Los beneficios de la participación privada en la provisión de defensa penal pública

Cristián Letelier

Presentación

• La implementación de un sistema mixto de defensa penal fue uno de los hitos novedosos en la reforma procesal penal chilena. A diferencia de otras soluciones ensayadas en Latinoamérica, en Chile el modelo supuso la creación de un servicio público descentralizado dependiente del poder ejecutivo a cargo de un sistema mixto de prestación, con funcionarios públicos y abogados privados seleccionados especialmente para otorgar el servicio de defensa penal de oficio.

• Constituye ésta una de principales experiencias de interacción entre lo ‘esencialmente’ público y el emprendimiento privado en la provisión de un servicio público que consiste en un servicio profesional, el que es sensible a la calidad.

• En este contexto surge la necesidad de dimensionar las ventajas de esta asociación público-privada y especialmente de explorar los mecanismos por los que se producen los beneficios sociales.

Planteamiento del Problema

• Siete años después de la implementación de la iniciativa, se puede observar que el costo para el Estado por prestar defensa penal de oficio es sustancialmente más barato que inicialmente.

– El presupuesto anual disponible para licitación en el año 2003 consideraba la suma de $96.282 por causa, según la estimación inicial de costos del proyecto de ley; mientras que para el 2010, el precio promedio presupuestado fue de $65.254.

• No obstante esta uniforme tendencia a la baja de costos, no es evidente el éxito del sistema de licitaciones en la selección de los prestadores más eficientes.

• El ahorro mostrado en el sistema privado tiene dos explicaciones fuertes como se mostrará: el sistema de competencia basado en precios y la intensidad de la competencia por lo que se licita.

• Pero una consecuencia directa de este mayor ahorro fundado en la eficiencia económica es la existencia de un sesgo inherente a la selección inadecuada de abogados.

Planteamiento del Problema

• El exceso de competencia implicaría la presión a la baja en las remuneraciones y por consiguiente en la calidad del abogado.

• Esta crítica ha estado presente permanentemente entre los actores del sistema de justicia, quienes vienen en señalar al sistema licitado como uno de los aspectos negativos de la reforma, que obliga a prestar defensa de menor calidad a la deseada institucionalmente.

• La evidencia al respecto no es conclusiva. En muchos casos los defensores licitados son peor evaluados que los locales por sus pares fiscales y jueces (Estudio Percepción, 2009). Las auditorías externas conducidas por la DPP también señalan el promedio de la defensa de licitados como de más baja calidad que el promedio de la de los locales. Las inspecciones internas parecieran confirmar esta situación. Las reclamaciones no dan cuenta de una diferencia explícita en la calidad de los prestadores.

Planteamiento del Problema

• Pese a las generalizaciones posibles de realizar, la evidencia también apoya la idea de que el tipo de defensor no impacta la calidad de la atención, pues son muchos los abogados licitados que obtienen buenas evaluaciones.

• El problema de rotación de abogados no es transversal a todo el país, existiendo una importante parte de prestadores que no han modificado la nómina de abogados en 4 ó 6 años.

• Los precios bajos tampoco se ven en todas las licitaciones, siendo posible todavía ver ofertas al precio de reserva y zonas sin competencia.

• Estas consideraciones refuerzan la necesidad de investigar más profundamente la participación de abogados privados en la defensa penal de oficio, y de ser posible, identificar los vehículos que favorecen la participación beneficiosa.

Propuesta de respuesta• La respuesta que ensayo supone considerar el análisis de incentivos económicos existentes en

los actores, y reconocer las regulaciones y acuerdos que los afectan.

• El servicio que se entrega es sensible a la calidad y altamente dependiente del esfuerzo desplegado por el profesional (agente), difícilmente observable por el mandante (principal).

• Dadas entonces las reglas de licitación existentes se analizan los resultados agregados de las distintas zonas de licitación, distinguiendo entre tipo de prestador y controlando por variables asociadas a la carga de trabajo de los prestadores.

• El modelo de licitaciones bajo análisis es un modelo de competencia por precios con estándares mínimos de participación.

• Si la licitación es efectiva, ella reduce, en los hechos, la calidad promedio de los abogados que forman parte de propuesta, dada la presión por la eficiencia competitiva en el problema de optimización de recursos.

• Si la licitación no es efectiva, entendiendo por tal aquella en que no existe competencia, como el precio de licitación resultante no está relacionado con los costos de proveer el servicio, existe incertidumbre respecto de la calidad promedio de los abogados. Pudiera ser que se trate de un abogado costoso que ve la oportunidad de adjudicarse un contrato, o bien un abogado menos costoso que solo quiere “rentar”.

Propuesta de respuesta• Una vez seleccionados los abogados, la forma de controlar la prestación ha sido

hasta ahora la evaluación interna y externa, los sistemas de multas y de término de contratos.

• Los defensores locales pueden constituirse, a la vez, en pares observantes. El problema de riesgo moral se produce porque el esfuerzo desplegado no es observable. Sin embargo, en muchos casos la presencia y “supervigilancia” de la Defensoría Local actúa como mecanismo de incentivo al esfuerzo correcto.

• Esta relación positiva tiene a su vez, dos fuentes: en aquellos casos de abogados observados como igualmente hábiles, el control de pares actúa como incentivo de reputación o por temor a la sanción. Respecto de aquellos abogados menos hábiles, el descreme de casos difíciles que puede hacer el defensor local jefe ayuda a generar un patrón de especialización beneficioso.

• En este trabajo se muestra la existencia de este patrón de especialización y que el beneficio se produce especialmente en condiciones de competencia efectiva.

Eficacia en la reducción de costosTabla 1: Resultados de regresiones de Porcentaje de Ahorro en Intensidad de la Competencia y Tipo de la misma usando datos de 9 procesos licitatorios.

Variable Dependiente: porcentaje de ahorro en precios adjudicados respecto del precio de reserva

Regresores (1) (2) (3) (4)Número de proponentes 0,029**

(0,004)0,023**(0,004)

0,005(0,004)

Tipo de Competencia(dummy)

0,140**(0,019)

0,124**(0,017)

0,123**(0,017)

Intensidad de la competencia(dummy)

0,158**(0,015)

0,147**(0,018)

Intercepto 0,085**(0,014)

-0,004(0,018)

-0,013(0,015)

-0,017(0,016)

Estadísticos de resumen

Error estándar de la regresión 0,13791 0,12444 0,10965 0,10959

R cuadrado ajustado 0,177 0,330 0,480 0,480N 226 226 226 226

Estas regresiones fueron estimadas usando datos sobre precios de oferta de 226 propuestas adjudicadas en 9 procesos licitatorios. Errores estándares figuran entre paréntesis. Los coeficientes son estadísticamente significativos al *5% ó **1% de nivel de significancia.

Existencia de patrones de especializaciónTabla 2: Medidas de carga de trabajo para defensores, según composición ofertaTest de medias para medidas de carga de trabajo de defensores licitados en causas terminadas entre 2006 y 2009, por trimestre y composición de la oferta de defensa en la localidad.

Promedio general

Zona con baja participación

de licitados

Zona con mixta participación

de licitadosZona con alta participación

de licitadosDefensor

LocalDefensor Licitado

Defensor Local

Defensor Licitado

Defensor Local

Defensor Licitado

Defensor Local

Defensor Licitado

Número de casos ingresados 95.1 74.2 87.8

(3.46)*68.4 (3.08)

101.1 (1.65)**

76.3 (0.69)**

68.1 (3.26)**

69.5 (1.18)**

Número de casos de simplificado 31.7 28.6 30.72

(1.41)29.4 (1.59)

33.5 (0.65)**

29.2 (0.33)

24.2 (1.40)**

26.9 (0.56)**

Número de casos de ordinario 54.9 47.5 53.1

(2.52)44.5 (2.41)

59.6 (1.12)**

49.2 (0.53)**

34.0(1.81)

43.2 (0.88)**

Número de casos de crimen 7.4 8.4 7.3

(0.37)9.1

(0.57)7.7

(0.16)8.5

(0.10)5.9

(0.31)**9.1 (0.57)

Número de casos juveniles 4.9 4.0 6.36

(0.36)4.8

(0.27)**4.8

(0.16)4.1

(0.08)3.9

(0.35)**3.8

(0.13)**Número de casos de VIF 6.9 6.8 6.4

(0.46)5.8

(0.79)7.2

(0.26)6.8

(0.15)6.2

(0.52)6.8

(0.23)Numero de imputados en PP 4.5 5.2 4.9

(0.25)5.6

(0.15)**4.4

(0.11)5.1

(0.08)5.0

(0.29)3.7

(0.28)**Número de controles de detención 43.2 46.2 33.9

(1.60)**36.7

(1.78)**46.9

(0.92)**49.6

(0.53)**32.1

(1.60)**38.5

(0.73)**Se realizaron pruebas t-test para medias de muestras independientes con un panel de datos de medias obtenidas para defensores en la zona respectiva para cada trimestre en el periodo de 2006 a 2009. Entre paréntesis errores estándares de la media. ** implica diferencia estadísticamente significativa distinta de cero al 95%.

Heterogeneidad en los resultadosTabla 3: Medidas de productividad para defensores locales y licitadosTest de medias para medidas de duración de causas (días) terminadas y desempeño de defensores entre 2006 y 2009, por trimestre.

Defensores Locales Defensores Licitados Diferencia de medias (t-test)

Error típico de la diferencia

Duración de tramitación de causas 248.7 138.8 109.8** (4.24)Duración de términos previos a un juicio 230.4 116.1 114.2** (4.24)Duración de términos en juicio oral 356.0 307.1 48.9** (4.14)Duración de términos en proc. simplificado 185.7 112.6 73.1** (3.66)Duración causas con imputado en PP 268.9 196.0 72.9** (3.96)Duración de causas de crimen 265.8 200.7 65.1** (3.66)Número de Absoluciones

0.9 0.8 0.15** (0.031)Número de Condenas Menores a solicitud MP (solo JO y PA)

6.6 6.5 0.9 (0.13)

Estos cálculos corresponden a pruebas t-test para medias de muestras independientes con un panel de datos de medias obtenidas para defensores en la zona respectiva para cada trimestre en el periodo de 2006 a 2009. Entre paréntesis errores estándares de la diferencia. ** implica diferencia estadísticamente significativa distinta de cero al 95%.

Heterogeneidad en los resultadosTabla 4: Medidas de productividad agregadas en zonas de licitaciónTest de medias para medidas de productividad (duración en días) y desempeño agregadas en causas terminadas entre 2006 y 2009, por trimestre.

Zonas con baja proporción de licitados

Zonas con alta proporción de licitados

Zonas con equilibrada

participación de locales y licitados Todas las zonas

Duración de tramitación de causas 225.4** 219.4** 155.6** 174.0Duración de términos previos a un juicio 225.2** 196.4** 134.8** 154.2Duración de términos en juicio oral 354.6** 343.9** 303.1** 315.0Duración de términos en proc. simplificado 168.5** 167.3** 123.4** 135.9Duración causas con imputado en PP 249.1** 248.5** 202.7** 215.5Duración de causas de crimen 253.5** 252.3** 203.1** 217.0Número de Absoluciones obtenidas 8.3** 11.6** 18.4** 16.2Número de Condenas Menores a solicitud MP (solo JO y PA) 43.4** 68.3** 108.6** 95.7

Estos cálculos corresponden a pruebas t-test para medias de muestras independientes con un panel de datos de medias obtenidas para defensores en la zona respectiva para cada trimestre en el periodo de 2006 a 2009. ** implica diferencia estadísticamente significativa distinta de cero al 95% respecto del resto de las zonas.

Heterogeneidad en los resultadosTabla 5: Medidas de productividad agregadas en zonas de licitación, según intensidad de la competencia

Test de medias para medidas de productividad y desempeño agregadas en causas terminadas entre 2006 y 2009, por trimestre.

Zonas con alto índice de competencia en

licitaciones

Zonas con índice moderado de

competencia en licitaciones

Zonas con bajo índice de competencia en

licitaciones

Zona sin competencia en

licitacionesDuración de tramitación de causas 129.5** 180.3** 171.6 237.6**Duración de términos previos a un juicio 106.8** 156.0** 157.2** 221.9**Duración de términos en juicio oral 290.7** 345.8** 317.1 341.5**Duración de términos en proc. simplificado 106.7** 146.7** 129.7 173.8**Duración causas con imputado en PP 183.0** 233.8** 221.1 259.4**Duración de causas de crimen 183.3** 246.2** 230.7** 254.3**Número de Absoluciones obtenidas 19.3** 13.2** 23.2** 12.6**Número de Condenas Menores a solicitud MP (solo JO y PA) 116.3** 77.4** 129.1** 71.3**

Estos cálculos corresponden a pruebas t-test para medias de muestras independientes con un panel de datos de medias obtenidas para defensores en la zona respectiva para cada trimestre en el periodo de 2006 a 2009. ** implica diferencia estadísticamente significativa distinta de cero al 95% respecto del resto de las zonas.

Controlando por aspectos institucionales• Hasta ahora se ha mostrado que la productividad y desempeño de las localidades mixtas y con licitados

que han enfrentado competencia es significativamente mejor que en el resto de las zonas. • Las razones de esta diferencia de productividades no son fácil de determinar; podría ser que coincidieran

aspectos institucionales del entorno en las zonas con mayor competencia y más equilibrada composición de la oferta, como podría ser que surgiera una relación positiva entre locales y licitados que los llevara a especializar la defensa según las habilidades del prestador.

• Una forma de aproximarse a esta hipótesis consiste en la utilizacion de la introduccion de un factor externo, un indicador presupuestario en el Formulario H que impedía en los hechos esta especializacion.

• El siguiente gráfico muestra la tendencia en duración de causas de los licitados en relación con los locales para el periodo 2006 -2009.

1 tr

imes

tre

2 tr

imes

tre

3 tr

imes

tre

4 tr

imes

tre

1 tr

imes

tre

2 tr

imes

tre

3 tr

imes

tre

4 tr

imes

tre

1 tr

imes

tre

2 tr

imes

tre

3 tr

imes

tre

4 tr

imes

tre

1 tr

imes

tre

2 tr

imes

tre

3 tr

imes

tre

4 tr

imes

tre

2006 2007 2008 2009

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

Variación duración causas defensores licitados en relación con causas atendidas por de-fensores locales

Controlando por aspectos institucionalesTabla 6: Medidas de productividad agregadas en zonas de licitación, según periodo de termino de la causaTest de medias para medidas de productividad y desempeño agregadas en causas terminadas para los periodos 2006-2007 y 2008-2009, por trimestre.

Todas las zonas Zonas con competencia y equilibrada cantidad de locales y licitados

Periodo 2006-2007

Periodo 2008-2009

Periodo 2006-2007

Periodo 2008-2009

Duración de tramitación de causas 182.9 166.6 119.7 132.2Duración de términos previos a un juicio 165.6 144.7 97.5 109.4Duración de términos en juicio oral 303.9 324.3 258.8 308.4Duración de términos en proc. simplificado 139.6 132.8 96.9 111.1Duración causas con imputado en PP 224.7 207.8 169.5 187.6Duración de causas de crimen 223.8 211.3 167.9 190.3Número de Absoluciones obtenidas 12.6 19.2 15.8 23.0Número de Condenas Menores a solicitud MP (solo JO y PA) 85.5 104.2 115.6 125.6

Todas las diferencias son significativas estadísticamente al 95% de nivel de confianza. Cálculos realizados mediante pruebas t-test para medias de muestras independientes con un panel de datos para cada zona en cada trimestre del periodo entre 2006 a 2009.

Conclusiones• El análisis de los datos sugiere que no existen grandes diferencias en diferentes

medidas de carga de trabajo entre defensores licitados y locales, pero las diferencias que se dan pueden impactar la complejidad del caso.

• Por otro lado, las medidas de productividad son definitivamente distintas entre defensores locales y licitados. Ello significa que existen modos de trabajar e incentivos diferentes.

• En todas las medidas de duración de causas los licitados son más rápidos que los locales, mientras que en las medidas de desempeño ello no es contundente.

• Resulta interesante destacar que en general la presencia de licitados disminuye los tiempos de tramitación, pero este efecto es mucho mejor en las zonas con una equilibrada cantidad de locales y licitados que en las zonas con alta proporción de licitados.

• Más destacable aún es el hecho que la intensidad de la competencia por la licitación afecta el desempeño durante el contrato, volviendo a los prestadores que enfrentaron competencia y por tanto, con incentivos directos a la reducción de costos, mejores partners de los locales que los licitados sin competencia.

Conclusiones• Como se dijo, ello puede suceder por diversas razones, siendo la más importante a nuestro

objeto, aquellas tesis que postula que los defensores locales, enfrentados a licitados que son derechamente menos hábiles que ellos, utilizan la estrategia de especialización como una forma de alcanzar la función encomendada de maximización de la calidad del servicio.

• A este respecto, cabe señalar que la presión ejercida por la DIPRES sobre la forma de tramitar las causas ha probado ser errada.

• Si el patrón de especialización se da, y se permite que los abogados menos hábiles puedan dedicarse a los casos más fáciles, entonces el incentivo a no hacerlo va en contra de las posibilidades de beneficio de la participación de abogados privados en defensa penal de oficio.

• El análisis por tipo de licitados sugiere que es posible la especialización, la que especialmente depende de la capacidad de los locales para hacerse cargo de casos más complejos.

• La medida directa de estos beneficios no está en resultados individuales de uno u otro factor o recurso, sino en la productividad agregada de la zona de licitación, lo que se observa en los datos antes de la introducción en 2008 del indicador contrario a este natural mecanismo en el formulario H.