kako unaprijediti - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, poreska uprava, narodna...

148

Upload: others

Post on 14-Sep-2019

12 views

Category:

Documents


0 download

TRANSCRIPT

Page 1: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,
Page 2: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,
Page 3: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U

SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

NA PUTU OD PRIJEDLOGA ZAKONA

DO NJEGOVOG USVAJANJA U PARLAMENTU

Page 4: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

NA PUTU OD PRIJEDLOGA ZAKONA DO NJEGOVOG USVAJANJA U PARLAMENTU

UrednikSlavica Penev

Izdava~iInvestment Compact for South East Europe i Economski institut, Beograd

Za izdava~eRainer Geiger, OECD Co-chair, SEE Investment Compact i

Dobrosav Milovanovi}, Direktor, Economski institut, Beograd

RecenzentiPeter Sanfey

Dragoljub Kavran

Tehni~ki urednikJelena Lazi}

Kompjuterska obradaALTO

ŠtampaDIS public d.o.o.

Tira`300 primeraka

ISBN 86-7329-059-7

©Investment Compact for South East Europe i Ekonomski institut, Beograd, 2006Sva prava zadr`ana. Ni jedan deo ove knjige ne mo`e biti reprodukovan na bilo koji

na~in bez prethodne saglasnosti izdava~a.

CIP - Katalogizacija u publikaciji Narodna biblioteka Srbije, Beograd

340.134(497.11)(082)340.134(497.6)(082)

Kako unaprijediti zakonodavni proces u Srbiji i Bosni i Hercegovini : na putu od prijedloga zakona do wegovog usvajawa u parlamentu / urednik Slavica Penev. - Beograd : Investment Compact for South East Europe :Ekonomski institut, 2006 (Beograd : DIS Public). - 146 str. : graf. prikazi ; 24 cm

Tira` 300. - Str. 5-6: Predgovor / Rainer Geiger, Dobrosav Milovanovi}. -Napomene i bibliografske reference uz tekst. - Bibliografija: str. 145-146.

ISBN 86-7329-059-71. Penev, Slavicaa) Zakonodavni postupak - Srbija - Zbornicib) Zakonodavni postupak - Bosna i Hercegovina - ZborniciCOBISS.SR-ID 129262348

Page 5: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U

SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

NA PUTU OD PRIJEDLOGA ZAKONA

DO NJEGOVOG USVAJANJA U PARLAMENTU

UrednikSlavica Penev

Page 6: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,
Page 7: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

PREDGOVOR

Reforma zakonodavstva je jedan od va`nih preduslova za stvarawepovoqnog investicionog ambijenta u zemqama jugoisto~ne Evrope.Zemqe ovog regiona imaju znatno nepovoqnije propise i investicioniambijent u pore|ewu sa zemqama centralne Evrope koje su nedavnopostale ~lanice Evropske unije. Zastoj u sprovo|ewu zakonodavnihreformi potrebnih za promovisawe tr`i{ne ekonomije, rezultirao bismawewem obima investicija i inovacija, pove}anim rizikom pojavekorupcije u javnom i privatnom sektoru, kao i smawewem zaposleno-sti i prihoda.

Struktura vladinih institucija u zemqama jugoisto~ne Evrope jeslo`ena, a wihova ovla{}ewa i odgovornosti su ~esto nejasno defi-nisane, me|usobno se preklapaju i kontradiktorne su. U nekolikonarednih godina, do}i }e do intenzivirawa zakonodavne aktivnosti uzemqama jugoisto~ne Evrope u ciqu wenog uskla|ivawa sa zakono-davstvom Evropske unije, kao i zbog potrebe zavr{etka zapo~etogprocesa reformi. Zbog toga je va`no poboq{ati kvalitet zakonodavnogprocesa boqim upravqawem prijedlozima novih zakona izra|enim urazli~itim dijelovima dr`avne uprave.

U tom smislu je neophodno identifikovati i analizirati postoje}ezakonodavne procese i wihove osnovne nedostatke u zemqama jugois-to~ne Evrope, i predlo`iti rje{ewa za wihovo poboq{awe.

Zbog toga je koncipiran projekat pod nazivom: Kako unaprijeditizakonodavni proces u Srbiji i Bosni i Hercegovini? – Na putu od pri-jedloga zakona do wegovog usvajawa u Parlamentu– sa namjerom daprika`e neophodne korake u ciqu podizawa kvaliteta i primjenizakonske regulative. On je bio koncipiran kao pilot projekat regionajugoisto~ne Evrope, koji bi mogao biti integrisan u monitoring procesOECD-ovog Investicionog sporazuma.

Ideja za izradu ovog projekta je nastala na regionalnoj parlamentarnojkonferenciji “Uloga parlamenata u ekonomskoj politici, institucional-nim i pravnim reformama u zemqama jugoisto~ne Evrope“, odr`anoj uDubrovniku 2004. godine u organizaciji Fondacije Friedrich Ebert, usaradwi sa OECD–om i Paktom za stabilnost jugoisto~ne Evrope/Investicionim sporazumom za Jugoisto~nu Evropu.

Prva verzija ovog projekta je predstavqena na konferenciji odr`anoj uBeogradu 13. oktobra 2005. godine, u ko-organizaciji Ekonomskog

5

Page 8: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

instituta i OECD-ovog Investicionog sporazuma, i na konferencijiodr`anoj u Sarajevu 8. novembra 2005. godine u ko-organizacijiParlamentarne skup{tine Bosne i Hercegovine i OECD-ovogInvesticionog sporazum. Na ovim konferencijama su u~estvovali~lanovi parlamenata iz Srbije i iz Bosne i Hercegovine, sekretari parla-mentarnih odbora, ~lanovi vlada i eksperti. Zakqu~ci i preporuke saove dvije konferencije su ukqu~eni u finalnu verziju ovog projekta. Ciqobjavqivawa ovog projekta je promovisawe va`nosti parlamentarnogprocesa u Srbiji i Bosni i Hercegovini, i preno{ewe „nau~enih lekcija”iz projekta na {iru javnost cijelog regiona jugoisto~ne Evrope.

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

6

Rainer GeigerKopredsednik OECD-ovog

Investiciong sporazuma

Dobrosav Milovanovi}Direktor

Ekonomski institut

Page 9: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

7

Ova studija je zajedni~ki projekat OECD-ovog Investicionogsporazuma za jugoisto~nu Evropu i Ekonomskog instituta izBeograda. Projekat su zajedno koncipirali Rainer Geiger(kopredsjedavaju}i OECD-ovog Investicionog sporazuma) iSlavica Penev (Ekonomski institut, Beograd). Istra`ivawe surealizovali Slavica Penev kao rukovodilac tima, i Fikret ^au{evi}(Ekonomski institut, Sarajevo), Andreja Maru{i} (Savjet za reg-ulatornu reformu i ekonomski sistem u Vladi Srbije), DobrosavMilovanovi} (Ekonomski institut, Beograd), Milan Kova~(Ekonomski institut, Beograd), Dragana Petrakovi} (Ekonomskiinstitut, Beograd) i Miqan Pavlovi} (Ekonomski institut,Beograd), kao ~lanovi tima.

U projekat su ukqu~ene sugestije i prijedlozi u~esnika konferen-cija odr`anih u Beogradu i Sarajevu. Posebno se zahvaqujemoMirjani Radakovi} (pomo}nik generalnog sekretara Narodneskup{tine Srbije) i Berizu Belki}u (predsjedavaju}i Klubaposlanika Stranke za Bosnu i Hercegovinu u Parlamentarnojskup{tini Bosne i Hercegovine) na wihovim doprinosima tokomove dvije konferencije.

Recenzenti studije su Peter Sanfey (vode}i ekonomista uEvropskoj banci za obnovu i razvoj, London) i DragoqubKavran (profesor na Pravnom fakultetu Univerziteta uBeogradu), a urednik publikacije je Slavica Penev.

Page 10: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,
Page 11: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

SADR@AJ

SA@ETAK ..................................................................................................13

UVOD .........................................................................................................25

I dio ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI .....................................27

POGLAVLJE 1. USVAJANJE NOVIH I IZMJENA POSTOJE]IHZAKONA .........................................................................31Slavica Penev, Andreja Maru{i}

1.1. Ko ima pravo predlagawa novih zakona i izmjene postoje}ih zakona? ......................................................................33

1.2. Ko izra|uje zakone?....................................................................341.3. Procedura za usvajawe zakona..................................................371.4. Da li je harmonizacija sa propisima Evropske unije

obavezna? .....................................................................................40

POGLAVLJE 2. REGULATORNA REFORMA I PRIMJENAANALIZE EFEKATA PROPISA (RIA)...................43Andreja Maru{i}, Dobrosav Milovanovi}, Slavica Penev

2.1. Potreba za deregulacijom i regulatornom reformom .............452.2. Analiza efekata propisa (RIA)..................................................502.3. Kontrola kvaliteta i koordinacija RIA–e

– da li postoje eksplicitni standardi kvaliteta regulative? ......552.4. Da li postoji sistem planirawa zakonodavnih aktivnosti? .....592.5. Javna rasprava i transparentnost ...............................................602.6. Uloga grupa za lobirawe ............................................................622.7. Usvajawe strategije o ciqevima regulatorne reforme i

vrijednostima koje su za{ti}ene putem primjene RIA–e.......65

POGLAVLJE 3. PRIMJENA ZAKONA..................................................67Slavica Penev, Andreja Maru{i}, Milan Kova~

3.1. Uloga Skup{tine u primjeni zakona i podzakonskih akata....693.2. Primjeri izmjena propisa u ciqu rje{avawa problema

nastalih u wihovoj primjeni .......................................................713.3. Visok nivo administrativne diskrecije kao posqedica

nejasnih ili neuskla|enih zakona...............................................74

9

Page 12: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

POGLAVLJE 4. RESURSI KOJIMA NARODNA SKUP[TINARASPOLA@E ZA POTREBE IZRADE I NADZORA PRIMJENE ZAKONA...........................79Andreja Maru{i}, Dragana Petrakovi}, Miqan Pavlovi}

4.1. Raspolo`ivi resursi za izradu zakona ........................................814.2. Istra`iva~ki kadrovi Narodne skup{tine ...................................814.3. Kontrola kvaliteta i uskla|enosti propisa.................................81

POGLAVLJE 5. REGIONALNA SARADNJA U PROCESUDONO[ENJA PROPISA ..............................................83Slavica Penev

5.1. Parlamenti u zemqama jugoisto~ne Evrope ............................855.2. Saradwa parlamentarnih odbora...............................................875.3. Saradwa sa novim i starim zemqama ~lanicama

Evropske unije i upotreba najboqih primera iz prakse..........885.4. Iskustva zemaqa jugoisto~ne Evrope........................................89

II dio ZAKONODAVNI PROCES U BOSNI I HERCEGOVINI ..........................................................................91

POGLAVLJE 6. OVLASTI I ODGOVORNOSTI ADMINISTRATIVNIH NIVOA U BOSNI I HERCEGOVINI ............................................97Fikret ^au{evi}

6.1. Odgovornosti dr`avnih institucija Bosne i Hercegovine........996.2. Nadle`nosti institucija vlasti u Federaciji

Bosne i Hercegovine ...................................................................996.3. Struktura vlasti u Republici Srpskoj .......................................1016.4. Ovlasti i struktura uprave u Distriktu Br~ko.........................102

POGLAVLJE 7. USVAJANJE NOVIH ZAKONA I PROMJENA POSTOJE]E ZAKONSKE REGULATIVE...........103Fikret ^au{evi}, Slavica Penev

7.1. Predlagawe zakona i izmjena postoje}eg legislativnog okvira....................................................................105

7.2. Izrada zakona .............................................................................1077.3. Postupak dono{ewa zakona u Bosni i Hercegovini..............1117.4. Da li je obavezno uskla|ivawe zakona sa propisima

Evropske unije?16 ......................................................................118

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

10

Page 13: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

POGLAVLJE 8. REGULATORNE REFORME I PRIMJENAANALIZE EFEKATA PROPISA (RIA).................121Fikret ^au{evi}, Andreja Maru{i}

8.1. Da li je analiza efekata propisa (RIA) obavezna?................1238.2. Kontrola kvaliteta i koordinacija – postoje li

eksplicitni standardi kvaliteta zakonske regulative?.............1238.3. Usvajawe strategije i ciqeva regulatorne reforme................1258.4. Javne konsultacije i transparentnost.......................................1268.5. Uloga grupa za lobirawe ..........................................................1268.6. Postoji li sistem planirawa regulatornih reformi? ................1288.7. Potrebe za deregulacijom .........................................................129

POGLAVLJE 9. PRIMJENA ZAKONA................................................131Fikret ^au{evi}

9.1. Ukqu~enost parlamenata u primjenu zakona........................1339.2. Primjeri promjena zakona u kojima su postojali

problemi sa primjenom.............................................................1349.3. Specifi~ni problemi primjene zakona u

Bosni i Hercegovini ...................................................................136

POGLAVLJE 10. ZAKLJU^CI I PREPORUKE ..................................137Slavica Penev, Fikret ^au{evi}, Andreja Maru{i}

10.1. Zakqu~ci i preporuke – Srbija ...............................................13910.2. Zakqu~ci i preporuke – Bosna i Hercegovina .....................14110.3. Zakqu~ci i preporuke – Regionalna saradwa......................143

LITERATURA........................................................................................145

11

SADR@AJ

Page 14: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

BOKSEVI

Boks 2.1. [ta su to regulacija i regulatorna reforma?........................45Boks 2.2. OECD–ovi principi dobre regulacije..................................47Boks 2.3. Mehanizmi deregulacije kori{}eni za reformu

regulatornog sistema u Ma|arskoj......................................49Boks 2.4. Lista preporuka OECD–a za dono{ewe

regulatornih odluka...............................................................50Boks 2.5. Dobra praksa u kreirawu i primjeni sistema RIA–e........54Boks 2.6. Ciqevi RIA–e.........................................................................54Boks 2.7. Primjena analize efekata propisa (RIA–e) u Poqskoj .....55Boks 2.8. Primjena analize regulatornih efekata (RIA) u

Ma|arskoj...............................................................................57Boks 2.9. Sistem planirawa zakonodavnih aktivnosti u

Ma|arskoj...............................................................................59Boks 2.10. Javna rasprava u Sloveniji....................................................60Boks 3.1. Izdavawe poreskog identifikacionong broja u

postupku registracije privrednih subjekata........................74Boks 3.2. Me|unarodni prevoz robe u drumskom saobra}aju.........76Boks 4.1. Istra`iva~ki timovi Parlamenta u Sloveniji ........................81Boks 5.1. Regionalni parlamentarni programi....................................86Boks 5.2. Osnovni ciqevi Pakta stabilnosti i ostvareni

rezultati u 2005. godini..........................................................88

SLIKE

Slika 1.1. Procedura usvajawa zakona u Vladi ..................................39Slika 7.1. Parlamentarna skup{tina Bosne i Hercegovine

– Procedura usvajawa zakona – ........................................111Slika 7.2. Parlament Federacije Bosne i Hercegovine

– Zakonodavna procedura – ..............................................114Slika 7.3. Narodna skup{tina Republike Srpske

– Zakonodavna procedura – ..............................................116

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

12

Page 15: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

13

SA@ETAK

Pravni sistemi Republike Srbije i Bosne i Hercegovine imaju zna~ajnihsli~nosti obzirom da je rije~ o kontinentalnim pravnim sistemima zas-novanim na wema~koj i francuskoj pravnoj tradiciji. Tako|e, ova dvapravna sistema su utemeqena na osnovu vi{edecenijske zakonodavneaktivnosti i prakse biv{e Jugoslavije.

Zakonodavni proces u Srbiji, do demokratskih promjena 2000. godine,karakterisalo je izrazito pogor{awe vladavine prava i funkcionisawainstitucija. Poslije demokratskih promjena odlu~nost da se nastavi saprocesom tranzicije u ciqu stvarawa tr`i{ne privrede i `eqa za integri-sawem u evropsko tr`i{te su rezultirali potrebom harmonizacijepravnog sistema Srbije sa sistemom Evropske unije i globalnim savre-menim tendencijama.

U Srbiji pravo predlagawa zakona, drugih propisa i op{tih akata imajuVlada, svaki narodni poslanik, skup{tina autonomne pokrajine ili naj-mawe 15.000 bira~a.

Kada zakon predla`e Vlada ovla{}ewe da iniciraju i predla`u izmjenepostoje}ih i usvajawe novih zakona, drugih propisa i op{tih akataimaju predsjednik Vlade, potpredsjednik Vlade, ~lan Vlade i stalnoradno tijelo Vlade.

Zakon mo`e da izradi: Vlada (preko ovla{}enog ministarstva), drugiupravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna bankaSrbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,skup{tina autonomne pokrajine, ili najmawe 15.000 bira~a).

Iako ne postoji potpuna obaveza uskla|ivawa sa propisima EU, predla-ga~ je du`an da uz nacrt zakona podnese Izjavu o uskla|enosti nacrtazakona sa propisima Evropske unije.

U pripremi nacrta zakona, drugog propisa i op{teg akta i prijedlogaakta koji donosi Vlada, obra|iva~ obavezno pribavqa mi{qewa drugihministarstava i posebnih organizacija kad materija koja se ure|ujezadire u wihov djelokrug ili je od interesa za wih.

Uz nacrt zakona je potrebno podnijeti i obrazlo`ewe, koje izme|uostalog sadr`i ustavno–pravni osnov, razloge za dono{ewe zakona,obja{wewe osnovnih pravnih instituta i pojedina~nih rje{ewa, kao ianalizu efekata zakona.

Page 16: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Iako ne postoji potpuna obaveza uskla|ivawa sa propisima Evropskeunije, predlaga~ je du`an da uz nacrt zakona podnese Izjavu ouskla|enosti nacrta zakona sa propisima Evropske unije.

U Izjavi o uskla|enosti, obra|iva~ navodi relevantan pravni aktEvropske unije, nivo uskla|enosti nacrta zakona sa takvim izvorima,ako uskla|enost nije potpuna, razloge za to i okvir i rokove u kojima }euskla|enost biti postignuta.

Zakonodavne aktivnosti u Srbiji se sprovode u veoma slo`enomokru`ewu zemqe u tranziciji na putu ka stvarawu tr`i{ne privrede.Zbog toga, regulatorna reforma predstavqa jedan od reformskih priori-teta Srbije, imaju}i u vidu postojawe ozbiqnih problema u regula-tornom okru`ewu. To su, prije svega, sqede}i problemi: odsustvoneophodne regulative u pojedinim oblastima; pretjerana regulacija unekim drugim oblastima; brza izrada i usvajawe propisa bez analizeefekata propisa; kao i nedovoqni kapaciteti ministarstava zasprovo|ewe analize efekata propisa. Navedeni problemi stvaraju pra-vnu nesigurnost i pove}avaju rizik poslovawa u Srbiji, {to nepovoqnodjeluje na investicije.

Obaveza sprovo|ewa analize efekata zakona (RIA) je uvedena uzakonodavni proces izmjenama Poslovnika Vlade u oktobru 2004.godine. Obra|iva~ je du`an da u okviru obrazlo`ewa nacrta svakognovog zakona ili drugog propisa izvr{i analizu efekata propisa po upit-niku koji je sastavqen u skladu sa preporukama OECD–a za primenuRIA–e.

U Srbiji jo{ uvijek ne postoji sistem planirawa zakonodavnih aktivnos-ti, ali postoje neke wegove polazne osnove, imaju}i u vidu da VladaRepublike Srbije zahtijeva od ministara da Vladi dostave programnacrta zakona ~ije usvajawe planiraju da predlo`e tokom narednegodine. Kako se taj plan ne objavquje, on nije dostupan svim zain-teresovanim stranama.

Javna rasprava u Srbiji nije bila obavezna sve do usvajawa izmjenaPoslovnika Vlade oktobra 2004. godine. Na osnovu tih izmjena javnarasprava je postala obavezna u slu~ajevima kada se priprema zakonkojim se bitno mijewa pravni re`im u jednoj oblasti ili koji ure|ujepitawa koja posebno zanimaju javnost. Obra|iva~ tako|e mo`e dasprovede javnu raspravu i u slu~ajevima kada smatra da je to potrebno.

U postupku pripreme zakona kojim se bitno mijewa pravni re`im ujednoj oblasti ili koji ure|uje pitawa koja posebno zanimaju javnost,

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

14

Page 17: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

obra|iva~ je du`an da prethodno sprovede javnu raspravu, a mo`e jesprovesti i u ostalim slu~ajevima kada smatra da je to potrebno.

Izmjenama Poslovnika propisana je obaveza sprovo|ewa javnerasprave i u postupku pripreme zakona kojima se bitno mijewa pravnire`im u jednoj oblasti, ili koji ure|uju pitawa koja posebno zanimajujavnost. U ostalim slu~ajevima javna rasprava nije obavezna, ali semo`e odr`ati ukoliko predlaga~ zakona smatra da je to potrebno.

U Srbiji jo{ uvijek nije institucionalizovan rad grupa za lobirawe, ali jeneformalna praksa lobirawa, sa ciqem uticaja na vladaju}e strukture izakone, bila ~esto prisutna kroz aktivnosti sindikata, politi~kih stra-naka, udru`ewa preduzetnika, tajkuna – „uspje{nih biznismena“ itd.

Ukqu~enost Narodne skup{tine u primjenu zakona i podzakonskihakata se odvija kroz rad odbora. Agencije koje primjewuju zakone(Agencija za privatizaciju, Agencija za privredne registre, SIEPA,Agencija za razvoj MSPiP itd.) podnose Narodnoj skup{tini prekoVlade redovne izvje{taje o svojim aktivnostima.

Narodna skup{tina nema poseban sektor za istra`iva~ke aktivnosti uokviru svoje organizacione strukture. Me|utim, svaka poslani~ka grupaima savjetnika koji pru`a pomo} u pripremi amandmana na predlo`enezakone i time doprinose kvalitetu rada tih tijela. Odre|eni broj ekspe-rata stalno zaposlenih u Narodnoj skup{tini su sekretari odbora idrugih radnih tijela Narodne skup{tine.

Institucije koje se bave kontrolom uskla|enosti propisa su Sekretarijatza zakonodavstvo na nivou Vlade i Zakonodavni odbor na nivouNarodne skup{tine, dok se kontrolom kvaliteta propisa bave Savjet zaregulatornu reformu i vladina Kancelarija za pridru`ivawe Evropskojuniji.

U skladu sa nalazima Projekta, najva`niji zakqu~ci i preporuke zaSrbiju su:

a) Vlada Srbije bi trebalo da usvoji Strategiju regulatorne reformekoja bi obuhvatala sqede}e mjere za unapre|ewe pravnogambijenta i zakonodavnog procesa:

uspostavqawe sistema planirawa zakonodavnih aktivnostiza nove zakone i propise,uspostavqawe eksplicitnih standarda za kvalitet regulative, efikasnu primjenu Analize efekata propisa (RIA), unaprje|ewe kvaliteta javne rasprave i transparentnosti.

15

SA@ETAK

Page 18: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

b) Savet za regulatornu reformu bi trebalo da se transformi{e ustalno tijelo Vlade,

c) trebalo bi oja~ati kapacitete ministarstava za sprovo|eweRIA–e,

d) potrebno je oja~ati kapacitete Narodne skup{tine, da bi seobezbijedilo poboq{awe kontrole kvaliteta i koherentnostizakona,

e) bilo bi potrebno poboq{ati primjenu zakona.

Zakonodavni proces u Bosni i Hercegovini (BiH) je odre|en institu-cionalnom i administrativnom strukturom. BiH se sastoji od dr`avnog ientitetskog nivoa vlasti (Federacija BiH – FBiH i Republika Srpska –RS), a u FBiH postoji i tre}i, kantonalni nivo vlasti sa zakonodavnim iizvr{nim ovla{tewima.

Dr`ava Bosna i Hercegovina je dr`avni nivo vlasti, zajedni~ki za svewene administrativne jedinice. Parlamentarna skup{tina BiH, kojoj jena dr`avnom nivou dodijeqena zakonodavna vlast, ima dva doma –Predstavni~ki dom i Dom naroda. Izvr{nu vlast ~ine Vije}e ministaraBiH i Predsjedni{tvo BiH.

Procedura predlagawa i usvajawa zakona na dr`avnom nivoupropisana je Poslovnikom o radu oba doma Parlamentarne skup{tineBiH. Inicijativu za dono{ewe novog zakona mogu pokrenuti ~lanoviParlamentarne skup{tine, ~lanovi Predsjedni{tva BiH, ministri Vije}aministara BiH, oba doma Parlamentarne skup{tine i komisije oba domaParlamentarne skup{tine. Nakon prihvatawa inicijative za dono{ewenovog zakona slijede faze izrade nacrta zakona, diskusije o nacrtu,predlagawa amandmana i pripreme kona~nog teksta zakona. Zakon sesmatra usvojenim kada oba doma Parlamentarne skup{tine usaglase iusvoje identi~an tekst novog zakona.

Entitet Federaciju Bosne i Hercegovine (FBiH) ~ine tri nivoa vlasti: fed-eralni, kantonalni (deset kantona sa zakonodavnom i izvr{nom vlasti) iop{tinski (lokalna samouprava). Izvr{nu vlast ~ine Vlada FBiH, pred-sjednik i dva potpredsjednika FBiH. Zakonodavnu vlast ima ParlamentFBiH.

Procedura predlagawa i usvajawa novog zakona u FBiH je skoro iden-ti~na proceduri na dr`avnom nivou. Parlament FBiH je dvodomni i~ine ga Predstavni~ki dom i Dom naroda. Ovla{tewe za pokretawe ini-cijative za izradu nacrta i dono{ewe novog zakona imaju kantonalneskup{tine, gradska i op{tinska vije}a, preduze}a, privredne komore,

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

16

Page 19: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

ostala udru`ewa, politi~ke organizacije i gra|ani. Nakon prihvatawainicijative za dono{ewe novog zakona slijedi priprema nacrta zakona,diskusija o nacrtu zakona, predlagawe amandmana i odlu~ivawe owima, te priprema kona~nog teksta zakona. Zakon se smatra usvoje-nim kada je identi~an tekst zakona usvojen u oba doma Parlamenta.

U entitetu Republici Srpskoj (RS) zakonodavnu vlast ima Narodnaskup{tina RS, dok izvr{nu vlast imaju Vlada RS i Predsjednik RS.

Procedura dono{ewa zakona zapo~iwe inicirawem usvajawa novogzakona. Inicijativu za dono{ewe novog zakona mogu pokrenutiskup{tine op{tina, preduze}a, ostale organizacije, politi~ke organizaci-je, udru`ewa gra|ana i gra|ani kao pojedinci. Ovla{tewa za izradunacrta zakona imaju ministarstva Vlade RS, predsjednik RS, grupa odnajmawe 3000 bira~a, kao i dr`avne agencije koje imaju ovlasti zaprovo|ewe specifi~nih aspekata ekonomske i ostalih politika. Za raz-liku od Parlamentarne skup{tine BiH i Parlamenta FBiH, Narodnaskup{tina RS nije dvodomna, pa se zakon smatra usvojenim kada suzavr{ene faze rasprave u na~elu i u pojedinostima, te kada je zavr{enaprocedura glasawa o predlo`enim amandmanima.

Br~ko Distrikt (BD) je ustanovqen 2000. godine na osnovu odluke Me-|unarodne arbitra`ne komisije o statusu ovog dijela BiH.

Prijedloge amandmana na zakone mogu podnijeti specijalizirane vla-dine agencije ili institucije. U domenu ekonomske politike, vladineagencije i institucije koje imaju poseban zna~aj, i koje su ovla{tene zapredlagane amandmana na zakone kao i inicirawe novih zakona, su:Centralna banka BiH, Agencija za bankarstvo FBiH, Agencija zabankarstvo RS, Agencija za privatizaciju FBiH, Direkcija za privati-zaciju RS, kantonalne agencije za privatizaciju u FBiH, Regulatornaagencija za komunikacije BiH, Uprava za indirektno oporezivaweBiH, poreske uprave FBiH i RS u saradwi sa entitetskim mi-nistarstvima finansija.

Specifi~na struktura vlasti u BiH i uloga koja je u skladu sa Dejtonskimmirovnim sporazumom data Uredu visokog predstavnika u BiH isamom Visokom predstavniku za BiH podrazumijevala je veliku uloguove institucije i wene ~elne osobe u provo|ewu vlasti u BiH. BiH jejedina evropska zemqa u kojoj postoji institucija Visokog predstavni-ka i wegovog ureda, kao kona~ne vlasti. Ovlasti Visokog predstavnikabile su zna~ajno pro{irene u periodu od 2000–2005. u pore|ewu saprethodnim periodom 1995–1999. godine.

17

SA@ETAK

Page 20: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Posqedwa dva visoka predstavnika (Wolfgang Petritsch i Lord Paddy Ashdown) imala su najve}a ovla{tewa. Kori{tewem takvih ovlasti ovadva Visoka predstavnika predlo`ila su ili direktno nametnula velikibroj novih zakona, posebno u periodu 1999–2003. godine. U periodu1999. do prve polovice 2005. godine visoki predstavnici su nametnuli 52zakona i 134 odluke. Odluke su ~esto ukqu~ivale nametawe novihzakona, tako da je ukupan broj nametnutih zakona ve}i od navedenih52. Samo u 2003. godini od 36 odluka Visokog predstavnika, 12 ih jesadr`avalo nametawe novih zakona ili izmjenu do tada postoje}ih.Ovaj trend je zaustavqen u 2005. godini.

U skladu sa nedavno zapo~etim pregovorima o nacrtu novog UstavaBiH i nove administrativne strukture, predstavnici me|unarodne zajed-nice su odlu~ili da postepeno reduciraju ovlasti Visokog predstavnika,te da u naredne dvije godine u cijelosti prenesu ovlasti na doma}ekreatore politike, odnosno do kraja 2007. godine Ured visokog pred-stavnika za BiH prestane postojati.

Uskla|ivawe bh. zakonodavstva sa zakonodavstvom i pravnim stan-dardima Evropske unije zasnovano je na Memorandumu o razumije-vawu koji su u novembru 2003. potpisali predsjedavaju}i Vije}a mini-stara BiH i entitetski predsjednici vlada, kao predstavnici bh. vlasti, ipredstavnici Evropske komisije, kao predstavnici Evropske unije.Potpisivawe ovog memoranduma je, tako|er, podrazumijevaloubrzano predlagawe i usvajawe niza sistemskih zakona, ~iji je predla-ga~ bilo Vije}e ministara BiH. Svi ovi zakoni bili su predlagani naosnovu pravnih iskustava zemaqa Evropske unije. Institucija koja jeodgovorna za analizu uskla|enosti nacrta zakona i prijedloga zakona sazakonodavstvom Evropske unije je Direkcija za evropske integracijeVije}a ministara BiH. Krajem 2005. godine Direkcija za evropske inte-gracije je na svojoj web stranici publikovala Priru~nik za uskla|ivawezakona sa pravnim sistemom Evropske unije.

U skladu sa postoje}om regulativom na dr`avnom i entitetskim nivoimavlasti ne postoji niti jedno tijelo ~ija bi institucionalna odgovornost bilaanaliza uticaja provo|ewa donesenih zakona i podzakonskih akata.

Predlo`eni zakoni mogu biti predmet javne rasprave u domovimaParlamentarne skup{tine BiH, u skladu sa Poslovnicima o raduPredstavni~kog doma i Doma naroda. Nadle`ne komisije su odgovorneza dono{ewe odluke o tome da li }e otvoriti javnu raspravu o pred-lo`enim zakonima. Ukoliko je odluka pozitivna onda se na postupakjavne rasprave pozivaju sva relevantna tijela dr`avne uprave, sve rele-vantne institucije i pojedinci.

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

18

Page 21: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Direkcija za evropske integracije je ovla{tena za kontrolu uskla|enos-ti predlo`enih i usvojenih zakona sa zakonodavstvom Evropske unije,na osnovu ve} spomenutog potpisanog Memoranduma o razumije-vawu izme|u predstavnika bh. vlasti i Evropske komisije. U maju 2005.godine, Vije}e ministara BiH donijelo je Odluku o osnivawu radnihgrupa za uskla|ivawe zakonodavstva BiH sa Acquis Communautaire.Ova odluka predstavqa i prakti~na zadu`ewa odgovornih ministarsta-va i dr`avnih agencija i institucija za uskla|ivawe sa zakonodavstvomEvropske unije.

Strategiju i ciqeve regulatornih reformi u BiH su prvenstvenoodre|ivali predstavnici me|unarodne zajednice u BiH, na osnovuovla{tewa utvr|enih Dejtonskim mirovnim sporazumom, kao i naosnovu utvr|enih prioriteta koje bi bh. vlasti u saradwi sa pred-stavnicima me|unarodne zajednice trebali ispuniti za zadovoqavaweuslova za pristupawe pripremama za zakqu~ivawe Ugovora o stabi-lizaciji i pridru`ivawu Evropskoj uniji. Predstavnici me|unarodnezajednice odredili su slijed regulatornih reformi koriste}i sqede}e insti-tucije: Vije}e za provedbu mira u BiH, Ured visokog predstavnika,Evropsku komisiju, rezidentne misije Svjetske banke i Me|unarodnogmonetarnog fonda u BiH, u saradwi sa Vije}em ministara BiH, vlada-ma FBiH i RS, te vladom BD.

Prvi paket zakona na dr`avnom nivou koji su pripremili predstavnicime|unarodne zajednice, a koji je nazvan Paket za brzi po~etak,odredio je prioritete ekonomskih reformi u 1997. godini1.

Drugi paket zakona je pripremqen u saradwi sa Evropskom komisi-jom. Ovaj paket zakona rezultirao je Mapom puta BiH ka Evropskojuniji. Mapu puta su javno predstavili zvani~nici Evropske komisije uBiH u prvoj polovini 2000. godine2.

Tre}a faza definisawa strategije i ciqeva regulatornih reformi u BiH za-po~eta je potpisivawem Memoranduma o razumijevawu, na osnovukog je pripremqena Studija izvodqivosti o pristupawu BiH Evropskojuniji. Ova studija je odredila reforme u 16 kqu~nih podru~ja kao pred-

19

SA@ETAK

1 Zakon o Centralnoj banci Bosne i Hercegovine; Zakon o vawskotrgovinskoj politiciBosne i Hercegovine; Zakon o vawskom dugu; Zakon o jedinstvenim osnovamacarinske politike; Zakon o carinskim tarifama Bosne i Hercegovine; i Zakon o politicistranih direktnih ulagawa u Bosni i Hercegovini.2 Mapa puta sadr`avala je tri grupe reformskih zadataka: paket zakona za promjenupoliti~kog sistema; paket zakona za promjenu ekonomskog sistema; i paket zakona uoblasti demokratije, qudskih prava i vladavine zakona.

Page 22: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

uslov za po~etak pregovora o potpisivawu Ugovora o stabilizaciji ipridru`ivawu. Posqedwa dva uslova od definisanih 16 prioritetnihpodru~ja bila su dogovori o reformi odbrambenih i policijskih snaga uBiH. Nakon te{kih i dugotrajnih pregovora kona~ni dogovor jepostignut krajem oktobra 2005. Na osnovu postignutih dogovora oovim reformama Evropska unija je 25.11.2005. objavila odluku opo~etku pregovora sa BiH o pripremi za zakqu~ivawe Ugovora o sta-bilizaciji i pridru`ivawu. Na osnovu ove odluke prvi radni sastanak pre-govora~kog tima BiH sa predstavnicima Evropske unije odr`an je u Sa-rajevu 25.01.2006. godine.

Vije}e ministara BiH ima obavezu redovnog izvje{tavawaParlamentarne skup{tine BiH o rezultatima primjene usvojenihzakona. U okviru procesa izvje{tavawa, ~lanovi Parlamentarneskup{tine BiH mogu predlo`iti amandmane na postoje}e zakone ~ija jeprimjena pokazala zna~ajne nedostatke. Jedan od reprezentativnihprimjera “sekundarne” regulative je “Buldo`er inicijativa” koju jepokrenuo ured Visokog predstavnika za BiH u saradwi sa Vije}emministara BiH, entitetskim vladama i predstavnicima poslovne zajedni-ce u novembru 2003. godine.

U skladu sa obavezama Vije}a ministara BiH i entitetskih vlada, kojesu proistekle iz potpisivawa Memoranduma o razumijevawu i Studijeizvodqivosti, Vije}e ministara BiH odre|uje dinamiku procesapripreme i izrade nacrta zakona, kao i wihovo uskla|ivawe sa zakono-davstvom Evropske unije za svaku kalendarsku godinu, a u okvirusvake godine na kvartalnoj osnovi. Tako|er, obaveze entitetskih vladakoje su proistekle iz navedenih Memoranduma i Studije izvodqivostipodrazumijevaju planirawe i uskla|ivawe usvajawa novih zakona sazakonodavstvom Evropske unije.

Najva`niji zakqu~ci i preporuke za Bosnu i Hercegovinu su:

Ovla{tewa parlamenata, Vije}a ministara BiH i dr`avnih agenci-ja vezanih za zakonodavni proces trebaju biti pro{irena;

Bud`etska sredstva namijewena radu relevantnih ministarstavaVije}a ministara BiH i qudske potencijale treba zna~ajnopove}ati u ciqu sna`ewa wihovih kapaciteta da odgovore broj-nim obavezama na putu pridru`ivawa BiH Evropskoj uniji. Rastbud`etskih sredstava i pove}awe broja visokokvalifikovanihzaposlenika od posebno je velikog zna~aja u Direkciji zaevropske integracije Vije}a ministara BiH;.

Uloga sekretara parlamenata i parlamentarnih komisija trebabiti znatno unaprije|ena i osna`ena. Budu}i da su za ovaj zahtjev

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

20

Page 23: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

vezana i neophodna dodatna finansijska sredstva, ta finansijskasredstva je nu`no obezbijediti kako bi sekretari i parlamentarnekomisije mogle efikasno i delotvorno obavqati brojne zadatke napripremawu i predlagawu novih zakona;

Neophodno je institucionalizirati planirawe predlagawa i usva-jawa novih zakona;

Svi zakoni i sekundarna regulativa trebaju biti uskla|eni sa zako-nodavstvom Evropske unije. Predlagawe, usvajawe iprovo|ewe novih zakona treba biti koordinirano izme|udr`avnog i entitetskih parlamenata i izvr{nih organa vlasti;

Trebalo bi osnovati Vije}e za regulatorne politike i reforme,kako bi proces koordinacije usvajawa i pra}ewa zakona bio izvo-div i efikasan;

Neophodno je usvojiti jedinstvenu metodologiju izrade nacrtazakona i podzakonskih akata na svim nivoima vlasti (dr`ava,entiteti i kantoni);

Tako|er, trebalo bi institucionalizirati organizacionu jedinicu za-du`enu za kontrolu kvaliteta donesenih zakona, kao i za analizuuticaja usvojenih zakona i podzakonskih akata;

Usvajawe zakona po skra}enom, a posebno hitnom postupkutreba svesti na najmawu mogu}u mjeru, odnosno samo naizuzetne okolnosti.

Regionalna saradwa. Kada je rije~ o regionalnoj saradwi izme|uparlamenata zemaqa jugoisto~ne Evrope, me|unarodna zajednica seuglavnom usredsredila na podr{ku aktivnosti vlada, dok je unapre|ewerada parlamenata bilo skoro sasvim zapostavqeno.

Tokom proteklih nekoliko godina je zna~aj parlamenata u procesureformi postao evidentan, i priznata je potreba za efikasnijim zakono-davnim procesom.

Proces pristupawa EU u regionu je rezultirao intenzivnim zakono-davnim aktivnostima parlamenata. Zbog nedostatka kapaciteta parla-menata za kvalitetno razmatrawe zakona i poboq{awe wihovogkvaliteta prije usvajawa, parlamentarci u zemqama jugoisto~neEvrope uglavnom automatski glasaju u skladu sa politikom strankekojoj pripadaju. Postalo je o~igledno da parlamenti treba da razvijukapacitete za kvalitetno razmatrawe zakona.

21

SA@ETAK

Page 24: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Pakt za stabilnost, OEBS, Evropski parlament, USAID i GTZ su, poredostalih, inicirali brojne aktivnosti radi unaprje|ewa kvaliteta rada parla-menata u zemqama jugoisto~ne Evrope i wihove intenzivnije me|usob-ne saradwe, kao {to su: pomo} pri izradi, usvajawu, ratifikaciji i kontroliprimjene zakona; efikasno kori{}ewe parlamentarnih procedura; una-prje|ewe profesionalnog kvaliteta politi~ki neutralnih kadrova parlame-nata; i pomo} u iznala`ewu rje{ewa za probleme tehni~ke prirode.

Odbor za evropske integracije Narodne skup{tine ima ovla{}ewa darazvija me|unarodnu saradwu sa odborima parlamenata drugihzemaqa u ciqu boqeg razumijevawa procesa pridru`ivawa i integraci-je u Evropsku uniju.

Odre|eni napredak je ostvaren u pokretawu bilateralne saradwe saodgovaraju}im odborima bugarskog i slovena~kog parlamenta.

Regulatorna reforma je prioritet za Srbiju zato {to i daqe postojeozbiqni problemi u regulatornom okru`ewu, kao {to su: odsustvoneophodne regulative u nekim oblastima uz pretjeranu regulaciju udrugim oblastima, brza izrada i usvajawe propisa bez analize ekonom-skih efekata, nepostojawe jedinstvenog registra va`e}ih propisa,nepostojawe konsolidovanog plana usvajawa propisa na nivou Vlade inepostojawe plana javne rasprave propisa i nedostatak kapacitetaministarstava za sprovo|ewe analize efekata propisa. Navedeni prob-lemi stvaraju pravnu nesigurnost i pove}avaju rizik poslovawa u Srbiji,{to nepovoqno djeluje na investicije.

Zajedni~ki zakqu~ci i preporuke za Srbiju i Bosnu i Hercegovinu sa aspekta regionalne saradwe su:

Me|unarodne organizacije i donatori bi trebalo da podr`enapore i inicijative koje bi pomogle u poboq{awu zakonodavnihprocesa u regionu;

Parlamenti zemaqa regiona bi trebalo da intenziviraju saradwu upogledu razmjene znawa i iskustava iz oblasti od zajedni~koginteresa kao {to su: proces pristupawa Evropskoj uniji,ekonomske reforme, suzbijawe korupcije i organizovanog krimi-nala, energija i obrazovawe;

Bilo bi potrebno formirati neformalne mre`e parlamenata kojebi se bavile razmatrawem ovih pitawa;

Podsticawe twinning programa izme|u parlamenata zemaqaregiona i drugih zemaqa, pogotovu zemaqa OECD–a i novih~lanica Evropske unije;

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

22

Page 25: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Uspostavqawe Internet stranice Regionalne parlamentarneinformacione mre`e;.

Parlamenti bi trebalo da razmjewuju iskustva, prije svega uoblasti primjene analize efekata propisa (RIA–e) koja se ve}koristi u jednom broju zemaqa regiona.

23

SA@ETAK

Page 26: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,
Page 27: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

UVOD

Projekat Kako unaprijediti zakonodavni proces u Republici Srbiji iBosni i Hercegovini – na putu od prijedloga zakona do wegovog usva-jawa u Parlamentu koncipiran je kao pilot projekat regiona jugois-to~ne Evrope. Ovaj projekat bi, u narednom periodu, mogao biti inte-grisan u monitoring proces OECD–ovog Investicionog sporazuma zajugoisto~nu Evropu.

Ideja za izradu ovog projekta je nastala na regionalnoj parlamentarnojkonferenciji “Uloga parlamenata u ekonomskoj politici, institucional-nim i pravnim reformama u zemqama jugoisto~ne Evrope“, odr`anoj uDubrovniku 2004. godine u organizaciji Fondacije Friedrich Ebert, usaradwi sa OECD–om i Paktom za stabilnost jugoisto~ne Evrope/Investicionim sporazumom za jugoisto~nu Evropu.

Najva`niji zakqu~ci konferencije su bili: (i) u ciqu provjere uskla|enos-ti predlo`enih zakona i ostalih propisa sa ustavom, postoje}im zakoni-ma i propisima, pravnim okvirom Evropske unije i me|unarodnimstandardima, potrebno je osposobiti qude zaposlene u dr`avnoj upraviza vr{ewe nadzora na nivou parlamenta i na nivou vlade, (ii) postojawepotrebe za regionalnim povezivawem putem stvarawa regionalnihmre`a, kao i razmjene informacija, jer bi razmjena iskustava izme|uparlamenata u regionu bila veoma zna~ajna, (iii) institucionalna refor-ma i stvarawe kvalitetne institucionalne infrastrukture su neophodnipreduslovi za uspje{nu primjenu zakona.

Na osnovu nevedenih zakqu~aka, koncipirani su glavni dijeloviProjekta:

1. Pregled zakonodavnog procesa u Srbiji i Bosni i Hercegovini:

Ovaj dio projekta pru`a prikaz zakonodavnog procesa, polaze}iod izrade i usvajawa zakona od strane vlade i parlamenta, doprimjene zakona i prikaza raspolo`ivih sredstava koja parla-mentu stoje na raspolagawu za potrebe efikasnije izrade i mon-itoringa zakona i ostale zakonske regulative.

2. Regionalna saradwa u zakonodavnom procesu:

Ovaj dio projekta daje pregled postoje}e saradwe izme|uparlamentarnih odbora, i pregled saradwe izme|u onih kojiizra|uju zakone i sprovode analizu efekata propisa.

25

Page 28: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

3. Preporuke za unaprje|ewe postoje}eg zakonodavnog procesa:

Projekat daje niz preporuka za unaprje|ewe zakonodavnogprocesa u Srbiji i Bosni i Hercegovini, kao i zajedni~ke pre-poruke za unaprje|ewe regionalne saradwe u ovoj oblasti.

Pravni sistemi u Srbiji i Bosni i Hercegovini su kontinentalni pravni sis-temi koji se prevashodno zasnivaju na wema~koj, austro–ugarskoj ifrancuskoj pravnoj tradiciji.

Oni su istovremeno i specifi~ni pravni sistemi utemeqeni na osnovuvi{edecenijske zakonodavne aktivnosti i prakse biv{e SFR Jugoslavije.Pravni sistem biv{e SFR Jugoslavije je zapravo formiran na osnovu dvakontradiktorna ciqa:

Te`we komunisti~ke “revolucionarne politi~ke elite” da poslije1945. stvori pravni sistem kroz “nove revolucionarne vrijednosti”(konfiskacija, nacionalizacija, samoupravqawe, dru{tvena svoji-na itd);

Te`we stru~waka (sudija, pravnika) da zadr`e pravni sistem i za-konodavne institucije bazirane na tradicionalno prihva}enimvrijednostima, stvorene od strane liberalne bur`oazije.

Konflikt izme|u ova dva koncepta je doveo do stvarawa specifi~nogpravnog sistema, s jedne strane sputanog brojnim odredbama koje susamo formalno bile na snazi a nisu primjewivane u praksi, a sa drugestrane ad hoc odredbama, uvedenim sa ciqem da se privremeno pre-vazi|u izvjesni problemi, koje su zatim bile trajno inkorporirane upravni sistem.

Proces pogor{awa stawa u biv{oj SFR Jugoslaviji je intenziviran kra-jem 80–tih i rezultirao je raspadom zemqe i stvarawem pet novih, neza-visnih zemaqa po~etkom 90–ih godina, ukqu~uju}i i SaveznuRepubliku Jugoslaviju (Srbija i Crna Gora od 2003.) i Bosnu iHercegovinu. U skladu sa navedenim doga|awima, pravni sistemi ovedvije novonastale dr`ave, koji su potekli iz istog pravnog sistema, uperiodu nakon 1992. godine su se razvijali potpuno nezavisno jedan oddrugog. Veoma izra`en utjecaj na wihovo formirawe su imali konflik-ti tokom burnih 90–tih godina. Prestankom politi~ke nestabilnosti iintenzivirawem demokratskih procesa i procesa tranzicije u ove dvijezemqe, reforma ekonomskog zakonodavstva je tokom posqedwih ne-koliko godina postala jedan od prioriteta procesa reformi sprovo|enihu ciqu stvarawa tr`i{ne privrede kao i te`we ka pristupawu Evropskojuniji.

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

26

Page 29: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

PRVI DIO

ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI

Page 30: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,
Page 31: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

PRVI DIO

ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI

Period od nastanka Savezne Republike Jugoslavije do demokratskihpromjena 2000. godine, bio je karakterisan izrazitim pogor{awem vla-davine prava i funkcionisawa institucija. Za vrijeme “Milo{evi}eve ere”sudstvo je bilo kompromitovano, jer su sudije birane samo popoliti~koj podobnosti, dok su oni koji se nisu pona{ali po ustaqenimpravilima razrje{avani. S druge strane, Vlada je, sa `eqom da obezbije-di politi~ke i li~ne interese, vladala pomo}u uredbi, koje su ~esto bile usuprotnosti sa zakonima na kojima su se bazirale.

Poslije demokratskih promjena nastalih 2000. godine, odlu~nost da senastavi sa procesom tranzicije u ciqu stvarawa tr`i{ne privrede i `eqaza integrisawem u evropsko tr`i{te su rezultirali potrebom harmo-nizacije pravnog sistema Srbije sa sistemom Evropske unije i globalnimsavremenim tendencijama.

Jedno od ograni~ewa sprovo|ewa procesa zakonodavnih reformi uSrbiji do formirawa Dr`avne zajednice Srbije i Crne Gore 2003.godine, prije svega u oblasti reforme ekonomskog zakonodavstva, bilaje ~iwenica da su zakoni iz te oblasti bili u nadle`nosti Savezne dr`ave,a da su se primjewivali samo u Srbiji. Crna Gora je, zanemaruju}i kon-flikt nadle`nosti, u tom periodu usvojila ~itav niz zakona iz te oblasti.

Ova situacija je razrije{ena dono{ewem Ustavne poveqe Dr`avnezajednice Srbije i Crne Gore, koja je ustanovila nadle`nosti dvijurepublika, Srbije i Crne Gore, u velikom broju oblasti, zadr`avaju}isamo izvjestan broj nadle`nosti na nivou Dr`avne zajednice.

Novoformirana Dr`avna zajednica je automatski preuzela zakonedonijete u Saveznoj Republici Jugoslaviji, osim onih koji su u suprot-nosti sa Ustavnom poveqom.

U nadle`nosti Ministarstva inostranih poslova Dr`avne zajednice jevo|ewe spoqne politike Srbije i Crne Gore, zakqu~ivawe me|unarod-nih ugovora i sporazuma i koordinacija u formulisawu vawske politikedr`ava ~lanica. Ministarstvo odbrane Dr`avne zajednice je zadu`eno zakoordinaciju i vo|ewe politike odbrane i rukovo|ewe oru`anim snaga-ma u skladu sa zakonom i ovla{}ewima datim Vrhovnom savjetuodbrane. Ministarstvo za me|unarodne ekonomske odnose Dr`avnezajednice je odgovorno za pregovarawe i koordinaciju implementacijeme|unarodnih sporazuma, ukqu~uju}i ugovorne odnose s Evropskom

29

Page 32: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

unijom i koordinaciju odnosa s me|unarodnim ekonomskim i finansij-skim institucijama, nakon konsultacija s nadle`nim ministrima dr`ava~lanica. Ministarstvo za unutra{we ekonomske odnose je po Ustavnojpoveqi odgovorno za koordinaciju i harmonizaciju ekonomskih sis-tema dr`ava ~lanica u ciqu uspostavqawa i neometanog funkcionisawazajedni~kog tr`i{ta, ukqu~uju}i slobodno kretawe qudi, robe, usluga ikapitala.

Specifi~na pravna situacija u Dr`avnoj zajednici Srbiji i Crnoj Gorizahtijeva dodatno normativno i implementaciono razja{wavawe, kao itransparentnost i koherentnost izme|u dvije dr`ave ~lanice, u ciqustvarawa pravnog okru`ewa atraktivnog za strane investitore.

Tokom sqede}ih nekoliko godina o~ekuje se odvijawe veoma inten-zivne zakonodavne aktivnosti zbog neophodnosti usagla{avawa sazakonodavstvom Evropske unije, i potrebe zaokru`ivawa procesareformi. Ovo je glavni razlog zbog koga je potrebno hitno uspostavitisistemsko rje{ewe u Srbiji u ciqu podizawa nivoa kvaliteta novihzakona i drugih propisa, putem boqeg pra}ewa i upravqawa protokazakona i propisa izra|enih u razli~itim dijelovima dr`avne uprave.

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

30

Page 33: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

POGLAVLJE 1

USVAJANJE NOVIH I IZMJENA POSTOJE]IH ZAKONA

Slavica PenevAndreja Maru{i}

Page 34: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,
Page 35: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

1.1. KO IMA PRAVO PREDLAGANJA NOVIH ZAKONA I IZMJENE POSTOJE]IH ZAKONA?

Prema Poslovniku Narodne skup{tine Republike Srbije, koji ure|ujeorganizaciju i rad Narodne skup{tine Republike Srbije pravo predla-gawa zakona, drugih propisa i op{tih akata imaju:

Vlada, svaki narodni poslanik, skup{tina autonomne pokrajine3, ili najmawe 15.000 bira~a.

Kada zakon predla`e Vlada ondapredsjednik Vlade potpredsjednik Vlade ~lan Vladestalno radno tijelo Vlade

imaju ovla{}ewe da iniciraju i predla`u izmjene postoje}ih i usvajawenovih zakona, drugih propisa i op{tih akata.

Na osnovu odluke Vlade, Savjet za regulatornu reformu kao privre-meno tijelo Vlade, tako|e ima mandat za podno{ewe inicijativa i pri-jedloga resornim ministarstvima za izmjene postoje}ih i dono{ewenovih zakona, drugih propisa i op{tih akata.

Narodna skup{tina kao predlaga~ zakona. Uobi~ajena praksa je daVlada predla`e zakone, dok se Narodna skup{tina veoma rijetko javqa kao predlaga~ zakona. Primjer u kome je Narodna skup{tina bilapredlaga~ zakona je Zakon o Dr`avnoj revizorskoj instituciji4.

33

I DIO ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI

3 Prije pet godina, demokratske promjene u Srbiji su, tako|e, uticale na konkretneizmjene polo`aja i uloge pokrajinske uprave i odnosa prema centralnoj vlasti. Prvikorak je bio uvo|ewe, u Poslovniku Narodne skup{tine, prava Skup{tine autonomnepokrajine da se pojavi kao predlaga~ zakona. Iako Skup{tina autonomne pokrajinenema pravo usvajawa zakona, dio je zakonodavnog procesa, {to ukazuje na priz-navawe specifi~ne pozicije autonomne pokrajine. 2002 godine, koordinacija izme|ucentralne i pokrajinske vlasti rezultirala je u usvajawu zakona kojim su regulisanenadle`nosti delegirane autonomnoj pokrajini (Zakon o utvr|ivawu odre|enih nadle-`nosti autonomne pokrajine). Stoga, Skup{tina autonomne pokrajine, kao ovla{}enipredlaga~ zakona, dio je zakonodavnog procesa u Srbiji. Pokrajinska Vlada je pred-laga~ u odnosu na Skup{tinu. Pokrajinska uprava priprema nacrte podzakonskihakata, odluka i drugih op{tih akata za pokrajinsku Vladu i obavqa druge administra-tivne i profesionalne aktivnosti.

4 Zakon o Dr`avnoj revizorskoj instituciji je usvojen u Narodnoj skup{tini 2. decem-bra 2005 godine.

Page 36: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Odbor za finansije je formirao pododbor da izradi zakon, a predsjed-nik odbora je bio ovla{}eni predlaga~ zakona (kao ~lan Skup{tine).OEBS je pomogao izradu zakona, i izvjestan broj doma}ih i inostraniheksperata, ukqu~uju}i i dio stru~nog osobqa Narodne skup{tine je bioanga`ovan na izradi tog zakona.

Prijedlog zakona je bio dostavqen Privrednoj komori, Vladi, jednombroju nevladinih organizacija i bio je postavqen na Internet stranuNarodne skup{tine na srpskom i engleskom jeziku. Sve zainteresovaneorganizacije i pojedinci su mogli da, putem elektronske po{te, dostaveNarodnoj skup{tini svoje komentare i prijedloge. Prijedlog zakona jetako|e bio dostavqen predstavnicima OEBS–a, Savjeta Evrope iParlamenta Kanade. Time je predlog zakona bio dostupan javnosti iotvoren za javnu raspravu.

Osnovni razlog za formirawe Dr`avne revizorske institucije u Srbiji jebio slaba interna kontrola i revizija ugovora svih pravnih lica kojakoriste javna sredstva. Posqedice ovakvog stawa su bile visok stepenkorupcije i zloupotreba javnih sredstava.

Otuda, ovaj zakon obezbje|uje formirawe revizorske slu`be, koja je usvom radu nezavisna od Vlade i ovla{}ena da priprema izve{tajeNarodnoj skup{tini o upravqawu javnim finansijama i autenti~nostifinansijskih izve{taja dostavqenih od strane Vlade i ostalih korisnikajavnih finansija.

Formirawe revizorske slu`be }e doprinijeti ja~awu demokratske kont-role svih institucija kroz afirmaciju parlamentarnih tijela, koja u svomradu moraju biti nezavisna i moraju razvijati odgovornost dr`ave i poli-ti~kih institucija prema gra|anima. Imaju}i u vidu iskustva jednogbroja zemaqa, prvenstveno zemaqa ~lanica Evropske unije i zemaqa utranziciji, bilo bi realno o~ekivati da }e formirawe i funkcionisawe oveinstitucije u Srbiji imati niz pozitivnih efekata, ukqu~uju}i i pove}awetransparentnosti javne potro{we, smawewe korupcije, pove}awekonkurentnosti i unapre|ewe aktivnosti Vlade i Narodne skup{tine.

1.2. KO IZRA\UJE ZAKONE?

Prema Poslovniku Narodne skup{tine Republike Srbije, koji ure|ujeorganizaciju i rad Narodne skup{tine zakon mo`e da izradi:

Vlada, Drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,Skup{tina autonomne pokrajine, ili najmawe 15,000 bira~a).

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

34

Page 37: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Tokom posqedwih nekoliko godina izrada jednog broja zakona je bilafinansirana iz sredstava bespovratne i tehni~ke pomo}i me|unarodnih ibilateralnih organizacija namijewenih ubrzawu procesa tranzicije uSrbiji. Iz tih sredstava ministarstva ~esto anga`uju inostrane ili doma}eeksperte radi pru`awa stru~ne pomo}i pri izradi zakona5.

Kada je Vlada predlaga~ zakona, zakon mo`e da izradi: Ovla{}eno ministarstvo, ili Drugi upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava,Narodna banka Srbije itd).

Pri izradi nacrta zakona ovla{}eno ministarstvo ili neki drugi upravniorgan imaju obavezu da pribave mi{qewe:

Republi~kog sekretarijata za zakonodavstvo – o uskla|enostiakta sa drugim propisima i pravnim sistemom;

ministarstva nadle`nog za poslove finansija – kad je za spro-vo|ewe akta potrebno obezbjediti finansijska sredstva i ako sepredla`u promjene u finansijskom sistemu;

Republi~kog javnog pravobranila{tva – kad je u pitawu za{titaimovinskih prava i interesa Republike, odnosno kad se aktomstvaraju ugovorne obaveze Republike;

ministarstva nadle`nog za poslove pravosu|a – kad se propisujukrivi~na djela, privredni prijestupi i prekr{aji, ili utvr|ujenadle`nost sudova;

Kancelarije za pridru`ivawe Evropskoj uniji – kad je u pitawuuskla|ivawe sa propisima Evropske unije;

na osnovu odluke Vlade, mi{qewe se tako|e tra`i od Savjeta zaregulatornu reformu, u zavisnosti od toga da li obrazlo`ewe nacr-ta zakona mora da sadr`i Analizu efekata propisa (RIA–u), iukoliko je RIA potrebna, da li ona sadr`i sva potrebnaobja{wewa.

Pored gore navedenih mi{qewa, obra|iva~ obavezno pribavqa mi{qewadrugih ministarstava i posebnih organizacija kad materija koja seure|uje zadire u wihov djelokrug ili je od interesa za wih.

35

I DIO ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI

5 ^lan 18 Poslovnika Vlade predvi|a da Vlada mo`e obrazovati povremena radnatijela (savjete, komisije, radne grupe, ekspertske grupe i dr.) za razmatrawe pitawavezanih za vo|ewe politike Vlade u odre|enim oblastima, odnosno za obavqaweodre|enih zadataka.

Page 38: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Ministarstvo ili druga institucija koja je izradila prijedlog zakona, jeobavezno da navede institucije od kojih je tra`ilo mi{qewe kao i pri-jedloge koje je ugradilo u tekst prijedloga zakona ili razloge zbog kojihnije prihvatilo pojedine prijedloge.

Uz nacrt zakona je potrebno podnijeti i obrazlo`ewe, koje treba dasadr`i:

1) ustavni, odnosno pravni osnov;

2) razloge za dono{ewe zakona, koji posebno sadr`e: odre|ivaweproblema koji akt treba da rije{i, ciqeve koji se dono{ewemzakona posti`u, da li su razmatrane druge mogu}nosti zarje{avawe problema izuzev dono{ewa zakona i koje, i za{to jedono{ewe zakona najboqe za rje{avawe problema;

3) obja{wewe osnovnih pravnih instituta i pojedina~nih rje{ewa;

4) procenu iznosa finansijskih sredstava potrebnih za sprovo|ewezakona;

5) analizu efekata zakona, koja podrazumijeva sqede}aobja{wewa:

na koga i kako }e najverovatnije uticati rje{ewapredlo`ena u aktu, koji su tro{kovi koje }e primena zakona izazvati gra|animai privredi, posebno malim i sredwim preduze}ima, da li su pozitivni efekti dono{ewa zakona takvi da oprav-davaju tro{kove, da li akt stimuli{e pojavu novih privrednih subjekata natr`i{tu i tr`i{nu konkurenciju, da li su sve zainteresovane strane imale priliku da iznesusvoje stavove o aktu i koje }e mjere tokom primjenezakona biti preduzete da bi se ostvarili razlozi dono{ewazakona.

Ako obra|iva~ smatra da obrazlo`ewe nacrta zakona ne treba da sadr`ianalizu efekta nacrta zakona, du`an je da to posebno obrazlo`i.

6) op{ti interes zbog koga se predla`e povratno dejstvo, ako nacrtzakona sadr`i odredbe za koje se predvi|a povratno dejstvo;

7) pregled odredaba akta koje se mijewaju, odnosno dopuwuju(pregled odredaba koje se mijewaju priprema se tako {to se dioteksta koji se mijewa ozna~ava isprekidanom linijom – crticama– preko slova, a novi tekst kojim se zamjewuje ili dopuwujepostoje}i pi{e velikim slovima).

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

36

Page 39: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

1.3. PROCEDURA ZA USVAJANJE ZAKONA

1.3.1. Procedura za usvajawe zakona u Vladi

Nacrt zakona se podnosi Vladi u obliku u kome se donosi, sa obraz-lo`ewem. Predlaga~ zakona je du`an da uz nact zakona dostavi:

mi{qewa nadle`nih organa i stavove obra|iva~a povodom tihmi{qewa,izvje{taj o javnoj raspravi, ukoliko je vo|ena

Predlaga~ mo`e dostaviti i relevantne analize, izvje{taji i informacijekoji se odnose na stawe u pojedinim oblastima ili na pojedine pojave iprobleme.

Podobnost materijala za razmatrawe na sjednici Vlade prethodnoocjewuje Generalni sekretarijat Vlade. Ukoliko Generalni sekretarijatVlade odlu~i da su formalni uslovi za usvajawe zakona ispuweni, nacrtzakona se {aqe nadle`nom odboru Vlade.

Vlada, kao stalna radna tela, ima sqede}e odbore:Odbor za pravni sistem i dr`avne organe;Odbor za privredu i finansije; Odbor za javne slu`be.

Odbori razmatraju nacrte zakona u skladu sa svojim nadle`nostima.Ukoliko odbor usvoji nacrt zakona, on se prosqe|uje Vladi na usva-jawe.

Kada Vlada usvoji nacrt zakona, obra|iva~ i Republi~ki sekretarijat zazakonodavstvo u saradwi sa Generalnim sekretarijatom Vladepripremaju pre~i{}en tekst prijedloga zakona, koji se {aqe Narodnojskup{tini na usvajawe.

Ako predlaga~ zakona nije Vlada, ve} neki drugi ovla{}eni predlaga~,on dostavqa prijedlog zakona direktno Narodnoj skup{tini. U tomslu~aju, prije nego {to prijedlog bude razmatran od Narodne skup{tine,on treba da bude razmatran od strane nadle`nog odbora i Vlade, koji usvojim izve{tajima i/ili mi{qewima mogu predlo`iti Narodnoj skup{tinida dati zakon usvoji u na~elu ili ne usvoji.

37

I DIO ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI

Page 40: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

1.3.2. Procedura za usvajawe zakona u Narodnoj skup{tini

Narodna skup{tina donosi zakone.

Prijedlog zakona koji je upu}en Narodnoj skup{tini predsjednikNarodne skup{tine odmah po prijemu dostavqa narodnim poslanicima,nadle`nim odborima i Vladi ako ona nije predlaga~.

Zakonodavni odbor obavezno razmatra prijedlog zakona koji jeupu}en Narodnoj skup{tini.

Kad se na sjednici odbora razmatraju prijedlozi zakona i amandmani naprijedloge zakona, na sjednicu se pozivaju i podnosioci tih prijedloga iamandmana, odnosno wihovi ovla{}eni predstavnici. U radu odborau~estvuju predstavnici i povjerenici Vlade, a po pozivu mogu u~estvo-vati i stru~ni i nau~ni radnici. Sjednici odbora mo`e prisustvovati iu~estvovati u radu bez prava na odlu~ivawe i narodni poslanik koji nije~lan odbora.

Po zavr{etku rasprave odbor {aqe Narodnoj skup{tini izvje{taj kojisadr`i wegova mi{qewa i prijedloge. Ukoliko je potrebno, odbor {aqesvog predstavnika kao izvjestioca na sjednicu Narodne skup{tine.

Narodna skup{tina najprije vodi raspravu u na~elu o prijedloguzakona. Po zavr{etku rasprave u na~elu Narodna skup{tina glasa o pri-jedlogu zakona u na~elu. Ako je prijedlog zakona u na~elu usvojen,onda se prelazi na raspravu u pojedinostima i glasa se o predlo`enimamandmanima.

Ako Narodna skup{tina usvoji vi{e amandmana, mo`e zastati sa usva-jawem prijedloga zakona u celini i zatra`iti od Zakonodavnog odborada u saradwi sa predlaga~em zakona izvr{i pravno–tehni~ku redakcijuteksta, odnosno zatra`iti od nadle`nog odbora da usaglasi usvojeneamandamane me|usobno i sa tekstom prijedloga zakona.

Zakoni koje donosi Narodna skup{tina objavquju se u Slu`benom glas-niku Republike Srbije.

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

38

Page 41: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

39

I DIO ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI

Slika 1.1. Procedura usvajawa zakona u Vladi

Page 42: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

1.4. DA LI JE HARMONIZACIJA SA PROPISIMA EVROPSKEUNIJE OBAVEZNA?6

Prema Poslovniku Vlade Republike Srbije predlaga~ je du`an da uznacrt zakona podnese Izjavu o uskla|enosti nacrta zakona sa propisimaEvropske unije. Izjava sadr`i procjenu uskla|enosti nacrta zakona saodgovaraju}im propisima Evropske unije, odnosno ukoliko takvipropisi ne postoje u Evropskoj uniji – izjavu o toj ~iwenici.

To ne zna~i da postoji obaveza potpune uskla|enosti sa propisimaEvropske unije. Ako ekonomski i tehni~ki uslovi ne omogu}avaju pot-punu uskla|enost, postoji mogu}nost naknadnog uskla|ivawa.

Izjava o uskla|enosti omogu}ava sagledavawe zakonodavstvaEvropske unije i odre|ivawe stepena harmonizacije doma}eg pravnogsistema sa zakonodavstvom Evropske unije u periodu koji prethodiotpo~iwawu pregovora o stabilizaciji i pridru`ivawu Evropskoj uniji.

U Izjavi o uskla|enosti, obra|iva~ navodi: relevantan pravni akt Evropske unije ( primarni ili sekundarniizvor),

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

40

6 Odnosi izme|u Srbije i Crne Gore i Evropske unije su se radikalno popravili poslijeoktobra 2000. godine. Proces stabilizacije i asocijacije je zvani~no zapo~eo 2001.godine sa formirawem Zajedni~ke konsultativne radne grupe, kao mehanizma kojije osmi{qen da omogu}i Evropskoj komisiji i Srbiji i Crnoj Gori da ispita situaciju unizu ekonomskih i dru{tvenih oblasti, kao i da promovi{e efikasniji pristup standar-dima Evropske unije. 2003. godine je uveden novi oblik saradwe – Stalni pro{irenidijalog u ciqu obezbe|ewa pozitivne ocene Studije izvodqivosti i boqe upotrebe vre-mena pre otpo~iwawa procesa stabilizacije i pridru`ivawa za pomo} i ekspertske konsultacije.

Samit u Solunu iz juna 2003. godine je potvrdio da je Srbija i Crna Gora potencijal-ni kandidat za pristupawe Evropskoj uniji. U svom izve{taju o Studiji izvodqivostiod 12. aprila 2005. godine, Evropska komisija je zakqu~ila da je Srbija i Crna Gorauspe{no pripremqena za otpo~iwawe pregovora o stabilizaciji i asocijaciji saEvropskom unijom. 25. aprila 2005. Savjet EU je usvojio Studiju izvodqivosti i poz-vao komisiju da preda platformu za Sporazum o stabilizaciji i asocijaciji (SAA). 10. oktobra 2005. godine su otpo~eli pregovori Srbije i Crne Gore o stabilizaciji iasocijaciji sa Evropskom unijom. Od formirawa dr`avne zajednice Srbije i CrneGore, interesi Srbije i Crne Gore u pogledu procesa pridru`ivawa Evropskoj uniji suharmonizirani u zajedni~koj konsultativnoj radnoj grupi i proces pristupawaEvropskoj uniji se odvija na dva ‘paralelna koloseka’.

Page 43: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

nivo uskla|enosti nacrta zakona sa takvim izvorima (potpuno us-kla|en, djelimi~no uskla|en, neuskla|en),ukoliko uskla|enost nije potpuna, razlozi za to,okvir i rokove u kojima }e uskla|enost biti postignuta.

Ukoliko izjava o uskla|enosti nije dostavqena, nacrt zakona ne mo`ebiti razmatran i vra}a se predlaga~u na dopunu.

Odbor za evropske integracije Narodne skup{tine raspravqa ouskla|enosti zakona sa zakonodavstvom Evropske unije.

41

I DIO ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI

Page 44: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,
Page 45: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

POGLAVLJE 2

REGULATORNA REFORMA I PRIMJENAANALIZE EFEKATA PROPISA (RIA)

Andreja Maru{i}Dobrosav Milovanovi}

Slavica Penev

Page 46: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,
Page 47: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

2.1. POTREBA ZA DEREGULACIJOM I REGULATORNOMREFORMOM

Zakonodavne aktivnosti u Srbiji se sprovode u veoma slo`enomokru`ewu zemqe u tranziciji na putu ka stvarawu tr`i{ne privrede.Nekoliko procesa se odvija gotovo istovremeno, ukqu~uju}iaran`mane sa Me|unarodnim monetarnim fondom i Svjetskombankom, pregovore sa Svjetskom trgovinskom organizacijom (STO) ipripreme za pristupawe Evropskoj uniji.

Kao rezultat odvijawa navedenih procesa, u Srbiji se u narednih neko-liko godina o~ekuje intenzivna zakonodavna aktivnost zbog potrebeharmonizacije doma}eg zakonodavstva sa zakonodavstvom Evropskeunije, kao i zbog potrebe zavr{etka zapo~etih reformi.

Sa druge strane, Srbija je naslijedila veliki broj zakona i drugih podza-konskih akata, koji nisu u skladu sa zahtjevima tr`i{ne privrede.

45

I DIO ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI

Boks 2.1. [ta su to regulacija i regulatorna reforma?

Ne postoji op{te prihva}ena definicija regulacije, koja se prim-jewuje na razli~ite regulatorne sisteme u zemqama OECD. U okviru rada OECD, regulacija ozna~ava raznovrstan setinstrumenata, uz pomo} kojih vlade utvr|uju uslove koji seodnose na preduze}a i gra|ane. Regulacija ukqu~uje zakone,formalne i neformalne odluke, kao i dodatna pravila, koja sedonose na svim nivoima vlade, kao i pravila koja donose ne–vladini ili samoregulatorni organi, kojima su vlade prenijeleregulatorna ovla{}ewa.

Regulacija obuhvata tri kategorije:

Ekonomsku regulaciju, koja ima neposredan utjecaj na tr`i{noodlu~ivawe kao {to je formirawe cijena, konkurencija, ulazak natr`i{te ili izlazak. Ciq reforme u ovoj oblasti se naj~e{}e odnosina pove}awe ekonomske efikasnosti smawewem barijerakonkurenciji i inovacijama, deregulacijom i poboq{awem regu-latornih okvira za funkcionisawe tr`i{ta i prudencijalnu kontrolu.

Socijalnu regulaciju, koja {titi javne interese u oblastima kao {tosu: zdravstvo, bezbjednost, `ivotna sredina i socijalna kohezija.Ekonomski efekti socijalnih propisa mogu da predstavqajusekundarnu preokupaciju ili ~ak i da se ne o~ekuju, ali mogu da

Page 48: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Regulatorna reforma predstavqa jedan od reformskih prioriteta Srbije,imaju}i u vidu postojawe ozbiqnih problema u regulatornomokru`ewu. To su, prije svega, sqede}i problemi:

odsustvo neophodne regulative u pojedinim oblastima;pretjerana regulacija u nekim drugim oblastima;brza izrada i usvajawe propisa bez analize efekata propisa;nepostojawe jedinstvenog registra va`e}ih propisa;zastupqenost zastarjelog shvatawa da se svi problemi moguprevazi}i regulisawem, i odsustvo prakse sagledavawa alterna-tivnih rje{ewa;nepostojawe konsolidovanog plana usvajawa propisa na nivouVlade i nepostojawe plana vo|ewa javne rasprave o prijedlozi-ma propisa;nedovoqni kapaciteti ministarstava za sprovo|ewe analizeefekata propisa.

Navedeni problemi stvaraju pravnu nesigurnost i pove}avaju rizikposlovawa u Srbiji, {to nepovoqno djeluje na investicije.

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

46

budu zna~ajni. Ciq reforme u ovoj oblasti je da utvrdi da li je regulacija neophodna i da ustanovi tr`i{ne podsticaje i ciqne podsti-caje koji su fleksibilniji, jednostavniji i imaju mawe tro{kove.

Administrativnu regulaciju, koja se odnosi na “papirologiju” iadministrativne formalnosti i ~esto se naziva “crvena traka (redtape)”, preko koje vlada prikupqa informacije i interveni{e pridono{ewu individualnih ekonomskih odluka. Ona mo`e da imazna~ajan efekat na u~inak privatnog sektora. Ciq reforme u ovojoblasti je eliminisawe onih procedura koje nisu neophodne,pojednostavqewe onih koje su neophodne i pove}awe wihovetransparentnosti.

Regulatorna reforma koristi se u okviru rada OECD, da biozna~ila promjene koje dovode do poboq{awa kvaliteta regula-tive. Regulatorna reforma mo`e zna~iti reviziju pojedina~nihodredbi, promjenu i modernizaciju kompletne regulative i insti-tucija ili poboq{awe procesa dono{ewa regulative. Deregulacijaje dio regulatorne reforme koja se odnosi na kompletno ili djeli-mi~no ukidawe regulative u odre|enim sektorima sa ciqempoboq{awa ekonomskih performansi.

Izvor: OECD Report on Regulatory Reform (1997)

Page 49: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Ovo je razlog za hitno uvo|ewe sistemskog rje{ewa u Srbiji, koje bi sebavilo kako postoje}im propisima, tako i ‘prilivom’ novih propisa, uciqu podizawa kvaliteta novih zakona i drugih propisa, boqimpra}ewem i upravqawem ‘prilivom’ razli~itih verzija novih zakona ipropisa ura|enih u razli~itim dijelovima javne administracije.

Osnovni ciqevi regulatorne reforme u Srbiji bi trebalo da budu: (i)stvarawe pravnog okvira neophodnog za razvoj privrede i dru{tva ucjelini, i (ii) smawewe pravne nesigurnosti.

Sredstva za postizawe pomenutih ciqeva su:deregulacija (zamjena prevazi|enih normi) u po~etnoj fazi refor-mi, da bi se sa napretkom u reformama sve vi{e prelazilo na pro-ces regulacije (normirawe u skladu sa potrebama) i pojedno-stavqewa zakonske regulative;konsolidacija postoje}ih i izgradwa novih institucija neophodnihza funkcionisawe pravnog sistema (npr. konsolidacija pravosu|a,stvarawe jedinstvene evidencije nepokretnosti itd).

Primjeri deregulacije u Srbiji

Fazna deregulacija u procesu reformi registracije privrednih subjekata.Prva faza – Ukidawe prethodnih inspekcijskih saglasnosti kod regis-

47

I DIO ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI

Boks 2.2. OECD–ovi principi dobre regulacije

Prema preporukama OECD–a, dobra regulacija bi trebalo da: bude usmjerena ka jasno identifikovanim ciqevima i dabude efikasna u ostvarivawu tih ciqeva; ima zdravu pravnu osnovu; obezbje|uje da koristi opravdavaju tro{kove, uzimaju}i uobzir i redistributivne efekte; minimizira tro{kove i tr`i{ne distorzije; promovi{e inovacije putem tr`i{nih olak{ica i ciqno zasno-vanih pristupa; bude jasna, jednostavna i prakti~na za korisnike; bude konzistentna sa drugim propisima i politikama; i {to vi{e bude kompatibilna sa politikom konkurencije iinvesticionom politikom na doma}em i me|unarodnomnivou”.

Izvor: OECD Report to Ministers on Regulatory Reform, 1997

Page 50: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

tracije privrednih subjekata. 2002. godine su izmijeweni Zakon o pre-duze}ima i Zakon o privatnim preduzetnicima, ~ime je novoformiranimpreduze}ima i privatnim preduzetnicima omogu}eno otpo~iwawe poslo-vawa bez prethodnih inspekcijskih saglasnosti. Ovim izmjenama jeuklowena obaveza da inspekcija odobri otpo~iwawe poslovawa pre-duze}a ~ime je smawen prosje~an broj dana potrebnih za registrujupreduze}a sa 74 na 517. Druga faza – Reforma registracije privrednihsubjekata. 2003. godine Vlada je usvojila osnovne principe zasprovo|ewe reforme registracije privrednih subjekata: formirawe jedin-stvenog centralnog elektronskog registra privrednih subjekata za Srbiju;osnivawe nezavisne administrativne agencije u kojoj bi se sprovodilaregistracija, (umjesto u trgovinskim sudovima i op{tinama); uskla-|ivawe podataka potrebnih za registraciju sa evropskim standardima.Po usvajawu potrebne zakonske regulative (2004. godine), Agencija zaprivredne registre je 1. januara 2005. godine otpo~ela sa radom.Pomenuta reforma je rezultirala smawewem prosje~nog broja danapotrebnih za registraciju preduze}a sa 51 na 15dana8, a ova reforma jeprogla{ena jednom od najuspe{nijih me|u reformama sprovedenim u155 zemaqa svijeta. Uspjeh u sprovo|ewu ove reforme je bio jedan odkqu~nih razloga {to je Srbija u prethodnoj godini rangirana kao vode}azemqa u sprovo|ewu reformi. Tre}a faza – Korporativno upravqawe,usvajawe novog Zakona o privrednim dru{tvima. Novi Zakon o privred-nim dru{tvima je usvojen u novembru 2004. godine. Wime je uvedenveliki broj izmjena kako bi se podstaklo dobro korporativno upravqawei za{titili investitori u svim vrstama preduze}a, a pogotovu u dioni~kimdru{tvima. Ovaj zakon je izra|en u skladu sa najboqim me|unarodnimiskustvima. Pravni okvir za osnivawe i rad dru{tva sa ograni~enomodgovorno{}u zna~ajno je pojednostavqen. Minimalni kapital potrebanza osnivawe dru{tva sa ograni~enom odgovorno{}u smawen je sa 5.000na 500 eura.

Izmjene propisa koji se odnose na procedure izgradwe objekata – primjer deregulacije i propusta u primjeni. Nabavka zemqi{ta, registraci-ja, prostorno planirawe i procedure vezane za izgradwu objekata u Srbiji,bile su oblasti sa veoma komplikovanim procedurama, regulisane velikimbrojem zakona i uredbi. Zakon o planirawu i izgradwi, usvojen 2003.godine, zamijenio je ~etiri do tada va`e}a zakona9 i jedan dio propisakojima su ure|ivane oblasti nabavke zemqi{ta, registracije, prostornog

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

48

7 World Bank (2006)8 World Bank (2006)9 Zakon o izgradwi objekata, Zakon o planirawu i ure|ewu prostora i naseqa, Zakon

o gra|evinskom zemqi{tu i Zakon o posebnim uslovima za izdavawe gra|evinske,odnosno upotrebne dozvole za odre|ene objekte.

Page 51: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

planirawa i procedura izgradwe. Ovo je u prvom trenutku djelovalo kaoderegulacija ve}ih razmjera, jer je ovako {iroka oblast regulisana samo jednim zakonom, ali ipak, ovaj zakon ne bi mogao biti primijewen, danije donijeto 16 novih uredbi od kojih je svaka detaqnije regulisala pojedan poseban segment ovog zakona. Ciqevi usvajawa navedenog zakonasu bili: i) stvarawe uslova za br`a, efikasnija ulagawa i izgradwu objeka-ta, ii) osmi{qen i racionalan razvoj prostornog planirawa i gra|evinskogzemqi{ta (iii) usagla{avawe ovog sistema sa evropskim standardima i (iv)stvarawe uslova za planiranu legalizaciju objekata i wihovo uno{ewe ukatastar nekretnina. Usvajawem ovog zakona smawen je broj procedurau ovoj oblasti, a jedan dio preostalih je pojednostavqen. Ovim zakonomje, tako|e, uvedena mogu}nost ostvarivawa privatnog vlasni{tva nad‘ostalim’ gra|evinskim zemqi{tem, {to ranijim propisima nije bilo dozvo-qeno. Kako ovaj zakon nije u skladu sa Ustavom Republike Srbije kojimje propisano da gradsko gra|evinsko zemqi{te mo`e bili iskqu~ivo udru{tvenom ili dr`avnom vlasni{tvu, navedene odredbe se ne mogu prim-jewivati bez promjene Ustava.

49

I DIO ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI

Boks 2.3. Mehanizmi deregulacije kori{}eni za reformu regulatornog sistema u Ma|arskoj

Mehanizmi za ubrzawe regulatorne reforme, a posebno deregu-lacija su na radikalan na~in primjeweni u Ma|arskoj. Ovajprimer mo`e biti samo djelimi~no od va`nosti za Srbiju, jer jeproces tranzicije u Ma|arskoj predstavqao prijelaz sa centralnoplanske privrede na tr`i{nu privredu, dok je Srbija predstavqalajednu vrstu kvazi tr`i{ne privrede.

Od 1989. godine, u Ma|arskoj je utro{ena velika energija izna~ajno vrijeme na pregledawe, ukidawe i izmjenu propisa kojinisu bili u skladu sa principima tr`i{ne demokratije. Kori{}eweradikalne deregulacije tokom dva perioda (1989–1991. i1995–1998.) je dovelo do ukidawa velikog broja postoje}ihzakona i propisa.

Dva osnovna ciqa tokom ovog procesa deregulacije su bila: potpuno ukidawe propisa, tzv. tehni~ka deregulacija i zamjena, poboq{avawe ili primjena novog, tr`i{no–orijentisanog propisa, tzv. deregulation of merit.

Danas Ma|arska ima prakti~no nov pravni sistem, po{to je oko90% wene pravne regulative usvojeno poslije 1989. godine.

Page 52: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

2.2. ANALIZA EFEKATA PROPISA (RIA)

Analiza efekata propisa (RIA) je metod kojim se omogu}ava kreatori-ma politike da se unaprijed upoznaju sa efektima predlo`enih propisasa aspekta wihovih potencijalnih tro{kova, koristi i rizika. Mnogezemqe, ~lanice OECD–a koriste ovaj metod da unaprijed procijenepotencijalne tr`i{ne efekte propisa10.

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

50

10 OECD (1997a).

Boks 2.4. Lista preporuka OECD–a za dono{ewe regulatornih odluka

1. Da li je problem pravilno definisan? Problem koji se rje{ava bitrebalo biti precizno definisan, pru`aju}i adekvatan prikaz wegoveprirode i zna~aja, kao i obja{wewe razloga wegovog nastanka,(identifikuju}i uticaje na grupacije izlo`ene wegovom dejstvu).

2. Da li je intervencija vlasti opravdana? Intervencija dr`avneuprave bi trebala biti zasnovana na eksplicitnim dokazima da jeweno anga`ovawe u datom slu~aju opravdano, imaju}i u viduprirodu problema, potencijalnu korist/{tetu od datog anga`ova-wa, (zasnovanu na realnoj procjeni efikasnosti anga`ovawavlasti), i alternativne mehanizame za rje{avawe datog problema.

3. Da li je regulacija najboqi na~in intervenisawa (anga`ovawa)vlasti u rje{avawu datog problema ? Zakonodavci bi na samompo~etku regulatornog procesa trebalo da naprave pore|ewerazli~itih regulatornih i neregulatornih mjera politike dono{ewapropisa, razmatraju}i pitawa od zna~aja kao {to su tro{kovi,koristi, realokacioni efekti i administrativni zahtjevi primjeneakta

4. Da li regulacija ima pravni osnov? Regulatorni procesi bi tre-balo biti tako strukturirani, da sve regulatorne odluke rigoroznopo{tuju “vladavinu prava”; to zna~i da bi postojala eksplicitnaodgovornost da su svi propisi odobreni od strane vi{eg re-gulatornog nivoa i konzistentni sa ugovornim obavezama, usaglasnosti sa relevantnim pravnim principima kao {to su ta~nost,proporcionalnost i primjenqivost zahtjevane procedure.

Page 53: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

51

I DIO ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI

5. Koji je adekvatan nivo (ili nivoi) vlasti za preduzimawe oveaktivnosti? Zakonodavci bi trebalo da izaberu najadekvatnijinivo Vlade za preduzimawe ove aktivnosti, ili ukoliko je vi{enivoa u pitawu, da osmisle efikasne sisteme saradwe tih nivoaVlade

6. Da li koristi regulacije opravdavaju tro{kove? Zakonodavci bitrebalo da procijene ukupne o~ekivane tro{kove i rezultatesvakog predlo`enog propisa, kao i o~iglednih alternativnih re{e-wa, i da ih dostave u~esnicima procesa odlu~ivawa u wimarazumqivom obliku. Potrebno je utvrditi da li su tro{kovianga`mana vlasti bili opravdani koristima, pre nego {to se pris-tupi wegovom preduzimawu.

7. Da li je distribucija koristi u okviru dru{tva transparentna? U mjeri u kojoj intervencija dr`avne vlade uti~e na raspodjelu iravnote`u vrijednosti, zakonodavci moraju u~initi transparent-nim raspored tro{kova i koristi novih propisa koje }e imati poje-dine dru{tvene grupe.

8. Da li je propis jasan, konzistentan, razumqiv i dostupankorisnicima? Zakonodavci bi trebalo da procijene da li }e poten-cijalni korisnici razumjeti pravila, i, u zavisnosti od toga preduz-mu korake kako bi se osiguralo da tekst i struktura pravila budu{to jasniji.

9. Jesu li sve zainteresovane strane imale priliku da iznesu svojestavove? Propise bi trebalo pisati na otvoren i transparentanna~in, uz primjenu odgovaraju}ih procedura za efikasno i blago-vremeno dobijawe inputa od zainteresovanih strana kao {to suposlovni subjekti na koje dono{ewe ovog propisa ima utjecaj,sindikati, ostale interesne grupe ili drugi nivoi vlasti.

10. Kako posti}i usagla{enost? Predlaga~i dono{ewa propisa tre-balo bi da procijene podsticaje i institucije kroz koje }e donesenipropis biti primijewen i trebalo bi osmisliti odgovaraju}e strategijeza implementaciju koje }e omogu}iti wihovu najboqu primjenu.

Izvor: OECD (1995), Recommendation of the Council of the OECD on Improving theQuality of Government Regulation

Page 54: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Analiza efekata propisa (RIA) poma`e u:Sagledavawu efekata propisa koji se predla`e; Identifikaciji alternativnih opcija kojima se posti`e ciq;Procjeni mogu}ih regulatornih i neregulatornih opcija; Pove}awu transparentnosti kroz ukqu~ivawe u raspravu svihzainteresovanih strana; Utvr|ivawu da li koristi propisa opravdavaju tro{kove; Utvr|ivawu da li su pojedini sektori neproporcionalno pogo|eni; Obezbje|ivawu {to ranijeg sagledavawa procesa primjene propisa.

Lista preporuka OECD–a za dono{ewe regulatornih odluka (Boks 2.4)je odgovor na potrebu stvarawa i primjene boqih propisa. Ona sadr`ideset pitawa o regulatornim odlukama koje mogu biti primijewene nasvim nivoima odlu~ivawa i kreirawa politike. Ova pitawa oslikavajuprincipe dono{ewa kvalitetnih odluka koji se koriste u zemqamaOECD–a radi pove}awa efektivnosti i efikasnosti aktivnosti vlade uoblasti regulacije: (i) putem poboq{awa pravne i stvarne osnovepropisa, (ii) razja{wavawa mi{qewa, pru`awa pomo}i predstavnicimavlasti u ciqu dono{ewa boqih odluka, (iii) stvarawa ure|enijih i pred-vidqivijih procesa dono{ewa odluka, (iv) identifikovawa postoje}ihpropisa koji su zastarjeli ili nepotrebni, i (v) uticaja da aktivnosti vladepostanu transparentnije.

Ipak, Lista preporuka sama za sebe nije dovoqna. Ona mora biti pri-mijewena u okviru {ireg regulatornog sistema koji sadr`i elementepoput prikupqenih informacija i analiza, procesa konsultacija, i sis-temske ocjene postoje}ih zakona11. Lista preporuka OECD–a jekori{}ena kao model za uvo|ewe RIA–e u pravni sistem Srbije.

Obaveza sprovo|ewa RIA–e je uvedena u pravni sistem Srbije u okto-bru 2004. godine, kada je Vlada usvojila izmjene Poslovnika Vlade,uvode}i obavezu svakog ministarstva da pri izradi zakona i drugihpropisa pripremi obrazlo`ewe koje sadr`i odgovore na spisak pitawasa~iwenih u skladu sa OECD–ovim preporukama o primjeni RIA–e.To zna~i da se pri izradi svakog zakona i drugog propisa, od straneresornog ministarstva o~ekuje da pripremi obrazlo`ewe koje }e datiodgovore na sqede}a pitawa:

Koji problem se rje{ava propisom?Koji ciqevi treba da se postignu dono{ewem akta?

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

52

11 OCDE/GD(95)95 Recommendation of the Council of the OECD on Improving theQuality of Government Regulation (Adopted on 9 March 1995)

Page 55: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Da li su razmatrane druge mogu}nosti za rje{avawe problema?Za{to je dono{ewe akta najboqe rje{ewe datog problema?Da li pozitivni efekti akta opravdavaju tro{kove wegove primjene?Na koga }e i kako utjecati rje{ewa predlo`ena u aktu?Koji su tro{kovi koje }e primjena akta izazvati gra|anima iprivredi, posebno MSP?Da li akt stimuli{e pojavu novih privrednih subjekata na tr`i{tu itr`i{nu konkurenciju?Da li su zainteresovane strane imale priliku da iznesu svojestavove o aktu?Koje }e mjere tokom primjene akta biti preduzete da bi se ostva-rili ciqevi dono{ewa akta?

Ako obra|iva~ smatra da obrazlo`ewe akta ne treba da sadr`i analizuefekata akta, du`an je da to posebno obrazlo`i.

Ova zna~ajna reforma u`iva podr{ku Svjetske banke. Uvo|ewe RIA–eje bio i jedan od preduslova za dobijawe Kredita za strukturno prila-go|avawe (2004). Svjetska banka je, tako|e, finansirala sprovo|ewepo~etne faze sprovo|ewa ove reforme kao i rad Sekretarijata Savjetaza regulatornu reformu, koji ima vode}u ulogu u ovoj reformi. InstitutSvjetske banke je obezbijedio podr{ku, organizovawem inicijalneobuke iz oblasti RIA–e u martu i junu 2005. godine.

Aktivnosti Savjeta za regulatornu reformu se u ovom periodu obavqa-ju ote`ano, zbog postojawa disproporcije izme|u utvr|enih obavezaSavjeta i raspolo`ivih sredstava za wihovu realizaciju. Dinami~nazakonodavna aktivnost, karakteristi~na za zemqe u tranziciji, me|ukoje spada i Srbija, predstavqa neprekidan izvor novih obaveza.

Pored toga, dr`avni slu`benici koji rade na izradi propisa nemajuadekvatna znawa za sprovo|ewe RIA–e i sagledavawa wenih efekatana privredu. To proizilazi iz analiza dostavqenih Savjetu u okviru obra-zlo`ewa zakona (od januara 2005. godine Savjetu je dostavqeno narazmatrawe preko 70 prijedloga zakona). Obrazlo`ewa zakona suuglavnom sadr`ala obja{wewe za{to bi dati zakon trebalo usvojiti, alinisu pru`ale odgovor na propisana pitawa. Karakterisalo ih je inedovoqno definisawe problema, nepostojawe analize alternativnihre{ewa i analize tro{kova i koristi.

Imaju}i u vidu da je Srbija dr`ava u tranziciji u kojoj je potrebno usva-jawe velikog broja propisa, ne bi bilo preporu~qivo zaustavqawezakonodavnog procesa dok se postoje}i dr`avni slu`benici ne osposobeza izradu kvalitetnih RIA. Ipak, intenzivni programi obuke u primjeni

53

I DIO ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI

Page 56: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

RIA–e bi pove}ali stru~ne kapacitete dr`avne uprave, pa samim tim ikvalitet predlo`enih zakona koji se izra|uju.

Uvo|ewe obaveze sprovo|ewa RIA–e u Srbiji i postepeno pove}awewene primjene bi rezultiralo pove}awem kvaliteta zakona. Sveukupnogledaju}i, ciq RIA–e je da smawi tro{kove poslovawa i unaprijediregulatornu reformu time {to }e se unaprijediti mogu}nost procjenepotrebe za propisom, kao i kvaliteta i efekata predlo`enog propisa natr`i{te i poslovawe.

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

54

Boks 2.5. Dobra praksa u kreirawu i primjeni sistema RIA–eUvo|ewe efikasne RIA–e

Sqede}i kqu~ni elementi su bazirani na dobroj praksi identifiko-vanoj u zemqama OECD–a:

1. obezbje|ewe najvi{eg nivoa politi~ke podr{ke za RIA-u; 2. pa`qivo raspore|ivawe odgovornosti za program RIA-e; 3. obu~avawe onih koji pripremaju i usvajaju propise; 4. kori{}ewe konzistentnih ali fleksibilnih analiti~kih metoda; 5. razvijawe i primjena strategija za prikupqawe podataka; 6. pravilno usmjeravawe napora primjene RIA-e; 7. integrisawe RIA-e u proces strate{kog odlu~ivawa,

po~ev{i {to ranije; 8. saop{tavawe rezultata; 9. {iroko ukqu~ewe javnosti;

10. primjena RIA-e na postoje}e i nove propise.

Izvor: OECD (1997), Regulatory Impact Analysis: Best Practices in OECDCountries, Paris.

Boks 2.6. Ciqevi RIA–e

Vlade koje koriste RIA–u su definisale ~etiri glavna ciqa koji seposti`u wenom primjenom:

pove}awe razumijevawa realnih efekata aktivnosti dr`avneuprave ukqu~uju}i i tro{kove i koristi tih aktivnosti; integrisawe alternativnih opcija za ostvarewe ciqa; unapre|ewe transparentnosti i sprovo|ewe javne rasprave; pove}awe odgovornosti dr`avne uprave.

Izvor: OECD (1997), Regulator

Page 57: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

2.3. KONTROLA KVALITETA I KOORDINACIJA RIA–e– DA LI POSTOJE EKSPLICITNI STANDARDI KVALITETA REGULATIVE?

U ciqu obezbje|ewa primjene RIA–e, Vlada je ovlastila Savjet zaregulatornu reformu da koordinira primjenu i poma`e ministarstvima usprovo|ewu RIA–e kao i da vr{i kontrolu kvaliteta RIA–e ura|ene uministarstvima.

55

I DIO ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI

Boks 2.7. Primjena analize efekata propisa (RIA–e) u Poqskoj

Analiza efekata propisa (RIA) uvedena je u Poqskoj krajem2001., kada je ta zemqa preuzela obavezu da izvr{i procjenuregulatornih efekata na dru{tvo i ekonomiju, kao i na nacionalnibud`et i `ivotnu sredinu, koriste}i pri tome instrumente koje pre-poru~uje OECD i Evropska unija. Svako ko se bavi izradomzakona odgovoran je pred RIA–om i obavezan je da vladinomCentru za zakonsku regulativu saop{ti rezultate istra`ivawa.

Jedinica RIA–e u okviru vladinog Centra za zakonsku regulativuodgovorna je za: (i) kvalitet kontrole RIA–e i (ii) koordinacijuaktivnosti i javnu raspravu. Ova jedinica obavezna je da dami{qewe na sve nacrte zakona i izmjene i dopune, koje su izradi-la ministarstva , a koji u formi prijedloga treba da budu podnijetizakonodavnom tijelu.

Mi{qewa sadr`e (i) informaciju o kvalitetu predlo`enih zakona iwihovoj uskla|enosti sa Ustavom i ostalim aktima i (ii) izjavu oprocijewenim efektima, koje zakon donosi, na odre|ene sektoreekonomije, socijalne grupe i implikacije nacionalnog bud`eta.

Rezime RIA–e je sastavni dio obrazlo`ewa o dono{ewu zakona,koje je prilo`eno uz svaki nacrt; on se objavquje sa nacrtom naInternet sajtu odgovaraju}eg ministarstva. Predstoje}i propisibi}e, tako|e, dostupni javnosti.

[to se ti~e kontrole kvaliteta RIA–e, Poqska je odabrala sistemduplog kolosjeka. Jedinica RIA–e u okviru vladinog Centra zazakonodavnu regulativu (VCZR) zadu`ena je za davawe savjeta(prvi kolosjek) o obimu RIA–e i o obimu javne rasprave, s timeda oba faktora rade sa zvani~nicima zadu`enim za izradu nacrtau nadle`nom ministarstvu u vidu formalnog mi{qewa, koje pratinacrt tokom predstoje}ih faza zakonodavnog procesa.

Page 58: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Da bi mogao da obavqa navedene zadatke, Savjet je formiraoSekretarijat koji se sastoji od: sekretara, pravnog savjetnika i ekonom-skog savjetnika. Planirano je da se kapaciteti Savjeta poja~ajuanga`ovawem ve}eg broja osobqa u Sekretarijatu u 2006. i 2007. godini.

U primjeni RIA–e, Savjet i Sekretarijat sara|uju sa Vladom i ministar-stvima na nekoliko na~ina:

Savjet i Sekretarijat daju mi{qewe na predlo`ene propise saaspekta da li propis sadr`i analizu efekata u skladu saPoslovnikom Vlade;

Savjet i Sekretarijat }e prikupqawem planova zakonodavnihaktivnosti svih ministarstava za naredne dvije godine u ciquplanirawa zakonodavnih aktivnosti,

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

56

Ukoliko je ministarstvo saglasno sa mi{qewem koje je daoVCZR, onda je isto obavezno da pripremi zvani~ni odgovor.Mi{qewe VCZR i odgovor ministarstva predstavaqaju dio doku-mentacije prilo`ene uz nacrt, tokom predstoje}ih faza zakono-davnog procesa, sve dok ga ne usvoji Savjet ministara. Ukolikoministarstvo nije saglasno sa mi{qewem koje je dao VCZR,onda isto ima obavezu da pripremi zvani~an odgovor. Mi{qeweVCZR i odgovor predstavqaju dio dokumentacije prilo`ene uznacrt, tokom sqede}ih faza zakonodavnog procesa, sve dok ga neusvoji Savjet ministara.

Me|utim, VCZR nije nadle`an da zaustavi usvajawe nacrta.Ovo mo`e da se obavi (drugi kolosjek) u momentu rasprave,koju vodi ili Savjetodavni komitet Savjeta ministara ili samSavjet mini-stara. Ovi organi mogu da donesu odluku u smisluodbijawa rasprave o nacrtu bez ARE. Ovo je posao zvani~nikakoji su zadu`eni za pripremu dnevnog reda za ove organe. U svakom slu~aju, samo Savjetodavni komitet ili Savjet minista-ra imaju ovla{}ewa da vrate nacrt, a ARE nadle`nom ministruda bi ga poboq{ao.

Pored VCZR i wegovog Tima za regulatorni kvalitet, koji pred-stavqa savjetodavno tijelo bez odlu~uju}e nadle`nosti, postojijo{ i vladin Centar za strate{ke studije, organ koji je nezavisan odministarstava i koji podnosi izvje{taje neposredno Premijeru. On mo`e da izradi nezavisnu procjenu efekata (od RIA–e kojuje pripremio ministar), kada Premijer odredi tako ne{to, uzima-ju}i u obzir regulativu sa va`nim i dugoro~nim efektima.

Page 59: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Savjet }e izabrati izvjestan broj najva`nijih zakona (maksimalno3 zakona godi{we) na kojima }e Sekretarijat Savjeta za regula-tornu reformu pomagati resornim ministarstvima da sprovedudetaqnu RIA–u;

Savjet i Sekretarijat }e pru`ati pomo} ministarstvima u integri-sawu RIA–e u proces javne rasprave u ciqu smawewa tro{kovai pove}awa kvaliteta javne rasprave. Time bi RIA bila dostupnakao glavni input u~esnicima u javnoj raspravi, a rezultati terasprave bi bili kori{}eni za naknadno unapre|ewe RIA–e;

Savjet }e podnositi periodi~ne izvje{taje Vladi o sprovedenimaktivnostima i ostvarenom napretku;

Savjet }e se konsultovati sa svim stranama koje su zaintereso-vane za sprovo|ewe reformi vezanih za poslovno okru`ewe.Savjet, tako|e, ima za ciq uspostavqawe kontakata sa relevant-nim tijelima u drugim zemqama koje se bave primjenom RIA–e,u ciqu kori{}ewa wihovih iskustava u toj oblasti i uspostavqawastalne saradwe sa takvim tijelima.

Na nivou Vlade ne postoje eksplicitni standardi kvaliteta regulative.

U proteklom periodu, primjena standarda kvaliteta regulative bila je zahti-jevana od strane donatora koji su sufinansirali ili pru`ili tehni~ku pomo} uizradi zakona (Svjetska banka, USAID, GTZ, EBRD, OEBS itd).

Iskustva Poqske i Ma|arske, kao novih zemaqa ~lanica, mogu da budukorisna za Srbiju. Obje ove zemqe su pro{le kroz fazu tranzicije katr`i{noj ekonomiji i koristile su Analizu regulatornih efekata (ARE), dabi poboq{ale svoj pravni okvir. Sprovo|ewe RIA u ovim zemqama je upoodmakloj fazi i, kao takva, mo`e da se koristi kao model za Srbiju.

57

I DIO ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI

Boks 2.8. Primjena analize regulatornih efekata (RIA) u Ma|arskoj

U Ma|arskoj je RIA uvedena 1987. godine, Zakonom o propisi-ma, koji predvi|a da prije usvajawa nove regulative nadle`naministarstva treba da obave analizu socijalno–ekonomskih efekata:

po{tovawa prava i obaveza gra|ana, o~ekivanih efekata regulative, i uslova za wihovo sprovo|ewe na osnovu nau~nih nalaza.

Page 60: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

58

Rezultati RIA–e treba da budu na raspolagawu Parlamentukada se podnose nacrti zakona, kao kompletan prilo`en doku-menat u okviru obja{wewa o prijedlozima zakona ili u odvo-jenom dokumentu. U svakom slu~aju, Parlament ne odre|uje dali su uslovi za RIA–u nacrta zakona ispuweni.

Od RIA–e se tako|e tra`i u ex–post ocjewivawu postoje}ihnormi, da zahtijeva da regulatorni organi, koji su zadu`eni zarealizaciju i sprovo|ewe propisa, podnose Ministarstvu pravdeizvje{taj u kome su date procjene realnih efekata propisa, godinudana nakon usvajawa.

Kada se radi o ex–ante primjeni RIA–e, ona je obavezna za svenivoe zakonske regulative (akta, vladine uredbe, izvr{ne uredbe,lokalne uredbe). Va`no je da se naglasi da je RIA, tako|e, pre-duslov i za sprovo|ewe direktiva EU.

Program reformi iz 1995. doveo je do izvjesnih poboq{awa:Vladina Uredba dala je ovla{}ewe jedinici za nadzor (do 1998.,Vladin komesar) da zahtijeva “detaqnu sveobuhvatnu procenuefekata i/ili analizu isplativosti” (Vladina Rezolucija 1100/1996).Odgovornost za procjenu kvaliteta je 1998. godine prenijeta saJedinice za regulatorno upravqawe (u Kabinetu premijera) naMinistarstvo pravde, Odjeqewe za analizu efekata, deregulaciju iregistraciju zakona.

Glavne teme koje se po pravilu razmatraju u okviru procesaRIA–e su:

konkurencija, `ivotna sredina, jednake mogu}nosti, siroma{niji dru{tveni slojevi i mawine, mala i sredwa preduze}a, dr`avni bud`et.

Shodno tome, naj~e{}e razmatrane kategorije su privreda,stanovni{tvo i dr`avna uprava.

Page 61: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

2.4. DA LI POSTOJI SISTEM PLANIRANJA ZAKONODAVNIHAKTIVNOSTI?

U Srbiji jo{ uvijek ne postoji sistem planirawa zakonodavnih aktivnos-ti, ali postoje neke wegove polazne osnove, imaju}i u vidu da VladaRepublike Srbije zahtijeva od ministara da Vladi dostave programnacrta zakona ~ije usvajawe planiraju da predlo`e tokom narednegodine. Kako se taj plan ne objavquje, on nije dostupan svim zain-teresovanim stranama.

Ostvarewe daqeg napretka u ovoj oblasti se o~ekuje primjenomStrategije regulatorne reforme koju bi Vlada trebala da usvoji ovegodine. Prema toj strategiji, svako ministarstvo bi trebalo da napravi{estomjese~ni plan izrade novih zakona i ostalih zna~ajnijih zakonskihakata, koji bi bio periodi~no a`uriran i podnesen Savjetu za regulator-nu reformu, zajedno sa planovima za konsultacije sa predstavnicimanajva`nijih zainteresovanih strana. Ti rasporedi i planovi konsultacijabi trebali postati dostupni javnosti, da bi zainteresovane strane mogleda se pripreme za navedene konsultacije.

59

I DIO ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI

Boks 2.9. Sistem planirawa zakonodavnih aktivnosti uMa|arskoj

Jedan od primjera koji Srbiji mo`e poslu`iti pri kreirawu svogsistema planirawa zakonodavnih aktivnosti je onaj koji se koristiu Ma|arskoj.

Ma|arska je razvila slo`en sistem planirawa zakonodavnihaktivnosti. Trenutno se primjewuju dvije procedure planirawazakonodavnih aktivnosti:

petogodi{wi program,kratkoro~ni zakonodavni programi koji se odnose na peri-ode od {est mjeseci do tri godine.

Prema Zakonu o zakonskoj regulativi, Vlada ima obavezu dasa~ini petogodi{wi plan u kome }e biti navedeni svi zakoni izna~ajnija podzakonska akta ~iju izradu planira u tom periodu.Vlada (npr. Ministarstvo pravde) svake godine podnosiParlamentu izvje{taj o realizaciji ovog programa. Zbogneusagla{enosti izme|u navedenog petogodi{weg programa i~etvorogodi{weg skup{tinskog ciklusa, takvi dugoro~ni planovise uglavnom svode na politi~ka opredjeqewa vlade.

Page 62: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

2.5. JAVNA RASPRAVA I TRANSPARENTNOST

Do usvajawa izmjena Poslovnika Vlade, oktobra 2004. godine, javnarasprava nije bila obavezna. [tavi{e, Poslovnikom je bilo propisano dase sva akta koja Vlada usvaja (zakoni i podzakonska akta), smatrajupovjerqivim sve do momenta wihovog usvajawa. U fazi usvajawa,Vlada je mogla da nalo`i resornom ministarstvu da odr`i javnuraspravu i da nakon sprovedene rasprave ponovo dostavi nacrt zakonana razmatrawe. Me|utim, ve}ina zakona u tom periodu usvojena je bezprethodno odr`ane adekvatne javne rasprave.

Izmjenama Poslovnika propisana je obaveza sprovo|ewa javnerasprave i u postupku pripreme zakona kojima se bitno mijewa pravnire`im u jednoj oblasti, ili koji ure|uju pitawa koja posebno zanimajujavnost. U ostalim slu~ajevima javna rasprava nije obavezna, ali semo`e odr`ati ukoliko predlaga~ zakona smatra da je to potrebno.

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

60

Kako bi se ovaj problem rije{io, Vlada je uvela izradu kratko-ro~nih zakonodavnih programa koji se odnose na periode od {estmjeseci do tri godine. Oni predstavqaju zna~ajne instrumente zasprovo|ewe internih konsultacija za javne rasprave.

Na osnovu odredbi navedenog zakona, Vlada ima obavezu da sekonsultuje ne samo sa predstavnicima javne administracije, ve} isa Vrhovnim sudom, Javnim tu`iocem, predstavnicima civilnogdru{tva i poslovnih krugova, kao i sa predstavnicima lokalnesamouprave. Po usvajawu navedenih programa, Vlada imaobavezu da ih objavi u slu`benom listu i sredstvima javnoginformisawa. Pored toga, Ministarstvo pravde ima obavezu dasvakih {est mjeseci a`urira plan dono{ewa propisa, izvje{tavaParlament o ostvarenom napretku na tom planu, unaprije|uju}itime mehanizme sprovo|ewa svojih zakonodavnih nadle`nosti.

Boks 2.10. Javna rasprava u Sloveniji

Iskustva Slovenije vezana za proces sprovo|ewa javne rasprave,gdje se taj proces sprovodi uz u~e{}e svih zainteresovanih stranau procesu usvajawa propisa, i prevazilazi obaveze propisanezakonom, bi mogla biti relevantna za Srbiju.

Page 63: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Program javne rasprave i na~in na koji }e ona biti odr`ana odre|uje na-dle`ni odbor Vlade, na prijedlog predlaga~a zakona. Ako obra|iva~ nesprovede javnu raspravu prema programu koji je odredio nadle`niodbor ili ne predlo`i nadle`nom odboru sprovo|ewe javne rasprave a

61

I DIO ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI

Iako u Sloveniji ne postoji zakonska obaveza da Vlada tra`imi{qewe zainteresovanih strana (Dr`avni savjet, sindikati idruga savjetodavna tijela koja predstavqaju radnike, poslovnaudru`ewa i nevladine organizacije), Vlada Slovenije po pravilutra`i mi{qewe navedenih zainteresovanih strana vezanih zaoblast wihovog interesovawa.

Nacrti zakona se {aqu razli~itim zainteresovanim stranama uciqu prikupqawa relevantnih informacija za procjenu efekatanavedenih zakona. Po mi{qewu zaposlenih u ParlamentuSlovenije, u ovom procesu je od posebnog zna~aja tzv. socijalnopartnerstvo, kao sredstvo indirektnog uticaja raznih udru`ewa inevladinih organizacija na zakonodavni proces. Neke nevladineorganizacije, me|u kojima su i sindikati, Privredna komoraSlovenije, Komora zanatlija Slovenije, Komora poqoprivrede i{umarstva Slovenije, u~estvuju}i u raspravama i razmjenamami{qewa na sastancima organizovanim od strane razli~itih mini-starstava Vlade Slovenije, na indirektan na~in u~estvuju u zako-nodavnom procesu zemqe.

Slovena~ki parlament je po pravilu otvoren za stavove javnosti.Zakoni i ostali propisi koje usvaja Parlament Slovenije po usva-jawu se {tampaju u cjelini ili u vidu izvoda, u Slu`benom listuSlovenije, a mogu biti objavqena i u sredstvima javnog informi-sawa. Sve faze procesa usvajawa propisa objavquju se naInternetu. Predstavnici sredstava javnog informisawa imajupravo da prisustvuje zasjedawima Parlamenta i wegovih radnihtijela.

U ciqu pribavqawa informacija, stalni odbor Parlamenta mo`esprovesti javnu raspravu na koju mo`e pozvati ~lanove vlade,predstavnike razli~itih interesnih grupa, eksperte i ostale pred-stavnike za koje smatra da mogu pru`iti korisne sugestije i infor-macije. Stalni odbor ima obavezu da sprovede takvu raspravuukoliko najmawe ~etvrtina wegovih ~lanova to zahtijeva.Saop{tewe se objavquje u sredstvima javnog informisawa.

Page 64: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

bio je du`an, nadle`ni odbor }e prilikom razmatrawa nacrta zakonaobavezati obra|iva~a da dopuni javnu raspravu, odnosno sam odreditiobavezu sprovo|ewa javne rasprave, organe koji je sprovode i pro-gram i rok u kome se ona sprovodi.

Sve faze procesa usvajawa zakona u Narodnoj skup{tini objavquju sena Internetu. Po usvajawu u Narodnoj skup{tini, zakoni se objavqujuu Slu`benom glasniku, kao i na Internetu.

Navedeno predstavqa odre|enu polaznu osnovu, ali je to nedovoqnosa aspekta potrebnog nivoa transparentnosti i ukqu~enosti svih zain-teresovanih aktera u proces usvajawa zakona. U proteklom periodu,predstavnici privatnog sektora, ukqu~uju}i i Savjet stranih investitora,upu}ivali su o{tre kritike predlaga~ima zakona uslijed ~iwenice danacrte zakona dobijaju u posledwem momentu i da wihove sugestijerijetko bivaju usvojene ili ~ak i uzete u razmatrawe.

Strategija regulatorne reforme bi trebalo da ima daqe pozitivne efektena pove}awe nivoa transparentnosti zakona i ostalih propisa putemodr`avawa javnih rasprava. Prema ovoj strategiji, svako ministarstvo bitrebalo da napravi plan odr`avawa rasprava, kako bi svim zaintereso-vanim grupama obezbijedio blagovremeni pristup nacrtima zakona iostalih propisa. Ovim planom bi bili obuhva}eni predstavnici poslovnihkrugova i nevladinih organizacija u mjeri u kojoj je to mogu}e.

2.6. ULOGA GRUPA ZA LOBIRANJE

Lobirawe je sastavni deo razvijenog demokratskog dru{tva, i zakonomje regulisano u zemqama sa razvijenim demokratskim sistemima. Iakorad grupa za lobirawe nema institucionalnu osnovu u Srbiji, praksalobirawa u ciqu vr{ewa uticaja na vladaju}e strukture i pravni sistemje vrlo ~esto prisutna u zakonodavnom procesu.

Radni~ki sindikati, politi~ke stranke, udru`ewa doma}ih i stranihposlovnih subjekata, ‘tajkuni’ – ‘uspje{ni poslovni qudi’ – aktivno uti~una mijewawe postoje}eg zakonodavstva.

Lobirawe naj~e{}e zapo~iwe direktnim ili posrednim kontaktom pre-dstavnika interesnih grupa sa odre|enim poslanicima u Narodnojskup{tini. Komunikacija ima za ciq izno{ewe li~nih stavova lobi grupao negativnim efektima primjene ve} usvojenog zakona, odnosno “{tet-nosti” odredbi zakona koji je u proceduri usvajawa. Uspje{no lobiraweza rezultat ima podno{ewe amandmana na prijedlog zakona ili inicija-

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

62

Page 65: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

tivu za izmenu postoje}eg zakona od strane poslanika nad kojima jeizvr{en uticaj.

Iako predlo`eni amandmani mogu da sadr`e ispravne sugestije, neri-jetko su oni samo instrument za nametawe interesa lobi grupe, na u{trbop{teg interesa. Kao potencijalno rje{ewe prevencije negativnih utica-ja lobi grupa, ~lanove Narodne skup{tine je neophodno edukovati uzpodsticawe neposrednijeg kontakta poslanika i zaposlenih u stru~nimslu`bama Narodne skup{tine, kako bi se poslanicima na vrijemeskrenula pa`wa u kojoj mjeri su predlo`eni amandmani u skladu saostalim zakonodavstvom iz date oblasti, kao i sa standardima EU. Nataj na~in bi se obezbijedila ve}a selekcija predlo`enih amandmana odstrane poslani~kih klubova u Narodnoj skup{tini, a posqedi~no bi seunaprijedio i kvalitet zakonskih prijedloga.

Primjeri aktivnosti neformalnih grupa za lobirawe u Srbiji

Izmjene Zakona o radu kao primer aktivnosti neformalnih grupa za lobi-rawe u Srbiji. Jedan od skorijih primjera lobirawa dviju suprotstavqenihstrana je primjer izmjena Zakona o radu. Sindikati su lobirali za izmjenuZakona o radu koji je stupio na snagu u decembru 2001. godine, dok jeSavjet stranih investitora, kao predstavni~ko tijelo stranih investitora kojiposluju u Srbiji, lobirao da postoje}i zakon i daqe ostane na snazi.

Strani investitori su izrazili zadovoqstvo sadr`ajem Zakona o radu iz2001. godine i pomenuli da je on imao pozitivan uticaj na unaprje|eweposlovne klime u Srbiji, {to je bilo od velike va`nosti za priliv stranihdirektnih investicija. Naglasili su da je to tr`i{no orijentisan zakon,daleko liberalniji u pore|ewu sa prethodnim zakonom o radu popitawu procedura zapo{qavawa i prekida radnog odnosa i da je poslo-davcima pru`ao znatno ve}u fleksibilnost. Poslodavci su imali punuslobodu da prekinu radni odnos u slu~aju nezadovoqstva u~inkomzaposlenog, nedostatka potrebnih kvalifikacija, znawa i vje{tina,nedoli~nog pona{awa na poslu, kriminalnih radwi izvr{enih u vezi saposlom koji obavqaju, odsustvovawa sa posla po zavr{etku nepla}enogodsustva, zloupotrebe prava na bolovawe ili zastoja izazvanih ekonom-skim, tehnolo{kim ili organizacionim razlozima.

Pregovori o kolektivnom ugovoru nisu bili obavezni i u slu~aju daposlodavac i odgovaraju}i sindikat ne postignu dogovor, predvi|eno jeda se radni odnosi mogu ure|ivati unilateralnim aktom poslodavca ilikroz individualne ugovore o radu. Ovaj zakon je olak{ao poslodavcimazapo{qavawe na odre|eno vreme.

63

I DIO ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI

Page 66: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Sa druge strane, zabiqe`en je jedan broj slu~ajeva kr{ewa odredbi ovogzakona, naro~ito u slu~ajevima privatizacije dru{tvenih preduze}a savi{kom radne snage. Sindikati su lobirali za izmjene ovog zakona,sna`no podr`avaju}i zahtjeve zaposlenih.

Lobirawe sindikata bilo je jedan od razloga za usvajawe novog Zakonao radu koji je usvojen u martu 2005, a koji daje ve}a prava zaposlenimaod onih predvi|enih Zakonom o radu iz 2001. godine).

Prema mi{qewu Savjeta stranih investitora, ovaj zakon nije u saglas-nosti sa potrebama tr`i{ne privrede i ne ide u prilog daqem razvojutr`i{ta rada u Srbiji. Strani investitori tako|e smatraju da je usvajawemnovog zakona znatno uve}ana cijena rada, i da mnoge od odredbi pred-stavqaju veliki teret za poslodavce.

Samo nekoliko mjeseci po usvajawu novog Zakona o radu (mart 2005),postalo je o~igledno da neke odredbe ovog zakona pru`aju ‘previ{epovoqnu’ poziciju zaposlenima, a potpuno obeshrabruju}u pozicijuposlodavcima u pogledu tro{kova koje poslodavac ima u slu~aju raski-da radnog odnosa. To je dovelo do usvajawa amandmana na ovajzakon (jul 2005), ~ime je u izvjesnoj mjeri smaweno optere}ewe pos-lodavaca, ali su i daqe ostale na snazi odredbe zakona koje su regulisaleosnovne zahtjeve sindikata.

Regulacija i demonopolizacija sektora za telekomunikacije kao primjerlobirawa. Nakon dvogodi{we debate, novi Zakon o telekomunikacija-ma je usvojen u Narodnoj skup{tini Srbije u maju 2003. godine. Prijedono{ewa novog Zakona, dr`avni operater Telekom Srbija imao jepotpuni monopol nad cijelom telekomunikacionom infrastrukturom,kao i na sve telekomunikacione usluge, osim Interneta i multimedijal-nih usluga. Ovakvo stawe sprje~avalo je priliv investicija u sektortelekomunikacija i dinami~niji razvoj ove oblasti.

Novi zakon je ura|en u skladu sa obavezuju}im standardima poslo-vawa u oblasti telekomunikacija, propisanim od strane Evropske unije.U skladu sa tim, bilo je predvi|eno da u roku od dva mjeseca nakonusvajawa Zakona bude formirana Agencija za telekomunikacije, kaonezavisno regulatorno tijelo zadu`eno da izdaje licence operaterima iutvr|uje wihove me|usobne odnose. Na taj na~in, primjena ovogZakona trebalo je da omogu}i punu liberalizaciju telekomunikacionogtr`i{ta u Srbiji.

Primjena novog Zakona bila je onemogu}ena jer je u Zakon unijetaodredba po kojoj kompanija Telekom Srbija zadr`ava ekskluzivna

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

64

Page 67: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

prava na tr`i{tu do juna 2005. godine. Ova odredba unijeta je usqedlobirawa stranih investitora, kojima je prilikom ranijeg ulagawa ugo-vorom bilo garantovano da }e ovaj operater imati monopolsku pozici-ju na tr`i{tu. Na taj na~in, primjena novog Zakona i liberalizacijatelekomunikacionog tr`i{ta je bila odlo`ena do isteka ovog perioda. U me|uvremenu, italijanski investitor prodao je 29% dionica Telekomadr`avi Srbiji, ~ime je dr`ava postala kqu~ni stakeholder zainteresovanza produ`ewe monopola. Ova promjena uticala je da lobirawemdr`avnog operatera sa jedne strane, kao i postojawem razli~itih intere-sa u Narodnoj skup{tini, bude odlo`eno formirawe Agencije za teleko-munikacije za skoro dvije godine. Ova Agencija formirana je tek u maju 2005. godine, a s obzirom da je potreban odre|eni period dapostane operativna, mo`e se o~ekivati da }e prve licence operaterimabiti izdate sredinom 2006. godine Na taj na~in, dodatno je odlo`enaliberalizacija tr`i{ta, uz zadr`avawe monopolske pozicije dr`avnogoperatera Telekom Srbija i nakon formalnog isticawa monopola.

2.7. USVAJANJE STRATEGIJE O CILJEVIMA REGULATORNE REFORME I VRIJEDNOSTIMA KOJE SU ZA[TI]ENE PUTEM PRIMJENE RIA–e

Savjet za regulatornu reformu }e predlo`iti Vladi usvajawe Strategijeregulatorne reforme, pripremqene od strane Sekretarijata uz pomo}inostranih eksperata. Da bi se obezbijedila transparentnost i ukqu~iliprijedlozi svih zainteresovanih stana, prijedlog Strategije }e biti pred-stavqen na seminaru (workshop–u) sa u~e{}em svih zainteresovanihstrana (ministarstava, NGO–a, donatora, predstavnika udru`ewaposlovne zajednice). Savjet }e koristiti razli~ite pristupe pri izradiStrategije i testira}e radikalnu deregulaciju, “pojednostavqewe”, “kod-ifikaciju” i druge uspje{no primijewene metode u me|unarodnoj prak-si, a u ciqu racionalizacije regulatornog sistema Srbije.

Strategija bi trebalo da sadr`i sqede}e elemente:

a) Uspostavqawe sistema planirawa zakonodavnih aktivnosti zanove zakone i propise

Sva ministarstva bi trebalo da naprave {estomjese~ne planoveizrade novih zakona i ostalih va`nijih propisa, koji bi bili perio-di~no a`urirani i dostavqeni Savjetu za regulatornu reformu,zajedno sa planovima javne rasprave sa najva`nijim zaintereso-vanim stranama. Ovi planovi bi bili dostupni javnosti, da bi zain-teresovane strane mogle da se pripreme za raspravu.

65

I DIO ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI

Page 68: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

b)Unapre|ewe sistema javne rasprave zakona i transparentnosti

Sva ministarstva bi trebalo da naprave planove javne rasprave dabi se obezbijedilo da sve zainteresovane strane imaju blagovre-men pristup nacrtima zakona i ostalih propisa. Ovaj plan bi tre-balo da u najve}oj mogu}oj meri ukqu~i udru`ewa privrednika iNGO–e.

Wegova uloga bi bila da razmatra planove javne raspraveministarstava, koji bi zatim bili objavqeni. Vlada bi trebalo daima obavezu objavqivawa kona~nih planova javne rasprave,Odbor Vlade za privredu i finansije bi sprovodio nadzorusagla{enosti rada ministarstava.

Tokom razmatrawa predlo`enih zakona i ostalih propisa, Savjetbi tra`io mi{qewe o prijedlozima zakona i izjavama ouskla|enosti od predstavnika udru`ewa poslovne zajednice. Ovami{qewa bi bila inkorporirana u izvje{taje Savjeta. Rasprave oprijedlozima zakona i ostalih propisa bi trebale biti dostupnejavnosti.

Postupak javne rasprave bi trebalo izmijeniti i pro{iriti, da biukqu~io {iri spektar interesa, ukqu~uju}i privatni sektor i pred-stavnike civilnog dru{tva.

Sprovo|ewe javne rasprave i transparentnost bi trebali bitikoordinirani sa aktivnostima pristupawa STO i Evropskoj uniji.

c) Akcioni plan i dinamika transformacije Savjeta za regulatornureformu u stalno tijelo Vlade, zadu`eno za sprovo|ewe RIA–e.

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

66

Page 69: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

POGLAVLJE 3

PRIMJENA ZAKONA

Slavica PenevAndreja Maru{i}

Milan Kova~

Page 70: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,
Page 71: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Dono{ewe zakona u Srbiji odvija se paralelno sa nekoliko procesa,ukqu~uju}i proces tranzicije zemqe u ciqu prelaska na sistem trzi{neekonomije, pripreme za pristupawe Evropskoj uniji, pregovore saSvjetskom trgovinskom organizacijom (STO), pregovore i aran`manesa Me|unarodnim monetarnim fondom (MMF–om) i Svjetskombankom.

U tom pogledu, kao i u zemqama koje su ve} u velikoj mjeri pro{lekroz proces tranzicije, u Srbiji se usvaja veliki broj novih zakona, me|ukojima jedan broj zakona po prvi put ure|uju odre|ene oblasti, dokdrugi ure|uju odre|ene oblasti na druga~iji na~in.

U ovakvom okru`ewu, ~esto se de{ava da se zakoni usvajaju veomabrzo, bez odr`avawa javnih rasprava, bez sagledavawa realne slike oefektima koje }e wihova primjena imati na zainteresovane strane, bezdovoqne usagla{enosti sa postoje}im zakonima, a {to je jo{ va`nije, bezprethodnog razmatrawa problema wihove primjene.

U ciqu prevazila`ewa propusta u primjeni, ~este su potrebe za promje-nama zakona. To opet ima negativne posqedice po rad Skup{tine, a~este su i kritike ~lanova Narodne skup{tine na rad ministarstava usqedovih ~estih izmjena zakona.

3.1. ULOGA SKUP[TINE U PRIMJENI ZAKONA I PODZAKONSKIH AKATA

3.1.1. Podzakonska akta

Iako dono{ewe podzakonskih akata i drugih propisa nije u nadle`nostiNarodne skup{tine, ve} spada u nadle`nost Vlade, Narodna skup{tinaje na izvjestan na~in ukqu~ena u sprovo|ewe zakona i podzakonskihakata kroz rad svojih odbora.

Primjer direktne nadle`nosti Narodne skup{tine u kontroli primjenepropisane zakonske procedure jeste Zakon o finansirawu politi~kihpartija, usvojen sredinom 2003. godine, a u primjeni je od 1. januara2004. godine. Prema odredbama ovog Zakona, svaka registrovana poli-ti~ka stranka du`na je da skup{tinskom Odboru za finansije svakegodine podnese zavr{ni ra~un sa certifikatom ovla{}enog revizora,izvje{taj o prilozima koji prelaze iznos od 6.000 dinara, kao i izvje{taj oraspolo`ivoj imovini za prethodnu kalendarsku godinu. Zakonom je,tako|e, propisano da se ovi izvje{taji objave u Slu`benom glasniku, otro{ku samih politi~kih partija, ~ime se oni dostavqaju na uvid javnosti.

69

I DIO ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI

Page 72: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Radna grupa Odbora za finansije odgovorna je za kontolu dostavqenihizvje{taja i formirawe kompozitnog izve{taja o rezultatima kontrole.

Kqu~ni nedostatak ovog Zakona nalazi se u ~iwenici da wime nijepredvi|en rok za podno{ewe godi{wih izvje{taja, {to je rezultiralo~iwenicom da je za 2004. godinu, od registrovanih 396 politi~kih parti-ja kompletne finansijske izvje{taje dostavilo svega pet stranaka. Iz tograzloga Odbor za finansije zapo~eo je postupak pripreme prijedlogaizmena postoje}eg Zakona.

3.1.2. Izvje{taji republi~kih agencija zadu`enih za implementaciju

Republi~ke agencije zadu`ene za implementaciju (npr. Agencija zaprivatizaciju, Agencija za strana ulagawa i promociju izvoza, Agencijaza razvoj malih i sredwih preduze}a i preduzetni{tvo, Agencija zaprivredne registre, itd.) imaju obavezu da pripreme izvje{taje o svojimgodi{wim aktivnostima. Oni podnose svoje izvje{taje resornim min-istarstvima, koja ih prosqe|uju odgovaraju}em skup{tinskom odboru.

Postoje primjeri dobre saradwe izme|u odbora Narodne skup{tine iagencija zadu`enih za implementaciju.

Izvje{taji Agencije za razvoj malih i sredwih preduze}a i preduzetn{tva.Saradwa izme|u Agencije za razvoj malih i sredwih preduze}a i pre-duzetni{tvo i Odbora za razvoj i ekonomske odnose sa inostranstvomNarodne skup{tine predstavqa primjer dobre saradwe. Agencija pod-nosi tromjese~ne izve{taje Odboru koje redovno zajedno razmatraju~lanovi Odbora i direktor Agencije. U nekoliko navrata Odbor je odi-grao aktivnu ulogu u otklawawu prepreka za rad Agencije, prosqe|u-ju}i direktno svoje izve{taje Vladi u kojima su sadr`ane preporuke {tabi Vlada trebala da uradi kako bi omogu}ila efikasan rad ove agencije.

Izvje{taji Agencije za privatizaciju. Agencija za privatizaciju podnosiredovne izvje{taje skup{tinskom Odboru za privatizaciju, ukqu~uju}i: (i)mjese~ne izve{taje, (ii) tromjese~ne izvje{taje, (iii) polugodi{we izvje{taje,i (iv) godi{we izvje{taje. Ovi izvje{taji sadr`e pregled aktivnosti Agencijeza privatizaciju ostvarenih u prethodnom mjesecu, kao i pregled plani-ranih aktivnosti. Isti izvje{taji se podnose Upravnom odboru Agencije zaprivatizaciju. Odbor za privatizaciju mo`e zatra`iti poja{wewe ili dopuneizvje{taja, u kom slu~aju je Agencija du`na da postupi u skladu sa datimkomentarima i postavqenim zahtjevima. Sastanci ~lanova Odbora za pri-vatizaciju i predstavnika Agencije za privatizaciju odr`avaju se jednommjese~no. Izvr{ni direktor Agencije za privatizaciju prisustvuje ovim sjed-

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

70

Page 73: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

nicama, ali mo`e ovu obavezu prenijeti na drugog kompetentnog ~lanaAgencije, u zavisnosti od teme koja se razmatra na sjednici.

3.2. PRIMJERI IZMJENA PROPISA U CILJU RJE[AVANJAPROBLEMA NASTALIH U NJIHOVOJ PRIMJENI

Jedan broj zakona i propisa koji su va`ni za proces tranzicije u Srbiji jebio izmijewen ili zamijewen novim. Sqede}i zakoni predstavqajudobre primjere izmjena zakona koji su imali pozitivan utjecaj naposlovnu klimu u Srbiji, i putem kojih su eliminisani neki propusti uwihovoj primjeni:

paket zakona kojima je regulisan proces privatizacije, propisi kojima se reguli{e oblast registracije privrednih subjekata, propisi kojima je regulisan sistem javnih nabavki.

Paket zakona kojima je regulisan proces privatizacije. Zakon o vlas-ni~koj transformaciji, usvojen 1997. godine, favorizovao je tzv.‘insajderski’ koncept privatizacije, po kom je radnicima u kompanijamakoje su u{le u proces privatizacije besplatno dijeqeno do 60% dioni~kogkapitala. Novim Zakonom o privatizaciji (usvojenim u junu 2001),promijewen je metod privatizacije tako {to je ’insajderski’ konceptzamijewen ‘autsajderskim’, ~ime je stvoreno vi{e prostora za strate{kaulagawa i u~e{}e inostranih investitora u procesu privatizacije. Kako bise omogu}ila primjena ovog zakona, usvojeni su Zakon o agenciji zaprivatizaciju i Zakon o akcijskom fondu, kojima je ure|eno osnivawe ipropisan opseg aktivnosti institucija zadu`enih za sprovo|ewe procesaprivatizacije. U skladu sa odredbama ovih zakona, osnovane su tri insti-tucije:

Agencija za privatizaciju, kao pravno lice koje promovi{e, rea-lizuje i kontroli{e sprovo|ewe procesa privatizacije u saglasnostisa zakonom,Akcijski fond, kao pravno lice u koji se slivaju i preko kog se pro-daju dr`avne dionice, pod uslovima i na zakonom propisan na~in, Privatizacioni registar u koji se sliva 15% vrijednosti dionica pre-duze}a koja se privatizuju putem tendera, kako bi se nakon izvje-snog broja godina te dionice podijelile besplatno svim zaintereso-vanim gra|anima koji nisu zaposleni u privatizacionim pre-duze}ima.

Zakonom o privatizaciji propisana su tri metoda privatizacije:tender, kao metod prodaje za velika preduze}a, pri ~emu sestrate{kom investitoru nudi najmawe 70% paketa dionica,aukcijska prodaja za mala i sredwa preduze}a, i

71

I DIO ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI

Page 74: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

restrukturirawe odabrane grupe velikih preduze}a gubita{a, zakoje u cjelini ili wihove pojedine dijelove postoje izgledi zauspje{no poslovawe, nakon ~ega slijedi tenderska ili aukcijskaprivatizacija.

Po usvajawu ovih zakona i osnivawu institucija zadu`enih za spro-vo|ewe procesa privatizacije putem tendera i aukcija, privatizacioniproces je u Srbiji intenziviran (uz podr{ku Svjetske banke). Zna~ajanbroj uspje{nih privatizacija realizovan je u periodu 2002–2004.

Me|utim, mnoge od najtra`enijih firmi su ve} prodate, {to zna~i da }eubudu}e procesi privatizacije i}i te`e i biti sve zahtjevniji. Da bi seubrzala privatizacija doma}ih preduze}a sa velikim dugovawima kojagotovo da nemaju rezultata rada, i to kroz korporativno i finansijskorestrukturirawe koje prethodi privatizaciji, bilo je neophodno rije{itipitawe duga dr`avi. U skladu sa nedavnim izmjenama Zakona o priva-tizaciji (maj 2005.), dr`avni povjerioci subjekata privatizacije koji su uprocesu restrukturirawa, su obavezni da se u potpunosti odreknupotra`ivawa prema tim preduze}ima, a da svoje potra`ivawe namire izostvarene prodajne vrijednosti preduze}a. Me|utim, i daqe je prisutanveliki broj javnih i dr`avnih preduze}a koja ne mogu biti privatizovanaputem tendera ili aukcijske prodaje ~ak i nakon sprovedenog postupkarestrukturirawa, uslijed lo{eg poslovawa i prezadu`enosti.

Otvarawe ste~ajnog postupka nad ovim preduze}ima predstavqazna~ajan instrument za privo|ewe kraju procesa privatizacije u Srbiji.Iz tog razloga, usvojen je novi Zakon o ste~ajnom postupku (jun 2004).Ovim zakonom za{tita prava povjerilaca je znatno poboq{ana u odno-su na ranija zakonska re{ewa.

Kako bi se unaprijedio proces primjene ovog zakona, uz preporukuSvjetske banke je izmjewen Zakon o Agenciji za privatizaciju, te jepredvi|eno da Agencija obavqa i poslove ste~ajnog postupka udru{tvenim preduze}ima.

Reforma postupka registracije privrednih subjekata. Zakonom oprivrednim dru{tvima, koji je usvojen u novembru 2004. godine, uvede-no je nekoliko novina u odnosu na prethodna zakonska rje{ewa oveoblasti. Ovim zakonom su uvedene nove pravne forme organizacijeprivrednih subjekata, upisa koncerna, holding kompanija, itd. u registarprivrednih subjekata. Postupci promjena statusa kao {to su spajawa,podjela i odvajawe razra|eni su do detaqa. Tako|e, proces dobrovo-qne likvidacije kao na~in prestanka rada kompanija je detaqnorazra|en i upro{}en. Generalno govore}i, pravni okvir koji reguli{e

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

72

Page 75: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

organizaciju, poslovawe i ga{ewe privrednih subjekata znatno je izmje-wen. Sve navedene promjene stvorile su prazninu u implemetacijinovog Zakona o registraciji privrednih subjekata, ~ija je primjena bilatek na po~etku (stupio je na snagu 1. januara 2005.) U pogledu uslova ineophodne dokumentacije za registraciju, ova dva zakona su bila u ko-liziji. Agencija za privredne registre donijela je odluku da primjewujeZakon o privrednim dru{tvima, ali je takva praksa dovela do opasnostiod pravne nesigurnosti u ovoj oblasti. U namjeri da se ova pravna nesi-gurnost izbjegne, usvojene su izmjene i dopune Zakona o registracijiprivrednih subjekata i wegovom usagla{avawu sa novim Zakonom oprivrednim dru{tvima. Ove dopune su dovele do daqeg pojednosta-vqewa procedure i smawewa potrebne dokumentacije za registraciju, aomogu}ena je i registracija novih pravnih formi, kao {to su filijale.

Regulisawe oblasti javnih nabavki. Oblast javnih nabavki je po prvi putu Srbiji zakonski regulisana 2002. godine, kada je donesen Zakon o jav-nim nabavkama. Ovim Zakonom stvoreni su preduslovi za efikasnuupotrebu javnih sredstava, kao i za podsticawe konkurentnosti i ravno-pravnost ponu|a~a u postupcima javnih nabavki. (za protekle 3 godine,ukupne u{tede po osnovu primjene ovog zakona procijewene su na 19mlrd. dinara, odnosno 324 miliona eura). Na osnovu ovog zakona jedo{lo do formirawa sqede}ih institucija: (i) Uprave za javne nabavke –zadu`ene za obavqawe stru~nih poslova i vr{ewe nadzora u postupcimajavnih nabavki, (ii) Komisije za za{titu prava ponu|a~a – osnovane saglavnim ciqem da obijezbedi pravnu sigurnost u oblasti javnih nabavki,kao i da sprije~i pojavu korupcije koja se ~esto sre}e u ovoj oblasti.

Primjena ovog Zakona bila je ozbiqno ugro`ena ~iwenicom daKomisija za za{titu prava ponu|a~a tokom 2003. godine nije rije{ila nijednu od ukupno 800 podnijetih `albi. Osnovni razlog nefukcionisawaKomisije bio je u tome {to Zakonom nije bio dobro definisan status~lanova Komisije (oni nisu bili stalno zaposleni i nisu imalo dovoqnoznawa iz ove oblasti). Pored toga, Zakon nije predvidio postojawe stru-~nih slu`bi i tehni~kih preduslova za uspje{an rad Komisije. PrimjenaZakona bila je dijelom onemogu}ena i zbog ~este pojave nedovoqnopreciznih i diskriminatornih uslova za u~e{}e na tenderu, kao i kriteri-juma kori{}enih za vrednovawe ponuda u postupku javnih nabavki.Radi omogu}avawa primjene Zakona o javnim nabavkama bilo jeneophodno dono{ewe niza podzakonskih akata i internih dokumenata,kao i usvajawe jednog broja amandmana na postoje}i Zakona o javnimnabavkama. Zakon o izmjenama i dopunama zakona o javnimnabavkama usvojen 2004. godine, inicirao je pojednostavqewe i pojefti-wewe procedura javnih nabavki, kao i boqu organizaciju za{titeponu|a~a u okviru procedure javnih nabavki, zajedno sa 20% preferen-

73

I DIO ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI

Page 76: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

cijala za doma}a preduze}a, {to predstavqa korak nazad u odnosu napostoje}u pravnu regulativu Evropske unije. U ciqu daqeg poboq{awaprimjene ovog zakona, potrebno je, posebnim zakonom, osnovatiVrhovnu revizijsku instituciju koja bi obavqala sveobuhvatnu kontroluregularnosti postupka javnih nabavki – od planirawa nabavki doizvr{ewa ugovora posle zavr{enih tendera. Pored toga, potrebno jedodatno uskladiti Zakon o javnim nabavkama sa drugim zakonimakako bi sudovi efikasnije rje{avali sporove iz te oblasti.

3.3. VISOK NIVO ADMINISTRATIVNE DISKRECIJE KAOPOSLJEDICA NEJASNIH ILI NEUSKLA\ENIH ZAKONA

Visok nivo regulacije, slo`ene procedure i odsustvo transparentnosti u do-no{ewu odluka predstavqaju faktore koji pove}avaju nivo administra-tivne diskrecije u primjeni zakona. Vrlo ~esto, nejasni i neuskla|eni zakonidovode do toga da se podzakonska akta koriste za rje{avawe odre|enihproblema, na na~in koji je druga~iji od onoga predvi|enom u zakonu.

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

74

Boks 3.1. Izdavawe poreskog identifikacionong broja u postupku registracije privrednih subjekata

Jedan od primjera {tetnog uticaja podzakonskih akata, koji jedoveo do stvarawa administrativne diskrecije velikih razmjera jeprimjer izdavawa poreskog identifikacionog broja (PIB).

Ministarstvo finansija je, u svom poku{aju da rije{i problem tzv.‘fantomskih firmi, izdalo interno uputstvo ~iji je predmet proce-dura izdavawa PIB broja koji svako novoosnovano privrednodru{tvo i preduzetnik mora dobiti. Navedeno uputstvo nijeobjavqeno u Slu`benom glasniku.

Po usvajawu ovog internog uputstva, vremenski period potrebanza izdavawe PIB broja pove}ao se sa nekoliko dana na ~ak do 2nedeqe. Ovo je produ`ilo ukupno vrijeme potrebno za po~etakposlovawa, jer se bez PIB–a ne mo`e otvoriti ra~un u banci {toonemogu}ava po~etak poslovawa.

Savjet za regulatornu reformu uputio je zahtjev Poreskoj upraviza dobijawe obrazlo`ewa za uvo|ewe ovog novog pravila.Savjet je ispratio primenu propisane procedure dodjele poreskogbroja (PIB broja) u dvije izabrane op{tine (op{tine Stari grad iSavski venac)

Page 77: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

75

I DIO ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI

Primije}eni su sqede}i problemi: stranke nisu mogle da do|u do saznawa o pravilima iprocedurama koje su primjewivane zbog toga {totzv.’Interna uredba’ nije bila objavqena; procedure primjewivane u dvije izabrane op{tine su serazlikovale; bilo je razlika u tra`enoj dokumentaciji u dvije op{tine; dokumentacija koja je tra`ena bila je ve} predata Agencijiza privredne registre u postupku registracije upisa pre-duze}a u Agenciji za privredne registre, i stoga lako dos-tupna javnosti na Internet stranici ove Agencije; u oba slu~aja, kada bi stranka upitala koje se to procedureprimjewuju, zaposleni su se pozivali na ‘Interno uputstvo’koje ‘je nedostupno strankama’; ‘internom uredbom’ je uvedena jedna nova forma“pred–inspekcijske kontrole”. Pre nego {to dodeli poreskibroj, op{tina bi poslala inspektora da potvrdi da je kance-larijski prostor koji je prijavqen kao sjedi{te preduze}azaista sjedi{te tog preduze}a, {to je u suprotnosti sa odred-bama Zakona o privrednim dru{tvima kojima je propisanoda ‘preduze}e mo`e da obavqa svoje poslovne aktivnosti uprostoru koje ispuwava zahtjeve o tehni~koj ispravnosti,za{titi na radu i za{titi prirodne okoline, kao i ostale pro-pisane uslove, a ispuwewe ovih uslova provjeravanadle`ni organ u postupku redovnog inspekcijskog nadzo-ra, a ne prije otpo~iwawa poslovawa preduze}a;stranku su nekoliko puta zamolili da se vrati, i morala je daposjeti vi{e mesta.

Bilo je jasno da je gore navedena procedura uzrokovala vi{e‘tro{kova nego koristi’ i da je iz razloga {to je bila nejasna, neu-jedna~ena, te netransparentna, postajala izvor za pojavu korup-cije.

Po odr`avawu sastanka predstavnika Sekretarijata Savjeta sapredstavnicima Poreske uprave, Poreska uprava je pristala dapojednostavi proceduru i ukine ‘pred–inspekcijsku kontrolu’ iutvrdila da dodjeqivawe poreskog broja ubudu}e ne}e trajati vi{eod tri dana. Tako|e je dogovoreno da do kraja 2005. godine,Poreska uprava razmotri preno{ewe nadle`nosti za dodjeqivaweporeskih brojeva na Agenciju za privredne registre, tako da }estranka, kako bi dobila PIB i izvr{ila registraciju svog preduze}a uRegistar privrednih subjekata morati da posjeti samo jedno mesto.

Page 78: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

76

Boks 3.2. Me|unarodni prevoz robe u drumskom saobra}aju

Kako se izmenom jednog ~lana uredbe Vlade u oblasti me|una-rodnog prevoza robe drumskim putem stvaraju uslovi zamonopol javnih prevoznika?

Osnovni propis koji ure|uje ovu oblast je Zakon o me|unarod-nom prevozu u drumskom saobra}aju (Slu`beni list SRJ br.74/1999).

Navedenim zakonom je predvi|eno da je za obavqaweme|unarodnog prevoza za sopstvene potrebe potrebna dozvolakoja se izdaje po postupku za izdavawe dozvola za me|unarod-ni javni prevoz putnika, odnosno stvari predvi|enom ovimzakonom ako je me|unarodnim ugovorom predvi|eno da setakav prevoz obavqa na osnovu dozvole. Broj dozvola varira odzemqe do zemqe zavisno od me|unarodnih ugovora u toj oblasti(npr. za Bosnu i Hercegovinu 10.000 dozvola na godi{wemnivou)

Procedura za izdavawe dozvola je regulisana Uredbom Vlade ona~inu raspodele i kriterijumima za dodelu stranih dozvola zame|unarodni javni prevoz robe doma}im prevoznicima.

Po ranijoj uredbi je prevoz za sopstvene potrebe ravnopravnou~estvovao u raspodeli dozvola sa javnim prevozom, dok se izgodi{wih kontingenata pojednina~nih dozvola izdvajalo 3%dozvola za interventne slu~ajeve.

Izmenama navedene uredbe je sopstveni prevoz, koji je ravno-pravno u~estvovao u raspodeli dozvola sa javnim prevozom,sme{ten u kategoriju «interventnih prevoza» i time je koli~inadozvola koje se dodequju za sopstveni prevoz svedena na maweod 3% ukupnog broja dozvola. Izmena uredbe je na prvi pogledmogla izgledati bezna~ajna jer se radilo o izmeni nekoliko re~i ujednom ~lanu uredbe. Me|utim, rezultat izmene je bio dalekood bezna~ajnog: privredni subjekti koji su obavqali prevoz zasopstvene potrebe stavqeni su u izrazito nepovoqan polo`aj uodnosu na javne prevoznike. Npr. za Bosnu i Hercegovinu jeizdavano 10.000 dozvola godi{we. Pre izmena su privredni sub-jekti koji imaju sopstvene kamione ravnopravno konkurisali zadozvole sa javnim prevoznicima. Nakon izmena broj dozvola zaprevoz za sopstvene potrebe je sveden na 300.

Page 79: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

77

I DIO ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI

Gore navedeno je rezultat favorizovawa jedne kategorije u~esni-ka na tr`i{tu (javni prevoznici).

Posledice navedenih izmena su: Stvarawe uslova za monopol {peditera u oblasti me|unaro-dnog drumskog prevoza. Proizvo|a~i i izvoznici su pri-morani da koriste javne prevoznike ~ime se stvaramonopolski polo`aj javnih prevoznika. Nekonkurentnost na stranim tr`i{tima. Tro{kovi prevozakoji se kalkuli{u u cenu su ve}i i rokovi isporuke seprodu`avaju, {to direktno uti~e na konkurentnost. Crno tr`i{te dozvolama. Svaraju se uslovu za crno tr`i{tedozvolama.

Page 80: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,
Page 81: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

POGLAVLJE 4

RESURSI KOJIMA NARODNASKUP[TINA RASPOLA@E ZA

POTREBE IZRADE I NADZORA PRIMJENE ZAKONA

Andreja Maru{i}Dragana Petrakovi}

Miqan Pavlovi}

Page 82: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,
Page 83: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

4.1. RASPOLO@IVI RESURSI ZA IZRADU ZAKONA

Situacija u kojoj je Skup{tina predlaga~ zakona predstavqa izuzetak.Kao predlaga~ se obi~no pojavquje Vlada, pa se ve}ina studija i zakonaizra|uje i finansira na nivou Vlade iz bud`eta. Donatori su tako|eukqu~eni u finansirawe izrade zakona kroz anga`ovawe lokalnih ilistranih eksperata a ponekad se davawe pomo}i uslovqava usvajawemodre|enih zakona. (npr. krediti Svjetske banke za strukturno prila-go|avawe ~ije je odobravawe bilo uslovqeno usvajawem Zakona oregistraciji privrednih subjekata, Zakona o ste~ajnom postupku,Zakona o privrednim dru{tvima itd).

4.2. ISTRA@IVA^KI KADROVI NARODNE SKUP[TINE

Skup{tina nema istra`iva~ki sektor u okviru svoje sistematizacije.Me|utim, odre|eni broj eksperata su sekretari odbora i drugih radnihtijela Skup{tine, i time doprinose kvalitetu rada tih tijela. Svakaposlani~ka grupa ima savjetnika koji pru`a pomo} u pripremi amand-mana na predlo`ene zakone.

4.3. KONTROLA KVALITETA I USKLA\ENOSTI PROPISA

Institucije koje se bave kontrolom uskla|enosti propisa su: Republi~ki sekretarijat za zakonodavstvo na nivou Vlade, iZakonodavni odbor na nivou Narodne skup{tine.

Republi~ki sekretarijat za zakonodavstvo obavqa stru~ne poslove kojise odnose na: izgra|ivawe, pra}ewe i unaprije|ewe pravnog sistema;

81

I DIO ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI

Boks 4.1. Istra`iva~ki timovi Parlamenta u Sloveniji

Iskustvo Slovenije u formirawu i rukovo|ewu radom istra`iva~-kog odjeqewa koje se nalazi u sastavu Sekretarijata Parlamenta,moglo bi poslu`iti kao model za formirawe sli~nog odjeqewa uNarodnoj skup{tini Republike Srbije.

Istra`iva~ko odjeqewe slovena~kog Parlamenta se uglavnombavi pitawima koja se odnose na rad radnih tijela parlamenta.Wegova prevashodna djelatnost je komparativna analiza propisadrugih zemaqa koji se odnose na procedure u radu parlamenatai status ~lanova parlamenta.

Page 84: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

obezbije|ivawe usagla{enosti propisa i op{tih akata u pravnom sistemuu postupku wihovog dono{ewa i starawe o wihovoj normativno–tehni~koj i jezi~koj vaqanosti; nadzor nad objavqivawem i starawe oobjavqivawu propisa i drugih akata Vlade, ministarstava i drugihorgana i organizacija za koje je to zakonom odrije|eno, kao i drugeposlove odre|ene zakonom.

Republi~ki sekretarijat za zakonodavstvo priprema propise koji seodnose na: izbore za republi~ka tijela, dr`avnih simbola, zvani~nuupotrebu jezika i pisma, organizaciju i na~in rada Vlade, sistem dr`avneadministracije i organizacija i na~in rada ministarstava i posebnih orga-nizacija, radne odnose u dr`avnoj administraciji, kao i druge propisekoji ne spadaju u djelokrug ministarstava.

Zakonodavni odbor Narodne skup{tine ima va`nu ulogu u ovoj oblasti.Zakonodavni odbor Narodne skup{tine razmatra prijedlog zakona,drugog propisa i op{teg akta, koji je upu}en Narodnoj skup{tini, sastanovi{ta wegove uskla|enosti sa Ustavom i pravnim sistemom. Ovajodbor razmatra pitawa jedinstvene zakonodavne metodologije zajedinstvenu pravno–tehni~ku obradu akata. U ostale nadle`nostiZakonodavnog odbora spadaju i razmatrawe obavje{tewa Ustavnogsuda o stawu i problemima ostvarivawa ustavnosti i zakonitosti uRepublici, predlozi i inicijative za pokretawe postupka za ocjenuustavnosti zakona i drugih propisa i op{tih akata koje je donijelaNarodna skup{tina, pra}ewe izgra|ivawa pravnog sistema i izvje{ta-vawe Narodne skup{tine o tome.

Institucije koje se bave kontrolom kvaliteta propisa su Savjet za regu-latornu reformu i vladina Kancelarija za pridru`ivawe Evropskoj uniji:

Savjet za regulatornu reformu vr{i kontrolu kvaliteta obavqeneAnalize efekata propisa (RIA–e);

Odbor za evropske integracije je zadu`en da verifikujeuskla|enost propisa sa zakonodavstvom EU.

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

82

Page 85: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

POGLAVLJE 5

REGIONALNA SARADNJA U PROCESU DONO[ENJA PROPISA

Slavica Penev

Page 86: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,
Page 87: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

5.1. PARLAMENTI U ZEMLJAMA JUGOISTO^NE EVROPE

U zemqama jugoisto~ne Evrope parlamenti su relativno slabe instituci-je sa nedovoqno sredstava za adekvatan razvoj qudskih resursa ipru`awe podr{ke ~lanovima parlamenta.

Me|unarodna zajednica je imala aktivnu ulogu u stvarawu uslova zademokratski i ekonomski razvoj regiona, usredsre|uju}i se prven-stveno na pru`awe podr{ke vladama, dok je saradwa sa parlamentimabila gotovo u potpunosti zanemarena. Pa ipak, tokom posqedwihnekoliko godina zna~aj rada parlamenata u procesu reformi je postaoo~igledan, i sagledana je potreba wihovog efikasnijeg funkcionisawa/ uokviru procesa zakonodavnih aktivnosti.

Sve intenzivniji proces tranzicije i zapo~eti proces pristupawaEvropskoj uniji u zemqama regiona, rezultirali su usvajawem velikogbroja zakona i ostale zakonske regulative. Kako parlamenti nisu imalidovoqno kapaciteta za razmatrawe zakona prije wihovog usvajawa,~lanovi parlamenta su se pri izglasavawu zakona prvenstvenopridr`avali odluka stranaka kojima su pripadali. Postalo je o~iglednoda postoji potreba za ja~awem kapaciteta parlamenata za kvalitetnijerazmatrawe prijedloga zakona.

Poku{avaju}i da prevazi|u ovaj problem i da oja~aju kapacitetewihovih parlamenata, naro~ito na poqu harmonizacije doma}eg zako-nodavstva sa zakonodavstvom EU, razvijenije zemqe regiona su inten-zivirale svoju saradwu sa ostalim parlamentima i relevantnimme|unarodnim institucijama. Ove zemqe su posebnu korist imale odsaradwe i razmjene iskustava sa parlamentima jednog broja novihzemaqa ~lanica Evropske unije. Saradwa Bugarske i Hrvatske sama|arskim parlamentom, ocijewena je kao izuzetno korisna u procesuprevazila`ewa ovih problema.

Pakt za stabilnost zajedno sa Evropskim parlamentom, parlamen-tarnom skup{tinom Savjeta Evrope i OEBS–om je pokrenuo jedanbroj aktivnosti usmjerenih ka poboq{awu kvaliteta rada parlamenata uzemqama Jugoisto~ne Evrope i intenzivirawu wihove me|usobnesaradwe.

85

I DIO ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI

Page 88: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

86

Boks 5.1. Regionalni parlamentarni programi

Prema rezultatima analize Pakta stabilnosti, ~lanovi parlamenatazemaqa jugoisto~ne Evrope su shvatili neophodnost postojawaregionalnih parlamentarnih programa ~iji su ciqevi12:

pru`awe pomo}i pri izradi, usvajawu, ratifikaciji i kontroliprimjene zakona, pru`awe pomo}i odborima pri izradi i razmatrawu zakona, efikasno kori{}ewe parlamentarnih procedura, razvijawe na~ina za obezbje|ivawe konsenzusa, unaprje|ewe profesionalnog kvaliteta politi~ki neutralnogstru~nog osobqa parlamenata, stvarawe efikasnih veza izme|u poslanika i bira~kog tijela, razvijawe osje}awa povezanosti izme|u civilnog dru{tva iparlamenta, obezbje|ivawe pomo}i u iznala`ewu rje{ewa za problemetehni~ke prirode.

Na osnovu ovih zakqu~aka, Pakt stabilnosti je te`i{te svojihaktivnosti stavio na sqede}e prioritete:

pospje{ivawe rada na harmonizaciji propisa sa standardi-ma EU pospje{ivawe razmene informacija o aktivnostima sarad-we me|u parlamentima, razvijawe veza izme|u parlamentarnih odbora razli~itihparlamenata koji rade na rje{avawu sli~nih problema, institucionalizacija programa obuke za novoizabrane~lanove parlamenta i ostale zaposlene u parlamentu, promovisawe programa saradwe me|u parlamentima(zemaqa regiona, kao i izme|u parlamenata zemaqa jugo-isto~ne Evrope i parlamenata ostalih evropskih zemaqa, apogotovu sa parlamentima novih zemaqa ~lanica EU zbogwihovih iskustava ste~enih u procesu tranzicije).

12 Stability Pact (2004)

Page 89: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

5.2. SARADNJA PARLAMENTARNIH ODBORA

Zbog nedostatka sredstava i nedovoqnih stru~nih kapaciteta, Narodnaskup{tina Srbije se, tako|e, suo~ila sa problemima koji se ti~u izrade iusvajawa zakona. Do{lo se do zakqu~ka da bi saradwa sa parlamenti-ma zemaqa regiona i parlamentima drugih zemaqa bila korisna zaiznala`ewe na~ina za prevazila`ewe tog problema.

Odbor za evropske integracije Narodne skup{tine Republike Srbijeima obavezu da razvija me|unarodnu saradwu sa odborima parlame-nata drugih zemaqa u ciqu boqeg razumijevawa procesa pridru`ivawai integracije u Evropsku uniju. U prethodnom periodu takva saradwaje bila sporadi~na. Inicirana bilateralna saradwa sa relevantnim odbori-ma bugarskog i slovena~kog parlamenta je dovela do izvjesnog progre-sa, i pokazala se kao korisna za ~lanove Parlamenta Srbije kada je upitawu proces pristupawa Evropskoj uniji.

OEBS je igrao veoma aktivnu ulogu u pokretawu saradwe izme|uparlamenata zemaqa jugoisto~ne Evrope. Ve}ina aktivnosti koje jeOEBS sprovodio bila je usmerena na pospje{ivawe saradwe izme|uwihovih odbora za bezbjednost i odbranu.

OEBS je, tako|e, bio aktivan u pru`awu podr{ke institucionalnomrazvoju parlamentarnih tijela u Narodnoj skup{tini Republike Srbije,unaprje|uju}i kvalitet rada ~lanova parlamenta i stru~nog osobqa iprimjewuju}i moderne metode upravqawa qudskim resursima.

87

I DIO ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI

Pakt stabilnosti predlo`io je svoje nove prioritetne ciqeve: obezbijediti podr{ku i potrebne inpute institucijama kojeve} u~estvuju ili su zainteresovane za u~e{}e u aktivnosti-ma koje preduzimaju ~lanovi parlamenata zemaqa jugois-to~ne Evrope; u~e{}e u pokretawu inicijativa za saradwu me|u parla-mentima u pogledu ja~awa kapaciteta parlamenata kao iza uspostavqawe neformalnih mre`a saradwe me|u~lanovima parlamenata u regionu, posebno u oblasti evrop-skih integracija, ekonomije, borbe protiv organizovanogkriminala, energije i obrazovawa.

Page 90: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

U tom pogledu, OEBS je Narodnoj skup{tini obezbijedio savjetnika zaqudske resurse koji je osmislio sistem obuke zaposlenih i reformuorganizacione strukture ove slu`be. Pomenuti savjetnik je, tako|e,~lanovima odbora Narodne skup{tine obezbijedio me|unarodne kon-takte sa parlamentima zemaqa koje su na putu ka pristupawu EU i par-lamentima zemaqa ~lanica EU.

5.3. SARADNJA SA NOVIM I STARIM ZEMLJAMA ^LANICAMA EVROPSKE UNIJE I UPOTREBA NAJBOLJIH PRIMERA IZ PRAKSE

Ma|arsko iskustvo u oblasti primjene RIA–e, deregulacije i stvarawaprakti~no novog pravnog sistema usagla{enog sa standardimaEvropske unije, mo`e poslu`iti zemqama jugoisto~ne Evrope kaokorisno iskustvo u datim procesima. Bugarski i hrvatski parlament suve} imali koristi od saradwe sa ma|arskim parlamentom i wegovimodborima u procesu harmonizacije pravnih sistema ove dvije dr`ave sastandardima Evropske unije.

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

88

Boks 5.2. Osnovni ciqevi Pakta stabilnosti i ostvareni rezultati u 2005. godini

– saradwa me|u parlamentima –

Kako bi se oja~ao proces demokratizacije i pove}ala efikasnost itransparentnost u radu vladaju}ih struktura kao i teku}ih proce-sa reformi u zemqama jugoisto~ne Evrope, potrebno je organi-zovati ja~awe kapaciteta u zakonodavnih tijela na nivou regiona.Otuda je jedan od kqu~nih prioriteta Pakta stabilnosti obez-bje|ivawe podr{ke parlamentima zemaqa Jugoisto~ne Evrope iuspostavqawe funkcionalnih mre`a me|u wima. U ciqu ostvare-wa navedenog prioriteta, Pakt stabilnosti te`i ubrzawu razmjeneinformacija o aktivnostima me|uparlamentarne saradwe part-nerskih institucija u regionu i {ire, olak{awu uspostavqawa i odr`avawa veza izme|u odbora razli~itih parlamenata koji sebave sli~nim pitawima, institucionalizaciji programa obuke zanovoizabrane ~lanove parlamenta i zaposlene u skup{tini, saposebnim naglaskom na ~lanove parlamenta iz redova mla|epopulacije i `ena. Tako|e se nagla{ava zna~aj unapre|ewa‘twinning’ saradwe izme|u parlamenata u regionu i {ire.

Page 91: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

5.4. ISKUSTVA ZEMALJA JUGOISTO^NE EVROPE

Saradwa izme|u tijela koja sprovode RIA–u u zemqama jugoisto~neEvrope ne postoji, jer jedino Srbija i Moldavija me|u zemqama ovogregiona imaju nadzorna tijela u Vladi za analizu efekata zakonodav-stva. Sve ostale zemqe iz regiona u velikoj mjeri zaostaju za wima kadaje u pitawu primjena RIA–e.

Me|utim, OECD i Svjetska banka pokrenule su niz aktivnosti koje seodnose na primjenu RIA–e u zemqama jugoisto~ne Evrope. OECD je2004. godine pripremio regionalni projekat pod nazivom ‘Ministarskiizvje{taj o vladavini prava u zemqama jugoisto~ne Evrope’, a Svjetskabanka aktivno radi na inicirawu primjene RIA–e u Srbiji, Hrvatskoj iBugarskoj.

89

I DIO ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI

Page 92: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,
Page 93: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

DRUGI DIO

ZAKONODAVNI PROCES U BOSNI IHERCEGOVINI

Page 94: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,
Page 95: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

DRUGI DIOZAKONODAVNI PROCES U BOSNI I HERCEGOVINI

Pravni sistem Bosne i Hercegovine (BiH), kao dijela biv{e Jugoslavije,bio je zasnovan na praksama evropskog kontinentalnog zakonodav-stva, a prije svega na praksi i pravnoj tradiciji pravnih sistemaWema~ke i Francuske.

Nakon me|unarodnog priznavawa BiH 22.05.1992. godine, koje je biloposqedica prijema BiH u ~lanstvo Ujediwenih nacija, zapo~eli suoru`ani sukobi u BiH koji koji su trajali tri i po godine. U skladu saDejtonskim mirovnim ugovorom, potpisanim 21.11.1995. godine, BiHje ustanovqena kao me|unarodno priznata dr`ava koju ~ine dva entite-ta: Federacija Bosne i Hercegovine (FBiH) i Republika Srpska (RS).Entitetima su prema Dejtonskom sporazumu date ve}e ovlasti uupravqawu u odnosu na nivo Dr`ave BiH.

Dr`avne institucije BiH vlasti su u periodu 1995–2003. godine imaleznatno mawe ovlasti u odnosu na FBiH i RS. Dr`avnim institucijamavlasti dodijeqene su ovla{tewa za vo|ewe sqede}ih poslova: vo|ewevawske politike i predstavqawe BiH; zakqu~ivawe me|unarodnih spo-razuma i ugovora; vo|ewe jedinstvene carinske i vawskotrgovinskepolitike, vo|ewe jedinstvene monetarne politike i politike deviznogkursa; pregovarawe o uslovima koje je potrebno ispuniti za pristupaweEvropskoj uniji (EU); kontrola dr`avnih granica (od 2000.);prikupqawe i raspodela indirektnih poreza (od 2004.). Dogovor zapreno{ewe ovlasti za vo|ewe odbrane BiH sa entiteta na dr`avni nivovlasti postignut je u drugoj polovini 2005. godine, kao i o reformi poli-cijskih snaga.

Federacija BiH bila je ovla{tena za organizovawe i provo|eweodbrambenih aktivnosti u periodu 1995–2005., dr`avqanstvo gra|anaBiH nastawenih na podru~ju FBiH, ekonomsku politiku, ukqu~uju}iplanirawe i obnovu, te kori{tewe zemqi{ta na podru~ju FBiH. FBiH je,tako|er, ovla{tena i za vo|ewe sqede}ih poslova: regulisawe finansijai finansijskih institucija registrovanih u FBiH; vo|ewe fiskalne politikeFBiH; borbu protiv terorizma, me|u–kantonalnog kriminala, borbuprotiv trgovine drogama i organiziranog kriminala; dodelu frekvencijaza radio i TV stanice i ostale potrebe; za energetsku politiku,ukqu~uju}i distribuciju i transfer izme|u kantona, kao i odr`avaweinfrastrukture. Sva prethodno navedena ovla{}ewa bila su dodeqenaFBiH u skladu sa Ustavom BiH. FBiH je, tako|e, bila ovla{}ena da pri-kupqa sve direktne i indirektne poreze, do reforme sistema oporeziva-

93

II DIO ZAKONODAVNI PROCES U BOSNI I HERCEGOVINI

Page 96: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

wa sredinom 2004. godine, kada je ovla{}ewe za prikupqawe i dis-tribuciju indirektnih poreza preneseno na dr`avni nivo vlasti BiH.FBiH se sastoji od deset kantona, kojima su dodijeqena iskqu~ivaovla{}ewa za finansirawe sva tri nivoa obrazovawa, deo socijalneza{tite, upravqawe prirodnim resursima i kantonalnu administraciju.

Republika Srpska. Struktura vlasti u RS je znatno jednostavnija nego uFBiH, budu}i da RS nema kantone. Dakle, za razliku od FBiH u kojojpostoje tri nivoa vlasti (entitet, kanton i op{tina) u RS postoje samo dvanivoa vlasti: entitetski i op{tinski (lokalna samouprava). Struktura vlastina entitetskom nivou u RS obuhvata zakonodavnu (Narodna skup{tinaRS), izvr{nu (Vlada RS i Predsjednik RS) i sudsku vlast, kao ispomenute jedinice lokalne samouprave. Uslijed ovakve strukturevlasti, sve ovlasti i odgovornosti koje su u FBiH dodijeqene entitetskomi kantonalnim vlastima u RS dodijeqene su entitetskom nivou vlasti.

Dr`avnom nivou vlasti u BiH prenesena su znatno ve}a ovla{tewa uposqedwe tri godine. Za razliku od perioda 1995–2003., kada dr`avninivo vlasti nije imao nadle`nosti u prikupqawu i distribuciji poreza,sredinom 2004. godine ustanovqena je Uprava za indirektno oporezi-vawe BiH na dr`avnom nivou, koja je od druge polovine 2004.ovla{tena i odgovorna za prikupqawe svih indirektnih poreza (carina,akciza i poreza na promet). Ovoj upravi date su ovlasti za vo|ewereforme poreskog sistema BiH, odnosno za ukidawe poreza na prometi uvo|ewa poreza na dodatu vrijednost. Ova reforma pripremqena jetokom 2005. godine, a od 01.01.2006. uveden je porez na dodatu vri-jednost uz jedinstvenu poresku stopu od 17%, bez poreskih izuze}a.

Od 1999. do 2004. godine broj ministarstava na dr`avnom nivou vlastipove}an je sa tri na devet. Neki od instrumenata za vo|eweekonomske i sigurnosne politike preneseni su, tako|er, na dr`avni nivovlasti. Me|utim, jo{ uvijek postoji veliki broj prepreka za efikasno ifunkcionalno vo|ewe ekonomske politike, kao i ostalih segmenataefikasnog politi~kog ure|ewa. U drugoj polovini 2005. godine, nakonte{kih pregovora izme|u predstavnika me|unarodne zajednice idoma}ih politi~ara postignuti su sporazumi o prijenosu ovlasti zavo|ewe jedinstvene odbrambene politike na dr`avnom nivou.Tako|er, dogovorena je i dinamika reforme policijskih snaga. Ova dvaposqedwa dogovora bila su ujedno i posqedwi uslovi iz Studije izvo-dqivosti za po~etak pregovora o zakqu~ivawu Ugovora o stabilizaciji ipridru`ivawu BiH sa Evropskom unijom. Evropska unija je 25.11.2005.donijela zvani~nu odluku o po~etku pregovora sa BiH, a prvi sastanakodr`an je u Sarajevu 25.01.2006. godine.

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

94

Page 97: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

U skladu sa ja~awem dr`avnih institucija i institucionalnih kapacitetaBiH me|unarodna zajednica donijela je odluku o postepenom sma-wivawu ovlasti Ureda Visokog predstavnika za BiH, odnosno owegovom ukidawu u periodu od dvije godine. U istom periodu svaovla{tewa koja su bila na raspolagawu Visokom predstavniku BiH iwegovom uredu bi}e prenesena na institucije vlasti BiH. U kontekstusna`ewa funkcionalnosti i efikasnosti politi~ke i institucionalne struk-ture BiH krajem decembra zapo~eti su pregovori o izmjenama UstavaBiH, ~iji je ciq etablirawe znatno funkcionalnije i efikasnije organi-zacije vlasti u BiH.

95

II DIO ZAKONODAVNI PROCES U BOSNI I HERCEGOVINI

Page 98: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,
Page 99: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

POGLAVLJE 6

OVLASTI I ODGOVORNOSTI ADMINISTRATIVNIH NIVOA U

BOSNI I HERCEGOVINI

Fikret ^au{evi}

Page 100: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,
Page 101: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

6.1. ODGOVORNOSTI DR@AVNIH INSTITUCIJA BOSNE IHERCEGOVINE

Dr`avnim institucijama BiH u periodu 1995–2003 bile su dodijeqeneznatno mawe ovlasti u pore|ewu sa ovlastima koje su bile dodijeqeneFBiH i RS. Na nivou BiH ustanovqene su institucije zakonodavne(Parlament BiH), izvr{ne (Predsjedni{tvo BiH i Vije}e ministara BiH)i sudske vlasti (Sud BiH i Sud za qudska prava). Osnovne nadle`nostidodijeqene dr`avnom nivou vlasti su:

vo|ewe vawske politike i predstavqawe BiH;zakqu~ivawe me|unarodnih sporazuma i ugovora;vo|ewe jedinstvenih osnova carinske politike;vo|ewe jedinstvene vawskotrgovinske politike;odgovornost za ure|ewe jedinstvenog monetarnog sistema iodre|ivawa deviznog kursa;vo|ewe pregovora o ispuwavawu uslova za pristupaweEvropskoj uniji;odbrana zemqe; kontrola dr`avnih granica; iprikupqawe i raspodela indirektnih poreza (od 2004. godine).

6.2. NADLE@NOSTI INSTITUCIJA VLASTI U FEDERACIJIBOSNE I HERCEGOVINE

6.2.1. Nadle`nosti federalnih organa vlasti

Nadle`nosti FBiH definisane su Ustavom FBiH. Iskqu~ivu nadle`nostfederalnog nivoa vlasti (FBiH) ~ine sqede}e aktivnosti:

organizirawe i vo|ewe odbrane FBiH, za{tita wene teritorije,nadzor nad vojnom proizvodwom, zakqu~ivawe vojnih sporazu-ma u skladu sa Ustavom BiH;dr`avqanstvo BiH osoba nastawenih u FBiH;utvr|ivawe ekonomske politike, ukqu~uju}i planirawe i obnovu,te politiku kori{tewa zemqi{ta na federalnom nivou;dono{ewe propisa o finansijama i finansijskim institucijamaFBiH i fiskalna politika FBiH;suzbijawe terorizma, me|ukantonalnog kriminala, neovla{tenetrgovine drogom i organiziranog kriminala;dodela elektronskih frekvencija za radio, TV i druge svrhe, uskladu sa Ustavom BiH;

99

II DIO ZAKONODAVNI PROCES U BOSNI I HERCEGOVINI

Page 102: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

utvr|ivawe energetske politike ukqu~uju}i raspodelu izme|ukantona, te osigurawe i odr`avawe potrebne infrastrukture;finansirawe delatnosti federalnih vlasti, ustanova i institucijakoje federalne vlasti osnivaju oporezivawem, zadu`ivawem ilidrugim sredstvima.

Vlada FBiH je, prema Ustavu FBiH, ovla{tena da donosi uredbe sazakonskom snagom u slu~aju opasnosti po zemqu kada je ParlamentFBiH sprije~en da obavqa svoje funkcije. Svaka tako done{ena uredbaimala bi snagu zakona, ali ne mo`e derogirati prava i slobode utvr|eneUstavom FBiH. Po isteku vanrednih okolnosti ovakve uredbe prestajuda va`e ili eksplicitnom odlukom Parlamenta FBiH ili tridesetog danaod dana objavqivawa.

6.2.2. Nadle`nosti kantona u FBiH

U skladu sa Ustavom BiH i Ustavom FBiH iskqu~ive nadle`nosti kojesu dodijeqene kantonima su sqede}e:

uspostavqawe i nadzirawe policijskih snaga, koje imaju jedin-stvene federalne uniforme sa kantonalnim oznakama;

utvr|ivawe obrazovne politike, ukqu~uju}i dono{ewe propisa oobrazovawu i osigurawe, odnosno finansirawe sva tri vida obra-zovawa – osnovnog, sredweg i visokog;utvr|ivawe i provo|ewe kulturne politike;utvr|ivawe stambene politike, ukqu~uju}i dono{ewe propisakoji se ti~u ure|ivawa i izgradwe stambenih objekata;utvr|ivawe politike regulisawa i finansirawa javnih slu`bi nanivou kantona;dono{ewe propisa o kori{tewu lokalnog zemqi{ta, ukqu~uju}i zoni-rawe;dono{ewe propisa o unapre|ewu lokalnog poslovawa;dono{ewe propisa o lokalnim postrojewima za proizvodwuenergije i osigurawe wihove dostupnosti;provo|ewe socijalne politike i uspostava slu`bi socijalne za{tite;stvarawe i primjenu politike kantonalnog turizma i razvoj turi-sti~kih resursa; ifinansirawe delatnosti kantonalne vlasti ili wenih agencijaoporezivawem, zadu`ivawem ili drugim sredstvima.

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

100

Page 103: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

6.2.3. Zajedni~ke nadle`nosti federalne i kantonalnih vlasti u FBiH

Ustav FBiH je odredio i nadle`nosti za koje su odgovorna oba nivoavlasti u FBiH: zajedno federalni i kantonalni nivo. Prema potrebamaove nadle`nosti mogu biti ostvarivane u saradwi federalnog i kantonal-nih nivoa vlasti ili odvojeno. Zajedni~ke nadle`nosti oba navedenanivoa vlasti su sqede}e:

garantovawe i provo|ewe qudskih prava;zdravstvo;politika za{tite ~ovjekove okoline;komunikacijska i transportna infrastruktura;socijalna politika;turizam; i kori{tewe prirodnih bogatstava.

6.3. STRUKTURA VLASTI U REPUBLICI SRPSKOJ

U skladu sa Ustavom BiH i Ustavom RS na podru~ju koje pripadaovom entitetu ne postoje kantoni. Struktura vlasti je jednostavnija uodnosu FBiH i osim entitetske zakonodavne (Narodna skup{tina RS),izvr{ne (Vlada RS i Predsjednik RS) i sudske vlasti postoje samo nivoilokalne samouprave, odnosno op{tinske vlasti u RS. U skladu saovakvom strukturom vlasti entitetskom nivou vlasti dodijeqene su sveodgovornosti i ovlasti koje su u FBiH dodijeqene ili FBiH ili kantoni-ma ili zajedno jednom i drugom nivou vlasti. Dakle, vlastima entitet-skog nivoa dodijeqene su sqede}e ovlasti i odgovornosti:

organizirawe i vo|ewe odbrane RS, za{tita wene teritorije, nad-zor nad vojnom proizvodwom, zakqu~ivawe vojnih sporazuma uskladu sa Ustavom BiH;dr`avqanstvo BiH osoba nastawenih u RS;utvr|ivawe ekonomske politike, ukqu~uju}i planirawe i obnovu,te politiku kori{tewa zemqi{ta na nivou RS;dono{ewe propisa o finansijama, finansijskim institucijama ifiskalnoj politici RS;suzbijawe terorizma, neovla{tene trgovine drogom i organizira-nog kriminala;dodela elektronskih frekvencija za radio, TV i druge svrhe, uskladu sa Ustavom BiH;utvr|ivawe energetske politike i osigurawe i odr`avawe potreb-ne infrastrukture;

101

II DIO ZAKONODAVNI PROCES U BOSNI I HERCEGOVINI

Page 104: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

finansirawe delatnosti vlasti RS, ustanova i institucija koje vlastiRS osnivaju oporezivawem, zadu`ivawem ili drugim sredstvima;uspostavqawe i nadzirawe policijskih snaga;utvr|ivawe obrazovne politike, ukqu~uju}i dono{ewe propisa oobrazovawu i finansirawe obrazovawa – osnovnog, sredweg ivisokog;utvr|ivawe i provo|ewe kulturne politike;

utvr|ivawe stambene politike, ukqu~uju}i dono{ewe propisakoji se ti~u ure|ivawa i izgradwe stambenih objekata;dono{ewe propisa o kori{tewu lokalnog zemqi{ta, ukqu~uju}izonirawe;provo|ewe socijalne politike i uspostava slu`bi socijalne za{tite;garantovawe i provo|ewe qudskih prava;zdravstvo;politika za{tite ~ovjekove okoline;komunikacijska i transportna infrastruktura;socijalna politika;turizam; i kori{tewe prirodnih bogatstava.

6.4. OVLASTI I STRUKTURA UPRAVE U DISTRIKTU BR^KO

Dejtonskim sporazumom ustanovqena kompleksna administrativnastruktura BiH od 2000. godine dobila je jo{ jedan oblik administrativneorganizacije. Naime, {ire podru~je op{tine Br~ko Dejtonskim sporazu-mom nije dodijeqeno entitetima ve} je dogovoreno da }e status togdijela BiH biti regulisan Me|unarodnom arbitra`om. Me|unarodnomarbitra`om je donesena odluka da ovaj dio BiH bude organizovan kaodistrikt, na ~ijem ~elu je upraviteq kojeg odredi me|unarodna zajedni-ca. U Distriktu Br~ko (DB) uspostavqena je Vlada DB, Skup{tina DBi Sud DB. Po svojim ovlastima ovaj dio BiH, dakle, predstavqa zasebannivo vlasti, koji nije u sastavu nijednog entiteta. Obavezuju}i zakoni ipodzakonski akti su oni koje usvoji Skup{tina DB, ukoliko nisu usuprotnosti sa Ustavom BiH.

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

102

Page 105: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

POGLAVLJE 7

USVAJANJE NOVIH ZAKONA I PROMJENA POSTOJE]E ZAKONSKE

REGULATIVE

Fikret ^au{evi}Slavica Penev

Page 106: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,
Page 107: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

105

Proces pripreme, kreirawa, predlagawa, razmatrawa, usvajawa i izmjena i dopuna zakona u Bosni i Hercegovini (BiH) determinisan jeinstitucionalnom i administrativnom strukturom (vidi Dodatak).Administrativna struktura BiH se sastoji od sqede}ih nivoa:

1) Dr`ava Bosna i Hercegovina (BiH), odnosno organizajedni~kih institucija BiH. Zakonodavnu vlast imaParlamentarna skup{tina BiH, koja se sastoji od dva doma(Predstavni~ki dom i Dom naroda). Izvr{nu vlast ~inePredsjedni{tvo BiH i Vije}e ministara BiH.

2) Entitet Federacija Bosne i Hercegovine (FBiH). Ovaj entitet sesastoji od tri nivoa vlasti: federalnog, kantonalnog i op{tinskog.Federalna zakonodavna vlast je Parlament FBiH koji se sastojiod dva doma (Predstavni~ki dom i Dom naroda). Izvr{nu fede-ralnu vlast ~ine Predsjednik FBiH i Vlada FBiH. Kantoni,tako|er, imaju zakondavnu vlast (kantonalne skup{tine) iizvr{nu vlast (vlade kantona – vidi detaqno u dodatku).

3) Entitet Republika Srpska (RS). Zakonodavnu vlast u ovomentitetu ima Narodna skup{tina RS, izvr{nu vlast PredsjednikRS i Vlada RS.

4) Br~ko Distrikt (BD) je osnovan 2000. Ovaj administrativninivo, tako|er, ima zakondavnu vlast (Skup{tina BD) i izvr{nuvlast (Vlada BD). Podru~je BD je u periodu 1995–1999. godinepripadalo RS. Prema Dejtonskom mirovnom sporazumu,odre|eno je da }e o kona~nom statusu podru~ja BD odlu~ivatiNezavisna me|unarodna arbitra`na komisija za ovaj dio BiH(BD ima oko 75.000 stanovnika i povr{inu od 550 kvadratnihkilometara). Odlukom Nezavisne me|unarodne arbitra`nekomisije iz 2000. godine, op{tina Br~ko je dobila nezavisan sta-tus u odnosu na oba bh. entiteta – RS i FBiH, odnosno ovopodru~je je dobilo status Br~ko Distrikt. Ovaj status ukqu~ujepravo na vlastitu zakonodavnu i izvr{nu vlast, koju koordinira ipodr`ava nezavisni predstavnik me|unarodne zajednice usaradwi sa dr`avnim organima vlasti.

7.1. PREDLAGANJE ZAKONA I IZMJENA POSTOJE]EGLEGISLATIVNOG OKVIRA

U BiH i wenim entitetima postoje tri procedure izrade i usvajawazakona: redovna, ubrzana i hitna.

U redovnoj proceduri inicijativa za predlagawe novih zakona ili izmjenu postoje}ih zakona mo`e biti pokrenuta na administrativnom

II DIO ZAKONODAVNI PROCES U BOSNI I HERCEGOVINI

Page 108: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

nivou kojem su dodijeqene specifi~ne ovlasti i odgovornosti u kom-pleksnoj strukturi BiH.

Nivo dr`avnih institucija Bosne i Hercegovine. Procedura predlagawazakona na dr`avnom nivou, odnosno nivou zajedni~kih institucija BiHpropisana je poslovnicima dva doma Parlamentarne skup{tine BiH13.

Prijedlog zakona mo`e iznijeti:svaki poslanik,komisije Predstavni~kog doma i Doma naroda, kao i zajedni~kekomisije oba doma,Predsjedni{tvo BiH i Vije}e ministara BiH u okviru wihovih nadle`nosti. Komisije Predstavni~kog doma mogu pokrenutiincijativu za dono{ewe novih zakona iz delokruga rada koji su imdodijeqeni.

Federacija Bosne i Hercegovine. Inicijativa za dono{ewe novih zakonapropisana je Poslovnikom o radu Parlamentarne skup{tine FederacijeBosne i Heregovine. Inicijativu mogu pokrenuti:

poslanici Parlamenta FBiH,domovi Parlamenta FBiH,Vlada FBiH, i Predsjednik FBiH.

U pitawima od zajedni~kog interesa za federalnu i kantonalne nivoevlasti zakonsku inicijativu imaju:

skup{tine kantona, ivlade kantona.

Zakonsku inicijativu, tako|e, imaju i:op{tinska vije}a sa podru~ja op{tina u FBiH,politi~ke organizacije,udru`ewa gra|ana odnosno nevladine organizacije koje delujuna teritoriju FBiH.

Republika Srpska. Inicijativu za dono{ewe novih zakona ili drugihakata na podru~ju RS mogu pokrenuti:

skup{tine op{tina,preduze}a, druge organizacije,

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

106

13 Poslovnikom Predstavni~kog doma (~lan 81–83) i Poslovnikom Doma naroda (~lan 76–78).

Page 109: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

politi~ke organizacije, udru`ewa, i gra|ani14.

Inicijator podnosi inicijativu predsjedniku Narodne skup{tine RS, kojije dostavqa nadle`nom radnom tijelu, Zakonodavnom odboru i VladiRS radi davawa wihovog mi{qewa.

Nakon pribavqenih mi{qewa Narodna skup{tina RS odlu~uje o inicija-tivi. Ako prihvati inicijativu, donosi i zakqu~ak kojim odre|uje na~inna koji }e biti izra|en nacrt odnosno prijedlog zakona. Narodnaskup{tina RS ima obavezu informisati podnosioca inicijative o tome dali je inicijativa prihva}ena ili odba~ena.

7.2. IZRADA ZAKONA

Dr`avni nivo vlasti Bosne i Hercegovine. Nacrte, odnosno prijedlogeteksta zakona na nivou BiH mogu izraditi:

poslanici, klubovi poslanika, domovi Parlamenta, Vije}e ministara BiH, Predsjedni{tvo BiH, i Ured visokog predstavnika u saradwi sa prethodno navedenimpredlaga~ima.

Ministarstva, direkcije i agencije Vije}a ministara BiH mogu predlagatizakone i izraditi wihove nacrte koji su iz okvira wihove nadle`nosti, naosnovu zakqu~ka Vije}a ministara BiH.

Prilikom predlagawa zakona i drugih pravnih akata nadle`na mini-starstva du`na su pribaviti mi{qewa Ministarstva pravde BiH, Ureda zazakonodavstvo BiH, Direkcije za evropske integracije BiH iMinistarstva finansija i trezora BiH (ukoliko predlaga~i zakona nisuMinistarstvo pravde i Ministarstvo finansija i trezora).

Prijedlog zakona podnosi se u formi teksta prijedloga sa ~lanovima. Uz prijedlog se dostavqa i obrazlo`ewe za upu}ivawe prijedloga

107

II DIO ZAKONODAVNI PROCES U BOSNI I HERCEGOVINI

14 Poslovnik o radu Narodne skup{tine RS – ~lanovi 182–184.

Page 110: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

zakona u proceduru usvajawa. Obrazlo`ewe prijedloga zakona sadr`isqede}e elemente:

ustavni osnov za usvajawe zakona;razloge za usvajawe prijedloga;principe na kojima je prijedlog zasnovan;finansijska i druga sredstva neophodna za provo|ewe zakona;mi{qewe institucija i organizacija koje su konsultovane tokomstvarawa prijedloga; i bilo koje druge okolnosti koje bi mogle pojasniti razlogedono{ewa zakona.

Prijedlog zakona sa obrazlo`ewem za wegovo usvajawe dostavqa sepredsjedavaju}em doma. Predsjedavaju}i doma je obavezan bez odla-gawa proslijediti predlo`eni zakon Kolegiju. Kolegij doma ~ine pred-sjedavaju}i i dva wegova zamjenika (iz tri konstitutivna naroda BiH).Kolegij na zasjedawu donosi odluku kojoj komisiji prijedlog zakonatreba dostaviti, u zavisnosti od oblasti na koju se odnosi zakon i u zavi-snosti od delokruga rada komisija.

Istovremeno, Kolegij prosqe|uje zakon Ustavno–pravnoj komisijikoja je nadle`na za davawe mi{qewa o uskla|enosti predlo`enogzakona sa Ustavom BiH. Kolegij, tako|e, dostavqa prijedlog zakonasvim poslanicima doma, drugom domu Parlamentarne skup{tine BiH,Vije}u ministara BiH i Predsjedni{tvu BiH kada oni nisu predlaga~izakona.

Federacija Bosne i Hercegovine. U pripremi prijedloga novih zakona uFBiH na federalnom nivou vlasti mogu u~estvovati:

poslanici Parlamenta FBiH,domovi Parlamenta FBiH, odnosno wegove komisije,nadle`na ministarstva FBiH u saradwi sa nadle`nim komisija-ma15, iPredsjednik FBiH,

kao iskup{tine kantona, i vlade kantona

u pitawima od zajedni~kog interesa za federalnu i kantonalne nivoevlasti.

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

108

15 Komisija za odbranu i sigurnost; Komisija za ekonomski razvoj; Komisija za pitawaqudskih prava,nacionalnih mawina, civilnog dru{tva, pravosu|a i uprave; Komisijaza dru{tvene delatnosti; Komisija za strategiju razvoja i sigurnost prometa; Komisijaza administrativna pitawa.

Page 111: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Uz prednacrt, odnosno nacrt zakona i drugog propisa, mora bitiprilo`eno obrazlo`ewe koje sadr`i:

ustavni odnosno zakonski osnov,razloge za dono{ewe propisa,na~ela na kojima treba da se urede odnosi, obrazlo`ewe predlo`enih pravnih rje{ewa,visina i izvor finansijskih sredstava potrebnih za provo|ewepropisa,na~in izvr{ewa propisa, {to obuhvata da li je za provo|ewezakona potrebno donositi podzakonske propise, i koji organdonosi te propise.

U pripremi prednacrta, nacrta i prijedloga propisa, odnosno drugogop{teg akta, prije dostavqawa Vladi, obra|iva~ obavezno uskla|ujewihov tekst, odnosno pribavqa mi{qewe od:

Ureda za zakonodavstvo, u pogledu wihove uskla|enosti saUstavom Federacije i pravnim sistemom i metodolo{kim jedin-stvom u izradi propisa,Federalnog ministarstva pravde, u pogledu odredaba o sankcija-ma i odredaba koje se odnose na organizaciju organa uprave idrugih tijela uprave, iFederalnog ministarstva finansija, u pogledu finansijskih sredsta-va potrebnih za izvr{ewe propisa.

Federalni organi uprave i druga tijela federalne uprave obavezni sublagovremeno zatra`iti mi{qewe od navedenih tijela uprave i sa wimauskladiti date primjedbe i sugestije, a naro~ito primjedbe koje seodnose na uskla|enost sa Ustavom i pravnim sistemom i metodolo{kimjedinstvom u izradi zakona i drugih propisa, na koja uka`e Ured zazakonodavstvo, a ako se neka primjedba ili sugestija ne mo`e prihvati-ti du`ni su dati pismeno izja{wewe.

Republika Srpska. Ovlasti za izradu prijedloga novih zakona, drugihpropisa i op{tih akata u RS, u skladu sa Poslovnikom o radu Narodneskup{tine RS, imaju:

narodni poslanici, predsjednik RS, Vlada RS, najmawe tri hiqade bira~a, iAgencija za bankarstvo RS.16

109

II DIO ZAKONODAVNI PROCES U BOSNI I HERCEGOVINI

16 Agencija za bankarstvo RS ima pravo predlagawa zakona i ostalih pravnih propisaiz oblasti monetarnog, deviznog i kreditnog sistema.

Page 112: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Predlaga~ zakona mo`e uputiti prijedlog zakona na prethodno razma-trawe. Kolegij Narodne skup{tine RS odlu~uje da li }e uputiti pred-lo`eni zakon na razmatrawe. Ako je odluka pozitivna predsjednikSkup{tine upu}uje prijedlog na razmatrawe nadle`nom radnom tijelu.

U prethodnoj raspravi u~estvuju predlaga~, Vlada RS ako sama nijepredlaga~, zainteresovana udru`ewa, nau~ne i stru~ne institucije,organi i organizacije. Na zahtjev radnog tijela u prethodnoj raspravisvoje mi{qewe daje Zakonodavni odbor.

Postupak za dono{ewe zakona pokre}e se podno{ewem nacrta zakona.Nacrt zakona, pored teksta zakona, sadr`i:

ustavni osnov za dono{ewe zakona,razloge zbog kojih se donosi zakon i posqedice koje }e proiste}iza materijalni polo`aj gra|ana, preduze}a i drugih organizacija, iocjenu potrebnih sredstava iz bud`eta za provo|ewe zakona.Neka od zakonskih rje{ewa mogu biti data alternativno uz obra-zlo`ewe svake od predlo`enih alternativa.

Ostali akteri u izradi prijedloga zakona u BiH. Prijedlozi izmjena i dop-una postoje}ih zakona mogu biti inicirani i iz specijalizovanih vladinihagencija ili institucija. U oblasti ekonomske politike, regulacije i nadzo-ra u ovom segmentu posebno zna~ajnu ulogu u BiH imaju sqede}e insti-tucije: Centralna banka BiH, Agencija za bankarstvo FBiH, Agencija zabankarstvo RS, Agencija za privatizaciju FBiH, Direkcija za privati-zaciju RS, agencije za privatizaciju u kantonima u FBiH, Regulatornaagencija za komunikacije BiH, Uprava za indirektno oporezivawe BiH,poreske uprave entiteta u saradwi sa ministarstvima finansija entiteta.

Specifi~nost ustrojstva BiH i uloge koja je dodijeqena predstavnicimame|unarodne zajednice kroz instituciju Ureda visokog predstavnika uBiH, kao i samog Visokog predstavnika za BiH, podrazumijevala jewihova velika ovla{tewa u vr{ewu vlasti u BiH. BiH je jedina dr`ava uregionu jugoisto~ne Evrope, kao i uop{te jedina dr`ava na podru~juEvrope u kojoj postoji institucija Ureda visokog predstavnika i Visokipredstavnik kao krajwa instanca vlasti. Ovlasti Visokog predstavnikasu zna~ajno pro{irene u periodu 2000–2005. u pore|ewu sa prethodnimperiodom (1995–1999).

Ovakve ovlasti posqedwa dva visoka predstavnika u BiH (Wolfgang Petritsch i Lord Paddy Ashdown) koristila su za predlagawe velikog brojazakona i nametawe zakona za nivo BiH, posebno u periodu 1999–2003.godina. Visoki predstavnici za BiH u periodu 1999. do prve polovine2005. godine nametnuli su 52 zakona i 134 odluke. Odluke su ~esto

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

110

Page 113: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

sadr`avale i nametawe zakona, tako da je ukupan broj nametnutihzakona od strane Visokog predstavnika znatno ve}i. U 2003. godini od36 odluka Visokog predstavnika 12 ih je sadr`avalo nametawe novihzakona ili izmjene i dopune ranije donesenih zakona.

Institucija Ureda visokog predstavnika, odnosno wen pravni odjelimao je veoma zna~ajnu ulogu u procesu izrade prijedloga ve}inezakona, a posebno onih koji su se odnosili na izborna pravila, reformusudske vlasti i ekonomske reforme, od kojih je posebna pa`waposve}ena reformama fiskalnog sektora i reformama seta zakona izposlovnog prava.

7.3. POSTUPAK DONO[ENJA ZAKONA U BOSNI IHERCEGOVINI

7.3.1. Postupak dono{ewa zakona na nivou dr`avnih organa Bosne i Hercegovine

111

II DIO ZAKONODAVNI PROCES U BOSNI I HERCEGOVINI

Zakonska incijativa ^lanovi Predsjedni{tva BiH, poslanici Parlamentarne skup{tine, ministri Vije}a ministara BiH, Dom naroda, Predstavni~ki dom, komisije oba doma Parlamentarne skup{tine

Nacrt zakona Prijedlog zakona sa obrazlo`enjima

Predsjedavaju}i Doma

Kolegij Doma

Nadle`ne komisije + Zakonodavno-pravna komisija

Javna diskusija Prijedloga zakona

Diskusija u Domu Prvo + Drugo ~itanje

Amandmani

Slika 7.1. Parlamentarna skup{tina Bosne i Hercegovine – Procedura usvajawa zakona –

Page 114: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Nakon podno{ewa inicijative za usvajawe novog zakona i izrade pri-jedloga novog zakona, slijede komisijska faza, plenarna faza,usagla{avawe i objava zakona. ^lanovima 84–104. Poslovnika o raduPredstavni~kog doma BiH i ~lanovima 79–99. Poslovnika o radu Domanaroda BiH regulisana je daqa procedura razmatrawa prijedlogazakona.

U redovnom postupku Komisija za ustavno–pravna pitawa du`na je dau roku od petnaest dana nakon prijema prijedloga zakona dostavi svojemi{qewe predsjedavaju}em doma. Predsjedavaju}i odmah dostavqami{qewe nadle`noj komisiji. Nadle`na komisija dostavqa svoj izvje{tajpredsjedavaju}em u roku od trideset dana od prijema mi{qewaUstavno–pravne komisije. Komisiji je ostavqena mogu}nost da ukolikojoj je potrebno du`e vrijeme za razmatrawe uz saglasnost Kolegijaprodu`i rok maksimalno za jo{ trideset dana.

Predlaga~ zakona je du`an prisustvovati sjednici komisije na kojoj serazmatra prijedlog zakona. Predstavnik Vije}a ministara BiH mo`eu~estvovati u radu komisije i onda kada Vije}e nije predlaga~.

Amandmane na predlo`eni tekst zakona mogu podnijeti:poslanici,klubovi poslanika, i klubovi naroda.

Amandmani se obavezno dostavqaju u pisanoj formi prije nego se raz-matrawe zakona zavr{i na nadle`noj komsiji jednog od domovaParlamenta BiH. Postupak rasprave na komisiji zapo~iwe op{tomraspravom i glasawem o principima predlo`enog zakona, a potom raz-matrawem amandmana na predlo`eni tekst zakona. Nakon glasawa osvim predlo`enim amandmanima, glasa se odmah o prijedlogu zakona.

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

112

Zajedni~ka komisija Doma naroda i Predstavni~kog doma (ujedna~avanje teksta prijedloga zakona)

Oba doma usvajaju identi~an tekst zakona

Zakon stupa na snagu nakon objavljivanja u Slu`benom glasniku Bosne i Hercegovine

Page 115: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Komisija, potom sa~iwava izvje{taj sa izjavom o neophodnostidono{ewa i principima predlo`enog zakona.

Komisija imenuje izjve{ta~a koji ispred komisije obrazla`e potrebu do-no{ewa zakona pred domom Paralamenta u kom je pokrenuta incijati-va za dono{ewe zakona. Po prijemu izvje{taja komisije Kolegij domauvr{tava prijedlog zakona u dnevni red sjednice koja se odr`ava u rokuod 15 dana. Poslanici i klubovi poslanika mogu dostaviti amandmanena ponu|ena zakonska rje{ewa u roku od 48 sati. Rasprava u domupo~iwe nakon uva`avawa ili odbijawa novih amandmana. U domu ukom je pokrenut zakonski postupak rasprava se vodi proceduromprvog i drugog ~itawa. Nakon usagla{avawa svih spornih detaqa,odnosno ponu|enih amandmana slijedi usvajawe zakona. Ako nisuusagla{eni sporni detaqi predsjedavaju}i povla~i prijedlog zakona izprocedure.

Prijedlog zakona, me|utim, ne mo`e biti donesen ako ga ne usvoje obadoma Parlamentarne skup{tine BiH u istovjetnom tekstu.

Prema poslovnicima o radu oba doma Parlamentarne skup{tine BiH,predlaga~ zakona mo`e predlo`iti razmatrawe i usvajawe zakona poubrzanoj proceduri. ^lanom 104. i Poslovnika Predstavni~kog i ~lanom99. Doma naroda data je mogu}nost predlaga~u da zatra`iti razma-trawe i usvajawe zakona po skra}enom postupku. Ovaj postupakpodrazumijeva skra}ivawe rokova razmatrawa i usvajawa zakona napolovicu u odnosu na redovni postupak usvajawa zakona.

Ako predlaga~ predla`e zakon visokog stepena hitnosti ili ako jepredlo`eni zakon jednostavan da omogu}ava odlu~ivawe po principuizravnog prihvatawa ili odbijawa ~lan 105. Poslovnika Predstavni~kogdoma i ~lan 100. Doma naroda daje mogu}nost glasawa za ili protivpredlo`enog rje{ewa, ukoliko dom ~ijem je predsjedavaju}empodne{en zahtjev uvrsti takav prijedlog na sjednicu.

Postupci usvajawa zakona u Federaciji BiH i Republici Srpskoj.Procedura usvajaja zakona u FBiH je gotovo identi~na proceduri usva-jawa na dr`avnom nivou, budu}i da je Parlamentarna skup{tina FBiHdvodomna kao i Parlamentarna skup{tina BiH.

113

II DIO ZAKONODAVNI PROCES U BOSNI I HERCEGOVINI

Page 116: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

114

Kantonalne skup{tine, op{tinska i gradska vije}a, preduze}a, privredne komore i ostala relevantna udru`enja, politi~ke organizacije, udru`enja gra|ana, i gra|ani

Predsjedavaju}i Doma naroda

Zakonodavna komisija + nadle`na komisija Doma (izvje{taj)

POKRETANJE ZAKONSKE INICIJATIVE

Dom - diskusija i odluka o inicijativi

PRIPREMA NACRTA ZAKONA

^lanovi Parlamenta, Predsjednik i Potpredsjednik FBiH, komisije, klubovi parlamentarnih stranaka, ministarstva Vlade FBiH

Predsjedavaju}i Doma (mogu}nost predlaganja amandmana)

Nadle`ne komisije, Zakonodavna komisija, klubovi parlamentarnih stranaka, ~lanovi Parlamenta (ako sami nisu predlaga~i zakona)

Zajedni~ka sjednica oba doma Parlamenta posve}ena nacrtu zakona ‡ postoje dvije faze: prva - na~elna rasprava, i druga - rasprava o detaljima (postoji

mogu}nost podno{enja amandmana i u ovoj fazi)

Oba doma - mogu}nost organizovanja javne rasprave o nacrtu zakona

Slika 7.2. Parlament Federacije Bosne i Hercegovine – Zakonodavna procedura –

Page 117: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Za razliku od BiH i FBiH, Narodna skup{tina RS je jednodomna, a od2002. godine postoji Vije}e naroda RS, koje nije formalno skup{tinskidom ali ima pravo pokretanja postupka za{tite vitalnog nacionalnoginteresa jednog od tri konstitutivna naroda.

115

II DIO ZAKONODAVNI PROCES U BOSNI I HERCEGOVINI

PRIJEDLOG ZAKONA

Predsjedavaju}i Doma - prijedlog zakona (mogu}nost podno{enja amandmana)

Nadle`ne komisije, ~lanovi Parlamenta, Vlada FBiH (ministarstva Vlade FBiH), klubovi parlamentarnih stranaka

Domovi organizuju raspravu o prijedlogu zakona u dvije faze: prva, op{ta diskusija i druga, diskusija o pojedinostima (mogu}nost podno{enja amandmana)

Usagla{avanje teksta zakona jedinstvenog teksta zakona izme|u oba doma Parlamenta u cilju pripreme

Zakon stupa na snagu nakon objavljivanja u Slu`benim novinama Federacije Bosne i Hercegovine

Page 118: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

116

Slika 7.3. Narodna skup{tina Republike Srpske – Zakonodavna procedura –

Skup{tine op{tina, preduze}a, ostale organizacije, politi~ke organizacije, udru`enja gra|ana, i gra|ani

Predsjedavaju}i Narodne skup{tine

Zakonodavna komisija, nadle`ne komisije Vlada RS (mi{ljenje o inicijativi)

POKRETANJE ZAKONSKE INICIJATIVE

Narodna skup{tina - odluka o inicijativi

NACRT ZAKONA

Ministarstva Vlade RS, Predsjednik RS, Agencija za bankarstvo (zakoni iz oblasti regulacije bankarskog poslovanja), ili grupa od najmanje 3000 glasa~a

Predsjedavaju}i Narodne skup{tine

Nadle`ne komisije, Zakonodavna komisija (izve{taj o nacrtu zakona), Vlada RS - ako sami nisu podnosioci nacrta zakona

Narodna skup{tina razmatra nacrt zakona u dva zasjedanja: prvo zasjedanje posve}eno je diskusiji u na~elu, a drugo zasjedanje diskusiji o detaljima

Narodna skup{tina mo`e inicirati javnu diskusiju o nacrtu zakona

Page 119: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Procedura usvajawa zakona u Narodnoj skup{tini RS po~iwepodno{ewem nacrta zakona, koji predlaga~ zakona dostavqa predsjed-niku Skup{tine. Predsjednik Skup{tine dostavqa nacrt zakonaposlanicima i radnim tijelima, i Vladi RS ukoliko Vlada nije predlaga~.Predsjednik je du`an dostaviti nacrt zakona najmaje 15 dana prije sazi-vawa sjednice Skup{tine na kojoj }e prijedlog zakona biti razmatran.Prije razmatrawa nacrta zakona na Skup{tini, nacrt razmatrajuZakonodavni odbor i nadle`no radno tijelo. Nacrt zakona mogu raz-matrati i druga radna tijela, ako se dijelovi predlo`enog zakona odnosena delokrug rada tih radnih tijela.

Nadle`no radno tijelo podnosi Skup{tini izvje{taj o nacrtu zakona. Ovotijelo, tako|e, daje i mi{qewe o prijedlozima i mi{qewima koja je dalaVlada RS na prijedlog zakona, ukoliko predlaga~ zakona nije samaVlada. Ako Zakonodavni odbor da mi{qewe da predlo`eni zakon nijeuskla|en sa Ustavom RS, nadle`no radno tijelo je du`no usaglasitisporne odredbe prijedloga zakona sa Zakonodavnim odborom, kako biproslijedilo tekst nacrta zakona na razmatrawe poslanicima uSkup{tini.

Na sjednici Skup{tine razmatrawe predlo`enog zakona obavqa se ras-pravom u na~elu i u pojedinostima (~lan 195. Poslovnika Narodneskup{tine RS). O svakom od spornih pitawa neophodno jeizja{wavawe Skup{tine.

117

II DIO ZAKONODAVNI PROCES U BOSNI I HERCEGOVINI

PRIJEDLOG ZAKONA

Prijedlog zakona (tekst prijedloga zakona) + obja{njenja

Predsjedavaju}i Narodne skup{tine (svi amandmani ako su bili podneseni sa obja{njenjima

Nadle`ne komisije, ~lanovi Narodne skup{tine

Plenarno zasjedanje i diskusija o detaljima i zakonu u cjelini

Zakon stupa na snagu nakon objavljivanja u Slu`benom glasniku Republike Srpske

Page 120: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

7.4. DA LI JE OBAVEZNO USKLA\IVANJE ZAKONA SAPROPISIMA EVROPSKE UNIJE?

Predsjedavaju}i Vije}a ministara BiH i predsjednici vlada FBiH i RSsu sa rezidentnim predstavnikom Evropske unije u BiH potpisaliMemomoradnum17o razumijevawu (18.11.2003.). Ovim memorandu-mom BiH se obavezala da }e ubrzati reforme u 16 oblasti koje suzvani~nici Evropske unije utvridili kao prioritetne oblasti za procesotpo~iwawa pregovora o stabilizaciji i pridru`ivawu EU. Tako|er,potpisivawe ovog memoranduma je podrazumijevalo i ubrzavawepredlagawa i dono{ewa niza sistemskih zakona ~iji je predlaga~ biloVije}e ministara BiH, a ~iji su tekstovi bili uskla|ivani sa zakono-davstvom EU. Institucija koja je odgovorna za analizu uskla|enostinacrta i prijedloga zakona sa zakonodavstvom EU je Direkcija zaevropske integracije18 Vije}a ministara BiH.

Me|utim, po{to Direkcija za evropske integracije u veoma kratkomvremenskom periodu mora da obavi mnogo poslova sa veomaograni~enim qudskim resursima, obim poslova na uskla|ivawu zako-nodavstva BiH sa zakonodavstvom EU podrazumijevao je rje{avawapitawa ja~awa qudskih i institucionalnih kapaciteta u ciqu br`eg radana ovim poslovima. Zbog navedenih razloga, a na osnovu Zakona oVije}u ministara BiH predsjedavaju}i Vije}a ministara u aprilu ovegodine donio je Odluku o formirawu radnih grupa za uskla|ivawepravnih propisa Bosne i Hercegovine sa Acquis Communautaire19.

Centralnu ulogu u tehni~koj pomo}i, u skladu sa ~lanom 10. Odluke,ima}e Direkcija za evropske integracije. Direkcija za evropske inte-

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

118

17 Najva`niji koraci koji su preduzeti na putu pridru`ivawa BiH Evropskoj uniji bili susqede}i. Odnosi izme|u BiH i EU posqedwih godina bili su veoma intenzivni i ostva-ren je zna~ajan napredak. Od 1996, BiH je imala velike koristi od projekata podr{kePHARE i OBNOVA. U 1997, EU je definisala Regionalni pristup a Vije}e ministaraje definisalo politi~ke i ekonomske uslove za razvoj bilateralnih odnosa. U 1998. godini, EU Deklaracija o „Specijalnim odnosima izme|u EU i BiH“ imala jeza posqedicu osnivawe EU – BiH Konsultativne radne grupe ~iji je zadatak pomo}u pripremi ugovornih odnosa. 1999., Proces stabilizacije i pridru`ivawa definisao jeglavne korake na putu integracije BiH u EU strukture, dok je 2000. godine Mapomputa EU identificirala prve konkretne korake na tom putu.

The 2000 Feira European Council utvrdio je da BiH predstavqa potencijalnog kan-didata za ~lanstvo u EU. Ova poruka je jasno definisana i nagla{ena na sastancimaodr`anim u Zagrebu (novembar 2000) i Solunu (juni 2003). Na sastanku u Solunuutvr|ene su osnove za potpisivawe Memoranduma o razumijevawu izme|u Vije}a

Page 121: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

gracije je du`na da pru`i odgovaraju}i Acquis, kao i sve druge informa-cije koje su va`ne za proces pridru`ivawa EU. Direkcija za evropskeintegracije je i koordinator TAIEX obuke, odnosno tehni~ke pomo}i urazmjeni informacija, prvenstveno za uskla|ivawe pravnog sistema,koju obezbje|uje Evropska komisija.

119

II DIO ZAKONODAVNI PROCES U BOSNI I HERCEGOVINI

ministara BiH i Evropske komisije. Studija izvodqivosti o pristupawu BiHEvropskoj uniji bila je posqedica potpisanog Memoranduma. Nakon zadovoqavawai posqedweg uslova iz Studije izvodqivosti o odbrani i policijskim snagama BiH po-~etkom novembra 2005. godine, EU je 25.11.2005. donijela odluku o po~etku pre-govora za pripremu Ugovora o stabilizaciji i pridru`ivawu. Rezultat te odluke je bioprvi radni sastanak Tima pregovara~a BiH sa izaslanicima EU koji je odr`an uSarajevu 25.01.2006. godine.

18 Ova institucija pod nazivom Direkcija za evropske integracije BiH postoji od marta2003. godine. U periodu od 2001/2002 ova institucija je bila posebno ministarstvo –Ministarstvo za evropske integracije Vije}a ministara BiH.

19 “Slu`beni glasnik BiH” broj 52/05.

Page 122: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,
Page 123: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

POGLAVLJE 8

REGULATORNE REFORME I PRIMJENAANALIZE EFEKATA PROPISA (RIA)

Fikret ^au{evi}Andreja Maru{i}

Page 124: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,
Page 125: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

8.1. DA LI JE ANALIZA EFEKATA PROPISA (RIA) OBAVEZNA?

Prema postoje}im propisima na dr`avnom i entitetskim nivoima vlastijo{ uvijek nije ustanovqen poseban upravni organ ~ija bi iskqu~ivaobaveza bila analiza efekata izmjene zakonske regulative i prate}ihpodzakonskih akata u BiH.

Me|utim, dinamika usvajawa zakona u periodu 1998–2005, a posebnou posqedwe ~etiri godine name}e potrebu analizirawa efekata usva-jawa zakona na sistematizovan na~in. Ova analiza bi, nesumwivo,omogu}ila znatno objektivniju procjenu uticaja i kvaliteta usvojenihzakona u odnosu na postoje}e stawe, koje je karakterisano brojnimnekvalifikovanim raspravama uticaja zakona, posebno iz oblastiekonomskih reformi.

8.2. KONTROLA KVALITETA I KOORDINACIJA – POSTOJELI EKSPLICITNI STANDARDI KVALITETA ZAKONSKEREGULATIVE?

Po{to u BiH ne postoji tijelo odgovorno za RIA, kontrola regulatornihreformi u periodu 1998–2003. bila je u nadle`nosti entitetskih vlada iVije}a ministara BiH na ex post osnovi, odnosno na osnovi davawaizvje{taja, informacija i analiza o efektima provo|ewa zakona domovi-ma Parlamentarne skup{tine BiH na nivou zajedni~kih institucija, te uparlamentima/skup{tinama entiteta. Me|utim, u nekim segmentimaregulatornih reformi postojali su eksplicitni standardi kvaliteta zakonai podzakonskih akata i u periodu 1998–2003.

Primjer – Reforma sektora komercijalnog bankarstva

Reforma sektora komercijalnog bankarstva u oba bh. entitetaprovo|ena je na osnovu tehni~ke podr{ke USAID i uz primjenuzakonske regulative i podzakonskih akata koji su bili bazirani na stan-dardima koje utvr|uje Bazelski komitet za bankarsku superviziju.Po{to je Centralna banka BiH postala ~lan Banke za me|unarodnaporavnawa u Bazelu (BIS), preuzela je u ime BiH i obaveze primjenestandarda za bankarsku regulativu. Premda Centralna banka BiH nemaovla{tewa za davawe ili oduzimawe licenci komercijalnim bankama,kao ni za bankarsku superviziju, uticaj ove institucije na Agenciju zabankarstvo FBiH i Agenciju za bankarstvo RS je zna~ajan. Navedenedvije agencije su ovla{tene za nadzor rada nad bankarskim poslo-

123

II DIO ZAKONODAVNI PROCES U BOSNI I HERCEGOVINI

Page 126: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

124

vawem, i razmjerno su autonomne u odnosu na ministarstva finansijaoba entiteta. Zakonima o bankama i nizom odluka i pravilnika o upra-vqawu bankarskim rizicima, minimalnim kapitalom i strukturirawembankarske aktive (podzakonske akte u ovom segmentu donose agencijeza bankarstvo oba entiteta) vlade i agencije za bankarstvo oba entitetasu se de jure obavezale na kori{tewe me|unarodnih standarda ubankarskom poslovawu.

U periodu nakon potpisivawa Memoranduma o sporazumijevawuizme|u Vije}a ministara BiH i entitetskih vlada sa jedne strane, iEvropske komisije, sa druge strane (18.11.2003.) Direkcija za evropskeintegracije Vije}a ministara BiH bila je ovla{tena za kontrolu zakonakoji su usvajani u sklopu paketa reformi javne uprave, odnosno usklopu ispuwavawa uslova za pridru`ivawe EU. Dono{ewem OdlukeVije}a ministara BiH u maju teku}e (2005.) godine o formirawu radnihgrupa za uskla|ivawe doma}eg zakonodavstva sa AcuqisCommunautaire prakti~no je definisana i obaveza ministarstava iupravnih tijela za kontrolu kvaliteta doma}ih zakona, odnosno wihovouskla|ivawe sa evropskim standardima

U ciqu pove}awa kapaciteta rada radnih grupa zadu`enih zauskla|ivawe doma}eg zakonodavstva sa zakonodavstvom EU, ~lanom5. Odluke Vije}e ministara je odredilo da prema potrebama konkretnihposlova uskla|ivawa zakonodavstva BiH sa Acuqis radne grupe putemnadle`nih ministarstava mogu tra`iti mi{qewa ostalih ministarstava ~ijipredstavnici nisu ukqu~eni u radne grupe. Tako|e, radne grupe moguanga`ovati spoqne stru~wake, pod kojim se podrazumijevaju doma}istru~waci koji nisu zaposleni u dr`avnoj upravi, odnosno upravamaentiteta i Br~ko Distrikta. Ministarstva mogu anga`ovati i inostranestru~wake na osnovu potpisanih projekata tehni~ke pomo}i me|unarod-nih organizacija ili drugih zemaqa namijewene reformama u BiH.

Kvalitet ove odluke ogleda se u na~inu formirawa radnih grupa, odnos-no u obavezama radnih grupa da uskla|uju zakonodavstvo u BiH nasvim nivoima (dr`avni, entitetski i Distrikt) sa zakonodavstvom EU.Kona~no mi{qewe, preporuke ili stavovi radnih grupa nemaju obavezu-ju}i ve} savjetodavni karakter. Me|utim, na osnovu izvje{taja radnihgrupa Direkcija za evropske integracije priprema godi{wi izvje{taj zaVije}e ministara BiH. Direkcija za evropske integracije ima ovlasti da usaradwi sa nadle`nim ministarstvom/ministarstvima predlo`i mjere zapoboq{awe kvaliteta zakonskih propisa, te da dostavqene prijedlogeVije}u ministara, uz saglasnost Vije}a ministara o neophodnosti izmje-na i dopuna zakona, proslijedi Parlamentarnoj skup{tini BiH na raz-matrawe i usvajawe. Ista procedura vrijedi i u vladama entiteta, odnos-no Vladi Br~ko Distrikta.

Page 127: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

8.3. USVAJANJE STRATEGIJE I CILJEVA REGULATORNEREFORME

Strategiju i ciqeve regulatornih reformi u BiH su odre|ivali prije svegapredstavnici me|unarodne zajednice na osnovu odredbi Dejtonskogmirovnog sporazuma, a potom na osnovu definisawa strategijeispuwavawa uslova BiH za potpisivawe Sporazuma o stabilizaciji ipridru`ivawu BiH Evropskoj uniji. Predstavnici me|unarodne zajed-nice su kroz Vije}e za implementaciju mira (PIC – PeaceImplementation Council), Ured visokog predstavnika, Evropskukomisiju, te rezidentne misije Svjetske banke i MMF–a, uz mawe ili vi{euspje{nu saradwu sa Vije}em ministara BiH, vladama entiteta i Br~koDistrikta odre|ivali prioritete u provo|ewu regulatornih reformi.

Tako su u prvom paketu me|unarodne zajednice tzv. ‘Paketu za brzipo~etak’ po~etkom 1997. odre|eni prioriteti ekonomskih reformi, ~ijusu osnovu predstavlali sqede}i zakoni na dr`avnom nivou:

Zakon o Centralnoj banci Bosne i Hercegovine,Zakon o vawskotrgovinskoj politici Bosne i Hercegovine,Zakon o vawskom dugu Bosne i Hercegovine, Zakon o jedin-stvenim osnovama carinske politike;Zakon o carinskoj tarifi Bosne i Hercegovine, i Zakon o politici stranih direktnih ulagawa u Bosni i Hercegovini.

Ovaj paket reformskih zakona izra|en je u pravnim odjelima Uredavisokog predstavnika i upu}en Vije}u ministara BiH na razmatrawe ipredlagawe Parlamentarnoj skup{tini BiH na usvajawe. Usvajaweovih zakona na nivou zajedni~kih institucija BiH podrazumijevalo je iratifikaciju ovih zakona od strane Parlamenta FBiH i Narodneskup{tine RS. Ve}ina navedenih zakona usvojena je tokom 1997.godine, dok je Zakon o politici stranih direktnih ulagawa u BiHobjavqen u Slu`benom glasniku BiH 1998., dok je u Parlamentu FBiHratificiran 2001. a u Narodnoj skup{tini RS 2002. godine. Zakon ovawskom dugu je, tako|er, usvojen 1998. godine.

Drugi paket reformskih zakona odre|en je u saradwi sa Evropskom ko-misijom. To su bile smjernice koje su nazvane Mapom puta BiH premaEU. Mapu puta su prezentirali predstavnici Evropske komisije u BiH uprvoj polovini 2000. godine, a ona je obhvatala reforme u tri oblasti:

Regulatorni okvir za izmjene strukture politi~kog sistema;Regulatorni okvir Mape puta za reformu ekonomskog sistemaBiH; iReforma regulatornog sistema u podru~jima demokratije, qud-skih prava i vladavine zakona.

125

II DIO ZAKONODAVNI PROCES U BOSNI I HERCEGOVINI

Page 128: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Tre}a faza odre|ivawa ciqeva i strategije regulatornih reformi zapo~elaje potpisivawem Memoranduma o razumijevawu odnosno izradomStudije izvodqivosti za pristupawe BiH Evropskoj uniji. U ovoj studijidefinisane su neophodne reforme u 16 prioritetnih podru~ja, kao pred-uslova za potpisivawe Ugovora o stablizaciji i pridru`ivawu.

8.4. JAVNE KONSULTACIJE I TRANSPARENTNOST

U skladu sa Poslovnikom o radu Predstavni~kog doma (~lanovi 92–94.)i Poslovnikom o radu Doma naroda (~lanovi 85–87.) Parlamentarneskup{tine BiH predlo`eni zakoni u komisijskoj fazi a prije rasprava nasjednicama domova Parlamentarne skup{tine BiH mogu biti predme-tom javne rasprave. Nadle`na komisija mo`e se odlu~iti na otvarawejavne rasprave o predlo`enom zakonu sa svim zainteresovanim tijelimadr`avne uprave, stru~nim institucijama i pojedinicima.

Javno saslu{awe ne mo`e trajati du`e od 15 dana. Pozvani pojedinici ipredstavnici organa uprave i institucija izra`avaju svoja mi{qewa opredlo`enom zakonu. Svi konsultovani u procesu javnog saslu{awamogu biti zamoqeni da podnesu radove i druge materijale koje sukoristili tokom javnih konsultacija. Komisija ukqu~uje rezultate javnihkonsultacija u prijedlog zakona, odnosno u aneksu predlo`enog zakonaprila`e prijedloge, mi{qewa i sugestije javnosti na predlo`eni zakon.

8.5. ULOGA GRUPA ZA LOBIRANJE

Uloga grupa za lobirawe u procesu usvajawa odnosno izmjena pred-lo`enih zakona u BiH mo`e biti ilustrirana primjerom uticajaUdru`ewa deviznih {tedi{ta BiH (UD[). Ovo udru`ewe imalo jekqu~ni uticaj na blokadu usvajawa Prijedloga zakona o utvr|ivawu ina~inu izmirewa unutra{wih obaveza Federacije BiH. Unutra{wi javnidug je u posqedwe tri godine postao kamen spoticawa u pregovorimaVije}a ministara BiH i MMF o odobravawu tre}eg stand–byaran`mana za BiH. Unutra{wi javni dug u BiH alociran je na entitete:FBiH i RS, a ~ine ga obaveze entiteta za neispla}ene penzije, ne-ispla}ene invalidnine, neispla}ene ratne {tete, me|usobna dugovawafondova socijalnog osigurawa (fondovi penzijskog osigurawa dugujufondovima zdravstvenog osigurawa). Jedna od najzna~ajnijih stavkiunutra{weg duga je predratna ili “stara” devizna {tedwa gra|ana BiH.

Prva “pobjeda” UD[ u FBiH u odnosu na usvojenu zakonsku regulativubila je iznu|ivawe Izmjena i dopuna Zakona o utvr|ivawu i ostvarivawu

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

126

Page 129: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

potra`ivawa gra|ana u postupku privatizacije (objavqen je 28.11.1997.godine). Naime, prvo “rje{ewe” problema predratne devizne {tedwe jebilo sadr`ano u prethodno pomenutom zakonu, kojim su na osnovuprezentiranih potvrda komercijalnih banaka o predratnoj deviznoj{tedwi emitovani certifikati po osnovu ove {tedwe. Ovi certifikati su upostupku tzv. male privatizacije (privatizacije dijelova preduze}a i malihpreduze}a) tretirani kao gotov novac, budu}i da je zakonska obaveza umaloj privatizaciji bila obavezno pla}awe minimalno 35% vrijednostipreduze}a u gotovini. Poku{aj da se na ovaj na~in predratne devizne{tedi{e obe{tete obustavqen je time {to je UD[ tu`bom Vrhovnom suduFBiH, koja je presu|ena u wihovu korist, izdejstvovalo izuzimawe svihcertifikata emitovanih po osnovu predratne devizne {tedwe kao sredstvapla}awa iz procesa privatizacije (septembar 2000. godine).

Sqede}i poku{aj rje{avawa najve}eg dijela unutra{weg duga zasno-vanog na dugovawima za predratnu deviznu {tedwu bio je pomenutiPrijedlog zakona o utvr|ivawu i na~inu izmirewa unutra{wih obaveza.Pripremu nacrta ovog zakona finansirao je US Treasury, a stru~wacimisije US Treasury u BiH, koji su pripremali nacrt ovog zakona, bili suu intenzivnim konsultacijama sa predstavnicima MMF (ResidentMission to BiH), predsjedavaju}im Vije}a ministara BiH,Ministarstvom za finansije i trezor BiH, guvernerom Centralne bankeBiH, kao i sa ministarstvima finansija dva bh. entiteta. U Nacrtu ovogzakona bila je predlo`ena emisija dugoro~nih obveznica sa rokomdospije}a 40 godina, grace periodom 10 godina i kamatnom stopom 1%na emitovane obveznice.

UD[ je predlagalo izmjenu Nacrta zakona i navodilo kao primjerrje{avawe ovog problema u susjednim zemqama (znatno kra}i rokovidospije}a izme|u 10 i 15 godina sa vi{im kamatnim stopama). Raspravao Prijedlogu zakona, koji je podnijela Vlada FBiH Parlamentu FBiH,obavqena a Prijedlog zakona izmijewen je u dijelu na~ina izmirewaobaveza za staru deviznu {tedwu, neposrednim davawem primjedbiposlanika, kao i UD[ koji su u doba rasprave najavili podno{ewe tu`beVrhovnom sudu BiH protiv eventualnog usvajawa ponu|enog Nacrta,odnosno prijedloga. ^lanovima 13. i 14. Zakona o utvr|ivawu i na~inuizmirewa unutra{wih obaveza Federacije BiH, koji je usvojen u okto-bru 2004. godine na oba doma Parlamenta FBiH20, definisano jeizmirewe obaveza za staru deviznu {tedwu u novcu i emisijom ob-veznica, pri ~emu je odre|eno da }e na~in i uslovi emisije obveznica bitinaknadno odre|eni, ali su ve} ovim zakonom odre|eni na~ini zaosiguravawe finansijskih sredstava za servisirawe unutra{weg duga.

127

II DIO ZAKONODAVNI PROCES U BOSNI I HERCEGOVINI

20 “Slu`bene novine Federacije BiH”, broj 66/04.

Page 130: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Lobirawe UD[ u RS je bilo slabijeg intenziteta, pa su i na~ini izmire-wa obaveza prema predratnim deviznim {tedi{ama u RS povoqniji zaMinistarstvo finansija. ^lanom 3. Zakona o utvr|ivawu i na~inuizmirewa unutra{weg duga Republike Srpske21 definisane su stavkeunutra{weg duga, kojim je obuhva}ena i predratna devizna {tedwa.Ukupan iznos unutra{weg javnog duga u RS iznosi 1,76 milijardi KM.

Dio obaveza po osnovu stare devizne {tedwe u iznosu do 39,1 milionKM izmiri}e se isplatom u gotovini svakom vlasniku stare devizne{tedwe do 1000 KM, u periodu od 4 godine, sa po~etkom u fiskalnoj2004. godini. ^lanom 16. Zakona utvr|eno je da }e se preostaleobaveze po osnovu stare devizne {tedwe u iznosu do 719,8 miliona KM,izmiriti emisijom dugoro~nih obveznica roka dospije}a do 30 godina,isplatom u deset jednakih godi{wih rata po~ev od devete godine prijekrajweg datuma dospije}a i bez kamate.

8.6. POSTOJI LI SISTEM PLANIRANJA REGULATORNIHREFORMI?

U poglavqu 8.3. prezentirali smo situaciju u BiH u vezi sa strategijom iciqevima regulatornih reformi. U tom kontekstu, prezentirali smo ijasno definisawe i planirawe prioritetnih zakona koji su trebali osigu-rati regulatorne standarde i okvir za provo|ewe reformi.

Ve} od po~etka 1997. godine, predstavnici me|unarodne zajednice suimali jasan redoslijed prioriteta usvajawa zakona. U skladu sa tim pri-oritetima parlamenti BiH, FBiH i RS, a kasnije i Parlament BDuskla|ivali su svoje planove rada sa paketima zakona diktiranih prior-itetnim potrebama poslijeratne obnove, a potom ispuwavawem pred-uslova za otpo~iwawe pregovora sa EU.

U skladu sa preuzetim obavezama Vije}a ministara BiH i entitetskihvlada, baziranih na Memorandumu o razumijevawu i Studijiizvodqivosti Vije}e ministara BiH planira dinamiku izrade nacrta i pri-jedloga zakona i wihovog uskla|ivawa sa pravom EU za svaku kalen-darsku godinu, odnosno po kvartalima u toku godine. Tako|er,entitetske vlade uskla|uju svoje planove sa preuzetim obavezama,posebno nakon 2003. godine.

Vije}e ministara i entitetske vlade u ponu|enim nacrtima zakonaupu}uju parlamentima zahtjeve za razmatrawe nacrta zakona koje

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

128

21 “Slu`beni glasnik Republike Srpske”, broj 63/04.

Page 131: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

pripremaju, kao i proceduru usvajawa zakona. U posqedwih godinudana Vije}e ministara BiH vrlo ~esto koristi mogu}nost predlagawarazmatrawa i usvajawa zakona po ubrzanoj ili hitnoj proceduri (ranijeobja{wena na osnovu poslovnika domova Parlamentarne skup{tineBiH).

8.7. POTREBE ZA DEREGULACIJOM

Potrebe za preduzimawem koraka na deregulaciji u BiH neposrednoposlije rata (1992–1995) proisticale su iz ~iwenice da je zakonska regu-lativa najve}im dijelom bila preuzimana i bazirala se na pravu biv{eSFRJ. Ipak, ve} tokom rata u finansijskom sektoru preduzeti su prvikoraci ka polagawu osnova novog finansijskog sistema.

U periodu od 1996. do 1999. oba bh. entiteta su prihvatila me|una-rodne standarde (Zakon o finansijskom poslovawu, Zakon o bankama,Zakon o Centralnoj banci BiH i Zakon o deviznom poslovawu) ~imeje sistem komercijalnog bankarstva u potpunosti deregulisan.

Rukovo|en uo~enim brojnim smetwama, posebno u me|uentitetskojrazmjeni, Visoki predstavnik za BiH u novembru 2002. godine pokre-nuo je tzv. Buldo`er inicijativu, odnosno inicijativu za otklawawezakonskih prepreka unapre|ewu poslovawa u BiH, ukqu~uju}i pojed-nostavqene procedure registracije preduze}a, formirawe Registra pre-duze}a na nivou BiH i izmjene zakonske regulative u oblasti gra|ewa ikori{tewa gra|evinskog zemqi{ta.

Ova vrsta deregulacije bila je zasnovana na formirawu zajedni~kog tijelakoje su ~inili predstavnici Ureda visokog predstavnika, Vije}a ministaraBiH, entitetskih vlada i entitetskih udru`ewa poslodavaca koji su davalineposredne sugestije za izmjene pojedinih ~lanova zakona, odnosno zadopune entitetskih zakona u ciqu ujedna~avawa uslova za poslovawe iskra}ivawa procedura za obavqawe biznisa. Premda je ova deregulacijanazvana preambiciozno “50 reformi za 150 dana”, zna~aj ove inicijativesastojao se u predlagawu izmjena i dopuna entitetskih zakona poubrzanoj ili hitnoj proceduri u entitetskim parlamentima.

Ova inicijativa imala je svoju drugu fazu, koja je zavr{ena 2004. godine,a u toku je tre}a faza. Uprkos ~iwenici da zakonska regulativa naentitetskom nivou nije harmonizovana ova inicijativa je imala zaposqedicu skra}ivawe vremena potrebnog za osnivawe preduze}a iukidawe nekih odredbi koje nisu doprinosile stvarawu uslova za razvojjedinstvenog tr`i{ta.

129

II DIO ZAKONODAVNI PROCES U BOSNI I HERCEGOVINI

Page 132: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,
Page 133: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

POGLAVLJE 9

PRIMJENA ZAKONA

Fikret ^au{evi}

Page 134: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,
Page 135: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Procedure pra}ewa primjene zakona i ostalih podzakonskih akata uBiH, FBiH i RS propisane su Poslovnicima o radu oba domaParlamentarne skup{tine BiH, oba doma Parlamenta FBiH iPoslovnikom o radu Narodne skup{tine RS.

Pra}ewe efekata primjene zakona i podzakonskih akata ostvaruje sekroz podno{ewe izvje{taja, analiza i informacija koje nadle`na mini-starstva Vije}a ministara BiH podnose Parlementarnoj skup{tini BiH,odnosno nadle`na ministarstva vlada oba bh. entiteta dostavqajuParlementu FBiH i Narodnoj skup{tini RS. Pored nadle`nih mini-starstava izvje{taje, analize i informacije obavezne su podnositi i speci-jalizovane dr`avne i entitetske agencije sa statusom upravnih organa.

Ukoliko Vije}e ministara BiH informi{e Parlamentarnu skup{tinu BiH,odnosno ukoliko entitetske vlade informi{u Parlament FBiH i Narodnuskup{tinu RS da treba obustaviti primjenu zakona ili nekog od podza-konskih akata, Parlament odnosno Skup{tina obavezuje Vije}e mini-stara odnosno entitetsku vladu da predlo`i amandmane na postoje}uregulativu ~ija primjena ne daje dobre rezultate, ako su ti amandmanineophodni za uspje{nu primjenu.

9.1. UKLJU^ENOST PARLAMENATA U PRIMJENU ZAKONA

Na svim nivoima administrativnog ure|ewa BiH (dr`avni, entitetski,kantonalni i Br~ko Distrikt) postoji obaveza Vije}a ministara BiH,odnosno vlada ni`ih nivoa vlasti da redovno informi{u parlamente oprovo|ewu kqu~nih sistemskih zakona. U tom procesu izvje{tavawaposlanici u parlamentima mogu pokretati inicijative o izmjenama idopunama zakona u ~ijoj se primjeni poka`u zna~ajni nedostaci. Jedanod primjera sekundarne regulacije u BiH je u prethodnom dijelu teks-ta spomenuta “Buldo`er inicijativa”. Sqede}i primjer ukqu~ivawadr`avnog parlamenta u procese ekonomskih reformi u BiH je zakonskaregulativa u oblasti privatizacije. Od po~etka privatizacije (1997)zakonska regulativa bila je definisana na entitetskom nivou i iskqu~iva-la je dr`avnu vlast iz nadle`nosti za taj proces. Nakon inicijative Pred-sjedavaju}eg Vije}a ministara BiH 1998. usvojen je Krovni zakon o pri-vatizaciji u BiH, koji je stvorio zakonsku mogu}nost dr`avnom parla-mentu da predla`e izmjene i dopune ovog zakona u ciqu uticaja naefikasnije provo|ewe ovog zakona. Ipak, uloga Vije}a ministara BiH iParlamentarne skup{tine u dosada{wem procesu privatizacije nije bilakqu~na.

133

II DIO ZAKONODAVNI PROCES U BOSNI I HERCEGOVINI

Page 136: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

9.2. PRIMJERI PROMJENA ZAKONA U KOJIMA SU POSTOJALI PROBLEMI SA PRIMJENOM

Promjene zakonske regulative u poslijeratnoj Bosni i Hercegovini, kaoi u wenim konstitutivnim entitetima, bile su veoma intenzivne napodru~ju fiskalnog sistema kao i u regulatornom okviru procesa priva-tizacije. U prve ~etiri poslijeratne godine, fiskalni sistem u oba entitetabio je veoma kompleksan, pa je bilo relativno jednostavno izbjegavatipla}awe poreza u takvom sistemu.

Primjer – Reforma poreskog sistema u FBiH

Parlament FBiH je u avgustu 1999. godine izglasao Izmjene i dopuneZakona o porezu na promet proizvoda i usluga u FBiH. Do polovine1999. godine u FBiH su postajala ~etiri tarifna broja poreza na promet:5%, 10%, 15% i 20%. Uz ove ~etiri tarifne grupe postajala je grupaproizvoda koja je bila izuzeta od oporezivawa (osnovne `ivotne namir-nice). Eksperti MMF, USAID, wema~kog GTZ i Svjetske banke koji subili anga`ovani na analizi strukture i kvaliteta poreskog sistema u obabh. entiteta predlo`ili su Vladi FBiH da po ubrzanom postupku izvr{iizmjenu i dopunu Zakona o porezu na promet proizvoda i usluga uFBiH. Naime, postojawe ~etiri tarifna broja pru`alo je veliki prostor zamalverzacije, prikazivawem roba koje pripadaju npr. tarifnom broju20% u proizvode tarifnog broja 10%. Pored toga, kompliciranostporeskog sistema o~itovala se i u ~iwenici da je bila potrebna znatno ve-}a poreska administracija, odnosno broj poreskih inspektora da biefikasno kontrolisao primjenu slo`enog sistema. Prijedlog Zakona oizmjenama i dopunama Zakona o porezu na promet koji je VladaFBiH, odnosno Ministarstvo finansija FBiH pripremilo u saradwi saUS Treasury i GTZ upu}en je u zakonsku proceduru po~etkom drugogkvartala 1999. godine. Ovaj zakon je usvojen i stupio na snagu uposqedwem kvartalu 1999. godine. Izmjenama i dopunama navedenogzakona broj tarifnih brojeva smawen je sa ~etiri na dva: 24% i 12%.

Novo ukqu~ivawe Parlamenta FBiH u izmjene i dopune Zakona oporezu na promet uslijedilo je u prvom kvartalu 2001. godine, kada jeVlada FBiH na prijedlog Ministarstva finansija FBiH, a na prigovoreme|unarodnih zvani~nika da su porezi na promet u BiH i FBiH iznadprosjeka zemaqa centralne i isto~ne Evrope, uputila prijedlog Izmjenai dopuna Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o porezu na prometproizvoda i usluga. Parlament FBiH je po skra}enom postupku usvojioprijedlog Zakona kojim su visine stopa poreza na promet smawene.Ostala su dva tarifna broja ali sa ni`im stopama: 20% i 10%. Porez na

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

134

Page 137: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

promet usluga je smawen sa 12% na 10%. Ove stope poreza na prometsu u primjeni od juna 2001. godine i va`ile su do kraja 2005. godine.Primjena Zakona o porezu na dodatu vrijednost sa jedinstvenomstopom poreza na dodatu vrijednost od 17%, bez poreskih izuze}a, usli-jedila je 01.01.2006. godine.

Primjer – Privatizacija u FBiH

U poslijeratnoj legislativi u oba bh. entiteta ne postoji reprezentativnijiprimjer izrazito intenzivnog kori{tewa “sekundarne regulacije” od prim-jera Pravilnika o postupku prodaje imovine i dionica ili udela u pre-duze}ima u FBiH. Iako se u ovom primjeru kao subjekt sekundarneregulacije ne pojavquje Parlament FBiH ve} Agencija za privatizacijuFBiH, ovaj primjer je neizostavan iz vi{e razloga. Naime, usvajawesamog Zakona o privatizaciji preduze}a u FBiH stvorilo je zakonskuosnovu za po~etak privatizacije. Me|utim, kako smo ve} ranije naveli,nakon usvajawa ovog zakona uslijedilo je usvajawe nekoliko prate}ihzakona, i podzakonskih akata. Pravilnik o postupku prodaje imovine idionica ili udela u preduze}ima je od juna 1998. do sredine decembra2003. godine mijewan i dopuwavan rekordnih 19 puta. Kona~no kra-jem decembra 2003. u “Slu`benim novinama FBiH” objavqen jepre~i{}eni tekst ovog pravilnika.

Primjer – Privatizacija u Kantonu Sarajevo

Jedan od primjera uloge parlamenata u izmjeni i dopuni zakonske regu-lative je primjer Skup{tine Kantona Sarajevo. Naime, u skladu saZakonom o privatizaciji preduze}a sva preduze}a u kojima je postojaonominirani dr`avni kapital trebala su biti predmet privatizacije.U redovnom procesu izvje{tavawa Agencije za privatizaciju KantonaSarajevo 1999. godine i podno{ewa godi{weg izvje{taja Skup{tiniKantona bilo je navedeno da je Centar Skenderija jedno od preduze}akoje je predmet privatizacije. Kako je Centar Skenderija objekat oposebnog interesa za razvoj kulture i sporta na podru~ju KantonaSarajevo, te polaze}i od ~iwenice da je izgra|en sredstvima doprinosakrajem {ezdesetih i po~etkom sedamdesetih godina pro{log vijeka,poslanici Skup{tine Kantona su izglasali izuzimawe ovog objekta izprocesa privatizacije.

135

II DIO ZAKONODAVNI PROCES U BOSNI I HERCEGOVINI

Page 138: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

9.3. SPECIFI^NI PROBLEMI PRIMJENE ZAKONA U BOSNI IHERCEGOVINI

Nametawe ili priprema velikog broja zakona od strane Ureda visokogpredstavnika u nekim slu~ajevima imalo je za posqedicu konfuziju uprimjeni zakonskih rje{ewa. Konfuzija u primjeni bila je posqedicaanga`mana pravnih eksperata iz inostranstva koji su pripadali (pri-padaju) razli~itim pravnim sistemima (anglo–saksonko pravo nasuprotkontinentalnog evropskog prava, kome je BiH u biv{oj SFRJ bila bli`abudu}i da je primjewivala zakonska rje{ewa bazirana na toj pravnoj{koli). Tako|e, ~esti prigovori doma}ih pravnih autoriteta bili su da suobjavqeni zakoni na jezicima naroda u BiH imali puno pravnih termi-na koji nisu bili obja{weni na adekvatan na~in, budu}i da su ih pisalistrani autori a doma}i prevodioci nisu imali iskustva u toj vrsti prevo-|ewa. Sqede}i problem je bilo tehni~ki nekorektno objavqivawe tekstova zakona, bez po{tivawa standardnih normi pisawa zakona ipodzakonskih akata.

Sudija Ustavnog suda FBiH prof. dr Ne|o Mili~evi} je autoru ovog teksta naglasio ovaj problem, koji je imao zna~ajne prakti~nereperkusije. Me|utim, budu}i da pravila u pisawu zakonskih propisanisu ni bila objavqena u periodu od 1995. pa sve do marta 2005. godinenije ni postojao osnov za standardizaciju pisawa pravnih propisa. Ovajproblem je kona~no otklowen objavqivawem Jedinstvenih pravila zaizradu pravnih propisa u institucijama Bosne i Hercegovine22, kojim sukona~no utvr|ena jasna pravila za standardizaciju pravnih propisa uBiH.

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

136

22 “Slu`beni glasnik BiH”, broj 11/05

Page 139: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

POGLAVLJE 10

ZAKLJU^CI I PREPORUKE

Slavica PenevFikret ^au{evi}

Andreja Maru{i}

Page 140: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,
Page 141: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

10.1. ZAKLJU^CI I PREPORUKE – SRBIJA

Tokom posqedwih pet godina Srbija je ostvarila zna~ajan napredak upogledu unaprje|ewa pravnog ambijenta. Zakonodavna aktivnost jebila veoma intenzivna i tokom procesa tranzicije u tr`i{nu privredudonijet je zna~ajan broj zakona u razli~itim oblastima, ukqu~uju~iprivredu i finansije. Vlada je unaprijedila zakonodavni i regulatorniproces uvode}i obavezu sprovo|ewa Analize efekata propisa za svezakone i propise (podzakonska akta) i formiraju}i Savjet za regula-tornu reformu sa mandatom za sprovo|ewe koordinacije i kontrolekvaliteta RIA–e. I pored toga, regulatorni rizik u Srbiji je i daqe visok.Neke oblasti su nedovoqno regulisane, dok su druge isuvi{e regulisane,jedan broj zakona je usvojen na brzinu bez prethodne analize i poz-navawa wihovih o~ekivanih efekata. U Srbiji ne postoji sistem plani-rawa zakonodavnih aktivnosti, a zakonodavnom procesu nedostaje transparentnost i adekvatan nivo javne rasprave. Imaju}i sve to u vidu,mo`e se do}i do sqede}ih zakqu~aka i preporuka Projekta:

a) Vlada Srbije bi trebalo da usvoji Strategiju regulatorne reforme kojabi obuhvatala sqede}e mjere za unaprje|ewe pravnog ambijenta izakonodavnog procesa:

Uspostavqawe sistema planirawa zakonodavnih aktivnosti zanove zakone i propise

Sva ministarstva bi trebala da sa~ine {estomjese~ne planoveizrade novih zakona i ostalih va`nijih propisa. Ti planovi bi biliperiodi~no a`urirani i dostavqani Savjetu za regulatornu refor-mu, zajedno sa planovima javne rasprave sa najva`nijim zain-teresovanim stranama. Ovi planovi bi bili dostupni javnosti, da bizainteresovane strane mogle da se pripreme za raspravu. Nakonodobravawa ovih planova od strane Savjeta za regulatornureformu, oni bi bili dostavqani Parlamentu u ciqu wegovoginformisawa.

Postavqawe eksplicitnih standarda kvaliteta regulative

Standardi kvaliteta i procjena efekata (impact assessments) bimogli obuhvatati: potencijalni efekat zakona i ostalih propisa nafunkcionisawe tr`i{ta i tr`i{nu konkurenciju; unaprje|eweadministrativnog procesa putem smawewa diskrecionih prava uprimjeni zakona i ostalih propisa; odgovaraju}e odobrewe Vladei regulatornih tijela za usvajawe podzakonskih akata; kriteri-jume za ujedna~enost i jasno}u koncepta koji se koristi.

139

II DIO ZAKONODAVNI PROCES U BOSNI I HERCEGOVINI

Page 142: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Efikasna primjena Analize efekata propisa (RIA)

Strategija bi trebalo da odredi vrstu propisa na kojima }e RIAbiti sprovo|ena, i parametre koji }e biti primjeweni.

Javna rasprava i transparentnost

Transparentnost i sistem javne rasprave bi trebalo daqe razvijatikako bi postali standardni dio zakonske procedure.

Proces javne rasprave sa zainteresovanim stranama bi trebalo dase odvija na nekoliko nivoa: eksperti za relevantnu oblast, pred-stavnici poslovne zajednice, sindikati i NGO–i.

b)Savjet za regulatornu reformu bi trebalo da se transformi{e u stalnotijelo Vlade

Savjet za regulatornu reformu kao tijelo zadu`eno da sprovodikoordinaciju i kontrolu kvaliteta RIA–e bi trebalo transformisatiu stalno tijelo Vlade zadu`eno za primjenu RIA–e.

Sekretarijat Savjeta bi bio oja~an anga`ovawem ve}eg broja eksperata (pravnika i ekonomista). Ja~awe kapaciteta Savjet zaregulatornu reformu je neophodno da bi se omogu}ila primenaRIA na podzakonska akta.

c) Trebalo bi oja~ati kapacitete ministarstava za sprovo|ewe RIA–e.

Potrebno je sprovo|ewe obuke da bi se stvorila ‘jezgra’stru~waka za analizu efekata u svakom ministarstvu.

d)Potrebno je poja~ati kapacitete Parlamenta da bi se obezbijedilo po-boq{awe kontrole kvaliteta i koherentnosti zakona.

Trebalo bi formirati istra`iva~ko odjeqewe u okviru Parlamenta,~ime bi se obezbijedila adekvatna parlamentarna kontrola kvalitetai koherentnost zakona. Ja~awe kapaciteta Parlamenta sa tog aspekta bi moglo da se ostvari na dva na~ina: a) anga`ovawemeksternih eksperata, instituta i NGO–a, ili b) ja~awem kapacitetapostoje}eg osobqa Parlamenta. Prednosti prve solucije se ogledajuu tome {to bi eksperti za odre|ene oblasti mogli biti anga`ovani popotrebi, i oni bi bili finansirani iz eksternih izvora. Izvjestannedostatak ove solucije je nesigurnost u pogledu mogu}nostiwihovog finansirawa, dok bi ja~awe kapaciteta osobqa Parlamentadovelo do kontinuiranog pove}awa efikasnosti Parlamenta. Ovadva pristupa nisu me|usobno kotradiktorna i mogla bi biti kombi-novana u zavisnosti od nivoa raspolo`ivih sredstava.

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

140

Page 143: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Bilo bi korisno formirati specijalno ekspertsko tijelo na nivouParlamenta, zadu`eno za Evropske integracije, koje bi se usred-sredilo na uskla|ivawe nacionalnih zakona sa standardimaEvropske unije. Ovo tijelo bi bilo u direktnoj komunikaciji savladinom Kancelarijom za pristupawe Evropskoj uniji, prate}iwen rad, u~estvuju}i u obuci i seminarima o procesima integraci-je i budu}im koracima Srbije u procesu pristupawa Evropskojuniji.

e) Bilo bi potrebno poboq{ati primjenu zakona.

Kreirati sistem ex–post RIA–e u ciqu procjene efekata usvojenihzakona (propisa) poslije wihove primjene.

Rije{iti problem implementacionih gepova. Savjet za regulatornureformu bi mogao da unaprijedi me|uministarsku saradwu, i nataj na~in izbjegne stvarawe propusta u primjeni nastalih kaoposqedica usvajawa zakona koji nisu u saglasnosti sa postoje}omzakonskom regulativom.

10.2. ZAKLJU^CI I PREPORUKE – BOSNA I HERCEGOVINA

U posqedwih deset godina BiH je pro{la kroz vrlo intenzivan procesinstitucionalnih, administrativnih i zakonodavnih promjena. U skladusa Dejtonskim mirovnim ugovorom i Op{tim okvirnim sporazumom zamir u BiH, Ured visokog predstavnika za BiH imao je veoma zna~ajnuulogu u predlagawu i izradi nacrta zakona u BiH. Skoro 80% zakonadonesenih na dr`avnom nivou bili su pripremqeni u Uredu visokogpredstavnika za BiH.

Me|utim, da bi reforme u BiH dobile karakteristike endogenog proce-sa, doma}e institucije i kreatori politike u BiH trebaju preuzeti kqu~neodgovornosti i pune ovlasti u kreirawu i provo|ewu reformi. Tako|er,zna~ajni napori trebaju biti ulo`eni u harmonizirawu zakona i podza-konskih akata u okviru BiH u ciqu uspostavqawa koherentnogpravnog okvira na svim nivoima upravqawa u BiH. Koherentni pravniokvir od posebnog je zna~aja za stvarawe jedinstvenog ekonomskogprostora u BiH, kao i za promovisawe integracije BiH u Evropskuuniju.

141

II DIO ZAKONODAVNI PROCES U BOSNI I HERCEGOVINI

Page 144: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Zbog navedenih razloga predla`emo sqede}e mjere koje bi trebalorealizirati u narednih godinu dana:

a) Odgovornost parlamenata, Vije}a ministara BiH i dr`avnih agencijaodgovornih za stvarawe koherentnog pravnog okvira treba bitipove}ana.

Komisije parlamenata, Vije}e ministara BiH i dr`avne agencije tre-bale bi imati ve}e odgovornosti u zakonodavnom procesu,ukqu~uju}i pripreme nacrta i prijedloga zakona kao i izmjene i do-pune postoje}ih zakona koji nisu uskla|eni sa evropskim standardi-ma (Acquis Communautaire). Ovim tijelima treba osigurati dodatneresurse kako bi bili u mogu}nosti ostvariti postavqene zadatke ipreuzete odgovornosti.

b) Neophodno je pove}ati finansijska sredstva i qudske potencijalerelevantnih ministarstava Vije}a ministara BiH, a posebno Direkcijeza evropske integracije.

Ovo je od posebnog zna~aja u procesu pripreme nacrta novih zakonai uskla|ivawa postoje}ih zakona sa zakonodavstvom Evropskeunije.

c) Uloga sekretara parlamenata i parlamentarnih komisija treba bitipove}ana, {to podrazumijeva izdvajawe dodatnih finansijskih sred-stava za ispuwavawe wihovih zadataka i odgovornosti u procesupredlagawa i usvajawa novih zakona.

d) Potrebno je uspostaviti sistem planirawa usvajawa novih i izmjenepostoje}ih zakona.

Svi zakoni i podzakonski akti trebaju biti kompatibilni sa zakonoda-vstvom Evropske unije i koordinirani na relaciji dr`avni nivo vlasti –entiteti.

e) Osnivawe Vije}a za regulatornu politiku.

Kako bi se obezbijedio efikasan sistem za uspostavqawe koherent-nosti zakona i podzakonskih akata usvojenih na dr`avnom, entitet-skom i kantonalnom nivou potrebno je osnivawe konsultativnogVije}a za regulatornu politiku. Vije}e bi bilo sastavqeno od pred-stavnika razli~itih zakonodavnih tijela i trebalo bi imati stalni sekre-tarijat sa sqede}im zadacima:

stvarawe koherentnog okvira i standarda kvaliteta kreirawanovih zakona i podzakonskih akata za sve nivoe vlasti u BiH;

provo|ewe analize utjecaja zakona i podzakonskih akataprimijewenih u praksi;

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

142

Page 145: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

razvijawe metodologije za pripremu nacrta zakona na svimnivoima vlasti;

davawe preporuka odgovornim dr`avnim, entitetskim i kanto-nalnim tijelima.

f) Usvajawe zajedni~ke metodologije za pripremu nacrta zakona nasvim nivoima (dr`ava, entiteti i kantoni).

Priru~nik za pripremu nacrta zakona na dr`avnom nivou je ve} usvo-jen. Predlo`eno Vije}e za regulatornu politiku bi, nakon osnivawa,trebalo predlo`iti primjenu Priru~nika za sve nivoe.

g) Uvo|ewem kontrole kvaliteta regulative i utjecaja primjene usvo-jenih zakona, praksu usvajawa zakona po skra}enoj ili hitnoj proce-duri treba svesti na najmawu mogu}u mjeru, odnosno samo naizuzetne slu~ajeve.

10.3. ZAKLJU^CI I PREPORUKE – REGIONALNA SARADNJA

a) Me|unarodne organizacije i donatori bi trebalo da podr`e napore iinicijative koje bi pomogle u poboq{awu zakonodavnih procesa uregionu.

b) Parlamenti zemaqa regiona bi trebali da intenziviraju saradwu upogledu razmjene znawa i iskustava iz oblasti od zajedni~koginteresa kao {to su: proces pristupawa Evropskoj uniji, ekonomskereforme, suzbijawe korupcije i organizovanog kriminala, energija iobrazovawe.

c) Bilo bi potrebno formirati neformalne mre`e parlamenata koje bise bavile razmatrawem ovih pitawa.

d) Podsticawe twinning programa izme|u parlamenata zemaqaregiona i drugih zemaqa, pogotovu zemaqa OECD–a i novih ~lani-ca Evropske unije

e) Uspostavqawe Internet stranice Regionalne parlamentarneinformacione mre`e.

f) Parlamenti bi trebalo da razmjewuju iskustva, prije svega u oblastiprimjene Analize efekata propisa (RIA–e) koja se ve} koristi ujednom broju zemaqa regiona.

143

II DIO ZAKONODAVNI PROCES U BOSNI I HERCEGOVINI

Page 146: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,
Page 147: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

LITERATURA

OECD (1995), Recommendation of the Council of the OECD on Improvingthe Quality of Government Regulation, (Adopted on 9 March 1995),OECD, Paris.

OECD (1997a), Regulatory Impact Analysis: Best Practices in OECDCountries, OECD, Paris.

OECD (1997b), OECD Report on Regulatory Reform, OECD, Paris. OECD (2000), Regulatory Reform in Hungary: Government Capacities to

Assure High–Quality Regulation, OECD, Paris. OECD (2002), Regulatory Policies in OECD Countries: From

Interventionism to Regulatory Governance, OECD, Paris. OECD (2004a), “Regulatory Performance: Ex–Post Evaluation of

Regulatory Tools and Institutions”, OECD, Paris OECD (2004b), “APEC–OECD Integrated Checklist on Regulatory Reform:

Final Draft”, OECD, Paris OECD (2005a), OECD Guiding Principles For Regulatory Quality and

Performance, OECD, Paris. OECD (2005b), Regulatory Impact Analysis in OECD Countries Challenges

for developing countries, Delia Rodrigo, Directorate for PublicGovernance and Territorial Development, OECD, Paris

Poslovnik Narodne skup{tine Republike Srbije, Narodna skup{tinaRepublike Srbije, 2004

Poslovnik o radu Doma naroda Parlamentarne skup{tine Bosne iHercegovine, Parlamentarna skup{tina Bosne i Hercegovine,2000.

Poslovnik o radu Narodne skup{tine Republike Srpske, Narodnaskup{tina Republike Srpske, 2002.

Poslovnik o radu Predstavni~kog doma Parlamenta Federacije Bosne iHercegovine, 2002.

Poslovnik o radu Predstavni~kog doma Parlamentarne skup{tine Bosnei Hercegovine, Parlamentarna skup{tina Bosne i Hercegovine,2000.

Poslovnik Vlade Republike Srbije, Vlada Republike Srbije, 2005

RADAELLI, Claudio M. (2005), What Does Regulatory Impact AssessmentMean in Europe? Related Publication 05–02, AEI–Brooking Centerfor Regulatory Studies, Washington, DC

145

Page 148: KAKO UNAPRIJEDITI - npcbalkan.net · upravni organ (sekretarijat, agencija, Poreska uprava, Narodna banka Srbije itd.) ili drugi ovla{}eni predlaga~ zakona (svaki narodni poslanik,

Ustav Bosne i Hercegovine, Parlamentarna skup{tina Bosne iHercegovine, 2000.

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, Parlament Federacije Bosne iHercegovine, 2002.

Ustav Republike Srbije, Narodna skup{tinaRepublike Srbije, 1990.

Ustav Republike Srpske, Narodna skup{tina Republike Srpske, 2002.

Ustavna poveqa dr`avne zajednice Srbija i Crna Gora, Narodnaskup{tina Republike Srbije, Skup{tina Republike Crne Gore iSavezna skup{tina, 2002

WALLSTEN, Scott J. (2003), Privatizing Monopolies in DevelopingCountries: The Real Effects of Exclusivity Periods inTelecommunications, Related Publication 03–17, AEI–BrookingCenter for Regulatory Studies, Washington, DC

World Bank (2003), Doing Business in 2004 : Understanding Regulation,Washington, DC

World Bank (2005), Doing Business in 2006 : Creating Jobs, Washington, DCZakon o Centralnoj banci Bosne i Hercegovine, 1997.

Zakon o jedinstvenim osnovama carinske politike Bosne i Hercegovine,1998.

Zakon o politici stranih dirketnih ulagawa u Bosni i Hercegovini, 1998.

Zakon o vawskotrgovinskoj politici Bosne i Hercegovine, 1998.

KAKO UNAPRIJEDITI ZAKONODAVNI PROCES U SRBIJI I BOSNI I HERCEGOVINI

146