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28 Geographica Helvetica Jg. 56 2001/Heft 1

Institutionelle Regelungen im Konflikt um LandZum Stand der Diskussion

Martin Coy, Tbingen

1 Konflikt um Land: Dimensionen eines nach wievor aktuellen Themas

Konflikte um Land prgen die gesamte Menschheitsgeschichte, denn die Verfgung ber Land bedeutet dieSicherung einer der grundlegendsten berlebensressourcen. Der Zugang - von Individuen oder Gruppen- zu Land ermglicht die Produktion von Nahrungsmitteln und garantiert damit erst die Absicherung sozialer Reproduktion. Deshalb spielen in allen Gesellschaften Regelungen von Landrechten und Landnutzung, dieauf der Wirkung formeller und/oder informeller Institutionen basieren, von jeher eine fundamentale Rolle.Verfgungsmacht ber Land begrndet schlielich invielen Gesellschaften die konomische Stellung derAkteure und verleiht ihnen sozialen Status und gesellschaftlich-politischen Einflu, wodurch die Landfrageeine weit ber die Funktion der berlebenssicherunghinausgehende Bedeutung erhlt.

Fragen des Landzugangs und Konflikte um Land sindbis auf den heutigen Tag in den meisten Lndernder Dritten Welt von hchster Aktualitt. Klassischerweise werden mit der Landfrage vorrangig agrarsozi-ale Problemstellungen verbunden. Ungleiche Bedingungen des Zugangs zu Land fr die verschiedenenAkteursgruppen fhren zu einer Vielzahl gesellschaftlicher Konflikte. Sie sind Ausdruck von disparitrenAgrarstrukturen oder von Vernderungen der Formender Landaneignung, die beispielsweise durch koloniale berprgungen traditioneller Landrechte verursacht sein knnen oder auch mit jngeren Modernisierungsprozessen im Agrarsektor einhergehen. Sohaben sich in Lateinamerika, einem Kontinent, derseit der spanisch/portugiesischen Kolonialherrschaftdurch extreme Disparitten der Landbesitzverhltnissegeprgt ist, in den letzten Jahren die Konflikte umLand sowohl in den Altsiedelgebieten als auch inden Pionierfrontregionen an den Siedlungsgrenzeneher verschrft. Allein in Brasilien waren nach Angaben der Landpastorale CPT von 1991 bis 1996 3.200oftmals gewaltsam ausgetragene Konflikte um Landmit steigender Tendenz zu verzeichnen, in die ungefhr2,8 Millionen Familien involviert waren (Piccoli &Mato 1997).

Ziel dieses Beitrages ist es, einen berblick zumStand der Diskussion um die Landfrage in den

Entwicklungslndern zu geben und den Bezug zueiner institutionentheoretischen Sicht herzustellen.In einem ersten Schritt werden typische Formenvon Landkonflikten und Akteurskonstellationen herausgestellt sowie Erfolg bzw. Mierfolg bisherigerLsungsanstze diskutiert. In einem zweiten Schrittwerden zentrale Argumente der Neuen Institutionenkonomik auf die Landfrage bertragen (insbesondere property rights bzw. property regimes), einigeausgewhlte entwicklungsstrategische Implikationenhinterfragt und abschlieend die Bandbreite einerinstitutionentheoretischen Interpretation der Landfrage aufgezeigt.

2 Konfliktkonstellationen und (gescheiterte)Lsungsanstze

Generell lassen sich einige typische Konstellationendes Konfliktes um Land herausstellen, die mit unterschiedlicher Gewichtung und Ausprgung in vielenLndern Asiens, Afrikas und Lateinamerikas eineRolle spielen. Stellt man die beteiligten Akteure inden Vordergrund, lassen sich folgende Konflikttypenunterscheiden:

Konflikte zwischen Landlosen und Landeigentmern:Hierbei handelt es sich zweifellos um den klassischen Konflikt, der beispielsweise in Lateinamerikaaber auch in Sdasien aus dem ungleichen Verhltniszwischen gesellschaftlich einflureichen Agraroli-garchien und lndlichen Unterschichten (Tagelhner,Pchter etc.) resultiert und sich seit Generationenin - nach offizieller Rechtsauffassung - illegalenBesetzungen und oftmals anschlieender Vertreibung der squatter niederschlgt. Land hat bei Konflikten dieses Typs zumeist hchst unterschiedlicheFunktionen: berlebensressource, Grundlage frRenteneinkommen oder auch Spekulationsobjekt.

Konflikte zwischen Kleinbauern, Farmern und Gro-grundeigentmern: Neben dem in vielen Regionensptestens whrend der Kolonialzeit angelegten undbis heute aufrechterhaltenen Minifundium-Latifun-dium-Gegensatz spielen infolge der Agrarmoder-nisierung (Markt- und Exportorientierung, GrneRevolution) inzwischen nach unternehmerischemKalkl bewirtschaftete - und somit oftmals anderenHandlungslogiken als die traditionellen Betriebefolgende - Mittelbetriebe eine zunehmende Rollein der Auseinandersetzung um Land. In Konflikten

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dieses Typs schlgt sich insbesondere das Spannungsverhltnis zwischen subsistenzorientierter undmarktorientierter Nutzung des Landes nieder.

Konflikte zwischen indigenen Gruppen und Siedlern:Als Folge von Bevlkerungsdruck und Verdrn

gungsprozessen in den Altsiedelgebieten verschrfensich Landkonflikte insbesondere in den Siedlungsgrenzregionen (z.B. in den RegenwaldgebietenLateinamerikas und Sdostasiens). Vielfach wurdendiese durch staatliche Erschlieungsprogrammeverursacht, die Konkurrenzen zwischen traditionellen (oftmals gemeinschaftlichen) Landrechtenund Nutzungsformen der indigenen Gruppen einerseits und der durch individualrechtliche Vorstellungen geprgten Landaneignung der zuwandernden Siedlerbevlkerung andererseits - seien es offizielle Kolonisten oder spontan zuwandernde squat-ter - entstehen lieen. Konflikte dieses Typs sind invielen Fllen zustzlich durch das Spannungsverhltnis zwischen notwendiger Naturerhaltung undunkontrollierter, naturzerstrerischer Expansionder agrarischen Nutzung geprgt. Dieser Gegensatzist whrend der letzten Jahre immer mehr in denVordergrund der internationalen Diskussion getreten.

Die Probleme, die sich in den unterschiedlichstenRegionen unter verschiedenen historisch-gesellschaftlichen Ausgangsbedingungen aus den geschildertenKonfliktkonstellationen ergeben, sind seit langembekannt und spielen in der politischen und entwicklungsstrategischen Diskussion eine zentrale Rolle.In den meisten Lndern ist man jedoch von einerLsung der Landfrage nach wie vor weit entfernt.Agrarreformen, die in vielen Entwicklungslnderninsbesondere whrend der 60er und 70er Jahre aufder Tagesordnung standen (vgl. Elsenhans 1979),wurden aus politischen Grnden (u.a. auf Druck deram Machterhalt interessierten Oligarchien) nur halbherzig betrieben. Sie scheiterten aufgrund der unzureichenden Verbindung von Bodenbesitz- und Bodenbewirtschaftungsreform. Teilweise wurden Reformensogar nach Wechseln in der politischen Fhrung derjeweiligen Lnder (z.B. in Chile, Peru oder Nicaragua)zurckgenommen beziehungsweise unter dem Druckneoliberaler Politiken wieder abgeschwcht (so beispielsweise in Mexiko, vgl. Schren 1997). Dagegenhaben agrarstrukturelle Vernderungen unter den Vorzeichen der Grnen Revolution und der Modernisie

rung (Einsatz von Hochertragssorten, Mechanisierung,Verwendung von Dngemitteln und Pestiziden etc.)zur Durchsetzung kapitalistischer Produktion in derLandwirtschaft durch verstrkte Markt- und Exportorientierung beigetragen. Gleichzeitig vernderten sichdie agrarsozialen Beziehungen sowie die institutionellen Rahmenbedingungen in den lndlichen Rumen

grundlegend und verliehen damit dem Konflikt umLand (z.B. durch ungleichen Zugang zu Technologienund Kredit sowie durch Verdrngungsprozesse) eineneue Bedeutung.

Angesichts des weitgehenden Versagens des Staatesbei der Lsung der Landfrage organisieren sich dieBetroffenen selbst in vielen Lndern whrend der letzten Jahre strker in Basisbewegungen und Selbsthil

fegruppen, um u.a. mittels Landbesetzungen auf die

ungelste Frage eines gerechteren Landzugangs aufmerksam zu machen und entsprechenden politischenDruck auszuben. Die Aktivitten der brasilianischenLandlosenbewegung MST (Movimento dos Trabal-hadores Sem-Terra) whrend der 90er Jahre zeigen,wie auf diese Weise die Frage der Verfgungsrechteber Land wieder gesellschaftliche Aufmerksamkeitund hohe politische Prioritt erlangen kann. Diesfhrt auch dazu, da das MST in Brasilien inzwischenals eines der wichtigsten zivilgesellschaftlichen Bollwerke gegen die Allgegenwart des Neoliberalismusgilt (vgl. Fatheuer 1997).

3 Der Konflikt um Land als stdtisches Problem

Die Landfrage stellt sich heute - wenn auch unteranderen Lebens- und Produktionsbedingungen als imlndlichen Raum - in ebensolcher Weise und in zunehmendem Mae in stdtischen Zusammenhngen,denn die in der Dritten Welt typischen Formen derStadtproduktion und stadtrumlicher Fragmentierungen sind zu einem wesentlichen Teil Ergebnisungleicher Zugnge und ungleicher Aneignungsstrategien von Land (vgl. Gilbert & Gugler 1992.Gugler 1996). Die stdtische Landfrage ist insbesondere mit der unkontrollierten Expansion der informellen Stadt im Zuge des Bevlkerungszustromsund des Verelendungswachstums, d. h. der explosionsartigen Ausbreitung von Marginalvierteln zumeistdurch illegale Besetzungen, verbunden. Hierdurchergeben sich zahlreiche Konflikte sowohl mit denprivaten Grundeigentmern als auch mit den Stadtverwaltungen, die frher oftmals in gewaltsame Vertreibungen mndeten und heute verstrkt durchManahmen der Regularisierung und des upgradingzu lsen versucht werden. Solche Konflikte umstdtischen Boden und um die Sicherung des Wohnraumes sind weitgehend durch informelle Regelmechanismen gekennzeichnet. Die Organisation vonBesetzungen, die Aufteilung von Parzellen, derAnschlu an Wasser- und Elektrizittsversorgungstellen aus der offiziellen Sicht zwar illegale Handlungen dar. funktionieren jedoch auf der Basis vonNetzwerken gemeinschaftlichen Handelns der Betroffenen, fr deren Erfolg die Einhaltung von informellvereinbarten Verhaltensregeln erforderlich ist. Die

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Funktionsmechanismen der informellen Stadt sindin der Regel als Reaktion auf die Ineffizienz undberbrokratisierung der legalen Landzuteilungzu interpretieren. So haben Studien in Peru fr dieoffizi

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