kelembagaan pengelolaan bencana merapi

Tata Kelola Wilayah

Dosen:

Ir. Jawoto Sih Setyono, MDP

Dr. Lilin Budiati, SH, MM

Ir. Artiningsih, MSI

Santy Paulla Dewi, ST, MT

Iva Prima Septanita - 21040110400009

Kimiawan Hari - 21040110400010

Satriyo Catur Widodo - 21040110400018

Tri Sulastri Mahfidah - 21040110400021

Wahyu Winoto – L4D008137

MAGISTER PEMBANGUNAN WILAYAH DAN KOTAUNIVERSITAS DIPONEGOROSEMARANG2011

KELEMBAGAAN PENGELOLAAN BENCANA MERAPI(Kerjasama Antar Daerah Dalam Pengelolaan Bencana Merapi)

http://berita.liputan6.com/sosbud/201012/313381/Petaka_Beruntun_dan_Sigapnya_Relawan

Tata Kelola Wilayah

Kelembagaan Pengelolaan Bencana Merapi

Page | 1

Bagian 1Bencana Merapi 2010Dan Upaya Penanggulangannya

Dampak Bencana Merapi (Erupsi dan Lahar Dingin)

Dalam beberapa tahun terakhir Indonesia dilanda banyak bencana alam, baik itu gempa bumi,

tsunami, banjir, tanah longsor dan lain-lain. Kondisi ini terutama disebabkan karena Indonesia

berada dalam pertemuan sejumlah lempeng tektonik besar yang aktif bergerak, yaitu lempeng

Eurasia, lempeng Indo-Australia, dan lempeng Pasifik. Sewaktu-waktu lempeng ini akan bergeser

patah menimbulkan gempa bumi. Selanjutnya jika terjadi tumbukan antarlempeng tektonik dapat

menghasilkan tsunami, seperti yang terjadi di Aceh dan Sumatera Utara. Selain dikepung tiga

lempeng tektonik dunia, Indonesia juga merupakan jalur The Pasicif Ring of Fire (Cincin Api

Pasifik), yang merupakan jalur rangkaian gunung api aktif di dunia. Cincin api Pasifik membentang

diantara subduksi maupun pemisahan lempeng Pasifik dengan lempeng Indo-Australia, lempeng

Eurasia, lempeng Amerika Utara dan lempeng Nazca yang bertabrakan dengan lempeng Amerika

Selatan. Ia membentang dari mulai pantai barat Amerika Selatan, berlanjut ke pantai barat Amerika

Utara, melingkar ke Kanada, semenanjung Kamsatschka, Jepang, Indonesia, Selandia baru dan

kepulauan di Pasifik Selatan. Indonesia memiliki gunung berapi dengan jumlah kurang lebih 240

buah, di mana hampir 70 di antaranya masih aktif (www.pdat.co.id, tanpa tahun).

Salah satu gunung berapi aktif di Indonesia itu adalah Gunung Merapi. Gunung berapi ini

berada di Jawa Tengah dan DIY dan berketinggian 2.968 m diatas permukaan laut. Gunung Merapi

ini merupakan salah satu gunung berapi aktif yang secara periodik mengalami erupsi antara 4-5

tahunan. Erupsi terakhir sebelum tahun 2010 adalah erupsi yang terjadi pada tahun 2006. Erupsi

yang baru saja terjadi yaitu pada tanggal 26 Oktober 2010 dan berlanjut dengan erupsi besar pada

tanggal 5 November 2010 dini hari disebut sebagai letusan terbesar sejak 1930. Salah satu ciri

letusan Merapi adalah sifat bahayanya yang selain memuntahkan material vulkanik juga

menyemburkan awan panas. Selain bahaya primer berupa aliran lahar dan awan panas, bahaya

sekunder yang ditimbulkan berupa banjir lahar dingin dalam perkembangan terakhir juga menjadi

ancaman yang serius. Peristiwa bencana letusan Merapi pada Oktober-November 2010 dan banjir

http://www.pdat.co.id/

Tata Kelola Wilayah


Page | 2

lahan dingin pada Januari-Februari 2011 sebagai bahaya lanjutannya merupakan salah satu

bencana yang berskala besar karena besarnya dampak yang ditimbulkannya.

Karena letak Gunung Merapi yang berada di perbatasan Jawa Tengah dan DIY maka wilayah

yang terkena dampak akibat erupsi Merapi meliputi empat Kabupaten yang ada di dua provinsi itu,

yaitu Sleman (Provinsi DIY), Magelang, Klaten, Boyolali (Provinsi Jawa Tengah), sementara dampak

banjir lahar dingin terutama terjadi di wilayah Kabupaten Magelang dan Kota Jogjakarta.

Kabupaten Sleman merupakan wilayah yang terkena dampak paling besar, karena kondisi kawah

atau kubah lava Merapi yang lebih terbuka ke arah selatan. Zona bahaya erupsi Merapi pada awal

bencana ditetapkan 5 km dari arah puncak, seiring dengan perkembangan aktifitas vulkanologi

Merapi meningkat menjadi 10 km, lalu meningkat lagi menjadi 15 km dan terakhir menjelang

letusan besar pada 5 November zona bahaya tersebut diperluas menjadi 20 km dari puncak Merapi.

Wilayah-wilayah dalam radius 20 km tersebut dapat dilihat dalam Gambar 1.

Gambar 1. Zona Bahaya Merapi

Sumber : BNPB, 2010

Dampak dari erupsi Merapi bulan Oktober-November 2010 adalah berbagai kerugian yang

dialami meliputi korban jiwa (meninggal dan luka-luka), matinya hewan ternak, rusaknya rumah

penduduk, rusaknya lahan pertanian, rusaknya berbagai infrastruktur penting (listrik, air bersih,

Tata Kelola Wilayah


Page | 3

jalan, jembatan, dam penahan lahar) dan rusaknya berbagai fasilitas umum lainnya. Sementara

ancaman bahaya sekunder Merapi berupa banjir lahan dingin yang terjadi sejak bulan Janauari

2011 dampaknya juga sangat luas, yaitu merusak beberapa jembatan dan sabo dam terutama di

wilayah Magelang, jalur Magelang-Jogjakarta terganggu (berkali-kali macet akibat luberan material

banjir lahar dingin), merusak rumah penduduk, dan ribuan penduduk mengungsi. Berikut ini

adalah data dari berbagai sumber mengenai berbagai kerugian tersebut.

Tabel 1. Data Kerugian Akibat Erupsi Merapi Tahun 2010

No. Jenis Kerugian Jumlah Sumber Data Keterangan

1. Korban meningggal

386 orang BNPB, 9 Des 2010 Data s/d 9 Des 2010 (dari Kab. Sleman, Magelang, Klaten dan Boyolali)

2. Korban luka-luka

511 orang BNPB, 15 Nov 2010 Data pada tanggal 14 Nov 2010 ( di Kab. Sleman, Magelang, Klaten dan Boyolali & Kota Magelang)

3. Pengungsi (erupsi Merapi)

399.403 ribu

BNPB, 3 Des 2010 Jumlah pengungsi terbanyak, data 14 Nov 2010 (terbanyak di Kab. Sleman, Magelang, Klaten dan Boyolali)

4. Hewan ternak mati

2.011 ekor www.kompas.com, 17 Nov 2010

Keterangan dari Menteri Pertanian

5. Rumah rusak 2.271 rumah

www.slemankab.go.id tanggal 12 Nov 2010

Di 5 Desa di Kec. Cangkringan, Kab. Sleman (Glagaharjo, Argomulyo, Kepuharjo, Wukirsari dan Umbulharjo), wilayah lain ada data

6. Lahan pertanian rusak

Ribuan hektar

www.detiknews.com 8 Nov 2010

Lahan pertanian di Magelang, Boyolali, Klaten dan Sleman (padi, palawija, sayur-sayuran)

7. Areal hutan rusak

6.420 ha www.detiknews.com, 8 Nov 2010

Keterangan dari Menteri Kehutanan

8. Pengungsi (lahar dingin)

Sekitar 4.000 orang

www.mediaindonesia.com 12 Jan 2011

Wilayah Kab. Magelang

9. Jembatan rusak (lahar dingin)

14 buah www.mediaindonesia.com, 23 Jan 2011

Di wilayah Kab. Magelang, Keterangan Wakil Menteri Pekerjaan Umum

10. Bendung irigasi rusak

52 buah www.suaramerdeka.com, 24 Jan 2011

Wil Kab. Magelang, (Din Pertanian, Perkebunan dan Kehutanan Kab.Mgl)

Sumber : BNPB, 2010 dan berbagai media massa, 2010 dan 2011

Sementara fluktuasi jumlah pengungsi akibat erupsi Merapi sejak letusan pertama pada 26

Oktober 2010 sampai dengan 9 Desember 2010 (BNPB, 2010) dapat dilihat pada Gambar 2.

Berdasarkan data BNPB diatas, penduduk sekitar Merapi mulai mengungsi sejak tanggal 26

Oktober ketika letusan pertama Merapi, kemudian meningkat pada tanggal 5 November 2010

ketika terjadi letusan terbesar, kemudian mulai menurun jumlahnya pada tanggal 22 November

http://www.suaramerdeka.com/

http://www.mediaindonesia.com/




http://www.detiknews.com/


http://www.slemankab.go.id/

http://www.kompas.com/

Tata Kelola Wilayah


Page | 4

ketika Merapi mulai berangsur aman. Pengungsi adalah penduduk dari empat kabupaten yang

terkena dampak langsung erupsi Merapi, yaitu Kabupaten Sleman, Klaten, Magelang dan Boyolali.

Gambar 2. Fluktuasi Pengungsi Merapi 26 Oktober-9 Desember 2010

Sumber : BNPB, 2010

Gambar 3. Zona Ancaman Banjir Lahar Dingin Merapi

Sumber : BNPB, 2010

Tata Kelola Wilayah


Page | 5

Dampak banjir lahar dingin terutama mengancam wilayah di sekitar 14 sungai yang berhulu ke

Merapi, yaitu Sungai Putih, Opak, Boyong, Woro, Gendol, Kuning, Bedog, Krasak, Bebeng, Sat, Lamat,

Senowo, Kringsing dan Apu. Sementara banjir lahar dingin terparah yang terjadi pada Januari 2011

adalah di Sungai Putih dan Pabelan yang menyebabkan rusaknya rumah penduduk, beberapa

jembatan, macetnya jalur Magelang-Jogjakarta dan ribuan penduduk mengungsi.

Penanganan Bencana Merapi dan Permasalahan Kelembagaan

Sebelum merapi meletus, Pusat Vulkanologi dan Mitigasi Bencana Geologi telah

mengumumkan peningkatan aktifitas Gunung Merapi dan menetapkan status siaga. Dalam fase ini

belum terlihat ada upaya-upaya persiapan dalam menghadapi bencana. Kondisi ini sempat dikritik

oleh Ketua Komisi VIII DPR RI Abdul Kadir Karding ketika mengunjungi Pos Pengamatan Merapi di

Babadan. Jalur evakuasi dan jalan menuju pos pengamatan rusak parah, barak pengungsian di Desa

Ngadipuro, Kec. Dukun Kab. Magelang nyaris roboh, atap bangunan banyak berlubang, sehingga

tidak layak untuk barak pengungsi (Suara Merdeka, 23 Oktober 2010). Untuk persiapan

penanganan bencana di wilayah DIY tidak ditemukan data.

Pada tanggal 25 Oktober Pusat Vulkanologi dan Mitigasi Bencana Geologi menetapkan

perubahan status aktifitas Gunung Merapi dari siaga menjadi awas, lalu terjadi letusan pertama

pada 26 Oktober 2010 dan ditetapkan zona bahaya sejauh 5 km. Korban meninggal pada letusan

pertama ini terutama dari Desa Kinahrejo tempat tinggal Mbah Maridjan, juru kunci Merapi.

Sebagian penduduk di beberapa desa terdekat dengan Merapi pun segera melakukan pengungsian

ke beberapa titik lokasi pengungsian. Pada tahap ini pihak yang melakukan penanganan bencana

terutama adalah tim SAR dan PMI yang melakukan evakuasi korban meninggal dan luka-luka akibat

awan panas dan juga membuat tenda-tenda bagi para pengungsi dibantu oleh Tagana (Taruna

Tanggap Bencana) dan beberapa LSM, Ormas dan lembaga non pemerintah lainnya. Pengelolaan

bencana berbeda antar wilayah (antar Sleman, Magelang, Klaten dan Boyolali), termasuk respon

pemerintah setempat dalam menghadapi bencana, namun berdasarkan berita dari berbagai media

massa terungkap bahwa lembaga-lemabaga non-pemerintah beserta para relawannya adalah pihak

yang paling cepat berada di lokasi bencana untuk melakukan penanganan bencana dibanding

dengan respon pemerintah setempat, bahkan ada lembaga non-pemerintah berada di lokasi

sebelum terjadi letusan, yaitu sejak Merapi dinyatakan berstatus siaga pada tanggal 25 Oktober

2010. Di beberapa wilayah juga terjadi kondisi dimana hanya ada Ormas dan LSM saja yang bekerja

menangani bencana, baru setalah skala bencana Merapi menjadi lebih besar, berbagai pihak pun

berdatangan.

Tata Kelola Wilayah


Page | 6

Seiring dengan peningkatan aktifitas Merapi pada saat itu menyebabkan zona bahaya

ditambah sejauh 10 km, kemudian bertambah lagi menjadi 15 km dan menjelang letusan terbesar

pada 5 November zona bahaya diperluas menjadi 20 km. Akibat letusan kedua ini korban jiwa

meningkat jumlahnya dan pengungsi semakin banyak jumlahnya yang tersebar di berbagai titik di

empat kabupaten. Setelah letusan besar itu, Presiden Yudhoyono memutuskan agar penanganan

bencana Merapi berada di bawah satu komando yaitu Kepala Badan Nasional Penanggulangan

Bencana (BNPB) Syamsul Maarif. BNPB ini akan dibantu oleh Gubernur Jawa Tengah, Gubernur

Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY), Pangdam IV Diponegoro, Polda Jawa Tengah dan Polda DIY.

Selain itu Presiden juga memutuskan untuk mengajukan unsur pemerintah pusat yang dipimpin

oleh Menko Kesejahteraan Rakyat guna membantu daerah dan juga memastikan bantuan pusat ke

daerah dapat disalurkan secara cepat, tepat dan terkoordinasi dengan baik. Presiden juga

menginstruksikan TNI untuk mengerahkan satu brigade plus penanggulangan bencana dipimpin

oleh seorang brogadir jendral terdiri atas batalyon kesehatan, batalyon zeni tempur untuk

pekerjaan konstruksi dan lebih dari satu batalyon marinir dan infantri yang bertugas segera

membangun berbagai fasilitas seperti rumah sakit lapangan dan dapur umum. TNI juga diminta

menyiapkan kendaraan untuk memudahkan pergerakan masayarakat di daerah bencana. Presiden

juga memerintahkan Polri untuk menyiapkan satuan tugas khusus untuk penanggulangan bencana

terutama mengatur lalu lintas yang kacau karena mobilitas masyarakat yang mengungsi. Brigadir

TNI dan Satgas Polri juga berada di bawah komando Kepala BNPB (www.antaranews.com, 2010).

Sejak penanganan bencana oleh pemerintah diambil alih oleh BNPB maka penanganan bencana di

lapangan dikordinasikan oleh BNPB, terdiri dari SAR, PMI, TNI, Polri, pemerintah setempat, dan

berbagai lembaga non-pemerintah (LSM, NGO, Ormas, Parpol, Mahasiswa).

Sejak letusan kedua pada 5 November, berbagai pihak baik unsur pemerintah maupun unsur

masyarakat non-pemerintah semakin banyak yang terlibat dalam penanganan bencana, baik dalam

proses evakuasi korban meninggal dan luka-luka akibat awan panas maupun penanganan para

pengungsi. Unsur pemerintah yang tampak lebih cepat dan tanggap di lokasi bencana adalah PMI,

SAR, dan TNI, dan masing-masing memiliki keahlian yang spesifik, yaitu penanganan mencari dan

mengevakuasi korban (SAR) dan menangani korban luka-luka (PMI), serta penanganan pengungsi

beserta logistiknya (TNI). Selain itu relawan dari berbagai lembaga non-pemerintah semakin

banyak berdatangan, termasuk para mahasiswa dan relawan asing. Mereka membawa personil dan

sumber daya yang dimiliki serta bantuan hasil donasi dari masyarakat dan masing-masing

mengambil peran sesuai dengan kemampuannya, ada yang ikut melakukan evakuasi, ada yang

mengurusi logistik pengungsi, menyalurkan bantuan, ada pula yang menangani trauma pasca

bencana para pengungsi. Keberadaan relawan banyak disebut-sebut sebagai ujung tombak dalam

http://www.antaranews.com/

Tata Kelola Wilayah


Page | 7

penanganan bencana Merapi ini, dan hal ini juga diakui oleh Wapres Budiono yang memberikan

apresiasi terhadap mereka.

Setelah beberapa bulan sejak terjadinya bencana tersebut, Komnas HAM menilai penanganan

bencana Merapi belum maksimal dan belum terkoordinasi dengan baik, terutama berkaitan dengan

hak-hak pengungsi (www.republika.co.id, 28 Des 2010). Dengan mencermati berbagai pemberitaan

di media dan pengalaman para relawan Merapi berbagai permasalahan kelembagaan dalam

pengelolaan bencana Merapi adalah sebagai berikut :

1. Minimnya langkah antisipatif dan persiapan dalam menghadapi bencana (ketika Merapi

berstatus siaga maupun telah naik menjadi awas).

2. Pemerintah yang bertanggung jawab dalam penanggulangan bencana kurang cepat dan

tanggap dalam menghadapi dan menangani bencana (tidak ada kesiapan menghadapi bencana

dan baru bergerak setelah bencana menjadi besar).

3. Berbagai pihak non-pemerintah lebih siap menghadapi bencana, lebih cepat berada di lokasi

bencana dan lebih tanggap dalam menangani bencana, yaitu LSM, NGO, Ormas, Parpol,

mahasiswa dan lembaga-lembaga lain, dengan keragaman sumber daya yang dimiliki

(personil, peralatan, dana, dan lain-lain).

4. Masih lemahnya koordinasi antara pemerintah dengan lembaga-lembaga non-pemerintah

yang terlibat dalam pengelolaan bencana tersebut, terutama dalam koordinasi penanganan

pengungsi dan penyaluran bantuan.

5. Pemerintah kabupaten bekerja hanya di wilayahnya masing-masing dan berdasarkan dampak

yang dialami oleh wilayah kabupatennya saja.

6. Tidak ada kerjasama dan koordinasi antar wilayah atau antar pemerintah kabupaten yang

terkena dampak dalam menangani bencana.

Berbagai masalah kelembagaan dalam pengelolaan bencana Merapi tersebut selanjutnya akan

lebih dikaji dengan melihat berbagai regulasi dan kebijakan yang mengatur mengenai pengelolaan

bencana, serta berbagai teori tentang kerjasama antar wilayah dalam pengelolaan bencana, juga

best practice pengelolaan bencana yang dilakukan Jepang. Hasil kajian diharapkan menghasilkan

suatu solusi kelembagaan atas permasalahan tersebut.

http://www.republika.co.id/

Tata Kelola Wilayah


Page | 8

Bagian 2Perspektif Teori dan Kebijakan Penanggulangan Bencana

Pengelolaan Bencana (Disaster Management)

Definisini bencana adalah gangguan yang serius dari berfungsinya satu masyarakat, yang

menyebabkan kerugian-kerugian besar terhadap jiwa (manusia), harta benda (properti), dan

lingkungannya, yang melebihi kemampuan dari masyarakat yang tertimpa bencana untuk

menanggulanginya dengan hanya menggunakan sumber-sumber daya masyarakat itu sendiri

(UNDMTP (United Nations Disaster Management Training Program) dalam Sadisun, 2004).

Pengertian bencana menurut UU No. 24 Tahun 2007 pasal 1 adalah peristiwa atau rangkaian

peristiwa yang mengancam dan mengganggu kehidupan dan penghidupan masyarakat yang

disebabkan, baik oleh faktor alam dan/atau faktor nonalam maupun faktor manusia sehingga

mengakibatkan timbulnya korban jiwa manusia, kerusakan lingkungan, kerugian harta benda, dan

dampak psikologis.

Klasifikasi bencana biasanya didasarkan atas penyebab kejadian (secara alami atau karena

ulah manusia) dan cepat lambatnya kejadian bencana (perlahan atau tiba-tiba). Bencana alam

dimana faktor geologi sangat dominan disebut sebagai bencana alam geologi, diantaranya gempa

bumi tsunami, letusan gunung api, tanah longsor, dan penurunan tanah (Sadisun, 2004). Bencana

yang paling sering menimpa Indonesia adalah bencana geologi tersebut, sebagai akibat dari posisi

Indonesia yang berada pada pertemuan tiga lempeng tektonik dan merupakan jalur cincin api

Pasifik.

Sementara pengelolaan atau manajemen bencana merupakan suatu bentuk rangkaian kegiatan

yang dinamis, terpadu dan berkelanjutan yang dilaksanakan semenjak sebelum kejadian bencana,

pada saat atau sesaat setelah kejadian bencana, hingga pasca kejadian bencana (Sadisun, 2004).

Dalam UU No. 24 Tahun 2007 pasal 1 dijelaskan bahwa penyelenggaraan penanggulangan bencana

adalah serangkaian upaya yang meliputi penetapan kebijakan pembangunan yang berisiko

timbulnya bencana, kegiatan pencegahan bencana, tanggap darurat, dan rehabilitasi.

Tata Kelola Wilayah


Page | 9

Mitigasi bencana merupakan kumpulan kegiatan dalam rangka mengurangi resiko

(memperkecil tingkat kerentanan dan bahaya) dari bencana, meliputi kegiatan pengumpulan dan

analisa data bencana. Sementara kesiap siagaan merupakan kemampuan untuk memperkirakan,

menanggapi dan menghadapi kejadian dan dampak bencana, meliputi prediksi kejadian bencana

(pemantauan bencana) dan kesiapsiagaan emergensi (persiapan tanda-tanda bahaya dan sistem

peringatan dini) (Sadisun, 2004).

Pengelolaan bencana dapat digambarkan sebagai suatu siklus manajemen sebagai berikut :

Gambar 4. Siklus Manajemen Bencana

Sumber : Sadisun, 2004

Pembelajaran Pengelolaan Bencana di Jepang

Jepang merupakan salah satu negara rawan bencana di dunia, terutama bencana gempa bumi,

dan telah memiliki manajemen bencana yang baik dan bisa dijadikan sebagai contoh. Jepang

membangun sistem manajemen bencana yang memadai setalah terjadinya gempa Hanshin Awaji di

Kota Kobe Provinsi Hyogo pada awal 1995, berkekuatan 7,2 skala ritcher dan menelan korban jiwa

sekitar 6.000 orang. Kejadian gempa bumi di Kobe ini menjadi titik tolak manajemen bencana

dimana pemerintah Jepang membentuk Kementrian Negara Urusan Bencana yang menjadi

pelaksana teknis Dewan Pusat Penanganan Bencana yang didukung oleh 37 badan publik, mulai

dari badan meteorologi, badan penyiaran, perusahaan gas, perusahaan telepon, dan lain-lain

(Minamiyama, 2010).

Tata Kelola Wilayah


Page |

10

Ditegaskan dalam undang-undang tersebut bahwa pemerintah berkewajiban untuk

melaporkan rencana dan langkah yang telah diambil didalam penanggulangan bencana pada setiap

tahun fiskal kepada parlemen. Maka terbentuklah sistem yang membuat “bencana alam” sebagai

bahan pembahasan penting bagi negara yang harus dibahas di parlemen sekalipun jumlah bencana

alam yang terjadi tidak banyak pada tahun tesebut. Tanggung jawab negara, ibu kota, pemerintah

provinsi, kabupaten, kota dan desa, badan-badan sosial yang ditunjuk, penduduk, dan lain-lain

menjadi jelas. Pihak-pihak yang berkepentingan ini diwajibkan untuk menyusun rencana

penanggulangan bencana (Sugiana, 2010)

Salah satu kelebihan utama dalam manajemen bencana di Jepang adalah berbagai tindakan

antisipatif yang dilakukan dalam menghadapi bencana. Dari sekian banyak tindakan antisipatif

yang dilakukan di daerah-daerah rawan bencana di Jepang, setidaknya ada dua langkah yang bisa

langsung dicontoh Indonesia, yang dititikberatkan pada koordinasi antar pemerintah daerah.

Langkah antisipatif pertama adalah pembentukan sistem kerja sama kota kembar (sister city)

untuk mengatasi bencana, di mana dua atau lebih kota atau kabupaten melakukan perjanjian kerja

sama penyediaan langkah tanggap darurat. Contohnya bisa dilihat pada saat terjadinya gempa di

Provinsi Niigata pada bulan Oktober tahun 2009 lalu. Kota Ojiya, salah satu kota yang paling rusak

parah oleh gempa berskala 6,8 pada skala Richter itu, langsung mendapat suplai bahan bantuan

berupa air bersih, makanan kering, tisu toilet, tenda darurat, dan selimut dari kota kembarnya, kota

Komae, yang terletak di luar Tokyo. Seluruh bantuan ini tiba dalam waktu 24 jam, dan pemerintah

kota Ojiya bisa berkonsentrasi mengevakuasi penduduk sambil menunggu datangnya bantuan dari

kota kembarnya. Seluruh bahan bantuan darurat ini telah dipersiapkan dalam jumlah besar yang

disimpan di dalam gudang setiap kota kembar sehingga bila terjadi bencana, dapat langsung

disalurkan. Dengan menguatkan sistem kerja sama antardaerah seperti ini, langkah tanggap

darurat dalam skala besar tidak lagi harus semata-mata bergantung pada instruksi pemerintah

pusat atau koordinasi antarinstansi. Di Jepang tercatat lebih dari 1.000 kesepakatan kerja sama

kota kembar antar pemerintah daerah semacam ini, yang terbukti sangat efektif melakukan

tanggap darurat (Minamiyama, 2010).

Langkah antisipatif kedua yang dapat ditiru adalah penyebaran informasi tempat pengungsian

yang wajib dimiliki oleh setiap rumah tangga. Untuk konteks negara rawan bencana, informasi

tempat pengungsian dan pertolongan pertama saat terjadi bencana alam sangat penting sebab

penduduk yang menyelamatkan diri di tengah terjadinya bencana seharusnya tahu ke mana

mereka harus menyelamatkan diri. Pola pikir dan reaksi masyarakat yang memiliki disaster

awareness yang tinggi adalah tidak sekadar menyelamatkan diri, tetapi tahu ke mana harus

Tata Kelola Wilayah


Page |

11

menyelamatkan diri serta kebutuhan apa yang diperlukan untuk menyelamatkan diri. Pentingnya

pemerintah daerah mendesain tempat yang ditunjuk sebagai pusat-pusat pengungsian juga

membawa implikasi lebih lanjut, yaitu bahwa penunjukan itu mutlak diiringi dengan penyediaan

kebutuhan darurat. Di Provinsi Hyogo, khususnya di kota Kobe, yang luluh lantak dalam gempa

dahsyat 10 tahun lalu, taman dan gedung sekolah yang ditetapkan sebagai tempat perlindungan

darurat dilengkapi dengan tangki air minum dan cadangan toilet portabel yang langsung dapat bisa

dimanfaatkan saat terjadinya bencana. Di setiap wilayah terdapat fasilitas publik yang ditunjuk dan

disiapkan sebagai tempat penampungan korban (Minamiyama, 2010).

Regulasi dan Kebijakan Pengelolaan Bencana dan Kelembagaannya

Pengelolaan bencana di Indonesia secara khusus telah diatur dalam UU No. 24 Tahun 2007

tentang Penanggulangan Bencana, lalu pada tahun 2008 keluar tiga peraturan pemerintah yang

melengkapinya, yaitu PP No. 21 Tahun 2008 tentang Penyelenggaraan Penanggulangan Bencana,

PP No. 22 Tahun 2008 tentang Pendanaan dan Pengelolaan Bantuan Bencana, dan PP No. 23 Tahun

2008 tentang Peran Serta Lembaga Internasional dan Lembaga Asing Nonpemerintah Dalam

penanggulangan Bencana. Selain itu juga beberapa regulasi yang terkait dengan kelembagaan

pengelolaan bencana, yaitu Permendagri No. 46 Tahun 2008 tentang Pedoman Organisasi dan Tata

Kerja Badan Penanggulangan Bencana Daerah, Peraturan Kepala BNPB No. 3 Tahun 2008 tentang

Pedoman Pembentukan Badan Penanggulangan Bencana Daerah. Sementara berbagai regulasi yang

terkait dengan kelembagaan pengelolaan bencana diantaranya adalah PP No. 41 Tahun 2007

tentang Organisasi Perangkat Daerah, UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan PP

No. 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah Daerah Provinsi

dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota.

Tabel 2. Regulasi dan Kebijakan Pengelolaan Bencana dan Kelembagaannya

No Regulasi Substansi Penting Critical Review

1. UU No. 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana

- Penanggungjawab penyelenggaraan penanggulangan bencana adalah pemerintah BNPB) dan pemerintah daerah (BPBD)

- Tanggungjawab pemerintah meliputi pengurangan resiko bencana, perlindungan masyarakat dari dampak bencana, penjaminan pemenuhan kebutuhan masyarakat dan pengungsi yang terkena bencana, pemulihan kondisi dan dampak, pengalokasian anggaran dalam bentuk siap pakai, dan pemeliharaan arsip/dokumen dari ancaman dan dampak bencana

- Negara bertanggungjawab dalam penanggulangan bencana, tetapi fakta masih sebatas bantuan.

- Pembagian kewenangan pusat dan daerah belum jelas, termasuk kategori skala bencana

Tata Kelola Wilayah


Page |

12

2. PP No. 21 Tahun 2008 tentang Penyelenggaraan Penanggulangan Bencana

- Penanggulangan bencana terdiri atas tiga tahap : pra bencana, saat tanggap darurat dan pasca bencana.

- Penanggulangan dalam situasi terdapat potensi bencana meliputi : kesiapsiagaan, peringatan dini, mitigasi bencana.

- Penanggulangan saat tanggap darurat meliputi : pengkajian lokasi, kerusakan, kerugian, sumber daya, penentuan status keadaan darurat bencana, penyelamatan dan evakuasi, pemenuhan kebutuhan dasar, perlindungan kelompok rentan, pemulihan prasarana sarana vital.

- Penanggulangan pascabencana meliputi rehabilitasi dan rekonstruksi.

- Mitigasi dan kesiapsiagaan lemah.

- Resources dan tools penanggulangan bencana sebagian besar dikuasai oleh pusat.

- Respon masyarakat dan lembaga non-pemerintah sangat besar (SDM, program, dana)

- Respon pemerintah terbatas hanya dari SAR, PMI, TNI.

- Recovery pasca bencana sering terabaikan

3. PP No. 22 Tahun 2008 tentang Pendanaan dan Pengelolaan Bantuan Bencana

- Dana penanggulangan bencana menjadi tanggungjawab pemerintah dan pemerintah daerah

- Dana penanggulangan bencana berasal dari APBN, APBD, dan/atau masyarakat

- Pengaturan mengenai bantuan dan santuanan kepada korban bencana.

- Tidak diatur prosedur pencairan agar bisa cepat digunakan dalam tanggap darurat,

- Tidak ada alokasi dana untuk mitigasi, kesiapsiagaan dan pencegahan bencana.

- Tidak ada alokasi dalam APBN/APBD

4. PP No. 23 Tahun 2008 tentang Peran Serta Lembaga Internasional dan Lembaga Asing Nonpemerintah Dalam penanggulangan Bencana

- Peran serta lembaga internasional dan lembaga asing adalah untuk mendukung penanggulangan bencana, meliputi kegiatan tahap pra bencana, tanggap darurat dan pra bencana, dan Kepala BNPB berwenang menentukan peran serta mereka.

- Lembaga internasional atau lembaga asing nonpemerintah yang akan berperan serta dalam penanggulangan bencana harus menyusun proposal, nota kesepahaman dan rencana kerja.

- Hanya mengatur peran serta lembaga internasional dan lembaga asing non-pemerintah saja, padahal fakta banyak lembaga non pemerintah lokal dan nasional yang punya peran besar dalam penanggulangan bencana selama ini.

5. Permendagri No. 46 Tahun 2008 tentang Organisasi dan Tata Kerja Badan Penanggulangan Bencana Daerah

- Di setiap provinsi dibentuk BPBD Provinsi dan di setiap Kabupaten/Kota dapat dibentuk Kabupaten/Kota

- Kabupaten/Kota yang tidak membentuk BPBD Kab/Kota maka penanggulangan bencana diwadahi dengan fungsi yang bersesuaian dengan fungsi penanggulangan bencana

- Hubungan antara BPBD Prov dengan BPBD Kab/Kota adalah koordinasi dan saat bencanaBPBD Prov dapat melaksanakan fungsi komando, hubungan antara BPBD Prov dengan BNPB koordinasi dan teknis kebencanaan.

- Kab/Kota tidak wajib membentuk BPBD, tetapi tidak ada kriteria daerah dengan kondisi apa yang seharusnya wajib dan daerah dengan kondisi apa yang tidak wajib membentuk BPBD, misal dilihat dari sisi potensi kebencanaan di wilayah tersebut.

6. Perka BNPB No. 3 Tahun 2008 tentang Badan Penanggulangan Bencana Daerah

- BPBD terdiri dari Kepala, unsur pengarah penanggulangan bencana dan unsur pelaksana penanggulangan bencana.

- Unsur pengarah memberikan masukan dan saran kepada kepala BPBD dalam penanngulangan bencana.

- Tidak semua daerah telah membentuk BPBD

- Apakah lembaga baru tersebut memiliki kapasitas yang memadai dalam

Tata Kelola Wilayah


Page |

13

- Unsur pelaksana bertugas melaksanakan tugas penanggulangan bencana, terdiri dari kepala pelaksana, sekretariat unsur pelaksana, dan bidang/seksi : pencegahan dan kesiapsiagaan, kedaruratan dan logistik, rehabilitasi dan rekonstruksi.

- Kepala Pelaksana wajib membentuk Satuan Tugas Pusat Pengendalian Operasi termasuk tugas reaksi cepat (Tim Reaksi Cepat meliputi kaji cepat dan penyelamatan/pertolongan) dan dapat membentuk Satuan Tugas lain sesuai kebutuhan.

- Dalam penanggulangan bencana, hubungan kerja BPBD dengan instansi atau lembaga lain yang terkait bisa dilakukan secara koordinasi, komando, dan pengendalian.

pengelolaan bencana?- Tidak dijelaskan pembagian

tugas dengan lembaga yang memiliki kemampuan masing-masing dalam penanganan bencana (TNI, PMI, Polri, SAR, dll), hanya dijelaskan sifatnya koordinasi, komando dan pengendalian.

- Koordinasi dengan lembaga lain mungkin, tapi komando apakah mungkin?

7. UU No. 32 Th. 2004 tentang Pemerintahan Daerah

- Daerah dapat mengadakan kerjasama dengan daerah lain, dengan pertimbangan efisiensi dan efektifitas pelayanan publik, sinergi dan saling menguntungkan (ps. 195)

- Memungkinkan kerjasama antar daerah dalam pengelolaan bencana

Sumber : Hasil Analisa, 2011

Regulasi dan Kebijakan Pengelolaan Kawasan Rentan Bencana Merapi

1. Regulasi

a. Pergub DI Yogyakarta No. 11 /2009 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah

Daerah Tahun 2009-2013

Penanggulangan bencana memegang yang sangat penting pada saat sebelum, saat dan

sesudah terjadinya bencana, dengan cara:

Mengelola resiko bencana sehingga dampak bencana dapat dikurangi atau

dihilangkan sama sekali.

Rendahnya daya guna tata ruang wilayah dalam mengurangi resiko bencana. Belum

ada alat untuk mendeteksi gejala alam secara akurat untuk memberikan peringatan

dini kepada masyarakat.

Kurangnya penggunaan peralatan berteknologi modern.

b. Perda Prov. DI Yogyakarta No. 2/ 2010 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Provinsi DI

Yogyakarta Tahun 2009-2029

1) Pasal 51: Arahan penetapan kawasan rawan bencana alam sebagaimana dimaksud

dalam Pasal 49, sebagai berikut :

Tata Kelola Wilayah


Page |

14

Penetapan kawasan rawan letusan gunung berapi di lereng Gunung Merapi

Kabupaten Sleman;

Penetapan kawasan rawan bencana tanah longsor di Kabupaten Sleman, Bantul,

Kulon Progo, dan Gunungkidul;

Penetapan kawasan rawan bencana banjir di Kabupaten Bantul, dan Kulon Progo;

2) Pasal 101: Kawasan strategis lindung dan budidaya sebagaimana dimaksud dalam

Pasal 97 huruf d terdiri atas Kawasan strategis nasional meliputi Taman Nasional

Gunung Merapi seluas 1.743,250 ha di Kecamatan Turi,Cangkringan dan Pakem

Kabupaten Sleman.

2. Isu/Masalah dalam Kebijakan Pengelolaan Kawasan Rawan Bencana

a. Kebijakan penataan ruang sudah cukup jelas (zonasi, sempadan sungai, kawasan lindung

dan budidaya), tetapi pengendalian masih lemah.

b. Kebijakan penataan ruang belum sepenuhnya mengakomodasi pengelolaan bencana (jalur

evakuasi, rencana lokasi pengungsian untuk penduduk dan hewan ternak, penanganan

pasca bencana berupa rehabilitasi dan rekonstruksi, dan lain-lain).

c. Mitigasi dan kesiapsiagaan bencana belum menjadi prioritas dalam pengelolaan bencana,

padahal DIY memiliki banyak wilayah yang rentan terhadap bencana.

d. Belum ada keterkaitan antar kebijakan, misalnya mitigasi dan kesiapsiagaan bencana

dengan alokasi penganggarannya.

e. Kebijakan yang ada belum mengakomodasi pengelolaan bencana lintas regional (antar

kabupaten ataupun antar provinsi).

Kerjasama Antar Daerah

Alasan utama diperlukannya kerjasama antar pemerintah daerah adalah agar berbagai

masalah lintas wilayah administratif dapat diselesaikan bersama dan sebaliknya agar banyak

potensi yang mereka miliki dapat dimanfaatkan untuk kepentingan bersama. Dalam kenyataan

berbagai masalah dan kepentingan sering muncul sebagai akibat dari hubungan fungsional di

bidang sosial ekonomi yang melewati batas-batas wilayah administratif (Keban, 2009).

Menurut Taylor dalam Wahyudi (2010) ada beberapa model bentuk kerja sama antar daerah,

yaitu diantaranya:

Tata Kelola Wilayah


Page |

15

1. Handshake Agreement, yang dicirikan oleh tidak adanya dokumen perjanjian kerja sama yang

formal. Kerja sama model ini didasarkan pada komitmen dan kepercayaan secara politis antar

daerah yang terkait. Biasanya, bentuk kerja sama seperti ini dapat berjalan pada daerah-

daerah yang secara historis memang sudah sering bekerja sama dalam berbagai bidang.

Bentuk kerja sama ini cukup efisien dan lebih fleksibel dalam pelaksanaannya karena tidak ada

kewajiban yang mengikat bagi masing-masing pemerintah daerah. Meski begitu, kelemahan

model ini adalah potensi munculnya kesalah-pahaman, terutama pada masalah-masalah

teknis, dan sustainibility kerja sama yang rendah, terutama apabila terjadi pergantian

kepemimpinan daerah. Oleh karena itu, bentuk kerja sama ini sangat jarang ditemukan pada

isu-isu strategis.

2. Fee for service contracts (service agreements). Sistem ini, pada dasarnya adalah daerah

“menjual” suatu bentuk pelayanan publik kepada daerah lain. Misalnya air bersih, listrik, dan

sebagainya, dengan sistem kompensasi (harga) dan jangka waktu yang disepakati bersama.

Keunggulan sistem ini adalah bisa diwujudkan dalam waktu yang relatif biaya awal (start-up

cost) dalam penyediaan pelayanan. Akan tetapi, biasanya cukup sulit untuk menentukan harga

yang disepakati kedua daerah.

3. Joint Agreements (pengusahaan bersama). Model ini, pada dasarnya mensyaratkan adanya

partisipasi atau keterlibatan dari daerah-daerah yang terlibat dalam penyediaan atau

pengelolaan pelayanan publik. Pemerintah-pemerintah daerah berbagi kepemilikan kontrol,

dan tanggung jawab terhadap program. Sistem ini biasanya tidak memerlukan perubahan

struktur kepemerintahan daerah (menggunakan struktur yang sudah ada). Kelemahannya,

dokumen perjanjian (agreement) yang dihasilkan biasanya sangat rumit dan kompleks karena

harus mengakomodasi sistem birokrasi dari pemda-pemda yang bersangkutan.

4. Jointly-formed authorities (Pembentukan otoritas bersama). Di Indonesia, sistem ini lebih

populer dengan sebutan Sekretariat Bersama. Pemda-pemda yang bersangkutan setuju untuk

mendelegasikan kendali, pengelolaan, dan tanggung jawab terhadap satu badan yang dibentuk

bersama dan biasanya terdiri dari perwakilan dari pemda-pemda yang terkait. Badan ini bisa

juga diisi oleh kaum profesional yang dikontrak bersama oleh pemda-pemda yang

bersangkutan. Badan ini memiliki kewenangan yang cukup untuk mengeksekusi kebijakan-

kebijakan yang terkait dengan bidang pelayanan publik yang diurusnya, termasuk biasanya

otonom secara politis. Kelemahannya, pemda-pemda memiliki kontrol yang lemah terhadap

bidang yang diurus oleh badan tersebut.

5. Regional Bodies. Sistem ini bermaksud membentuk satu badan bersama yang menangani isu-

isu umum yang lebih besar dari isu lokal satu daerah atau isu-isu kewilayahan. Seringkali,

Tata Kelola Wilayah


Page |

16

badan ini bersifat netral dan secara umum tidak memiliki otoritas yang cukup untuk mampu

bergerak pada tataran implementasi langsung di tingkat lokal. Lebih jauh, apabila isu yang

dibahas ternyata merugikan satu daerah, badan ini bisa dianggap kontradiktif dengan

pemerintahan lokal. Di Indonesia, peranan badan ini sebenarnya bisa dijalankan oleh

Pemerintah Provinsi.

Di Indonesia sendiri kerjasama antar daerah memiliki beberapa bentuk kelembagaan

diantaranya : Regional Manajemen, Badan Kerjasama Antar Daerah (BKAD) dan Sekber (Sekretariat

Bersama). Bentuk regional manajemen diterapkan dalam kerjasama antar daerah Barlingmascakeb

(Banjarnegara, Purbalingga, Banyumas, Cilapacap, Kebumen), bentuk Badan Kerjasama Daerah

digunakan oleh BKAD Subosukowonosraten (Surakarta, Boyolali, Sukoharjo, Wonogiri, Sragen dan

Klaten) dan bentuk Sekretariat bersama diaplikasikan oleh Sekber Kartamantul (Yogyakarta,

Sleman, Bantul).

Agar berhasil melaksanakan kerja sama antar daerah dibutuhkan prinsip-prinsip sebagaimana

prinsip-prinsip yang diterapkan dalam mewujudkan good governance (Edralin, dalam Wahyudi,

2010). Beberapa prinsip good governance yang ada dapat dijadikan pedoman dalam melakukan

kerja sama antar pemerintah daerah yaitu (Wahyudi, 2010) :

1. Transparansi. Pemerintahan Daerah yang telah bersepakat untuk melakukan kerja sama harus

transparan dalam memberikan berbagai data dan informasi yang dibutuhkan dalam rangka

kerja sama tersebut, tanpa ditutup-tutup.

2. Akuntabilitas. Pemerintah Daerah yang telah bersepakat untuk melakukan kerja sama harus

bersedia untuk mempertanggungjawabkan, menyajikan, melaporkan, dan mengungkapkan

segala aktivitas dan kegiatan yang terkait dengan kegiatan kerja sama, termasuk kepada DPRD

sebagai wakil rakyat, atau kepada para pengguna pelayanan publik.

3. Partisipatif. Dalam lingkup kerja sama antar Pemerintah Daerah, prinsip partisipasi harus

digunakan dalam bentuk konsultasi, dialog, dan negosiasi dalam menentukan tujuan yang

harus dicapai, cara mencapainya dan mengukur kinerjanya, termasuk cara membagi

kompensasi dan risiko.

4. Efisiensi. Dalam melaksanakan kerja sama antar Pemerintah Daerah ini harus

dipertimbangkan nilai efisiensi yaitu bagaimana menekan biaya untuk memperoleh suatu hasil

tertentu, atau bagaimana menggunakan biaya yang sama tetapi dapat mencapai hasil yang

lebih tinggi.

Tata Kelola Wilayah


Page |

17

5. Efektivitas. Dalam melaksanakan kerja sama antar Pemerintah Daerah ini harus

dipertimbangkan nilai efektivitas yaitu selalu mengukur keberhasilan dengan membandingkan

target atau tujuan yang telah ditetapkan dalam kerja sama dengan hasil yang nyata diperoleh.

6. Konsensus. Dalam melaksanakan kerja sama tersebut harus dicari titik temu agar masing-

masing pihak yang terlibat dalam kerja sama tersebut dapat menyetujui suatu keputusan. Atau

dengan kata lain, keputusan yang sepihak tidak dapat diterima dalam kerja sama tersebut.

7. Saling menguntungkan dan memajukan. Dalam kerja sama antar Pemerintah Daerah harus

dipegang teguh prinsip saling menguntungkan dan saling menghargai. Prinsip ini harus

menjadi pegangan dalam setiap keputusan dan mekanisme kerja sama

Perumusan Masalah Kelembagaan dalam Pengelolaan Bencana Merapi

Berdasarkan Kajian Teori dan Regulasi

Berdasarkan uraian mengenai penanganan bencana Merapi terutama pada kejadian bencana

erupsi Merapi tahun 2010 dan banjir lahar dingin tahun 2011 serta kajian terhadap regulasi dan

kebijakan pengelolaan bencana dan pengelolaan kawasan rawan bahaya Merapi, diperoleh

kesimpulan bahwa permasalahan kelembagaan dalam pengelolaan bencana Merapi adalah

sebagaimana ditampilkan dalam Tabel 3.

Tabel 3. Masalah dan Potensi dalam Pengelolaan Bencana

Fakta Teori dan Regulasi Masalah Potensi

Wilayah yang terkena dampak bencana Merapi merupakan lintas wilayah adminsitratif (4 kabupeten di dua provinsi : Sleman, Magelang, Boyolali, Klaten).

Tidak ada langkah antisipatif dan persiapan menghadapi bencana

Pemerintah lambat dalam merespon bencana, bergerak ketika bencana menjadi besar (kasus Merapi, ketika letusan besar 5 Nov 2010) ditangani oleh BNPB

Unsur pemerintah yang lebih cepat merespon

Pengelolaan bencana meliputi pra bencana (mitigasi, pencegahan, kesiapsiagaan) tanggap bencana dan pasca bencana.

Pengelolaan Bencana oleh Jepang (mitigasi bencana, kesiapsiagaan pemerintah dan masyarakat, kerjasama antar daerah/sister city)

Regulasi Pengelolaan Bencana UU No. 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana, PP No. 21 Tahun 2008 tentang Penyelenggaraan Penanggulangan Bencana, PP No. 22 Tahun 2008 tentang Pendanaan dan Pengelolaan Bantuan

Negara masih sebatas memberi bantuan, belum tanggung jawab penuh

Pembagian kewenangan pusat dan daerah belum jelas, termasuk penentuan kategori skala bencana

Mitigasi dan kesiapsiagaan lemah.

Resources dan tools penanggulangan bencana sebagian besar dikuasai oleh pusat.

Belum ada standar operasional prosedur mengenai penanggulangan bencana, termasuk panduan untuk masyarakat yang

Respon masyarakat dan lembaga non-pemerintah sangat besar (SDM, program, dana), perlu kerjasama dan koordinasi

SAR, PMI, TNI relatif lebih cepat dan memiliki kapasitas dalam penanggulangan bencana.

Ada peluang kerjasama antar daerah dalam pengelolaan bencana (mengacu pada sister city Jepang)

Tata Kelola Wilayah


Page |

18

adalah SAR, PMI, TNI Unsur non-pemerintah

dengan para relawannya merespon lebih cepat (dengan sumber daya : personil, peralatan, dana, program).

Koordinasi antara pemerintah dan lembaga non-pemerintah masih lemah.

Pemerintah kabupaten bekerja di wilayah masing-masing, tidak ada kerjasama dan koordinasi antar pemerintah kabupaten.

Bencana, dan PP No. 23 Tahun 2008 tentang Peran Serta Lembaga Internasional dan Lembaga Asing Nonpemerintah Dalam penanggulangan Bencana, Permendagri No. 46 Tahun 2008 tentang Pedoman Organisasi dan Tata Kerja Badan Penanggulangan Bencana Daerah, Peraturan Kepala BNPB No. 3 Tahun 2008 tentang Pedoman Pembentukan Badan Penanggulangan Bencana Daerah, Pergub DI Yogyakarta No. 11 /2009 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah Tahun 2009-2013, Perda Prov. DI Yogyakarta No. 2/ 2010 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Provinsi DI Yogyakarta Tahun 2009-2029

Kerjasama antar daerah bisa dalam bentuk : handshake agreement, fee for service contract, joint agreement, jointly formed authorities, regional bodies.

potensial terkena bencana dan dampaknya

Recovery pasca bencana sering terabaikan

Tidak diatur prosedur pencairan dana agar bisa cepat digunakan dalam tanggap darurat,

Tidak ada alokasi dana untuk mitigasi, kesiapsiagaan dan pencegahan bencana.

Tidak ada alokasi anggaran dalam APBN/APBD

Tidak diatur kerjasama antara pemerintah dan lembaga non-pemerintah.

Kab/Kota tidak wajib membentuk BPBD, tetapi tidak ada kriteria daerah dengan kondisi apa yang seharusnya wajib dan wajib membentuk BPBD, misal dilihat dari sisi potensi kebencanaan di wilayah tersebut.

Tidak semua daerah telah membentuk BPBD.

Kapasitas dari lembaga BPBD yang baru dibentuk masih diragukan.

Tidak ada pembagian tugas dengan lembaga yang memiliki kemampuan dalam penanganan bencana (TNI, PMI, Polri, SAR, dll).

Kebijakan penataan ruang belum sepenuhnya mengakomodasi pengelolaan bencana

Sumber : Hasil Analisis, 2011

Tata Kelola Wilayah


Page |

19

Bagian 3Kerjasama Antar Daerah dalam Pengelolaan Bencana Merapi

Berdasarkan kajian yang telah dilakukan dan telah dijelaskan pada bagian sebelumnya,

peluang dan potensi pengembangan kelembagaan dalam pengelolaan bencana Merapi adalah

sebagai berikut :

1. Respon masyarakat yang sangat besar, baik individu maupun berbagai lembaga non-

pemerintah, memilili sumber daya (resource) baik berupa dana, berbagai perlengkapan

dan peralatan maupun personil dan program penanggulangan bencana. Kondisi ini perlu

dikoordinasikan agar terbangun sinergi dan tidak terjadi tumpah tindih, misalnya dalam

penyaluran bantuan kepada masyarakat, penanganan pengungsi, dan lain-lain.

2. Beberapa unsur pemerintah yang memiliki keahlian dalam penanggulangan bencana dan

terbukti relatif lebih cepat dalam merespon bencana (PMI, TNI, SAR) seharusnya bisa lebih

terkoordinir agar hasil lebih optimal.

3. Terdapat peluang dalam pengembangan kelembagaan pengelolaan bencana Merapi, yaitu

dalam bentuk kerjasama antar daerah dan kerjasama antara pemerintah dan lembaga non-

pemerintah.

Dengan demikian, kerjasama antar daerah dan kerjasama antara pemerintah dengan lembaga-

lembaga non-pemerintah dalam pengelolaan bencana merupakan salah satu solusi penting

permasalahan kelembagaan dalam pengelolaan bencana Merapi. Kerjasama dengan lembaga non-

pemerintah yang selama ini telah ada dalam bentuk public private parthnership lebih kepada

kerjasama yang bersifat profit, sementara kerjasama dalam pengelolaan bencana belum pernah ada

dan siafnya non-profit, sehingga perlu ada pengkajian tersendiri mengenai hal ini. Lembaga non-

pemerintah yang terlibat dalam penanggulangan bencana biasanya merupakan lembaga sosial yang

sebagian menghimpun dana dari masyarakat, masing-masing memiliki sumberdaya dan program,

sehingga bentuk kerjasama dengan lembaga-lembaga tersebut lebih dalam bentuk koordinasi

terutama dalam fase tanggap darurat dan pasca bencana.

Tata Kelola Wilayah


Page |

20

Sementara kelembagaan kerjasama antar daerah dalam pengelolaan bencana Merapi

merupakan kerjasama yang lebih permanen, karena ancaman bahaya aktifitas Merapi terjadi secara

periodik dan tidak dapat diprediksi secara pasti, hanya dapat diamati tanda-tandanya berdasarkan

peningkatan aktifitas vulkanologinya. Selain itu dampaknya dari aktifitas Merapi selama meliputi

berbagai wilayah lintas administratif, terutama empat kabupaten yang berinteraksi secara langsung

dengan Merapi yaitu Kabupaten Sleman, Magelang, Boyolali dan Klaten, sehingga kerjasama antar

daerah akan lebih dibutuhkan terutama untuk mengurangi resiko dan korban akibat bencana.

Berikut adalah kajian mengenai bentuk kerjasama, bidang yang menjadi pembahasan, bentuk

kegiatan atau program dan output yang diharapkan.

Tabel 4. Analisa Kelembagaan Kerjasama Antar Daerah

dalam Pengelolaan Bencana Merapi

Bentuk Kelembagaan

Pembahasan Penting Dalam Kerja Sama

Bentuk Kegiatan/Program Implikasi

Bentuk kelembagaan bisa mengadopsi bentuk-bentuk kelembagaan yang telah ada di Indonesia (Regional Manajamen, Sekretariat Bersama, atau Badan Kerjasama Antar Daerah), ataupun mengadopsi bentuk kerjasama antar kota di Jepang (sister city)

- Pembagian kewenangan dan tanggung jawab antar pemerintah kabupaten

- Pelibatan lembaga pemerintah lain yang terkait di tiap kabupaten

- Pelibatan lembaga non-pemerintah dalam kerjasama

- Pembagian tugas masing-masing elemen yang terlibat dalam kerjasama

- Sumber pendanaan penanggulangan bencana

- Prosedur pencairan dana - Peningkatan kapasitas

semua lembaga dalam penanggulangan bencana, meliputi kegiatan pra bencana, tanggap darurat dan pasca bencana.

- Perhatian yang lebih kepada mitigasi, kesiapsiagaan dan pencegahan bencana.

- Standar operasional prosedur terutama pada saat tanggap darurat,.

- Peningkatan kesiapsiagaan masyarakat dalam

Pra bencana meliputi : mitigasi bencana- Pemetaan kawasan rawan

bencana, termasuk zona pengungsi dan jalur evakuasi

- Pengembangan teknologi untuk mitigasi bencana

- Membangun sistem peringatan dini (early warning system) pada kawasan rawan bencana (prasarana/sarana, teknologi, sosialisasi)

- Partisipasi masyarakat (peningkatan kesiapsiagaan, pembentukan community based dalam pengelolaan bencana)

- Pelatihan menghadapi bencana (kesiapsiagaan) terutama bagi masyarakat

- Peningkatan kemampuan unit reaksi cepat

Tanggap darurat meliputi :- Pelatihan evakuasi dan

penyelamatan korban- Penyiapan zona pengungsi

beserta kelengkapannya- Kesepakatan mengenai

prosedur pencairan dana yang cepat

- Pengelolaan dan pendistribusian bantuan

- Kewenangan dan tanggungjawab masing-masing pemerintah kabupaten yang jelas dalam penanggulangan bencana Merapi

- Pembagian tugas yang jelas antar elemen yang terlibat baik lembaga pemerintah maupun lembaga non-pemerintah

- Koordinasi dan jalur komando pada saat tidak terjadi bencana maupun saat terjadi bencana

- Alokasi dana penanggulangan bencana di tiap daerah masuk dalam penganggaran APBD

- Pemangkasan prosedur pencairan dana sehingga bisa cepat digunakan dalam tanggap bencana

- Peningkatan kapasitas lembaga dalam penangulangan bencana, melalui berbagai upaya

- Peningkatan upaya-upaya pencegahan, mitigasi, dan

Tata Kelola Wilayah


Page |

21

LSM, Ormas, NGO, Parpol, Mahasiswa,

dan lembaga-lembaga lain

Kab. Sleman (BPBD, Dinas-Dinas, TNI, Polri, PMI), dll

Kab. Boyolali (BPBD, Dinas-Dinas, TNI, Polri, PMI), dll

Kab. Klaten (BPBD, Dinas-Dinas, TNI, Polri, PMI), dllKab. Magelang (BPBD, Dinas-Dinas, TNI, Polri, PMI), dll

BNPB, Bakosurtanal, ESDM (PVMBG), BPPT, BMG, LIPI, DPU, Deptan, Dephut, Depkes, Keminfo, Kemenkesra

menghadapi bencana - Pendataan jumlah korban dan pengungsi

- Pemenuhan kebutuhan logistik pengungsi

- Koordinasi antar lembaga dan dengan lembaga non-pemerintah

Pasca bencana meliputi :- Pemulihan kondisi korban

(fisik, psikologis)- Perbaikan sarana

prasarana umum- Rekonstruksi fisik dan

non-fisik (infrastruktur, permukiman, sosial, perekonomian)

kesiapsiagaan- Peningkatan

kesiapsiagaan masyarakat dalam menghadapi bencana

- Tersusun standar operasional prosedur berisi langkah-langkah yang cepat, efektif dan efisien terutama untuk tanggap bencana


Bentuk Kerjasama Antar Daerah dalam Pengelolaan Bencana Merapi

Pengelolaan bencana merupakan salah satu hal yang memerlukan koordinasi kelembagaan,

didukung dengan komitmen yang kuat oleh masing-masing unsur dalam kelembagaan, yang terlibat

dalam penanganan dan pengelolaan bencana tersebut.

Gambar 5. Bentuk Kerjasama Antar Daerah dalam Pengelolaan Bencana Merapi

Tata Kelola Wilayah


Page |

22


Pada dasarnya, pengelolaan penanganan bencana merapi dilakukan dengan mengoptimalkan

koordinasi kelembagaan dalam bentuk kerjasama antar daerah. Kerjasama antar daerah ini

kemudian didukung dengan koordinasi antar stakeholder, yaitu pemerintah dan masyarakat, agar

penanganan dapat dilakukan secara cepat dan tanggap.

Bencana Merapi merupakan bencana nasional dan memberikan dampak lintas wilayah, yaitu di

Provinsi Jawa Tengah dan Provinsi DIY. Kabupaten Sleman, Kabupaten Klaten, Kabupaten Magelang

dan Kabupaten Boyolali merupakan wilayah yang terkena dampak paling besar dari bencana

merapi. Karena dampaknya yang lintas wilayah, penanganan bencana ini memerlukan koordinasi

yang cukup kuat dari masing-masing wilayah tersebut. Selama ini, karena adanya keterbatasan

dalam koordinasi antar wilayah serta dampak bencana yang meluas, penanganan Bencana Merapi

ditarik pengelolaannya oleh Pemerintah Pusat. Institusi dari pusat yang terlibat antara lain adalah

BNPB, Bakosurtanal, ESDM, BPPT, BMG, LIPI, Kementrian Pekerjaan Umum, Kementrian

Kehutanan, Kementrian Kesehatan. Keminfo dan Kemenkesra.

Kedepannya, diperlukan suatu bentuk pengelolaan kelembagaan lintas wilayah di tingkat

kabupaten dan provinsi agar penanganan dan pengelolaan bencana yang terjadi dapat dilakukan

secara efektif dan efisien. Kerjasama antar daerah dilakukan mengingat bencana tidak melihat pada

batas administratif wilayah dan merupakan keadaaan yang tanggap darurat. Kerjasama antar

daerah tersebut juga didukung oleh koordinasi antar institusi pengelolaan bencana, seperti BPBD,

TNI Polri, Pemerintah Daerah dan lain sebagainya. Saat ini Badan Pengelolaan Bencana Daerah

(BPBD) baru dibentuk di tingkat Provinsi. Untuk selanjutanya perlu dibentuk institusi BPBD di

tingkat kabupaten sehingga penanganan bencana dapat lebih cepat dilaksanakan.

Koordinasi kelembagaan juga diperlukan dengan masyarakat, dalam hal ini diwakili oleh

organisasi masyarakat/ LSM. Masyarakat selama ini terbiasa dalam menghadapi bencana yang

terjadi di Merapi. Namun demikian manjaemen pengelolaan bencana belum mengacu pada

kebijakan dari pemerintah. Oleh karena itu, diperlukan koordinasi antara masyarakat dan

pemerintah sehingga pelaksanaan pengelolaan bencana tidak tumpang tindih.

Kegiatan Pengelolaan Bencana Merapi

Tata Kelola Wilayah


Page |

23

Bentuk solusi kerjasama antar daerah, termasuk di dalamnya antara pemerintah dan

masyarakat), dalam pengelolaan bencana merapi terbagi dalam tiga tahapan bencana, yaitu pra

bencana, penanganan bencana dan pasca bencana (Gambar 6). Kegiatan tersebut

Tata Kelola Wilayah


Page |

24Pencegahan, Mitigasi dan Kesiapsiagaan (Pra Bencana)

Penanganan Bencana(Tanggap Darurat)

Rehabilitasi dan Rekonstruksi(Pasca Bencana)

Pemetaan kaw. rawan bencana (zona pengungsi manusia & hewan ternak, jalur evakuasi)

Pengembangan teknologi mitigasi bencana

Pelatihan kesiapsiasiagaan untuk masyarakat

Membangun sistem dan teknologi peringatan dini

Partisipasi masyarakat (community based)

Pelatihan evakuasi dan penyelamatan korban

Pengelolaan dan distribusi bantuan

Pencairan dana yang cepat untuk tanggap darurat

Penyiapan zona pengungsi dan logistiknya

Pendataan korban pengungsi dan pemenuhan kebutuhan/logistik pengungsi

Koordinasi antar lembaga dan dengan lembaga non-pemerintah

Pemulihan kondisi korban (fisik dan psikologis)

Perbaikan sarana prasarana umum vital

Rekonstruksi fisik dan non-fisik (infrastruktur, permukiman, sosial ekonomi)

Gambar 6. Bentuk Kerjasama Antar Daerah dalam Pengelolaan Bencana Merapi


Tata Kelola Wilayah


Page |

25

1. Kerjasama dalam Tahapan Pra Bencana

Tahapan ini merupakan tahap pencegahan, mitigasi dan kesiapsiagaan dalam menghadapi

bencana Merapi. Kerjasama antar daerah dan antar sektor dilakukan dalam bentuk:

a. Pemetaan kawasan rawan bencana

Pemetaan kawasan rawan bencana terkait dengan perbedaan proporsi rawan bencana

antara keempat wilayah Gunung Merapi. Kabupaten Sleman dan Kabupaten Magelang

memiliki potensi rawan bencana dibandingkan dengan Kabupaten Klaten dan Kabupaten

Boyolali.

b. Pengembangan teknologi mitigasi bencana dan sistem peringatan dini

Selama ini teknologi mitigasi bencana masih dilakukan oleh institusi pusat. Untuk

kedepannya diperlukan sharing informasi dengan institusi atau lembaga penanganan

bencana di tingkat daerah dan masyarakat sehingga daerah lebih sigap dalam

menghadapi bencana.

c. Partisipasi masyarakat

Partisipasi masyarakat diperlukan dalam kerjasama pengelolaan bencana merapi. Hal ini

dikarenakan masyarakat lebih sigap dalam menghadapi Bencana Merapi namun belum

terkoordinasi baik dengan pemerintah sehingga sering terjadi tumpang tindih

penanganan bencana di dalamnya.

2. Kerjasama dalam Tahapan Tanggap Darurat

Tahapan ini merupakan tahap penanganan bencana utama. Kerjasama antar daerah dan antar

sektor dapat dilakukan dalam penanganan korban dan pengungsi Merapi. Selama ini tidak ada

koordinasi yang jelas sehingga penanganan korban lintas wilayah masih sulit dilakukan. Selain

itu zona pengungsi juga perlu dikoordinasikan antar wilayah sehingga pada saat bencana tidak

ada lagi persoalan dalam menangani tempat pengungsian bagi korban Merapi.

3. Kerjasama dalam Tahapan Pasca Bencana

Tahap pasca bencana lebih difokuskan pada langkah rehabilitasi dan rekonstruksi dalam

pemulihan kawasan Merapi. Kerjasama antar daerah diperlukan dalam perbaikan sarana dan

prasarana terutama di daerah perbatasan, seperti perbaikan kondisi jalan dan sarana

prasarana publik lainnya. Selain itu perlu kesepakatan antara keempat wilayah mengenai zona

konservasi dan zona budiday (permukiman) di sekitar Merapi sehingga kerugian atau dampak

negatif dari Bencana Merapi dapat diminimalisir.

Tata Kelola Wilayah


Page |

26

Bagian 4Penutup

Bencana Merapi yang terjadi secara periodik membawa dampak kerugian dan kerusakan pada

empat wilayah kabupaten di sekitarnya yaitu Kabupaten Sleman, Magelang, Boyolali dan Klaten.

Penanggulangan bencana yang selama ini dilakukan oleh pemerintah belum maksimal dan masih

memiliki banyak kelemahan. Berbagai permasalahan yang terjadi dalam pengelolaan bencana

Merapi sebagian besar merupakan bentuk permasalahan kelembagaan pengelolaannya. Dibalik

semua permasalahan tersebut, terdapat peluang yaitu kerjasama antar daerah dan kerjasama

antara pemerintah dengan lembaga-lembaga non-pemerintah.

Kerjasama antar daerah dan antara pemerintah dengan lembaga non-pemerintah diharapkan

dapat mengatasi permasalahan yang selama ini terjadi dalam pengelolaan bencana. Berbagai

kegiatan yang menjadi target penting meliputi berbagai kegiatan pencegahan, mitigasi, dan

kesiapsiagaan (pra bencana), evakuasi korban dan pengungsi secara cepat pada tanggap bencana,

dan proses recovery pada tahap pasca bencana. Kelemahan pengelolaan bencana Merapi selama ini

terutama pada mitigasi bencana dan kesiapsiagaan diharapkan dapat diperbaiki sehingga dapat

meminimalisir jumlah korban. Rencana jalur evakuasi dan rencana zona pengungsi menjadi hal

yang sangat penting. Selain itu, besarnya respon masyarakat dalam bentuk berbagai bantuan dan

banyaknya relawan serta lembaga-lembaga non-pemerintah dapat dikoordinasikan sehingga dapat

bekerja secara sinergis dan tidak terjadi tumpang tindih.

Sebagai negara yang rentan terhadap berbagai bencana, sudah saatnya Indonesia belajar

kepada Jepang yang telah mampu membangun sistem pengelolaan bencana yang sangat baik,

sehingga korban bencana dapat ditekan dari tahun ke tahun. Pengembangan teknologi mitigasi dan

peringatan dini, peningkatan kapasitas, pembelajaran kepada masyarakat tentang cara menghadapi

bencana, kerjasama antar wilayah dan kerjasama antar lembaga pemerintah menjadi hal yang

sangat diperhatikan oleh pemerintah Jepang dalam mengelola bencana. Belajar dari kondisi itu,

komitmen pemerintah dalam meningkatkan kapasitas kelembagaan dan dalam membangun sistem

pengelolaan bencana (disaster management) menjadi kunci dalam keberhasilan pengelolaan

bencana.

Tata Kelola Wilayah


Page |

27

Daftar Pustaka

Anonim. 2010. Presiden Pusatkan Komando Penanganan Bencana Merapi Pada BNPB. Dalam

www.antaranews.com, Jumat 5 Nov. 2010, diunduh pada 13 Februari 2011

------------. 2010. Komnas HAM : Penanganan Bencana Merapi Tidak Terkoordinasi Baik, dalam

www.republikaonline.co id, 28 Deseember 2010, diunduh pada 13 Februari 2011.

------------, 2010. Baru 10 Persen Hewan Ternak Dievakuasi, dalam www.regional.kompas.com, 17

November 2010, diunduh pada 13 Februari 2011.

------------, 2010. 2.271 Rumah Warga Rusak Akibat Erupsi Merapi dalam www.slemankab.go.id,

tanpa tanggal, diunduh pada 13 Februari 2011.

------------, 2010. Amuk Merapi Kapan Berhenti ? dalam www.detiknews.com, 8 November 2010,

diunduh pada 13 Februari 2011.

------------, 2011. 14 Jembatan Rusak Akibat Banjir Lahar Dingin, dalam www.mediaindonesia.com,

23 Januari 2011, diunduh pada tanggal 13 Februari 2011.

------------, 52 Bendungan Rusak Akibat Banjir Lahar Merapi dalam www.suaramerdeka.com, 24

Januari 2011, diunduh pada tanggal 13 Februari 2011.

Keban, Yeremias T, 2009. Kerjasama Antar Pemerintah Daerah Dalam Era Otonomi : Isu Strategis

Bentuk dan Prinsip, dalam www.bappenas.go.id, diunduh pada tanggal 23 Januai 2010.

Wahyudi, 2010. Kajian Kerjasama dalam Pengelolaan dan Pengembangan Kawasan Wisata Dataran

Tinggi Dieng. Tesis tidak diterbitkan. Magister Pembangunan Wilayah dan Kota, Universitas

Diponegoro, Semarang.

BNPB. 2010. Laporan harian tanggap darurat Merapi tanggal 8 November 2010. Badan Nasional

Penanggulangan Benacana. 2010

----------. 2010. Laportan harian tanggap darurat Merapi tanggal 15 November 2010. Badan Nasional

Penanggulangan Bencana. 2010

----------. 2010. Laportan harian tanggap darurat Merapi tanggal 3 Desember 2010. Badan Nasional

Penanggulangan Bencana. 2010

----------. 2010. Laportan harian tanggap darurat Merapi tanggal 9 November 2010. Badan Nasional

Penanggulangan Bencana. 2010.

http://www.bappenas.go.id/

http://www.suaramerdeka.com/



http://www.slemankab.go.id/

http://www.regional.kompas.com/

http://www.republikaonline.co/

http://www.antaranews.com/

Tata Kelola Wilayah


Page |

28

Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 46 Tahun 2009 Tentang Pedoman Organisasi dan Tata Kerja

Badan Penanggulangan Bencana Daerah.

Peraturan Kepala Badan Nasional Penanggulangan Bencana Nomor 3 Tahun 2008 Tentang

Pedoman Pembentukan Badan Penanggulangan Bencana Daerah.

Peraturan Pemerintah RI No. 21 Tahun 2008 Tentang Penyelenggaraan Penanggulangan Bencana.

Peraturan Pemerintah RI No. 22 Tahun 2008 Tentang Pendanaan dan Pengelolaan Bantuan

Bencana.

Peraturan Pemerintah No. 23 Tahun 2008 Tentang Peran Serta Lembaga Internasional dan

Lembaga Asing Nonpemerintah dalam Penanggulangan Bencana.

Undang-Undang No. 24 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah.

Undang-Undang No. 24 Tahun 2007 Tentang Penanggulangan Bencana.

kelembagaan pengelolaan bencana merapi

Documents