในทางปฏบต อยางไรกด ประเทศไทยเคยลงนามใน อนสญญาสหประชาชาตวาดวยการตอตานการ

ทจรตค.ศ.2003(UNCAC)แตยงไมไดใหสตยาบน เขาเปนภาค อนสญญาดงกลาวจะมบทบญญต ท เปนประโยชนตอการนำมาใชปองกนและ ปราบปรามการทจรตของประเทศไทยไดหรอไม อยางไร เพราะถาเปนประโยชนการอางองเหตผล วาประเทศไทยตองเขาเปนภาคในอนสญญา ดงกลาวจงมความจำเปนทประเทศไทยจะตอง ปรบปร งกฎหมายภายในใหสอดคลองหรอ อนวตการตามอนสญญาดงกลาว มาเปนเหตผล เพอปรบปรงกฎหมายและวธการปองกนปราบปราม การทจรตของไทยเสยใหม จงเปนเรองทมความ เปนไปได โดยเฉพาะเรองการตดตามสนทรพยคน (Asset recovery) หากมบทบญญตททนสมย ทยงไมมในกฎหมายไทยการนำมาปรบปรงกฎหมาย ไทย กนาจะทำใหกฎหมายไทยมมาตรฐาน ในการปองกนและปราบปรามการทจรตเทากบ ระดบสากลอนจะนำมาซงการบงคบใชอยางไดผล ตอไปดงนนการศกษาพนธกรณและความพรอม ของประเทศไทยในการปฏบตตามอนสญญา สหประชาชาตว าดวยการตอตานการทจรต ค.ศ. 2003 โดยเฉพาะบทบญญตวาดวยการ ตดตามสนทรพยคนจงมความจำเปนในสถานการณ ปจจบน

1. การตดตามสนทรพยคนตามกฎหมายไทย ตามกฎหมายไทยบญญตในเรองนไวใน กฎหมายหลายฉบบคอ ประมวลกฎหมายอาญา การรบทรพย เปนโทษทางอาญาซงบญญตไวตงแตปพ.ศ.2499 ดงนนจะรบไดจรงตองมคำพพากษาศาลถงทสด พพากษาใหรบซงการพจารณาในเรองรบทรพยสน จะถกพจารณาพรอมกบการพจารณาความผด ของจำเลย ดงนนจงใชเวลานานและมขอยงยาก


121

มาก โจทกตองนำสบจนปราศจากขอสงสยวา จำเลยกระทำผดตามฟองจรง และทรพยสนทจะ ขอใหศาลรบตองเกยวกบการกระทำผด ซงใน ประมวลกฎหมายอาญาบญญตเกยวกบเรองการ รบทรพยสนไวดงนคอ ทรพยสนททำ หรอมไว เปนความผด (มาตรา 32) ทรพยสนใดทกฎหมายบญญตไววา ผใดทำ หรอมไวเปนความผดใหรบเสยทงสน ไมวาเปนของผกระทำผด และมผถกลงโทษตาม คำพพากษาหรอไม ทรพยสนตามมาตรา33 (1) ทรพยสนซงบคคลไดใชหรอมไวเพอ ใชในการกระทำความผดหรอ (2) ทรพยสนซงบคคลไดมาโดยกระทำ ความผด เวนแตทรพยสนเหลานเปนทรพยสนของ ผอนซงมไดรเหนเปนใจดวยในการกระทำความผด ทรพยสนซงไดใหเพอจงใจบคคลใหกระทำ ความผด หรอเปนรางวลในการทบคคลไดกระทำ ความผด เวนแตทรพยนนเปนของผอนซงมได รเหนเปนใจดวยในการกระทำความผด(มาตรา34) ทรพยสนซงศาลพพากษาใหรบใหตกเปน ของแผนดนแตศาลจะพพากษาใหทำใหทรพยสน นนใชไมได หรอทำลายทรพยสนนนเสยกได (มาตรา35) หากศาลสงรบทรพยสนแลว ปรากฏใน ภายหลงโดยคำเสนอของเจาของทแทจรงวา ผ เ ป น เจ า ของแท จ ร งม ไ ด ร เ ห น เป น ใจด วย ในการกระทำความผดกใหศาลสงใหคนทรพยสน ถาทรพยสนนนยงคงอยในความครอบครองของ เจาพนกงาน แตคำเสนอนนตองกระทำตอหนา ศาลภายในหนงปนบแตวนคำพพากษาถงทสด(มาตรา36)

ถาผทศาลสงใหสงทรพยสนทรบ ไมสง ภายในเวลาทศาลกำหนดใหศาลมอำนาจดงน (1) ใหยดทรพยสนนน (2) ใหชำระราคาหรอสงยดทรพยสนอน ของผนนชดใชราคาจนเตมหรอ (3) ในกรณทศาลเหนวา ผนนจะสง ทรพยสนทสงใหสงไดแตไมสง หรอชำระราคา ทรพยสนนนไดแตไมชำระ ใหศาลมอำนาจกกขงผนนไวจนกวาจะปฏบตตามคำสงแตไมเกน 1 ป แตถาภายหลงปรากฏแกศาลเองหรอโดยคำเสนอ ของผนนวาผนนไมสามารถสงทรพยสนหรอชำระ ราคาได ศาลจะสงใหปลอยตวผนนไปกอนครบ กำหนดกได(มาตรา37) โทษอาญาใหระงบไปดวยความตายของ ผกระทำผด (มาตรา38)ผลจากมาตรานการรบ ทรพยเปนโทษทางอาญาดงนนถาผกระทำผดตาย โทษรบตองระงบ ถารบไปแลวและคดถงทสด กไมตองคน ถายงไมไดรบกรบไมได หรอถาอย ระหวางขนตอนการรบตองยตการรบ จากบทบญญตกฎหมายไทยดงกลาวจะพบว าย ง ไม ได ให ความสำคญกบการรบ ทรพยสน ทรพยสนทจะรบไดตองเปนทรพยท เกยวกบการกระทำความผดเทานนจะไปรบทรพย สวนตวอนๆ ของผกระทำผดไมได ดงนนถา ผกระทำผดจำหนาย จายโอนทรพยทไดจากการ กระทำผดไปแลว หรอซกซอนจนไมอาจพบเหน กจะตดตามยดและรบทรพยสนอนไมได และ กวาจะรบไดกตองรอจนกวาศาลจะมคำพพากษา ซงเนนชาไมทนการและยงยากอยกบประเดน การพจารณาการกระทำผดในคด ดงนนทรพยสน สวนใหญจงถกจำหนาย จาย โอน หรอซกซอนจนไมอาจตดตามรบมาได โดยเฉพาะปจจบน เปนโลกไรพรมแดน การยกยายไปไวตางประเทศ

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

122

ทำไดงาย แตตดตามคนไดยาก จงเปนปญหาให การตดตามรบทรพยสนของผกระทำผดไมเปนผล ปญหาสำคญอยทประมวลกฎหมายอาญา ไมได ใหความสำคญกบการตดตามรบทรพยสนของ ผกระทำผดทจรตเพอเปาหมายตดทอนกำลง ผกระทำผด จงไมมบทบญญตในการตรวจสอบ ตดตามทรพยสนทผกระทำผดทจรตไดไปจาก การกระทำผด และไมไดบญญตใหเปนหนาท ของหนวยงานใดตองดำเนนการ ดงนนทผานมา เรองการตดตามทรพยสนคนจากผกระทำผด ทจรตจงไมไดมการปฏบตกนอยางจรงจง พ.ร.บ. ปองกนและปราบปรามการ ฟอกเงน พ.ศ. 2542 (ปปง.) ความผดฐานฟอกเงน มลกษณะเปนความผดอาชญากรรมขามชาต ดงทบญญตไวในมาตรา 6 “ผ ใ ดกระทำความผ ดฐานฟอก เ ง น แมกระทำนอกราชอาณาจกร ผนนจะตองรบโทษ ในราชอาณาจกรตามทกำหนดไวในพระราชบญญตน ถาปรากฏวา (1) ผกระทำความผดหรอผรวมกระทำ ความผดคนใดคนหนงเปนคนไทย หรอมถนทอย ในประเทศไทย (2) ผกระทำผดเปนคนตางดาว และได กระทำโดยประสงคใหความผดเกดขนในราช อาณาจกร หรอรฐบาลไทยเปนผเสยหาย หรอ (3) ผกระทำผดเปนคนตางดาว และการ กระทำนนเปนความผดตามกฎหมายของรฐท การกระทำเกดขนในเขตอำนาจของรฐนน หาก ผนนไดปรากฏตวอยในราชอาณาจกรและมได มการสงตวผนนออกไปตามกฎหมายวาดวยการ สงผรายขามแดน”

จากบทบญญตดงกลาวจะเหนวากฎหมาย ฟอกเงนของไทยสามารถดำเนนการเอาผดฐาน ฟอกเงนไดกวางขวางทงความผดทเกดในประเทศตางประเทศ ทงผกระทำผดทเปนคนไทยและ คนตางประเทศ โดยมขอจำกดอยเพยงวา การ กระทำทจะเปนความผดฐานฟอกเงนจะตองเปน การกระทำความผดในความผดมลฐานเทานน กฎหมายฟอกเงนของไทยจงจะมอำนาจเขาไป จดการได ปจจบนความผดมลฐานม11ฐานความผดคอ (1) ความผดเก ยวกบยาเสพตดตามกฎหมายวาดวยการปองกนและปราบปราม ยาเสพตด (2) ความผดเกยวกบเพศตามประมวล กฎหมายอาญาเฉพาะทเกยวกบการเปนธระจดหา ลอไป หรอพาไปเพอการอนาจารหญงและเดก ความผดตามกฎหมายวาดวยมาตรการในการ ปองกนและปราบปรามการคาหญงและเดก (3) ความผดเกยวกบการฉอโกงประชาชน (4) ความผดเกยวกบการยกยอกหรอ ฉอโกงหรอประทษรายตอทรพยหรอกระทำโดย ทจรตตามกฎหมายวาดวยสถาบนการเงนและ ตลาดหลกทรพย (5) ความผดตอตำแหนงหนาทราชการ (6) ความผดเกยวกบการกรรโชก หรอ รดเอาทรพยทกระทำโดยอางอำนาจองยหรอ ซองโจรตามประมวลกฎหมายอาญา (7) ความผดเกยวกบการลกลอบหน ศลกากรตามกฎหมายวาดวยศลกากร (8) ความผดเกยวกบการกอการราย (9) ความผดเกยวกบการพนน (10)ความผดเกยวกบการเลอกตง


123

(11)ความผดเกยวกบการคามนษย ตามกฎหมาย ปปง. ดงกลาวไดบญญต ไวในมาตรา 48 วาในการตรวจสอบรายงานและ ขอมลเกยวกบการทำธรกรรม หากมเหตอนควร เชอไดวาอาจมการโอนจำหนายยกยายปกปด หรอซอนเรนทรพยสนใดทเกยวกบการกระทำ ความผด ใหคณะกรรมการธรกรรมมอำนาจ สงยดหรออายดทรพยสนนนไวชวคราวมกำหนด ไมเกน90วนและมาตรา49วรรค1บญญตวา ภายใตบงคบมาตรา48ดงกลาวในกรณทปรากฏ หลกฐานเปนทเชอไดวาทรพยสนใดเปนทรพยสน ท เก ยวกบการกระทำความผดให เลขาธการ คณะกรรมการปองกนและปราบปรามการฟอกเงน ส ง เร อง ใหพนกงานอยการพจารณาเพ อย น คำรองขอใหศาลมคำสงใหทรพยสนนนตกเปน ของแผนดนโดยเรว ในความหมายนกคอขอให ศาลพพากษาใหรบทรพยนนนนเอง อยางไรกด ผทำธรกรรมทถกยดหรออายดทรพยสน หรอผม สวนไดเสยในทรพยสนจะแสดงหลกฐานวาเงน หรอทรพยสนในการทำธรกรรมนน มใชทรพยสน ทเกยวกบการกระทำความผด เพอใหมคำสง เพกถอนการยดหรออายดกได(มาตรา48วรรค2) และผซงอางวาเปนเจาของทรพยสนทพนกงาน อยการรองขอใหตกเปนของแผนดนตามมาตรา49 อาจยนคำรองกอนศาลมคำสงตามมาตรา 51โดยแสดงใหศาลเหนวา (1) ตนเปนเจาของทแทจรงและทรพยสน นนไมใชทรพยสนทเกยวกบการกระทำความผด (2) ตนเปนผ รบโอนโดยสจรตและม คาตอบแทน หรอไดมาโดยสจรตและตามสมควร ในทางศลธรรมอนด หรอในทางกศลสาธารณะ ตามมาตรา50วรรค1ได

การยดและรบทรพยตามกฎหมาย ปปง. จะเหนวาถกจำกดอยท ความผดมลฐานการ ฟอกเงนและเฉพาะทรพยทเกยวของกบการกระทำ ความผดซงในทางปฏบตปปง.ทำหนาทตรวจสอบ ธรกรรมทผดปกตมากกวายงไมมการทำงานเชงรก ในการตดตามทรพยสนคนจากผ กระทำผด ฐานทเกยวของผลในทางปฏบตจงยงมไมมาก นอกจากกฎหมายทง 2 ฉบบแลวตาม กฎหมายไทยในปจจบนย งมกฎหมายอนให อำนาจในการยดและรบทรพยสนไวโดยเฉพาะ อก เชนกฎหมายปราบปรามยาเสพตดกฎหมาย ศลกากรกฎหมายสรรพสามตเปนตนซงกฎหมาย แตละฉบบเปนกฎหมายเฉพาะทมวตถประสงค แตกตางกนไปและมรายละเอยดเฉพาะมากจงไม ขอกลาวไวในทน แตในทางปฏบตประสทธผล ของการบงคบใชกฎหมายเหลานนกไมแตกตาง กบกฎหมายทงสองฉบบทกลาวขางตน

2. การตดตามสนทรพยคนตามอนสญญา สหประชาชาตวาดวยการตอตานการทจรต ค.ศ. 2003 (UNCAC) ในอนสญญา UNCAC ไดบญญตในเรอง ตดตามสนทรพยคนไวในหมวด 5 เปนมาตรการ บงคบทUNCACใหความสำคญมากและตองการ ใหประเทศภาคใหความสำคญและใหความรวมมอ กนอยางมากทสดเทาทจะมากไดดงทกำหนดไวใน ขอบทท51วารฐภาคตองสามารถดำเนนการใหรฐ ภาคอน ซงเปนมาตรการทกวางขวางทสดในการ ใหความรวมมอและใหการชวยเหลอในเรองน ในเรองนประเทศไทยมความพรอมในการ เขาเปนภาคใน UNCAC เพยงใด จากการศกษา พบวาในการใหความรวมมอและความชวยเหลอ ในเรองการคนทรพยสน ประเทศไทยมกฎหมาย

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

124

ทใชบงคบแลวสอดคลองกบอนสญญา UNCAC ขอ51โดยตรงอย2ฉบบคอ 2.1 พ.ร.บ. ความรวมมอระหวางประเทศ ในเรองทางอาญา พ.ศ. 2535โดยมมาตรา9-14 เปนแนวทางการใหความรวมมอและชวยเหลอ กบประเทศตางๆ เปนบททวไป ในสวนเกยวกบ การรบหรอยดทรพยสนจะอยในมาตรา 32-35 สอดคลองกบUNCACขอ51เปนเบองตนอยแลวมหลกการสำคญคอ การรบหรอยดทรพยสน เมอไดรบการรองขอจากตางประเทศใหรบหรอยดทรพยสน (1) เปนอำนาจของศาลททรพยสนนน อยในเขตอำนาจทจะมคำพพากษา หรอมคำสง โดยเจาหนาทผมอำนาจยนคำรองตอศาลดงกลาว(มาตรา32) (2) กรณยดทรพยสนเปนกรณทศาล ต า งประ เทศม ค ำส ง ใ ห ย ดทร พย ส นก อนม คำพพากษาหรอมคำพพากษาใหรบทรพยสนนน แลวแตคำพพากษายงไมถงทสด (มาตรา 33 วรรค2) (3) กรณรบทรพยสนเปนกรณทศาล ตางประเทศมคำพพากษาถงทสดใหรบทรพยสน (มาตรา 33 วรรคแรก) ทงขอ 2-3 มเงอนไขวา ทรพยสนนนอาจรบหรอยดไดตามกฎหมายไทย (มาตรา 33) คอจะตองมการฟองคดอาญาและ มการลงโทษใหรบและทรพยทจะรบไดกตองเปนไป ตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา32-38ดงกลาว มาแลว (4) ศาลมคำพพากษาหร อคำส ง ได แมวาการกระทำความผดอนเปนเหตใหมการยด ทรพยสนนนมไดเกดในราชอาณาจกร(มาตรา33วรรคสาม) (5) การสอบสวน การยนคำรอง การ

พจารณา การพพากษา และการมคำสงเกยวกบ การรบหรอยดทรพยสนนนใหนำบทบญญตแหง ประมวลกฎหมายวธพจารณาความอาญาและ ประมวลกฎหมายอาญาวาดวยการรบทรพยสนมา ใชบงคบโดยอนโลม(มาตรา34) (6) ทรพยสนทศาลพพากษาใหรบใหตก เปนของแผนดน แตศาลจะพพากษาใหทำให ทรพยสนนนใชไมได หรอทำลายทรพยสนนนเสย กได(มาตรา35) 2.2 พ.ร.บ.ปองกนและปราบปรามการ ฟอกเงน พ.ศ. 2542 ซงความผดฐานฟอกเงน เปนความผดอาชญากรรมขามชาตดงทบญญตไว ในมาตรา6ดงกลาวแลว การปฏบตตามพระราชบญญตปองกน และปราบปรามการฟอกเงนพ.ศ. 2542 จำเปน ตองอาศยความรวมมอระหวางประเทศซงประเทศ ไทยไดมพนธกรณ หรอขอตกลงระหวางประเทศ ทตองปฏบตคอ (1) อนสญญาสหประชาชาตวาดวยการ ตอตานการลกลอบคายาเสพตดและวตถทออกฤทธ ตอจตและประสาทค.ศ.1988(UNConvention against IllicitTrafficking inNarcoticDrugs andPsychotropicSubstances) (2) อนสญญาสหประชาชาตวาดวยการ ตอตานอาชญากรรมขามชาตทจดตงในลกษณะ องคกร ค.ศ. 2000 (UNConvention against TransnationalOrganizedCrime) (3) อนสญญาสหประชาชาตวาดวยการ ตอตานการสนบสนนทางการเงนแกการกอการราย ค.ศ.1999(InternationalConventionfortheSuppressionoftheFinancingofTerrorism) (4) มต คณะมนตร ความม นค งแห ง สหประชาชาต


125

(5) ขอแนะนำของคณะทำงานเฉพาะกจ เพอดำเนนมาตรการทางการเงนเกยวกบการ ฟอกเงน(FinancialActionTaskForce:FATF) (6) กฎบตรแหงองคการสหประชาชาต หากรฐตางประเทศจะขอให ปปง. ดำเนนการยดอายดทรพยสนท เก ยวกบการ กระทำความผดทอยในประเทศไทยรฐตางประเทศ กสามารถรองขอหรอเพยงแคแจงเบาะแสใหปปง. ทราบตามระเบยบสำนกงานปปง.วาดวยมาตรการ ในการตรวจสอบรายงานและขอมลเกยวกบการ ทำธรกรรมของบคคลและนตบคคลตามพระราช บญญตปองกนและปราบปรามการฟอกเงน พ.ศ.2542พ.ศ.2545ได ทงกฎหมายภายในพนธะกรณและแนว ปฏบตตางๆ ของสำนกงาน ปปง. กเปนไป หรอ สอดคลองกบUNCACขอ51ทงสน กฎหมายทงสองฉบบ แมโดยหลกการ การตดตามสนทรพยคนจะสอดคลองกบUNCAC ขอบทท 51 แตบทบญญตและมาตรการใน รายละเอยดอนๆ ยงคงตองศกษาในรายละเอยด ตอไป อยางไรกดแมประเทศไทยจะมกฎหมาย ทงสองฉบบนแตการจะปรบปรงกฎหมายดงกลาว ใหสอดคลองกบ UNCAC โดยตรงทนทคงจะ ไมสามารถทำไดอยางไดผลเพราะการนำมาตรการ ในUNCACหรอมาตรการสากลใดมาใชจำเปนตอง ศกษาระบบกฎหมายภายในของไทยตลอดจน แนวทางปฏบต วฒนธรรมของสงคม ตลอดจน ปญหาในทางปฏบตทมอยประกอบไปดวย ซง UNCACกใหความสำคญในเรองนดงจะเหนอยใน หลายขอบททบญญตใหทำภายใตระบบกฎหมาย ภายในของประเทศภาคดวย

3. การตดตามทรพยสนคนในทางปฏบตและ ปญหา การจะนำมาตรการตดตามสนทรพยคน ไปใชแกปญหาการทจรตจำเปนตองทำความเขาใจ สภาพปญหาทงขอกฎหมายและแนวทางปฏบตท เปนอยเสยกอนจงจะนำไปสการออกแบบปรบปรงกฎหมายใหเหมาะสมตอไปได ในเรองนทางคณะผวจยไดจดใหมการ ประชมผเชยวชาญและผเกยวของ เมอวนท 11มกราคม 2551 โดยผลสรปจากการประชมได แนวทาง2รปแบบดงน (1) ดำเนนคดในประเทศของตนทพบ การกระทำความผดกอนและตดตามยดทรพยสน ทอยนอกประเทศ โดยอาศยกฎหมายระหวาง ประเทศ และความรวมมอระหวางประเทศ วธน มขอดคอคาใชจายนอย แตขอเสยคอใชเวลานาน ในการดำเนนการและผลลพธไมคอยด ขนอยกบ ความสมพนธระหวางประเทศ หากเปนประเทศ ทมอำนาจตอรองสงจะไดเปรยบ ในสวนนทวโลกมการดำเนนการ2ระบบคอผานระบบราชการและภาคเอกชน (1.1) ระบบราชการของไทยม3วธคอ (1) ผานพนกงานอยการโดยอาศยพ.ร.บ. ความรวมมอระหวางประเทศในเรองทาง อาญาพ.ศ.2535 (2) ผานกระทรวงการตางประเทศอาศย ความรวมมอระหวางประเทศทางการทต (3) ใชระบบกฎหมายฟอกเงน (ปปง.) (1.2) ภาคเอกชน ในตางประเทศม บรษททบรการในเรองนแตของไทยไมมมแตบรษท ของตางประเทศมาเปดกจการในประเทศไทยแต ไมเปนทนยมเพราะหนวยงานราชการไทยยงไมใช แนวทางน

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

126

(2) ดำเนนคดในประเทศททรพยสน ตงอย โดยจางทปรกษาทนายความในประเทศนน ในกรณนจะมคาใชจายทสงกวาแตไดผลเรว และ การฟองคด จำ เปนตองพ จารณาผ ท จะ เปน ผเสยหาย เพราะบางประเทศไมถอวารฐบาลของ ประเทศตางๆ เปนนตบคคลทจะฟองคดไดซงวธ แกไขสามารถทำไดโดยการใหหนวยงานทมฐานะ เปนนตบคคลตามกฎหมายประเทศนนๆ และ เกยวของเปนผเสยหายเปนผดำเนนการ ในกรณ คดทจรตในธนาคารบบซประเทศไทยใชวธนไดผล สามารถตดตามทรพยสนคนมาไดจำนวนหนง ประเทศไทยนยมใชวธแรกซงมปญหาตอง พจารณาวาประเทศททรพยสนทจะรบตงอยนน ใชวธไหน เพราะหลกคดมมลของแตละประเทศ ไมเหมอนกน เชนหากใชระบบกฎหมายฟอกเงนการยดทรพยตามกฎหมายฟอกเงนของไทย เปน การยดทรพยสนในทางแพงภาระการพสจนจง เปนหนาทเจาของทรพยสนตองพสจนทรพยสน วาไดมาโดยสจรต แตหากบางประเทศยดตาม กฎหมายอาญาภาระการพสจนจะตกแกฝายผยด ซงมความยงยากกวานอกจากนมาตรฐานการฟง พยานหลกฐานชงนำหนกพยานของแตละประเทศ กไมเหมอนกน หลกฐานการตดตามทรพยสนคน ทบางประเทศใชหลกทรพยสนท ย ดจะตอง เกยวของกบการกระทำผด (propertybase) เชน ประเทศไทยกจะตองพสจนความเชอมโยงของ ทรพยสนกบการกระทำผดมใหขาดตอน ซงเปน เรองยากในยคปจจบนทมความซบซอนในการ ถายโอนทรพยสนไปทวโลกโดยวธทหลากหลาย ในขณะทบางประเทศใชหลกยดทรพยสนตาม มลคา(valuebase)แมปญหาความยงยากดงกลาว จะนอยลง แตกจะมปญหาวาในเรองการคำนวณ มลคาทรพยสนทเกยวกบการกระทำความผดวา

จะใชหลกเกณฑอยางไร เพราะในบางคดการ กระทำความผดเปนชวงเวลาหลายเดอนหรอ เปนปตอเนองหรอการกระทำผดเกยวโยงกน หลายประเทศ จงมความยงยากในการคำนวณ มลคาทรพยสน ซงจะตองพจารณาหลกเกณฑท เหมาะสมตอไป อยางไรกด หากขอความรวมมอและ ประเทศนนดำเนนการใหจนไดคนทรพยสนปญหา การนำทรพยสนกลบมากเปนเรองยาก เพราะการ ทประเทศนนดำเนนการใหยอมมคาใชจายจะคด คาใชจายอยางไร ในบางประเทศใชระบบการ แบงปนผลประโยชน (asset sharing) ซงตองม สนธสญญาระหวางกนการคนเทาใด เกบไวเทาใด เปนไปตามขอตกลงซงประเทศไทยยงไมมขอตกลง เชนนกบประเทศใด เพราะตามกฎหมายไทยยง ทำไมได ในเรองนจำเปนตองมการแกไขกฎหมาย หรอออกกฎหมายเพมเตมตอไป ในเรอง asset sharing ยงมปญหา บางประเดนทตองพจารณา เชน ในคดทม ผเสยหายโดยตรง ปญหาวาจะยดจำนวนเทาใด จงจะพอเชนทจรตมลคา10ลานเหรยญหากยด10 ลานเหรยญ เมอหกสวนแบงตามขอตกลง asset sharing แลวผเสยหายจะไดคนทรพยสน หรอไดชดใชความเสยหายไมถง 10 ลานเหรยญ มเหตผลอะไรทผ เสยหายไมควรไดรบเงนคน เตมจำนวนทงทผกระทำผดมทรพยสนพอทจะยด มาคนใหไดแตถายดเกนกวา10ลานเหรยญกจะ เกนไปจากมลคาการทจรต ตรงไหนจงเหมาะสม เปนประเดนทจะตองพจารณากนตอไป นอกจากนการตดตามทรพยสนคนโดย อาศยกฎหมาย ปปง. ตองอาศยหลกความผดทง สองรฐ คอ ตองดวาเปนความผดมลฐานของ ประเทศไทยกบประเทศทเรารองขอหรอไม โดยด


127

ทพฤตกรรมการกระทำความผด การดำเนนการ ของ ปปง. ในดานความรวมมอระหวางประเทศ กทำไดระดบหนง มประสทธภาพมากกวาขณะท ยงไมม ปปง. แตสดทายกตองกลบมาใชวธปกต อนๆดวย เนองจากการยดทรพยของปปง. เปน มาตรการทางแพงการจะอาศยพ.ร.บ.ความรวมมอระหวางประเทศในเรองทางอาญาพ.ศ.2535กอาจ ทำไดไมเตมทนก คออาจทำไดเฉพาะทรพยท เกยวเนองกบคดอาญาดวยตองดมาตรฐานปปง. ของตางประเทศดวย ในสวนของประเทศไทยมก ไมมการดำเนนคดอาญาฐานฟอกเงน แตเนน การตดตามทรพยคนทางแพงเปนหลกซงงายกวา หลกการของ ปปง. เชนนสอดคลองกบ UNCAC หรอไม เพราะความผดฐานฟอกเงนเปนความผด ทางอาญาซงอาจนำไปสการรบทรพยและลงโทษผกระทำความผดฐานฟอกเงน การไมดำเนนคด อาญาฐานฟอกเงนอาจเปนชองทางใหผทคดจะ ฟอกเงนใชประเทศไทยเปนฐานในการฟอกเงน อนอาจทำใหประเทศไทยเปนทรวมของนกฟอกเงนโลกกเปนได อยางไรกดการจะนำแนวทางตดตาม ทรพยสนคนใน UNCAC มาใชไดเพยงใดตองด ประเทศอนๆ ทลงนามไปแลวดวยวาเขาปฏบต ตามเพยงใด เพราะถาเราปฏบตแลวประเทศอนๆ ไมปฏบตกไมเกดประโยชน จงตองดวามเหตผล อะไรทประเทศอนทลงนามแลวแตไมปฏบตตาม UNCACอยางจรงจงมปญหาหรออปสรรคใดหรอไม สำหรบในประเทศไทยมปญหาในทาง ปฏบตอกอยางหนงคอการทจรตไดไปซงตำแหนง หนาทจะยดทรพยสนคนอยางไรยดตำแหนงหรอ ยดเงนเดอนหรอทงสองอยางซงในลกษณะทำนอง เดยวกนน อาจพบเหนไดในรปของการทจรต เชงนโยบาย ซงผลประโยชนทเกดจากการทจรต

อาจมใชตวเงนโดยตรง แตอาจเปนชอเสยง คะแนนนยมชองทางทำมาหากนทไดเปรยบผอน เออประโยชนแกธรกจของตน ครอบครวและ พวกพอง รวมทงการผกขาดทางธรกจและการ ทำลายคแขงทางธรกจ หากเอาผดกบการทจรต เชงนโยบายไดจะจดการยดทรพยสนคนอยางไร ในเมอผลประโยชนทเกดขน ไปเกดกบบคคลอน หลายๆคนและในระดบทตางๆกนซงการทจรต เหลานจะเกยวของกบบคคลหลายกลมหลาย ธรกจและมกเกยวของกบตางประเทศ ซงหาก ตางประเทศไมใหความรวมมอการหาหลกฐาน เอาผดหรอตดตามทรพยสนคนกทำไดยาก ดงนนการเปนภาค UNCAC จะเปนชองทางหนง ในการแกปญหาน ในการตดตามทรพยสนคนจำเปนตอง ทำตามกฎหมายและตองอาศยความ รวดเรว ในขณะทการตรวจสอบทรพยสนซ งมขอมล จำนวนมากและมหลายรปแบบ ทงเปนเอกสาร หนงสอธรรมดาไปจนถงรปแบบขอมลอ เลก ทรอนกสจะตรวจสอบอยางไร แมจะมเครองมอ ทางอเลกทรอนกสแตกตองอาศยผ เชยวชาญ ดานเครองมอและการตรวจสอบธรกรรม ซงใน การตรวจสอบธรกรรมทางอเลกทรอนกส เอกสาร ทจะไดมายนยนเปนพยานหลกฐาน คอเอกสาร ทไดเปนเบองตนจะเปนเอกสารจากเครองมอ อเลกทรอนกสไมใชเอกสารตวจรง ปญหาวาศาล จะรบฟงไดแคไหน เพราะถาจะตองไปตดตาม เอกสารตวจรงตองใชเวลานานหรออาจหาไมพบเพราะเอกสารมจำนวนมากอกทงหากเปนธรกรรม ททำไวนานแลว หนวยงานบางแหงกไม เกบ เอกสารตวจรงไว บางแหงอาจเกบไวในรปไฟลอเลกทรอนกส ศาลจะรบฟงไดมากนอยแคไหนหากใชเอกสารทางอเลกทรอนกสประกอบกบ

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

128

เจ าหน าท ด านอ เ ล กทรอน กส ม า เบ กความ ประกอบในการยดทรพยสน หรอในการยนยน การกระทำความผดจะเปนท ยอมรบหรอไมการศกษาเรองเหลานและทำความเขาใจกบ ผมหนาท ในทางกฎหมายจะทำใหแตละฝาย มองขอเทจจรงไดตรงและชดเจนขน เพราะเรอง เหลานเปนเรองใหมทนกกฎหมายและผเกยวของ ทงหลายยงไมคนเคย และขาดความรความเขาใจ ทจะนำมาตดสนไดวาจะรบฟงนำหนกพยานได มากนอยเพยงใด หรอจะตองการการยนยน เพมเตมอยางไร จงจะรบฟงไดตามทตองการ โดยทไมทำใหเกดความยงยากตอผปฏบตงาน ชอบดวยกฎหมายและมความรวดเรวทนตอ ยคสมย บางทอาจตองมกฎหมายออกมารองรบ การรบฟงพยานหลกฐานเหลานเปนทางออกอก ทางหนง ขณะนประเทศไทยมกฎหมายลกษณะน ฉบบแรกแลวคอ พ.ร.บ. วาดวยธรกรรมทาง อเลกทรอนกสพ.ศ.2544มาตรา11บญญตวา “หามมใหปฏเสธการรบฟงขอมลอเลกทรอนกส เปนพยานหลกฐานในกระบวนการพจารณาตาม กฎหมายเพยงเพราะเหตว า เปนขอมลอ เลก ทรอนกส ในการชงนำหนกพยานหลกฐานวา ขอมลอเลกทรอนกสจะเชอถอไดหรอไมเพยงใดนน ใหพเคราะหถงความนาเชอถอของลกษณะหรอ วธการทใชสราง เกบรกษา หรอสอสารขอมลอเลก ทรอนกส ลกษณะหรอวธการรกษาความครบถวน และไมมการเปลยนแปลงของขอความ ลกษณะ หรอวธการท ใช ในการระบหรอแสดงตวผส ง ขอมล รวมทงพฤตการณท เกยวของทงปวง” มาตรานเปนการหามมใหปฏเสธการรบฟงขอมล ทางอ เลกทรอนกส ในกระบวนพจารณาตาม กฎหมาย แตขอมลอเลกทรอนกสจะรบฟงได

มากนอยแคไหนตองพจารณาสวนอนในมาตรา11 ประกอบอกมากซงจำเปนจะตองมการศกษาและ ทำความเขาใจโดยผเกยวของตอไปอก

4. การตดตามทรพยสนคนในภาคเอกชน บรษทมหาชนท จดทะเบยนในตลาด หลกทรพย มกฎหมายใหผถอหนฟองกรรมการ บรษททไมปฏบตตามหนาท แตปญหาวาการฟอง มคาใชจายและเมอชนะคดเงนทไดตองนำคนบรษท จงมปญหาวาใครจะเปนผลงทนฟองในกฎหมาย ใหมกำหนดวากรรมการทำผดหนาทม โทษท เปรยบเทยบปรบได คอโทษเบาลงเพราะคำนงถง ประสทธภาพการนำคนผดมาลงโทษไดจรงมากกวา การฉอโกงบรษทเปนความผดอาญาอยแลวแตถา เปนบรษทมหาชนโทษจะหนกขนแตกมปญหาเรอง การตดตามเอาทรพยสนคนทกฎหมายยงไม เอออำนวยใหผฟองคดทตองมคาใชจายในการฟอง คด ไดรบการชดเชยคาใชจาย และรางวลในการ ทำงานเพอบรษทและผถอหนคนอน ตลาดหลกทรพยเปนชองทางใหมการ จายสนบนการทจรตทางหนง เชนการจายสนบน เปนหนผานการซอขายในตลาดหลกทรพยซง ตรวจสอบยากมากหรอการใหขาววงในของบรษท จดทะเบยนทเกยวของหรออยในการควบคมดแล ของรฐหรอรฐเปนผถอหนใหญ เพอใหผทจรตได ประโยชนจากการเพมขนของราคาหนกรณเหลาน จะตรวจสอบอยางไร ในเมอการไดประโยชน อนมควรไดโดยชอบดวยกฎหมายของตนหรอ ของผอน มกเปนองคประกอบหนงของความผด ทตองพสจน และจะตดตามทรพยสนคนกรณน อยางไร ในการตดตามทรพยสนคนผาน กลต. มเหตทจะยดอายดไดเฉพาะการทำผดกฎหมาย


129

หลกทรพยไทยและกำลงจะหลบหน การตดตาม ทรพยสนในตางประเทศทำไมไดมาก ตองผาน หนวยงานของไทยอนๆ ในป พ.ศ. 2010 ตลาด หลกทรพยทกประเทศจะตองเปนสมาชกองคกร ตลาดหลกทรพยโลก (MMOU)แตกไดประโยชน ดานการแลกเปลยนขอมลระหวางกน และขอมล ทไดมาจากความรวมมอชวยเหลอของตางประเทศ ถกจำกดเฉพาะดานตลาดหลกทรพยจะนำไปใชดานทจรตยงทำไมได นอกจากนกฎหมายตลาด หลกทรพยยงไมสามารถเขาตรวจสอบการถอหน แทนกนไดมากนก เพราะยงตองมการโอนเงนผาน ธนาคารพาณชยจงคอนขางยากในการตรวจสอบ เสนทางการทจรตทนำเงนผานตลาดหลกทรพย การตดตามทรพยคนผานตลาดหลกทรพยจง คอนขางลำบาก นอกจากนหากเปนเงนสนบนท บรษทจายใหหนวยงานราชการเพอการไดงานของ รฐนน บางทกเอาไปซอนไวในบรษทลกทไมได จดทะเบยนในตลาดหลกทรพยกลต.กตรวจสอบ ไมไดเพราะนอกเหนออำนาจ

5. กฎหมายไทยกบปญหาในการอนวตการตาม UNCAC จากกฎหมายไทยทใชบงคบในปจจบน นำมาส ปญหาในกรณท ต อ งอน ว ต ก ารตาม

UNCAC ซงไดจากการสรปความเหนผเชยวชาญ ทเกยวของคอ 5.1 ทรพยทจะรบไดตองเปนทรพยท เกยวกบการกระทำความผด จะรบทรพยสวนตว ของผกระทำผดไมได ดงนนทรพยทผกระทำผด ไดมากอนกระทำผดจงยดไมได ในสวนนจำเปน ตองมการแกไขกฎหมายมฉะนนไมอาจปฏบตตามUNCAC ขอ 31 ได ซงปจจบนประเทศไทยไดม รางพ.ร.บ.วาดวยทรพยสนทไดมาจากการกระทำ ความผดเพออนวตการตามUNCACแลวอยระหวาง การพจารณาของคณะกรรมการกฤษฎกา 5.2 ทรพยทรบตองเขาหลวงหรอศาล อาจสงใหใชไมไดหรอทำลายเสยทำอยางอนไมไดเชน จะคนรฐอนหรอผเสยหายไมได ซงเมอรฐฯ ตางประเทศทราบกฎหมายไทยกมกจะยตการ รองขอความรวมมอ ซงเมอประเทศไทยรองขอ ไปบางกมกจะไมไดรบความรวมมอเชนกน ใน เรองนถาจะใหความรวมมอระหวางประเทศ เปนไปไดจะตองมการแกไขกฎหมาย 5.3 การบงคบตามคำพพากษาหรอคำสง ของศาลตางประเทศในเรองการรบทรพยสนของ ไทยจะตองมคำพพากษาของศาลตางประเทศ ถงทสดกอนถาตองปฏบตตามUNCACขอ542(1) ศาลไทยจะยดหลกการพจารณาแคไหนเกยวกบ

2 ขอบท 54 (1) กลไกในการตดตามทรพยสนกลบคนผานความรวมมอระหวางประเทศในการรบทรพยสน 1. เพอใหความรวมมอซงกนและกนทางกฎหมายตามขอ 55 ของอนสญญานเกยวกบทรพยสน ซงไดมาจากหรอเกยวของ กบการกระทำความผดทกำหนดตามอนสญญาน รฐภาคแตละรฐตองดำเนนการดงนตามกฎหมายภายในของตน (ก) ดำเนนมาตรการทอาจจำเปนเพออนญาตใหเจาหนาทผมอำนาจของตนดำเนนการบงคบตามคำสงรบทรพยสน ซงออกโดยศาลของอกรฐภาคหนง (ข) ด ำ เน นมาตรการท อ าจจำ เป น เพ อ อนญาต ให เจ าหน าท ผ ม อ ำนาจของตนออกคำส ง ร บทร พย ส น เชนวาทมแหลงทมาจากตางประเทศโดยคำพพากษาวาเปนความผดเกยวกบการฟอกเงนหรอความผดอน เชนท อาจอยภายในเขตอำนาจศาลของตนหรอโดยกระบวนการอนใดทกฎหมายภายในของตนใหอำนาจไวในกรณทตนมเขต อำนาจศาล และ (ค) พจารณาดำเนนมาตรการทอาจจำเปน เพออนญาตใหรบทรพยสนเชนวาโดยไมตองมคำพพากษาลงโทษ ทางอาญา ในกรณทไมสามารถฟองรองผกระทำความผดได เนองจากเสยชวตหลบหน หรอไมปรากฏตว หรอในกรณอนๆ ตามทเหมาะสม

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

130

คำพพากษาของตางประเทศหากประเทศทรองขอ มามระบบศาลทประเทศไทยไมเชอถอประเทศ ไทยจะทำอยางไร หรอในกรณกฎหมายไทยตอง ดวาเปนทรพยทไดมาเกยวกบการกระทำความผด กตองพจารณาไปถงการกระทำผดของเจาของ ทรพยสนซงเทากบการเรมตนคดใหมหากไมดถง ประเดนดงกลาวแลวศาลไทยจะใชหลกการใด และพยานหลกฐานทตองใชมเพยงใดหากศาลไทย จะใชหลกการยดหรอรบทรพยสนตามมลคาตาม UNCAC ขอ 31 ศาลไทยจะใชหลกการคำนวณ อยางไร ซงอาจตองเกยวกบอตราแลกเปลยน เงนตราระหวางประเทศดวย การจะใหศาลไทยยอมรบคำพพากษาของ ศาลตางประเทศเลยอาจตองมการออกกฎหมาย และกำหนดใหคำพพากษาของศาลตางประเทศ จะตองมลกษณะทเปนทยอมรบของสากล เชน ตองผานกระบวนวธพจารณาทเปดโอกาสใหจำเลย ตอสคดอยางเตมทหรอพอสมควรมากอนเปนตน อย างไรกดปญหาเหลาน อย ระหว างการแกไขกฎหมายท เกยวของเพออนวตการ ตามUNCAC

6. บทบญญตทกฎหมายไทยยงไมอนวตการตาม UNCAC สำหรบรายละเอยดในหมวด 5 ของ UNCACทประเทศไทยยงไมมกฎหมายอนวตการ ตามและมความจำเปนตองมการปรบปรงแกไข กฎหมายในประเดนสำคญไดแก ขอบทท 53 UNCAC กำหนดใหรฐภาค ตองดำเนนการใหรฐภาคอนเรมฟองคดแพง ในศาลของตนเพอพสจนกรรมสทธ ในทรพย ทไดมาจากการกระทำความผด ในเรองนกฎหมาย ไทยยงไมอนวตการ เนองจากรฐในสายตาของ

กฎหมายไทยไมใชนตบคคลจงไมอาจเปนผฟอง คดในศาลไทยไดประเทศไทยจงไมสามารถปฏบต ตามขอบทนได ซงประเทศไทยอยระหวางการ แกไขกฎหมายเพอใหอนวตการตามขอบทน ขอบทท 54 วรรค 1(ค) รฐภาคตอง ดำเนนการเพออนญาตใหรบทรพยสน โดย ไมตองมคำพพากษาลงโทษทางอาญา ในกรณท ไมสามารถฟองรองผกระทำผดไดเนองจาก เสยชวตหลบหนหรอไมปรากฏตวหรอกรณอนๆ ตามทเหมาะสมในเรองนเนองจากการรบเปนโทษ ทางอาญา การจะรบทรพยโดยไมมการฟองคด อาญาจ งทำไม ได และจะฟองไดก ต อง ไดต ว ผกระทำผดมาดวย เรองนจงตองมการแกไข กฎหมายเพออนวตการตามUNCACขอนซงราง พ.ร.บ. แกไขเพมเตมพ.ร.บ.ความรวมมอระหวาง ประเทศในเรองทางอาญา พ.ศ. 2535 ทกลาว ขางตนไดมบทกฎหมายทแกไขปญหานอยแลว ขอบทท 55 วรรค 9 เปนบทบญญตท คมครองบคคลทสามซงสจรต เรองนแมวาประเทศ ไทยจะม พ.ร.บ.ความรวมมอในเรองทางอาญา พ.ศ.2535มาตรา34และประมวลกฎหมายอาญามาตรา33,34,36คมครองอยแลวแตกยงอาจ ไมสอดคลองและคมครองบคคลทสามซงสจรตได เม อมการแก ไขหลกเกณฑ ในการยดและรบ ทรพยสนใหอนวตการตามUNCACแลวจงจำเปน ตองมการแกไขกฎหมายใหสอดคลองกบUNCAC ในเรองนใหครอบคลมในทกๆ ประเดน ซงราง พ.ร.บ.วาดวยทรพยสนทไดมาจากการกระทำผด พ.ศ. .. . . ทอย ในระหวางการพจารณาของ คณะกรรมการกฤษฎกา ไดมบทบญญตในเรองน ไวเหมาะสมแลว


131

ขอบทท 56 วาดวยความรวมมอพเศษ ในเรองการตดตามทรพยสนคน ซง UNCAC ขอบทนกำหนดใหรฐภาคตองสามารถใหขอมล ขาวสารเกยวกบทรพยสนทไดมาจากการกระทำ ความผดใหแกอกรฐภาคหน งทจำเปนตองใช ขอมลนโดยไมตองมการรองขอ ซงเรองนนบเปน เรองใหมและเปนนวตกรรมทสำคญและกาวหนา ในการใหความรวมมอในเรองน ซงขนตอนเชนน ถาประเทศไทยไมมกฎหมายกำหนดให เปน หนาทของหนวยงานใดมอำนาจทำได กจะไม เกดการกระทำทเปนการอนวตการตามขอบทน ซงรางพ.ร.บ.แกไขเพมเตมพ.ร.บ.ความรวมมอระหวางประเทศในเรองทางอาญา พ.ศ. 2535 ทกลาวขางตนกไดมบทบญญตในเรองนไวแลว ขอบทท 57วาดวยการสงคนและจดการ สนทรพย ในเรองการสงคนทรพยทรบแกเจาของ หรอรฐภาคทรองขอนนจำเปนทประเทศไทยตอง แกไขกฎหมายเพออนวตการเนองจากกฎหมายไทย ปจจบนเมอรบแลวทรพยทรบตองตกแกแผนดน จะนำไปคนผเสยหายหรอรฐภาคทรองขอไมได ซงในเรองนรางพ.ร.บ.แกไขพ.ร.บ.ความรวมมอ ระหวางประเทศในเรองทางอาญาพ.ศ.2535ทอย ระหวางการพจารณาของคณะกรรมการกฤษฎกา ไดบญญตแกไขไวแลวอยางเหมาะสม ในเรองการสงคนทรพยสนทรบแกเจาของ หรอรฐภาคทเสยหายกเปนเรองสำคญคอเปนหลก ทจะกอใหเกดความรวมมอในการตดตามทรพยสน คนในยคไรพรมแดนนอยางไดผล สำหรบขอบทอนๆในหมวด5นสวนใหญ กฎหมายไทยทบงคบใชอย ในปจจบนสามารถ อนวตการตามได ซงในทางปฏบตอาจตองมการ ปรบปรงวธการทำงานใหสอดคลองกบ UNCAC บางเทานน

7. ขอเสนอแนะและบทสรปของงานวจยใน มาตรการตดตามสนทรพยคน คณะวจยไดสรปผลการศกษาวจยในสวนท เกยวกบมาตรการตดตามสนทรพยคนไวอยาง นาสนใจคอ 7.1 อนสญญาUNCACขอบทในหมวด5 นเปนประโยชนกบประเทศไทยโดยเฉพาะในเรอง การตดตามทรพยสนคนในยคไรพรมแดน หาก ประเทศไทยเขาเปนภาคและจะตองมการแกไข กฎหมายเพออนวตการ เพราะเปนมาตรการท จำเปนและสำคญในการตดตามทรพยสนคน แต อยางไรกดมาตรการในหมวด5ยงคงเปนมาตรการ ทยงตองนำมาปรบใชใหเหมาะสมกบวฒนธรรมและระบบกฎหมายภายในของไทย เชน ในเรอง การใหรฐภาค เรมตนฟองคดแพงเพอตดตาม สนทรพยคนในศาลไทยโดยตรง สามารถปรบให มาใชผานชองทางตามพระราชบญญตความรวมมอ ระหวางประเทศในเรองทางอาญาพ.ศ.2535ซง มผลเชนเดยวกนกบพนธกรณตาม UNCAC ไดเปนตน 7.2 การตดตามทรพยสนคนเปนมาตรการ ทตรงเขาทำลายหวใจของการทจรตหากมกฎหมาย และบงคบใชอยางจรงจงการปราบปรามทจรตจะ ไดผล เปนการตดกำลงผกระทำผดมใหใชทรพยสน หรอผลประโยชนท ไดมาเปนกำลงตอสกบรฐ หรอองคกรปราบปรามการทจรต เพราะการทจรต ตดสนบนนนทรพยสนและผลประโยชนทผกระทำ ผดหยบยนใหแกเจาหนาทของรฐ หรอเจาหนาท ผมหนาทปราบปรามทจรตและกระบวนการ ยตธรรมจะเปนตวทำลายประสทธภาพในการ ปราบปรามทจรต ในเรองนประเทศไทยจะตอง ปรบปรงกฎหมายภายในใหสอดคลองกบUNCAC และเพอใหเกดการตดตามสนทรพยคนอยางไดผล

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

132

ในเบองตนเหนวาประเทศไทยควรจดตง ใหมองคกรอสระมหนาทในการตดตามทรพยสน คนจากผกระทำความผดขนโดยเฉพาะ เนองจาก การทจรตมจำนวนมากและซบซอนท งระดบ ทองถน ระดบชาต เกนกำลงความสามารถของ องคกรดานปราบปรามทจรตทมอยในปจจบน เพราะหากปลอยใหผกระทำทจรตนำทรพยสน หรอผลประโยชนทไดจากการทจรตมาตอสกบ เจาหนาทรฐ กระทงไดไปซงอำนาจทางการเมอง เชนปจจบนการปราบปรามทจรตในประเทศไทย กจะไมมโอกาสประสบความสำเรจไดเลย เพราะ แทนทหนวยงานปราบปรามการทจรตจะเปน ผปราบผทจรตแตจะกลบกลายเปนหนวยงาน ปราบผทจรตจะถกปราบเสยเอง 7.3 ในชนนทย งไมมหนวยงานอสระ เพอตดตามทรพยสนคนโดยตรง เหนวาสำนกงาน ป.ป.ช. ควรตงหนวยงานขนมาทำหนาทตดตาม ทรพยสนคนไปพลางกอน และสำนกงาน ปปง. ซงเปนหนวยงานทคลองตวในการตดตามทรพยสน คนในความผดมลฐานและการฟอกเงนกควรจะ เรงและทำหนาทตดตามทรพยสนคนในเชงรก มใช เพยงแตคอยตรวจสอบธรกรรมทผดปกต เทานน เพราะธรกรรมทเปนความผดเกดขนแลว ยอมมความชดเจนอยางยงทจะตองมการตดตาม ทรพยสนคนใหรฐหรอผ เสยหายและตองการ ทำในทนทในทกคด 7.4 ปจจบนการทจรตกลายเปนวฒนธรรม อยางหนงของคนในสงคมทเหนการทจรตเปนเรอง ปกตถงขนยอมรบใหมไดในสงคม เมอเกดการ กระทำผดเกดขนจงพากนเพกเฉยปลอยใหเปนไป เพราะเหนเปนเรองธรรมดาจนถงกบเกดการ ยกยองบคคลทมอทธพลและรกนวารำรวยมาจาก การทจรตผดกฎหมายใหเปนบคคลทม เกยรต

ไดรบการเคารพยกยองจากสงคม รวมทงยอมรบ ใหเปนผชวยเหลอในกรณท ไมไดรบความเปน ธรรมจากเจาหนาทรฐ วฒนธรรมและความคด เหลาน เกดขนจากประเทศไทยยงไมมการไป ตดตามยดและรบทรพยสนคนจากผกระทำผด จงทำใหผกระทำผดใชทรพยสนทไดมาสรางอทธพล และอยในสงคม เปนตวอยางใหคนอนทำตามจนเกดเปนหนอทจรตใหมๆ ไมจบสน หากไมแกไข โดยดำเนนการเรองยดรบทรพยสนของผกระทำผด อยางจรงจงกยากทจะจดการกบการทจรตใหลดลง ได เพราะคนหนงถกจดการกจะเกดคนทจรตใหมๆ ขนตลอดเวลาเมอโอกาสมาถงและเมอสงคมเหน เปนเรองธรรมดาจงไมมใครใสใจจะแกไขหรอ เปนหเปนตาใหกบบานเมอง ดงนนกระทรวง วฒนธรรมจงตองมสวนเขามาแกไขปญหานดวย ซงนาเสยดายทวาผบรหารของไทยกลบเขาใจวา วฒนธรรมเปนเรองรำๆ รองๆ และเรองโบราณ ทงทความจรงวฒนธรรมเปนเรองทอยเบองหลง ความสำเรจหรอลมเหลวของงานกระทรวงอนๆแทบทกกระทรวง 7.5 รางกฎหมาย 3 ฉบบทอยระหวาง การพจารณาของคณะกรรมการกฤษฎกามความ เหมาะสมในการอนวตการตามUNCACในหมวด 5วาดวยการตดตามทรพยสนคนอยางไรกดผราง กฎหมายทง 3 ฉบบเปนคณะกรรมการทแตงตง ขนมาเพอรางกฎหมายอนวตการตาม UNCAC และเปนผเชยวชาญโดยตรงจงสามารถรางกฎหมาย ทแก ไขจดทกฎหมายไทยยงไมสอดคลองกบ UNCACแตคณะกรรมการกฤษฎกาซงเปนหนวยงาน กลนกรองกฎหมายทวไปอาจไมเหนดวยกบราง กฎหมายทง3ฉบบกเปนไดเพราะวตถประสงคและ มมมองอาจตางกนไปจงตองตดตามรางกฎหมาย ทง 3 ฉบบดงกลาววาเมอผานคณะกรรมการ


133

กฤษฎกาแลวยงจะเหมาะสมในการอนวตการตาม UNCAC ในหมวด 5 นอยหรอไม แตอยางไรกดรางกฎหมายทง3ฉบบดงกลาวแมอนวตการตาม UNCAC แตในปญหาวาการนำมาใชจะเกดผล ตอการปองกนปราบปรามทจรตหรอไม อาจม ปญหาอยบางเพราะรางกฎหมายดงกลาวยงไมม ระบบในการบงคบใชทชดเจนมลกษณะแยกสวน อาจเปนเพราะถกรางขนมาเฉพาะกจเพออนวต การตาม UNCAC จงยงไมไดเนนหนกไปในการ แกปญหาการทจรตของไทยในทางปฏบตอยาง จรงจงท เปนระบบและเชอมโยงกบกฎหมายท เกยวของอนกเปนได ในเบองตนจากการศกษาเนอหาราง กฎหมายเรองการรบทรพยสนตามมลคา (value base)ของคณะกรรมการกฤษฎกา ไดนำไปแกไข เพมเตมในประมวลกฎหมายอาญาและยงคงการ รบทรพยตามหลกการเดมทรบทรพยทเกยวกบ การกระทำผดกอน หากรบไมไดจงรบตามหลก มลคา กจะมปญหาวาประเทศไทยอนวตการตาม UNCAC ยงไมครบถวน เพราะยงใชหลกการรบ ตวทรพยเปนเกณฑ(propertybase)และการแกไข ในประมวลกฎหมายอาญาซงเปนกฎหมายทวไป จะมปญหาในการบงคบใชทไมเขมขนพอและผม หนาทรบทรพยสนกคงเปนเจาหนาทตามประมวล กฎหมายวธพจารณาความอาญาซงกเปนททราบ กนดวามปญหาในเรองการบงคบใชกฎหมายใหม ประสทธภาพและยตธรรมอยในปจจบน ดงนนควรบญญตเปนกฎหมายเฉพาะ วาดวยการรบทรพยสนทไดมาจากการกระทำ ความผดตามระบบมลคาจะมความเหมาะสมกวา โดยอาจศกษาแนวทางของกฎหมายองกฤษ เชน การกำหนดใหCrownCourt เปนองคกรเดยวท

ทำหนาทรบและออกคำสงเกยวกบการรบทรพย ทไดมาจากการทำผดอาญากำหนดใหมการพจารณา คดรบทรพยสนแยกตางหากจากคดอาญาปกต จำแนกความประพฤตของผกระทำผดเพอกำหนด ขอสนนษฐานการรบทรพยทแตกตางกนหรอแมแต การกำหนดองคกรอสระทำหนาทตดตามยดรบ ทรพยเกยวกบการกระทำผดโดยตรงทเรยกวา SOCA3ซงรายละเอยดสามารถศกษาไดจากรายงานการวจยฉบบสมบรณทสำนกงานป.ป.ช. 7.6 เนองจากบคลากรในดานการตดตาม ทรพย ส นคนท ง ในงานภายในประเทศและ ตางประเทศจำเปนตองมความรอบรทงตวบท กฎหมายและวธการของประเทศตางๆ เพอความ รวมมอในการตดตามทรพยสนคนในเวทระหวาง ประเทศไดอยางมประสทธภาพจงจำเปนตองสราง ผ เชยวชาญในดานนทงระยะสนและระยะยาว เชน ใหทนนกศกษาไปศกษาในตางประเทศ ฝกอบรมผมความรความสามารถดานกฎหมาย และธรกรรมเพอใชงานไดทนทเปนตน 7.7 จดตงศนยประสานงานกบองคกร ป อ งก นและปราบปรามการท จ ร ตอ นและ แลกเปลยนขอมลกน โดยสรางระบบเครอขาย สารสนเทศเชอมโยงระบบฐานขอมลการเงนและ ทรพยสนทมการจดการท เปนระบบอยภายใต การดแลของเจาหนาทตดตามทรพยสนคนทเปน องคกรทมความอสระ ตลอดทงสรางมาตรฐาน และความเขาใจใหศาลและเจาหนาทผเกยวของ สามารถบงคบใชพ.ร.บ.ธรกรรมทางอเลกทรอนกส ไดอยางจรงจง 7.8 จดตงกองทนทสงเสรมการตอตาน การทจรตโดยแบงเงนมาจากสวนแบงจากทรพยสน ทรบ และรฐฯ สนบสนนอกสวนหนงเพอนำมาใช

3 กอตงโดย Serious Organised Crime and Police Act 2005

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

134

สงเสรมใหภาคเอกชนมสวนรวมในการปองกน และตรวจสอบปราบปรามการทจรตอยางเขมแขง คมครองเยยวยาแกผใหเบาะแสและพยาน 7.9 ผลกดนใหมการจดตงศาลแผนกคด วาดวยการตดตามทรพยสนคนเพอพจารณาคด เกยวกบการรบทรพยสนเฉพาะแยกจากคดอาญา ทวไป โดยมพนกงานสบหาและตดตามทรพยสน และมเจาพนกงานผวาคดหรออยการอสระเพอ เสนอคดเขาสการพจารณาของศาลโดยเฉพาะ เพอใหเกดความรวดเรวถกตองและเปนธรรม

บทสรป จากบทสรปของงานวจยไดวเคราะหตวบท กฎหมายของไทยในเรองการตดตามสนทรพยคน ทมอยนนยงไมอนวตการตามUNCACซงประเทศ ไทยจำเปนตองปรบปรงกฎหมายใหสอดคลอง กอนลงนามใหสตยาบน แตถงกระนนกฎหมาย ทปรบปรงแกไขใหมยงตองมการปรบปรงให เหมาะสมกบบรบทระบบกฎหมายภายในของ ไทย ตลอดจนสงคมและวฒนธรรมของไทย เพอมงประสงคใหกฎหมายใหมนำมาสการแกไข ปญหาการทจรตไดจรง โดยเฉพาะอยางย ง บทบญญตวาดวยการตดตามสนทรพยคนเปน มาตรการสำคญทจะเปนเครองมอแกไขปญหา การทจรตทไดผลในสงคมไทยทไมคอยจดจำเรองใด นานและยกยองคนมทรพยสนมาก โดยไมให ความสำคญวาคนเหลานนไดทรพยสนมาอยางไร ผเขยนเชอวาเพยงมาตรการตดตามสนทรพยคน มาตรการเดยว หากนำมาปฏบตอยางจรงจง มบรบทแวดลอมสงเสรมสอดคลองแลวปญหาการ ทจรตในประเทศไทยกนาจะลดลงไปกวาครง

ในทายทสดแลวพนธกรณท UNCAC กำหนดใหรฐภาคถอปฏบตนน มเพยงตองการ ใหรฐภาคมกฎหมายอนวตการตามเทานน แตมง ประสงคใหรฐภาคนำไปประยกตปฏบตในการ แกไขปญหาการทจรตของประเทศใหประสบความ สำเรจตามทเหมาะสมของแตละประเทศนนเอง


แสวง บญเฉลมวภาส และคณะ. รายงานวจย “การศกษา พนธกรณและความพรอมของประเทศไทยในการ ปฏบตตามอนสญญาสหประชาชาตวาดวยการ ตอตานการทจรต ค.ศ. 2003”.กรงเทพฯ:สนบสนน ทนการวจยโดยสำนกงานคณะกรรมการปองกน และปราบปรามการทจรตแหงชาต,2551


135

บทนำ บทความนมวตถประสงค เพอสำรวจ แนวคดทางเศรษฐศาสตรท นำมาใชอธบาย ปรากฏการณของการฉอราษฎรบงหลวงและ การทดสอบแนวคดดวยการศกษาเชงประจกษ ซงในบทความนไดอธบายถงของการศกษาการ ฉอราษฎรบงหลวงตามแนวทฤษฎเศรษฐศาสตร การเมอง การอธบายถงตนทนในการยบยงการ ฉอราษฎรบงหลวง การอธบายถงการสญเสย สวสดการส งคมจากการฉอราษฎรบ งหลวง ตลอดจนการศกษาการจดโครงสรางองคกร เพ อลดปญหาการฉอราษฎรบ งหลวงโดยใช แร งจ ง ใจ ในทา งบวกภาย ใต ก รอบแนวค ด ในเรองตวการ-ตวแทน การศกษานจะชวยให เราเขาใจพฤตกรรมทางเศรษฐกจอนเปนสาเหต สวนหนงของการฉอราษฎรบงหลวงซงอาจจะ ชวยทำใหการกำหนดนโยบายในการยบยงการ ฉอราษฎรบงหลวงมประสทธภาพสงขน

* นกศกษาปรญญาเอกคณะพฒนาการเศรษฐกจ สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร บางกะป กรงเทพมหานคร ตดตอไดท [email protected] ผเขยนขอขอบคณผชวยศาสตราจารย ดร.ดารารตน อานนทนะสวงศ สำหรบขอเสนอแนะ ในการปรบปรงบทความและความผดพลาดใดทอาจมขนเปนความรบผดชอบของผเขยน

The objective of this paper is to survey economic concepts for explaining the phenomenon of corruption in society and their empirical testing. The paper outlines the concepts in accordance with the theory of political economy, the economic cost of anti-corruption and the effects of corruption on social welfare together with studying the organizational structure of agencies for reducing corruption using various incentives schemes under the principal- agent framework. This research will contribute to the understanding of human economic behaviour, a known contributing factor to corruption, which may lead to more effective anti- corruption policy formulation.

คำสำคญ การฉอราษฎรบงหลวง, การศกษา เชงประจกษ,การตดสนบน

จระเดช ทศยาพนธ*

เศรษฐศาสตรวาดวยการฉอราษฎรบงหลวง: แนวคดและการศกษาเชงประจกษ

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

136

1. คำนำ บทความนมวตถประสงคเพอสำรวจแนวคด ทางเศรษฐศาสตรทนำมาใชอธบายปรากฏการณ ของการฉอราษฎรบ งหลวงและการทดสอบ แนวคดด งกล าวดวยการศกษาเช งประจกษ โดยมผใหคำจำกดความของคำวา“การฉอราษฎร บงหลวง (Corruption)” และใชอางองในแวดวง การศกษาเชงนโยบายไวหลายคำจำกดความ เชน พจนานกรมของออกฟอรดไดนยามการ ฉอราษฎรบงหลวงไววา “พฤตกรรมทไมซอสตย หรอผดกฎหมายโดยเฉพาะกบผทอยในตำแหนง หนาทของรฐ (dishonestor illegalbehavior especiallyofpeopleinauthority)”ในขณะท คำจำกดความทอาจถอวาไดรบการอางองมาก ทสดนยามไววาเปน “การใชอำนาจในทางทผด ของเจาหนาทรฐเพอหาผลประโยชนสวนตน” เจาหนาทของรฐอาจใชอำนาจหนาทเพอประโยชน สวนตนโดยเรยกรบเรยกรองหรอไดรบการชชองใหม การตดสนบนโดยเอกชนผซงเขามาตดตอเสนอ สนบนกบเจาหนาทรฐเพอหลกเลยงนโยบายและ ขนตอนตางๆ เพอใหมความไดเปรยบและกำไร ทางธรกจ เจาหนาทของรฐยงอาจใชอำนาจหนาท ในทางทผดเพอผลประโยชนสวนตวผานลกษณะ ของการใชระบบอปถมภในสงคม การเลนพรรค เลนพวกการยกยอกทรพยสนหรอทรพยากรของรฐ การเบยงเบนงบประมาณของรฐจนผดไปจาก วตถประสงคทจะตองใชจรงแมไมมการตดสนบน(WorldBank,1997:8)สวนคำจำกดความอนๆ ทมการอางองบาง เชนหมายถง “ระดบความ เขมขนในการใชอำนาจรฐโดยออกนอกลนอกทาง เพอประโยชนสวนตน”(WorldEconomicForum, 2003) อยางไรกตาม การฉอราษฎรบงหลวง อาจจะไมเกยวของโดยตรงกบการเรยกรบเงนกได

โดยเจาหนาทของรฐอาจจะไดรบผลประโยชน ตอบแทนอยางอนทไมใชตวเงนโดยนย เชน การ ไดรบความชวยเหลอในทางการเมองเพราะ เจาหนาทรฐอาจจะตองการสนบนเพอทำสงท สามารถทำไดในอำนาจหนาทอยแลว (เชน เรยก รบเงนจำนวนหนงจากผรบบรการเพอใหดำเนนการ เรองหนงเรองใดเรวขน)หรอเรยกรบสนบนเพอทำ สงทเจาหนาทของรฐไมควรกระทำ เชนการจงใจ ไมตรวจสอบการจายภาษซงโดยแทจรงสามารถ ตรวจสอบไดวามการเสยภาษตำกวาความเปนจรง เปนตน(Bardhan,1997) การฉอราษฎรบงหลวงมกจะถกจดใหเปนปจจยหลกของความลมเหลวของรฐในการพฒนา ประเทศในดานตางๆ ซงในหลายสบปทผานมาน ประเดนปญหาน ไดรบความสนใจจากภาครฐ องคการนานาชาตและผเชยวชาญดานนโยบาย สาธารณะทพยายามทจะลดปญหาทกำลงรนแรง ขนน และจากการทการฉอราษฎรบงหลวงเปน ปญหาในเชงวฒนธรรมและการเมอง ในขณะท การวดความรนแรงของปญหาทแทจรงทำไดยาก การศกษาหาขอมลทงเชงปรมาณและเชงคณภาพ เพอใหไดขอมลมากพอจนสามารถนำมาวเคราะห หาสาเหตของปญหาจนนำไปส การ เลอกใช เครองมอทางนโยบายทมความเหมาะสมในการ จดการปญหาจงมความสำคญมาก ดงทนกฟสกส ชาวไอรแลนดคนสำคญผคดคนหนวยวดอณหภม ทเรยกวา “องศาเคลวน” คอ Sir William ThomsonKelvinไดกลาวไววา “I often say that when you can measure what you are speaking about, and express it in numbers, you know something about it; but when you cannot measure it, when you cannot express it in


137

numbers, your knowledge is of a meagre and unsatisfactory kind. If you cannot measure it, you cannot improve it.” เศรษฐศาสตรเปนวชาทางดานสงคมศาสตร แขนงหนงทเกยวของกบการวดปรากฏการณตางๆ ทเกดขนในสงคมโดยเฉพาะเปนการศกษาพฤตกรรม ทางเศรษฐกจของมนษยซงในทางทฤษฎกนาจะ สามารถนำมาใชในการวเคราะหกลไกการฉอราษฎร บงหลวงได แตอาจเปนเพราะการศกษาทางดาน เศรษฐศาสตรสวนใหญมกจะเปนการวเคราะห ปรากฏการณทางเศรษฐกจจงอาจจะทำใหเปาหมาย การพฒนาประเทศในอดตทผานมาไมไดคำนงถง การพยายามลดการฉอราษฎรบงหลวงในลกษณะ ทเปนเศรษฐศาสตรและรวมอยในวตถประสงคหนง ของการปฏรปเพอการพฒนาเศรษฐกจของประเทศ อยางไรกตามในเวลาตอมาเมอมการศกษาวจยใน เรองการฉอราษฎรบงหลวงมากขนจงทำใหพบ หลกฐานวาเศรษฐศาสตรสถาบนและธรรมาภบาลในการบรหารงานสามารถนำมาใชเปนกรอบความ คดในการศกษาปรากฏการณของการเกดการ แพรกระจายของการฉอราษฎรบงหลวงไดและ ยงมหลกฐานเพมมากขนวาเปนสวนหนงทสงผล ตอพนฐานความสำเรจในการพฒนาประเทศและ ในเวลาตอมาไดสงผลใหมความตนตวทจะศกษา กลไกของการเกดการฉอราษฎรบงหลวงอยางจรงจง ทงในระดบชาตและนานาชาตในปจจบน นอกจากประเดนในเรองการพฒนาแลว ความสนใจตอปญหาการฉอราษฎรบงหลวงยงม หลายปจจยเกอหนน ขอแรกคอการศกษาพบวา การฉอราษฎรบงหลวงจะสงผลตอความสำเรจใน การพฒนาโดยเฉพาะในประเทศทยากจนจนอาจทำใหองคกรนานาชาตผใหความชวยเหลอประเทศ ทมการพฒนานอยและยากจนหลายองคกรอาจจะ

ปฏเสธความชวยเหลอซงเปนเพราะทรพยากรท ทมเทลงไปเพอวตถประสงคในการพฒนาและ ลดปญหาความยากจนกลบถกนำไปใชในเรองอนๆ อยางผดวตถประสงคซงเปนสภาวการณลกษณะ หนงของการฉอราษฎรบงหลวงทมมากเกนกวาจะ ยอมรบไดและอาจจะทำใหองคกรเหลานนจำเปน ตองระงบความชวยเหลอในดานตางๆ ขอทสองคอการเกบขอมลมความแพรหลาย มากขนโดยเฉพาะขอมลในเชงสถาบน(Institutions) ซงทำใหนกวจยสามารถทำการศกษาวจยการ ฉอราษฎรบงหลวงในแงมมตางๆไดมากขนรวมทง การใชเทคนคทางสถตตางๆ เพอใหสามารถทำ การตรวจวดปรากฏการณไดใน“เชงปรมาณ”และ ไดมการสรางตวชวดใหมๆ หลายชนดเพอการ เปรยบเทยบความมากนอยของการฉอราษฎร บงหลวงในแตละประเทศซงKaufmann (2003) รายงานวาขอมลท เกบไดชวยทำใหเราเปลยน ความคดทวาปญหาการฉอราษฎรบงหลวงเปนสง ทจบตองไมไดและมความออนไหวเกนกวาจะ ศกษาไดอยางเปนวชาการใหกลายเปนสงทจบตอง และพดถงไดอยางเปนรปธรรมในเชงวชาการ ตวอยางทเปนรปธรรมอนหนงของการทำดชนเพอ การเปรยบเทยบนคอเรามกเชอกนวาเฉพาะประเทศ ทพฒนาแลวเทานนทจะมปญหาการฉอราษฎร บงหลวงนอยแตเมอทำการวเคราะหขอมลใหมๆ ทไดเพมขนมาเรอยๆ กลบพบวาประเทศทกำลง พฒนาบางประเทศไดพฒนากลไกหลายอยางในการ บรหารจนสามารถกอใหเกดระบบธรรมาภบาลและ สามารถควบคมการฉอราษฎรบงหลวงไดในระดบ เดยวกบประเทศทพฒนาแลวบางประเทศ ขอทสามคอ มความเหนสอดคลองกนใน เกอบทกภาคสวนวาความยากจนและการฉอราษฎร บงหลวงเปนปรากฏการณทเปนปญหาตอสงคม

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

138

โลกและสงผลกระทบในทกประเทศโดยไมม ขอยกเวนและปญหาทงสองเรองนยงมหลกฐานทาง วชาการแสดงถงความเชอมโยงหรอเกยวของกน อยางคอนขางชดเจนซงจำเปนตองมการจำกด ขอบเขตของปญหาเพราะเปนททราบกนโดยทวไป วาความยากจนอาจจะนำไปสปญหาสงคมในดาน ตางๆ ไดซงยงรวมไปถงการโยกยายถนฐานของ ประชากรผไมมงานทำในประเทศทยากจนเหลานน ไปยงประเทศอตสาหกรรมทรำรวยกวาเพอหวง ทจะยกระดบคณภาพชวตของตนเองประกอบกบ ถามความไมมนคงทางการเมองและหลกนตรฐ ทออนแออาจจะทำใหปญหาขยายลกลามจนเปน บอเกดปญหาหลายๆปญหารวมทงปญหาองคกร อาชญากรรมขามชาต การลกลอบขนยาเสพตด เขาประเทศและการกอการรายตางๆดงนนความ ตระหนกในเรองการฉอราษฎรบงหลวงในแงมม ท เปนปญหาระดบนานาชาตจะทำใหรฐตองม นโยบายและวธการในการตอสกบการฉอราษฎร บงหลวงซงไมเฉพาะเพอความอยรอดของประเทศแตละประเทศเทานนแตเปนเรองของความอยรอดของสงคมโลกทเดยว อยางไรกตามแมจะมการศกษาและม ความเขาใจตอกลไกการฉอราษฎรบงหลวงแต หนทางการแกปญหาหรอทางออกของปญหากลบ ไมงายอยางทคดเพราะการฉอราษฎรบงหลวงน สงผลกระทบทงทางดานสงคม กฎหมายและ เศรษฐกจนโยบายในการตอสกบปญหานจะ แตกตางจากนโยบายดานอนๆ อยางมาก และ ประสบการณในการจดการปญหานของประเทศ ตางๆ พบวาไมมทางออกของปญหาทตรงตอ ปญหานกโดยตองใชยทธศาสตรการแกปญหา หลายๆเรองพรอมกน (Simultaneousactions) โดยตองพจารณาประกอบกบความเปนมาทาง

ประวตศาสตรและวฒนธรรมของแตละประเทศ ดวย ถงกระนนเรากสามารถเรยนรจากประเทศ ทประสบความสำเรจจากการใชนโยบายดงกลาว อยางไรกตามมความเหนรวมกนในระดบหนงวา ปญหาการฉอราษฎรบ งหลวงไม ใช เปนเรอง“ฟาลขต”หรอ“ฝงรากลกอยในวฒนธรรม”แต กลบเปนปญหาทสามารถแกไขหรอบรรเทาได และการตอสกบการฉอราษฎรบงหลวงมความ เปน ไปไดและมคณค ามากเพยงพอท จะทำ นโยบายการตอตานการฉอราษฎรบงหลวงท ครอบคลมและประสบความสำเรจนนจะตอง เข า ไปแกปญหาท งทางดานแรงจ ง ใจในการ ฉอราษฎรบงหลวงและการลดโอกาสทจะทำให เกดการฉอราษฎรบงหลวงซงเปนกรอบความคด เชงสถาบนในการตอสกบปญหาน ซงอาจจะตอง นำมาใชกบผมสวนไดสวนเสยในทกภาคสวน เชนนกการเมอง เจาหนาทรฐและประชาชนผรบ บรการเพราะถงแมวาการฉอราษฎรบงหลวง เปนการกระทำผดของตวบคคลแตละคนแตก เกดขนภายใตบรบทของสถาบนอยางไรกตามผท ไมมกรอบความคดเชงสถาบนกอาจจะฉอราษฎร บงหลวงได(Kpundeh,1997:หนา4) การฉอราษฎรบงหลวงยงมหลายรปแบบ และยงขนกบวธการตางๆ ทใช ซงอาจจะกระทำ ดวยตนเองคนเดยวหรอกระทำโดยรวมมอกน กบผอน โดยผกระทำอาจจะเปนเจาหนาทรฐ ในระดบสงหรอเจาหนาทรฐในระดบลาง หรอ อาจจะเปนบรษทหางรานของเอกชนการฉอราษฎร บงหลวงยงมขนาดหรอความมากนอยของการ กระทำในหลายระดบหรอการฉอราษฎรบงหลวง อาจจะกระทบตองบประมาณในดานรายจาย หรอในดานรายไดของรฐ ปจจยหลกททำใหเกด การฉอราษฎรบงหลวงอาจมไดหลายสาเหต ซง


139

อาจเกดจากโครงสรางคาตอบแทนของเจาหนาทรฐ ในระดบตางๆ หรออาจเปนผลมาจากโครงสราง สถาบนขององคกรและขอสรปหนงของการศกษา ทผานมายนยนวาไมวาจะเปนการฉอราษฎร บงหลวงชนดใดกจะสงผลเสยหายตอประเทศ ในระดบตางๆ เชน เกดผลกระทบในระดบพนฐาน ทจะทำใหรฐหรอประเทศนนๆ มความมนคง ในทางเศรษฐกจตลอดจนกระทบตอพนฐาน ในการสรางการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจและ ปรบปรงสวสดการโดยทวไปของประชาชน ในการนำเสนอบทความนจะแบงออกเปน หกสวน โดยสวนแรกเปนเหตผลความเปนมาของ การฉอราษฎรบงหลวง สวนทสองแสดงแนวคด ทางเศรษฐศาสตรวาดวยการฉอราษฎรบงหลวง สวนทสามตนทนทางสงคมของการฉอราษฎร บงหลวง สวนทสแสดงถงอทธพลของการจด รปแบบองคกรตอการเกดขนของการฉอราษฎร บงหลวง สวนทหาแสดงแนวคดเศรษฐศาสตร สถาบนกบการฉอราษฎรบงหลวงและสวนสดทาย เปนบทสรปและขอเสนอแนะ

2. แนวคดทางเศรษฐศาสตรวาดวยการฉอราษฎร บงหลวง การศกษาเชงทฤษฎทางดานเศรษฐศาสตร การเมองไดม ง เนนศกษาสาเหตททำใหการ ฉอราษฎรบงหลวงเตบโตขนและการมปฏสมพนธ ตอปจจยเชงสถาบนและเศรษฐกจในรปแบบตางๆ โดยแนวคดหรอทฤษฎในการศกษาปรากฏการณ ของการฉอราษฎรบงหลวงอาจแบงไดดงน (1) การฉอราษฎรบงหลวงของตวการ-ตวแทน (The agency model of corruption) ตวแบบนใชกนอยางกวางขวางในทางรฐศาสตร และเศรษฐศาสตรวาดวยอาชญากรรมซงเปนการ

ศกษาปจจยทมผลตอการตดสนใจของตวแทน ในการเขารวมในการทำการฉอราษฎรบงหลวง คำถามทตามมาคอใครคอ“ตวแทน”ตวแบบของ Becker(1968)และBeckerandStigler(1974) นยามคำวา“ตวแทน”คอเจาหนาทรฐในระดบลาง และ“ตวการ”คอเจาหนาทรฐในระดบสงตวแบบน พยายามอธบายปจจยทเจาหนาทของรฐทำการ ฉอราษฎรบงหลวงโดยพยายามศกษาขบวนการ การตดสนใจของเจาหนาทรฐโดยใชตวแบบทาง เศรษฐศาสตรทเรยกวา“ตวการ-ตวแทน(Principal -agent)”ซงเจาหนาทรฐจะชงนำหนกผลตอบแทน ทไดรบจากการฉอราษฎรบงหลวงกบเงนเดอน คาจางทตนเองไดรบและโอกาสทจะถกจบได ตวแบบนจะทำงานไดดถามลกษณะโดยนยวา เจาหนาทรฐทำงานอยภายใตกฎเกณฑทมตวการ ทดและสามารถสรางจดมงหมายรวมซงสามารถ กระตนใหตวแทนทำงานอยางซอสตยซงในการ ศกษาเชงประจกษและการออกแบบนโยบายเพอ ตอสกบการฉอราษฎรบงหลวงจำนวนมากไดใช ตวแบบนเปนพนฐาน ตวแบบตวแทนอกแบบหนงจะทำการ วเคราะหพฤตกรรมของเจาหนาทรฐในระดบสงซง อาจรวมถงสมาชกสภาผแทนราษฎรซงอาจจะใช อทธพลของตนโนมนาวหรอบดเบอนนโยบายและกระบวนการนตบญญตบางอยางเพอหาประโยชน บางประการเพอกลมผลประโยชนของเอกชน กลมใดกลมหนงทตนอาจมสวนไดสวนเสยใน ภายหลงหรออาจหาผลประโยชนบางประการจาก หนวยงานของรฐในระดบลางเพอดงงบประมาณ เขามาสกลมผลประโยชนของตนเปนลกษณะการ แสวงหาคาเชาทางเศรษฐกจ สมาชกสภาผแทน ราษฎรคนนนจะชงนำหนกระหวางผลประโยชน สวนตนทไดรบจากการทำฉอราษฎรบงหลวงกบ

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

140

การไดรบเลอกตงเขามาอกในสมยเลอกตงใน ครงหนา ปจจยทมผลตอการตดสนใจทำการ ฉอราษฎรบงหลวงมหลายปจจย เชนสมาชกสภา ผแทนราษฎรคนนนอาจจะสรางกลไกในการสะสม คาใชจายในการเลอกตงการปดบงขอมลบางประการ ซงผออกเสยงอาจจะไมสามารถเขาถงได การไม ปฏบตตามสญญาของสมาชกสภาผแทนราษฎร ตอประชาชนซงสวนหนงขนกบระดบของการม ระบอบประชาธปไตยและสถาบนการเมองท เขมแขง การมกลไกความสามารถของประชาชน ในการขบสมาชกสภาผแทนราษฎรททำการ ฉอราษฎรบงหลวงทเขมแขงออกจากตำแหนง ความมนคงทางการเมองระยะหนง สถาบน ประชาธปไตยในรปแบบตางๆ การมระบบการ เลอกตงทมธรรมาภบาลเพยงพอ เปนตน ในการ ศกษาทผานมารายงานวาแนวคดของตวแบบน อาจจะเหมาะสมทจะใชวเคราะหปรากฏการณ ของการเกดการฉอราษฎรบงหลวงเชงการเมอง (Politicalcorruption) (2) ตวแบบการจดสรรทรพยากร (The resource allocation model)เปนการประยกต ใชการวเคราะหภายใตกรอบคดของทฤษฎเกม (Game theory) และตลาดแขงขนกงผกขาด (Oligopoly)ซงใชวเคราะหการแสวงหาคาเชาทาง เศรษฐกจของบรษทหางรานทเขามาตดตอกบ หนวยงานของรฐ หรออาจเปนการทเจาหนาทรฐ ในหนวยงานตางๆ พยายามดงดดงบประมาณ เขามาสหนวยงานของตนซงโดยทวไปตวแบบน เรามกจะวเคราะหปจจยหลายชนดทเกยวของ เชน การวเคราะหถงจำนวนผเกยวของทงหมด ในกระบวนการฉอราษฎรบงหลวงความสมพนธหรอ การมปฏสมพนธของบคคลตางๆ ทรวมมอกนทำ การฉอราษฎรบงหลวงและการวเคราะหถงจำนวน

ของเงนสนบนท เร ยกรบและปรมาณคา เช า ทางเศรษฐกจทจะได (3) การฉอราษฎรบงหลวงของตลาด ภายใน (Corruption in internal markets) ตวแบบนจะศกษาระบบความสมพนธของระดบ ชนตางๆของการบรหารภาครฐในองคาพยพของ หนวยงานตางๆของรฐการศกษาแนวนพฒนาขนมา ภายใตแนวคดวาภายใตพลวตรของตลาดภายใน เจาหนาทซงทำการฉอราษฎรบงหลวงจะ “ซอ” ตำแหนงทตนสามารถจะแสวงหาประโยชนได ในกรณทตลาดภายในนเกดขนผมสวนไดสวนเสย ทกคนจะรกษาสภาพขององคกรใหคงสภาพท เปนอย(Statusquo)และทำใหเกดการฉอราษฎร บงหลวงอยางเปนระบบภายในโครงสรางองคกร ของรฐโดยอาจจะไมมความพยายามในการแกไข หรอเปลยนแปลง (4) ระดบ, การคงอย, และดลยภาพของการฉอราษฎรบงหลวง (Level, Persistence, and equilibrium of corruption)การศกษานมงทจะ อธบายธรรมชาตและพลวตรในการควบคมระดบ ดลยภาพของการฉอราษฎรบงหลวงทเกดขนภายใน สงคมซงผลการศกษาชวามดลยภาพเกดขนไดใน หลายดลยภาพขนกบจำนวนเจาหนาทรฐซงเขาไป เกยวของกบการฉอราษฎรบงหลวงและยงสมพนธ กบลกษณะของระบบการเมองในขณะนน (5) โครงสรางของสถาบนรฐ, การกระจาย อำนาจ และการฉอราษฎรบงหลวง (Structure of government institutions, decentralizations, and corruption) ตวแบบนมการศกษาอยาง กวางขวางโดยมงทจะศกษาโครงสรางของสถาบน รฐและการกระจายอำนาจการเมองตอผลของ ระดบและการกระจายตวของการฉอราษฎร บงหลวงการศกษาทำนองนจะเปนการศกษาระดบ


141

การใชอำนาจของรฐบาลกลางในการควบคม หนวยงานรฐในระดบลางการศกษาระดบของอำนาจ ผกขาดของรฐทมตอกระบวนการฉอราษฎรบงหลวง จำนวนภมภาคนอกจากรฐบาลกลางจำนวนกลม อำนาจตางๆทเขามาเกยวของและระดบกจกรรม ทางเศรษฐกจของผประกอบการ ตวแบบนแสดง ใหเหนวาการศกษาผลของความสมพนธในระหวาง องคกรและผลของการกระจายอำนาจในระหวาง ระดบชนของการบรหารภาครฐกบการฉอราษฎร บงหลวงมความใกลเคยงกบกรอบการศกษาของ “การฉอราษฎรบงหลวงในองคการอตสาหกรรม (Industrialorganizationofcorruption)”เพราะ กรอบความคดนศกษาการฉอราษฎรบงหลวงจาก วธการบรหารระดบบนลงสระดบลางโดยเจาหนาท รฐระดบสงจะ “ซอ” เจาหนาทรฐระดบลาง ซง เจาหนาทรฐระดบบนอาจจะแบงผลประโยชนให เจาหนาทรฐระดบลางบางสวน ในขณะทการ ฉอราษฎรบงหลวงจากระดบลางขนระดบบน จะเปนการทเจาหนาทรฐระดบลางแบงสนบนท เรยกรบมาไดใหกบเจาหนาทรฐระดบบนเพอ หลกเลยงการถกตรวจจบหรอการถกลงโทษ อยางไรกตาม โดยทวไปถารฐมการบรหารแบบ รวมศนยมากกอาจจะทำให เกดการกระจาย อำนาจของการเกดฉอราษฎรบงหลวงในเชง โครงสรางได ซ งการว เคราะหจะใชตวแบบ ตวการ-ตวแทนวเคราะหความสมพนธในการ ฉอราษฎรบงหลวงซงเกดขนในหลายระดบชน ของการบรหารภาครฐซงบทความนจะไดกลาวถง ในรายละเอยดในสวนตอไป ตวอยางการศกษาเชงประจกษโดยใชทฤษฎ องคการอตสาหกรรมเปนกรอบการศกษา เชน ShleiferandVishny(1993)รายงานวาการกระจาย อำนาจจะสงเสรมการฉอราษฎรบงหลวง โดยรฐ

และตวแทนจะเปนผผกขาดในการขายสนคาหรอ บรการของรฐไดตามกฎหมายซงมกเปนสนคาและ บรการทภาคเอกชนมความตองการ ตวแบบนจง อธบายวารฐไดรวมอำนาจการฉอราษฎรบงหลวง ไวทสวนกลาง ขณะทการฉอราษฎรบงหลวงชนด กระจายอำนาจจะมลกษณะทแตละหนวยงาน แสดงตนเปนผผกขาดสนคาและบรการไดอยาง อสระและอาจจะไมสนใจวาราคาทสงขนจากการ ฉอราษฎรบงหลวงจะมผลตอความตองการสนคา รวมทเพมขนอยางไรและยงกลายเปนการสงเสรม การเกบสะสมสนบนดวย ขณะทWalter et al.(2002)นยามการฉอราษฎรบงหลวงแบบกระจายอำนาจวาคอระบบซงเจาหนาทรฐระดบสงเรยกรบ สนบนจำนวนหนงจากเจาหนาทรฐระดบลางทรบ สนบนมาอกทอดหนงขณะทการฉอราษฎรบงหลวงแบบรวมศนยจะแตกตางกนโดยเจาหนาทรฐระดบสงจะเปนคนกำหนดเงนสนบนซงตอมาจะเรยกรบ จากเจาหนาทรฐระดบลางและอาจจะกระจายไป ใหคนอนๆหลงจากทเกบสวนของตนไวการศกษา พบวาการฉอราษฎรบงหลวงแบบกระจายอำนาจ จะทำใหการฉอราษฎรบงหลวงโดยรวมในระบบ เศรษฐกจลดลงแตทำใหจำนวนเงนสนบนทเรยกรบ จากผประกอบการเพมขนแทนทงบประมาณ น ควรจะหมนเวยนอยในระบบเศรษฐกจ การ เปรยบเทยบกบการฉอราษฎรบ งหลวงแบบ รวมศนยทดลยภาพนนผลทไดอาจแตกตางกน ขนกบวธการจดการปญหา เชน ถาเงนเดอนหรอ คาจางของเจาหนาทรฐสงเพยงพอทจะดำรง ชวตอยไดอยางเพยงพอและมการตรวจสอบการ ฉอราษฎรบ งหลวงแบบรวมศนยอยางไดผล กอาจจะทำใหระดบการฉอราษฎรบงหลวงลดลง และสงผลใหเศรษฐกจตามระบบมการขยายตว มากขน

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

142

Ahlin(2001)ศกษาผลของความแตกตาง ของระดบการฉอราษฎรบงหลวงตอรปแบบการ กระจายอำนาจในหลายๆรปแบบตวแบบทใชใน การศกษานจะแบงประเทศออกเปนภมภาคตางๆ โดยในแตละภมภาคประกอบดวยกลมอำนาจหรอกลมผลประโยชนจำนวนหนงการกระจายอำนาจ การบรหารภาครฐมผลตอองคกรทางการเมองใน ภมภาคนนซงมผมอำนาจทงทเปนเจาหนาทรฐ และไมใชเจาหนาทรฐเกดขนและรายงานวาการ จบคดทจรตจะมากขนตามระดบของการกระจาย อำนาจในภมภาคโดยผศกษาเสนอวาการฉอราษฎร บงหลวงจะขนกบการเคลอนยายของกจกรรมทาง เศรษฐกจของตวแทนภายในภมภาคในทางกลบกนถามสมมตฐานทวาไมมการเคลอนยายของตวแทน ในระหวางภมภาคการฉอราษฎรบงหลวงกลบพบ มากขนเมอมระดบการกระจายอำนาจมากขนโดย ไมขนกบระดบของการกระจายอำนาจของภมภาค ขณะท ในกรณทมการเคลอนยายของตวแทน ระหวางภมภาคไดอยางสมบรณ การฉอราษฎร บงหลวงกลบจะลดลงถามการกระจายอำนาจ ของภมภาคโดยไมขนกบการกระจายอำนาจของ การบรหารภาครฐในสวนกลางโดยสรปแนวคดของ การศกษานคอหนวยงานรฐหนงๆไมสามารถขจด ตนทนทางสงคมทเพมขนจากการเรยกรบสนบน จากหนวยงานรฐอนได Arikan (2004) ใชกรอบ แนวคดการแขงขนเชงภาษ (Tax-competition) ในการวเคราะหการกระจายอำนาจของรฐและ การฉอราษฎรบงหลวงซงในตวแบบของการศกษาผศกษาวดการฉอราษฎรบงหลวงโดยใชอตราสวน ของรายไดจากอตราภาษทเจาหนาทรฐเบยดบงมา ใชเปนสวนตนขณะทระดบการกระจายอำนาจจะ ใชตวแปรจำนวนหนวยงานทแขงกนกำหนดฐาน ภาษเปนตวแทนเจาหนาทรฐในทองถนจะกำหนด

ระดบอตราภาษและจำนวนเงนทจะเบยดบงเพอ เปนสวนแบงของรายไดจากการฉอราษฎรบงหลวง ของเจาหนาทรฐและเปนการลดสวสดการของ ประชาชนผลการศกษานชใหเหนวายงมการกระจาย อำนาจมากจะทำใหการฉอราษฎรบงหลวงลดลงสวนBardhanandMookherjee(2000)ศกษา วธทจะตรวจจบการฉอราษฎรบงหลวงในประเทศ ทปกครองดวยระบอบประชาธปไตยและสรปวา การทจะตรวจจบการฉอราษฎรบงหลวงใหได มากขนไมมปจจยเกอหนนทชดเจนแตขนกบ บรบทเฉพาะของสงคมนนและยงพบวาความ สามารถในการตรวจจบการฉอราษฎรบงหลวงขน กบระดบการตนตวของผออกเสยงเลอกตง ความ แนบแนนของกลมผลประโยชนตางๆ ระบบการ เลอกตงทไมมประสทธภาพและความแตกตางกน ของความไมเทาเทยมกนของรายไดในระหวาง เขตการพฒนาหรอในแตละพนทตางๆ (6) การจดการสาธารณะแนวใหมและ เศรษฐศาสตรสถาบนแนวใหม (New Public Management and New Institutional Economics) การถกเถยงกนในทางนโยบายท เกยวกบการจดการสาธารณะแนวใหมเปนการ มงทจะวเคราะหถงการปฏรปการบรหารภาครฐ กบความรบผดชอบตอหนาทโดยใหเจาหนาทรฐ เปนศนยกลางของการวเคราะหในแนวนการจดการ สาธารณะแนวใหมนำไปสการจดโครงสรางองคกร ทมธรรมาภบาลโดยการกระจายอำนาจการให บรการพนฐานของรฐไปสภมภาคการจางองคกร เอกชนภายนอกทำงานบางอยางแทนการแบงแยก บทบาทของผใหกบผซอสนคาและบรการภาครฐ ออกจากกนและการสงเสรมการแขงขนตามระบบดงนนพนฐานแนวคดเรองการกระจายอำนาจ อาจจะมความใกลเคยงกบแนวคดในเรองการ


143

จดการสาธารณะแนวใหมเพราะเปนการใหความ สำคญกบความรบผดชอบตอหนาทของเจาหนาทรฐตอประชาชนผรบบรการซงความรบผดชอบตอ หนาทจะเพมขนไดโดยการสรางกลไกการรบฟง เพอใหเจาหนาทรฐในทองถนสามารถทจะให บรการไดตรงตอความตองการของทองถนการศกษา ของShahandMatthew (2003) เสนอวาการใชวธการจดงบประมาณทองถนโดยประชาชนเปน ศนยกลางโดยตวของมนเองเปนการเพมอำนาจ การตดสนใจของเจาหนาททองถนนนๆและอาจจะ เพมระดบธรรมาภบาลในทองถนไดโดยเพมความ รบผดชอบตอหนาทและการตอบสนองตอความ ตองการในระดบทองถน ในขณะทเศรษฐศาสตร สถาบนแนวใหม จะใชวธการวเคราะหโดยรวม ปจจยสถาบนรวมเขาไปในการวเคราะหเหตผลท บคคลกระทำการฉอราษฎรบงหลวง รวมทงการ วเคราะหการกระจายอำนาจทสมพนธกบการ ฉอราษฎรบงหลวงซงมความซบซอนเพราะม ขอบเขตทกวางขวางมาก ดงนนกอนการนำไปใช จงมความสำคญมากในการทจะตองระบตวแปร และขอบเขตในการศกษา

3. ตนทนทางสงคมของการฉอราษฎรบงหลวง ปญหาพนฐานเรองหนงของการออกแบบ นโยบายในการตอสการฉอราษฎรบงหลวงอนหนง คอ เราตองใชเงนงบประมาณจำนวนเทาไรในการ ตอสกบปญหาการฉอราษฎรบงหลวงแมเราอาจจะ คดวาตามหลกศลธรรมแลวปรมาณการฉอราษฎร บงหลวงทเหมาะสมควรจะเทากบศนย แตจาก มมมองทางเศรษฐศาสตรและขอจำกดทางดาน งบประมาณ ตนทนในการปองกนหรอลดการ ฉอราษฎรบงหลวงใหเหลอเทากบศนยอาจจะสง เกนไปและหลกฐานจากการศกษาตางๆรายงาน

วา ในประเทศท ไดชอวาไมมการฉอราษฎร บงหลวงเลยโดยแทจรงแลวกมเรองการฉอราษฎร บงหลวงเกดขนได จำนวนการฉอราษฎรบงหลวง ทเหมาะสมสำหรบสงคมอาจจะใชการเปรยบเทยบ ตนทนการปองกนการฉอราษฎรบงหลวงกบ ตนทนการฉอราษฎรบงหลวงทเกดขนในสงคม การปฏรปใดๆ กตามมกตองใชตนทนสง ตนทน ทงหมดทใชนอาจเรยกรวมวา“ตนทนการปองกน การฉอราษฎรบ งหลวง” ซ งการเพมความ รบผดชอบตอหนาท ใหผ เก ยวของซ ง เปนวธ หนงในการลดการฉอราษฎรบงหลวงโดยปกต ตองมการเพมระบบตรวจสอบซงกเปนตนทน ทางงบประมาณใหแกรฐจำนวนมาก เชนเดยวกน กบการพยายามลดอำนาจผกขาดและอำนาจ ในการใหคณใหโทษของเจาหนาทรฐกตองมการ เพมความเขมขนของการบงคบใชกฎหมายและ การออกกฎเกณฑตางๆ ทแนนอนมากขน ซงใน ทางกลบกนกลบสงผลใหการบรหารภาครฐม ความเปนราชการมากขน อำนาจภาครฐอาจจะ รวมศนยมากขนและอาจจะกอใหเกดปญหาการ ฉอราษฎรบงหลวงมากขนได การแลกไดแลกเสย (Trade-off)ระหวาง ตนทนสวนเพมของการฉอราษฎรบงหลวงตอ สงคมและตนทนสวนเพมในการปองกนแสดงในภาพท 1 ถาเราวดจำนวนการฉอราษฎรบงหลวง ดวยจำนวนกรณทเกดขนตอป ตนทนของการ ลดลงของการฉอราษฎรบงหลวงหนงหนวยควร จะลดลงถาการฉอราษฎรบงหลวงเรมตนอยใน ระดบสงมากกวาการมการฉอราษฎรบงหลวง เรมตนในระดบตำยกตวอยางเชนตนทนตอหนวย ในการลดจำนวนกรณการฉอราษฎรบงหลวง ตอป เชน จาก200กรณลดลงเหลอ 170กรณจะใชตนทนตอหนวยนอยกวาการลดกรณการ

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

144

ฉอราษฎรบงหลวงจาก50กรณลงเหลอ20กรณ แมวาในทงสองตวอยางจะลด 30 กรณเทากน เหตผลท ใชอธบายคอการฉอราษฎรบงหลวงทพบเหนไดมากจะใชตนทนในการตรวจจบ นอยกวาและนโยบายตอตานการฉอราษฎรบงหลวง กไดเขาไปบรรเทาปญหาตงแตตนแลว กรณท ซบซอนกวาและตองใชวธการทมความซบซอน กวาในการตรวจจบรวมทงตองเพมศกยภาพในการ ตรวจสอบหรออาจจะตองปฏรปโครงสรางการ ตรวจจบเดมซงอาจจะตองใชตนทนเพมขนดงนน ตนทนการปองกนการฉอราษฎรบงหลวงสวนเพม หรอตนทนทเพมขนเมอมกรณเพมอกหนงกรณ จงมความชนเปนลบ

แทจรงอาจจะคำนวณไดยากจากภาพท1ตนทน สวนเพมตอสงคมจงมความชนเปนบวกซงตางกบ ตนทนในการปองกนซงอาจจะสามารถรวบรวม ไดจากบกทกคาใชจายของภาครฐสวนตนทนการ ฉอราษฎรบงหลวงทางเศรษฐศาสตรทมตอสงคม มความยากทจะวดและอาจจะไมสามารถหาตวเลข ทแทจรงได แตในทางปฏบตกตองมการระดม ทรพยากรในการปองกนการฉอราษฎรบงหลวง ตราบเทาทตนทนตอสงคมยงเกดขนถามกรณการ ฉอราษฎรบงหลวงเพมขนหนงกรณมตนทนทาง สงคมมากกวาตนทนการปองกนการกระทำการ ฉอราษฎรบงหลวงนน ตวอยางเชนการลดระดบ การเกดกรณการฉอราษฎรบงหลวงจากทระดบC

1 ไประดบC

2ตนทนสวนเพมตอสงคมของการ

ฉอราษฎรบงหลวงนแทนดวยจำนวนเงนAขณะท ตนทนในการปองกนการฉอราษฎรบงหลวงกรณนแทนดวยจำนวนเงน B และเมอจำนวนเงน A มากกวาจำนวนเงนB ดวยความเปนเหตผลทาง เศรษฐศาสตรเราจงควรลดระดบของการฉอราษฎร บงหลวงจากระดบC

1ไประดบC

2จนถงC

0ระดบ

การฉอราษฎรบงหลวงทเหมาะสมกบสงคมคอC0

ทซงตนทนของการปองกนการฉอราษฎรบงหลวง หนวยสดทายเทากบตนทนทการฉอราษฎรบงหลวง นมตอสงคม โดยสรปการคำนวณระดบของการ ฉอราษฎรบงหลวงและตนทนตอสงคมมความ สำคญเพราะเปนแนวทางทจะทราบวาระดบ เปาหมายของการฉอราษฎรบงหลวงทสงคม ยอมรบไดและอาจจะทราบจำนวนงบประมาณ ในการปองกนปญหานซงในทางปฏบตการวดระดบ ของการฉอราษฎรบงหลวงและตนทนทางสงคม ทางเศรษฐศาสตรของการเกดการฉอราษฎร บงหลวงใหไดตวเลขทแทจรงคอนขางทำไดยาก

ภาพท 1 จำนวนกรณการฉอราษฎรบงหลวงณระดบดลยภาพ

ในทางตรงกนขามถามกรณการฉอราษฎร บงหลวงสะสมมาก ตนทนสวนเพมตอสงคมของ การมการฉอราษฎรบงหลวงเพมขนหนงหนวย จะยงมากตามขณะทระดบการฉอราษฎรบงหลวง ตำกจะสงผลกระทบตอเศรษฐกจนอย (เชน การ เตบโตทางเศรษฐกจ)และเกดความไมมประสทธภาพ และตนทนตอสงคมซงเปนผลมาจากการเพม ระดบการฉอราษฎรบงหลวงเกนระดบหนงซงโดย

10

30

1

( )

1

C1 C2 A

B A

B

C1 C2 C0 C0

C0*

C1 C2

A

B


145

ในขนแรกเราอาจคดวาผลกระทบเพยง อยางเดยวของการฉอราษฎรบงหลวงคอผลของการ บดเบอนการกระจายทรพยากรทางเศรษฐศาสตร อยางไมมระบบซ งในบางกรณการฉอราษฎร บงหลวงอาจจะเพมผลตอบแทนใหแกเจาหนาทรฐ ทมคาตอบแทนนอยและยงเปนการเคลอนยาย ทรพยากรจากกลมคนจนไปยงกลมคนรวยและกลม ผมสทธพเศษในสงคม (Gupta et al., 1998)ยงกวานน Gould and Amaro-Reyes (1983) ชวาผลประโยชนทไดรบจากการฉอราษฎรบงหลวง มแนวโนมทจะไมนำมาลงทนในภาคเศรษฐกจท กอใหเกดผลตภาพและบอยครงการฉอราษฎร บงหลวงขนาดใหญจะมการสงเงนไปยงธนาคารใน ตางประเทศซงทำใหมการรวไหลของทนในประเทศ โดยไมมการลงทนหรอกระจายในระบบเศรษฐกจ เลย การฉอราษฎรบงหลวงยงสงผลกระทบ มากกวาเพยงเรองการกระจายเงนในระบบเศรษฐกจ เทานนแตธรกรรมการฉอราษฎรบงหลวงยงม ผลกระทบกบธรกรรมทเกยวกบการบรหารภาครฐ ซงเหนไดชดในการใหการบรการพนฐานของรฐ การฉอราษฎรบงหลวงจะลดประสทธภาพและ ผลลพธของการบรการทมงหวงและยงเปนการเพม ตนทนตอหนวยของการบรการดงกลาวเพราะ งบประมาณภาครฐไปถงหนวยงานรฐผผลตสนคา และบรการไดนอยลงTransparencyInternational (2004) ประมาณการเบยดบงทรพยากรตางๆ ทควรใชในการบรการพนฐานของรฐไปอยในมอ ผนำทางการเมองระดบสงการฉอราษฎรบงหลวง ในการจดซอจดจางปจจยการผลตจนทำใหปจจย การผลตมราคาสงขนกวาความเปนจรงและในทสด เปนการเพมตนทนในการใหการบรการพนฐาน ภาครฐการศกษาของLangsethetal. (1997) รายงานวาการฉอราษฎรบงหลวงในภาครฐทำใหม

การเพมตนทนการบรการราวรอยละ30-50และ การฉอราษฎรบงหลวงงบประมาณของรฐอาจ เกดขนในลกษณะการเกบคาบรการจากผรบบรการ ทำใหราคาทตองจายเพอรบการบรการจากรฐตามความเปนจรงเพมสงขนไปอกผเสยภาษไดจายภาษ เพอใหรฐมงบประมาณเพยงพอในการจดใหม การบรการพนฐานของรฐแลวกจรงแตกมกจะถก บงคบใหจายสนบนแบบใดแบบหน ง เพมเตม เพอใหไดรบบรการนน Mauro (1998) พบวา การฉอราษฎรบงหลวงลดสดสวนคาใชจายของรฐ ทางดานสาธารณสขและดานการศกษาตอผลผลต มวลรวมของประเทศนนขณะท Gupta et al.(2001) พบวาการฉอราษฎรบงหลวงทำใหมการ เพมงบประมาณคาใชจายดานการทหารซงอาจ ตความไดวาการฉอราษฎรบงหลวงทำใหมการ บดเบอนการจดสรรทรพยากรภาครฐออกไปจาก การพฒนาประเทศ และสดทายการฉอราษฎร บงหลวงอาจจะลดคณภาพของการบรการพนฐาน ของรฐได(GouldandAmaro-Reyes,1983) การอธ บายตามแนว เศรษฐศาสตร อยางงายของการฉอราษฎรบงหลวงงบประมาณ รฐคอ เปรยบเสมอนเปนการเพ มตนทนของ ครวเรอนและบรษทหางรานในการซอบรการ พนฐานของรฐซงคลายกบการเกบภาษในสนคา ภาคเอกชน สมมตวาการกระทำการฉอราษฎร บ งหลวงค อการรบ เ ง นสนบนเพ อ ให เข าถ ง บรการของรฐ สนบนจะมลกษณะคลายกบม การเกบ“ภาษการฉอราษฎรบงหลวง(Corruption Tax-CT)” จากแตละหนวยการใหบรการพนฐาน ภาครฐซงในสดกเปนการเพมตนทนรวม ในการ รบการบรการจากภาครฐซงโดยทวไปการบรการ พนฐานภาครฐเปนปจจยนำเขาสำคญสวนหนง ในการทำธรกจของบรษทหางราน ซงในทสด

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

146

กลายเปนการเพมตนทนการผลตสนคาและ บรการ ภาพท 2 แสดงการขยบของเสนอปทาน จากผลของ“ภาษการฉอราษฎรบงหลวง” ผลของการเพมตนทนการฉอราษฎร บงหลวงทำใหมการโอนทรพยากรจากผผลตและ ผบรโภคไปสผททำการฉอราษฎรบงหลวงเทากบ จำนวนสนบนทตองจายซงแสดงโดยส เหลยม ABCD โดย ระยะจาก A ไป B แทนจำนวน สนบนตอหนวยและระยะทางจากC ไปE แทน จำนวนหนวยการใหบรการของรฐWorld Bank (2004) คำนวณจำนวนเงนสนบนทงหมดทม การจายกนทวโลกไวประมาณ1ลานลานเหรยญ สหรฐ แมวาพนท ABCD จะใชแสดงแทนการ โอนทรพยากรไปใหผททำการฉอราษฎรบงหลวง แตผลตอเศรษฐกจทางออมจากการรวไหลของ ทรพยากรตอการเตบโตทางเศรษฐกจยงไมม ความเขาใจกนอยางชดเจน ยงกวานนการทราคา ของการบรการพนฐานของรฐตามความเปนจรง (de facto) มราคาสงขนทำใหดลยภาพการให บรการภาครฐลดลงจากQ

1 ลงเหลอเทากบQ

/2

และเปนการลดกจกรรมทางเศรษฐกจโดยรวม

การลดลงของผลผลตทางเศรษฐกจของภาครฐทง ทางตรงและทางออมยงสะทอนใหเหนถงตนทน ทางเศรษฐศาสตรโดยการวเคราะหตามภาพท 2 แสดงใหเหนวาการฉอราษฎรบงหลวงทำใหเกด การสญเสยเชงประสทธภาพ (Efficiency lossorDeadweight loss)แสดงดวยสามเหลยมCDE ซงการสญเสยนสามารถตความไดวาเปนความ สญเสยทางเศรษฐศาสตรทางตรงของสงคม และ สอดคลองกนกบตนทนการฉอราษฎรบงหลวงและ ภาระตนทนสวนเกนจากการเกดขนของภาษการ ฉอราษฎรบงหลวง ผผลตเองกมสวนทำใหเกด การสญเสยประสทธภาพทางสงคมและการโอน ทรพยากร (สนบน)การฉอราษฎรบงหลวงจะเพม ตนทนการผลตตอหนวยและลดผลตภาพของ ภาคเอกชน การฉอราษฎรบงหลวงจงกอใหเกด ผลกระทบตอประเทศกำลงพฒนาอยางไมอาจ คาดเดา ได ซ งนำ ไปส ว ง วนของความตกต ำ (Downward spiral) และลดความสามารถของ ประเทศนนๆในการแขงขนในตลาดการคาระหวาง ประเทศการศกษาของBatraและคณะ (2003) ซงใชขอมลระดบประเทศทำการแยกลกษณะเฉพาะ ของบรษทหางรานตางๆกบแยกศกษาการฉอราษฎร บงหลวงชนดการเรยกรบสนบนและการฉอราษฎร บงหลวงทางการเมอง การศกษาพบวามความ สมพนธกนของบรรยากาศทเออตอการลงทนกบ การมธรรมาภบาลและการฉอราษฎรบงหลวง

4. โครงสรางองคกรกบการฉอราษฎรบงหลวง การศกษาเชงประจกษทเกยวกบผลของ การฉอราษฎรบวหลวงทมตอการจดสรรทรพยากร และการวดความสำเรจของการตอสการฉอราษฎร บ งหลวงได รบความสนใจจากนกวจ ยอย าง แพรหลายแตการศกษาโครงสรางองคกรทสงผล

12

“

(Corruption Tax-CT))”

2 “ ”

2

ABCD

A B C E

World Bank (2004) 1

ABCD

(de facto) Q1 Q/2

2 (Efficiency loss or Deadweight loss)

CDE

Q//2

A

B

Q//1

S/1

S//2

C

E

D

CT

ภาพท 2 ภาษการฉอราษฎรบงหลวงในการผลต


147

ตอการฉอราษฎรบงหลวงกลบมคอนขางนอย Mishra (2002) ศกษาการฉอราษฎรบงหลวงซง เกดขนในระดบชนของการบรหารโดยอาศย กรอบแนวคดตวการ-ตวแทนในการวเคราะห ซงในทนจะเสนอตวแบบอยางงายดงตอไปน ใหผลประโยชนทไดรบจากการฉอราษฎร บงหลวงเทากบ c และสมมตใหมการกระจายของตวอยางมความสมำเสมออยในชวง [0, X] และใหผทฉอราษฎรบงหลวงคอZซงถาZถกจบ และตองจายคาปรบจำนวนเทากบ F และใหคา ปรบมากกวาผลประโยชนทจะไดรบหรอ F>c ถา p คอความนาจะเปนท Z จะถกจบและถก ลงโทษดงนนการฉอราษฎรบงหลวงจะเกดขนถา

c - p F > 0 (1)

เราสามารถหาสดสวนทบคคลใดบคคล หนงหรอผรบบรการตดสนใจทจะทำการฉอราษฎร บงหลวงซงจะขนกบการกำหนดคาpและF ตางๆ กน ผรบบรการจะถกตรวจสอบโดยเจาหนาทรฐ หรอในทนคอตวแทนและตวแทนกควรจะรายงาน ผลการปฏบตงานไปยงตวการตามระดบชนการ บงคบบญชาแสดงโดยภาพท 3 (H0) ซงเสนทบ แสดงการตรวจสอบขณะทเสนประแสดงถงการ รายงาน อยางไรกตามโครงการบางอยางอาจจะมตนทนทางสงคมสงและเปนโครงการทไมควร อนมต ดงนนจงมกรณการรวมมอกนในระหวาง ผประกอบการของโครงการทไมควรอนมตและ ตอมาในภายหล ง เจ าหน าท ร ฐคนน นอนมต โครงการแลกกบการไดรบสนบนเราจะเหนไดชดวา การบงคบใชกฎเกณฑจะออนลงมากถาเจาหนาท ผมอำนาจอนมตโครงการนนทำการฉอราษฎร บงหลวงถาเจาหนาทคนนนมอำนาจในตอรองหรอ อนมตโครงการนนทงหมดและตองการสนบน

เทากบ F รฐจะสญเสยงบประมาณเพราะ เจาหนาทคนนนมอำนาจเรยกรบสนบนไดอยาง เตมท

ภาพท 3 ระดบชนการบงคบบญชาอยางงาย(H0)

ตวการ

ตวแทน

ผรบบรการ

ในทางตรงกนขามถาผรบบรการมอำนาจ ตอรองทงหมดกไมจำเปนตองจายสนบนเพราะ ตวแทนนนไมมอำนาจเรยกรบสนบนใดๆการศกษา นกำหนดใหจำนวนสนบนเปนไปตามการตอรอง แบบแนช(Nashbargainingsolution)ซงทำให ทงสองฝายมอำนาจตอรองเทากนการกำหนดระดบ การตอรองใหถกตองจรงอาจจะไมจำเปนมากนก แตการตความตองใหเปนไปตามทเรากำหนดดวย กรอบความคดกระบวนการรบสนบนนสามารถ แสดงไดวาผรบบรการแตละคน Z อาจจะจาย สนบนเทากบF/2ซงทำใหZ จะทำการฉอราษฎร บงหลวงเมอ

c - p F/2 > 0 (2)

สมมตตอวาคาปรบไมสามารถปรบเพมขน ไดโดยไมมหลกเกณฑ คาปรบจงมจำนวนอย ระหวาง c/p<F<2c/p ดงนนหนทางเดยวทจะ ควบคมพฤตกรรมของ Z ไดคอตองใหเจาหนาท คนนนรายงานผลการปฏบตงานแกตวการอยาง ซอสตยซงอาจมการใหรางวลเทากบRซงเจาหนาท

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

148

กสามารถจะไดรางวลจากการรายงานนภายหลง จากการตอรองการเรยกรบสนบนกบZ ลมเหลว ดงนน Z ตองเพมสนบนใหแกเจาหนาทเทากบ (F+R)/2 เพอไมใหลมเหลว เงนรางวลยงสง เงนสนบนยงตองสงตามดงนนถงแมวาเงนรางวล จะไมอาจยนยนความซอสตยไดแตทำใหการ ตอรองสนบนมตนทนสงขน สมมตวา R<F ก อาจจะบอกไดวาเจาหนาทไมเคยรายงานดวย ความซอสตยเลยแตผรบบรการ Z จะทำการ ฉอราษฎรบงหลวงเมอ c - p (R+F)/2 > 0 (3)

แมวาF > c/p ซงRนอยกวาc/pมาก สมการ (3)กยงเปนจรงและZกยงไดประโยชน จากการฉอราษฎรบงหลวงแตเมอเปรยบเทยบ สมการ (1) - (3) เราจะเหนไดวาการฉอราษฎร บงหลวงเกดไดยากขนตอมาเราขยายตวแบบออกไป เพราะเราทราบแลววาเมอ R<F การรายงาน อยางซอสตยจะไมเกดขนในกรณนเราอาจจาง เจาหนาทอกคนมาตรวจสอบเจาหนาทคนแรกซง แสดงโดยภาพท4(H1)ตวแทน1จะถกตวแทน2 ตรวจจบการเรยกรบสนบนโดยมความนาจะเปน ทจะตรวจจบไดเทากบqตวแทน1จะถกลงโทษ เนองจากการรบสนบนเทากบ G เมอมการ ตรวจจบการรบสนบนและอาจจะมการยดสนบน นนดวย ขณะทผรบบรการ Z อาจจะถกลงโทษ จากการจายสนบนไดเชนเดยวกน

สายการบงคบบญชาในลกษณะนอาจจะ ชวยปองกนการฉอราษฎรบงหลวงของตวแทน 1 ไดบาง อยางไรกตามกไมอาจยนยนไดวาตวแทน 2 จะรายงานอยางซอสตย ตวแทน 2 อาจจะรบ สนบนจากตวแทน1และตดสนใจทจะไมรายงานสมมตวาไมมรางวลใหตวแทน2การตอรองแบบ แนชเพอการเรยกรบสนบนในระหวางตวแทนจะ เทากบG/2ซงมความสำคญในการวเคราะหการ ตอรองสนบนระหวางตวแทน 1 และ Z ดงนน จำนวนสนบน(b) ทตองจายใหZเทากบ

b = (F+R)/2+ q G/4 (4)

ดงนนเงนสนบนสทธทคาดวาจะไดของ ตวแทน 1 จงเทากบ (F+R)/2- qG/4 ดงนน ถงแมวา R<F ตวแทนอาจเลอกทจะซอสตย ถา R>F-q(G/2) ดงนนการเพมระดบขนของ การตรวจสอบเพมเขามาทำใหการเรยกรบสนบน นาสนใจนอยลงทงๆทตวแทน2อาจจะสามารถ ทำฉอราษฎรบงหลวงเสยเอง ตราบใดทF>c/p การรายงานดวยความซอสตยอาจจะหมายถง Z จะไมทำการฉอราษฎรบงหลวง ตวแบบ H1 น

ภาพท 4 การเพมตวแทนเขาไปในสายงานแนวตง (H1)

ตวการ

ตวแทน 2


ตวแทน 1


149

ยงบอกวาคาปรบ F ไมจำเปนตองสงสดจงจะ ทำใหตวแทน1รายงานดวยความซอสตยสมมตวา จำนวนสงสดใหมสญลกษณเปน‘max’ถาเงนรางวล R และ G มเพดานในการจายซงทำให Rmax< Fmax-qGmax/2 ดงนน F ตองมคานอยลงเพอ กำจดการฉอราษฎรบงหลวง อยางไรกตามเพอ ให การขดขวางการฉอราษฎรบ งหลวง เก ด ประสทธภาพสงสดจำนวนเงนคาปรบทเหมาะสม กควรจะสงสดตอไปจากสมการ (1) เหนไดชดวา คาปรบทเหมาะสมควรจะตงไวสงสดหรอเทากบ Fmax เพราะตนทนเปรยบเทยบของโอกาสทจะ เพมการตรวจจบการฉอราษฎรบงหลวงp จะสง กวามากซงในตวแบบน(H1)กเปนจรงเชนเดยวกน ดงนนการขดขวางทมประสทธภาพสงสดไมจำเปน ตองใหการฉอราษฎรบงหลวงในองคกรเทากบศนย จากตวแบบH1 เราจำเปนตองเพมการ ตรวจสอบเขาไปหรอไม เชน การใหมตวแทน 3 ตรวจสอบตวแทน2การวเคราะหทำไดโดยสมมต วาตวแทน 2 สญญาจะใหรางวล S ถามการ รายงานการเรยกรบสนบนของตวแทน 1 ซงเหน ไดชดวาสำหรบS<G ตวแทน2จะไมรายงานถา ไมมการตรวจสอบจากอกระดบ การรายงานของ ตวแทน 2 จะทำใหสนบนทตวแทน 1 อยากจะ เรยกรบมจำนวนนอยลงจำนวนสนบนทแทจรง ท Z จะตองจายจงเพมขน โดยทวไปถาไมม ขอจำกดทชดเจนในการเลอกใชเครองมอF, G, R, S การเพมชนของการตรวจสอบไมเคย ทำใหถงจดเหมาะสมไดเลยหลกการสำคญคอการ ฉอราษฎรบงหลวงของตวแทน1อาจถกกำจดได โดยการรายงานอยางซอสตยของตวแทน2ตอมา เมอมตวแทน 3 หรอในชนสงขนเพมเขามาอก จงเกดคำถามวาเราควรจะกำจดการฉอราษฎร บงหลวงทการบรหารระดบลางหรอระดบบน แต

คำตอบตอปญหานคอไมมคำตอบตรงตวตอ ปญหาน เพราะสดสวนการฉอราษฎรบงหลวง มความแตกตางกนในแตละระดบทำใหไมสามารถ เปรยบเทยบกนไดงายนก ในสวนตอไปเราจะว เคราะหการเพม ตวแทนในระดบเดยวกนเขาไปดงแสดงในภาพ ท5(H2)เชนการขอใบอนญาตทำโครงการหนง อาจจะตองขออนญาตจากหนวยงานรฐในหลาย กระทรวงฯ ตวแทนทงสองรายควรจะตรวจจบ การกระทำความผดถาตวแทนคนใดคนหนงตรวจจบZ ไดและรายงานอยางซอสตยดงนนZถกลงโทษ ตวแทน 2 จงไมมความสำคญใดๆ อยางไรกตาม ถาตวแทน1 เรยกรบสนบนและปลอยZตวแทน2 อาจจะสามารถจบ Z และเรยกรบสนบนหรอ รายงานอยางซอสตยกไดซงจะตางกบH1 เพราะ เมอตวแทน2สามารถตรวจจบZและZจะถก ลงโทษโดยไมมสงใดเกดขนกบตวแทน 1 ซงได เรยกรบสนบนไปกอนแลวเพราะตวแทน 2 ไมได ตรวจสอบตวแทน 1 และตวแทน 2 กอาจจะ รบสนบนถาพฤตกรรมการฉอราษฎรบงหลวง ของZยงไมถกรายงานอยางซอสตยไปยงตวการ

ภาพท 5 การเพมตวแทนเขาไปในสายงานแนวนอน (H2)

ตวการ

ตวแทน 1 ตวแทน 2


วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

150

สมมตวาเงนรางวลแบบเดยวกนคอ R ไดมอบใหกบตวแทนทรายงานอยางซอสตยตวแทน2จะรบสนบนเทากบb2=(R+F)/2 เมอไรกตามทR<F ซงหมายความวาสนบนของตวแทน 1 จะ นอยกวาเสมอขณะทตอรองกบตวแทน1ผรบบรการZรวาขอตกลงกนนไมสามารถจบลงไดถาpคอ ความนาจะเปนทZจะถกตรวจจบโดยตวแทน2 แตถาจะถกจบแลวโดยตวแทน 1 สนบนทจาย ใหแกตวแทน1เพอไมใหถกจบจะเทากบ

b1 = (F+R)(2-p)/4 (5)

นการกำจดการฉอราษฎรบงหลวงจะงายกวาและ Zจะไมเสนอสนบนลกษณะโดยทวไปขององคกร น จ ะม เพ ย ง เจ าหน าท ร ะด บล า ง เท าน นท ม ปฏสมพนธกบผรบบรการในองคกรH0และH1 ตวแทน 1 จะทำหนาทเปนเจาหนาทระดบลาง ขณะทองคกรH2 ทงตวแทน 1 และตวแทน 2 จะเปนเจาหนาทระดบลาง แตกมในบางองคกร ท เจาหนาทระดบสงอาจจะตองตดตอโดยตรง กบผรบบรการ เชน ในประเทศอนเดย เจาหนาท ระดบสงในกรมสรรพากรจะทำงานในลกษณะ เปนหวหนางานและย ง เปนผ ตรวจสอบการ เสยภาษเองดวย ดงนนจงมลกษณะทเปนตวแทน ในระดบชนการบรหารตางๆกนแตขณะเดยวกน กทำงานทงสองบทบาทในเวลาเดยวกน ในบรบท ของตวแบบH1กรณเชนนจงมความหมายโดยนยวา ตวแทน2 เขาไปเกยวของโดยตรงกบผรบบรการ (เชนเดยวกบตวแทน 1 แมวาอาจจะไมใชเปน ผรบบรการคนเดยวกน) ตวแทน 2 ยงมหนาท ตรวจสอบตวแทน 1 ดวยจงทำใหเจาหนาท ระดบสงมโอกาสเรยกรบสนบนได ตวแทน 2 สามารถเรยกรบสนบนจากผรบบรการคนอนไดดวย (Z’) และถาตวแทน 1 เองทำการฉอราษฎร บงหลวงดวยตวแทน 1 จะเรยกรบสนบน Bac (1996b) เรยกทงสองกรณวาเปนการฉอราษฎร บงหลวง “ภายนอก” กบ “ภายใน” ตามลำดบ ซงจะไดอธบายในสวนตอไป การฉอราษฎรบงหลวงภายนอกและภายใน แสดงในภาพท 5 ซงเกดขนแมตวแทน 2 จะถก ตรวจสอบโดยตวแทน3สมมตวาตวแทน3 (หรอ ตวแทน2)สามารถตรวจสอบการฉอราษฎรบงหลวง ภายนอกโดยตวแทน 2 (หรอตวแทน 1) ดวย ความนาจะเปนหนงซงตางกบH1ซงไมสามารถ ตรวจจบการฉอราษฎรบงหลวงภายในไดและ

ซงสนบนนมจำนวนนอยกวา (F+R)/2 เมอ p>0 จำนวนสนบนทจายใหแกตวแทน 1 ยงคงจะนอยเมอZคาดวาตวแทน2รายงานอยาง ซอสตยในตวแบบH1นจะเหนไดวาการรบสนบน มความนาสนใจนอยลงในความคดของตวแทน แตกมความเปนไปไดทจะทำใหตวแทนมความ ซอสตยโดยถงแมวาเมอเงนรางวลจะนอยกวา คาปรบ(R<F) โดยMishra (2002)รายงานวา การกำหนดต วแปรบางค าจะทำใหม ความ เปนไปไดทจะโนมนาวใหมการรายงานอยาง ซอสตยในตวแบบ H2 แมวาจะไมสามารถ โนมนาวใหตวแทนมการรายงานอยางซอสตยได ในตวแบบH1 การวเคราะหลกษณะนสามารถนำมาใช ในการวเคราะหH1 ไดเชนกน โดยBasuetal. (1992) ศกษาสถานการณภายหลงจากมการ ตรวจจบการฉอราษฎรบงหลวงในองคกรเจาหนาท ต ง แต ร ะด บล า ง ข น ม า ในท ก ร ะด บท อ ย ใ น กระบวนการทงหมดจะถกลงโทษเชนถาตวแทน2ถกตรวจจบเรองการรบสนบนทงตวแทน2ตวแทน1 และ Z จะถกลงโทษทงหมด ดงนน ตวแทน 3 สามารถเกบสนบนจากคนทงสามไปทงหมดในกรณ


151

สามารถหยดยงการฉอราษฎรบงหลวงไดเพยง เลกนอยและตองใหมการใหเงนรางวลทเหมาะสมตวแบบนตวแทน2จะไดรบรางวลRสำหรบการ รายงานการรบสนบนของตวแทน 1 เมอตวแทน1รบสนบนจากผรบบรการตวแทน1อาจจะถก ไลออกและไมมการจายคาตอบแทนใดๆชดเชย

สมมตตวแทน2 เลอกทจะรบสนบนจาก ผรบบรการแตชอบทจะรายงานการรบสนบนของ ตวแทน1การมระบบการจายเงนรางวลเหมาะสม จะทำใหไมมการฉอราษฎรบงหลวงภายในในกรณ นตนทนคาเสยโอกาสของการฉอราษฎรบงหลวง ภายนอกของตวแทน 2 จะสงขนเพราะคาเสย โอกาสน รวมท งคาตอบแทนท ไดรบในหนาท การงานและเงนรางวลในการตรวจจบการฉอราษฎร บงหลวง ดงนนการยบยงการฉอราษฎรบงหลวง ภายนอกกบตวแทน2จะงายกวาตวแทน1การทำ การฉอราษฎรบงหลวงของเจาหนาทระดบลาง ดเหมอนจะตรวจจบไดยากกวาเจาหนาทระดบ แตในทางกลบกนกผลกดนตวแทน 2 ใหทำการ ฉอราษฎรบงหลวงภายใน ประโยชนทไดรบจาก การฉอราษฎรบงหลวงภายในอาจจะมากขนถา ตวแทน 2 วางแผนทเขาไปเกยวของกบการ ฉอราษฎรบงหลวงภายนอกดวยดงนนการปองกน

ภาพท 6 การฉอราษฎรบงหลวงภายนอกและ ภายใน(H3)

ตวแทน 3

ตวแทน 2

ตวแทน 1




การฉอราษฎรบงหลวงภายในจะทำไดยากกวา Bac (1996a) ศกษาประเดนของเจาหนาทใน แตละระดบในการทำการฉอราษฎรบงหลวง ภายนอกในขณะทกมการฉอราษฎรบงหลวง ภายในโดยแสดงใหเหนวาความเสยงของการเกด การฉอราษฎรบงหลวงภายในจะมผลกระทบตอ การตรวจจบการฉอราษฎรบงหลวงในแตละระดบ ชนของการบงคบบญชาในสายงานการบรหาร การยบยงการฉอราษฎรบงหลวงโดยการ โนมน าว ใหม การรายงานอย างซ อส ตย ของ ตวแทนหรอแสดงใหผรบบรการเหนวามการเพม บทลงโทษตอตวแทนอยางไดผลแตมสถานการณ ทผรบบรการกลบเปนผชกชวนใหตวแทนฉอราษฎร บงหลวงเสยเอง เชนกรณผประกอบการตองการ ใบอนญาตจากหนวยราชการในการทำโครงการ อยางใดอยางหนงถาการเรยกรบสนบนมจำนวนสง เกนไปจนอาจจะมผ เขารวมในการฉอราษฎร บงหลวงนอยลงจะทำใหการวเคราะหแตกตางกนออกไปในแตละสถานการณซงอาจจะขนกบระดบ การเรยกรองการตอรองจำนวนสนบนโครงสราง ทางขอมลการบรหารและความเขมแขงของ กระบวนการตรวจสอบ สมมตวาตวแทน 1 ม อำนาจเตมททจะออกใบอนญาตและตวแทน 2 มหนาทตรวจสอบตวแทน1ผรบบรการรองเรยน ตอตวแทน2วาตวแทน1 เรยกรบสนบนดงนน การตรวจจบการฉอราษฎรบงหลวงของตวแทน1 จงตงอยบนการรองเรยนของผรบบรการ แต เนองจากตวแทน 2 ฉอราษฎรบงหลวงเองดวย ผรบบรการอาจจะไมไดรบเงนทถกเรยกรบคน แตตวแทน1กลบอาจจะเสนอสนบนใหตวแทน2 เพอรกษาตำแหนงงานหรอไมใหถกไลออกดงนน การเรยกรองจากผรบบรการอาจจะไมคอยได ประโยชน ในบางกรณการรองเรยนมตนทนสง

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

152

5. เศรษฐศาสตรสถาบนกบการฉอราษฎร บงหลวง การศกษาปญหาการฉอราษฎรบงหลวง กบเศรษฐศาสตรสถาบนมความเกยวของกน อยางแนบแนนเพราะสถาบน (Institutions) คอ“กฎกตกาในสงคมหรออยางเปนทางการกคอ ขอจำกดทมนษยคดคนขนซงทำใหเกดรปแบบ การปฏสมพนธระหวางมนษย” (North1990:3) คำจำกดความนไดรบการยอมรบมากในแวดวง วชาการ แตยงมขอถกเถยงอยางมากตอวธการ วดสถาบนในการศกษาเชงประจกษ เชนGlaeseretal. (2004) เสนอวธการวดสถาบนเชงรปแบบ โดยมงไปทการวดสถาบนผาน“กฎเกณฑเชงสถาบน ตามความเปนจรง(objectiveinstitutionalrules)” เชนความแตกตางของกฎหมายเลอกตง (สดสวน ของการเลอกตงระบบตวแทนเปรยบเทยบกบ การมเสยงขางมากอยางเดดขาด) และความเปน อสระของกระบวนการยตธรรมซงมการวดใน สองเรองทสำคญคอ ความสมพนธของระยะเวลา การดำรงตำแหนงของผพพากษาในศาลสงและ ความย ต ธ ร รมจากการ ใช กฎหมายรวมท ง พจารณาความแตกตางกนของรฐธรรมนญทม ความเปนธรรม ในขณะทถาการวดสถาบนเปน ความเหนของผเชยวชาญ เชน ภายหลงการเกด วกฤตเศรษฐกจผ เชยวชาญอาจจะมความเหน โดยรวมวาประเทศหนงอาจจะมการฉอราษฎร บงหลวงมากกวาอกประเทศหนง ซงเมอมการวด โดยใชขอมลตามความเปนจรงเชนทกลาวขางตน โดยใชระยะเวลาการดำรงตำแหนงของผพพากษา ศาลสงซงใชเปนตวแทนของการวดสถาบนผลการ ศกษาอาจจะตางกบความเหนของผ เชยวชาญเปนตน

เกนไปจนผรบบรการจะไมรองเรยนถาการเรยก รบสนบนไมมากนกซงผลคอตวแทน 1 เรยกรบ สนบนจำนวนไมมากนก ในกรณทจำนวนสนบน จะข นก บประ โยชนท ผ ร บบร ก าร เอง ได ร บ (c มากกวา F) ซงตวแทน 1 เองกอาจไมร ตวแทน 1 จงอาจจะกำหนดจำนวนสนบนคงท จำนวนหนงทเรยกรบและไมไดรบผลกระทบใดๆ จากการเปลยนโครงสรางการบรหารขององคกร ยกเวนวาตวแทน 1 จะกลบมาซอสตยและไมรบ สนบน เชนเดยวกบการจดโครงสรางองคกร แบบ H2 ในกรณนจะมตวแทนหลายคนเขามา เกยวของกบผรบบรการ สมมตวาใบอนญาตน ครอบคลมในหลายๆ เรองคลายๆ กบตะกรา สนคา สถานการณอาจมความเปนไปไดสองทาง คอทางหนงตวแทนแยงสวนแบงสนคาในตะกรา ระหวางกนเอง จำนวนสนบนทผรบบรการทจะ ตองจายจงลดลงในขณะทอกทางหนงตวแทน แตละคนมอำนาจในสนคานแยกจากกนผรบบรการ จงตองจายสนบนเพอใหไดใบอนญาตใหตวแทน แตละคน การอภปรายทงหมดในสวนนแสดงให เหนวาโครงสรางองคกรทตางกนมผลตอระดบ การฉอราษฎรบงหลวงของเจาหนาทรฐ อยางไร กตามการวเคราะหนใชเฉพาะสำหรบวเคราะห ปญหาการฉอราษฎรบงหลวงและการนำไปใช ในการบรหารองคกรตองคำนงถงประเดนเรอง ประสทธภาพองคกรดานอนๆ ดวย แตอยางไร กตามการวเคราะหนยนยนถงการตอบสนองตอ แรงจงใจตางๆของมนษยอนเปนหลกการพนฐานหนง ของแนวคดการวเคราะหปญหาทางเศรษฐศาสตร


153

ทำอยางไรถงจะวดผลจากสภาพแวดลอม เชงสถาบนไดอยางสมบรณ การศกษาของ La Portaetal.(2004)ซงศกษาสถาบนของประเทศ เปรกบความเปนอสระของกระบวนการยตธรรม ซงสรางตวแปรโดยใชระยะการดำรงตำแหนง ของผพพากษาในศาลส งและผพพากษาใน ศาลยตธรรมตางๆ โดยทวไปศาลสงควบคมศาล ย ต ธ รรมและการ ใช อ ำนาจของผ พ พากษา โดยไดรายงานวาในป ค.ศ. 1995 ประเทศเปร ไดคะแนนเตมในตวแปรเชงสถาบนน ในชวง ระหวางการบรหารของอดตประธานาธบดฟจโมร ซ งทำใหด เหมอนจะเปนประเทศทศาลฯ ม ความเปนอสระสงสด ในขณะท McMillan and Zoido (2004) ชใหเหนวาความเปนจรง ตางไปจากทคาดอยางมากเพราะในเปรในสมยนน คความสามารถซ อคำพพากษาได โดยผ ขาย คำพ พ ากษาด ง กล า วค อผ ใ กล ช ด ขอ งอด ต ประธานาธบดฟจโมรเอง เราเหนไดชดวาการวด สถาบนเชงรปแบบ เชนการออกแบบรฐธรรมนญ ทเกยวกบการบรหารกระบวนการยตธรรมดงกลาว ไมสามารถวดสภาพแวดลอมเชงสถาบนไดทงหมด สภาพแวดลอมนจะแปรเปลยนไปตามกฎหมายท ควบคมการปฏสมพนธและการบงคบใชกฎหมาย ในประเทศหรอภมภาคกฎหมายมคาบงคบแตกตาง กนเพราะความแตกตางเชงสถาบนทไมมรปแบบ ซงควบคมกลไกของประเทศอย ตวอยางประเทศ เปรชใหเหนวาการวดสภาพแวดลอมเชงสถาบน ไมสามารถจะทำไดโดยวธปกต ในการศกษา เชงประจกษเราใหความสำคญกบความแตกตาง ขอ งสถ าบ นท ไ ม ม ร ป แบบและกา รพฒนา การวดสถาบนท ไมมรปแบบใหเปนอสระจาก ผลลพธทเราพยายามจะอธบายนกวจยไดใชตวแปร หลายตวแปรในการวดความแตกตางของทงสถาบน

ทมรปแบบ (เชนการออกแบบรฐธรรมนญ)และ สถาบนทไมมรปแบบ การพฒนาเครองมอตางๆ เหล าน ส วนหน งมาจากความเหนของคณะ ผเชยวชาญเชนนกวชาการผปฏบตงานจรงหรอ ทปรกษาตางๆ เชน เครองมอการวดสถาบนท เรยกวา Political Risk Service (PRS) ซงเปน เครองมอทใชวดความเสยงของประเทศรวมทง การวดความเสยงของการถกยดทรพยสนของ เอกชนโดยรฐ, ดชนการฉอราษฎรบงหลวงของ องคการความโปรงใสสากล (Transparency International’sindexofcorruption)และการ สำรวจสภาพแวดลอมทางธรกจของธนาคารโลก (WorldBank’sWorldBusinessEnvironment Survey) เปนตนดชนทสรางขนโดยPRSจะวด ความเสยงของการลงทน (Investment risk)ซง ตวแปรท ใชกนมากคอความเสยงททรพยสน ของบรษทเอกชนทเขามาลงทนในประเทศจะถก ยดโดยรฐดงนนความสามารถในการปกปอง ทรพยสนของเอกชนจงขนกบโครงสรางสถาบน เชงรปแบบในประเทศนนๆ ดวย โดยเฉพาะ รฐธรรมนญทใหอสระแกกระบวนการยตธรรม แตกยงขนกบกระบวนการบงคบใชดวย ซงเปน สวนของสถาบนทไมมรปแบบ ดงนนตวแปรท สรางขน อาจจะตองสรางขนเพอใชวดทงสถาบน ทม รปแบบและสถาบนท ไมมรปแบบแลวจ ง วดผลของคณภาพสถาบนท งหมดตอผลลพธ ทางเศรษฐกจ การวดผลของสถาบนนยงมแบบทอย กงกลางระหวางการวดสถาบนทมรปแบบและ ไมมรปแบบ หนงในดชนชวดสถาบนทแพรหลาย คอPolity IVซงใชวดขอจำกดในการทำธรกจของ ผบรหารในภาคเอกชนซงวดความเปนอสระของ ฝายนตบญญตและกระบวนการยตธรรมจาก

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

154

อทธพลของผบรหารในบรษทหางราน เพราะม โอกาสท เปนผชกนำใหเจาหนาทรฐใชอำนาจ ออกนอกลนอกทางเพอผลประโยชนของตนเสยเอง Polity IV ยงวดการใชอำนาจรฐของเจาหนาท ในทางทผดซงอาจเกดขนไดในทกระดบและใน ทางปฏบตเราจะไมไดมงทจะวดความเปนอสระ ของกระบวนการยตธรรมมากนกเพราะสถาบน ซงสามารถจำกดอทธพลของผบรหารกมกจะ สามารถจำกดอำนาจของเจาหนาทของรฐใน ระดบลางไดดวย การวดสภาพแวดลอมเชง สถาบนอกชนดหนงคอการสำรวจสภาพแวดลอม ทางธรกจของธนาคารโลกซงจะมตวชวดเชงสถาบนทสำคญ เชนตนทนการเขามาทำธรกจของบรษท ตางๆกฎเกณฑดานแรงงานการปฏบตตามสญญา ในระหวางคสญญาและวธการดำเนนธรกจขณะท การวดความยากงายของการทำธรกจมกจะ ทำโดยบรษททปรกษาทางกฎหมายเพอเปนการ เ ป ร ยบ เท ยบ เวล าและต นท นท ง หมดท ใ น กระบวนการกอตงธรกจยกตวอยางเชนการบงคบใหเปนไปตามสญญามกจะขนอยกบวาทนายความ ผ ร า ง ส ญญ า ร า ง ส ญญ า ใ ห ส อ ด ค ล อ ง ก บ สภาพแวดลอมหรอสถานการณเพยงใดจงทำให การวดมความแตกตางกนโดยตวของมนเองตาม บรบทของสภาพแวดลอมในดานตางๆเชนเดยวกน กบการวดสถาบนทมรปแบบตวชวดการทำธรกจ สามารถจะว ดสภาพแวดลอม เช งสถาบนท เกยวของไดดหรอไมเพยงใดขนกบวาเราออกแบบ ไดดเพยงใด เชน ในประเทศเวยดนามอาจจะม คะแนนเชงสถาบนดกวาประเทศฝรงเศสหรอ เยอรมนซงทำใหเกดคำถามวานกธรกจเวยดนาม มความไววางใจตอกระบวนการยตธรรมของศาล มากกวาฝรงเศสหรอเยอรมนหรอไม Djankovet al. (2003) แสดงใหเหนวาการมกฎหมายม

นยสำคญสงตอการวดสถาบนในการบงคบใหเปนไปตามสญญาในระหวางคสญญาและการไมเลอก ปฏบตในการบงคบใชกฎหมายโดยมปจจยเกอหนนสำคญคอการมสวนรวมของประชาชนในทกกลม AcemogluandJohnson(2005)ทดสอบ ผลกระทบจากการวดสถาบน 2 ชนดทมความ แตกตางกนคอทรพยสนทางปญญาและการบงคบ ตามสญญากบรายไดตอหวและผลลพธทาง เศรษฐกจโดยศกษาในประเทศทเคยเปนอาณานคม ของยโรป โดยใชเครองมอการวจยสำหรบสถาบน แตละชนดซงผลการศกษาพบวาอตราการตายของ ผตงถนฐานใหมตอความหนาแนนของประชากร พนเมองมผลตอการวดสถาบนแตไมมผลตอการ บงคบตามสญญา ในขณะทการใชกฎหมายแบบ องกฤษในอาณานคมมผลตอการบงคบตามสญญา แตไมมผลกระทบตอทรพยสนทางปญญา การใช เครองมอในการศกษาตวแปรเชงสถาบนทงสอง ตวแปรพรอมกนนทำใหไดขอสรปวาทรพยสนทาง ปญญามผลทางบวกตอผลลพธทางเศรษฐกจแต การบงคบตามสญญาในระหวางคสญญากลบไมม ผลกระทบตอผลลพธทางเศรษฐกจอยางมนยสำคญ PerssonandTabellini(2003)ศกษาผลกระทบ ของสถาบนทางการเมองตอการวดผลผลตตอ คนงานและผลตภาพของปจจยการผลตทงหมด (Total factor productivity) ตอขนาดของเขต เลอกตงโดยเขตทพรรคมสมาชกสภาผแทนราษฎร หลายทนงในสภาผแทนฯและการมผแทนฯระบบ บญชรายชอจำนวนนอยผลตภาพของการผลต จะดกวาและยงพบอกวาเมอใหการวดการฉอราษฎร บงหลวงเปนตวแปรตามการใชตวแปรสองชนดน จะทำใหมนยสำคญทางสถตสวนทมความสมพนธ นอยกวาคอระบบการปกครองแบบประธานาธบด เปรยบเทยบกบระบบรฐสภาตอการทมผลผลต


155

ตอคนงานตำ สถาบนทางการเมองเองกมผลตอผลลพธ ทางเศรษฐกจผานทางผลของระดบการเกดขน ของการฉอราษฎรบงหลวงซงมทงทฤษฎและ การศกษาเชงประจกษสนบสนน การศกษาของ Myerson (1993)รายงานวาสถาบนทางการเมอง มความเกยวของกบระดบของการแสวงหาคาเชา ทางเศรษฐกจขณะทGerringandThacker(2004) ศกษาความแตกตางของระบบประธานาธบด กบระบบรฐสภากบระดบการรวมศนยอำนาจในการ บรหารประเทศซงประเทศทมการรวมศนยอำนาจ มาก(มความเปนสาธารณรฐนอย)และการมระบบ รฐสภาจะสมพนธกบการลดระดบของการฉอราษฎร บงหลวงPerssonetal.(2003)พบวาสดสวนของ เขตเลอกตงทมผแทนคนเดยวและสดสวนจำนวน ผแทนระบบบญชรายชอในสภาผแทนราษฎร ยงมจำนวนมากระดบการฉอราษฎรบงหลวงจะยง สงมากขนตามขณะท LaevenandWoodruff (2005) ใชขอมลในหลายภมภาคในประเทศ เมกซโกเพอทจะแยกผลกระทบของสถาบนท ไมเปนรปแบบเพราะเมกซโกเปนกรณศกษาท นาสนใจเพราะมการปกครองดวยพรรคการเมองเดยว ควบคมการบรหารในทกรฐมานานกวา70ปดงนน กฎหมายท ใชควบคมความสมพนธของระบบ เศรษฐกจจะไมมความแตกตางกนในระหวาง การปกครองน ผลคอความรบรในความแตกตาง ของคณภาพของสถาบนจะสะทอนความแตกตาง ของการบงคบใชกฎหมายมากกวาความแตกตาง ในเนอหากฎหมาย โดยพบวาการมสถาบนทไมม รปแบบทมคณภาพสงโดยใชตวแปรคอประชากร ในทองถนทมการเพาะปลกทมประสทธภาพ โดยมความสมพนธกบขนาดของผประกอบการ ReinikkaและSvensson(2004),Olkun(2006)

ศ กษาสถาบ น ระด บจ ลภาค โดยพบว า ก า ร เ ปล ย นแปลง โค ร งสร า ง ก า รบร ห า รท เ ป น ทางการมผลตอการเปลยนแปลงผลลพธของ เศรษฐกจ เมอรวมการศกษาในระดบจลภาค รวมกนจะทำใหทราบวาผลของสถาบนในเรองใด มผลมากตอผลลพธทางเศรษฐกจและผลตอ เศรษฐกจโดยรวมนาจะเปนอยางไร การศกษาใน ระดบจ ลภาคน ช ให เห นว าการต อส ก บการ ฉอราษฎรบงหลวงมความยากเยนเพยงใดขณะทDiTellaandSchargrodsky(2003)และYang (2005) พบวาการเปลยนแปลงผลตอบแทน (Incentives) เพยงอยางเดยวจะไมนำไปสการ กำจดการฉอราษฎรบงหลวงเพยงแตลดการ เบยงเบนทรพยากร อยางไรกตามการทดลองใช นโยบายทประสบความสำเรจจากประเทศหนง ในอกประเทศหนงซงมสภาพแวดลอมเชงสถาบน แตกตางกนจะทำให เกดการเรยนร ว าปจจย เช งสถาบน ใดม ผลกระทบต อระบบการ ให คาตอบแทนซงเปนเครองมอหนงในการลดปญหา การฉอราษฎรบงหลวง

6. สรปและขอเสนอแนะ การฉอราษฎรบงหลวงสามารถอธบายได ดวยหลกการทางเศรษฐศาสตรซงในตางประเทศ มการศกษากนมายาวนานทงในเชงแนวคดทฤษฎและการทดสอบทฤษฎดวยการศกษาเชงประจกษดงทMundell (1968)กลาวไววา“เมอใดกตาม ทมนษยมสงทตองเลอก ชวตกอยบนทางเลอก เชงเศรษฐศาสตร”และกอนทเราจะแกปญหาใดๆ ไดกควรทจะตรวจวดขนาดของปญหานนใหได เสยกอนเมอเราวดและเขาใจปญหานนๆ อยาง เพยงพอกจะสามารถปรบปรงแกไขปญหาใหดขน กวาเดมไดแตการแกปญหายอมมตนทนจงจะตอง

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

156

มจดทเหมาะสมและเปนการยนยนวาการปองกน ยอมเปนการลดตนทนเชงเศรษฐศาสตรไดมากกวา การตามแกปญหา การศกษาเชงทฤษฎทางดาน เศรษฐศาสตรการเมองไดมงเนนศกษาสาเหตท ทำใหการฉอราษฎรบงหลวงเตบโตขนและการม ปฏสมพนธตอปจจยเชงสถาบนและระบบเศรษฐกจซงการศกษาในระดบจลภาคเนนหนกไปทตวแบบ ตวการ-ตวแทนซงชวยในการออกแบบโครงสราง องคกรทจะชวยขดขวางการฉอราษฎรบงหลวงได เชน การใหรางวลแกผใหเบาะแสหรอการเพม ตวแทนอกคนหนงเขามาตรวจสอบการทำงาน ของตวแทนอกคนหนงรวมทงการออกแบบองคกร เพอปองกนการเรยกรบสนบนจากหนวยงาน หลายหนวยงานในการขออนญาตทำโครงการ ตางๆ และเศรษฐศาสตรสถาบนเปนเรองหนง ทอาจมผลตอระดบการฉอราษฎรบงหลวงไดซงการศกษาเชงประจกษจำนวนมากกไดยนยนผล ของสถาบน การสำรวจแนวคดและการศกษา เช งประจกษ ในบทความน ไดขยายขอบเขต ความเขาใจกลไกของการเกดขนของการฉอราษฎร บงหลวงและวธการทไดผลในการขดขวางการ ฉอราษฎรบงหลวงและอาจจะนำความสมพนธ ของตวแปรตางๆทไดศกษาและเปนทยอมรบกน ในทางวชาการแลวมาปรบใชกบบรบทของเรา ซงอยางนอยเราเองกจะมพนฐานในการรองรบ การตดสนใจในทางนโยบายใด และกเปนหนงใน หนาทของนกวชาการดานสงคมศาสตรในการเสนอ ความเหนเชงนโยบายทถกตองใหแกสงคม


Ahlin, Christian. R. 2001. Corruption: Political Determinants and Macroeconomic effects. Working Paper 01-w26, Nashville, TN: Department of Economics, Vanderbilt University.Arikan, Gulsun. G. 2004. Fiscal Decentralization: A Remedy for Corruption?. International Tax and Public Finance. 11(2). 175-195.Bac, Mehmet. 1996b. Corruption, supervision and the structure of hierarchies. Journal of Law, Economics and Organization, 12(2), 277–98. Bardhan, Pranab. 1997. Corruption and Development: A Review of Issues. Journal of Economic Literature, 35(3), 1320-1346.______________ and Mookherjee, Dilip. 2000. Capture and Governance at Local and National Levels. The Americam Economic Review, 90(2), 135-139.Becker, Gary. S. and Stigler, George. 1974. Law Enforcement, Malfeasance and the Compensation of Enforcers. Journal of Legal Studies, 3(1), 1-18._____________________________ 1974. Law Enforcement, Malfeasance and the Compensation of Enforcers. Journal of Legal Studies, 3(1), 1-18.Gould, David. J. and Amaro-Reyes, Jose. A. 1983. The Effects of Corruption on Adminstrative Performance. Washington, DC.: World Bank. Glaeser, Edward, Rafael La Porta, Florencio Lopez-de-Silanes and Andrei Shleifer 2004. Do institutions cause growth?, Journal of Economic Growth, 9(3), 271-303.Gupta, Sanjeev., Davoodi Hamid and Alonso-Terme, Rosa. 1998. Does corruption affect income inequality and poverty?. IMF Working Paper 98/76, Washington, DC.: International Monetary Fund.Gupta, Sanjeev., de Mello, L. and Sharan, R. 2001. Corruption and Military Spending. European Journal of Political Economy, 17(4), 749-777. Kpundeh, Sahr. J. 1997. Combating Corruption: An Assessment with International Cases, Washington, DC.: Management Systems International.Kaufmann, Daniel. 2003. Rethinking Governance: Empirical Lessons Challenge Orthodoxy. World Bank Working Paper, Washington, DC: World Bank.


157

Langseth, Peter., Stapenhurst, Rick., and Pope, Jeremy. 1997. The Role of a National Integrity System in Fighting Corruption. EDI World Bank Working Papers, No.400/142 E1976. La Porta, Rafael, Florencio Lopez-de-Silanes, Cristian Pop-Eleches and Andrei Shleifer. 2004. The guarantees of freedom. Yale School of Management Working Paper, New Haven, CT.Mauro, Paolo. 1998. Corruption and the Composition of Government Expenditure. Journal of Public Economics, 69, 263-279.Mishra, Ajit. 2002. Hierarchies, incentives and collusion. Journal of Economic Behavior and Organization, 47(2), 165–78.Mundell, Robert. 1968. Man and Economics, New York: McGraw-Hill.Myerson, Roger B. 1993. Effectiveness of electoral systems for reducing corruption: a game- theoretic analysis, Games and Economic Behavior, 5(1), 118-32.North, Douglass C. 1990. Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge:Cambridge University Press.Olken, Ben. 2006. Corruption: and the costs of redistribution: micro evidence from Indonesia. Journal of Public Economics, 90(4-5), 853-70. Oxford Advanced Learner’s Dictionary with Compass. 2005. 7th Edition CD-ROM. Oxford University Press, USA.Persson, Torsten, Guido Tabellini and Francesco Trebbi. 2003. Electoral rules and corruption. Journal of the European Economic Association, 1(4), 958–89.Reinikka, Ritva and Jakob Svensson. 2004. Local capture: evidence from a central government transfer program in Uganda. Quarterly Journal of Economics, 119(2), 679-706.Shau, Anwar. and Mathew, Andrew. 2003. Toward Citizen-Centered Local Level Budgets in Developing Countries. In Shah, A. (ed.). Public Expenditure Analysis. Public Sector Governance and A countability Series. (183-216). Washington, DC.:World Bank.Shleifer, Andrei and Vishny, Robert. W. 1993. Corruption.Quarterly Journal of Economics, 108(3), 599-671.Thomson, William (Lord Kelvin). The Internet Encyclopedia of Science, http://www.david darling.info/encyclopedia/T/Thomson.html (October 10/2009).

Walter, Christopher.J, Verdier, T., and Gardner, Roy. 2002. Corruption: Top Down or Bottom Up. Economic Inquiry, 40(4), 688-703.World Bank. 1997. Helping Countries Combat Corruption.The Role of the World Bank. PREM Notes Public Sector, 4, Washington, DC.: World Bank.World Bank. 2004. The Cost of Corruption, Website: News/Feature Stories (April 8/2004).World Economic Forum. 2003. Global Competitiveness Report 2003-2004, Oxford Oxford University Press.Yang, Dean. 2005. Can enforcement backfire? Crime displacement in the context of a common customs reform. Working Paper, University of Michigan.

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

158

Jenny Balboa andErlinda M. Medalla*

“No problem does more to alienate citizens and to undermine political stability and economic development, than endemic corruption among

the government, party leader, judges, and bureaucrats.”

บทคดยอ

บทความนมงทจะทบทวนความหมายของ

การทจรตคอรรปชนรปแบบตางๆและความหมาย

ของธรรมาภบาลและสำรวจความสมพนธระหวาง

ปญหาทจรตคอรรปชนกบการพฒนาประเทศการ

พฒนาประชาธปไตยและสงคมโดยรวมบทความน

ใชตวอยางจากประเทศฟลปปนส ภายใตผนำ

ในยคตางๆและสรปวากลไกและสถาบนเพอปองกน

และปราบปรามการทจรตคอรรปชนในฟลปปนส

นนมอยแลว แตประสทธภาพและประสทธผลนน

แปรตามยคสมยขนอยกบผนำทางการเมองปญหา

จงมไดอยทกลไกหรอสถาบน แตอยทมาตรการท

เนนเรองการปดชองทางแสวงหาผลประโยชนและ

การบงคบใชเปนสำคญ

USAID, Foreign Aid in the National Interest, 2002

* Supervising Research Specialist and Senior Research Fellow, respectively, of the Philippine Institute for Development Studies-Philippine APEC Study Center Network. The authors would like to acknowledge the research assistance of Ms. Camille Lim and Ms. Susan Pizarro. This is an updated version of the paper presented at the APEC Study Center Consortium (ASCC) Conference conducted in Ho Chi Minh City, Vietnam in 2005.

Anti-Corruption and Governance:The Philippine Experience

I. Introduction Corruption is a problem which all governments, at any level of development, have to deal with. The literature abounds with efforts to understand and measure its magnitude and impacts. This short paper is a modest attempt to revisit the issue. The focus is on Philippine experience, but it first puts forward some definitions and concepts, the linkage between corruption and governance, and corruption and development to provide some perspectives on the Philippine case. The paper has four main sections. The first deals with understanding issues and concepts on corruption and governance, linkage with development, how it takes place. The second section presents the Philippine experience. The third and fourth sections explore anti-corruption strategies and enhancing these


159

strategies. The paper ends with a short conclusion.

Keywords: Anti-Corruption and Governance, The Philippines

II. Corruption and Governance Good government plays an important role in the development process, and requires the highest standards of integrity, openness and transparency. The main requisites for good governance include: (1) political legitimacy for the state through democratic elections and transfer of power and an effective political opposition and representative government, (2) accountability and transparency in the sharing of information, (3) separation of powers, (4) effective internal and external audit, (5) effective means of combating corruption and nepotism, (6) competence of public servants, (7) impartial and accessible justice systems; and (8) the absence of arbitrary government power.1 Action towards curtailing corruption is perceived as a commitment towards creating good government. As such, discussion of corruption is almost always conducted within the framework of good governance. Corruption and governance lie on a continuum but occupying opposite poles. Whereas governance, with its end goal of creating good government, aims to serve the interest of the public, corruption, through the use of public office and resources, serves the narrow interest of family and allies. Good government is bound by rules aimed to create a transparent and accountable government; corruption plays discreetly and sometimes directly on these rules to make decisions which will benefit those who have access to

1 Doig, Alan and Stephen Riley. Corruption and Anti-Corruption Strategies: Issues and Cases from Developing Countries, p. 472 Co, Edna. Challenges to Corruption: Causes, Consequences and Change. 20053 Tranparency International I Source Book 2000, Anatomy of Corruption (Ch.2)

power and the highest bidder.2 Thus, more insidiously, corruption has a far reaching negative effect on the national psyche which eventually goes back to undermine the whole system of good governance itself. Systemic corruption breeds a culture of corruption and skews the people’s perception of what is right and wrong. For a number of countries where it has been effectively institutionalized, where wealth and power have become the measure of success, corruption has become socially acceptable, sometimes even aspired to. Energies of a large number of people are channelled towards occupying positions in the government to partake of the fruits of a corrupt system. A survey conducted by Transparency International showed that corruption in the public sector takes the same form, whether one is dealing with a developed or developing country. The areas of government activities most vulnerable to corruption are3 : • Public procurement • Rezoning of land • Revenue collection • Government appointments; and • Local government

The methodologies are also observed to be remarkably similar, such as: • Cronyism, connections, family members and relatives • Political corruption through donations to political campaigns, etc • Kickbacks on government contracts (and subcontracting consultancies), and • Fraud of all kinds

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

160

Typical features of a system prone to corruption are4 : • Concentration of powers in the executive and weak or non-existent checks and balances • Poor transparency surrounding executive decision combined with restricted access to information • Elaborate regulatory systems allowing for discretionary decision making • Weak systems of oversight and enforcement • Soft social control systems/high tolerance for corrupt activities

Definition of corruption Corruption is most commonly defined as the misuse or the abuse of public office for private gain (WorldBank, 1997, UNDP, 1999). It can come in various forms and a wide array of illicit behavior, such as bribery, extortion, fraud, nepotism, graft, speed money, pilferage, theft, embezzlement, falsification of records, kickbacks, influence peddling, and campaign contributions (Klitgaard)5. While corruption is commonly attributed to the public sector, it also exists in other aspects of governance, such as political parties, private business sector, and NGO (USAID, Anticorruption Strategy, 2005). UNDP classifies corruption as two types: spontaneous and institutionalized (or systemic). Spontaneous corruption, as its name implies, is done in secrecy and spontaneously and not grand scale. This could transpire in societies observing strong ethics and morals in public service. Institutionalized corruption, on the other hand, is found in societies where corrupt behaviors are perennially extensive or pervasive. In these societies, corruption has

4 UNDP, 2004 5 See Robert Klitgaard, “Strategies Against Corrution”, http://www.clad.org.ve/klit3.htm.p.1

become a way of life, a goal, and an outlook towards public office. Corruption in the government involves three broad layers. The first layer is corruption within the broader political system. This includes the demands of electoral politics, the extensive use of patronage in political appointments, and the wanton use of “pork barrel” funds. The second layer is corruption within the public sector such as spotty performance of mechanisms for identifying and sanctioning employees engaged in corrupt and illicit behavior, considerations of pay and employment, and government procurement. The third layer is corruption within specific agencies, which involves grand corruption (involving widespread syndicates and millions of pesos); and petty corruption (which involves smaller amounts of money, such as grease money to facilitate the delivery of goods and services. (Primer on Corruption:2005). Certain types of corruption may not necessarily involve money. It may involve gift-giving or influence-peddling. It can also come in the form of future benefits. With this type of corruption, the boundary between corrupt and a non-corrupt behavior becomes quite thin. Take for instance the act of giving a gift to a public official as a token of appreciation for services done. In some cultures, this may be ethically condoned. Laws and definitions of corruption, in this regard, are culturally bound. In the Philippines, Presidential Decree 46 (1972) prohibited gift giving to public officials and employees. The law, however, did not prove totally effective to deter this practice as to some extent, gift giving has been imbedded in social norms.


161

How Corruption Takes Place Robert Klitgaard (1998) proposes a useful formula for analyzing and dissecting corruption. By and large, corruption is a direct outcome of monopoly of power, combined with discretion and absence of accountability. Thus, the formula: C=M+D-A, where C is corruption, M is monopoly, D is discretion and A is accountability. One can thus assess the potential (and room) for corruption in certain government projects or activities by evaluating to what extent these factors are present. UNDP modified Klitgaard’s formula by adding other dimension: integrity and transparency. This revises the formula as follows. C=(M+D)-(A+I+T), where C is corruption, M is monopoly, D is discretion, A is accountability, I is integrity and T is transparency. This suggests that the absence of AIT (primarily as a consequence of weak governance) in addition to monopoly and discretion, results in corruption. This formula strengthens the theory that corruption is primarily a failure in governance.6 Other studies argue that corruption is mainly the end result of the politics of privilege, rent seeking and clientelism (Hutchcroft:1997). Corruption is nurtured by politicians who coddle supporters and followers, who in turn pressure them to engage in corruption to spread the benefits of a corrupt regime. Corruption creates a cycle that would make sure that benefits are concentrated in these small sectors of the populace. (Co:2005) The principal-agent theory of Jensen and Meckling (1976) can also be used to explain corruption. The agents (in this case, the politicians and bureaucrats) are able to abuse the advantages offered by such discretionary power in the wake of the

incoherent interest of the principal (in this case, the electorate or the public at large). In the Philippines, this incoherence is partly the result of social divisions (e.g. ethnolinguistic dimensions, religion and urban-rural distinctions), and economic divisions (the huge gap between the rich and the poor). In depth analysis of how corruption takes place can be found in Transparency International Source Book (2000), Bhargava and Bologaita (2004), Rose-Ackerman (1999), Worldbank (1997; 2001, Abueva (1970), UNDP (1997; 2004) and Co (2005).

Corruption and Development Much research has been done on the detrimental effect of corruption in development. Studies showed that the cost of corruption could be high--- to a loss of as much as half a percentage point in terms of gross domestic product (GDP) per year, and 5 percent in terms of aggregate investment. In other words, a country mired in corruption is likely to achieve a lower aggregate investment by as much as 5 percent, compared to a country with a relatively corruption-free government, and to lose about half a percentage point of gross domestic product per year. It is also shown to slow down FDI. Investing in a relatively corrupt country, as compared with an uncorrupt one, is estimated to be equivalent to 20 percent private tax on investment. (Kaufman: 1998) High levels of corruption reduce economic growth. It can distort the allocation of resources and the performance of government in many ways. It has a pervasive and troubling impact on the poor, since it distorts public choices in favor of the wealthy and powerful, and reduces the state’s capacity to

6 Anti-corruption, UNDP February 2004

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

162

provide social safety nets (UNDP, 2000). It exacerbates poverty, most especially in developing and transitional economies. Among the identified effects of a corrupt regime are: • Lower level of social services • Infrastructure projects biased against the poor, since public officials will design public projects that will maximize bribery receipts and minimize the chance of detection • Higher tax burdens and fewer services • Lower opportunities for farmers to sell their produce and for SMEs to flourish, as their ability to escape poverty using their livelihood will be severely restricted by corruption of the state regulatory apparatus.

III. The Philippine Experience The Philippines is widely held to be the oldest democracy in Asia. Democratic institutions such as separation of powers, judicial independence, and rule of law had good foundations, but were eroded by personalistic political system and ambiguous policies in the past which allowed too much discretion given to government officials in dispensing resources. This discretionary power, in the context of brittle accountability, supplied the basic incentives for corruption. The martial law years further weakened institutions in both national and local governments, undermining accountability, and resulting to rampant rent-seeking activities by exploiting government rules and resources. (Bhargava, Bolongaita: 2004).

A. Degree of State Capture The Philippines has been on the list of countries whose potential for development has been eroded by corruption. Ranking second to Japan in the 1960s, it went downhill as a result of biased policies and poor government regulations, and corrupt practices which inhibited growth of foreign and domestic investments in the country in the succeeding decades. It earned the reputation of “a country of missed opportunities”. Based on Transparency International data, corruption has been a downhill battle for the Philippines in the past 10 years. The TI survey showed that corruption incidence has worsened. Ranking 55th in 1998, it went down to 141st by 2008 out of 180 countries surveyed. Corruption Perception Index Score went down from 3.3 to 2.3. The Philippines is the only middle-income country in East Asia that deteriorated in the good governance scale based on the TI survey. On its recently published Global Barometer Report (2007), the Philippines was considered to be among the 10 countries most affected by bribery. In East Asia, the Philippines and Cambodia figured to be most vulnerable to bribery. The Police, political parties and the legislature were considered to be most susceptible to corruption. Other studies point out the Executive arm of the government, the electoral system, the private sector and the military to have the highest incidenceof corruption. These institutions are perceived to be most vulnerable to graft, bribery, patronage, extortion, conflict of interest, white-washing and other sector specific corrupt practices. (Quimson, 2006) The general perception is that the government is not doing enough to curb corruption in the country and that


163

corruption will continue to increase in the next three years. (Transparency International, 2007) Various studies had shown the staggering losses and wastage of resources from corruption in the country. There are studies showing that 20 per cent of the national budget is pocketed by corrupt government officials and their allies and that more than 3 per cent of GNP is wasted in graft and corruption (USAID; Worldbank; Batalla, 2000). To a large extent, the country’s underdevelopment could be traced torampant corruption.

Philippines 10-year CorruptionPerception Index Score

Countries Most Affected by Bribery

Year Rank CPI Score 2008 141 2.3 2007 131 2.5 2006 121 2.5 2005 117 2.5 2004 102 2.6 2003 92 2.5 2002 77 2.6 2001 65 2.9 2000 69 2.8 1999 54 3.6 1998 55 3.3

Source: Transparency International Note: Corruption Perception Index ranks 180 countries by their perceived levels of corruption, as determined by expert assessments and opinion surveys. For further information on methodologies, see www. Transparency.org

% of respondentsreporting theypaid a bribe to obtain service

Top Quintile: Albania, More than Cambodia, 32% Cameroon, FYR Macedonia, Kosovo, Nigeria, Pakistan, Philippines, Romania, Senegal

Second Bolivia, Quintile: Dominican 18-32% Republic, Greece, India, Indonesia, Lithuania, Moldova, Peru, Serbia, Ukraine

Third Bulgaria, Quintile: Croatia, 6-18% Czech Republic, Luxembourg, Malaysia, Panama, Russia, Turkey, Venezuela, Vietnam

Fourth Agentina, Quintile: Bosnia- 2-16% Herzegovina, Finland, Hongkong, Ireland, Portugal, South Africa, Spain, United Kingdom, United States

Bottom Austria, Quintile: Canada, Less than 2% Denmark, France, Iceland Japan, South Korea, Netherlands, Sweden, Switzerland

Quintile Countries/ Territories

Source: Transparency International Global Corruption Barometer 2007

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

164

Graft Malversation High High Moderate None High High Moderate (Misappropriation Embezzlement High High Moderate None High High Moderate of public funds) Anomalies High High Moderate Low High High Moderate Fraud High High Moderate None High High Moderate Ghost workers and services None None None None High High Moderate Executive graft High High Moderate None High High None Estafa (embezzlement) High High Moderate None High High Moderate

Bribery Lagay (bribes both large and small High High None High High High Low Tong None None None None High High Low Mulcting None None None None High High Low Speed Money None None None None High High Low Envelopmental Journalism (bribes paid to jounalists) High High None Moderate High High Low Gift-giving or Inviting High High None Moderate High High Low Merienda (snack money) None None None None High High Low

Patronage Cronyism High High Moderate None High High None Nepotism High High Moderate None High High None Influence-Peddling High High Moderate High High High None Cop-codding (usually of drug lords) High High Moderate High High High None Favouritism High High None High High High None

Extortion Kickbacks High High Moderate High High High Low Commissions High High Moderate None None High Low Ten Percenters High High Moderate None None High Low Protection Money High High Moderate None None High Low Exposes by media High High Moderate None None High Low Kidnapping (by police or military) High High None None None High None

Conflict of Interest High High None None None High

Whitewashing Lutong Macao High High High None None High

Narco-Politics High High None None None High

Smuggling High High None Moderate Moderate High

Electoral Corruption Flying voters High High Moderate None None High Vote buying High High Moderate None None High Ghost voters High High Moderate None None High Intimedation and death High High Moderate None None High Dagdag Bawas (addition or deletion of votes) High High Moderate None None High Rigged results High High Moderate None None High

Coporate Corruption Banking High High Low None None High Auditors High High Low None None High Micro-economic or ‘within-firm’ corruption High High Low None None High Stock manipulation High High Low None None High Information Peddling High High Low None None High Money Laundering High High Low None None High

Judicial Corruption Case Meddling High High High High High High Delaying Tactics High High High High High High

Pork Barrel High High High None None High

Types of Corruption and Their Prevalence in Philippine Institutions

Generic Name Practices Executive Business Legislature

Criminal Justice Electoral Miltary Bureaucracy System System

Source: Quimson (2006) National Integrity System Country Study


165

B. Corruption and the Government: A Brief Historical Overview Several studies trace back the culture of corruption to a country’s colonial history, corruption being a necessary instrument for dominion of the colonizer over their subjects. (Scott: 2000; Endriga: 2003; Co: 2005, Coronel: 1998). History of corruption in the Philippines dates back to the Spanish period (16th-19th century). Bribery, falsification of accounting documents, arbitrarily set and excessively high taxes and fees, embezzlement of salaries of public officials by governors and gift giving were a common practice. Unethical practices were most especially found in the conduct of government affairs. Positions in the government were even sold to the highest bidder. During the American occupation, one of the first things done was to cleanse the bureaucracy, but the efforts turned out to be insufficient to curb the rising incidence of corruption. The government’s active promotion of private enterprise for economic growth only precipitated massive and systemic corruption in the country as rent-seeking became rampant. By the time political independence was achieved, there has been a mixed record of government actions in manag-ing the country’s resources and promoting development. During the 1950s and 1960s, nationalist sentiments led to policies that favored import substitution through imposition of high tariff rates and protection of local companies from foreign competition. This paved the way for the emergence of an industrial elite that influenced policy making in the country. The protectionist policies often promoted rent-seeking among the elite and diverted resources from social services.

Corruption reached its peak during the Marcos regime. With the declaration of the martial law, Marcos concentrated state powers in his hands, opening the floodgates for wanton abuse of resources. Referred to as the “politics of plunder”, his authoritarian rule resulted to crony capitalism which benefited his family, allies and conglomerates. 1970s and early 1980s were characterized by heavy government interventions in the guise of master planning for economic and social development. It was also the period characterized by economic mismanagement and corruption at the highest levels. By the 1980s the Philippines lagged behind most countries in East Asia that pursued more purposive policies of growth with equity. By the time Marcos was ousted in 1986, the economy was already on the brink of collapse. (Salonga, 2000; Hutchcroft, 1998; Rocamora, 1998). From 1986 up to 1992, one of the flagship programs of the Aquino government was the institution of checks and balances on the executive branch and rigorous campaigns against graft and corruption. The bureaucracy was also reformed in one of the most sizeable purging of public sector employee. Referred to as deMarcosification, it removed government officials who, in one form or another, had connections with the previous administration. Unfortunately, the Aquino administration was also faced with accusations of diversification of public funds for elections and other personal gains by the end of her term (De Castro:1998) In the 1990s, under the Ramos administration, policy reforms on deregulation and privatization had taken place. Reforms in public sector reduced the scope of the government and increased autonomy of local governments Devolution of delivery of basic services brought decision

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

166

making closer to the frontline and increased participation of civil society and people’ organizations in local policymaking. Even as these reforms were being undertaken, the government struggled with its frail accountability structures and restrained ability to enforce the law against errant officials and against an incoherent expression of public interest in anti corruption. Poor incentives such as noncompetitive pay, and recruitment and promotion practices that were not based on merit, have given officials the excuse not to play by the rules. Accusations of grand corruption, particularly in privatization, infrastructure, and other business dealings also haunted this administration (Parre, 1998; Vitug and Gloria, 2000; Coronel, 2000). Joseph Estrada had a short-lived presidency that marked the resurgence of crony capitalism, stock market manipulation, massive money laundering, plunder, and others, all of which eventually led to his downfall. The Philippines’ struggle with corruption had stretched for a long period but had been difficult to curb as it is bred by the political system and weakness of institutions. According to Rocamora (1997), corruption in the Philippines is the by product of a culture of personalism in Philippine politics, a Presidential system which gives the President too much wide range powers, and a weak party system incapable of securing support through programmatic politics. It has resulted to institutionalization of corruption as it permeates all of the political system, the bureaucracy, and individual agencies. In the context of institutional failure, the proposal to shift from a

Presidential to a Parliamentary system of government became justifiable. The current administration of President Arroyo is looking into the possibility of reforming the government. However this action has been met with dissension by the civil society since the current administration also has to contend with political legitimacy issues and accusations of corruption involving the President’s family. As such, this puts any possibilities for reform in a deadlock since the government is perceived not to have the moral ascendancy to initiate reforms in the midst of unresolved issues surrounding her legitimacy.

IV. Anti-corruption Strategies7 A. Traditional Measures: Government Policies in Fighting Corruption Various measures were undertaken to combat corruption in the country. On the government side, these interventions had been in the form of creation of a legal framework and various laws and statutes. Anti-graft and corruption bodies like presidential committees, commissions, task forces and other committees and units had been created since the 1950s for this purpose. The 1987 Philippine Constitution provides the legal framework against corruption. Article XI Section 1 of the 1987 Philippine constitution states that, “Public office is a public trust. Public officers and employees, must at all times, be accountable to the people, serve them with utmost responsibility, integrity, loyalty, and efficiency; act with patriotism and justice, and lead modest lives”. Article XI also provides for anti-graft court and an Ombudsman (Section 5). The anti-graft

7 Committee for Evangelization of Culture. Cross Sectoral Understanding of Corruption in the Philippines. (Chapter 1)


167

court is called Sandiganbayan and the Office of the Ombdusman is also known as the Tanodbayan. The latter has the rank equivalent to that of a Constitutional Commission. Almost each administration has a flagship Committee that addresses corruption issues in the country. Most of these agencies, however, were short lived and were replaced by a new office or task force when the term of office of the Presidents ends. An exception maybe is Marcos’ complaints and Investigation Office which was operational almost on the entire duration of Marcos’ rule. There are two exceptional agencies which outlived the administration: 1) the Presidential Commission Against Graft and Corruption (PCAGC) which spanned the term of Ramos and Estrada and lasted for six years, and 2) the Inter-agency Anti-Graft Coordinating Council (IAGCC). The IAGCC continues to exist and is

composed of the Commission on Audit, the Civil Service Commission, the National Bureau of Investigation, the Department of Justice and the OMB. The PCAGC was abolished by Executive Order 268 issued on July 18, 2000 to be replaced by the National Anti Corruption Commission. NACC, however, was overtaken by a change of administration and ended up not activated. In 2001, Arroyo issued EO 12 to create the Presidential Anti-Graft Commission. PAGC is the administration’s top anti-corruption agency and is tasked to enforce anti-corruption law and formulate strategies to combat corruption in the country. In 2006, the Commission was further strengthened and was given the authority to investigate presidential appointees who are members of the Armed Forces of the Philippines (AFP) and the Philippine National Police (PNP) if ordered by the President.

Agency President Period Duration 1. Integrity Board Quirino May 1950-Nov.1950 6 months 2. Presidential Complaints and Action Committee Magsaysay Dec.1955-July 1958 2 years and (PCAC) 7 months 3. Presidential Committee on Administrative Garcia July 1958-Dec. 1961 3 years and 5 months 4. Presidential Anti-Graft Committee (PAGC) Garcia Feb. 1960-Dec.1961 1 year and 10 months 5. Presidential Anti-Graft Committee (PAGC) Macapagal Jan.1962-Jan.1966 4 years 6. Presidential Agency on Reforms and Government Marcos Jan. 1962-Sept.1966 4years and Office (PARGO) 8 months 7. Presidetial Complaints and Action Office (PCAO) Marcos Sept. 1966-Oct. 1967 14 months 8. Presidential Agency on Reforms and Government Marcos Oct. 1967- Feb.1970 2 years and Operations (PARGO) 4 months 9. Complaints and Investigation Office Marcos Feb.1970 – Feb. 1986 16 years 10. Presidential Commission on Good Government Aquino 1986- present Still operational 11. Public Ethics and Accountability Task Force Aquino 1986-1988 2 years 12. Presidential Commission Against Graft and Ramos to Feb.1994 to present Still operational Corruption (PCAGC) present 13. Inter-agency Anti-Graft Coordinating Council Estrada August 1999- present Still operational 14. Presidential Anti-Graft Commission (PAGC) Arroyo 2001-present Still Operational

Source: Batalla (2000), with revisions from the author

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

168

A number of laws had been passed to combat various corrupt practices in the country. The Constitution explicitly guards the state against corrupt practices and provides the legal basis to vigorously pursue anti-corruption efforts. The anti- corruption framework is well-placed and cover most vulnerable sector. The newest of these laws specifically target agencies which are frequently on the watch list of corrupt agencies or are considered graft prone, such as the Bureau of Internal Revenue, Bureau of Customs and offices under the Department of Finance. Others are aimed towards streamlining

procedures of government operations, and encouraging private sector participation in curbing corruption. A landmark law is Republic7080 which criminalized plunder and imposed the highest fine and most severe penalty which is life imprisonment. In 2003, the Anti-Money Laundering Act was also amended to set a benchmark of P4 million pesos (or its foreign-currency equivalent for suspicious transactions), and commit the Philippines to extending cooperation in transnational investigations and prosecution of persons in money laundering. (see Annex for a list of relevant laws from 1946 to present)

Philippine Anti-Graft and Corruption Laws by Year Year Law Number Details 1987 Constitution Art IX, Sec Accountability of Public Officers 1-21 including SALN

1987 Constitution Art IX Independence and Autonomy of Constitutional Commissions

1987 Consittution Bill of Rights, Right to Information on Matters Art III, Sec 7 of Public Concern

1930 Act Revising the RA 3815 Imposes sanctions through penalties Penal Code and fines on corrupt officials

1955 Act Declaring Forfeiture RA 1379 Authorizes state to appropriate any in Favour of the State of property found to have been Any Property Found to unlawfully acquired by any public Have Been Unlawfully officer or employee Acquired By Any Public Office or Employee

1960 Anti-Graft and Corrupt RA 3019 Identifies 11 types of corrupt acts among public Practices Act officials, requires them to file every 2 years detailed and sworn statement of assets and liabilities, includes submission of SALN every other year

1969 An Act Providing for the RA 6028 Provides for the formation of Office of the Citizens’ Office of the Citizen’s Counsellor; passed August of that year by President Counsellor Marcos but not implemented

1988 An Act to Protect the RA 6656 Prohibits removal of officer or employee in Security of Tenure of the career service except for a vali cause and Civil Service Officers after due notice and hearing and Employees in the Implementation of Government Reorganization


169

B. Philippine Government Anti-Corruption Arm The 1987 Constitution established independent bodies aimed to promote integrity and accountability of the public office. These bodies are the Office of the Ombudsman (RA 6770), Sandigandabayan (RA 7975), Civil Service Commission, and

Commission on Audit. Other agencies of the government are similarly tasked to support the anti- corruption measure and establish mechanisms of accountability through specifically defined functions. The table below summarizes the list of agencies and their respective mandate.

Year Law Number Details 1989 An Act Establishing RA 6713 Promotes a high standard of ethics in public a Code of Conduct and service; public offials and employees shall at all Ethical Standards for times be accountable to the people and shall Public Officials and discharge their duties with utmost responsibility, Employees integrity, competence and loyalty, act with patriotism and justice, lead modest lives and uphold public interest over personal interest

1991 An Act Defining and RA 7080 Any public officer who, by himself or in Penalizing the Crime connivance, acquires ill-gotten wealth of at of Plunder of 1991 least seventy-five million pesos (P75,000,000.00), shall be punished by life imprisonment with perpetual absolute disqualification from holding any public office

2005 General Appropriations RA 9336 FY 2005, 1 January-31 December 2005 Act

Quimson: 2006 National Integrity System Country Study.

Agency Mandate Office of the Ombudsman Investigates and prosecutes. Adjudicates Legal Status: Constitutional administrative cases and takes criminal Established: 1986 to court or Sandiganbayan, depending on a government official’s rank. Commission on Audit Conducts independent audits of government Legal Status: Constitutional agencies and refers financial irregularities Established: 1986 discovered in audits to Office of the Ombudsman (OMB). Civil Service Commission Plays preventive role in setting standards and Legal Status: Constitutional norms for civil service appointments and Established: 1986 punitive role for meting out penalties and punishments for violations. Sandiganbayan As main antigraft court, adjudicates criminal Legal Status: Constitutional cases brought to it by the OMB. Deals only Established: 1986 with cases brought against high-ranking government officials. Judiciary (headed by the Supreme Court) Adjudicates law in all areas. Legal Status: Constitutional Established: 1901 Department of Justice Acts as Government’s primary criminal Legal Status: Executive Branch prosecution arm.

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

170

Agency Mandate Department of Budget and Management Oversees reforms in procurement systems, Legal Status: Executive Branch tax and expenditure management, bureaucracy streamlining, and civil service. Commission on Elections Tasked with promoting free, orderly, honest, Legal Status: Constitutional peaceful, and credible elections and handling Established: 1986 expeditiously every action brought before it. Presidential Commission on Assigned at its inception with recovering Good Governance ill-gotten wealth from the Marcos family. Legal Status: Executive Order No. 1 Now also tasked with similar recovery from Established February 1986 President Estrada. Bangko Sentral ng Pilipinas Performs central banking functions. Replaced Legal Status: Constitutional old central bank created in 1946. (New Central Banking Act) Established: 1993 Securities and Exchange Commission Oversees registration of securities, evaluation Legal Status: Commonwealth Act No. 83 of financial condition and operations of (Securities Act) applicants for security issues, and supervision Established: October 1936 of stock and bond brokers and stock exchanges. Tasked with strengthening corporate governance. Inter Agency Anti-Graft Coordinating Shares information and resources to enhance Council coordination of its members’ activities (Civil Legal Status: Executive Order No. 79 Service Commission, Commission on Audit, Established: August 1999 Department of Justice, National Bureau of Investigation, Office of the Ombudsman, and Presidential Commission Against Graft and Corruption) National Bureau of Investigation Gathers evidence for probable cause hearings Legal Status: Executive Order No. 94 and files appropriate charges. Established: October 1947 Presidential Commission on Effective Formulates public sector institutional Governance strengthening and streamlining agenda. Chaired Legal Status: Executive Order No. 165 by executive secretary, vice-chaired by Established: October 1999 Department of Budget and Management. Members include heads of Civil Service Commission, Commission on Audit, Department of Finance, National Economic and Development Authority, and Presidential Management Staff. Presidential Anti-Graft Commission Investigates violation of antigraft laws by Legal Status: Executive Order No. 12 presidential subappointees and can recommend Established: April 2001 suspension of individual to presidents. (Same mandate as the Ramos administration’s Presidential Commission against Graft and Corruption, which it superseded.) Also superseded the Estrada administration’s National Anticorruption Commission.

Governance Advisory Council Advises presidents in formulating Legal Status: Executive Order No. 25 governance reform agendas. Consists of Established: July 2001 private sector appointees.


171

Anti-Money Laundering Council Consists of governor of Bangko Sentral ng Legal Status: Republic Act No. 9160 Pilipinas, commissioner of Insurance Established: September 2001 Commission, and chairman of Securities and Exchange Commission. Receives reports on covered transactions and can freeze suspicious accounts 15 days without recourse to courts.

Agency Mandate

Anti-corruption policies and measures are in place to deal with the different kinds of corrupt activities and behavior in the government. Some analysts say that there are even far too many laws and regulatory mechanisms that tend to overlap with each other. However, while the Philippines has sufficiently created the legal framework to address the issue and created institutions charged with combating specific corruption issues, results were found to be lacking. Absence of a committed leadership and political will obstructed efforts to impose these laws and reduce, if not eliminate, corruption. Corrupt politiciansand government officials seemed not to be short of creative ways to circumvent the safeguards in place. Consequently, what the country needs are more vigorous efforts to strictly implement the laws that would reduce opportunities for corruption.

C. Multi-Sectoral Approach in Curbing Corruption Given the magnitude of corruption in the Philippines, anti-corruption efforts should be a multi-sectoral and multi-strategy campaign that should make use of help of other sectors. Increasing the stakeholders can strengthen the efforts to diminish corruption and minimize the window of opportunity for corrupt activities. In this regard, the NGOs, private sector and international organizations have important

Source: World Bank, 2001.

roles to play in this campaign. NGOs are particularly a vocal group in the fight against corruption. Civil society groups such as Volunteers Against Crime and Corruption (VACC) have effectively called public attention on this issue. Media watchdog such as the Philippine Center for Investigative Journalism (PCIJ), Center for Media Freedom and Responsibility (CMFR) and others had actively made known their presence in this crusade. Collaborative efforts were also done between the government and civil society groups. Groups such as the Philippine Development Forum were created to serve as venue for dialogue between development partners and the government. The private sector has been part of good governance efforts in the country. Their help usually comes in the form of funding of anti-corruption programs and increasing public awareness through multi-media campaign. The Makati Business Club is a vocal lobbyist for good governance in the Philippines and is one example of strong private sector participation. Other than large companies, SMEs should also be encouraged to participate more actively in the anti-corruption efforts. Local Government Units (LGUs) should be mandated to collaborate with SMEs and the citizens for this campaign. Finally, international organizations had been an important arm in the fight against corruption in the Philippines. They

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

172

had helped craft the good governance framework and long term anti-corruption strategies for the country. International organizations such as the World Bank, ADB, UNDP, USAID, Konrad Adenauer Stiftung, Transparency International, AUSAID, CIDA, and EU have launched strategic programs to help the government.

D. Enhancing Anti-Corruption Strategy Kaufmann (1997) distinguishes between the two types of anti-corruption strategies: the ex-post or curative measures and the ex-ante or preventive measures. Based on empirical studies, strong ex-ante anti-corruption measures work better in fighting corruption in the long term. In a country study of the Philippines conducted by World Bank, it emphasized the need to focus on reducing opportunities and motivation for corruption by making it a high-risk, low-reward activity. Within this framework, nine key elements focused on combating the root cause of corruption were recommended for the national anti-corruption program:

Reducing opportunities by policy reforms and deregulation. This would include reforms and deregulation such as tax policy and administration; regulation of infrastructure services and public utilities; institutionalized competition policy; corporate governance reforms, environmental and land use regulations, and trade arrangements that will tear down unfair trade practices. Reforming Campaign Finance. The dynamics of electoral politics create opportunities for corruption, particularly the financial requirements to obtain and retain office. Reforms of political processes and systems should be an integral part of the government’s overall anti-corruption program.

Increasing public oversight. There is a need to increase significantly the information made available to the general public on the performance of elected and appointed officials. Participation of the civil society forms an integral part in this process. Reforming Budget processes. Enhance the integrity and effectiveness of government wide agency level financial management systems; improve program performance monitoring and evaluation; simplifying public procurement, and limiting congressional discretion over detailed line-items and strictly enforcing public finance rules. Improving Meritocracy in the civil service. Restructure the civil service to reinforce merit and provide adequate financial compensation and accountability for performance. Targeting selected departments and agencies. Several empirical studies had identified the government agencies most vulnerable to corruption. The Social Weather Station (SWS) and Transparency International had done such studies in the past. A watch list of these agencies should be made available to the public and monitored publicly on a regular basis to see the progress of anti-corruption efforts. Enhancing sanctions against corruption. Fast-tracking high-profile cases of alleged graft and corruption; supporting capacity building in forensic audit at the Commission on Audit and corruption prevention at the civil service, efficient sharing of information, streamlining and simplifying regulatory framework involving corruption and civil service codes of conduct. Developing partnerships with the private sector. Involving the private sector in designing anti-corruption strategies, encouraging higher standards of corporate


173

governance, adopting improved accounting standards and auditing rules to ensure transparency in business transactions. Supporting Judicial Reform. A strong judiciary is a key component of any anti-corruption effort. Among the reforms envisioned are merit-based recruitment and promotion, adequate compensation and accountability of performance. Preliminary assessment conducted by Worlbank shows the need to address the following areas: perception and reality of judicial corruption; case overload and delays; poor working conditions; alternative dispute-resolution mechanisms and judicialeducation.

V. Conclusion The link between corruption and development is clear. Various studies had shown that the more corrupt a government, the more underdeveloped the country becomes. Poverty becomes more rampant, and investments in infrastructure and social services are diminished. Corruption fosters an ant i -democra t ic envi ronment characterized by uncertainty, unpredictability, declining moral values and disrespect for constitutional institutions and authority. Corruption embodies not just a governance deficit but also an amputation of democratic values and human rights, resulting to poverty and threatening human security. (UNDP 2004) It breaks down formal and informal institutions and creates a vacuum devoid of laws and accountability. The Philippine experience showed that ruling groups, at their will, can reduce accountability deliberately by declaring certain areas of decision making off limits to scrutiny and intervention. Hence, it is necessary that mechanisms towards reducing opportunities for monopoly of power are in place such that any actions that may

undermine accountability are preempted and disciplined. Ex-ante or preventive strategies should be the core element of reform. Moreover, the Philippine experience established that corruption is connected with the quality of leadership of the country. One of the root causes of corruption is extreme personalism in Philippine politics and the winner-take all system of elections. Policies that will neutralize this system should be enacted and anti-corruption efforts should be centred towards political reform and democratization. Almost all regimes made anti- corruption its slogan and correspondingly created new offices to carry these out as these seemed to create the impression that the new administration is serious in its anti-corruption campaign. For most of the time, however, creation of such bodies only resulted to redundant functions and wastage of government resources. An anti-corruption framework is already in place which is the product of the long struggle of the country against corruption. This legal framework should be strengthened and made to adapt to new developments and strategies in good governance. Anti-corruption strategy should be reinforced by a committed leadership and able management skills to implement the programs and sustain the progress made. Continued reengineering of the bureaucracy is necessary, with reforms focused not only on achieving efficiency and effectiveness, but also instilling a culture of rules in the system. Moral and political pressure to outlaw corruption is important. This could be created if the public is properly educated on the social and political costs of corruption and institutions that would provide checks and balance are strengthened and given the freedom to challenge the government to demand greater transparency and accountability.

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

174

References:

______,(2006) Good Governance, Retrieved April 24,2006 from http://www.macapagal. com/gma/init/goodgov1.html ________, (1999 July 27-28). Good Governance and Anti Corruption: The Road Forward For Indonesia. Retrieved April 18, 2006 from http://www.adb.org/Documents/ Papers/Governance_Anticorruption/ 4agov-an.pdfAsian Institute of Strategic Studies, Inc. (2003). Grappling with Graft and Corruption: The Philippine Experience. Quezon City Philippines: Asian Institute of Strategic Studies Batalla, Eric C. 2000. “De-Institutionalizing Corruptionin the Philippines: Identifying Strategic Requirements for Reinventing Institutions.” Philippines: Transparent Accountable Governance.Bhargava, V. and Bologaita, E. (2004). Challenging Corruption in Asia: Case Studies and Framework for Action. Washington D.C: World Bank. Coronel, Sheila. (1998). Pork and Other Perks. Corruption and Governance in the Philippines. Philippine Center for Investigative Journamism.Doig, A. and Riley, S. (____). Chapter 3:Corruption and Anti-Corruption Strategies: Issues and Case Studies From Developing Countries. Retrieved April 18,2006 from http://magnet.undp.org/Docs/efa/corruption/ Chapter03.pdf Kaufman, D. (1977). Chapter 4: Revisiting Anti-Corruption Strategies: Tilt Towards Incentive-Driven Approaches? Retrieved April 18, 2006 from http://magnet.undp.org/ Docs/efa/corruption/Chapter04.pdf Lambsdorff, J. (2005). Transparency International corruption Perceptions Index 2005. Retrieved April 20,2004 from http://ww1. transparency.org/cpi/2005/dnld/media_ pack_en.pdfMoratalla,N. (1999). Graft and Corruption: The Philippine Experience. Retrieved April 19,2006 from http://unpan1.un.org/ in t radoc/groups/publ ic /documents / APCITY/UNPAN019122.pdf Philippine Governance Assessment Study Team. (2005). Country Governance Assessment: Philippines. Pasig City: Asian Development Bank.

Quimson, Gabriella (2006). National Integrity System. Transparency International Country Study Report. Transparency International. Report on the Transparency International Global Corruption Barometer, 2007.USAID. (2005 March 17). Fighting Corruption. Retrieved April 18,2006 from www.usaid.gov/ our_work/democracy_and_governance/ technical_areas/anti-corruption/USAID. (2005 March 17).Types of Anti- Corruption Programs. Retrieved April 18, 2006 from http://www.usaid.gov/our_ work/democracy_and_governance/ technical_areas/anti-corruption/types.html USAID. (2005, January). USAID Anti-Corruption Strateg. Retrieved April 18, 2006 from h t t p : / / w w w. u s a i d . g o v / o u r _ w o r k / democracy_and_governance/publications/ pdfs/ac_strategy_final.pdf USAID Center for Democracy and Democracy. (1999, February).A Handbook On Fighting Corruption. Retrieved April 18, 2006 from http://www.usaid.gov/our_work/democracy_ and_governance/publications/pdfs/pnace 070.pdf World Bank. (2001).Combating Corruption in the Philippines: An Update. Pasig City: World Bank.

Annexes

List of Laws Related to Graft and Corruption 1946-1971 • Republic Act (RA) 1379 (1955). This act declared forfeiture in favor of the state any property found to have been unlawfully acquired by any public officer or employee • RA 3019 (1960). This act provided for the repression of certain acts of public officers and private persons alike, which constitute graft or corruption practices or which may lead thereto, also known as Anti-Graft and Corruption Practices Act. • RA 6023 (1969). This act provided for the promotion of higher standards of efficiency and justice on administration of laws as well as to better secure the right of the people to petition the government for redress of grievances,


175

creating the office or the citizen’s counsellor.

1972-1986 • Presidential Decree (PD) 6 (1972). This decree amended certain rules on discipline of government officials and employees. • PD 46 (1972). This decree made it punishable for public officials and employees to receive and for private persons to give gifts on any occasion, including Christmas. • PD 677 (1975). This decree amended Section 7 of RA 3019 (as amended). • PD 749 (1975). This decree granted immunity of prosecution to givers of bribes and other gifts and to their accomplices in bribery and other graft cases against public officers. • PD 807 (1975). This decree provided for the organization of the Civil Service Commission in accordance with provisions of the constitution of the Republic of the Philippines (repeal under President Aquino’s Administration). • PD 1606 (1978). This decree revised PD 1486 (creating a special court to be known as Sandiganbayan-the main antigraft court that adjudicates criminal cases brought to it by the Office of the Ombudsman (OMB); it deals only with cases filed against high-ranking government officials.

List of Laws Related to Graft and Corruption 1987-Present • 1987 Constitution of the Republic of the Philippines. Article XI, Accountability of Public Officers, Article ii, Section 27 and Section 28 policy of the State to maintain honesty and integrity in the public service and take positive and effective measures against graft and corruption, and Article III, Section 7, providesfor the right of people to have access to public information. • 1987 Administrative Code (Executive Order [EO] No. 292). This code instituted the administrative code of the Philippines.

• EC 243 (1987). This order created OMB and restated its composition, powers, functions, and other salient features in the 1987 Constitution of the Republic of the Philippines. • RA 6713 (1989). This act established a Code of Conduct and Ethical Standards for Public Officials and Employees. • RA 6770 (1989). This act provided for t he func t iona l and s t ruc tu ra l organizationof OMB and delineated its powers and functions. • RA 7055 (1991). This act strengthened civilian supremacy over the military by returning to the civil courts the jurisdiction over certain offenses involving members of the armed forces, other persons subject to military law, and members of the Philippine National Police. • RA 8249 (1997). This act further defined the jurisdiction of the Sandiganbayan, amending PD 1606 (as amended). • Proclamation 189 (1999). This proclamation declared war against graft and corruption and authorized the Philippine Senate, through the Graft Free Philippines Foundation, Inc., to institutionalize public awareness of clean, efficient, and honest governance. • EO 317 (2000). This order prescribed a code of conduct for relatives and close personal friends of presidents, vice presidents, and members of the Cabinet. • EO 12 (2001). This order created the Presidential Anti-Graft Commission and provided for its powers, duties, and functions and for other purposes to invest igate complaints or hear administrative cases filed against presidential appointees. • EO 25 (2001). This order established The Governance Advisory Council to encourage more active involvement of the business sector in curbing graft and corruption. • Code of Corporate Governance (2002). This code further provided to actively promote corporate governance reforms aimed to raise investor confidence, develop capital market and help achieve high sustained growth for the corporate sector and the economy.

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

176

• Code of Judicial Conduct (1989). This code provided for the appropriate conduct of judges in performing their duties; otherwise known as the code of Judicial Conduct. • RA 9160 (2001). This act provided for the modernization, standardization, and regulation of procurement activities of the Government, also known as the Government Procurement Reform Act. • EO 38 (2001). This order reorganized and extended the life of the Special Task Force created under EO 156 dated 7 October 1999 entitled “Creating a Special Task force to Review, Investigate and Gather Evidence Necessary to Successfully Prosecute Irregularities Committed at the Bureau of Internal Revenue, Bureau of Customs and Other Government Offices or Agencies Under or Attached to the Department of Finance.” • EO 40 (2001). This order consolidated procurement rules and procedures for all national government agencies, government-owned or-control led corporations, and government financial institutions, required the use of the Government electronic procurement system. • EO 72 (2002). This order rationalized the agencies under or attached to the Office of the President. • EO 109 (2002). This order streamline the rules and procedures on the review and approval of all contracts of departments, bureaus, offices, and agencies of the Government including government-owned or controlled corporations and their subsidiaries • EO No.114 (2002). This order restructured the Bureau of Internal Revenue to furnish OMB with income tax returns filed. • RA 9194 (2003). This act amended RA 9160 (Anti-Money Laundering Act) Source:http://www.tag.org.ph/phillaw


177ตอนท

บทความจากกองจดการStaff Article

3

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

178

ประเทศสงคโปรเปนประเทศทสามารถจดการกบปญหาการทจรตคอรรปชนไดอยางม ประสทธภาพมากทสดแหงหนงของโลก ทงน จากการวดขององคการเพอความโปรงใสนานาชาต (Transparency International, TI) ซงเปน องคกรภาคประชาสงคมทไมมงหวงผลกำไร และ มหาวทยาลยGottinginประเทศเยอรมน ไดจด อนดบภาพลกษณคอรรปชนโลกCPI(CorruptionPerception Index) เปนประจำทกป มาตงแต ป ค.ศ. 1993 โดยคาคะแนนของ CPI กำหนด คะแนนเรมตงแต0คะแนนถง10คะแนนโดย 0คะแนน เปนคะแนนตำสดหมายถงภาพลกษณ คอรรปชนสงสดสวน10คะแนนเปนคะแนนสงสด หมายถงมภาพลกษณคอรรปชนนอยสดหรอม ความโปรงใสสงสดจากการจดอนดบความโปรงใส ในปค.ศ.2009ประเทศสงคโปรอยในอนดบท4 ของโลกรองจากประเทศเดนมารกนวซแลนดและ สวเดน แตในกลมประเทศภมภาคเอเชยพบวา ประเทศทมคะแนนเปนอนดบท1คอสงคโปร(9.2คะแนน)จงเปนทนาสนใจวาตวแบบหรอมาตรการ ของประเทศสงคโปรในการจดการกบปญหาการ ทจรตโดยศกษาถงทมาและสภาพปญหาการทจรต องคกรททำหนาทในการปองกนการทจรตมาตรการ ตางๆทนำมาใชในการปองกนการทจรตและการ กำหนดโทษความผดฐานทจรตคอรรปชน ทงน เพอนำมาเปนขอมลเบองตนของการศกษาถง

กองการจดการวารสารวชาการ ป.ป.ช.

การตอตานการทจรตของประเทศสงคโปร

ความแตกตางในการปองกนและปราบปราม การทจรตตามภารกจของสำนกงานป.ป.ช.ตอไป

1. ทมาและสภาพปญหาการทจรตคอรรปชนของประเทศสงคโปร ในชวงทประเทศสงคโปรอยภายใตการ ปกครองขององกฤษการทจรตคอรรปชนยงคงเปน ปญหาทเกดขนและแทรกซมในทกสวนของสงคม เนองจากมาตรการทางกฎหมายในขณะนนยงขาด ความจรงจงในการปราบปรามการทจรตอยางแทจรง ทงไมมหนวยงานเฉพาะในการตรวจสอบและจดการ กบปญหาการทจรตคอรรปชนคดทจรตคอรรปชน ในชวงกอนปค.ศ.1952จะถกดำเนนการโดยแผนก ปราบปรามการทจรตคอรรปชนซงเปนหนวยงาน ขนาดเลกหนวยงานหนงภายในสำนกงานตำรวจ แหงชาตสงคโปร แมวาภายหลงจากทมการกอตง หนวยงาน“สำนกงานสบสวนการทจรตคอรรปชน” (Corruption Practices Investigation Bureau, CPIB)ขนในปค.ศ.1952แตการปองกนและการ ปราบปรามการทจรตคอรรปชนยงไมไดรบการ สนบสนนจากภาครฐ ทงขาดความรวมมอจาก ประชาชนในการดำเนนคดทจรตตางๆ เนองจาก ไมเชอมนในการดำเนนงานของ CPIB และกลว การแกแคนภายหลง ซงสวนหนงเกดมาจากการ รวบรวมพยานหลกฐานทคอนขางลาหลงและ กฎหมายวาดวยการตอตานการทจรตคอรรปชน


179

ยงมไมเพยงพอ แตสถานการณดงกลาวไดเปลยนแปลง เมอพรรคการเมอง People’s Action Party (PAP) เขามามบทบาทในทางการเมองในป ค.ศ.1959โดยมการปราบปรามการทจรตคอรรปชน อยางจรงจงซงเหนไดชดจากการไลเจาหนาทของ รฐทกระทำการทจรตออกเปนจำนวนมากและม เจาหนาทรฐอกจำนวนหนงทลาออกเพอหลกเลยง จากการสบสวนสอบสวนการดำเนนการปราบปราม การทจรตอยางจรงจงของภาครฐซงสะทอนใหเหน จากการเตบโตขององคกรCPIBทำใหสาธารณชน เกดความเชอมนในการดำเนนงานของภาครฐ และเรมใหความรวมมอในการจดการกบปญหา การทจรตมากยงขน ภายหลงจากไดรบเอกราชในปค.ศ.1965นาย ล กวนย ผนำทางการเมองทเขามาดำรง ตำแหนง ไดสรางแบบอยางทดใหแกเจาหนาท ของรฐในเรองการแยกเปนผลประโยชนทางการเงน ซงอาจกลาวไดวา มาตรการในการปองกนและ ปราบปรามการทจรตคอรรปชนของสงคโปรท เขมแขงนนมปจจยมาจากเจตนารมณทชดเจน ของผนำทางการเมองในการตอสกบการทจรต คอรรปชน กฎหมายทมบทลงโทษอยางจรงจง และใหอำนาจอยางเตมทในการตรวจสอบโดยม องคกรในการตรวจสอบทเปนอสระในการตอตาน การทจรตคอรรปชน รวมทงมนโยบายการให เงนเดอนจำนวนมากแกนกการเมองและเจาหนาท ของรฐเพอเปนการปองกนโอกาสในการรบสนบน1

1 Transparency International, National Integrity System Transparency International Country Study Report Singapore, 2006, p. 12.2 Transparency International, National Integrity System Transparency International Country Study Report Singapore, 2006, p. 11.3 มาตรา 37 ของกฎหมายปองกนการทจรตคอรรปชน

การดำเนนคดทCPIBดำเนนการในค.ศ.2004สามารถแยกประเภทของผกระทำการทจรต ไดดงนภาคเอกชน71.1%ภาครฐ18.4%และ คณะกรรมการของรฐหรอวสาหกจ 10.5% ซง ลกษณะการทจรตคอรรปชนเปนรปแบบของการ “ตดสนบนโดยการลา” ซงจะเปนการใหสนบน ในตางประเทศ2 อยางไรกตามเปนททราบกน ดวา กฎหมายของประเทศสงคโปรกำหนดให การกระทำดงกลาว ทงคนสญชาตสงคโปรไมวา จะเปนบคคลธรรมดาหรอนตบคคลถอวาเปน ความผดในฐานทจรตคอรรปชน ไมวาจะกระทำ ความผดนนในประเทศสงคโปรหรอตางประเทศ กตาม3 รวมท งนโยบายของผนำประเทศท พยายามพฒนาการมสวนรวมของประชาชน ภายใตสามชองทางหรอ3Pทงภาครฐภาคเอกชนภาคประชาชน

2. องคกรหรอหนวยงานในการปองกนและ ปราบปรามการทจรตคอรรปชนของประเทศ สงคโปร หนวยงานหลกททำหนาทในการปองกน และปราบปรามการทรตคอรรปชนของประเทศ สงคโปร ไดแก สำนกงานสบสวนการทจรต คอรรปชน(CorruptionPracticesInvestigation Bureau, CPIB) โดยเปนหนวยงานทอยภายใต สำนกนายกรฐมนตร

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

180 CPIB เปนหนวยงานหนงในกระบวนการ ยตธรรมในทางอาญาซงจะมการทำหนาทสอดประสาน กบสำนกงานอยการและศาล โครงสรางของ CPIB แบงออกเปน 2 แผนก คอ 1.แผนกปฏบตการ(OperationsDivision) 2.แผนกบรหารจดการ(Admin&Specialist SupportDivision)

3. กรอบการดำเนนของสำนกงานสบสวนการ ทจรตคอรรปชน (CPIB) ในการปฏบตงานควบคมการกระทำการ ทจรตโดยองคกรปราบปรามการทจรตของประเทศ สงคโปร นนคอ สำนกงานสบสวนการทจรต คอรรปชน(CorruptionPracticesInvestigation Bureau, CPIB) ไดกำหนดกรอบการดำเนนงาน ควบคมการทจรตทเรยกวา“วหารแหงการควบคม

ทมา:จากเวบไซตของCPIBประเทศสงคโปร(http://app.cpib.gov.sg/cpib_new/user/default.aspx?pgID=123)วนท15มกราคม2553

การทจรต-Temple of Corruption Control” โดยมเสาหลก 4 เสา คอ องคกรปราบปรามการ ทจรตทมประสทธภาพกฎหมายทมประสทธภาพ การชขาดตดสนทมประสทธภาพการบรหารจดการ ทมประสทธภาพ และตวอยางการดำเนนงานท ประสบผลสำเรจ โดย 4 เสาหลกนตงอยบนฐาน ทไดรบการสนบสนนจากเจตนารมณอนแนวแน ทางการเมองและมธรรมาภบาลเปนตวยดโยง คำจนวหารแหงการควบคมการทจรต

4. มาตรการทางกฎหมายในเรองการปองกนและ ปราบปรามการทจรตคอรรปชนของประเทศ สงคโปร ประเทศสงคโปรไดรบการยอมรบวาม มาตรการทางกฎหมายในการป องกนและ ปราบปรามการทจรตคอรรปชนทมประสทธภาพ อยางมากโดยมกฎหมายทเกยวของดงน


181 4.1 มาตรการดานการปองกน มกฎหมาย ทสำคญ2ฉบบไดแก 1) กฎหมายวาดวยการปองกน การทจรตคอรรปชน ค.ศ. 1960 แกไขเพมเตมค.ศ. 2002 (Prevention of Corruption Act: PCA), เปนกฎหมายวาดวยการปองกนการทจรต คอรรปชนทหลากหลายและการกำหนดโทษจาก การกระทำนน ทงยงเปนกฎหมายจดตงและให อำนาจแก CPIB รวมถงการขยายความรบผดสำหรบการกระทำความผดในฐานการทจรต คอรรปชนทเกดขนในประเทศสงคโปร และการ กระทำของคนสงคโปรในตางประเทศ 2) กฎหมายวาดวยการทจรต คอรรปชน การซอขายยาเสพตด และอาชญากรรม รนแรงอน (การรบทรพย) ค.ศ. 1993 แกไขเพมเตม ค.ศ.2001(Corruption,DrugTraffickingand Other Serious Crimes (Confiscation of

ทมา:รายงานการวจยเรองยทธศาสตรชาตวาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรต

Benefits) Act) เปนกฎหมายวาดวยการทจรต คอรรปชนการซอขายยาเสพตดและอาชญากรรม รนแรงอน (การรบทรพย) เปนกฎหมายอกฉบบ ทใหอำนาจในการตรวจ ยด ทรพยสนตางๆ ของ บคคลทถกตงขอหาทจรตคอรรปชน ซงเปนการ ปองกนมใหบคคลทกระทำความผดนนสามารถ นำเงนหรอผลประโยชนท ไดจากการทจรตไป ใชได และยงใหอำนาจในการเปดเผยและคนหา รองรอยของทมาของรายไดและผลประโยชน อนไดมาจากการกระทำทจรตคอรรปชน รวมถง สามารถเขาไปตรวจสอบทรพยสนตางๆ ทไดจาก การกระทำความผดแลวยกยายถายโอนทรพยสน เหลานนไปยงสมาชกในครอบครวและบคคลอน ทงยงใหอำนาจแกรฐในการอางกรรมสทธ ใน ทรพยสนเหลานนเหนอธนาคารหรอบคคลอนใด

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

182

นอกจากกฎหมายทงสองฉบบแลวประเทศ สงคโปรมกฎหมายทเกยวของในการตรวจสอบ และปองกนการทจรตคอรรปชน ไดแก ประมวล กฎหมายวธพจารณาความอาญากฎหมายลกษณะ พยานประมวลกฎหมายอาญาและกฎหมายวาดวย สำนกงานตำรวจ 4.2 มาตรการในการปราบปรามการทจรต สงคโปรมกฎหมายวาดวยการปองกนการทจรต คอรรปชน(PreventionofCorruptionAct)4ทเปนมาตรการทสำคญในการกำหนดขอบเขตการ คอรรปชน ในเรองการใหสนบนวาหมายรวมถง ของขวญ เงนก คาจาง รางวล คาคอมมชชน ทรพยสนทมคาหรอผลประโยชนในทรพยสนอนใดท งท เปนอสงหารมทรพยหรอสงหารมทรพย และยงเปนมาตรการหนงในการปราบปรามการ ทจรตดวย

5. มาตรการอนๆ ในการปองกนการทจรต คอรรปชน นอกจากมาตรการทางดานกฎหมาย ดงกลาวแลวสงคโปรมมาตรการอนๆ เพอใชเปน เครองมอในการปองกนการทจรตไดแก 1) สมดคมอของรฐ (Government Instructional Manual : IM) เพอปองกนมให เจาหนาทของรฐเขาไปมสวนเกยวของหรอกระทำ การทจรตประกาศใชครงแรกตงแตปค.ศ.1996 และฉบบปจจบนประกาศใชเมอ6มถนายนค.ศ.2006โดยตวอยางของมาตรการเหลานนเชน - การใหเจาหนาทของรฐทกคนตอง แสดงบญชทรพยสนหนสนแตละปต งแต เรม เขารบตำแหนงรวมไปถงตองแสดงบญชทรพยสน

4 The Prevention of Corruption Act, 1998

และหนสนของคสมรส และบตรทยงมไดบรรล นตภาวะ - หามมใหกยมเงนหรอตกอยภายใต ขอผกมดทางการเงนใดๆ กบผทตองตดตอหรอ เกยวของกบหนาทในราชการ - เจาหนาทของรฐไมสามารถเกยวของ กบธรกจหรอการลงทนหรอรวมหนใดๆ โดย ปราศจากการอนมตจากปลดกระทรวงการคลง - หามขาราชการใชขอมลทางราชการ เพอหาประโยชนสวนตว และหามเปดเผยขอมล ของทางการโดยไมมอำนาจหนาท ซงรวมไปถง เมอพนออกจากตำแหนงขาราชการแลวดวย 2) ประมวลจรยธรรมของรฐมนตร ประเทศสงคโปรเรมมประมวลจรยธรรมสำหรบ รฐมนตรตงแตปค.ศ.1954โดยมการแกไขปรบปรง ตามสภาวการณทเปลยนแปลงไป อยางไรกตาม ประมวลจรยธรรมทกฉบบจะใหความสำคญ ในเรองการรบของกำนลเปนหลกทงนในประมวล จรยธรรมฉบบปจจบนประกาศใชเมอวนท 4 กรกฎาคม2005แตประมวลจรยธรรมฯนไมไดม บทบงคบ เชน กฎหมายในเรองของการไมปฏบต ตามซงจะไมถกดำเนนคดในศาลแตอยางใด โดยประมวลจรยธรรมฯ ขอ 6 เกยวกบ การรบของขวญและบรการตางๆ ปรากฏในขอ 6.2ดงน หามมใหรฐมนตรรวมไปถงคสมรส บตร และผทอยในความปกครองของรฐมนตร รบของ กำนลใดๆ ซงขดแยงกบการทำหนาทในตำแหนง รฐมนตร โดยของขวญของกำนลนนรวมถง ผลประโยชนทจบตองไมไดใดๆ การอำนวยความ สะดวก การเลยงรบรอง สมปทาน หรอบรการใดๆ


183

อยางไรกตาม รฐมนตรและสมาชกใน ครอบครวสามารถรบของขวญตามทระบไวในขอ 6.4 ของประมวลจรยธรรมฯ ไดดงน (a) ของขวญ จากครอบครว หรอเพอนในระดบของวญญชน (b) ของขวญซงไมเกยวของกบตำแหนงรฐมนตร อยางชดเจน (c) ของขวญซงไมไดมอทธพลตอ การทำงานในตำแหนงรฐมนตร เชน ของขวญ ตามเทศกาลซงไมไดมราคาสง เชน ปฏทนหรอ ไดอารของหนวยงาน หรอการรบรองตามธรรมเนยม ป ร ะ เ พ ณ ซ ง เ ป น พ ฤ ต ก า ร ณ ท ป ร ก ต แ ล ะ พอประมาณ ทงน ของกำนลนอกเหนอจากประมวล จรยธรรม ขอ 6.4 แลว รฐมนตรและสมาชกใน ครอบครวตองปฏเสธทจะรบของขวญนนและ รบสงคนใหแกผทใหของนนโดยไมชกชา หากเปน การยากทจะสงคนแกผนน ใหนำมาสงแกปลด กระทรวงของกระทรวงซงรฐมนตรผนนสงกดอย เวนแตหากผรบตองการทจะเกบของขวญนนไว กใหซอตอจากรฐบาลในราคาซงทางการจะเปน ผประเมนราคา ทงนหากมมลคาตำกวา 50 ดอลลาร สงคโปร ผรบจะไดรบอนญาตใหเกบของขวญนน ไวไดโดยไมตองเสยเงนแตอยางใด รวมไปถงกรณ ทปลดกระทรวงเหนวาของกำนลนนเปนประโยชน ในการทำงานในตำแหนงรฐมนตร โดยเปนประโยชน ในทางราชการ ผรบกสามารถเกบไวไดโดยไมตอง มการประเมนราคาโดยทางการ อยางไรกตาม การทำงานในตำแหนง รฐมนตรอาจจะปฏเสธไมรบของขวญไดในบาง กรณ เชน การเดนทางไปดงานในตางประเทศ อยางเปนทางการ ซงของกำนลทรฐมนตรหรอ สมาชกในครอบครวไดรบจากรฐบาลตางประเทศ กยอมตองสงของนนใหแกปลดกระทรวง และ หากตองการจะเกบของสงนนไวกตองซอตอจาก

รฐบาลโดยมการประเมนราคาโดยทางการ ซงการ ประเมนราคาของกำนลนกเชนเดยวกนกบประมวลจรยธรรมขาราชการ นอกจากนนแลว ประมวลจรยธรรมของ รฐมนตร ขอ 1 ยงระบถงการเปดเผยผลประโยชน สวนตนตางๆ เพอปองกนการทจรตคอรรปชน อยางมประสทธภาพ และหลกเลยงผลประโยชน ทบซอนระหว างประโยชนส วนต วกบความ รบผดชอบตอสาธารณะ ซงรฐมนตรทกคนเมอ ไดรบแตงตงใหดำรงตำแหนง ตองเปดเผยทมา ของรายไดซงนอกเหนอไปจากเงนเดอนในฐานะ รฐมนตรและสมาชกรฐสภา ทรพยสนของรฐมนตร ผนนรวมถงทรพยสนทางการเงนทงหมด อสงหา รมทรพย ผลประโยชนในบรษทหรอการปฏบตงาน วชาชพใดๆ หนสนทงหมดไมวาจะเปนการกหรอ การคำประกนหรอการจำนอง การเปดเผยนนตอง เปนโดยลบซงยนตอประธานาธบดโดยผานทาง นายกรฐมนตร 3) กฎหมายวาดวยการบรจาคทาง การเมอง ซงเปนการจดหาเงนทนใหแกพรรค การเมอง โดยชอบดวยกฎหมาย โดยอาจบรจาค ในรปแบบของเงน ของขวญของกำนลหรอ ทรพยสนอนใด ซงกฎหมายดงกลาวนปองกน ไม ใหชาวตางชาตแทรกแซงเขามาในกจการ ภายในของประเทศ การหาเงนทนใหกบผสมคร รบเลอกตง เอกชนทเปนผบรจาคตองเปนผทม ค ณ ส มบ ต ท เ ห ม า ะ ส มท ไ ด ร บ อ น ญ า ต ใ ห บรจาคเงนใหแกพรรคการเมองได โดยตองเปน บคคลซงมสญชาตสงคโปร และมอายไมนอย กวา 21 ปบรบรณ หรอเปนบรษททเปนของ สงคโปร ซงประกอบกจการทงหมดหรอโดยหลก ในประเทศสงคโปร ทงกำหนดจำนวนเงนบรจาค ของผท ไม เปดเผยนามรวมทงหมดแลวไมเกน

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

184

5,000ดอลลารสงคโปร(117,368.75บาท)5ตอ การรายงานในชวงทมการระดมทนในทางการเมอง 4) กฎหมายวาดวยการทจรตคอรรปชน การซอขายยาเสพตด อาชญากรรมรนแรงอน (การรบทรพย) ค.ศ. 1993 แกไขเพมเตม ค.ศ.2001(Corruption,DrugTraffickingandOther Serious Crimes (Confiscation of Benefits) Act) เปนกฎหมายหลกอกฉบบทประเทศสงคโปร ใชสำหรบปองกนและปราบปรามการทจรต คอรรปชนซงจะเนนการใหอำนาจในการตรวจสอบ และสบคนแหลงทมาทางการเงนจากการกระทำ ทจรตดงกลาว โดยอำนาจหนงทกฎหมายฉบบนไดกำหนดไวคอการใหบคคลแจงหรอรายงานการเคลอนยาย เงนสดเขามาหรอออกจากประเทศสงคโปร โดยจำนวนเงนทกำหนดใหตองรายงานหากมการ เคลอนยายคอ ตงแต 30,000 ดอลลารสงคโปร(704,212.50 บาท)5 โดยผฝาฝนจะมโทษปรบ ไมเกน50,000ดอลลารสงคโปร (1,173,687.50 บาท)5 หรอมโทษจำคกไมเกนกวา 3 ป หรอทง จำทงปรบ ทงน หากเปนกรณผไดรบการโอนเงน จากนอกประเทศและมจำนวนเงนรวมมากกวา ทกฎหมายกำหนด ตองรบรายงานใหเจาหนาท ภายใน5วนทำการนบแตไดรบเงนดงกลาวหาก ฝาฝน ผฝาฝนจะมโทษปรบไมเกน 50,000 ดอลลารสงคโปร (1,173,687.50 บาท)5 หรอ มโทษจำคกไมเกนกวา 3 ป หรอทงจำทงปรบ เวนแตพสจนไดวาไมร วาเงนจำนวนดงกลาว โอนมาจากภายนอกประเทศและมเหตผลทนา เชอถอได

5 อางองอตราแลกเปลยน ณ วนท 28 กนยายน 2552: 1 ดอลลารสงคโปร = 23.45 บาท

5) กฎหมายวาดวยการปองกนการทจรต คอรรปชน มบทบญญตทสำคญในการปองกน ขอมลและผทใหขอมลหรอพยานซงไมตองเปดเผย ชอหรอทอยหรอขอมลททำใหสามารถรไดสถานะของผใหขอมล

6. แนวคดระบบความมคณธรรมแหงชาต (National Integrity System) NIS เปนกลไกดานความรบผดชอบท สามารถตรวจสอบไดโดยมวตถประสงคเพอลด การทจรตคอรรปชนนอกจากนยงถอวาเปนระบบ ตรวจสอบและถวงดลระหวางหนวยงานตางๆ ของรฐเพอใหเกดความรบผดชอบตรวจสอบได ระบบจะมการจดการเก ยวกบการขดกนซ ง ผลประโยชนในภาครฐและมการกระจายอำนาจอยาง มประสทธภาพวตถประสงคสำคญอกประการหนง ของระบบNISคอเพมความเสยงใหกบการกระทำ ทจรตทำใหไมคมคาทจะกระทำการทจรตระบบ NISประกอบดวยเสาหลก11เสาคอระบอบตางๆ ทอยในสงคมของประเทศนนๆเสาหลกทง11เสา จะทำงานประสานเกอหนนกนเพอสงพลงในการ คำจนผดงไวซงการพฒนาทยงยน หลกนตธรรม และคณภาพชวต โดยทงหมดนมความตนตวของ ประชาชนและคานยมแหงสงคมเปนรากฐานท สนบสนนใหเสาหลกทง11เสามความมนคงแขงแรง บทบาทของเสาหลก ประกอบดวยฝาย ตางๆดงตอไปน 1. ฝายบรหารมหนาทบรหารราชการ แผนดนโดยใชอำนาจหนาทภายใตกรอบของ กฎหมายสรางและรกษาไว รวมทงเคารพในระบบ คณธรรมแหงชาต


185 2. ฝายนตบญญตมหนาทกลนกรอง กฎหมายตรวจสอบและควบคมการบรหารราชการ แผนดนเพอรกษาผลประโยชนของบานเมองเปนหลก 3. ฝายตลาการมหนาทธำรงไวซงความ ซอสตย ยตธรรม เปดเผยและความรบผดชอบ ตรวจสอบได 4. ผตรวจเงนแผนดนมหนาทตรวจสอบ การใชจายงบประมาณแผนดนใหเปนไปอยาง ถกตอง 5. ผตรวจการแผนดนของรฐสภามหนาท ใหความเปนธรรมกบประชาชนท ไดรบความ เสยหายจากการปฏบตหนาทของเจาหนาทรฐ 6. องคกรเฝาระวง ตรวจสอบ มหนาท ปฏบตงานดวยความเชยวชาญ ซอสตยสจรตมคณธรรม เปนอสระปราศจากอทธพลครอบงำ มความมงมนในการปราบปรามการทจรตอยาง จรงจง

7. ขาราชการมหนาททำงานอยางม ประสทธภาพเพอประโยชนสงสดของประชาชน 8. สอมวลชนมหนาทนำเสนอขอมล ขาวสารดวยความมเสรภาพเปนอสระรบผดชอบ ตรวจสอบไดและมจรยธรรม 9. ประชาสงคมมหนาทสนบสนนสงเสรม การรวมตวกนของประชาชนในการเรยกรอง ถามหาความรบผดชอบตรวจสอบไดจากภาครฐ รวมทงรเรมการดำเนนการตอตานการทจรต 10. ภาคเอกชนมหนาทรกษาธรรมาภบาลมความรบผดชอบตอลกคาและผรบบรการรวมถง ชมชนและสงคม 11. องคกรระหวางประเทศมหนาทสงเสรม สนบสนนใหเกดความรวมมอระหวางประเทศในเรองการปองกนการกระทำทจรตและการ ดำเนนคดกบผกระทำผดโดยผานทางอนสญญาสนธสญญาขอตกลงMOUฯลฯ

แนวคดระบบความมคณธรรมแหงชาต (National Integrity System)

ทมา:รายงานการวจยเรองยทธศาสตรชาตวาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรต

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

186

7. การกำหนดโทษความผดฐานทจรตคอรรปชน การกำหนดโทษความผดฐานทจรต คอรรปชนสงคโปรมบทลงโทษสำหรบผทถกตดสน วามความผดฐานทจรตคอรรปชนทงในฐานะทเปน ผใหหรอผรบ ทเกดจากการกระทำความผดตาม กฎหมายวาดวยการปองกนการทจรตโดยจะกำหนด ทงมลคาของการทจรตคอรรปชนและการกำหนด โทษไวดงตวอยางดงน

มาตรการในการปองกน และปราบปรามการทจรต

กรณความผดและมลคา ของการทจรตคอรรปชน การกำหนดโทษ

กฎหมายวาดวยการ ปองกนการทจรต คอรรปชน

จำคกไมเกน5ปหรอทงจำทงปรบตงแต 0-100,000 ดอลลารสงคโปร(2,345,375บาท)จำคกไมเกนกวา7ป (ในกรณทเกยวของกบสญญาของรฐหรอเปนเจาหนาท ของรฐ)จำคกไมเกน 1 ป หรอทงจำทงปรบ ตงแต 0-2,000ดอลลารสงคโปร(46,907.50บาท)จำคกไมเกน1ปหรอทงจำทงปรบไมเกน10,000ดอลลาร สงคโปร(234,537.50บาท)จำคกไมเกน 1 ป หรอทงจำทงปรบไมเกน 10,000ดอลลารสงคโปร(234,537.50บาท)หมายเหต หากศาลตดสนวาขาราชการผนนกระทำผด ในฐานทจรตคอรรปชนจะถกไลออกลดตำแหนงไมไดรบ การเลอนขน ปรบหรอตกเตอน และไมไดรบประโยชน หรอสวสดการจากรฐ

จำคกไมเกนกวา6เดอนหรอทงจำทงปรบไมเกน2,000ดอลลารสงคโปร(46,907.50บาท)จำคกไมเกนกวา3ปหรอทงจำทงปรบไมเกน 50,000ดอลลารสงคโปร(1,173,687.50บาท)

ความผดฐานทจรตคอรรปชน

กรณทปกปดขอมลหรอเอกสาร

การใหขอมลหรอเอกสารทเปนเทจ

ปฏเสธจะใหเจาพนกงาน ทไดรบอำนาจเขาไปตรวจคนในสถานทใดๆขดขวางหรอทำใหเกดความลาชาจนสงผลเสยตอการทำงานของเจาพนกงาน

จากขอมลเบองตนเกยวกบการตอตาน การทจรตของสงคโปร โดยมองในภาพรวมของ การปฏบตงานเพอควบคมการกระทำการทจรตแลว พบวา สงคโปรมองคกรปราบปรามการทจรต (CorruptionPractices InvestgationBureau-CPIB) มกรอบการดำเนนงานควบคมการทจรต ทเรยกวา“วหารแหงการควบคมการทจรต-TempleofCorruptionControlโดยมเสาหลก4เสาคอ

กฎหมายวาดวยการ ปองกนการทจรต คอรรปชน

การซอขายยาเสพตดและ อาชญากรรมรนแรงอน (การรบทรพย)

การใหบคคลแจงหรอ รายงานการเคลอนยาย เงนสดเขามาหรอออกจาก ประเทศสงคโปร จำนวนเงนตงแต 30,000ดอลลารสงคโปร(704,212.50บาท)


187

องคกรปราบปรามการทจรตทมประสทธภาพ กฎหมายทมประสทธภาพ การชขาดตดสนทม ประสทธภาพการบรหารจดการทมประสทธภาพและจดการกบปญหาทจรตคอรรปชน ทงนความ พยายามในการจดการกบปญหาการทจรต คอรรปชนของประเทศสงคโปร ใชเวลามาตงแต ค.ศ.1952จนถงปจจบนนบเปนเวลา58ปประสบ ความสำเรจไดดวยเจตนารมณในการแกปญหา ของผนำประเทศอยางแนวแนและการมมาตรการ ทางการกฎหมายท ง ในเรองของการปองกน และปราบปรามการทจรตและมาตรการอนๆเพอ การปองกนและปราบปรามการทจรต ในประเดน ทนาสนใจ คอ มาตรการทส งคโปร ใช เปน เครองมอในการปองกนการทจรตของเจาหนาท ของรฐคอสมดคมอของรฐการมประมวลจรยธรรม ของรฐมนตร และการทสงคโปรนำระบบการ เสรมสรางความมคณธรรมแหงชาต (National Integrity System: NIS) ซงหมายถงชดของ ระบบ ขบวนการ ประชาชน และทศนคตท ประสานกนเพอธำรงไวซงการใชอำนาจหนาท ของรฐให เปนไปตามกฎหมายกำหนด โดย วตถประสงคเพอประโยชนสาธารณะเปนหลก โดยระบบNIS-ของประเทศสงคโปรมองคประกอบ สำคญ 7 ประการ คอ 1) เจตนารมณมงมนทาง การเมองและตวอยางทดของนกการเมองระดบ ผนำ 2) ทศนคต จตวญญาณในการใหบรการ สาธารณะ 3) การลดโอกาสและแรงจงใจในการ กระทำการทจรต:มาตรการทางการบรหารท เพมความโปรงใสและคาดการณได4)การเปลยน วธการดำเนนงานของรฐใหงายขนเพอปรบปรง ประสทธภาพและประสทธผล5)การสรางขดความ สามารถและความเปนอสระแกองคกรปราบปราม การทจรต 6) การปฏบตการอยางรวดเรวและ

ไมผดพลาดในการลงโทษ และ 7) การสนบสนน อยางจรงจงจากสาธารณะ เหลานตางเปน องคประกอบททำใหประเทศสงคโปรประสบ ความสำเรจในการจดการกบปญหาการทจรต คอรรปชนซงสำนกงานป.ป.ช.อาจนำมาพจารณา ประกอบในการกำหนดแนวทางการดำเนนงาน ในบางเรอง หรอการกำหนดเปนมาตรการหรอ จรยธรรมสำหรบเจาหนาทของรฐ เพอไมให เจาหนาทของรฐไดเขาไปมสวนเกยวของหรอ กระทำการทจรต และลดการทจรตคอรรปชน ท เกดขนจากการกระทำของเจาหนาทของรฐ ไดอกแนวทางหนง


วทยากร เชยงกล. แนวทางปราบคอรรปชนอยางไดผล: เปรยบกบประเทศอน.กรงเทพมหานคร:สำนกพมพ สายธาร,2549สนท จรอนนต. โครงการศกษาเรองมาตรการเชงรกในการ ต อต านการท จร ตด วยการ ใช กฎหมายท ม ประสทธภาพ.สำนกงานป.ป.ช.,2550สำนกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการ ทจรตแหงชาต.รายงานการวจย, ยทธศาสตรชาต วาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรต . 2550Corruption Practices Investigation Bureau (CPIB). http://app.cpib.gov.sg/cpib_new/user/ default.aspx?pgID=21

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

188


189ตอนทป.ป.ช. ปกณกะ

NACC Miscellaneous

4

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

190

การสนบสนนทนวจยของสำนกงาน ป.ป.ช. ปงบประมาณ 2551-2553

1. ทนวจยประเภทกำหนดเรอง ประจำปงบประมาณ 2551 จำนวน 10 โครงการ

ลำดบท โครงการทสนบสนนทนวจย

งบประมาณ(บาท)

1 การศกษาลกษณะรปแบบและความเสยงตอการทจรตในองคกร สาธารณะนอกระบบราชการ 2,500,000

2 การศกษาลกษณะรปแบบและความเสยงตอการทจรต ในองคกรเอกชนกงสาธารณะ 1,500,000

3 การวจยเพอศกษารปแบบการทจรตเชงนโยบาย 2,500,000

4 การจดสรรหนสมนาคณและการเออประโยชนโดยทางอน ของรฐวสาหกจและองคกรของรฐทแปรรป

1,500,000

5 การแบงปนผลประโยชนและผลประโยชนทบซอนในองคกร ทรฐเขาไปมสวนรวมในการถอหนหรอในรฐวสาหกจ 1,500,000

6 การปองกนและปราบปรามการทจรตในองคกรปกครองสวนทองถน 3,000,000 7 การจดทำBenchmarkดานคอรรปชนสำหรบประเทศไทย 3,000,000

8 วเคราะหการจายเงนสนบนและเงนรางวลแกเจาหนาทของรฐ ในการปฏบตหนาท

2,000,000

9 ปญหาการทจรตคอรรปชนในวงการธรกจเอกชนไทย กบแนวทางแกไขและปองกน

3,000,000

10 โครงการประเมนสถานการณดานการทจรตในประเทศไทย 1,000,000

รวมงบประมาณ 10 โครงการ 21,500,000


191



ลำดบท

ลำดบท

โครงการทสนบสนนทนวจย

โครงการทสนบสนนทนวจย



1 โครงการวจยแนวทางและมาตรการปองกนและปราบปราม การทจรตเชงนโยบายของรฐบาลไทยในปจจบน

1,275,000

2 โครงการศกษาวจยบทบาทของฝายตลาการในการปองกนและ ปราบปรามการทจรต:การศกษาเปรยบเทยบกบตางประเทศ กรณศาลฎกาแผนกอาญาของผดำรงตำแหนงทางการเมอง

1,275,000

3 โครงการศกษาวจยการปฏรประบบงบประมาณของไทย เพอการตอตานการทจรต

1,275,000

4 โครงการวจยรปแบบและวธการของการยนบญชแสดงรายการ ทรพยสนและหนสนของเจาหนาทของรฐเพอปองกน และปราบปรามการทจรต

1,275,000

5 โครงการวจยมาตรการภาครฐเพอปองกนการทจรต 4,800,000

6 โครงการปลกฝงคณธรรมจรยธรรมและวนยของคนในประเทศ เพอสมฤทธผลของงานปองกนการทจรต 1,500,000


1 โครงการศกษาความเหมาะสมในการปฏรปกฎหมายทเกยวของกบ การกระทำความผดตอตำแหนงหนาทตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา157

3,000,000

2 โครงการศกษาแนวทางการปฏบตการกำกบดแลและคมครอง เจาหนาทของรฐทตองดำเนนการตามนโยบายซงแฝงมาในรปการ ทจรตเชงนโยบายหรอการใชชองทางกฎหมายทเปดชองใหทำการทจรต

1,000,000

3 การทจรตเชงนโยบาย:กรณศกษาการจดตงองคการมหาชนตาม พระราชบญญตองคการมหาชนพ.ศ.2542

3,000,000


วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

192

4. ทนวจยประเภททวไป ประจำปงบประมาณ 2551-2552 จำนวน 4 โครงการ



1 การศกษาการรวไหลของงบประมาณแผนดนในการศกษาภาคบงคบ 200,000

2 การวจยเชงสบสวนสอบสวนทจรตในวงการศกษาไทย กรณการทจรตในแผนกอเลกทรอนกสวทยาลยเทคโนโลยและ อตสาหกรรมการตอเรอจงหวดพระนครศรอยธยา

98,000

3 การศกษานำรองเพอสรางดชนทจรต 1,000,000

4 การศกษาเปรยบเทยบคาตอบแทนและสทธประโยชนของ ผบรหารระดบสงหนวยงานภาครฐและรฐวสาหกจ

1,250,000 รวมงบประมาณ 4 โครงการ 2,548,000

5. ทนวจยประเภทสงเสรมและสนบสนนการวจยแกเจาหนาทสำนกงาน ป.ป.ช. ประจำป 2551-2552 จำนวน 20 โครงการ



1 การตดตามผลสบเนองจากประกาศคปค.ฉบบท31ขอ6จ.นนทบร 50,000

2 การตดตามผลสบเนองจากประกาศคปค.ฉบบท31ขอ6จ.สระบร 50,000

3 การตดตามผลสบเนองจากประกาศคปค.ฉบบท31ขอ6 จ.พระนครศรอยธยา 50,000

4 การตดตามผลสบเนองจากประกาศคปค.ฉบบท31ขอ6จ.จนทบร 50,000

5 การตดตามผลสบเนองจากประกาศคปค.ฉบบท31ขอ6 จ.กาญจนบร

50,000

6 การตดตามผลสบเนองจากประกาศคปค.ฉบบท31ขอ6 จ.นครสวรรค

50,000

7 การตดตามผลสบเนองจากประกาศคปค.ฉบบท31ขอ6จ.เชยงใหม 50,000

8 การตดตามผลสบเนองจากประกาศคปค.ฉบบท31ขอ6จ.เชยงราย 50,000

9 การตดตามผลสบเนองจากประกาศคปค.ฉบบท31ขอ6 จ.นครราชสมา

50,000

10 การตดตามผลสบเนองจากประกาศคปค.ฉบบท31ขอ6 จ.ศรสะเกษ

50,000

11 การตดตามผลสบเนองจากประกาศคปค.ฉบบท31ขอ6จ.สรนทร 50,000


193



12 การตดตามผลสบเนองจากประกาศคปค.ฉบบท31ขอ6จ.ขอนแกน 50,000

13 การตดตามผลสบเนองจากประกาศคปค.ฉบบท31ขอ6 จ.อบลราชธาน

50,000

14 การตดตามผลสบเนองจากประกาศคปค.ฉบบท31ขอ6จ.ภเกต 50,000

15 การตดตามผลสบเนองจากประกาศคปค.ฉบบท31ขอ6 จ.สราษฎรธาน

50,000

16 ตนทนตอหนวย(Unitcost)ของสำนกงานป.ป.ช. ในการตรวจสอบทรพยสนกรณศกษาภาคการเมอง1 50,000

17 ตนทนตอหนวย(Unitcost)ของสำนกงานป.ป.ช. ในการตรวจสอบทรพยสนกรณศกษาภาคการเมอง2

50,000

18 การนำงานดานการขาวและเทคนคการสบสวนคดพเศษ มาใชกบสำนกงานป.ป.ช.

50,000

19 ปญหาการตรวจสอบทรพยสนและหนสนของผดำรงตำแหนงระดบสง แนวทางการแกไขปญหาและการเพมประสทธภาพ

50,000

20 การพฒนาตวบงชการปฏบตงานไตสวนของเจาพนกงานป.ป.ช. ตามอำนาจหนาทของคณะกรรมการป.ป.ช.

50,000


วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

194

1. งานวจย (การสงเสรมและสนบสนนการวจย)

1.1 อนมตใหดำเนนการวจยตามระเบยบ

คณะกรรมการ ป.ป.ช. วาดวยการสงเสรมและ

สนบสนนการวจยพ.ศ.2546ประเภทกำหนดเรอง

ประจำป2551จำนวน3เรอง

1. การจดทำBenchmarkดานคอรรปชน

สำหรบประเทศไทย

2. ปญหาการทจรตคอรรปชนในวงการ

เอกชนไทยกบแนวทางแกไขและปองกน

3. การปองกนและปราบปรามการทจรต

ในองคกรปกครองสวนทองถน

1.2 ประกาศรบขอเสนอโครงการวจยประเภท

กำหนดเรองประจำปงบประมาณ2552และ2553

จำนวน8โครงการ

1. โครงการศกษาวจยวางมาตรการ

ปองกนและปราบปรามการทจรตเชงนโยบายของ

รฐบาลไทยในปจจบน

2. โครงการศกษาวจยบทบาทของฝาย

ตลาการในการปองกนและปราบปรามการทจรต :

การศกษาเปรยบเทยบระหวางประเทศ

3. โครงการศกษาวจยการปฏรประบบ

งบประมาณของไทยเพอตอตานการทจรต

4. โครงการวจยรปแบบและวธการของ

การแจงบญชทรพยสนของเจาหนาทของรฐเพอการ

ปองกนและปราบปรามการทจรต

5. โครงการศกษามาตรการภาครฐเพอ

ปองกนการทจรต

6. โครงการวจยเพอการสงเสรมคณธรรม

จรยธรรมและวจยเพอการปองกนการทจรต

ผลงานดานการวจยและสนบสนนการศกษาวจยของคณะอนกรรมการฝายวจย

ประจำป 2552

7. โครงการศกษาความเหมาะสมในการ

ปฏรปกฎหมายทเกยวของกบการกระทำความผด

ตอตำแหนงหนาทตามประมวลกฎหมายอาญา

มาตรา157

8. โครงการวจยเรองการทจรตเชง

นโยบาย: กรณศกษาการจดตงองคการมหาชน

ตามพระราชบญญตองคการมหาชนพ.ศ.2542

1.3 การส ง เสรมและสนบสนนการวจ ย

ใหแกเจาหนาทสำนกงาน ป.ป.ช. ตามระเบยบ

คณะกรรมการ ป.ป.ช. วาดวยการสงเสรมและ

สนบสนนการวจยแกเจาหนาทสำนกงาน ป.ป.ช.

พ.ศ.2551จำนวน10โครงการ

1.4 สนบสนนการว จ ย เพ อการป อ งก น

และปราบปรามการทจรตใหไดรบทนประเภท

ทวไปประจำป2552จำนวน1โครงการไดแก

1.การศกษาเปรยบเทยบคาตอบแทน

และสทธประโยชนของผบรหารระดบสงหนวยงาน

ภาครฐและรฐวสาหกจของนายมนตชยพนจจตรสมทร

2. งานเผยแพรผลงานวจยและผลงานทางวชาการ

2.1 การจดทำวารสารวชาการป.ป.ช.ฉบบท3

ประจำป 2552 เพอใหมการเผยแพรผลงานวจย

และผลงานทางวชาการอนดานการปองกนและ

ปราบปรามการทจรตไปยงหนวยงานตางๆในการ

นำไปใชประโยชนในการศกษาอางองและการสราง

ความตระหนกในการตอตานการทจรตรวมกน

2.2 การจดทำจลสารป.ป.ช.สารสโรงเรยน

ปท 3 ราย 3 เดอน เพอใหมการเผยแพร เชดช

บคคลทมความซอสตยสจรต ผลการวนจฉยคดท

คณะกรรมการ ป.ป.ช. มมตแลว ไปยงนกเรยน


195

ในระดบมธยมศกษา

2.3 การจดทำแอนนเมชนเพอเผยแพรคานยม

ความซอสตยสจรตไปยงกลมเปาหมายทเปนเยาวชน

และใหความร เก ยวกบกฎหมายปองกนและ

ปราบปรามการทจรต

2.4 การจดเสวนาทางวชาการเพอการพฒนา

องคความรดานการทจรตการประสานความรวมมอ

ทางวชาการระหวางหนวยงานทงภายในและ

นอกประเทศ เมอวนท 4-6 กนยายน 2552 ณ

โรงแรมแกรนดไฮแอทซอฟเฟอรนรสอรทแอนด

สปาจ.เพชรบร

2.5 การนำเสนอผลงานดานการวจยในงาน

Thailand Research Expo 2009 เมอวนท

24-31 สงหาคม 2551 ณ ศนยประชมบางกอก

คอนเวนชนเซนเตอรณเซนทรลเวลดราชประสงค

กรงเทพมหานคร

2.6 การเผยแพรรายงานการวจย เรอง“การ

ศกษาพนธกรณและความพรอมของประเทศไทย

ในการปฏบตตามอนสญญาสหประชาชาตวาดวย

การทจรต ค.ศ. 2003” เพอใหเกดการนำไปใช

ประโยชน

2.7 การเผยแพรรายงานการวจย เรอง“การ

ศกษาแนวทางความรวมมอกบภาครฐภาคเอกชน

และภาคประชาชนในการปองกนและปราบปราม

การทจรต

2.8 การจดสมมนาทางวชาการเพอทำความ

เขาใจในการจดทำขอเสนอโครงการวจยใหตรง

ตามความตองการของสำนกงานป.ป.ช.

2.9 การประชมเพอตดตามและประเมนผล

โครงการวจยตางๆทไดรบการสนบสนนทนวจย

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

196

เรองท 1

ชอโครงการ โครงการวจยการศกษา

แนวทางความรวมมอกบ

ภาครฐภาคเอกชนและ

ภาคประชาชนในการปองกน

และปราบปรามการทจรต

ผวจย ศ.ดร.อภชยพนธเสน

หวหนาโครงการ

หนวยงานผรบทน สถาบนการจดการเพอชนบท

และสงคมมลนธบรณะชนบท

แหงประเทศไทยในพระบรม

ราชปถมภ

งานวจยนเนนการศกษาเพอสรางความ

รวมมอในการปองกนและปราบปรามการทจรต

ระหวางป.ป.ช.และภาคสวนตางๆในสงคมโดยใช

กรอบการอภบาลผานการรวมมอ (Collaborative

Governance) เปนกรอบทฤษฎในการศกษา

เรองน เนองจากแนวทางในการใชองคกรเชงเดยว

เพ อแกปญหาท ม ล กษณะข ามขอบเขตการ

ปฏบตงานขององคกรเดยว ยอมไมสามารถทำให

การปฏบตงานขององคกรเดยวบรรลผลไดหลงจาก

นนไดศกษาววฒนาการความรวมมอของ ป.ป.ช.

กบภาคสวนตางๆ รวมทงปญหาและอปสรรคท

เกดขน อาจจะสรปไดวาปญหาหลกของการไม

สามารถพจารณาคำรองเกยวกบการทจรตทเขามา

ยงป.ป.ช. ไดอยางมประสทธภาพเกดจากลกษณะ

การเปนองคกรเดยวและทำงานในเชงตงรบเปน

หลกจงทำใหงานลาชาการแสวงหาความรวมมอ

จากภาคสวนตางๆ ทำไดยาก อกทงมขอจำกด

บทคดยอของรายงานการวจยทไดรบทนสนบสนนการวจยประเภทกำหนดเรอง


ดานกฎหมายขององคกรแตละองคกรทเกยวของ

ในภาครฐ ทไมสามารถใหขอมลระหวางกนได

ในชวงการพจารณาคดและการสอบสวนสบสวน

ตองรอใหแตละหนวยงานบรรลภารกจตามขนตอน

จ ง เกดความล าช าและจดการกบผ ท จรต ได

ไมทนกาลยงสรางผลเสยใหแกการรวมมออยางไร

กตามไดมความพยายามในการดำเนนการเกยวกบ

กฎหมายและการปรบปรงโครงสรางการทำงาน

ของป.ป.ช.ใหมปญหาการรวมมอกบภาคสวนตางๆ

ลดลงไดบาง โดยเฉพาะอยางยงการมยทธศาสตร

ชาต วาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรต

(2551)ในเดอนพฤษภาคมทผานมา

ในการแกปญหาดงกลาวตามแนวทาง

การอภบาลผานการรวมมอ ไดมงานเดนทนาจะ

นำมาประยกตไดในกรณของไทยคอK-PACTหรอ

Korea Pact ซงเปนลกษณะสญญาประชาคม

ทจะมการรวมมอในสองระดบคอสภาระดบชาต

และสภาเครอขายของภาคสวนตางๆขอเสนอของ

งานวจยนจงนำK-PACTมาดดแปลงเปนT-PACT

หรอ ThailandPact เพอใหเหมาะสมกบบรบท

ของไทยโดยมป.ป.ช.เปนองคกรประสานงานหลก

ตามแนวทางการสรางนโยบายรวมตามแนวทาง

การอภบาลผานความรวมมอพรอมนำเสนอขนตอน

ในการประยกตใชประกอบกบขอเสนอในการแกไข

จดออนเทาทจะทำได พรอมทงขอเสนอในการ

ทำงานวจยตอไปในอนาคตเพอใหการอภบาล

ผานความรวมมอตามตวแบบทไดนำเสนอมความ

สมบรณมากยงขนและสามารถนำมาประยกตใช

อยางไดผลจรง


197

เรองท 2

ชอโครงการ การศกษาพนธกรณและ

ความพรอมของประเทศไทย

ในการปฏบตตามอนสญญา

สหประชาชาตวาดวยการ

ตอตานการทจรตค.ศ.2003

ผวจย ศ.แสวงบญเฉลมวภาส

หวหนาโครงการคณะนตศาสตร

มหาวทยาลยธรรมศาสตรและ

คณะ

หนวยงานผรบทน สถาบนวจยและใหคำปรกษา

แหงมหาวทยาลย

ธรรมศาสตร

การทจรตคอรรปชนเปนปญหาและ

ภ ยค กคามต อ เ สถ ย รภาพและความม นค ง

ของสงคม บอนทำลายสถาบนและคณคาแหง

ประชาธปไตยคณคาทางจรยธรรมความยตธรรม

เปนอนตรายตอการพฒนาอยางยงยนและหลก

นตธรรม (the Rule of Law) ทำลายความ

ชอบธรรมของรฐบาลและกอใหเกดความไมไว

วางใจนกการเมองอยางแพรหลายและกวางขวาง

ทงยงเปนอนตรายตอระบอบประชาธปไตยเพราะ

เปนสาเหตของการปฏวต รฐประหาร โดยการ

ทจรตคอรรปชนมต งแตการขดรดคนยากจน

ไปจนถงการทจรตคอรรปชนจำนวนมหาศาลของ

นกการเมอง นกธรกจหรอขาราชการระดบสง

ทโยงใยกบผเกยวของในตางประเทศ รวมถงการ

ทจรตเชงนโยบาย การทจรตขามชาตทมความ

ซบซอนมากกวาในอดต



อนสญญาสหประชาชาตว าด วยการ

ตอตานการทจรตค.ศ.2003 (UnitedNations

ConventionagainstCorruption-UNCAC,2003)

เปนกฎหมายระหวางประเทศดานการตอตาน

การทจรตฉบบแรกในระดบนานาชาตทครอบคลม

ประเทศตางๆทวโลกสาระสำคญของอนสญญาน

มเนอหาครอบคลมมาตรการและกฎเกณฑการ

ตอตานการทจรตอยางเปนระบบไดแกมาตรการ

ปองกน (Chapter 2 PreventiveMeasures),

การกำหนดใหเปนความผดทางอาญาและการ

บงคบใชกฎหมาย (Chapter3Criminalization

andLawEnforcement),ความรวมมอระหวาง

ประเทศ(Chapter4InternationalCooperation)

และการตดตามสนทรพยคน (Chapter5Asset

Recovery) ซงเปนเรองใหมทมความสำคญ

ในการตอตานการทจรตคอรรปชนขามชาตหรอ

มความซบซอน

ประเทศไทยไดลงนามในอนสญญา

สหประชาชาตว าดวยการตอตานการทจรต

ค.ศ.2003 (UNCAC) เมอวนท9ธนวาคม2546

(ค.ศ.2003)โดยยงมไดใหสตยาบนตอมาทประชม

สภานตบญญตแหงชาต(สนช.)ไดใหความเหนชอบ

อนสญญานทเสนอโดยคณะรฐมนตร เมอวนท

19 ธนวาคม 2550 ทงน โดยคณะรฐมนตรมมต

ใหเสนอรางพระราชบญญต เพออนวตการใหเปน

ไปตามอนสญญาดงกลาว3ฉบบตอรฐสภากอน

เขาเปนภาคในอนสญญาตอไปคอ1.รางพ.ร.บ.

แกไขประมวลกฎหมายอาญา2.รางพ.ร.บ.แกไข

เพมเตมความรวมมอระหวางประเทศทางอาญา

พ.ศ. 2535และ 3. รางพ.ร.บ.วาดวยทรพยสน

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

198

ทไดมาจากการกระทำความผด พ.ศ. .... ซงเมอ

ออกพระราชบญญตดงกลาวแลวกสามารถอนวต

การตามพนธกรณหลกๆของอนสญญานไดแลว

ดงนน ถงแมจะยงมบางพนธกรณทยง

ปฏบตตามมได เพราะยงไมมกฎหมายรองรบ

อยางเพยงพอ เชน ในเรองการสงผรายขามแดน

และการตดตามสนทรพยคน แตหากจะมการให

สตยาบนเข า เปนภาคทนท ในระดบระหวาง

ประเทศกไมเปนปญหาแตอยางใด เพราะการท

จะบร รล เ ป า หม ายและ ว ต ถ ป ร ะส งค ข อ ง

อนสญญานจำเปนจะตองไดรบความรวมมอจาก

นานาชาตอยางกวางขวางขอบทตางๆจงมเนอหา

และหลกการทยดหยนและไมมบทลงโทษสำหรบ

การละเมดพนธกรณแตอยางใด ทงยงเปดชองให

ถอนตวจากอนสญญานไดดวย

การเขาเปนภาคในอนสญญานเปนผลด

ตอประเทศไทยในประการอนอกคอ ชวยผดง

รกษาสถาบนในระบอบประชาธปไตย พฒนา

คณคาทางจรยธรรม สรางคานยมในการยดมน

หลกสจรตธรรม (Integrity)ประชาชนเขาถงความ

ยตธรรมอยางแทจรง และสงเสรมหลกนตธรรม

ตามหลกการและเหตผลของอนสญญา UNCAC

ในขณะเดยวกนจะชวยรกษาเสถยรภาพทาง

เศรษฐกจและความมนคงของประเทศ ชวยแกไข

ภาพพจนของประเทศไทยในเรองการทจรต

คอรรปชนซงตกตำลงอยางมากและทำใหหนวยงาน

ของไทยสามารถไดรบความชวยเหลอระหวาง

ประเทศทางวชาการและการแลกเปลยนขอมล

ขาวสารเกยวกบการทจรตคอรรปชนจากรฐภาค

อนงประเทศไทยควรกำหนดนโยบายและกลยทธ

ในการปฏบตตามพนธกรณในอนสญญาUNCAC

โดยรวมมอกบประเทศทอยในสถานะใกลเคยงกน

และมบทบาทเชงรกในกลมประเทศอาเซยน

(ASEAN) ซงไทยเปนสมาชกสำคญเพอพฒนา

หลกการทยอมรบรวมกน

ฉะนน รฐบาลจงควรเรงรดในการให

สตยาบนเพอเปนภาคในอนสญญานเมอไดออก

กฎหมายอนวตการขางตนแลวเพราะมความพรอม

ทจะปฏบตตามพนธกรณหลกๆ ในอนสญญา

UNCACและมความจำเปนทจะตองพฒนาปรบปรง

มาตรการปองกนการทจรตคอรรปชน ใหมความ

เขมแขง เปนรปธรรมตามพนธกรณในอนสญญา

สำนกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปราม

การทจรตแหงชาต (สำนกงาน ป.ป.ช.) ในฐานะ

หนวยงานหลกในการตอตานการทจรตของประเทศ

ควรทำหนาทเปนหนวยงานกลางในการประสานงาน

และเตรยมความพรอมทงดานบคลากรงบประมาณ

เพอปฏบตตามพนธกรณในอนสญญา UNCAC

และเปดโอกาสใหทกภาคสวนโดยเฉพาะภาค

ประชาสงคมและสอมวลชนเขามามสวนรวม

ในการปองกนและปราบปรามการทจรตอยางจรงจง

ซงนบเปนเวลาอนเหมาะสมทสำนกงาน ป.ป.ช.

จะดำเนนการปรบปรงระบบงานและเสนอแกไข

ปรบปรงกฎหมายและมาตรการทเกยวของอยาง

เรงดวน เพอใหทนตอสถานการณบานเมองทกำลง

เปลยนแปลงไป


199

เรองท 3

ชอโครงการ แนวทางการประยกต

มาตรการสากลเพอการ

ตอตานการทจรตของ

ประเทศไทย

ผวจย รศ.ดร.เอกตงทรพยวฒนา

คณะรฐศาสตรจฬาลงกรณ

มหาวทยาลยและ

ผศ.ดร.อรอรภเจรญ

LeeKuanYewSchoolof

Public Policy National

UniversityofSingapore

หนวยงานผรบทน คณะรฐศาสตร

จฬาลงกรณมหาวทยาลย

จากการทปญหาการคอรรปชนเกดขน

ทวโลกและนบวนยงทวคณความเสยหาย ทำให

องคกรระหวางประเทศ องคกรภาคประชาสงคม

ระหวางประเทศ และรฐบาลแตละประเทศ ตาง

ตนตวเพอแกปญหาทเกดขน โดยการใชมาตรการ

ทหลากหลายเพอตอตานการคอรรปชน ประเทศ

ไทยเองกประสบกบปญหาการคอรรปชนอยาง

รนแรง สงผลตอการพฒนาประเทศรอบดาน

คณะวจยจงเหนประโยชนของการศกษามาตรการ

ตางๆ ของสากล เพอประยกตมาใชในบรบทของ

ประเทศไทย โดยพจารณาจากมาตรการสากล

ทเสนอโดยองคกรระหวางประเทศและวเคราะห

แนวทางการตอสการคอรรปชนของประเทศท

ไดรบการยกยองวามการคอรรปชนนอยทสด

ของโลกและแถบเอเชย ไดแก ฟนแลนด สวเดน

นอรเวยญปนเกาหลใตและสงคโปร

การศกษาผานเอกสารและการสมภาษณ

องคกรระหวางประเทศและหนวยงานตอตาน

การคอรรปชนของประเทศทง6กรณศกษาทำให

เหนถงแนวทางและวธการดำเนนการการประยกต

นำเอามาตรการสากลมาใชในประเทศไทยไดเปน

3หมวดหลกไดแกมาตรการเชงสนบสนนปองกน

และปราบปรามโดยในแตละหมวดสามารถแบงได

เปนหมวดของมาตรการยอยๆซงแมแตละมาตรการ

จะมแนวทางและการดำเนนงานทเปนของตวเอง

ในระดบหนง แตกสามารถทจะนำไปใชรวมกบ

มาตรการอนๆ ใหมประสทธภาพมากยงขน ทงน

มาตรการตางๆเหลานแมจะนำเอามาจากมาตรการ

ขององคกรระหวางประเทศและจากกรณศกษา

ของประเทศทมการทจรตตำ แตกไดผานการ

วเคราะหเพอทจะนำมาใชในสงคมไทย

ผลของการวจยพบวามาตรการสากลท

ควรจะนำมาประยกตใชในไทยไดแก 1.การจดทำ

สำรวจทศนคต2.การฝกอบรม3.การสรางเครอขาย

4.การเขาถงขอมลของรฐจากสอ 5.การเชอดไก

ใหลงด 6.การใหรางวลและใหการคมครองผแจง

เบาะแส 7.การสรางประมวลจรยธรรม และ

8.การปองกนผลประโยชนทบซอน



วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

200

กราบเรยนคณะกรรมการทานผมเกยรต

ทกทานและสวสดเพอนเยาวชนทมารวมกนเปนหนง

ในชอสะอาดในวนนกระผมนายวราพงษเสนาภกด

จากโรงเรยนกนทรลกษณวทยาจงหวดศรสะเกษ

ทานผมเกยรตครบบายวนท16สงหาคม

2546 ครอบครวผมไดรบขาววาพอผมถกไลยง

ผมกบแมจงรบตามหาพอ และไดพบพอในสภาพ

ไรสตตวสนหลบตาพรำพดวายอมแลว...ยอมแลว...

แมเขาไปกอดพอแลวพากลบบานผมทราบภายหลง

วา พอถกไลยงเพราะขดแยงกบนายกองคการ

บรหารสวนตำบลเรองการจดสรรงบประมาณ

จากแรงขบในครงนนพอผมมงมนทจะเปน

นายกองคการบรหารสวนตำบลใหไดแลวฝนของ

พอกเปนจรงเมอวนท 6 กนยายนทผานมา พอ

ไดเปนนายกองคการบรหารสวนตำบลผมดใจครบ

ทพอประสบความสำเรจ แตลกๆ แลวผมรสก

ขดแยงในตวเอง และเรมไมแนใจวา จรงหรอท

“ความไมซอเปนบดาของความชวทงปวง”เพราะ

ผมรวาทำไมพอจงไดครบ...พอผมแจกเงนกระนน

ผมกไมคดวาพอผมเปนคนไมด ในขณะเดยวกน

ผมกนกไมออกวาจะ“ขอเปนหนงในชอสะอาด”

ไดอยางไร

กระทง ผมไดรจกคณครขวญดน สงหคำ

หวหนาพรรคเพอฟาดน ทานทำใหผมเชอมนวา

“ความซอสตยสจรตเปนบอเกดของความด”และ

ใหขอคดกบผมวาผมกบพอคนละคนกนทสำคญ

ผมก“เปนหนงในชอสะอาด”ได

การประกวดพดชนะเลศรางวลท 1 เรอง ขอเปนหนงในชอสะอาดนายวราพงษ เสนาภกด

โรงเรยนกนทรลกษวทยา จงหวดศรสะเกษ

จากกำลงใจตรงนนผมไดคดวาตนกลา

ชอสะอาดทอยในแผนดนใจของผมกำลงจะตาย

เพราะผมปลอยใหหนอนแหงความคลางแคลงใจ

จากพอมากดกนยอดใบลมรดนำแหงความซอสตย

สจรต ไมพรวนดนแหงคณธรรมและขาดการใสปย

ความพอเพยงเรยบงาย

ทานผมเกยรตครบ นบจากนไปผมจะ

ยนหยดดแลตนกล าชอสะอาด ให เตบโตใน

แผนดนใจของผมดวยขนตอนดงนครบ

เรมแรกผมจะรดนำแหงความซอสตย

สจรตทกวนดวยการไมโกหกพอแม ครอาจารย

และเพอนๆ ไมลอกการบาน ไมถามเพอนเวลา

สอบและไมเอาเปรยบลกคาทมาซออาหารทบาน

ผม

จากนนผมจะหมนพรวนดนคณธรรม

อยางสมำเสมอโดยพยายามปฏบตตามหลกคำสอน

ของพระพทธศาสนาใหไดมากทสดกลาวคอตอหนา

ผมจะไมทำบาป ลบหลงจะไมทำชว ทสำคญจะ

ไมลมใสปยแหงความเรยบงายและพอเพยงนนคอ

ผมจะใชชวตอยบนพนฐานของความพอเพยงและ

เรยบงายตามรอยเทาพอหลวงปยสตรนยงใสมาก

ยงดตอตนกลาชอสะอาดผมเชอวาความพอเพยงน

จะทำใหผมไมเกดความโลภและมความสข.....ครบ

ลำดบตอไปผมจะใชความอดทนและความ

กลากำจดหนอนและวชพชแหงความคลางแคลง

ไมแนใจทมาเหนยวรงการเจรญเตบโตของตนกลา

ชอสะอาด โดยจะยนหยดและยดมนในความด

ความซอสตยสจรตจะกลาหาญและอดทนตอการ


201

ถกเยาะเยยถากถางวาเปนคนโงเปนคนบาเพราะผม

เชอวาหากยดมนในความดจะนำการเปลยนแปลง

ทดมาสสงคมไทย

และสดทายผมจะตกแตงกงชอสะอาด

ใหเปนตนไมทงดงามดวยการให โดยความรก

ความเหนใจ เคารพพอแมครอาจารย แบงเบา

การงานของทานเทาทจะทำได ไมทำใหทาน

หนกใจ ไมใชจายเงนเกนตว รบผดชอบตอตนเอง

และทสดคอใหอภยและใหโอกาส ซงการใหท

กลาวมานนผมสามารถใหไดทนท ทงใหตวเอง

ครอบครวสงคมประเทศชาตและมวลมนษยชาต

การใหนละครบทจะชวยจรรโลงสงคมไทยและ

สงคมโลกใหดำรงอยอยางสงบสข

ทานผมเกยรตครบ ผมจะใชเวลาทงชวต

เพอบำรงรกษาตนกลาชอสะอาดใหเตบโตเตม

แผนดนใจของผม และจะปลกตนใหมเพมขน

ไมมวนสนสด เพอใหตนชอสะอาดแผรมเงา

ปกคลมสงคมไทย...อยางยงยน

ทสดนผมอยากขอทานผใหญในบานเมอง

ใหชวยอมชดแล และเปนแบบอยางแกตนกลา

ชอสะอาดรนผมและรนตอๆไปเปนกำลงใจใหเรา

และเอาใจชวยพวกเราดวยนะครบ

สวสดครบ...

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

202

(8) หนงสออางองหรอบรรณานกรม

หมวดภาษาไทยมากอนหมวดภาษาองกฤษ และ

หนงสอทมชอผแตงมากอนสงตพมพอนๆ ระบ

ใหชดเจนถงชอผแตง (ถาม) ปพมพ “ชอเรอง”

(ถาม)ชอหนงสอสำนกพมพเมอง/ประเทศทพมพ

ระบรหสISBN/ISSN(ถาม)จำนวนหนาและหนาท

อางอง (ถาอางองเฉพาะสวนยอยหรอเรองยอย

ในเลม)

(9) การอางอง websites หรอสอ

electronicsตางๆหรออนๆใหเปนหมวดตอทาย

หนงสอสงพมพตางๆตามขอ(8)

5. ตวอยางการจดหนาพมพ

6.เงอนไขการรบบทความ

(1) บทความทไดรบการพจารณา

ใหลงพมพในวารสารวชาการ ป.ป.ช. ตองผาน

ความเหนชอบและหรอผเขยนไดปรบปรงแกไข

ตามขอเสนอแนะของกองบรรณาธการ(ถาม)

(2) ผ เข ยนบทความท ไ ด ร บการ

คดเลอกใหลงพมพในวารสารวชาการ ป.ป.ช.

จะไดรบคาตอบแทนผลงานละ5,000บาท

1. เปนบทความวจยหรอบทความวชาการ

ทวไปดานการปองกนและปราบปรามการทจรต

2. เปนบทความท ไม เคยตพมพท ใด

มากอน หรอไมอยระหวางการเสนอขอลงพมพ

ในวารสาร/สงพมพอน

3. เนอหาตนฉบบภาษาไทย มจำนวน

หนาสงสดไมเกน 25 หนาพมพ (กระดาษ A4)

ตนฉบบภาษาไทยพมพดวยขนาดตวอกษร 16

แบบอกษรAngsanaNewตนฉบบภาษาองกฤษ

พมพดวยขนาดตวอกษร 12 แบบอกษร Times

NewRoman

4.สวนประกอบสำคญของบทความ

(1) ชอเรองหรอชอหวขอภาษาไทย

และภาษาองกฤษ

(2) ชอผเขยน ภาษาไทยและภาษา

องกฤษ(ระบสถานทตดตอและE-mailaddress,

โทรศพท/โทรสารไวทายบทความ)

(3)บทคดยอ ภาษาไทยและภาษา

องกฤษประมาณ10-15บรรทด(ภาษาไทย)หรอ

ประมาณ100-150คำ(ภาษาองกฤษ)

(4)เนอหา(คำบรรยาย)ประมาณ10-

20หนา

(5) รปและตารางประกอบ เทาท

จำเปน พรอมคำบรรยาย (อธบายประกอบภาพ)

รวมแลวไมเกน4หนา

(6) สร ปและข อ เ สนอแนะจาก

ผลการวจย ประมาณ 10-15 บรรทด หรอรวม

ขอเสนอแนะแลวไมเกน20บรรทด

(7) เชงอรรถ เรยงลำดบหมายเลขใน

เนอหาและพมพรวมไวสวนทายของบทความ

4ซม.

3ซม.

4ซม. 2.5ซม.

หลกเกณฑการรบบทความลงพมพ “วารสารวชาการ ป.ป.ช.”


203

(3) แจงผลการพจารณาใหผเขยนบท

ความทราบภายในไมนอยกวา8สปดาหหลงจาก

ไดรบตนฉบบ

สถานทตดตอ

กองบรรณาธการวารสารวชาการป.ป.ช.

ศนยวจยสำนกงานป.ป.ช.

เลขท165/1ถนนพษณโลก

เขตดสตกรงเทพฯ10300

โทรศพท66-2281-8421

โทรสาร66-2281-7126

อเมล[email protected]

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

204

The Office of National Anti- Corruption Commission (ONACC) publishes are academic journal on fighting corruption (the NACC Journal) in January each year. Articles should be submitted before September to be considered for publication in January. The NACC Journal is a peer- reviewed journal of social science and humanities, providing a forum for researchers to present their research findings and viewpoints on anti-corruption activities and concepts.

Instructions to Authors 1. All manuscripts should be submitted with the understanding that they are original, unpublished works and are not being submitted for publication elsewhere. 2. Manuscripts must be submitted in double space with margins as shown, with references on separate pages and a maximum length of 25 pages including tables and figures. The fonts must be Angsana New 16 for articles written in Thai or Times New Roman 12 for papers in English.

Call for PapersNational Anti-Corruption Commission Journal

(NACC Journal) 3. The authors should submit two hard copies of their papers and a diskette or an e-mail attachment. 4. The manuscript should have the following components: (1) Article title or topic in English and in Thai (if appropriate) (2) Author’s name in English (and both Thai and English for Thai authors) with institutional affiliation and contact information: e-mail address, telephone, and facsimile (3) Abstract in Thai and English of approximately 10-15 lines for Thai or 100-150 words for English. (4) Keywords (about 5 words) that describe the article’s focus. (5) Content: about 10-20 pages. (6) Figures and Tables must be numbered and have titles and captions. An article should not contain more than 4 pages of figures and tables. (7) Conclusions and Recommen- dations based on the research findings or paper’s discussion, not exceeding 20 lines. (8) Footnotes must be sequen-tially numbered. (9) The b ib l iography or reference list should appear at the end of the text. The references list should include every work cited in the text. Please ensure that the dates, spelling and title used in the text are consistent with those listed in the references. For articles written in Thai, works cited that are written in Thai should appear first. The Journal prefers the reference system of the American Psychological Association (APA) which can be found at http://www.liu.edu/CWIS/CWP/

4cm.

3cm.

4cm. 2.5cm.


205

library/workshop/citapa.htm. Books appear before other kinds of materials and each reference should contain the author, year of publication, title, publisher’s name and town/city in which the publisher is located. Please include the ISBN/ISSN, if any. For references mentioned specifically in the article, the page(s) from which the quotation was taken must be in the reference. (10) References to websites or other electronic forms should appear after the references to books and articles.

Manuscripts should be submitted to the Research Center, Office of the National Anti-Corruption Commission at the following address:

Research Center Office of the National Anti-Corruption Commission 165/1 Pitsanuloke Road, Dusit, Bangkok 10300 Thailand Tel: 66-2281-8421 Fax. 66-2281-7126 E-mail: [email protected] The Journal’s Editorial Board will notify the author of the review decision within 8 weeks of receiving the manuscript. Should the author have any questions regarding the review process, please contact the Secretariat of the Research Center via the address shown above.

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

206

แบบบอกรบเปนสมาชก “วารสารวชาการ ป.ป.ช.”

ชอ-สกล.......................................................................................................................................................

ตำแหนงงาน...............................................................................................................................................

หนวยงาน/สงกด........................................................................................................................................

ทอยทสะดวกในการตดตอ.........................................................................................................................

....................................................................................................................................................................

โทรศพท/โทรสาร......................................................................มอถอ.......................................................

E-mail........................................................................................................................................................

ขอเสนอแนะ

ทานเหนวาเนอหาสาระในวารสารวชาการป.ป.ช.ควรจะใหความสำคญในเรองใดหรอประเดน

ใดบางโปรดระบตามลำดบความสำคญ

....................................................................................................................................................................

....................................................................................................................................................................

....................................................................................................................................................................

...................................................................................................................................................................

....................................................................................................................................................................

....................................................................................................................................................................

....................................................................................................................................................................

....................................................................................................................................................................

....................................................................................................................................................................

....................................................................................................................................................................

...................................................................................................................................................................

...................................................................................................................................................................

..........................

สถานทตดตอ: กองบรรณาธการวารสารวชาการป.ป.ช.

ศนยวจยสำนกงานป.ป.ช.

เลขท165/1ถนนพษณโลกเขตดสตกรงเทพฯ10300

โทรศพท66-2281-8421โทรสาร66-2281-7126

อเมล[email protected]


207

Name-Last Name.................................................................................................................

Position.................................................................................................................................

Agency affiliated with..........................................................................................................

Postal Address......................................................................................................................

..............................................................................................................................................

Telephone/Fax.................................................Mobile Phone...............................................

E-mail...................................................................................................................................

Suggestions

In your opinion, what issue should the NACC Journal emphasize? Please list them

in order of importance.

..............................................................................................................................................

..............................................................................................................................................

..............................................................................................................................................

..............................................................................................................................................

..............................................................................................................................................

..............................................................................................................................................

..............................................................................................................................................

..............................................................................................................................................

..............................................................................................................................................

..............................................................................................................................................

..............................................................................................................................................

..............................................................................................................................................

NACC Journal Subscription Form

Address: Editorial Board, NACC Journal Research Center, Office of the National Anti-Corruption Commission 165/1 Pitsanuloke Road, Dusit, Bangkok 10300Telephone: 66-2281-8421 Fax: 66-2281-7126E-mail: [email protected]

วารส

ารวช

าการ

ป.ป.ช.

ปท 3

ฉบบ

ท 1 มก

ราคม

255

3

208

nacc journal 3

Documents

kllen druckverlag

corporate

corporate

social responsibility

social sciences

thai context

good governance

good governance