EKONOMSKI FAKULTET SUBOTICA

KOMPARATIVNA ANALIZA AGRARNIH POLITIKA

RAZVIJENIH ZEMALJA

Subotica 2013. godine

2

SADRŽAJ

UVOD ................................................................................................................... 3

1. KORENI I EVOLUCIJA ................................................................................ 5

2. FIZIONOMIJA I CILJEVI AGRARNIH POLITIKA ................................... 8

3. DIREKTNA TRŽIŠNA REGULATIVA ..................................................... 15

3.1. Politika cena u užem smislu ................................................................ 15

3.2. Subvencioniranje inputa ...................................................................... 22

3.3. Spoljno-trgovinski režim i politika ..................................................... 24

3.4. Tehnika cenovne zaštite ...................................................................... 27

3.5. Kreditiranje proizvodnje i zaliha ......................................................... 28

3.6. Direktne robne intervencije (robne rezerve) ....................................... 30

3.7. Regulisanje veleprodajnih i maloprodajnih cena za bazne proizvode poljoprivrednog porekla ...................................................................... 31

3.8. Posledice mera tržišne regulative ........................................................ 32

4. INVESTICIONA POLITIKA ....................................................................... 34

5. PORESKA POLITIKA I SOCIJALNE MERE ............................................ 38

6. FINANSIRANJE ISTRAŽIVANJA, RAZVOJNIH I SAVETODAVNIH SLUŽBI ........................................................................ 40

3

UVOD

Ovaj tekst u krajnjoj liniji pokušava da doprinese razumevanju međuuticaja istorijskih, resursnih, razvojnih i socio-političkih okolnosti koje su opredeljivale osnovu agrarnih politika u poslednjih nekoliko decenija. Razumljivo, postoje mnoga ograničenja. Pre svega, osim izuzetno, tekst se ne može baviti pojedinim zemljama, već grupama zemalja koje su u većoj ili manjoj meri homogene po „nasleđu“, resursima, stepenu razvijenosti, društvenim sistemima i mnogim drugim obeležjima. Samim tim, tekst je „osuđen” na dosta visok stepen uopštenosti - na zanemarivanje brojnih momenata sa malim pojedinačnim, ali često značajnim kumulativnim uticajem. Isto tako, tekst se može samo izuzetno baviti ekstremno razuđenim formama intervencije, jer su u tom smislu odstupanja među zemljama, čak i u okviru relativno homogene grupe, veoma izrazita. Pokušaj se znači, nužno svodi na suštinske sličnosti i razlike kako u ciljevima, tako i u merama za ostvarivanje ciljeva agrarnih politika.

Svaka agrarna politika, u konačnoj analizi, predstavlja skup manje ili više eksplicitno definisanih ciljeva i razuđen sistem mera kojima te ciljeve treba ostvariti. Prema tome, komparativna analiza mora biti koncentrisana na: a) prikaz evolucije i ocenu ciljeva i b) na prikaz evolucije mera i ocenu međuusklađenosti ciljeva i mera. Oba zadatka su izuzetno složena, s tim što se u ostvarenju drugog nailazi i na izuzetno složene metodske probleme.

Komparativna analiza uslovljava i sistematizovanje mera u relativno homogene grupe. Očigledno da kriterijum grupisanja treba da bude efekat mera i njihova međuuslovljenost. Ni taj zadatak nije lako rešiv ne samo zato što je svako sistematizovanje u nekoj meri arbitrarno, već i stoga što mnoge mere imaju disperzivne efekte. U ovom tekstu je, uz izvesne modifikacije, prihvaćena manje-više standardna sistematizacija mera. Po kriterijumu predominantnog efekta, mere su svrstane u ove grupe – politika cena u širem smislu, uključujući mere zaštite domaće proizvodnje i tržišta, regulirajuće rezerve i na toj osnovi tržišne intervencije, kreditiranje zaliha itd.; investiciona politika; poreska politika i socijalna zaštita; regulativni sistemi, uključujući pitanje posedovnih odnosa; regionalna politika; i intervencije u potrošnji.

Po prirodi stvari, pretežan deo arsenala mera svake agrarne politike je koncentrisan na regulisanje ponude i to je ujedno osnovni razlog razuđenosti mera. Naime, i u statičkom i u dinamičkom smislu, veza između obima i faktora proizvodnje je u poljoprivredi daleko složenija nego u bilo kojoj drugoj delatnosti. Iz toga proizilaze izuzetne metodske i praktične teškoće u merenju efekata pojedinih faktora na obim proizvodnje, a samim tim i u oceni efekata mera agrarne politike na pojedine od proizvodnih faktora. Teškoće su posebno naglašene kada se radi o proizvodnji u agregatnom smislu.

4

Autori teksta ne znaju ni za jedan „domaći“ pokušaj komparativne analize koji bi pokrivao sve bitne aspekte agrarnih politika. To je i razlog što je morao biti korišćen veliki broj izvora. Razumljivo, izvori za razvijene zemlje koje pripadaju tzv. OECD grupaciji su obimni i čak dosta homogeni. Homogenost treba primarno zahvaliti manje-više kontinuelnom radu OECD-a na prikazu i oceni agrarnih politika zemalja članica. Sekundarni izvori predstavljaju brojne studije FAO-a o bitnim aspektima agrarnih politika te grupe zemalja. Pored toga, postoje i brojne „nacionalne“ analize. Situacija je manje povoljna kada su u pitanju zemlje istočne Evrope. Izvori su ograničeniji i daleko manje homogeni. Konačno, s obzirom na broj zemalja u razvoju, izvori su i brojni i oskudni. Da bi bila koliko-tolko osigurana homogenost, u tekstu su uglavnom korišćene studije FAO-a, od kojih mnoge nisu publikovane. U izvesnoj meri su korišćene i informacije iz studija rađenih pod „okriljem“ Svetskog saveta za hranu. Korišćeni su i brojni nacionalni izvori, posebno kada se radi o mnogoljudnim zemljama Azije.

Autori su veoma svesni ograničenja koja se neminovno nameću tekstu ove vrste. U mnogom smislu ovaj tekst treba shvatiti kao inicijalni pokušaj. Rad na tekstu je otkrio područja o kojima ne postoje dovoljne ili dovoljno pouzdane informacije, kao i oblasti u kojima je obaveštenost autora nedovoljna. Otuda nada da bi neki naredni pokušaj mogao umanjiti slabosti koje su u tekstu ove vrste neminovne.

5

1. KORENI I EVOLUCIJA

Nije preterano tvrditi da tragovi o začetcima agrarnih politika vode do najranijih zapisa. Iz raznih izvora sa šireg prostora Mesopotanije i Kine proizilazi da su žitarice smatrane robom posebne vrste. Postoje brojni tragovi da su retka utvrđena naselja raznih vremena stvarala zalihe žitarica za slučaj opsade. Radi se o prapočetcima onoga što se veoma uslovno može nazvati javnim skladištenjem. Kasnije, sa nastankom prvih formacija sa osnovnim obeležjima današnjih država, nastaje i prva žitna regulativa. Propisivana su kruta pravila o trgovini žitaricama i drakonske kazne za prekršaje pravila. Pravila su se primarno obnosila na nerodne godine i značila su neku vrstu maksimiranja cena. Brojni kineski i mesopotanski zapisi o tome datiraju od pre četiri milenijuma1) .

Rane antičke civilizacije su dosta sistematski definisale politiku „javnih“ rezervi i propisivale postupke i norme u trgovini žitaricama. O tome svedoče brojni grčki izvori od Solonovog vremena. Isto važi i za Kinu Konfučijevog doba2) . Rim, prva država ogromnog prostranstva, čini to isto od 5. veka s.e. Za razliku od ranijih povremenih regulativa – vezanih uglavnom za faze uspona gradova-državica Grčke i Kine, u slučaju Rima je moguće govoriti o skoro neprekinutoj evoluciji žitne politike. Takođe, u vreme republike i u ranim fazama carstva, uočljivo je nastojanje da se skupljanjem poreza u žitu na svim osvojenim teritorijama, održi niska cena žita u samom Rimu. Uz to je tokom vekova izgrađivan sistem skladištenja, trgovine i distribucije žitarica.3) Adam Smit je sa pravom ocenio da je takva politika Rima značila potkopavanje sopstvenih komparativnih prednosti Rima u proizvodnji žitarica.

Pad Rima je značio vekovnu, skoro hermetičnu, manorijalnu zatvorenost (samodovoljnost). Trgovinska i monetarna „anemija“ znatnog dela centralne i zapadne Evrope je trajala negde do 12. veka. Od tada, sa oživljavanjem gradova

1) Pre nekih četiri milenijuma je kineski car Shun imenovao dvostrukog savetnika sa prerogativom da kontroliše trgovinu i distribuciju žitarica. Da su u približno isto vreme takva nastojanja postojala i na hebrejskim teritorijama i Egiptu, svedoče brojni starozavetski i egipatski zapisi (videti: P. Spitz, "The Public Granary", FAO, CERES, br. 72, str. 16-19). 2) Solonovi zakoni već sadrže indicije o rezervama i regulisanju trgovine žitaricama. Kvote uvoza žitarica su postojale u "zlatno" doba Atine. Poznat je zahtev Lysias-a atinskom Savetu da osudi na smrt trgovce koji su uvozili preko kvota (Spitz. op. cit.). Međutim, iz spisa Sokrata, Platona i Aristotela proizilazi da trgovina žitom nije predstavljala značajniji problem u vreme najviših dometa Atine. 3) Proces se u Rimu može jasno pratiti u toku nekih šest vekova, počev od 5. veka s.e. Distribucije iz javnih skladišta su nastale da bi bile sprečene pobune rimskog življa u nerdodnim godinama. Iz istih motiva je regulisana trgovina žitom. Tokom vremena su menjani sistem distribucije i regulativa trgovine. Tako je npr. Julije Cezar reformisao raniji sistem tako što je definisao da deo žitelja Rima ima pravo na kvote žita u oskudnim godinama. Uz male izmene, tu politiku je nastavio i Avgustus (videti Spitz, op. cit.; T. Grennes, P. Johnston, M. Thursby; "The Economics of World Grain Trade", Preeager Publishers, New York, 1978, str. 11-14).

6

i trgovine, ponovo iskrsavaju pitanja žitne politike. Sa dosta osnova Hecksher izdvaja dve faze u evropskoj žitnoj politici: prva, između 12. i 16. veka u kojoj dominira politika jeftinog žita i druga, nakon 16. veka kada preovladava politika samodovoljnosti i cenovne zaštite domaće proizvodnje4). Engleska je već od 12. veka zabranjivala izvoz žitarica. Povremene zabrane izvoza su evoluirale u poznate žitne zakone u 15. veku (1463. godina). Žitni zakoni Engleske koji su ukinuti tek 1846. godine su u biti bili instrumenat stabilizacije cena na engleskom tržištu. Naime, propisivana je cenovna granica i uvoz je bio dozvoljen ukoliko bi cene na tržištu prešle tu granicu. Obrnuto je važilo za izvoz. Pošto je Engleska sve do početka 19. veka bila u proseku neto izvoznik pšenice, žitni zakoni su imali znatan protekcionistički efekat.5) Merkantilizam je i van Engleske doneo prelaz na politiku zaštite sa istim ciljem: smanjiti ili eliminisati uvoz, odnosno povećati izvoz uopšte, pa i kada se radi o žitaricama. Zbog političke nestabilnosti evropskog kopna, politika zaštite nije imala jasan kontinuitet u vremenu ni konzistentnost u nivou zaštite kao što je to bio slučaj u Engleskoj. Kulminaciona tačka merkantilizma u Francuskoj je vezana za Colbart-a, prvog dvorskog savetnika u vreme Luja IV u 18. veku, kada je između ostalog, unutrašnji promet žitarica bio dosta striktno ograničavan. Međutim, Francuska nije formalno ograničavala uvoz sve do 19. veka.

Sedamdesete godine 19. veka označavaju novu prekretnicu u evropskom žitnom protekcionizmu. Od tada počinje rastući „priliv“ jeftinog američkog žita u Evropu i od tada se sve jasnije uočava raskol u zaštitnim režimima između poljoprivrednih i svih drugih proizvoda. Poslednje decenije 19. veka zaista, osim u Engleskoj, označavaju početak kraja liberalnih režima razmene u agrarnom sektoru6). Međutim, sve od tridesetih godina XX veka, zaštita se daleko najpretežnijim delom odnosila na žitarice. Od svetske ekonomske krize, koja je imala nadprosečan odraz na poljoprivrede svih danas razvijenih zemalja, počinje jasno izražen proces izgrađivanja kompleksnih agrarnih politika. Proces je posebno izrazit u poslednjim decenijama kada agrarne politike danas

4) E. Heckscher, "Mercantilism", vol. I, II; Sec. ed., London, 1955. 5) Sa žitnim zakonima se po prvi put javlja varijabilna zaštita. Zakonima je propisivana "ciljna" cena i ukoliko je cena na engleskom tržištu bila ispod ciljne, uvoz je zabranjivan. Obrnut slučaj je bio u slučaju da cena na tržištu bude iznad ciljne - zabranjivan je izvoz. U slučaju niske cene plaćan je famozni "bounty" - vrsta izvoznog podsticaja sa ciljem da se izvozom snizi domaća ponuda i povećaju cene. "Bounty" je bio toliko nepopularan da su povremeno izbijale pobune siromašnih slojeva. 6) Poslednje tri decenije XIX veka donose prvi, široko rasprostranjeni, talas žitnog protekcionizma u zemljama zapadne Evrope. Nastaju sistemi zaštite domaće proizvodnje od jeftinog američkog žita. Izuzetak je Engleska, koja je ukinula žitne zakone 1846. godine i nije ih ponovo uvodila pred "najezdom" prekookeanskog žita. Engleska poljoprivreda, posebno krupan posed, je zbog toga prošla kroz izuzetno naglašenu krizu. Parlament se skoro kontinuelno bavio pitanjem "depopulacije", ali mere za ublažavanje krize nije preduzimano. Engleska, odnosno U.K. je održala relativno liberalan sistem uvoza žitarica sve do ulaska u EEZ.

7

razvijenih zemalja dobijaju sve potpuniju fizionomiju koja u krajnjoj analizi znači: potpuno odvajanje domaćeg tržišta od svetske razmene u većini zemalja; snaženje tržišnih intervencija i regulativa do granice suspenzije tržišnog mehanizma; rastuće intervencije u investicionoj sferi; izrastanje regulativnih sistema kada se radi o zemljišnom vlasništvu, o korišćenju zemljišta, o licenciranju izvesnih vidova proizvodnje itd., rastuće budžetsko subvencioniranje poljoprivreda, itd.

Naravno, agrarne intervencije u istorijskom smislu nisu ni nastale niti su se iscrpljivale samo na žitu. Pitanje nejednakosti u zemljišnom vlasništvu ili šire, u korišćenju zemljišta, je mnogo suštinskije i ima koren u bar jednako dalekoj prošlosti. Od tzv. prve agrarne revolucije7) do današnjeg dana, zemljišno vlasništvo i u uskoj vezi sa vlasništvom, zemljišni odnosi, nastaju kao rezultat manje ili više naglašene institucionalne prinude. Ovaj tekst iz razumljivih razloga, ne može imati ambiciju da prikaže evoluciju zemljišnog vlasništva i zemljišnih odnosa. Makar i najgrublji prikaz bi zahtevao suviše prostora. Za takvim prikazom nema ni potrebe jer je centralna evolutivna linija uglavnom dosta široko znana. Međutim, ovaj tekst će se kasnije morati u izvesnoj meri pozabaviti novijim istorijskim nasleđem pojedinih u zemljišnom vlasništvu, jer je nasleđe i danas veoma prepoznatljivo u agrarnim strukturama.

7) Uobičajeno je da izraz "prva agrarna revolucija" označava početak odomaćivanja životinja i obrade zemljišta. Većina istoričara je saglasna da se taj kardinalni istorijski "prelom" odigrao negde na prelazu paleolita u neolit - negde 10 do 12 hiljada godina unazad.

8

2. FIZIONOMIJA I CILJEVI AGRARNIH POLITIKA

Iz grubog pregleda evolucije interventne politike u poljoprivredi, nije teško zaključiti da svaka agrarna politika u biti pokušava da „pomiri“ kardinalno različite karaktere ponude i tražnje baznih poljoprivrednih proizvoda. Dobro je znano da je ponuda dinamički nestabilna i na kratak rok cenovno neelastična. Agregatna cenovna elastičnost ponude raste tokom privrednog razvoja, ali samo do izvesne tačke - nakon koje ponovo blago opada. Nasuprot ponudi, agregatna tražnja je tendencijski stabilna. Agregatna cenovna elastičnost tražnje je relativno niska i sa privrednim razvojem asimptotski teži nultom nivou. U opštem slučaju je samim tim jasno da cenovni izraz neravnoteže ponude i tražnje poljoprivrednih proizvoda postaje sve neproporcionalniji sa povećanjem privredne razvijenosti8). Drugim rečima, sa povećanjem stepena privredne razvijenosti nužno dolazi do toga da intervencija sračunata na usklađivanje ponude sa tražnjom „pokriva“ sve širi skup poljoprivrednih proizvoda i postaje sve efikasnija. Radi se o baznoj specifičnosti poljoprivrede u odnosu na druge oblasti - o baznom racionalu agrarnih politika od najdavnijih vremena do danas, a tako će biti i u budućnosti. Ponovo iz istorijskog pregleda jasno sledi da zemlje od davnina, manje ili više eksplicitno, definišu strateške ciljeve za agrarni sektor. Istorijski gledano, strateški ciljevi su ostvarivani skoro isključivo politikom cena. U novije doba uz politiku cena u upotrebi je čitav dijapazon ostalih mera o kojima će kasnije biti reči.

Fizionomija agrarnih politika van sumnje, predominantno zavisi od: resursno-ekološke situacije u poljoprivredi, stepena privredne razvijenosti, društveno-političkog sistema, istorijskog nasleđa u najširem smislu i relativnog političkog uticaja agrarnog sektora neke zemlje.

Tokom pretežnog dela XIX veka je izgledalo da postoji visoka i direktna zavisnost između opšte privredne produktivnosti i produktivnosti poljoprivrede. Rang liste zemalja u oba smisla su se visoko poklapale (Tabele 1 i 2).

8) Cenovni efekat neravnoteže ponude i tražnje je uopšte uzev, približno jednak inverznoj "vrednosti" cenovne elastičnosti tražnje uz obrnutost predznaka. Pošto je cenovna elastičnost tražnje poljoprivrednih proizvoda uvek relativno niska i sa razvojem teži nuli, jasno je da efikasnost tržišne regulative mora u istom odnosu rasti tokom razvoja.

9

Tabela 1: Redosled industrijske razvijenosti

1810. 1840. 1860. 1880. 1900. 1960. 1970. 1980.

1 U.K. U.K. U.K. U.K. U.K. SAD

(3347) SAD (4433)

Švajc. (16440)

2 Belgija Belgija Belgija Belgija SAD Šved.. (2591)

Šved. (3724)

Nem. (13590)

3 SAD Švajc. SAD SAD Belgija Švajc. (2260)

Švajc. (2995)

Šved. (13520)

4 Franc. SAD Švajc. Švajc. Švajc. Franc. (1776)

Franc. (2841)

Belg. (12180)

5 Švajc. Franc. Franc. Nemač. Nemač. Nemač. (1760)

Nemač. (2558)

Franc. (11730)

6 Austr. Austr. Austr. Franc. Franc. U.K.

(1623) Belg.

(2457) Holand. (11470)

7 Nemač. Nemač. Nemač. Austr. Švedska Belg.

(1598) Holand. (2227)

SAD (11360)

8 Šved. Šved. Šved. Šved. Austr. Joland. (1477)

U.K. (2023) Austr.

(10230)

9 Italija Italija Španija Španija Španija Austr. (1201)

Austr. (1818)

Japan (9880)

10 Rusija Rusija Italija Italija Italija Italija (975) Japan (1713)

U.K. (9920)

11 Španija Španija Rusija Rusija Rusija Japan (675) Italija (1324)

Italija (6480)

12 Španija (491)

Španija (914)

Španija (5400)

Izvor: 1. Za vreme zaključno sa 1900. god. „The Fontana Economic History of Europe“ „The industrial

Revolution“, str. 472. Podaci se odnose na industrijsku razvijenost. 2. Za 1960. i 1970. god. podaci Svetske Banke („World Tables 1976“), a za 1980. isto podaci Svetske Banke

(„World Development Report 1982. „ Cifre u zagradama označavaju GNP per capita u U.S. $ - tekuće cene.

Tabela 2.: Stope rasta ukupnog proizvoda po stanovniku

(Stopa za dekadu)

Zemlja 1870-1913. 1913-1960. Ujedinjeno Kraljevstvo (U.K.) 13,9 15,5 Francuska 14,9 13,6 Nemačka 18,5 17,4 Belgija 18,7 10,8 Švajcarska 13,4 21,1 Holandija 8,5 13,9 Švedska 24,9 20,0 Italija 7,7 17,4 Japan 24,3 27,9 Sjedinjene Države 24,1 18,0 Izvor: Kuznets, op. cit., 352-353.

10

Međutim, već od polovine XIX veka postaje vidljivo da resursno-ekološka komponenta izrazito utiče na produktivnost poljoprivreda. Od tada naime, poljoprivreda SAD nadmašuje u produktivnosti poljoprivredu Velike Britanije - uprkos znatno višem stepenu opšte privredne razvijenosti Britanije. Dobro je poznato da je razvojni proces, posebno u poslednjim decenijama, umanjio razlike u stepenu razvijenosti danas razvijenih zemalja.

Samim tim su resursno-ekološke različnosti predominantnim delom predodredile razlike u produktivnosti i ekonomskoj efikasnosti poljoprivreda, a time i fizionomiju agrarnih politika tih zemalja.

Šta više, nije sporno da je različnost u resursno-ekološkim uslovima presudno uticala i na tempo i smer tehničkog progresa u poljoprivredama danas razvijenih zemalja „zapada“. Zemlje sa obilatim agrarnim resursima i relativno povoljnim ekološkim uslovima (SAD) ili čak podprosečnim ekološkim osobenostima (Kanada, Australija), su održale i čak povećale inicijalne prednosti u odnosu na ostale razvijene zemlje u agrarnoj produktivnosti. Uz to, tehnički proges u poljoprivredama tih zemalja je imao predominantno radno-štedeći smer, dok je u pretežnom delu ostalih razvijenih zemalja tehnički progres bio pretežno faktor-neutralan (Grafikon 1). Naravno, ta dva momenta su dominantno uticala i na fizionomiju agrarnih politika. Zemlje sa prosečnim ili podprosečnim resursima su bile „osuđene“ na relativno visok stepen agrarnog protekcionizma, s tim što je visina zaštite u obrnutoj proporciji sa resursnom povoljnošću. U nastavku će biti dato obilje empiričkih dokaza za tezu da je resursna povoljnost presudno uticala na evoluciju fizionomije agrarnih politika danas razvijenih zemalja „zapada“.

U opštem slučaju razlike u društvenim sistemima ne bi morale da značajnije utiču na suštinu agrarnih politika. Ta teza stoji bez obzira na činjenicu da razlika u društvenim sistemima mora do neke mere biti odražena u formama i instrumentima agrarne politike. Međutim, većina socijalističkih zemalja je sprovela prinudnu kolektivizaciju poljoprivrede i taj momenat je uslovio suštinsku promenu u karakteru agrarnih politika tih zemalja u odnosu na tzv. zemlje tržišne privrede.

Uticaj istorijskog nasleđa je skoro nemoguće definisati u opštem smislu. Pa ipak, stoji da je ta komponenta prepoznatljiva u agrarnim politikama mnogih zemalja i da utiče ne samo na forme, već, u izvesnoj meri i na suštinu ciljeva i mera. U opštem slučaju se jedino može govoriti o istorijskom nasleđu pretežne većine zemalja u razvoju iz kolonijalne faze. Pri tome nije reč samo o uticaju kolonijalne ere na opšti stepen razvijenosti tih zemalja. Radi se i o nametnutom prelomu u razvojnoj evoluciji u najširem smislu - o prelomu koji je postepeno prerastao u danas vladajući svetski ekonomski sistem. Još određenije, u pitanju su nametnuti model zemljišnog vlasništva, visoka monokulturnost poljoprivreda, itd.

11

Grafikon 1: Komparacije produktivnosti rada i zemljišta u razvijenim zemljama (1880 – 1980. godine)

(polulogaritamska skala)

Izvor: „Binswanger, P., Ruttan, V.: „Induced innovation”, str. 55, za 1980. godinu proračuni

ovog rada

Konačno, za sada može biti samo postavljena gruba teza po kojoj politički uticaj agrarnog sektora stoji u direktnoj zavisnosti od stepena razvijenosti, a do neke mere i od društveno-ekonomskog sistema i faktora istorijskog nasleđa. Kada su u pitanju zemlje tržišne privrede, empirički nije sporno da politički uticaj agrarnog sektora tokom duge faze razvoja, stoji osetno ispod udela agrara u makroekonomskim agregatima. Taj „jaz“ se međutim, vremenom smanjuje i „prelomna“ tačka nastaje pri relativno visokom stepenu razvijenosti. Od te tačke politički uticaj „agrarnog lobija“ počinje sve izrazitije da nadmašuje udeo poljoprivrednog sektora u makroekonomskim agregatima. Pri tome se naravno, ne misli samo na politički uticaj poljoprivrede u užem smislu, već i svih segmenata privrede koji čine agroindustrijski kompleks. Iako je istorijsko iskustvo nedovoljno, ne izgleda da isti proces može biti ponovljen i u socijalističkim zemljama - bar ne u doglednoj budućnosti.

Iz onoga što je rečeno na početku ovog poglavlja, sledi da sve zemlje, bez izuzetka, nastoje da ostvare što je moguće veću stabilnost uslova razmene (cena) na domašem tržištu u kratkoročnom (godišnje) i dugoročnom smislu.

12

Tvrdnja stoji bez obzira da li se radi o eksplicitno definisanom cilju. Time i prestaje sličnost među zemljama u eksplicitno definisanim ciljevima.

Postoje, uopšte uzev, manje ili više izrazite razlike između politički deklarisanih ciljeva i ciljeva koji proizilaze iz suštine mera agrarnih politika. Bar delom razlike potiču iz „inertnosti“ politički deklarisanih ciljeva u odnosu na mere koje su manje rezistentne na promene u vremenu.

Ako je suditi po politički deklarisanim ciljevima, onda razlike u agrarnim politikama zemalja OECD-a ne izgledaju izrazite. U hijerarhiji političkih ciljeva tih zemalja dominira, na različite načine iskazana, „paritetna“ klauzula. Takav cilj je u većini slučajeva, recidiv vremena u kojima je postojao izrazit dohodovni disparitet poljoprivrede. U pretežnom broju slučajeva radi se o uopštenim odredbama. Tako EEZ deklariše težnju ka „ravnopravnosti poljoprivrede“ u ekonomskom položaju u odnosu na druge delatnosti na bazi cena „stimulativnih“ za poljoprivredu i prihvatljivih za potrošače. Nordijske zemlje (Švedska, Norveška) tradicionalno prihvataju precizniju i direktno obavezujuću definiciju pariteta poljoprivrede sa ulaganjima, intenzitetu rada i kvalifikacionoj strukturi. SAD su tek nedavno (krajem 1985. godine) napustile paritetnu odredbu koja je orijentaciono obavezivala na održavanje odnosa cena poljoprivrednih proizvoda i cena nepoljoprivrednih inputa iz vremena 1910-14. godina. Interesantna je i austrijska formula po kojoj se uopšteno definisana paritetna odredba sprovodi na bazi „društvenog partnerstva“ između predstavnika poljoprivrede, sindikata, privredne komore i vlade. Na sličan način definisane paritetne odredbe postoje i u ostalim zemljama sa izuzetkom, donekle, Kanade i Australije.

Kada se pak, radi o ciljevima koji proizilaze iz suštine mera koje te zemlje primenjuju, onda treba razlikovati bar tri podskupine zemalja OECD-a. Zemlje sa izrazitom resursnom pogodnošću i samim tim, visokom faktorskom produktivnošću poljoprivreda - SAD, Kanada, Australija i Novi Zeland - u osnovi nastoje da održe marginu konkurentske prednosti u osnovnim izvoznim sektorima. U toj skupini, SAD-a je na neki način nametnuta uloga kontrole volumena izvozne ponude žitarica u globalnim razmerama. Ograničavanje proizvodnje žitarica je sa izvesnim prekidima (četrdesete godine i svetska kriza ponude žitarica u sedamdesetim godinama), bio dominantni cilj agrarne politike SAD. Najnovije zakonodavstvo (Farm Bill 1985) najavljuje raskid sa programima sračunatim direktno na ograničavanju proizvodnje žitarica.

Dijametralno je suprotna situacija u zemljama sa oskudnim agrarnim resursima. U agrarnim politikama zemalja kao što su Japan, Švajcarska, Švedska, Norveška i Austrija, dominira cilj postizanja ili održavanja odgovarajućeg stepena samodovoljnosti u poljoprivrednim proizvodima uopšte i posebno kada se radi o „esencijalnim“ proizvodima. Tako je npr. Japan 1974. godine eksplicitno defginisao strateški cilj da zaustavi pad, a potom poveća stepen samodovoljnosti poljoprivrede na 75%. Švajcarska takođe, eksplicitno postavlja

13

cilj održavanja stepena samodovoljnosti poljoprivrede na najmanje 66%. Ostale zemlje su manje eksplicitne u definiciji cilja, ali ne i u nastojanju da do maksimuma iskoriste oskudne agrarne resurse. Razume se, takav cilj je ostvarivan primarno visokom cenovnom zaštitom poljoprivrede.9)

Ostale zemlje OECD područja nisu homogene po stepenu razvijenosti i resursnoj povoljnosti. Većina tih zemalja je danas u sastavu EEZ. Nema sumnje da je od osnivanja do nedavno, EEZ vodila politiku cenovne zaštite poljoprivrede koja je bila u nesrazmeri sa prosečnim stepenom razvijenosti i prosečnom resursnom situacijom. Na taj način je EEZ stalno povećavala stepen samodovoljnosti u proizvodima umerene zone. Inicijalni stepen samodovoljnosti EEZ je iznosio oko 86% u tim proizvodima, dok je danas EEZ postala više nego samodovoljna u većini proizvoda (izuzetak uljarice i duvan). Prema tome, EEZ je, bar inicijalno, vodila politiku koja se u biti nije razlikovala od politike zemalja sa izrazito niskim agrarnim resursima.

U agrarnim politikama zemalja istočne Evrope, je postojala, a u znatnoj meri i danas postoji, prava provalija između deklarisanih ciljeva i sadržaja mera agrarnih politika. Te zemlje su bar u istorijskom smislu, nastojale ne toliko da povećaju proizvodnju, koliko da prinudom do maksimuma ekstrahuju proizvode iz poljoprivrede. To je činjeno obaveznim otkupom. Izrazita diskriminacija prema poljoprivredi je, uprkos prinudi, uslovljavala deficit ponude i iziskivala manje ili više razuđen sistem racioniranja potrošnje. Od šezdesetih godina XX veka u tim zemljama dolazi do promena, s tim što smer i intenzitet „popuštanja“ značajno varira među zemljama. Mađarska je od reforme 1969. godine otišla najdalje u napuštanju „klasičnog“ modela inplantiranog iz SSSR-a i ostvarila zapažene proizvodne rezultate. Na drugom polju je Ruminija, koja istrajava na tradicionalnom modelu, tako da je često morala „pribeći“ oštrom racioniranju potrošnje. U međuprostoru su ostale zemlje, koje uz oklevanje i sa vremenskim zaostatkom nastoje da postepeno omekšaju klasičan model, ali ne toliko povećanjem motivacije koliko velikim investicionim i organizacionim zahvatima.

Iako su zemlje u razvoju veoma heterogene po stepenu razvijenosti, resursnoj pogodnosti, nasleđuju itd. itd., tim zemljama su svojstveni primarno proizvodni ciljevi. „Paritetni“ cilj se retko javlja čak i u deklarativnoj formi.

Većina zemalja u razvoju, posebno zemlje Azije, su inicijalno nastojale da kopiraju razvojni model „zapada“ i SSSR-a, sa izrazitom orijentacijom na brzu industrijalizaciju i samim tim na forsiranu ekstrakciju „agrarnog viška”. Ta strateška orijentacija je bila najvidljivije odražena u niskim relativnim cenama poljoprivrednih proizvoda. Niz eksternih momenata (visok nivo pomoći u

9) Raspon između najniže (Australija) i najviše (Japan) domicilne cene pšenice iznosio je 1:8 (1979. godina). Šta više, raspon je vremenom povećavan. To ilustruje raspon u cenovnom nivou zaštite. Ostale mere agrarne politike deluju u istom pravcu.

14

žitaricama, nepovoljan položaj u izvozu poljoprivrednih proizvoda, nizak nivo razvojne pomoći poljoprivredama tih zemalja itd.). je pogodovao takvoj strateškoj opciji. Nema sumnje da takvoj orijentaciji treba dobrim delom pripisati niske proizvodne performanse poljoprivreda u tom delu sveta. Nizak inicijalni razvoj poljoprivrede i brz rast stanovništva su međutim, progresivno iscrpljivali agrarni višak i dovodili do rastućeg deficita ponude osnovnih poljoprivrednih proizvoda, što je, u krajnjoj instanci, uslovilo proces promena u privrednim strategijama. Od prve polovine sedamdesetih godina XX veka, znatan broj zemalja u razvoju daje rastući prioritet poljoprivredi. Cene poljoprivrednih proizvoda relativno rastu i u kombinaciji sa drugim merama, efekti postaju vidljivi. Zemlje Azije su ostvarile zaista, neočekivano brz rast proizvodnje u sedamdesetim godinama godina. Taj opšti zaključak posebno važi za Kinu, koja je, uz ostale agrarne podsticaje, u izvesnom smislu, dekolektivizirala poljoprivredu.

Bez obzira što je proces promena primetan i u većini drugih zemalja, najmanje razvijene zemlje, posebno zemlje Afrike južno od Sahare, nisu uspele u nastojanju da ubrzaju rast proizvodnje. U najmanje razvijenim zemljama se nastavlja, pa čak i intenzivira, proces relativnog pada poljoprivredne proizvodnje (proizvodnja po stanovniku). Performanse poljoprivrede latinske Amerike i Srednjeg Istoka, nisu osetnije poboljšane. Naravno, postoji širok dijapazon izuzetaka u brojnoj i heterogenoj grupi zemalja u razvoju - izuzetaka koji su objašnjivi specifičnim okolnostima o kojima će biti nešto više reči u nastavku teksta.

Iz svega što je rečeno sledi da je strateški cilj velike većine zemalja sveta da ubrza rasta proizvodnje. Uspešnost u ostvarenju tog cilja varira u širokom rasponu. Socijalni, posebno paritetni, ciljevi po pravilu nisu eksplicitno definisani. Tzv. prekomorske zemlje tradicionalno, a u novije vreme i većina drugih razvijenih zemalja „zapada“ ima obrnutu preokupaciju: smanjiti ili bar usporiti rast proizvodnje. Ta preokupacija, međutim, još uvek nije u punoj meri odražena u deklarativno definisanim ciljevima agrarnih politika.

15

3. DIREKTNA TRŽIŠNA REGULATIVA

Kao što je ranije rečeno, direktnu tržišnu regulativu čine sledeći, tesno međuzavisni, sklopovi: politika cena u užem smislu; spoljno-trgovinski režim; direktne tržišne intervcencije (regulirajuće rezerve) i kreditiranje proizvodnje i zaliha. Radi se o po redosledu primarnom i po efektima daleko najvažnijem segmentu svake agrarne politike.

3.1. Politika cena u užem smislu

Agrarnim politikama, skoro bez izuzetka, je svojstveno nastojanje da stabilizuju uslove razmene na domaćem tržištu za širi ili uži skup poljoprivrednih proizvoda. Otuda velika većina zemalja sveta manje ili više striktno, sprečava direktan uticaj promena u uslovima međunarodne razmene na domaće tržište. To se postiže spoljno-trgovinskim režimom i o tome će biti reči u kasnijem delu teksta. Osnovno pritanje svake agrarne politike se vodi na određivanju visine cena baznih poljoprivrednih proizvoda. Postoje velike razlike među zemljama u formama i načinu odlučivanja i o visini cena. Neke zemlje ili grupe zemalja zakonski, odnosno ugovorno (npr. EEZ), definišu kriterije za određivanje visine cene za duži ili kraći rok, dok druge odlučuju o visini cena ad hoc, obično ne na duži rok od godinu dana. Kriteriji su u pretežnom broju slučajeva uopšteni i nisu primenljivi u operacionalnom smislu. U tom slučaju, kriteriji predstavljaju samo grubu orijentaciju, dok se cene operacionalno određuju u većoj ili manjoj konzistenciji sa kriterijumima, na kratak rok - obično za proizvodnu sezonu (tipičan primer EEZ). Ima, međutim, zemalja koje zakonski definišu kriterije na dug rok u operacionalnom smislu (Švedska, Norveška). Postoje, dalje, zemlje koje propisuju specifičnu proceduru dogovaranja o visini cena u okviru uopšteno definisanih kriterija (npr. Austrija). Kriteriji mnogih zemalja sadrže i određenje prema svetskim cenama. Određenja su po pravilu uopštena. Neke zemlje primenjuju sistem indeksacije svetskih cena (tzv. trend cene). Razlike među zemljama u načinima, formama i procedurama odlučivanja o visini cena, su daleko izrazitije od suštinskih razlika. U velikoj većini zemalja sveta se cene operacionalno određuju za proizvodnu sezonu, s tim što je politika visine cena dosta konzistentna u vremenu.

Svesno ili ne, visina cena osnovnih poljprivrednih proizvoda u zemljama tržišne privrede presudno zavisi od agrarno-resursne situacije i stepena razvijenosti. Apsolutne promene u resursima se odvijaju veoma postepeno i tendencijski stabilno. Prema tome, može se uzeti da su agrarni resursi neke zemlje u velikoj

16

meri „data“ veličina.10) Razlike među zemljama u resursima su naravno, daleko manje izrazite od razlika u stepenu privredne razvijenosti i otuda ima interesa razmotriti kako razlike u nivou razvijenosti utiču na nivo domicilnih cena pri sličnoj resursnoj situaciji. Iako su međunarodne komparacije dosta nepouzdane zbog nepotpunih evidencija i rudimentarnih metoda simulacije realnog kursa domaćih valuta, ipak ne može biti sporno da nivoi domicilnih cena stoje u upravnoj srazmeri sa stepenom razvijenosti. Drugim rečima, domicilne cene su utoliko više ukoliko je neka zemlja razvijenija pri približno istoj resursnoj strukturi. Grafičku ilustraciju na bazi nominalne zaštite, dobro ilustruje navedeni zaključak (Grafikon 2). Treba uočiti posebno, da su domicilne cene izvoznih proizvoda u zemljama u razvoju izuzetno visoke.

Gragikon 2: Koeficijenti nominalne zaštite krajem sedamdesetih godina

(1=svetske cene)

10) U razvijenom delu sveta agrarni resursi apsolutno opadaju, dok u zemljama u razvoju blago i usporavajuće rastu, posebno u zemljama Afrike i Latinske Amerike koje imaju izuzetno visoke rezerve u potencijalno iskoristivom zemljištu. Tendencije u brzini rasta stanovništva su, međutim, obrnute, tako da per capita resursne razlike nisu posebno izrazite.

17

U pristupnom smislu treba ukratko ući i u pitanje istorijskog trenda kada se radi o relativnoj visini domicilnih cena. Istorijski trend nije moguće rekonstruisati za dug period. Ako se vremenski horizont ograniči na drugu polovinu XX veka, onda stoji da su u relativnom smislu domicilne cene poljoprivrednih proizvoda tendencijski opadale u razvijenom delu sveta i u međunarodnoj razmeni, sa izuzetkom ranih sedamdesetnih godina. Međutim, u oceni treba imati u vidu da je faktorska produktivnost poljoprivrede u razvijenom delu sveta relativno rasla. Kada se serija relativnih cena koriguje relativnom faktorskom produktivnošću, što je jedino ekonomski relevantno, onda izlazi zaključak o dosta jasno izraženoj tendenciji relativnog rasta cena poljoprivrednih proizvoda u razvijenom delu sveta. Pošto taj deo sveta predominantno učestvuje u medjunarodnoj razmeni (oko dve trećine – nešto više u uvozu nego izvozu) poljoprivrednih proizvoda, tendencija iz razvijenog dela sveta je „preneta“ i na međunarodnu razmenu.

U okviru OECD grupacije, postoji bitna razlika u karakteru, obuhvatnosti i mehanizmu (instrumenti) direktne cenovne intervencije između prekomorskih i ostalih zemlaja. Prekomorske zemlje razumljivo, ne mogu arbitrarno određivati visinu cena za izvozne proizvode (žitarice u svim zemljama, soja u SAD, goveđe meso u Australiji, mleko i vuna u N. Zelandu). U „normalnim“ situacijama11) postoji direktno „preslikavanje“ između nivoa domicilnih cena izvoznih proizvoda u tim zemljama i cena u međunarodnoj razmeni. Među tim zemljama, SAD su tradicionalno imale „regulativnu“ ulogu. Naime, samo su SAD vodile politiku ograničavanja proizvodnje u nastojanju da do izvesne mere utiču na nivo svetskih, a samim tim i domicilnih cena. Prostor ne dozvoljava detaljnije ulaženje u tehniku i efekte ograničavanja proizvodnje u SAD. Dovoljno je navesti da je takva politika vođena u pretežnom delu poratnog vremena. Mogu biti grubo simulirani i kvantitativno iskazani efekti ograničavanja proizvodnje žitarica12). Međutim, nije moguće sa prihvatljivom preciznošću aproksimirati efekte ograničenja proizvodnje na nivo svetskih cena, iako ne podleže sumnji da je takva politika, kombinovana sa politikom rastućih državnih rezervi (CCC stokovi) i visokim volumenom pomoći u žitaricama, uspevala da održi visok stepen stabilnosti domicilnih cena u SAD i drugim zemljama izvoznicama i svetskih cena žitarica. Nije, takođe, sporno da je cenovni efekat ograničavanja proizvodnje bio unekoliko ispod proporcije

11) Do krize globalne ponude žitarica iz 1973. godine, ni jedna prekomorska zemlja nije nikada uvodila varijabilne izvozne takse, kako bi teret prilagođavanja pregbacile na zemlje uvoznice. Međutim, 1973. godine to su učinile Kanada, Australija i Argenitina i na taj način ublažile uticaj rasta svetskih cena na domicilne. SAD to nisu učinile. U tom smislu treba shvatiti izraz "normalne" situacije. 12) Dugo vremena su programi ograničavanja proizvodnje imali veoma nizak efekat na proizvodne trendove, što je i razumljivo jer je iz proizvodnje izuzimano zemljište niskog kvaliteta. Vremenom je efekat nesumljivo rastao i pod kraj šezdesetih godina je proizvodni efekat iznosio približno 50 miliona tona žitarica.

18

utrošenih budžetskih sredstava, naročito do polovine šezdesetih godina. Iako Kanada i Australija nisu direktno ograničavale proizvodnju, budžetska podrška proizvođačima žitarica, a i niza drugih proizvoda, nije izostala. Podrška je kanalisana prvenstveno kroz „stabilizacione izvozne“ fondove, pri čemu deo sredstava potiče iz budžeta. Cenovni efekat tih intervencija je bio daleko ispod cenovnog efekta interventne politike SAD13). Krajnje je, međutim, bitno zapaziti da i prekomorske zemlje vode politiku visoke zaštite u svim sektorima poljoprivrede u kojima njihove resursne prednosti ne dolaze do izražaja. To je npr. slučaj sa mlečnim proizvodima, duvanom pamukom, pirinčem, nekim uljaricama u SAD. Isto se odnosi na mlečni sektor i neke uljarice u Kanadi. Australija i Novi Zeland, zahvaljujući resursnoj povoljnosti i geografskom položaju, tradicionalno imaju relativno nizak nivo efektivne zaštite uopšte.

Programi ograničavanja proizvodnje u SAD nisu nikada bili obavezujući. Zasnivali su se na principu dobrovoljnosti uz plaćanja za ograničavanje površina, garantovanje cena i kreditiranje zaliha. Nakon obnavljanja politike ograničavanja proizvodnje pod kraj prošle decenije, sistem garantovanja cena je modifikovan, uz čvrstu nameru administracije da do kraja decenije, postupno, ukine i sistem ograničavanja površina i plaćanje razlike u ceni. Postoji i namera da postupno bude umanjen efekat cenovne zaštite i u nizu drugih segmenata poljoprivrede. Krajnje je, međutim, neizvesno da li je takva orijentacija administracije politički ostvariva. Takođe i ostale zemlje izvoznice garantuju cene osnovnih izvoznih artikala, s tim što nivo zavisi od svetskih cena i što efektivna zaštita nije visoka.

Sve ostale zemlje OECD grupacije u manjoj ili većoj meri vode „politiku zaštite domaće proizvodnje“ time što određuju nivo cena osnovnih poljoprivrednih proizvoda nezavisno od, i znatno iznad, svetskih cena.

EEZ je počela sprovođenje zajedničke agrarne politike u drugoj polovini šezdesetih godina, sa čak osetno višim nivoom cena od proseka cena zemalja članica pre sprovođenja zajedničke agrarne politike. Jasno, nivo cena je osetno nadmašivao nivo cena u međunarodnoj razmeni (svetske cene = 100; sezona 1968/69. godina)14).

• pšenica (meka) 195

• kukuruz 178

• šećer (rafinirani) 365

• govedina i teletina 169

• maslac 504

• uljarice 203

13)Zaključak jasno proizilazi iz proračuna "proizvodnog efekta subvencija" (PSE) za SAD na jednoj i Kanadu i Australiju na drugoj strani (Videti publikacije: a) "Producer and Consumer Subsidy Equivalent Calculations - Country Report USA"; DAA/1909; 1985; b) "Ministerial Trade Mandate Part II, Country Reports Canada and Australia"; AGR/WP1 (85)4, 1985). 14) Izvor: OECD: "Agricultural Policy of the European Economic Community", 1974.

19

Početkom sedamdesetih godina XX veka EEZ (9) je u malom broju proizvoda bila samodovoljna ili više od toga. Zahvaljujući visokoj cenovnoj zaštiti, nivo samodovoljnosti se konstantno povećava, tako da je početkom osamdesetih godina EEZ (10) proizvodila više nego što je trošila u ogromnoj većini agrarnih sektora (Tabela 3). U celini uzev, stepen samodovoljnosti je povećan od nešto ispod 90% u početku sprovođenja zajedničke agrarne politike, na osetno iznad 100% danas. Politiku visokih cena je, naravno, bilo relativno lako voditi pri niskom stepenu samodovoljnosti. Kako je stepen samodovoljnosti rastao, tako su se umnožavale teškoće jer je trebalo progresivno izdvajati sredstva u zajednički fond (EAGGF) za subvencioniranje izvoza. Takav razvoj je poslednjih godina kulminirao u tešku, hroničnu, političku krizu – krizu koja je u nekoliko navrata dovodila u pitanje opstanak EEZ. Ogromni viškovi mlečnih proizvoda, zatim šećera, goveđeg mesa a i mnogih drugih proizvoda, jednostavno ne mogu biti izvezeni u većem stepenu, skoro nezavisno od nivoa subvencioniranja izvoza. Sve to je uslovilo uvođenje niza mera ograničavanja proizvodnje u poslednjih nekoliko godina. Na širokom planu su uvedene proizvodne kvote za svakog proizvođača i na toj osnovi sistem „Suodgovornosti“, koji znači podelu tereta subvencioniranja izvoza između zajedničkog fonda i proizvođača. U raznim modalitetima za pojedine proizvode, proizvođači dobijaju niže cene za deo proizvodnje iznad kvota. Smanjenje cena najčešće progresivno zavisi od stepena premašenja kvota. Nakon 1975. godine, cene poljoprivrednih proizvoda rastu sporije od rasta cena agrarnih inputa i od inflacije: (za EEZ (10) rast cena poljoprivrednih proizvoda 6,9%; cena agrarnih inputa 8,0%; inflaciona stopa 9,6%; period 1975-82. godina; OECD, „Countri Report - European Economic Community“, statistical Annex, tabela 20; AGR (85)3).

Tabela 3: Stepen samodovoljnosti EEZ (10) u osnovnim poljoprivrednim proizvodima u (%)

Proizvod 1973/74.g.

(1) 1980/81.g.

(2) Razlika (2) - (1)

Pšenica 104 118 14

Kukuruz 55 66 11

Žitarice – ukupno 91 103 12

Šećer 91 124 33

Vina 99 103 4

Sirevi 103 106 3

Maslac 98 118 20

Goveđe meso 96 102 6

Meso – ukupno 96 100 4

Izvor: OECD, „Country Report-EEC“, AGR/W1 (85) 3; Annex, tabela 17

20

Pošto razlike u razvijenosti među ostalim zemljama OECD grupacije (izuzetak Turska i u manjoj meri Portugalija) nisu izrazite, visina domicilnih cena stoji u inverznoj proporciji sa bogatstvom u agrarnim resursima i ekološkom povoljnošću. Treba zapaziti da i zemlje sa nepovoljnom resursno-ekološkom situacijom, poslednjih godina osećaju posledice višegodišnje politike visokih cena poljoprivrednih proizvoda. Nisu u pitanju samo visoke cene za potrošače, već i rastući viškovi nekih osnovnih poljoprivrednih proizvoda i otuda, rastući izdaci na subvencioniranje izvoza. To je slučaj npr. sa pšenicom i mlečnim proizvodima u Austriji, sa pšenicom u Švedskoj, sa mlečnim proizvodima u Švajcarskoj, sa pirinčem u Japanu, itd. Slično EEZ, i ove zemlje poslednjih godina uvode mere direktnog ili indirektnog ograničavanja proizvodnje.15)

Kao što je već napomenuto, SSSR je tokom pretežnog dela postojanja, striktno sprovodio razvojnu koncepciju u okviru koje je diskriminacija poljoprivrede bila bitna konstanta. Politika u odnosu na poljoprivredu je u biti nosila pečat niskih cena poljoprivrednih proizvoda. Osnovna posledica te politike: visok deficit ponude i izuzetno izražen disparitet ekonomskog položaja su ublažavane obaveznim okupom i racioniranjem potrošnje u gradovima i kontrolom (sprečavanjem) odliva poljprivrednog stanovništva u gradove. Taj model su verno kopirale zemlje istočne Evrope u prvoj fazi postojanja (izuzetak donekle Poljska). Već tokom šezdesetih godina u SSSR-u nije bilo politički moguće održati racioniranje potrošnje i time je otvoren proces dosta izrazitog povećanja uvozne zavisnosti, prvenstveno u sektoru žitarica. Platno-bilansne teškoće i politička nepoželjnost visoke i rastuće uvozne zavisnosti su poslednjih godina, uz druge mere, uslovili smanjenje cenovne diskriminacije poljoprivrede. Do sličnih procesa je došlo i u drugim istočno-evropskim zemljama, s tim što su se neke zemlje progresivno udaljavale od „sovjetskog modela“ (Mađarska npr.). Nema sumnje da je u vešćni tih zemalja poslednjih godina smanjivana cenovna diskriminacija poljprivrede.16)

Iz razloga koji su ranije grubo skicirani, većina zemalja u razvoju je vodila politiku relativno niskih cena osnovnih poljoprivrednih proizvoda. Zaključak stoji uprkos veoma izrazitim odstupanjima među zemljama, čak i onim koje imaju slične resursno-ekološke uslove17). Nedavna studija FAO-a, zasnovana na detaljnom izučavanju 39 zemalja sa svih kontinenata, uz taj zaključak, uverljivo

15) Proizvodne kvote su najčešće primenjivani vid ograničavanja proizvodnje i u svim zemljama se primenjuju u mlečnom sektoru. Za proizvođače koji ne prihvataju kvote ili proizvedu iznad kvota važe niže cene. O tome više kasnije. 16) Nominalni rast otkupnih cena u istočno-evropskim zemljama je bio (period 1965-75. godina): Bugarska, 22,5% na bazi bruto-roizvoda i 38,4% na bazi nacionalnog dohotka; Čehoslovačka, 11,8%; Mađarska, 52,6%; Poljska, 35,2% na bazi bruto-produkta i 74,2% na bazi nacionalnog dohotka; SSSR, 54% plus više cene za isporuke iznad kvota (FAO, op. cit., str. 70). Povećanje u svim slučajevima znači i realan i relativni rast cena poljoprivrednih proizvoda. 17) Napr. cene pirinča u zemljama sahelske zone variraju u širokom rasponu (u F1.CFA/kg); Mali, 42,5; Senegal, 50; Burkina Faso, 60; Niger, 80; Mauritanija, 78.

21

svedoči o relativno visokoj cenovnoj diskriminaciji izvoznih proizvoda. Šta više, cenovna „pristrasnost“ je smanjivana poslednjih godina kada su u pitanju žitarice i unekoliko povećana za izvozne proizvode (Tabela 4). Takva orijentacija ne iznenađuje i očigledno je sračunata na korigovanje izrazito strukturnog debalansa između izvoznih i „nativnih“ proizvoda - debalansa nasleđenog iz kolonijalnog doba.

Tabela 4: Koeficijenti nominalne zaštite u ZUR

(svetski nivo cena = 1)

Zemlja Proizvod Period Nomin. koef.

zaštite Obala Slonovače Pirinač 1984. 1,99 Kenija „ 1982/83. 0,67 Senegal „ 1982. 0,74 Tanzanija „ 1983/84. 1,13 Indonezija „ 1982. 0,85 Pakistan „ 1980/81. 0,47 Filipini „ 1978. 0,90 Ekvador „ 1977. 0,87 Obala Slonovače Pamuk 1982/83. 0,82 Kenija „ 1981. 1,00 Mali „ 1978/79. 0,61 Sudan „ 1982/83 0,77 Malavi Arašid 1977. 0,46 Mali „ 1978/79. 0,43 Sudan „ 182/83. 1,00

Napomena: U pitanju su korigovani koeficijenti nominalne zaštite. Izvor: FAO, „Agricultural Price Policies“, 1985.

Prema tome, relativni rast cena poljoprivrednih proizvoda i time, smanjivanje nominalne zaštite, je proces svojstven većini zemalja u razvoju kada su u pitanju proizvodi namenjeni domaćem konzumu, posebno žitarice. To je posebno slučaj sa zemljama Azije i u tome je van sumnje, jedan od uzroka „azijskog čuda“ u proizvodnji žitarica u poslednjih deset godina.18) Pitanje agregatne cenovne elastičnosti ponude poljoprivrednih proizvoda je izuzetno složeno i tom pitanju će biti posvećen poseban prostor u nastavku.

I zemlje u razvoju nastoje da održe stabilnost maloprodajnih cena osnovnih poljoprivrednih proizvoda primarno žitarica. Ne iznenađuje da je stabilnost

18) Region Azije i Pacifika je povećao proizvodnju, primarno povećanjem prinosa, između 1974. i 1984. godine: pirinča za 43%, pšenice za 101,2%, stočnih žita za 42%, odnosno žitarica u celini za 52,1%. Radi se o istorijski nezabeleženim stopama rasta. Daleko najveći rast je ostvaren u Kini, zatim u Indiji i mnogim drugim zemljama Azije (FAO, "Agriculture in Asia-pacific Region", Bangkok, 1985).

22

maloprodajnih cena osetno izraženija od stabilnosti proizvođačkih cena. Takođe, u slučaju maloprodajnih cena, ulazni trend je vidljiv od početka protekle decenije.

Generalno uzev, daleko najveći deo efekata agrarnih politika na poljoprivredu, i ne samo poljoprivredu, treba pripisati politici visine cena osnovnih poljoprivrednih proizvoda. Nisu međutim, retke ni mere direktnog subvencioniranja pojedinih proizvoda. Te mere utiču direktno na volumen ponude na sličan način kao i visina cena.

U tržišnim privredama razvijenog dela sveta, direktno subvencioniranje proizvodnje se po pravilu primenjuje na proizvode sa niskim stepenom samodovoljnosti ili niskim stepenom tržišnosti. To je npr. slučaj sa duvanom i dehidriranom stočnom hranom u EEZ, pirinčem i nekim uljaricama u SAD itd. Poslednjih godina je u dosta izrazitom padu volumen sredstava koji se troši na direktno subvencioniranje proizvodnje.

3.2. Subvencioniranje inputa

Subvencioniranje inputa ima sličan proizvodni, a time i cenovni, efekat kao i pozitivna cenovna zaštita. Radi se o tradicionalnoj dilemi agrarnih politika: da li uticati na nivo proizvodnje i dohotka direktno cenovnom zaštitom ili subvencioniranjem inputa. Teorijski je veoma kontraverzno pitanje visine proizvodnog efekta istog volumena cenovne zaštite u odnosu na subvencioniranje inputa. Sporno je i pitanje potencijalne distorzije proizvodne strukture u poljoprivredi u slučaju subvencioniranja inputa. Nominalno uzev, do distorzije može doši u slučaju postojanja izrazitih razlika među kulturama u dozama subvencioniranih inputa. Međutim, do sličnih distorzija može doći i u slučaju neadekvatnog pariteta cena među poljoprivrednim proizvodima. Ne ulazeći u brojne detalje, preovladava uverenje da je opasnost distorzije strukture na bazi subvvencioniranja esencijalnih inputa (mineralna đubriva, seme, sredstva za zaštitu itd.) više nominalna nego realna. Sa druge strane, postoje pouzdani empirički dokazi da u uslovima niske razvijenosti, posebno kada se radi o malim – pretežno naturalnim proizvođačima proizvodni efekat suvbvencioniranja prevazilazi efekat cenovne zaštite.19)

Subvencioniranje baznih inputa je bilo veoma rasprostranjeno u danas razvijenim zemljama u ranijim fazama razvoja. Pretežan broj zemalja je subvencionirao mineralna đubriva, visokoprinosno seme, gorivo, maziva itd. Nivo subvencioniranja je vremenom smanjivan – paralelno sa padom

19) Kasnije će biti pokazano da je agregatna cenovna elastičnost ponude u ZUR krajnje niska. S druge strane, brojna istraživanja pokazuju da je cenovna elastičnost mineralnih đubriva npr. visoka: prema istraživanjima FAO-a kreće se između 0,4 i 0,6. Notorno je da je marginalni proizvod minieralnih đubriva pri niskim dozama izrazito visok.

23

marginalnog prirasta proizvodnje na jedinicu dodajnih inputa (posebno mineralnih đubriva). Danas je subvencioniranje mineralnih đubriva i sredstava za zaštitu, izuzetak u tim zemljama. Međutim, mnoge od razvijenih zemalja tržišne privrede danas subvencioniraju energetske inpute (gorivo) i transportne usluge. To je posebno slučaj u prekomorskim zemljama.

Uprkos političkim namerama, uslovljenim budžetskim teškoćama, ukupan efekat subvencija svih vidova, među kojima dominira direktno subvencioniranje proizvodnje i inputa, se održava na visokom nivou u svim razvijenim zemljama zapada (Tabela 5).

Tabela 5: Osnovni efekat subvencioniranja osnovnih proizvoda u nekim razvijenim zemljama (u %)

Proizvod-zemlja 1979/80. 1980/81. 1981/82. 1982/83. 1983/84. 1984/85

PŠENICA Australija -4,0 2,8 5,4 11,8 5,7 2,8 Kanada 11,8 12,5 12,8 16,7 18,6 29,2 EEZ 50,4 41,8 46,4 58,5 44,9 37,6 Japan 77,9 75,8 77,7 77,9 77,7 79,9 SAD 2,2 3,3 7,7 7,8 38,0 17,2

KUKURUZ EEZ 54,7 38,4 48,9 48,8 26,3 22,1 SAD 1,7 1,0 2,2 4,2 51,7 7,6

MLEKO Australija 19,1 12,3 8,0 13,0 25,5 33,0 Kanada 28,0 17,5 9,5 19,5 37,5 37,9 EEZ 89,0 79,7 68,5 54,9 63,0 62,0 Japan 23,9 28,8 16,1 16,9 22,0 23,1 SAD 20,8 8,9 -1,6 2,7 17,7 21,2

ŠEĆER Australija -5,3 -9,1 -0,7 9,8 6,5 12,3 Kanada 4,8 3,7 22,6 32,5 20,2 - EEZ 64,7 -7,4 80,0 123,7 134,7 142,1 Japan 46,2 58,3 78,4 78,9 84,6 84,1 SAD 14,7 3,6 35,6 117,2 124,9 139,6 Izvor: FAO, op.cit., str. 65

Skoro da nema smisla ulaziti u pitanje subvencioniranja inputa u istočno-evropskim zemljama. Sistem cena je tako postavljen da direktno subvencioniranje nema smisla ni u tehničkom smislu. Relativno niske cene poljoprivrednih proizvoda su implicirale i niske cene esencijalnih inputa i u tom smislu je subvencioniranje široke skale inputa kontinuelno sprovođeno. Sa relativnim rastom cena poljoprivrednih proizvoda u poslednjih 10-15. godina, rasle su i cene inputa. Proces je identičan s onim koji je od polovine protekle

24

decenije manifestovan i u zemljama zapada (cost squeeze). U Mađarskoj je to posebno izraženo.

Iako ne postoje precizne evidencije, poznato je da je znatan deo zemalja u razvoju, prvenstveno zemlje Azije, subvencionirao esencijalne inpute (seme, min. đubriva). Pošto su te zemlje neto uvoznice inputa, prvenstveno mineralnih đubriva, subvencioniranje je bilo posebno izrazito u vreme globalne krize ponude mineralnih đubriva (1974-78. godina). Subvencioniranje počiva na visokom cenovnom i proizvodnom efektu rastućih doza đubriva. Sheme subvencioniranja su po pravilu opšte, mada postoje posebno ili uporedno i „selektivni“ programi za tzv. male farmere.

Brojne su indicije da je u znatnom broju zemalja u razvoju poslednjih godina nivo subvencioniranja u padu usled izrazitih ekonomskih teškoća.

3.3. Spoljno-trgovinski režim i politika

Pošto skoro sve zemlje visoko preferiraju stabilnost uslova na domaćem tržištu i stoga manje ili više striktno izoluju domaće tržište od neposrednog uticaja međunarodne razmene, u agrarnom sektoru je skoro univerzalno u primeni varijabilna zaštita, kombinovana sa nizom drugih vidova necarinske zaštite. U tom smislu se spoljno-trgovinska regulativa agrarnog sektora, već, po formi, bitno razlikuje od regulative u neagrarnim sektorima. Razlika u formi, naravno, odražava suštinu koja se u krajnjoj liniji svodi na znatno neposredniji uticaj uslova međunarodne razmene u neagrarnom nego u agrarnom sektoru.

Bitno je zapaziti da sve zemlje, nezavisno od toga da li su im domicilne cene niže ili više od cena u međunarodnoj razmeni, primenjuju manje ili više univerzalno, različite forme varijabilne zaštite.20) Smisao varijabilne zaštite je poništavanje razlika između unapred utvrđenih domicilnih i svetskih cena osnovnih poljoprivrednih i svetskih cena osnovnih poljoprivrednih proizvoda.

O visini cenovne zaštite (nominalna zaštita) je ranije bilo govora, tako da će u nastavku biti reči o glavnim instrumentima necarinske zaštite, kao i o osnovnim osobenostima spoljno-trgovinske politike. Pri tome, nije smisao ovoga teksta da uđe detaljno u forme necarinske, pa čak ni u sve forme varijabilne zaštite u užem smislu.21) Tekst će biti ograničen samo na predominantne forme i instrumente u osnovnim segmentima poljoprivrede.

20) Izuzetak je Australija u celini zahvaljujući produktivnosti agrara i bar u jednakoj meri, geografskoj "izolovanosti", zatim SAD u sektoru žitarica i soje, donekle Kanada u žitaricama i Novi Zeland u stočarskim proizvodima. 21) Detaljniji pregled instrumenata necarinske zaštite je dat npr. u M. Trkulja, "Međunarodno tržište proizvoda poljoprivednog porekla, sa posebnim osvrtom na zemlje u razvoju". Informator, Zagreb, 1983.

25

Državni ili paradržavni monopol spoljne trgovine je razumljivo, najhermetičkiji oblik zaštite. Pri postojanju monopola, uvoz je po volumenu i dinamici striktno ograničen na bilansom utvrđene količine, dok se izvoz svodi na tehničko sprovođenje odluka vlade. Pošto su žitarice od primarnog ili kako se to često kaže strateškog značaja u pretežnoj većini zemalja sveta, ne treba da čuti što velika većina zemalja ima državni ili paradržavni monopol u toj sferi. To je slučaj sa većinom razvijenih zemalja zapada - zapravo, sa svim zemljama sa izuzetkom SAD i EEZ. Naravno, EEZ primenjuje sistem varijabilne zaštite koji po hermetičnosti jedva da zaostaje za čistim monopolom. Monopol je po karakteru sistema, univerzalna pojava u zemljama istočne Evrope i to u svim sektorima poljoprivrede i konačno, monopol je predominantna forma u zemljama u razvoju kada se radi o žitaricama i eksportnim proizvodima.

Monopoli nisu ograničeni samo na žitarice. Postoje i u brojnim drugim robnim segmentima poljoprivrede. To je često slučaj sa šećerom u velikom broju zemalja svih delova sveta. Prerada i razmena sa inostranstvom duvana i duvanskih prerađevina je u najpretežnijem broju zemalja „pokrivena“ javnim monopolom.

Iako se monopolom, kao što je rečeno, tehnički najefikasnije otklanja razlika između promenljivih cena u međunarodnoj razmeni i sezonski fiksiranih domicilnih cena, iz niza političkih i tehničkih razloga, zemlje isti cilj ostvaruju kombinacijom niza instrumenata necarinske zaštite. Tako EEZ univerzalno primenjuje varijabilnu zaštitu koja je po formi prilagođena osobenostima pojedinih robnih segmenata – najčešće u kombinaciji sa nizom drugih mera necarinske zaštite, a ponekad i carinske zaštite. Pri tome je carinska zaštita u primeni najčešće iz „kozmetičkih“ razloga kada se radi o neprerađenim poljoprivrednim proizvodima. Razume se da ista efikasnost zaštite ne može biti ostvarena u svim robnim segmentima poljoprivrde. Niža efikasnost je svojstvena pre svega sektoru voća i povrća zbog sezonosti, velikog broja vrsta i širokoj lepezi kvaliteta u okviru svake vrste. U tom sektoru EEZ primenjuje sezonsku (varijabilnu) zaštitu, kombinovanu nizom drugih mera. Slična je situacija i za svinjsko mesto (kvartalna zaštita). Pošto je, uopšte uzev, nemonopolski tip varijabilne zaštite tehnički manje efikasan od monopolskog, taj tip zaštite je u EEZ i nizu razvijenih zemalja, kombinovan sa tzv. antidampinškim merama, koje idu do formalne zabrane uvoza iz neke zemlje za kraći ili duži period. Poslednjih godina je u ekspanziji i formula dobrovoljnog ograničavanja izvoza. Radi se zapravo, o tome da zemlja uvoznica nametne sporazum „glavnim“ zemljama izvoznicama o samoograničavanju izvoza. To je slučaj sa goveđim mesom i šećerom u SAD, sa šećerom u Lome sporazumu između EEZ i tzv. ACP zemlja itd. itd. Sve češće je u primeni i formula o minimalnim izvoznim cenama. Direktno subvencioniranje proizvodnje je takođe, oblik varijabilne zaštite.

Sve što je rečeno, odnosi se na neprerađene proljoprivredne proizvode. Kada se radi o prerađevinama, u primeni je uglavnom carinska zaštita – ali po eliminaciji

26

razlike između eksternih i internih cena. Carina je po pravilu, progresivna u odnosu na stepen prerade.22)

Ukratko, sa neznatnim i objašnjivim izuzecima, domaća tržišta osnovnih poljoprivrednih proizvoda su striktno i efikasno odvojena od uslova međunarodne razmene. Odvajanje implicira različite instrumente „na granici“ sa istim ciljem: poništiti razliku između promenljivih eksternih i utvrđenih domicilnih cena za širok dijapazon roba poljoprivrednog porekla.

Krajnje je bitno uočiti da sistem varijabilne zaštite ne koriste samo zemlje sa visokim nivoom nominalne zaštite, već i ogromna većina zemalja u kojima je nivo domicilnih cena u proseku jednak ili čak niži od cena u međunarodnoj razmeni, odnosno zemlje sa u proseku nultim ili negativnim nivoom nominalne zaštite. Smisao je u eliminisanju uticaja sezonskih i/ili atipičnih promena u eksternim cenama na stabilnost domaćeg tržišta, a u slučaju negativne nominalne zaštite i sprečavanje neželjenog izvoza.

Razumljivo, visok je stepen simetrije u merama na strani uvoza i izvoza. Varijabilna zaštita na strani uvoza, automatski znači i varijabilnu zaštitu na strani izvoza. Izvozne subvencije nisu ništa drugo do simetrično obrnut oblik varijabilne zaštite na strani uvoza.

Važno je, takođe, uočiti da državna regulativa nije ograničena samo na utvrđivanje zaštitne politike u strateškom (dugoročnom) smislu i na tehničko sprovođenje zaštitnih mera. Države su sve više „upletene“ u operativnu izvozno-uvoznu politiku – primarno na strani izvoza. To je slučaj sa svim razvijenim zemljama tržišne privrede i sa većinom zemalja u razvoju. Kada su u pitanju akutne, pa i hronične, krize ponude globalnih razmera, u primeni je čitav dijapazon ad hoc mera subvencioniranja izvoza – mera koje se graniče sa trgovinskim ratom u izvesnim sektorima. To je danas npr. slučaj sa „subvencijskim“ ratom između SAD i EEZ, u kome marginalno učestvuje i niz drugih razvijenih zemalja „zapada“, na svetskom tržištu pšenice.23) To je već u hroničnom smislu slučaj sa mlečnim proizvodima24), sa šećerom, goveđim mesom itd. itd. Radi se ne samo o direktnom, već i indirektnom (kreditni uslovi), subvencioniranju izvoza. Radi se dalje, o nastojanjima država da 22) Reprezentativan je primer EEZ sa kombinovanom zaštitom prerađevina. Za prerađevine sa sastojcima koji su u varijabilnoj zaštiti (brašno, šećer, meso itd.), prvo se obračuna varijabilna zaštita srazmerno udelu sastojaka i visini varijabilne zaštite svakog sastojka, pa se na revidiranu (uvećanu) osnovu primenjuje carina. 23) Zbog "jakog" dolara i niza drugih okolnosti, EEZ je delimično istisnula SAD sa nekih tržišta pšenice, koje SAD smatraju tradicionalnim (Egipat, zemlje Magreba, neke zemlje srednjeg istoka itd.). Američka administracija je nedavno, na čitav niz "standardnih" promotivnih mera (kreditni aranžmani, uslovljavanje na bazi PL 480 itd.), donela i poseban program subvencioniranja (EEP) od 2 milijarde $ sa eksplicitnim ciljem da povrati izgubljena tržišta. Za uzvrat, veoma je verovatno da će EEZ ukinuti "samonametnuto" ograničenje u izvozu žitarica od 14 miliona tona godišnje. 24) Ilustracije radi, nedavno su SAD i Austrija, demonstrativno istupile iz Saveta za mleko GATT-a, u znak protesta zbog kršenja sporazuma o minimalnim cenama obranog mleka u prahu od strane EEZ.

27

„bilateralizuju“ razmenu kroz dugoročne trgovinske aranžmane25). Radi se konačno, o direktnom političkom pritisku u kome se ne biraju sredstva.

3.4. Tehnika cenovne zaštite

Postoji veliko šarenilo među zemljama u oblicima i tehnici sprovođenja cenovne intervencije za neprerađene poljoprivredne proizvode (zaštita proizvođača). Međutim, u biti skoro sve zemlje primenjuju dosta standardne instrumente i tehniku cenovne intervencije. Zanemarujući terminološke razlike, u primeni su sledeće cenovne kategorije: ciljne ili orijentacione cene; garantovane ili interventne cene; minimalne cene i zaštitne cene.

Sa izuzetkom prekomorskih zemalja u izvoznim sektorima grara, zemlje „zapada“ propisuju ciljne ili orijentacione cene u razvoju tržišne privrede, s tim što je intervencija ograničena pretežnim delom na usku grupu baznih proizvoda. Ovom cenovnom kategorijom država se u osnovi obavezuje da tako podesi tržišnu intervenciju, da taj nivo cena bude ostvaren na tržištu.

Garantovane ili interventne cene su razumljivo, niže od orijentacionih ili ciljnih, a smisao im je da pruže „donji“ prag sigurnosti poljoprivrednim proizvođačima za odgovarajuće proizvode. Zemlje bezmalo bez izuzetka garantuju cene žitarica. Razvijene zemlje „zapada“ garantuju cene i niza drugih proizvoda na indirektan način (mlečni proizvodi, šećer, uljarice itd.). Garancija može biti apsolutna ili uslovna. Drugim rečima, može se odnositi na sve ponuđene količine uz fiksan cenovni nivo ili na unapred utvrđeni nivo za svakog proizvođača, s tim što državna institucija ne kupuje preko utvrđenog nivoa ili kupuje po sniženim cenama. Suština je slična i u sistemu plaćanja razlike u ceni26). Garantovane cene u zemljama u razvoju su po pravilu ograničene na sektor žitarica i ređe, na izvozne proizvode, s tim što se garancija odnosi na sve ponuđene količine. Otkupne cene u zemljama centralnog plana imaju sličnu funkciju. U nekim od tih zemalja (Mađarska, Kina npr.), proizvođači su obavezni da po otkupnim cenama isporuče „ugovoreni“ nivo proizvodnje, dok ostatak mogu prodati slobodno ukoliko stvarni nivo cena to dozvoli.

Minimalne cene su u primeni prvenstveno za tzv. industrijske kulture – proizvode koji se dominantnim delom ili u celini industrijski prerađuju (šećearna repa, šećerna trska, uljarice, mleko itd.). Smisao minimalnih cena je 25) Brojni dugoročni bilateralni aranžmani su poslednjih godina zaključeni, prvenstveno za pšenicu i šećer, s tim što je pretežan deo aranžmana za pšenicu orijentacioni, a za šećer obavezujući i po pravilu sadrže mehanizam određivanja cena koji ne zavisi ili malo zavisi od međunarodnih cena tzv. slobodnog šećera (npr. Lome sporazum između SAD i niza zemalja Kariba i Pacifika, sporazum Kuba-SSSR, itd.). 26) Krajem 70-tih godina SAD su uvele ciljne cene (određene u zavisnosti od troškova proizvodnje) uz plaćanje razlike u ceni između stvarne tržišne i ciljne cene za "participirajuće" farmere (uslov za prarticipaciju je ograničavanje površina). Program je dobrovoljan, te je sistem ciljnih cena parcijalan.

28

da pruže minimum zaštite proizvođačima u odnosu na prostorni monopson prerađivačke industrije. Industrija nije obavezna da preuzme sve ponuđene količine, ali je obavezna da plati najmanje minimalnu cenu za sve preuzete količine. Veoma često je uslovljeno da industrija i proizvođači unapred ugovaraju bilo površine pod odgovarajušom kulturom ili maksimum količina koji može biti isporučen.

Minimalne cene se u raznim formama, široko primenjuju u zemljama OECD grupacije. U robnim sektorima sa ekscesivnom ponudom, unapred se propisuje „nacionalna“ kvota, koja se „razbija“ na fabrike i sve proizvođače. Po pravilu, minimalne cene se snižavaju u slučaju prebačaja kvote. Sniženje je najčešće „stepenasto“ i progresivno. To je slučaj skoro bez izuzetka sa mlekom i šećerom, u nekim slučajevima i sa uljaricama, nekim poljoprivrednim sirovinama itd. Isto tako po pravilu, postoji obaveza javnih ustanova da „povlače“ sa tržišta višak prerađenih proizvoda. Samim tim se u suštini radi o kombinaciji minimalnih cena i indirektnog garantovanja cena finalnih proizvoda.

Zemlje centralnog plana uglavnom ne primenjuju minimalne cene, dok je u zemljama u razvoju primena ograničena na mali broj proizvoda. Za zemlje u razvoju je to i logično, pošto se mali deo ukupne proizvodnje industijski prerađuje.

Konačno, zaštitne cene su u primeni za odgovarajuću skalu stočarskih proizvoda. U slučaju hroničnog viška ponude, što je slučaj u većini razvijenih zemalja tržišne privrede, ne postoji obaveza javne ustanove da preuzme sve ponuđene količine po najavljenoj ceni. Međutim, postoji obaveza intervencije ograničenih razmera sa ciljem održavanja cena na odgovarajućem nivou, koji je po pravilu ispod nivoa objavljenih zaštitnih cena (npr. goveđe meso u EEZ, jagnjeće meso u Australiji i Novom Zelandu itd.). Zemlje centralnog plana i zemlje u razvoju ne primenjuju zaštitne cene u navedenom smislu.

Tehnika cenovne intervencije je u razvijenim zemljama vrlo često kombinovana sa direktnim merama ograničavanja proizvodnje. Te mere su najčešće kombinacija administrativnih mera i naknada za smanjenje ili likvidaciju proizvodnje (npr. grožđe, hmelj itd. u EEZ, duvan, neke uljarice u SAD, itd.).

3.5. Kreditiranje proizvodnje i zaliha

Manje ili više beneficirano kreditiranje zaliha je rasprostranjena mera u zemljama tržišne privrede. Smisao kreditiranja je sprečavanje sezonskog pada cena ispod ciljnog nivoa. Motiv je dvostruk: na jednoj strani obezbediti da poljoprivreda ostvari nivo cena približan ciljnim, a na drugoj da javna, interventna, ustanova ne bude dovedena u situaciju da mora da kupuje osetno veće količine od stvarnih tržišnih viškova sezone.

29

Kada su u pitanju razvijene zemlje zapada, treba imati u vidu da ponuda kratkoročnog novca skoro po pravilu unekoliko prevazilazi tražnju i drugo, da su ciljne i garantovane cene „dinamizirane“ u toku sezone, odnosno da rastu srazmerno rastu troškova skladištenja (uključujući kamate). Pa ipak, sve razvijene zemlje primenjuju separatne kreditne sheme za zalihe osnovnih poljoprivrednih proizvoda, prvenstveno žitarica. Generalno uzev, stepen beneficiranja nije danas značajan. Ne iznednađuje da su sheme kreditiranja zaliha najobuhvatnije u zemljama izvoznicama. I stepen beneficiranja je u tim zemljama nadprosečan. Već decenijama je u raznim formama, kreditiranje zaliha jedan do stožernih elemenata agrarne politike SAD. Dugo vrmena je „zajmovna“ cena imala sve atribute garantovane cene. Farmeri koji su dobrovoljno participirali u programima ograničavanja proizvodnje, su dobijali kredit na bazi zajmovne cene i „ugovorene“ površine za datu kulturu, uz opciju da proizvod prodaje na tržištu i kredit vrate ili da kreditnu obavezu izmire prodajom CCC-u (Commodity Credit Corporation – interventna ustanova SAD). Sistem je unekoliko modifikovan, s tim što zajmovna cena i dalje ima esencijalnu ulogu. Slična je situacija u Kanadi i Australiji. Kreditiranje zaliha u sva tri slučaja ima isti cilj: koliko-toliko održati stabilnost cena na domaćem tržištu i obezbediti beneficirane uslove za skladištenje dela „izvoznih“ zaliha na farmama.

Naravno, u zemljama centralnog plana, karakter sistema isključuje separatne kreditne sheme za zalihe. U biti takve sheme, međutim, postoje kao deo mehanizma centralne banke, s tim što nisu objavljene.

Pretežna većina zemalja u razvoju primenjuje posebne sheme kreditiranja zaliha, s tim što je kreditiranje po pravilu ograničeno samo na žitarice. Nastojanje je da proizvodnja hlebnih žitarica bude u što je moguće kraćem roku otkupljena, tako da je prerađivačka industrija formalni nosilac kreditne sheme.

Kada je u pitanju kreditiranje proizvodnje (inputa), u razvijenim zemljama nema separatnih shema. Proizvođači znatnim delom bivaju kreditirani od strane proizvođača inputa, ali bez angažmana države.

Kreditiranje proizvodnje je sastavni deo sistema u zemljama centralnog plana. Međutim, kreditiranje esencijalnih inputa je jedno od centralnih pitanja agrarne politike u većini zemalja u razvoju. Većina tih zemalja primenjuje posebne programe kreditiranja, primarno mineralnih đubriva, semena i zaštitnih sredstava u ratarstvu. U najvećem broju slučajeva se radi o opštim shemama za sve proizvođače. Programi kreditiranja se pretežno sprovode preko banaka. U izvesnom broju slučajeva postoje i tzv. diskriminacioni programi - u kojima su korisnici samo odgovarajuće kategorije proizvođača (proizvođači ispod određene veličine poseda). Kreditni programi su skoro po pravilu, „naturalni”, odnosno proizvođač ne dobija novac nego inpute, a kredit vraća u proizvodima. Razlog za rasprostranjene sheme kreditiranja inputa je u visokoj proizvodnoj elastičnosti inputa i nastojanju da rast proizvodnje bude ubrzan.

30

3.6. Direktne robne intervencije (robne rezerve)

Direktno učestvovanje državne (javne) ustanove na tržištu je stožerna tačka čitavog tržišnog interventnog mehanizma u svim zemljama. Radi se o funkciji države u održavanju odgovarajućeg nivoa regulirajućih rezervi i na toj osnovi, direktne robne intervencije na tržištu sa ciljem finog, tekućeg, usklađivanja ponude sa tražnjom na unapred utvrđenom cenovnom nivou. Naravno, dijapazon direktne intervencije javnih ustanova varira u dosta širokom rasponu i unutrar homogenih grupa zemalja i još više, među grupama. U razvijenim zemljama tržišne privrede, direktne intervencije „pokrivaju“ između 80 i 95% od ukupne poljoprivredne proizvodnje. Naravno, materijalni efekat intervencija varira u širokom rasponu po grupama proizvoda ili proizvodima. Intervencije su po efikasnosti usklađivanja ponude sa tražnjom, najizrazitije za žitarice, šećer, masnoće, a zatim u opadajućoj meri za veliku većinu ostalih robnih sektora. Bez preterivanja se može tvrditi da u tim zemljama, donekle sa izuzetkom prekomorskih zemalja, direktne intervencije imaju stepen efikasnosti koji se skoro graniči sa ukidanjem „slobodnog“ delovanja tržišnog mehanizma u svim baznim robnim sektorima poljoprivrede. U zemljama centralnog plana, direktne robne intervencije nisu oslonjene na tržišni mehanizam, već su sprovođene distribucionim shemama i kanalima. U zemljama u razvoju direktne tržišne intevencije su skučene i pokrivaju, sa ograničenim stepenom efikasnosti, samo sektore sa najneelastičnijom tražnjom (žitarice i u izvesnoj) meri, masnoće i šećer).

Ovaj tekst se ne može detaljnije baviti tehnikom intervencije. Bazni princip intervencije bi mogao biti označen kao „tržišna neutralnost“. To jednostavno znači da interventna ustanova kupuje (smanjuje ponudu) čim cene na tržištu pokažu tendenciju pada ispod utvrđenog nivoa. Isto, samo u obrnutom smislu, važi za prodaje. U oba slučaja, robne transakcije su „paritetne“, odnosno roba se i kupuje i prodaje na bazi ili stvarnog ili propisanog prostornog pariteta.

Sistem tržišnih intervencija je u svim slučajevima jedinstven za zemlju ili grupu zemalja (EEZ) i centralizovan. U načelu je moguće i postojanje jedinstvenog, decentrilizovanog, sistema, s tim što takav sistem zahteva detaljno definisanje „pravila“ intevencije i tesnu koordinaciju među decentralizovanim interventnim ustanovama. Treba dodati da je sistem centralizovanim i u konfederacijama (Australija, Kanada, Švajcarska) i u EEZ.

31

3.7. Regulisanje veleprodajnih i maloprodajnih cena za bazne proizvode poljoprivrednog porekla

Stepen intervencije u slučaju veleprodajnih i maloprodajnih cena, isto tako, varira u širokom rasponu među grupama zemalja. Razvijene zemlje tržišne privrede su ili napustile ili krajnje suzile, raniji dijapazon intervencije. Propisivanje načina utvrđivanja veleprodajnih cena ili maksimiranje maloprodajnih cena je, za razliku od nekad, danas izuzetak. Razlog je jednostavan: stepen konkurencije u veleprodaji i maloprodaji je toliki da je nepotrebno adimistrativno regulisanje cena. Isto tak, nisu više u primeni sistemi egalizacije cena za čitavu teritoriju. Danas su dopušteni „prirodni“ prostorni cenovni pariteti.27)

Situacija u zemljama u razvoju bitno odudara od one koja je u grubom data za razvijeni deo sveta. Veoma često je adiministrativno propisan način „formiranja“ cena u veleprodaji, dok se u maloprodaji maksimiraju cene za bazne neprerađene proizvode i široku skalu prerađevina od tih proizvoda. Naravno, administrativno propisivanje maksimalnih cena u maloprodaji ne može biti efikasno ukoliko nije moguće dozirati dovoljnu ponudu pri željenom nivou cena. U zemljama u razvoju to nije moguće za širu skalu proizvoda. Znatan broj zemalja uspeva da ostvari zadovoljavajući balans u žitaricama, u manjoj meri u šećeru, i retko u drugim proizvodima. U istoj proporciji je efikasno maksimiranje cena u maloprodaji. Nezadovljavajuća efikasnost je delom i u neadekvatnim inspekcijskim službama.

Razume se da zemlje centralnog plana široko maksimiraju cene u veleprodaji i još više u maloprodaji. Radi se zapravo o fiksiranju cena u „organizovanoj“ (državnoj) mreži. U slučajevima deficitarne ponude, što je čest slučaj u znatnom broju tih zemalja, nužno dolazi do legalnog ili „ilegalnog“, paralelnog tržišta sa cenama koje odražavaju „rezidualni“ odnos ponude i tražnje.

Sumirajući, treba još jasnije podvući da je direktna tržišna intervencija opredeljujuća za sprovođenje definisane politike cena. U krajnjoj instanci, svi ranije prikazani instrumenti politike cena u užem smislu (ciljne, garantovane, minimalne i zaštitne cene), ne moraju postojati. Ti instrumenti imaju više psihološko nego realno dejstvo i mogu biti u potpunosti „substituirani“ efikasnom direktnom tržišnom intervencijom i specifičnim institucijama organizacije tržišta. Primer Danske pre ulaska u EEZ, to uverljivo demonstrira.

27) Razvijene zemlje sa većom teritorijom, primenjuju tzv. pojedinačne garantovane ili interventne cene žitarica na bazi udaljenosti nekog mikroregiona od suficitarnog proizvođačkog područja i taj odnos koriguju stepenom samodovoljnosti tog regiona. Drugim rečima cene žitarica su teritorijalno disperzirane da bi odrazile prirodni prostorni paritet. Zemlje sa velikim teritorijama kao Kanada, Australija, Argentina manje ili više subvencioniraju transportne troškove za žitarice iz udaljenih proizvodnih regiona.

32

3.8. Posledice mera tržišne regulative

Ovaj tekst mora biti ograničen na markiranje osnovnih posledica mera tržišne regulative, u ovom momentu na: stabilnost dohotka poljoprivrede; relativnu dohodovnu disperziju (nejednakost) u proizvodnji i potrošnji poljoprivrednih proizvoda; međunarodnu razmenu uopšte i u tome na položaj zemalja u razvoju. Prostor ne dozvoljava u ovoj fazi retrospektivni osvrt, iako je on u velikoj meri impliciran.

Pokazano je da konfliktnost karaktera ponude i tražnje poljoprivrednih proizvoda, posebno baznih (žitarica pre svega), uslovljava od najdavnijih vremena intervencije sračunate na ublažavanje ili sprečavanje neproporcionalnog rasta, odnosno pada cena u slučaju poremećaja ponude i tražnje, te da stoga danas, sve zemlje teže da ostvare stabilnost uslova razmene na domaćem tržištu. Pitanje je na koji način to nastojanje utiče na stabilnost dohotka poljoprivrede. Odgovor je dosta jednostavan: stabilizacija cena destabilizuje dohodak poljoprivrede. Šta više, dohodak poljoprivrede je manje stabilan od volumena proizvodnje. Naime, u krajnje hipotetičkoj situaciji, uz predpostavku zatvorene ekonomije i nepostojanja tržišne intervencije, nivo cena poljoprivrednih proizvoda bi bio nadproporcionalno obrnut u odnosu na volumen proizvodnje (ponude), tako da bi dohodak bio relativno stabilan. Primarni cilj tržišne regulative je da to izbegne i otuda destabilizirajući efekat regulative na dohodak poljoprivrede.

Nije sporno da je disperzija dohotka u okviru poljoprivrede u svim zemljama iznad nacionalnog proseka. Pitanje je u vezi s tim, na koji način visina efektivne zaštite poljoprivrede utiče na disperziju dohotka među poljoprivrednim proizvođačima i među potrošačima. Ponovo, odgovor nije teško dati: pozitivna efektivna zaštita amplificira dohodovnu nejednakost i među proizvođačima i među potrošačima poljoprivrednih proizvoda, dok negativna zaštita, bar u načelu ima suprotan efekat.

Kao što je pokazano, pozitivna efektiva zaštita poljoprivrede je svojstvena svim razvijenim zemljama tržišne privreade. Empirička istraživanja za sve te zemlje uverljivo pokazuju da pozitivna zaštita povećava disperziju dohotka u okviru poljoprivrede. To je posledica više ili manje izražene nejednakosti u veličini poseda i samim tim, razlika u tržišnosti proizvodnje. Posedi nadprosečne veličine, ostvaruju više nego nadprosečne beneficije iz pretežnog broja oblika efektivne zaštie29), i obrnuto, podprosečni, nespecijalizovani, posedi su nisko

29) Stopa efektivnea zaštite:

( ) ( )[ ]E T R a T R Vj j j ij i i j= + + +Σ /

(Ej-stopa efektivne zaštite proizvoda j; Rj-ad valorem ekvivalent varijabilne zaštite na inpute, odnosno finalni period; Ti, Tj-nominalne tarife na inpute, odnosno finalni proizvod; aij-udeo (ponder) i-og

33

tržišni i ostvaruju više nego podprosečne beneficije. Kada su u pitanju potrošači, važi isto: kategorije sa podprosečnim dohotkom troše nadprosečan deo dohotka na poljoprivredne proizvode, tako da se u slučaju visoke cenovne (nominalne) zaštite, disperzija dohotka među potrošačima pogoršava. Efekat disperzije nije naročito izrazit u slučaju da se pretežan deo efektivne zaštite sastoji od budžetskih transfera u korist poljoprivrede30).

Pokazano je da pretežan broj zemalja u razvoju ima negativnu efektivnu zaštitu, što znači da subvencioniranje inputa i proizvoda ne kompenzira efekat nižih domicilnih cena od svetskih, i da je to posebno slučaj za eksport-proizvode. Takva politika sužava dohodovnu disperziju u okviru poljoprivrede i u manjoj meri, među potrošačima. To je rezultat ne samo težnje tih zemalja da transferišu deo agrarnog viška u neagrarne sektore, već i mera kojom se do izvesnog stepena kompenziraju posledice ekstremne nejednakosti u zemljišnom posedu.

Nije potrebno duže se zadržavati na posledicama odvajanja nacionalnih agrarnih tržišišta od uslova međunarodne razmene na stabilnost uslova međunarodne razmene. Odvajanje nacionalnih tržišta u biti znači svođenje i inače niske cenovne elastičnosti izvoza na nulu, što naravno potencira nestabilnost uslova međunarodne razmene. Drugim rečima, stabilnost uslova (cena) na domicilnim tržištima, znači „izvoz“ nestabilnosti u tokove međunarodne razmene.

Nije manje sporan ni zaključak da agrarni protekcionizam globalnih razmera, pre svega agrarni protekcionizam razvijenog dela sveta, distorzivno utiče na cene poljoprivrednih proizvoda u međunarodnoj razmeni. Postoje brojni empirički dokazi za teorijski nesporan zaključak da bi u slučaju sniženja agrarnog protekcionizma došlo do rasta cena u međunarodnoj razmeni, ili što je isto, da protekcionizam sužava volumen i samim tim pogoršava uslove međunarodne razmene.

Konačno, jasno je da protekcionizam razvijenog dela sveta negativno utiče na izvozne prihode, a time i na ekonomsku poziciju, zemalja u razvoju. Efekte, međutim, nije lako proračunati. Nedavni proračun za reprezentativan skup zemalja i široku skalu poljoprivrednih proizvoda, je dosta sporan. Po tom proračunu, smanjenje protekcionizma u 17 OECD zemlja bi u minimumu uticalo na povećanje međunarodne razmene poljoprivrednih proizvoda za 8,5 milijardi $, u čemu bi učešće zemalja u razvoju bilo oko 36%. „Neto dobit“ (welfare gain) u izvozu za te zemlje bi bio oko milijardu dolara, a neto gubitak

inputa u proizvodu j pod predpostavkom slobodne razmene; Vj-koeficijent dodajne vrednosti proizvoda j na bazi svetskih cena). 30) Budžetski transferi po pravilu sadrže tzv. direktne (socijalne) subvencije, zatim "regionalne" transfere, trošenja na istraživanja i savetodavne službe itd. i to je razlog što je distorzivni efekat nešto niži.

34

na uvozu oko 560 miliona dolara31). Studije pojedinih proizvoda pokazuju da se radi o znatno većim negativnim efektima protekcionizma na zemlje u razvoju.

4. INVESTICIONA POLITIKA

Istorijski gledano, relativno mali posed je bio, u znatnoj meri je i danas, svojstven pretežnom delu zemalja Evrope. Uz to, disparitet dohotka poljorprivrede je bio veoma izražen i postepeno je sužavan. U takvoj konstelaciji poljoprivreda ima nizak investicioni potencijal, a pretežan broj poseda je, po prirodi stvari, isključen iz tržišta kapitala. Logično je da banke nisu bile sklone da investiciono kreditiraju poljoprivredu zbog visokih bankarskih troškova i još više, nadprosečnog rizika naplate kredita. To je dodatno umanjivalo investicioni potencijal poljoprivrede. Rezultat, grubo skiciranih okolnosti, je izrazito nizak relativni organski sastav kapitala u poljoprivreadi sve do tridesetih godina prošlog veka.32) Agrarni dugovi, svojstveni u većoj ili manjoj meri svim danas razvijenim zemljama, su u tom vremenu marginalnim delom poticali iz investicija.

Međutim, već u drugoj polovini proteklog veka postaje jasno da investiranja u baznu agrarnu infrastrukturu (regulisanje vodnog režima, melioracije itd.), ne mogu počivati na individualnim ekonomskim motivima poljoprivrednih jedinki i da razlog tome nije samo u niskom investicionom potencijalu poljoprivrede. Suština je u tome da individualna motivisanost nije bila, a nije ni danas, dovoljna za izvođenje baznih infrastrukturnih zahteva. Već u toj fazi, takvi zahvati su izvođeni iz javnih sredstava.

Dosta radikalna promena u agrarnim investicijama danas razvijenih zemalja, datira od tridesetih godina XX veka.33) Nakon velike ekonomske krize, postaje uočljiv nagli uspon državnog intervencionizma u agrarnim investicijama. Taj proces je intenziviran nakon II svetskog rata i tome treba u velikoj meri pripisati to da je danas u svim razvijenim zemljama organski sastav sredstava u

31) Radi se o studiji: A. Valdes and J. Zeitz: "Agricultural Protection in OECD to less-Developed Countries", IFPRI Research Report No.21, 1980. Iako je data ograda da se radi o minimalnim efektima, polazne predpostavke studije i metod su sporni. Međutim, drugih studija tog obuhvata nije bilo. 32) Tvrdnju u tekstu ne treba suviše bukvalno shvatiti. Naime, agrarne štedne mreže u mnogim zemljama niču u drugoj polovini XIX i početkom XX veka. To je npr. slučaj sa Raiffenzenovim bankama u Austriji, sa Ruralnim kreditnim društvima u Švedskoj, sa Agrarnom kreditnom mrežom u Francuskoj itd. 33) Jačanje investicionog intervencionizma nakon Velike krize ne odražava samo rastući stepen "komercijalizacije" poljoprivrede, već i nastojanje da bude ublažen uticaj izuzetnog osiromašenja poljoprivrede tokom krize na investicije. Ne treba međutim zanemariti ni uticaj naglog sniženja "agro-biznisa" (indistrije mineralnih đubriva, mašina itd.) na jačanje državnog intervencionizma.

35

poljoprivreadi iznad proseka drugih delatnosti34). Nastavak i jačanje investicionog interevencionizma u razvijenim kapitalističkim zemljama je u velikoj meri izraz objektivnih specifičnosti poljoprivrede, ali u manjoj meri nego tržišni intervencionizam. Međutim, investicioni intervencionizam je bio i ostao snažnije politički motivisan, kao sredstvo za ostvarenje strukturnih ciljeva u agraru (veličina poseda, konsolidacija zemljišta, ubrzanje procesa komercijalizacije poljoprivrede, jačanje zadružne organizacije itd. itd.).

Investiciona komponenta agrarnih politika zemalja OECD-a, izrazito jača poslednjih decenija. Investicione intervencije u tom vremenu nisu ograničene samo na delimično finansiranje bazne infrastrukture i na „normalne“ investicione kredite, već su dobijele i nove dimenzije, kao što su tzv. strukturna rekonstrukcija, selektivna podrška „mladim farmerima“, selektivno kreditiranje farmi u ekološki manje povoljnim regionima, regulisanje nasleđa itd. itd. U nastavku će biti reči samo o prve dve kategorije, na koje otpada dominantan deo investicionih transfera. O ostalim oblicima će kasnije biti reči.

Kao što je rečeno, investicije infrastrukturnog tipa ne mogu biti izvedene na bazi tzv. primarnih efekata, odnosno na osnovu direktne ekonomske motivisanosti poljoprivrednih jedinki. To se odnosi ne samo na opštu ruralnu infrastrukturu: odbrana od poplava, osnovna i sekundarna kanalska mreža, saobraćajna infrastruktura, energetska infrastruktura itd. itd., već i na melioracije u najširem smislu (lokalni drenažni sistemi, kapilarna putna mreža, poboljšanje svojstava zemljišta, navodnjavanje, lokalni anti-erozioni pojasevi itd. itd.).

U svim zemljama, praktično bez izuzetka, se opšta ruralna i specifična agrarna infrastruktura izvode uz učešće javnih sredstava. Jasno, udeo ruralnih sredina i poljoprivrednih proizvođača u prikupljanju javnih sredstava, varira u širokom rasponu. Ono što je međutim, svojstveno svim zemljama je da država uvek posreduje, u prikupljanju i distribuciji sredstava, u određivanju visine udela javnih sredstava, u programiranju ulaganja itd. itd. Najčešće se radi o kombinovanom učešću centralizovanih i lokalnih fondova. Takva uloga države je uslovila ekspanziju metoda tzv. institucionalne ekonomike, koja u najgrubljem ima cilj da što je moguće egzaktnije proračuna „granicu“ individualne isplativosti ulaganja (primarne ili direktne efekte) i da tako utvrdi visinu udela javnih sredstava u infrastrukturnim ulaganjima.

U zemljama OECD-a postoji decenijska tradicija infrastrukturnih investicija, postoji razuđena institucionalna mreža, dugoročni programi i razrađen deo pravnog sistema koji reguliše složene međuodnose u toj oblasti. Među tim zemljama postoje, ipak, dosta izrazite razlike u formama, i znatno manja

34) Danas tehnička opremljenost rada u poljoprivredi svih razvijenih zemalja osetno, u nekim slučajevima (SAD, Kanada, Australija) više nego dvostruko, nadmašuje tehničku opremljenost rada u industriji.

36

odstupanja u visini participacije javnih sredstava. Tako npr. u Nemačkoj javna sredstva učestvuju i do 80% u infrastrukturnim ulaganjima; Holandija obezbeđuje dve trećine javnih sredstava za „strukturna unapređenja“; u Francuskoj udeo javnih sredstava varira od 75% u melioracijama do 25% u zgradama; u U.K. udeo varira u zavisnosti od tipa ulaganja od 50% za odvodnjavanje, unapređenje visinskog zemljišta itd. do 30% za niz drugih ulaganja; u Norveškoj i Finskoj udeo javnih sredstava je izuzetno visok, dok je u Švedskoj nešto niži; SAD tradicionalno sprovode široku skalu javnih programa u agraru, posebno za obezbeđenje vode i konsolidaciju zemljišta; Japan, javnim sredstvima „pokriva“ oko 70% infrastrukturnih ulaganja itd. itd.35)

Po prirodi sistema, infrastrukturni radovi u zemljama centralnog plana se izvode skoro isključivo na bazi javnih sredstava. U svim tim zemljama su ulaganja u infrastrukturu u izrazitom usponu. To posebno važi za SSSR.

I u zemljama u razvoju je predominantan udeo javnih sredstava u infrastrukturnim radovima - čak predominantniji nego u zemljama OECD-a. Specifičnost tih zemalja je da u tim sredstvima visoko učestvuju međunarodni krediti i međunarodna razvojna pomoć. O tome nema pouzdanih podataka, s tim što je verovatno da inostrana sredstva učestvuju sa oko 50%. Ovaj tekst ne može ulaziti u detalje kada se radi o uslovima pod kojima se inostrana sredstva odobravaju. Dovoljno je reći da pretežan deo tih zemalja dobija ili „mekane“ (povoljne) kredite ili nepovratnu momoć za taj tip ulaganja36). Ima pouzdanih indicija da su domaća izdvajanja za te svrhe poslednjih godina u porastu. U nominalnom rastu su i inostrana sredstva s tim što su uslovi odobravanja sredstava u pogoršanju.37)

Kada se radi o „normalnom“ investiranju, direktnom ulaganju na farmama, interventna politika zemalja OECD-a se u biti svodi na:

• subvencioniranje kreditnih uslova, primarno kamate i • garantovanje otplate kredita.

U znatnom broju zemalja kao što su: Holandija, Danska, Švedska, U.K. i SAD, subvencioniranje kamata nije izrazito i postoji samo za izvesne tipove investiranja. U drugim zemljama je subvencioniranje značajnije, ali je isto tako, po pravilu selektivno (u Francuskoj, neki tipovi mehanzacije u kooperativnom vlasništvu; u Belgiji za uvećanje i reorganizaciju farmi; u Italiji za mehanizaciju, objekte i unapređenje zemljišta; u SAD za farme koje ne mogu

35) Detaljnije videti u: OECD, "Capital and Finance in Agriculture", vol. I i II., Pariz 1970. To je poslednja detaljna studija za sve zemlje CECD-a. 36) Velika većina zemalja koristi ili povoljne kredite IDA-e (WB), IFAD-a, regionalnih banaka ili bilateralnu razvojnu pomoć. 37) Videti, npr. FAO, "Internatinal Agricultural Ađustment (Fifth Progress Report) ", C 85/12, 1985. Isto važi i za prethodnu fusnotu.

37

dobiti komercijalne kredite itd.). Univerzalnija je intervencija u garantovanju otplate. Radi se o nekoj vrsti super-garancije, pošto se radi u pretežnoj meri o hipotekarnim kreditima. Tzv. garantni fondovi ili sheme su u primeni u svim zemljama.

U velikoj većini zemalja OECD-a, postoji specijalizovana mreža institucija za investiciono kreditiranje poljoprivrede. Ta mreža po pravilu, nije isključivi izvor kredita. Tako u germanskim zemljama od davnina (druga polovina 19. i početak 20. veka) posluju zadružno-štedne mreže Raiffensenovog tipa (Austrija, Nemačka, Švajcarska), sa osloncem na državu. U SAD od tridesetih godina postoji specijalizovana mreža agrarnih banaka. To je slučaj i u svim drugim zemljama. Te banke su po pravilu vertikalno povezane. Uz to postoji i niz polujavnih banaka, naročito u zemljama južne Evrope (Španija, Italija, Grčka). Uz specijalizovane agrarne mreže, poljoprivredu kreditiraju i depozitne banke. Generalno uzev, svakako da postoji pristrasnost države prema specijalizovanim mrežama, u kojima je državni uticaj jače i neposrednije izražen. Retrospektivno posmatrajući, pristrasnost slabi i danas nije izrazita. To je jedan od razloga što udeo depozitnih banaka opšteg tipa, raste u agrarnim kreditima većine zemalja.

Veoma je teško na skučenom prostoru uopštiti situaciju u zemljama u razvoju u normalnom kreditiranju investicija. U većim zemljama, pre svega Azije i L. Amerike, kreditna intervencija je slična po formi intervenciji u zemljama OECD-a. Radi se takođe, o izvesnom beneficiranju kamata i o garantovanju otplata, s tim što je poslednji momenat veoma značajan. U većini najmanje razvijenih zemalja, ne postoji dovoljno jasna i stabilna investiciona intervencija, mada se u znatnom broju zemalja koriste iste ili slične metode. Nema nikakve sumnje, da je uopšte uzev, domet intervencije osetno manji nego u zemljama OECD-a. Uz to, radi se pretežno o selektivnim shemama (navodnjavanje, odvodnjavanje, desalanizacija zemljišta i sl.). Dosta su brojni i slučajevi u kojima karakter i veličina poseda predstavljaju selektivne kriterije (mali posedi, za specijalne namene).

Agrarni kredit je institucionalizovan u većini zemalja u razvoju. U tom pogledu postoji paralelizam između tih zemalja i zemalja OECD-a krajem 19. i početkom 20. veka. To je i razumljivo, pošto je depozitarno bankarsko nerazvijeno.

Posledice decenijske podrške agrarnim investicijama u razvijenim zemljama su jasne. Stepen investicione zaduženosti farmera je konstantno rastao. Prema poslednjim informacijama, prosečna investiciona zaduženost iznosi (dug u odnosu na fiksni kapital u %): SAD 21; Kanada 18; Nemačka 24; Holandija 27; Danska 55; itd. Stepen zaduženosti je postao kritičan sa recesionom fazom u bezmalo svim zemljama. Broj agrarnih bankrotstava, koji je komparabilno

38

nizak, je u izrazitoj eskalaciji, posebno u SAD. Investicije uopšte, a posebno u mašine, padaju38).

Mnoge razvijene zemlje su bile prinuđene na uvođenje „emergency“ kreditnih shema poslednjih godina. Radi se o reprogramiranju dugova u nastojanju da bar u izvesnoj meri budu ublažene posledice visoke investicione zaduženosti u uslovima erodiranog ekonomskog položaja poljoprivrede.

U zemljama u razvoju, investiciona zaduženosti nije naglašena, što ne znači da ukupna zaduženost ne predstavlja hroničan problem. Poput seljačkih dugova u mnogim evropskim zemljama u 19. i početkom 20. veka, zaduženost u zemljama u razvoju je direktna posledica siromaštva – nastojanja da se preživi – posebno u „rđavim“ godinama. U pitanju je uglavnom tzv. neistitucionalni dug (zelenaštvo).

Pojam klasičnog kredita i zaduženosti, zadugo nije bio poznat u većini zemalja centralnog plana. Ima znakova da ortodoksni model postepeno omekšava i u tim zemljama. Izvesne zemlje su međutim, institucionalizovale kredit za državni, a u nekoj meri i za privatni sektor poljoprivrede. Period primene je suviše kratak za izvođenje preciznijih zaključaka.

5. PORESKA POLITIKA I SOCIJALNE MERE

Po suštini i još više po formama, postoji ogromna disperzija među zemljama i u poreskim sistemima i u poreskoj politici. Stoga je krajnje teško dati neke generalne karakteristike na veoma suženom prostoru. Ponovo, ne može biti sporno da poreska opterećenja poljoprivrede dosta tesno zavise od stupnja ekonomskog razvoja. Već ranije su date indikacije na bazi razvoja danas razvijenih zemalja, da je u ranim fazama razvoja poresko opterećenje poljoprivrede daleko premašivalo nivo sredstava koja su poljoprivredi vraćana kroz javne rashode (izgradnja ruralne infrastrukture u širem smislu). Pokazano je takođe, da se taj odnos tokom razvoja danas razvijenih zemalja menjao i da je danas u razvijenim zemljama poresko opterećenje poljoprivrede osetno ispod nivoa „vraćenih sredstava“ kroz javne rashode. Dalje, može se tvrditi da se u ranim fazama razvoja socijalnoj dimenziji poreske politike poklanja mali ili nikakav značaj (nepostojanje „socijalnog poreskog praga“ i linearnost poreskih stopa). I taj se odnos tokom razvoja danas razvijenih zemalja bitno promenio.

Nažalost, ne postoje sređene evidencije o poreskim politikama i metodama u ZUR. Ima studija poreskih politika pojedinih zemalja, ali se na malom broju slučajeva ne mogu izvoditi generalizacije. Na drugoj strani, o poreskoj politici 38) Tako su npr. kupovine traktora u SAD u padu u poslednjih pet godina, sa 11,4 u 1979. na 7,4 milijardi dolara u 1984. U Evropi je pad kupovina oko 7% (OECD, "Agricultural Policy Issues and Developments", AGR/WP1 (85) 5).

39

ZUR je teško suditi po analogiji sa nekadašnjom fazom razvoja danas razvijenih kapitalističkih zemalja.

Pojedinačni primeri ZUR (Meksiko, Indija, Filipini) daju indicije za zaključak da je oporezivanje poljoprivrede dosta visoko, ali svakako ne u meri u kojoj je to bio slučaj u danas razvijenim zemljama. Isti primeri daju osnov za verovanje da je i socijalna dimenzija poreske politike znatno naglašenija. Međutim, u izvesnom broju ZUR još uvek postoje manje ili više naglašeni ostaci feudalnih odnosa u poljoprivredi i samim tim primetna je i mešavina savremenih i feudalnih poreskih zahvataanja. Zakonodavno limitiranje feudalnih dažbina je univerzalna pojava, ali samo postojanje ostataka feudalnih odnosa neminovno znači veće ili manje odstupanje od zakonodavnih intencija. Poreska politika se u razvijenim zemljama skoro po pravilu koristi kao sredstvo pdsticanja investicija, tako da se poreske obaveze za izvestan period umanjuju ili/i odlažu.

Dosta pojednostavljajući, treba izdvojiti dva osnovna metoda direktnog oporezivanja dohotka poljoprivrede: porez na ukupan ili čist prihod poljoprivrednog domaćinstva i porez na katastarski prihod domaćinstva. Prvi metod je danas dominantan u razvijenim zemljama. U većini razvijenih zemalja poljoprivreda domaćinstva su obavezna na vođenje uprošćenog knjigovodstva, koje služi za izračunavanje poreske osnovice i razrez poreza. U izvesnom broju zemalja ukupan i čist prihod domaćinstva se još uvek procenjuju. Porez po katastarskom prihodu je čest metod u srednje razvijenim i nerazvijenim zemljama. Porez se utvrđuje na bazi prosečnih ulaganja i prinosa za izvestan rejon ili naselje. Pošto se proseci utvrđuju na bazi više godina, poreska osnovica ima određenu konstantnost i dosta lako se utvrđuje. Takav metod oporezivanja je stimulativan za razvoj proizvodnje, ali i ima niz defekata, naročito na socijalnom planu.

Sve mere agrarne politike imaju socijalnu dimenziju, na koju je već ukazano. Stoga će u nastavku biti dat samo prikaz specifičnih socijalnih programa, u okviru kojih treba izdvojiti tri osnovne kategorije: zdravstveno osiguranje, penziono osiguranje i tzv. direktne socijalne transfere.

Rešenja pojedinih zemalja o zdravstvenom i penzionom osiguranju poljoprivrednika zavise presudno od opšteg sistema zdravstvenog i penzionog osiguranja, a opšti sistem u znatnoj meri ponovo, zavisi od stepena ekonomske razvijenosti.

Posmatrajući, prvo, situaciju razvijenih kapitalističkih zemalja, može se reći da je zdravstveno osiguranje poljoprivrednika izjednačeno ili skoro izjednačeno sa zdravstvenim osiguranjem zaposlenih u ostalim sektorima u svim onim zemljama koje imaju obavezne sisteme zdravstvenog osiguranja (izuzetak uglavnom „prekomorske zemlje”). Pri tome, države obično subvencioniraju deo obaveza poljoprivrednika. U tome su nesumljivo najdalje otišle Skandinavske zemlje. U zemljama koje imaju sistem dobrovoljnog osiguranja, države takođe, po pravilu subvencioniraju deo obaveza poljoprivrednika (izuzetak SAD).

40

Penziono osiguranje poljoprivrednika je u pretežnom delu zemalja zasnovano na principu dobrovoljnosti, pri čemu države nastoje da subvencionirajem dela obaveza učine penzione sheme prihvatljivim za određeni sloj poljoprivrednika. Niz zemalja ima obavezne minimalne i osetno beneficirane penzione sheme, s tim što su dopunske penzione sheme zasnovane na dobrovoljnosti i znatno manje beneficiirane. Punim, obaveznim shemama penzionog osiguranja su jedino obuhvaćeni proizvođači u Skandinavskim zemljama.

Samo neznatan broj zemalja ide dalje u nastojanjima da u socijalnim pravima (delom i obavezama) izjednači poljoprivrednike sa zaposlenim u ostalim sektorima privrede. Tako npr. Norveška, ima posebnu shemu plaćanja godišnjih odmora poljoprivrednicima, uz uslov da odmor stvarno i koriste.

Direktni socijalni transferi univerzalno primenljivi su još uvek kao iznimne mere u kontekstu agrarnih politika razvijenih zemalja. Tamo gde transferi postoje (garantovani minimum prihoda) obično se nalaze u okviru regionalnih politika (Švajcarska, Austrija). Veoma je teško dati pouzdan presek specifičnih socijalnih programa u ZUR, kako radi nedovoljnih evidencija, tako i zbog različitosti privrednih sistema i nivoa privredne razvijenosti.

6. FINANSIRANJE ISTRAŽIVANJA, RAZVOJNIH I SAVETODAVNIH SLUŽBI

Međusobno usklađen razvoj istraživanja na jednoj i razvojnih i savetodavnih službi na drugoj strani, je od prvorazrednog značaja za razvoj poljoprivredne proizvodnje. Radi se o trajnoj potrebi rada na prilagođavanju strukture proizvodnje, semenskog i sadnog materijala, zaštite i tehnoloških operacija specifičnim klimatskim i ekološkim uslovima užih regiona. Značaj i specifičnosti istraživačke, razvojne i savetodavne delatnosti, su uslovili da se te delatnosti skoro u celini finansiraju od strane država i u razvijenim zemljama i u ZUR.

Prema proceni Svetskog prehrambenog saveta, na istraživanja u poljoprivredi su 1951. i 1974. godine trošena sredstva u sledećem odnosu prema GAP (u%):

1951. god. 1974. god.

Zapadna Evropa 0,63 2,19

Istočna Evropa i SSSR 0,63 1,83

Severna Amerika i Okeanija 1,23 2,70

Latinska Amerika 0,37 1,21

Afrika 0,61 1,40

Azija (bez NR Kine) 0,37 1,85 Izvor: WFC/1978/4/Add.2., Appendix, Tabela 2.

41

Vidljivo je da i u relativnom smislu ZUR troše na poljoprivredna istraživanja manje od razvijenih zemalja. Danas u ZUR, po proceni FAO-a, postoji oko 4.000 istraživačkih i razvojnih jedinki u poljoprivredi sa oko 15.000 zaposlenih. U pitanju su znači, u proseku krajnje usitnjeni kapaciteti, svakako sa veoma niskim stepenom opremljenosti. Polazeći od razlika u tradiciji istraživačkog i razvojnog rada, kao i od razlika u stepenu razvijenosti poljoprivrede, jasno je da postoji veoma izrazit jaz u navedenim oblastima između razvijenih zemalja i ZUR. Danas u međunarodnim razmerama nije sporna ocena da je nizak stupanj razvijenosti razvojnih i istraživačkih službi u ZUR jedan od bitnih uzroka sporog rasta proizvodnje hrane u tim zemljama. Ta ocena stoji i pored činjenice da danas postoji 12 međunarodnih centara za poljoprivredna istraživanja u ZUR i da su novi centri u osnivanju. Međunarodni centri su i osnivani da bi se bar do izvesne mere konpenzirao nizak stepen razvijenosti tzv., nacionalnih istraživačkih službi u ZUR. Taj problem je bio jedna od centralnih tačaka dnevnog reda sednice Svetskog prehrambenog saveta koja je održana u junu 1978. godine.

U celini uzev, razvijene zemlje, uključivši i socijalističke zemlje istočne Evrope i SSSR, imaju zadovoljavajuće razvijene i visoko specijalizovane istraživačke i razvojne ustanove, koje su, kao što je napomenuto, preteznim delom ili u celini finansirane od strane država.

Smisao savetodavnih službi je da osiguraju što širu primenu rezultata istraživačkog i razvojnog rada u proizvodnji. I ovde, razvijene zemlje već poseduju i dalje razvijaju kompletnu mrežu savetodavnih službi - organizovanu počev od nivoa zemlje, na kome se obezbeđuje tesna saradnja sa istraživačkim i razvojnim službama, preko regionalnih, sub-regionalnih centara do terenskih stanica koje su smeštene u praktično svim ruralnim naseljima. Na savetodavnu službu te zemlje troše značajna sredstva (u% od GAP, 1966. godine) - Kanada 0,8; Danska 0,68; Francuska 0,45; SR Nemačka 0,46; Italija 0,21; Norveška 1,03; Švedska 0,48; SAD 0,85; UK 0,45 itd.

Kada je u pitanju savetodavna služba, ZUR su u sličnom položaju kao i kada se radilo o istraživanjima i razvoju. Te zemlje nemaju ni sredstva ni dovoljno kvalifikovanog osoblja za osnivanje službe potrebnih razmera. Pre svega zbog nedostatka obučenog osoblja, te zemlje su znatnim delom ovisne od eksterne pomoći, uključujući tehničku pomoć organizacija UN. Po proceni UN, oko 40% od ukupne tehničke pomoći (pomoć UN i bilaterarna pomoć) otpada na obuku kadrova na raznim nivoima - od redovnih školskih sistema do obuke osoblja u istraživačkim, razvojnim i savetodavnim službama.