lei complementar 141_2012

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  • A Lei CompLementAr n 141/2012 e o gestor pbLiCo dA sAde

    Gilberto Fonte Boa da Silva e Mauro Lcio da Silva

    COSEMS RJ

  • A Lei Complementar n 141/2012 e o gestor pblico da sadePublicao Cosems RJ - 2012

    Autores - Gilberto Fonte Boa da Silva e Mauro Lcio da Silva

    Projeto editorial - Marina Herriges - Tessela Comunicao & Design Reviso - Marina Schneider - Tessela Comunicao & Design Diagramao - Marina Herriges - Tessela Comunicao & Design

    Impresso - Walprint Grfica e EditoraTiragem - 1.000 exemplares

  • A Lei CompLementAr n 141/2012 e o gestor pbLiCo dA sAde

    Gilberto Fonte Boa da Silva Advogado com ps-graduao em Direito Civil e Processual Civil, especializao em Direito Sanitrio, professor-palestrante dos seminrios do SaberSus

    Mauro Lcio da Silva Advogado com ps-graduao em Direito Pblico, especializao em Direito Sanitrio, assessor jurdico do Cosems RJ, membro do Ncleo de Direito Sanitrio do Conasems, professor-palestrante dos seminrios do SaberSus

  • ConsiderAes preLiminAres

    Muito se tem escrito e mais ainda se tem falado sobre a Lei Complemen-tar n 141, de 13 de janeiro de 2012, que regulamenta o 3 do Art. 198 da Constituio Federal e, por consequncia, a Emenda Constitucional n 29, de 13 de setembro de 2000. Uns dizem de sua complexidade na re-gulamentao da Emenda 29, dificultando a operacionalizao da norma, entretanto, podemos entender que esta a lei que os operadores do direito, os sanitaristas e os gestores do Sistema nico de Sade (SUS) aguardavam h mais de dez anos, especialmente para estabelecer de quanto ser a res-ponsabilidade de gasto da Unio em aes e servios de sade, uma vez que no foram alterados os mnimos estabelecidos pela Emenda 29/2000 para os demais entes da federao, bem como para fins de determinar o que, efe-tivamente dever ser considerado como aes e servios pblicos de sade.

    A reboque de todos os defensores do SUS, temos que reconhecer al-guns avanos da Lei regulamentadora da Emenda 29, que sero demons-trados no curso deste trabalho. Entretanto, no h como deixar de ressaltar o retrocesso com a no aprovao de percentual mnimo para delimitar os gastos da Unio com aes e servios pblicos de sade, sem entrar no mrito de quanto seria o ideal, se dez ou mais pontos percentuais.

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    importante ressaltar que a Lei Complementar no estabelece tetos para determinar o quanto a Unio, os Estados, o Distrito Fe-deral e os municpios devem apli-car em sade. A lei estabelece pisos mnimos. Tanto que as constitui-es estaduais e as respectivas Leis Orgnicas Municipais podem esta-belecer pisos diferentes, desde que seja garantido o mnimo estabeleci-do no Captulo III, da LC 141. Para a Unio ficou estabelecido valor mnimo; para os demais entes, per-centuais mnimos.

    Num primeiro momento, cabe salientar que alguns juristas e sani-taristas defendem a inconstituciona-

    lidade da Lei Complementar, posto que, ao estabelecer valor mnimo para a Unio, contrariou o dispos-to nos 2 e 3 do Artigo 198 da Constituio da Repblica, com redao dada pela Emenda Consti-tucional n 29, de 13 de setembro de 2000, visto que ambos disposi-tivos tratam de percentuais a serem aplicados anualmente em aes e servios de sade pela Unio, pe-los Estados, pelo Distrito Federal e pelos municpios. Assim, como a LC 141 estabeleceu nova forma de clculo para a Unio, h os que de-fendem a inconstitucionalidade do Art. 5, que dever, entretanto, ser arguida, no cabendo declarao de ofcio por quem quer que seja.

  • novidAdes, modeLos reforAdos e pontos CLArifiCAdos

    Quase todo o contedo da Lei Complementar j vinha sendo aplicado e obedecido pelas esferas gestoras do SUS, uma vez que foram implementa-dos atravs de decretos, portarias do Ministrio da Sade e resolues do prprio Conselho Nacional de Sade, em que pese a fragilidades dos ins-trumentos regulamentadores. Agora, com muito mais razo, uma lei que normatiza quanto deve ser aplicado em sade pelas trs esferas de governo, assim como o que se pode considerar como aes e servios de sade, le-vando em conta o prprio Art. 200, da Constituio da Repblica que j trata desta questo, e a Lei Complementar apenas especificou. A ausncia de uma norma legal vinha fazendo com que, de forma questionvel, mui-tos gestores fossem demandados pelo judicirio pela aplicao dos recursos do SUS, inclusive com condenaes.

    Uma situao aclarada pela Lei Complementar se refere vedao aos Estados, ao Distrito Federal e aos municpios, de exclurem da base de clculo das receitas quaisquer parcelas de impostos ou transferncias constitucionais vinculadas a fundos ou despesas, quando da apurao do percentual mnimo a ser aplicado em aes e servios pblicos de sade. Tal imposio importante na medida em que muitos Estados e muni-cpios excluam da base de clculo os valores repassados para o Fundo

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    de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valoriza-o dos Profissionais da Educao (FUNDEB). Apesar do Sistema de Informao sobre Oramento P-blico em Sade (SIOPS), desde h muito j fazer este clculo, alguns Tribunais de Contas permitiam a excluso dos recursos do FUNDEB sob a alegao de que tinham desti-nao especfica. Agora, com a re-gulamentao da Emenda 29/2000, a questo ficou definida, conforme disposio contida no Art. 29.

    No tocante ao repasse e apli-cao dos recursos mnimos, a Lei Complementar, refora o modelo Fundo a Fundo e o carter obriga-trio das transferncias, de forma regular e automtica. dispensada a celebrao de convnios e outros instrumentos para garantir os re-passes dos recursos da Unio para os demais entes, assim como dos Estados para os municpios, para aes e servios pblicos de sade.

    Outra questo que a Lei Com-plementar tambm sintetiza com clareza (Art. 14) a definio do que o Fundo de Sade, pois, al-guns quiseram rotular esta unidade oramentria e gestora de recursos do SUS como uma pessoa jurdica, principalmente pelo fato da obri-gatoriedade de inscrio do Cadas-

    tro Nacional de Pessoas Jurdicas (CNPJ), na condio de matriz, causando uma grande confuso no cenrio jurdico do direito sanit-rio. Agora, parafraseando um ex-rbitro de futebol famoso, podemos dizer que a lei clara e assim dis-pe: O Fundo de Sade constitui-se em unidade oramentria e ges-tora dos recursos destinados a aes e servios pblicos de sade.

    Ao tratar da forma de movi-mentao dos recursos repassados pela Unio, apesar do Decreto Federal n 7.507/2011 estabelecer a modalidade de transferncia ele-trnica como nica possibilidade, a Lei Complementar inclui tambm o cheque nominal, a ordem banc-ria ou outra modalidade de saque autorizada pelo Banco Central do Brasil (Art. 13, 4), concedendo, ainda que em parte, a merecida au-tonomia dos gestores do SUS.

    Ainda no campo das novida-des a Lei Complementar acabou com os sofismas em relao pos-sibilidade de aplicao dos recursos do SUS nos consrcios institudos para execuo conjunta de aes e servios pblicos de sade, fican-do clara a questo no Art. 21, que expressamente dispe que os entes consorciados podero remanejar entre si parcelas dos recursos dos

  • 9A Lei Complementar n 141/2112 e o gestor pblico da sade

    fundos de sade derivadas, tan-to de receitas prprias, como de transferncias obrigatrias.

    Como j dito anteriormente, a Lei Complementar definiu como regra a modalidade regular e au-tomtica para a transferncia dos recursos destinados ao custeio das aes e servios pblicos de sade, que so consideradas transferncias de carter obrigatrio, vedando ex-pressamente a exigncia de restrio para entrega dos referidos recursos, com ressalva a somente trs condi-cionantes: Instituio e funciona-mento do Fundo de Sade; Institui-o e funcionamento do Conselho de Sade, e Elaborao do Plano de Sade. Tal dispositivo (Art. 22) res-salta a autonomia dos entes da fede-rao e o pacto federativo.

    Reforando outros instrumen-tos regulamentadores, a Lei Com-plementar estabelece o Relatrio de Gesto como instrumento de pla-nejamento e de prestao de contas dos recursos movimentados atravs dos Fundos de Sade. Aqui, a no-vidade mesmo foi a revogao do Art. 12, da Lei n 8.689, de 27 de junho de 1993 e a derrogao da Lei n 12.438, de 06 de julho de 2011, passando a elaborao do Relatrio Trimestral, para a periodicidade quadrimestral, com as mesmas exi-

    gncias das legislaes anteriores, fixando como obrigatria a reali-zao de audincia pblica, at o final dos meses de fevereiro, maio e setembro, na Casa Legislativa do respectivo ente da federao, para apresentao do Relatrio detalha-do do quadrimestre anterior.

    Valores e percentuais mnimos, critrios de rateio e normas de fiscalizao, avaliao e controle

    A Lei Complementar que comen-tamos dispe sobre (Art. 1):

    I - o valor mnimo e normas de cl-culo do montante mnimo a ser apli-cado, anualmente, pela Unio em aes e servios pblicos de sade;

    II - percentuais mnimos do produto da arrecadao de impostos a serem apli-cados anualmente pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos municpios em aes e servios pblicos de sade;

    III - critrios de rateio dos recursos da Unio vinculados sade desti-nados aos Estados, ao Distrito Fede-ral e aos municpios, e dos Estados destinados aos seus respectivos mu-nicpios, visando progressiva re-duo das disparidades regionais, e;

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    IV - normas de fiscalizao, ava-liao e controle das despesas com sade nas esferas federal, estadual, distrital e municipal.

    No tocante ao inciso I, a Lei Complementar preencheu a lacu-na deixada pela Emenda Consti-tucional 29/2000, esclarecendo o valor a ser aplicado pela Unio em aes e servios pblicos de sa-de que deve ser o montante cor-respondente ao valor empenhado no exerccio financeiro anterior, acrescido de, no mnimo, o per-centual correspondente variao nominal do Produto Interno Bruto (PIB) ocorrida no ano anterior ao da lei oramentria anual. H con-trovrsias jurdicas quanto fr-mula adotada, ficando a dvida se no deveria tambm ser em forma de percentual, conforme dispos-to nos 2 e 3, do Art. 198, da Constituio da Repblica, como j explicitamos anteriormente.

    No caso do inciso II, a Lei Complementar reiterou os percen-tuais mnimos fixados pela Emenda 29, continuando os Estados e muni-cpios obrigados a empregar, respec-tivamente, 12% e 15% sobre a receita proveniente de impostos, em aes e servios pblicos de sade. Para o Distrito Federal a regra tambm continua a mesma. Ou seja, 12% so-

    bre a receita proveniente dos impos-tos a que se referem os artigos 155 e 157, da Constituio da Repblica e 15% sobre a receita proveniente de impostos a que se referem os artigos 156 e 159, da Constituio da Rep-blica. Neste particular, h que se res-salvar a possibilidade da Lei Org-nica Municipal ou da Constituio Estadual ou Distrital, fixar percen-tuais maiores que os fixados na Lei Complementar, situaes em que tais valores devero ser respeitados, uma vez que no se trata de teto, mas sim de piso mnimo.

    importante ressaltar que a no observncia dos percentuais mnimos da despesa obrigatria em sade, sujeita aos Estados, ao Distrito Federal e aos municpios a possibilidade de interveno, de restrio nas transferncias consti-tucionais de impostos, o bloqueio das transferncias voluntrias e a eventual inelegibilidade do gestor, decorrente de parecer desfavorvel do Tribunal de Contas, confirmado pelo respectivo Poder Legislativo.

    Quanto aos critrios de rateio a que se refere o inciso III, a LC 141 orienta no sentido de se observar as necessidades de sade da populao, as dimenses epidemiolgica, demo-grfica, socioeconmica, espacial e de capacidade de oferta de aes e de

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    servios de sade, bem como o dis-posto no Art. 35, da Lei 8.080/90, que dispe sobre a utilizao de cri-trios, segundo anlise tcnica de programas e projetos, considerando:

    a) o perfil demogrfico da regio;

    b) o perfil epidemiolgico da po-pulao a ser coberta;

    c) as caractersticas quantitativas e qualitativas da rede de sade na rea;

    d) o desempenho tcnico, econmi-co e financeiro no perodo anterior;

    e) os nveis de participao do se-tor sade nos oramentos estaduais e municipais;

    f ) a previso do plano quinquenal de investimentos da rede;

    g) o ressarcimento do atendimento a servios prestados para outras es-feras de governo.

    Cabe observar que Lei 8.080/90, no mesmo dispositivo acima cita-do, j previa a obrigatoriedade de que metade dos recursos destinados aos Estados e aos municpios fosse distribuda segundo o quociente de sua diviso pelo nmero de habitan-tes, independentemente de qualquer procedimento prvio.

    Em relao s normas de fis-calizao, avaliao e controle das despesas com sade nas esferas fede-ral, estadual, distrital e municipal, previstas no inciso IV, a Lei Com-plementar estabelece critrios a se-rem observados sobre a transparn-cia e visibilidade da gesto da sade, sobre a escriturao e consolidao das contas da sade, bem como so-bre a prestao de contas e sobre a fiscalizao propriamente dita.

    Destaque h que se dar tam-bm autonomia dispensada ao Sistema de Auditoria, na medida em que ele poder atuar direta-mente no auxlio aos tribunais de contas e ao Poder Legislativo na fiscalizao da aplicao da Lei Complementar 141.

    Definio das aes e servios pblicos de sade

    Repetindo disposies j vigentes, a Lei Complementar, no Art. 2, estabelece que, para fins de apu-rao da aplicao dos recursos mnimos, considerar-se-o como despesas com aes e servios p-blicos de sade aquelas voltadas para a promoo, proteo e re-cuperao da sade que atendam, simultaneamente, aos princpios e

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    diretrizes estatudos no Art. 7, da Lei 8.080/90, alm de observar o acesso universal, igualitrio e gra-tuito, que estejam em conformida-de com objetivos e metas explici-tados nos Planos de Sade de cada ente da Federao e que sejam de responsabilidade especfica do se-tor da sade.

    Nesse sentido, a Lei Comple-mentar, identifica no Art. 3, o que deve ser considerado despesa com aes e servios pblicos de sade, acabando com as dvidas em rela-o possibilidade de fazer paga-mento da remunerao do pessoal ativo da sade, inclusive dos que oferecem apoio administrativo, incluindo os encargos sociais, bem como de sua respectiva capacitao. No mesmo diapaso, a lei tambm considera como despesas com sa-de, o investimento na rede fsica do SUS, incluindo a execuo de obras de recuperao, reformas, ampliao e construo de estabe-lecimentos pblicos de sade.

    No h mais a controvrsia sempre levantada por alguns au-ditores dos rgos de controle, especialmente o (Departamento Nacional de Auditoria do SUS) DENASUS sobre a possibilidade de pagamento das despesas de pes-soal, inclusive de apoio adminis-

    trativo, bem como dos respectivos encargos sociais com os recursos transferidos Fundo a Fundo.

    Neste particular, h que se fa-zer a interpretao conjugada da Lei Complementar com a Portaria n 204/GM, de 29 de janeiro de 2007, que regulamenta o financia-mento e a transferncia dos recur-sos federais para as aes e os ser-vios de sade, na forma de blocos de financiamento, com o respecti-vo monitoramento e controle. Dita norma, no Art. 6, estabelece que os recursos referentes a cada bloco de financiamento devem ser apli-cados nas aes e servios de sade relacionados ao prprio bloco.

    O 2, do citado Art. 6 da Por-taria que regulamenta os blocos de fi-nanciamento, com redao dada pela Portaria n 2.025, de 24/08/2011, institui restrio para utilizao dos recursos referentes aos Blocos da Ateno Bsica, da Ateno de Mdia e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar, da Vigilncia em Sade, da Gesto do SUS e da Assistncia Farmacutica, que no podero ser utilizados para o pagamento de:

    I - servidores inativos;

    II - servidores ativos, exceto aque-les contratados exclusivamente

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    para desempenhar funes relacio-nadas aos servios relativos ao res-pectivo bloco, previstos no Plano de Sade;

    III - gratificao de funo de car-gos comissionados; permitida a gratificao de funo de cargos comissionados, desde que sejam ligados s funes relacionadas aos servios relativos ao respectivo blo-co, previstos no Plano de Sade;

    IV - pagamento de assessorias e consultorias prestadas por servidores pblicos pertencentes ao quadro do prprio municpio ou do estado;

    V - obras de construes novas. Neste caso h ressalva para as obras que se referem a reformas e ade-quaes de imveis j existentes, utilizados para a realizao de aes e servios de sade.

    Como visto acima, embora a Lei Complementar disponha sobre a permissividade de realizao de despesas com investimento na rede fsica do SUS, incluindo a execu-o de obras de recuperao, re-formas, ampliao e construo de estabelecimentos pblicos de sa-de, portanto, obra nova, a restrio da Portaria n 204/2007, com a utilizao de recursos referentes aos Blocos da Ateno Bsica, da

    Ateno de Mdia e Alta Comple-xidade Ambulatorial e Hospitalar, da Vigilncia em Sade, da Gesto do SUS e da Assistncia Farmacu-tica, considerando que a mesma portaria possui um bloco especfi-co para investimento.

    Quanto ao saneamento bsico, a Lei regulamentadora ressalta que podem ser consideradas despesas com sade as aes relativas a: a) atuao em domiclios e peque-nas comunidades, com a devida aprovao do Conselho de Sade; b) atuao em comunidades qui-lombolas; c) controle de vetores de doenas. A contrrio senso, o Art. 4, nos incisos V, VI e VII, cate-goricamente probe que as despe-sas habituais de saneamento e meio ambiente sejam consideradas como aes de sade.

    Assim, o Art. 3, da Lei Com-plementar dispe que, para efeito da apurao da aplicao dos re-cursos mnimos, sero considera-das despesas com aes e servios pblicos de sade as referentes a:

    I - vigilncia em sade, incluindo a epidemiolgica e a sanitria;

    II - ateno integral e universal sade em todos os nveis de com-plexidade, incluindo assistncia

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    teraputica e recuperao de defi-cincias nutricionais;

    III - capacitao do pessoal de sade do Sistema nico de Sade (SUS);

    IV - desenvolvimento cientfico e tec-nolgico e controle de qualidade pro-movidos por instituies do SUS;

    V - produo, aquisio e distribui-o de insumos especficos dos ser-vios de sade do SUS, tais como: imunobiolgicos, sangue e hemo-derivados, medicamentos e equipa-mentos mdico-odontolgicos;

    VI - saneamento bsico de domi-clios ou de pequenas comunida-des, desde que seja aprovado pelo Conselho de Sade do ente da Fe-derao financiador da ao e este-ja de acordo com as diretrizes das demais determinaes previstas nesta Lei Complementar;

    VII - saneamento bsico dos dis-tritos sanitrios especiais indgenas e de comunidades remanescentes de quilombos;

    VIII - manejo ambiental vincula-do diretamente ao controle de ve-tores de doenas;

    IX - investimento na rede fsica do SUS, incluindo a execuo de

    obras de recuperao, reformas, ampliao e construo de estabe-lecimentos pblicos de sade;

    X - remunerao do pessoal ativo da rea de sade em atividade nas aes de que trata este artigo, in-cluindo os encargos sociais;

    XI - aes de apoio administrativo re-alizadas pelas instituies pblicas do SUS e imprescindveis execuo das aes e servios pblicos de sade;

    XII - gesto do sistema pblico de sade e operao de unidades presta-doras de servios pblicos de sade.

    No mencionado Art. 4, a LC 141 especifica o que no constitui despesa com aes e servios pbli-cos de sade, para fins de apurao dos valores e percentuais mnimos, com destaque para a impossibili-dade de fazer pagamento de apo-sentadorias e penses, inclusive dos servidores da sade, de pessoal ativo da rea de sade, quando em atividade alheia referida rea, de assistncia sade que no atenda ao princpio de acesso universal, de merenda escolar e outros pro-gramas de alimentao, ainda que executados em unidades do SUS, ressalvando-se os casos de recupe-rao de deficincias nutricionais. Tambm dirimindo outras dvidas

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    at ento vigentes, o dispositivo em comento, taxativamente probe considerar como despesas de sade, as aes de assistncia social.

    Neste contexto, o Art. 4, da Lei Complementar dispe que no constituiro despesas com aes e servios pblicos de sade, aquelas decorrentes de:

    I - pagamento de aposentadorias e pen-ses, inclusive dos servidores da sade;

    II - pessoal ativo da rea de sade quando em atividade alheia refe-rida rea;

    III - assistncia sade que no aten-da ao princpio de acesso universal;

    IV - merenda escolar e outros progra-mas de alimentao, ainda que executa-dos em unidades do SUS, ressalvando-se o disposto no inciso II do art. 3;

    V - saneamento bsico, inclusive quanto s aes financiadas e man-tidas com recursos provenientes de taxas, tarifas ou preos pblicos institudos para essa finalidade;

    VI - limpeza urbana e remoo de resduos;

    VII - preservao e correo do meio ambiente, realizadas pelos

    rgos de meio ambiente dos entes da Federao ou por entidades no governamentais;

    VIII - aes de assistncia social;

    IX - obras de infraestrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a rede de sade;

    X - aes e servios pblicos de sa-de custeados com recursos distintos dos especificados na base de clculo definida nesta Lei Complementar ou vinculados a fundos especficos distintos daqueles da sade.

    Recursos mnimos

    A Lei Complementar estabelece ainda que, para efeito do clculo do mon-tante dos recursos, devem ser consi-derados os recursos decorrentes da dvida ativa, da multa e dos juros de mora provenientes dos impostos e da sua respectiva dvida ativa (Art. 10).

    Para se efetivar o clculo da despesa obrigatria em sade, a LC 141, no Art. 24, considera a despesa liquidada e paga no exerccio, mais as despesas no liquidadas, desde que haja disponibilidade de cai-xa para pagamento em exerccios subsequentes, que so os chamados

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    restos a pagar. De acordo com a Lei Federal n 4.320, de 17 de maro de 1964, que institui Normas Ge-rais de Direito Financeiro para ela-borao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos municpios e do Distrito Fe-deral, a execuo da despesa possui trs fases ou estgios, a saber: em-penho, liquidao e pagamento.

    O empenho de despesa o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado a obrigao de pagamento; A liquidao da despesa consiste na verificao do direito ad-quirido pelo credor, mediante verifi-cao da origem e o objeto do que se deve pagar, a importncia exata a pagar e a quem se deve pagar a im-portncia, para extinguir a obrigao. A ordem de pagamento o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga. Veja que a Lei Complementar exigiu o cumprimento dos segundo e tercei-ro estgios da despesa, considerando a possibilidade de no se completar o pagamento, desde que os recursos es-tejam disponveis em caixa. Ou seja, para execuo da despesa necessrio saldo oramentrio e financeiro sufi-cientes para o empenho, para a liqui-dao e para o pagamento.

    A Lei Complementar em co-mento faz restrio quanto ao uso

    dos recursos disponveis em caixa, vinculados aos restos a pagar, pos-teriormente anulados ou prescritos, portanto computados para efeito dos recursos mnimos a serem apli-cados em sade, os quais devero, obrigatoriamente, serem aplicados em aes e servios pblicos de sade, at o trmino do exerccio seguinte ao do cancelamento ou da prescrio, sem prejuzo do percen-tual mnimo exigido naquele exer-ccio, nos termos dos 1 e 2, do Art. 24, da Lei Complementar.

    bom lembrar que a Lei Com-plementar, no 4, do Art. 24, no permite computar como despesas com aes e servios de sade, para nenhum ente da federao, ainda que estejam contidas no rol do Art. 3, quando as despesas forem cus-teadas com receitas provenientes de operao de crdito contratada para esse fim especfico ou com quais-quer outros recursos no considera-dos na base de clculo da receita.

    O Art. 25 dispe que a eventual diferena que implique o no aten-dimento dos recursos mnimos pre-vistos na Lei Complementar, para clculos das despesas com sade, em determinado exerccio, dever ser acrescida ao montante mnimo do exerccio subsequente ao da apu-rao da diferena, sem prejuzo do

  • 17A Lei Complementar n 141/2112 e o gestor pblico da sade

    montante mnimo do exerccio de referncia e das sanes cabveis. J o pargrafo nico estabelece com-petncia ao Tribunal de Contas para verificar a aplicao dos recur-sos mnimos em aes e servios pblicos de sade de cada ente da Federao sob sua jurisdio, alm da manuteno do SIOPS (Sistema de Informao sobre Oramento Pblico em Sade), com garantia de acesso pblico s informaes.

    Carter obrigatrio dos recursos fundo a fundo do SUS e fundos de sade

    Confirmando dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/2000, Art. 25), a LC 141 dispe sobre o carter obrigatrio das transferncias Fun-do a Fundo, cujos recursos devem ser movimentados, at a sua desti-nao final, em contas especficas mantidas em instituio financeira oficial federal. Em situaes espe-cficas, os recursos federais pode-ro ser transferidos aos Fundos de Sade por meio de transferncia voluntria, mediante convnios ou outros instrumentos congneres.

    Assim, tal como j previsto na Emenda 29, a Lei Complementar

    estabelece que todo e qualquer recurso da sade deve ser movi-mentado pelo respectivo Fundo de Sade, constitudo como unidade oramentria gestora dos recursos destinados a aes e servios de sade, com inscrio no CNPJ na condio de matriz, entretanto, despersonalizado juridicamente.

    Como j afirmado neste tra-balho, ao contrrio do disposto no Decreto 7.507/2011, que exige a transferncia eletrnica como ni-ca modalidade de movimentao dos recursos repassados pela Unio para os fundos de sade, a LC 141 tambm permite a utilizao do cheque nominal, a ordem banc-ria, ou outra modalidade de saque autorizada pelo Banco Central do Brasil, desde que fique identificada a sua destinao e, no caso de pa-gamento, o credor (Art. 13, 4).

    Tambm nestas consideraes sobre a Lei Complementar j ti-vemos oportunidade de discorrer sobre as fases ou estgios da des-pesa, conforme disposto na Lei Fe-deral n 4.320, de 17 de maro de 1964, que institui Normas Gerais de Direito Financeiro para elabo-rao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos municpios e do Distrito Fe-deral. O Art. 61 da citada norma

  • 18 Gilberto Fonte Boa da Silva e Mauro Lcio da Silva

    dispe que, para cada empenho ser extrado um documento de-nominado nota de empenho que indicar o nome do credor, a representao e a importncia da despesa bem como a deduo desta do saldo da dotao prpria. Alm desta exigncia legal, os rgos de controle, dentre eles os Tribunais de Contas, passaram a exigir tam-bm, alm do nome do credor, en-dereo e qualificao, tanto para as pessoas jurdicas, como fsicas. Portanto, o prprio documento gerador da obrigao para o esta-do pagar j inclui a necessidade de identificao do credor.

    Ainda no que diz respeito mo-vimentao dos recursos da Unio para Estados, Distrito Federal e mu-nicpio, alm do carter obrigatrio, mediante transferncia Fundo a Fun-do, de forma regular e automtica, os 1 e 2, do Art. 17, da Lei Comple-mentar dispem sobre a distino en-tre recursos de custeio e recursos de investimento. Quanto aos primeiros, caber ao Ministrio da Sade definir e publicar, anualmente, utilizando metodologia pactuada na Comisso Intergestores Tripartite e aprovada pelo Conselho Nacional de Sade, os montantes a serem transferidos a cada ente da federao. Os recursos destinados a investimentos devero ser programados anualmente, sendo

    que sua alocao dever priorizar cri-trios que visem a reduo das desi-gualdades na oferta de aes e servi-os pblicos de sade e garantindo a integralidade da ateno sade.

    Os mesmos critrios de rateio estabelecidos para a movimentao dos recursos da Unio aplicam-se aos recursos dos Estados a serem trans-feridos aos municpios para aes e servios de sade, inclusive quan-to ao carter obrigatrio, mediante transferncia Fundo a Fundo, de for-ma regular e automtica, conforme metodologia de alocao constante dos Planos Estaduais de Sade, pac-tuadas nas respectivas Comisses In-tergestores Biparte e aprovadas pelo Conselho Estadual de Sade.

    Vale ressaltar que, embora a Lei Complementar privilegie a trans-ferncia Fundo a Fundo, de carter obrigatrio automtico e continu-ado como forma de movimentao dos recursos da Unio para Esta-dos, Distrito Federal e municpios e dos Estados para os municpios, a lei ressalvou a hiptese de se confi-gurar as transferncias voluntrias, em situaes especficas. Entretan-to, tais situaes especficas no foram definidas e, a nosso juzo, devero ser objeto de negociao entre os gestores nas respectivas instncias de pactuao.

  • 19A Lei Complementar n 141/2112 e o gestor pblico da sade

    Transparncia, fiscalizao e controle (prestaes de contas)

    No campo da transparncia, fis-calizao e controle, a Lei Com-plementar incluiu os sistemas de prestao de contas, revogando o Art. 12 da Lei 8.689/93, que trata-va do assunto de forma trimestral, restando tambm derrogada a Lei 12.438, de 2011, que havia altera-do a lei 8.689, uma vez que passou a vigorar a exigncia de relatrio quadrimestral, contendo as infor-maes sobre o montante e fonte dos recursos aplicados no perodo, sobre as auditorias realizadas ou em fase de execuo no perodo e suas recomendaes e determinaes e sobre a oferta e produo de ser-vios pblicos na rede assistencial prpria, contratada e conveniada, comparando tais dados com os in-dicadores de sade da populao em seu mbito de atuao.

    Ficou estabelecido no 5, do Art. 36 que, nos meses de maio, se-tembro e fevereiro de cada ano, o gestor do Sistema nico de Sade dever apresentar o referido relat-rio detalhado a que se refere o cita-do Art. 36 da Lei Complementar, em audincia pblica na respectiva Casa Legislativa, alm de enviar um exemplar ao Conselho Municipal de Sade. Cabe ressaltar que o 4 do

    mesmo dispositivo trata de um mo-delo padronizado de relatrio, sendo um modelo simplificado para os mu-nicpios com at 50 mil habitantes, instrumentos a serem aprovado pelo Conselho Nacional de Sade e que ainda no foram divulgados at o momento de redao deste trabalho.

    Portanto, a Lei Complemen-tar, mesmo tendo revogado a Lei 8.689/93, permanece com as mes-mas exigncias nela contidas, apenas e to somente alterando o prazo de apresentao do relatrio detalhado, que passou de trimestral para qua-drimestral, e, tambm, definindo os prazos para realizao das audi-ncias pblicas nas respectivas Ca-sas Legislativas. A dvida levantada por muitos gestores se a audincia pblica deveria ser para o Conselho de Sade ou nas Cmaras e Assem-bleias Legislativas restou dissipada, alis, como j havia esclarecido a Lei 12.438/2011. O relatrio qua-drimestral dever ser apreciado pelo respectivo Conselho de Sade e o mesmo dever ser apresentado so-ciedade, em audincia pblica, na respectiva Casa Legislativa.

    O Art. 31, da Lei Complemen-tar, de forma expressa, exige dos gestores do SUS de todos os entes da federao, ampla divulgao das prestaes de contas, inclusive em

  • 20 Gilberto Fonte Boa da Silva e Mauro Lcio da Silva

    meios eletrnicos de acesso pblico, privilegiando as informaes que comprovam o cumprimento do disposto na referida Lei Comple-mentar, dados do Relatrio de Ges-to e a avaliao do Conselho de Sade sobre a gesto do SUS. Aqui, o legislador tambm sinaliza com a necessidade de audincias pblicas durante o processo de elaborao e discusso do plano de sade.

    Alm dos relatrios quadri-mestrais, a Lei Complementar, no 1, do Art. 36, tambm re-forou a necessidade de elabora-o do Relatrio Anual de Gesto (RAG), que dever ser enviado ao Conselho de Sade, at 30 de maro do ano seguinte, cabendo ao referido colegiado emitir pare-cer conclusivo sobre o atendimen-to das normas estabelecidas na Lei Complementar. Excepcionalmen-te, no ano de 2012, a portaria ins-tituidora do SARGSUS, que de 29 de maro de 2012, prorrogou o prazo do RAG para 31 de maio de 2012, contrariando o comando legal de 30 de maro. Entretanto, no nos parece que a providncia possa causar qualquer prejuzo.

    Nesse particular, cabe destacar o Sistema de Apoio Elaborao do Relatrio Anual de Gesto do SUS, denominado SARGSUS, que

    uma ferramenta eletrnica desen-volvida pelo Ministrio da Sade, institudo pela Portaria n 575, de 29/03/2012, que se tornou um sis-tema de utilizao obrigatrio para a elaborao do Relatrio Anual de Gesto e integra o conjunto dos Sis-temas Nacionais de Informao do Sistema nico de Sade.

    Neste processo, nos parece que a Lei Complementar deixou uma lacuna, no estabelecendo prazos para as anlises e pareceres dos Conselhos de Sade, uma vez que a desaprovao do Relatrio Anu-al de Gesto (RAG) poder causar prejuzos ao gestor, assim como a falta de manifestao poder oca-sionar prejuzos sociedade.

    importante frisar que, inde-pendentemente das demais formas de fiscalizao e de prestao de contas estabelecidas na Lei Comple-mentar, cabe ao Poder Legislativo, de forma direta ou com o auxlio dos Tribunais de Contas, do DE-NASUS, do rgo de Controle Interno e do Conselho de Sade de cada ente da federao, fiscalizar o cumprimento das normas estabele-cidas na referida Lei Complementar, especialmente, no que diz respeito:

    I - elaborao e execuo do Pla-no de Sade Plurianual;

  • 21A Lei Complementar n 141/2112 e o gestor pblico da sade

    II - ao cumprimento das metas para a sade estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias;

    III - aplicao dos recursos m-nimos em aes e servios pblicos de sade, observadas as regras pre-vistas nesta Lei Complementar;

    IV - s transferncias dos recursos aos Fundos de Sade;

    V - aplicao dos recursos vincu-lados ao SUS;

    VI - destinao dos recursos ob-tidos com a alienao de ativos ad-quiridos com recursos vinculados sade.

    Ainda no campo da trans-parncia e da fiscalizao, a Lei Complementar, no Art. 39, insti-tucionalizou de forma expressa o SIOPS, que j se constitua numa ferramenta de planejamento, ges-to e controle social do Sistema nico de Sade. Portanto, com a regulamentao da Emenda 29/2000, o SIOPS passa a ter ca-rter legal e se constitui tambm num sistema de informao obri-gatrio, que dever ser utilizado da forma existente, at regula-mentao especfica do Ministrio da Sade, conforme disposto no 1, do mesmo Art. 39.

    Institucionalizao do SIOPS

    Cabe destacar o disposto no 2, do citado Art. 39, da Lei Complemen-tar, que atribui responsabilidade ao gestor da sade pelas informaes declaradas no SIOPS e pelo cum-primento dos prazos estabelecidos, assim como pela fidedignidade dos dados homologados, aos quais se conferir f pblica para todos os fins previstos na Lei Complemen-tar e na legislao concernente. Atualmente, os prazos definidos so de 30 de janeiro para o mdulo anual e 30 de julho para o mdulo semestral, desde que os programas estejam disponveis nos citados pra-zos. A no observncia do disposto quanto ao SIOPS ensejar a sus-penso das transferncias volunt-rias entre os entes da federao.

    Cooperao tcnica e financeira da Unio

    Em seu ltimo captulo que trata das disposies finais e transitrias, repe-tindo dispositivos da Lei 8.080, de 19 de setembro de 1990, Art. 16, XIII e da Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000, tambm co-nhecida como Lei de Responsabi-lidade Fiscal, Art. 64, a Lei Com-plementar 141, no Art. 43, dispe

  • 22 Gilberto Fonte Boa da Silva e Mauro Lcio da Silva

    sobre a obrigatoriedade de a Unio prestar cooperao tcnica e finan-ceira aos Estados, ao Distrito Fe-deral e aos municpios objetivando a implementao e a modernizao dos respectivos Fundos de Sa-de, na transferncia de tecnologia visando operacionalizao do SIOPS, bem como na formulao e disponibilizao de indicadores para a avaliao da qualidade das aes e servios pblicos de sade que sero objeto de apreciao dos respectivos Conselhos de Sade.

    Capacitao dos Conselheiros de Sade

    Tambm reiterando dispositivos anteriores, a Lei Complementar, no Art. 44, estabelece a necessi-dade de capacitao permanente dos Conselheiros de Sade, em especial do segmento dos usurios e dos profissionais de sade, obje-tivando a qualificao da atuao do colegiado na formulao de es-tratgias, com vistas a assegurar o efetivo controle social da execuo das polticas de sade.

    do conhecimento geral a relevn-cia do papel dos Conselhos de Sade, institudos de forma explicita pela Lei Federal n 8.142, de 28/121990, como

    instncia de formulao de estratgias e de controle da execuo da poltica de sade, inclusive dos aspectos econmi-cos e financeiros.

    A nosso juzo, no entendemos os motivos que levaram o legislador a privilegiar os segmentos dos usu-rios e dos profissionais de sade, com vistas insero em programas de educao em sade, uma vez que o Conselho de Sade, como rgo colegiado que , deve respeitar sem-pre a paridade dos seus membros, de sorte que uns melhores qualificados se sobreporo aos demais. Entretan-to, h que se reconhecer que a Lei Complementar no excluiu os ou-tros segmentos (governo e prestado-res), apenas estabelece prioridade.

    Responsabilizao do gestor

    Finalmente, a Lei Complementar regulamentadora da Emenda Cons-titucional 29/2000, corroborando seu carter regulador e fiscalizador sobre a atuao dos gestores pbli-cos, especialmente no campo da sade, especifica no Art. 46, as le-gislaes especficas para tipificao das infraes eventualmente come-tidas, por ao ou omisso, podendo o agente pblico responder, penal, administrativa e civilmente, por cri-

  • 23A Lei Complementar n 141/2112 e o gestor pblico da sade

    me de responsabilidade e/ou por ato de improbidade administrativa.

    Cabe esclarecer que as penali-dades eventualmente aplicadas po-dem gerar consequncias de ordem patrimonial e restritiva de direitos, tanto para o gestor como para o ente da federao, com o estabe-lecimento de multa pecuniria e declarao de inelegibilidade.

    com grande angstia que as-sistimos a forma como vm sendo demandados muitos gestores, antes mesmo de um julgamento, como ver-dadeiros bandidos, pagando antecipa-damente por crimes que no comete-ram ante a divulgao precipitada sem a anlise um pouco mais aprofundada da demanda apresentada.

  • ConsiderAes finAis

    Por tudo exposto, h que se considerar o avano trazido pela Lei Com-plementar neste ato de regulamentar a Emenda Constitucional 29/2000. Se h lacunas a serem preenchidas, h que se reconhecer o esclarecimento de muitos outros pontos que restavam controversos, tanto na apurao dos valores e percentuais mnimos a serem aplicados, como tambm na defini-o do que deve ser considerado como aes e servios pblicos de sade, alm de outros devidamente especificados neste trabalho.

    Estes comentrios luz da Lei Complementar no tm a pretenso de esgotar o assunto, mas, de contribuir com a discusso e fomentar os gesto-res a pensar sobre a questo, com foco na gesto responsvel, considerando os valores e percentuais mnimos a serem aplicados anualmente em aes e servios pblicos de sade, nos critrios de rateio dos recursos vinculados sade e as normas de fiscalizao, avaliao e controle das despesas com sade nas esferas federal, estadual, distrital e municipal.

    A fim de auxiliar os gestores da sade pblica, transcrevemos nas pr-ximas pginas, alguns pontos relevantes que estaro presentes no dia a dia das execues das aes e servios pblicos de sade.

  • 26 Gilberto Fonte Boa da Silva e Mauro Lcio da Silva

    Prazo Providncia Fundamento

    30 de maro

    Elaborao e envio do Relatrio Anual de Gesto (RAG) ao Conselho de Sade

    Art. 36, 1, LC 141

    Final de fevereiro

    Apresentao, na respectiva Casa Le-gislativa, de relatrio detalhado referente ao terceiro quadrimestre do exerccio

    Art. 36, 5, LC 141

    Final de maio

    Apresentao, na respectiva Casa Le-gislativa, de relatrio detalhado referente ao primeiro quadrimes-tre do exerccio

    Art. 36, 5, LC 141

    Final de setembro

    Apresentao, na respectiva Casa Le-gislativa, de relatrio detalhado referente ao segundo quadrimestre do exerccio

    Art. 36, 5, LC 141

    Final de fevereiro

    Divulgao do relat-rio detalhado referen-te ao terceiro quadri-mestre do exerccio, em meio eletrnico de acesso pblico

    Art. 31, LC 141

    Final de maio

    Divulgao do relat-rio detalhado referente ao primeiro quadri-mestre do exerccio, em meio eletrnico de acesso pblico

    Art. 31, LC 141

  • 27A Lei Complementar n 141/2112 e o gestor pblico da sade

    Prazo (cont.) Providncia (cont.) Fundamento (cont.)

    Final de setembro

    Divulgao do relatrio detalhado referente ao segun-do quadrimestre do exerccio, em meio eletrnico de acesso pblico

    Art. 31, LC 141

    30 de janeiroInformaes ao SIOPS

    Portaria STN 575/07

    30 de julhoInformaes ao SIOPS

    Portaria STN 575/07

    (*) (**)

    Envio da prestao de contas da gesto financeira anual ao Tribunal de Contas

    Art. 56, LC101/00

    (*) (***)

    Envio da prestao de contas do ordenador de despesas ao Tribu-nal de Contas

    Lei Orgnica do Tri-bunal competente

    (*) Os prazos so estabelecidos pelas Leis Orgnicas, Regimentos Internos ou Deliberaes dos respec-tivos Tribunais de Contas;

    (**) No caso do Estado do Rio de Janeiro, o prazo de 60 dias aps a abertura da sesso legislativa do rgo prestador (Art. 2, Del. 199/96 TCE-RJ).

    (***) No caso do Rio de Janeiro o prazo de 180 dias, contados do encerramento do exerccio (Art. 3, Del. 200/96 TCE-RJ);

  • Diretoria 2011-2013

    Presidente Maria Juraci Andrade Dutra (Rio Bonito)

    Vice-presidente Suely Das Graas Alves Pinto (Volta Re-donda)

    Secretrio Geral Fbio Volnei Stasiaki ( Japeri)

    Tesoureira Maria Da Conceio De Souza Rocha (Pira)

    Secretrio Extraordinrio de Acompanha-mento dos Programas de Sade Luiz Alberto Barbosa (Trs Rios)

    Secretrio Extraordinrio de Regionalizao Armando de Nijs (Casimiro de Abreu)

    Secretrio Extraordinrio de Redes de Ser-vios de Sade Hans Fernando Rocha Dohmann (Rio de Janeiro)

    Secretrio Extraordinrio de Planejamento Edilson Santos (Tangu)

    Secretrio Extraordinrio de Apoio Gesto Mrio Jorge Assaf (Cachoeiras de Macacu)

    Vices Presidentes Regionais Titulares e Suplentes

    Noroeste (T) Edson Gomes Vieira (So Jos de Ub) (S) Lucinea Nogueira Neves (Cardoso Mo-reira)

    Norte (T) Geraldo Augusto Venncio (Campos dos Goyacazes) (S) Alexei Pinheiro Lisboa (Conceio de Macabu)

    Serrana (T) Aparecida Barbosa da Silva (Petrpolis) (S)

    Baixada Litornea (T) Sergio Pinheiro Soares (Arraial do Cabo) (S) Fernando Daniel da Silva Lima (Araruama)

    Metropolitana II (T) Carlos Alberto Carpi (Maric) (S) Incio Gomes Campos de Arajo (Silva Jardim)

    Metropolitana I (T) Gustavo Rodrigues (Belford Roxo) (S) Carlos Henrique Reis (Nova Iguau)

    Centro Sul (T)Emilson Geraldo de Oliveira (Paraba do Sul ) (S)Adriano Seixas Vasconcellos (Comendador Levy Gasparian)

    Mdio Paraba (T) Wilton Neri (Barra Mansa) (S)Joo Ferreira de Lima (Itatiaia)

    Baa da Ilha Grande (T)Maricelma Datore (Angra dos Reis) (S) Sergio Rabinovici (Mangaratiba)

    Conselho Fiscal

    Roberto Barroso Pilar (Cabo Frio) Cludia de S Xavier Monteiro (Quatis Eliane Cruz Vieira (Areal) Franklin Monteiro (Nilpolis) Neuton Borges (Aperib)

    Corpo Tcnico

    Secretria Executiva Mirian Freitas Minnemann

    Secretrio Executivo Interino Rodrigo Oliveira

    Assessoria Jurdica Antonio Julio Dias Junior Mauro Lcio da Silva

    Assessoria Tcnica Dilian Hill

    Assessoria Financeira Lilian Farias

    Assessoria Administrativa Rosngela Quaresma

    Assessoria Tcnica por rea Marcela Caldas (Ateno Bsica) Manoel Roberto da Cruz Santos (Assistncia Farmacutica)

    Assessoria de Comunicao Renata Fontoura

    Design e Fotografia Marina Herriges

    Realizao

    COSEMS RJ