Cuadernos Orkestra2013/3

ISSN 2340-7638

Las infraestructuras de conocimiento

El caso vasco desde una perspectiva internacional

Mikel Navarro (director)

Edurne Magro

Usue Lorenz

Mario Davide Parrilli

James Karlsen

Ixaka Egurbide

Octubre de 2013

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Índice

Listado de gráficos

Listado de tablas

Listado de cuadros

Listado de figuras

INTRODUCCIÓN

I. LAS INFRAESTRUCTURAS DE CONOCIMIENTO EN SU CONJUNTO

1 Los sistemas de innovación

1.1 Enfoque restrictivo o amplio del sistema de innovación

1.2 Aproximación institucional o funcional a los sistemas de innovación

1.3 Ámbito de aplicación de los sistemas de innovación

2 Las infraestructuras de conocimiento: concepto y tipos

2.1 Definición, evolución y tipos de infraestructuras de conocimiento

2.2 Funciones de las infraestructuras de conocimiento

2.3 Organizaciones integrantes de las infraestructuras de conocimiento

3 Distinciones entre las infraestructuras de conocimiento

3.1 Distinción entre universidad y otras instituciones de enseñanza superior

3.2 Distinción entre organizaciones que tienen la investigación entre sus misiones principales

3.2.1 Universidades versus Organismos de investigación extrauniversitarios

3.2.2 Organizaciones de investigación extra-universitarias

3.2.3 Distinción entre RTOs y KIBS

3.3 Distinción entre agentes que generan y transfieren conocimiento

4 Tipos de conocimiento y los modelos de innovación

4.1 El modelo lineal de innovación

4.1.1 Investigación básica

4.1.2 Investigación aplicada o tecnológica

4.1.3 Desarrollo experimental o de producto

4.1.4 Producción y comercialización

4.2 El modelo de innovación de enlaces en cadena

4.3 El modelo de aprendizaje interactivo multicanal

5 Las infraestructuras de I+D en las estadísticas

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II. UNIVERSIDAD

1 La universidad y su evolución histórica

1.1 Los modelos universitarios: origen y evolución histórica

1.2 Los modelos universitarios español y vasco

2 La universidad en la literatura: misiones y aspectos clave de desarrollo

2.1 Las tres misiones: la docencia, la investigación y la tercera misión

2.2 Aspectos clave del sistema universitario

2.2.1 Recursos financieros

2.2.2 Recursos humanos

2.2.3 Gobernanza

2.2.4 Internacionalización

III. ORGANIZACIONES HÍBRIDAS DE INVESTIGACIÓN

1 Introducción

2 Racionales o fundamentos que justifican la existencia de los Organismos Públicos de Investigación

3 De los Organismos Públicos de Investigación a las organizaciones híbridas

4 Los Centros de Investigación Cooperativa

4.1 Definición y origen

4.2 Características de los CIC. Experiencias internacionales

4.2.1 Actividades

4.2.2 Gobernanza y organización

4.2.3 Financiación

4.2.4 Orientación y áreas temáticas

4.2.5 Tipos de centros

4.2.6 Internacionalización

4.3 Los CIC en la CAPV

IV. ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN TECNOLÓGICA (RTO)

1 Los RTO: definición, orígenes y evolución histórica

2 Aspectos clave de los RTO

2.1 Propiedad, gobernanza y estructura organizacional de los RTO

2.2 Productos y clientes de los RTO

2.3 Personal de los RTO

2.4 Financiación

2.5 Ámbito geográfico de actuación

2.6 Interacciones con otros agentes

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V. SERVICIOS A EMPRESAS INTENSIVOS EN CONOCIMIENTO

1 Definición, tipos y características de las KIBS

1.1 Definición

1.2 Tipos de KIBS

1.3 Características de las KIBS

2 Las KIBS: su creciente importancia y tendencias

3 Las KIBS en España y la CAPV

VI. LOS CENTROS DE FORMACIÓN PROFESIONAL

1 Los centros de formación profesional: orígenes y evolución

2 La función de formación en los centros de FP: los casos español y vasco

2.1 La formación profesional inicial

2.2 Formación para el empleo

3 La función de apoyo a la innovación de las pymes por los centros de FP

VII. RESUMEN Y CONCLUSIONES

1 Los sistemas de innovación y las infraestructuras de conocimiento

1.1 Posibles aproximaciones al sistema de innovación

1.2 Concepto y tipos de infraestructuras de conocimiento

1.3 Distinciones entre infraestructuras de conocimiento y tipos de actividades

1.4 Las infraestructuras de I+D en las estadísticas

2 La universidad

2.1 La universidad en general

2.2 La universidad en la CAPV

3 Las organizaciones híbridas de investigación

4 Los centros tecnológicos

4.1 Los centros tecnológicos en general

4.2 Los centros tecnológicos en la CAPV

5 Los servicios a empresas intensivos en conocimiento (KIBS)

5.1 Los KIBS en general

5.2 Los KIBS en la CAPV

6 Los centros de formación profesional (FP)

6.1 Los centros de formación profesional en general

6.2 Los centros de formación profesional en la CAPV

7 Reflexiones finales

BIBLIOGRAFÍA

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Listado de gráficos

Gráfico 1. Distribución del Gasto de I+D empresarial y del Gasto de I+D público en las regiones europeas. Año 2009

Gráfico 2. Gasto de I+D por tipo de investigación. Comparativa internacional

Gráfico 3. Organizaciones constituyentes de la Red Vasca de Ciencia, Tecnología e Innovación

Gráfico 4. Evolución de la oferta y la demanda de las enseñanzas de primer y segundo ciclo y del profesorado docente e investigador equivalente a tiempo completo en las universidades públicas presenciales. Período curso 2000-2001 a curso 2008-2009

Gráfico 5. Vertientes profesional y social de la formación permanente

Gráfico 6. Indicador de ingresos por investigación aplicada, por personal docente e investigador, equivalentes a tiempo completo (año 2008)

Gráfico 7. Distribución porcentual del gasto público en educación superior por sectores: instituciones públicas, instituciones privadas y familias. (2008)

Gráfico 8. Ratio promedio del foco de los centros de diferentes actores (instituciones de investigación, industria y otras instituciones) por territorio.

Gráfico 9. Presupuesto medio anual de los CIC por país (miles de euros)

Gráfico 10. Especialización de los CIC en áreas temáticas en los países de la red COMPERA

Gráfico 11. Distribución temática de los CIC por territorio

Gráfico 12. Estructura de centro por país (números absolutos)

Gráfico 13. Formas de cooperación internacional de los CIC

Gráfico 14. Cooperación internacional por tipo de centro

Gráfico 15. Distribución geográfica de la internacionalización de los CIC

Gráfico 16. Tamaño estimado del sector RTO, definido estrictamente, por países (facturación anual, €m)

Gráfico 17. Número de centros tecnológicos registrados en el Ministerio de Economía y Competitividad en julio de 2012

Gráfico 18. Importancia de cada tipo de actividad (valor máximo 5, valor mínimo 0) para los RTO europeos, en función de su tamaño (más de 1000 empleados, entre 500 y 1000, menos de 500)

Gráfico 19. Tipología de centros tecnológicos españoles, en función de su fortaleza tecnológica (eje vertical) y su atención a las pymes (eje horizontal)

Gráfico 20. Evolución de la cartera de servicios de los centros tecnológicos españoles

Gráfico 21. Ubicación geográfica de las empresas clientes de los centros tecnológicos españoles

Gráfico 22. Número de RTOs que mantiene colaboraciones con otros agentes del sistema de innovación, según Hofer et al. (2007)

Gráfico 23. Vínculos de los centros tecnológicos españoles con otros agentes

Gráfico 24. Porcentaje de población ocupada de 25-64 años, según niveles educativos.

Gráfico 25. Distribución por niveles educativos de la población ocupada en Euskadi (2010) y en el modelo previsto para la UE en 2020.

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Listado de tablas

Tabla 1. Estructura por niveles del marco español de cualificaciones para la educación superior

Tabla 2. Funciones que pueden desempeñar los centros de investigación y su justificación

Tabla 3. Rasgos que los clientes asociaban con centros tecnológicos (RTOs) y universidades

Tabla 4. Comparación entre los rankings Fundación BBVA-Ivie de volumen de resultados y productividad y el ranking de Shanghai*

Tabla 5. Campus seleccionados en las convocatorias de Campus de Excelencia Internacional

Tabla 6: Centros de Competencia

Tabla 7: Áreas temáticas de los CIC

Tabla 8: Relación de los CIC en el País Vasco y origen de los fondos

Tabla 9. Sectores de servicios intensivos en conocimiento de Eurostat

Tabla 10. Factores que inciden en la localización de los servicios a empresas avanzados, dependiendo del nivel geográfico considerado

Tabla 11. Proximidad de las KIBS a los clientes y localización geográfica de cada tipo de KIBS

Tabla 12. Grado de internacionalización de subsectores en servicios KIBS

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Listado de cuadros

Cuadro 1. Actividades clave en los sistemas de innovación

Cuadro 2. El diseño en la Clasificación Nacional de Actividades Económicas 2009

Cuadro 3. Gasto en I+D por tipo de investigación y agente

Cuadro 4. Financiación del gasto de I+D en la CAPV por tipo de agente y origen de los fondos (%)

Cuadro 5. Gasto en I+D según disciplina científica (distribución porcentual)

Cuadro 6. Posición que presenta la UPV/EHU entre las 48 universidades públicas españolas en los ranking ISSUE

Cuadro 7. Gasto en educación y en I+D en el total de la economía y en las instituciones de enseñanza superior.

Cuadro 8. Gasto en educación, total y enseñanza superior, y distribución de su impartición en centros públicos y privados (2009)

Cuadro 9. Media de los precios públicos del crédito matriculado en primera matrícula y diferencia entre grados de experimentalidad. Curso 2011-2012

Cuadro 10. Características de gobernanza de las universidades según Aghion et al. (2008)

Cuadro 11. Estudiantes internacionales en porcentaje de los matriculados en el nivel de educación terciaria

Cuadro 12. Matrícula numérica de los alumnos de nuevo ingreso en primer curso, clasificados según la procedencia geográfica de su residencia familiar. Curso académico 2008-2009

Cuadro 13. Distribución de los estudiantes internacionales y extranjeros en educación terciaria, por país de origen (2008)

Cuadro 14. Propiedad de las organizaciones contenidas en la base de Eurolabs

Cuadro 15. Actividades o roles de los RTOs según la literatura

Cuadro 16. Tipología de centros según la dimensión operativa y la intensidad de I+D

Cuadro 17. Confusión terminológica en torno a los términos financiación nuclear y básica

Cuadro 18. Fuentes de ingresos en tres tipos diferentes de RTOs

Cuadro 19. Modelos de financiación de centros tecnológicos

Cuadro 20. Ingresos de los centros tecnológicos españoles, por tipo de origen (2005; %)

Cuadro 21. Distribución de los ingresos por tipo de actividad, en los centros de las comunidades autónomas españolas (2005; %)

Cuadro 22. Distribución porcentual del empleo e índice de especialización de los sectores KIBS en la CAPV, España y la UE (2010)

Cuadro 23. Proporciones de sub-sectores KIBS sobre empleo total en 2010 en las comunidades autónomas de referencia de la CAPV

Cuadro 24. Valor añadido bruto por personal ocupado en los subsectores KIBS de la CAPV, España y la UE (miles de €; 2010)

Cuadro 25. Población de 25-64 años con estudios de formación profesional (%)

Cuadro 26. Porcentaje de estudiantes en formación profesional secundaria (2010)

Cuadro 27. Porcentaje de estudiantes en formación profesional superior (2010)

Cuadro 28. Alumnado por ciclo formativo y tipo de centros, en la FP de la CAPV

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Listado de figuras

Figura 1. Composición de un sistema regional de innovación

Figura 2. Modelo de las tres jorobas teórico y actual

Figura 3. Focalización de los subsectores KIBS con relación a las bases de conocimiento y fases de la cadena de valor del conocimiento

Figura 4. Modelos de agencia de transferencia tecnológica

Figura 5. Modelo lineal de innovación

Figura 6. Escala del TRL y los tres pilares del valle de la muerte

Figura 7. Tipos de investigación identificados por Stokes (1994)

Figura 8. Modelo de los enlaces en cadena de Kline y Rosenber

Figura 9. Actividades científico-tecnológicas según la UNESCO

Figura 10. Mapa conceptual del arte, de la ciencia, del diseño y de la I+D

Figura 11. Modelo de aprendizaje interactivo multicanal

Figura 12. Cuadrante de Pasteur: Tipos de investigación

Figura 12. Patrones cambiantes de subcontratación de la I+D

Figura 13. Orígenes de los RTOs en Europa, según Eurab

Figura 14. Modelo de Innovación de VTT

Figura 15. Base científico-tecnológica europea y posicionamiento en ella de los RTOs

Figura 16. Principales funciones de los diferentes tipos de RTOs en Europa

Figura 17. Modelo de financiación de los RTOs propuesto por Arnold et al. (2007)

Figura 18. Clasificación de ingresos de los RTOs, según Modrego et al. (2004)

Figura 19. Focalización de los subsectores KIBS con relación a las bases de conocimiento y fases de la cadena de valor del conocimiento

Figura 20. Roles que desempeñan las KIBS en los sistemas de innovación

Figura 21. Convergencia y proximidad entre los sub-sectores KIBS y entre KIBS y algunos sectores próximos

Figura 22. Clientes y mercados con que operan las empresas KIBS de diferentes ámbitos territoriales

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Introducción

Este libro recoge parte de la investigación realizada en el proyecto Agentes y funciones de las in-fraestructuras de prestación de servicios de I+D+i en los sistemas de innovación: comparativa interna-cional, acogido al programa SAIOTEK del Gobierno Vasco. A su vez, dicho proyecto es fruto de la evo-lución que en el ámbito de los sistemas de innovación, se ha llevado en Orkestra desde su nacimiento.

En efecto, Orkestra-Instituto Vasco de Competitividad surge para impulsar, mediante una inves-tigación transformadora, la competitividad de la CAPV y sus agentes. Siendo, en una sociedad mo-derna como la actual, el conocimiento la base de toda innovación y el factor productivo fundamental para la competitividad y el crecimiento económico, no es de extrañar que desde su nacimiento ope-rativo, en 2007, Orkestra prestara una particular atención a esta cuestión en su actividad.

Desde mediados de los setenta la Economía de la innovación pone de manifiesto, a ese respecto, que buena parte del conocimiento necesario para sus procesos de innovación las empresas debían captarlo del exterior, pues no eran capaces de generarlo por sí solas, o solas lo harían de modo más ineficiente. Ese reconocimiento de que la innovación no es un proceso meramente individual, sino que fundamentalmente es un proceso social, adquiere su máxima expresión con la aparición del enfoque de los sistemas de innovación, que experimenta un gran florecimiento en la década de los noventa y el nuevo milenio. Las primeras investigaciones de Orkestra, en el ámbito de la innovación, están marcadas por ese contexto: en ellas se persigue traer a la CAPV las últimas contribuciones y el “estado del arte” existente en la literatura internacional sobre sistemas regionales de innovación y analizar el sistema vasco, con dicho marco conceptual, apoyándose en las excelentes –y hasta cierto punto infrautilizadas– estadísticas de I+D e innovación disponibles para la CAPV gracias a Eustat.1

Del análisis de la literatura sobre sistemas regionales de innovación y de los primeros análisis comparados del caso vasco se desprendía, con total claridad, la gran diversidad existente en los sistemas de innovación de las regiones europeas, la no existencia de modelos óptimos de organi-zación de la innovación, y los problemas que presentaban los indicadores existentes para medir la innovación de ciertos modos de innovación. Ello hacía que no resultara totalmente pertinente, para valorar la posición y posibilidades de aprendizaje de la CAPV en términos de innovación, compa-rarse sin más con las regiones europeas que aparecen en los primeros lugares de los ranking de innovación; o que aparecieran para la CAPV las llamadas “paradojas de innovación” (es decir, po-siciones en los rankings de indicadores de output económico (PIB per cápita, productividad...) no acordes con las posiciones que se tienen en los rankings de indicadores de innovación (indicador IUS, patentes…)). Con objeto de superar tales problemas, Orkestra abordó cuatro líneas de inves-tigación. Una primera sobre tipologías de sistemas regionales y locales de innovación, con objeto de entender y ordenar la diversidad existente en los sistemas de innovación.2 En segundo lugar, se desarrolló una metodología para identificar a las regiones de referencia españolas y europeas con las cuales resultaba más apropiado realizar ejercicios de benchmarking o comparación por la CAPV.3 En tercer lugar, se emprendió una investigación sobre indicadores de competitividad e inno-

1 El principal reflejo de los estudios llevados a cabo en tal sentido se encuentran en el primer Informe de Competiti-vidad de Orkestra (2008), en el número monográfico sobre Sistemas Regionales de Innovación que coordinó Orkestra y publicó Ekonomiaz y en la publicación de Navarro (2009).2 Como materialización de tal línea surgieron, entre otras publicaciones, Navarro et al. (2009), Navarro y Gibaja (2009), Zubiaurre et al. (2009) y los análisis contenidos en el segundo Informe de Competitividad de Orkestra (2009).3 Los resultados de tales trabajos se recogieron en Navarro et al. (2011a, 2011b, 2012a y 2012b) y se emplearon, asimismo, para los análisis comparados de la CAPV en los tercero y cuarto Informes de Competitividad de Orkestra (2011 y 2013).

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vación.4 Y, por último, se abordó una línea de investigación sobre el llamado modo de innovación DUI (es decir, el modo de innovación basado en el aprender haciendo, usando e interactuando: learning by doing, by using and by interacting).5

Hace un par de años, en el proceso de reflexión estratégica llevada a cabo para el área de sis-temas de innovación, se consideró que cara el futuro, las líneas de investigación debían avanzar en dos direcciones: por un lado, incluir explícitamente como objeto de análisis las estrategias y políticas; y, por otro lado, completar los análisis del sistema vasco llevados a cabo a partir de estadísticas y publicaciones, y llevar a cabo una recogida de información y conocimiento, fundamentalmente de carácter tácito o cualitativo, contenido en las personas o actores del sistema vasco. Esa nueva aproximación se ha materializado en tres líneas de investigación actualmente en proceso: la primera es sobre estrategias y políticas de innovación, y en la que se enmarcaría también la investigación sobre Estrategias de Especialización Inteligente;6 la segunda es sobre evaluación de políticas de competitividad;7 la tercera, que tiene como antecedente el trabajo de Navarro (2010c), es la relativa a infraestructuras de conocimiento y a la que se encuentra ligada la presente publicación.

En efecto, a pesar de que la CAPV posee unas infraestructuras de conocimiento altamente de-sarrolladas y singulares desde una perspectiva comparada internacional (OECD, 2011), las mismas no han sido objeto de detallado análisis más allá de las exposiciones generales de las mismas contenidas en los sucesivos planes de ciencia y tecnología o de algunos análisis que sobre al-guno de sus componentes (especialmente, sobre los centros tecnológicos) se recogían en algunos artículos académicos.8 Cuatro eran las principales carencias que presentaban tales trabajos.

» En primer lugar, su falta de encuadre en un marco analítico más amplio, que posibilitara en-cuadrar la naturaleza singular y perímetro de esta figura, así como la función general que cumple dentro del sistema y de la propia cadena de valor de la innovación.

» En segundo lugar, las publicaciones existentes no han abordado en general el estudio de las infraestructuras de conocimiento desde una perspectiva sistémica, es decir, restringían el es-tudio a uno o dos de sus componentes (por ejemplo, universidad y centros tecnológicos), sin tratar de abarcar al conjunto de organizaciones de las que aquellas están compuestas. Esto, como se verá, plantea problemas, puesto que no existe una relación biunívoca entre tipo de institución y función (una determinada función que deben desempeñar las infraestructuras de conocimiento en una región puede ser ejercida por un tipo de organización y en otra región por otro tipo distinto de organización).

» En tercer lugar, partían de una concepción muy restrictiva de las infraestructuras de conoci-miento, en la que aquellas se limitaban a las organizaciones ligadas al conocimiento basado en actividades I+D, pero no en otro tipo de actividades (ingeniería, diseño, consultoría, inves-tigación de mercados…).

4 Acudan, los interesados, a Navarro (2011). Ese trabajo de indicadores se completó con los trabajos de identifica-ción y recopilación de indicadores de competitividad e innovación llevados a cabo por Orkestra dentro del proyecto europeo del European Cluster Observatory (véase http://www.clusterobservatory.eu/index.html).5 Tales investigaciones se materializaron principalmente en la publicación coordinada por Parrilli (2010) y en análisis contenidos en el tercer Informe de Competitividad de Orkestra (2011).6 De ella serían fruto, entre otras, las publicaciones de Navarro et al. (2012), Aranguren et al. (2012a y 2012b), y el número monográfico sobre Estrategias de Especialización Inteligente coordinado por Orkestra y publicado por Eko-nomiaz en junio de 20137 En ella están comprendidas, entre otras, las publicaciones de Magro (2012), Aranguren et al. (2013), Magro y Wil-son (en prensa).8 Entre ellas cabe destacar la tesis de Moso (1999), a las que siguieron una serie de trabajos del equipo con que ella colaboraba (Moso y Olazarán, 2001 y 2002; Olazarán et al., 2004, 2005 y 2009; Lavia et al., 2000), y el trabajo de Navarro y Buesa (2003) y los trabajos de Zubiaurre (2000 y 2002). En la revisión que de las tres décadas de existencia de las políticas de innovación en la CAPV efectúa Navarro (2010a), se pueden encontrar las principales contribuciones existentes.

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» Y, en cuarto lugar, los análisis se realizaban generalmente sin una perspectiva internacional, es decir, sin apoyarse en la literatura internacional existente sobre infraestructuras de conoci-miento y sin poner en comparación o hacer referencia a las experiencias de funcionamiento de las infraestructuras de conocimiento en otros lugares.

Con la presente publicación se persigue contribuir a cubrir las carencias existentes en esos cua-tro ámbitos. De esta manera, en el primer capítulo que sigue a esta introducción, se fija el marco analítico en el que se soporta la investigación. Primero, se exponen las diferentes dimensiones desde la que se puede abordar el análisis de un sistema de innovación, que condicionan el tipo de análisis que posteriormente se lleve a cabo de esa pieza fundamental constituyente de todo sistema de in-novación: las infraestructuras de conocimiento. Asimismo se expone qué caracteriza y define a las infraestructuras de conocimiento, los tipos de infraestructuras de conocimiento que existen y las tendencias evolutivas que muestran. Para comprender las diferencias entre los distintos tipos de infraestructuras de conocimiento, se muestran también los diferentes tipos de conocimiento y mo-delos de innovación existente. Y, por último, como encuadre general al trabajo, se presenta el peso de cada categoría de la Red Vasca de Ciencia, Tecnología e Innovación en el total del gasto en I+D, en cada uno de los tipos de actividad (investigación básica, aplicada o desarrollo), en la financiación de esa I+D, en las áreas de conocimiento y en otras cuestiones que ayudan a caracterizar a cada tipo de organización.

Para cubrir la segunda y tercera carencia presentada por los estudios hasta ahora existentes, aparte de estudiar con detenimiento las diferentes funciones y tipos de organizaciones que apare-cen ligadas a las infraestructuras de conocimiento y ver los solapamientos que entre distintos tipos de organizaciones pueden tener lugar (cuestiones que se desarrollan en el citado capítulo primero), en los capítulos 2 al 6 del libro se analizan las diferentes funciones, retos y características que en la CAPV presentan un conjunto amplio de organizaciones integrantes de estas infraestructuras de conocimiento: universidad, centros híbridos de investigación (fundamentalmente los CIC, pero con referencia también a los BERC), los centros tecnológicos, los servicios a empresas intensivos en conocimiento (KIBS, por sus siglas inglesas) y los centros de formación profesional (FP). La con-tribución del libro se encuentra, pues, no solo en la profundidad y amplitud de cuestiones tratadas en los capítulos sobre la universidad y los centros tecnológicos, sino en que prácticamente por primera vez se analizan para el caso vasco los centros híbridos de investigación (figura nacida con el nuevo milenio) y una serie de infraestructuras, como son los KIBS y los centros de FP que, a pesar de ser fundamentales para la innovación no tecnológica (o para la tecnológica no basada en I+D), hasta ahora habían sido excluidos de tales análisis.9

En cuanto a la cuarta carencia, el presente proyecto ha hecho un esfuerzo particularmente nota-ble para incorporar la reciente literatura internacional sobre infraestructuras de conocimiento: tanto la de carácter académico (libros y publicaciones en revistas científicas) como la propia de otra serie de institutos u organizaciones que difunden sus análisis vía informes. Adicionalmente, dentro del proyecto SAIOTEK se estudió cómo estaban organizadas las infraestructuras de conocimiento en otra serie de regiones o países (Cataluña, West Midlands, Baden Württemberg, Emilia Romagna, Noruega y Taiwan), con el fin de tener, mediante tal benchmarking, una visión más amplia del modo de organización y funcionamiento de tales infraestructuras y extraer lecciones que pudieran ser apli-cables al caso vasco.10

Por último, esta publicación supone un avance con respecto a anteriores trabajos del área de sistemas de innovación por el gran esfuerzo desplegado por recoger información sobre las infraes-

9 El grupo de Lavia, Albizu, Olazarán y Otero recientemente ha empezado a concentrar su análisis en la formación profesional, ámbito sobre el que han realizado una serie de interesantes publicaciones. Véanse Lavía et al. (2010 y 2012) y Albizu et al. (2011 y 2012).10 No obstante, tales análisis han sido excluidos de la presente publicación.

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tructuras de conocimiento de los propios agentes del sistema de innovación: bien de los perte-necientes a las organizaciones a ellas pertenecientes, bien de los decisores públicos que con sus políticas inciden en ella de modo notable, bien de otras instituciones (por ejemplo Innobasque) o bien de las empresas usuarias que aprovechan el conocimiento por ellas generado para innovar. A todos ellos les agradecemos sinceramente su colaboración, aunque obviamente los errores que puedan encontrarse en el trabajo son responsabilidad exclusiva del equipo de Orkestra elaborador de esta publicación.

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I. Las infraestructuras de conocimiento en su conjunto

1 Los sistemas de innovación

Una de las ideas fuerte desarrolladas por la economía de la innovación en el último cuarto del siglo XX es que la innovación no debe ser entendida como la acción aislada de un individuo o em-presa, sino que la innovación es ante todo un proceso social. Todo el conocimiento requerido para llevar a cabo una innovación resulta, por el rápido avance y el carácter cada vez más complejo del conocimiento, cada vez más improbable que se posea internamente por el individuo u organización; y el conocimiento que en un momento dado posee un individuo u organización ha sido en su mayor parte generado originalmente por otros. Es precisamente esa idea de que la innovación es funda-mentalmente un proceso social y de que la capacidad innovadora de una organización depende en gran medida del sistema en que está inmersa, la que llevó a la aparición, en la década de los 80, del enfoque de los sistemas de innovación.

Un elemento fundamental de dicho sistema que afecta a la capacidad de innovación de los agentes que en él desenvuelven su actividad y, por agregación, al conjunto del territorio, son las infraestructuras del conocimiento. Significativamente, el primer trabajo al que se le reconoce el alum-bramiento del enfoque de los sistemas de innovación, escrito por Freeman en 1982, se denomina “Technological infrastructure and international competitiveness”. E igualmente, el primer economista clásico que es reconocido por la literatura de los sistemas de innovación como el principal antecesor de este enfoque, Friedrich List, se caracterizó por ser el primero en destacar la importancia capital de las infraestructuras de conocimiento para la competitividad y prosperidad nacional y en reivindicar la implicación del Gobierno en su desarrollo (Freeman, 1998 y 1997; Lundvall, 2010).

El contenido que se asigne a tales infraestructuras de conocimiento dependerá de la concepción que se tenga del sistema de innovación. Por esa razón conviene referirse, aunque sea brevemente y centrándonos sólo en algunos aspectos, a las diferentes perspectivas y desarrollos habidos en la literatura de los sistemas de innovación, para así delimitar mejor nuestro objeto de estudio: las in-fraestructuras de conocimiento.

En lo que concierne a nuestro objeto de estudio, dentro de la literatura de los sistemas de innova-ción convendría considerar las diferentes aproximaciones habidas en tres campos: en la concepción más amplia o más restrictiva, en el enfoque más institucional/estructural o más funcional, y en el ámbito (sectorial, tecnológico, nacional o regional) del sistema de innovación.

1.1 Enfoque restrictivo o amplio del sistema de innovación

Los dos libros que, publicados en 1992, supusieron la consolidación del enfoque, hasta entonces tentativamente esbozado en la década de los 80, a saber, los editados por Nelson (1992) y Lundvall (1992), planteaban dos enfoques claramente distintos del sistema de innovación, que la literatura ha venido en denominar enfoque restrictivo (“narrow”) y enfoque amplio (“wide”) del sistema de in-novación. El primero, el de Nelson y sus seguidores (entre los que también cabría incluir modelos de tanto predicamento como el de la Triple Hélice), prácticamente limitaba el estudio del sistema de innovación, a aquellas organizaciones e instituciones organizadas en torno a la I+D, de modo que la única innovación de la que se ocupaba era de la tecnológica. El segundo enfoque, el de Lundvall y

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la llamada escuela de Aalborg (al que también podría sumársele Freeman), consideraba que, apar-te del conjunto de organizaciones e instituciones ligadas a la I+D (o aprendizaje por “searching” y “exploring”), el sistema de innovación estaba compuesto también por la estructura productiva y los procesos de aprendizaje (por “doing”, “using” e “interacting”) que en aquél tenían lugar; y que, en consonancia, había que atender no sólo a la innovación tecnológica basada en la I+D, sino también a los restantes tipos de innovación no basados en I+D o al conocimiento que tiene una base diferente de la científica.

De lo dicho se desprende que, en el caso de abrazar el primer enfoque, deberíamos ocuparnos exclusivamente de las infraestructuras ligadas a la I+D y al conocimiento científico. Mientras que, de abrazar el segundo enfoque, deberíamos contemplar también aquellas infraestructuras que nos proporcionan otros tipos de conocimiento (de producción, gestión, logística, marketing…) comple-mentarios del científico o de la I+D y necesarios para llevar a cabo los diferentes tipos de innovación no tecnológica (y que, en última instancia, son básicos para que la innovación tecnológica basada en la I+D sea explotada comercialmente con éxito).

Claramente, uno y otro enfoque tienen sus pros y sus contras. El plantear un enfoque restrictivo hace el análisis más factible, al limitarse a un número mucho más restringido o abordable de com-ponentes, en el entendimiento de que, si bien no todo, sí la parte más decisiva o fundamental del conocimiento se genera en ellos (Niosi, 2010). El plantear un enfoque más amplio no sólo se ajusta a una concepción más avanzada y desarrollada de la innovación, sino que resulta fundamental para explicar las llamadas paradojas de la innovación (es decir, desempeños competitivos o económicos de los territorios que no corresponden a los desempeños en indicadores de innovación basados en la I+D), y sobre todo para entender la innovación en sectores no high-tech, en las pymes y en las actividades de servicios, que no sólo en los países en vías de desarrollo, sino incluso en la mayor parte de los desarrollados, constituyen la mayor parte de la actividad económica (Lundvall, 2007).

Tomando en cuenta las peculiaridades de la economía vasca y la existencia en ella de una “pa-radoja de innovación”, consideramos que, para su análisis, resulta preferible un enfoque amplio del sistema de innovación; y, en consonancia con ello, resulta preferible una delimitación amplia de las infraestructuras de conocimiento que una delimitación restrictiva de tales infraestructuras.

1.2 Aproximación institucional o funcional a los sistemas de innovación

La segunda cuestión que conviene dilucidar es la de cómo abordar el análisis del sistema de inno-vación: desde una aproximación institucional o desde una aproximación funcional. La primera (tam-bién llamada por algunos, aproximación estructural), es la que impregna las primeras elaboraciones y reflexiones sobre los sistemas de innovación. Así, por ejemplo, Fischer (2001) define un sistema de innovación como un “conjunto de actores, tales como empresas y otras organizaciones, e institucio-nes que interactúan en la generación, difusión y uso de nuevo –y económicamente útil– conocimien-to en el proceso de producción” (pág. 200). En consonancia con esa visión que define un sistema de acuerdo con sus componentes y las relaciones que se establecen entre ellos, el análisis del sistema y, en nuestro caso, de las infraestructuras de conocimiento, debería llevarse a cabo estudiando las diferentes organizaciones e instituciones que lo componen.

Frente a tal concepción, una serie de autores ha propugnado que un sistema y sus límites se defi-nen por las funciones que desempeña, y que el análisis de los sistemas de innovación debe hacerse atendiendo a cómo desempeña dicho sistema las funciones a él asignadas. Aunque hay un amplio conjunto de autores que ha avanzado por esta dirección (Galli y Teubal, 1997; Rickne, 2001; Liu y White, 2001; Johnson, 2001; Bergek et al., 2007; Bergek et al., 2008; Hekkert et al., 2007; Hekkert y Negro, 2009;…), ha sido probablemente Edquist el autor más renombrado de este planteamiento

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(véanse Edquist, 2001, 2005 y 2008; Edquist y Chaminade, 2006; Edquist y Hommen, 2008). Así, según Edquist (2005), siendo la principal función de un sistema de innovación desarrollar, difundir y hacer uso de innovaciones, un sistema de innovación estará compuesto por “todos los importantes factores económicos, sociales, políticos, organizacionales, institucionales y de otro tipo que influyen en el desarrollo y difusión de las innovaciones” (pág. 182). El análisis de los sistemas de innovación debería tratar, por lo tanto, de identificar esas actividades o factores determinantes del desarrollo, difusión y uso de las innovaciones; y ver si se desarrollan satisfactoriamente o no. Esto último se dilucidará no comparando el desempeño alcanzado por ese sistema con unos óptimos (dado que, debido al rechazo a la idea de maximización que inspira a la teoría neoclásica, la existencia de ópti-mos es rechazada por la corriente evolucionista o institucionalista, en que se inspiran los sistemas de innovación), sino por comparación del desempeño innovador de ese sistema con los desempeños innovadores que muestran otros sistemas en esas funciones.

Desde un punto de vista teórico, el enfoque funcional parece más apropiado que el instituciona-lista, especialmente si lo que se plantea es comparar sistemas y estudiar su dinamismo. En efecto, puede que la misma función pueda ser desempeñada por diferentes organizaciones de un sistema a otro. Por ejemplo, la investigación aplicada de apoyo a la innovación empresarial puede ser desarro-llada en el sistema A por los institutos universitarios (que estarían englobados estadísticamente en el sector Educación Superior), en el sistema B por organismos públicos de investigación (que estarían englobados estadísticamente en el sector Gobierno), y en el sistema C por centros tecnológicos de naturaleza privada cuyos fondos se nutren sólo parcialmente de financiación pública (y que estarían englobados estadísticamente en el sector Empresas). Si la comparación de los sistemas se efectúa exclusivamente desde una perspectiva institucional, podría concluirse que los sistemas B y C presen-tan fallos o mal funcionamiento en el sector de Educación Superior, cuando desde el punto de vista del sistema eso no es necesariamente así, pues la función esa está ya cubierta por otros agentes, y si la desempeñara también el sector de Educación Superior, puede que se estuviera incurriendo en duplicidades y solapamientos. Es decir, lo que habría que comparar es si el sistema provee eficaz y eficientemente ciertas funciones, sin necesariamente dar por supuesto que las funciones están unívocamente asignadas a ciertas organizaciones. Una función puede ser desempeñada por más de una organización; y una organización puede desempeñar más de una función. Y si bien puede contemplarse que en un sistema falte una organización, por que las funciones que ella desempeña pueden ser cubiertas o desempeñadas por otra, no cabe contemplar que en él una función se quede sin ofrecer, porque en tal caso el sistema no funcionaría (Rickne, 2001).

Pero si teóricamente la aproximación funcional resulta preferible, cuando se desciende a análisis prácticos surgen más dudas. En efecto, un análisis funcional del sistema de innovación requiere, en primer lugar, que se identifiquen las actividades o sub-funciones en que resulta necesario desagregar la función general de todo sistema de innovación: el desarrollar y difundir innovaciones. Es decir, el análisis funcional requiere una previa identificación de todos los importantes factores o actividades que influyen en el desarrollo y difusión de las innovaciones. Esa identificación de actividades parti-culares que debe proporcionar todo sistema no se ha desarrollado suficientemente, de modo que, aunque diferentes autores han tratado de proporcionar listas razonadas de tales funciones, no se ha alcanzado un consenso sobre ninguna de ellas, y a todas las listas de actividades o sub-funciones se les ha puesto algún pero. Por ejemplo, a la lista de actividades o funciones propuesta por Edquist y Hommen (2008) (véase Cuadro 1) se le ha criticado por poner al mismo nivel actividades de muy diferente relevancia, por no incluir otras actividades que podrían ser tan o más relevantes que las anteriores, por ignorar las interdependencias que entre ellas existen, por incluir componentes del sistema como actividades… (véanse, por ejemplo, Bergek et al., 2008; Chaminade, 2010).

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A lo anterior habría que añadir que normalmente la información disponible suele estar organizada por organizaciones o instituciones, en lugar de por funciones. De modo que, si bien si el análisis se aborda como un estudio de casos resulta posible abordar una aproximación funcional al estudio de los sistemas de innovación, normalmente los estudios comparativos resulta más fácil y ope-rativo plantearlos prioritariamente desde una perspectiva institucional, aunque teniendo en cuenta las posibles funciones o actividades que el sistema debe proporcionar (Toivonen, 2004; Moulaert y Haamdouch, 2006).

La doble aproximación: institucional o funcional, resulta también aplicable al estudio de las infraes-tructuras de conocimiento. Su estudio podría organizarse tratando de determinar, en primer lugar, las actividades o funciones básicas que tales infraestructuras deben cumplir y luego viendo cómo se han desempeñado tales actividades en cada uno de los sistemas objeto de comparación; o, alterna-tivamente, podría partir de identificar a las organizaciones o instituciones que forman parte de tales infraestructuras de conocimiento y, posteriormente, pasar a exponer cómo operan cada una en los diferentes sistemas. En lo que respecta a nuestro estudio, también por razones de operatividad, se primará esta segunda aproximación, aunque se tratará de relacionar como aborda en cada sistema, cada una de las organizaciones tipo identificadas, una serie de funciones tipo que las infraestructuras de conocimiento supuestamente deben proporcionar.

Cuadro 1. Actividades clave en los sistemas de innovación

I) Provisión de inputs de conocimiento al proceso de innovación1) Provisión de I+D y, de ese modo, creación de nuevo conocimiento, principalmente en ingeniería,

medicina y ciencias naturales2) Generación de competencias mediante educación y formación de la mano de obra para actividades

de innovación e I+DII) Actividades por el lado de la demanda

3) Formación de nuevos mercados de productos4) Articulación de requerimientos de calidad que emanan del lado de la demanda con relación a

nuevos productos III) Provisión de constituyentes del sistema de innovación

5) Creación y cambio de organizaciones necesitadas para el desarrollo de nuevos campos de innovación. Ejemplos podrían ser el aumento de emprendimiento para crear nuevas empresas e intraemprendimiento para diversificar empresas existentes; y creación de nuevas organizaciones de investigación, agencias de políticas, etc.

6) Funcionar en red (networking) por mercados y otros mecanismos, que incluyen aprendizaje interactivo entre diferentes organizaciones (potencialmente) envueltas en los procesos de innovación. Eso implica integrar nuevo conocimiento desarrollado en diferentes esferas del sistema de innovación y venir de fuera con elementos ya disponibles en las empresas innovadoras

7) Creación y cambio de instituciones –p.e. legislación de patentes, impuestos, regulaciones sobre el medioambiente y la seguridad, rutinas de inversión en I+D, etc.– que influyen en las organizaciones innovadoras y en los procesos de innovación proveyendo incentivos y removiendo obstáculos para la innovación.

IV) Servicios de soporte para empresas innovadoras8) Actividades de incubación tales como provisión de acceso a instalaciones y apoyo administrativo

para los esfuerzos innovadores9) Financiación de los procesos de innovación y otras actividades que pudieran facilitar la

comercialización de conocimiento y su adopción10) Provisión de servicios de consultaría relevantes para los procesos de innovación, p.e. transferencia

tecnológica, información comercial y asesoría legal.

Fuente: Extraída de Edquist y Hommen (2008)

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1.3 Ámbito de aplicación de los sistemas de innovación

La tercera cuestión que la literatura de los sistemas de innovación se ha tenido que plantear es la del ámbito al que se refiere el sistema de innovación: territorial o sectorial/tecnológico. Y, dentro del primero, al ámbito nacional o al local/regional. En efecto, si bien los trabajos originales del enfo-que de los sistemas de innovación (los de Freeman, Lundvall, Nelson, Niosi, Patel y Pavitt…) iban referidos al ámbito nacional, al poco tiempo el enfoque de los sistemas de innovación empezó a aplicarse al ámbito regional (Cooke, Asheim…), al ámbito tecnológico (Carlsson y sus colegas) y al sectorial (Breschi y Malerba).

Nuevamente, el análisis diferenciado de cada uno de estos ámbitos tiene sentido en sí, pues cada uno enfatiza o permite aprehender aspectos que a los otros se les escapa. En este sentido, la elección de uno u otro vendrá determinado por el objetivo que persiga el estudio. En nuestro caso, dado que el estudio pretende llevar a cabo una reflexión sobre cómo se estructuran y operan las infraestructuras de conocimiento en el ámbito regional, será la aproximación de los sistemas regio-nales de innovación la que atraerá fundamentalmente nuestra atención.

A este respecto, no hay una definición unánimemente compartida sobre el sistema regional de innovación y sobre sus componentes. Siguiendo la exposición general que hacen Asheim y Gertler (2005) de esta corriente, podemos definir brevemente un sistema regional de innovación como “la infraestructura institucional que apoya a la innovación en la estructura productiva de una región” (p. 299). En el modo de expresión de Cooke (1996, 1998 y 2001), el sistema regional de innovación (SRI) estaría integrado por dos subsistemas de actores implicados en un aprendizaje interactivo: un subsistema de generación de conocimiento o infraestructura de apoyo regional, compuesta por laboratorios de investigación públicos y privados, universidades, agencias de transferencia tec-nológica, centros de formación continua etc.; y un subsistema de explotación de conocimiento o estructura de producción regional, compuesto mayormente de empresas, especialmente de las que muestran características sistémicas. Sobre ambos subsistemas actuarían las organizaciones gu-bernamentales y las agencias de desarrollo regional, que según Trippl y Tödtling (2007) constituirían a su vez otro subsistema del SRI. Estos subsistemas estarían insertos en un marco socioeconó-mico y cultural común regional. Y dicho SRI no debe entenderse como una unidad autosuficiente, sino que es un sistema abierto que se encuentra ligado a otros sistemas de innovación. Todo ello podría ser resumido, tal como se hace en Cooke et al. (2004:3), diciendo que “un sistema regional de innovación consiste de subsistemas de generación y explotación de conocimiento que interac-túan, ligados a otros sistemas regionales, nacionales y globales, para la comercialización de nuevo conocimiento”. (Véase Figura 1)

Claramente, nuestro objeto de estudio concierne a una parte del susbsistema de generación y difusión del conocimiento. No obstante, como advierte Autio (1998), esa distinción entre subsistema de generación y difusión del conocimiento y subsistema de aplicación y explotación del conocimien-to es obviamente una simplificación. Hay empresas que desarrollan actividades de I+D generadoras de conocimiento; y las universidades y otros centros de investigación están también activamente implicados en aplicar y explotar el conocimiento (por ejemplo, explotando la propiedad intelectual o patentes por ellas obtenidas). En tal sentido, las unidades de I+D empresariales que prestan servi-cios a otras empresas podría considerarse que también forman parte de la infraestructura de cono-cimiento. En el siguiente apartado, en el que se expondrá cómo ha contemplado la Economía de la innovación las infraestructuras de conocimiento, trataremos más específicamente de las entidades que cabría incluir dentro de tal concepto.

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Como señalan Tödtling y Trippl (2010), las interacciones entre los actores generadores y explo-tadores de conocimiento tienen lugar en los planos regional, nacional e internacional; y las fuentes tipo de conocimiento intercambiado y las relaciones difieren de un plano a otro. Así, por ejemplo, en los planos regional y nacional las universidades, organizaciones de investigación y empresas de servicios son típicas fuentes de conocimiento y la cuota de conocimiento tácito intercambiado por relaciones informales y desbordamientos suele ser mayor. Mientras que en el plano interna-cional, suele haber un mayor intercambio de conocimiento codificado a lo largo de la cadena de valor, con competidores y organizaciones de investigación, así como una mayor importancia de las relaciones formales (ligazones vía mercado, redes formales). De esta manera, los sistemas de innovación regional, nacional e internacional están fuertemente interconectados y juegan un rol complementario.

Figura 1. Composición de un sistema regional de innovación

Fuente: Trippl y Tödtling (2007).

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2 Las infraestructuras de conocimiento: concepto y tipos

A pesar de lo frecuentemente que el término aparece en la literatura económica, es sorprendente-mente escasa la atención prestada a la delimitación precisa del término infraestructura, así como a la determinación de los tipos, funciones y efectos de las mismas.11 En términos generales, se ha solido emplear el término infraestructura para denominar al conjunto de recursos no naturales, generados como consecuencia de cuantiosas inversiones, que son utilizados colectivamente para el desarrollo de la actividad económica.

Esas infraestructuras suelen presentar unos rasgos determinados: economías de escala, indivisibi-lidad (ser sistemas completos o conjuntos de sistemas), carácter genérico y multiplicidad de usuarios, largo horizonte temporal de operación… (Smith, 1997 y 2002) que explican que los gobiernos se ha-yan implicado en su desarrollo, haciendo uso de las tres principales vías que tienen para eso: provisión pública directa, regulación y concesión de subsidios para su provisión privada (Smith, 2000).

La literatura de los sistemas de innovación se ha solido referir a dos tipos básicos de infraestruc-turas: a las físicas (generalmente, a las de energía, de comunicaciones y TIC) y a las de conocimiento (Smith, 2000; Klein Woolthuis et al., 2005). Además del diferente tipo de servicio que prestan, las se-gundas –que son de las que nos ocuparemos en nuestro trabajo– se diferencian de las primeras por una mayor intangibilidad, por la mayor importancia que en ellas presentan las economías de alcance (economies of scope) y por una mayor especificidad de los agentes a que atienden.

2.1 Definición, evolución y tipos de infraestructuras de conocimiento

Si atendemos a la evolución que han mostrado tanto las políticas públicas como la literatura que ha tratado de tales infraestructuras, cabe señalar que, exceptuando el caso de algunos pocos pre-cursores individuales (como el anteriormente citado Friedrich List), con anterioridad a la Segunda Guerra Mundial la literatura económica apenas se ocupaba de estas cuestiones; y si bien los go-biernos ofrecían apoyos a ciertas infraestructuras científicas (a la universidad) y, excepcionalmente, a algunas infraestructuras tecnológicas (sobre todo, ligadas a la agricultura), lo hacían sin apoyarse en una fundamentación racional o apoyo teórico procedente de la literatura económica.12

La justificación de las intervenciones del gobierno a favor de tales infraestructuras se desarrolla tras la segunda guerra mundial, cuando Vanevar Bush publica el ya clásico informe Science – The Endless Frontier, que sostiene que el apoyo público a la investigación básica y a la educación científica era fundamental para el desarrollo y liderazgo económico de EEUU. En la década de los 60 y los 70 a esa política de apoyo a la infraestructura científica vino a sumarse, en EEUU y algu-nos otros países que habían salido como ganadores en la Segunda Guerra Mundial (Reino Unido y Francia), la política de desarrollo de infraestructuras tecnológicas muy orientadas a una misión (en ámbitos como agricultura, exploración espacial, independencia energética, medioambiente, vivienda, transporte y salud, con claros atributos de “bien público”), pero sin que los citados paí-ses impulsaran políticas de apoyo generales a las tecnologías civiles (Tassey, 1992). Fue la cons-tatación de que tales países estaban perdiendo competitividad frente a economías como Japón y Alemania, que habían estado aplicando las llamadas “diffussion oriented policies”, en las que el desarrollo y apoyo a infraestructuras tecnológicas constituía un elemento fundamental (Ergas, 1987), lo que condujo a que, superando la concepción liberal que prevalecía entre economistas y

11 Como indica Smith (2000), es realmente significativo que el New Palgrawe Dictionary of Economics, que cons-tituye uno de los más completos compendios de la ciencia económica, no ofrezca ninguna entrada para el término “infraestructura”.12 Nos estamos refiriendo aquí fundamentalmente a los gobiernos de EEUU y de los países de Europa Occidental. Claramente en los países en que primaba la planificación (URSS y demás países de economía colectiva) o Japón, el Estado persiguió de modo activo el desarrollo de infraestructuras científico-tecnológicas.

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políticos, a partir de los 80 se observe un creciente y concertado esfuerzo por desarrollar infraes-tructuras tecnológicas por el gobierno en EEUU (Tassey, 1992).

A mediados de los 90, ante las evidencias que la economía de la innovación va ofreciendo sobre la importancia de la innovación no basada en la I+D, el conocimiento de carácter no tecnológico y la importancia de las actividades de servicios en el conjunto de la economía, comienza a plan-tearse que, en paralelo a las infraestructuras de carácter tecnológico, resulta fundamental lo que Den Hertog (2000) denominó “la segunda infraestructura de conocimiento”, constituida fundamen-talmente por lo que por Miles et al. (1995), unos pocos años antes, habían denominado “servi-cios empresariales intensivos en conocimiento” (conocidos habitualmente por sus siglas en inglés, KIBS). Frente a las primeras infraestructuras de conocimiento (compuestas fundamentalmente por la universidad y los centros de investigación con financiación pública), estarían todo un conjun-to de empresas y organizaciones fundamentalmente privadas, que proporcionan conocimientos, técnicos (no basados en I+D: arquitectura, ingeniería, ensayos…), informáticos, de consultoría, de marketing, legales y de auditoría…, muchos de los cuales requieren una co-producción con el usuario. En general, en este caso, la literatura económica que se ha ocupado de este tipo de infraestructuras de conocimiento ha ido bastante por delante de las políticas públicas de apoyo a las mismas, ya que estas últimas son todavía bastante inusuales, salvo en lo que serían agencias públicas que proporcionan básicamente información sobre estas KIBS o el apoyo explícito a la provisión privada de tales actividades en algunos pocos países (p.e. Finlandia).

Ante esa evolución que se produce en la aproximación teórica y práctica a las infraestructuras de conocimiento, no resulta extraño que la literatura que ha tratado específicamente de tales in-fraestructuras, que además de no ser muy abundante se extiende a lo largo del tiempo, no ofrezca una delimitación y análisis de tales infraestructuras bien desarrollado y unánimemente compartido. Así encontramos que la literatura utiliza diferentes denominaciones (infraestructuras de innovación, de conocimiento, tecnológicas…) para referirse a estas infraestructuras, en ocasiones porque se están refiriendo expresamente a partes o componentes de tales infraestructuras, pero en otras por una imprecisión terminológica. En el siguiente recuadro se efectúa una breve revisión de cómo han definido o qué han entendido por infraestructura de conocimiento diversos autores que se han ocupado de estas.

Justman y Teubal (1986) definen las infraestructuras de innovación como “la combinación de ele-mentos que soportan los procesos de innovación y que presenta economías de escala que trans-cienden las necesidades de las empresas individuales” (pág. 137). Es decir, las infraestructuras harían referencia a las precondiciones que hacen posible y rentable la innovación y cuyo alcance transciende las necesidades y capacidades de las empresas individuales.

En análisis posteriores Justman y Teubal (1995) se ocupan específicamente de las infraestructuras tecnológicas. En particular definen la infraestructura tecnológica como “el conjunto de capaci-dades específicas, relevantes para la industria y provistas colectivamente, para aplicaciones en dos o más empresas u organizaciones usuarias” (pág. 260). Es decir, como elementos básicos definitorios de las infraestructuras estarían el que son el resultado de esfuerzos colectivos que se materializan en bienes públicos, que posibilitan el desarrollo de capacidades tecnológicas en las empresas.

Continúa en página siguiente

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En las definiciones citadas nos encontramos que a la hora de definir la infraestructura de conoci-miento hay quienes se refieren a las organizaciones e instituciones (por ejemplo, Smith 1997 y 2002; Buret y Héraud, 2001; Hamdouch y Moulaert, 2006), mientras que otros subrayan las capacidades cognitivas colectivas (y se dividen entre los que les añaden organizaciones, instituciones e incluso marcos políticos, como es el caso de Tassey; y los que no, como es el caso de Justman y Teubal). En nuestro caso, consideramos más comprensible y operativo para nuestro análisis el aproximarnos a la comprensión de las infraestructuras a través de un enfoque organizacional/institucional. Y podríamos tomar como punto de partida la definición de infraestructura de conocimiento que resulta de los tra-bajos de Smith (1997 y 2000), a saber: las infraestructuras de conocimiento están compuestas por

» el conjunto de organizaciones e instituciones públicas y privadas

» cuyo papel consiste en la producción, mantenimiento, distribución, gestión y protección del conocimiento,

» y que poseen unas determinadas características (economías de escala, indivisibilidad, multi-plicidad de usuarios y externalidades).

Tassey (1992), por su parte, define la infraestructura tecnológica como “una variedad o grupo de elemen-tos relacionados con la tecnología que tienen un uso común o carácter público y que, por eso, no son completamente provistos por empresas individuales” (pág. 105). O, de modo más sintético, Tassey (1996) escribe que “la infraestructura tecnológica es un elemento de la tecnología de un sector que es empleado conjuntamente por empresas que compiten” (pág. 60). Conviene hacer observar, de todos modos, que a pesar de acompañar el término infraestructura con el calificativo de “tecnológica”, Tassey incluye bajo tal denominación también técnicas, métodos y procedimientos, como la gestión de la calidad o las normas ISO, que, aunque no son estrictamente tecnológicos, son necesarios para implementar las estrategias empresariales de producto y de proceso.

Smith (1997 y 2002) considera que las infraestructuras de conocimiento están compuestas por el conjunto de organizaciones e instituciones públicas y privadas cuyo papel consiste en la producción, mantenimien-to, distribución, gestión y protección del conocimiento, y que poseen unas determinadas características (economías de escala, indivisibilidad, multiplicidad de usuarios y externalidades). En tal sentido, la infraes-tructura de conocimiento estaría conformada por la base de conocimiento industrial que es pública (no en el sentido de que es producida por el sector público, sino en el de que es conocimiento accesible a todas las empresas) y que es desarrollada, mantenida y difundida por organizaciones de varios tipos.

Doloreux (2002) denomina infraestructura de conocimiento a la infraestructura física y organizacional que, siendo parte del marco general y produciendo, financiando, coordinando, supervisando y valorando es-fuerzos de innovación, sirve de apoyo y es empleada por las empresas para innovar.

Koschatzky y Héraud (1996) y Bureth y Héraud (2001) definen a las instituciones componentes de las infraestructuras tecnológicas como entidades legales que, estando localizadas en una específica región e influyendo en las capacidades de innovación de las empresas en ella localizadas, proveen tres tipos de inputs para la innovación empresarial: gestión de la base de conocimiento (producción de conocimiento, educación, información y demostración), mejora de las interacciones entre las empresas y provisión de conocimiento experto (formación, consultoría, validación, apropiación y financiación).

Según Hamdouch y Moulaert (2006) la infraestructura de conocimiento se puede definir como “el ‘comple-jo institucional’ que comprende la amplia gama de organizaciones, instituciones y redes (y sus específicos constituyentes) que contribuyen a la constitución y evolución de la base de conocimiento en una determi-nada área espacial, así como los recursos y competencias que alimentan sus capacidades innovadoras y dinámicas” (pág. 27)

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2.2 Funciones de las infraestructuras de conocimiento

Sobre las funciones que desempeñan las infraestructuras de conocimiento, podría considerarse como función más general la que se recoge en la definición de infraestructuras antes recogida: la producción, mantenimiento, distribución, gestión y protección del conocimiento. Esa función ge-neral el propio Smith (1997) la desagrega en las siguientes funciones particulares:

» Producción y difusión del conocimiento. Si bien Smith se refiere al conocimiento científico y tecnológico, cabría incluir en esta función general otros tipos de conocimientos (de gestión, marketing, etc.) necesarios para gestionar el conocimiento y desarrollar y explotar exitosa-mente las innovaciones.

» La educación, formación y generación de habilidades (skills).

» Los estándares, la regulación y la protección de actividades técnicas

» La creación de empresas13

» Mantenimiento, acceso y diseminación.

Koschatzky y Héraud (1996) y Buret y Héraud (2001) ofrecen también una exposición de las fun-ciones de las infraestructuras de conocimiento clara y atractiva.

1. La primera, que denominan “gestión de la base de conocimiento”, comprende la producción de conocimiento científico y tecnológico, la educación, la información (mediante bases de datos, publicaciones, bibliotecas…) y la demostración (ofreciendo instalaciones para verifica-ción, actuando como usuario avanzado…).

2. La segunda gran función trata de la “mejora de las interacciones entre empresas” para fa-cilitar los intercambios de conocimiento entre los agentes, y comprendería la organización (promoción de redes, organización de encuentros, ferias y exhibiciones) y la financiación (de interacciones y de encuentro de partners…).

3. Y la tercera gran función sería la de proveer conocimiento experto, y que comprendería la formación, la consultoría (estratégica, de marketing, asesoría legal…), la validación, la apro-piación (patentes, copyrights, marcas, etc.) y la financiación.

Según David y Foray (1995 y 1996) las políticas de ciencia y tecnología puestas en marcha en la segunda mitad del siglo XX han dado prioridad a la generación de nuevo conocimiento, más que a mejorar la distribución del conocimiento ya existente y la accesibilidad al mismo. Sin embargo, la capacidad de generar innovaciones valiosas depende menos del descubrimiento de nuevos prin-cipios tecnológicos que de la capacidad de explotar sistemáticamente el stock de conocimiento ya existente, mediante el desarrollo de nuevos usos o el diseño de nuevas combinaciones de tal conocimiento. En tal sentido, la relación existente entre el stock de conocimiento existente y el flujo de innovación en un momento determinado podría aumentar sustancialmente si se facilitara el acceso barato a tal conocimiento. Esa actividad de difusión del conocimiento no es algo natural en sí, sino que se encuentra mediada por instituciones y convenciones. Y en tal medida, las infraes-tructuras podrían jugar un papel clave, mejorando la eficiencia de la distribución del conocimiento (por ejemplo, mediante apropiados mecanismos de transferencia tecnológica entre la investigación pública y las empresas).

13 Smith considera que el éxito de un sistema de innovación depende en buena medida de crear empresas que sean portadoras de las nuevas tecnologías, y que las infraestructuras de conocimiento que reciben apoyo público son una importante fuente de generación de tales empresas.

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Nuestro estudio estará centrado fundamentalmente en el estudio de las organizaciones compo-nentes de las infraestructuras que tradicionalmente llevan a cabo las dos primeras funciones citadas por Smith: la producción y difusión del conocimiento, y la educación, formación y generación de habilidades.14 La razón de ello es que, además de que de otro modo el análisis sería demasiado amplio como para ser abordado con los recursos disponibles para este proyecto, bastantes de las organizaciones nucleares que llevan a cabo algunas de las otras funciones se determinan en ámbitos superiores al regional (por ejemplo, fijación de estándares o la regulación de la propiedad intelectual).15 Lo anterior no obsta para que el análisis de las organizaciones que finalmente han sido seleccionadas para ser objeto de estudio no se limite exclusivamente a esa función de producción y difusión del conocimiento, sino que también trate de recoger el papel que desempeñan en las otras funciones mencionadas.

2.3 Organizaciones integrantes de las infraestructuras de conocimiento

Cara a la determinación operativa de ese conjunto de organizaciones que integran la in-fraestructura de conocimiento de una región o territorio resulta pertinente la especificación que introducen Koschatzky y Héraud (1996) y Bureth y Héraud (2001), cuando señalan que tales organizaciones deben tener una identidad legal y estar localizadas en la región. Organizaciones informales tales como redes o clubs tecnológicos, aunque en ciertos casos pudieran desempe-ñar un importante papel, son muy difíciles de detectar y, por eso, es preferible dejarlas fuera del ámbito de nuestro estudio. Asimismo, en una región o territorio determinado pueden estar ofre-ciendo sus servicios de conocimiento organizaciones que no están localizadas en él. También ese tipo de organizaciones, a pesar de lo importante que puedan resultar para las necesidades de conocimiento de las empresas ubicadas en el territorio, no serán incluidas en las infraes-tructuras de conocimiento de la región, principalmente por la dificultad de obtención de datos sobre tales organizaciones y porque, en principio, tales organizaciones ofrecen a ese territorio una menor ventaja diferencial con relación a otros territorios o regiones.

Asimismo, resulta conveniente tomar en cuenta que, como señalan Bureth y Héraud (2001), hay organizaciones que desempeñan esa función de proveer o difundir conocimiento como actividad principal, mientras que hay otras organizaciones que pueden desempeñar esa fun-ción sólo de modo secundario, pero no como su actividad principal. Por ejemplo, hay grandes empresas que, avanzadas y líderes en los mercados internacionales y ubicadas en una región determinada, como subproducto de su actividad ordinaria, ejercen múltiples de las funciones atribuidas por Smith a las infraestructuras de conocimiento (fijación de estándares y normas de calidad a las empresas de la región subcontratistas, mejora de las cualificaciones del personal de la comarca bien directamente o indirectamente –por su interrelación con los centros de formación locales–, etc.). Ese papel incluso resulta más evidente cuando esa función de pro-ducción y difusión del conocimiento de la empresa se organiza jurídicamente como entidad di-ferenciada, y se crea una unidad de I+D independiente jurídicamente de la empresa matriz. Pues bien, aunque quepa, como anteriormente se ha señalado, considerarlas desde una perspectiva

14 Tassey (1991) distingue tres funciones: financiación, realización y transferencia. Justman y Teubal (1986), asimismo, ordenaban las infraestructuras de acuerdo con la particular función del proceso de innovación a la que sirven: financiación, I+D, manufactura o marketing. Cara a nuestro estudio, más centrado en las infraestructuras de conocimiento que en las de innovación, resulta más claro y operativo concentrar el análisis en las organizaciones componentes de las infraestructuras que participan directamente en la producción y difusión del conocimiento y en actividades de formación, sin mezclar con ellas organizaciones tales como el capital riesgo o a los propios programas de financiación o apoyos públicos. En su lugar, cuando se analicen las organizaciones nucleares de la producción y difusión del conocimiento se atenderá a cómo llevan a cabo su financiación, generación y transferen-cia de conocimiento. 15 Sobre los servicios de propiedad intelectual, estándares, acreditación y metrología, como parte de la función de proveer de información infraestructural y regulatoria, véase Frenz y Birkbeck (2012)

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funcional componentes de las infraestructuras de conocimiento (véase en tal sentido Teubal et al., 1996) y aunque de hecho tal tipo de organizaciones se consideran parte de la Red Vasca de Ciencia, Tecnología e Innovación, las organizaciones que sólo secundariamente actúan como infraestructuras de conocimiento no serán objeto específico de análisis en este estudio, entre otras cosas por la dificultad de identificarlas y obtener información sobre ellas para nuestro es-tudio comparado.16

Otra cuestión que debe tomarse en cuenta a la hora de seleccionar las organizaciones que se integren en las infraestructuras de conocimiento es la de que deben operar en un área en la que exista un fallo o problema de mercado y de sistema (Smith, 2000). En efecto, los rasgos que caracterizan a las infraestructuras de conocimiento hacen que sean provistas, reguladas o finan-ciadas, cuando menos parcialmente, por los gobiernos o comunidades auto-organizadas (Smith, 2000; Koschatzky y Héraud (1996). En tal sentido, las organizaciones que operan en condiciones plenas de mercado y con un funcionamiento satisfactorio de este no cabe considerarlas como integrantes de tales infraestructuras (Teubal et al., 1996). Hay que señalar, no obstante, que paralelamente a la evolución antes descrita, de la literatura y políticas de infraestructuras, que inicialmente limitaban la consideración de infraestructura del conocimiento y la intervención de las políticas al ámbito científico y luego se van expandiendo al ámbito tecnológico y al del conoci-miento experto, hoy día se consideran integrantes de la (segunda) infraestructura de conocimien-to a organizaciones, como las consultoras, ingenierías y demás que son instituciones privadas con fines de lucro y que desarrollan la mayor parte de su actividad en condiciones de mercado. La razón de, aun así, considerarlas parte de las infraestructuras de conocimiento es que los ser-vicios a empresas intensivos en conocimiento a las que pertenecen tales empresas presentan numerosas externalidades y fallos de mercado y de sistema que justifican la intervención pública en ellas (Den Hertog et al., 2008).17

Tras las anteriores consideraciones, pasemos a presentar qué organizaciones han sido inclui-das por la literatura en las infraestructuras de conocimiento, y, tras ello, a concretar aquellas que serán tomadas en consideración en nuestro trabajo.

Una clasificación detallada de organizaciones integrantes de la infraestructura de conocimiento es la ofrecida por Hamdouch y Moulaert (2006). Estos autores distinguen, por un lado, seis tipos de organizaciones; y, por otro lado, dos tipos de instituciones de apoyo.

Los seis tipos de organizaciones componentes de las infraestructuras de conocimiento son:

» La universidad

» Otras organizaciones de educación superior. Son de naturaleza técnica y especializada, y más profesionales y orientadas al mercado que las universidades.

» Las organizaciones públicas de investigación.

» Institutos de investigación privados, principalmente orientados a investigación aplicada e industrial.

» Empresas de consultoría, generadoras y difusoras de conocimiento aplicado en varios cam-pos técnicos y de gestión.

16 Las unidades de I+D que funcionan jurídicamente de modo independiente de la empresa matriz para la que des-empeñan fundamentalmente su actividad no cabe considerarlas infraestructuras de conocimiento pues, al atender casi exclusivamente las necesidades de una sola empresa, incumplen uno de los criterios que utilizábamos para defi-nir una infraestructura: transcender la provisión de servicios a empresas individuales, atendiendo las necesidades de varias empresas u organizaciones usuarias.17 Justman y Teubal (1995) destacan que las infraestructuras tecnológicas (o de conocimiento) son un bien colectivo que requiere intervenciones que van más allá del tradicional apoyo a la I+D de empresas individuales. Como señala Smith, el conocimiento derivado de las infraestructuras de conocimiento es de acceso público a más de una empresa.

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» Empresas manufactureras y de servicios que contribuyen a la constitución de los compo-nentes de la base de conocimiento tecnológica, de gestión y social.

» Organizaciones de colaboración. A diferencia de las anteriores que son organizaciones in-dividuales, estas serían organizaciones de colaboración, bien multilateral (p.e. consorcios) o bilateral (p.e. joint venture).18

Dos tipos de instituciones de apoyo vendrían a sumarse a estas organizaciones: las institucio-nes intermediarias e híbridas, y las agencias y cuerpos políticos. Las primeras, que pueden tomar la forma de asociaciones industriales y empresariales, de oficinas de relación entre universidad y empresas, etc. desempeñan un importante papel como canales de información, comunicación y negociación entre las diferentes categorías de agentes y organizaciones. Las segundas, que com-prenderían a las agencias públicas o semi-públicas y cuerpos administrativos que intervienen direc-ta o indirectamente en asuntos o dominios ligados a la educación superior, a la innovación e I+D, al desarrollo regional e industrial… contribuyen a la coordinación de los diferentes actores, así como a la provisión de financiación y apoyo administrativo y técnico para las actividades de innovación y conocimiento.

A la hora de enumerar las infraestructuras de conocimiento Smith (1997) las agrupa entre organi-zaciones públicas y privadas. Entre las públicas incluye:

» las universidades,

» los sistemas de institutos de investigación,

» los consejos de investigación,

» las organizaciones que establecen estándares,

» las oficinas de patentes,

» las bibliotecas y las bases de datos.

Y entre las privadas:

» las asociaciones y conferencias sectoriales,

» los centros de formación,

» las publicaciones comerciales,

» los estándares técnicos establecidos colectivamente,

» los institutos de investigación sectoriales.

Doloreux (2002), por su parte, distingue cuatro tipos de infraestructuras de conocimiento:

1. Organizaciones de difusión tecnológica o de desarrollo de nuevas actividades: parques cien-tíficos y tecnológicos e incubadoras.

2. Organizaciones de difusión del conocimiento: agencias públicas de transferencia tecnológica y de asesoramiento en innovación

18 Tassey (1992) distingue los consorcios de investigación de los joint-venture en investigación en que en los pri-meros toman parte múltiples organizaciones que generalmente persiguen investigación tecnológica en sus primeras fases (genérica), mientras que los segundos son alianzas estratégicas, que pueden dar lugar o no a una nueva orga-nización, generalmente entre dos empresas, que combinan activos tecnológicos pre-existentes con habilidades de investigación complementarios para buscar avances en tecnología propietaria (esto es, I+D aplicada). Para Tassey los primeros deberían considerarse parte de la infraestructura tecnológica, puesto que ofrecen amplio acceso a los resultados de la investigación, mientras que los segundos no formarían parte de la infraestructura tecnológica, pues el acceso a sus resultados es restringido.

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3. Organizaciones de I+D: universidades, institutos de investigación y laboratorios nacionales.

4. Organizaciones menos explícitas técnicamente (desarrollo de mercado, planificación estraté-gica y derechos de propiedad intelectual).

La cuarta gran clasificación de organizaciones integrantes de las infraestructuras de conocimien-to la ofrecen Koschatzky y Héraud (1996), retomada y completada con una categoría adicional por Bureth y Héraud (2001). Las categorías de organizaciones que distinguen son:

1. Instituciones de educación superior e investigación

a. Educación superior

b. Organizaciones de I+D

2. Organizaciones de apoyo de naturaleza pública o semipública

a. Cámaras de comercio, industria y similares

b. Asociaciones sectoriales, profesionales y similares

c. Agencias y asociaciones de apoyo tecnológico tales como centros de transferencia tec-nológica, institutos de propiedad industrial, etc.

d. Centros de innovación, parques tecnológicos, centros de demostración y similares orga-nizaciones que ofrecen espacio o instalaciones

e. Capital riesgo

3. Servicios privados de consultoría (KIBS)

De lo expuesto se puede apreciar que no hay consenso sobre las organizaciones que cabría incluir dentro del término de infraestructuras de conocimiento. Ninguna de las clasificaciones es completa, pues todas excluyen algunos tipos de organización mencionados por alguna de las otras clasificaciones. Presentemos las carencias y las fortalezas que para nuestro trabajo presenta cada.

» La clasificación de Hamdouch y Moulart (2006) no incluye las organizaciones ligadas a in-fraestructuras espaciales (parques e incubadoras) y a la propiedad industrial y estándares. Presentan como rasgo distintivo que incluyen empresas manufactureras y de servicios, así como organizaciones de colaboración (p.e. consorcios), ausentes en las otras tres clasifica-ciones.19 De la clasificación de Hamdouch y Moulart se adaptará la división que introducen entre universidad, otras organizaciones de formación, organismos públicos de investigación (OPI en lo sucesivo), institutos de investigación privados (RTO en lo sucesivo) y empresas de consultoría (KIBS en lo sucesivo).

» La clasificación de Smith ignora los KIBS, las infraestructuras espaciales y las empresas. Presenta como singularidad con respecto a las otras clasificaciones que menciona las biblio-tecas y bases de datos.

» La clasificación de Doloreux ofrece categorías muy generales, que no toman en consideración las asociaciones intermedias (Cámaras de comercio, asociaciones sectoriales…), las bibliote-cas y bases de datos, las organizaciones de financiación y las empresas.

» La clasificación de Koschatzky y Héraud (1996) y Bureth y Héraud (2001) es una clasificación

19 Bureth y Héraud (2001) sí que consideran que las empresas pueden constituir parte de las infraestructuras de conocimiento, pero no como actividad principal; por la dificultad que presenta disponer de datos sobre las mismas, no las incluyen entre las organizaciones sobre las que recoger datos de modo generalizado en la UE. Por otra parte, como antes se ha señalado, algunos otros autores también consideran que algunas empresas (por ejemplo, Teubal et al., 1996) o que los consorcios (p.e. Tassey 1991 y 1996) forman parte de las infraestructuras de conocimiento. Pero en sus trabajos no se ofrecen clasificaciones o enumeraciones de las organizaciones constituyen-tes de tales infraestructuras.

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elaborada para Eurostat, dentro de un estudio de viabilidad para la definición y medición es-tadística de las instituciones de infraestructura tecnológica. Es por eso una clasificación que, además de detallada, está pensada para estudios comparados; y que para verificar su fac-tibilidad se aplicó en dos regiones dadas. La mayor carencia que presentaba la clasificación inicial de Koschatzky y Héraud fue corregida cuando Bureth y Héraud le añadieron, como tercera gran categoría de infraestructura, los KIBS. Por los criterios que aplica para la selec-ción de las organizaciones integrantes de las infraestructuras, deja fuera bibliotecas y bases de datos, las empresas, los consorcios y otras organizaciones de colaboración y los cuerpos políticos. Pero para nosotros, la mayor pega que presenta es que no distingue dentro de las instituciones de enseñanza superior la universidad del resto de instituciones de enseñanza superior; que dentro de las organizaciones de I+D que no son universidad, tampoco distingue las puramente públicas (OPI) de las no públicas (RTO); y que, asimismo, parecería conve-niente distinguir los centros de transferencia tecnológica de los organismos encargados de la gestión de la propiedad industrial y de los estándares.

Tras la revisión de las listas de organizaciones manejadas por la literatura que ha tratado de las infraestructuras de conocimiento en su conjunto, estamos en condiciones de seleccionar aquellas de las que nos ocuparemos en nuestro estudio.

El núcleo fundamental en el que se centrará la atención es el comprendido por las organizaciones siguientes:

» La universidad

» Los centros de investigación híbridos

» Los centros tecnológicos (RTO)

» Centros de formación profesional superior

» Las organizaciones integrantes de los KIBS (excluidos los RTO)

Otra tipo de organización cuyo estudio separado cabría plantearse es el de los centros de transfe-rencia tecnológica. Esa es ciertamente una función clave de todo sistema de innovación, que puede llevarse a cabo por organizaciones que tienen a dicha función como su misión principal y cuasi única. Sin embargo, con frecuencia se lleva a cabo por organizaciones que tienen como misión principal la formación o la investigación, anteriormente mencionadas, sin presentar el departamento de dichas organizaciones que la lleva a cabo una personalidad jurídica independiente; y hasta la literatura se muestra partidaria de que así sea. En el caso de la CAPV, además, son pocas las organizaciones independientes que desempeñarían esa función de modo principal. Por eso, aunque se efectuará una presentación de tal función y de cómo se organiza en los sistemas de innovación, no se realizará un análisis específico de tales centros.

Refirámonos, por último, a los otros tipos de organizaciones que, mencionadas por algunos au-tores, hemos decidido dejar fuera de nuestro análisis, a saber: las unidades de I+D empresaria-les, las infraestructuras espaciales (parques, incubadoras…), las instituciones para la colaboración (cámaras, asociaciones sectoriales y clústeres…), el capital riesgo y otros tipos de organizaciones integrantes de las infraestructuras de conocimiento (ligadas a la propiedad intelectual y estándares, bibliotecas…).

Respecto a las unidades de I+D, tal y como se señalaba previamente en este capítulo, estas uni-dades no cabe considerarlas infraestructuras de conocimiento pues, al atender casi exclusivamente las necesidades de una sola empresa, incumplen los criterios que empleamos para definir una in-fraestructura: trascender la provisión de servicios a empresas individuales, atendiendo las necesida-des de varias empresas u organizaciones usuarias.

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Una infraestructura que, aunque mencionada en varias de las clasificaciones, plantea dudas el integrarla en nuestro estudio es la que anteriormente hemos denominado infraestructuras espaciales del conocimiento: parques científicos y tecnológicos e incubadoras. El principal inconveniente que plantea su inclusión es que no son propiamente agentes generadores de conocimiento y que, en tal sentido, no sucede como con los anteriores agentes que su actividad se solapa o coincide con la de aquellos. Son un tipo de infraestructuras claramente diferenciado y, como tales, parece preferible estudiarlas aparte.

Las cámaras de comercio, asociaciones sectoriales, asociaciones clústeres y semejantes pueden desempeñar un papel importante en la transferencia o provisión de conocimiento, en el desarrollo de la formación y las cualificaciones, y en la facilitación de las relaciones que permitan, no sólo la coordinación, sino también la producción y difusión del conocimiento. No obstante, su inclusión en el estudio aumentaría tanto su ámbito, que podría afectar seriamente a su efectiva culminación. Por tal razón, el estudio de tales organizaciones se ha dejado fuera del campo de estudio.

Tampoco se incluirán en nuestro estudio de las infraestructuras de conocimiento las sociedades de capital riesgo. Aunque además de su función de financiación tales sociedades aportan cono-cimiento de gestión e incluso técnico (por ejemplo, en el caso del capital riesgo especializado en bio-empresas), su función principal es claramente la financiera y no la de proporcionar conocimiento. Adicionalmente, la selección y estudio de ese tipo de organizaciones plantearía también problemas operativos, pues en principio debería dejar fuera el llamado capital inversión (que suele confundirse con el auténtico capital riesgo).

Asimismo, no son objeto de estudio las organizaciones ligadas a la propiedad industrial, al esta-blecimiento de estándares y a la regulación, pues generalmente tales organizaciones se sitúan por encima del plano regional. Tampoco se prestará atención a las infraestructuras del tipo de bibliote-cas, bases de datos y similares, que en su mayor parte son servicios provistos por las organizaciones anteriormente mencionadas (por ejemplo, por las universidades).

Por último, tampoco se tratará de los consorcios y otros tipos de organizaciones de colabora-ción específicamente; pero cuando se trate de los centros de investigación híbridos se analizarán tanto los OPI como un nuevo tipo de organización de investigación basado en la cooperación y la excelencia, que, aunque formalmente no suelen ser de propiedad pública, suelen recibir un elevado porcentaje de financiación pública, denominado por la literatura con diferentes nombres (Centros de Competencia, Centros de Investigación Cooperativa, Centros híbridos…), y que en la CAPV han conocido un importante desarrollo desde 2005.

3 Distinciones entre las infraestructuras de conocimiento

Si bien en el pasado el análisis de los componentes de un sistema de innovación permitía ofrecer una fotografía de los mismos con unos roles o funciones claramente distintos, hoy día, como fruto, entre otras cosas, de:

i. la difuminación de las fronteras entre los diferentes tipos investigación y de la comprensión de la innovación como un proceso integral necesitado tanto de capacidades tecnológicas como no tecnológicas;

ii. el proceso de convergencia científico-tecnológica y creciente interdisciplinaridad;

iii. los cambios en las políticas de ciencia, tecnología e innovación y de los marcos legales y re-gulatorios, que impulsan a las universidades y organismos de investigación con financiación pública a orientarse más hacia las empresas,

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se observa un frecuentemente solapamiento de las funciones y actividades que efectúan los dife-rentes tipos de organizaciones que dificulta su ordenación y análisis.

Eso ha sido teorizado y de alguna manera recogido en la propuesta de Gibbons et al. (1994), de que la sociedad está pasando de un modo 1 de producción del conocimiento a un modo 2.

Como fruto de eso, la relativa identificación existente en el pasado de ciertas funciones con de-terminadas organizaciones, y los límites o fronteras relativamente claros que existían entre diferentes tipos de organizaciones se han borrado en gran medida, lo que ha conducido a un solapamiento creciente en los perfiles y actividades de unas y otras organizaciones. Por eso, con objeto de en-tender mejor tanto las razones que nos han conducido a optar por las categorías de organizaciones recogidas en el apartado anterior así como para ser conscientes de las limitaciones y problemas que presentan tales categorías, en este apartado trataremos de exponer tales razones y limitaciones.

Con tal objeto, en primer lugar trataremos de la distinción que conviene efectuar entre las orga-nizaciones que tienen la educación y formación entre sus principales misiones. En segundo lugar, trataremos de la distinción que adoptaremos entre las organizaciones que tienen la producción de conocimiento mediante la I+D como una de sus principales misiones. Y, por último, trataremos de distinguir entre aquellas organizaciones que se dedican a ofertar a las empresas servicios de I+D+i por ellas generados y las que los ofertan sin haberlos producido.

3.1 Distinción entre universidad y otras instituciones de enseñanza superior

Conviene no confundir las instituciones de enseñanza superior (conocidas como HEI: Higher, Education Institutes, por la literatura anglosajona) con la universidad. Como indica la OECD (2011c), las HEI comprenden una amplia gama de organizaciones que incluyen a las universidades,20 insti-tutos politécnicos (“institutes of technology”), escuelas (“colleges”), academias, institutos especiali-zados o profesionales, escuelas profesionales (“trade schools”) y otras organizaciones que ofrecen grados académicos o certificaciones profesionales” (p. 1). Como señalan Pérez y Serrano (2012), “las comparaciones entre países en este aspecto son complejas y las fronteras que separan las institu-ciones de educación superior universitarias y no universitarias dependen bastante de los criterios de clasificación” (p. 34).

En el caso de España, si bien el sistema de educación terciaria está compuesta tanto de la uni-versidad como de instituciones no universitarias, como reconoce el equipo de la OECD que realizó la revisión del sistema de educación terciaria español (véase Santiago et. al., 2009), en la práctica ha operado como un sistema unitario compuesto solo de instituciones universitarias. La principal ley de la educación terciaria, la Ley Orgánica de Universidades (LOU) solo se refiere a la universidad; mientras que las instituciones no universitarias de educación terciaria, que están compuestas de la formación profesional de grado superior y de la educación terciaria especializada, se encuentran reguladas por la Ley Orgánica de Educación, junto con la educación pre-escolar, la educación pri-maria y la educación secundaria. Los tres grandes componentes de la educación terciaria (el sub-sistema universitario, el de la formación profesional de grado superior y el de la educación terciaria especializada) se encuentran de hecho aislados unos de otros, en términos de estrategia, diseño de políticas, tradición y procedimientos, de modo que no forman un sistema de educación terciaria

20 Como indica Wikipedia, la definición de universidad varía de unos países a otros, o incluso dentro de un país, como EEUU, de unos estados a otros. En EEUU se ha solido emplear para las instituciones de enseñanza superior que realizan investigación y tienen doctorado. En el Reino Unido el Privy Council es la institución responsable de aprobar el uso del término universidad en el título de un centro. Los colleges pueden ser tanto institutos de enseñanza superior que imparten el grado, como instituciones pertenecientes a una universidad, instituciones que ofrecen formación pro-fesional o escuelas secundarias. Y los institutos de tecnología o institutos polítécnicos también aparecen asignados a diferentes categorías en distintos lugares: en algunos son considerados como universidad, en otros como institucio-nes de enseñanza superior no universitarias o en otros incluso como formación profesional.

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integrado. La formación profesional de grado superior se ve como una extensión de la educación secundaria, y elementos clave de su marco de políticas, tales como su lugar de provisión, financia-ción, gestión de recursos humanos y aseguramiento de calidad son idénticos o comparables a las prácticas del sistema escolar, y tiende a ignorarse el papel de la investigación en dichos centros. En cuanto a la educación terciaria especializada (que incluyen los estudios de bellas artes, educación deportiva y la educación militar) tiene su estatuto específico, sin relación con las otras partes del sistema terciario. (Véase Tabla 1, para el marco español de cualificaciones)

Generalmente, los análisis estadísticos que intentan ver los pesos relativos de la universidad y de las otras instituciones de educación superior suelen estar basados en la tipología de estudios de la clasificación internacional normalizada de la educación (conocida tradicionalmente como ISCED, International Standard Classification of Education), elaborada por la Unesco. Dicha clasifi-cación distingue tres niveles de educación terciaria: ISCED 5A, ISCED 5B e ISCED 6.

» ISCED 5A: son en gran medida programas con una amplia base teórica, que pretenden sen-tar las bases para la entrada en programas de investigación avanzada (p.e. historia, filosofía, matemáticas…) o en profesiones con elevados requerimientos de cualificación (p.e. medici-na, arquitectura, etc.).

» ISCED 5B: programas que se concentran en educación técnica o práctica y proporcionan cualificaciones ocupacionales específicas para la entrada en el mercado de trabajo.

» ISCED 6: programas que proporcionan cualificación para investigación avanzada (p.e. pro-gramas de doctorado). (OECD, 2011c)

Tabla 1. Estructura por niveles del marco español de cualificaciones para la educación superior

Fuente: Ministerio de Educación (2010). Estrategia 2015.

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Así, las categorías ISCED 5A y 6 corresponderían a los estudios ofrecidos por las universidades, y la categoría ISCED 5B, a los estudios de orientación más profesional y menor duración ofrecidos por otras instituciones.

3.2 Distinción entre organizaciones que tienen la investigación entre sus misiones principales

Algunos autores de la literatura de las infraestructuras de conocimiento se han referido al proce-so de convergencia que en el ámbito de la investigación ha tenido lugar como la superación del mo-delo de las tres jorobas (“the three jump model”) (véase Figura 2). Según tales autores, si en algún momento del pasado tal modelo pudo reflejar un estado de cosas, en la actualidad resulta evidente que ya no lo hace, y que las diferentes organizaciones desarrollan sus actividades a lo largo de toda la cadena, y no sólo en una de sus jorobas (Arnold, Barker et al., 2010; Arnold, Clark et al., 2010).

No obstante, todavía persisten ciertas diferencias entre los diferentes tipos de organizaciones que posibilitan su caracterización y hacen conveniente su exposición y análisis separado. Hagamos una breve referencia a las mismas y a las diferentes categorías de organizaciones que, a partir de tales diferencias, convendría considerar. Contrapongamos, en primer lugar, las diferencias existen-tes entre las universidades y los restantes organismos de investigación extrauniversitarios; para lue-go, en segundo lugar, profundizar en los diferentes tipos de organizaciones que podemos encontrar dentro de estos.

3.2.1 Universidades versus Organismos de investigación extrauniversitarios

La primera gran distinción que cabría introducir es la que separa la Universidad del resto de or-ganismos de investigación extrauniversitarios que no son empresas corrientes. En efecto, hay una diferencia fundamental entre las actividades desarrolladas por la universidad, por un lado, y por las organizaciones que desarrollan actividades de investigación y posteriormente prestan servicios científicos y tecnológicos a las empresas, por otro: el papel clave e insustituible que en términos de enseñanza desarrolla la primera, y, como consecuencia de ello, en el desarrollo de un bien público fundamental, el capital humano. Ciertamente, el segundo tipo de organizaciones pueden asimismo desarrollar actividades de formación; pero en una escala y sentido claramente distinto del que esa función posee en las universidades. De hecho, a cambio de ese compromiso docente, a la universi-

Figura 2. Modelo de las tres jorobas teórico y actual

Fuente: Arnold, Clark y Jávorka (2010)

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dad se le concede una financiación que le permite disponer de más libertad para fijar sus áreas de investigación (Foray y Lissoni, 2010).

La literatura económica sostiene que, respecto a esa investigación básica, la universidad re-sulta preferible a los organismos públicos de investigación, pues de la combinación de docencia e investigación básica se derivan muchas más externalidades positivas que las que se derivan de sólo la segunda, y que sólo por razones históricas y para países que partían de una situación de relativo retraso y precisaban un crecimiento rápido se explica que se optara por el desarrollo de or-ganismos públicos de investigación de carácter científico (tales como el CSIC, CNRS, etc.) (Foray y Lissoni, 2010; Salter y Martin, 2001; Mowery y Sampat, 2005).21

Adicionalmente, la investigación universitaria se percibe como más flexible y barata que la de los organismos públicos de investigación en términos de temas objeto de investigación y de per-sonal (Senker, 2006). En efecto, el hecho de que la universidad se dedique también a la docencia le permite recurrir, en mucha mayor medida que las otras organizaciones de investigación, a los estudiantes de postgrado y becarios en sus proyectos de investigación. Aparte del diferente perfil de investigador que ello implica (véase más adelante), eso tiene clara implicaciones para el coste del personal investigador (y, por derivación, para el coste del proyecto de investigación en sí). A eso habría que añadir que buena parte de los costes generales de la universidad (y de su profe-sorado) están cubierto por la financiación general que suelen ofrecer los Ministerios de Educación para el sostenimiento de la enseñanza universitaria (Harding, 2002).22 El carácter más permanente y con contratos fijos del personal de los centros de investigación pública no universitarios, y las inercias que se generan en el personal que disfruta de tales contratos especializado en ciertas áreas de conocimiento, dificulta su tránsito a las nuevas áreas de conocimiento y a las llamadas “key enabling technologies”. Sin embargo, según Senker et al. (1999) no se debe asumir sin más que la universidad es más flexible que los institutos de investigación; citan, como ejemplo, que los institutos Fraunhofer y Max Planck, con su alta proporción de personal temporal, pueden ser tan flexibles como los departamentos universitarios. Más aún, la flexibilidad universitaria puede no existir en países en que la investigación universitaria se financia con fondos generales o básicos, o en la que los profesores son funcionarios públicos y pueden impedir la reasignación a nuevas prioridades temáticas.23

La Tabla 2, extraída de Eurab (2005), proporciona en su tercera columna, desde una perspecti-va bastante omnicomprensiva, una serie de justificaciones por las cuales los centros de investiga-ción pueden ser más apropiados que la universidad, para la realización de una serie de funciones, cuando menos si están se circunscriben a los casos o condiciones que en dicha columna se re-cogen. Las que más discutiría la literatura favorable a un mayor papel de las universidades son las de la función A: investigación fundamental o estratégica. Con respecto a tal función, Senker et al. (1999) sostienen, en la misma línea que Eurab, que, el modo en que se consiguen la flexibilidad y menores costes universitarios puede dañar la capacidad de acumular y mantener la continuidad de los programas e incluso conducir a una reducción de trabajos permanente, a dedicación completa, para investigadores profesionales que desean trabajar en el sector público; y la estructura depar-

21 De acuerdo con Arnold, Barker et al. (2010: 19) “Hay una clara tendencia para los grandes Consejos de inves-tigación de Occidente que todavía poseen institutos de investigación científicos (CNRS, CSTI) a trabajar más estre-chamente con las universidades. El grado en que las academias científicas post-soviéticas han actuado así (o bien en que se han fusionado con las universidades) varía de país a país. Algunos centros de investigación gubernamentales (Dinamarca) de hecho se han fusionado y entrado en el sector universitario y el que las universidades operen centros de investigación gubernamentales es una tradición bien enraizada en los EEUU”. Véase en el mismo sentido Larédo y Mustar (2004).22 Astrom et al. (2008) señalan que, además de contar con mayor porcentaje de financiación pública, la universidad mantiene una cartera de ayudas para proyectos relacionados temáticamente que se cofinancian entre sí, y que asimis-mo en las universidades impera una visión “relajada” de los calendarios y del dar cuenta de los costes.23 Véase, por ejemplo, Olazarán et al. (2004), sobre la falta de flexibilidad para el cambio de líneas de investigación en la universidad española.

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tamental de la investigación universitaria puede plantear problemas al enfoque interdisciplinar que requiere con frecuencia la investigación en ciertas áreas (Senker et al., 1999).24

Tabla 2. Funciones que pueden desempeñar los centros de investigación y su justificación

FUNCTION EXAMPLES OF ACTIVITIES RATIONALES

Fundamental/ strategic research

• Fundamental research in particular in areas considered to be of strategic importance, e.g. defence/security, nuclear energy, public health. • Long-term studies

• Improbability that enterprises or universities would undertake the work in sufficient breadth/depth, inter-disciplinarity, with sufficient continuity. • Need to combine basic and applied work and to ensure “knowledge integration”, i.e. marrying knowledge from own and other sources (cf mission orientation of RTOs). • Scale of the investment required for critical mass (people, facilities, etc.). • Security (in strategic or sensitive areas). • Specialised training and skills (perhaps a benefit rather than a rationale).

Technological support to economic

development

• Contract research services to industry • Long-range technological research1 • Technology “extension” • Support for SMEs

• Compensate market imperfections related to cost and risk • Accelerate and broaden technology diffusion.

Supporting public policy

• Fundamental and precautionary research, e.g. environmental policy, public health, food safety, sustainable development • Ex-ante policy design and impact analysis • Ex-post surveillance and monitoring of the implementation of policy, e.g. pollution, seismic survey • Expertise

• Impartiality (including the need to separate monitoring and control functions from advocacy functions) • Requirement for resource-/time-intensive expertise (i.e. more than occasional or one-off expertise) • Responsibility and accountability

Technical norms,

standards

• Pre-normative research • Implementation monitoring, e.g. metrology • Certification (and certification of certifiers)

• Impartiality • Security based on independence

Constructing, operating and maintaining key facilities

• Big infrastructure (e.g. accelerators, research reactors, botanical gardens, large computing facilities). • Large, unique, dangerous etc. collections. • Large, long-term data collections

• Cost beyond the resources of other players • Security and safety (physical concentration, accountable management)

Fuente: Eurab (2005)

24 El proyecto de Eurolabs (2002a) sostiene igualmente que para la investigación básica que requiere una masa crítica en una única localización y con una fuerte focalización en un ambicioso objetivo un instituto público de investi-gación puede ser preferible a la universidad.

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En lo que respecta a las otras funciones, también Eurolabs (2002a) opina que para las grandes instalaciones o infraestructuras que puedan ser empleadas también por agentes externos puede ser conveniente la figura del instituto, entre otras cosas por el diferente tipo de gestión que posibilita; y que también en actividades que requieren mediciones a largo plazo que son importantes para la ciencia pero menos relevantes desde el punto de vista de investigación la universidad no es la orga-nización más adecuada.

Sea como sea, lo que se observa es que la opción que la sociedad hace en torno al rol de la universidad es la que suele determinar la implantación que en ella tienen los organismos públicos de investigación, más que al contrario (COWI et al., 2009).

En cuanto a la creciente interacción de la universidad con las empresas y a la posible sustitución que podría darse de la actividad en ese ámbito de los organismos de investigación extrauniversita-rios por la universidad, los estudios que han tratado de comparar el tipo de investigación que para las empresas realizan la universidad con respecto al que realizan las organizaciones de investigación extrauniversitarias han encontrado que el tipo de servicio de investigación que ofrecen uno y otro tipo de organizaciones es claramente diferente. Arnold et al. (2007: 81) lo expresan de la siguiente manera:

“En contraposición a las universidades, los institutos usan aproximaciones mucho más es-tructuradas y casi industriales, con gestión de proyectos disciplinada, control de calidad, sis-temas de información empresariales y estricta supervisión y control de costes, hitos y división por fases. Sus investigadores son en promedio de más edad que los de la universidad (en la que la fuerza de trabajo investigadora está compuesta mayoritariamente por doctorandos) y con más experiencia. Ellos tienden a tener experiencia productiva y entienden cómo aumentar la escala de una técnica hasta el punto en que es industrialmente útil. Ellos están equipados con test especializados y equipos de medición y en ocasiones con plantas piloto no fácilmente disponibles en otros lugares. Ellos tienen rutinas para el tratamiento confidencial del conoci-miento propietario, de modo que este no se filtra hacia la literatura de investigación u otras partes del dominio público. Y, cosa crucial, la provisión de investigación y servicios técnicos a la industria tiende a ser un negocio clave para un instituto, mientras que para las universidades son actividades periféricas que pueden incluso entrar en conflicto con la asignación de recur-sos a sus dos misiones clave de enseñar e investigar”.25

En la misma publicación Arnold et al. (2007) apuntan a que la investigación de los institutos es par-ticularmente preferible cuando se necesita que el conocimiento que de ella se desprenda esté disponi-ble para un plazo dado (especialmente, si es corto), y que sea directamente explotable y menos sujeto a riesgos. La investigación del centro tecnológico busca más responder a las necesidades específicas del cliente, que generar nuevo conocimiento en áreas de interés del investigador (Arnold, Clark et al., 2010). Senker (2006) y Senker et al. (1999) cuestionan, asimismo, la capacidad de la universidad para remplazar a los RTO en las relaciones con las pymes, pues aparte del escaso interés de aquella en trabajar con agentes de menor tamaño y sofisticación, éstos afrontan serios problemas para encontrar o identificar fuentes específicas de conocimiento técnico en el muy disperso sector universitario; y, por otro lado, porque los departamentos universitarios basados en una disciplina científica encuentran dificultades para proveer del conocimiento técnico resultante de equipos interdisciplinares de investi-gadores requerido por un sector industrial específico, tal como el que proporcionan ciertos RTO.

25 Callejón et al. (2007) y Barge-Gil et al. (2011) destacan, en el mismo sentido, varias diferencias entre RTO y uni-versidades que hacen que la provisión de servicios tecnológicos a las empresas resulte más apropiada llevarla a cabo por los primeros. Así mencionan (1) que mientras que los RTO tienen como principal objetivo incrementar la competi-tividad de las empresas, las universidades tienen muchos más objetivos y el de la competitividad empresarial es muy secundario para ellas; (2) los RTO ofrecen una gama de servicios intensivos en conocimiento mucho más amplia que la de la universidad; (3) el personal de los RTO posee competencias más amplias, de carácter tecno-económico, que las que tiene el personal universitario, de perfil casi exclusivamente científico; (4) los RTO presentan procedimientos de gestión más flexibles.

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Resulta de interés, en este sentido, conocer qué rasgos asociaron los clientes de ambos servicios de investigación en una encuesta llevada a cabo en Suecia (véase Tabla 3).

Tabla 3. Rasgos que los clientes asociaban con centros tecnológicos (RTOs) y universidades

Asimismo, la experiencia de Suecia, en la que el Gobierno trató de proporcionar el apoyo tecno-lógico a las empresas suecas por medio de la universidad en lugar de por los centros tecnológicos (esto es, que en adición a sus tareas de enseñanza e investigación, la universidad debía desempeñar el papel que en otros lugares ocupaban las organizaciones de investigación extra-universitarias), parece mostrar que la primera no llega a proporcionar el tipo de servicios que proporcionan los se-gundos: la industria no hizo mayor uso de las universidades que en otros lugares, ni las universidades suecas proveyeron en la práctica de los mismos servicios que en otros lugares proporcionaban los institutos de investigación. En general, las empresas suecas cooperaban con los institutos cuando necesitaban conocimiento directamente aplicable, y con las universidades para obtener recursos humanos. (Arnold et al., 2007)26

En suma, la literatura muestra que la universidad y los organismos de investigación extrauniver-sitarios, más que sustitutivos, resultan complementarios. Los organismos de investigación extra-

26 Según Callejón et al. (2007) y Barge-Gil et al. (2011), las empresas que colaboran con la universidad son más gran-des, poseen mayores capacidades internas, valoran menos las relaciones externas, suelen pertenecer más a sectores basados en la ciencia y lo que buscan es más explorar conocimiento que está lejos del mercado. Mientras que las que trabajan con los RTO son más pequeñas, poseen menos capacidades internas (y más orientadas al desarrollo tecno-lógico, y no a la investigación), valoran más las relaciones externas como posibles fuentes de innovación y con tales relaciones persiguen más el desarrollo de nuevos productos y procesos, están más presentes en los sectores tradicio-nales. Fedit (2009) recoge el mismo resultado, indicando que el impacto que en las empresas genera la colaboración con un centro tecnológico o una organización del sector público (universidad u OPI) es muy similar, pero que dichos agentes no son sustitutivos, pues los segmentos de mercado con que colaboran tienen características diferentes.

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universitarios pueden ayudar a llevar y adaptar el conocimiento desarrollado en las universidades a las empresas, además de servir de mecanismos de focalización (“focusing devices”), que identifican áreas de interés o con interesantes problemas, para la universidad.

En cuanto a la universidad, el partenariado intelectual de esta resulta necesario para los organis-mos de investigación extra-universitarios, pues de esa interacción se puede derivar de la primera hacia los segundos: (i) externalidades de los avances del conocimiento científico fundamental a la investigación aplicada; (ii) formación de investigadores y gestores de investigación; y (iii) acceso a nuevos métodos y resultados de investigación (Foray y Lissoni, 2010). Astrom et al. (2008) concre-tando las razones que conducen a las organizaciones de investigación extra-universitarias a trabajar más estrechamente con las universidades mencionan:

» “Para ganar acceso a sus resultados de I+D, para así explotarlos comercialmente

» Para ser capaces de retener y desarrollar su propio personal, proporcionándole un trabajo con más retos, ofreciendo la posibilidad de tener estudiantes de postgrado internamente, permi-tiendo al personal ser profesores adjuntos, etc.

» Para alcanzar o aumentar la masa crítica

» Para ‘tomar prestado’ algo del ‘sello de calidad’ investigador de la universidad

» Para ser capaz de reclutar investigadores cualificados” (p. 39).27

Así se observa que los organismos de investigación extra-universitarios están desarrollando de modo creciente con aquella co-publicaciones, supervisión conjunta de tesis doctorales, estancias de estudiantes graduados y posgraduados, empleo a tiempo parcial del personal de los centros en la universidad como profesores, compartición de equipos, presencia activa de catedráticos en las direcciones de ciertos centros (Arnold, Clark et al., 2010; Gijsbers et al., 2005).

3.2.2 Organizaciones de investigación extra-universitarias

Arnold, Barker et al. (2010) denominan así a un conjunto de organismos de investigación que se caracterizan por dos rasgos: no forman parte de la organización de la universidad28 y son finan-ciados, cuando menos en una parte sustancial, por el Gobierno, en la creencia de que su actividad ayuda a superar fallos de mercado y del sistema y genera unos retornos sociales superiores.

Arnold, Barker et al. (2010) y Arnold, Clark et al. (2010) incluyen dentro de esta meta-categoría tres tipos de instituciones:

» Los institutos de investigación científica (p.e. CNRS, CSIC y similares)

» Los laboratorios gubernamentales creados para responder a la necesidad de conocimiento en un área o sector concreto (p.e. aeroespacial)

» Las organizaciones de investigación y tecnología (RTO, en inglés) (p.e. los centros Fraunhofer)

La OECD (2011c) utiliza una categoría que, aunque con diferente denominación, se refiere a una realidad muy semejante: organismos públicos de investigación. Con ella se refiere a “un grupo hete-rogéneo de centros e institutos que desarrollan investigación con diversos grados de ‘carácter públi-

27 En algunos casos, además, eso da lugar a subsidios ocultos de la universidad a los centros, como indican, por ejemplo, varios informes que sucede con centros tales como SINTEF, que estando localizados en el campus universi-tario, se aprovechan gratuitamente de bastantes de los servicios del mismo.28 Los centros situados en los campus universitarios, e incluso propiedad de las universidades, que no se enmar-quen dentro de la organización normal de la universidad y cuyo personal no se considera normalmente académico formarían también parte de esta categoría, según Arnold et al. (2010).

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co’ (‘publicness’)”. La OECD entiende ese carácter público en un sentido amplio, esto es, como un grado de influencia del gobierno en las actividades de investigación y financiación de tales centros, sin que suponga necesariamente que sea propietario de los mismos. Más en particular, la OECD (2011c) incluye bajo tal denominación cuatro categorías de centros:

» Los consejos y centros de investigación públicos que operan en varios campos y generalmen-te de considerable tamaño (p.e. CNRS o CSIC)

» Los centros orientados a una misión que, dependientes de un ministerio o departamento de-terminado, investigan en un tema o sector determinado.

» Las organizaciones de investigación y tecnología (RTO)

» Los institutos de investigación independientes, generalmente centrados en un tema o proble-ma dado (p.e. los centros de investigación cooperativa o de excelencia)

COWI et al. (2009), quienes analizan las “organizaciones de investigación no universitarias” (non-university Research Performing Organisations), dejando fuera de tal categoría a las universidades y a las empresas, distinguen cuatro grandes categorías, tomando como criterios para dicha tipología la autonomía que presentan con relación al gobierno, su grado de propiedad pública o privada y la naturaleza de su financiación: la unidad pública de investigación (p.e. el Instituto Finlandés de Medio Ambiente), la agencia de investigación (p.e. el CNRS de Francia), la fundación (p.e. los institutos Max Plank de Alemania o el Instituto Pasteur de Francia), y la compañía (p.e. Sintef de Noruega). En gran medida, la unidad pública de investigación se solaparía con las segundas categorías de Arnold, Barker et al. (2010) y de la OECD (2011c); la agencia y la fundación con las primeras categorías de las otras tipologías; y las compañías, con los RTOs.

Por su parte, Cruz-Castro y Sanz-Menéndez (2007), Cruz-Castro et al. (2008) y Cruz-Castro et al. (2012) sostienen que tradicionalmente ha habido dos grandes categorías de centros de investigación no-universitarios y no-empresariales: los laboratorios gubernamentales (dentro de los cuales ellos incluyen tanto los de carácter genérico –como el CSIC– como los orientados a una misión o área de-terminada) y los centros tecnológicos (o RTO). A ellos ha venido a sumarse una nueva categoría, que ellos denominan “centros híbridos”, que toman generalmente la forma de fundaciones privadas sin fines de lucro, pero en los que además de los representantes privados están también los públicos, en los que se busca la excelencia y el conocimiento relevante social y económicamente, con un notable peso de la financiación básica. Esta categoría, en la que podrían integrarse en España bastantes de los centros creados por el Ministerio de Sanidad o los propios Centros de Investigación Cooperativa (CIC) creados en la CAPV, corresponderían a la cuarta categoría de la tipología propuesta por la OECD (2011c).

Ante todo ello, deseando limitar en lo posible a un número reducido las organizaciones de inves-tigación no universitarias y no empresariales que se analizarán separadamente en nuestro proyecto (para así no fragmentar demasiado el análisis), pero salvaguardando una división que permita captar y analizar los cambios y nuevas tendencias que se están dando internacionalmente en el ámbito de dichas organizaciones, hemos decidido distinguir únicamente tres grandes categorías:

» Los organismos públicos de investigación (OPI)

» Los centros de investigación cooperativa o centros de competencia (CRC)

» Las organizaciones de investigación y tecnología (RTO)

De modo que en la primera de ellas incluiremos los institutos de investigación científica y los laboratorios gubernamentales; en la segunda trataremos de los institutos de investigación indepen-

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dientes y organizaciones híbridas;29 y en la tercera se consideran las organizaciones de investigación y tecnología que tienen por misión principal proporcionar servicios tecnológicos a las empresas. Ciertamente, resulta discutible el reservar el término organismo público de investigación a los prime-ros, pues el grado de control público de las organizaciones no requiere ineludiblemente su propiedad pública.30 En los tres tipos de organizaciones citadas hay cierta publicness o el Gobierno puede ejer-cer cierto grado de influencia o autoridad y control de recursos (Cruz-Castro et al., 2012). Pero tradi-cionalmente el calificativo de “público” ha sido aplicado en España sólo a los primeros. Según Senker et al. (1999), con relación a las organizaciones de investigación cabe emplear el criterio de “pública” cuando se cumplen tres criterios: financiación, control y acceso a los resultados. Pues bien, resulta evidente que de las tres categorías citadas, la primera es la que más se ajusta a esos tres criterios.31

Esa falta de unanimidad en el empleo de la terminología se reproduce cuando descendemos a las categorías inferiores. Así, Leijten (2007) excluye de los RTO las organizaciones con fines de lucro que llevan a cabo investigación bajo contrato, pues aunque las actividades y funciones que desempeñan son muy semejantes a los de los otros RTO, su estructura de gobernanza y, en consecuencia, sus fuerzas impulsoras no lo son; mientras que Earto (2006), la asociación europea de RTO, prefiere una definición amplia y sí las incluye. Por el contrario, considerando que la diferencia entre investigación básica y aplicada resulta cada vez menos evidente, Leijten (2007) propone incluir lo que hemos denominado institutos de investigación científica (p.e. CSIC, Max Planck, CNRS…) bajo la denomi-nación de RTO, a pesar de que su cuota de investigación bajo contrato es muy limitada o incluso cero. Mientras que para Earto (2006) un rasgo definitorio de los RTO es que proveen de servicios científicos y tecnológicos a las empresas y que funcionan como organizaciones de investigación bajo contrato.

Según Arnold, Clark et al. (2010) cabría utilizar una definición amplia y una definición restringida de RTO: la primera, que sería la que propugna Earto, consideraría RTO toda “organización que tiene como actividad predominante la de proveer servicios de I+D, tecnología e innovación a las empresas, gobiernos y otros clientes”, de modo que, incluso las consultorías tecnológicas y las organizaciones que se encargan de realizar transferencia tecnológica sin desarrollar actividades de investigación propias entrarían bajo esta denominación. Mientras que, de acuerdo con la denominación restrin-gida, además de tener como actividad predominante el proveer de servicios de I+D, tecnología e innovación a las empresas, gobiernos y otros clientes, tales organizaciones recibirían fondos públi-cos con los que, mediante investigación, desarrollarían capacidades tecnológicas superiores a las que poseen sus clientes, y que sin tal financiación pública no se desarrollarían por existir fallos de mercado.

29 Cruz-Castro et al. (2008) sostienen que recientemente ha surgido un nuevo tipo de instituciones “híbridas” (que corresponderían a la categoría de “institutos de investigación independientes” de la OECD) que rompen la tradicional división de los centros de investigación. Más en particular, sostienen que están teniendo lugar tres procesos de cam-bio: una difuminación de las fronteras entre los diferentes tipos de entidades, una convergencia funcional en torno a actividades comunes y la emergencia de un nuevo tipo de forma híbridas.No obstante, en el capítulo que trate de tales organismos públicos de investigación, sí que se realizará un análisis diferenciado de los principales tipos de organizaciones que en ellos cabe clasificar.30 Un ejemplo más de esa falta de uniformización en el empleo de los términos la tenemos en Sharif y Baark (2012) que escriben: “Las Organizaciones de Investigación y tecnología (RTO) (frecuentemente conocidas como ‘institutos de investigación’, ‘organizaciones públicas de investigación’ y algunas veces como ‘institutos de investigación gu-bernamentales’…” (p. 2). Esto es, en lugar de considerar, como hace la OECD, a los RTO como un componente de las organizaciones públicas de investigación, los autores citados amplían el ámbito de aplicación del término RTO, de modo que incluiría a diferentes tipos de organizaciones públicas de investigación.31 Senker (2006) excluye expresamente los RTO no pertenecientes al Gobierno del sistema público de investigación por él investigado. Señalemos, por otra parte, que a la hora de contabilizar los RTO dentro de los organismos públicos de investigación o dentro del sector empresas los institutos de estadística oficiales no siguen una pauta común. Así, por ejemplo, las estadísticas alemanas incluyen los institutos Fraunhofer dentro de los organismos públicos de investigación, mientras que el INE y Eustat contabilizan los centros tecnológicos (incluida Tecnalia, Ik4, etc.) en el sector empresas.

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3.2.3 Distinción entre RTOs y KIBS

En el anterior apartado ha aparecido ya cómo, debido a la convergencia de funciones y al solapa-miento de actividades que algunas veces tienen lugar, algunos autores e instituciones propugnan incluir bajo la denominación RTO aquellas organizaciones que, aun sin desempeñar actividades de investigación, prestan servicios tecnológicos a las empresas. Sin embargo, en este trabajo consi-deramos preferible incluir dentro de los RTO lo que Arnold, Clark et al. (2010) denominan RTO en sentido restringido, pues la consultoría tecnológica entraría en el ámbito de los servicios a empresas intensivos en conocimiento (KIBS).

Pero bajo la categoría de KIBS no entran solamente las empresas que efectúan consultoría tec-nológica, sino que el término KIBS abarca un conjunto de actividades muy heterogéneo. Resulta interesante, para entender la diferente naturaleza de estos subsectores integrantes de las KIBS, el posicionamiento que de ellas ofrece Strambach (2008) con relación a las bases de conocimiento en que tales subsectores descansan y a las fases de la cadena de valor del conocimiento que atienden. Con respecto a la primera, Strambach distingue conocimiento analítico (o científico), sintético (o inge-nieril) y simbólico; y con respecto a la segunda, entre las fases de exploración, examen y explotación. (Véase Figura 3)

Las entidades que ofertan servicios de I+D en el mercado a otras empresas, según Strambach y bastante de la literatura de las KIBS, formarían parte de éstas. Pero ¿no llevaría eso a diluir la cate-goría de RTO dentro de la de KIBS?

Aunque hay autores que consideran que no existen diferencias fundamentales entre los RTO y las KIBS, nosotros consideramos que hay una serie de rasgos que permiten caracterizar a unas y otras y que aconsejan que, si bien ambos tipos de organizaciones deban ser objeto de las políticas de innovación, lo deban serlo de modo diferente.

Figura 3. Focalización de los subsectores KIBS con relación a las bases de conocimiento y fases de la cadena de valor del conocimiento

Fuente: Strambach (2008)

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Ciñéndonos al caso de las entidades en que tiene lugar ese solapamiento (es decir, a aquellas organizaciones que tienen como actividad principal el proporcionar servicios de I+D en el mercado), las diferencias principales entre una KIBS y un RTO son las siguientes: (i) las KIBS suelen ser socie-dades con fines de lucro, a diferencia de los RTO que generalmente son entidades sin fines de lucro; (ii) a diferencia de los RTO, las KIBS no suelen realizar investigación para desarrollar sus capacidades y suelen ser menos capital intensivas; (iii) en gran parte por todo lo anterior, a diferencia de los RTO las KIBS no suelen percibir financiación pública básica, y en todo caso la financiación pública que suelen recibir es muy inferior a la que recibe un RTO.32 No obstante, como ya se ha señalado, tales diferencias son hoy día menos patentes que en el pasado, pues en paralelo a una reducción de la financiación pública de los RTO, los KIBS han ido aumentando su involucración en actividades, no sólo de difusión o transferencia de conocimiento, sino también de producción y co-generación de este (Toivonen, 2004; Den Hertog, 2000).

3.3 Distinción entre agentes que generan y transfieren conocimiento

Aunque en los primeros modelos lineales de innovación se consideraba que, una vez generado el conocimiento por las actividades científicas y tecnológicas, este circularía de modo libre y abierto hasta su materialización en nuevos productos o procesos por las empresas, posteriormente se cons-tató que esa transferencia era problemática (OECD, 2003). Comenzó así a surgir una literatura sobre los mecanismos y organizaciones que facilitan la transferencia de conocimiento. Pero, además de su tardía aparición, tal literatura se caracteriza por una falta de uniformidad tanto a la hora de denomi-nar esos mecanismos y organizaciones como a la hora de incluir entre ellos unas u otras realidades. Ciertamente, en ocasiones esa función de transferencia de conocimiento se asume y desarrolla por la propia organización generadora de conocimiento (p.e. por la universidad, el organismo guberna-mental de investigación o el centro tecnológico); pero en ocasiones, hay organizaciones que se han creado y disponen de una organización autónoma propia para desarrollar de modo principal esa labor de transferencia de conocimiento, sin ser ellas mismas generadoras de conocimiento.

En lo que hace referencia a la denominación, las diferencias se encuentran tanto en cómo se denomina a la organización que lleva a cabo esa labor (intermediarios, agencias, oficinas…) como al objeto u objetivo de la transferencia (innovación, tecnología, conocimiento…).33 Así, Howells (2006), Van Lente (2003), Mina et al. (2009), Wright et al. (2008)… hablan de intermediarios de innovación; Inno et al. (2004), de instituciones de transferencia tecnológica; Hassink (1996), de estructuras inter-medias; Doloreux (2002), de agencias de transferencia tecnológica y asesoramiento en innovación; la OECD (2003 y 2011a), de oficinas de transferencia tecnológica; el Expert Group Report (2009), de oficina de transmisión de conocimiento…

Las más conocidas de todas ellas son las oficinas de transferencia tecnológica, a las que Harding (2002), el Expert Group Report (2009) y Testar (2012) prefieren denominar oficinas de transmisión

32 Mas-Verdú (2003 y 2007) ofrece una clasificación de los servicios a empresas en función de su valor añadido y de la necesidad de la intervención pública en ellos. Entre los servicios a empresas distingue los operativos (intensivos en mano de obra y bajo valor añadido: limpieza, seguridad…), los estandarizados (contabilidad, asesoría laboral y fiscal…), los específicos o “a medida” (ingenierías, diseño, investigación de mercados…) y los capital intensivos (I+D, ensayos en laboratorio…). Estos últimos requieren altas inversiones, en ellos juegan economías de escala y generan muchos desbordamientos de conocimiento, por lo que para que se dé su provisión por el mercado en condiciones apropiadas se precisan, en mayor medida que en los otros, apoyos públicos. 33 También se dan diferencias en los tipos de agentes a los que se aplican tales denominaciones. Así, algunos auto-res aplican indiscriminadamente el nombre de intermediario tanto al que solo transfiere la tecnología y el conocimiento como al que lo genera (Van Lente et al., 2003; Mina et al., 2009; Wright et al., 2008…); mientras que otros (López Lujan, 2007; Callejón et al., 2007:…) se oponen rotundamente a ello y consideran que ambos colectivos deben ser tratados separadamente. Hay quienes denominan así a agentes, como las oficinas de transferencia tecnológica o de conoci-miento, cuya actividad principal es esa; mientras que otros incluyen también a organizaciones tales como las Cámaras de Comercio, Asociaciones sectoriales, etc. que eso solo lo hacen de modo secundario.

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de conocimiento (OTC), dado que consideran que el conocimiento necesario para la innovación no es solo de carácter tecnológico, y que hay otras formas de transferencia tecnológica distintas de la gestión de la propiedad intelectual. Aunque tales organizaciones pueden tener por objetivo la trans-ferencia de conocimiento entre organizaciones privadas, o incluso la transferencia de conocimiento intra-organizacional, a las que comúnmente se refiere la literatura con tal nombre es a las que se ocupan de la transferencia de conocimiento de las organizaciones públicas hacia las empresas.

Son tres los modelos organizacionales que adoptan tales oficinas o agencias (OECD, 2003 y 2011a):

» Unidad organizativa o departamento especializado dentro de una organización pública de investigación (PRO)

» Organización subsidiaria que trabaja fuera de la PRO, pero que está conectada a una PRO específica (o a un departamento específico de una PRO)

» Intermediario independiente, público o privado, que sirve a más de una PRO.

Cada uno de estos tipos de OTC tiene sus pros y sus contras.

» La que funciona como departamento dentro de una PRO normalmente tiene menores costes y una proximidad a los investigadores; pero suele centrarse en las oportunidades existentes y no en nuevas, y su fuerte orientación interna puede afectar negativamente a sus actividades de marketing y a la profesionalización de su personal, además de ir acompañada de una me-nor dotación de recursos.

Figura 4. Modelos de agencia de transferencia tecnológica

Fuente: Extraído de Inno et al. (2004)

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» La que funciona como subsidiaria favorece la monitorización de la comunicación y la re-solución de los posibles conflictos de interés entre los investigadores del PRO y los socios industriales, y disfruta asimismo de mayor grado de independencia de gestión y financiera; pero, en contrapartida, comporta mayores costes de transacción y una coordinación con los investigadores más compleja.

» Por último, la tercera presenta como ventaja la mayor profesionalización de las actividades de transferencia y de la gestión, y la posible explotación de economías de escala; pero crece la distancia a que se encuentra de los investigadores, y, desde el punto de vista de las PRO sólo resultan aconsejables para las que sólo poseen invenciones ocasionales.

La OECD (2003 y 2011a) señala que no hay un modelo organizativo óptimo, sino que la elección del modelo debería depender de diferentes factores, tales como el estatuto público o privado de la PRO, la normativa legal sobre la propiedad intelectual (por ejemplo, la existencia de normativas semejantes al Acta Bayh-Dole), el tamaño y cartera de investigaciones de la PRO, la proximidad geográfica de la PRO a las empresas…

Hassink (1996 y 1997) reduce los tres tipos anteriores a una división entre OTC ligadas a una única organización y OTC independientes ligadas a múltiples organizaciones. Y acompaña dicha división con otras dos: 1) según la OTC está especializada en un sector o tecnología o es genérica; y 2) según la OTC está orientada hacia la fuente/oferta (por ejemplo, las OTC dependientes de la uni-versidad) o hacia el receptor/demanda (por ejemplo, los centros de innovación holandeses). Según el citado autor, en regiones más atrasadas es de gran importancia que la OTC sea muy proactiva y orientada al receptor, mientras que en las regiones más desarrolladas esa necesidad de proactividad y orientación al receptor es menos marcada.

El reciente informe de Debackere (2012), que hace un balance de las OTC de más de 21 uni-versidades, concluye que el mejor modelo de transferencia es aquel que descansa en una oficina autónoma, pero integrada en la universidad. Dicha autonomía no se debería restringir a las activida-des directamente ligadas a transferencia (investigación, patentes, licencias y spin-offs), sino también afectar a las actividades de back-office que apoyan la administración, gestión financiera y de perso-nal de las OTC, de modo que tales actividades de apoyo están separadas organizativamente de las operaciones de back-office de los PRO.

4 Tipos de conocimiento y los modelos de innovación

Para entender el diferente papel que desempeña cada organización componente de las in-fraestructuras de conocimiento, y en consecuencia para ordenar posteriormente el estudio de cada una de esas organizaciones, resulta fundamental identificar los diferentes tipos de co-nocimiento que deben producir y difundir las infraestructuras de conocimiento, así como los diferentes modos en que dicho conocimiento se produce o difunde. Pero para entender esos diferentes tipos de conocimiento, resulta a su vez necesario entender previamente el proceso de innovación en que dicho conocimiento se debe insertar. Por eso, en este apartado empe-zaremos viendo los principales modelos que se han propuesto para entender ese proceso de innovación y el sistema científico en que aquél se apoya. Junto a la exposición de tales modelos, trataremos de precisar los conceptos relativos a las diferentes actividades o hitos relevantes de tales procesos.

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4.1 El modelo lineal de innovación

Conviene empezar haciendo referencia al modelo lineal de innovación que desde mediados del siglo XX se impone para describir el proceso de innovación, y que, aunque desde los años 70 es destronado en el ámbito de la literatura de la innovación –cuando menos como modelo de general aplicación–, ha seguido inspirando en gran medida las políticas de ciencia, tecnología e innovación, entre otras cosas, por su simplicidad y porque las principales estadísticas de innovación están or-denadas en consonancia con aquel (Godin, 2005). El citado modelo, desarrollado bajo la influencia del informe Science: The Endless Frontier que en 1945 Vannover Bush elabora para el presidente de EEUU, partía de la idea de que la innovación comienza con la investigación básica, a la que siguen las actividades de investigación aplicada y desarrollo, y finaliza con la producción y difusión del producto en los mercados.

El nivel de disponibilidad tecnológica (Technology Readiness Level, TRL), que es una medida empleada por algunas agencias gubernamentales estadounidenses, por algunos documentos co-munitarios y por muchas grandes compañías para valorar el grado de madurez de una tecnología determinada antes de materializarse en un producto o sistema, puede ajustarse en gran medida al modelo lineal señalado, de modo que ofrece una desagregación o mayor detalle de cada una de sus fases. Un esquema claro de tal posible encaje lo ofrece la Figura 6.

Más en particular,

» el nivel 1 de la escala TRL correspondería a la investigación básica;

» los niveles 2-4 de la TRL (o pilar 1: investigación tecnológica), corresponderían a la investiga-ción aplicada;

» los niveles 5-8 de la TRL (o pilar 2: línea piloto y proyectos de demostración), corresponderían al desarrollo experimental;

» y el nivel 9 de la TRL (que constituiría una de las fases del pilar 3: manufactura y despliegue del proyecto), correspondería a la producción.

Figura 5. Modelo lineal de innovación

Figura 6. Escala del TRL y los tres pilares del valle de la muerte

Fuente: High Level Expert Group on Key Enabling Technologies. Final report, June 2011.

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Veamos, más en particular, el significado de estos conceptos y el alcance o contenido de las fases así delimitadas.

El Manual de Frascati (OECD, 2002: 30) define estos conceptos de la siguiente manera:

» Investigación básica: es un trabajo experimental o teórico, emprendido principalmente para adquirir nuevo conocimiento de los fundamentos subyacentes de los fenómenos y hechos observables, sin una particular aplicación o empleo en mente.

» Investigación aplicada: es también un trabajo original de investigación emprendido para ad-quirir nuevo conocimiento, que a diferencia del anterior está dirigido principalmente a un ob-jetivo o fin específico.

» El desarrollo experimental es un trabajo sistemático, que descansa en conocimiento existente obtenido de la investigación y/o de la experiencia práctica, que está dirigido a producir nuevos materiales, productos o mecanismos, a instalar nuevos procesos, sistemas o servicios o a mejorar sustancialmente aquellos ya producidos o instalados.

4.1.1 Investigación básica

La distinción fundamental entre investigación básica34 y aplicada radica principalmente en el motivo que guía al investigador: en el primer caso, la mera curiosidad o desarrollo del conocimiento como un fin en sí mismo, “sin una particular aplicación o empleo en mente”, mientras que en el segundo se buscan avances en el conocimiento, para responder a alguna necesidad o problema que se tiene en mente, es decir, se busca el desarrollo de aplicaciones prácticas del conocimiento. (Balconi et al., 2010; Godin, 2005).

Esa distinción ha sido bastante cuestionada. La propia OECD, a comienzos de los años 70, recono-ciendo que con frecuencia la investigación básica se hace teniendo algo en mente, empezó a manejar la categoría “investigación básica orientada” (Godin, 2008). La OECD pensó, así, dividir la categoría de investigación básica en dos subcategorías: pura y orientada. En la primera, sería el interés científico del investigador lo que determinaba el objeto de estudio, mientras que en la básica orientada el inves-tigador dirigía su trabajo hacia un campo –real o potencial– de interés científico, económico o social. Incluso, en los debates, se propuso la creación de una nueva categoría, la investigación estratégica, que vendría a sumarse a las de básica y orientada, y que perseguiría adquirir nuevo conocimiento que todavía no ha avanzado a un estadio en el que eventuales aplicaciones a objetivos o fines específicos pudieran ser claramente especificadas.35 Pero finalmente, tales ideas fueron abandonadas, dadas las dificultades que encuentran los institutos de estadísticas para recopilar estadísticas incluso referidas a la distinción entre investigación básica y aplicada, y que han conducido a que muchos de ellos hayan renunciado incluso a recoger datos desagregados para ambos tipos de categorías.

En la misma línea está la reflexión que introduce Stokes (1994) sobre los diferentes tipos de investi-gación básica (véase Figura 7). Stokes, que considera investigación básica aquella relativa a los conoci-mientos fundamentales (“fundamental understandings”), muestra que hay tres tipos de investigadores. Unos como Bohr, que desarrolló un modelo sobre la estructura del átomo, llevan a cabo su investigación sin ningún tipo de consideración en mente sobre su empleo o uso inmediato. Otros, como Edison, a pesar de desarrollar conocimientos fundamentales en sus investigaciones, renuncian a dedicar tiempo a desarrollar todas las vías que de ellas podían desprenderse, en caso de que no pudieran tener implica-

34 Inicialmente, en la edición del manual de 1962, se denominaba “fundamental” a la investigación básica. En la última edición del manual, de 2002, se la denomina, sin embargo, “básica”.35 Irvine y Martin acuñaron el término investigación estratégica en 1984, que definieron como “investigación básica lleva-da a cabo con la expectativa de que produzca una amplia base de conocimiento que conforme un probable fondo (back-ground) para la solución de reconocidos problemas prácticos presentes o futuros” (tomado de Hessel y Van Lente, 2008).

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ciones comerciales. Por último, hay investigadores como Pasteur, que siempre combinaron el desarrollo de los conocimientos fundamentales y la búsqueda de su uso aplicado. Pues bien, como señala Nelson (2004), la mayor parte de la ciencia desarrollada en el mundo real corresponde al cuadrante de Pasteur. Eso cuestionaría, según bastantes analistas, el interés de mantener la distinción entre investigación bá-sica y aplicada, que descansaba en el interés o motivación que movía la investigación.

4.1.2 Investigación aplicada o tecnológica

Hay algunos autores, como Auerswald y Branscomb (2003) que separan dentro de la investigación aplicada dos fases: la correspondiente al concepto/invención y la del temprano estadio del desarro-llo tecnológico (“early stage technology development (ESTD)”)36. La de la invención daría lugar a un concepto técnico de valor comercial, que puede ser protegido por ejemplo con una patente. La del temprano estadio de desarrollo tecnológico reduce una tecnología a una práctica industrial, es decir, se define un proceso de producción (para el que se pueden estimar costos) y se identifica y cuantifica un mercado apropiado. Lane (1999), por su parte, señala que el desarrollo tecnológico comienza con la idea y finaliza con esa idea corporizada para una aplicación tecnológica en la forma de prototipo.

En el marco del TRL, en cambio, serían tres las subfases que se identificarían en el desarrollo tec-nológico: (i) la formulación del concepto tecnológico (es decir, la invención, idea o identificación de aplicaciones prácticas a los principios básicos resultantes de la investigación científica); (ii) la realización de estudios analíticos y experimentales que constituyan validaciones “proof-of-concept” de tal idea; y (iii) la validación tecnológica en el laboratorio del prototipo.

4.1.3 Desarrollo experimental o de producto

El desarrollo experimental se distinguiría de la investigación (básica o aplicada) en que descansa en conocimiento ya existente, que trata de aplicarse a problemas existentes en el desarrollo o mejora de productos o proceso. Es además fruto de un trabajo sistemático, no rutinario. Como señalan Godin (2009) y Djellal et al. (2003), el concepto de sistemático, más que a un método científico, hace referen-cia a una institucionalización de dicho trabajo (por ejemplo, a que sea responsabilidad de un depar-tamento o equipo determinado) y a que sea intencionado. Eso excluiría la ‘mecánica’ adquisición de conocimiento mediante el aprendizaje por la experiencia práctica.

36 Auerswald y Branscomb (2003) definen el ESTD como las actividades técnicas y empresariales que transforman una invención prometedora comercialmente en un plan de negocios que puede atraer suficiente inversión. Ello requie-re reducir la necesaria tecnología a práctica, definir un proceso de producción con costes de producto predecibles y relacionar las especificaciones de producto resultantes con un mercado definido.

Figura 7. Tipos de investigación identificados por Stokes (1994)

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El desarrollo experimental suele corresponder a dos terceras partes de toda la I+D. Hay autores (por ejemplo, Kuznets o Schmookler) que en su momento cuestionaron que su medida se ofreciera conjuntamente con la de la investigación, pues no correspondía a una invención original (Godin, 2009). Pero sus ideas fueron derrotadas, y hoy día la principal medida de input innovador, el gasto de I+D, incluye ambos. Las razones son múltiples (véanse Godin, 2006 y 2009). Por un lado, desde una perspectiva organizativa, en las empresas que desarrollaban investigación, la misma se llevaba a cabo en departamentos que hacían simultáneamente desarrollo, y resultaba muy difícil separar el gasto correspondiente a una y otra actividad. Por otro lado, desde una perspectiva analítica, los modelos de innovación que se empiezan a desarrollar en las escuelas de negocios consideraban al desarrollo como un paso clave del proceso de innovación, y había una creciente conciencia de que la ciencia debía ir acompañada del avance tecnológico, al que el desarrollo aparecía claramente ligado. Por último, desde una perspectiva de políticas, había interés en incluir el desarrollo junto a la investigación, para así aumentar el tamaño de la actividad subvencionable y justificar mayores fondos públicos a su fomento.

En esta fase de desarrollo de producto se incluirían el desarrollo de la tecnología de proceso en líneas piloto, el refinamiento del prototipo y las acciones de demostración (High Level Expert Group, 2011).

4.1.4 Producción y comercialización

Una vez que el prototipo ha sido validado durante la fase de desarrollo o demostración de produc-to, tendría lugar la fase de producción y comercialización. De acuerdo con Auerswald y Branscomb (2003) en esta fase el mercado se exploran productos, los clientes proveen de retroalimentación para el desarrollo de producto y surge un negocio.

Suele llamarse Valle de la Muerte, a la difícil transición y grandes desafíos (financieros y de co-nocimiento, principalmente) que deben superarse entre la invención y la innovación (Auerswald y Branscomb, 2003). Es decir, al gap existente entre la generación de conocimiento básico y la poste-rior comercialización de dicho conocimiento en productos comercializables. Este término de Valle de la Muerte se está actualmente empleando en algunos informes que tratan de desentrañar la razón del retraso innovador y competitivo de la Unión Europea con respecto a otras economías avanza-das (véase, por ejemplo, High Level Expert Group, 2011; Larsen et al., 2011). Así, mientras que los países competidores de la UE habrían desarrollado estrategias que con sus políticas cubren la com-pleta cadena de innovación (desde la investigación básica, pasando por la investigación aplicada, las demostraciones, medidas de estandarización, despliegue y acceso a los mercados), en la UE se detecta “ausencia de regulación inteligente, no disponibilidad de apoyo a la I+D pre-comercial, insuficiente acceso a financiación en gran escala y falta de apoyo político y de políticas KET (nota: tecnologías capacitadores clave) proactivas” (High Level Expert Group, 2011: 26).

4.2 El modelo de innovación de enlaces en cadena

El modelo lineal de innovación empezó a perder la gran consideración que mantenía entre los analistas por dos grandes tipos de razones: analíticas y empíricas. La fe ciega existente inicialmente en que toda inversión realizada en investigación básica por un país daba lugar automáticamente a innovación y crecimiento económico se vio puesta en cuestión por el impresionante avance que pre-sentaron economías como Japón, que apenas invertían en investigación básica. Y a los problemas de carácter analítico que se encuentran en los conceptos (investigación básica, aplicada, etc.) en que descansaba el modelo lineal, se fueron añadiendo los cuestionamientos derivados del progresi-vo desarrollo de la economía de innovación. Estos condujeron a sucesivas modificaciones del mo-

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delo lineal de innovación (véanse en Rothwell, 1994, las sucesivas generaciones que van surgiendo del proceso de innovación), así como a plantearse explícitamente con qué mecanismos se podían impulsar los procesos de transferencia tecnológica, de modo que esa inversión en investigación condujera finalmente a reales procesos de innovación por las empresas y a intentar desentrañar lo que se denominó la “caja negra” del proceso de innovación.

Un avance particularmente destacado en ese sentido lo constituyó el modelo de los enlaces en cadena (“chain linked model”) que propusieron Kline y Rosenberg (1987) (Figura 8), que entre otras cosas incorporaba como factores dinamizadores del proceso las oportunidades y restricciones tanto comerciales como tecnológicas. En el nuevo modelo, aunque la cadena central comienza con el diseño y continúa con el desarrollo, la producción y el marketing, el proceso no se presenta como unidireccional, sino que se contempla la posibilidad de interacción y retroalimentación en todas las etapas.

Una interesante característica del modelo es la distinción que introduce entre conocimiento (o moderna ciencia) e investigación. Kline y Rosenberg (1987) escriben lo siguiente al respecto: “En suma, el uso del conocimiento acumulado denominado ciencia moderna es esencial para la mo-derna innovación. Es una parte necesaria y a menudo crucial de la innovación técnica, pero no constituye generalmente el paso inicial. Es empleado, más bien, cuando se necesita, en todos los puntos a lo largo de la cadena central de innovación. Es solo cuando este conocimiento falla, que se

Figura 8. : Modelo de los enlaces en cadena de Kline y Rosenber

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recurre al mucho más costoso –y consumidor de tiempo– proceso de investigación orientada a una misión para resolver los problemas de una tarea de desarrollo específico” (p. 291). “La ciencia tiene dos partes principales que afectan directamente a la innovación, pero que tienen diferentes papeles (…) Es impensable que se creen exitosas innovaciones técnicas hoy día sin la utilización de signifi-cativos inputs del conocimiento técnico almacenado en ciencia y otras formas de pensamiento (…) Pero este conocimiento entra fundamentalmente por el conocimiento que ya existe en las cabezas de las personas en las organizaciones innovadoras, y en un grado menor por la información que está fácilmente accesible a ellas. La investigación es necesitada sólo cuando todas esas fuentes de conocimiento almacenado son inadecuadas para la tarea que se tiene entre manos” (pp. 302-303). O como indican Caraça et al. (2008) comentando el texto de Kline y Rosenberg: “el conocimiento validado y almacenado que denominamos ciencia no es solo algo sobre lo que se basa el proceso de innovación, sino también algo producido en este” (p. 4). La ciencia podría entenderse así como una variable stock (como la suma de conocimiento acumulado validado en un momento dado) y la investigación como una variable flujo (como el conocimiento nuevo generado por una actividad de investigación que viene a sumarse a aquella).

Resultan interesantes, asimismo, las observaciones que efectúa Godin (2008 y 2009) sobre qué actividades se incluyen dentro del término investigación y qué actividades cabe considerar de carác-ter científico. En efecto, cuando se elabora el Manual de Frascati para medir la I+D se decide separar la investigación tanto de otras actividades científicas relacionadas, a pesar de lo indispensables que ellas pudieran ser para la investigación, así como de otras actividades no científicas (de las cuales la producción industrial era quizás la más importante). Entre las actividades científicas relacionadas que se dejan fuera estaban la información científica (incluidas las publicaciones), la formación y edu-cación, la recolección de datos y los ensayos (testing) y la estandarización.

Organizaciones como la UNESCO, dedicadas al desarrollo de la educación y la cultura, eran partidarias de una definición más amplia de las actividades científicas. De acuerdo con la UNESCO, las actividades científico-tecnológicas estarían compuestas por tres amplios tipos de actividades: la I+D, la educación y formación científico-técnica y los servicios científico-técnicos (o actividades científicas relacionadas; véase Figura 9). Pero debido, por un lado, a que la institucionalización de la investigación se constituye como uno de los mayores fenómenos del siglo XX y, por otro lado, a que se consideraba que limitarse a las actividades de I+D resultaba más operativo que intentar abarcar todos las actividades antes señaladas, la posición de la UNESCO no se impuso.

También en ello tuvo que ver que en las primeras ediciones del Manual de Frascati en la I+D solo se consideraba la investigación referida a las ciencias naturales e ingenieriles, y no la de las ciencias sociales y humanidades, pues estas últimas se consideraban no organizadas o sistemáticas, sino de investigación individual. En la revisión del Manual de Frascati de 1976 pasaron estas a ser incluidas en la I+D, pero a ellas se les aplicaron las convenciones establecidas para las ciencias naturales en la década anterior. De modo que actividades tales como la recolección de datos y la información cientí-fico-técnica que constituyen la materia prima de las ciencias sociales y humanidades y que son parte integral de la investigación en dichas disciplinas, fueron excluidas de la I+D, pues se consideraban como actividades científicas relacionadas. Igualmente, los estudios económicos y la investigación de mercados nunca fueron consideradas actividades de investigación.37

37 Tal como señalan Djellal et al. (2003) el nuevo conocimiento sobre métodos o nuevas características de los servi-cios generado por las ciencias de la organización y del comportamiento (“organisational and behavioural sciences”) sí se contendría dentro de la I+D, pero no el conocimiento generado por la investigación de mercados o del consumidor, que es de naturaleza más rutinaria y que solo puede ser generalizado de modo limitado. Miles (2007: 254) también escribe: “La investigación de mercados rutinaria es una actividad de gran escala que con frecuencia aporta menos como input a las actividades de innovación, que a las decisiones sobre precios, empaquetado, marca (labelling) y la fijación de objetivos de la publicidad”. Señalemos, por otra parte, que la inclusión de las ciencias sociales y humanidades no se extendió a todos los otros manuales de la OCDE, como por ejemplo al que mide los recursos humanos destinados a la I+D.

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En el modelo de enlaces en cadena de Kline y Rosenberg hay también implícita una relación entre ciencia y tecnología, que será algo más desarrollada en los trabajos de Pavitt (1993), Brooks (1994) y Nelson (2004). Nelson (2004) escribe lo siguiente al respecto: “La tecnología debe ser entendida como implicando a la vez un cuerpo de práctica, que se manifiesta en los artefactos y técnicas que son producidas y usadas, y un cuerpo de conocimiento (understanding), que soporta, rodea y racio-naliza el anterior. Para tecnologías que están bien establecidas, una importante parte del cuerpo de conocimiento que soporta la práctica descansa en la experiencia empírica de los operadores (prac-

Figura 9. Actividades científico-tecnológicas según la UNESCO

Fuente: Godin (2009).

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titioners), relativas a qué funciona y qué no, cosas que a veces salen mal, métodos de resolución de problemas fiables, etc. Sin embargo, en fechas recientes, prácticamente todas las tecnologías poderosas tienen fuertes conexiones con particulares campos de la ciencia” (457-458).

La ciencia, por lo tanto, realiza contribuciones a la tecnología.38 Pero a su vez, la tecnología im-pacta en la ciencia. Brooks (1994), por ejemplo, destaca que la tecnología provee a la ciencia de una fértil fuente de novedosas cuestiones científicas y de ese modo ayuda a justificar la asignación de los recursos necesitados para responder a estas cuestiones de una manera eficiente y oportuna, y la dota asimismo de instrumentos y técnicas que de otro modo carecería y que resultan necesarios para poder abordar difíciles cuestiones científicas. De todos modos, como señala Pavitt (1993), el grado o tipo de relación entre ciencia y tecnología varía de unos sectores a otros y de unos dominios científicos a otros. Así, por ejemplo, en el ámbito de la mecánica, la contribución de la ciencia a la tecnología es menor y resulta posible efectuar notables invenciones sin un profundo conocimiento de la ciencia subyacente; mientras que en el ámbito de la química o la biología la tecnología es más dependiente de la ciencia y la mayoría de las invenciones provienen de personas con una notable formación científica.

Por último, el modelo de Kline y Rosenberg destaca la importancia de actividades como el diseño y actividades como la ingeniería, cuya deslinde con la I+D conviene precisar. Para Kline y Rosenberg (1987) no es la investigación quien inicia la cadena central de innovación, sino el diseño. Según estos autores habría dos tipos de diseño: la invención y el diseño analítico. La invención es un nuevo medio de alcanzar ciertas funciones no obvio de antemano a alguien cualificado en el arte previo, y que por lo tanto significa una clara novedad con respecto a la práctica pasada. El diseño analítico sería una práctica de rutina para los ingenieros, pero poco entendida por el público en general, consistente en el análisis de ordenación de los actuales componentes o de modificaciones de los diseños dentro del estado del arte para llevar a cabo nuevas tareas o para llevar a cabo antiguas tareas de modo más efectivo o con menores costes. De alguna manera, Kline y Rosenberg ligan la invención con innovaciones radicales desde el punto de vista tecnológico; y el diseño analítico con innovaciones más incrementales.

Una idea parecida sostienen Mutlu y Er (2003) y Tether (2006). Según estos autores, mientras que la innovación tecnológica (“technological innovation”) implica avances en la frontera técnica o tecnológica y, por lo tanto, novedad técnica o tecnológica, las innovaciones por diseño (“innovations by design”) están basadas en nuevos productos o servicios con mínima o ninguna novedad técnica. Es decir, las innovaciones por diseño serían nuevas soluciones o aproximaciones a problemas u oportunidades existentes o nuevos, llevadas a cabo haciendo uso de las tecnologías establecidas. Otra cosa distinta de la innovación por diseño es la innovación en diseño (“innovation in design”), que haría referencia a las novedades introducidas en el diseño de un particular producto o artefacto.

Las diferentes actividades de diseño Tether las clasifica de acuerdo con su vinculación a bienes materiales o bienes simbólicos, así como con la naturaleza de sus procesos: más racional o analítico o más subjetivo y expresivo (véase Figura 10)

38 Brooks (1994) destaca seis tipos de contribuciones: “(1) nuevo conocimiento que sirve como una fuente directa de ideas para las nuevas posibilidades tecnológicas; (2) fuente de instrumentos y técnicas para un diseño ingenieril más eficiente y una base de conocimiento para la evaluación de la factibilidad de los diseños; (3) instrumentación de investigación, técnicas de laboratorio y métodos analíticos empleados en investigación que eventualmente encuen-tran su medio de llegar al diseño o prácticas industriales, a menudo a través de disciplinas intermedias; (4) prácticas de investigación como una fuente de desarrollo y asimilación de nuevas cualificaciones y capacidades humanas even-tualmente útiles para la tecnología; (5) creación de una base de conocimiento que resulta crecientemente importante en la valoración de la tecnología en términos de sus más amplios impactos sociales y medio-ambientales; (6) base de conocimiento que posibilita estrategias más eficientes de investigación aplicada, desarrollo y refinamiento de nuevas tecnologías” (p. 477).Buena parte de estas contribuciones coinciden con las que la literatura sobre universidades menciona al hablar de la contribución de la universidad, de la ciencia o de la investigación básica a la industria, a las que nos referimos en otro lugar.

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Bastantes de las actividades de diseño recogidas en el eje transversal están recogidas como ac-tividades económicas diferenciadas en la CNAE-2009 (véase Cuadro 2).

De las categorías citadas, quizás las más frecuentemente empleadas sean las de “industrial (or product) design” y de “engineering design”. Según Tether, los ingenieros (o diseñadores ingenieriles) piensan en términos de desempeño técnico, especificaciones y dimensiones, mientras que los dise-ñadores industriales piensan en términos de formas visuales relacionadas.

Figura 10. Mapa conceptual del arte, de la ciencia, del diseño y de la I+D

Cuadro 2. El diseño en la Clasificación Nacional de Actividades Económicas 2009

62.01 Actividades de programación informática. Abarca diseño y programación de páginas web.

71.11 Servicios técnicos de arquitectura. Cubre diseño arquitectónico o “architectural design”.

71.12 Servicios técnicos de ingeniería y otras actividades relacionadas con el asesoramiento técnico. Entre otras abarca el diseño ingenieril (“engineering design”), que se define como la aplicación de las leyes físicas y los principios de la ingeniería al diseño de máquinas, materiales, instrumentos, estructuras, procesos y sistemas

74.10 Actividades de diseño especializado. Esta clase incluye:

• el diseño de moda (“fashion design”) textil, de prendas de vestir, calzado, joyas, mobiliario y otros artículos de decoración interior, así como otros objetos de moda, bienes personales o para el hogar

• el diseño industrial (“industrial design”), es decir, la creación y el desarrollo de diseños y especificaciones que optimizan el uso, el valor y la apariencia de los productos, incluyendo las decisiones sobre materiales, mecanismos, formas, colores y acabado de las superficies del producto, teniendo en cuenta las características y necesidades de los clientes, la seguridad, la demanda del mercado y la distribución, el uso y el mantenimiento

• el diseño gráfico (“graphic design”)

• la decoración de interiores

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4.3 El modelo de aprendizaje interactivo multicanal

Más recientemente, Caraça et al. (2009), basándose en la concepción más amplia de los mo-dos de innovación y aprendizaje presente en los trabajos de Lundvall y otros (Jensen et al., 2007), han propuesto un nuevo modelo, que denominan modelo de aprendizaje interactivo multicanal. En el nuevo modelo, los resultados (outcome) del aprendizaje pueden ser tanto innovaciones de pro-ducto o proceso como la creación de nuevos segmentos de mercado y nuevas aproximaciones a la organización de las rutinas empresariales. Yendo más allá del acoplamiento entre las dinámicas de las fuerzas tecnológicas y el mercado, el nuevo modelo reconoce explícitamente la dimensión organizacional y el contexto institucional más amplio. El nuevo modelo reconoce tres conjuntos de conocimientos relevantes y complementarios para el proceso de innovación: (i) el conocimiento sobre la ciencia y tecnología física y biológica, (ii) el conocimiento sobre organizaciones y estructu-ras de gobernanza; y (iii) el conocimiento sobre las técnicas de marketing y el comportamiento del consumidor. Finalmente, el modelo incluye una serie de interfaces o canales de interpretación, que capacitan a las empresas a identificar, seleccionar y absorber nuevas ideas con potencial productivo de su entorno (a saber, de otros actores y de los conjuntos de conocimiento).

Figura 11. Modelo de aprendizaje interactivo multicanal

Fuente: Caraça et al. (2009).

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5 Las infraestructuras de I+D en las estadísticas

No resulta fácil de realizar una aproximación cuantitativa comparada al conjunto de las infraes-tructuras de conocimiento, pues las estadísticas disponibles no están organizadas plenamente de acuerdo con las organizaciones constituyentes de estas. La estadística que permite una mayor ca-racterización de las infraestructuras de conocimiento es la estadística de I+D, especialmente en el caso de la CAPV, por la disponibilidad que muestra Eustat a reorganizar los micro-datos de tal esta-dística, de acuerdo con los criterios fijados por el solicitante, siempre que se salvaguarde el secreto estadístico. Este apartado final del capítulo introductorio tiene, precisamente, por objetivo abordar esa aproximación cuantitativa al conjunto de las infraestructuras de conocimiento, explotando las es-tadísticas de I+D de Eurostat y Eustat. De la estadística en que estará basado el análisis cuantitativo cabe deducir una importante limitación que presentará este: la fotografía que se obtendrá es la de las infraestructuras de I+D, y no la de las infraestructuras de conocimiento.

El análisis cuantitativo comparado resulta aun más limitado si, como resulta deseable, los datos de la CAPV se comparan con los de otras regiones, y no con los de países, dado que las variables y períodos disponibles en las estadísticas regionales son notablemente menores que los disponibles en las estadísticas nacionales. Aun así, el Gráfico 1 permite aproximarse a un primer conjunto de variables relevantes para caracterizar a las infraestructuras de I+D de un territorios: a los porcentajes que respecto al PIB suponen el gasto empresarial y el gasto público en I+D. De él se desprende que, en comparación con las 206 regiones europeas, la CAPV se posicionaba muy bien en gasto en I+D empresarial en porcentaje del PIB (la 29 de las 206 regiones de la UE, con un valor de 1,63%, que casi duplica el 0,84% del promedio de regiones de la UE), pero que en gasto en I+D público (esto es, de universidades y organismos públicos de investigación) la posición es menos favorable (la 112 de 206, con un valor de 0,49%, por debajo 0,59% del promedio de regiones de la UE). Esto es, la CAPV presenta, proporcionalmente, una debilidad en infraestructuras de conocimiento de carácter público.

Gráfico 1. Distribución del Gasto de I+D empresarial y del Gasto de I+D público en las regiones europeas. Año 2009

Fuente: Eurostat

Las barras azules, vertical y horizontal, recogen los valores promedio de las regiones europeas en las variables de los correspondientes ejes.

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En ese menor peso relativo de las infraestructuras públicas de la CAPV están influyendo, entre otros, dos factores. Primero, el que las estadísticas de I+D asignan al sector empresas la I+D desa-rrollada por los centros tecnológicos y los centros de investigación cooperativa, entidades que se financian en buena medida con fondos públicos y que en la CAPV tienen mucha importancia.39 Y, por otro lado, la propia composición socio-económica de la economía vasca, como se deduce de que también en las regiones de referencia europeas de la CAPV (destacadas con un rombo en el gráfico y elegidas por compartir con ésta similares condiciones de partida) también la I+D empresarial supera a la I+D pública, aunque en tales regiones en un grado algo menor.

Dado que las infraestructuras de conocimiento público llevan a cabo investigación de carácter más científico o básico y los centros tecnológicos investigación más tecnológica y aplicada, de lo anterior cabría deducir que la política de infraestructuras de I+D ha presentado una orientación más tecnológica que científica. Ese sesgo tecnológico era todavía más marcado a comienzos del presente milenio, en que se intentó mitigar la debilidad científica de la CAPV creando para ello dos nuevos tipos de organizaciones: los centros de investigación básica de excelencia (BERC), como organizaciones independientes pero ligadas de alguna manera a la universidad; y los centros de investigación coope-rativa (CIC), que tenían como misión realizar investigación orientada a la resolución de problemas de la industria y la sociedad de la región.

Ese aparente sesgo tecnológico de la política de I+D+i de la CAPV se ve un tanto matizado cuando se analiza el gasto de I+D por tipo de actividad desarrollada. En efecto, el Gráfico 2 lo que primero pone de manifiesto es la menor proporción que presenta el desarrollo tecnológico dentro del conjunto de la I+D en la UE y en la CAPV.

» Una de las razones que se aducen para explicar la pérdida de posiciones competitivas de la UE con respecto a EEUU y, sobre todo, a las economías emergentes asiáticas es que, a pesar de que Europa sobresale en nivel de actividades de I+D de carácter científico, eso no se refleja en explotación comercial del conocimiento generado, sino que son las empresas de los países asiáticos emergentes y de EEUU quienes en buena medida se aprovechan del conocimiento generado en Europa. Eso se atribuye, tanto a que las políticas europeas olvidan el apoyo a la serie de pasos intermedios necesarios para que el conocimiento de carácter científico o pre-competitivo pueda ser absorbido por las empresas, como a la carencia de grandes grupos em-presariales europeos situados en sectores de alta tecnología y con fuertes inversiones en I+D.40

» En el caso de la CAPV, la ausencia no estaría tanto en el olvido de las fases intermedias (como de alguna manera muestra la alta proporción de la I+D correspondiente a investigación apli-cada) como a la menor capacidad de absorción del conocimiento exterior de las empresas vascas, debido en gran medida al insuficiente desarrollo de actividades internas de I+D (véase Navarro, 2009 y 2010). Parecería, en tal sentido, que la política científico-tecnológica de la CAPV debería poner más énfasis en el desarrollo tecnológico, fase de la I+D que se lleva a cabo fundamentalmente por las empresas.

Pero junto a esa mayor atención a la fase de desarrollo tecnológico, el Gráfico 2 confirma las va-loraciones realizadas por la OECD (2011b) sobre la relativa debilidad que en investigación básica y de carácter científico presenta la CAPV cuando se compara a los países con elevada I+D, a pesar de que en 2011 está ya en buena parte incorporado el incremento en ese tipo de investigación, derivado de la puesta en marcha de los CIC y de buena parte de los BERC.

39 En otros países no hay un criterio uniforme de contabilización de tales entidades. En Alemania, por ejemplo, los institutos Fraunhofer, que equivaldrían a los centros tecnológicos vascos, se contabilizan como organismos públicos de investigación; pero en los países nórdicos se contabilizan también en el sector empresas. A eso hay que añadir que tales entidades tienen un mayor peso relativo en la CAPV, que en la mayoría de regiones europeas.40 Este aspecto quiere cubrirse en el nuevo programa marco de investigación de la Unión Europea (Horizon 2020) en el que se quiere priorizar la transferencia de conocimiento y tecnología al tejido empresarial.

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Tras esta comparación internacional del peso relativo de la I+D pública y de la distribución de la I+D por tipos de actividad, atendamos al peso relativo que en dichas infraestructuras tienen los dife-rentes tipos de agentes. Para eso nos basaremos en una explotación específica de la estadística de I+D solicitada a Eustat. El criterio de agrupación de los micro-datos de dicha estadística está tomado de las categorías de agentes integrantes de la RVCTI (véase el Gráfico 3), ajustado en la medida de lo posible a las categorías de las infraestructuras de conocimiento empleado en esta investigación.

En el Cuadro 3, en el que se recoge la distribución del gasto en I+D de la CAPV por tipos de acti-vidades de I+D, se observa que lo que podríamos considerar infraestructuras de I+D (categorías que aparecen sombreadas en gris) suponían en 2011 más de la mitad del gasto en I+D de la CAPV. El resto de empresas que no constituyen parte de las infraestructuras de I+D destaca porque la mayor parte de su I+D (63% en 2011) corresponde a desarrollo tecnológico; mientras que en el conjunto de categorías sombreadas en gris, por corresponder a infraestructuras de I+D, ese porcentaje era muy pequeño (no llega al 15%).

Bajando al análisis de agentes más particulares, destaca el altísimo porcentaje de investigación básica que llevan a cabo los BERC y los CIC. Atendiendo al tipo de actividad que llevan a cabo, los CIC que disponen de instalaciones e investigadores propios no se diferenciarían mucho de los BERC. Los organismos públicos de investigación de la CAPV están más centrados, en cambio, en la investigación aplicada, y presentan una distribución por tipos de actividades que no difiere tan sus-tancialmente de la de las infraestructuras de I+D del sector empresas (aunque, como luego se verá, sí en las disciplinas científicas de las que tratan). Dentro de estos últimos, los que más destacan por su alto porcentaje de investigación aplicada son los centros tecnológicos, mientras que el resto de servicios de I+D y las unidades empresariales distribuyen su I+D más equitativamente entre investi-gación aplicada y desarrollo tecnológico.

Gráfico 2. Gasto de I+D por tipo de investigación. Comparativa internacional

Fuente: EUSTAT y Eurostat.En barras, la distribución porcentual del gasto corriente en I+D; el rombo amarillo, el gasto en I+D total (% del PIB)Los datos de la CAPV corresponden a 2011; los de los restantes países a 2010, excepto los de China, Corea, Japón y Austria (2009) y EEUU (2007). El total de la UE no incluye a Alemania, Suecia, Finlandia, Holanda, Luxemburgo, España y Grecia por no venir recogidos los datos de esta variable para tales países en las estadísticas de la OCDE y Eurostat.

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Gráfico 3. Organizaciones constituyentes de la Red Vasca de Ciencia, Tecnología e Innovación

Fuente: OECD (2011b), Magro (2012) e Innobasque (fecha actualización Enero 2013)Las organizaciones que figuran en azul son centros sectoriales y las que figuran en verde son OPIs

Cuadro 3. Gasto en I+D por tipo de investigación y agente

Fuente: EustatNota: la distribución del “Total” del gasto de I+D por agentes, se refiere tanto al gasto corriente como al de capital. Sin embargo, la distribución del gasto de I+D por tipos de investigación, o el de cada tipo de actividad de I+D entre agentes, se refiere solo al gasto corriente de I+D, pues la descomposición del gasto de I+D por tipos de actividad se recoge solo para el gasto corriente.

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Desde una perspectiva temporal, no se observan grandes cambios entre 2005 y 2011 en el peso relativo de las cuatro grandes categorías que se distinguen el cuadro: enseñanza superior, organismos públicos, infraestructuras de I+D del sector empresa y resto de empresas. Pero sí que hay ciertos cambios en las categorías más concretas de agentes que merecen ser destacadas:

» Dentro del sector de enseñanza superior, la universidad pierde algo de peso, que se com-pensa en parte por la aparición de los BERC, que se contabilizan en el sector de enseñanza superior.

» La categoría de organismos públicos es la que muestra un mayor crecimiento relativo, de-bido en gran medida al desarrollo de la investigación en centros sanitarios.

» Dentro de las infraestructuras de I+D empresariales, los centros tecnológicos y laboratorios y el resto de servicios de I+D pierden peso relativo, mientras que los CIC y las unidades de I+D empresariales lo ganan. La pérdida de peso relativo de los centros tecnológicos va acompañada de una fuerte concentración de su actividad en la investigación aplicada (que llega a alcanzar el 88% de su I+D) y de un relativo abandono de la investigación básica y del desarrollo tecnológico. A su vez, al crecimiento de los CIC “físicos” va acompañado de una concentración de su actividad en la investigación básica, y de un práctico abandono de la investigación aplicada y el desarrollo tecnológico. Por su parte, el crecimiento de la unidades de I+D empresariales es consecuencia de la decisión tomada por cerca de medio centenar de empresas de dotar de autonomía jurídica y de gestión a los equipamientos y al personal que hasta entonces venían desarrollando la I+D dentro de la empresa. Si bien en parte ello refleja la dimensión y carácter estratégico que va adquiriendo la I+D en algunas empresas, en bastantes otros casos responde únicamente al interés de la empresa de be-neficiarse de razones fiscales y de acceso a diferentes tipos de ayudas públicas existentes para esta figura.

» La contrapartida a esa externalización (y constitución de las unidades de I+D empresariales) la constituye la pérdida del peso relativo del gasto de I+D del sector empresas.

El Cuadro 4 permite apreciar cómo se financia esa actividad de I+D desarrollada por los di-ferentes agentes. Del mismo se deduce que la financiación del gasto en I+D que ejecutaban los agentes constituyentes de las infraestructuras de I+D provenía en más de un 50% de fondos pú-blicos nacionales en 2011. Eso es particularmente evidente en los organismos públicos, BERC y CIC, en los que entre el 85 y 90 por 100 de sus ingresos provienen de la financiación pública. En los centros de enseñanza superior la financiación pública cubre en torno a las dos terceras partes del gasto en I+D, porque buena parte de los centros son privados y se financiación principalmente con las cuotas de sus alumnos y contratos. En los centros tecnológicos y resto de servicios de I+D el porcentaje alcanza aproximadamente un tercio de su gasto en I+D. Y en las unidades de I+D empresariales, que generalmente solo prestan servicio a la empresa matriz, la financiación pública es aproximadamente la mitad de la de los anteriores centros.

Si se atiende al comportamiento diferenciado de cada tipo de administración, aparte de constatar que los fondos más importantes provienen del Gobierno Vasco, el papel que juegan Diputaciones y Ayuntamientos en la financiación de la I+D merece ser destacado. La Administración central concentra más sus ayudas en BERC y organismos públicos; la Administración autónoma en CIC, organismos públicos, BERC y universidades; y la local, en los centros tecnológicos.

Los fondos provenientes del extranjero son relativamente exiguos, en comparación con lo que es habitual en la UE. La principal excepción a este hecho lo constituyen los centros tecnológicos, que logran financiar el 14% de su actividad con fondos comunitarios. Navarro (2009) apunta a que eso puede haberse debido a las abundantes y menos exigentes facilidades de financiación pública existentes en España hasta fechas recientes. En el caso de la investigación básica habría que citar,

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también, la aguda competencia existente en las convocatorias europeas, en las que los fondos son mayoritariamente captados por las universidades de mayor prestigio, donde se concentra un grandísimo potencial investigador.

En cuanto a la financiación procedente de las empresas, esta es solo significativa en los centros tecnológicos (en los que alcanza al 42%) y, en menor medida, en las unidades de I+D empresariales (aunque en estas la financiación de la empresa matriz también se contabiliza como fondos propios). Llama la atención el bajo porcentaje de financiación con fondos procedentes de empresas en los CIC “físicos”, teniendo en cuenta que es una de las características atribuidas a este tipo de centros en la literatura internacional. Este hecho contrasta, además, con los BERC, en principio más orientados a la investigación básica y menos a la orientada o aplicada, pero que llegan incluso a duplicar el valor de los fondos de empresas que captan los CIC.

Por último, desde el punto de vista evolutivo, se observa un aumento del peso de la financiación pública entre 2005 y 2011: en el total de las organizaciones, pasa del 50 al 54 por 100. Eso es fruto del aumento de la financiación pública a la universidad, y a la creación y desarrollo de los BERC y CIC. Sólo las unidades de I+D empresariales experimentan una notable disminución en el porcentaje de financiación pública, en paralelo al fuerte aumento habido en el número de estas unidades. Esta tendencia general al aumento de la financiación pública se ha detenido: unos años antes en el caso de la Administración central y desde 2012 en el caso de la Administración vasca. Ello supone un reto para las organizaciones que componen las organizaciones vascas que les obligará a explotar otras fuentes de financiación (especialmente, la financiación procedente del extranjero y de las empresas) y, probablemente también, a realizar ajustes y racionalizaciones.

Finalmente, en el Cuadro 5, que trata de la distribución del gasto de I+D por disciplinas científi-cas, se aprecia que más del 50% de la I+D desarrollada por las infraestructuras de I+D corresponde a Ingeniería. No obstante, en el período 2005-2011 se observa una cierta disminución de la espe-cialización de las infraestructuras de I+D de la CAPV en ingeniería, y un aumento del peso de las de ciencias exactas y naturales, de las ciencias médicas y de las ciencias sociales y humanidades. Adicionalmente, si se tiene en cuenta que en las empresas que hacen I+D y no están incluidas como infraestructuras de conocimiento el porcentaje de I+D correspondiente a Ingeniería y tecnología al-

Cuadro 4. Financiación del gasto de I+D en la CAPV por tipo de agente y origen de los fondos (%)

Fuente: EUSTAT.

Nota: obsérvese que la tabla se refiere exclusivamente al modo de financiación de las actividades de I+D, y, por lo tanto, no se refiere a cómo se financia la actividad total de este tipo de agentes. Los centros tecno-lógicos, por ejemplo, prestan numerosos servicios tecnológicos que no son de I+D, a cambio de los cuales perciben ingresos procedentes de las empresas, que no figuran aquí contabilizados.

 

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canzaba el 94% en 2011, se ve que las infraestructuras de I+D son una fuente vital de variedad de conocimientos científicos del sistema, más importante si cabe en una época como la actual que se caracteriza por la combinación y el carácter multidisciplinar del conocimiento. En tal sentido, deberían diseñarse políticas que fomenten esa combinación y transferencia de conocimiento hacia las empresas, siendo una de las vías más eficaces para que tenga lugar la movilidad laboral de los investigadores entre infraestructuras de conocimiento y empresas.

Existe una cierta especialización, por disciplinas, de las diferentes infraestructuras de conocimien-to. La universidad es la que presenta una menor concentración y la que, como es lógico, investiga en todas las áreas de conocimiento. Los BERC investigan sobre todo en ciencias exactas y naturales y, en menor medida, en ingeniería y ciencias sociales. Los organismos públicos, en ciencias médicas y agrarias. Los CIC en ciencias exactas y naturales. Los centros tecnológicos en ingeniería y tecnolo-gía. Los restantes servicios de I+D, en ciencias médicas e ingeniería. Y las unidades de I+D empre-sariales (y las empresas no constituyentes de las infraestructuras) casi exclusivamente en ingeniería.

Cuadro 5. Gasto en I+D según disciplina científica (distribución porcentual)

Fuente: EUSTAT

Nota: en 2012 se creó el BERC Achucarro de Neurociencias, que opera en ciencias médicas y farmacia.

 

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II. Universidad

1 La universidad y su evolución histórica

En este primer apartado se introducen los distintos desarrollos históricos de los modelos universi-tarios, para posteriormente analizar los modelos universitarios vasco y español desde una perspec-tiva histórica.

1.1 Los modelos universitarios: origen y evolución histórica

Aun a riesgo de simplificar, cabría decir que la universidad puede desempeñar tres grandes misio-nes: la enseñanza, la investigación y lo que se ha denominado la “tercera misión” (o transferencia de conocimiento al sector privado y a la sociedad en su conjunto) (OECD, 2011c).

Estas tres misiones son fruto de diferentes desarrollos históricos y se han reflejado en diferentes modelos de universidad. Hasta el siglo XIX, la principal misión o función de la universidad era la enseñanza (Sotelo, 2008)41. Pero en tal siglo, en primer lugar en Alemania, seguida más tarde por Inglaterra, Francia y EEUU, los científicos se imponen en las universidades y estas comienzan a orga-nizar la enseñanza por disciplinas, comienzan a desarrollar programas de formación de investigado-res (doctorado) y surgen en ellas laboratorios de investigación en los que se desarrollan actividades de investigación de carácter básico o fundamental, más que aplicado o práctico (Godin, 1998). Surgió así, como consecuencia de lo que los autores de la Triple Hélice denominan la primera revolu-ción académica (Etzkowitz y Ledesdorff, 2000), el modelo humboldtiano de universidad (Niosi, 2010).

La segunda revolución académica tiene lugar después, y consiste en la transformación de la universidad humboldtiana en la universidad emprendedora (“entrepreneurial university”) (Etzkovitz, 2003). Ciertamente, ya desde el propio siglo XIX una serie de instituciones de enseñanza superior de carácter técnico realizan investigación orientada a las empresas a ambos lados del Atlántico (Beraza y Rodríguez, 2007); y hay centros como el MIT (Massachusetts Institute of Technology) que desde comienzos del siglo XX conjugan la enseñanza, la investigación y el desarrollo industrial (Niosi, 2010). Pero hubo que esperar al último cuarto del siglo XX para que, por un lado, una serie de factores sociales, económicos y políticos42 pongan en cuestión la sostenibilidad del modelo humbolditiano de universidad y, por otro, la literatura económica y sociológica cuestione los modelos lineales de innovación y de producción de conocimiento que sustentaban aquel modelo. Como consecuencia de ello, a diferencia de la espontaneidad con que tuvieron lugar con anterioridad las relaciones entre la universidad y la industria y la sociedad, ahora esa interacción se promueve desde la instancias políticas y se establece explícitamente como misión que la universidad debe desempeñar tales rela-ciones (Beraza y Rodríguez, 2007). Un hito político clave a ese respecto fue la aprobación del acta Bayh-Dole por EEUU, en 1980.

En la literatura que trata sobre el nuevo papel que debe cumplir la universidad, en la fase de de-sarrollo actual que atraviesa la economía, hay dos grandes corrientes que destacan: la de los modos de producción del conocimiento desarrollada por Gibbons et al. (1994) y la de la Triple Hélice desa-

41 Dicha enseñanza tenía además como principal función formar profesionales (fundamentalmente, teólogos, juris-tas y médicos) sobre conocimientos que se daban por definitivos, y no tanto formar personas o sabios que buscan el saber nuevo. (Véase Sotelo, 2008) 42 Masificación de la enseñanza, la crisis y la consiguiente necesidad de contener el gasto público, el peso que adquiere el conocimiento como factor de competitividad, la globalización, los procesos de descentralización admi-nistrativa.

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rrollada por Etzkovitz y Leydesdorff (véanse Etzkowithz y Leydesdorff, 2000; Etzkowitz 2003 y 2007; Etzkowithz y Klofsten, 2005). Como señalan Godin y Gingras (2000), si bien ambos enfoques coin-ciden en subrayar la creciente interacción de la universidad con los restantes actores y la búsqueda de una mayor aplicación y explotación del conocimiento desarrollado en la universidad con fines empresariales y sociales, paradójicamente ambos enfoques difieren en su predicción sobre la impor-tancia relativa que en la futura producción del conocimiento tendrá la universidad: mientras que para el enfoque de la Triple Hélice la universidad pasa a convertirse en el agente clave de la nueva fase, para Gibbons et al. (1994) “las universidades, en particular, supondrán solo una parte, quizá sólo una pequeña parte, del sector productor de conocimiento” (p. 85). La mayor parte de los autores hoy se inclina por considerar que, si bien está teniendo lugar una multiplicación y creciente diversificación en el número de agentes implicados en la generación, difusión y explotación del conocimiento, la universidad ocupa un papel nuclear en dicho sistema, fundamentalmente por las ventajas derivadas de la combinación que efectúa de las funciones de enseñanza e investigación, por la mayor flexibili-dad que presenta con respecto a las otras instancias y por el papel integrador y dinamizador social que puede desempeñar. Flexibilidad entendida como fruto de la disponibilidad existente en temas objeto de investigación, así como en el acceso a personal investigador más barato de carácter más temporal. (Véase para más detalles el apartado 3, del capítulo primero de este trabajo).

En estos momentos son muchas, complejas y variadas las demandas que llegan a las universi-dades, bastantes de ellas de carácter contradictorio, que sólo pueden ser respondidas si las uni-versidades llevan a cabo estrategias de diferenciación (Lundvall, 2006; Lundvall et al., 2008). La misma universidad no puede pretender, simultáneamente, ser referente mundial en investigación, atrayendo profesores, investigadores y estudiantes internacionales, y responder a las necesidades de innovación de las pequeñas empresas de su localidad, pertenecientes además con frecuencia a sectores tradicionales (Ferrer, 2010). Las universidades deben especializarse y diferenciarse. Y esa diferenciación puede hacer referencia, entre otras cosas, al peso o prioridad que dan a cada una de sus tres grandes misiones (enseñanza, investigación, transferencia de conocimiento) y al modo en que la función docente se lleva a cabo (por ejemplo, especializándose en el grado o en el posgrado).

Una de las principales debilidades que plantea la universidad europea con respecto a la esta-dounidense es precisamente la falta de diferenciación, que lastra la eficiencia con la que se des-empeñan sus funciones (Aghion et al. 2008; Lambert y Butler, 2006). Esa falta de especialización o diferenciación es uno de los factores que está detrás de la llamada “paradoja europea”: de los peores resultados que, con similares recursos, presenta Europa con respecto a EEUU en materia de inves-tigación e innovación (Dosi et al., 2006). Como señalan Salaburu et al. (2007), a diferencia de EEUU, que dispone de un variado sistema universitario, Europa carece de un sistema universitario europeo como tal, pues, bajo una aparente variedad (dado que la universidad sueca es, por ejemplo, clara-mente distinta de la española), lo que en realidad existen son una serie de sistemas universitarios nacionales cerrados, dentro de los cuales la variedad es muy pequeña. Donde menos problemas se presentan para superar esa fragmentación es en los posgrados, pues la docencia en ellos se realiza en buena parte en inglés, las tasas no son gratuitas, etc. Por eso, Mas-Colell (2003) y Aghion et al. (2002) valoran negativamente que el proceso de Bolonia se haya centrado fundamentalmente en el grado, y no haya contemplado más el posgrado, la investigación y la competencia.

1.2 Los modelos universitarios español y vasco

En cuanto a España, las universidades más antiguas (Salamanca, Valladolid, Barcelona) se fun-dan ya en la época medieval y se ajustan al modelo de universidad de enseñanza antes señalado. El franquismo perpetuó ese modelo de universidad de enseñanza, y siguiendo el ejemplo francés desarrolló el CSIC y una serie de organismos públicos de investigación, que llevaban a cabo la in-vestigación aislada de la enseñanza. La ley de Reforma Universitaria (LRU) de 1983 supuso, además

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de una mayor autonomía universitaria y de un proceso de descentralización geográfica y política de la universidad, una apuesta decidida por un modelo de universidad humboldtiana que combinara enseñanza e investigación. Es más, tal como escribe Rico (2007), “se diseña un modelo en el que la universidad fuese el centro de las actividades de investigación del sector público a través de la com-binación de actividades de docencia y de investigación, situándolas por encima de los Organismos Públicos de Investigación” (p. 52).

La mayoría de las comunidades autónomas españolas desarrollaron sus políticas científico- tecnológicas basándose en la universidad, siendo la CAPV la principal excepción a tal modelo, al primar en sus políticas a los centros tecnológicos sobre aquella (Sanz-Menéndez y Cruz-Castro, 2005; Olazarán et al., 2004). También la Administración central, desde finales de los 80, trata de que las universidades desarrollen una función de transferencia tecnológica, y para eso se impulsan las OTRI (Oficinas de Transferencia de Resultados de Investigación). Sin embargo, tanto por razones internas (gobernanza y cultura existente en las universidades) como externas (creciente demanda de servicios de enseñanza por la población y escasa demanda y capacidad de absorción de tales servicios por las empresas), la tercera misión no progresa en la universidad española. Así es recono-cido por la revisión de la educación terciaria española que efectúa un equipo de la OCDE (Santiago et al., 2009), que consideran que actualmente se está abriendo un nuevo ciclo en la transformación de las universidades españolas, hacia un tipo de “universidades como empresas sociales” (p. 97).

En España la espectacular expansión que presenta la universidad desde comienzos de los 80, en la que el crecimiento tiene lugar tanto en universidades públicas como privadas, podría haber conducido, de haberse llevado a cabo apropiadamente, a dicha diferenciación. Pero, indepen-dientemente de la edad y del tamaño, todas las universidades públicas tendieron a replicar el mis-mo modelo. Dentro de las privadas, cabría, grosso modo, distinguir dos grupos. Por un lado, un grupo de universidades privadas de la Iglesia que existían antes de la LRU de 1983 (a saber, las universidades de Deusto, Pontificia de Comillas, Pontificia de Salamanca y la de Navarra), con un cierto reconocimiento a su calidad docente pero escasa capacidad investigadora. Y, por otro, un relativamente numeroso grupo de universidades privadas creadas a partir de mediados de los 90 que, salvo excepciones, se caracterizan por su escaso tamaño, mínima investigación y mediocre docencia, muy centrada además en áreas de conocimiento que requieren escaso equipamiento e inversión (Dolado, 2010). Así pues, aunque aparentemente ello favorecía el haber llevado a cabo un beneficioso proceso de diferenciación, eso no ha sido así, y todos los análisis del sistema universi-tario español consideran como una de sus principales debilidades la falta de diferenciación de sus centros.

En comparación con el resto del sistema español, el sistema universitario de la CAPV es bastante singular y diverso. En primer lugar, la CAPV es la única comunidad autónoma no unipro-vincial con una única universidad pública: la UPV/EHU. Eso ha permitido que, aunque la CAPV no es una comunidad autónoma de gran tamaño poblacional, la UPV/EHU se sitúe en séptimo lugar entre las universidades españolas, de modo que cabe calificarla de universidad de considerable tamaño. En segundo lugar, además de la UPV/EHU, en la CAPV tienen su sede social dos universi-dades privadas de cierto tamaño y reconocimiento: la Universidad de Deusto (UD) y la Mondragon Unibertsitatea (MU). La UPV-EHU, de naturaleza pública, supone el 76% de todo el alumnado; y las otras dos, privadas, el 18% y el 6%, respectivamente. También operan en la CAPV Tecnun (de la Universidad de Navarra) y tres centros asociados de la UNED. Junto con Navarra, “es el sistema en el que las universidades privadas concentran un mayor porcentaje del presupuesto y del número de alumnos total” (Gobierno Vasco, 2012: 66). Así, mientras en España los alumnos matriculados en 1º y 2º ciclo y grado de las universidades privadas suponían en el curso 2008-2009 un 7% del total, en la CAPV suponían un 19% (sin contar a los de la Universidad de Navarra).

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Esa diversidad universitaria hace que resulte menos aguda en la CAPV la falta de estrategias de diferenciación a la que se hacía referencia para el caso de España. Las tres universidades con sede social en la CAPV presentan rasgos claramente dispares en docencia, investigación y tercera misión; pero eso más que un fruto perseguido por las políticas universitarias del Gobierno Vasco ha sido fruto de las dinámicas propias de las universidades privadas que, hasta 2005 no disfrutaron de contratos-programa firmados con el Gobierno Vasco; y no es hasta 2007 que no se aprueba un plan universitario integral, que establece los mecanismos de impulso para el conjunto de sus agentes desde un enfoque plurianual. Pero si en la última década se ha avanzando un tanto en la integración de las diferentes universidades de la CAPV, todavía está pendiente en la CAPV la integración o trata-miento como sistema de las universidades con las restantes instituciones de educación superior (la formación profesional de grado superior y la educación terciaria especializada).

2 La universidad en la literatura: misiones y aspectos clave de desarrollo

En el apartado anterior se han introducido las tres grandes misiones que la universidad puede desempeñar y su evolución histórica, que ha dado lugar a distintos modelos universitarios y trayec-torias en diferentes ámbitos geográficos, así como en los sistemas universitarios español y vasco.

En este apartado, en primer lugar se profundiza, desde lo que la literatura promulga, en las tres misiones de la universidad, y en el desarrollo de las mismas en los contextos universitarios español y vasco. En segundo lugar, se expone cómo desde la literatura se abordan algunos aspectos clave del sistema universitario, tales como la financiación, los recursos humanos, la gobernanza y la interna-cionalización, combinando su estudio con el análisis de los mismos en las realidades de los sistemas universitarios español y vasco.

2.1 Las tres misiones: la docencia, la investigación y la tercera misión

Este apartado se centra en profundizar en el análisis de las tres funciones que puede desempeñar la universidad. Se analizan estas funciones, sus características en distintos ámbitos geográficos, su evolución histórica y se realiza una breve referencia a la situación de los sistemas universitarios español y vasco en las mismas.

En lo que a la docencia se refiere, son tres los niveles de enseñanza superior que distingue la clasificación internacional normalizada de la educación (ISCED): la ISCED 5A, que vendría a equivaler a la antigua licenciatura, y al actual grado; la ISCED 5B, que equivaldría al grado superior de forma-ción profesional; y la ISCED 6, que contempla la formación de posgrado: másteres y doctorado. En EEUU los tres pueden ser impartidos por diferentes tipos de instituciones universitarias. En España, en cambio, lo normal es que casi todas las instituciones universitarias impartan el 5A y el 6; y que el grado superior de formación profesional se imparta por otras instituciones de educación terciaria no universitarias. En el caso de Europa, el proceso de Bolonia ha conducido a un sistema en el que la educación de grado puede ser de 3 o 4 años, seguida de una educación de posgrado, que a su vez se divide en dos ciclos: másteres y doctorado. El máster, cuya meta es una especialización profesio-nal o académica, puede durar 1 o 2 años; mientras que el doctorado, que provee al estudiante de formación en técnicas de investigación, culmina tras la preparación de una tesis doctoral, cuando el estudiante obtiene el título de doctor.

En EEUU es habitual que muchas de las instituciones universitarias (“colleges”) se dediquen solo a lo que en la terminología de Bolonia se denomina el grado; y que sólo unas decenas de universi-dades, excelentes en investigación, ofrezcan cursos de posgrado. En Europa, en cambio, la mayoría de las universidades se ajustan al modelo de Humboldt, desarrollan docencia e investigación, y ofre-

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cen cursos de posgrado.43 Y ese es también el caso de las universidades españolas, en las que, a pesar del pequeño tamaño de muchas de ellas, la mayoría ofrece cursos másteres y de doctorado. Prácticamente la mayoría de los analistas españoles coinciden en señalar que lo ideal hubiera sido un sistema más dual de centros universitarios: unos más orientados a la investigación y docencia de posgrado, y otros más orientados a la docencia de grado (colleges) y a facilitar la inserción a corto y medio plazo de profesionales en el mercado laboral (centros de FP superior).44 E incluso son bas-tantes (por ejemplo, Santiago et al., 2009; Ferrer, 2010, Tarrach et al., 2011) los que opinan que ello debería acompañarse por una serie de fusiones y acuerdos entre pequeñas universidades, para así poder ofrecer conjuntamente una serie de acuerdos. Sin embargo, Pérez y Serrano (2012) señalan que, como muestra la experiencia internacional, el tamaño de las universidades no es un problema tan grande y que lo que realmente hace falta es autonomía, flexibilidad y decisión para afrontar las medidas pertinentes que permitirían reducir los costes y posibilitarían la especialización.

Adicionalmente, mientras que la mayoría de los países firmantes del Acuerdo de Bolonia han optado por un esquema de estudios de grado de 3 años y de másteres de 2 años, España ha op-tado por un grado de 4 años y unos estudios de máster de 1 o 2 años. Según Ferrer (2010), por los intereses de un profesorado corporativista y unos lobbies institucionales (asociaciones y colegios profesionales) se ha perdido la ocasión de plantear un esquema como el de 3+2, que posibilitaría una mejor combinación de formación horizontal o transversal (los 3 años) con una especialización posterior (los 2 años), que habría aumentado la competencia entre los centros y reducido el fracaso escolar y el gasto del grado, y que además habría facilitado la atracción de estudiantes extranjeros.45

Esa distinción académica entre grado y posgrado se refleja también en el modo de acceso a tales programas. Como señalan Aghion et al. (2008), habría tres grandes modalidades de acceso: numerus clausus fijado por la Administración, selección por el propio centro y acceso en principio libre y que el centro en el primer año lleve a cabo su propia selección (aprobando o suspendiendo/expulsando al alumno). Los autores citados muestran que, en los estudios de grado, algunos países europeos optan por un tipo de modalidad y otros por otra; pero que en los estudios de posgrado está generalizado el que la selección de los alumnos esté descentralizada al nivel de cada centro. Cada una de esas modalidades tiene pros y contras desde el punto de vista de la eficiencia y de la equidad. Tras su análisis, Aghion et al. (2008) concluyen que no hay razones claras para dar priori-dad a una u otra modalidad en el grado; pero que en el posgrado resulta preferible la modalidad ya imperante, de dejar en las manos de la propia institución dicha selección.46

43 Lambert y Butler (2006) escriben: “Hay cerca de 2000 universidades en la UE, la mayoría de ellas aspirando a realizar investigación y atraer financiación para la misma. Una alta proporción de ellas imparten títulos de posgrado. Por el contrario, de las de alrededor de 3.300 organizaciones que imparten grado en EEUU (que comprenden una serie de instituciones más amplias que las universidades europeas) sólo cerca de 215 imparten cursos de posgrado. Y hay menos de 100 universidades de investigación reconocidas en EEUU” (p. 3).44 Como veremos más adelante, autores como Larédo (2003 y 2007) plantean una tipología universitaria algo más compleja que la correspondiente a este modelo “dual”.El modelo de universidad de Humboldt era más factible cuando la universidad era más elitista, y era menor el porcen-taje de la población que cursaba estudios universitarios. Es la masificación de la educación universitaria la que, entre otros factores, hizo imposible el modelo de Humboldt como modelo general e impulsó a una especialización entre los centros que ofertan la educación universitaria. 45 Aghion at al. (2008) consideran que los currículos del grado en Europa deberían ser más generalistas y flexibles, y que se debería posponer la especialización después del primero o incluso del segundo de los tres años, a la vista de la experiencia existente en EEUU. Tal recomendación resultaría todavía más aplicable al caso español.Pérez y Serrano (2012), quienes también consideran que hubiera sido preferible que el grado se extendiera en España a tres años, en lugar de a cuatro, destacan que el porcentaje de estudiantes de cursos de posgrado es inferior en España que en el resto de la Unión Europea, en parte por esa mayor duración del grado. Según las estadísticas de Eurostat por nosotros consultadas, en 2010 eso no se cumplía, puesto que el porcentaje de todos los estudiantes matriculados en el nivel ISCED 6 (esto es, másteres y doctorado) era de 0,73% en España, frente al 0,58% de la UE-26. Pero para quién se cumplía era para la CAPV, en la que sólo el 0,37% de los estudiantes pertenecía a dicho nivel. 46 Lambert y Butler (2006) consideran que las universidades deberían ser libres para poder seleccionar el alumnado, pues ese es un requisito clave para la excelencia. Por otro lado, destacan que eso ayudaría a reducir las altas tasas de abandono. En cualquier caso, también ven más factible eso en el posgrado.

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Sobre la calidad de las universidades en materia de docencia, no hay estadísticas apropiadas que permitan valorarla. Más aún, sólo tiene sentido comparar una universidad con aquellas que juegan en la “misma liga” (Havas, 2007). Señalemos, no obstante, que es habitual referirse a diferentes rankings internacionales de universidades. El más conocido es el que elabora la universidad Shanghai Jiao Tong. En tal ranking, EEUU domina plenamente sobre los países europeos en los top 50 y los top 100 (en los cuales España no logra situar a ninguna universidad), pero los países de la UE se sitúan bastante bien en los siguientes niveles (el siguiente 100 y el siguiente de 300). Dentro de la UE, el Reino Unido y Suecia se desenvuelven muy bien, los restantes países nórdicos y centrales se sitúan en puestos medios, y los peores puestos los ocupan los países del sur y del este de la UE.

La principal pega que presentan tales índices es que se elaboran tomando en cuenta sólo cierta in-formación disponible, que suele ser la ligada a fortalezas de investigación básica y atracción internacio-nal y que están muy influidos por el tamaño de la universidad, pues la mayoría de los indicadores no se relativizan (por decirlo de alguna manera, valoran la producción del centro, pero no su productividad).47 Pero si bien tales indicadores pueden ser pertinentes para medir fortalezas en doctorado o en cierto tipo de másteres, no reflejan como tal la excelencia que una universidad puede tener en la impartición del grado (ni tampoco en otras misiones que se haya fijado como prioritarias, como puede ser, por ejemplo, el impulso y transferencia de conocimiento a su entorno local).48 Como expresivamente indi-can Pérez y Serrano (2012): “Como en el deporte, una cosa son los triunfos en la alta competición y otra la amplitud de la práctica deportiva y su impacto sobre la salud. En ese sentido, la aportación de la universidad a la ciencia y a la sociedad se dirime más allá de los resultados de los rankings más popu-lares y del medallero de las universidades globales. Esto no significa que no representen una referencia en la que inspirarse para mejorar y que las funciones que desempeñan este tipo de instituciones no pudieran ser importantes en nuestro país, pero su papel debe ser convenientemente acotado” (p. 54). O dicho de otra manera, tales rankings no permiten medir apropiadamente la bondad del conjunto del sistema universitario, ni siquiera la del grado de cumplimiento de la misión docente que de él se espera. Pero sí ponen de manifiesto que, como consecuencia de la uniformización seguida en el proceso de desarrollo del sistema universitario español, se carece actualmente de instituciones universitarias que sean referencia internacional en el ámbito de la investigación y del doctorado. Como señala el equipo de la OECD que revisa el sistema de educación superior español, “hay un exceso de programas de tercer ciclo, algunos de los cuales atraen a muy pocos estudiantes” (Santiago et al., 2008, p. 82).

Como consecuencia de esa falta de diferenciación, la edición de 2012 del ranking de Shanghai ofre-ce como resultado que no hay ninguna universidad española dentro del top 200, que hay 3 en el top 300 (la Autónoma de Madrid, la Complutense de Madrid y la Universidad de Barcelona), 4 más apare-cen en el top 400 (la Autónoma de Barcelona, la Politécnica de Valencia, la UPV-EHU y la Universidad de Valencia) y otras 4 se suman al top 500 (la Universidad de Granada, la Pompeu Fabra, la Universidad de Vigo y la Universidad de Zaragoza).49 Una señal de los sesgos que presenta el ranking de Shanghai (esto es, de que el tamaño, y no la productividad o eficiencia del centro, marca en gran medida la posi-ción de las universidades en él), la tenemos en la comparación que se recoge en la Tabla 4.

47 Pérez et al. (2013) muestran que, en el caso de España, no hay una fuerte correlación entre tamaño de la univer-sidad y productividad académica.48 Véanse críticas al uso acrítico de tales rankings en Aghion et al. (2008), Havas (2007), OECD (2011b), Pérez y Serrano (2012), Pérez et al. (2013) y Ferrer (2010).49 La Estrategia UE-2015, iniciativa del Gobierno de España encaminada a la modernización de las universidades españolas mediante la coordinación de los sistemas universitarios, otorga una notable importancia a la presencia de las universidades españolas en tales rankings, pues aparte del aprendizaje que de ellos pueda derivarse, afectan a la imagen exterior de la universidad española y a la captación de alumnos y talento extranjero. En tal sentido, hace un repaso de en qué subíndices España se encuentra en peor posición (p.e. en atracción de investigadores internaciona-les de alto impacto y en publicaciones en las revistas Science y Nature) y propugna que el Gobierno incentive aquellos indicadores que de forma directa podrían elevar a las universidades españolas en el ranking (p.e. dando financiación adicional a las universidades en función de sus publicaciones en las citadas revistas).

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Tabla 4. Comparación entre los rankings Fundación BBVA-Ivie de volumen de resultados y productividad y el ranking de Shanghai*

Fuente: Fundación BBVA-Ivie

* Los resultados del ranking de Shanghai corresponden a la adaptación a la universidad española de Docampo (2012)

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Como de la tabla se desprende, existe una gran correlación entre la posición que una universidad tiene (o tendría, en el caso de las estimaciones realizadas por Docampo) en el ranking de Shanghai, y la posición que tendría en el indicador de posición de las universidades públicas españolas50 en el in-dicador de producción o volumen de resultados ISSUE-V que ha empezado a publicar la Fundación BBVA-IVIE. Así, la UPV-EHU ha logrado entrar en el ranking de Shanghai como sexta universidad pública española, y se encontraría en séptimo lugar, entre 48, en el ranking de volumen de resultados ISSUE-V. Pero cuando se atiende al indicador de productividad ISSUE-P, que publica esa misma entidad, la foto que se obtiene es muy diferente: la UPV-EHU retrocede al puesto 33. Esto es, la posición de la UPV-EHU se debe más a su relativo gran tamaño, y no tanto a su productividad o eficiencia.

Otra de las ventajas que presentan los rankings publicados por la Fundación BBVA-IVIE es que su indicador conjunto resulta de la toma en consideración del posicionamiento de cada universidad en las tres funciones básicas que toda universidad puede desempeñar: docencia, investigación e innovación y desarrollo tecnológico (tercera misión). El Cuadro 6, que recoge la posición de la UPV-EHU, tanto en los indicadores de volumen de resultados como de productividad, dentro de las 48 universidades públicas españolas, en las tres funciones básicas de la universidad (y, por agregación, en su funcionamiento general), muestra que una universidad puede presentar un posicionamiento muy distinto en cada una de estas funciones. Así, el desempeño de la UPV-EHU es mejor (dentro de lo malo que resulta, visto en términos de productividad) en la función docente, que en la función investigadora. Esto es, la estrategia de una universidad puede consistir en brillar y estar especializada en una función dada; y, por otro lado, la posición que una universidad presenta “en resultados de investigación no predice demasiado bien la posición en docencia” (Pérez et al., 2012, p. 49).

Lo anterior guarda relación con otra gran debilidad que las revisiones de grupos de expertos internacionales (véanse, por ejemplo, Santiago et al., 2009 y Tarrach et al., 2011) han detectado en nuestro sistema de educación superior: su elevada endogamia. En efecto, como señalan Pérez y Serrano (2012) con respecto a la preparación del profesorado español: “La falta de tradición de instituciones especializadas en su preparación a través del doctorado dejó esa tarea fundamental en manos de cada universidad, que la abordaba con recursos y capacidades muy distintas según las áreas y sus trayectorias. El resultado, bien conocido, fue una fuerte endogamia en la selección del personal docente e investigador (…) Las prácticas de otros sistemas universitarios consolidados hace tiempo es bien diferente: los titulados que desean dedicarse profesionalmente a la universidad se forman sobre todo en determinadas instituciones. Aquí eso solo sucedió en ciertos grupos y de-partamentos: aquellos que enviaron a sus mejores estudiantes a realizar posgrados en el extranjero y se autoimpusieron unos criterios de selección más exigentes” (p. 31).

50 Pérez et al. (2013) no dan datos sobre la posición que correspondería a las universidades privadas. La razón principal es que “la gran mayoría de las numerosas universidades privadas –ya son 30 en la actualidad– no ofrecen la información necesaria para llevar a cabo los análisis” (p. 8)

Cuadro 6. Posición que presenta la UPV/EHU entre las 48 universidades públicas españolas en los ranking ISSUE

Fuente: Fundación BBVA-IVIE.

 

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Con objeto de superar esa debilidad e impulsar el proceso de diferenciación entre las universida-des españolas, el Gobierno puso en marcha en 2008 un programa para la identificación de Campus de Excelencia Internacional (CEI). Con ello se adapta a España un tipo de iniciativa puesta en marcha unos años antes, con bastante acierto, por otros países avanzados europeos, tales como Alemania, Reino Unido o Francia. Todos los analistas consultados que se refieren a dicha iniciativa valoran muy positivamente su objetivo o intención, el que obligue a la planificación estratégica y a la competencia y hasta la favorable respuesta dada a las convocatorias. Pero se ha cuestionado el que muchas de las agrupaciones de universidades son artificiales al contener a universidades geográficamente leja-nas entre sí; el que la evaluación de la excelencia internacional no se haya efectuado por organismos internacionales y no haya sido más radical y hayan sido tantas las universidades distinguidas, de modo que ninguna lo sea de verdad; que los recursos públicos habilitados sean muy limitados para poder competir con fuerza a escala internacional (más aún, tras los ajustes de gasto introducidos con la actual crisis); que apenas haya aportaciones de recursos privados complementarios de los anteriores; que se entienda la excelencia fundamentalmente para universidades globales, y no la búsqueda de nuevos modelos de ser excelentes y servir mejor a la sociedad; que no se haya avanza-do en otras facetas clave para el éxito de estas iniciativas (p.e. en la gobernanza de estas institucio-nes); que todos los proyectos planteen estrategias de crecimiento, en contraste con la considerable restricción de demanda existente y los desajustes entre oferta y demanda (Pérez y Serrano, 2012; Tarrach et al, 2011; Ferrer, 2010; Gómez, 2010; Miras-Portugal et al., 2013).51

Tabla 5. Campus seleccionados en las convocatorias de Campus de Excelencia Internacional52

Dejando a un lado, por lo tanto, ese segmento de universidades de excelencia globales, en el que Europa, y especialmente España, se encuentran mal posicionadas con respecto a EEUU, ¿cómo cabría valorar desde el punto de vista docente al resto del sistema universitario europeo y español?

51 Ferrer (2010), por ejemplo, escribe: “Es difícil que España consiga tener un pequeño grupo de universidades (o una sola) en la elite mundial, en la cabecera de los famosos rankings, pero lo que es seguro es que sería un error que todas las universidades creyeran que este es su modelo (…). Bien al contrario, el Gobierno debería premiar económi-camente y reconocer a aquellas universidades que busquen nuevos caminos, nuevos modelos de ser excelentes, de servir mejor a la sociedad; y las que acierten tienen más posibilidades de convertirse en verdaderos referentes interna-cionales (…) Universidades que antepongan, por ejemplo, la docencia y la innovación docente a la investigación (…) Universidades centradas en las lenguas (como algunas asiáticas), en la formación empresarial (en todos los estudios y niveles) y en la creación de empresas, orientadas al territorio y verdaderamente implicadas en el desarrollo regional, o claramente especializadas en un determinado ámbito (agroalimentación, biomedicina, etc.). La Universitat Oberta de Catalunya (UOC) puede ser un buen ejemplo” (p. 36).52 En la convocatoria de 2011 se aprobó el proyecto Aristos Campus Mundus 2015, impulsado por las universida-des Ramon Lull, Deusto y Comillas, como campus de excelencia en la categoría de ámbito regional. La MU también presentó, junto al CSIC e Ik4 la propuesta de campus VTC, pero no fue aprobada.

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Aghion et al. (2008) consideran que el nivel formación que se alcanza en el grado en las univer-sidades europeas es como media aceptable. En el caso de España, si bien autores como Salaburu et al. (2006) consideran que el nivel de formación que alcanzan los estudiantes españoles no des-merece de los de otros países avanzados, la mayoría de los analistas hacen referencia a una serie de indicadores de calidad y eficiencia de los procesos educativos, que apuntan a una situación claramente negativa.

Uno de los principales indicadores que se menciona para valorar el desempeño de la función docente es el del alargamiento en el plazo previsto de finalización de los estudios y en las tasas de abandono estudiantil. El equipo de la OECD que revisó el sistema español indicó lo siguiente a este respecto: “Para los programas de educación terciaria de tipo A e investigación avanzada, la duración media de los estudios era de 5,54 años en 2004, la cuarta más elevada de los 23 países de la OECD para los que hay datos disponibles” (Santiago et al., 2009, p. 71).53

Otro indicador de desempeño de la función docente es el grado en que la formación universitaria facilita a los estudiantes alcanzar un puesto de trabajo acorde con su título. Pues bien, según Miras-Portugal et al. (2013): “de los 27 países de la UE27, España es el país de Europa con menor tasa de empleo adecuada al nivel de estudios para titulados con educación terciaria”. (p. 8)

Un factor que en principio debería jugar favorablemente sobre la calidad de la docencia universi-taria española es que la ratio española de estudiantes por profesor es de las más bajas de toda la OECD (la 5ª más baja de los 23 países con datos disponibles) (véase Santiago et al., 2009). Según el Gobierno Vasco (2012), esa ratio todavía es inferior en el UPV/EHU que en la media española.54 Pero ante ello cabría añadir que esa ratio media es en parte fruto de la existencia de algunas titulaciones que de modo permanente presentan excesos de capacidad de oferta y tienen números muy reduci-dos de estudiantes, que no son corregidos por los órganos de gobierno de las universidades (Pérez y Serrano, 2012). Según el informe de Miras-Portugal et al. (2012), en España se valora demasiado la proximidad en lugar de la excelencia, de modo que eso ha dado lugar a un despliegue territorial de enseñanzas plagado de duplicaciones y de títulos artificiales muy semejantes. La denuncia del exceso de recursos asignados a servicios de enseñanza superior con demanda insuficiente es una constante en los análisis de la universidad española, y en especial la dispar evolución que presentan las variaciones de los alumnos y profesores. El Gráfico 4 muestra, por ejemplo, que entre los cursos 2000-2001 y 2008-2009 mientras que el número de alumnos se reduce un 14% el de profesores au-menta un 17%. Otro indicador de permanentes excesos de capacidad de oferta lo tenemos en que más del 42% de las enseñanzas del sistema público español tenía menos de 50 alumnos de nuevo ingreso (Hernández y Pérez, 2011a y 2011b). Esos excesos tienen lugar especialmente en las ramas de humanidades, técnicas y experimentales, y en los másteres.55

Habría que señalar, a este respecto, que algunos analistas consideran una ocasión pérdida la adaptación del sistema universitario español al Espacio Europeo de Educación Superior (EEES): no se redujeron suficientemente la duración de las titulaciones oficiales en España; en los desequilibrios

53 Este es un problema muy grave también en las universidades europeas, que presenta unas tasas de abandono de en torno al 40%, que superan las de la media de la OECD en un tercio. En ello inciden muchos factores: inadecuación de los programas de las universidades a las expectativas de los estudiantes y del mercado; relajación de los estudian-tes en parte ligada a las bajas tasas y a las facilidades para repetir sin penalización; larga duración de los cursos… (Lambert y Butler, 2006) 54 Por el contrario, la Universidad de Deusto y la Mondragon Unibertsitatea tienen mayores ratios de alumno/profe-sor (14,4), no sólo que en la UPV/EHU (8,9), sino también que en la media de universidades privadas españolas (11,5).55 Hernández y Pérez (2011a) consideran que unos factores que han impulsado a ese crecimiento de la oferta, sin conexión con la demanda, han sido la extensión de la oferta territorial de enseñanzas universitarias, mediante la creación de nuevas universidades y campus locales, así como el que la única vía de acceso al empleo universitario estable es la figura de “profesor con obligaciones docentes”, de modo que ello impulsaba a los Departamentos a ampliar continuamente su oferta docente, vía nuevas titulaciones o especializaciones de las existentes. Y los órganos de gobierno de las universidades no eran capaces de hacer frente a tales fuerzas, por los problemas de gobernanza que se expondrán más adelante.

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entre oferta y demanda universitaria que aquí nos conciernen, la implantación de los nuevos grados replicó, cuando no incrementó, el mapa de antiguos títulos; y, como veremos más adelante, tampoco en las metodologías de aprendizaje condujo a las reformas que el sistema precisaba (reduciendo la presencialidad y aumentando la atención del profesorado al alumno).

Gráfico 4. Evolución de la oferta y la demanda de las enseñanzas de primer y segundo ciclo y del profesorado docente e investigador equivalente a tiempo completo en las universidades

públicas presenciales. Período curso 2000-2001 a curso 2008-2009

Fuente: Hernández y Pérez (2011a), a partir de la CRUE.

Otro factor que afecta a la calidad de la docencia es que no hay incentivos apropiados en la re-muneración o promoción del profesorado para que estos otorguen alta prioridad a la calidad de su docencia. Como señalan Pérez y Serrano (2012), “en el plano individual, los tramos de reconocimien-to docente no discriminan en absoluto, porque se otorgan con generalidad y las evaluaciones de los alumnos no son públicas ni tienen consecuencias” (p. 42).

Hay otras cuestiones que los análisis sobre la función docente universitaria han también desta-cado y que convendría recoger. En primer lugar, las universidades en general, y las españolas en particular, han dado gran importancia a los contenidos y menos a las competencias; o expresado en tipos de conocimiento, han dado prioridad al aprendizaje del “qué” y “por qué”, y han ignorado un tanto el “cómo” y “quién” (Lundvall et al., 2008; Charles, 2006). En tal sentido, deberían desarrollarse más habilidades para la interacción y el cambio organizativo (Lundvall, 2006), métodos más basados en la resolución de problemas (Pérez y Serrano, 2012), de modo que la enseñanza en lugar estar tan basada en conocimientos estructurados por profesiones y disciplinas se base más en competencias y en desarrollar capacidades de aprendizaje en el alumno (Santiago et al., 2009).56

Otra cuestión ligada a la anterior es que la aceleración en el avance del conocimiento hace que, más que el paso a una economía del conocimiento, deba hablarse del paso a una economía del aprendizaje (“learning economy”) (Lundvall, 2008). Ello implica que el proceso de formación no se concentre solo en la niñez y juventud, sino que deba abarcar toda la vida activa de las personas. En consonancia con ello, la Universidad no debe limitar su actividad de formación a los niveles reglados, sino que debe contemplar su implicación en los procesos de aprendizaje a lo largo de la vida (“life-

56 Laredo (2003) indica que el reto de la formación en competencias y el de la formación permanente no puede abor-darse satisfactoriamente mediante meras adiciones, sin abordar profundos cambios en los tradicionales currículos y en la organización de la función de la enseñanza universitaria.

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long learning”). Según Lundvall et al. (2008), los niveles de participación en actividades de formación continua aparecen más correlacionados con el output innovador, que los habituales porcentajes de recursos humanos en ciencia y tecnología correspondientes a científicos e ingenieros. Pérez y Serrano (2012) muestran igualmente que el rendimiento de la inversión en educación terciaria se multiplica cuando la persona, tras su paso por la universidad, toma parte en procesos de formación continua.

La universidad española está capacitada para impartir tal tipo de cursos. En efecto, además de los cursos que pueden dar lugar a títulos oficiales válidos en toda España, la universidad puede im-partir cursos que dan lugar a títulos propios o cursos que no dan lugar a un título pero que pueden ser parte de una especialización profesional57 (véase el Gráfico 5) Basándose en ello, las propuestas de los expertos internacionales que han revisado el sistema nacional de educación terciaria española recomiendan la participación de la universidad en los procesos de aprendizaje permanente. Y en el mismo sentido se posiciona el Plan Universitario 2011-2014 de la CAPV, cuando señala que den-tro de los retos que aborda el sistema universitario vasco se encuentra el de incluir la formación no presencial y permanente, aspectos estos en que las universidades privadas vascas (especialmente Mondragon Unibertsitatea) van claramente por delante de la UPV/EHU.

Gráfico 5. Vertientes profesional y social de la formación permanente

Fuente: Ministerio de Economía (2010). Estrategia 2015.

Según Tarrach et al. (2011), “para hacer extensibles las opciones de aprendizaje a lo largo de la vida a los adultos trabajadores, a los que no pertenecen a la población activa y a aquellos que deseen cambiar su orientación profesional (…) se precisa (i) flexibilidad a la hora de reconocer y validar la formación no formal e informal previa -cosa que ya permite la ley y ya hacen algunas uni-

57 En la Estrategia EU-2015 se define la formación continua (“toda actividad de aprendizaje llevada a cabo en cual-quier momento de la vida, con el fin de mejorar conocimientos, habilidades y competencias desde una perspectiva cívica, social y/o ligada al empleo”), y se indica cómo puede participar la universidad en su impartición: desde el gra-do y posgrado (flexibilizando sus itinerarios para adaptarlos a las necesidades de cada colectivo), desde los cursos propios (máster, diploma de posgrado, experto y especialista), así como desde cursos de corta duración y extensión universitaria (formación ocupacional, de reciclaje, a medida o in company). Obsérvese, por otra parte, que esta forma-ción puede tener una vertiente profesional o una vertiente más social (véase Gráfico 5)

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versidades-, (ii) organizar programas preparatorios para aspirantes atípicos, como los que existen en Francia, Islandia, Irlanda y Reino Unido, y (iii) proporcionar modalidades de estudio alternativas, como los estudios a tiempo parcial y la formación a distancia a mayores, como los que ofrecen la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) y la Universidad Abierta de Cataluña (UOC)”. (pp. 27-28)

La investigación es la segunda de las misiones que puede desempeñar la universidad, y su evolución se ve reflejada a través de los distintos modelos de universidad. Con el surgimiento del modelo humboldtiano a comienzos del siglo XIX se incorpora la función de investigación a la función de docencia existente en la universidad. Si bien los científicos que lideran ese modelo de universidad al hablar de investigación lo que tenían en mente era la investigación fundamental o básica, ya desde el siglo XIX parte de las universidades desarrollan un tipo de investigación más orientada o buscan aplicaciones o respuestas a problemas existentes en campos determinados (por ejemplo, agricultura o salud) (Beraza y Rodríguez, 2007).

Tras la segunda guerra mundial y el influjo ejercido por la obra “Science, The Endless Frontier” la literatura económica reivindica la investigación básica o fundamental para la práctica universita-ria, basándose en una concepción o modelo lineal del proceso de innovación. Aunque los países anglosajones, nórdicos y Japón consideran que el lugar idóneo para llevar a cabo esa investiga-ción básica es la universidad, algunos países europeos occidentales (Alemania, Francia, Italia, España…) y buena parte de los llamados países socialistas plantean llevar a cabo gran parte de esa investigación básica en organizaciones públicas especializadas en investigación, sin funciones de docencia. (OECD, 2002; Mowery y Sampat, 2005).

Pero para mediados de los 70 resulta evidente, tanto por razones teóricas como empíricas, que el proceso de innovación es más complejo y no descansa única ni fundamentalmente en la investigación básica realizada en la universidad. A la universidad comienza a solicitársele, para la financiación de su actividad investigadora, que contribuya al desarrollo económico y social, tanto a escala nacional como regional; y se cuestiona abiertamente el modelo lineal de innovación y la primacía cuasi absoluta otorgada hasta entonces a la investigación básica sobre los otros tipos de actividades innovadoras (véase apartado 4 del capítulo primero).

A ello habría que añadir que el proceso de masificación que tiene lugar en la universidad, a la cual acuden porcentajes crecientes de la población, pone en cuestión la viabilidad del modelo de universidad de Humboldt, en la que se combinan docencia e investigación (OECD, 2011c). Como consecuencia de ello, sobre todo en EEUU, comienza un proceso de especialización de las instituciones universitarias, de modo que algunas se dedican exclusivamente a la docencia, mientras que otras se especializan sobre todo en posgrados y en investigación de excelencia. Lo anterior encuentra reflejo en un rasgo que distingue la función investigadora de la docente en la universidad: la segunda se encuentra más dispersa entre las entidades, mientras que la primera se concentra en un número mucho menor de entidades. Como Pérez y Serrano (2012) escriben: “La producción investigadora del sistema universitario español se concentra más en una parte de las instituciones que la actividad docente: el grupo de universidades más investigadoras forma el 36% de los alumnos, pero produce el 52% de las publicaciones. Este es un rasgo que se observa también en el resto de países desarrollados, en muchos de los cuales esa concentración es mucho más acusada. En Estados Unidos y Europa el 50% de la producción investigadora es generada en universidades que solo representan el 20% del alumnado” (p. 48).58

58 Según recogen Pérez y Serrano (2012), las universidades que realizaron contribuciones científicas de manera regular y significativa (al menos un centenar de documentos científicos anuales) suponía un 15% de las aproximada-mente 20.000 instituciones de educación superior existentes en el mundo.

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Por otro lado, la relativización del papel que juega la investigación básica en el desarrollo eco-nómico va más allá de todo lo razonable, de modo que una serie de afamados expertos de la economía de la innovación (Pavitt, 1991 y 1993; Salter y Martin, 2001) deben salir a destacar los beneficios que presenta la investigación básica para el desarrollo económico. La identificación de los beneficios que genera la actividad científica que desarrollan las universidades se lleva a cabo desde dos distintas aproximaciones. Por un lado, toda una serie de estudios de carácter econométrico o basados en la contabilidad del crecimiento, se esfuerzan en medir los beneficios privados y sociales de la inversión en investigación. Por otro lado, mediante estudios de casos y encuestas micro, se trata de identificar las diferentes vías (nueva información, instrumentación y metodología, graduados formados en investigación, redes, capacidad de resolución de pro-blemas complejos, equipamientos e instalaciones…) por las que la investigación básica que se lleva a cabo en las universidades impacta en el tejido económico. (Arnold, 2001; Salter y Martin, 2001).

Aparte de poner de manifiesto el interés que presenta la investigación básica para el desarro-llo económico especialmente para los países que se encuentran en estadios de desarrollo más avanzados, quizá una de las principales conclusiones que se derivan de tales estudios es que se necesita hacer cierta investigación básica para poder aprovechar mejor los beneficios de la investigación básica llevada a cabo por otros agentes del sistema (Salter y Martin, 2001). Como señalaba de modo expresivo Pavitt (1993), la ciencia y el resultado de la investigación básica puede ser un bien público (“public good”), pero no un bien libre (“free good”). El corolario que de lo anterior se deriva para el plano universitario Aghion et al. (2008) lo expresan del siguiente modo: “Las universidades constituyen el principal enclave para las actividades de investigación, especialmente para las más impulsadas por la curiosidad y por aspectos básicos. De hecho, podría argumentarse que el modelo organizativo de una universidad, con el alto grado de liber-tad que proporciona a los catedráticos y a otro personal investigador, proporciona un óptimo entorno para el desarrollo de investigación básica, de frontera (…). Insistir en que todas las uni-versidades, sin excepción, deberían tener la investigación como un objetivo, sin duda ayuda a mantener la calidad media de las universidades (y la de la enseñanza que proveen). Sin embargo, la ambición de que todas ellas puedan alcanzar un similar –presumiblemente alto– nivel de des-empeño investigador es irrealista, si ‘alto’ quiere decir ‘muy alto’”. (p. 23)59

La recomendación anterior, de no minusvalorar la investigación básica en la vida universitaria, el equipo de analistas de la OECD la ha planteado específicamente en el estudio del caso es-pañol, al advertir de los negativos efectos de la tendencia detectada a la reducción de la cuota de la investigación básica, en gran medida impulsada por la creciente financiación de la I+D universitaria mediante proyectos de I+D de carácter competitivo (Santiago et al., 2009). Aunque el equipo de analistas citado critica duramente el sistema de incentivos existente en España, que hace depender los complementos salariales y la propia carrera académica prácticamente en exclusiva de la investigación del profesor universitario reflejada en publicaciones de alto impacto (por lo tanto, investigación en su mayor parte de carácter básico), eso no obsta para advertir de los peligros que supone no prestar suficiente atención a la investigación fundamental y a largo plazo entre las actividades de la universidad.

Los estudios sobre el impacto de la investigación básica en la actividad económica han des-tacado otras cuestiones que resulta conveniente considerar. Así, el impacto o contribución de la investigación básica varía de unos sectores a otros: es más importante para los sectores de base

59 También Miras-Portugal et al. (2013) coinciden en que todas las universidades deben realizar investigación, aunque algunas con menos énfasis y concentrándola en algunos campos específicos. Sin embargo, Pérez y Serrano (2012) discrepan de que toda universidad debe realizar investigación. Así Pérez y Serrano escriben: “conviene no con-fundir las funciones que la sociedad demanda al conjunto del sistema universitario con las que deben cumplir cada una de las universidades: no todas tienen por qué hacerlo todo y, de hecho, muchas de las que funcionan bien no lo hacen” (p. 34).

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científica y alta tecnología (por ejemplo, farmacia) y es menor para sectores tradicionales de baja tecnología; e igualmente es diferente el impacto que poseen unas áreas de conocimiento y otras (Pavitt, 1993; Cohen et al., 2002; Mowery y Sampat, 2005).

Hay algunos rasgos singulares que presenta la investigación universitaria que guardan re-lación con lo anterior. Uno de ellos es que la I+D de las universidades está más orientada a la producción de publicaciones y menos a las patentes que la del resto de los agentes; y otro es que las universidades dedican buena parte de su investigación a las humanidades y ciencias sociales, campos en los que la presencia de los restantes agentes suele ser menor (Pérez y Serrano, 2012). Esto último guarda relación con otro rasgo destacado por Havas (2007): el ma-yor peso relativo en términos de personal que en términos de gasto, presenta la I+D universitaria. En efecto, las universidades se caracterizan por llevar a cabo actividades de I+D más intensivas en mano de obra que los restantes agentes, en parte por su mayor especialización relativa en la investigación en ciencias sociales y humanidades, campos en que un altísimo porcentaje del gasto de I+D corresponde al coste laboral de los investigadores. Y otra razón que explicaría ese mayor peso relativo de la I+D universitaria en términos de personal que en términos de gasto en I+D es el menor coste laboral que supone el investigador universitario con relación al investiga-dor de una empresa (Cruz-Castro y Sanz-Menéndez, 2005; Navarro, 2009).

Otra cuestión relevante sobre la investigación universitaria es el modo en que ésta se encuen-tra organizada. El modo de organizar las agendas de investigación difiere sustancialmente de la universidad, a los organismos públicos de investigación (distinguiendo en estos los de carácter general, tipo CSIC, de los que están orientados a una misión muy específica), a los centros de investigación cooperativa o centros híbridos, y a los centros tecnológicos (Cruz-Castro et al., 2012). Como señalan Foray y Lissoni (2010), a cambio de una mayor implicación y asunción de deberes en el ámbito docente, al investigador universitario se le dota de amplia autonomía para definir sus líneas de investigación. Como señala Sanz-Menéndez (1995), eso es aun más eviden-te en sistemas universitarios como el español en el que buena parte del profesorado investigador disfruta del estatus de funcionario público, de modo que, una vez que ha obtenido la plaza, no importa qué haga y solo por motivos disciplinarios se le puede retirar ésta.

La LRU de 1983 estableció el departamento como unidad central de la vida económica, de modo que desde tal fecha el departamento era la unidad encargada de organizar y desarrollar la investigación (así como las asignaturas) propia de su área de conocimiento. No obstante, como señalan Olazarán et al. (2004), generalmente, en la realidad la unidad de investigación en la universidad ha sido el grupo, y no el departamento. Los citados autores indican que el actual director del grupo capta a estudiantes de segundo o tercer ciclo o profesores asociados, a los que introduce en sus líneas de investigación y patrocina a esos ‘ayudantes’ en la investigación, mediante la dirección de tesis doctorales y facilitando su acceso a puestos docentes. Sin embar-go, este modelo de surgimiento de grupos humboldtianos de investigación (grupos pequeños y cohesionados de discípulos con un maestro, dedicados a docencia e investigación) choca con límites, por la ocupación de plazas docentes y por la inexistencia de una carrera profesional del investigador.

Es más, autores como Larédo (2003) sostienen que la misma estructura organizativa (el de-partamento universitario) no es válida para desempeñar hoy día los diferentes requerimientos procedentes de las funciones de educación e investigación y que ambas funciones deben es-tructurarse de modo separado y que se aprecia una tendencia en tal sentido. En particular, Larédo señala que mientras que la pública dimensión de la docencia requiere regulación, la investigación universitaria debe ser flexible y conectada a temas económicos y sociales. Esto último pasa por, manteniendo el objetivo de servicio público, adoptar métodos de funcionamien-to y estructuras organizativas más habituales del sector privado. Y en el mismo sentido estaría

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jugando la tendencia hacia la convergencia y combinación de diferentes tipos de actividades de investigación que poníamos de manifiesto en el capítulo primero, que requiere el desarrollo de unidades mixtas de investigación o grupos de investigación conjunta.60

Señalemos, a ese respecto, que paralelamente al establecimiento del departamento como uni-dad central de docencia e investigación, la LRU otorgó a las universidades la competencia para crear, promover y reconocer unas entidades o estructuras organizativas denominadas institutos universitarios de investigación, y estas en sus estatutos establecieron los procedimientos para ello. Según Sanz-Menéndez y Cruz-Castro (2010), si bien los grupos de investigación de las universida-des se han estudiado como unidades básicas de organización de la actividad, tales grupos carecen con frecuencia de los recursos y capacidades necesarios para desarrollar determinados proyectos. Por otro lado, el departamento con frecuencia resulta una unidad demasiado grande, que contiene grupos que no siempre colaboran armoniosamente, y que no permite aunar perspectivas discipli-narias diferentes. Ante eso, sobre todo a partir del año 2000, se desarrollan en España los institutos de investigación universitaria, que ascienden en la actualidad a varios centenares y constituyen una innovación organizativa o institucional, fundamentalmente basados en dinámicas de abajo hacia arriba a partir de la iniciativa de investigadores universitarios, que concretan a través de este meca-nismo dinámicas previas de investigación y colaboración de distintos grupos y disciplinas, transcen-diendo las clásicas estructuras departamentales. (Véase Sanz-Menéndez y Cruz-Castro, 2009)61

Tal como se desprende del trabajo realizado por Bortagaray et al. (2010), el 90% de los institu-tos universitarios carece de personalidad jurídica diferenciada. En dos de cada tres casos (69%) la universidad es la única titular del instituto, de modo que se califican de institutos propios. A ellos les siguen en importancia los institutos mixtos (18%), es decir, los que nacen del acuerdo entre la universidad y otros organismos públicos y privados,62 y que en ocasiones se constituyen con personalidad jurídica propia bajo la fórmula de fundación o consorcio. La tercera fórmula (6%) de instituto universitario de investigación es la de institutos adscritos por convenio a una universidad, que dependen de otros organismos públicos y privados. Y la cuarta fórmula (3%) es la de los insti-tutos interuniversitarios, que normalmente surgen de la colaboración entre universidades del mismo territorio. Generalmente, el director del instituto suele ser un catedrático (54% de los casos) o un profesor titular de la universidad (35%).

Como se ha señalado, las agendas de investigación universitarias surgen fundamentalmente a través de un proceso de abajo hacia arriba, a diferencia de lo que puede suceder en los RTO (en que vienen marcadas por la dirección, bien como respuesta a las demandas del mercado o bien como fruto del establecimiento de una estrategia de investigación propia) o en los OPI con una misión es-

60 El que se estructure separadamente la docencia y la investigación no significa que se nieguen las ventajas de combinar la docencia con la investigación. Larédo (2003) señala, al respecto, por un lado, que no toda la investigación dejaría de hacerse en las estructuras universitarias, sino que habría una redefinición de qué se puede hacer en las es-tructuras universitarias y qué resulta mejor hacerlo en estructuras híbridas más flexibles; y, por otro lado, que en esas unidades mixtas de investigación operarían conjuntamente investigadores-enseñantes procedentes de la universidad e investigadores a tiempo completo procedentes de instituciones de investigación. Según este autor, la universidad sería siendo la unidad de conocimiento fundamental de la nueva sociedad del conocimiento. Más aún, Larédo (2003) coincide con la posición cada vez más dominante en la literatura que propugna que las políticas de educación e inves-tigación deberían estar en unas mismas manos.61 Recuérdense los problemas que, para abordar una investigación interdisciplinar, se atribuye a la tradicional es-tructuración de la investigación universitaria (Senker et al, 2009), a la que nos hemos referido en el apartado 3 del capítulo primero. Por otro lado, la tradicional flexibilidad atribuida a la investigación universitaria con respecto a la de los organismos públicos de investigación no ha sido tan grande en la universidad española, según Olazarán et al. (2004). Estos autores hacen referencia a la casi imposibilidad que tienen los grupos de investigación de cambiar de líneas, y al conservadurismo que en materia de líneas de investigación comporta el sistema de revisión por pares y la financiación competitiva. 62 El organismo que más acuerdos ha firmado con la universidad para la creación de institutos mixtos es el CSIC, algunos de ellos creados bastante antes del reciente desarrollo masivo de los institutos universitarios, y en el que los investigadores de ambas instituciones siguen manteniendo su diferenciación institucional.

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pecífica (en que está controlada por el Gobierno). Las agendas de los investigadores individuales y de los grupos de investigación universitarios son fijadas por ellos. En el caso de los institutos universi-tarios, de la encuesta llevada a cabo por Bortogaray et al. (2010) se desprende que son generalmen-te los investigadores quienes definen las agendas de investigación y los programas de investigación (el 74% los mencionan en primer lugar), seguidos por los directores del instituto y por otros actores.

En cuanto a los departamentos y universidades, las líneas y agendas de investigación surgen más por agregación de las de los investigadores y grupos que en ellos operan, que como fruto de una planificación estratégica, cosa que no debiera ser así (Hernández y Pérez, 2011a). O, como critica Drilhon (1999), en lugar de haber una estrategia institucional para la investigación que surja de un programa concebido dentro de la universidad y acordado con los representantes de la economía y de la sociedad en esta, lo que existen son estrategias de los profesores titulares individuales.

Ligada al tema de la organización de la investigación se encuentra el de su evaluación. Tal como señala Sanz-Menéndez (1995), hasta comienzos de los 80 ella era inexistente en España, debido fundamentalmente a la escasa actividad investigadora que se llevaba a cabo en la universidad. Cuando a mediados de los 80 comienza a estructurarse la investigación universitaria en España, el objetivo principal que cumplía la evaluación era el establecimiento de un mecanismo que garantizara que el reparto de fondos y las promociones del profesorado respondían a criterios justos. Y aunque el sistema ha ido mejorando, la última revisión del sistema de educación terciario efectuada por la OECD, pone de manifiesto claramente lo mucho que todavía falta por avanzar en este sentido.

La evaluación ex ante de la investigación, generalmente se lleva a cabo por las agencias naciona-les y regionales cuando asignan financiación competitiva a los proyectos de investigación y se toman en cuenta los méritos científicos y tecnológicos de las propuestas, equipos y unidades de investiga-ción. En cuanto a la evaluación ex post del desempeño investigador, ésta solo está organizada en un plano individual, pero no está organizada para grupos de investigación, departamentos o facultades. Es más, las actividades de investigación se evalúan principalmente a partir de las publicaciones cien-tíficas, sin tomar en consideración la investigación que no se materializa en publicaciones. Según el equipo de revisores de la OECD, la falta de evaluación de grupos de investigación, departamentos y facultades supone un impedimento para el establecimiento de prioridades estratégicas de investiga-ción. (Véase Santiago et al., 2009).

En cuanto a la tercera misión, surge cuando en la década de los 70 se pone de manifiesto que la transferencia de conocimiento que se supone que debería acontecer desde la investigación básica que realizaba la universidad hasta la innovación empresarial y el desarrollo no tenía lugar, o al menos no lo hacía en la medida en que se consideraba necesario o que podía hacerlo. Como señalan Foray y Lissoni (2010), las estructuras de incentivos dominantes para el profesorado hacían que estos atendieran únicamente a las dos funciones básicas que se consideraba que la universi-dad debía llevar a cabo: educación e investigación básica. Y efectivamente, del desarrollo de dichas actividades se desprendían una serie de interacciones y de beneficios de tipo tradicional para la so-ciedad: tanto de carácter indirecto (externalidades derivadas del carácter de bienes cuasi públicos que tiene la formación de capital humano y de conocimiento básico por las universidades) como directas (provisión a las empresas de soluciones técnicas y dispositivos o implicación en actividades de investigación aplicada). Pero con el sistema de incentivos existente, las actividades ligadas al de-sarrollo, a la resolución de problemas industriales y a la comercialización del conocimiento generado por la universidad tenían un estatus de subproducto (“by-product”). Y en ese contexto, se perdían muchas oportunidades: algunas de las mejores invenciones podían no ser desveladas si no podían ser bien recogidas en publicaciones científicas (por corresponder, por ejemplo, a nuevos métodos de investigación o instrumentos que habían sido creados para uso interno) y los profesores más productivos no estaban siempre dispuestos a restar tiempo a sus nuevos proyectos para dar a co-nocer sus resultados y todavía menos a pulirlos más allá de su invención conceptual para hacerlos

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realmente operativos para las empresas. El reto era cambiar la investigación de la universidad de una situación en que la transferencia de conocimiento y la comercialización se veían como subpro-ducto a una situación en que esa función adquiriera un nuevo y superior estatus: la de producción conjunta.

En el último cuarto del siglo XX los gobiernos comienzan a solicitar a la universidad que, junto a las dos funciones tradicionales, desarrolle una tercera que, aunque implícitamente, a modo de subproducto, se venía llevando a cabo desde siempre: colaborar e implicarse directamente en el desarrollo económico y social de su territorio. Inicialmente el énfasis o atención estaba puesto más en el plano nacional, pero posteriormente el foco fue cambiando y el énfasis comenzó a estar más centrado en el plano regional, si bien como veremos, las estrategias universitarias pueden plantear-se para diferentes planos territoriales (OECD, 2007).

Ese implicarse en el desarrollo de su territorio inicialmente se contempló o abordó desde la litera-tura económica como un estudio de las interacciones o canales de comunicación que existían entre la universidad o mundo científico y las empresas o mundo industrial, y así se desarrolló una amplia literatura sobre las relaciones universidad-empresa (Cohen et al., 2002; Schartinger et al., 2002, Perkmann y Walsh, 2007…), complementaria de la que versa más en general sobre la transferencia de tecnología y conocimiento. Más adelante, sin embargo, siguiendo al resurgimiento de la región y de la literatura sobre geografía económica, regiones que aprenden y Triple Hélice, comienza a soli-citarse a la universidad que sea un organizador y dinamizador clave en las estrategias de desarrollo territorial (Etzkowitz y Klofsten, 2005), entendidas además en un sentido amplio (esto es, sin estar restringidas al ámbito económico-empresarial) (OECD, 2007).

El análisis de las interacciones entre la universidad y la empresa se apoyó en los análisis que, como se ha visto antes, algunos afamados autores de la economía de la innovación habían reali-zado, exponiendo las ventajas que la inversión en ciencia e investigación básica se derivan para la sociedad. Pero a ellos añadió otros tipos de interacción menos tradicionales, derivados de las ac-tuaciones que las universidades efectúan para explotar mejor sus invenciones: la gestión profesio-nal de la propiedad intelectual, las oficinas que licencian tecnología y el lanzamiento de sus propias spin-offs y start-ups (Foray y Lissoni, 2010). El cambio más significativo al respecto lo constituyó la aprobación del Acta Bayh-Dole en 1980 en EEUU, que atribuía a las universidades los derechos de propiedad intelectual sobre los resultados obtenidos con investigaciones financiadas con fondos del Gobierno federal y que les capacitaba para otorgar licencias en exclusiva sobre ellos. Siguiendo la ola así iniciada, la mayoría de los países europeos abordaron cambios en su legislación con una orientación similar.

Se han propuesto diversos criterios para clasificar los canales o lazos entre la universidad y la empresa, aparte del de tradicionales y no tradicionales al que acabamos de hacer referencia. Así, por ejemplo, Schartinger et al. (2002) proporcionan una larga lista de interacciones de conocimien-to, que los distingue según su grado de formalización, el grado de conocimiento tácito que transfie-ren y el contacto personal que requieren. La OECD (2002) da importancia sobre todo a la distinción entre lazos formales (p.e. acuerdos de licencias) e informales (contactos informales en redes, flujos de graduados a las empresas…). Perkmann y Walsh (2007) distinguen las interacciones según de quién surja la iniciativa (“push” o impulsadas por la oferta que efectúa la universidad, o “pull” o por el tirón de la demanda empresarial), según el nivel al que se mantienen los lazos (por individuos o pequeños grupos, por los departamentos o la facultad, por oficinas o compañías creadas por la universidad…), y según la involucración relacional que requieren (alta, medio o baja). Schoen et al. (2006) y Laredo (2007) diferencia entre aquellos de carácter más económico (contratos con empre-sas, patentes, spin-offs, y doctores que van a empresas) y más sociales.

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Sería demasiado prolijo entrar en la descripción de cada una de las interacciones, por lo que nos limitaremos a reproducir la lista de canales o lazos formales.63

» La investigación en colaboración

» La investigación bajo contrato

» La consultoría

» Las empresas spin-off y start-up64

» Los servicios de incubación

» La concesión de licencias

» Patentes

A ellas habría que añadir las correspondientes a canales o lazos más informales, entre los que destacarían:

» Publicaciones

» Otras formas de presentación abierta de la información y conocimiento (exposiciones, confe-rencias, bases de datos…)

» Movilidad del personal (contratación de graduados o investigadores, prácticas en empresa, estancias de investigadores universitarios en empresas y de personal de las empresas en la universidad…)

» Pertenencia a redes (p.e. de antiguos alumnos o de profesionales)

» Formación

Para valorar las dificultades que presenta una apropiada organización de las interrelaciones di-rectas entre la universidad y la empresa conviene tener presentes las diferentes lógicas y culturas y sistemas de incentivos y recompensas imperantes en esos dos mundos.65 En efecto, mientras que el mundo universitario se rige por la búsqueda de la invención radical y de carácter general y por el principio de conocimiento abierto y su publicación científica, porque eso es lo que se valora y lo que favorece la promoción del profesor, el mundo de la empresa requiere que el conocimiento conduzca a sistemas muy fiables y eficientes en costes y que la empresa pueda apropiarse de dicho conoci-miento y usarlo en exclusiva para así obtener el máximo retorno a su inversión. A todo ello cabría añadir el conflicto que puede surgir cuando la protección de las patentes y los derechos de licencia exclusiva tratan sobre instrumentos de investigación que son necesarios para la investigación cientí-

63 Algunos analistas, como Testar (2012) o Debackere (2012) prefieren clasificar tales canales en tres grandes áreas: 1) investigación (colaborativa y bajo contrato) y consultoría; 2) gestión de la propiedad intelectual (patentes y licencias); y 3) creación y desarrollo de empresas spin-off. 64 El significado atribuido a estos términos no es siempre coincidente en la literatura. El Expert Group Report (2009) denomina “spin-off” a la empresa establecida a partir de una transferencia de conocimiento formal de una organi-zación pública de investigación (PRO); y la palabra “start-up” para una nueva empresa establecida con personal o estudiantes de una PRO. Por su parte la OECD (2003) denomina “spin-off” la empresa establecida por personal de una PRO para desarrollar o comercializar una invención; mientras denomina “start-up” a la nueva empresa establecida específicamente para desarrollar o comercializar una invención con licencia de una PRO, pero sin participación de personal de dicha PRO. Según Wright et al. (2009) las “spin-off” son nuevas empresas que dependen de la concesión de licencia o asignación de la propiedad intelectual de la PRO para su inicio, mientras que las “start-ups” son compa-ñías en cuya formación la PRO estuvo de alguna manera implicada, pero con la que ya no tiene ningún acuerdo formal de propiedad intelectual. Por su parte, Goddard y Kempton (2011) distinguen entre “spin-out”, que sería una nueva empresa formada por personal procedente de una organización matriz, pero que ahora es independiente financiera y legalmente de la empresa matriz; y “spin-off”, cuando se ha creado una empresa que está separada de la matriz para que pueda crecer y desarrollarse más libremente, pero en la que la matriz mantiene la propiedad y el control, y tiene intereses implicados en su éxito.65 Además de la síntesis que efectúan Foray y Lissoni (2010), resultan de interés sobre este tema los libros editados por Dasgupta y Stoneman (1987) y Foray (2009).

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fica (p.e. instrumentos científicos, datos y material genético para la investigación biológica), de modo que puedan restringir la base de investigación posterior y el propio avance de la ciencia.

¿A qué conclusiones llegan los estudios sobre las relaciones universidad empresa y, más en par-ticular, los trabajos sobre las interrelaciones menos tradicionales que se plantean en el ámbito de las patentes, de las licencias y de la creación de empresas?

En primer lugar, los análisis destacan que si bien sobre los lazos de carácter más formal es más fácil obtener datos, los lazos de carácter informal son más difíciles de cuantificar por su propia natu-raleza. Según la OECD (2002) y Wright et al. (2008), los primeros constituiría la punta del iceberg de los segundos, que serían mucho más numerosos. De los trabajos basados en encuestas y análisis de casos parece concluirse, no obstante, que los mayores impactos los generan aquellas ligazones de carácter público y personal (tales como publicaciones, conferencias e interacciones informales, movilidad…). Es más, según Bekkers y Bodas (2008: 1849) “los instrumentos específicos de trans-ferencia de conocimiento que han estado en el centro de atención de los decisores públicos (parti-cularmente las patentes universitarias y las actividades de las oficinas de transferencia tecnológica) desempeñan un papel, pero en conjunto se encuentran entre los canales menos importantes para la transferencia de conocimiento”. Eso, ligado a los negativos efectos que algunas medidas adoptadas (p.e. Acta Bayh-Dole) para aumentar la comercialización de las invenciones universitarias pueden estar teniendo en el propio desarrollo científico y tecnológico (Mowery y Sampat, 2005; Dosi et al., 2006) hacen que este sea un tema controvertido (Antonelly et al., 2010).

En segundo lugar, un resultado un tanto unánime es que la importancia y efecto de las interrela-ciones varía mucho según el tipo de sector y el área de conocimiento. Como señala Lundvall (2006), la directa contribución de la universidad a la creación de productos y servicios se da especialmente en las ciencias de la vida y, en algo menor medida, en los campos del software y de las tecnologías de las comunicaciones. Pero tales actividades suponen una pequeña parte de toda la economía. En cuanto a las áreas que son consideradas más relevantes por las empresas, en la síntesis de resulta-dos que efectúan Mowery y Sampat (2005) destacan la ingeniería y las ciencias aplicadas; y, con la excepción de la química, muy pocas ciencias básicas aparecen en la lista de campos de investiga-ción universitaria que las empresas consideran relevantes para sus capacidades de innovación. Eso algunos analistas lo atribuyen a los grandes retardos con que los avances en áreas como la física o las matemáticas ejercen sus efectos en la innovación industrial y a que con frecuencia los avances habidos en las ciencias más básicas llegan a la industria incorporados a las ciencias aplicadas (tales como ingeniería química, ingeniería eléctrica o ciencias de los materiales) o por la formación que llevan a cabo de los investigadores.

En tercer lugar, aunque algunos autores como Acs et al. (1994) sostenían que los spillover o ex-ternalidades de las actividades de I+D universitarias favorecían más a las pequeñas empresas, la ma-yoría de los posteriores estudios han destacado que las empresas que normalmente colaboran con las universidades y más se benefician de sus actividades son las grandes, si bien algunas pequeñas empresas de alta tecnología, especialmente pertenecientes a los sectores antes citados (bios y TIC) también aparecen como claras beneficiarias. (Cohen et al., 2002; OECD, 2011c)

Todo lo anterior ha de tenerse en cuenta a la hora de valorar las ligazones industria-empresa exis-tentes en unos lugares y otros y a la hora de diseñar políticas al respecto. Así, el tipo de sectores y de empresas existentes en EEUU y en Europa (en particular, la mayor presencia en EEUU de los sectores bio y de las TIC, así como el mayor tamaño de sus empresas) puede explicar en parte el diferente grado de desarrollo que tales relaciones universidad-empresa tienen a uno y otro lado del Atlántico

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(Dosi et al., 2006).66 Por otro lado, deben evitarse generalizaciones y distinguir los tipos de ligazones que pueden estar prevaleciendo en el territorio; así la OECD (2002) distingue entre: (i) relaciones entre multinacionales y universidades de excelencia mundial; (ii) relación entre universidades y empresas pequeñas de alta tecnología; y (iii) relaciones desarrolladas en un contexto regional entre empresas (a menudo pymes) y la universidad local. De esos diferentes tipos de relación universidad-empresa se deriva la conveniencia de que las políticas de apoyo a tales relaciones apliquen diferentes modelos de organización e instrumentos.

Por último, para acabar con las relaciones universidad-empresa y los problemas que de las dife-rentes lógicas y culturas y sistemas de incentivos y recompensas imperantes en esos dos mundos pueden derivarse, son merecedoras de tenerse en cuenta las observaciones que Aghion et al. (2008) efectúan sobre la “universidad emprendedora”: “Si ser emprendedora significa que las universidades estén adaptadas a su entorno, tanto social como económico, y que respondan a éste, entonces estamos de acuerdo. Pero si significa que las universidades debieran convertirse en agentes activos en el mercado de la innovación y que deberían esforzarse por obtener una cantidad significativa de su financiación de esta manera, entonces somos más reticentes. Puede haber instituciones mejores diseñadas para eso, por ejemplo, los centros tecnológicos y los parques tecnológicos localizados próximos a las universidades (incluso con la participación de esta última en su gestión).67 La captación de dinero por medio de actividades directamente emprendedoras puede resultar tentadora, pero la cantidad significante de tales fondos puede fácilmente sobreestimarse. La universidad tiene una mi-sión nuclear que no es hacer negocios. Es educación e investigación que solo las universidades –y los centros de investigación– pueden cumplir: lo que comúnmente se denomina la ‘investigación de frontera’ (…). La mejor vía que tiene una universidad investigadora de fomentar la competitividad y el crecimiento es ser muy buena en su misión nuclear. Esto es, para decirlo así, ser un escaparate de técnicas e ideas de punta, generar ideas de frontera y tener dentro o cerca de las instalaciones univer-sitarias, talento humano que es suficientemente emprendedor como para percibir las posibilidades de la explotación comercial, y suficientemente dispuesto a asumir los riesgos con tal objeto” (pp. 39-40).

Respecto a la segunda dimensión que la literatura ha otorgado al término “tercera misión” de la universidad, a saber, al papel organizador y dinamizador clave en las estrategias de desarrollo que puede desempeñar la universidad, los antecedentes más claros están en algunos desarrollos de la corriente de la Triple Hélice. Tales desarrollos han sido retomados en la literatura y políticas, reciente-mente puestas en marcha, en torno a las estrategias de especialización inteligente (véanse Goddar y Kempton, 2011; Foray et al., 2012).

En particular, Etzkovitz (2003) sostiene que la evolución social ocurre por ”formación de institucio-nes” e intervenciones conscientes y que en la fase actual de desarrollo (esto es, en una sociedad post industrial basada en el conocimiento) la universidad, la industria y el gobierno (la Triple Hélice) han en-trado en una creciente interacción, y que muchas de tales iniciativas tienen lugar en el plano regional. Estos tres actores pueden reconocer los gaps existentes en el entorno de innovación y tratar de ser

66 Foray y Lissoni (2010) advierten que buena parte de la literatura sobre la universidad emprendedora y la comer-cialización del conocimiento por ella generado está basada en la experiencia estadounidense, que no resulta muy aplicable al caso europeo, y que por lo tanto muchas de las políticas puestas en marcha para emular a aquella muy probablemente están abocadas al fracaso.67 Al igual que Aghions et al. (2008), Lundvall (2006) piensa que la universidad es la institución más apropiada para la realización de la investigación de carácter más básico (y en ese sentido, es contrario a que dicha investigación se asigne a organismos que no poseen también una función educativa), pero, por otro lado, sostiene que las universida-des no pueden ser transformadas en empresas privadas orientadas al mercado. En tal sentido, considera que puede ser más apropiado reforzar las competencias científicas del sistema de asesoramiento tecnológico (RTOs y firmas de consultoría que hasta cierto punto actúan construyendo puentes entre la ciencia y las empresas) que reforzar los aspectos comerciales del sistema académico.Sobre las características de los servicios que prestan y los solapamientos y complementariedades que existen en las actividades de los diferentes agentes componentes de las infraestructuras de conocimiento se ha tratado más en particular en el apartado 3 del capítulo primero de este trabajo, al que remitimos al lector interesado.

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‘organizadores de innovación’, convirtiéndose en plataformas para la ‘formación de instituciones’ y la creación de nuevos formatos organizativos (incubadoras, parques científicos, etc.) que promuevan la innovación.

También la OECD (2007), Foray et al. (2012) y Charles (2006) distinguen ese servicio y contribución al desarrollo de la comunidad de la contribución clave que la universidad puede hacer a la construc-ción de capacidades regionales (cuestión esta última que enlaza con la función de organizador y dinamizador social a la que, según veíamos antes, se refieren los autores de la Triple Hélice). Más en particular, la OECD y la guía RIS3 (Guide to research and innovation strategies for Smart specialisation) se refieren a la contribución de la universidad a la capacidad institucional de la región, por la involucra-ción de su dirección y de sus miembros en la sociedad civil local. En particular, Goddard y Kempton (2011) escriben: “Trabajando con las autoridades regionales, las universidades tienen el potencial de pasar de estar localizadas en las regiones a ser parte de las regiones, mediante contribuciones al di-seño y la implementación de estrategias de especialización inteligente en un proceso de aprendizaje y creación de capacidad local. Las universidades pueden jugar un papel clave ayudando a las autori-dades públicas a construir esas estrategias, mediante la mejora de las destrezas y competencias del personal de estas que opera en el campo del desarrollo económico con sus servicios de consultoría y formación de graduados. Esto implicaría a los departamentos universitarios de economía, geografía, planificación, administración pública y dirección de empresas, así como a aquellos que se ocupan de áreas específicas de políticas tales como sanidad, agricultura, medioambiente y cultura” (p. 4). En tal sentido, la OECD (2007) señala que en muchos lugares se están incluyendo representantes regio-nales en los órganos de gobernanza de la educación superior, así como la participación de las HEI (Higher education institutions o instituciones de educación superior) en las estructuras de gobernanza regional.

Para finalizar este apartado, hagamos referencia brevemente a la situación de la universidad espa-ñola y vasca en lo que se refiere a la tercera misión. Las valoraciones son, al respecto, unánimemente bastante negativas. Así, por ejemplo, Pérez y Serrano (2012) escriben lo siguiente: “Aunque se habla con frecuencia de tres misiones de la universidad, en la práctica el desarrollo de la tercera misión es todavía muy limitado. La transferencia tecnológica y la participación a través de ella de la universidad en los procesos de innovación de las empresas es una actividad que se encuentra mucho más con-centrada incluso que la investigación. En realidad, son una minoría de departamentos e institutos los que la practican con regularidad y solo en unas pocas universidades, sobre todo politécnicas, repre-senta una parte relevante de su actividad”. Entre los factores a que explican dicha situación Pérez y Serrano hacen referencia a que existen pocos fondos para financiar la investigación aplicada, que el desarrollo de este tipo de actividades no son consideradas en la remuneración ni en la promoción de los profesores y la propia debilidad de las empresas españolas en materia de I+D.

Santiago et al. (2009) mencionan el gran número de las OTRI, parques científicos y centros tec-nológicos que han ido creándose en España desde finales de los 80 para cubrir esta función, pero añaden que, como ha pasado en bastantes de los países, no hay señales de claro éxito. Por el contra-rio, Santiago et al. señalan que la gran infraestructura de intermediarios muestra una baja capacidad de coordinación y relativamente bajos resultados, y que se deberían realizar esfuerzos para mejorar la capacidad y la gestión de la transferencia de tecnología, aumentando el funcionamiento en red e impulsando la consolidación, la colaboración y las fusiones de las organizaciones de transferencia de tecnología existentes. Asimismo, al igual que Pérez y Serrano (2012) y Tarrach et al. (2011), se refieren a la falta de incentivos de los profesores para embarcarse en este tipo de actividades.

El Gráfico 6 recoge un dato que permite valorar el grado de desarrollo de esta tercera misión en las uni-versidades públicas españolas: un indicador de los ingresos por investigación aplicada por personal do-cente e investigador equivalente a tiempo completo. Siendo esa la principal partida de ingresos por las re-laciones con las empresas, permiten hacerse una idea del desarrollo de esta función en las universidades.

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Gráfico 6. Indicador de ingresos por investigación aplicada, por personal docente e investigador, equivalentes a tiempo completo (año 2008)

Fuente: Hernández y Pérez (2011a).

Nota: El valor 100 equivale a 28.777 euros. Las siglas corresponden a las primeras letras de los nombres de las universidades. En el caso de la del País Vasco, la sigla es UPV.

En Hernández y Pérez (2011b), que ofrecen el indicador de los ingresos por investigación aplicada en propor-ción a la financiación neta del ejercicio de la universidad, la posición de la UPV es mucho más favorable, pues se sitúa la decimocuarta entre 48 universidades presenciales

En el caso del sistema universitario vasco, el Plan Universitario 2011-2014 reconoce que “es necesario que el Sistema Universitario Vasco incremente sus esfuerzos por colaborar con las empre-sas”, y añade: “El posicionamiento de los agentes del Sistema Universitario Vasco es muy diferente en lo que se refiere a la relación con el tejido empresarial: Mondragon Unibertsitatea es la única universidad del Sistema que tiene incorporada a su idiosincrasia el trabajo y colaboración con la empresa. Por otra parte, la Universidad de Deusto está tratando de sentar las bases de mejora en este ámbito atendiendo a las áreas de conocimiento en que está especializada y la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea tiene margen de mejora para explotar todo su potencial en

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este ámbito” (Gobierno Vasco, 2012: 95-96). Como se aprecia en el Gráfico 6, la universidad pública vasca se encuentra en una posición muy rezagada en ingresos por investigación aplicada (explicable en parte por el gran desarrollo que en la CAPV poseen los centros tecnológicos, pero no totalmente, como denota el hecho de que la Mondragon Unibertsitatea, estando en el mismo contexto, obtenga ingresos por investigación bajo contrato muchísimo mayores).

En cuanto al papel de la universidad en la construcción de las estrategias de innovación, Salaburu et al. (2006) consideran que, a diferencia de lo que sucede en EEUU, la presencia de la sociedad en la universidad es menos constante en Europa, y todavía menos en España, y que es escaso el reconocimiento social a la aportación de la universidad al desarrollo, lo que obviamente dificulta el papel de “regional innovation organizer” que la universidad podría cumplir. El Plan Universitario 2011-2014 de la CAPV reivindica de alguna manera eso cuando señala que el sistema universitario vasco debe convertirse en el “agente central del Sistema Vasco de Innovación”. Sea como sea, en términos relativos, los científicos y los profesores de la enseñanza pública son la institución del Estado que, tras los médicos, recibe una mayor aprobación en el desempeño de sus funciones, ya que son apro-bados por el 90 y el 88 por 100 de los ciudadanos, según encuesta de Metroscopia, publicada por el El País el 12 de agosto de 2012.

2.2 Aspectos clave del sistema universitario

Tras haber analizado las funciones que desempeña la universidad, en este apartado se analizan los recursos, tanto financieros como humanos, que emplea para desempeñar dichas funciones; los modelos de gobernanza por los que se rigen estas instituciones; así como un análisis de la inter-nacionalización de las mismas, entendida como el área o marco geográfico al que aspiran atender dichas instituciones con sus funciones.

2.2.1 Recursos financieros

En este apartado se analizan los recursos que emplea la universidad para llevar a cabo las fun-ciones que se analizan en profundidad en el apartado anterior. Para eso nos centraremos en los dos principales tipos de recursos: los financieros (que analizaremos en este apartado) y los humanos (que trataremos en el siguiente).

Empezando por el gasto requerido de financiación, cabe distinguir el gasto en educación y el gasto en I+D. En efecto, uno de los factores a que se debe el retraso que la UE presenta con res-pecto a EEUU en innovación es, según Aghion et al. (2008), el doble déficit que aquella presenta con respecto a este: un menor gasto tanto en educación como en I+D.

Los datos del Cuadro 7 muestran que eso es cierto para el gasto en educación: tanto total como de la enseñanza superior. Lambert y Butler (2006) añaden, no obstante, que eso se debe al compor-tamiento de la financiación privada en ese gasto en educación: si bien la financiación procedente del sector público supone en torno al 1% del PIB en la UE y en EEUU, la procedente del sector privado supone el 1,4% en EEUU y sólo el 0,1% en la UE.

En cuanto al déficit en gasto en I+D, del Cuadro 7 se desprende que eso es cierto para el gasto en I+D del total de la economía, pero es más discutible para el gasto en I+D del sector de Enseñanza superior, puesto que, aunque el gasto en I+D medido en PPA-€ por habitante, sigue siendo algo su-perior en EEUU que la UE-27 (131 frente a 115), cuando se mide en porcentaje del PIB, EEUU queda por detrás de la UE-27 (0,36 frente a 0,49).

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En el caso de España, tanto el gasto en educación por estudiante como la I+D por habitante han experimentado un fuerte crecimiento en las últimas décadas. Como consecuencia de ello, en el pri-mero España ha logrado ya superar el de la media de la UE; pero en el segundo se encuentra todavía a gran distancia, puesto que tal gasto ha continuado creciendo también en la UE.

Cuadro 7. Gasto en educación y en I+D en el total de la economía y en las instituciones de enseñanza superior.

Fuente: Eurostat y Eustat. Elaboración propia.

Nota: El gasto en educación corresponde a 2009, y el gasto en I+D a 2010. Los estudiantes están expresados a equivalencia dedicación plena por Eurostat, mientras que Eustat no corrige el número de estudiantes por su dedicación, por lo que el gasto educativo por alumno de Eustat está algo infravalorado en comparación con el de Eurostat. A los datos de la CAPV se le han aplicado las paridades de poder adquisitivo (PPA) que ofrece Eurostat para España.

Según Eustat, los datos más comparables con los de Eurostat son los de las Cuentas Satélites de la Educación. Los últimos publicados son los referidos a 2007. Con los datos hechos públicos de tales cuentas sólo es po-sible obtener algunos de los indicadores de este cuadro. Así, el gasto en educación por alumno en educación terciaria era, en 2007, de 10.882 PPA-€ (ligeramente superior a los 10.089 de España). Por el contrario, se-gún Eustat el gasto total en educación de la CAPV alcanzaba el 4,6%, un porcentaje inferior al que recoge el Cuadro 7, y que situaría al CAPV claramente por detrás de España.

Por último, la CAPV también ha visto crecer su gasto en educación y en I+D en el sector de en-señanza superior, pero la situación actual no resulta plenamente satisfactoria. En 2009 el gasto en educación terciaria por estudiante, aunque ligeramente superior al de la UE-27, se situaba algo por debajo del de España, y ni qué decir del de EEUU; y el gasto de HEI en I+D, si bien expresado en PPA por habitante supera actualmente a la media de España y de la UE y probablemente alcance al de EEUU, expresado en porcentaje del PIB queda por debajo del de la UE e incluso del de España.68 Cara al futuro, el Plan Universitario 2011-2014 hace referencia al objetivo de la Estrategia Universidad 2015 de alcanzar el 1,5% de gasto en educación superior sobre el PIB.

El Cuadro 8 permite apreciar otros rasgos de ese gasto en educación. Así, el peso relativo de la educación pública es superior en la UE que en EEUU, especialmente en el segmento de enseñanza superior. En el caso de España, aunque lejos de los valores de EEUU, el peso de la enseñanza pri-vada es mayor que en la media europea, por el peso que tiene la enseñanza religiosa y concertada en los estadios anteriores a la universidad y por el desarrollo experimentado por las universidades privadas desde mediados de los noventa.

El peso de la educación privada es todavía mayor en el caso de la CAPV, por la presencia que en esta tienen las ikastolas que no se hicieron públicas y por el peso de la Universidad de Deusto (la

68 Los datos de la CAPV presentan ciertos problemas de comparabilidad con los internacionales, que hacen que las conclusiones derivadas de los cuadros y gráficos anteriores deban tomarse con precaución. Véase nota en el Cuadro 7.Expresado el gasto en I+D de las HEI en porcentaje del PIB, la desfavorable posición de la CAPV queda más de mani-fiesto: dicha ratio era de 0,36% en la CAPV, de 0,39% en España y de 0,47% en la UE-27. Según el Plan Universitario 2011-2014 el gasto en educación superior de la CAPV era, en 2008, del 0,97% del PIB, cantidad inferior a la de España (1,1%) y la UE-19 (1,3%), y ni qué decir a la de EEUU (2,9%).

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primera universidad privada creada en España), la Mondragon Unibertsitatea y el centro Tecnum de la Universidad de Navarra en San Sebastián. Según el Gobierno Vasco (2012), en función del grado de financiación pública de la universidad cabría distinguir tres modelos: aquellos con un porcentaje de financiación pública superior al 80% (países nórdicos y centrales europeos), aquellos con un mo-delo público con participación privada, de modo que la financiación pública se sitúa entre el 50 y el 80% (países del sur de Europa y algunos países de la ampliación) y países con fuerte apoyo privado y financiación pública inferior al 50% (EEUU, Australia, Japón y Corea). La CAPV se situaría en el nivel intermedio, en esta tipología.

Cuadro 8. Gasto en educación, total y enseñanza superior, y distribución

de su impartición en centros públicos y privados (2009)

Fuente: Eurostat y Eustat. [Véase nota en el Cuadro 7]

Resulta, asimismo, de interés atender a la distribución del gasto público destinado a la educa-ción superior por sectores receptores del gasto: las instituciones de educación superior públicas, las privadas o las familias. Estas últimas, con tales fondos, cubrirían los costes de la enseñanza superior, de modo que serían una vía indirecta de financiación de las instituciones de educación superior. Pues bien, del Gráfico 7 se deduce que: “Con una distribución similar a la de España, en la Comunidad Autónoma del País Vasco el mayor peso lo tiene el gasto directo en universidades públicas con un 91,7% del gasto total, únicamente superado por Méjico y República Checa con una 93% y un 94%, respectivamente. Por su parte, la proporción de gasto público que se trans-fiere a las familias en la Comunidad Autónoma del País Vasco es de las menores de los países analizados con un 5,5%, sólo por encima del 5% de la República Checa. El reparto de gasto se completa con un pago directo a las universidades privadas equivalente al 2,8%” (Gobierno Vasco, 2012: 64).69

Habida cuenta de la positiva correlación que encuentran entre el gasto en educación y la renta per cápita y la calidad educativa, Aghion et al. (2008) recomiendan vivamente a los gobiernos europeos (recomendación que sería también aplicable a España y la CAPV) que aumenten sus in-versiones en educación y, en particular, en la universidad, dado que, si bien el gasto en educación primaria y secundaria es importante para la capacidad de aplicar tecnologías existentes, el gasto en educación terciaria tiene mayor efecto en la capacidad de efectuar innovaciones radicales.

De todos modos, no es cuestión solo de gastar más, sino de hacerlo eficientemente. Tal como hemos visto, el gasto en I+D de las universidades estadounidenses es, en porcentaje del PIB, inferior al de las universidades europeas. Sin embargo, en los rankings internacionales de exce-lencia universitaria, que valoran fundamentalmente la capacidad y excelencia investigadora de los centros, las universidades estadounidenses se sitúan en los primeros puestos, mientras que las europeas se tienen que conformar con posiciones más atrasadas. E igualmente las universidades

69 Como se ha indicado, la financiación pública se orienta mayoritariamente hacia la universidad pública. No obstan-te, el caso vasco es pionero en España, en cuanto que es la primera comunidad autónoma en la que las universidades privadas tienen un marco de relación estable y reciben financiación directa del gobierno regional a través de los con-tratos programa. No obstante, en el contexto internacional hay casos, como por ejemplo Bélgica, en que universida-des públicas y privadas reciben el mismo trato desde el punto de vista de financiación pública.

 

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estadounidenses baten a las europeas en términos de producción científica y tecnológica, medida la misma por publicaciones y patentes, especialmente si las comparaciones se efectúan atendien-do a las publicaciones y patentes más citadas o de más calidad.

Gráfico 7. Distribución porcentual del gasto público en educación superior por sectores: instituciones públicas, instituciones privadas y familias. (2008)

Fuente: Extraído de Gobierno Vasco (2012): Plan Universitario 2011-2014.

Lambert y Butler (2006) plantean crudamente lo anterior con las siguientes palabras: “El dilema capital en la mayoría de los países europeos es que las universidades no están en una posición fuerte para demandar más financiación pública, en tanto y cuanto no pueden mostrar que están mane-jando sus recursos de modo tan eficiente como resulta posible. Los políticos no están dispuestos a ofrecer más, porque ellos deben afrontar las conflictivas demandas sobre el escaso dinero de los contribuyentes y ellos temen que fondos adicionales generarían pocas mejoras” (p. 19). Cabe suscri-bir, igualmente, las palabras de Mas-Colell (2003) a este respecto: “Yo no he dicho en mi exposición que habría que dedicar más recursos a las universidades y a la investigación. Esa sería realmente la cuestión si uno creyera que, desde el punto de vista de asignación, las universidades vivieran en la frontera de sus posibilidades. Pero yo no creo que ese sea el caso y, por eso, pienso, que hay mucho margen para fructíferos análisis de eficiencia. De cualquier manera, y para que quede constancia, permítaseme señalar que cumplir los compromisos de Lisboa y responder al desafío americano requerirá más recursos (especialmente en la educación de graduados). Dada las realidades fiscales europeas, una buena fracción de esos recursos deberá provenir de la movilización de fuentes finan-cieras no gubernamentales y privadas” (p. 26).

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No es, por lo tanto, un problema solo de cantidad de recursos, sino también de productividad y eficiencia en su uso. Dejando a un lado factores tales como la especialidad por áreas de conocimien-to, idiomas, etc., 70 que juegan en esas comparaciones a favor de las universidades estadounidenses (véase Dosi et al., 2006), Aghion et al. (2008) y Lambert y Butler (2006) mencionan un factor al que anteriormente nos hemos referido para explicar los mejores resultados relativos de las universida-des estadounidenses: la gran concentración de la I+D universitaria en EEUU en unos pocos centros que alcanzan excelentes resultados, cuestión esta que las estadísticas que ofrecen datos agregados ocultan y no permiten corregir.71 La I+D universitaria se realiza en EEUU en unas pocas decenas de universidades que, gracias a esa concentración de recursos y talento, alcanzan un nivel de excelencia extraordinario, que les permiten situarse en los primeros puestos de los rankings. Junto a ellas hay un montón de colleges que prácticamente se limitan a ofrecer enseñanza de grado y que no logran méritos para aparecer en esos rankings. La fotografía de la universidad europea, sin embargo, es más uniforme. La investigación y la enseñanza van de la mano en la mayoría de ellas, de modo que, aunque en porcentaje del PIB las universidades europeas invierten más que EEUU y si cogiéramos el conjunto de universidades las europeas se situarían al par que las estadounidenses, cuando nos fijamos en las universidades que están en los top 50 o 100 de los rankings, las estadounidenses se imponen claramente a las no estadounidenses.

En el caso de España, tanto la posición en los rankings de universidades como los indicadores de publicaciones y patentes muestran problemas de eficiencia y de productividad más serios que en la media europea. Los problemas son particularmente graves si en lugar de mirar al mero número, aten-demos a la calidad o relevancia de las publicaciones y patentes. Así, atendiendo exclusivamente a la cantidad, algunos analistas consideran que la productividad investigadora de la universidad española es muy destacable, dado que en producción científica España es la novena mayor del mundo, mien-tras que el gasto en I+D español es muy inferior al de la media de la OCDE (1,38% frente al 2,3%). Pero según Miras-Portugal et al. (2013), en términos de calidad e importancia de las publicaciones es otra cosa totalmente diferente: “si el sistema universitario español, pese a sus muy escasos recursos, fuera uno de los ‘cuatro más productivos en ciencia’, sería objeto de estudio por muchos rectores extranjeros deseosos de mejorar la eficiencia en sus propias universidades” (p. 14). Un indicador claro de la baja producción investigadora de la universidad española es que más de la mitad del profeso-rado que cobra parte de su sueldo por el ejercicio de la actividad investigadora no obtengan resul-tados regulares en esta. Además, como indican Pérez y Serrano (2012), aunque también en España tiene lugar una cierta concentración de la producción investigadora en parte de las instituciones, esa concentración es menos acusada que la existente en el resto de países desarrollados, de modo que estaría jugando en contra de posicionarse en el segmento de universidades excelentes y de un uso eficiente de los recursos.

En cuanto a la eficiencia en docencia, como antes se ha hecho referencia, hay numerosos indi-cadores que impulsan a todos los grupos de analistas que se han ocupado en profundidad de la universidad española a concluir que hay un problema serio de eficiencia: desde los tiempos medios requeridos para completar los estudios, al elevado nivel de abandono de estudios en la educación superior, a la persistencia en el tiempo de excesos de capacidad de oferta docente en unos campos junto con estrangulamientos o incapacidades de ofertas en otros, o al subempleo de la población que ha finalizado sus estudios de educación terciaria.

70 Hay incluso un factor meramente estadístico. Tal como advierte la OECD, las estadísticas de I+D del sector de enseñanza superior de EEUU no incluyen a las humanidades; según nuestros cálculos, la I+D de esa área de conoci-miento supone en torno al 12% en la UE.71 Aghion et al. (2008) subrayan la necesidad de diferenciar el dinero que va a las universidades orientadas a la investigación y a las orientadas a la enseñanza. A semejanza de lo que sucede en EEUU, aunque con menos fuerza, también en el Reino Unido hay unas universidades que entran en los top de los rankings y que presentan unos presu-puestos de gastos por estudiante que doblan los de la media de su país.

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En cuanto a la universidad de la CAPV, dado que buena parte de su marco regulador es igual que el de la del resto de España, comparte con aquella esa falta de eficiencia y productividad, e incluso acentuada en lo referente a productividad de la investigación universitaria (Navarro y Buesa, 2003; Navarro, 2010a).72 El propio Plan Universitario 2011-2014 reconoce que el sistema universita-rio vasco, “en generación de conocimiento se sitúa por debajo de lo que le correspondería al peso de la CAPV en el conjunto del Estado”, presentando al respecto una muy superior productividad la UPV/EHU (0,43 publicaciones por investigador), que la Universidad de Deusto (0,01) y Mondragon Unibertsitatea (0,08).

Tanto para ver las posibilidades de aumentar los recursos como de establecer mecanismos que permitan corregir las deficiencias observadas, el siguiente paso debería consistir en el análisis de la financiación de esa actividad universitaria. Tres son los principales tipos de ingresos de una univer-sidad: la financiación ofrecida por el Gobierno, la procedente de la matrícula y tasas académicas y la proveniente de otros ingresos (investigación y consultoría bajo contrato, ingresos por patentes, licencias o participaciones empresariales, donaciones…).

Empezando por esta última, en contra de lo que podría hacer pensar la explosión de la literatura y de las políticas referidas a la universidad emprendedora, tal como advierten Aghion et al. (2008), son realmente escasos los ingresos que pueden suponer tales actividades para las universidades, y sólo en unas pocas universidades, muy ligadas a áreas de conocimiento determinadas y generalmente situadas en EEUU, tales ingresos alcanzan cierta relevancia. De modo similar, si bien en algunas uni-versidades estadounidenses ingresos del tipo “donaciones”, “deportes” etc. pueden suponer cifras considerables, en Europa -y, más aún, en España y la CAPV- tales ingresos son insignificantes o inexistentes, independientemente de que los analistas consideren que fiscalmente deberían impul-sarse o favorecerse (Salaburu et al., 2006; Santiago et. al, 2009; Tarrach et al., 2011; Miras-Portugal et al., 2013). En el caso de España los ingresos correspondientes a esta tercera gran categoría sue-len moverse en torno al 10% del total de ingresos, y las revisiones efectuadas del sistema universita-rio español señalan que este no se muestra muy dinámico en la búsqueda de tales fuentes externas de ingresos (Santiago et al., 2009).73

Con respecto a los ingresos procedentes de matrículas y tasas académicas, la experiencia in-ternacional es bastante variada: en los países nórdicos, por ejemplo, los ingresos procedentes de matrículas y tasas de los alumnos son prácticamente nulos, mientras que en el Reino Unido superan una cuarta parte (y con tendencia creciente) y en EEUU cifras todavía superiores. Así, según Lambert y Butler (2006), en las universidades públicas norteamericanas se pagaba una media de 4.000 euros al año, mientras que en las universidades privadas la cantidad superaba los 15.000 euros. En el caso de España, en las públicas tales ingresos se sitúan en torno al 18%, mientras que en las privadas su-ponen la mayor parte de los ingresos universitarios. Y dentro de España, según el Plan Universitario 2011-2014, los precios de matrícula de la UPV/EHU están por encima de la media española, aun-que en una posición intermedia entre los de Madrid y Cataluña; y los de la Universidad de Deusto y Mondragon Unibertsitatea son menores que los de las universidades privadas de Madrid y Cataluña, aunque superiores a la media de las universidades privadas españolas (Gobierno Vasco, 2012: 69).

72 Algunos analistas del sistema universitario español han desarrollado un indicador para medir el éxito relativo en el proceso de evaluación de la actividad investigadora de los individuos y organizaciones, consistente en dividir el número de sexenios obtenido por el profesorado entre el número de sexenios potenciales. El valor 1 es el máximo que cabía obtener. La universidad pública española que presentaba el índice más elevado era la Universidad Carlos III, que obtenía un valor de 0,63. La Universidad del País Vasco se situaba en una posición bastante retrasada (la 35, entre 47), con un valor de 0,43. (Véase Hernández y Pérez, 2011a)73 Tarrach et al. (2011) señalan que, para solventar los problemas burocráticos y procedimentales para incrementar los ingresos universitarios por esta tercera vía, muchas universidades han recurrido a la creación de fundaciones o estructuras duales, que les proporcionan más flexibilidad. Entre las recomendaciones que tales analistas efectúan relativas a la financiación de la universidad española se encuentra la de efectuar las reformas universitarias que sean precisas para poder llevar a cabo tales actividades, pero sin recurrir a la creación de tales estructuras duales.

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Según Aghion et al. (2008) no hay, al respecto, un modelo de éxito que se deba tratar de copiar: entre los países con reputada universidad los hay con universidades prácticamente sin tasas (países nórdicos y Suiza) y los hay con tasas (Reino Unido y EEUU). Según los autores citados el problema de financiarse con tasas o no donde realmente es relevante es en los másteres y similares; en tales cursos, lo habitual es que las universidades se financien a través de los alumnos, puesto que los retornos a la inversión que efectúa el estudiante son superiores y, obteniendo el alumno una rentabi-lidad superior a la obtenible en cualquier inversión financiera alternativa, tiene menos sentido que el Gobierno cubra su coste. Además, es en los cursos de posgrado donde la movilidad estudiantil es significativa, y una política de bajas tasas de matrícula y enseñanza implicaría generalmente que los gobiernos donde está ubicada la universidad están financiando a estudiantes procedentes de otros lugares, a los que probablemente volverán y en los que ejercerán sus efectos las externalidades de esa mayor formación adquirida.74

Aun suponiendo en las matrículas y tasas unos porcentajes de ingresos superiores a los de la media europea, las principales revisiones del sistema universitario español propugnan que este se financie en mayor medida por medio de ellas.75 Las razones que para ello se aducen son tanto de eficiencia como de equidad.

Empezando por las de eficiencia, según Dolado (2010) un estudiante de la universidad pública española cuesta aproximadamente 8.000 euros al contribuyente, mientras que su aportación como tasa académica es de 900 euros, es decir, un 11% del coste real. La justificación de ese elevado sub-sidio público se justificaría, desde un punto de eficiencia económica, si el consumo de ese bien gene-ra una serie de externalidades positivas que de otro modo no tendrían lugar, y porque el rendimiento que obtiene el agente que consume el bien no le compensa a éste del coste en que incurre con tal consumo. Pues bien, según Dolado, “los numerosos estudios que estiman el rendimiento salarial de un año adicional de educación universitaria lo sitúan en un rango del 7-10% anual (superior al ren-dimiento de la gran mayoría de activos financieros), mientras que el rango estimado del rendimiento social es del 1-3%.76 Estas rentabilidades relativas (aproximadamente de 4 a 1 a favor de la privada) parecen interpretarse en España a la inversa, dado que implican que el estudiante debería sufragar el 70% (dado un impuesto sobre la renta del 30%) del coste de su formación, en vez del 11% actual” (p. 16). E igualmente, dado que las tasas de retorno de los diferentes estudios son diferentes, las tasas de matrícula y de enseñanza deberían variar de unos estudios a otros; pero en la realidad, en España todos los estudiantes reciben un nivel de subsidio similar (Santiago et al., 2009).

Las cifras de fracaso escolar en la universidad española (altas tasas de no presentación a exá-menes y de abandonos de los estudios) son fomentados por esa política de tasas baja, que adi-cionalmente no penaliza y encarece suficientemente dichas tasas al alumno que suspende o repite (Lambert y Butler, 2006; Pérez y Serrano, 2012). También se ha aducido que si las tasas fueran mayores el alumno daría más valor al servicio que se le presta y exigiría y se preocuparía más por la calidad del servicio que se le presta (Lambert y Butler, 2006; Salaburu et al., 2006).

74 Lambert y Butler (2006) señalan que en el pasado, cuando la universidad era de élite, la financiación vía tasas era la mayoritaria en las universidades, y que cuando se produce el proceso de ‘democratización’ de las universidades, los Estados asumieron, cuando menos en Europa, una mayor implicación en la financiación de la universidad y la re-ducción de las tasas. Tales autores sostienen, no obstante, que la imposibilidad de los fondos públicos de hacer frente al necesario incremento en el gasto de educación conducirán inevitablemente al aumento de las tasas, y que proba-blemente por los menos problemas que plantea ciertamente esa tendencia se iniciará en los posgrados. Experiencias como la de Nueva Zelanda han sido muy positivas en este campo.75 El llamado informe Bricall (2000) propugnaba, en cambio, una reducción en el peso relativo de la financiación privada de la universidad española.76 Pérez y Serrano (2012), que estudian la relación entre estudios universitarios, salarios, empleo y productividad, es-criben: “Los universitarios disfrutan de ventajas en el mercado de trabajo respecto al resto de ocupados: poseen tasas de ocupación más elevadas y empleos más estables, así como diferenciales salariales positivos, sobre todo cuando combinan su formación inicial con la experiencia y la formación continua. La formación universitaria aumenta significati-vamente la probabilidad de desempeñar puestos de responsabilidad en las empresas, en especial los directivos” (p. 76)

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En cuanto al efecto de las tasas académicas en la equidad y progresividad del sistema, en contra de la opinión mayoritariamente extendida de que un sistema universitario gratuito favorece la igualdad de oportunidades, se aduce que actualmente el sistema favorece, a través de unas tasas bajas, a las clases altas y medio-altas, como pone de manifiesto el hecho de que la probabilidad de acceso a la universidad de los hijos de padres universitarios continúe siendo 4,5 veces superior que la de los hijos de padres no universitarios (Dolado, 2010). El citado autor añade: “Puesto que los alumnos procedentes de entornos familiares de clase media/alta (mayoritarios en el sistema universitario) sue-len tener mayores facilidades para obtener réditos educativos más altos, normalmente a través de su pertenencia a redes sociales, el mantenimiento de tasas idénticas para todo el alumnado introduce un claro elemento de regresión social. En otras palabras, la financiación de nuestro sistema universitario da lugar a una situación donde el contribuyente situado por debajo de la mediana en la distribución de la renta acaba subvencionando a aquellos que potencialmente se situarán en la parte más alta de la misma” (p. 16).77

Téngase en cuenta que el acceso a los estudios universitarios está condicionado no sólo por el cos-te de las tasas de matriculación y enseñanza, sino también por los restantes ingresos que necesita el universitario para sobrevivir: alojamiento, transportes, materiales… En tal sentido, si se desea que las personas procedentes de las clases menos pudientes puedan acceder a los estudios universitarios, resulta necesario que se les proporcionen ingresos que les compensen no sólo de las tasas, sino que les permitan sobrevivir. Y eso podría hacerse precisamente si con los mayores ingresos procedentes de unas tasas más acordes con el coste real de los estudios y con las tasas de retorno de la inversión efectuada por el alumno en su período de estudiante se diseñara un sistema de becas más genero-so que el actual que facilitara un real acceso a la universidad a los realmente necesitados. O que se diseñarán sistemas de préstamos como los existentes en los países anglosajones, subsidiados y con garantías públicas, que se devuelven por el alumno licenciado una vez incorporado al mercado de trabajo y asegurado un nivel de renta (Salaburu et al., 2006). Pues bien, el porcentaje que suponen las ayudas y becas para cursar estudios con relación al total de gasto en educación es inferior en España (8,2%) que en la media de los países avanzados (10,4%), y las becas actuales, además de alcanzar a un número limitado de estudiantes, no cubren suficientemente los costes de vida, y no hay disponibles para el grado préstamos con subsidios y garantías públicas (Santiago et al., 2009).

Cabría señalar, por otra parte, con respecto a la fijación de estas tasas, que este es un tema en el que las universidades públicas tienen la competencia limitada en España, puesto que cada comu-nidad autónoma establece las tasas para los cursos que llevan a grado oficial universitario, dentro de una gama establecida por el Gobierno central (a través de la Conferencia General de Política Universitaria). Y el Consejo de Gobierno de cada universidad establece las tasas para todos los otros cursos, que son específicos de cada universidad. Un hecho derivado de eso es la diferencia de tasas universitarias existentes de unas comunidades autónomas a otras (Dutch, 2012).

Por último, con referencia a la financiación por los Gobiernos de las universidades, la tendencia internacional ha sido hacia su reducción, y a forzar a las universidades a que aumenten las proce-dentes de los alumnos y el mercado. Y, por otra parte, en lugar de que la financiación sea una dada o una fijada a que se fije en lugar de resultados o desempeño y en función de objetivos específicos.

En España también hay una tendencia general a pasar de sistemas tradicionales de asignación incremental, en los que la financiación institucional básica no estaba ligada a criterios objetivos claros y que respondía más bien a la prolongación histórica de acuerdos individuales con las institucio-nes, a modelos más transparentes basados en fórmulas. Esa financiación básica, que la otorga la Comunidad Autónoma, cubre tanto las actividades de enseñanza como de investigación; y sobre la cantidad asignada, la universidad tiene autonomía para decidir internamente como asignar los recur-

77 Véase en el mismo sentido Lambert y Butler (2006).

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sos.78 De todos modos, todavía la financiación basada en fórmulas no está plenamente generalizada y en los casos en que se recurre a fórmulas, estas no siempre van ligadas a indicadores de desem-peño o resultados, a indicadores sobre la calidad de los servicios o a la consecución de objetivos estratégicos alineados con los objetivos económicos y sociales del territorio (Santiago et al., 2009; Tarrach et al., 2011). Así, según Dolado (2010), la financiación de las universidades públicas depende fundamentalmente del número de alumnos: la mayoría de los contratos programa firmados por las universidades con sus respectivos gobiernos autonómicos otorga un peso elevado al tamaño del alumnado en la financiación global pactada con cada centro (entre el 70% y el 80%), mientras que el destinado a fomentar la calidad de su docencia e investigación es residual (10-20%).79 La vinculación de la financiación al desempeño impulsaría a las universidades a combatir más decididamente las graves ineficiencias detectadas por los análisis, tales como las altas tasas de abandono de los estu-dios; así, por ejemplo, las universidades pondrían más atención a su corrección si la financiación se les otorgara, en lugar de por alumno que se matricula, por alumno que se gradúa.

Cuadro 9. Media de los precios públicos del crédito matriculado en primera matrícula y diferencia entre grados de experimentalidad. Curso 2011-2012

Fuente: Dutch (2012), a partir del Ministerio de Educación.

Centrándonos en el caso vasco, el marco de financiación pública de la UPV/EHU es diferen-te del de las universidades privadas. La primera recibe tanto financiación ordinaria como apoyo específico para la inversión en infraestructuras, que las privadas no reciben. Adicionalmente, las tres universidades cuentan con unos contratos programa, mediante los que reciben financiación en función del logro de unos objetivos. La financiación ordinaria que recibe la UPV/EHU se fun-

78 Las comunidades autónomas suelen proporcionar fondos aparte para infraestructura y mejora de instalaciones.79 Según Samoilovich (2007) en la mayor parte de los países los contratos de gestión, introducidos como práctica habitual y generalizada, conciernen a la mayor parte de los recursos percibidos del gobierno, mientras que en Espa-ña sólo conciernen a una fracción marginal. La administración ya no ejerce su poder a través de toma de decisiones detallada en forma directa por medio de la legislación, sino que controla los resultados previamente acordados, tanto en materia de investigación como de enseñanza, a través del contrato de gestión. Posteriormente, el contrato se replica en el interior de la universidad: se negocian objetivos y recursos entre las juntas de gobierno y los rectores, entre rectores y decanos, entre decanos y jefes de departamento, y en general con las diferentes unidades dentro de la universidad.

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damenta en un proceso de negociación, basado en criterios de costes históricos y disponibilidad presupuestaria. En el caso de la UPV, esa financiación ordinaria, que no está ligada a resultados, puede suponer el 80%; y los contratos programas (que sí lo están) un 20%.

Señalemos, por último, que lo ideal sería no solo que la financiación estuviera ligada a objetivos de desempeño (tal como los contenidos, por ejemplo, en los contratos programa), sino también que existan auditorías específicas y mecanismos de evaluación externos. La evaluación externa de las universidades es esencial y, sin embargo, no se lleva a cabo por las universidades españolas y vascas (Miras-Portugal et al., 2013; Gobierno Vasco, 2012). Como en el Plan Universitario 2011-2014 elaborado por este último se reconoce: “La evaluación de los contratos-programa en las co-misiones de seguimiento se centra en exclusiva en un control administrativo de justificaciones del gasto en las actuaciones comprometidas y a la comprobación de los indicadores de seguimiento, adoleciendo de una falta de análisis más estratégico” (p. 115)

2.2.2 Recursos humanos

Si ya en toda organización el personal es un factor clave, más aún lo es en la organización que resulta paradigmática de la generación y transmisión del conocimiento: la universidad.

Como respuesta a la popularización de los estudios universitarios en España y al consiguiente crecimiento que experimenta la universidad en España, el personal universitario experimentó un fortísimo crecimiento desde finales de los sesenta. Esa tendencia se moderó cuando el boom demográfico invirtió su tendencia y desde finales de los 90 comienzan a llegar a las universidades españolas un menor número de personas. Se moderó, pero de ningún modo se interrumpió, como pone de manifiesto Gráfico 4 de este capítulo. En efecto, el número de profesores ha seguido cre-ciendo en el nuevo milenio, a pesar del descenso en el número de alumnos, debido, entre otras, a tres fuerzas: a la expansión que experimenta la universidad privada desde 1995, a la continua-ción de la expansión territorial que muestra la universidad pública, y a las presiones que ejercen el creciente número de doctores que había ido formándose en la universidad española y, no encon-trando salida en el mundo empresarial (por la escasa sofisticación tecnológica de este) seguían colaborando como becarios o asistentes en los departamentos universitarios.80 La tendencia al crecimiento, no obstante, parece haberse cortado con la crisis.

Tras ese proceso, la universidad española presenta unas ratios de profesor por alumno muy elevadas, un porcentaje relativamente elevado de doctores en sus plantillas81 y un profesorado con una edad media bastante elevada (Santiago et al., 2009). Esta última cuestión ha sido vista tanto como una posible amenaza de pérdida de capital intelectual por el retiro de dicho profesora-do, como una oportunidad para los ajustes de la oferta a la demanda que requiere la universidad española y para posibilitar su apertura y la ruptura de endogamias mediante la incorporación de profesorado formado en el exterior.

Dentro del personal que presta servicios en las universidades públicas habría que distinguir, en primer lugar, entre el personal docente e investigador (PDI) y el personal de administración y servicios (PAS). Tanto en uno como en otro cabría distinguir entre los que disfrutan de un estatus

80 El programa Ramón y Cajal trató de incrementar el número de investigadores del sector público trabajando en condiciones equivalentes a las del tenure track de las universidades norteamericanas. Ofrecía subsidios a las univer-sidades y OPI para contratar investigadores, que habían pasado un proceso de evaluación público. Los subsidios se ofrecían por cinco años, pero iban disminuyendo de año en año, de modo que requerían que la organización co-financiara los contratos gradualmente. Con este programa se perseguían adicionalmente otros objetivos: impulsar a los centros a definir prioridades estratégicas, apoyar la demanda de investigadores en áreas estratégicas del país, facilitar el retorno a España de investigadores, estabilizar y mejorar las condiciones de trabajo de investigadores post-doc, etc. (Véase para más detalles, Cruz-Castro y Sanz-Menéndez, 2005)81 La ley obliga a que cuando menos el 50% del personal académico posea el título de doctor.

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de funcionario, de los que no lo disfrutan y tienen un contrato laboral. Por otro lado, dentro del PDI conviene distinguir los profesores que tienen atribuida capacidad investigadora: los catedráticos de universidad, los titulares de universidad, los catedráticos de escuela universitaria y los contrata-dos doctores, pues les corresponden en principio unas obligaciones docentes menores.82

Los analistas del sistema universitario español señalan que el personal académico, además de desempeñar las actividades propias de las funciones docente e investigadora, se ocupan del gobierno y la dirección de la mayoría de los aspectos de la vida universitaria, incluida la gestión y los servicios de apoyo. Ello da lugar no sólo a problemas de gobernanza de estas instituciones, como veremos más adelante, sino también a una falta de profesionalización y falta de eficiencia en la prestación de determinados servicios, a una baja inversión en personal administrativo y de apoyo y a una insuficiente implicación de este en la marcha de la universidad. También en Europa, según Lambert y Butler (2006), el estatus y calidad del personal no académico –por ejemplo, los responsables de finanzas y recursos humanos– es muy bajo. Ante eso, es habitual la reclamación de una mayor profesionalización en la prestación de estos servicios y de que se creen unidades administrativas que apoyen a los académicos en sus tareas administrativas (p.e. para cumplimen-tar formularios para las convocatorias a proyectos de investigación, requerimientos contables, etc.) (Samoilovich, 2007; Santiago et al., 2009; Miras-Portugal et al., 2013).

Centrándonos en particular en el personal docente e investigador, a diferencia de lo que sucede en la mayoría de los otros países, en España las universidades públicas tienen una autonomía muy restringida en los ámbitos de la contratación, remuneración/promoción del profesorado. Hagamos un pequeño repaso de la situación existente en estos ámbitos.

Empezando por la contratación, actualmente las personas que quieren acceder a una plaza de profesor con estatus de funcionario deben superar un proceso de acreditación que les habilita a optar a las plazas que se convoquen por las universidades. Hay una acreditación que la otorga la ANECA, una agencia nacional, que habilita para las plazas que se convoquen en cualquier co-munidad autónoma; y están las acreditaciones otorgadas por las agencias que han ido creando las diferentes comunidades autónomas, que habilitan solo para las plazas que se convoquen en dicha comunidad. En cuanto al PDI no funcionario, la ley exige que los candidatos hayan pasado también un procedimiento de evaluación por la agencia aseguradora de la calidad, y en cada uni-versidad al menos la mitad de tales profesores deben haber sido acreditados.

Como ya antes se ha señalado, el sistema existente en el pasado condujo a un elevado grado de endogamia. El enorme crecimiento habido en el profesorado de las universidades españolas se cubrió con personal formado en la misma universidad, en lugar de tratar de incorporar gente formada en centros de excelencia, que pudieran no sólo incorporar otros enfoques y capacidades, sino también redes y conexiones con el exterior (Pérez y Serrano, 2012).83 Aunque los cambios introducidos en este campo en 2007 han mejorado algo el sistema, el sistema de acreditación de la ANECA sigue presentando notables deficiencias. Así, según Miras-Portugal et al. (2013: 19-20), “no presenta las debidas garantías académicas ni jurídicas que garanticen la selección de los mejores (…), los más de cinco mil acreditados sin plaza (octubre de 2012) muestran que el actual sistema de acreditaciones no presenciales ha alcanzado su colapso (…), las acreditaciones conllevan una enorme burocracia para la ANECA (y no menor para los candidatos (…), dificultan extraordinariamente, o hacen imposible, la presencia de PDI extranjero”. En particular, se critican mucho los baremos que la ANECA emplea para las acreditaciones. Hay un consenso bastante

82 En el caso de las universidades privadas también cabe distinguir personal PDI y PAS. Pero, obviamente, en su personal no se encuentra la categoría de funcionarios. Cada centro tiene regulada de diferente manera sus categorías y la distribución de las dedicaciones de su profesorado entre docencia e investigación.83 Tal es la opinión mayoritaria de los analistas, que juzgan tal endogamia como muy negativa para el sistema. Una opinión contraria es la de Salaburu et al. (2006), que considera normal y no negativo que las universidades trataran de cubrir sus plazas con personal propio que operaba ya en la universidad.

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grande en que deberían eliminarse del baremo los “méritos por gestión” (función que se considera que debería tener incentivos económicos adecuados, así como la tradicional disminución de obli-gaciones docentes, pero no ser considerada como motivo para las plazas de PDI). Las mayores discrepancias se producen en el peso que habría que dar a la docencia. Frente a los que aducen que esa es la principal función que debe desempeñar el profesor, otros cuestionan que la misma se pueda desempeñar adecuadamente sin investigar y, sobre todo, que los indicadores que se manejan (años de docencia impartida, asistencia a cursillos…) no permiten valorar realmente la calidad docente del candidato, y propugnan en su lugar incrementar muy considerablemente los puntos por méritos investigadores y de transferencia (Miras-Portugal et al., 2013).84

Las recomendaciones que en este ámbito formulan los expertos van mayoritariamente en la lí-nea de transferir la competencia plena de contratar a la universidad, tal como sucede en la mayoría de los restantes países, sin que tales contrataciones tengan por qué estar sometidas al régimen de funcionarios85 y de modo que la Administración únicamente se reserve el derecho de fijar los principios con los que llevar a cabo la contratación (como, por ejemplo, que la convocatoria re-quiera una convocatoria pública previa, y que la selección se efectúe de acuerdo con los méritos y con transparencia) (Santiago et al., 2009). Igualmente, para hacer frente a la endogamia, algunas propuestas de reforma han propugnado que la universidad debería crear las plazas dentro de un plan global de la universidad que recoja las necesidades docentes y de investigación y que no obedezca simplemente a las peticiones de los departamentos (cuyo poder se considera excesivo y pernicioso) y las comisiones de selección o tribunales deberían estar formadas por personal externo a la universidad o que no pertenezcan al área de conocimiento del puesto (Bricall, 2000).

Es asimismo una recomendación compartida por la mayor parte de los analistas el que esas convocatorias se hagan públicas internacionalmente (Tarrach et al., 2011). Es más, bastantes analistas españoles recogen una propuesta ya recogida en Aghion et al. (2008) en el sentido de que, para romper la endogamia de los centros y favorecer la movilidad del profesorado, las univer-sidades se comprometan a no proveer el primer empleo a los que acceden en ella al doctorado y no contratar a tales personas hasta que no haya transcurrido un período de tres años desde la obtención de su doctorado. Tarrach et al. (2011) llegan incluso a plantear la necesidad de exigir el dominio del inglés a las personas que se contraten. La situación, con respecto a la composición internacional del profesorado es bastante negativa: según Dolado (2010), sólo el 0,5% de los profesores universitarios españoles son extranjeros, frente al 30% en EEUU o el 25% en el Reino Unido. Asimismo se plantea que en los procesos de acreditación o valoración de candidaturas se tomen en cuenta no sólo los conocimientos científico-técnicos del candidatos, sino también su for-mación y competencias pedagógicas o en TICs, como por ejemplo ya se requiere en la formación profesional de grado superior (Santiago et al., 2009).

Si pasamos del ámbito de la contratación al de la remuneración/promoción, nuevamente la situación es muy diferente del ámbito de la universidad pública a la privada, y dentro de la pública entre los profesores que gozan del régimen de funcionarios y los que no. A eso habría que sumar las diferencias que se derivan de los diferentes complementos que las comunidades autónomas

84 El peso actual atribuido a criterios docentes y de gestión, “no permitiría acreditar como catedrático a más de un premio Nobel y perjudica muy especialmente a los jóvenes más brillantes –precisamente a los que las universidades más deberían proteger– facilitando su expulsión del sistema universitario” (Miras-Portugal et al., 2013: 31).85 Para corregir la rigidez derivada de los profesores que ya son funcionarios, Dolado (2010) propone poner en marcha un proceso de desfuncionarización del sistema, que permita elegir al personal académico consolidado (“te-nured”) entre contratos puramente administrativos y laborales indefinidos, tal como se había empezado a aplicar en algunas OPI españolas. Los contratos laborales indefinidos no estarían sujetos a los estrictos límites salariales de las categorías funcionariales, y permitirían a los centros competir por el talento internacional y favorecer la movilidad del profesorado. También el informe de Miras-Portugal et al. (2013) se inclina por una progresiva desfuncionarización del profesorado, y señala: “De acuerdo con la actual LOMLOU (Art. 48.4), el PDI contratado puede alcanzar el 49% del to-tal de PDI de la universidad. Actualmente, el PDI doctor con contrato indefinido representa el 15%. Hay, pues, amplio margen de autonomía de contratación directa por las universidades” (p. 21)

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pueden establecer, y, dentro de los límites establecidos por las comunidades autónomas, incluso de los complementos que las propias universidades establezcan.

El resultado de todo lo anterior es un sistema discriminatorio en función del régimen funcionarial o no del profesorado; con un complejo sistema de complementos, que requieren con frecuencia una pesada burocracia, y que en última instancia no introducen una suficiente diferenciación e incentivos eficaces para un apropiado desempeño de las funciones que la universidad persigue. 86 (Véanse, especialmente, Santiago et al., 2009; Pérez y Serrano, 2012; Miras-Portugal et al., 2013)

A ello habría que añadir que el salario finalmente disponible para el profesorado universitario que-da claramente por debajo del existente, no sólo en el sector privado (Cruz-Castro y Sanz-Menéndez, 2005), sino también del de otros países (Santiago et al., 2009; Dolado, 2010), lo que dificulta la atracción de talento internacional hacia la universidad española. Por todo ello, en la propuesta de reforma universitaria planteada por Miras-Portugal et al. (2013) al Ministerio se señala: “Las universi-dades deben tener capacidad para mejorar los salarios de su PDI permanente y para captar talento y/o retener a los mejores, estableciendo incentivos, incluso de forma negociada con los interesados, y ello por razones de excelencia investigadora” (p. 28).

La universidad privada española no se ve constreñida y sujeta a tales rigideces, lo que, según las declaraciones de sus propios representantes a los expertos de la OECD, les otorga en ese campo una ventaja competitiva con respecto a la universidad pública (Santiago et al., 2009). El nivel y com-posición de las remuneraciones pueden establecerse en cada contrato, si bien existen las restriccio-nes procedentes del convenio, bien sectorial o de empresa, a ellas aplicables.

En suma, la gestión de los recursos humanos en las universidades europeas y, especialmente, en las españolas resulta claramente mejorable. Como señalan Lambert y Butler (2006), eso es en gran medida resultado del elevado nivel de intervención del Estado y falta de autonomía de las universi-dades en este ámbito, que ha conducido entre otras cosas a no poseer ni una dirección ni sistemas que permitan una gestión profesionalizada y alineada con la estrategia de la universidad. Además de obstaculizar la internacionalización y movilidad del profesorado, el sistema actual ha conducido a notables ineficiencias (por ejemplo, permanente retribución por actividades de investigación que no se llevan a cabo), ha penalizado determinadas funciones universitarias en beneficio de otras (la docencia y la tercera misión se han visto perjudicadas en favor de la investigación académica), ha resultado compleja y requerido mucha burocracia para pocos efectos (por ejemplo, para justificar los quinquenios y sexenios) y ha resultado claramente injusta al favorecer a unas personas sobre otras (a los profesores funcionarios y de más edad sobre los no funcionarios y más jóvenes).

2.2.3 Gobernanza

Como se ha visto, buena parte de los problemas que afronta la universidad en Europa y en España, con relación a la estadounidense, derivan de su falta de autonomía y de la inapropiada go-bernanza que a ella ha ido ligada.

Esta autonomía y modelo de gobernanza es fruto de la historia (véase García-Sicilia, 279). Los es-tudiosos de la gobernanza universitaria diferencian cuatro modelos: el napoleónico, el humboldtiano, el inglés y el estadounidense.

86 Los complementos por docencia (“quinquenios”) se otorgan a todos los posibles beneficiarios, por lo que en rea-lidad no priman la calidad de la docencia. Hasta el decreto de Wert de abril de 2012, la no realización de actividades de investigación no implicaba que el profesor que perteneciera a la categoría de personal con capacidad investigadora viera ajustada su carga docente en consonancia; en los “sexenios”. Estos, además de que no se remuneran suficiente-mente, básicamente lo que priman son las publicaciones, de modo que otros tipos de investigación que no dan lugar a publicaciones o el desempeño de ciertos servicios relativos a la tercera misión no computan en el mismo.

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» El primero nace cuando Napoleón cierra las universidades existentes y crea la universidad como un organismo estatal con un cuerpo de profesores funcionarios, que regula con gran detalle desde el Gobierno. Con eso perseguía una enseñanza homogénea en todo el territorio, que fortaleciera la identidad nacional. Este es un modelo muy basado en la docencia, ya que con frecuencia la investigación pública se desarrolla en organismos separados de aquella.

» En el modelo humboldtiano, que se desarrolla en Alemania, la universidad, que integra do-cencia e investigación, está al servicio de la ciencia (no necesariamente relacionada con de-mandas sociales o el mercado) y en ese modelo se da prioridad a la libertad de docencia e investigación de los profesores, que no son funcionarios.

» En el modelo británico, el objetivo es elitista: el desarrollo personal e intelectual del alumno. Las instituciones siguen siendo instituciones independientes, pero reciben fondos públicos.

» El modelo estadounidense supone una importación singular del modelo humboldtiano, pues persigue el avance científico, pero también la aplicación del conocimiento, con una estructu-ra de gobierno bastante próxima al de una empresa, con un consejo de administración que dirige la institución, los administradores son los ejecutivos, y los profesores los empleados. Adicionalmente, la universidad depende menos del gobierno para su financiación.

En lo relativo al caso español, al igual que otros países del sur de Europa y luego de Latinoamérica, en el siglo XIX España abraza el modelo napoleónico, que alcanza su máxima expresión en la dic-tadura franquista. Tras la finalización de esta, cabría decir que la LRU de 1983 impulsa un modelo humboldtiano, por la importancia que se atribuye al desarrollo científico y a la concesión de cierta autonomía y gobierno colegiado a la universidad; pero conservando algunos rasgos del modelo na-poleónico, como el régimen de funcionario para buena parte de su personal.87

De todos modos, tras la segunda guerra mundial y la creciente implicación del Estado en la fi-nanciación de las crecientes necesidades financieras de la universidad, cabría decir que, aunque no desaparecen totalmente, tiene lugar una cierta convergencia en los modelos de gobernanza universitaria europeos, ya que, paralelamente al crecimiento de su aportación financiera, crece el nivel de intervención del Estado en los modelos humboldtiano y, en menor medida, británico, y la universidad pierde autonomía (Lambert y Butler, 2006). De modo que, como escribe Samoilovich (2007): “Hasta la segunda mitad de la década de los 80, a diferencia de lo que ocurría en Estados Unidos (un modelo mixto de mercado y servicio público), en Europa el Estado financiaba la oferta y controlaba centralmente la provisión del servicio educativo, lo que incluía funciones tan centrales como la asignación de recursos (ante todo, la asignación de plazas de profesores), y la política de admisión de candidatos” (p. 288).

Esta contraposición entre un modelo de gobernanza muy intervencionista y otro más liberal es similar a la propuesta en la corriente de la Triple Hélice, cuando hablan de la existencia en el pasado de dos modelos contrapuestos de organización de las relaciones entre universidad-industria-gobier-no: uno basado en el régimen estatista y otro modelo basado en el laissez-faire (Etzkowitz, 2003 y 2007; Etzkowitz y Leydesdorff, 2000; Etzkowitz y Klofsten, 2005). En el régimen estatista el gobierno desempeña el papel director o coordinador (es el ‘innovation organizer’) y conduce a la universidad y a la industria (que funcionan más como estructuras auxiliares de apoyo). Es el modelo que refleja la situación que existía en la Unión Soviética, en Latinoamérica y en algunos países europeos (por ejemplo, Francia). En esta configuración, el papel de la universidad era fundamentalmente proveer de personas formadas para trabajar en otras esferas. Podía realizar investigación (aunque esta, con fre-cuencia, se llevaba a cabo en organismos públicos separados de la universidad, como podía ser en CNRS), y no se esperaba que jugara ningún papel en la creación de nuevas empresas. Y el modelo

87 Otro rasgo que caracteriza a la gobernanza universitaria en España es que está geográficamente descentralizada y las autoridades políticas de las comunidades autónomas tienen una gran influencia en su funcionamiento.

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de laissez-faire es el opuesto del estatista: en él se espera que las personas actúen competitivamen-te y las tres esferas institucionales están separadas, con fuertes fronteras y limitadas interacciones. En este modelo, cuyo ejemplo paradigmático es EEUU, la universidad es un proveedor de investi-gación básica y de personas formadas. Su relación con la industria es la de proveer conocimiento, principalmente en la forma de publicaciones y graduados; y corresponde a la industria encontrar conocimiento útil de las universidades, sin expectativas de mucho apoyo. El papel del gobierno es el de intervenir sólo cuando falla el mercado.

De la misma manera que la escuela de la Triple Hélice plantea la transformación de los mo-delos estatista y de laissez-faire hacia otro modelo de interacción entre estas tres esferas (un modelo de redes trilaterales y organizaciones híbridas entre los tres tipos de instituciones, con una universidad que tiene un rol más prominente que en los modelos estatista y de laissez-faire, y al par con los del gobierno y la industria), en la literatura sobre la gobernanza de las universida-des se habla del paso a un nuevo modelo de gobernanza. Son diversas las razones o cambios en el entorno que se aducen para explicar ese cambio de gobernanza: la masificación de la universidad que hacía inmanejable la universidad con los anteriores modelos; el crecimiento de los costes habido en la universidad, tanto por un mayor número de estudiantes como por los mayores costes de investigación, en un período de intento de control de los gastos del Estado; los alargamientos en la duración de los estudios, las crecientes tasas de abandono y crecientes desajustes entre la oferta de graduados y los requerimientos del mercado de trabajo; la intro-ducción de una nueva filosofía, conocida como ‘Nueva Gestión Pública’, que aconsejaba crear cuasi-mercados para los servicios públicos y pasar de un control vía regulación a una rendición de cuentas; la diversificación de los roles de la universidad y la aparición de la ‘tercera misión’ (Samoilovich, 2007; Garcia-Sicilia, 2009). A tales razones habría que sumar, como factor capital, el diagnóstico -que realiza la Unión Europea y van interiorizando los gobiernos nacionales- de que la universidad europea presenta graves debilidades con respecto a la norteamericana, deri-vadas en gran medida de la tendencia a la uniformidad y a una excesiva reglamentación, y que en consecuencia resulta necesario un nuevo modelo de gobernanza para la universidad europea (Samoilovich, 2007).

Como principio rector de la reforma de la gobernanza universitaria se impone el de la autono-mía universitaria. Aparecen diversos trabajos que muestran que las universidades que presentan mejores resultados son aquellas cuya actividad no se encuentra regulada hasta la exhaustividad por el Estado, sino aquellas que disfrutan de autonomía y, basándose en ella, han hecho más por mejorar la calidad de su trabajo (Lambert y Butler, 2006). Pero, como la universidad requiere ingentes aportaciones de fondos públicos (y, en algunos países, privados también), a cambio de esa autonomía se considera que el agente (la universidad) debe ser responsable de la eficiencia de su gestión y rendir cuentas al principal (al Gobierno y a la sociedad) (García-Sicilia, 2009; Mas-Collel, 2003).

Como señalan Aghion et al. (2008), una universidad es autónoma si tiene un estatus legal y puede concluir contratos, y si sus órganos de gobierno pueden determinar con considerable grado de libertad las políticas y prácticas necesarias para cumplir su misión (tal como está es-tablecida en la constitución de la institución). Así, completa autonomía significaría, entre otras cosas, que la universidad pueda determinar sus propios currículos, elegir los niveles de las ta-sas, seleccionar los estudiantes, contratar los profesores y decidir su remuneración, establecer planes de desarrollo, etc. 88

88 Como escribe García-Sicilia (2009): “Cuando se habla de autonomía de la universidad se entiende la autonomía que debe tener la institución, no la autonomía de sus empleados. Los académicos deben tener libertad para enseñar e investigar, pero eso no es lo mismo que pretender que sean los académicos quienes gobiernen la institución” (p. 280).

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De lo anterior y de lo expuesto en este capítulo se desprende que la autonomía puede ir referida a diversos aspectos y que de unos lugares a otros el nivel de autonomía puede variar no sólo en su conjunto, sino de unas áreas a otras. En el Cuadro 10 se recogen los niveles de autonomía que en diversas áreas presentan las universidades de diferentes países, según Aghion et al. (2008).

Cuadro 10. Características de gobernanza de las universidades según Aghion et al. (2008)

Fuente: Aghion et al. (2008)

Los datos del cuadro de Aghion et al. (2008) provienen de una encuesta realizada por los cita-dos autores a las universidades de los países recogidos en la tabla que aparecen en el ranking de universidades de Shanghai. En dicha tabla, junto a indicadores propios de autonomía (columnas 3-6, que recogen autonomía presupuestaria, de gestión activos, de contratación de personal y de remuneración de dicho personal) aparecen otros que permiten caracterizar a la universidad y a su gobernanza (edad de la universidad, su naturaleza pública o privada, el porcentaje de profesores que obtuvo el doctorado en esa misma universidad –como un indicador de endogamia– y la proporción de miembros externos en el órgano de dirección de la universidad). De los valores contenidos en el Cuadro 10, Aghion et al. (2008) concluyen que:

» La intervención gubernamental está generalizada, incluso cuando las universidades no son públicas

» La autonomía en la fijación de los salarios no es frecuente (con las excepciones de Suecia y el Reino Unido)

» La universidad suele ser propietaria de sus instalaciones (excepto en los países nórdicos y Suiza)

» La autonomía de contratación de personal es habitual, excepto en el sur de Europa.

En su estudio Aghion et al. (2008) encuentran que la autonomía está positivamente correlacio-nada con un mejor desempeño (salvo la relativa a la propiedad de las instalaciones). Pero, de todos modos, Aghion et al. (2008) no consideran que la autonomía deba ser necesariamente total. Así, por ejemplo, consideran que hay ciertas restricciones sobre el acceso y las tasas académicas en los estudios de grado que pueden ser apropiadas. Y consideran legítimo que las autoridades impon-gan objetivos de política pública a las universidades, en contrapartida a la financiación que aquellas

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conceden a estas. Pueden existir, igualmente, restricciones a la estructura de los currículos, en ocasiones derivadas de acuerdos internacionales, que las universidades deben aceptar. Pero, dicho eso, piensan que en la medida de lo posible debería perseguirse la autonomía universitaria, y que toda universidad debería tener una personalidad jurídica propia, poseer activos, tener la capacidad de realizar contratos, de contratar y fijar la remuneración de su personal, libertad para establecer sus presupuestos y desarrollar políticas de todo tipo. Por otro lado, al observar que incluso en universida-des europeas que operan bien (p.e. las suizas), hay dimensiones de la autonomía que se encuentran limitadas, interpretan que las universidades con bajos valores en el ranking, como las de Europa del sur, podrían mejorar su situación reformando algunas dimensiones de la gobernanza.

La Constitución española de 1978, en el apartado décimo del artículo 27, considera a las univer-sidades como instituciones dotadas de autonomía propia. Y en el apartado 2.1 del artículo 2 de la Ley Orgánica de Universidades 4/2007 se describe específicamente el alcance de esta autonomía:

» elaboración de sus Estatutos (norma institucional básica);

» elección, renovación y remoción de órganos de gobierno y representación

» creación de estructuras específicas docentes y de I+D (estructura universitaria);

» elaboración de planes de estudio;

» selección, formación y promoción del PDI;

» admisión, régimen de permanencia y verificación de conocimientos adquiridos por los estudiantes;

» expedición de títulos oficiales; elaboración, aprobación y gestión de sus presupuestos;

» establecimiento de su relación de puestos de trabajo;

» establecimiento de relaciones con instituciones para cumplir sus objetivos, entre otras.

Por el contrario, los campos en que, según Santiago et al. (2008), existe amplio margen para au-mentar la autonomía de las universidades españolas incluyen:

» La gestión de los recursos humanos (p.e. selección, empleo, promoción y condiciones de trabajo)

» La financiación (p.e. derecho a constituir una cartera de activos y a acumular capital financiero)

» La gobernanza institucional (p.e. libertad para constituir estructuras de gobernanza interna). 89

Esta función reguladora del gobierno se reparte entre el Gobierno central y las comunidades autónomas. En principio, el primero establece el marco regulatorio nacional con leyes y reales decre-tos. A las comunidades autónomas, por su parte, se les asignó la responsabilidad de financiar a las universidades públicas, además de que se les atribuyó la autoridad para crear nuevas instituciones. Además, pueden complementar el marco y normativa establecida por el gobierno central con legisla-ción adicional propia. Pero, en opinión de Duch (2012), el Gobierno central conserva todavía muchas competencias y las comunidades autónomas no pueden intervenir en temas tan variados como la forma de elección de los órganos de gobierno, los procesos de admisión de alumnos, el proceso de incorporación a la docencia de los profesores, y sólo de forma muy reducida en la determinación de los precios públicos universitarios y en la configuración de la oferta docente. Como consecuen-cia, el sistema universitario español se caracteriza por una relativa homogeneidad. Quizá uno de los ámbitos en que el papel del Gobierno central es más limitado es en el de la financiación de las universidades, porque son las comunidades autónomas quienes son responsables de aquella, con la excepción de las becas de los estudiantes y parte de las inversiones en I+D (Santiago et al., 2009).

89 Las universidades privadas tienen autonomía para fijar sus propias reglas organizativas y funciones, sólo sujetas a los principios constitucionales y a la efectiva garantía de libertad académica.

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Dado que de las limitaciones en el ámbito financiero, del personal y de fijación de programas de enseñanza hemos tratado anteriormente, en los correspondientes apartados, centrémonos en lo que sigue en los aspectos más ligados a la organización de la universidad y a la capacidad de autogo-bierno existente en este campo. Aghion et al. (2008) proponen distinguir, a este respecto, autonomía (“autonomy”) y autogobierno (“self-governance”):

» La autonomía de la universidad consistiría en su capacidad para concluir contratos y para determinar con un considerable grado de libertad las políticas y prácticas necesarias para cumplir su misión (tal como está establecida en la constitución de la institución);

» En cambio, una universidad está autogobernada si su órgano de dirección, o buena parte de éste, emerge de un proceso de elección interno en el que están involucrados los diferentes componentes de la comunidad universitaria, y, especialmente, si la primera autoridad de la universidad –rector, presidente o vicecanciller– emerge de tal proceso.90

Es decir, el autogobierno estaría relacionado con la influencia y poder que los miembros externos de la comunidad universitaria (a saber: representantes de los antiguos alumnos o de las autoridades públicas y outsiders independientes) poseen en sus órganos de dirección. En tal sentido, la autono-mía universitaria no implica autogobierno, ni el autogobierno implica autonomía universitaria. Así, por ejemplo, según Samoilovich (2007), hasta mediados de los 80 se vivió una ola de reformas en las que se había ido ampliando la participación de los distintos colectivos universitarios en la gestión interna de la universidad (esto es, lo que Aghion et al. denominan autogobierno), pero la legislación dejaba poco margen real de maniobra a las universidades (carecían de autonomía); y a partir de ese momen-to comenzó la tendencia contraria, en la participación de los diversos colectivos universitarios en la decisiones internas de la universidad y en las relaciones de la universidad con la autoridad educativa, ya que se va ampliando el abanico de competencias de la universidad.

Para estudiar el nivel de autogobierno de la universidad, conviene empezar distinguiendo entre órganos colegiales e individuales. De acuerdo con la Ley de Universidades (LOU), entre los primeros están comprendidos el Consejo Social, el Consejo de Gobierno, el Claustro Universitario, las Juntas de Facultad o centro y el Consejo de Departamento. Mientras que entre los segundos estarían el rec-tor, el vice-rector, el secretario general, el gerente, los decanos de facultad y los directores de escuela, de departamento y de institutos. Pero, tal como propone Samoilovich (2007), de todos estos órga-nos, conviene concentrar el análisis de las reformas en la gobernanza en lo que la literatura denomina ‘núcleo de dirección’. En dicho núcleo hay tres elementos básicos: la junta o consejo de gobierno, el rector y el cuerpo académico.

En el nuevo modelo de gobernanza, el consejo de gobierno (cuyo nombre varía según los países: consejo social, governing board, board of governors, board of trustees…) suele tener una posición central y suele ser el máximo órgano de gobierno de la universidad. Define las políticas estratégicas de la universidad y evalúa su implementación. De unos países a otros difiere su capacidad para designar o cesar al rector (o figura equivalente) y el tipo y grado de participación de representantes externos.

El rector (denominado también en algunos lugares vicecanciller) es el responsable de la gestión de la institución.

Los cuerpos académicos (llamados consejo académico, senado, conseil des etudes…) suelen tener a su cargo la responsabilidad sobre la calidad de los programas académicos. Tal responsabi-lidad varía según los países: en ocasiones es estrictamente consultiva, mientras que en otros tiene capacidades decisorias amplias.

90 Samoilovich (2007) hace referencia a tres indicadores de auto-gobierno: quién nombra al rector, qué porcentaje de representantes externos hay en el consejo de dirección, y qué vinculación tienen tales representantes externos con grupos de interés o stakeholders determinados.

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Tradicionalmente en las universidades europeas el rector era elegido por la comunidad académi-ca, aunque en algunos casos esta decisión era sancionada por la autoridad educativa. La tendencia actual es que la responsabilidad última de la elección del rector recaiga sobre una junta o consejo de gobierno, con participación o no de la comunidad académica. Ese nombramiento del rector por la junta o consejo de gobierno era tradicional en la universidad norteamericana, y algunos países euro-peos que han procedido a profundas reformas de la gobernanza de sus universidades (p.e. Holanda y Dinamarca) lo han hecho suyo. Pero en otros, como por ejemplo Finlandia, es el senado o consejo académico el órgano máximo de autoridad quien sigue eligiendo al rector.

De la misma manera, si en el pasado era casi impensable en las universidades europeas una forma de gobierno que incluyera a personas externas a ella, progresivamente, teniendo como refe-rencia el modelo estadounidense, en los órganos de gobierno van incorporándose representantes externos. Como señala Samoilovich (2007) con relación a EEUU: “En las universidades públicas, los representantes externos tienden a ser representantes del poder político, mientras que en las univer-sidades privadas, los trustees (miembros de la junta o del board) son cooptados y representan a la universidad ante el mundo exterior y actúan de acuerdo con los intereses de la institución, por ejem-plo, en la captación de recursos” (p. 293). Así, nuevamente, mientras que en Holanda y Dinamarca la mayoría de los miembros de la junta o consejo de gobierno son externos, en Finlandia o Suiza, que disponen también de buenas universidades, tales elementos externos están ausentes.

En general, los académicos son reacios a la inclusión de representantes externos en los órga-nos de gobierno. Suelen aducir, al respecto, que no tienen conexión ni conocimiento suficiente del sector de la educación superior y de investigación, que son personas muy ocupadas que no le de-dican el tiempo suficiente, que dependen excesivamente de la información proporcionada por los responsables de gestión, que las auditorías externas a las que en ocasiones acuden no suelen estar realizadas por personas conocedoras de la universidad… (véanse Samoilovich, 2007; García-Sicilia, 2009). Pero aun siendo fundamentados algunos de estos reparos y aun habiendo universidades con elevado nivel de autogobierno y buen desempeño, en general, las universidades que presentan mejor desempeño son las de aquellos países con un nivel significativo de influencia externa en sus órganos de gobierno. Como señala Aghion et al. (2008), tanto una composición completamente aca-démica de los órganos de gobiernos como una selección completamente interna del rector debería ser evitada, pues sesgaría excesivamente la gobernanza a favor de los intereses dominantes entre los académicos, y haría muy difícil, o incluso imposible, la adopción de decisiones o políticas que se vieran contrarias a los grupos internos de poder.

Aghion et al. (2009) plantean como solución intermedia y sensata que exista un consejo de go-bierno independiente, nombrado externamente, que incluya cierta representación interna, que no debería ser dominante; y que para la selección de la máxima autoridad, el consejo organice una bús-queda que conduzca a una propuesta que debe ser aprobada por un consejo académico o senado interno. De esta manera se trataría de conseguir un equilibrio entre la necesidad de asegurar un buen liderazgo, por un lado, y una buena cohesión y colegialidad, por otro.

En cuanto a las funciones ejecutivas, tal como señala Samoilovich (2007), en todas las reformas realizadas se observa un cambio hacia reforzar un liderazgo ejecutivo, tanto desde el punto de vista de la universidad en su conjunto como de las facultades y demás unidades estructurales. Eso se refleja tanto en las formas de designación y nuevas competencias requeridas para cubrir los cargos ejecutivos, como por un cambio en la relación entre rectores y decanos, la aplicación de principios de gestión a todos los niveles y una profesionalización de la administración en general. Al primer punto en parte ya nos hemos referido, sobre el riesgo de captura que existe si el rector es elegido como primus inter pares entre los académicos, además de que hoy día las competencias requeridas por un rector son tan complejas y requieren tal dominio de las técnicas de gestión, que no necesariamente las competencias del personal existente en el centro se ajustarán a las del cargo. En tal sentido, una

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recomendación casi unánime es que para la búsqueda de un nuevo rector se efectúe un anuncio público en plataformas internacionales.

En cuanto a los decanos, de nuevo según Samoilovich, si bien en el anterior modelo de gober-nanza los decanos eran elegidos por la comunidad académica y el rector debía convivir con ellos, en el nuevo modelo la designación del decano depende más del rector. En el nuevo modelo de go-bernanza también se amplían sus competencias: además de manejar el área académica y asegurar la interacción entre investigación y educación, designan o cesan a los directores de departamento, preparan los presupuestos y nombran a los profesores. En todo caso, el decano debe encontrar un equilibrio entre los objetivos de la institución y sus responsabilidades de representación, reconcilian-do los valores del management y los valores académicos, los intereses de la institución y los de sus unidades.

Las transformaciones que están experimentando los cuerpos académicos se desprenden, en gran medida, de lo anterior. Como señala García-Sicilia (2009), el corolario que acompañaba al refor-zamiento del consejo de gobierno con representantes externos y de la autoridad del ejecutivo es el de la disminución del peso de los cuerpos académicos en la gobernanza de la universidad. O como dice de nuevo Samoilovich: “una pérdida de influencia relativa y ampliación de las competencias de los órganos colectivos representativos de la comunidad académica, a los que, aunque pasan de tener un carácter ejecutivo a uno consultivo, una mayor autonomía de la universidad les otorga una mayor influencia en la toma de decisiones” (p. 290). Así pues, las máximas instancias académicas dejan de controlar las grandes decisiones estratégicas, pero su función de asegurar la calidad de la enseñanza y de otras opciones estratégicas que afectan a la vida académica son mantenidas y aun reforzadas.

Pasemos finalmente al análisis del autogobierno en la universidad española y a las medidas de reforma que se proponen para ella. Para ello nos centraremos únicamente en los órganos más importantes.

En la universidad española el Consejo Social es el órgano pensado para representar el interés público y actuar como puente entre la sociedad y la universidad. Su composición está regulada por una normativa aprobada por las comunidades autónomas y generalmente incluye una mayoría de personas externas a la universidad, del mundo de la cultura, de la economía y de la vida social. Suele supervisar las actividades financieras de la universidad y aprueba el plan anual de actividades que promueven el compromiso de esta con el entorno y el presupuesto y el programa de actividad plurianual antes de ser sometido al Consejo de Gobierno.

El Consejo de Gobierno es el principal órgano de gobierno de la universidad. Establece las líneas programáticas y estratégicas de enseñanza, investigación y recursos humanos, así como las directri-ces y procedimientos para su aplicación. Comprende al rector, al secretario, al gerente, los vicerrec-tores, y representantes de los decanos, directores y comunidad universitaria.

El Claustro universitario reúne a la comunidad universitaria. Es responsable del desarrollo de los estatutos, de la elección del rector y de otras funciones designadas por la ley.

En cuanto a los órganos unipersonales, el rector es la máxima autoridad y representante, y como se ha señalado, es elegido por el Claustro. El rector nombra a los vicerrectores del cuerpo académi-co y al secretario general del de funcionarios que son PAS. El gerente es propuesto por el rector y aprobado por el Consejo Social. Por último, los decanos y directores (de facultad, escuela, institutos y departamentos) son elegidos por el personal académico permanente de su unidad.

Como indican Santiago et al. (2009), con un sistema tan regulado como el español, con un régi-men ampliamente democrático y con un número tan grande de órganos colegiales y reducida au-toridad para los órganos individuales con funciones ejecutivas y administrativas es impensable una

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revolución en la gestión. Este tipo de organización ralentiza y complejiza la toma de decisiones y las autoridades elegidas están sujetas continuamente al veto, para no que no haya cambios. La univer-sidad pública pierde su capacidad de adaptación, se mueve con intereses académicos corporativos y pierde su conexión con los usuarios y el entorno exterior. En suma, se convierte en un sistema fundamentalmente conducido por intereses de los académicos, que sólo se miran a sí mismos, y que no responden suficientemente a las diversas necesidades actuales de la economía y de la sociedad.

En principio, el Consejo Social debía corregir esos sesgos. Pero, según Santiago et al. (2008), dicho consejo no está cubriendo satisfactoriamente los objetivos para él establecidos y tiene poco impacto en la sociedad. Como expresivamente escriben Pérez y Serrano (2012): “Ello se ha debido, por una parte, a que los representantes de los agentes sociales o políticos en la universidad no han sido casi nunca conocedores profundos de la institución ni se han dedicado profesionalmente a go-bernarla. Y por otra, a que ni la ley ni la cultura de las universidades les ha reconocido los derechos o facultades que les permitieran hacerlo” (p. 30).91

Los autores citados exponen también por qué el sistema descrito tolera y no trata de eliminar las ineficiencias del sistema universitario español puestas de manifiesto en anteriores apartados. En particular, Pérez y Serrano (2012) señalan que hay tres tipos de razones que explican la tolerancia de los sistemas de gobierno con tales ineficiencias: “La primera es que, en ocasiones, la falta de información impide el reconocimiento de las ineficiencias y la valoración de los costes. La segunda es que se carece de recursos y herramientas de gestión adecuados para corregirlas. Ello puede ser consecuencia de las limitaciones en la preparación de los responsables del gobierno de las univer-sidades, elegidos mediante unas normativas legales que no contemplan su idoneidad profesional como gestores para dirigir estas instituciones de grandes dimensiones y muy complejas. Pero tam-bién puede ser inducido por el coste que tendría para los responsables abordar los problemas, pues el procedimiento de elección los hace dependientes de la cultura organizativa y los intereses de la comunidad cuyo funcionamiento tendrían que reformar, a la que pertenecen y en la que tendrán que seguir trabajando en el futuro” (p. 40).92

El informe elaborado por una serie de expertos internacionales, a los que se les encargó la eva-luación de la Estrategia Universidad 2015 (EU2015) del Ministerio Educación, se centra sobre todo en proponer cambios profundos en el sistema de gobernanza, porque considera que ahí radican los principales problemas que afectan al sistema universitario español. Centrándonos aquí exclusiva-mente en las propuestas relativas a la gobernanza universitaria, el informe citado recomienda que se sustituyan el Consejo Social y el Consejo o la Junta de Gobierno de cada universidad por un único organismo, al que se le otorguen atribuciones y responsabilidades claras, tales como el nombra-miento del rector,93 la aprobación del plan estratégico, la aprobación del presupuesto, etc. Además,

91 Esta opinión sobre los consejos sociales de las universidades españolas es compartida por Ferrer (2010), quien sostiene que los consejos existentes no pueden desempeñar tal papel porque “ni la ley lo permite, ni tienen los me-dios, ni la sociedad se lo pide, ni la universidad está preparada para ello” (p. 33). 92 Nuevamente Ferrer (2010) coincide con la valoración de Pérez y Serrano, y escribe así: “El problema es quién de-cide la estrategia de cada universidad pública. Obviamente, si se decide de forma autónoma-endógena, en nuestros queridos claustros, se corre el peligro de que se antepongan los intereses de los colectivos de la propia universidad a los de la sociedad (…) El sistema para conseguir esto ya está inventado. Las universidades anglosajonas, las de los países nórdicos o las holandesas, por ejemplo, han creado (los nombres son diversos) consejos directivos o ‘boards of directors’ análogos a los consejos de administración de las empresas, que integran a todos los ‘stakeholders’ (internos y externos) y que son los encargados de interpretar las demandas de la sociedad y de velar por que la universidad dé una correcta respuesta a las mismas. El rector y su equipo son los responsables de la elaboración de los planes estratégicos y de su difusión” (pp. 32-33).93 Como antes se ha señalado, el tema de quién nombra al rector es una cuestión muy controvertida. Incluso entre analistas partidarios de una profunda reforma de la gobernanza universitaria, como es el caso de Bricall (2000), hay quienes defienden que el rector sea elegido por el claustro (es decir, por la comunidad académica). Quizás, como señala Ferrer (2010), “lo esencial no es cómo se elige el rector; es quién escucha y lee los labios de la sociedad, en-carga a un equipo de gobierno un plan estratégico de la universidad que dé respuesta a la demanda social, verifica su correcto despliegue y comprueba que se realiza una correcta rendición de cuentas a la sociedad” (p. 35).

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tal órgano no debería estar compuesto por más de 20 personas (a diferencia de los órganos susti-tuidos, que poseen muchos más miembros y son bastante inmanejables) y debería incluir un número considerable de miembros externos (Tarrach et al., 2011). Tales recomendaciones han sido hechas suyas, en lo fundamental, por el posterior informe elaborado por Miras-Portugal (2013), si bien hubo dos componentes que se separaron de las conclusiones a este respecto e hicieron pública una particular “addenda”, en la que consideraban que tales propuestas atentaban contra la autonomía universitaria y resultaban posiblemente anticonstitucionales, por el reconocimiento de tal autonomía por la Constitución española (Alzaga y Urrea, 2013).

Por otro lado, aun reconociendo que no existe un único modelo de gobernanza ideal y que el contenido de las reformas varía de país a país, el informe de los expertos internacionales subraya que “a pesar de estas diferencias, las universidades de todo el mundo coinciden a nivel estructural y práctico en su tendencia a reforzar el papel del/de la rector/a y su equipo directivo dentro de un con-texto universitario con mayor autonomía y responsabilidades” (p. 41). Y añaden: “la figura del Rector es esencial en el contexto actual. Debe ser capaz de actuar al mismo tiempo como Presidente del Consejo, Director General (responsable de la gestión diaria de la organización en su conjunto), como Primus inter Pares (al frente de los aspectos académicos en lo que respecta a docencia y de los aspectos científicos en lo que respecta a la investigación), como embajador representante de la Universidad a nivel local, nacional e internacional, y, cada vez más, como recaudador de fondos. Es evidente que mantener un equilibrio entre estas funciones es una tarea que requiere multitud de capacidades. Por ello, cada vez es más habitual que la elección del nuevo responsable de la univer-sidad consista en nombrar un candidato tras realizar una exhaustiva búsqueda internacional y no en un proceso interno que dé como resultado una elección” (pp. 42-43).

Como indicaba el informe de expertos internacionales en sus conclusiones: “No se puede esperar que surja un sistema de gobernanza y eficaz por sí solo. Sin tal sistema, será muy difícil alcanzar la modernización e internacionalización de las universidades españolas” (Tarrach et al., 2011: 46). Esa idea de que ni desde dentro de la universidad ni desde el sector privado de fuera de esta surgirá ese impulso para reformar a fondo la universidad es compartida por la literatura (véase, por ejemplo, Lambert y Butler, 2006). Además, como dice Mas-Colell (2003), si por la magnitud de los fondos pú-blicos que a ella le aporta, en términos de la teoría de la agencia, el Gobierno es el principal y la uni-versidad es el agente, a aquél le corresponde forzar a esta a que modifique su comportamiento, para que se ajuste a lo que la sociedad requiere de ella. Eso sí, esa reforma no debería llevarse a cabo recurriendo como en el pasado a detalladas regulaciones que restrinjan la autonomía universitaria, sino dotando de libertad a la universidad e incorporando representantes externos en sus órganos de gobierno que trasladen lo que la sociedad espera de la universidad y pidiendo responsabilidades y rendición de cuentas por el uso que haga de esa libertad y el modo en que responde a las peticiones a ella efectuadas (Tarrach et al., 2011). No obstante, hay una condición indispensable para que ese modelo funcione, como bien nos recuerda Ferrer (2010): “si las autoridades políticas no están dis-puestas a nombrar representantes sociales competentes, independientes, respetados y motivados por el proyecto de crear una Universidad pública de calidad al servicio de la sociedad, es mejor no tocar nada y dejar el sistema como está” (p. 34).

2.2.4 Internacionalización

Una de las dimensiones que puede adoptar la estrategia de diferenciación de una universidad es la del área o marco geográfico a los que aspira atender con sus funciones. ¿Está formando recursos humanos para un área local o regional, para un mercado de trabajo nacional o sus egresados van a ir dirigidos en gran medida a empresas multinacionales? ¿Sus líneas de investigación desarrollan conocimientos estre-chamente ligados al tipo de sectores o empresas dominantes en el territorio en que está ubicada la univer-sidad, o se han fijado independientemente de los campos priorizados por las autoridades regionales?...

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La creciente necesidad de especialización y diferenciación en términos de regionalización/inter-nacionalización está conduciendo a que las universidades aborden específicas combinaciones de sus tradicionales misiones. Larédo (2007), por ejemplo, propone pasar de una distinción de diferen-tes ‘misiones’ a una de diferentes ‘funciones’. En particular, él identifica tres grandes funciones:94

1. La provisión de una educada fuerza de trabajo para la economía local, mediante educación terciaria en masa (mass tertiary education), mediante estudios de grado, y sin que las activi-dades de investigación sean centrales. Generalmente los estudiantes del grado suelen reclu-tarse localmente, y también sus salidas profesionales suelen ser locales. Es importante, en tal sentido, que los grados ‘profesionales’ que desarrolle la universidad sean relevantes para la economía local.95

2. La formación de especialistas con un nivel superior al grado (p.e. másteres profesionales) y el desarrollo de actividades de investigación de resolución de problemas. En la medida que las profesiones a las que atienden esas actividades se expanden geográficamente, la reputación e impacto de la función universitaria transciende el plano regional. Esa especialización profe-sional de la universidad puede ser, sin embargo, central, para la especialización económica de la región.

3. La realización de formación e investigación académica. La especialización en esta función, que habitualmente es desarrollada solo por algunos departamentos dentro de una univer-sidad, implica altos porcentajes de doctorandos y artículos académicos como principales resultados. Tales actividades se dirigen claramente al mundo y requieren masa crítica y con-centración de esfuerzos. De todos modos, Larédo (2003) subraya que esta universidad de in-vestigación no sería generalista. Según él, los modos clásicos (Oxford, Cambridge, Harvard…) de universidades que operan en casi todos los campos y que son excelentes y líderes en prácticamente todos, cada vez resultan menos posibles, por la enorme concentración de recursos que requiere cada área; y frente a tal modelo, sostiene que la tendencia va más por el de universidades como la de Grenoble, que son líderes mundiales pero en un determinado campo. Esto es, en lugar de una universidad de investigación generalista se estaría yendo hacia una universidad de investigación especializada (“specialised research university”).

Lo que desde luego resulta difícilmente compatible es que, en regiones especializadas en sec-tores tradicionales y con un tejido empresarial compuesto fundamentalmente por pymes, sus uni-versidades pretendan simultáneamente mantener estrechos lazos e impulsar el tejido económico y cultura de su región y competir en la liga y los rankings de universidades de excelencia internacional (Ferrer, 2010). Una universidad con grupos de investigación líderes mundiales probablemente estará desarrollando líneas que no tienen aplicación directa en las empresas de su entorno (empresas que, por otra parte, carecerán frecuentemente de la capacidad de absorción para aprovechar tales cono-cimientos científicos), a la vez que los grupos de investigación estarán más interesados en atender o trabajar con clientes o partners más sofisticados y avanzados que con pymes pertenecientes a sec-tores tradicionales. De modo que, en ocasiones, la apuesta e inversión por las autoridades de una re-gión, con una economía poco avanzada, en una universidad muy avanzada en investigación, puede dar lugar a que con los fondos regionales se esté financiando el conocimiento que fluye o beneficia

94 Cada universidad ofrecería una combinación específica y única de las tres funciones que se exponen a conti-nuación, de modo que puede que algunos de sus departamentos o facultades desarrollen una trayectoria o función y otros, otras. 95 Según Larédo (2007), el impacto de una universidad en la región en que se localiza empieza por analizar su papel como empleadora y como polo de atracción para la región, además de lo que constituye su principal dimensión o papel en el desarrollo local: el ofertar cursos de grado y de formación profesional que responden a las necesidades del empleo local. Por el contrario, según el citado autor, es altamente cuestionable el impacto local que generan las actividades de patentes, spin-offs y similares.

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fundamentalmente a actores de fuera de la región (Goddard y Kempton, 2011).96 E igualmente, si en docencia se imparten conocimientos muy ligados a esos sectores tradicionales, y en el idioma local, es más difícil que la universidad se convierta en un foco de atracción de estudiantes internacionales (Ferrer, 2010). Pero, asimismo, existe el riesgo de que la universidad se organice atendiendo a corto a la estructura sectorial y empresarial un tanto obsoleta y en declive de una región, sin que favorezca su diversificación relacionada y su conexión con los recursos y redes internacionales de conocimien-to (Goddard y Kempton, 2011).

Efectivamente, cada vez es más acentuada la globalización, no sólo de la actividad económica en general, sino también de las actividades de I+D; y, aunque el trabajo sigue siendo el factor productivo menos móvil, también se aprecia una tendencia a una creciente movilidad de los investigadores y de los estudiantes (Havas, 2007). No obstante, hay que ser consciente de que esa movilidad puede trabajar en los dos sentidos: así como las universidades pueden atraer capital humano e intelectual a una región, igualmente ese capital puede salir y ser drenado de la región (Goddard y Kempton, 2011; Havas, 2007). Y, por otra parte, esa internacionalización no tiene lugar con la misma intensidad ni en todas las grandes funciones de la universidad, ni en los diferentes niveles de la educación superior.

Tal como se aprecia en el Cuadro 11, la movilidad suele ser menor en los programas ISCED 5B, es decir, en lo que en España son estudios de educación terciaria no universitarios. La OECD lo atribuye a que la transferibilidad del título en ellos suele ser menor. No obstante, España es una de las excepciones a esa tendencia general, pues su porcentaje de estudiantes internacionales en ese nivel quintuplica al existente en el tipo ISCED 5A, mientras que en la media de la UE prácticamente es la mitad.

El porcentaje de estudiantes internacionales en los estudios de ISCED 5A (esto es, en los estudios correspondientes al nivel de grado universitario), aunque aparentemente es más que el doble en la UE que EEUU, debe tenerse en cuenta que en el caso de la UE se contabiliza como internacional el procedente de otro estado miembro de la UE, mientras que en EEUU sólo se contabilizan como internacionales los procedentes del extranjero. Así las cosas, el porcentaje que corresponde a la UE (6,2%), cabe calificarlo de relativamente bajo. Y el porcentaje correspondiente a España es particu-larmente bajo: 1,1%, seis veces inferior al de la media de la UE, donde brillan por su captación de estudiantes internacionales el Reino Unido y Austria. Como señalan Aghion et al. (2008), aunque probablemente esa movilidad crezca algo en Europa, no cabe imaginar que la movilidad estudiantil llegue a ser muy grande en el grado, pues, además de que las diferencias culturales y lingüísticas son muy grandes en Europa, ni siquiera en EEUU la movilidad estudiantil en el grado es tan grande como con frecuencia se supone. Es más, Aghion et al. (2008) señalan que no hay una combinación óptima de nacionales y no-nacionales, ni en el profesorado ni en el alumnado; lo que sí consideran negativo que ello sea resultado de obstáculos a la movilidad promovidos por las regulaciones y políticas (p.e. no disponer de becas para estudiar en centros de fuera).

Pero como el Cuadro 11 pone claramente de manifiesto, es en los posgrados donde esa interna-cionalización universitaria tiene lugar de modo más intenso. Es en ellos, por otra parte, donde están fundamentalmente concentradas las universidades que figuran en los rankings de la universidad Jiao Tong de Shanghai. Las preferencias en cuanto a destinos de los estudiantes se fundamentan, según la estrategia EU2015, en los rankings de las universidades, en las facilidades de financiación y en el idioma. En postgrados, España recupera algo su situación, en gran medida merced al idioma, como veremos más adelante al observar los países de que proceden tales estudiantes, pero aun así su ratio sigue siendo mucho más desfavorable que la de la media europea.

96 Son diversos los trabajos que mencionan el riesgo de que una alta movilidad de personas cualificadas se convier-ta en un drenaje o fuga de cerebros de los países o regiones más atrasados hacia los más adelantados.

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Cuadro 11. Estudiantes internacionales en porcentaje de los matriculados en el nivel de educación terciaria

Fuente: OECD, Education at a glance.

El Cuadro 12 permite ver la captación de alumnos de fuera de su comunidad autónoma, en las universidades de cada una de las comunidades autónomas. De tal cuadro se desprende que el porcentaje de alumnos procedentes de fuera de la comunidad autónoma es muy bajo: no llega ni al 13% en el conjunto de España. Ese 13% de alumnos de fuera de la región se reparte del siguiente modo: un 11,1% proceden de otra comunidad autónoma española, un 0,75% del resto de la UE y el otro 0,73% del resto del mundo. Como antes se ha señalado, en España se valora demasiado la proximidad en lugar de la excelencia, de modo que eso ha dado lugar a un despliegue territorial de enseñanzas plagado de duplicaciones sumamente ineficaz, por lo que Miras-Portugal et al. (2013) propugnan que se impulse el distrito único y que se habiliten mecanismos de apoyo a la movilidad estudiantil, para que “ni la extracción social del alumno ni su lugar de nacimiento puedan condicionar el tipo o la calidad de la enseñanza que recibe” (p. 11)

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Cuadro 12. Matrícula numérica de los alumnos de nuevo ingreso en primer curso, clasificados según la procedencia geográfica de su residencia familiar. Curso académico 2008-2009

Fuente: CRUE, La universidad española en cifras 2010.

En el caso particular de la CAPV, el porcentaje procedente del resto de comunidades autónomas es algo menor; y, por el contrario, sobresale el relativamente alto porcentaje de alumnos extranje-ros (más que el doble que la media española). En el Plan Universitario 2011-2014 se valora que el sistema universitario vasco ha avanzado de manera notable en la internacionalización del alumnado (especialmente la Universidad de Deusto), pero que todavía la oferta docente en inglés es muy inci-piente, el profesorado extranjero muy escaso y que, sobre todo, la internacionalización debe exten-derse al ámbito de la investigación.

La OCDE, en Education at a glance, proporciona datos sobre el origen de los estudiantes proce-dentes del exterior. En el conjunto de la OECD, el grupo de países que proporcionan un mayor con-tingente de alumnos extranjeros son los asiáticos (fundamentalmente, China e India), seguidos de los países europeos, y ya a bastante distancia, africanos, latinoamericanos y norteamericanos. España destaca, a este respecto, por el mayor porcentaje de estudiantes procedentes de Latinoamérica.

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Cuadro 13. Distribución de los estudiantes internacionales y extranjeros en educación terciaria, por país de origen (2011)

Fuente: OECD, Education at a glance.

Martínez (2012) proporciona datos del origen de los estudiantes por nivel de estudios en las uni-versidades españolas. Así, mientras que en los estudios correspondientes al nivel ISCED 5A el mayor porcentaje de estudiantes extranjeros procede de la UE (39%), que supera a los estudiantes proce-dentes de Latinoamérica (33%), cuando se pasa a los másteres ya la comunidad latinoamericana supera a la del resto de la UE (56% frente a 24%), y cuando se observa al doctorado, la proporción de estudiantes latinoamericanos es aún más abrumadora (62,5%).

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De todos modos, las revisiones del sistema universitario español realizadas por expertos interna-cionales (Santiago et al., 2009; Tarrach et al., 2011) consideran que España no explota suficiente-mente su posición con respecto a Latinoamérica, no sólo de captación de estudiantes, sino también de acompañamiento y colaboración en la profunda reforma que la universidad latinoamericana debe abordar. España no sólo se encuentra en una posición científico-tecnológica más avanzada, partici-pa en el proceso de construcción del Espacio Europeo de la Educación Superior para el cual podría ejercer de puente, y comparte lazos lingüísticos, culturales y hasta universitarios con Latinoamérica97, sino que también posee una potente penetración empresarial en dicho continente, que podría em-plearse sinérgicamente con la estrategia universitaria.

En cuanto a la internacionalización del profesorado, los datos comparados son escasos. Pero el relativo igualitarismo salarial que prima en Europa supone un desincentivo para la movilización del profesorado y hace que en los rankings universitarios como el de Shanghai las universidades euro-peas presenten una posición más desfavorable que las estadounidenses a este respecto (Aghion et al., 2008). En cuanto al caso de España, en el análisis que de la escasa presencia de las universi-dades españolas en tales rankings hace el documento Estrategia Universidad 2015 se señala que una de las principales razones es el hecho de no disponer de investigadores reconocidos interna-cionales.98 Entre las pocas positivas experiencias que al respecto se mencionan en la EU2015 se encuentran las fundaciones ICREA, en Cataluña, e Ikerbasque, en la CAPV.

97 Las universidades españolas (especialmente, la de Salamanca) constituyeron el modelo para las universidades latinoamericanas que se empiezan a crear desde el siglo XVI, hay diferentes redes y organizaciones que actúan de soporte para la colaboración ibero-americana en educación terciaria e incluso en 2006 los ministros de educación ibero-americanos declararon su intención de avanzar hacia un Espacio Iberoamericano de Conocimiento.98 Dicho informe señala: “El hecho que las nuevas incorporaciones de investigadores (ICREA, CSIC, o las proce-dentes del ERC), de gran impacto, se adscriban a institutos de excelencia y no a las universidades hace que todo este esfuerzo no repercuta en la visibilidad de nuestro sistema universitario español” (p. 161).

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III. Organizaciones híbridas de investigación

1 Introducción

La figura de los institutos de investigación ha sido una de las grandes olvidadas en las últimas décadas en los debates de políticas públicas europeos, a pesar de que existe una creciente literatura al respecto. De hecho, es un elemento del sistema de innovación que está considera-do como el “hijastro rechazado de las políticas públicas” (Crow y Bozeman, 1998; Arnold et al. 2010). En contraposición, el papel, la misión y funciones de las universidades dentro del sistema de innovación son aspectos que constantemente están presentes en los documentos y publica-ciones de organizaciones internacionales, tales como la OCDE, así como en la abundante litera-tura académica al respecto.

Una de las razones por las que los institutos de investigación no han sido objeto de tanta dis-cusión es, precisamente, por su gran heterogeneidad, y por la dificultad que eso conlleva para la definición de categorías que los distingan (Arnold et al., 2010). De hecho, y en mayor medida ac-tualmente, los límites entre unos y otros organismos no están muy claros, y por ello las diferentes funciones que estos organismos desempeñan o deberían desempeñar se solapan.

Una discusión sobre la diferente categorización que en la literatura se da dentro del concepto de organismos de investigación, se ha abordado ampliamente en el capítulo 1 de la presente publicación. En dicho capítulo se hace referencia a la clasificación asumida en la presente pu-blicación y, dentro de las organizaciones extra-universitarias, se distinguen tres tipos diferentes de organismos: los organismos públicos de investigación, las organizaciones de investigación y tecnología (RTO) y las organizaciones híbridas. Este capítulo se centra en las organizaciones hí-bridas, por su importancia en la actualidad en la realización tanto de actividades de investigación básica como de investigación en cooperación con la industria. No obstante, debido que las or-ganizaciones públicas de investigación han sido tradicionalmente las que han cubierto la función de investigación básica fuera de la universidad y cuyas debilidades han sido en parte el origen de los centros híbridos, en este capítulo se hace una breve revisión de estas organizaciones, para después ahondar en dos de los centros híbridos más relevantes: los centros de excelencia y los centros de investigación cooperativa o centros de competencia.

2 Racionales o fundamentos que justifican la existencia de los Organismos Públicos de Investigación

Los fundamentos o razones que justifican la creación y existencia de los centros públicos de inves-tigación están principalmente basados en la corriente o aproximación neoclásica de fallos de merca-do. De hecho, la idea de que las empresas no realizan inversiones en investigación en su nivel óptimo y que, por ello, los gobiernos tienen que poner en marcha diferentes mecanismos de intervención, es la razón principal que subyace en la creación y financiación de los organismos públicos de investiga-ción (Arnold et al., 2004; Arnold et al., 2010).

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Concretamente, en la literatura neoclásica podemos encontrar habitualmente la distinción entre tres fallos de mercado:

1. Indivisibilidad.- La denominada indivisibilidad y los altos costes que para una organización tie-ne el iniciar un proceso de innovación es una de las fuentes aducidas de fallos de mercados. El proceso de producción de conocimiento es un proceso altamente costoso; pero a medida que éste se desarrolla los costes se van reduciendo progresivamente (Metcalfe, 1997). Esta aproximación asume que cuanto más invierta una empresa en I+D más avances tecnológicos obtendrá. Es decir, los recursos del proceso de innovación de la empresa están directamente relacionados con sus resultados científicos y tecnológicos.

2. Apropiabilidad.- Un segundo factor que es fuente de fallos de mercado es el que se relaciona con la apropiabilidad del conocimiento y la tecnología por parte de las organizaciones, con las externalidades y con el denominado bien público. La I+D, como input del proceso de inno-vación de las organizaciones, se basa principalmente en conocimiento, que es considerado dentro de la corriente neoclásica como un bien público. Esto significa que las organizaciones y empresas privadas no tienen grandes incentivos para invertir en procesos de innovación, dado que será después complicado apropiarse de sus resultados (Edquist, 2001).

3. Incertidumbre.- Los resultados del proceso innovador tienen como característica también su incertidumbre. Por mucho que se invierta en el proceso no se puede predecir con certeza cuá-les van a ser sus resultados. Eso hace que las empresas y organizaciones inviertan menos en el proceso innovador y que, por lo tanto, tenga lugar un fallo de mercado.

Además, la corriente neoclásica añade a estos fallos de mercados uno relacionado con lo que en la literatura se denominan “misiones nacionales”. Es decir, los desarrollos en I+D y tecnológicos que responden a necesidades u objetivos nacionales (tales como defensa, salud, etc.) y que, por con-siguiente, necesitan un apoyo explícito gubernamental para su desarrollo. Este es el principal fallo que subyace detrás de la creación de múltiples organismos públicos de investigación, especialmente de los denominados laboratorios gubernamentales. De hecho, podemos distinguir entre organis-mos públicos de investigación de carácter general (como el Max Planck en Alemania, o el CSIC en España) y laboratorios gubernamentales orientados a un área de conocimiento determinada, como agricultura, salud, transporte, etc. (OECD, 2006; Lepori, 2011)

Por otra parte, siguiendo la corriente de pensamiento evolucionista o sistémico, cualquier orga-nismo de investigación, tanto público como privado, forma parte de un sistema de innovación. Tales organizaciones pueden presentar fallos o problemas de aprendizaje que justificarían una interven-ción gubernamental (Niosi, 2010). En la corriente sistémica, sin embargo, la literatura (Smith, 2000; Edquist, 2001) justifica la creación de infraestructuras de conocimiento en general y de organismos públicos de investigación en particular por la carencia de estas infraestructuras en el sistema. Es decir, tal y como aducen Chaminade et al. (2009), un sistema puede fallar porque falta alguno de sus componentes (incluidas las infraestructuras de conocimiento) o porque se carece de dinamismo en las relaciones de los diferentes componentes de dicho sistema. Es entonces cuando las políticas públicas tienen un papel dentro de esta corriente de la literatura.

En suma tanto en la corriente neoclásica como en la evolucionista o sistémica hay razones o fundamentos para justificar la creación de organismos públicos de investigación y la financiación pública de estas y otras infraestructuras de conocimiento (tanto públicas como privadas). Como se menciona en el capítulo 3 de esta publicación, ello da lugar a que dichas infraestructuras tengan un cierto grado de “publicness”, que en el caso de los organismos públicos de investigación es parti-cularmente elevado.

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3. De los Organismos Públicos de Investigación a las organizaciones híbridas

A pesar de la existencia de razones y fundamentos para la creación y mantenimiento de organis-mos públicos de investigación, incluidos los denominados laboratorios gubernamentales, éstos han sufrido una evolución en las últimas décadas, pasando de estar orientados a una “misión nacional” o a la creación de conocimiento como bien público de forma general dentro de un sistema de innova-ción, a estar cada vez más ligados a la actividad empresarial y a la transferencia de tecnología hacia la industria (OECD, 2011e; Cruz Castro y Sanz-Menéndez, 2007).

De hecho, aunque existen diferencias entre los organismos públicos de investigación entre países e incluso regiones (OECD, 2011e) se observa una tendencia general en todos ellos hacia una mayor cercanía y compromiso con otros agentes del sistema de innovación en el que operan, debido a la necesidad creciente de realizar una investigación que se acerque a las necesidades de la industria y la sociedad. Esa necesidad de establecer mayores interacciones con la industria y agentes sociales y de orientar la investigación hacia “misiones privadas” en vez de “públicas” ha llevado a cambios en las estructuras y modos de financiación de estos organismos (OECD, 2011d, 2011e) y a la apari-ción de organizaciones “híbridas” o de “nuevo cuño” (OECD 2011e, Sanz-Menéndez y Cruz-Castro, 2009; Cruz-Castro y Sanz-Menéndez, 2007; Cruz-Castro et al., 2012).

Así, tal y como apuntan los citados trabajos, los gobiernos han promovido mediante sus políticas públicas la creación de nuevos institutos de investigación “híbridos” como respuesta a las nuevas conceptualizaciones teóricas en las que la investigación debe ser de excelencia, pero ligada a las necesidades sociales e industriales, orientada a la resolución de problemas y enfocada de modo multidisciplinar y cooperativo, de acuerdo con el nuevo modo de producción de conocimiento pro-pugnado por Gibbons et al. (1994).

Estos nuevos centros de investigación99 presentan unas características distintivas que hacen po-sible el desarrollo de este tipo de investigación multidisciplinar y orientada a la resolución de pro-blemas. Entre ellas destaca un mayor acceso a fórmulas de financiación competitivas, públicas o privadas,100 y una mayor flexibilidad institucional así como una mayor autonomía de los gobiernos en la definición de agendas de investigación (OECD, 2011e; Sanz-Menéndez y Cruz-Castro, 2009).

En mayor detalle, las características diferenciadoras de estas organizaciones híbridas con relación a los OPI son las siguientes (OECD 2011e; Cruz-Castro et al., 2012; Sanz-Menéndez y Cruz-Castro, 2009):

» En términos de estructura y forma organizativa, en diversos países hay institutos de inves-tigación que han evolucionado hacia formas organizativas más cercanas a modelos de ne-gocio orientados a la industria, con la participación de agentes privados en los órganos de Administración. En el caso español, las fórmulas más extendidas han sido las fundaciones privadas sin ánimo de lucro, que confieren una mayor flexibilidad y autonomía a los organis-mos creados. Tal y como señalan Cruz-Castro et al. (2012), en España tanto el gobierno cen-tral como las comunidades autónomas han impulsado la creación de este tipo de entidades independientes.

» La principal misión de estos centros híbridos es realizar investigación básica de excelencia y de carácter multidisciplinar, orientada a las necesidades económicas y sociales y a la resolu-ción de problemas. La dirección tiene capacidad de influencia sobre la definición de la agenda de investigación del centro.

99 Aunque en algunos casos los gobiernos han impulsado transformaciones de los institutos ya existentes hacia fór-mulas mixtas, la práctica más común en España, tal y como señalan Cruz-Castro et al. (2012), ha sido la de la creación ex novo de organizaciones de investigación con este carácter híbrido. 100 En la literatura se indica que la necesidad de encontrar fórmulas de financiación mixtas puede haber sido uno de los catalizadores de la creación de este tipo de organismos, y no a la inversa (véanse Arnold et al., 2010; OECD, 2011e).

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» Atendiendo a diferentes grados de publicness, de forma general la fórmula de financiación de los centros híbridos parte de una financiación básica (que puede ser tanto pública como privada, dependiendo de los componentes de los órganos de gobierno de la organización) y una financiación competitiva de los proyectos de investigación (tanto pública como privada).

» Con relación al personal de estos centros, la principal características es que no se encuentra sujeto a la ley pública de contratación, sino que forman parte de entidades privadas y, por lo tanto, están sujetos a la ley privada de contratación y a salarios competitivos, aspecto que proporciona una mayor flexibilidad a las organizaciones y reconocimiento al personal de los centros.

En suma, las mayores diferencias entre los centros híbridos y los OPI radican en que no están sujetos a la ley pública y, por consiguiente, los primeros gozan de una mayor flexibilidad a la hora de contratar y gestionar sus recursos humanos. Asimismo, la definición de las agendas de investigación de los centros híbridos responde a necesidades sociales e industriales. Los centros híbridos se dis-tinguen también de los RTO en que, a diferencia de la de estos, su investigación es básica y no tan dirigida a las necesidades y al apoyo de la competitividad del entorno empresarial en el que se des-envuelven. Como ejemplo de centros híbridos en España, Sanz-Menéndez y Cruz-Castro (2007) ci-tan a los centros impulsados por el Ministerio de Sanidad (p.e. el Centro Nacional de Investigaciones Oncológicas, CNIO) y a las últimas oleadas de centros impulsados por el Gobierno de Cataluña, generalmente conjuntamente con las universidades catalanas, dentro de la iniciativa “Centros de Investigación de Cataluña (CEREC)” (p.e. el Instituto de Ciencias Fotónicas, ICFO).

En la CAPV se ha seguido la filosofía de creación de nuevos organismos en vez de modificación de los OPI ya existentes101 y se pueden distinguir, principalmente, dos tipos diferentes de organi-zaciones de nuevo “cuño”: los BERC (Basque Excellence Research Centres) y los CIC (Centros de Investigación Cooperativa), cada uno a su vez con características propias. Este capítulo se centra-rá fundamentalmente en los CIC, puesto que existe un mayor cuerpo de literatura internacional y experiencias a dicho respecto e impactan más en la competitividad, y porque en la CAPV son los que antes se desarrollaron y han absorbido una mayor magnitud de recursos. No obstante, en el siguiente recuadro se hace, un pequeño análisis sobre la otra gran tipología de centros híbridos de la CAPV, los BERC y se destacan sus particularidades con respecto a las características presentadas en esta sección.

Recuadro: Los BERC, un centro de “nuevo cuño” en la CAPV.

Los Basque Excellence Centres (conocidos por sus siglas BERC) son una tipología de centros híbri-dos que han surgido en la CAPV en la última década de la mano del Departamento de Educación, (a diferencia de los CIC que fueron auspiciados por el entonces denominado Departamento de Industria, Turismo y Comercio). El origen de los BERC responde a la necesidad de que hubiera en la CAPV organizaciones más flexibles que la universidad y que realizaran una investigación de excelencia más pluridisciplinar. Entre los BERC podemos distinguir tres oleadas de creación de centros. Los tres que se reconocen en primer lugar descansan en centros ya existentes y que se constituyen como BERC para reforzar sus capacidades (el DIPC, Donostia International Physiscs Centre, y las dos unidades mixtas, del CSIC y de la UPV/EHU, en los ámbitos de Física y de Materiales-MPC-). La siguiente oleada de otros tres centros se crea a partir de la captación de investigadores de excelencia ex-ternos a la CAPV (Basque Center on Cognition, Brain and Language –BCBL-, el Basque Center for Applied Mathematics-BCAM- y el Basque Center for Climate Change -BC3-). Y la tercera y última oleada de BERC se desarrolla partir de un proceso de selección y evaluación de propuestas realizadas por la universidad pública vasca (el Basque Center for Materials, Applications and Nanostructures –BCMaterials-, el Basque Center for Macromolecular Design and Engineering –Polymat- y el Achucarro Basque Center for Neuroscience).

101 Los OPI existentes en el País Vasco están ligados al ámbito sanitario y, en menor medida, al sector primario.

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Los principales objetivos de estos centros han sido elevar el nivel de excelencia de la investigación de carácter básico, atraer talento extranjero a la CAPV, y posicionar la investigación vasca en las redes internacionales.

Tal y como se espera de los centros híbridos que vienen a reforzar el papel de la universidad, los BERC mantienen lazos importantes con la universidad (p.e. en la impartición de cursos de posgrado). Pero la relación con otros agentes del sistema vasco ha sido escasa, al igual que la interacción con el tejido productivo, tanto en términos de generación de proyectos conjuntos de investigación como en trans-ferencia de tecnología y patentes. Por lo tanto, uno de los retos a los que se enfrentan estos centros es mejorar la coordinación entre éstos y los diferentes agentes del sistema, de forma que se pueda transferir el conocimiento generado.

Finalmente, cabe señalar que las áreas en que se crean los BERC no respondieron, inicialmente, a un diseño o selección estratégica de ámbitos que se consideraran clave, sino que respondían más bien a oportunidades de generar grupos de investigación de excelencia (un tanto independientemente de las áreas en que operaran). Sin embargo, a medida que se avanza en la creación de BERC, han ido aumentando los esfuerzos por ligar los BERC existentes a las estrategias de innovación de la CAPV, así como por tomar en cuenta, en la medida de lo posible, estas últimas, a la hora de crear nuevos centros.

4 Los Centros de Investigación Cooperativa

4.1 Definición y origen

Dentro de los centros de investigación híbridos una mención especial merecen los Centros de Investigación Cooperativa (CIC). Son numerosas las iniciativas internacionales que cabría agrupar bajo tal denominación, aunque como Boardman y Gray (2010) señalan, con frecuencia tales inicia-tivas aparecen denominadas con otros nombres: centros universidad-industria, centros de investi-gación ingenieril (ERC), centros de investigación universitaria, consorcios industriales… Esto es, ni el que en la denominación aparezcan los términos de “investigación cooperativa” es una garantía de que ese centro es realmente un CIC; ni que en el nombre del centro no aparezcan esos términos significa que el centro no es un CIC. Se carece de acuerdo sobre el modo de denominar a este tipo de centros, así como sobre sus elementos definitorios (Boardman y Gray, 2010).

La fundamentación teórica de los CIC la podemos encontrar en la evolución de las teorías de innovación hacia una innovación más sistémica, en donde la innovación no tiene lugar en un agente aislado, sino que es combinación del conocimiento de diferentes actores embebidos en un siste-ma (Lundvall, 1992; Nelson, 1993). Por lo tanto, las empresas tienen que desarrollar un modo de innovación abierta; y los centros de investigación, universidades y otros agentes de conocimiento e innovación tienen que generar conocimiento y tecnologías que puedan ser transferibles al tejido productivo. Es más, los agentes de conocimiento deben de pasar de un modo 1 de producción de conocimiento, en el que el conocimiento es generado primero por dichos agentes in-house y des-pués transferido a las empresas o sociedad; a un modo 2, en el que el conocimiento es co-generado por diferentes agentes del sistema (Gibbons et al., 1994).

Así, las razones que se aducen en la literatura para la creación de los CIC, aunque tienen el co-mún denominador de las expuestas para los centros híbridos de forma general, presentan un mayor énfasis en los siguientes aspectos (Boardman y Gray, 2010):

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» La necesidad de realizar una investigación básica de forma colectiva y multidisciplinar, y por lo tanto, la necesidad de tener una estructura organizativa que posibilite esa labor investigadora en equipo, labor, por otra parte, no fácilmente accesible desde una estructura universitaria.

» La necesidad de realizar una investigación básica de forma cooperativa, en donde son nece-sarios los partenariados público-privados.

» El reconocimiento de que la industria no realiza suficiente investigación básica de manera in-terna, por lo que necesita de su interacción con otras organizaciones que sí puedan realizarla.

Aunque no existe un consenso en la literatura sobre la definición y los límites que los CIC presen-tan con respecto a otras organizaciones de investigación, se pueden distinguir dos aproximaciones, una de carácter más restrictivo, y otra de carácter más amplio (Boardman y Gray, 2010).

Desde un punto de vista restrictivo, son un tipo de organización híbrida de investigación que ha surgido en las últimas décadas como una fórmula de incrementar la colaboración entre la universidad y la industria (Adams et. al., 2001; Boardman y Gray, 2010) y de adaptar la forma en que la univer-sidad realiza actividades de investigación a través de actividades de investigación más interdiscipli-nares (Arnold et al. 2004). Por ello, parte de su personal tiene vínculos con la universidad. El tipo de investigación de estos centros se mueve entre la frontera de la investigación aplicada y básica, aun-que su principal característica es que es una investigación de excelencia y relevancia (Cruz-Castro et al., 2012) orientada a la resolución de problemas (Arnold et., 2004). Otra de las características fundamentales de la investigación que se realiza en estos centros es que es en cooperación (Cruz-Castro et al. 2007; 2008; 2012).

En esta nueva concepción, la colaboración y cooperación tiene un papel central. Para llevar a cabo éstas, nuevas fórmulas de investigación tienen que generarse, ya que el nuevo conocimiento requerido rompe las fronteras de las disciplinas tradicionales. Las infraestructuras de conocimiento e I+D tradicionales, tales como la universidad o los centros públicos de investigación, no son general-mente capaces de llevar a cabo actividades de investigación con estas características. Ante ello, una de las fórmulas que se crean para superar esta problemática son los CIC. Con esta figura se persi-gue facilitar la colaboración entre industria y universidad, o en otros casos entre otro tipo de organi-zaciones académicas y la industria; es decir, la colaboración entre ciencia e industria (CREST, 2008). De esta forma, los CIC se crean para realizar investigación de excelencia multidisciplinar y orientada a la resolución de problemas. Ejemplos típicos de esta definición estricta de centro de investigación cooperativa los tenemos en los Engineering Research Centres (ERC) de EEUU.

Desde una perspectiva más amplia, tal y como citan Boardman y Gray (2010), se definen los CIC como unidades de investigación independientes que realizan actividades de investigación con el fin de promover indirecta o directamente, colaboración intersectorial, la transferencia de tecnología y conocimiento y en última instancia la innovación. Los citados autores (apoyándose en Lal et al., 2007) citan como ejemplo de organización que se ajustaría a tal definición de CIC a los institutos Fraunhofer de Alemania . En nuestra opinión, en cambio, habida cuenta de que tales institutos ale-manes están concentrados principalmente en la investigación aplicada y bajo contrato (en lugar de en la investigación básica y en cooperación), sería preferible catalogarlos como RTO que como CIC. Esto es, consideramos que la definición que ofrecen Boardman y Gray (2010) es demasiado laxa y no permite distinguir categorías de centros que realmente desempeñan funciones distintas y requie-ren políticas públicas también diferenciadas. Por lo tanto, consideramos como elemento esencial para la definición de una organización de I+D como CIC el que prime en ella la investigación básica, de excelencia, o a largo plazo, sobre la investigación aplicada y más a corto plazo; y el que prime en ella la investigación en cooperación, sobre la investigación bajo contrato.

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Tal como antes se ha señalado, las denominaciones no siempre permiten catalogar adecuada-mente un centro, e incluso las clasificaciones o enumeraciones de CIC presentes en algunos trabajos resultan cuestionables. En la tabla 6, por ejemplo, se recoge una serie de CIC que se ajustarían a la definición estricta, y que sin embargo no siempre tienen en su denominación el término de investiga-ción cooperativa. Por el contrario, en la publicación de Boekholt et al. (2010) se catalogan, por ejem-plo, como CIC una serie de centros de investigación sectorial que, en nuestra opinión, sería preferible considerarlos como RTO y no como CIC. Precisamente, en los apartados posteriores se verá en qué se ajustan los CIC vascos a lo que en sentido estricto la literatura considera constituyente de un CIC.

Tabla 6: Centros de Competencia o de Investigación Cooperativa

Fuente: Arnold et al. (2004)

Aunque existe una gran diversidad de tipo de centros en función del país en el que se ha implan-tado y de las características del instrumento de política utilizado, en general los centros de compe-tencia cumplen las siguientes características (Arnold et al., 2004):

» Están financiados por tres tipos de instituciones: industria, universidad y agencia estatal o gobierno;

» Incluyen compromisos contractuales a largo plazo, o para un plazo superior al de las activi-dades de I+D financiadas por proyectos tradicionales;

» Son interdisciplinares y generalmente llevan a cabo actividades de investigación enfocadas a la resolución de problemas, que requieren de redes horizontales diferentes de las tradicional-mente ofrecidas por la universidad;

» Su presencia frecuente en campus universitarios y su compromiso en actividades de forma-ción de post graduados hace que su cooperación con la universidad sea más cercana y parte de sus actividades centrales;

» Acercan a personal de la industria a la universidad, de forma que la red de contactos de la universidad se puede extender al entorno industrial.

Una de estas características y, quizá una de las más discutidas en torno a las funciones que este tipo de centros desempeñan dentro de un sistema de innovación, es el tipo investigación que reali-zan. De acuerdo con la distinción de tipos de investigación desarrollada por Stokes (1997) y que se refleja en la Figura 12, podemos distinguir entre tres tipos de investigación, en función de si el tipo de investigación es básica o no (eje y del cuadrante) y de si dicha investigación se realiza teniendo en cuenta el uso que se va a hacer de la misma. Así, cabría diferenciar la investigación básica impulsada por la mera curiosidad (como el caso de Bohr en el tema molecular) de la inspirada por el uso final

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que puede tener dicha investigación (como la investigación de Pasteur para el control de ciertas en-fermedades) y de la investigación más aplicada y orientada también al usuario (como la investigación de Edison). Los centros de competencia se moverían en el cuadrante de Pasteur, realizando investi-gación básica pero orientada a la resolución de problemas (Arnold et al., 1994).

Figura 12: Cuadrante de Pasteur: Tipos de investigación

Fuente: Boekholt & Arnold (2009)

En este sentido, es también destacable que existe una gran discusión en torno a dónde se es-tablecen los límites de las actividades de investigación de estos centros, ya que en algunos casos realizan investigación más aplicada, y en este caso competirían con otros centros de investigación que no se encuentran financiados en el mismo grado por fondos públicos (CREST 2008).

4.2 Características de los CIC. Experiencias internacionales

En esta sección exponemos las principales características de los CIC y centros de competencia en los diferentes casos internacionales, para así poder establecer una comparación de los mismos con el concepto de centro implantado en la CAPV. Esto nos dará una idea de la gran diversidad de centros de competencia y CIC que existen en la actualidad, que servirán como base para establecer unas pautas generales.

Entre las características destacables de estos centros que merecen ser objeto de atención, po-demos destacar las siguientes:

1. Actividades

2. Gobernanza y organización

3. Financiación

4. Orientación y áreas temáticas

5. Tipos de centros

6. Internacionalización

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4.2.1 Actividades

Los centros de investigación cooperativa o centros de competencia fueron creados para cubrir un gap en un tipo de actividad que la universidad no estaba llevando a cabo: la investigación de carácter colaborativo con la industria y orientada a la resolución de problemas (Arnold et al., 2004; Adams et al. 2001). La investigación realizada en estos centros tiene, además, que contribuir a los objetivos nacionales o regionales e involucrar a los usuarios de la investigación en las actividades del centro, tal y como se establece en el modelo de centros australiano (Slatyer, 1994). De hecho, son entidades que, más que trabajar para la industria a través de contratos, colaboran con ella en proyectos de in-vestigación (CREST, 2008).

Para ello, es necesario conjugar investigadores que provengan tanto del sector público (universida-des) como del sector privado (empresarial) en un mismo espacio, normalmente adyacente a un cam-pus universitario, para que puedan contribuir al desarrollo de la misma y fortalecer sus programas de formación (Slatyer, 1994), que constituye otra de las actividades principales de este tipo de centros. Así, la formación de graduados como posgraduados y doctores por parte de los investigadores de los centros es una actividad fundamental (Arnold et al. 2004; Slatyer, 1994, CREST, 2008), y que cumple con dos objetivos principales: por un lado, fortalece los lazos de los investigadores con la universi-dad; y, por otro, permite formar a personal investigador que se incorporará a la industria, y por tanto extiende la red de contactos de los centros hacia la industria, potencial usuario de su investigación.

No obstante, es necesario señalar que existe una gran diversidad de centros y que en algunos el foco académico está más presente que el foco industrial y viceversa, aunque la orientación al mer-cado es más común que el foco científico (CREST, 2008). Así, en un estudio realizado por Boekholt et al. (2010) sobre la realidad de los CIC que forman parte de la red COMPERA de centros de inves-tigación cooperativa en Europa (de la que formaba parte la CAPV102), se concluye que el 55% de las actividades de los pertenecientes a esta red tienen un mayor foco industrial, incluidas actividades de transferencia de tecnología a la industria, mientras que el 40% se dirigen a instituciones de investiga-ción (universidades y otros centros de investigación) y, por lo tanto, tiene un componente mucho más académico. Frente a los que abogan por unos centros de competencia más académicos cuando no existe capacidad de absorción en las empresas del territorio, Arnold et al. (2004) propugnan que estos centros sólo tienen sentido cuando existe una cierta capacidad de investigación en la industria.

Un estudio realizado por Stern et al., (2013) muestra el impacto de los CIC tanto en la universidad como en la industria, abogando por una tipología de centros cercana a la definición restrictiva de CIC y, por lo tanto, manteniendo su ligazón con la universidad, a la vez que realizando una investigación con foco industrial. Entre las áreas universitarias en que más impacta la investigación de los CIC se encuentran las actividades docentes de la universidad, la orientación de las actividades de investi-gación de estas instituciones y la flexibilidad e interdisciplinariedad en dichas organizaciones. En la industria, en cambio, los efectos se traducen en términos de conocimiento y networking del personal de las empresas con el mundo académico, a la vez que en las propias innovaciones resultantes de las actividades de investigación. Además, las personas formadas en los centros se encuentran en una mejor situación para incorporarse al mundo industrial que el personal formado en una universidad tradicional (Stern et al., 2013).

En el gráfico siguiente se muestra la variabilidad de las realidades en los diferentes países y regio-nes participantes en el estudio. Así, vemos que existen centros con un mayor foco de sus actividades a la industria, tales como los situados en Austria (70%), Estonia (69%), Comunidad Valenciana (65%) y Bélgica (57%), mientras que los centros de la CAPV (58%) y Norte de Irlanda (59%) enfocan sus actividades hacia la academia, en mayor medida.

102 El estudio está basado principalmente en las respuestas obtenidas de un cuestionario. En el caso de la CAPV las respuestas son las correspondientes a los CIC Biogune, Biomagune, Energigune, Margune y Microgune.

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Gráfico 8: Ratio promedio del foco de los centros de diferentes actores (instituciones de investigación, industria y otras instituciones) por territorio.

Fuente: Boekholt et al. (2010)

4.2.2 Gobernanza y organización

Una de las características más singulares y quizá problemáticas de estos centros es la gobernan-za, los órganos de gobierno y otros aspectos organizativos. En la gobernanza es necesario mante-ner un equilibrio entre los intereses académicos y los industriales (Stern et al., 2013).

A pesar de que existen una gran variedad de centros de competencia o CIC, en la literatura po-demos encontrar unas características comunes a estos centros en torno a la gobernanza. Dichas características pueden agruparse en torno a dos temas principales:

» Liderazgo y órganos de gestión

» Papel de las instituciones financiadoras de los centros

4.2.2.1 Liderazgo y órganos de gestión de los CIC

El liderazgo de los centros de investigación recae principalmente en dos personas: el director del centro y el presidente del consejo de gobierno del centro.

Para que los centros de investigación cooperativa cumplan con los requisitos de atender a las necesidades académicas e industriales al mismo tiempo, tienen que contar con cierta masa crítica de entre 20 y 100 personas y el director del centro debe entender los dos mundos, el académico y el

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industrial (Arnold et al., 2004). Así, el éxito de cada uno de los centros dependerá, no sólo del perfil del director de cada centro, sino de su capacidad de liderazgo y de cómo ésta es apoyada por el consejo de gobierno del centro, en el que participan las instituciones fundadoras y financiadoras de dicho centro (Slatyer, 1994). En algunos casos, la dirección del centro se plantea en forma de bice-falia, en la que el director tiene un marcado carácter y experiencia industrial, y tiene a su servicio un consejo asesor en temas científicos o un director científico (CREST, 2008). Por lo tanto, vemos que en la literatura se pone en relieve la necesidad de que los directores de los centros tengan un marca-do carácter industrial y no sólo científico, y sobre todo de que sean capaces de establecer puentes y relaciones entre los dos mundos, lo que es una tarea compleja (CREST, 2008).

Otra de las figuras relevantes dentro del centro es la figura del presidente del consejo de gestión, ya que debe ser la encargada de velar por el equilibrio entre la orientación científica e industrial del centro. Uno de los principales retos para los centros de investigación cooperativa es que sigan rea-lizando actividades de investigación, pero sin alejarse de las necesidades industriales. El presidente debe, además, asegurar una visión a medio/largo plazo dentro del centro sobre los temas de inves-tigación que son relevantes para el centro.

El consejo de gobierno del centro debe estar formado por las diferentes instituciones que han impulsado el desarrollo de centro, es decir, en la mayor parte de los casos, los gobiernos, la universidad (u otros centros de investigación) y la industria (Arnold et al., 2004; CREST, 2008). Independientemente de los organismos que lo compongan, lo que queda claro es que tiene que tener un marcado carácter industrial. Las empresas que suelen estar presentes en los centros son empresas ya consolidadas y, por lo tanto, capaces de absorber conocimiento y tecnología. Rara vez son empresas competidoras y, más bien, forman parte de la misma cadena de valor, comparten una base de conocimiento similar y algunas veces puede que incluso no sean del país/región en donde el centro se encuentra localizado. La presencia de la industria en los CIC tiene que tener además un carácter rotatorio, puesto que los temas prioritarios de investigación pueden variar y, por lo tanto, las instituciones y representantes industriales presentes en el consejo de administración deben también variar en función de dicha reorientación. La misión principal de este consejo es revisar la agenda de investigación y orientarla a las necesidades de mercado (CREST, 2008).

4.2.2.2 Papel de las instituciones financiadoras de los centros

Los Centros de Investigación Cooperativa son financiados por diversas instituciones, con gran peso de las administraciones públicas, cuyo papel principalmente se resume en:

» Establecer un adecuado contexto de políticas para el centro;

» Establecer las condiciones por las que el centro puede hacer uso de los recursos financieros a través de un sistema de solicitudes:

» Gestionar y evaluar las solicitudes de forma independiente;

» Asegurar que los centros mantienen una visión estratégica a largo plazo;

» Revisar y evaluar el desempeño de los centros y en su caso decidir qué centros deben conti-nuar y qué centros no (CREST, 2008).

Otros aspecto importante que merece la pena destacar es que, según CREST (2008: 5, 19), los departamentos gubernamentales y sus agencias, aunque desempeñen un importante papel en el establecimiento de la agenda y financian una gran parte de las actividades de los centros, deben tener un estatus de observador (como máximo) en el consejo de gobierno del centro.

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4.2.3 Financiación

La financiación de los CIC debe provenir en parte de la Administración pública, para poder soste-ner la inversión en actividades de investigación a largo plazo (CREST, 2008). La financiación pública proviene mayoritariamente del gobierno nacional o regional, dependiendo de si han sido creados por impulso de un tipo de gobierno u otro (Arnold et al., 2004). En general, la literatura considera que el CIC es un modelo de centro más adecuado para países pequeños (CREST, 2008). En cualquier caso, la financiación pública debe de ser sólo una parte de la financiación de estos centros (Slatyer, 1994).

El porcentaje de financiación pública y privada varía en función de los territorios y centros. Así, tal y como se observa en el gráfico, mientras que en Alemania el porcentaje de financiación pública es del 40% del presupuesto de los centros, en la CAPV es de alrededor de un 90%.

Los centros requieren de un periodo de entre 5 y 10 años para desarrollarse, por lo que es nece-sario que la financiación establecida sea de carácter plurianual, y no tenga que ser negociada cada año. Aun así, es importante que los centros sean valorados, y los que no estén cumpliendo sus ob-jetivos sean abandonados (Arnold et al., 2004).

Una práctica que puede tener lugar es que un centro se convierte en receptor de proyectos y financiación, pero que no establezca un tipo de investigación cooperativa. O, como expresivamente lo denomina CREST (2008: 23), que el CIS se convierta en un “project hotel”. Esta es una práctica que habría que evitar (CREST, 2008).

Gráfico 9: Presupuesto medio anual de los CIC por país (miles de euros)

Fuente: Boekholt et al. (2010)

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4.2.4 Orientación y áreas temáticas

Tal y como se ha mencionado anteriormente, los CIC o centros de competencia deben orientar-se hacia una investigación básica cooperativa y dirigida a la resolución de problemas industriales. Además, su investigación debe de estar alineada con los objetivos y la estrategia del territorio en donde se encuentran instalados.

De forma general, la literatura empírica existente nos muestra que los CIC se centran principalmen-te en la investigación en Ciencias de la Vida, Tecnologías de la Información, Materiales, Tecnologías de producción y Nanotecnologías, tal y como se aprecia en la tabla y gráficos siguientes:

Tabla 7: Áreas temáticas de los CIC

Fuente: CREST (2008)

Gráfico 10: Especialización de los CIC en áreas temáticas en los países de la red COMPERA

Fuente: Boekhlot (2010)

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De las figuras anteriores, así como de la literatura analizada, se desprende que las áreas temáticas de especialización de los centros corresponden fundamentalmente a ciencias “duras” y son, en gran medida, ámbitos de investigación de carácter transversal o que pueden tener aplicación en diferen-tes sectores industriales; es decir, que muchos de estos ámbitos giran en torno a las tecnologías de uso genérico.

Existen, no obstante, diferencias en la especialización por país o territorio, como se observa en el gráfico siguiente:

Gráfico 11: Distribución temática de los CIC por territorio

Fuente: Boekholt et al. (2010)

Aunque depende del tipo de centro y, sobre todo, del área temática en el que están enfocados, el ciclo de vida promedio de los CIC es de unos 10 años y después de este periodo los centros debería reorientar su actividad e incluso crear spin-offs que permitan su sostenibilidad en el tiempo (CREST, 2008). El ciclo de vida de los centros afecta a todas sus dimensiones (por ejemplo la internacionali-zación es más difícil en etapas tempranas) y es muy difícil medir el impacto de estos centros hasta que no ha pasado el tiempo suficiente para hacerlo (CREST, 2008).

Otra apreciación que Arnold et al. (2004) hacen de estos centros es que es conveniente no crear-los todos a la vez, sino que es más conveniente planificar una sustitución más progresiva en cuanto van surgiendo nuevas necesidades y el conocimiento va evolucionando.

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4.2.5 Tipos de centros

Como se ha mencionado a lo largo del capítulo, hay diferentes tipos de centros de competencia, no sólo en función del área temática en el que estén enfocados, sino también de su tipo de estruc-tura. Así, hay centros que se conforman como una entidad jurídica propia y otros, como en el caso de Australia (Slatyer, 1994), en el que los centros son una conjunción de centros independientes con entidades jurídicas separadas. En este sentido, está más aceptada la distinción entre centros físicos o centralizados, con una masa crítica de investigadores propia, y centros virtuales o descentralizados (o “distribuidos”, como este tipo de centros desea ser llamado en la CAPV), compuestos por investi-gadores de diversos centros ya existentes y que, en consecuencia, no trabajan en el mismo espacio físico. Pero también existen centros que adoptan una combinación de estas dos estructuras, centros mixtos, en los que las actividades de investigación se llevan, en parte, en un centro físico; mientras que otra parte es subcontratada a los diversos partners que forman parte del centro.

Según el estudio realizado por COMPERA (Boekholt et al., 2009 y 2010), la mayor parte de los cen-tros analizados en Europa son físicos (43%) y mixtos (43%), y una pequeña proporción de los centros corresponde a la fórmula distribuida (14%), principalmente en Alemania y Bélgica (véase Gráfico 12).

Gráfico 12: Estructura de centro por país (números absolutos)

Fuente: Boekholt et al. (2010)

La colaboración es uno de los ingredientes fundamentales de los CIC, ya sea en su forma cen-tralizada o distribuida, y por ello, se debe dar un énfasis fundamental a la formación de las personas de todos los tipos de centros, no sólo en el área temática o tecnológica, sino en capacidades co-laborativas. Tal es la importancia de la colaboración y de establecer entornos colaborativos que los centros más eficaces son aquéllos en los que los investigadores de los centros y los provenientes de la industria comparten el espacio físico, ya que de esta forma se fomenta la colaboración real (CREST, 2008; Arnold, Deuten et al., 2004). Por lo tanto, los centros físicos son, en este sentido, más ventajosos que los distribuidos.

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4.2.6 Internacionalización

La internacionalización de los centros es un aspecto relevante, tanto porque permite la creación de redes en los ámbitos de aplicación de los centros como porque puede ser una fuente de finan-ciación (un mercado para los centros). De hecho, la literatura (OECD, 2011d; Stern et al., 2013) presenta como uno de los principales retos a los que los CIC deben hacer frente la necesaria interna-cionalización de sus actividades, debido en parte a la internacionalización de la industria con la que se establecen los lazos cooperativos.

No todos los centros están internacionalizados ni tienen una estrategia de internacionalización. Pero los que lo hacen utilizan diversos modos de cooperación, entre los que destacan: la participa-ción en programas de investigación transfronterizos y comunitarios con otros centros (61%), la mo-vilidad entre personal de diferentes centros (56%) y las cooperaciones bilaterales entre dos centros (52%), entre otras (véase Gráfico 21)

Gráfico 13: Formas de cooperación internacional de los CIC

Fuente: Boekholt et al. (2010)

En cualquier caso, tal y como se aprecia en la gráfico siguiente, son los centros centralizados o físicos los que se internacionalizan más por término medio.103 Con relación a la distribución geográ-fica de los centros que se internacionalizan, en el Gráfico 15, se observa que una amplia mayoría están internacionalizados (76%), y podemos destacar el elevado grado de internacionalización de los centros valencianos y el bajo grado de los localizados en la CAPV, comparativamente.

103 También en la CAPV, en los CIC distribuidos (p.e. Margune) la participación en los programas comunitarios la llevan las organizaciones que toman parte en el CIC (Tecnalia e IK4, por ejemplo) cada una por su cuenta, indepen-dientemente del CIC.

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Gráfico 14: Cooperación internacional por tipo de centro

Fuente: Boekholt et al. (2010)

Gráfico 15: Distribución geográfica de la internacionalización de los CIC

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Por último, el estudio realizado por Boekholt et al. (2010) identifica cuáles son los factores que impulsan la internacionalización de los centros, entre los que destacan los siguientes:

» Búsqueda de nuevas oportunidades de mercado

» Nuevas fuentes de financiación

» Ser más atractivo para la atracción de capital

» Nuevas fuentes de conocimiento

» Acceso a capital humano

También se citan en el trabajo de Boekholt et al. (2010) los factores que limitan dicha internacio-nalización, entre los que destacan:

» Dificultades por conseguir tiempo y recursos para la internacionalización

» Encontrar a los socios adecuados

» Algunas regulaciones nacionales no favorecen la internacionalización

» Miedo a perder una posición competitiva

Así, las principales ventajas de la internacionalización serían la mejora de la reputación del centro y la atracción de nuevos fondos. Pero los citados autores señalan que esta internacionalización no es posible cuando los centros son de reciente creación y no tienen recorrido suficiente para ello.

4.3 Los CIC en la CAPV

En la CAPV los Centro de Investigación Cooperativa han sido creados en la última década con el objetivo de cubrir el gap existente en torno a la investigación básica orientada a la industria. Fueron auspiciados por el Departamento de Industria del Gobierno Vasco, quien se inspiró en experiencias internacionales, especialmente la australiana. Una parte importante de la financiación de estos cen-tros proviene de la Administración regional, tal y como se puede ver en la tabla siguiente o, con más detalle, en el apartado quinto del capítulo primero:

Tabla 8: Relación de los CIC en la CAPV y origen de los fondos

Fuente: OCDE (2011)

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En la tabla anterior se refleja también la misión de cada uno de los centros en el momento de su creación, así como su especialización y edad. Podemos entonces distinguir las siguientes singularidades de los centros vascos.

En primer lugar, con relación a su especialización podemos distinguir entre centros más cen-trados en el desarrollo de tecnologías genéricas (Biogune, Biomagune, Nanogune y Microgune)), centros más orientados a apoyar un sector o mercado prioritario, aunque también apoyados en determinadas tecnologías (caso de Energigune, Margune y Tourgune). Todos ellos se encuentran ligados con las prioridades estratégicas de la CAPV, incluidas en los diferentes planes de ciencia y tecnología. La mayor parte de los centros se crearon con una perspectiva de generar capaci-dades para la diversificación de la estructura productiva, mientras que otros fueron creados para mejorar la competitividad del tejido productivo; pero el objetivo último de todos ellos ha sido la generación de conocimiento de excelencia que favorezca la competitividad.

La mayor parte de los centros son centros fundamentalmente físicos, pero 2 de ellos son centros básicamente distribuidos: Margune y Microgune. Estos dos centros tomaron esta forma puesto que ya existían capacidades y masa crítica investigadora en la CAPV en torno a estos temas. El resto de los centros son centros físicos con una masa investigadora propia que ha ido creciendo a lo largo de los años.

Otra de las características de los CIC físicos de la CAPV (que por volumen de actividad, son los mayoritarios) es que, a pesar de la orientación industrial de su misión y de que fueron crea-dos por el Departamento de Industria del Gobierno Vasco, la orientación de su actividad es muy académica y científica. Los centros físicos tienen una orientación más académica ya que, no sólo el perfil del director del centro es un perfil muy académico, sino que el personal que se ha ido incorporando a los mismos tiene un currículum académico y poca experiencia industrial. De he-cho, la atracción de personas y talento a estos centros ha estado en general basada en criterios académicos. Por otra parte, aunque en los órganos de gobierno de los centros existe una cierta presencia industrial, ésta no marca las agendas de investigación en la mayor parte de los casos. En cambio, en los centros distribuidos, las agendas de investigación son de carácter más apli-cado y de corto plazo, están más marcadas por el tejido productivo, y se configuran proyectos en cooperación entre los diferentes integrantes del CIC, aunque en bastantes de los casos no se realiza una verdadera cooperación, sino que cada centro ejecuta su parte del proyecto sin mucha interacción con el resto.

Otra de las características singulares de los CIC en la CAPV es el peso efectivo que en los órganos de gobierno tienen las administraciones públicas, sobre todo el Gobierno Vasco, y el elevado grado de financiación pública que los centros poseen (otra señal del marcado carácter académico de estos centros). A pesar de que el Gobierno Vasco realiza evaluaciones ligadas al desempeño de los centros a la hora de otorgarles financiación, muchos de ellos tienen ya una trayectoria de 10 años, por lo que cabría esperar un mayor porcentaje de financiación de fuentes ajenas al Gobierno Vasco (especialmente de empresas y de fuentes internacionales), así como un ajuste e incuso redefinición de su dirección de acuerdo a dichas evaluaciones. Una parte de la fi-nanciación de los centros por el Gobierno Vasco se ha canalizado a través de programas públicos de investigación competitivos (subvenciones a fondo perdido) en los que los centros presentan su agenda de investigación, fijada, cuando menos en los centros físicos, de acuerdo básicamente con el criterio del director y los investigadores de los centros. Pocas veces existe una interacción con la demanda o la industria para definir dicha agenda, dado lo cual el Gobierno Vasco está introduciendo paulatinamente estás dinámicas en una nueva generación de programas.

Aunque los CIC en la CAPV tienen un marcado carácter académico, la interacción entre éstos y el mundo académico (universidad) es mejorable (aunque varía en función del centro) tanto a nivel institucional como a nivel de investigación y productos formativos conjuntos, dirigidos, no sólo

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a personas con una trayectoria académica, sino también a aquéllos con un perfil más industrial. Es, sin embargo, destacable la formación que se da en los centros a nivel de doctorandos. Por otra parte, otro aspecto positivo y relacionado con el personal de los centros es la atracción de talento de otras regiones y países que se ha dado en estos centros, mejorando, de esta forma, la apertura del sistema vasco de innovación.

En el ámbito de la internacionalización, algunos CIC de la CAPV están muy presentes en Europa a través de la participación en partenariados en proyectos de financiación pública com-petitiva, tales como el programa marco de investigación, pero esta internacionalización es com-parativamente inferior a la llevada a cabo por otros centros en Europa (tal y como ha expuesto anteriormente) y, por lo tanto, se hace necesario avanzar en este proceso.

Por último, la interacción con otros agentes del sistema de innovación vasco, tales como los centros tecnológicos se realiza a través de la participación de estos últimos en los órganos de gobierno, aunque en algunos casos no se está dando una verdadera cooperación entre los CIC y éstos últimos.

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IV. Organizaciones de investigación tecnológica (RTO)

1 Los RTO: definición, orígenes y evolución histórica

Siguiendo a Arnold, Clark et al. (2012), emplearemos el término organización de investigación tecnológica (RTO en lo sucesivo, tomado de las siglas en inglés) en un sentido restringido, es decir, para referirnos a las organizaciones que, además de tener como actividad predominante el proveer de servicios de I+D, tecnología e innovación a las empresas, gobiernos y otros clientes, se caracte-rizan también por, siendo entidades sin fines de lucro, recibir fondos públicos con los que desarro-llan capacidades tecnológicas superiores a las de sus clientes. La literatura en español se refiere a tales organizaciones con frecuencia como centros tecnológicos.

Como hemos visto en el capítulo primero, que trataba de delimitar los distintos tipos de organi-zaciones de conocimiento que se analizarían separadamente en este trabajo, hay partidarios (por ejemplo, la propia asociación Earto)104 de aplicar el nombre de RTO también a organizaciones que prestan servicios de innovación, pero que no desarrollan actividades de investigación de modo ha-bitual y que, en consonancia con ello, no reciben financiación básica de la Administración pública. También en España algunos analistas consideran los centros tecnológicos como simples organiza-ciones de interfaz o de soporte de la innovación (Cotec, 2003), en contra de la postura creciente-mente mayoritaria mantenida por otros (por ejemplo, Fernández, 2001; Callejón et al., 2007; López, 2007), que consideran característico de un centro tecnológico el desarrollo de actividades de I+D. Nosotros aquí consideramos que, aun habiendo organizaciones que efectivamente apoyan a la in-novación empresarial ofreciendo servicios distintos de la I+D y que aun desempeñando los centros tecnológicos también una función de intermediación y transferencia tecnológica, la realización de modo habitual de actividades de investigación por estas organizaciones (para aumentar así sus ca-pacidades tecnológicas y poder prestar luego superiores servicios de innovación a las empresas), distingue y caracteriza a este colectivo, y que por ello y por su particular importancia merece ser estudiado por sí mismo.

Históricamente estas entidades comienzan a tener una cierta relevancia a partir de la segunda guerra mundial, cuando en algunos países se recurre a ellas con fines de reconstrucción económica (Leijten, 2007; Eurolabs, 2002a). Con anterioridad, hasta prácticamente el siglo XX la innovación tecnológica empresarial descansaba más en la experiencia que en la ciencia. Y si bien hubo un momento, cuando empiezan a surgir los laboratorios de I+D públicos o especializados, que las em-presas empiezan a recurrir a ellos, luego, cuando estas mismas empresas empiezan a desarrollar unidades de I+D internas para generar el conocimiento científico-tecnológico que precisan, reducen su contratación externa de actividades de I+D, de modo que la demanda de tal tipo de servicios por las empresas era pequeña (véase Figura 13). Cuando tal necesidad se hacía evidente, en EEUU con frecuencia se cubría por inventores que habían empezado a comercializar sus propias invenciones y posteriormente incluso prestaban servicios técnicos y de consultoría a otras empresas (Teece,

104 Resulta curioso constatar que Fedit, la asociación española de centros tecnológicos, que es miembro colectivo de la asociación europea Earto, aplica un criterio de centro mucho más restrictivo que el de Earto, y más próximo al que adoptamos en este apartado.

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2010)105; y en Europa también se observa que se atiende a las necesidades de las empresas desde centros de investigación de carácter especializado, creados con frecuencia desde las propias aso-ciaciones empresariales (Rush et al., 1995).106

Es sobre todo en el último tercio del siglo XX cuando, en paralelo a la creciente importancia que adquiere la I+D para la innovación y la competitividad empresarial, las empresas comienzan a funcionar con un modelo de innovación abierta, debido a la creciente complejidad de la ciencia y la tecnología, las mayores incertidumbres, la rapidez de los cambios y los crecientes costes de tales actividades.107 Tal como muestra el estudio de Eurolabs (2002a), la mitad de las organi-zaciones de investigación fueron creadas o radicalmente reestructuradas tras 1980, porcentaje que sería todavía mucho mayor si excluyéramos de su estadística los OPI. De cualquier manera, el citado estudio muestra que hay grandes variaciones en la antigüedad de estas organizaciones de unos países a otros, destacando España por la relativa juventud de sus RTO (Cruz-Castro et al., 2008).

Figura 13. Patrones cambiantes de subcontratación de la I+D

Fuente: Extraído de Earto (2006)

105 Según Teece (2010), el primer centro de investigación organizado de los EEUU fue establecido por Thomas Edi-son en 1876, y diez años más tarde un científico aplicado, Arthur D. Little montó su empresa, que se convirtió en una empresa de servicios técnicos y de consultoría para otras empresas. 106 En los países en vías de desarrollo la implantación de los RTO fue posterior. Otros rasgos que caracterizan la aparición de los RTO en los países en vías de desarrollo es que fueron generalmente creados por los gobiernos en laboratorios centralizados, y que en lugar de responder a un desarrollo orgánico y a las necesidades de las industrias locales, tendían a replicar la forma de los institutos más avanzados del mundo (Rush et al., 1995).107 Autores como Hessels y Van Lente (2008) ligan ese creciente papel de los RTO a la transición hacia lo que Gibbons et al. (1994) denominan modo 2 de producción del conocimiento.En eso también influyó, según Teece (2010), el que para entonces los directivos de las empresas habían empezado a perder confianza en los modelos de innovación basado en el empuje de la ciencia desarrollada en la propia empresa, ante los magros resultados por ellos conseguidos y la observación de que con frecuencia eran otras empresas las que finalmente se apropiaban de los frutos de la inversión básica o aplicada realizada. Según Teece, para la década de los 80 y de los 90 era evidente un nuevo modelo de organización de la investigación: en las empresas, la I+D aparecía más descentralizada; las empresas buscaban fuera (universidades…) buena parte del conocimiento derivado de la in-vestigación fundamental o básica; y las empresas recurrían a alianzas, compras de empresas y outsourcing de la I+D.

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Arnold, Clark et al. (2010) y Arnold, Brown et al. (2007) distinguen tres grandes orígenes de los RTO actualmente existentes, que ellos mismos consideran o denominan como arquetipos de los RTO.

1. Las asociaciones de investigación. Surgen para afrontar problemas comunes de una o más ramas industriales y se institucionalizan bajo forma de institutos. Algunos de ellos todavía persisten y entre sus ingresos presentan una relativa presencia las cuotas de los asociados. Ejemplos de este tipo de organizaciones serían, por ejemplo, PERA del Reino Unido, o bas-tantes de los centros sectoriales valencianos.

2. Centros de impulso tecnológico (“technology push”). Generalmente han sido creados o re-configurados por los gobiernos para promover el desarrollo industrial. Un ejemplo de ello pueden ser los centros Fraunhofer en Alemania, Sintef en Noruega o bastantes de los centros integrantes de las corporaciones tecnológicas en la CAPV

3. Institutos basados en servicios. Son centros que, inicialmente en sus primeros años ofrecían principalmente servicios de medición, ensayo y certificación, y que posteriormente se mueven hacia actividades de mayor valor añadido e investigación. En el caso de la CAPV, algunos de los centros vascos nacieron como centros de servicios, y posteriormente, generalmente con ayuda del Gobierno Vasco, evolucionaron hacia la provisión de servicios más sofisticados.

Figura 14. Orígenes de los RTO en Europa, según Eurab

Fuente: Eurab (2005)

Otra clasificación ligeramente alternativa de la anterior es la que ofrece Eurab (2005), que se re-coge en la Figura 14. Como se puede apreciar, tres de las categorías de la clasificación de Eurab prácticamente coinciden con las de Arnold et al. Una primera diferencia está en que Eurab reconoce categoría propia a algunos centros que nacen ligados a la universidad (por ejemplo a Sintef); en cam-

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bio, independientemente de su origen primigenio, Arnold et al. incluyen tales centros en la categoría de centros de impulso tecnológico, porque de ellos se sirven los gobiernos para impulsar el desa-rrollo industrial de sus territorios. Otra diferencia radica en que Eurab reconoce como un arquetipo diferenciado a los centros que han nacido como spin-off de las actividades de investigación de una gran empresa; mientras que Arnold et al. ignoran tal categoría de centros.108

En todo caso, Modrego et al. (2004 y 2005) muestran que la edad del RTO es una variable rele-vante, que aparece correlacionada con varias otras dimensiones clave (nivel y diversificación de ser-vicios del centro, autofinanciación, impacto…), lo que según ellos apunta a la importancia de factores implícitos relacionados con el aprendizaje y la creación de confianza con los agentes del entorno, especialmente con las empresas.109

Como resultado de esa historia, la presencia que tienen los RTO en el sistema de innovación varía sustancialmente de unos países a otros. Son muy engañosas las estadísticas basadas en número de RTO, pues, aparte de que el tamaño medio de los RTO puede variar mucho de unos lugares a otros, en algunos casos se toma como unidad a la asociación o grupo de RTO (por ejemplo, todos los institutos Fraunhofer se toman como si constituyeran un único RTO) mientras que en otros se contabilizan el número de institutos RTO (por ejemplo, contabilizando a cada instituto Fraunhofer como una unidad). Por eso, resulta preferible recurrir a una variable como la facturación del sector de los RTO, sin distinguir entre institutos y sus grupos.

Gráfico 16. Tamaño estimado del sector RTO, definido estrictamente, por países (facturación anual, €m)

Fuente: Arnold, Clark et al. (2010)

108 Es posible que Arnold et al. ignoren tal arquetipo porque no lo consideran un RTO en sentido estricto. En efecto, tales centros con frecuencia no están abiertos a todos los clientes o trabajan sobre todo para su empresa matriz, sue-len establecerse como entidades con fines de lucro y no suelen percibir un porcentaje de apoyo público equivalente al que recogen los RTO en sentido estricto. En tal sentido, Eurolabs (2002a) tampoco toma en consideración los centros que son propiedad de una única empresa. E igualmente el RD 2093/2008 que regula la figura de los centros tecno-lógicos en España fija como requisito de tales centros que esté establecido estatutariamente que de sus actividades pueda beneficiarse cualquier entidad o empresa que realice actividades en España (art 5.f); y entre los deberes de los centros tecnológicos se establece que ninguna empresa gozará de acceso preferente a las capacidades de investiga-ción ni a los resultados que se generen (art 9.2).109 De lo que deducen que los centros de nueva creación deberían contar con un apoyo público o privado a lo largo de un período de tiempo, que les permita crear esos espacios de relación y confianza con el sector empresarial.

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En el Gráfico 16 aparece la estimación que para una definición estricta de los RTO ofrecen Arnold, Clark et al. (2010). De ella se desprende que el sector de los RTO tiene un gran peso en Francia y Alemania, situándose también España en una posición bastante destacada.110 Téngase en cuenta, no obstante, que las cifras están expresadas en términos absolutos, y no en proporción al tamaño del país. Si se relativizara por dicho tamaño, países como Holanda o Noruega destacarían mucho más por el papel que en su sistema juegan los RTO.

Pasando al caso particular de España, al amparo de un decreto de 1961 y con ciertos apoyos públicos (subvenciones y exenciones fiscales), en los años 60 se creó la figura de las Asociaciones de Investigación, formadas por empresas de un mismo sector interesadas en el desarrollo de I+D cooperativa y la provisión de asistencia técnica (Braña et al., 1984). Hubo también algunos centros que nacieron desde entornos universitarios (Giral, 1999; López, 2007).111 Junto a tales asociaciones, existían también laboratorios de certificaciones y ensayos. En la década de los 70 la crisis condujo a la desaparición de muchos de ellos.

En los 80, con el apoyo de algunos gobiernos regionales recientemente creados (especialmente, de los gobiernos vasco y valenciano)112, algunas de tales asociaciones de investigación sectorial, así como algunas otras iniciativas privadas provenientes de laboratorios técnicos, centros de ensayo y demás, se transformaron y convirtieron en centros tecnológicos propiamente dichos, que desarro-llaban y prestaban servicios de I+D (Cruz-Castro y Sanz-Menéndez, 2007). Además de la transfor-mación de organizaciones existentes en centros tecnológicos, tuvo lugar también un proceso de creación de nuevos centros tecnológicos, en los que se copiaba el modelo de centro así surgido. Pero a mediados de los 80 todavía era escasa la relevancia de tales figuras, de modo que la Ley de la Ciencia de 1986 no las tomó en consideración, y la Administración Central apenas les daba apoyo (Rico, 2007; López, 2007; Callejón et al., 2007).

El primer reconocimiento por la Administración central de tal figura tuvo lugar con el RD 2609/1996, que trató de los Centros de innovación y tecnología y estableció una serie de requerimientos regu-latorios para la obtención de subsidios públicos; regulación que fue sustituida por el RD 2093/2008 que reguló específicamente los centros tecnológicos y los centros de apoyo a la innovación tecnoló-gica, y trató de reforzar su papel.

Según el nuevo RD se consideran centros tecnológicos a “aquellas entidades sin ánimo de lucro, legalmente constituidas y residentes en España, que gocen de personalidad jurídica propia y sean creadas con el objeto, declarado en sus estatutos, de contribuir al beneficio general de la socie-dad y a la mejora de la competitividad de las empresas mediante la generación de conocimiento tecnológico, realizando actividades de I+D+i y desarrollando su aplicación” (art 2.1). En cambio, se consideran centros de apoyo a la innovación tecnológica a “aquellas entidades sin ánimo de lucro, legalmente constituidas y residentes en España, que gocen de personalidad jurídica propia y sean creadas con el objeto, declarado en sus estatutos, de facilitar la aplicación del conocimiento generado en los organismos de investigación, incluidos los centros tecnológicos, mediante su inter-mediación entre estos y las empresas, proporcionando servicios de apoyo a la innovación” (art 2.2). Esto es, los primeros se caracterizan por realizar primordialmente actividades de generación de

110 Si se adoptara una visión más amplia de los RTO, el Reino Unido, país en que los RTO sufrieron un importante proceso de privatización y no perciben una financiación nuclear o básica tan importante como en los otros países, desplazaría a España de su tercer puesto.111 Según Rico (2007), Labein, fundado en 1955 en Bilbao, es el centro tecnológico más antiguo de España. En cambio según Fernández (2010), el centro tecnológico más antiguo es Leitat, de Barcelona, que alcanza los 100 años de vida.112 A diferencia del modelo industrial aplicado en la CAPV, marcado por un fuerte carácter tecnológico y orientado a la empresa, basado en los centros tecnológicos, en España primó un modelo más académico, marcado por su orienta-ción a la universidad (y en menor medida a los OPI). La mayoría de las comunidades autónomas (Andalucía, Cataluña, Galicia y Madrid) optó, también, al igual que el modelo nacional, por un modelo académico (véase Sanz-Menéndez y Cruz-Castro, 2005; Rica, 2007).

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conocimientos tecnológicos y de I+D+i y desarrollo de su aplicación. Mientras que el rasgo principal de los segundos es facilitar la aplicación del conocimiento generado en los diversos organismos y entidades de investigación, mediante su intermediación entre estos y las empresas, proporcionan-do servicios de apoyo a la innovación tecnológica. De esta manera se clarifica la terminología apli-cable a unas y otras organizaciones y se superan las confusiones que a este respecto abundaban en la literatura.113

Adicionalmente, el RD 2093/2008 establece una serie de requisitos que los centros deberán cumplir para ser registrados como tales por el Ministerio, relativos a la naturaleza jurídica del centro (entre otros, personalidad jurídica propia y ausencia de ánimo de lucro); la necesidad de contar con estructura y recursos bien dimensionados y suficientes para la consecución de los objetivos (entre otros, número mínimo de titulados universitarios y porcentaje de doctores); una financiación públi-ca-privada equilibrada (la financiación pública no competitiva no debe superar el 30%; facturación con empresas supone más del 30% de sus ingresos); la diversificación de la cartera de clientes y de sus fuentes de financiación y una participación efectiva del colectivo empresarial en la toma de decisiones estratégicas por parte de los centros.

En el Gráfico 17 aparecen el número de centros tecnológicos inscritos en el registro que al res-pecto posee el Ministerio de Economía y Competitividad a mediados de 2012.114 Aunque los crite-rios un tanto estrictos para su inscripción excluyen una serie de centros de menor tamaño, de modo que los datos resultan más comparativos que los que proporcionan otras fuentes, aun así el hecho de que no se disponga de indicadores de tamaño del centro puede desvirtuar un tanto las conclu-siones que relativas al peso de esta figura podría desprenderse de una primera lectura.115 Asimismo, para una correcta valoración del peso que tales centros poseen en la economía regional, debería tenerse en cuenta también el diferente PIB que poseen unas comunidades y otras. Tomando todo ello en cuenta, podría concluirse que el peso de los RTO es particularmente relevante en la CAPV, Comunidad Valenciana y Navarra.116

113 Barcelo y Roig (1999) habían propuesto una tipología de centros, con un cierto eco en otros autores, claramente contrapuesta a la finalmente establecida por el RD de 2008. Los citados autores distinguían entre Asociaciones Sec-toriales de Investigación Cooperativa (ASIC), Institutos Tecnológicos (IT) y Centros Tecnológicos (CT). Los primeros vendrían a equivaler a las asociaciones de investigación de Arnold et al. (2010) o a las que se crearon en España en la década de los 60; los segundos son centros especializados en una tecnología, que desarrollan actividades de I+D para empresas normalmente de un territorio reducido; y los terceros, serían plurisectoriales y pluritecnológicos, e ini-cialmente proporcionarían servicios de bajo valor añadido.114 Aparte del registro de centros tecnológicos del Ministerio, en muchos estudios se emplea el registro de centros del Fedit, la asociación española de centros tecnológicos. Hay que señalar que hay notables diferencias entre uno y otro: mientras que el primero supera ampliamente el centenar, el segundo no llega al medio centenar. En primer lugar, el Fedit no acepta como miembros a centros de carácter público. Hay agrupaciones empresariales cuyo registro ha sido aceptado por el Ministerio, pero que tampoco pueden ser miembros del Fedit. Los requisitos de facturación, organización, perfiles de plantilla para registrarse en el Ministerio son algo menos exigentes que los del Fedit. Y, por último, hay algunos centros que, a pesar de cumplir todos los requisitos para ser miembros de Fedit, no consideran conveniente ser miembro de la asociación (por ejemplo, Tecnalia). (Véase AEVAL, 2009).115 Procesos de fusión, como los llevados a cabo por Tecnalia Research and Innovation, que ha integrado a ocho centros tecnológicos anteriormente independientes (Labein, Inasmet, Robotiker, Fatronik, Cidemco, ESI, Leia y Euve) afectan al número de centros contenidos en el registro, de modo que en comunidades, como la vasca, en que tales procesos se han llevado a cabo con más determinación, el número se ha reducido, pero no realmente el peso de este tipo de entidades. Por tal razón, el peso de los centros vascos aparece un tanto infravalorado en la base, que sólo da cuenta del número de entidades.Los centros de la CAPV registrados en la base del Ministerio son los siguientes: Tekniker, CEIT, Gaiker, Ikerlan, Azti, Tecnalia, Cidetec, CTA, Ideko, Vicomtech, Lortek, Ikertia, CIC Tourgune.116 Según Sanz-Menéndez y Cruz-Castro (2005) algunas regiones españolas (p.e. Cataluña) siguieron un modelo de intervención muy orientado a la investigación del sector público (universidad y centros de excelencia de nuevo cuño), mientras que otras (entre las que destacan la CAPV y la Comunidad Valenciana) se orientaron a políticas de promoción tecnológica de apoyo a la competitividad industrial.

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Gráfico 17. Número de centros tecnológicos registrados en el Ministerio de Economía y Competitividad en julio de 2012

Fuente: Elaboración propia.

En algunas comunidades hay también Centros de apoyo a la innovación tecnológica: 2 en Cataluña, y 1 en Castilla y León y en Andalucía.

2 Aspectos clave de los RTO

Este apartado analiza algunos de los aspectos de desarrollo y funcionamiento de las RTO que se consideran clave. Aspectos como la propiedad, la gobernanza y la estructura organizacional; los clientes y productos; el personal; la financión; el ámbito geográfico de actuación y la interacción con otros agentes son analizados en profundidad desde la literatura y la experiencia en otros ámbitos geográficos, para posteriormente conocer cómo se desarrollan los mismos en la CAPV y España.

2.1 Propiedad, gobernanza y estructura organizacional de los RTO

Hay una gran variedad de RTO. Pero, como bien señalan Arnold y Rush (1996) para lo que ellos denominan como institutos de investigación y tecnología (RTI): “No hay un modelo único o correcto de RTI. El modelo ‘correcto’ para un RTI dado en un tiempo dado depende de las necesidades de sus usuarios, del estado de desarrollo del sistema de innovación nacional en que actúa y del carácter único de su contribución al funcionamiento de ese sistema” (p. 174).

Los RTO presentan diferentes formas legales según el tiempo y el lugar: algunos son fundaciones, otros sociedades limitadas, otros asociaciones, agencias gubernamentales… A tal respecto, la base de datos o estadística más completa –y única, en ese sentido– es la recogida en Eurolabs (2002a), proyecto que recogió información sobre 769 organizaciones. Su problema es que, aparte de que los datos se refieren a la situación de ya más de una década (en un período en el que ha habido cambios notables a este respecto; por ejemplo, fusiones y privatizaciones, que afectaban a la forma legal de las entidades), en la base de datos de Eurolabs se incluyen junto a los RTO, otros tipos de orga-nizaciones de naturaleza jurídica pública que por no ser su misión principal proporcionar servicios tecnológicos a las empresas (por ejemplo, el CSIC) o por incluir organizaciones que no investigan ni reciben ayudas públicas, no se ajustan a nuestro concepto de RTO. (Véase Cuadro 14)

 

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Cuadro 14. Propiedad de las organizaciones contenidas en la base de Eurolabs

Fuente: Eurolabs (2002a).

Del Cuadro 14 se desprende que las categorías dominantes son las de los centros propiedad de gobiernos centrales y de fundaciones sin fines de lucro; cada una de ellas supone casi el 40% del total de organizaciones. Pero, como ya se ha señalado, en el primer caso eso se debe en parte a que los organismos públicos de investigación también están incluidos en esta base de datos. Según Astrom et al. (2008), hay algunos RTO sujetos al pago de impuestos por la obtención de beneficios, pero la mayoría de los RTO cabe considerarlos como instituciones sin fines de lucro, pues en los casos en que algún excedente se genera, además de ser generalmente pequeño, tal excedente no se distribuye a terceras partes, sino que se reinvierte en la organización (Earto, 2006; Leijten, 2007; Arnold, Clark et al., 2010). En el caso de España, tal como señalan Cruz-Castro et al. (2012), los centros tecnológicos tienen un estatus de entidad privada sin fines de lucro, bien bajo la forma de fundación (caso aplicable especialmente a los centros vascos) o bien de asociación (caso aplicable sobre todo a los centros valencianos).

Según Astrom et al. (2008), su forma legal es de importancia secundaria. O como indican Arnold, Clark et al. (2010), lo que importa es la función, no la forma, como muestra el hecho de que haya algunos RTO que han cambiado su forma legal, sin cambiar su función económica y social. Así, por ejemplo, con respecto a las privatizaciones de estos centros habidas en algunos países (en particular, en el Reino Unido, Suecia, Austria, Holanda e Italia), la retirada de la propiedad no ha ido acompañada de una retirada del Gobierno de dicha misión, de modo que generalmente el Gobierno ha seguido patrocinando los centros mediante contratos (Eurolabs, 2002a). Esto es, incluso en los centros privados la influencia que ejerce el Gobierno sigue siendo significativa (Astrom et al., 2008) y en todos los RTO se da una cierta publicness.117

En algunos de los casos analizados por Astrom et al. (2008) en que encuentran a intereses indus-triales en la propiedad del RTO, tales accionistas no asumen las plenas responsabilidades que corres-ponderían a los propietarios, tanto en términos de aportación de fondos como de dirección estratégi-ca. Arnold, Brown et al. (2007) consideran, asimismo, que el desarrollo y modernización del sistema de institutos se obstaculiza por la excesiva influencia que ejercen los grupos de interés industriales y

117 Centros como TNO son formalmente compañías privadas, pero la mayor parte de sus ingresos provienen del Gobierno, por lo que, como Eurolabs (2002b) sostiene, aunque no propiedad del Gobierno, sí que tiene un fuerte com-ponente público y no cabe considerarlos estrictamente privados.

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que, dado que solo el Gobierno es capaz de proporcionar la financiación básica para la toma de ries-gos tecnológicos, él también debería ser el único o principal propietario de los institutos (pp. 85 y 87). Según Astrom et al. (2008) y Hauser (2010), no es tanto la propiedad del gobierno en sentido estricto lo que se precisa, como su compromiso sostenido. Los partenariados público privados permiten ligar al sector privado en el RTO, no solo como cliente, sino también como asociado (Gijsberg et al., 2005).

Los RTO se caracterizan por la autonomía o independencia de su gestión para alcanzar su misión, incluso en los casos en que su propietario es el Gobierno (OECD, 2011d; Gijsbers et al., 2005). Ese es precisamente uno de los rasgos que, no tendiendo a darse en los laboratorios gubernamentales, cuya única misión suele consistir en apoyar el desarrollo o implementación de una política dada en una relación de uno a uno con un particular departamento gubernamental (Leijten, 2007), nos han impul-sado a excluir tal categoría de los RTO e incluirlos en los organismos públicos de investigación. Earto (2006) señala, asimismo, que por su naturaleza el RTO excluye la predominancia del interés individual, y Oxford Economics (2008) concreta que deben ser independientes para comerciar con cualquier em-presa o tratar con cualquier institución académica; por tal razón, las unidades de I+D empresariales, en las que prevalecen los intereses de la empresa matriz e, incluso, puede que se excluyan de sus servicios a ciertas empresas, no deben incluirse en la categoría de los RTO.118

De todos modos, a pesar de que en todos los RTO se da una cierta autonomía de gestión, Gijsberg et al. (2005) señalan que hay diferentes grados de autonomía de unos centros a otros, y que resulta importante quién nombra el consejo ejecutivo (“executive board”): en algunos casos los nombran con-sejos en los que están presentes una variedad de grupos de interés (gobiernos, empresas privadas, universidad…), mientras que en otros los nombra directamente el gobierno.119 La tendencia clara es a reducir la dependencia directa de los RTO respecto al Gobierno y a aumentarla frente a fundaciones.120

Entre esos grupos de interés hay uno que ha ido adquiriendo importancia creciente en los países europeos, y especialmente en España, desde comienzos de los 80: los gobiernos regionales (Laredo y Mustar, 2004; Cruz-Castro y Sanz-Menéndez, 2007). Esta irrupción de los gobiernos regionales en el mundo de las organizaciones de investigación ha sido un factor de introducción de diversidad o heterogeneidad en este tipo de organizaciones, pues como Laredo y Mustar señalan, tales gobiernos regionales, inspirándose en figuras de otros lugares, debían adaptar los centros al contexto específico imperante en su territorio.

Aparte de la autonomía de gestión, Modrego et al. (2004 y 2005) encuentran confirmación de la importancia de la estrategia y del compromiso con la planificación estratégica para los resultados e impacto del centro, en el modelo de funcionamiento para los centros que desarrollan a partir de una amplia muestra de RTO españoles.121

118 Albors-Garrigos, et al. (2010), quienes analizan las unidades de I+D empresariales separadas jurídicamente de su empresa matriz, toman, en cambio, tales unidades como un caso particular de RTO. Como ellos mismos señalan, lo que principalmente diferencia a estas entidades de los RTO es que aquellas trabajan exclusivamente para sus empre-sas asociadas, mientras que los centros tecnológicos deben investigar en una amplia gama de tecnologías y atender las necesidades de una gran variedad de empresas.119 Además del consejo que supervisa al ejecutivo, en bastantes RTO hay otros comités especializados. Por ejemplo, en el Fraunhofer, un Senado, responsable de las decisiones que conciernen a la ciencia básica y política de investiga-ción; un comité de políticas, compuesto por representantes de los gobiernos nacional y regional, así como del consejo ejecutivo; un consejo científico y técnico, que es un organismo de asesoramiento interno, compuesto por los directo-res y gestores senior de los institutos y un representante elegido del personal científico y técnico de cada instituto; y la asamblea general, compuesta por los miembros del Fraunhofer.120 Incluso en los casos en que el Gobierno sigue siendo el propietario y no han sido privatizados, se observa que muchas organizaciones han pasado a un estatus de “agencia”, con estructuras más similares a las de una organiza-ción privada, de modo que pueden operar en los mercados y emplear a personal sin necesariamente ajustarse a las regulaciones que rigen a los funcionarios.121 En la tesis de Aguirre (2011), en cambio, realizada con métodos más cualitativos y con una muestra de centros menor, la planificación estratégica aparece como no relevante.

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Otra importante cuestión es la distribución interna de autoridad dentro del RTO (OECD, 2011d). Si bien los RTO más pequeños suelen consistir de un único centro, los mayores suelen estar com-puestos por un elevado número de centros (p.e. el Fraunhofer está compuesto de aproximadamente 60 institutos). La tendencia a convertirse en centros politécnicos y crecer en tamaño está impulsando destacados procesos de concentración y fusiones entre centros, hasta ahora fundamentalmente en el plano nacional, de modo que cada vez son más frecuentes los RTO multi-instituto, y son tales RTO los que concentran la mayor parte del empleo de este tipo de organizaciones (Arnold, Baquer et al., 2010).122

El modo en que se agrupan o gobiernan los diferentes institutos que aparecen bajo la denomina-ción de una organización común difiere de unos países a otros. Veamos algunos ejemplos (Astrom et al., 2008; Hauser, 2010).

» El sistema Carnot en Francia funciona como una asociación comercial de miembros, que promueve la marca y provee algunos servicios conjuntos de membrecía, sin que exista una estructura de gobernanza común.

» El sistema GTS en Dinamarca agrupa a un conjunto de empresas privadas sin fines de lucro. Pero para que tales empresas puedan emplear tal denominación, deben ser autorizadas por el ministerio danés, quién suele dar la autorización para un período de tres años, pasados los cuales deben volver a acreditarse. Ese tipo de laxa red les permite compartir experiencias, favorece la colaboración y, sobre todo, garantiza la calidad de los servicios prestados.

» Los aproximadamente 60 institutos Fraunhofer tienen gran autonomía para fijar sus propias prioridades de investigación y perseguir sus oportunidades comerciales, de modo que incluso compiten entre sí para la obtención de fondos de las empresas y del gobierno. En un nivel superior, estos institutos forman 7 Alianzas, en las que se agrupan entre 5 y 12 institutos con competencias relacionadas en un tema determinado (microelectrónica, materiales y compo-nentes, producción, tecnología de superficies y fotónica, ciencias de la vida y TICs), de modo que tales alianzas sirven como plataformas de comunicación y cooperación, se planifican grandes inversiones y se armonizan interfaces entre los Fraunhofer y la industria, pero sin que estas Alianzas tengan responsabilidades financieras específicas. Y, por último, está el nivel corporativo, que identifica áreas de investigación con gran potencial a las que luego se les da prioridad en términos financieros y de marketing, que lleva a cabo ciertas relaciones públicas para temas de interés general y quien recibe la financiación básica que proporciona el Gobierno y la asigna luego a los institutos de acuerdo con los criterios por ella establecidos (entre los que se encuentra el primar las áreas de investigación que se han identificado como estratégicas) (véase Behlau, 2007).

» Los sistemas de Sintef (Noruega) y TNO (Holanda) están mucho más unificados que todos los anteriores, como fruto de los procesos de reestructuración que han corregido la estructura mucho más descentralizada que ambos presentaban en el pasado.

122 Como se ha señalado, la recopilación más completa de datos e información sobre centros de investigación es la efectuada en el proyecto PREST, que dio lugar a la base Eurolabs, que comienza a estar ya un tanto obsoleta, por los procesos de reestructuración y concentración que desde entonces han tenido lugar en los centros de investigación (por ejemplo, la fusión de Tecnalia). Por otra parte, bastante de las estadísticas a partir de ella generada no ofrecen datos separados para lo que nosotros denominamos RTO y OPI. De cualquier manera, resulta muy evidente, de las estadísticas publicadas relativas a las 750 organizaciones contenidas en la base de datos, que hay una gran concen-tración del empleo en los RTO de mayor tamaño (incluso, a pesar de que en la base Eurolabs Max Planck, TNO o VTT no están tratadas como organizaciones únicas, sino que están contabilizados sus diferentes institutos al mismo nivel que los otros centros de investigación). Basándose en los datos referidos a todos los centros de investigación (es decir, incluyendo los RTO y OPI), Arnold, Barker et al. (2010) concluyen que los centros europeos son mucho más pequeños que sus equivalentes estadounidenses.

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Según Hauser (2010), que intenta extraer enseñanzas de estos diferentes tipos de gobernanza para realizar una propuesta de reorganización de los centros ingleses, los modelos de gobernanza más laxos, que permiten beneficiarse de una cierta imagen de marca para identificar a las organiza-ciones a ellas pertenecientes, presentan como desventaja que impiden el establecimiento de estra-tegias conjuntas123 y no permiten ejercer el control cuando éste resulta necesario. En contrapartida, los modelos más unificados o centralizados, que presentan una imagen de marca todavía más fuerte y que pueden focalizar y concentrar más sus competencias, son, según algunos, fuertemente buro-cráticos y hasta han favorecido cierto lock-in en sectores tradicionales fuertes en detrimento de los sectores emergentes. En todo caso, incluso en organizaciones como Fraunhofer, la autonomía de los institutos individuales es tan alta que ha obstaculizado e impedido el intento de reestructuración perseguido por su nivel corporativo (Arnold, Barker et al., 2010). Por tal razón, algunos se posicio-nan a favor de una fina (“thin”) centralización del estilo de la que se da en Sintef (Noruega), de modo que la organización central posee suficiente poder para añadir valor, pero que mantiene la vida y el espíritu de la organización bastante descentralizado.

Señalemos, por último, con relación a los aspectos organizacionales, que aunque la literatura de los RTO subraya que estos no son una empresa normal, su modo de organizarse debería asemejar-se al de una empresa, más que al de la universidad (Arnold y Rush, 1996; Arnold, Rush et al., 1998). Más en particular, los citados autores escriben: “Si se carece, al menos en parte, de la disciplina económica del mercado, la gestión de los RTO a menudo tiende a operar más con el estilo de una universidad. Por supuesto, por definición un RTO no es una empresa. En tanto que la mayoría de los RTO existen para corregir fallos de mercado, no pueden ser empresas, incluso si las reducciones de financiación en algunos países empujan a los RTO en dicha dirección. Sin embargo, la indus-tria ha desarrollado a lo largo de los años un amplio y bien contrastado conjunto de instrumentos para afrontar cuestiones tales como el conocimiento y la segmentación de las necesidades de los clientes, el conocimiento y control de los costes, la rentabilidad y demás. Dado que ese conjunto de instrumentos es el mejor de los disponibles para gestionar instituciones, como los RTO, que operan -parcialmente- en los mercados, tiene sentido que se exploten por ellos, con las apropiadas modificaciones” (p. 197). En el mismo sentido, Arnold, Barker et al. (2010) señalan que la misión que tienen los RTO, de apoyar la innovación en sus clientes industriales, les induce a comportarse mucho más como una empresa, que lo que lo hacen los restantes centros de investigación (que nosotros tratamos en la categoría de OPI).124 En el caso de España, la organización de tipo empresarial de los centros tecnológicos se refleja especialmente en el régimen laboral aplicable a su personal (al que no le resulta aplicable el régimen funcionarial) y en la implantación en la mayoría de los centros de sistemas de acreditación del tipo ISO o EFQM (Giral, 1999).

De todos modos, si bien cara a los clientes resulta evidente la necesidad de interiorizar elementos de gestión típicos de una empresa, las características singulares que presenta el personal de los cen-tros hace que no deban ignorarse elementos que corresponderían más a una organización acadé-mica. Así, resulta obvio que el dinero no constituye la única y, en ocasiones, principal motivación, ni de los centros –ya se ha destacado su carácter de instituciones sin fines de lucro– ni tampoco de su personal. Este último necesita participar en comunidades de investigación y demanda con frecuencia compensaciones semi-académicas, que difieren de las imperantes en las empresas.

123 Según Hauser la coordinación entre las actividades de los centros situados en diferentes regiones de un mis-mo país se ve favorecida por la existencia de estructuras más centralizadas. Según él, el desarrollo de estrategias nacionales de innovación requiere ciertos tipos de estructuras comunes, que permitan corregir la descoordinación, solapamientos y falta de tamaños críticos generada en el Reino Unido, por la autonomía y falta de coordinación con la que se han planteado muchos proyectos en el plano regional.124 Debido a la creciente importancia que en la financiación de los RTO está adquiriendo la proveniente de los con-tratos con empresas, está asimismo la necesidad de adoptar comportamientos más del tipo de las empresas (Arnold, Brown et al., 2007).

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Según Senker et al. (1999), España, Francia, Reino Unido e Irlanda constituyeron una excepción entre los países europeos, pues no disponían de institutos públicos implicados en el desarrollo de investigación aplicada relevante industrialmente y en la transferencia de sus resultados a la industria. Centros que desarrollen ese tipo de actividades se impulsan en España en los 80 por los gobiernos regionales, pero las comunidades autónomas que lideran esos procesos (la CAPV y la Comunidad Valenciana) optan por centros con una naturaleza privada. El RD 2093/2008 que regula la figura de los centros tecnológicos en España ya se ha indicado anteriormente que fija como requisito que sean entidades sin ánimo de lucro, que tengan una estructura equilibrada de financiación pública y privada (la financiación pública no competitiva no puede superar el 30% de los ingresos totales) y una participación efectiva del colectivo empresarial en la toma de las decisiones estratégicas. Esto último se concreta, en el art. 5.1.j del citado decreto, en que los centros tecnológicos “deberán disponer de mecanismos para asegurar la participación efectiva del colectivo empresarial en las decisiones es-tratégicas del centro, a través de su participación en la composición de los órganos de gobierno del mismo. Se presumirá que concurre este requisito cuando la mayoría de los miembros con derecho a voto en su órgano de gobierno correspondan a empresas o asociaciones empresariales”.

Dos son las formas jurídicas que mayoritariamente presentan los centros tecnológicos en España: la de fundación privada (que es, por ejemplo, la fórmula que predomina en los centros tecnológicos vascos) y la de asociación empresarial de investigación (que es la que predomina en los centros valencianos). De acuerdo con una encuesta llevada a cabo por Barge-Gil y Modrego (2010), los prin-cipales promotores de los centros españoles fueron las Administraciones públicas (sobre todo, las autonómicas y locales) y las empresas. En el caso de la Comunidad Valenciana, hubo también una significativa colaboración del entorno científico-técnico; en el de la CAPV, destaca particularmente el escaso papel jugado por la Administración central y, comparativamente, también por el entorno científico-técnico; y en Galicia, la participación del entorno privado y del entorno científico-técnico fue muy baja. Fernández (2010), en cambio, considera que en España cabría distinguir tres modelos de centro tecnológico: el vasco, que se caracteriza por tener forma jurídica de fundación y por el gran protagonismo que en su impulso tuvo el gobierno vasco; el valenciano, con forma jurídica de aso-ciación empresarial y fruto originariamente de iniciativas empresariales; y el catalán o madrileño, que surge muy vinculado a la universidad y se nutre en muchos casos de personal académico, y menos atento a las demandas del entorno empresarial.125

Lo anterior se refleja también en la composición de los órganos de gobierno de los RTO de esas tres comunidades, tal como también ilustran los datos de Barge-Gil y Modrego (2010), de modo que sobresale en la CAPV una menor representación de la Administración central y del entorno científico-técnico. Según Cruz-Castro et al. (2008), que manejan datos proporcionados por Fedit, en 2007 el 69% de los miembros de los órganos de gobierno de los centros tecnológicos correspondían a re-presentantes empresariales, el 5% a representantes de las universidades y los OPI y el 12% a repre-sentantes gubernamentales, observándose una tendencia a la reducción del peso de los primeros y al crecimiento de los otros. Esa presencia de los representantes empresariales era particularmente relevante en los centros provenientes de las antiguas asociaciones industriales de investigación, que habían surgido para proveer a sus empresas afiliadas con servicios a demanda. En tales centros las prioridades de investigación estaban muy orientadas a las aplicaciones industriales y las decisiones se tomaban por el Consejo. La ampliación de los órganos de gobierno de los centros para aumentar el peso de los representantes de la Administración (especialmente, de los gobiernos regionales), a la que hemos hecho antes referencia, fue de la mano de la atribución de un mayor peso al desarrollo de proyecto genéricos de I+D a más largo plazo. Dicho proceso tuvo lugar con menor intensidad en los centros que mantuvieron la forma de asociación, que en los que adoptaron la forma de fundación.

125 Esos tres modelos se caracterizarían también por la diferente especialización tecnológica/sectorial, tamaño de los centros y grado de desarrollo de actividades de I+D. De tales cuestiones trataremos más adelante.

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Señalemos, por último, que, como indica Arias (2009), si bien los centros de investigación tienen personalidad jurídica independiente desde que se crean, ello no convierta a los centros en entidades realmente “independientes” de los entes que los crean. Esa dependencia o vinculación se hace ma-nifiesta en tres planos fundamentales: a) en algunos casos los entes creadores del centro mantienen formal o informalmente potestades de dirección y control sobre las líneas esenciales de acción y los objetivos a alcanzar por éste; b) en el plano organizativo, los entes creadores pueden tener la potes-tad de nombrar y cesar a los titulares o miembros de gobierno de los centros; y c) en el plano eco-nómico-financiero, la entidad matriz ejerce un control financiero. De todos modos, esas potestades no aparecen siempre correlacionadas con el porcentaje de propiedad que se tiene en el centro. Así, por ejemplo, los centros Fraunhofer son centros cuya propiedad corresponde a la Administración nacional y regional alemanas, pero a pesar de esa titularidad pública son gestionados con una gran autonomía; por el contrario, en algunas fundaciones españolas el centro es formalmente privado y la Administración apenas está presente en el patronato, pero ella es la que de hecho nombra o da el visto bueno real a los principales cargos del centro.

2.2 Productos y clientes de los RTO

No existe una clasificación de funciones o actividades que desarrollen los RTO que se utilice de modo unánime por la literatura. Las listas de tales clasificaciones están afectadas, entre otras co-sas, por el tipo de organizaciones con las que aparezcan combinadas los RTO. Así, por ejemplo, la OECD (2011d) incluye los RTO en la categoría más general de “Organizaciones de investigación públicas (PRO)”, pues considera que los RTO tienen cierto grado de “publicness” y está teniendo una convergencia de funciones entre tales organizaciones; mientras que en la perspectiva opuesta se encontrarían los que analizan los RTO exclusivamente desde la perspectiva de los servicios que prestan a las empresas, como por ejemplo Rush et al. (1995).

En el primer caso, entre las actividades de los centros se suelen incluir algunas funciones que la organización desempeña para el Gobierno, bien porque las actividades de análisis tienen por clien-te fundamental a tal Gobierno (p.e. en la función de apoyo a la formación y aplicación de políticas públicas) bien porque, junto a las propias labores de un centro de investigación, se desarrollan ac-tividades no propias de un centro de investigación y sí de la propia Administración (p.e. la función de financiación de la investigación o reparto de fondos para que investiguen otras organizaciones). Ante eso, hemos partido de las actividades o funciones que los RTO desarrollan para las empresas, y les hemos añadido aquellas que como proveedores de I+D o servicios tecnológicos ofrecen a la Administración, en apoyo a sus políticas, en forma de I+D, asesoramiento y monitorización (aparte de las actividades de ensayo, certificación y normas y estándares) (véase Earto, 2006).

En el Cuadro 15 se recogen las listas de actividades que de los RTO (o de las instituciones ex-trauniversitarias de investigación, que no son meras empresas) ofrecen diversos trabajos.126

126 Mas-Verdú (2003 y 2007) ordena las actividades que proveen los RTO de acuerdo con la etapa del proceso productivo en que se encuentren las empresas, con su inmediatez y con su naturaleza funcional. Así, de acuerdo con el primer criterio, distingue los servicios ligados a la generación y adquisición de conocimiento y tecnología (p.e. generación de nuevos productos mediante proyectos de I+D, apoyo a la adquisición de tecnología…), los ligados a la preparación para la producción (normalización, ensayos…) y los ligados a la comercialización (estudios de mercado, protección de tecnologías propias…). En cuanto a la inmediatez, distingue entre servicios a corto plazo (p.e. control de calidad de materiales), medio plazo (p.e. servicios de consultoría técnica) y largo plazo (p.e. proyectos de I+D para desarrollo de nuevos productos). En cuanto al tercer criterio, distinguiría entre servicios de difusión de conocimiento (p.e. información, demostración…), promoción de la cooperación e intermediación, y provisión de servicios específi-cos (I+D bajo contrato, etc.).

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Cuadro 15. Actividades o roles de los RTO según la literatura

Rush et al. (1995: 23); Arnold et al. (1998: 92): Investigación básica, Investigación aplicada, Desarrollo experimental, Diseño y aplicaciones de ingeniería, Servicios técnicos, Estándares y certificación, Difusión

Hales (2001: 2). Investigación básica, I+D aplicada y estratégica aplicada, Desarrollo y difusión de estándares científicos e ingenieriles e información, Iniciativas de mejores prácticas en la gestión de tecnología (incluyendo formación, consultoría y publicación de información)

OECD (2011: 2): Investigación básica y aplicada, Apoyo a políticas, Formación, Transferencia tecnológica y de conocimiento, Provisión de servicios, Financiación de la investigación, Instalaciones tecnológicas y Estandarización y certificación.

Arnold, Clark y Jávorka (2010: 19). Investigación básica y aplicada, Ingeniería avanzada y aplicaciones, Diseño y desarrollo, Estudios, Formación, Medición y ensayos, Información y asesoría, Prototipos y Tiradas cortas de producción.

Arnold, Brown et al. (2007: 53). Ligazón de la comunidad investigadora con las necesidades sociales, Investigación aplicada, Medición, ensayos y certificación, Información y consultoría, Servicios de apoyo a las pymes.

Astrom et al. (2008: 20). Mediador de conocimiento, Importador de conocimiento, Creador de conocimiento, Proveedor de conocimiento, Proveedor de infraestructuras, Ensayos y certificación

Eurab (2005: 7). Investigación fundamental y estratégica, Apoyo tecnológico al desarrollo económico, Apoyo a políticas públicas, Normas técnicas y estándares, Instalaciones

Earto (2006: 4-5). Investigación y desarrollo, Normas y estándares, Ensayos y certificación, Difusión y diseminación tecnológica, Instalaciones críticas, Apoyo a políticas (temas de bienestar, investigación por precaución y de valoración de tecnología…)

Eurolabs (2002a:17 y 2002b:26). Investigación básica, Investigación aplicada, Desarrollo, Certificaciones y estándares, Difusión y extensión, Instalaciones

COWI et al. (2009: 12). Idem que Eurab (2005).

Hauser (2010: 9). Investigación básica, Investigación aplicada, Provisión de conocimiento, equipos e investigación aplicada a las pymes, Provisión de servicios técnicos y de comercialización a pequeñas y grandes empresas, Desarrollo de mano de obra cualificada.

Oxford Economics (2008: 14-15). Investigación genérica, I+D en colaboración, I+D bajo contrato, Transferencia de conocimiento y tecnología, Licencias tecnológicas y spin-outs, Ensayos y certificación, Estándares, Formación y Consultoría.

Airto: Investigación aplicada, Diseño, Desarrollo tecnológico, Transferencia de conocimiento de valor añadido, Transferencia tecnológica, Consultoría, Investigación temprana en explotación comercial, Gestión de la información, Provisión de habilidades y formación, Evaluación de productos y materiales, Provisión de instalaciones de ensayo y servicios.

Buesa et al. (2011). Investigación básica, Investigación aplicada, Investigación experimental, Ingeniería avanzada, Diseño y desarrollo, Ingeniería de aplicación, Contrucción de prototipos, Formación, Medición y ensayos, Información y asesoría (consultoría)

Fernández (2010) [tomada de Hofer et al., 2007]: investigación básica, investigación aplicada, desarrollo tecnológico, cesión de instalaciones, certificados y homologaciones, mediciones y ensayos, consultoría empresarial, consultoría política, formación y otras funciones.

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A partir de ellos, hemos elaborado nuestra propia lista, guiados por un principio de frugalidad:

» Investigación básica y estratégica

» Investigación aplicada

» Desarrollo e ingeniería

» Medición, ensayos, estándares y certificación

» Asesoría y consultoría

» Difusión (demostración, información/bases de datos, publicaciones, jornadas…)

» Patentes, licencias, spin-offs, incubadoras127

» Formación

» Gestión de grandes instalaciones y equipamientos

» Apoyo a políticas públicas (investigación precautoria, monitorización, evaluaciones y asesoramiento…)

En algunos trabajos, tanto de analistas como de asociaciones de los RTO (p.e., Fernández, 2010; Fedit, 2009), se destaca la labor de intermediación o interconexión que efectúan los centros tecnoló-gicos entre las empresas y otros agentes, o incluso la de gestión de ayudas públicas. En nuestra opi-nión esas son unas funciones que indudablemente desempeñan estos centros, pero que, además de que podrían incluirse en las funciones de difusión, la primera, y en la de asesoría y consultoría, la segunda, son funciones que ellos generalmente las desarrollan como facilitadoras o habilitadoras de las restantes. Por eso, y porque la mayoría de los trabajos tampoco las incluyen entre la lista de actividades propias de los centros,128 no las hemos incluido, aunque más adelante nos referiremos a ellas. Igualmente otros (p.e. Hauser, 2010) mencionan que los RTO aumentan el atractivo del territo-rio para la inversión directa o el talento internacional; pero también aquí consideramos, que esos son más efectos de un destacado funcionamiento de los centros tecnológicos, que actividades como tales que ellos desarrollan.

Asimismo, en algunos trabajos se mencionan como actividades de los RTO la investigación en colaboración y la investigación bajo contrato. Aquí, sin embargo, se ha preferido no incluirlas, puesto que se solaparían con las categorías de investigación y desarrollo recogidas en la lista: buena parte de la investigación básica y aplicada los centros la hacen en colaboración (por ejemplo, proyectos de investigación acogidos al Programa Marco de la Unión Europea), y buena parte de la investigación bajo contrato suele responder a proyectos de desarrollo.

En paralelo a listas de actividades, es habitual en la literatura sobre los RTO hablar del modelo de innovación que caracteriza a tales entidades (véase, por ejemplo, Arnold, Clark et al., 2010; Astrom et al., 2008). Dicho modelo se descompondría en tres fases.

» En una primera, el RTO realizaría actividades de I+D exploratorias para desarrollar un área de capacidad o una plataforma tecnológica. Esto es, el RTO generaría o adquiriría conocimiento y competencias.

127 Hay autores que denominan ingresos por “transferencia tecnológica” los provenientes de licencias, patentes y participaciones en spin-offs (véase, por ejemplo, Fernández, 2010, quien a su vez sigue a Modrego et al., 2004). Pero ese es un sentido restringido de la transferencia tecnológica que realiza el centro. Como señalan explícitamente varios autores (véanse Olazarán et al.. 2005; Callejón et al., 2007; López, 2007) los centros tecnológicos desempeñan dos funciones principales: generación/captación de conocimiento y tecnología, y transferencia de dicho conocimiento y tecnología. En tal sentido, en las actividades de investigación bajo contrato (y de otros tipos de actividades) también efectúan una transferencia de conocimiento y tecnología.128 Cuando el Fedit recoge en su informe anual diversas estadísticas sobre los centros, utiliza un número relativamente reducido de actividades, entre las que no aparecen especificadas las citadas en el texto. En particular, el Fedit distingue: I+D propia, I+D con empresas (contract research), servicios tecnológicos y de negocio, formación, difusión y otros.

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» En una segunda, el RTO refinaría y explotaría el conocimiento generado o adquirido en la fase anterior de manera relativamente poco estandarizada, y con frecuencia en proyectos en colaboración con empresas.

» En una tercera fase, el RTO entraría en explotaciones más rutinizadas o estandarizadas del conocimiento, que incluirían también la consultoría, la concesión de licencias, y la formación de spin-offs. (Véase, como ilustración, el modelo de innovación de VTT en la Figura 15)

Figura 15. Modelo de Innovación de VTT

Fuente: Extraído de Arnold, Clark et al. (2010)

La literatura de los RTO subraya, en particular, la necesidad de que se dé la primera fase, si es que se desea que los RTO puedan ir por delante y ayudar al desarrollo tecnológico de las empresas usuarias de sus servicios, pues de otro modo se convertirían en meras ingenierías u organizaciones que desarrollan solo proyectos bajo contrato. Pero, habida cuenta de los fallos de mercado y de sis-tema existentes, los autores próximos o partidarios de los RTO sostienen que esa primera fase sólo se puede dar si el gobierno ofrece financiación básica a los RTO para ello.129 Los partidarios de esa labor investigadora de los RTO subrayan que, además de que el conocimiento de ella derivado dará lugar posteriormente a la provisión de un mejor y avanzado servicio por parte del RTO a las empre-sas, de tal labor de investigación se derivan desbordamientos de conocimiento muy positivos para

129 Sorprende un tanto que, autores como Arnold, que ahora sostienen encendidamente la necesidad de que los gobiernos proporcionen financiación básica al desarrollo de esas capacidades y competencias en los RTO por delante de las necesidades y demandas actuales de las empresas, pusieran el énfasis en sus primeros trabajos más en las aplicaciones y desarrollos en respuesta a las demandas o necesidades sentidas por las empresas. Así, Arnold y Rush (1996) escribían lo siguiente: “La investigación tiene un estatus superior al de muchas actividades terrenales de los institutos de investigación y tecnología (RTI). Los RTI de países ricos con financiación pública están particularmente orientados a hacer más trabajo de investigación que el necesitado” (p. 197) “En la práctica, hemos visto que los RTI líderes llevan a cabo poca investigación avanzada. En contraposición con las declaraciones de grandes misiones de algunos, los RTI exitosos no se propusieron para generar innovaciones que se transfirieran a la industria (…) Tecnológi-camente, los RTI exitosos tienden a concentrarse en el terreno medio del proceso de innovación: ingeniería avanzada (y no tan avanzada), desarrollo experimental, diseño, mejora de procesos y resolución de problemas (…) En raras oca-siones jugaron las innovaciones de empuje por la oferta una parte principal en las actividades nucleares de los nueve RTI” (p. 185). (Véase en el mismo sentido Arnold et al., 1998)

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la sociedad. Así, Hales (2001) escribe lo siguiente: “Algunos RTO tienen funciones que van más allá del papel de servicios de investigación y tecnología, de modo que incluyen asesoramiento científico al público, inputs al debate y a la toma de decisiones políticas, inputs al proceso judicial, servicios operacionales a empresas y departamentos gubernamentales o -incluso- investigación básica. El Gobierno ha sido criticado por tratar de sacrificar estas tareas públicas de largo plazo ante el altar del cortoplacista proceso de innovación industrial (…) Esas funciones no deberían debilitarse, ya que la interacción entre las varias funciones fortalecerá su capacidad de largo plazo para llevar a cabo servicios de investigación y tecnología, así como su capacidad de cumplir otras tareas” (p. 58). 130

Una discusión recurrente, en la literatura sobre los RTO, es si tales entidades deberían ofrecer también servicios tecnológicos y no tecnológicos, no basados en I+D, que en ocasiones son ofre-cidos por otros tipos de organizaciones (normalmente, ingenierías, consultorías… componentes de los KIBS), que lo hacen además sin percibir los niveles de financiación pública que perciben los RTO. Con relación a esta cuestión, la literatura de los RTO se posiciona de modo bastante unánime a favor de dicha prestación. Se aduce, al respecto, que para que la innovación basada en I+D re-sulte exitosa resulta necesario frecuentemente que vaya acompañada de actividades conducentes a una innovación no basada en I+D (p.e. cambios organizativos y de modelo de negocio) (Fariña y Preissl, 2000). Como señala Leijten (2007): “El estadio del simple desarrollo de productos y de llevarlos al mercado ha desaparecido hace tiempo. Para llevar una innovación al mercado en los entornos en red de hoy son necesarios extensos estudios sobre potenciales modelos de negocios, del modo en que el producto puede cambiar los comportamientos de los clientes y del modo de implementar los servicios asociados con el producto. Ello lleva a una más estrecha colaboración entre las divisiones de tecnología, producción, marketing y estrategia en las empresas. En algunos casos las diferencias organizacionales entre disciplinas parecen desaparecer por completo en algo que se denomina de modo amplio como ‘ingeniería de sistemas’. En general, a los RTO se les ve bien equipados para este desarrollo. Mucho más que a las universidades” (p. 128).

Por otro lado, se subraya que para poder superar el gap de información existente entre los RTO y las pymes y generar confianza y conocimiento mutuo, aquellos necesitan acercarse a estas con servicios más accesibles y prácticos; y que es esa doble función (de provisión de servicios de modernización y de investigación aplicada cercana al mercado) la que proporciona a los RTO un posicionamiento único con respecto a las universidades y al sector privado de la consultoría (Izushi, 2005).

Como consecuencia de lo anterior, bastantes RTO tienen actividades un tanto alejadas del cam-po de la tecnología.131 Arnold et al. (2007) relacionan esa visión de los RTO reducida al mundo tec-nológico y de la I+D con un pasado en el que se contemplaba a los RTO como un instrumento de impulso a la actividad manufacturera. Pero que hoy la “nueva economía” y el mundo de los servicios requiere también capacidades de las ciencias sociales.

Otra cuestión es cómo se integran tales capacidades con las tecnológicas. Como al respecto señalan Arnold et al. (2007), no hay un único modelo: VTT y Fraunhofer tienden a tratarlas sepa-radamente de las líneas de capacidades ingenieriles, mientras que Sintef las ha integrado en su negocio principal.

130 Arnold, Clark et al. (2010) señalan, además, que aunque cabría esperar del trabajo de los RTO con las empresas que los resultados de la I+D de los primeros fueran bastante específicos y se mantuvieran secretos, en la realidad se observa que muchos proyectos dan lugar a publicaciones científicas, y que los RTO hacen públicos tales resultados en conferencias o en publicaciones de los propios institutos, lo que constituye un significativo bien público. Esto es, los desbordamientos de conocimiento provendrían, además de los proyectos genéricos de los RTO que reciben finan-ciación básica, también de los proyectos más estandarizados.131 Leijten (2007) hace referencia, por ejemplo, a los estudios de mercado de trabajo en TNO, Fraunhofer y Joanneum Research, a la investigación sobre desempeño de sistemas sanitarios en TNO o al apoyo a la gestión o management en Sintef y VTT.

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Pero, paralelamente a esa tendencia a abarcar toda la cadena de innovación dentro de la orga-nización, se reconoce que en los institutos “las actividades se concentran de modo creciente en la investigación aplicada y que los niveles de las habilidades y cualificaciones están elevándose, de modo que se necesitan lazos más estrechos con las universidades y con la formación doctoral” (Arnold et al., 2007: 45). (Véase en el mismo sentido, Larédo y Mustar, 2004). Aunque todo apunta a que sea así, desgraciadamente, no se dispone de estadísticas apropiadas que permitan confirmar tales asertos. La base de datos más completa (Eurolabs) proporciona los siguientes porcentajes de centros realizando las funciones por ella identificadas: investigación básica 51%, investigación apli-cada 92%, desarrollo 75%, certificados y estándares 32%, difusión y extensión 67%, y provisión de instalaciones 33%. Debe tenerse en cuenta, no obstante, que Eurolabs incluye en su categoría de centros no sólo los RTO, sino también los OPI.

Sea como sea, como antes se ha indicado, el mundo de los RTO es muy variado y no todos proporcionan o actúan en todos los ítems de la lista de actividades (Rush et al., 1995). Según Eurab (2005), las funciones suelen variar según el arquetipo de RTO (véanse Figura 16 y Figura 17).

Figura 16. Base científico-tecnológica europea y posicionamiento en ella de los RTO

Fuente: Extraído de Eurab (2005)

El número y tipo de actividades que el RTO vaya a desarrollar suele aparecer relacionado con el tamaño del RTO. Los más pequeños suelen dar más importancia a las actividades más próximas a la demanda empresarial (servicios de asistencia técnica y de consultoría tecnológica), mientras están más débiles en investigación básica. Los RTO medianos son los que presentan una distribución más uniforme en todas las actividades. Mientras que los centros de mayor tamaño aparecen más espe-cializados en actividades de investigación.

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Figura 17. Principales funciones de los diferentes tipos de RTO en Europa

Fuente: Extraído de Eurab (2005)

Gráfico 18. Importancia de cada tipo de actividad (valor máximo 5, valor mínimo 0) para los RTO europeos, en función de su tamaño (más de 1000 empleados, entre 500 y 1000, menos de 500)

Fuente: Hofer et al. (2007) [extraído de Fernández, 2010]

Los análisis realizados por Modrego et al. (2004 y 2005) sobre centros tecnológicos españoles muestran que el tamaño es una variable explicativa muy importante que afecta, no sólo a las acti-vidades que el centro lleva a cabo, sino también de sus resultados. En tal sentido, los análisis de Modrego et al. (2004 y 2005) muestran la importancia de alcanzar una masa crítica.

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Los estudios de Modrego et al. muestran igualmente que la oferta de servicios es una variable clave para caracterizar el perfil de un instituto, que aparece relacionada con las variables organiza-cionales, estratégicas y relacionales, así como con el impacto y valor añadido generado por el ins-tituto. A partir de varios indicadores relativos a su oferta de servicios, mediante un análisis factorial, Modrego et al. obtienen dos indicadores sintéticos de tal oferta, uno, que denominan dimensión operativa (OD), que recoge el nivel y diversidad de la oferta de servicios o portafolio de actividades de cada centro; y otro, que denominan intensidad de investigación y desarrollo tecnológico (RDI), que refleja la capacidad de generación de conocimiento del centro. Con esos dos factores obtienen una tipología de los centros tecnológicos españoles. La posición de cada grupo y los valores que para los diferentes indicadores presentan se recogen en el Cuadro 16. Sobre tal tipología Modrego et al. (2005) señalan lo siguiente: “Merece destacarse el que esta taxonomía refleja las diferencias interregionales. Muchos de los centros tecnológicos del Grupo 1 están localizados en la Comunidad Valenciana y son unisectoriales, mientras que la mayoría de los centros tecnológicos de los grupos 2 y 3 pertenecen a la CAPV y son multisectoriales. Los centros de los grupos 4 y 5 pertenecen a varias regiones y son unisectoriales o multisectoriales” (pp. 183-184)

Cuadro 16. Tipología de centros según la dimensión operativa y la intensidad de I+D

 

 

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De todo lo anterior se desprende que la actividad y tamaño están muy afectados por la elección que el RTO efectúe entre atender a un único sector/tecnología u operar como centro multisectorial/politécnico. La mayoría de los RTO consideran que deben ser politécnicos, para así poder atender la creciente gama de servicios que demandan los clientes, muchas veces interconectados. Existe también una creencia de que el tamaño resulta cada vez más importante, además de para poder alcanzar determinados tamaños en cada especialización del centro politécnico, también para ser visible internacionalmente.132 Ese tamaño se aumenta más vía fusiones y adquisiciones, que por crecimiento orgánico (Arnold, Barker et al., 2010; Astrom et al., 2008). A eso habría que sumar las tendencias a la convergencia tecnológica y a la necesidad de desarrollar una investigación interdisci-plinar. Todo ello está llevando a un aumento en el grado de concentración del sector (Arnold, Barker et al., 2010).133

Como consecuencia de lo anterior, en los RTO también se observa una tendencia a la reducción del número de divisiones o departamentos en que los RTO están organizados, a la adopción de estructuras de matriz y a la formación de grupos flexibles relacionados con un proyecto o progra-ma integrados con personal de diferentes disciplinas y cualificaciones. (Arnold, Brown, et al., 2007; Arnold, Barker, et al., 2010; Gijsbergs et al., 2005).

Pero aparte de la apuesta por desarrollar actividades más hard y basadas en la I+D o más soft basadas en servicios técnicos y consultoría, por centrarse fundamentalmente en las empresas o atender también como cliente al gobierno, por especializar el centro en un sector o tecnología u optar por un planteamiento multisectorial o politecnológico, el posicionamiento estratégico del RTO pasa también por el tipo de empresa a que atiende: grande o pequeña.134 En principio, prácticamente todos los RTO recogen en su misión el atender las necesidades de servicios de tecnología e inno-vación de las pymes, y cuando ofrecen datos del porcentaje de sus clientes que son pymes, tales porcentajes son altos; pero como Astrom et al. (2008) y Olazarán et al. (2009) señalan, la realidad es que en la mayoría de los casos la mayor parte de su facturación corresponde a grandes empresas.

Es más, gran parte de la actividad de los centros se concentra en un núcleo determinado de empresas, con las que mantienen relaciones estables y con las cuales se ha generado ya una cierta confianza. Así, por ejemplo, Buesa et al. (2011) hacen referencia al caso de los institutos Fraunhofer y señalan que la mitad de los ingresos por proyectos de investigación con empresas de tales institutos provienen de proyectos en su quinta edición o superior. Esta es una cuestión importante porque, tal como resulta del estudio realizado por Nuñez-Sánchez y Modrego (2003), la eficacia en proyectos de I+D de los centros es mayor en aquellos que trabajan con un colectivo estable de empresas, que precisamente por ello suele ser algo más reducido.135

Igualmente, un estudio de Nuñez-Sánchez et al. (2012) muestra que el efecto positivo de los proyectos de investigación desarrollados por los RTO es mayor cuando existe previa experiencia de colaboración de la empresa, y cuando hay una mayor implicación de esta y del RTO en el desa-

132 Leitjen (2007) escribe: “Las tendencias tecnológicas más recientes tales como el papel generalizado de las TIC en muchas aplicaciones, el advenimiento de otras tecnologías genéricas capacitadoras tales como las nanotecnolo-gías y la biotecnología y la tendencia generalmente percibida hacia la convergencia de las tecnologías hace cada vez más difícil la supervivencia de organizaciones pequeñas, muy focalizadas. Hay una presión para crecer en tamaño o, alternativamente, para ser capaces de hacer frente a la creciente complejidad tecnológica mediante intenso funcio-namiento en red” (p. 121)133 En España, también, el grado de concentración en el sector es importante: según Callejón et al. (2007), en 2005 el 30% de la facturación de los centros tecnológicos correspondía a 5 de los 65 centros tecnológicos considerados. Y dicha concentración ha crecido significativamente, tras la creación de Tecnalia.134 Otro elemento clave del posicionamiento estratégico es el del ámbito geográfico: regional, nacional o incluso internacional. De este punto, sin embargo, trataremos más adelante.135 En particular, la eficacia de los centros tecnológicos españoles era mayor cuando estos trabajaban con empresas de mayor tamaño y en los que mantenían relaciones más estables y con un número menor de empresas. Esas eran unas de las razones por las cuales los centros tecnológicos vascos parecían más eficaces que los valencianos; estos últimos trabajan con un mayor número de empresas, y generalmente de menor tamaño.

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rrollo del proyecto. Esa necesidad de un mayor compromiso y de una relación de confianza entre la empresa y el RTO es también destacada por Olazarán et al. (2005 y 2009), quienes señalan que muchos proyectos de I+D en cooperación entre los RTO y empresas fracasan o no rinden resultados económicos para las empresas porque realmente la cooperación no tiene lugar, sino que el centro se limita a desarrollar el proyecto y a dar cuenta, en diversas reuniones, de los avances realizados a la empresa, sin que ésta haya participado en tales avances y sin que sea capaz de asimilarlos.136 137

El tipo de confianza y relación existente entre el RTO y la empresa también se refleja en la política de precios. En la tesis de Santamaría (2001), por ejemplo, se ve que, precisamente por esa falta de confianza, la mayoría de los centros tecnológicos por él analizados tendían a operar con una política de contratos bastante cerrados y con precios fijos, y que son más raros los que plantean contratos más abiertos en los que el precio final puede variar según el esfuerzo realmente realizado por el centro. Y lo que en los casos por él analizados no aparecía era el contrato en el que la remuneración del centro depende del valor generado para el cliente, aunque esa es una línea desarrollada recien-temente por algunos centros (por ejemplo, Tecnalia), que plantean el desarrollo de ciertos proyectos a riesgo compartido.

El que los principales clientes de los RTO sean las empresas medianas-grandes se da, en gran medida, porque la mayoría de las pequeñas empresas carecen de la capacidad para explotar las capacidades de I+D desarrolladas por los RTO o para participar en proyectos en colaboración con aquellos (Arnold y Rush, 1996). Como señala Arnold et al. (2007), atender a las pymes requiere de parte de los RTO una diferente aproximación de la que requieren las empresas que generalmente generan la mayor parte de la facturación de los RTO: en términos de marketing, de habilidades es-pecíficas… y hasta de productos. Según García-Quevedo y Mas-Verdú (2007), esa relación entre tamaño empresarial y recurso a los RTO no crece de modo indefinido, sino que alcanza su máximo en torno a los 150 trabajadores, de modo que son las empresas de ese tamaño las que, cuando menos en España, más recurren a los centros tecnológicos.

En el modelo de innovación en tres fases de los RTO al que anteriormente se ha hecho referencia, incluso en la fase tercera, que podría ser llevada adelante en términos puramente comerciales sin necesidad de apoyo público, Astrom et al. (2008) sostienen que eso solo es cierto para las empre-sas grandes que disponen de dinero y de capacidad de absorción; pero que cuando el cliente de ese producto es la pyme en la mayor parte de los casos el subsidio público es una necesidad. Las diferencias que en lo referente a orientación hacia las pymes se observan de unos RTO a otros res-ponden, además de a evidentes diferencias en las estructuras empresariales de unas economías a otras, a las diferentes políticas de apoyo puestas en marcha por la Administración a estos efectos. La Administración, en su política de financiación de los RTO, puede establecer objetivos o condicio-nantes específicos a este respecto, o puede establecer programas de subsidios para la contratación que las pymes hagan a los RTO o puede impulsar la especialización de los centros de modo que algunos atienden mayoritariamente a tales pymes (Astrom et al., 2008).138

136 Olazarán et al. (2009) señalan que el fallo se encuentra en el mismo inicio del proyecto, cuando no es la empresa el origen del proyecto en cooperación, sino el centro tecnológico, quien conocedor de la existencia de un programa de ayudas para proyectos de cooperación de empresas con los centros, busca a alguna empresa que esté dispuesta a acogerse al programa y le encargue el proyecto. Luego, este, en lugar de ser fruto de un reparto de tareas entre la empresa y el centro, en el que ambos colaboran y participan, se convierte en un proyecto desarrollado sólo por el personal del RTO y que, en respuesta a determinados hitos, se le informa o da cuenta a la empresa, pero sin dar lugar a una transferencia o desarrollo de conocimiento real en esta última. 137 Santamaría (2011), por el contrario, cuyo estudio se basa en entrevistas realizadas exclusivamente a los centros tecnológicos, señala que bastantes de ellos plantean la fórmula del equipo mixto, para favorecer una real transferencia de tecnología y conocimientos a la empresa.138 Por ejemplo, junto a los conocidos Fraunhofer, en Alemania funcionan también los centros de la Fundación Steinbeis, que proporcionan asesoramiento y transferencia tecnológica fundamentalmente a las pymes.

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En el caso de España la tendencia al reforzamiento de las actividades de investigación apli-cada al que nos referíamos anteriormente ha sido muy evidente. Cruz-Castro y Sanz-Menéndez (2007) y Cruz-Castro et al. (2008) la explican haciendo referencia a una amplia serie de factores:

» a la competencia que los centros tecnológicos comienzan a encontrar en las universidades y centros públicos de investigación que también empiezan a proveer de servicios tecnoló-gicos y de investigación a las empresas,

» al impulso en favor del desarrollo de capacidades de I+D ejercido por algunos gobiernos regionales (sobre todo, el vasco y el valenciano), que contrarresta un tanto el papel pre-dominante que en las asociaciones de investigación y similares organizaciones entonces existentes ejercían las empresas, y favorece el movimiento desde un modelo basado en el cliente centrado en una I+D a demanda a un modelo de I+D genérica que provee de servi-cios tecnológicos avanzados a las empresas,

» a los incentivos y regulaciones establecidos por la Administración central y a que para acceder a las convocatorias de fondos públicos nacionales y europeos se les empieza a medir por sus capacidades de investigación,139

» a los propios requisitos establecidos por Fedit para sus asociados (la asociación sectorial de centros tecnológicos españoles)140

» al propio efecto imitación de las experiencias europeas de los RTO, que se van extendien-do a medida que España avanza en su proceso de integración europea.

De acuerdo con Barge-Gil et al. (2011) la orientación hacia la I+D de los centros tecnológicos españoles es superior a la de los centros Kosetsushi japoneses, a la de los Centros Tecnológicos de Manufacturas de EEUU y a la de los Centros de Servicios Reales italianos, pero inferior a la de los grandes centros europeos tales como los Fraunhofer, los TNO, VTT y demás.

La tipología de centros tecnológicos elaborada por Callejón et al. (2007), elaborada a partir de dos indicadores sintéticos sobre su fortaleza tecnológica y su atención a las pymes (véase Gráfico 19) pone de manifiesto que el tamaño de los centros influye sobremanera en la clasificación, de modo que los grupos 1 y 2, que son los que mayor fortaleza tecnológica tienen, son los de tama-ño mediano-grande y muy grande.

Como antes se ha señalado, tales diferencias entre centros, responden en gran medida a los distintos modelos de centros existentes de unas comunidades a otras. Así, según Barge-Gil y Modrego (2008 y 2010), los centros tecnológicos vascos están más implicados en la I+D que los de Valencia y Galicia. Eso se explica, en parte, por el diferente tipo de sectores y empresas que atienden unos y otros: manufacturas de nivel tecnológico medio-alto y con empresas de cierto tamaño medio y alto, en el caso de la CAPV; y sectores de consumo final, de nivel tecnológico

139 En el caso de los incentivos y regulaciones proporcionados por la Administración central, resulta decisiva la institucionalización y reconocimiento de los centros de innovación y tecnología (CIT) y el establecimiento de reque-rimientos regulatorios para la obtención de subsidios públicos, tal como la transformación en fundaciones sin ánimo de lucro (RD 2609/1996). Esta regulación y el acceso a los subsidios y ayudas que posibilitaba (posibilidad de parti-cipar en convocatorias de I+D competitivas, de ayudas a la incorporación de doctores, etc.) condujo a que bastantes de las asociaciones de investigación dieran el salto y se convirtieran en auténticos centros tecnológicos.140 En 2004 introdujo una serie de nuevos requisitos para convertirse en asociado: tener un suficiente número de personal cualificado, tener un suficientemente alto y estable nivel de ingresos, no ser demasiado dependiente del sec-tor público (los fondos públicos no competitivos debían estar situados por debajo del 30% del presupuesto) y dedicar más del 25% del presupuesto total anual a I+D y actividades de innovación.

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medio-bajo y de empresas de tamaño mediano y pequeño en el caso de Valencia y Galicia.141 Convendría señalar que, aun así, el tamaño de las empresas que trabajan con los centros tecno-lógicos vascos quedaría muy lejos del de las empresas que trabajan con los centros alemanes. 142

Gráfico 19.Tipología de centros tecnológicos españoles, en función de su fortaleza tecnológica

(eje vertical) y su atención a las pymes (eje horizontal)

Pero también parece tener que ver en ello una mayor inclinación de los programas de innovación de la CAPV hacia las actividades de I+D de los centros, mientras que comparativamente los centros de la Comunidad Valenciana reciben mayor porcentaje de financiación pública para actividades di-

141 Según AEVAL (2009), el número de empresas que como media acudieron a los centros tecnológicos en el período 2002-2007 fue de 21.500, de las cuales 2.500 lo hicieron para desarrollar proyectos de I+D bajo contrato. El número de empresas españolas que en 2005 desarrollaron actividades de I+D fue, según el INE, 10.953. Es decir, muchas de las empresas que contrataban servicios con los RTO en España carecían de capacidad de I+D interna, lo que obviamente condicionaba el tipo de servicio y la absorción de conocimiento que podría lograr de su relación con el centro.142 Según Buesa et al. (2011), en torno al 60% de los proyectos de investigación de los institutos Fraunhofer con las empresas corresponde a empresas con más de 500 empleados. En el caso de los centros vascos, según datos proporcionados por Barge-Gil y Modrego-Rico (2008), sólo el 20% de la facturación corresponde a empresas de más de 250 empleados (de modo que, el porcentaje correspondiente a empresas de más de 500 trabajadores sería incluso mucho menor, dado el escaso número de empresas vascas que supera tal tamaño).

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ferentes de la I+D.143 En casos como el valenciano, en el que el nivel de capacitación y sofisticación de las empresas es menor, Mas-Verdú (2003 y 2007) considera preferible impulsar la provisión de servicios menos complejos, algunos de ellos incluso de carácter obligatorio (como los ensayos y cer-tificaciones relativas a sanidad, calidad o medioambiente) para las empresas, para ganar la confianza empresarial y poder iniciar un estrategia gradual de provisión de nuevos y más sofisticados servicios.

2.3 Personal de los RTO

La composición del personal de los RTO obviamente condiciona (y refleja) la orientación más acadé-mica o más empresarial que presenta cada centro. Para preservar esa última y que el RTO no tenga una orientación excesivamente académica, Arnold y Rush (1996) propugnan que el personal del centro con experiencia industrial constituya cuando menos un tercio del personal del centro; y proponen también como regla deseable que se avance hacia un tercio de ingenieros senior con experiencia industrial y dos tercios de titulados más jóvenes, garantizando siempre que en cada área de foco tecnológico haya al menos un miembro con experiencia industrial.144

Por la parte más académica, un indicador que se maneja con cierta frecuencia es la del porcentaje de doctores. Las diferencias son bastante notables, al respecto, desde institutos como Sintef o Fraunhofer en los que el 30% del personal posee grado de doctor, hasta los institutos GTS de Dinamarca, en los que hay un 8%. En los centros tecnológicos españoles, ese porcentaje era del 10-11% (López, 2007; Fernández, 2010). En todo caso, tanto en Europa como en España, se aprecia una clara tendencia al crecimiento del porcentaje del personal con título de doctor, tanto porque los institutos están impulsando que su personal realice la tesis doctoral como porque los institutos están elevando el listón de nivel educativo alcanzado en sus políticas de reclutamiento. (Arnold et al., 2007; Astrom et al., 2008; AEVAL, 2009). Esa es una señal más del proceso de convergencia que se da entre los distintos tipos de agentes que operan en funciones de investigación en el sistema de innovación: la universidad, los OPI, los RTO, etc. Con objeto de posibilitar el desarrollo de esos perfiles, tanto de experiencia empresarial como de perfil semi-académico, los institu-tos están impulsando procesos de movilidad del personal y de estancias (o “secondments”) en otros tipos de organizaciones, políticas estas que la mayoría de los analistas consideran fundamentales.

Un tema que bastantes trabajos también destacan como importante es el de la rotación del personal de los centros. Arnold y Rush (1996), por ejemplo, señalan que las nuevas contrataciones con nuevas ideas ayudan a mantener actualizado y rejuvenecido el centro, y que la salida del personal hacia las em-presas y el gobierno permite desarrollar importantes contactos y redes al instituto con tales agentes. En tal sentido, consideran deseable tasas relativamente altas de personal. Cabe señalar como ejemplos, a este respecto, a Sintef, quien según Gijsbers et al. (2005) presenta tasas de rotación anuales del 15%, o Fraunhofer, de quien según Behlau (2006) anualmente salen 400 personas. En el caso de España y de la CAPV, esa rotación parece ser baja, aunque la literatura no ofrece datos precisos al respecto. Lo que sí señala Aguirre (2011) es que, en la muestra de centros analizada en su tesis, los que poseen mayor movilidad laboral alcanzan mejores resultados.145

143 Barge-Gil y Modrego (2010), que ofrecen datos de financiación pública de los centros por actividades, achacan eso a la primacía de una concepción de la innovación muy basada en el modelo lineal, que prima el desarrollo de tecnologías y no tanto su difusión.144 Sin proporcionar porcentajes, Hauser (2008) insiste en que debe existir un cierto equilibrio en el RTO entre cien-tíficos e industrialistas. 145 El informe Aeval (2009), entre los indicadores de impacto del programa Profit centros trata de recoger el número de trabajadores que migran de los centros a la empresa, como indicador de transferencia de tecnología, pero no re-coge resultados, aparentemente por su bajo o nulo valor (véase pág. 108).En entrevistas mantenidas con personal de los centros vascos se nos manifestaba que, a pesar de que el salario de los investigadores de los centros es algo menor que el que pudiera darse en las empresas de su entorno, el resto de condiciones laborales o de trabajo hacía no atractivo esa salida del centro hacia las empresas, y que desde luego no era impulsada por las organizaciones.

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Cabe señalar, a este respecto, que la misión de Fraunhofer incluye la de preparación de personal cualificado para el conjunto del sistema de innovación de Alemania. Según Behlau (2006), la trans-ferencia de conocimiento del Fraunhofer al resto, más que vía informes o proyectos, puede ser más efectivamente llevada a cabo cuando las restantes organizaciones contratan un investigador bien formado en aquél. Además, de ese modo, el que ayer era empleado de Fraunhofer se convierte mañana en su cliente.

Una rotación tan elevada del personal científico resulta posible por el elevado porcentaje de con-tratos con duración limitada que hay en los institutos Fraunhofer (aproximadamente, un tercio de los empleados). Cuando se contrata un nuevo empleado se le suele ofrecer un contrato de 3-5 años, tras el cual debe abandonar el instituto, salvo que se le ofrezca un contrato indefinido. Eso posibilita, además de incorporar al sistema personal investigador formado en el Fraunhofer, adaptar el tamaño de este a la demanda del mercado y crecer o contraerse en consonancia con los resultados del centro. Más en particular, la carrera profesional típica de un investigador del Fraunhofer pasaría por los siguientes pasos:

» Trabajar a tiempo parcial (como media 50 horas mes) en el Fraunhofer, mientras estudia su carrera, lo que permite a Fraunhofer, además de conocer con cierta profundidad a dicha per-sona, disponer de estudiantes altamente motivados, bien educados y baratos.

» Generalmente, el trabajo de fin de carrera (o final dissertation) necesario para obtener el diplo-ma de ingeniero (equivalente a un master), durante 6 meses, se realiza en el Fraunhofer, en un trabajo o paper directamente ligado a un proyecto en marcha en el Instituto.

» Los mejores graduados resultantes del proceso anterior son seleccionados y se les ofrece un contrato para 3-5 años, y paralelamente al trabajo que realiza en el Instituto esa persona debe realizar su tesis doctoral. Aunque, por simultanear tareas, la realización de la tesis suele llevar algo más de tiempo a la persona que trabaja en el Fraunhofer, las empresas valoran mucho más positivamente a tales doctores que a aquellos que la han obtenido permaneciendo en la universidad.

» Tras la obtención del doctorado y la expiración del contrato de duración limitada, se toma la decisión de ofrecerle permanecer en el Fraunhofer o su salida de éste.

Según la OECD (2011d), hay una tendencia al crecimiento del personal con contratos temporales, en parte ligado a la relativa disminución de la financiación pública de carácter básico y del creci-miento de la financiación pública de carácter competitivo. Según la OECD, está teniendo lugar una tendencia a una cierta “dualización” de las estructuras de empleo, aunque ello parece estar teniendo lugar más en los OPI que en los RTO, dado que en los primeros el centro posee menos autonomía y capacidad de planificación de su personal, ya que este suele disfrutar del estatus de empleado público.

Respecto a la remuneración del personal de los RTO, son bastantes los trabajos que subrayan que el personal de los RTO, junto a las recompensas de carácter económico, valora otra serie de recompensas, de carácter semi-académico, y que el dinero no es por lo tanto su única motivación (Arnold et al., 2007; OECD, 2011d). De hecho, con frecuencia las remuneraciones son algo inferiores a las que para su cualificación podrían obtener en las empresas (Behlau, 2006). Se valoran también aspectos ligados a la formación, a la participación de una comunidad investigadora, etc. En todo caso, la tendencia y lo que se recomienda es ligar la remuneración con el desempeño (Gijsbers et al., 2005; Arnold y Rush, 1996).

En cuanto a la organización del trabajo, aunque muchos centros están organizados verticalmente, debido entre otras cosas a la creciente necesidad de trabajo pluridisciplinar, los centros suelen ten-der a constituir grupos flexibles por proyecto (Gijsbers et al., 2005). La tesis de Aguirre (2011) tam-

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bién parece indicar que los centros tecnológicos españoles con más multidisciplinariedad alcanzan mejores resultados.

A diferencia de la autonomía que en algunos otros tipos de organizaciones posee (o cuando menos, ha poseído) el investigador a la hora de fijar en qué trabaja, en los RTO resulta necesaria cierta centrali-zación en la dirección del centro, para la fijación de las actividades o proyectos que deben ser llevados a cabo (OECD, 2011d). Tal cuestión ha sido tratada con cierto detalle por Cruz-Castro et al. (2012), quienes centran su análisis empírico en los centros de investigación españoles. En particular, los autores citados señalan que en el pasado, hasta la década de los 80, dado que los centros tecnológicos espa-ñoles se habían creado para responder a las necesidades de investigación y de servicios tecnológicos de determinados sectores o industrias y de que los órganos de gobierno de tales centros estaban con-trolados por los representantes empresariales, estos impulsaban que la orientación tecnológica de los centros respondiera a las demandas provenientes del mundo empresarial, sin que los investigadores –e incluso, ni siquiera la dirección– dispusieran de autonomía para seleccionar sus líneas de investigación o desarrollo, y sin que tradicionalmente por norma existiera una planificación de la investigación a largo plazo.

Sin embargo, como antes se ha señalado, posteriormente se da una transformación en los centros tecnológicos españoles y vascos, en gran medida impulsada por los gobiernos regionales. Según Cruz-Castro et al. (2012), aunque los directores de los centros siguen hoy día sosteniendo que ese respon-der a las necesidades a corto provenientes de las empresas continúa presente en los proyectos bajo contrato que realizan los centros, algunos de los centros (especialmente, los vascos) desde mediados de los 90 han empezado a planificar estratégicamente para incluir proyectos genéricos a medio plazo. Las decisiones sobre este tipo de investigación son tomadas generalmente en los niveles superiores de dirección, y se someten luego a consultas con los jefes de departamento y unidades de trabajo. Según recogían los autores citados de uno de los directores entrevistados: “los investigadores son bastante libres para probar particulares líneas de investigación, sin embargo ellos saben que en un punto determi-nado serán evaluados (…) de modo que pueden ser autónomos, pero rinden también cuentas” (p. 34).

Por otro lado, a diferencia de lo que sucedía en los OPI, en los que primaba un modelo de funcionario público sin capacidad para negociar salarios individuales y en el que el desempeño juega un pequeño papel en la diferenciación de las ganancias, la gestión de los recursos humanos en los centros tecnoló-gicos se rige por la ley privada, con salarios relativamente competitivos para el mercado empresarial y remuneración basada en cumplimiento de objetivos.

2.4 Financiación

Tal como antes se ha expuesto, el modelo de innovación de los RTO se diferencia del existente en las empresas privadas de consultoría tecnológica en que contempla la creación, mediante inversiones de I+D, de unas capacidades tecnológicas más avanzadas de las que poseen las empresas indus-triales de modo que luego, en posteriores fases, los RTO explotan esas capacidades y transfieren la tecnología a las empresas a través de los contratos que con estas establecen (Arnold, Clark et al., 2010). Ya señalábamos que, por los fallos de mercado y de sistema existentes, si el Gobierno no fi-nanciara esa I+D generadora de capacidades genéricas, los RTO por sí solos carecerían de los fondos o recursos para llevarla a cabo.

Aunque la literatura no emplea los términos de financiación nuclear (o “core”) y financiación básica (“basic”) de modo uniforme y unívoco (véase Cuadro 17), siguiendo a Earto denominaremos financia-ción nuclear a la financiación institucional que proporciona al RTO los recursos críticos (“basic sup-port”) para el desarrollo de investigación estratégica, el desarrollo de competencias y la adquisición/mantenimiento de grandes instalaciones (Earto, 2006).

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Cuadro 17. Confusión terminológica en torno a los términos financiación nuclear y básica

Esa financiación nuclear puede ser condicionada o no condicionada, es decir, puede consistir en fondos que el RTO puede emplear sin ningún tipo de condicionantes, o puedo haberlos recibido para desarrollar investigación ligados a ciertos temas estratégicos o en función del desempeño por él alcanzado.146

146 En el caso de los RTO que son una asociación de investigación en la que las empresas son miembros que pa-gan una cuota anual, tal financiación cabe considerarla también como financiación nuclear (Arnold et al., 2007). Pero este último tipo de RTO ha ido perdiendo peso en la economía, así como tal tipo de financiación dentro del total de recursos. Como señala Earto (2006), el tipo C de RTO recogido en el Cuadro 18 es un tanto raro, y se ha recogido no tanto por representar a un gran número de RTO, sino por responder a un tipo de RTO del Reino Unido que no recibe esa financiación nuclear del Gobierno y que vive muy orientado a las empresas.

La literatura de los RTO no utiliza los términos financiación nuclear (“core”) y financiación básica (“basic”) de un modo preciso y carente de ambigüedad. Así, Earto (2006) utiliza el término financiación nuclear para referirse a aquella financiación institucional que proporciona al RTO un apoyo básico y le permite al RTO desarrollar investigación estratégica de alto riesgo, desarrollo de competencias internas y adquisición/mantenimiento de grandes y especializadas instalaciones. Según Earto, dicha financiación nuclear puede ser condicionada o no condicionada. Hauser (2010) utiliza el término con un significado idéntico (y se re-fiere al trabajo de Earto).

En el mismo sentido, Arnold et al. (2007) indican que la financiación nuclear es “una corriente de ingresos (bien sean procedentes de tasas, un gravamen industrial, un plan de membrecía o una combinación de ellos) que financia al instituto para construir conocimiento, que este posteriormente emplea en apoyo a su misión de apoyo a la innovación” (p. 10); y, al proporcionar datos de la financiación nuclear recibida por distintos RTO, incluyen dentro de esta, además de la financiación “básica”, otros tipos financiación indirecta que pueden haber recibido los RTO (por ejemplo, el valor de los doctorandos con beca que están desarrollando su labor en Sintef o el personal y equipamientos que dicho instituto comparte con la universidad en Noruega). Sin embargo, en el mismo documento, al hacer referencia a los recursos que, a diferencia de las organizaciones puras de mercado, los RTO tienen para desarrollar sus capacidades, se distinguen los siguientes (p. 85):

• la financiación nuclear, que se define como “subsidio no destinado (un-earmarked) pagado al insti-tuto, que le permite financiar la adquisición o generación de conocimiento e instrumentación”

• subsidios específicamente destinados (earmarked) para desarrollar capacidades

• otros instrumentos que financian la I+D y que tienen como efecto aumentar las capacidades del instituto (p.e. los contratos de innovación daneses)

• becas de doctorado, asignadas al instituto para financiar a personas estudiando allí

• becas de doctorado, asignadas a otros, en las que el doctorando trabaja en el instituto o en cola-boración con él

• otros recursos, como tiempo del profesorado e instrumentación, que el instituto comparte con las universidades.

Es decir, la financiación nuclear se entendería en un sentido restrictivo, como lo que antes se ha denomi-nado financiación “básica”. En este sentido restrictivo es también como se empleó por Eurolabs (2002b), quien definía la financiación nuclear gubernamental como la “asignación regular que persigue apoyar al instituto, pero que no está muy especificada en términos de la investigación que debe ser realizada” (p. 22).

El término financiación básica parece ser empleado de modo alternativo al de nuclear, y con similar ambi-güedad en su uso. Así, por ejemplo, Astrom et al. (2008) no utilizan el término “nuclear”, sino el de “bási-ca”, en el que incluyen tanto la no condicionada como la ligada a desempeño y temas estratégicos. Por el contrario, Gijsbers et al. (2005), que también emplean el término “básica” y no el de “nuclear”, entienden como financiación básica aquella “sobre la cual el instituto posee pleno control” (p. 10), y que la diferencia de la aplicada o con un objetivo determinado (“earmarked or targeted funding”).

159

Cuadro 18. Fuentes de ingresos en tres tipos diferentes de RTOs

Fuente: Earto (2006).(A) Grandes RTO nacionales, multidisciplinares, con varios miles de empleados(B) RTO sectorialmente especializados, de más de 100 empleados(C) Pequeños RTO especializados tecnológicamente, de menos de 100 empleados(1) Financiación institucional dada como apoyo básico, es decir, no dada para llevar a cabo un particular proyecto

o proveer un particular servicio, y que puede ser gastado por el RTO como desee.(2) Financiación institucional dada como apoyo básico, pero destinada para un particular objetivo: compra/man-

tenimiento de equipamiento, investigación estratégica, desarrollo de personal. Incluye ingresos por servicios públicos: desarrollo de estándares, supervisión del medioambiente

(3) Financiación pública para la realización de I+D, ganada en competencia o concurso a otros RTO, universidades, laboratorios públicos, empresas, etc. Tal financiación suele proceder de Consejos de Investigación, Ministerios o programas europeos.

(4) Algunos RTO ofrecen a las empresas convertirse en asociadas, y a cambio de una cuota anual recibir un con-junto de servicios estándares.

(5) Ingresos procedentes de empresas y otros clientes, nacionales y extranjeros, por trabajos bajo contrato de todo tipo: I+D, consultoría técnica, ensayos, formación, etc.

(6) Ingresos en “especie”. Por ejemplo, RTO que tiene acceso libre o subsidiado a las instalaciones universitarias.

Según indica Earto (2006) y se puede deducir del cuadro 2, la mayor parte de la financiación nu-clear es condicional, es decir, concedida para la consecución de unas ciertas tareas u objetivos socia-les o industriales (es decir, para la inversión realizada en ciertas áreas consideradas estratégicas por el Gobierno o los asociados) o condicionada al logro de determinado desempeño o resultados (Astrom et al., 2008). La financiación no condicionada a las necesidades percibidas por la sociedad y por los asociados al RTO es más la excepción, y muestra tendencia a reducirse. De todos modos, tal como se señala en el recuadro, las cifras de financiación básica que con frecuencia se hacen públicas suelen ser engañosas, pues suelen referirse exclusivamente a lo que hemos llamado financiación básica en sentido restrictivo, ocultando o silenciando otros mecanismos de financiación que algunos RTO po-seen para el desarrollo de sus capacidades. Así, por ejemplo, organizaciones como Sintef (Noruega) y DGT (Dinamarca) que suelen figurar como centros con una mínima financiación nuclear (7% y 8% aproximadamente de sus ingresos totales), cuando se consideran esos otros mecanismos de finan-ciación se sitúan en torno al 20% (véase Arnold et al., 2007). Es más, como Gijsbers et al. (2007) advierten, todos los RTO se encuentran presionados para aparecer como organizaciones de investi-gación bajo contrato lo más posible, y en consecuencia suelen presentar todas las aportaciones del Gobierno que no son subsidios directos (por ejemplo, la financiación nuclear concedida para investi-gar en áreas estratégicas determinadas) como investigación bajo contrato. Pero aun corrigiendo tales infravaloraciones de la financiación nuclear, los análisis comparados muestran notables diferencias en el porcentaje de financiación nuclear que perciben los RTO de unos lugares a otros, de modo que centros como Fraunhofer y VTT se financian en más de un tercio por este tipo de financiación.

Como expresivamente señalan Arnold et al. (2007) haciendo referencia a los resultados de sus entrevistas con los directores de los RTO, “ninguno fue capaz de decir cuál es el nivel de financiación

 

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nuclear apropiado ni de proporcionar razones que justificaran ese nivel” (p. 83).147 Como hemos se-ñalado, Earto (la asociación europea de RTO) considera que debería situarse en torno al 30% de los ingresos, si bien señala que podría ser algo menor si los ingresos que el RTO perciba por proyectos competitivos (que, como se verá, es otra importante fuente de financiación) presenta una razonable certidumbre y continuidad. En cualquier caso, la idoneidad de dicho tipo de financiación no viene determinada sólo por su porcentaje, sino también por sus características. A este respecto, Arnold et al. (2007) sostienen que la financiación nuclear debería contener un porcentaje de financiación no condicionada a objetivos estratégicos determinados (según ellos, el 50% de la financiación nuclear), debería ser plurianual y ser consistente con los sistemas de recompensa internos del instituto. Según Earto, habría dos grandes sistemas para fijar la cantidad de financiación nuclear: uno sería el basado en la negociación periódica del plan de negocio del RTO; y otro sería el que sujeta dicha financiación a los resultados obtenidos en unos indicadores predeterminados de desempeño, entre los que ocupa un lugar destacado el porcentaje de facturación obtenido por el RTO de su operativa con las empre-sas. Como antes se ha señalado, parece apreciarse una tendencia a ligar la financiación nuclear al desempeño de los centros.

La segunda gran fuente de financiación de los RTO es la financiación pública de carácter compe-titivo. Ya se ha indicado anteriormente la clara tendencia existente a la reducción de la financiación nuclear (sobre todo, de la no condicionada) y, por el contrario, la tendencia al crecimiento de la finan-ciación pública de carácter competitivo. Dentro de esta financiación pública de carácter competitivo ha crecido el peso de la procedente del extranjero (sobre todo, la procedente de programas comu-nitarios) (Arnold, Backer et al., 2010). Según Earto (2006), dicha financiación podría suponer, como media, un tercio de la financiación de los RTO.

Por último, estaría la financiación procedente de la contratación con las empresas. Algunos analis-tas consideran necesario distinguir dentro de tal financiación la correspondiente a I+D bajo contrato, la de gestión de la propiedad intelectual (patentes y licencias), la proveniente de los spin-off y start ups impulsados por el RTO y la de otros servicios técnicos (que a su vez pueden distinguirse en función de los diferentes tipos de actividades soft antes desagregadas).

Arnold et al. (2007) propugnan que la financiación pública debería ligarse de modo más preciso y diferenciado a las diferentes tareas o actividades que debe desarrollar un RTO, pues de un tipo de actividad a otro la existencia de fallos de mercado o de sistema difiere mucho, y que debería huirse de una financiación uniforme. En particular, ellos proponen el modelo de financiación recogido en la Figura 18. En él se distinguirían 3 niveles:

» Un nivel de financiación nuclear, que supondría el 15% del total de recursos del RTO, que éste podría utilizar para construir competencias acordes con las estrategias de desarrollo de conocimiento decididas por el propio instituto.

» Un segundo nivel de financiación nuclear, que supondría otro 15% del total de recursos del RTO, para construir capacidades en áreas de prioridad para la sociedad, determinadas por el Gobierno. En este segundo nivel cabría distinguir otros dos subniveles:

– El de los fondos estratégicos, para ser gastados en las áreas determinadas por las agencias financiadoras (en lugar de ser determinados libremente por los institutos)

– Otros mecanismos de financiación de la I+D que sirven para la construcción de capacidades,

147 Cabría considerar que cuanto mayor sea la financiación nuclear, más “fundamental” o “básica” será la inves-tigación que lleve a cabo el centro. Así, Cowy (2009) muestra la relación que existe entre la financiación que recibe el instituto (pública institucional, pública competitiva, mixta de pública institucional y competitiva, mixta de pública y privada, y privada) y el tipo de misión del instituto (investigación básica, investigación aplicada, apoyo a políticas públicas o multi-objetivo). No obstante, como Arnold et al. (2007) precisan, la financiación nuclear posibilita, pero no asegura, la investigación genérica; y una elevada financiación genérica puede llevar a una relajación del centro, a que se aleje de la industria y a que se produzca una financiación cruzada de actividades.

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algunos de ellos que requieren la colaboración con otros agentes del sistema (p.e. la finan-ciación indirecta derivada del uso compartido por el RTO de recursos personales y físicos de la universidad, como en el caso de Sintef)

» Otros fondos provenientes de proyectos públicos y privados, obtenidos compitiendo con otras organizaciones.148

Figura 18. Modelo de financiación de los RTO propuesto por Arnold et al. (2007)

Esto es, Arnold et al. (2007) propugnan segmentar la financiación del instituto, en lugar de proveer una generosa y no condicionada financiación nuclear. Esta última, aunque debería alcanzar un porcen-taje dado de la facturación total del instituto, debería combinarse con otros instrumentos que impulsen a los institutos a desarrollar tecnologías que respondan a las necesidades sociales, promuevan la inte-racción con las universidades, financien la participación en cooperaciones internacionales y promuevan incentivos para la internacionalización de las actividades de los institutos.

Esta aproximación segmentada debería cuidar para que no se produzcan financiaciones cruzadas entre actividades, de modo que los fondos concedidos para desarrollo de capacidades de I+D de los centros acaben subsidiando la provisión de servicios técnicos o de consultoría del RTO, que se imparten en el mercado compitiendo con las que ofrecen otros agentes privados. Antes se ha hecho referencia a que los RTO en sentido estricto, aunque puedan desempeñar otras funciones (por ejemplo, mera intermediación o transferencia de tecnología), son organismos de investigación en el sentido que así lo entiende el apartado 3.1 del marco comunitario sobre ayudas públicas. Eso les faculta para recibir ayudas públicas para sus actividades de generación de conocimiento con una intensidad que podría llegar al 100%. Pero para ello, la normativa comunitaria exige que los sistemas contables de tales or-ganizaciones estén adaptados y separen claramente las actividades “económicas” (por ejemplo, las de consultoría) y las “no económicas” (esas actividades de investigación genérica, para el desarrollo de sus capacidades) (véase AEVAL, 2009).149 Según Behlau (2006), debe preservarse lo que denomina la no retroactividad: que en proyectos de I+D bajo contrato el RTO cobre a la empresa, no solo el coste directamente imputable a ese proyecto de I+D, sino también parte de la I+D genérica (o pre-competitiva) realizada previamente por el RTO para el desarrollo de sus capacidades.

Otras propuestas de modelos de financiación, menos sofisticadas que la de Arnold et al. (2007), pero que en el pasado han tenido gran predicamento y cubren la mayoría de las situaciones de los centros,

148 La OECD (2011b) hace referencia incluso a las donaciones (“donors and charities”) existentes en ciertos países.149 Como señala AEVAL (2009): “Las ayudas públicas que reciban los Centros Tecnológicos, y que les podrían ayu-dar a financiar los servicios que luego prestan a las empresas en el mercado de servicios tecnológicos, no tendrán la consideración de ayuda de Estado a que alude el artículo 87 del Tratado de la CEE si: (i) Los Centros Tecnológicos repercuten a las empresas los costes íntegros de los desarrollos o se los facturan a precios de mercado. (ii) Los resul-tados de la investigación se difunden, sin generar derechos de propiedad intelectual para el mandante (la empresa) o, si una vez generados, se ceden al centro de investigación o la empresa paga por ellos el precio de mercado” (p. 72).

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están bien resumidas en el trabajo de Giral (1999). La primera es la que denomina modelo 50/50, en el que el 50% de la financiación la aporta el sector público y el otro 50% el sector privado; y las segunda sería el modelo 3/3, en el que un tercio de la financiación provendría de financiación pública básica, otro tercio de financiación pública competitiva y el tercio restante, de financiación privada (véase Cuadro 19). Ambos modelos, según Giral, presentan un cierto solapamiento, que es la zona que mejor responde a las expectativas tanto del plan como del modelo teórico de los centros, y que Giral denomina modelo mixto.

Cuadro 19. Modelos de financiación de centros tecnológicos

Fuente: Giral (1999).

Resulta asimismo interesante el modo de clasificar los ingresos que efectúan Modrego et al. (2004), y que reproduce Fernández (2010) en su tesis. En dicha clasificación, los ingresos se distinguen según requieran o no la prestación de un servicio; y a su vez, los ingresos por servicio se dividen según el ori-gen de los fondos (públicos o privados) y por el tipo de contraprestación (por desarrollo de actividades, por transferencia de tecnología u otros ingresos). (Véase Figura 19)

Figura 19. Clasificación de ingresos de los RTOs, según Modrego et al. (2004)

Fuente: Extraído de Fernández (2010).

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Pasando a la financiación de los centros tecnológicos españoles, la fuente de la que tradi-cionalmente se obtenían estos datos, Fedit, ya no resulta muy representativa, puesto que han salido de ella los centros vascos, que en términos de facturación suponían el 40% de todos los centros tecnológicos españoles, y en términos de servicios de I+D un porcentaje muy superior. De modo que, con series homogéneas, sólo se dispone de datos hasta 2007. De los datos recogidos en el Gráfico 20 se desprende que los ingresos por I+D suponen más del 60% de la cartera de servicios de los centros tecnológicos y que los crecientes ingresos de los centros por I+D propia (procedentes en su mayoría de la participación en programas públicos de generación de conocimiento) tendrían su contrapartida en la caída de ingresos por servicios, mientras que se mantienen los ingresos por la I+D bajo contrato y el binomio difusión-formación. Según Cruz-Castro et al. (2008 y 2012), que utilizan una categorización de los ingresos algo diferente y más alineada con los análisis presentados anteriormente, en la primera década del nuevo milenio tiene lugar una pérdida de peso relativo de la financiación pública nuclear y de los proyectos con empresa bajo contrato, y un crecimiento de la financiación pública competitiva, ligada a los cambios habidos en las políticas públicas y en los miembros de los RTO expuestos en anteriores apartados.

Gráfico 20. Evolución de la cartera de servicios de los centros tecnológicos españoles

Fuente: Fedit (extraídos de Aeval, 2009).

Un detalle más pormenorizado de los diferentes tipos de ingresos la tenemos en el cuadro 4. En él se ve que la financiación nuclear de los centros tecnológicos españoles se mueve en torno al

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11%, y que es proporcionada en su totalidad por las comunidades autónomas.150 Estas contribuyen también con financiación pública de carácter competitivo en una proporción que duplica a la de la Unión Europea y es muy superior a la de la Administración central. Con respecto a esta financiación pública Giral (1999) destacaba diversos problemas que presentaba, muchos de los cuales siguen en gran parte presentes hoy día:

» Adecuación de los fines perseguidos con el instrumento diseñado

» Evaluaciones ex ante científicas en proyectos de ámbito tecnológico

» Financiaciones parciales

» Justificaciones de gran complejidad administrativa, y sin contemplar la realidad de los costes totales del centro

» Evaluación ex post administrativa y no de objetivos finalistas

» Carácter coyuntural de cada convocatoria, sin criterios de continuidad.

En cuanto a los ingresos procedentes de prestaciones de servicios a las empresas, del Cuadro 20 se desprende que suponen algo más de la mitad de todos los ingresos, y en ellos los servicios de I+D superan casi en un tercio a los servicios tecnológicos no basados en I+D. Por último, otros ingresos (cuotas de los asociados, etc.) es una partida menor en la cuenta de resultados de los centros tecnológicos españoles, pues no llega a alcanzar el 6%.

Cuadro 20. Ingresos de los centros tecnológicos españoles, por tipo de origen (2005; %)

Fuente: Callejón et al. (2007), con datos de Profit 2006.

Por último, en el Cuadro 21 se incluye la distribución porcentual de los ingresos por tipo de actividades de los centros tecnológicos en las diferentes comunidades autónomas en que estos están establecidos, así como el porcentaje que suponen los ingresos totales de cada comunidad autónoma sobre los ingresos totales en el conjunto de España. Empezando por esto último, se ve

150 Cruz-Castro et al. (2008 y 2012) señalan que los RTO españoles se han beneficiado asimismo de diferentes programas de incorporación de doctores e investigadores procedentes del extranjero, que, de acuerdo con lo se-ñalado anteriormente, cabría considerar como una especie de financiación nuclear, y que no suelen figurar en las estadísticas que se suelen proporcionar al respecto. Sin embargo, Giral (1999) escribe al respecto: “Existía una enorme batería de pequeñas ayudas con relación a la movilidad de personal, becas, proyectos de colaboración, PAB/LAC, etcétera, pero el capítulo económicamente más significativo lo han constituido los proyectos de investi-gación y desarrollo” (p. 92)

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que los centros tecnológicos están muy concentrados geográficamente en España en la CAPV, Comunidad Valenciana y Castilla-León, aunque si ponemos en relación los ingresos de los cen-tros con el PIB regional, a ellos habría que sumar también Navarra.

Cuadro 21. Distribución de los ingresos por tipo de actividad, en los centros de las comunidades autónomas españolas (2005; %)

Fuente: Callejón et al. (2007), elaborado con datos del Profit 2006.

Por otro lado, centrándonos en los ingresos procedentes de servicios prestados a las empresas (filas 2-5 del cuadro) se observa que el porcentaje mínimo se tiene en comunidades como Galicia, en el que como veíamos en otro apartado los centros han respondido en mayor medida a un impulso del Gobierno que a iniciativas y demandas empresariales, y el máximo en Navarra. Si nos fijamos en el tipo de actividades a que responden esos ingresos procedentes de empresas, en la CAPV los ingresos por prestación de servicios de I+D (esto es, los servicios más sofisticados) suponen las tres cuartas partes, seguidos por Castilla-León y Galicia con algo más de las dos terceras partes, mien-tras que en el lado contrario tenemos a los centros de la Comunidad Valenciana y Murcia, donde suponen aproximadamente un tercio.

Atendiendo a los ingresos procedentes de la Administración, la Comunidad Valenciana, CAPV y Castilla-León son las comunidades autónomas donde los gobiernos regionales ofrecen un mayor apoyo a sus centros, mientras que Murcia, Cataluña y Navarra, las que menos. Buena parte de los centros tecnológicos españoles han sido capaces de obtener fondos de proyectos europeos, y destacan a este respecto los centros catalanes, gallegos, vascos y navarros. Por último, en lo que respecta a los centros procedentes de proyectos nacionales, las diferencias aparecen algo menos destacadas que en las restantes partidas, destacando por situarse por encima de la media Castilla-León, Navarra y la CAPV, y por su bajo nivel de captación Galicia.

2.5 Ámbito geográfico de actuación

Uno de los componentes más importante de la estrategia de un RTO es el ámbito geográfico en el que se fija como objetivo operar. En efecto, ligado al creciente papel que asume la región en las políticas de innovación y competitividad y del paralelo proceso de descentralización y trans-ferencia de competencias a los niveles administrativos regionales, a partir de la década de los 80 se observa un notable crecimiento de los RTO promovidos por los gobiernos regionales, que per-siguen que tales centros adecúen sus servicios a las necesidades de las empresas de su región

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y centren su actividad de modo prioritario en ellas. Esos procesos de impulso de RTO regionales tienen lugar especialmente en los países grandes en que tiene lugar ese proceso de descentrali-zación, Reino Unido y España. Como se puede apreciar en el Cuadro 14, anteriormente recogido, que ofrece datos de la base de Eurolabs sobre propiedad de las organizaciones de investigación de los países europeos, más de una cuarta parte de los centros ingleses son propiedad de los gobiernos locales/regionales, y en España esa ratio incluso supera el 40%.151

De todos modos, no habría necesariamente que pensar que la propiedad o la financiación de un centro por el gobierno regional implica que su ámbito de actuación se circunscribe, en su investigación bajo contrato o prestación de servicios técnicos, a tal región. Por ejemplo, en los institutos Fraunhofer, que se financian a medias por el gobierno federal y el de los lander en que aquellos están ubicados, la actividad del centro se organiza mirando a todo el país, de modo que su naturaleza regional aparece más diluida. Ciertamente, en la especialización por la que opta el centro ha podido influir la especialización sectorial y la capacitación científico-tecnológica existente en la región en su región; pero posteriormente, la especialización que persiguen todos los institutos Fraunhofer solo se puede conseguir con un tamaño de mercado suficientemente grande, que normalmente supera el que proporciona el lander. Y eso a pesar de que por la pre-sencia de empresas de mayor tamaño y la concentración de sedes o headquarters en los landers alemanes tales regiones ofrecen un mercado mucho mayor que el que puede ofrecer una comu-nidad autónoma española, especialmente si es de tamaño mediano o pequeña, como la CAPV y Navarra. En tal sentido, desde una perspectiva germana, resulta difícil de imaginar un perfil de centro, como los de la CAPV, profundamente regionales en sus relaciones con la empresa y de carácter multisectorial y politecnológicos.

El Gráfico 21 recoge la ubicación geográfica de las empresas clientes de los centros tecnoló-gicos, según la encuesta realizada a comienzos del milenio por Modrego et al. (2004 y 2005).152 Como del mismo se desprende, aproximadamente las tres cuartas partes de la facturación de los centros tecnológicos tiene lugar en la propia región, superando ese porcentaje el 90% en comunidades como Cataluña. Por el contrario, no llega al 3% el porcentaje de empresas clientes situadas en el extranjero. Madrid, Navarra y la CAPV son los que presentan un menor porcentaje de clientes regionales; y Madrid, Comunidad Valenciana y la CAPV las que presentan un mayor porcentaje de clientes extranjeros. Estos, con frecuencia, se han situado en Latinoamérica y el Magreb (AEVAL, 2009), mercados mucho menos exigentes y con mayor proximidad cultural que los existentes en los países avanzados o en los países emergentes asiáticos.

151 Recuérdese que la base de Eurolabs, por un lado, no se limita a los RTO en sentido estricto, y que por otra par-te, tampoco es exhaustiva. Según la encuesta realizada por Barge-Gil y Modrego (2010) a los centros tecnológicos vascos, valencianos y gallegos, en la creación del 51% de tales centros participó la Administración autonómica, y en 21% de ellos también la local. Señalemos, por otra parte, que en la literatura se encuentran afirmaciones sobre el carácter nacional o regional de los RTO que no resultan del todo ajustadas. Así, por ejemplo, en la literatura sobre RTO española es frecuente leer que una característica de los centros tecnológicos en general es su origen o carácter regional (véase, por ejemplo, Barceló y Roig, 1999; Olazarán et al., 2005), cuando eso solamente es aplicable a los centros españoles. Autores como Rica (2007), por el contrario, tras subrayar ese rasgo de los centros españoles, afirman que el modelo de los RTO europeo es nacional y que el único RTO europeo con origen e implantación regional es el Joanneum en Styria (Austria). Como se desprende de los datos antes recogidos y queda claramente de manifiesto en la literatura (p.e., Rush et al, 1996), los RTO regionales no se restringen al caso español. Otra cosa es que los grandes RTO a los que con frecuencia presta atención la literatura de los RTO (Fraunhofer, TNO, VTT, etc.) operan frecuentemente en el ámbito nacional.152 Los datos actuales respecto a porcentaje de ventas fuera de la región y en el extranjero serán probablemente superiores a los recogidos de Modrego et al. (2004), pero no hemos encontrado datos más actualizados en la revisión efectuada de la literatura.

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Gráfico 21. Ubicación geográfica de las empresas clientes de los centros tecnológicos españoles

Fuente: Modrego et al. (2004)

De acuerdo con la tesis doctoral de Rica (2007), algunos RTO vascos tomaron conciencia de su pequeñez cuando empiezan a licitar en los programas comunitarios. Así se apercibieron de que necesitaban tamaño para acceder en mejores condiciones y convertirse en referentes dentro de sus áreas de especialización; y de que para llevar adelante sus estrategias de especialización en sectores o tecnologías, el mercado regional es demasiado pequeño. Esa es, precisamente, una de las principales razones que está detrás del proceso de fusión de algunos centros tecnológicos vascos y la creación de la corporación Tecnalia. Como escriben Callejon et al. (2007), “el mapa de centros tecnológicos debe evolucionar para completarse tanto desde el punto de vista geográfico como temático, pero con una estructura tal que evite duplicidades y redundancias que dificulten alcanzar masa crítica” (pág. 131). Hay que superar, en tal sentido, el minifundismo existente en los centros tecnológicos españoles (Ondategui, 2004). El desarrollo de centros tecnológicos cuyo ámbito de operaciones se limita a una región, suponiendo además en la mayoría de las comunida-des españolas un mercado sumamente estrecho, conduce a que los centros tengan que atender necesidades y áreas tecnológicas de todo tipo, impidiendo su especialización y dificultando su eficiencia.

Otra problemática cuestión que plantean los RTO regionales es la de su coordinación e inser-ción con la política científico-tecnológica del conjunto del estado. Las valoraciones que al respecto se han efectuado por la literatura sobre las experiencias de los países en que más se ha avanzado en el desarrollo de RTO realmente regionales, son bastante negativas. Así, por ejemplo, Hauser (2010) escribe sobre el caso británico: “Las actividades de la mayoría de los RTO no aparecen adecuadamente integradas en el sistema de innovación nacional (…) La aproximación subnacional a la inversión parece haber dado lugar a una actividad altamente dispersa con potenciales dupli-caciones: por ejemplo, la existencia de 8 RTO a lo largo del Reino Unido concentrados en compo-site materiales. Más aún, cuando las decisiones de financiación para los RTO son tomadas en el nivel subnacional, para responder a una necesidad identificada nacionalmente, ello ha dado lugar

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en varios ejemplos a prestar insuficiente consideración a los beneficios de co-localización (…) La aproximación seguida para el establecimiento e inversión de los RTO en el Reino Unido no tiene actualmente claras prioridades, una visión estratégica a largo plazo o coordinación en el plano nacional (…) Las decisiones de inversión han sido tomadas por un amplio abanico de organismos locales, regionales y nacionales, lo que constituye una gran debilidad. Ello da lugar a una finan-ciación dispersa y a prestar insuficiente atención a la localización de masas críticas de expertise investigador y de capacidades empresariales” (págs. 19-20, 22 y 24).153

Respecto al caso español, Díez (2009) sostiene igualmente lo siguiente: “En lugar de un modelo semejante al alemán o al belga, donde Estado y regiones comparten objetivos, estructuras, progra-mas y financiación de las principales políticas de investigación, en España coexisten dos sistemas, el estatal y los autonómicos, que se han desarrollado de forma casi paralela (…) Las relaciones de colaboración entre Estado y comunidades autónomas, en las que se inscribe la coordinación esta-tal, siguen siendo una asignatura pendiente en nuestro Estado de las autonomías” (p. 348). Según Díez, los problemas de coordinación y falta de colaboración abarcan todas las instancias, y no son solamente imputables a las Comunidades autónomas, pues, efectivamente, estas no han hecho grandes esfuerzos para su integración con la política impulsada por la Administración central ni tampoco para coordinarse horizontalmente entre ellas; pero es que la falta de coordinación tam-bién puede predicarse de la propia administración central (entre diferentes ministerios y actores) y la Administración central no ha facilitado la participación de las Comunidades autónomas en sus políticas (posibilitando, por ejemplo, su presencia en el CSIC o incluyendo programas autonómicos en el Plan Nacional).

En cuanto a la internacionalización de los RTO, comencemos señalando que la I+D ha sido una de las funciones que se internacionaliza más tardíamente en las empresas, y todavía muestra un mayor retraso en el ámbito de los RTO (Berger y Hofer, 2011).

La literatura menciona diversos tipos de razones por los que los RTO deberían internacionali-zarse: (Arnold, Barker et al., 2010, Loikkanen et al., 2011; Berger y Hofer, 2011; OECD, 2011d)

» Mercado y financiación. Los RTO trabajan generalmente con las empresas más avanzadas, y estas suelen caracterizarse por su orientación a la internacionalización. Los mercados de I+D de las economías emergentes muestran mayores ritmos de crecimiento y menor grado de competencia. La internacionalización permite también a los RTO acceder a fuentes adi-cionales de financiación (p.e. a los programas de I+D europeos). Cabría también mencionar que de esa manera aumenta el impacto y visibilidad de la investigación del RTO y se puede supervisar mejor a la competencia. El operar en un mercado mayor puede permitir al RTO explotar economías de escala y seguir una estrategia de especialización, de la que pueden derivarse tanto mejoras de coste como de calidad y diferenciación del conocimiento.154

» Costes. El RTO puede querer aprovechar el menor coste laboral por investigador existente en otros lugares, o el menor coste derivado del acceso a ciertos recursos que se derivan del establecimiento en el exterior. Los proyectos en colaboración le permiten asimismo compar-tir determinados costes (por ejemplo, grandes equipamientos), que de tener que llevarlos a cabo por sí solo no serían asumibles.

» Otro tipo de conocimiento. La internacionalización permite al RTO acceder a otros tipos de conocimientos, talentos y recursos, muchos de ellos en la frontera del conocimiento, así

153 Joanneum Research es un centro basado en una región de Austria (Styria) que para reforzar su sostenibilidad llegó a un acuerdo con TNO, por el cual el centro holandés tomó un 10% del capital del centro austríaco. 154 Arnold et al. (2007), que se refieren a la división del trabajo y racionalización que posibilitaría la internacionali-zación, hacen referencia a la opinión de Soete de que las organizaciones europeas necesitan superar la estrechez de sus mercados nacionales para que aumente la concentración de las capacidades de investigación y educación y así, superando su fragmentación, puedan competir con las organizaciones estadounidenses.

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como acceso a temas y datos distintos que impactan sobre su creatividad y complementan su base de conocimiento.155

Son diferentes las formas que puede adoptar tal internacionalización. Unas son más soft o fáciles de abordar: movilidad de los investigadores, colaboración e investigaciones conjuntas (especialmen-te en programas internacionales), establecimiento de alianzas; y en ellas se aprecian ciertos avan-ces. Pero en lo que resulta más nuclear o complicado, esto es, en la realización de proyectos bajo contrato para clientes extranjeros y, sobre todo, en la implantación en el exterior de instalaciones los avances son mucho menores.156

Hales (2001) hace más de una década planteó el dilema que se les plantea a los RTO entre una estrategia global/nicho y una estrategia local/generalista. Es opinión casi unánime al respecto que, hasta el presente, en esa tensión existente entre la búsqueda de la excelencia internacional, que solo puede ser sostenida por un mercado internacional para los servicios tecnológicos, y el atender a los intereses locales, regionales y nacionales, es ésta segunda fuerza la que se está imponiendo. (Véase para unas valoraciones recientes Leijten, 2007; Arnold, Clark et al., 2010; Arnold, Barker, et al., 2010; Berger y Hofer, 2011; Loikkanen et al., 2011; Sharif y Baark, 2011).

De todos modos, se observan distintos grados de avance en materia de internacionalización de unos RTO a otros. Un factor que parece estar relacionado con la internacionalización del centro es si el mismo ha vivido procesos de privatización y si tiene un bajo porcentaje de financiación nuclear o básica: ejemplos como los de los centros ingleses (Pera y QinetiQ) o de la danesa GTS, de la belga IMEC, de la alemana IABG parecerían apuntar en ese sentido (Arnold et al., 2007; Arnold, Barker et al., 2010; Arnold, Clark et al., 2010). Otro segundo factor relacionado con la internacionalización es, según Astrom et al. (2008) y Gijsbers et al. (2005), el tamaño del mercado del país al que atiende el RTO, de modo que los RTO de países más pequeños son más proclives a internacionalizarse. En tercer lugar, parece más habitual la colaboración internacional para los centros más centrados en la investigación básica o científica, que en los orientados a la investigación aplicada; si bien en lo concerniente a instalaciones, los primeros podrían explotar mejor sus economías de escala concen-trando su actividad en una única localización, mientras que los segundos, para mantener el contacto con sus clientes, pueden verse obligados a diversificar geográficamente sus instalaciones (Berger y Hofer, 2011; Arnold, Barker et al., 2010; Arnold, Barker et al, 2010).

La principal razón que se aduce para ello son los sistemas de financiación e incentivos regiona-les/nacionales que persisten (Arnold, Barker et al., 2010). Los gobiernos nacionales y regionales no

155 A diferencia de las razones teóricas que cabe aducir a favor de la internacionalización de los RTO, Berger y Hofer (2011) mencionan las cinco principales razones declaradas por los RTO para explicar su internacionalización: acceso al excelente conocimiento disponible globalmente, acceso a financiación (de la UE u otras organizaciones), reputa-ción, inspiración para nuevos temas de investigación y utilización de know-how y métodos complementarios. Las razones para internacionalizarse citadas en el texto podrían resumirse en dos: los RTO se internacionalizan para explotar su stock de conocimiento y para aumentar y mejorar su stock de conocimiento. Según Berger y Hofer (2011), la principal razón para la internacionalización de los RTO europeas en China radicaría en la explotación del conoci-miento del RTO, complementada un tanto por el aumento y mejora del stock de conocimiento.156 En palabras de Sharif y Baark (2011): “Aunque muchos RTO han abrazado un estrategia de internacionalización, el foco permanece centrado en la (académica) colaboración, en la publicación y en intercambios informales. Por el contrario, la consecución de clientes extranjeros –especialmente, clientes industriales– y el establecimiento de insta-laciones de I+D en el extranjero no es una estrategia común” (p. 8).Behlau (2007), al exponer la estrategia y filosofía de los institutos Fraunhofer señala que dicha organización “espera cooperar con los organizaciones existentes en Europa con objeto de construir una potente red. Pero no tiene intención de extender subsidiarias por toda Europa para competir con las instituciones de I+D existentes en los respectivos países. Fraunhofer podría establecer unidades fuera de Alemania bajo las siguientes condiciones: (i) el mercado de investigación bajo contrato de ese país ofrece oportunidades notables en un campo determinado; (ii) hay un potente instituto Fraunhofer en Alemania que soportaría la nueva entidad; (iii) actuaciones de cooperación han sido ya estable-cidas con institutos de investigación del país (asumiendo que no hay ninguno en el campo elegido); (iv) las autoridades gubernamentales son partidarias de invitar a Fraunhofer a establecerse en el país y hay financiación pública disponible (financiación institucional y acceso a financiación de proyectos)” (p. 13)

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ven bien que con sus fondos públicos se financie la investigación que se explota en beneficio de las empresas de otros lugares, que pueden competir con las suyas; y dicho perjuicio lo anteponen a los beneficios que anteriormente hemos visto que podrían derivarse de la internacionalización de sus RTO. En el Cuadro 21 y Gráfico 21 hemos proporcionado datos sobre el grado en que los centros tecnológicos españoles se financian con fondos provenientes de los programas comunitarios y sobre la ubicación de las empresas clientes de los centros. Si bien los gobiernos regionales han impulsa-do el primer tipo de internacionalización, se han mostrado más renuentes ante la segunda. AEVAL (2009) hace referencia a otro tipo de internacionalización no referido anteriormente: el de compra de tecnologías emergentes en los países más avanzados, para incorporarlas después a su cartera de servicios ofrecidos. Según AEVAL, esta actividad se lleva a cabo de forma efectiva en aproximada-mente un 30% de los centros, porcentaje que resulta claramente mejorable.

Ante los obstáculos que existen a la internacionalización de los RTO por su dependencia de la financiación regional y nacional, la solución que propugnan Arnold, Barker et al. (2010) consiste es que se instrumenten nuevos mecanismos de financiación e incentivos en el plano europeo o trans-nacional que primen la implantación de los RTO en más de un país. El actual programa marco no permite hacer frente al actual estancamiento. Dicho marco sirve esencialmente para realizar acuer-dos y alianzas entre los institutos, más que para imponer real competencia entre ellos. A diferencia de las empresas participantes en dicho programa, los RTO no tienden a hacer uso del programa para desarrollar posiciones y entrar en los mercados de los otros países, sino más bien los institutos tienden a respetar las posiciones que en tales países tienen los RTO de tal país.

La principal influencia ejercida por la política de la UE sobre los RTO ha consistido, por una parte, en atraerlos a participar en el programa marco, y, por otra parte, en apoyar la creación de asociacio-nes de ámbito europeo: en el ámbito de los RTO, principalmente Earto y Eurotech. En lo que hace referencia a la participación de los RTO en el programa marco, estos centros –especialmente, los del grupo Eurotech– han funcionado como principales nodos y coordinadores (interconectando las diferentes partes del sistema de innovación e investigación europeo).157 En cuanto a la implantación de organizaciones europeas para este tipo de organizaciones, el estudio de Cowi (2009) muestra que el porcentaje de organizaciones de investigación miembros de tales asociaciones es bastante bajo. Entre las recomendaciones de su informe figura, precisamente, la de crear un foro común para todas las organizaciones que realizan investigación, dado que ello fortalecería la cooperación entre tales organizaciones, y ayudaría a eliminar barreras tales como la falta de contactos, y facilitaría el re-conocimiento por los decisores públicos de un determinado papel para ellos en el gobierno de ERA. Ese foro común podría surgir de una extensión de las organizaciones actualmente existentes, de una nueva organización, o de una simple organización que agrupe a todas las anteriores.

Respecto a la internacionalización de los RTO de la CAPV, cabe subrayar el destacado papel que han asumido como coordinadores y líderes de múltiples proyectos del séptimo programa marco; la participación de Tecnalia en el Joint Institute of Innovation Policy (establecido por VTT (Finlandia), TNO (Holanda), Joanneum Research (Austria) y la propia Tecnalia); así como la pertenencia de Tecnalia a la asociación Earto y a Eurotech.158

157 Según Arnold, Clark et al. (2010) los RTO proveían del 35% de las coordinaciones del 6PM, y aunque ellos re-presentaban solo el 4,5% de todas las participaciones, estaban envueltos en el 22% de todos los proyectos del 6PM y tales proyectos obtenían el 44% de toda la financiación del 6PM.158 Los RTO españoles han participado en Earto en ocasiones a través de algún miembro colectivo español (por ejemplo, a través del Fedit, la Federación Española de Centros de Investigación y Tecnología), mientras que en otras ocasiones lo hacen como miembros individuales. Actualmente, los miembros españoles de Earto son los siguientes: la agencia ACC1Ó (Cataluña), el CRIC (Cataluña), la Asociación de Investigación y Cooperación Industrial de Andalucía (Andalucía), el CIRCE (Aragón), el Fedit (Federación Española de Entidades de Innovación y Tecnología), Fundacion Tecnalia (CAPV), IKERTIA (CAPV) y AIMEN (Galicia).

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2.6 Interacciones con otros agentes

Por su propia naturaleza y función, los RTO están relacionados e interactúan con múltiples agen-tes, y cumplen en tal sentido una función de puente, e incluso de constructor, en el sistema de innovación (Gijsbers et al., 2005; Buesa et al, 2011). Constituyen nodos principales de las redes de innovación Barge-Gil et al. (2011) y fomentan las relaciones entre agentes (Barge-Gil et al., 2008).

Si dejamos a un lado las relaciones que mantienen con las empresas como clientes, a las que an-teriormente nos hemos referido, de las restantes las más importantes suelen ser las que mantienen con la universidad (Behlau, 2006; Callejón et al., 2007; Fernández, 2010). Así se desprende también del trabajo de Hofer et al. (2007) sobre 20 de los RTO más importantes de Europa, para identificar mejores prácticas de gestión, en el que estudian la dimensión relacional del RTO teniendo en cuenta los diferentes agentes del sistema de innovación (universidad, centros públicos de investigación, empresas y otros). (Véase Gráfico 22)

Ya hemos tratado sobre las relaciones de competencia y cooperación entre universidad y centros en el capítulo primero de este trabajo. Allí mostramos las diferencias existentes entre las actividades de la Universidad y los RTO, y las ventajas que comporta, para el desarrollo de cierto tipo de activi-dades, la figura de los RTO frente a la de la universidad. Pero también hemos hablado del proceso de convergencia que está teniendo lugar entre las actividades que desempeñan los diferentes tipos de infraestructuras y de la transformación que está teniendo lugar con el tradicional modelo de las tres jorobas (Arnold, Barker et al., 2010). De modo que cada tipo de organización no se caracteriza por desarrollar sólo las actividades propias de una de las fases de la cadena de la innovación (por ejemplo, la universidad, la I+D básica, y los RTO, la aplicada). En ese contexto de convergencia, pero de simultáneo mantenimiento de las diferencias en comportamiento que justifican la existencia diferenciada de los distintos tipos de organización, los RTOs se ven obligados a reforzar sus relacio-nes con la universidad y con la ciencia. No obstante, los RTO lo hacen en grados y modos diferentes, de manera que de unos lugares y RTO a otros se observan diferentes modos de interrelación entre los RTO y el mundo universitario y de la ciencia.

Gráfico 22. Número de RTO que mantiene colaboraciones con otros agentes del sistema de innovación, según Hofer et al. (2007)

Fuente: Hofer et al. (2007), extraído de Fernández (2010).

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Si fuéramos a identificar las diferentes vías por las que esa interrelación tiene lugar, de la revisión de la literatura existente se desprenderían las siguientes:

» En algunos centros, la dirección del RTO la suele ostentar un profesor universitario, de modo que en algunos institutos, como los Fraunhofer, la dirección del RTO, a pesar de no ser éste un instituto universitario, se suele consensuar con la universidad, quién en su caso puede llegar a otorgar el rango de catedrático al profesor seleccionado para el cargo (Behlau, 2006). Eso sucede porque se considera que el director del RTO debe cumplir una función dual, aca-démica y de gestión. Normalmente, ese desempeño simultáneo de cargo universitario y en el RTO le permite la identificación de los mejores alumnos, para las políticas de captación y reclutamiento del RTO (Rush et al. 1995).

» En algunos RTO el personal permanente del centro tecnológico desempeña cierta actividad docente en la universidad, o, por el contrario, cierto profesorado universitario trabaja a tiempo parcial o participa en proyectos del RTO. Tal como se ha señalado anteriormente, en algunos casos esa compartición de personal da lugar a subsidios ocultos o es una fuente indirecta de financiación nuclear del RTO (p.e. en Sintef). Adicionalmente, el RTO accede así a cierto tipo de I+D, a redes de investigación, a cierta cultura y marchamo de excelencia investigadora, a desarrollo académico… (Astrom et al., 2008)

» Como en el apartado de recursos humanos se ha expuesto, en algunos centros un porcentaje muy importante del personal lo constituyen graduados que están realizando el doctorado en el RTO, que, además de ser más baratos, comportan modos y áreas nuevas de investigación, ayudando a renovar las existentes en los centros. Adicionalmente, está creciendo el número de doctores en los centros, fruto de nuevas contrataciones y del impulso que se está dando en los centros a las realización de tesis doctorales por su personal (Arnold et al., 2007).

» Algunos RTO comparten instalaciones con la universidad. Junto al acceso a los grandes equipamientos que, para una más eficiente gestión, se ubican en algunos centros y pueden ser compartidos por los equipos universitarios, acontece que algunos centros se ubican en los campus o instalaciones universitarias, tanto para tener un contacto más directo con el personal universitario como para compartir y tener costes de infraestructura más reducidos (Arnold, Clark et al., 2010).

» En muchos lugares, con objeto de potenciar esas interrelaciones entre el mundo de la uni-versidad y de los centros de investigación (e incluso de las empresas) se han impulsado los centros de investigación cooperativa, o centros “híbridos” o de “nuevo cuño” (Gijsbers et al., 2005; Arnold et al., 2004; Cruz-Castro et al., 2012).159

» Ligado en parte a todo lo anterior, se aprecia un aumento de las publicaciones científicas del personal de los RTO, cada vez más en coautoría con profesores universitarios, así como de los proyectos en colaboración de universidad y RTO. (Arnold, Barker et al., 2010).

En el caso de España, las relaciones entre los agentes del sistema de innovación fueron objeto de una general caracterización por Barceló y Roig (1999), que los posteriores autores han mante-nido y profundizado. Según Barcelo y Roig, el grado de cooperación entre los componentes del sistema tecnológico –a saber: Centros de Innovación y Tecnología (centros tecnológicos), Centros de Empresas e Innovación (incubadoras) y parques tecnológicos– es bastante incipiente. De los componentes del entorno tecnológico el único que ha avanzado un tanto significativamente en sus relaciones de cooperación con el entorno empresarial son los centros tecnológicos. Y la coopera-ción entre el sistema tecnológico y el científico es una de las asignaturas pendientes del sistema de ciencia-tecnología-empresa español.

159 En algunos lugares se ha ido más lejos y se ha impulsado la integración o fusión de los centros de investigación en la universidad (por ejemplo, en Dinamarca) (véase Holm-Nielsen, 2009)

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Ondategui (2004), en una encuesta realizada en 2002 a los centros tecnológicos, una de las di-mensiones que analizaba eran los vínculos y relaciones de los centros con otros agentes. Del Gráfico 23, que reproducimos de su trabajo, se desprende que los contactos más frecuentes de los centros tienen lugar con la Administración (fundamentalmente, por las convocatorias de proyectos), con otros centros tecnológicos (por consultas profesionales, oficinas delegadas, reuniones y, en menor medida, proyectos conjuntos)160, seguidos por la universidad. Destaca, además, sobremanera, las relacio-nes prácticamente inexistentes con los organismos públicos de investigación. Ondategui escribe los siguiente al respecto: “Las relaciones entre centros tecnológicos y entorno científico todavía son puntuales, incipientes o no existen, y esto se produce porque el entorno tecnológico no ha alcanza-do aún masa crítica ni un grado aceptable de integración en el sistema de innovación, debido a las diferentes necesidades y estrategias regionales. Los centros tecnológicos son competidores de las universidades y OPIs en formación, captación de recursos, y en prestación de servicios.” (pág. 11)

Ese doble aspecto, de competencia y cooperación, de la relación entre centros tecnológicos, universidad y organismos públicos de investigación es también destacada por el informe de AEVAL (2009). En particular, AEVAL hace referencia a la tendencia existente en la cartera de actividades de los centros a aumentar el peso de la correspondiente a servicios de I+D, tendencia que encuentra su opuesta en la creciente atención que universidad y los OPI muestran a fortalecer sus relaciones con la industria. Según AEVAL (2009), aunque esa competencia se da también en las actividades de formación y en los servicios tecnológicos, en el segmento de mercado en el que más evidente resulta es en el de la investigación bajo contrato. Según los datos que proporciona su informe, en el mercado de la investigación bajo contrato la parte correspondiente a estos agentes se repartiría del siguiente modo: universidades, 63%; centros tecnológicos, 20%; y OPI, 17%. AEVAL añade que en dicho mercado prima la competencia, y que hay pocos casos en que estas organizaciones se agrupan para dar una respuesta conjunta a las necesidades de las empresas.

Gráfico 23. Vínculos de los centros tecnológicos españoles con otros agentes

Fuente: Ondategui (2004)

160 Callejón et al. (2007) coinciden más con la idea que transmiten Barceló y Roig (1999), en el sentido de que las relaciones entre los agentes del entorno tecnológico son todavía incipientes en España, y en la necesidad de avanzar más rápidamente en las relaciones entre los centros tecnológicos españoles, en primer lugar, y entre estos y los RTOs avanzados europeos después.

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Buesa et al. (2011) han analizado los diferentes tipos de relaciones existentes entre los centros tecnológicos y la universidad, mediante una encuesta realizada a expertos y a los centros tecnológi-cos, y de su análisis se desprende que no es frecuente la inclusión de investigadores universitarios en los consejos directivos de los centros tecnológicos, así como el que el personal de los centros des-empeñe actividad docente en la universidad o los profesores universitarios trabajen en los centros, o la supervisión de tesis doctorales en los centros. Es también relativamente bajo el porcentaje de doctores en el personal de los centros y, salvo excepciones, los centros dedican escasos recursos a la investigación básica. Resulta, sin embargo, elevado el porcentaje de centros que posee proyectos de I+D en colaboración con las universidades. En general, Buesa et al. concluyen que son débiles las políticas públicas tendentes a mejorar o reforzar las relaciones entre ciencia e industria a través de los centros tecnológicos.

En el caso particular de los RTO y la universidad de la CAPV, sus relaciones han sido escasas Navarro (2010a). Según Olazarán et al. (2004 y 2005), los investigadores universitarios tienen una opinión bastante negativa de los RTO, de los que juzgan que son incapaces de realizar apropiada-mente todo el trabajo que asumen, que carecen de especialización y cambian con frecuencia de líneas de investigación, que son competidores en la captación de fondos y por eso no cooperan con la universidad salvo que les sea imprescindible161; y los investigadores de los RTO piensan que, salvo algunos grupos de excelencia, en la universidad se investiga poco, los equipos universitarios son pequeños y viven alejados de los intereses industriales y de la sociedad.

En cuanto a su papel de puente o mecanismo de conexión entre agentes, las encuestas a em-presas que trabajan con los RTO ponen de manifiesto que una de las ventajas que estas obtienen de trabajar con los centros es que les permiten conectarse con otros agentes generadores de co-nocimiento del sistema, tales como la universidad y los organismos públicos de investigación, así como con agentes de fuera de su sistema de innovación (Arnold et al., 2007; Barge-Gil y Modrego, 2008 y 2010; Fedit, 2009). Asimismo, los RTO facilitan el acceso de las empresas a la Administración pública, al proporcionar información sobre programas de ésta a las empresas y facilitarles su tramita-ción, con frecuencia porque ello les posibilita la venta de proyectos de investigación a las empresas (Olazarán et al., 2005 y 2009).

En cuanto a potenciar los flujos de conocimiento entre las propias empresas y su interrelación, el primero se da cuando los RTO, al igual que los KIBS, aprovechan el conocimiento adquirido con los proyectos o relaciones mantenidos con una empresa en los proyectos o relaciones que mantienen con las otras empresas. Este es, precisamente, uno de los factores que retrotrae a las empresas de trabajar con los RTO: el que su conocimiento o aspectos esenciales de su estrategia puedan filtrarse hacia sus competidores (Olazarán et al., 2005 y 2009). Hay todo un tema de gestión de la propie-dad intelectual del conocimiento generado en los proyectos de los RTO con las empresas al que los centros conceden cada vez más importancia, y que de modo creciente el RTO trata de negociar previamente a la realización del proyecto de investigación, para que pueda utilizar el conocimiento así adquirido en su posterior actividad, fijando claramente las excepciones y contrapartidas que en

161 Salaburu, ex rector de la UPV, escribía igualmente lo siguiente: “Muchos investigadores de la universidad se muestran críticos en sus comentarios con respecto a los centros: estos tienden a llamar investigación a lo que en realidad es otra cosa; los resultados de la investigación se miden en todo el mundo civilizado con la publicación de artículos científicos o con la inscripción de patentes, pero los centros no hacen ni una cosa ni otra; en todo el mundo se requiere el grado de doctor, como mínimo, para que a alguien se le considere investigador en algo, pero en los centros el porcentaje de doctores es muy bajo; no existe un proyecto de investigación serio y continuado sino que se va a salto de mata, etcétera. Por el contrario, desde la orilla de los centros tecnológicos se concibe a la universidad como una organización demasiado grande, complicada y pesada. La propia burocracia impide que se pueda trabajar con flexibilidad y rapidez que exigen los tiempos modernos. Existen proyectos compartidos, pero son los menos. También echan en falta interlocutores con un único mensaje, de manera que tienen a ver a la institución como un nido de contradicciones e intereses. Es probable que ambas partes estén bastante en lo cierto, por desgracia. La realidad, en mi opinión, es que hoy cada uno va por su lado, a pesar de que se quiera subrayar lo contrario”.

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otro caso deberían tener lugar.162 En general, a pesar de los intentos de las políticas públicas en la CAPV de impulsar proyectos de cooperación integrados entre los RTO y varias empresas mediante los comités de tecnología de las asociaciones clústeres, tales fórmulas no han funcionado bien, pues las empresas prefieren proyectos individuales empresa-centro (Olazarán et al., 2005).

Por otro lado, como señalan Barge-Gil et al. (2011), los órganos de gobierno de los RTO, en los que con frecuencia participan las empresas, los gobiernos y representantes de la universidad y organismos públicos de investigación, se convierten en espacios de interacción y son plataformas catalizadoras y de aprendizaje de esfuerzos colectivos.

Por último, ya se ha mencionado anteriormente, al tratar de la internacionalización de los RTO, el papel crucial que los mismos desempeñan como nodos conectores en los programas europeos de investigación (Arnold et al., 2007) y, en general, en la internacionalización de la cooperación en el ámbito de la investigación (Behlau, 2006).163

162 Información facilitada por Julián de Juan, responsable de la gestión de propiedad industrial en Inasmet, cuando fue entrevistado el 3 de agosto de 2009.163 Mas-Verdú et al. (2008) incluso encuentran que la relación de las empresas con los RTO es un factor que incide en una mayor internacionalización de aquellas, cosa que sin embargo no encuentran que se verifica en las empresas que mantienen relación con la universidad y los organismos públicos de investigación.

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V. Servicios a empresas intensivos en conocimiento

En el primer apartado de este capítulo, se introducen los servicios a empresas intensivos en conoci-miento (o KIBS de las siglas en inglés knowledge intensive business services), se describen las distintas aproximaciones existentes respecto de las actividades incluidas en los mismos y se analizan las carac-terísticas que los definen. En el segundo apartado se analizan el desarrollo de los KIBS en las últimas décadas, y los cambios que en su naturaleza están experimentando fruto de las distintas tendencias de desarrollo observadas. Por último se describen algunos rasgos de las KIBS en España y la CAPV.

1 Definición, tipos y características de los KIBS

2.1 Definición

No hay una definición unánimemente compartida de los KIBS, aunque ciertamente la definición pro-porcionada por Miles et al. (1995), en el primer documento que acuñó tal concepto, ha ejercido una gran influencia en la literatura posterior. Miles et al. (1995) subrayan tres rasgos que deben cumplir los KIBS:

» Descansar en gran medida en conocimiento profesional, por lo que en sus estructuras de empleados tendrán una gran presencia los científicos, ingenieros, expertos y demás.164

» Proporcionar productos que son en sí fuente de información y conocimiento para sus usuarios (por ejemplo, informes) o que son utilizados como input intermedios por éstos en sus proce-sos de generación de conocimiento y procesamiento de información (por ejemplo, servicios informáticos).

» Tener como clientes principales a otras empresas u organizaciones (incluyendo entre estas a los servicios públicos y a los autoempleados).

Señalemos, no obstante, que aunque el término aparece por primera vez acuñado por Miles et al. (1995), la literatura se había venido refiriendo a dicha actividad con otras denominaciones (tales como “servicios avanzados para la producción”, “servicios profesionales empresariales”, “servicios empresa-riales estratégicos”…; véase Toivonen, 2004) y que la realidad a la que hace referencia resulta visible desde mucho antes. Profesiones como la contabilidad hunden sus raíces en la antigüedad, si bien es con las grandes inversiones (ferrocarriles, etc.) del siglo XIX cuando la contabilidad y la auditoría expe-rimentan un gran impulso, y tales actividades se hacen obligatorias por ley para ciertas empresas en el siglo XX. Las compañías de publicidad aparecen como entidades independientes ya en la segunda mitad del siglo XIX. La consultoría de gestión nace ligada tanto a la contabilidad como a las técnicas de

164 Los trabajadores de los KIBS son denominados generalmente profesionales y expertos. Tradicionalmente, la profesión se consideraba como una ocupación que controlaba su propio trabajo y organizada por un conjunto espe-cial de instituciones, que establecía y regulaba estándares de entrada y aseguraba que sólo las personas formadas y acreditadas podían practicar dicha profesión. Sin embargo, hoy día el conocimiento o experiencia necesarios para ello no suele ser propiedad exclusiva de grupos de profesionales, sino que está más ampliamente distribuido por la sociedad. Todavía persiste el tradicional significado de profesión en algunos ámbitos (por ejemplo, asesoría legal). Pero en muchos otros (publicidad, marketing, software…) el término profesional tiene más un sentido de “experto”. (Strambach, 2010)Por su parte, Creplet et al. (2001) tienden a establecer una distinción, en el mundo particular de la consultoría de gestión, entre consultores (“consultants”) y expertos (“experts”). Mientras que el know-how de los primeros se refiere a su capacidad para utilizar una particular herramienta en contextos bien conocidos, los segundos se caracterizarían por su capacidad para formalizar nuevos problemas y soluciones que son generalmente específicos y adaptados a un contexto.

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medición del trabajo a finales del siglo XIX, y las primeras empresas consultoras subsidiarias de las so-ciedades de contabilidad y auditoría se desarrollan en torno a los años 20, y para el final de la Segunda Guerra Mundial tienen sus principios bien establecidos. Como es bien sabido, a finales del siglo XIX tienen lugar una serie de importantes innovaciones institucionales en materia de I+D, y se expanden no sólo la investigación universitaria, sino también los laboratorios gubernamentales (OPIs) e institutos independientes de investigación bajo contrato. La consultoría de ingeniería se desarrolla en los años 20 en EEUU y Alemania, progresando en paralelo con las industrias manufactureras y la construcción (so-bre todo, de infraestructuras públicas), si bien las culturas nacionales al respecto son muy variadas. Y el desarrollo de las tecnologías de la información es muy dependiente del desarrollo de los ordenadores y, como tal, solo empieza a tomar fuerza a finales de los años 60. (Véanse Toivonen, 2004; Payne, 1987).

Las razones de que se carezca de una definición uniforme se encuentran en la propia falta de un común entendimiento sobre qué se entiende por “servicios a empresas” y por “intensivos en conoci-miento”. Con respecto a la primera cuestión, la primera gran distinción reproduce de alguna manera el debate entre institucionalistas y funcionalistas al que se hacía referencia en la presentación de la litera-tura de los sistemas de innovación y de las infraestructuras de conocimiento. En este caso, una serie de analistas ha primado el sector como unidad de análisis (en nuestro caso, los sectores de servicios a empresas intensivos en conocimiento: KIBS), mientras que otra serie de analistas ha primado las activi-dades de servicios intensivos en conocimiento, independientemente del sector en que se lleven a cabo (es decir, las denominadas KISA: Knowledge Intensive Services Activities) (OECD 2006; Bloch et al., 2009).165 Generalmente, la mayor parte de los analistas han primado el análisis de los KIBS sobre el de las KISA, en gran medida por la mayor dificultad para desarrollar análisis empíricos desde la perspectiva funcional, al estar las estadísticas organizadas generalmente por sectores. En nuestro caso, tal como se ha señalado anteriormente, el propio objetivo que ha motivado la investigación (a saber: la clarificación de la tipología de organizaciones que deberían ser consideradas en la red vasca de ciencia, tecnología e innovación) y el deseo de llevar a cabo análisis comparados basados en la explotación de fuentes secundarias de carácter cuantitativo, hacen que demos prioridad a la aproximación institucional sobre la funcional.

Junto a ello, desde la propia perspectiva sectorial no hay plena coincidencia en los sectores que los diferentes autores incluyen dentro de la categoría “business services” o en los diferentes tipos de “ser-vicios a empresas” que manejan. Hay quienes usan indistintamente “producer services” y “business services”, aunque hoy tienda a considerarse que los primeros abarcan más actividades que los segun-dos (por ejemplo, banca y seguros). Hay quienes consideran que los “business services” son servicios prestados por empresas a otras empresas, mientras que otros incluyen también en esa categoría los prestados por empresas u otras organizaciones (por ejemplo, a la Administración).

Las clasificaciones oficiales de actividades económicas no incluían esta categoría de “Servicios em-presariales” como tal, o cuando lo hacían era acompañándola de otra denominación y restringiéndola solo a algunos tipos de servicios que se ofrecían a las empresas. Así, la sección K de la CNAE-93 se denominaba “Actividades inmobiliarias y de alquiler; servicios empresariales” (e incluso las agrupaciones de clasificaciones que, basándose en aquella, había desarrollado Eustat, denominaba abreviadamente a tal sección como “Servicios a empresas”), aunque resultaba obvio que otras actividades económicas o servicios no incluidas en tal sección también ofrecían servicios a las empresas (por ejemplo, los servi-cios financieros), así como que buena parte de las actividades o sectores incluidos en tal división ofre-

165 Como típicos ejemplos de KISA la OECD (2006) menciona las actividades de servicios relacionadas con: I+D, consultoría de gestión, TIC, empleo y gestión de recursos humanos, cuestiones legales (incluida la propiedad intelec-tual), contabilidad y finanzas, y marketing. Por el papel que desempeñan en la innovación, tales actividades las agrupa en 4 categorías: servicios de renovación (relacionados directamente con la innovación, como por ejemplo la I+D y la consultoría de gestión estratégica), servicios de rutina (que contribuyen al mantenimiento y gestión de varios subsis-temas, como por ejemplo, la contabilidad), servicios de cumplimiento (que ayudan a trabajar dentro del marco legal y regulatorio, como por ejemplo la auditoría y los servicios legales) y los servicios de red (que facilitan la comunicación, el intercambio de conocimiento y la asignación flexible de recursos, como por ejemplo, redes informales de personal).

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cían también servicios a las familias o individuos (por ejemplo, la asesoría jurídica).166 En cualquier caso, en las actualmente vigentes clasificaciones de la NACE o CNAE, aquella división se ha desagregado en dos divisiones independientes, denominadas “Actividades inmobiliarias” y “Actividades profesionales, científicas y técnicas”, cuyos nombres resultan más precisos, se prestan menos a la confusión y, el último de ellos, entronca mejor con la definición de KIBS que proporcionaban Miles et al. (1995).

El segundo motivo por el que se carece de una definición uniforme es porque tampoco hay una unanimidad sobre qué se entiende por servicios a empresas “intensivos en conocimiento”. Eurostat ha desarrollado la categoría de “Servicios intensivos en conocimiento” a partir de la NACE Rev.1 (y más recientemente de la NACE Rev.2), dentro de la cual distingue las categorías de: “Servicios intensivos en conocimiento de alta tecnología”, los “Servicios financieros intensivos en conocimiento”, los “Servicios de mercado intensivos en conocimiento (excluidos los de alta tecnología y los financieros)” y “Otros servicios intensivos en conocimiento” (en los que generalmente hay un mayor nivel de presencia pública). (Véanse las actividades de servicios considerados por Eurostat como intensivos en conocimiento en la Tabla 9)

Tabla 9. Sectores de servicios intensivos en conocimiento de Eurostat

Los sectores contenidos en la categoría de servicios intensivos en conocimiento no coinciden del todo con los que la literatura incluye en los KIBS: aparte de que en la categoría creada por Eurostat se incluyen actividades con un componente público y no dirigidas a empresas (por ejemplo, servicios

166 En la NACE Rev.1 y en la CIIU/ISIC Rev.3 la denominación de tal sección se prestaba algo menos a confusión, pues la sección se denominaba “Actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler” (“Real estate, renting and bu-siness activities” en inglés).

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sanitarios y educativos), incluso en aquellas que son más mercantiles se incluyen actividades tradicio-nalmente dejadas fuera de los KIBS (por ejemplo, servicios financieros) o que la literatura de los KIBS juzga como menos intensivos en conocimiento (por ejemplo, empresas de alquiler inmobiliario).167

Llegados a este punto, avancemos, basándonos en Toivonen (2004), una definición de KIBS, cuya concreción o desarrollo se desarrollará en los posteriores apartados. Entendemos por KIBS las empresas privadas de servicios que venden servicios tendentes a contribuir a los procesos de conocimiento de sus clientes (otras empresas o al sector público) y cuyo personal está compuesto en una proporción excepcionalmente elevada por expertos de diferentes ramas del conocimiento. Y, más brevemente, los KIBS son empresas de servicios que proveen a otras empresas servicios que incorporan un alto valor añadido intelectual (Muller y Zenker, 2001).

2.2 Tipos de KIBS

A pesar de que se carece de una unanimidad plena en la determinación de los KIBS, no cabe negar que el nivel de coincidencia en los sectores o actividades que la literatura tiende a incluir bajo esta denominación es bastante amplia (Muller y Doloreux, 2007). Los tipos de actividades en que generalmente operan los KIBS serían las siguientes:

» Servicios de I+D.

» Servicios informáticos.

» Servicios técnicos (arquitectura, ingeniería, diseño…).

» Servicios legales.

» Servicios de contabilidad, auditoría y fiscalidad.

» Consultoría de gestión.

» Servicios de contratación y formación de recursos humanos.

» Servicios de marketing.

Algunos autores agrupan las categorías anteriores en otras más generales. Por ejemplo, Strambach (2008), las agrupa en 4 grandes grupos: I+D, IT/técnicas, económicas y de marketing. Vence y González (2009a y 2009b) en tres: relacionadas con la informática, con la tecnología (I+D y servicios técnicos) y de perfil profesional (legales y de auditoría, consultoría y agencias de contratación, y de marketing).

De todos modos, lo que resulta realmente muy habitual en esta literatura es distinguir dentro de los KIBS los más avanzadas de los más tradicionales. Ya Miles et al. (1995), que como se ha señalado acu-ñaron el término, distinguían entre KIBS basados en tradicionales servicios profesionales y los KIBS ba-sadas en nuevas tecnologías (véase la misma distinción en Amara et al., 2009). Otros lo han hecho entre KIBS tecnológicos y no tecnológicos (Werner, 2001) o de asesoría y técnicas (Muller y Zenker, 2001).

Resulta interesante, asimismo, para entender la diferente naturaleza de estos subsectores KIBS, el posicionamiento que de ellas ofrece Strambach (2008) con relación a las bases de conocimiento en que tales subsectores descansan y a las fases de la cadena de valor del conocimiento que atien-

167 Dada la relativa facilidad para la obtención de datos agrupados conforme a las categorías desarrolladas por Eu-rostat, algunos autores se han basado en tales categorías para avanzar en el análisis comparado regional de los KIBS (por ejemplo, García, 2008). Con frecuencia, en tales casos centraban las comparaciones en la categoría de Eurostat de “Servicios intensivos en conocimiento de alta tecnología”, que comprende las divisiones 64, 72 y 73 (de la antigua NACE Rev.1) y las divisiones 59 a 63 y 72 (de la nueva NACE Rev.2). Windrum y Tomlinson (1999) utilizan también la categoría KIS (knowledge-intensive services) con un significado que di-fiere tanto del de Eurostat como del de la literatura de KIBS: además de los servicios a empresas incluyen los servicios financieros, los medios de comunicación, las servicios inmobiliarios y los servicios de telecomunicaciones.

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den. Con respecto a la primera, Strambach distingue conocimiento analítico (o científico), sintético (o ingenieril) y simbólico; y con respecto a la segunda, entre las fases de exploración, examen y ex-plotación. (Véase Figura 20)

Otro problema de delimitación se plantea por el hecho de que las actividades desempeñadas por las empresas KIBS son desempeñadas o provistas también por algunas otras organizaciones con cierto carácter público (por ejemplo, por los denominados abreviadamente RTO, es decir, organi-zaciones de investigación tecnológica que suelen percibir en torno a un 25% o más de financiación pública) o por empresas que proveen tales servicios de forma secundaria a lo que es su actividad principal (Strambach, 2010). En particular, si bien en el pasado la distinción entre los RTO y lo que aquí hemos denominado KIBS era más evidente, dado que los primeros disfrutaban de un elevado porcentaje de financiación pública, justificado por –y que a su vez posibilitaba– un mayor componente tecnológico en su prestación, eso no es tan evidente hoy día (Toivonen, 2004; Den Hertog, 2000). En efecto, junto a una tendencia a la reducción de la financiación pública de los RTO, se ha dado una progresiva involucración en actividades, no sólo de difusión o transferencia de conocimiento, sino también de producción y co-generación de este por los KIBS.

Figura 20. Focalización de los subsectores KIBS con relación a las bases de conocimiento y fases de la cadena de valor del conocimiento

Fuente: Strambach (2008)

Es por ese papel de co-productores de conocimiento e innovación que Den Hertog considera que los KIBS pueden ser consideradas como una nueva infraestructura de conocimiento, que vendría a sumarse a la de los RTO y las universidades. Así pues, los KIBS no serían meros seguidores en inno-vación, sino que crecientemente son fuente de innovación para sus clientes. Además, como veremos más adelante, aunque todavía de modo tímido, los KIBS han ido convirtiéndose de modo creciente en foco de atención de las políticas públicas de innovación y ha ido creciendo la financiación pública de su actividad, difuminando así la diferencia que la financiación pública establecía entre ellos y los RTO. Pero, a pesar de detectar y hacer evidente esa difuminación de las fronteras entre los servicios ofrecidos por la infraestructura pública de conocimiento y los servicios KIBS y de reivindicar para éstos el estatus de infraestructura de conocimiento, los propulsores de la literatura sobre KIBS (por ejemplo, Den Hertog, 2000: 520) sostienen que el papel que juegan estas dos infraestructuras dentro de los sistemas de innovación es diferente y, en consecuencia, también lo deben ser las políticas públicas a ellos dirigidas.

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2.3 Características de los KIBS

Para avanzar más en la singularidad de los KIBS resulta preciso profundizar más en las características que aquellos poseen. Anteriormente, al presentar la definición que de los KIBS ofrecían Miles et al. (1995), ya señalábamos tres rasgos definitorios de tales organizaciones: la alta presencia de profesionales y ex-pertos en su personal (y, por lo tanto, del conocimiento como un input de su actividad), que el producto de su actividad resultaba ser de modo directo o indirecto nuevo conocimiento o innovación y que los des-tinatarios o clientes de tales organizaciones eran las empresas y las administraciones públicas. Asimismo, antes aludíamos de pasada a los tres roles que, según los autores que inicialmente impulsaron la literatura sobre los KIBS (a saber, Miles et al., 1995; y Den Hertog, 2000), desempeñan los KIBS con respecto a sus empresas clientes: facilitadores, portadores y fuentes de innovación. En el primer caso, porque el KIBS facilita y apoya el proceso de innovación que desarrolla el propio cliente, sin que la innovación se origine en el KIBS ni este la transfiera de otras empresas. En el segundo caso, porque el KIBS actúa como por-tador (“carrier”) de innovaciones de unas empresas o sectores a otros. Y en el tercero, porque el KIBS es una fuente de innovación y su papel es importante en el inicio y desarrollo de innovaciones en la empresa cliente, generalmente en estrecha interacción o co-producción entre el KIBS y la empresa cliente. Pues bien, profundicemos ahora en el modo en que esa función es llevada a cabo.

De entre los diferentes rasgos que la literatura subraya sobre el modo en que desarrollan su actividad los KIBS aquí destacaremos tres.

En primer lugar, la literatura destaca que entre el KIBS y la empresa usuaria hay una interacción, un esfuerzo conjunto y un aprendizaje mutuo (co-learning) (Den Hertog, 2000; Muller y Zenker, 2001). Ciertamente, cabría señalar que esto también tiene lugar con las otras infraestructuras de conocimiento (por ejemplo, en la relación entre RTO y empresa usuaria). Lo que sucede es que ese rasgo se da de manera acentuada en la relación KIBS y empresa usuaria por el tipo de conocimiento que el KIBS pro-porciona o facilita a la empresa, punto este que constituye el segundo rasgo de la actividad de los KIBS.

En segundo lugar, los KIBS con frecuencia llevan a cabo una labor de fusión e integración de diferentes tipos de conocimiento y de adaptación de dicho conocimiento a las características de la empresa usuaria. Son numerosos los autores de esta corriente que subrayan la necesidad de combinar el conocimiento tecnológico con el conocimiento de gestión (Bessant y Rush, 1995; Strambach, 2001; Wood, 2002 y 2006…). La creciente necesidad de integrar conocimientos existentes en diferentes ramas y campos del conocimiento y la capacidad de los KIBS para transcender los límites organizacionales y espaciales que afectan al conocimiento (Strambach, 2008). La necesidad de adaptar y fusionar la información y conoci-miento científico y tecnológico de carácter más general disperso en la economía con los requerimientos y problemas más locales, tácitos y específicos de sus clientes (Den Hertog, 2000; Strambach, 2001). Es precisamente ese mayor componente del carácter tácito, del conocimiento no meramente tecnológico y codificable, y la toma en consideración del carácter local (y hasta del componente social, como bien subraya Strambach, 2010) que hace más necesario que en el caso de las otras infraestructuras de cono-cimiento esa proximidad y esa interacción a la que se hacía referencia en el párrafo anterior.168

El tercer y último rasgo que destaca en la función que desempeñan los KIBS es lo que algunos (p.e. Toivonen, 2004) denominan “consultative approach”, esto es, la actividad de consultoría como un pro-ceso de “resolución de problemas” (“process of problem solving”) en que la forma de organización del trabajo dominante es la del trabajo basado en proyecto (“project-based work”) en la que cada proyecto requiere el desarrollo de nuevo conocimiento en interacción con el cliente y con un cierto grado de unici-dad (“uniqueness”) (Strambach, 2010).169

168 Como antes se ha señalado, hay diferentes tipos de KIBS: unos con un componente más tecnológico y otros con un componente más profesional y no tecnológico. En consecuencia, tal como veremos más adelante, el rasgo citado es más señalado en las actividades de ciertos KIBS que en los de otras.169 Nuevamente, como señala Strambach (2010), aunque el trabajo en red y la organización por proyectos están generalizándose en muchos otros sectores, para los KIBS ésta ha sido desde siempre la forma de trabajo habitual.

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Figura 21. Roles que desempeñan las KIBS en los sistemas de innovación

Fuente: Extraído de Den Hertog et al. (2006)

Den Hertog et al. (2008) han recopilado en la Figura 21 los múltiples roles que desempeñan los KIBS en el sistema de innovación y que justificarían, junto al interés que en sí tiene la actividad de este sector (como generadora de empleo altamente cualificado, de exportación, etc.), el que los KIBS se hayan convertido en un objeto preferente de las políticas de innovación. Para bastantes de los autores clásicos de los sistemas de innovación (p.e. Lundvall 2007; Jensen et al., 2007; Edquist y Chaminade, 2006; Soete et al., 2010…), los KIBS cumplen una función similar a la que en el pasado cumplían los bienes de equipo en el impulso o transmisión de la innovación a lo largo del sistema. Diversos estudios empíricos llevados a cabo muestran que las empresas que tienen relaciones con los KIBS obtienen resultados innovadores superiores a las que no las tienen (Muller y Zenker, 2001; Wood, 2002), que los territorios en que se concentran los KIBS tienen superior desempeño innovador (Wood, 2006; Camacho y Rodríguez, 2005) y que los KIBS aumentan la efi-ciencia económica del sistema cuando tales organizaciones presentan ligazones con los restantes agentes (Windrum y Tomlinson, 1999; Tomlinson, 2002). Ante eso y por diversos tipos de fallos de mercado y de sistema que impiden el debido desarrollo y funcionamiento de los KIBS, son numero-sos los autores que propugnan que los gobiernos desarrollen políticas públicas dirigidas a los KIBS (Toivonen, 2004; Den Hertog, 2000; Den Hertog et al., 2006; Muller y Zenker, 2001; Cooke, 2001; Bessant y Rush, 1995; Wood, 2002 y 2006; OECD, 2006; González López, 2008).

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2 Los KIBS: su creciente importancia y tendencias

La creciente importancia de los servicios a empresas intensivos en conocimiento (KIBS) deriva de la confluencia de una serie de tendencias (Toivonen, 2004; Wood, 2006).

En primer lugar, del creciente papel de los servicios en la economía. No se trata sólo de que el sector servicios supone un porcentaje creciente del empleo y de la producción en los países avanzados, sino también de que en todo tipo de sectores –incluso en la industria– el desempeño competitivo requiere la incorporación de crecientes actividades de servicios intensivos en conocimiento (OECD, 2006). Así, en empresas típicamente industriales, como puedan ser las de máquina-herramienta, el producto incorpora crecientes actividades de servicios, tanto antes (por ejemplo, en diseño o I+D) como después de la fase puramente manufacturera (comercialización, servicio postventa, formación del cliente…).

A ese creciente peso del sector y de las actividades de servicios hay que sumarle la puesta en eviden-cia de que la innovación en servicios se basa, en gran medida, en actividades y bases de conocimiento distintas de las tradicionalmente consideradas para la innovación en la industria, y especialmente en las grandes empresas industriales. La evolución que muestra la literatura de innovación a este respecto es significativa (véase Tether, 2005; Tether y Howells, 2007; Miles, 2007; Den Hertog et al., 2008).

1. La primera fase del estudio y de las políticas de innovación se caracterizó por el menosprecio de los servicios y por considerar que en comparación con la industria estos no eran innovado-res; como consecuencia de ello, prácticamente se propugnaba que la política de innovación se concentrara en el sector industrial (“postura negacionista”).

2. La segunda etapa se caracteriza por considerar que también los servicios desarrollan acti-vidades innovadoras (tradicionales), si bien ellas con frecuencia eran peor captadas por las propias características del sector servicios (por ejemplo, porque su I+D no se desarrollaba en unidades formales de I+D);170 en consecuencia, se propugna realizar esfuerzos para captar y medir mejor ese esfuerzo y extender al sector servicios las políticas inicialmente diseñadas teniendo en mente el sector industrial (“postura asimilacionista”).

3. La siguiente corriente de los estudios de la innovación se caracterizó por considerar que la innovación del sector servicios tenía bases completamente diferentes de las existentes en las empresas industriales y que había que diseñar indicadores y políticas específicas para la inno-vación en el sector servicios (“postura de demarcación”). Uno de los problemas que ello plan-teaba era que, existiendo una heterogeneidad tan grande en los sectores de servicios, lo an-terior suponía que era necesario diseñar una multitud de políticas sectoriales de innovación.171

4. Finalmente, la última aproximación a la innovación ha realizado un planteamiento más sisté-mico e integrador, al considerar que las actividades o modos de innovación identificados en el sector servicios no son exclusivos de este, sino que también están presentes –aunque con menor peso– en las empresas industriales, si bien hasta entonces, por el mayor protagonis-mo relativo que en aquellas había podido tener la I+D, había pasado un tanto inadvertida. Así pues, las actividades innovadoras no son exclusivas de uno u otro sector, sino que se encuentran en todos los sectores, aunque con diferentes pesos. En tal sentido, se propugna avanzar hacia una conceptualización de la innovación más amplia, que permita ser aplicable a todos los sectores. En dicha conceptualización, la innovación tecnológica y no tecnológica se consideran complementarias, y se apoyan y se necesitan mutuamente (Wood, 2002).

170 Howell (2009), por ejemplo, da 4 grupos de razones por las que la I+D aparece minusvalorada en el sector servi-cios: por la dificultad de diferenciar entre I+D y otras actividades (diseño, actividades de rutina…), por la no existencia de departamentos independientes de I+D y llevar a cabo la I+D a tiempo parcial, por no aparecer declaradas el soft-ware y el desarrollo de servicios de web y las ciencias sociales, y por las dudas existentes sobre la investigación de mercados y el escaneo medioambiental e industrial. 171 Kanerva et al. (2006) exponen claramente las singularidades de la innovación en los servicios con relación a la industria: en los servicios hay mayor heterogeneidad y singularización, la innovación es más incremental, hay menos ligazones con organizaciones de la ciencia, las empresas son más pequeñas, no hay clara distinción entre innovación organizacional y de proceso, las ciencias sociales son relativamente más importantes y el factor humano también.

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Junto a esa creciente importancia de las actividades de servicios habría que añadir la tendencia a la externalización de actividades, derivada entre otras cosas de la creciente necesidad de combinar cono-cimientos más diversos y complejos que no pueden ser contenidos en una organización. A ello habría que sumar el carácter cada vez más comercializable de las actividades de servicios, posibilitado entre otras cosas por el desarrollo de las TIC y los medios de comunicación y transporte, así como por la creciente liberalización que experimenta la libertad de establecimiento y prestación de este tipo de servi-cios (Wood, 2006). Todo ello hace que los sectores de servicios a la producción (denominados también servicios a empresas) crezcan más que el promedio de la economía, y que dentro de ellos destaquen especialmente los llamados servicios a empresas intensivos en conocimiento (KIBS). De todos modos, autores como Senker (2006) advierten que ese posible crecimiento de los KIBS puede ser temporal y que, como sucedió anteriormente a comienzos del siglo XX con los laboratorios gubernamentales –que inicialmente sustituyeron a la investigación industrial interna de las empresas pero que luego cuando estas desarrollaron sus capacidades propias disminuyeron su interacción con aquellos–, su interacción con las empresas puede disminuir o transformarse cuando aquellas adquieran el conocimiento reque-rido en esas áreas.

Los KIBS asimismo, también están experimentando cambios en su naturaleza. Resulta de interés, en tal sentido, recoger, aunque sea brevemente, algunas de las tendencias de desarrollo que se observan en este colectivo, aunque nuevamente haya que advertir que la diversidad de KIBS existentes hace que tales tendencias sean en ocasiones más visibles o avanzadas en unos tipos de KIBS que en otros.

Una de las principales tendencias que se observa en los KIBS es la de la convergencia y progresivo solapamiento que está teniendo lugar entre los subsectores KIBS, así como entre los KIBS y las otras infraestructuras de conocimiento (especialmente, entre los RTO y KIBS, como antes se ha señalado). Antes se ha hecho referencia a que servicios semejantes son provistos con frecuencia por organiza-ciones que tienen como actividad principal otra, pero disponen de expertise o pericia en determinados campos; o que partiendo de otra actividad, entran en determinados segmentos de los KIBS. (Toivonen, 2004; Den Hertog, 2000; Strambach, 2010) (Véase la Figura 22)

Figura 22. Convergencia y proximidad entre los sub-sectores KIBS y

entre KIBS y algunos sectores próximos

Fuente: Tovoinen (2004)

Lo anterior en gran medida viene acelerado por la tendencia que se observa a la paquetización y provisión de soluciones integradas que se observa en los KIBS. En paralelo a una creciente especia-lización (tanto por el sector como por el tamaño u otros rasgos de las empresas clientes) se observa

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un ensanchamiento del contenido de los servicios ofertados a los clientes. Como señala Strambach (2010), las empresas KIBS acumulan conocimiento altamente especializado en dominios verticales de conocimiento (que cubren conocimiento específico sectorial), así como en dominios horizontales de conocimiento (ligado a funciones empresariales). Esa creciente complejidad de dominios de co-nocimiento horizontales y verticales impulsa a los KIBS a dirigir su expertise simultáneamente hacia la especialización y la diversificación; la contrapartida de las tendencias a la especialización y desin-tegración es la creación de una demanda para servicios intensivos en conocimientos integradores y coordinadores. Como ya indicaba Strambach (2001) hace más de una decena de años, los KIBS deben ser capaces de afrontar el conflicto que implica el tener que ser, a la vez, especialistas y ge-neralistas, extensos y profundos.

Otra gran tendencia que se observa en los KIBS es la polarización. Tanto por la mayor necesidad de ofertar soluciones integrales y multi-sectoriales como por la globalización y necesidad de seguir a los grandes clientes, se aprecia, por un lado, una tendencia al crecimiento del tamaño en una parte de las empresas KIBS (Tovoinen, 2004). Pero junto a ello, se observa que hay una gran cantidad de pequeñas empresas KIBS que permanecen, fundamentalmente atendiendo a mercados nacionales o regionales, pues la tendencia a la conversión del conocimiento en “commodity” tiene sus lími-tes, especialmente cuando se precisa compartir conocimiento y personal experiencia. (Strambach, 2001). La estructura industrial de los KIBS presenta una forma de “J”: unas pocas y grandes em-presas, a menudo transnacionales, y una larga cola de empresas progresivamente más micro y pequeñas (Strambach, 2010). Nuevamente, esta tendencia presenta avances muy distintos de unos subsectores a otros. En algunos sectores, como la auditoría, el dominio de las grandes compañías –que ha dado lugar a las llamadas 5 grandes multisectoriales– viene de décadas. En la publicidad, la concentración fue impulsada por la globalización y es más apreciable desde comienzos de los 80; y en tecnologías de la información también hay cadenas internacionalizadas especializadas, aunque en menor medida. En servicios técnicos (p.e. ingeniería), servicios legales y parte de las tecnologías de la información la concentración se da más a nivel nacional, aunque en algunos de ellos se apre-cian tendencias a la internacionalización. Y hay servicios en que claramente dominan las pequeñas empresas, como en la consultoría de gestión (excluida la multi-sectorial) y la contabilidad. (Véanse esas tendencias por subsectores en Tovoinen, 2004)

La polarización empresarial va estrechamente ligada a la tendencia a la concentración geográfi-ca y a las diferentes especializaciones territoriales a las que se refiere gran parte de la literatura de los KIBS (Strambach, 2001; Muller y Zenker, 2001; Muller y Doloreux, 2007; Windrum y Tomlinson, 1999; Wood 2002 y 2006; Vence y González, 2005, 2009a y 2009b; Camacho y Rodríguez, 2005; Gallego y Maroto, 2010; Rubalcaba y Gago, 2003; García, 2008). La literatura muestra que los países tienen diferentes niveles de desarrollo y especialización en los KIBS. Así, en el Reino Unido los KIBS aparecen más desarrollados que en Alemania, aunque luego, por tener menos ligazones con las empresas manufactureras, aparentemente promueven menores incrementos de eficiencia (Windrum y Tomlinson, 1999). En los países del norte de Europa el nivel de desarrollo de los KIBS es mayor que en los del sur, en los que además tales KIBS aparecen más concentradas en ciertas regiones o ciudades, en lugar de estar más distribuidas por todo el territorio; y se aprecia la existen-cia de un componente nacional, en que por ejemplo, Alemania y Austria, por el tipo de estructura productiva y organización empresarial (“German model”) tienden menos a externalizar este tipo de actividades y presentan un menor nivel de desarrollo de KIBS que otros países nórdicos (Camacho y Rodríguez, 2005; Gallego y Maroto, 2010; Rubalcaba y Gago, 2003). Asimismo, algunos países tien-den a estar más especializados en unos sectores KIBS y otros países en otros (por ejemplo, según Wood, 2006, el Reino Unido está más en KIBS ligados a gestión, marketing y finanzas, y Alemania en KIBS técnicas).

Pero generalmente, los analistas se han preocupado más de la concentración y de la especia-lización en los niveles regional y urbano, es decir, de la gran concentración que se encuentra de

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tales servicios en las regiones avanzadas y en las capitales y metrópolis, por ser en tales ámbitos tal fenómeno más acentuado. Autores como Rubalcaba y Gago (2003) advierten, a este respecto, que los factores que afectan a la localización o concentración geográfica difieren en importancia según el nivel geográfico al que nos estamos refiriendo (véase la Tabla 10).

Tabla 10. Factores que inciden en la localización de los servicios a empresas avanzados,

dependiendo del nivel geográfico considerado

Fuente: Extraído de Rubalcaba y Gago (2003).

Este trabajo, por su enfoque regional, se centrará en los factores que están detrás de la localización y concentración de los KIBS en el ámbito regional. Aunque son numerosos los autores que intentan exponer las razones detrás de tales fenómenos, resulta bastante completa y clara la exposición que de tales razones o factores efectúan Vence y González (2009b).172 De acuerdo con estos autores, los factores que inciden en las pautas de localización de los KIBS son:

» El tamaño de la demanda existente en el mercado local, que a su vez está muy afectado por la concentración territorial de las funciones directivas (“headquarters”) y de los centros de decisión.

» La concentración de actividades económicas en el mercado local, además de afectar por el lado de la demanda, también lo hace por el de la oferta, pues muchas empresas o actividades KIBS surgen por desagregación o procesos de spin-offs de actividades ya existentes (p.e. servicios de ingenierías e informática surgidas por segregación de funciones desarrolladas previamente en grandes empresas).

» La mano de obra cualificada, esencial para este tipo de actividades, es más abundante en los núcleos urbanos y zonas desarrolladas; y asimismo, la mayor variedad de empresas y bases de conocimiento existentes en estos núcleos posibilita la consecución de soluciones integrales y la paquetización de este tipo de servicios.

» Las mayores y mejores conexiones, interregionales e internacionales, existentes en capitales y grandes núcleos urbanos permite acceder más fácilmente a otros tipos de conocimiento com-plementarios y a mayores mercados, hecho que se suele acentuar por las mejores infraestruc-turas de comunicación existentes en tales regiones.

172 Otra obra en la que se ofrece una bastante exhaustiva relación y discusión de los factores que inciden en la localización es la anteriormente citada de Rubalcaba y Gago (2003).

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Las diferentes condiciones existentes en unas regiones y otras explican no sólo el diferente peso y especialización de los KIBS que presentan las regiones, sino incluso el diferente modo de operar que los KIBS pueden presentar dependiendo de su localización. Como Wood (2002) señala, ge-neralmente los servicios que proveen las empresas de los núcleos urbanos son de mejor calidad y más sofisticados que los del mismo subsector de las zonas rurales o no capitales (a excepción de los servicios muy técnicos y especializados, ligados a un tipo determinado de estructura producti-va existente en una región), debido a la explotación de economías de escala y alcance, a la mayor especialización y competencia, conectividad global, etc. Así se observa, también, que los KIBS de las zonas urbanas tienden a tener más relaciones con agentes (tanto infraestructurales como con empresas clientes) de otras regiones, mientras que las relaciones de los KIBS de las zonas menos avanzadas son más intra-regionales

Por otro lado, como repetidamente se viene señalando, las tendencias generales de los KIBS se ven un tanto alteradas en función de las características de los diferentes tipos de KIBS. Como subrayan Muller y Doloreux (2007), normalmente los servicios de I+D, TIC y similares suelen ser más propicios a procesos de codificación y, en la medida que así sucede, la transmisión del conocimien-to requiere menos proximidad física; mientras que los servicios de tipo más consultoría o asesoría, incorporan mucho conocimiento tácito y experiencia profesional y suelen requerir más contacto cara a cara. Vence y González (2009a), avanzando en esa misma línea, han elaborado la Tabla 11, que recoge el tipo de proximidad que requiere la provisión de cada servicio y el efecto que ello tiene en la localización geográfica.

Tabla 11. Proximidad de las KIBS a los clientes y localización geográfica de cada tipo de KIBS

Fuente: Vence y González (2009a).

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Los procesos de polarización (concentración creciente de los KIBS en grandes o en pequeñas empresas) y de concentración geográfica están, por otra parte, muy ligados al tipo de clientes y a la internacionalización de la actividad de los KIBS. Nuevamente, aunque las tendencias generales presentan significativas diferencias dependiendo de los diferentes tipos de KIBS y de los diferentes entornos nacionales y regionales, la Figura 23 ofrece un marco apropiado para analizar las relaciones generales que al respecto se establecen. Expongamos brevemente los nueve pasos, para relacionar actuaciones en los niveles internacional, nacional y regional que Wood (2006) expone en tal figura.

Figura 23. Clientes y mercados con que operan las empresas KIBS de diferentes

ámbitos territoriales

Fuente: Wood (2006).

1. Los KIBS globales responden ante todo a requerimientos específicos de agencias y clientes multinacionales (MNC), aunque también les difunden las mejores prácticas existentes.

2. Los KIBS globales transfieren de modo creciente ideas y metodologías innovadoras entre las escalas globa-les y nacionales, a la vez que se familiarizan con las condiciones de los mercados nacionales.

3. Los KIBS nacionales en parte se internacionalizan sirviendo a (y aprendiendo de) clientes multinacionales, quienes buscan expertise especialista o familiaridad con las condiciones nacionales.

4. También algunos KIBS regionales pueden hacer lo anterior, aunque más frecuentemente dependen de clientes nacionales.

5. Los KIBS nacionales sirven a clientes privados y gubernamentales en el mercado nacional, cuyas peculia-ridades se reflejan fuertemente en el expertise y práctica de consultoría y hasta cierto punto protegen de la creciente competencia de los KIBS globales.

6. Con frecuencia los clientes regionales buscan también apoyo de los KIBS nacionales, por el aprendizaje por estas adquirido operando con clientes nacionales y multinacionales.

7. Los KIBS regionales sirven principalmente clientes regionales.

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8. Los KIBS regionales exitosas con frecuencia crecen para servir clientes nacionales e internacionales a partir de habilidades especialistas o conocimiento de las condiciones locales.

9. Pueden existir relaciones entre los KIBS de los distintos niveles geográficos por relaciones de subcontrata-ción o trabajo en red o de la política de convocatoria del cliente.

Vence y González (2009a) identifican tres principales vías de exportación o provisión en el exterior de los productos KIBS: de forma telemática, mediante la movilidad de los trabajadores y apertura temporal de oficinas. La primera es una provisión que, como en el caso de algunos servicios informá-ticos o de asesoría contable rutinaria, no requieren contacto “cara a cara” y presentan cierto grado de commoditización; mientras que las otras dos siguen requiriendo de cierto grado de proximidad física. Pero, yendo más allá de esta visión restrictiva de la internacionalización, podríamos contemplar otras medidas como son el propio establecimiento permanente, el funcionamiento en red y las alianzas, o hasta el servir en el mercado doméstico a clientes internacionales.

Toivonen (2004), en un trabajo empírico realizado con empresas KIBS finlandesas, identifica tres mo-delos de internacionalización. En primer lugar, en el que denomina “evolutivo moderno”, los KIBS inician su internacionalización con los clientes (sirviendo clientes extranjeros en el propio país o nacionales que operan internacionalmente), lo que favorece su especialización y conocimiento. En segundo lugar, el que denomina “nacido global”, tiene lugar fundamentalmente en empresas TIC o conectadas al desarrollo de nuevas tecnologías (p.e. bio-empresas). Y, en tercer lugar, el denominado “pensar globalmente y ac-tuar localmente”, sería el característico de las empresas que operan fundamentalmente en el mercado doméstico, pero conscientes del entorno de los negocios globalizante y de ligazones internacionales en su área. Ese pensar global lo desarrollan de diferentes maneras: sirviendo en su mercado local a clientes internacionales y participando en redes de cooperación internacionales de diferente tipo.

3 Los KIBS en España y la CAPV

El Cuadro 22 permite apreciar que en la UE-15 y la CAPV el peso de los KIBS dentro del empleo total de la economía supera el 7%, mientras que en España y la UE-12, territorios con menor nivel de desarrollo que los anteriores, el peso de los KIBS en la economía es inferior: 6,4% en España y 4,4% en la UE-12. En términos de peso relativo, es la categoría agregada de “Actividades jurídicas y de contabilidad, actividades de las sedes centrales (holdings) y actividades de consultoría de gestión empresarial” la que concentra la mayor parte del empleo de los KIBS, seguidas por los Servicios informáticos y los Servicios de arquitectura, ingeniería y ensayos.

Cuadro 22. Distribución porcentual del empleo e índice de especialización de los sectores

KIBS en la CAPV, España y la UE (2010)

Fuente: Eustat (TIO), INE (Encuesta de servicios) y Eurostat (Cuentas económicas). Elaboración propia.

La UE-15 no incluye datos del Reino Unido.

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De todos modos, el peso relativo de cada una de las ramas integrantes de los KIBS varía de unos lugares a otros. Con objeto de apreciar mejor dichas diferencias, en la parte derecha de la tabla se recoge el índice de especialización que, con respecto a la UE-15, presenta cada territorio, de modo que cuando el valor de dicho índice se sitúa por encima de 1, ese territorio se encuentra especializado y posee fortalezas relativas en esa rama; y cuando se sitúa por debajo de 1, lo con-trario. Pues bien, la tabla pone claramente de manifiesto que las mayores fortalezas de la CAPV en términos de KIBS se encuentran en Servicios de I+D (por la inclusión en esa categoría de los centros tecnológicos) y en Arquitectura, ingeniería y ensayos (por la inclusión, entre otras, de la actividad de empresas como Idom, Sener…). En el caso de España, si bien se aprecia también una cierta fortaleza en Arquitectura, ingeniería y ensayos, la debilidad en el campo de los Servicios de I+D es patente. En cuanto a las debilidades, las mayores de la CAPV se sitúan en el ámbito de los Servicios legales, contables y de gestión (debilidad que se comparte con España), en servi-cios informáticos (debilidad todavía más acentuada en España) y en publicidad e investigación de mercados.

Dado que, como se ha señalado, los KIBS pueden presentar una acentuada concentración en el territorio (especialmente en las capitales y zonas avanzadas del país), en el Cuadro 23 se recoge el peso de las diferentes ramas KIBS en el total del empleo regional. Los datos confirman lo que cabría esperar: el peso del empleo de los subsectores KIBS es notablemente superior en la comunidad autónoma madrileña, que en el resto. En tal sentido, es significativo que, a pesar de poseer un tamaño y aglomeración urbana claramente inferiores a los de Cataluña, la CAPV alcance un porcentaje de empleo en KIBS semejante al de aquella. Es Navarra la que, a pesar de su nivel de desarrollo en renta per cápita, se sitúa por detrás de las otras comunidades en términos de empleo de KIBS.

Cuadro 23. Proporciones de sub-sectores KIBS sobre empleo total en 2010 en las comunidades autónomas de referencia de la CAPV

Fuente: Eurostat y elaboración propia.

Por lo que respecta al tipo de KIBS que prevalece en cada una de las comunidades autónomas citadas, nuevamente destaca el fuerte desarrollo de los servicios de I+D en la CAPV, única rama en la que logra superar a Madrid (comunidad que sobresale en prácticamente todos los KIBS, por el efecto “capital” y su notable aglomeración urbana). También cabe destacar como fortaleza relativa de la CAPV los servicios de Arquitectura, ingeniería y ensayos y, en algo menor medida, los servicios informáticos, ramas estas en las que la CAPV no solo presenta un índice de especia-lización superior a 1, sino que incluso logra superar a Cataluña, que en principio, por su tamaño y economías de aglomeración, tendría más ventajas para el desarrollo de estas ramas que la CAPV.

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La mayor debilidad de la CAPV se da en Publicidad e investigación de mercados, rama en la que queda claramente por detrás de Madrid y Cataluña.173

El Cuadro 24 muestra que, a pesar de la notable proporción de profesionales y de personal cuali-ficado existente en los sectores KIBS, la productividad aparente del trabajo (obtenida como cociente entre el VAB y el personal ocupado) es similar en el conjunto de los sectores KIBS a la del conjunto de la economía en la UE-15; e incluso en la CAPV y España, la productividad del conjunto de los KIBS es inferior. En parte eso se explica por el carácter menos capital intensivo de los sectores KIBS y también por la existencia de un excedente neto de explotación algo más reducido.174

Cuadro 24. Valor añadido bruto por personal ocupado en los subsectores KIBS de la CAPV, España y la UE (miles de €; 2010)

Fuente: Eustat (TIO), INE (Encuesta de servicios) y Eurostat (Cuentas económicas). Elaboración propia.

La UE-15 no incluye datos del Reino Unido.

De todos modos, se observan diferencias notables de productividad de unas ramas a otras; y, además, esas diferencias no siempre son coincidentes de unos lugares a otros. Tanto en la UE-15, como en España y la UE-12 la mayor productividad se alcanza en la rama de servicios informáticos. Sin embargo, en la CAPV esa es una rama cuya productividad se sitúa claramente por debajo de la del total de la economía y del conjunto de sectores KIBS, lo que parecería reflejar un problema de competitividad en ese sector que resulta fundamental para desarrollar las TIC en el conjunto de la economía.

En lo que sí hay coincidencia en todos los territorios recogidos en el cuadro es en que el subsector KIBS que presenta una menor productividad es la de Otros servicios profesionales (diseño especia-lizado, fotografía, traducción…).

El subsector KIBS de la CAPV con una productividad superior a la del conjunto de la economía, y en la que la CAPV presenta además una productividad claramente superior a la de la UE-15, es la de Servicios de I+D. En Arquitectura, ingeniería y ensayos la productividad de la CAPV también supera

173 En el estudio de Vence y González (2009b) Madrid destaca sobre todas por su elevado índice de especialización (1,51 en 2008); a continuación figura Cataluña (1,08); con un índice muy próximo a uno les siguen Canarias, Navarra, Baleares y la CAPV; y todas las demás comunidades autónomas aparecen con índices de especialización claramente por debajo del uno. Por su parte, García (2008), que trabaja con sectores intensivos en conocimiento de alta tecnología en lugar de con KIBS, también encuentra que el índice de especialización de Madrid supera ampliamente al de las restantes comu-nidades. Pero tras Madrid (2,09 en 2006), se sitúa la CAPV (1,16), seguida por Cataluña (1,03). Todas las restantes comunidades, incluidas Navarra, Baleares y Canarias, se sitúan claramente por debajo del índice 1.174 El VAB, que figura en el numerador del cociente para el cálculo de la productividad, se puede descomponer entre remuneraciones de los asalariados, consumo de capital fijo (concepto equivalente a la amortización) y excedente neto de explotación. Si se efectúa dicha descomposición para el VAB del conjunto de los sectores KIBS y para el total de la economía para la CAPV en 2010 se observa que el consumo de capital fijo y el excedente neto de capital son propor-cionalmente menores, y las remuneraciones de los asalariados mayores, que en el total de la economía.

 

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a la de la UE-15, por lo que cabría sostener que en ellas la CAPV posee ventajas competitivas; pero, aun así, su productividad queda algo por debajo de la del total de la economía. En general se ob-serva que los subsectores KIBS en que la CAPV está especializada con relación a la UE-15 (a saber, Servicios de I+D y Arquitectura, ingeniería y ensayos) son aquellos en que las productividades de la CAPV superan a las de la UE-15. Por último, merece destacarse la relativamente alta productividad de los Servicios legales, contables y de consultoría de gestión en la CAPV, que prácticamente alcan-za la del total de la economía y la de la UE-15.

Centrándonos en el subsector de servicios informáticos, que es donde se aprecian unas de las mayores debilidades, expertos y representantes del sector entrevistados por Orkestra de hecho sos-tienen que es difícil proporcionar servicios rupturistas al mercado, ya que, tanto tecnológicamente como financieramente, la mayoría de las empresas -incluso las de primer rango- no siempre están preparadas o dispuestas a asumir las soluciones y los sistemas que el sector puede ofrecer y el mer-cado local no actúa como un “mercado líder”. Pero asimismo las fuentes consultadas señalan que existen ciertas barreras, tanto en las empresas TIC como en las relaciones entre este sector y los restantes, a la hora de cooperar y combinar activos y actividades, para ofertar un producto conjun-to, y menos aún conjuntos de servicios o soluciones integrales, que es lo que el mercado demanda cada vez más. Muchas empresas del sector se han centrado en desarrollar servicios informáticos o ingeniería de sistemas puros, basadas en mero saber hacer tecnológico, pero no necesariamente ‘absorbibles’ por las demandas sectoriales concretas que hay en la CAPV o fuera de esta.

Adicionalmente, las administraciones vascas no siempre han sido capaces de ver el valor que representan los KIBS. En consecuencia, excluyendo a los servicios de I+D, no han contemplado un modo de participación de estas organizaciones en la Red Vasca de Ciencia, Tecnología e Innovación, no han desarrollado políticas para posibilitar que avancen en su nivel de sofisticación y valor añadido, y no han fomentado una demanda inteligente y exigente de los mismos. En este sentido, Navarro (2010a) ha argumentado que la actuación del sector público, tanto como responsable de la política y como parte de la demanda pública, ha sido más bien ambivalente y que no ha dado un rumbo firme al sector KIBS en la CAPV.

Ante las imperfecciones que presenta la demanda doméstica, las empresas pueden mirar fuera para crecer, tanto en volumen como en términos de desarrollo tecnológico y sofisticación de presta-ción de servicios. Como se puede observar en la Tabla 12, en 2009 la exportación estuvo casi mono-polizada por dos sub-sectores KIBS: la gestión de holdings y consultoría empresarial, y los ensayos técnicos, arquitectura, e ingeniería. En conjunto, ambos representaron alrededor del 75% de las ex-portaciones vascas de KIBS. A la vista de la elevada productividad y ventaja comparativa que parece presentar la rama de Servicios de I+D, resulta extraño que no haya abrazado más decididamente la internacionalización, si bien es posible que en el futuro próximo tenga que hacerlo, habida cuenta de la caída de la financiación pública existente para este tipo de actividades. En general, el valor de las exportaciones de los KIBS, que representan cerca del 7% de la fuerza laboral en la CAPV, es bastan-te insignificante. Eso, a pesar de que, como señala McKinsey (2012), los productos del sector KIBS son más exportables que los de los sectores de servicios en general.

En cuanto a los compradores de servicios KIBS en el extranjero, según AVIC (asociación que reúne a las principales ingenierías y consultorías de la CAPV), aproximadamente el 70% de las ventas en el extranjero se derivan de clientes particulares, mientras que el restante 30% procede de clien-tes públicos. Según estimaciones de esta asociación, una gran cantidad de las ventas extranjeras se derivan de prácticas de “piggy-backing” internacionalización, es decir, que proveedores de KIBS vascos van al extranjero de la mano de otras empresas vascas para prestarles servicios in situ. AVIC aduce que el modesto porcentaje de exportaciones debido a transacciones con clientes públicos puede estar relacionado con la falta de pro-actividad o familiaridad con licitaciones de las autoridades públicas en el extranjero, ya sean instituciones locales o nacionales, u organizaciones multilaterales.

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Tabla 12. Grado de internacionalización de subsectores en servicios KIBS

Fuente: Orkestra a partir de datos de Eustat

En resumen, hasta ahora el sector se ha internacionalizado modestamente. Esto es probable-mente una consecuencia de la falta de un esfuerzo sistemático, colectivo, y estratégico de inter-nacionalización. Aunque el sector haya consolidado un 10% del valor de sus ventas en forma de exportaciones, es probable que se llegara a niveles más altos si se adoptara una actitud y un apoyo más profesional y organizado. Aunque un importante número de proveedores KIBS vascos ha lo-grado internacionalizarse, prestando servicios in situ a empresas vascas que van al extranjero, sería recomendable diversificar las vías y relaciones a través de los cuales los proveedores vascos de KIBS pudieran internacionalizarse. Por ejemplo, vía contratos directos con actores extranjeros, sean públicos o privados. Es aconsejable que se adquiera más práctica y se apoye a las empresas en su presentación a convocatorias y licitaciones institucionales en el extranjero. Aquí también, la coopera-ción dentro del sector podría facilitar la entrada al mercado extranjero para proveedores KIBS vascos de menor tamaño y con menos experiencia internacional.

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VI. Los centros de formación profesional

1 Los centros de formación profesional: orígenes y evolución

Los centros de formación profesional (FP) nacieron fundamentalmente para proporcionar estudios y capacitaciones dirigidos a un tipo de trabajo concreto, generalmente incorporando tanto el apren-dizaje de la teoría como la formación práctica relativa a dicho trabajo. Al igual que sucedió con las universidades, que inicialmente nacidas para el desempeño de la función de enseñanza posterior-mente incorporaron a sus funciones la de investigación y la llamada “tercera misión”, algunos centros de formación profesional ampliaron el ámbito de las funciones que desempeñaban. Esta ampliación de funciones de los centros de FP, sin embargo, es mucho más reciente y está mucho menos desa-rrollada que la de las universidades, de modo que es todavía escasa la literatura y las políticas que se han ocupado de ellas.

En los siguientes apartados se introducirá por un lado, la función de formación que desempeña el sistema de centros de FP, y las características de la misma en los sistemas español y vasco. Por otro lado, habida cuenta de las tendencias existentes en la economía y de las potencialidades de la “tercera misión” para los centros de formación profesional, el tercer apartado tratará de referirse a la misma de modo específico.

2 La función de formación en los centros de FP: los casos español y vasco

Por formación profesional se entiende todos aquellos estudios y aprendizajes encaminados a la inserción, reinserción y actualización laboral, cuyo objetivo principal es aumentar y adecuar el conoci-miento y habilidades de los actuales y futuros trabajadores a las necesidades del entorno productivo a lo largo de toda la vida. O como señala la OECD (2012a), es una “educación que ofrece a los par-ticipantes la posibilidad de adquirir habilidades prácticas, conocimiento y el entendimiento necesario para el empleo en una particular ocupación u oficio, o tipo de ocupaciones u oficios”.

Para ello, y dependiendo de la especificidad de cada país, suelen encontrarse dos subsistemas de FP:

» Formación Profesional Inicial (FPI): incluye programas principalmente diseñados y utilizados por los jóvenes al inicio de sus carreras y, por lo general, antes de incorporarse al mercado laboral. Algunos de tales cursos corresponden a la Educación secundaria (en particular, los programas con orientación pre-profesional o profesional pertenecientes a los niveles ISCED 3 y 4) y otros a la Educación terciaria (los programas con orientación práctica y específicos ocu-pacionalmente, integrantes del primer estadio de la educación terciaria, nivel ISCED 5.B).175

175 A los niveles 3 y 4 se les denomina en inglés “upper secondary” y “post secondary”, y en castellano “segundo ciclo de educación secundaria” y “Educación postsecundaria no terciaria”. Pero es frecuente ver referidos a ellos el término secundaria superior. Esto puede conducir a confusión pues, referidos a los centros de FP, los que se denomi-nan “superiores” no son los que ofrecen formación secundaria, sino los que ofrecen la educación terciaria.En los niveles 3 y 4 los centros que no son de FP se caracterizarían por ofrecer programas de educación general, no explícitamente diseñados para preparar a los participantes para específicas ocupaciones u oficios, o para la entrada en programas de formación profesional o de educación técnica posteriores. E igualmente, los programas terciarios del tipo 5.A poseen una amplia base teórica y están diseñados para proveer de cualificaciones para la entrada en programas de investigación avanzada o profesiones de alta cualificación, mientras que los programas 5.B están más orientados a ocupaciones, proveen de acceso directo al mercado, tienden a ser más cortos que los académicos y normalmente no están diseñados para conducir a grados universitarios.

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» Formación para el Empleo (FPE) incluye los otros tipos de formación profesional:

– Formación Profesional Ocupacional (FPO): destinada al colectivo de personas desem-pleadas y cuyo objetivo es la reinserción laboral.

– Formación Profesional Continua (FTE): destinada al colectivo de trabajadores en activo, cuyo objetivo es la adquisición de nuevas competencias que le permitan una actua-lización permanente al puesto de trabajo que desempeña o el cambio de puesto de trabajo.

En los siguientes subapartados se analizan en profundidad los subsistemas de FP, y se descri-ben dichos subsistemas en los casos español y vasco.

2.1 La formación profesional inicial

Hay que advertir que las estructuras educativas difieren mucho de unos países a otros. El Gráfico 4, tomado del III Plan Vasco de Formación Profesional, permite apreciar con nitidez la falta de cualificaciones intermedias en España y en la CAPV con respecto a lo que ocurre en Europa, y el peso tan importante de la mano de obra poco cualificada (especialmente en España).

Gráfico 24. Porcentaje de población ocupada de 25-64 años, según niveles educativos.

Fuente: III Plan Vasco de Formación Profesional.

Desde un punto de vista más de futuro, el Gráfico 25 pone de manifiesto que la disposición de la población ocupada por niveles educativos dista mucho de la que se prevé que requerirá el modelo europeo en 2020.

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Gráfico 25. Distribución por niveles educativos de la población ocupada en Euskadi (2010) y en el modelo previsto para la UE en 2020.

Fuente: III Plan Vasco de Formación Profesional.

Las diferencias entre estructuras educativas son particularmente patentes en la formación profesional. Tanto el tipo de organizaciones que las imparten, como la duración, el modo en que se imparte y la implantación de este tipo de formación varía mucho de unos lugares a otros.

Con respecto al tipo de organizaciones desde las que se imparten estos tipos de estudios, la OECD (2012a) indica:

» “In some countries, like Sweden, academic and vocational upper secondary programmes have a common core curriculum. In the United States, vocational programmes are pre-valent in some states but not in others; apprenticeship programmes also exist, but they generally are not part of the formal education system.

» Other countries provide distinctive vocational and general education with parallel work-based and schoolbased programmes. This model is prevalent in Germanic countries and the former Austro-Hungarian region, and has led to significant participation in vocational education.

» A third set of countries provides vocational training independently from general program-mes, and both systems have evolved independently. This is the case in France, Italy and Norway.”

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El Cuadro 25, que se concentra en los componentes de los niveles educativos estrictamente ligados a la formación profesional, pone de manifiesto que esta presenta una gran implantación en los países centroeuropeos (Alemania, Austria, Finlandia, Eslovaquia, Eslovenia, República Checa…), mientras que es bastante baja en los países del sur de Europa (España, Portugal, Italia…). Según los datos de Eustat, el porcentaje de población con edad comprendida entre 25-64 años con estudios profesionales, aunque supera al de la media española, queda claramente por debajo del de la mayoría de los países.176

Cuadro 25. Población de 25-64 años con estudios de formación profesional (%)

Fuente: OECD, Education at a glance.

176 Según Albizu et al. (2011), quienes manejan datos del IVIE, el porcentaje de la población activa con estudios de formación profesional es de 18,7% en el caso de España, la de la CAPV sería de 30,2%. Según eso, la tasa de la CAPV se situaría notablemente por encima de la española y ascendería bastantes posiciones en el ranking del Cuadro 25.

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El Cuadro 26, que en lugar de atender al conjunto de la población de 25-64 años se centra en la población estudiantil, confirma que el porcentaje de todos los estudiantes que cursan programas de formación profesional secundaria es casi la mitad en la CAPV (5,9%) que en la UE-27 (11,2%), si bien todavía resulta algo superior al de España (5,4%).

Cuadro 26. : Porcentaje de estudiantes en formación profesional secundaria (2010)

Fuente: Eurostat, Estadísticas de Educación.

Sin embargo, la imagen es algo diferente cuando se atiende a los que siguen cursos de for-mación profesional superior. Como pone de manifiesto el Cuadro 27, en ellos la CAPV se sitúa claramente por encima de la media comunitaria. En general, los programas de educación terciaria 5.B se encuentran menos desarrollados en los países de la OCDE. Según el informe de la OCDE (2012), las entradas netas a los programas terciarios de nivel 5.B se encuentran relativamente es-tabilizados en los países de la OCDE, excepto en algunos países como España, que han crecido sustancialmente. Dicha organización señala, asimismo, que aunque en algunos países los progra-mas de nivel 5.A y 5.B son provistos por diferentes tipos de instituciones, se observa un cambio

 

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y cada vez es más frecuente que las universidades y los otros tipos de instituciones de educación terciaria ofrezcan ambos tipos de programas, que adicionalmente se están haciendo cada vez más semejantes en términos de curriculum, orientación y resultados de aprendizaje.

Cuadro 27. Porcentaje de estudiantes en formación profesional superior (2010)

Fuente: Eurostat, Estadísticas de Educación.

Centrándonos en la problemática de los centros de FP superior (que son los que más interés pre-sentan desde el punto de vista de las infraestructuras de conocimiento), aunque estos formalmente formarían parte del sistema de enseñanza superior junto a la universidad y a otras instituciones de educación terciaria especializada, en España y en la CAPV la educación superior generalmente se ha identificado con la universitaria y, tanto desde el punto de vista legal como de estrategia, diseño de política, tradición y procedimientos, el subsistema universitario y el de FPS (formación profesional superior) han estado aislados y no han formado un sistema integrado, en contra de las recomenda-ciones formuladas por la OCDE al respecto.177 En España y la CAPV la FPS se ve como una exten-sión de la educación secundaria, y elementos clave de su marco de políticas, tales como su lugar

177 Recientes reformas han creado nuevos puentes entre la FP y el sistema de educación general.

200

de provisión, financiación, gestión de recursos humanos y aseguramiento de calidad son idénticos o comparables a las prácticas del sistema escolar, y tiende a ignorarse su papel en la investigación.

Por otro lado, con respecto al modo de impartir los programas, hay algunos países en que la ins-trucción tiene lugar fundamentalmente en las instituciones educativas (school-based programmes), mientras que en otros combinan programas de aprendizaje basados en la escuela y en el lugar de trabajo. E igualmente, habría dos grandes enfoques de la FP: la de aquellos países en que existe un modelo de titulaciones y se prepara al alumno para trabajar en un puesto, sector, oficio determinado; y, por otro lado, la de países como Nueva Zelanda, Australia o el Reino Unido, en que se persigue un sistema más basado en las cualificaciones y competencias, donde se acredita que el alumno es capaz de hacer una serie de tareas. En general, el modelo imperante en los países anglosajones y países nórdicos es un modelo flexible basado en cualificaciones; el modelo del centro de Europa está basado en un sistema dual muy centrado en la empresa, que combina formación basada en la escuela y en el trabajo; y luego estaría el modelo del sur de Europa, muy centrado en los centros de formación.

El modelo vasco de FP comparte la misma base legal que el español y está basado en el desa-rrollo de competencias.

Varios factores han incidido para que los modelos se hayan desarrollado de forma diferente. Así en el modelo vasco:

» Durante varias legislaturas las instituciones vascas lideradas por el Departamento de Educación hicieron un importante esfuerzo por modernizar y prestigiar la FP.

» La alta tasa de participación de los centros de FP vascos en la formación continua de los tra-bajadores ha generado una serie de mejoras sustanciales al sistema: el reciclaje del profesora-do, la utilización de equipos vigentes, el intercambio de problemas y conocimientos tácitos,....

» La especialización productiva geográfica ha propiciado la especialización de los centros y la adaptación de las titulaciones a los perfiles demandados.

» La obligatoriedad de la formación en centros de trabajo (FCT) ha tejido un entramado de relaciones entre tutores de empresa y profesores, de forma que se contrastan y revisan los resultados de aprendizaje de los alumnos.

» La participación empresarial en órganos propios de los centros o en sociedades compartidas han generado dinámicas que responden a las necesidades productivas. Esto es especialmen-te significativo en el sector privado.178

En el modelo español algunos factores han actuado negativamente:

» Los centros de FP se dedican fundamentalmente a la FP inicial sin que haya habido un desa-rrollo en la FP continua.

» El tejido productivo, en general no ha sido exigente con el nivel de cualificación de los egresa-dos (Homs, 2008) y ha condicionado el desarrollo del sistema.

178 Albizu et al. (2011: 335) señalan como características del sistema de FP vasco con relación al español, “la sig-nificativa penetración de la red de educación privada (en España cerca del 75% cursan sus estudios dentro de la red pública, mientras que el porcentaje en la CAPV cae al 53,7%). Generalmente, los centros concertados de FP suelen tener en sus órganos de gobierno a empresas y disponen de más instrumentos para alinear las voluntades de su per-sonal con la estrategia del centro y, en parte ligado a eso, han mostrado una mayor adaptación a las necesidades del tejido productivo.

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Cuadro 28. Alumnado por ciclo formativo y tipo de centros, en la FP de la CAPV

Fuente: III Plan Vasco de Formación Profesional.

Por último, Albizu et al. (2012) también destacan la mayor orientación industrial de los centros vascos: un 42,5% de los estudiantes en la CAPV, frente al 31,8% en España.

2.2 Formación para el empleo

Las estadísticas oficiales ofrecen datos sobre porcentaje de la población implicada en procesos de aprendizaje permanente (life-long learning), pero no sobre las organizaciones desde las que se impar-te dicha formación: universidad, centros de FP, asociaciones empresariales y sindicales, servicios de empleo…

A diferencia de lo que ocurre en España, donde los centros de FP se dedican fundamentalmente a la FP inicial y la FP para el empleo ha estado gestionada fundamentalmente a través de contratos programa con los agentes sociales (sindicatos y patronal) y los centros de la SEPE, en la CAPV desde 1998 existe la red de Centros Integrales de Formación Profesional, que, además de la FP inicial, de-sarrollan acciones de inserción y reinserción laboral, así como de formación permanente dirigidas a la población trabajadora ocupada. El RD 1558/2005 regulará más tarde, para toda España, los requisitos básicos de este tipo de centros; pero su desarrollo fuera de la CAPV ha sido muy escaso, por el control que han ejercido los agentes socio-económicos sobre los recursos públicos destinados a la formación para el empleo y por las propias inercias y barreras institucionales existentes en los centros de FP es-pañoles, mayoritariamente de carácter público.

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En la CAPV, desde un inicio los centros de FP han podido ser solicitantes directos de los cursos de oferta, situación que el Patronato de Hobetuz ha defendido como una opción de formación de ca-lidad, ya que estos centros desde finales de los 80 habían empezado a equiparse satisfactoriamente gracias a las ayudas de algunas diputaciones y Gobierno Vasco, y se encontraban capacitados, tan-to desde el punto de vista de recursos físicos como humanos, así como de cercanía y conocimiento de las necesidades de las empresas. Esta estrategia garantiza la posibilidad de desarrollar una oferta acorde a las necesidades del tejido empresarial basada en equipamiento adecuado, personal for-mado y sistemas de garantía de calidad adecuados. En otros casos, se puede tender a generalizar una oferta de Formación para el Empleo teórica, que exige pocos recursos, dándose un desequilibrio entre esta y las necesidades del tejido productivo. Como consecuencia, los centros de FP vascos optan mayoritariamente a los fondos que para formación para el empleo destina LANBIDE, ya sea a través de Hobetuz (para los ocupados) y de sí mismo (desempleados).179 Según Albizu et al. (2011), algo más del 50% de las horas de enseñanza de los sistemas de formación continua de la CAPV se impartieron por centros de FP. La cobertura de ese tipo de formación se lleva a cabo a través de una convocatoria de oferta, con planes de formación asociados al Catálogo Modular del Sistema Nacional de Cualificaciones y oferta abierta, así como con una convocatoria de acciones estratégicas destinada a las empresas y ofertas a la medida de las demandas de las mismas. Como ya apuntaron Basterretxea et al. (2002), los centros de FP que ofrecen más formación continua se enriquecen en términos de conocimiento, equipamiento, relaciones y prestigio, lo que redunda en una mejora de la formación reglada. Según las encuestas realizadas por Albizu et al. (2011) a un amplio colectivo de empresas, tal servicio se presta por estos centros de modo muy satisfactorio.

Es característico del caso vasco, tal como se ha apuntado con anterioridad, el fuerte apoyo pres-tado por el Gobierno Vasco y las Diputaciones forales de modo ininterrumpido a este tipo de centros, y la creación de diferentes tipos de estructuras pioneras en España, que han permitido robustecer progresivamente la formación profesional vasca (véase para detalles, CES, 2011). Esta estrategia vie-ne acompañada por una decidida apuesta del sistema de FP por la gestión y las políticas de calidad de sus centros. En este sentido, la CAPV tiene uno de los mayores porcentajes de centros de FP con certificaciones de calidad del mundo.

Las diversas características del sistema vasco de centros de FP vistas en este y en el anterior apartado se refuerzan de modo positivo. Así, la relación y cercanía a las necesidades de la empresa facilita la adaptación de los curricula a las necesidades de estas y al perfil de especialización de la zona; la implicación de los centros de FP en la impartición de formación continua refuerza asimismo los lazos y el conocimiento entre las empresas locales y los centros, y les permite a éstos conocer los problemas que éstas afrontan en la práctica; la apuesta por la calidad y por modelos de gestión asociados a estos aseguran una reflexión sobre la estrategia y procesos de mejora continua; la parti-cipación empresarial en órganos propios de los centros facilita una mayor participación de estas en el diseño de sus curricula y oferta;…

Tal como señala la OCDE (2012), la crisis ha acentuado el interés de los gobernantes por los cen-tros de FP, pues se ha constatado que los países con programas bien establecidos de formación pro-fesional y en alternancia han sido más efectivos en hacer frente a los problemas de desempleo de los jóvenes y han suavizado la transición de la educación al trabajo. La rapidez de los cambios, el elevado ritmo de innovación tecnológica, la incertidumbre en la economía global; la necesidad de nuevas y altas cualificaciones en la organización del trabajo, el desarrollo del mercado laboral, el cambio de-mográfico en los países avanzados y la incidencia en la rentabilidad empresarial; han conducido a un fuerte aumento de la importancia de la Formación Profesional en las agendas políticas de los organis-

179 Formalmente, Lanbide depende del Departamento de Empleo y Políticas Sociales; la representación del GV en el patronato de Hobetuz la ostenta formalmente también dicho departamento además del Departamento de Educación desde su dirección de aprendizaje permanente; mientras que los centros de FP dependen formalmente del de Edu-cación, Política Lingüística y Cultura.

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mos nacionales e internacionales (CEDEFOP, 2009). Es más, desde el Libro Blanco de la Formación Profesional de Delors de la primera mitad de los noventa, la FP no se ve principalmente como una medida de “compensación” componente de la política social, sino que se ve como un motor de desa-rrollo económico, a través de su impacto en el capital humano y en la productividad (West, 2012). Así, los centros de FP colaborarían en el desarrollo económico, en el fomento del envejecimiento activo, en la adecuación de la oferta de competencias, en el estímulo de la innovación empresarial, y en la lucha contra la exclusión social y en el aumento de la cohesión social (CEDEFOP, 2010).

3 La función de apoyo a la innovación de las pymes por los centros de FP

Las pequeñas y medianas empresas (pymes) constituyen la mayor parte del empleo y de la acti-vidad de las economías, y eso resulta tanto más evidente en la CAPV, economía que se caracteriza por el tamaño mediano-pequeño de sus empresas. Señal de todo ello está en la importancia que se les asigna en las estrategias de especialización inteligente que desea impulsar la Comisión Europea, de modo que uno de los criterios que se tomarán en cuenta para evaluar la idoneidad de la estrategia de especialización inteligente de una región será la de en qué medida está diseñada para impulsar la innovación de las pymes en ella existentes.

Para la mayoría de estas, la innovación se asienta principalmente sobre bases internas de cono-cimiento. Se ha demostrado que la capacidad de participar en procesos de innovación, depende de forma crítica de la “capacidad de absorción” tecnológica de los trabajadores, concebida en términos generales como la capacidad de adoptar, adaptar y difundir nuevos o mejores productos, procesos de producción e innovaciones organizativas (Toner, 2011). Pero las pymes carecen de recursos, tan-to de personas como financieros y tienen una capacidad débil de I+D y una base de conocimiento insuficiente para una efectiva colaboración (Rosenfeld, 1998). Esto, unido al papel tractor del cliente en la innovación, hacen que las relaciones de muchas de ellas se limiten a agentes dentro de la cadena de valor, clientes y proveedores, y que fuera de esta la relación con la universidad u otros agentes de I+D sean mucho menores. Por otra parte, como señala Rosenfeld (1998), muchas de las universidades, centros tecnológicos, consultores y agencias de servicios prefieren no molestarse con las necesidades de “know how” que no son tecnológicamente desafiantes o de una escala que pue-de ser lo suficientemente rentable. Junto a la imagen y las diferencias de actitud, las diferencias en el lenguaje y el nivel de pensamiento (concreto vs abstracto) han sido mencionados también como factores que complican aún más la colaboración.

Algunos autores han destacado la importancia que tiene el sistema de FP en la innovación em-presarial y, en particular, la función que respecto a las pymes tales centros pueden desempeñar (Rosenfeld, 1998; Toner, 2011; Curtain, 2004; Toner, Marceau, Hall y Considine, 2004; Whittingham, Ferrier y Trood, 2004; Loble y Williams, 2004; Moodie, 2006; OCDE, 2012b). Las instituciones de FP, que proporcionan un enfoque educativo más práctico, manual (hands-on) y de más corto plazo, puede ser más adecuado que la universidad local para satisfacer las necesidades de conocimiento de las empresas pequeñas, no intensivas en I+D. La comunicación con los centros de FP es más fácil, ya que normalmente utiliza el lenguaje de las pymes y su horizonte temporal es más similar. La desventaja de esta situación es que la innovación (radical), que implica normalmente la abstracción y tiene un período de maduración más largo, no es popular en estos entornos (Rosenfeld, 1998).

Diferentes autores enfatizan que la existencia de un entorno local y regional que favorezca la acti-vidad innovadora es especialmente importante en el caso de las pymes, ya que éstas se encuentran más imbricadas en el entorno regional que las empresas más grandes. En tal sentido, organismos más dispersos territorialmente, como los centros de FP, pueden tener un papel en la producción de conocimiento o en su difusión, y en la intermediación con otros agentes (Moodie, 2006).

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En tal sentido se observa que, yendo más allá de la FP reglada, algunos centros han desarrollado ciertas capacidades de I+D y han empezado a desarrollar diversos tipos de actividades favorece-doras de la innovación y del sistema local de innovación. Así, la experiencia internacional hace refe-rencia a funciones de I+D no muy sofisticadas, servicios tecnológicos (acceso a equipos y plantas, metrología, experimentos y pruebas con materiales…), observatorio y asesoramiento tecnológico, papel de intermediación con otros agentes, impulso a la cooperación empresarial, incubación o em-prendimiento, impulso a los clústeres.

Estas actividades más avanzadas son provistas especialmente por aquellos centros de FP que también se implican en la formación continua y con una oferta educativa de nivel terciario.

La CAPV es bastante pionera a este respecto. La evolución experimentada por el sistema vasco de FP, de sus centros integrales en particular, y las características descritas con anterioridad, posicionan de forma adecuada a estas para dar un salto natural en su relación con la empresa y pasar de ser pro-veedores de formación a facilitadores de la innovación. Según Jorge Arévalo , actual Viceconsejero de Formación Profesional del Gobierno Vasco, los centros de FP vascos tienen distintos tipos de relación con más de 14.000 empresas vascas (incluyendo alumnos en prácticas y participación en formación continua), lo que supone una excelente base para el desarrollo de esos servicios de apoyo a la innovación empresarial. Como señalan Albizu et al. (2012), cada vez más centros se están dotando de estructuras especializadas en la prestación de servicios a las empresas, con lo que se facilita y se hace más eficaz la relación con estas. Es más, recientemente los centros vascos de FP han buscado formalizar y sistemati-zar la prestación de servicios que desde antiguo ya venían prestando, y han impulsado diferentes proyec-tos que, contando con distintos actores, persiguen facilitar a las pymes esos servicios. Algunos centros han desarrollado programas (como GIGA, Gaitasun Industrialak Garatzen, impulsado por Armeria Eskola, MEKA e IMH) para el desarrollo de proyectos orientados al fomento de la innovación en las pymes.

Igualmente, a iniciativa del GV, personal de los centros de FP se están formando como diag-nosticadores de necesidades de formación de las empresas (proyecto DNF). Algunos centros han desarrollado infraestructuras orientadas exclusivamente al desarrollo tecnológico de las pymes (por ejemplo, el proyecto Asmaola, del Instituto de Máquina Herramienta). Y hay en marcha proyectos en colaboración (p.e. Urratsbat y EJE) para la creación de empresas en los centros de FP.

Sobre el alcance de estas actividades, una encuesta realizada por Lavia et al. (2010) a centenar y medio de empresas industriales guipuzcoanas mostraba que un 18% de tales empresas había coopera-do con los centros de FP en proyectos de innovación, y que la valoración que efectuaban las empresas sobre las infraestructuras de FP era muy positiva. Esa valoración resultaba tanto más favorable cuanto menor era el tamaño de la empresa, lo que según Albizu et al. (2012) sería reflejo de la importancia de ese recurso para las pyme. De cualquier manera, estos mismos autores señalaban lo siguiente en otro trabajo: “La valoración empresarial de estos, aunque claramente positiva (6,79), cae por debajo de la valoración dada para otras actividades de colaboración desarrolladas con los centros, lo que sugiere la existencia de posibles áreas de mejora para los centros de FP” (Albizu et al., 2011: 348).

En este tipo de actividades Gipuzkoa marcha algo más avanzada que las otras provincias, entre otras razones porque la Diputación Foral de Gipuzkoa empezó ya a finales de los 80 a apoyar el equipamiento de los centros, para no sólo mejorar la formación que impartían y pudieran así también empezar a impartir formación continua, sino también para poder ofertar ciertos servicios a las empresas. Al cabo de algunos años el Gobierno Vasco también vio la importancia de ello y el desequilibrio territorial que se estaba pro-duciendo, y ya en la década de los 90 empezaron a lanzarse los planes vascos de formación profesional.

De todos modos, ese reconocimiento de los centros de FP no se ha reflejado posteriormente, en un reconocimiento semejante en la red vasca de ciencia, tecnología e innovación o RVCTI (en la que no figura esta figura) ni tampoco de manera clara en el PCTI-2015 (plan de ciencia tecnología e innovación 2015).

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VII. Resumen y conclusiones

Este último capítulo tiene por objetivo resumir las principales enseñanzas que se desprenden de cada uno de los capítulos en que está estructurado el libro y, en un apartado final, extraer una serie de conclusiones y recomendaciones para la reordenación de las infraestructuras de conocimiento que habría que realizar en la CAPV.

1 Los sistemas de innovación y las infraestructuras de conocimiento

1.1 Posibles aproximaciones al sistema de innovación

La Economía de la innovación ha destacado en el último cuarto del siglo XX que ésta no debe ser entendida como resultado de la acción aislada de un individuo o empresa, sino que la innovación es ante todo un proceso social. Es ese convencimiento de que la capacidad innovadora de una organización depende del sistema en que está inmersa, la que llevó a la aparición, en la década de los 80, de la corriente de los sistemas de innovación.

Tal corriente considera que una parte fundamental de dicho sistema la constituyen las infraes-tructuras de conocimiento. No es de extrañar, por consiguiente, que el contenido y caracteriza-ción que de tales infraestructuras de conocimiento efectúan los diferentes autores dependa de la concepción que ellos tienen del sistema de innovación. Cabría decir, al respecto, que son tres los grandes parámetros que permiten distinguir las aproximaciones que la literatura ofrece sobre los sistemas de innovación: el tipo de innovación (amplia o restrictiva) al que se refiere, el factor con-forme al cual se debe organizar su análisis (las organizaciones o instituciones que lo componen o las funciones o actividades que debe desarrollar el sistema) y el ámbito en que opera (sectorial, tecnológico, nacional o regional).

Con relación al tipo de innovación al que se refiere el sistema, hay toda una serie de autores (Nelson, Winter, Niosi…) que, con objeto de no abarcar un número demasiado elevado de orga-nizaciones, instituciones o funciones y de centrarse en lo que consideran más determinante del desarrollo económico, dirigen su estudio a las organizaciones e instituciones organizadas en tor-no a la I+D y a la innovación tecnológica. Otros autores (Lundvall, Asheim, Cooke…), en cambio, consideran que el anterior es solo uno de los diferentes tipos de conocimiento necesarios para el desarrollo económico, y que junto a ese resultan necesarios otros tipos de conocimiento y activi-dades innovadoras, especialmente en sectores que no son de alta tecnología, en las pymes, en las actividades de servicios y en los países que no se encuentran en la frontera del conocimiento científico. Ante este dilema, la opción asumida por este estudio es la de partir de una concepción amplia de la innovación y el conocimiento y, por lo tanto, no restringir el análisis de las infraestruc-turas de conocimiento a aquellas organizaciones e instituciones que solo proporcionan formación o conocimiento ligado a la I+D.

El segundo elemento que divide a los analistas de los sistemas de innovación (y, por derivación, a los estudiosos de las infraestructuras de conocimiento) es la de qué primar en sus análisis: el aná-lisis de las organizaciones o instituciones o el de las funciones del sistema. En efecto, frente a los autores de los que surge la corriente de los sistemas de innovación (Lundvall, Nelson…), que en ge-neral partían de identificar unas organizaciones o instituciones que se consideraban componentes de un sistema de innovación (o de sus infraestructuras de conocimiento), otra serie de autores más recientes (Edquist, Bergek, Hommen…) parten de la idea de que un sistema y sus límites se definen

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por las funciones que aquel desempeña y, por lo tanto, el análisis de los sistemas de innovación debe hacerse atendiendo a cómo desempeña dicho sistema las funciones a él asignadas. Aunque al final unos y otros deben enfrentarse al problema de determinar qué organizaciones e institucio-nes forman parte del sistema y qué funciones éste desempeña, el punto de partida es diferente, y eso condiciona el modo en que se estructura el análisis del sistema (y de sus infraestructuras de conocimiento). Desde un punto de vista teórico, el análisis funcional parece más apropiado para es-tudios comparados de los sistemas de innovación (y de las infraestructuras de conocimiento), dado que una función puede ser desempeñada por más de una organización y una organización puede desempeñar más de una función. Pero, en la práctica, aún se carece de consenso y conocimiento en torno al conjunto de las actividades o funciones que un sistema debe realizar y la información y estudios disponibles están disponibles más por organizaciones e instituciones, que por funciones. Por todo ello, en la mayoría de los análisis sigue primando una aproximación organizacional e insti-tucional al análisis de los sistemas de innovación (y de las infraestructuras de conocimiento), y esa es también la opción elegida para organizar el análisis en este libro: primero se parte de identificar a las organizaciones o instituciones que forman parte de tales infraestructuras de conocimiento y, posteriormente, se pasa a exponer qué tipo de actividades o funciones desempeña cada una dentro del sistema, dando especial relevancia a dos de tales funciones: la producción y difusión de conocimiento y la formación.

Los principales ámbitos o dimensiones del sistema de innovación que cabe distinguir en la lite-ratura son el sectorial, el tecnológico, el nacional y el regional. Cada uno de ellos tiene sentido en sí, pues cada uno permite aprehender aspectos que a los otros se les escapa. No obstante, por el objetivo que guiaba la realización de la presente investigación, se ha primado el estudio del nivel regional. En tal sentido, Asheim y Gertler (2005) han definido un sistema regional de innovación como “la infraestructura institucional que apoya a la innovación en la estructura productiva de una región” (p. 299).

1.2 Concepto y tipos de infraestructuras de conocimiento

La literatura económica se ha ocupado poco de delimitar y teorizar el concepto de infraestructura e incluso son relativamente tardías las racionalizaciones o justificaciones teóricas que se van ofre-ciendo para justificar las intervenciones del Gobierno en ellas. La justificación de las infraestructuras científicas surge tras la segunda guerra mundial en los años 40 y 50; la de las infraestructuras tecno-lógicas se desarrolla en los 60-80; y la de las no tecnológicas (que Den Hertog denominó “segundas infraestructuras de conocimiento”) aparece a mediados de los 90. Como consecuencia de todo ello, no existe al día de hoy una delimitación y análisis de las infraestructuras de conocimiento bien desa-rrollado y unánimemente compartido, aunque, como el libro ha puesto de manifiesto, hay notables e interesantes contribuciones que deberían ser tomadas en cuenta de cara a una apropiada ordena-ción de tales infraestructuras en el sistema vasco.

De entre todas las definiciones de las infraestructuras de conocimiento y de las posibles tipologías de funciones que éstas pueden desempeñar aquí se han elegido las de Smith (1997 y 2000). Según el citado autor, las infraestructuras de conocimiento están compuestas por:

» el conjunto de organizaciones e instituciones públicas y privadas

» cuyo papel consiste en la producción, mantenimiento, distribución, gestión y protección del conocimiento,

» y que poseen unas determinadas características (economías de escala, indivisibilidad, multi-plicidad de usuarios y externalidades).

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El propio autor desagrega el papel o función general de las infraestructuras de conocimiento con-tenido en su definición en las siguientes funciones particulares:

» Producción y difusión del conocimiento.

» La educación, formación y generación de habilidades.

» Los estándares, la regulación y la protección de actividades técnicas

» La creación de empresas.

» Mantenimiento, acceso y diseminación.

De entre ellas, este estudio se centra en las dos primeras funciones, de modo que el libro se ha centrado en las organizaciones que tradicionalmente las llevan a cabo:

» la universidad,

» los centros de investigación híbridos,

» los centros tecnológicos,

» los servicios a empresas intensivos en conocimiento (KIBS)

» y los centros de formación profesional (FP).

Esto es, se han excluido del análisis los siguientes tipos de infraestructuras de conocimiento:

» Las ligadas a estándares y regulaciones, propiedad industrial, bibliotecas y bases de datos

» Las infraestructuras espaciales (parques científico-tecnológicos, incubadoras…)

» Organizaciones de colaboración y asociaciones intermedias (consorcios de investigación, cá-maras de comercio, asociaciones sectoriales y clústeres…)

» Sociedades de capital riesgo

» Unidades empresariales bien que no prestan servicios a múltiples empresas o bien que dicha actividad de prestación de servicios de I+D+i es de carácter secundario frente a su actividad principal.

1.3 Distinciones entre infraestructuras de conocimiento y tipos de actividades

La distinción ente diferentes tipos de organizaciones constituyentes de las infraestructuras de co-nocimiento y entre las funciones que tales organizaciones desarrollan resulta cada vez más difícil de realizar, debido entre otras cosas a tres grandes tendencias: primero, a la difuminación de las fron-teras entre los diferentes tipos de investigación y entre la innovación tecnológica y la no tecnológica; segundo, al proceso de creciente convergencia tecnológica e interdisciplinariedad; y, tercero, a los cambios en las políticas de I+D+i que impulsan a que todas las organizaciones atiendan cada vez más a las demandas sociales, económicas y empresariales. Así, la identificación que en el pasado resultaba factible realizar entre determinadas funciones o tipos de investigación y determinadas or-ganizaciones empieza a perder sentido. Aun así, todavía existen razones para seguir dividiendo las infraestructuras de conocimiento entre diferentes tipos de organizaciones.

La primera gran distinción que conviene tener en mente es la existente entre las organizaciones que tienen como función principal la educación o formación, y más en particular los diferentes tipos de instituciones que imparten enseñanza superior. Entre estas se encuentra no solo la universidad, sino también otra serie de organizaciones de enseñanza superior que ofrecen formación profesional de grado superior o educación terciaria especializada (deportiva, militar, etc.). A pesar de que las ins-

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tituciones de educación superior deberían constituir un sistema, la regulación de ellas en España y la CAPV se efectúa por leyes separadas y de hecho, la universidad se encuentra aislada de las otras, tanto en términos de estrategia como de diseño de políticas, tradición y procedimientos, de forma que no constituyen un sistema de educación terciaria integrado.

Pasando a las organizaciones que desarrollan de modo principal la función de producción y di-fusión del conocimiento, otra distinción clave que maneja la literatura es la que separa las organiza-ciones que desarrollan esa función de modo predominante y casi exclusivo de las que lo hacen de modo indisociable con su función de formación o desarrollo de capital humano. Con relación a esa distinción, la literatura económica sostiene que para el desarrollo de la investigación básica la univer-sidad resulta preferible a los otros tipos de infraestructuras de conocimiento, pues de la combinación de docencia e investigación básica se derivan muchas más externalidades positivas que las que se derivan de sólo la segunda; y que sólo por razones históricas y para países que partían de una situa-ción de relativo retraso y precisaban un crecimiento rápido se explica que se optara por el desarrollo de organismos públicos de investigación de carácter científico (tales como el CSIC, CNRS, etc.). Como en el capítulo primero se expone, tal afirmación general está sujeta a ciertas matizaciones y excepciones. En cualquier caso, lo que resulta claro es que el tipo de servicio de investigación que ofrecen las universidades difiere generalmente del que ofrecen los otros tipos de organizaciones; y que en el desarrollo de actividades de I+D y en su prestación a otros agentes, la universidad y las infraestructuras de conocimiento extra-universitarias resultan más complementarias que sustitutivas.

A su vez, dentro de las infraestructuras de conocimiento extrauniversitarias en el libro se ha distin-guido entre las organizaciones de investigación y los servicios a empresas intensivos en conocimiento (que por abreviar en el libro se han denominado KIBS, por ser tales las siglas inglesas de Knowledge Intensive Business Services). Las diferencias entre ambas radican, primero, en que los KIBS suelen ser entidades con fines de lucro y las otras no; segundo, en que los KIBS no es imprescindible que realicen actividades de I+D y no suelen ser intensivos en capital, mientras que las otras sí; y, tercero, en que en parte por lo anterior, los KIBS no reciben financiación pública o lo hacen en mucha menor medida que las otras. En suma, aunque hay diferentes tipos de KIBS y que ofrecen conocimiento de muy diferente tipo (ingenieril, de arquitectura, informático, legal, contable, de gestión, de marketing, de investigación de mercado…), la base de conocimiento de tales conocimientos es más sintética y simbólica, que analítica, y no tan basada en I+D.

Por su parte, dentro de las infraestructuras no universitarias cuya base de conocimiento es fun-damentalmente la I+D, ha sido tradicional distinguir entre organizaciones ligadas al gobierno (bien que operan en varios campos y generalmente de considerable tamaño, tipo CNRS o CSIC, o bien centros orientados a una misión que, dependientes de un ministerio o departamento determina-do, investigan en un tema o sector determinado) y una serie de organizaciones de investigación y tecnología (RTO, por sus siglas en inglés) que tienen como misión principal proporcionar servicios tecnológicos a las empresas, denominadas habitualmente centros tecnológicos en España. A ellos ha venido a sumarse más recientemente una nueva categoría, que siguiendo a Cruz-Castro y Sanz-Menéndez (2007) cabría denominar como centros híbridos, que se caracterizan por tender a formas jurídicas privadas sin fines de lucro, en cuyos centros de gobierno además de estar los representan-tes privados también están los públicos, cuya investigación persigue la excelencia y el conocimiento relevante social y económicamente, y con un notable peso de financiación básica.

Otra distinción pertinente es la que diferencia las organizaciones que generan y transfieren co-nocimiento de aquellas que meramente lo transfieren. Aunque inicialmente la literatura pensaba, de acuerdo con un modelo lineal de innovación, que el conocimiento generado circulaba libremente y sin problemas hasta su materialización en nuevos productos y procesos, la realidad mostró que dicha transferencia no resultaba automática, y que eran precisos ciertos mecanismos o canales para que tuviera lugar. Ante eso, son tres los modelos organizacionales que han ido adoptando las

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oficinas o agencias que se ocupan de desarrollar esos mecanismos y llevar a cabo la transferencia tecnológica o de conocimiento: (i) la constitución como unidad organizativa o departamento espe-cializado de una infraestructura generadora de conocimiento; (ii) la constitución como organización jurídicamente autónoma, pero que pertenece a una infraestructura generadora de conocimiento; (iii) la constitución como intermediario independiente, que sirve de enlace entre empresas y varias orga-nizaciones componentes de infraestructuras de conocimiento. Dado que en la CAPV las oficinas de transferencia de conocimiento totalmente independientes carecen prácticamente de importancia, en este trabajo la función de transferencia tecnológica únicamente se tratará cuando se presente cada tipo de infraestructura generadora de conocimiento.

Finalmente, sobre los diferentes tipos de actividades por los que dicho conocimiento se produce o difunde, en el capítulo que trata de las infraestructuras de conocimiento en su conjunto se exponen los grandes modelos de innovación desarrollados por la literatura (el lineal, el de enlaces en cadena y el de aprendizaje interactivo multicanal), la escala del nivel de disponibilidad tecnológica (la TRL, por Technology Readiness Level) así como las categorías en que aquellos descansan, puesto que, aun-que de fronteras no nítidas o claramente delimitables, permiten entender mejor las diferencias exis-tentes entre las actividades que desarrollan los distintos tipos de infraestructuras de conocimiento.

1.4 Las infraestructuras de I+D en las estadísticas

Basándose en las estadísticas de I+D resulta posible una aproximación cuantitativa al conjunto de las infraestructuras de I+D. Del análisis efectuado se desprende, además del importante peso de tales infraestructuras en el total del gasto de I+D de la CAPV, una debilidad relativa en infraestruc-turas de carácter público y científico, respecto a las privadas y tecnológicas en la CAPV, si bien tal hecho se ha mitigado un tanto en la última década. En la CAPV se ha puesto mucho énfasis en la investigación aplicada (principalmente llevada a cabo por los centros tecnológicos) y menos en el desarrollo experimental (más ejercido por las empresas) y, como muestran los análisis de Orkestra (2011 y 2013), en las actividades generadoras de innovación no tecnológica o no basada en I+D.

Bajando al análisis por agentes, las infraestructuras de I+D que en 2011 desarrollaban en la CAPV una mayor actividad de I+D son los centros tecnológicos y laboratorios (un 17% del total de gasto en I+D), seguidos muy de cerca por los centros de enseñanza superior (16,5%). Los CIC y BERC, figuras que han sido impulsadas por el Gobierno Vasco en la última década, en 2011 todavía solo suponían el 2,3% y 1,3%, respectivamente, del total de gasto en I+D de la CAPV.

Atendiendo al tipo de I+D que realizan, los BERC y CIC destacan porque la casi totalidad de su I+D corresponde a investigación básica. Los centros de enseñanza superior por repartir su I+D prác-ticamente entre básica y aplicada. Los centros tecnológicos por estar centrados en la investigación aplicada. Mientras que en las empresas usuarias de las infraestructuras de conocimiento lo que prima es el desarrollo experimental.

Evolutivamente se observa que entre 2005 y 2011 la universidad pierde algo de peso dentro del sistema, que parcialmente se compensa con la aparición de los BERC. Que los centros tecnológicos también pierden algo de peso relativo y, abandonando gran parte de sus actividades de investigación básica y desarrollo, se concentran en investigación aplicada. Y que son los CIC y BERC las infraes-tructuras que, junto con las unidades de I+D sanitarias (no tratadas en este libro) y las unidades de I+D empresariales (que por las razones antes expuestas no se han incluido como infraestructuras de conocimiento) mayor crecimiento y aumento de su peso relativo muestran.

El porcentaje de la I+D de las infraestructuras de conocimiento financiado con fondos públicos ha ido en aumento y es muy importante. Los mayores porcentajes se dan en los CIC y BERC. En los centros de enseñanza superior la financiación pública cubre las dos terceras partes del gasto en I+D;

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y en los centros tecnológicos, aproximadamente un tercio. Es previsible que en el futuro se reduzcan esos porcentajes, lo que forzará a las organizaciones a recurrir a los fondos procedente del extran-jero y de las empresas (fuentes estas que prácticamente solo explotan los centros tecnológicos), así como a ajustes y racionalizaciones.

Las infraestructuras de I+D distribuyen más su investigación por áreas de conocimiento que las empresas vascas, las cuales suelen concentrar su I+D en el área de ingeniería y tecnología. Gracias a eso, están en condiciones de facilitar la diversificación y convergencia tecnológica de la empresa vasca. Sin embargo, para eso será también necesario que las empresas desarrollen ciertas capa-cidades de absorción en esos otros dominios (ciencias exactas y naturales; ciencias médicas y farmacia…).

2 La universidad

2.1 La universidad en general

La universidad puede desempeñar tres grandes misiones: la enseñanza, la investigación y lo que se ha denominado la “tercera misión” (o transferencia de conocimiento al sector privado y a la sociedad en su conjunto) (OECD, 2011c). Estas tres misiones son fruto de diferentes desarrollos históricos y se han reflejado en diferentes modelos de universidad. Hasta el siglo XIX, la principal misión o función de la universidad era la enseñanza. A partir de entonces surge el modelo humbold-tiano de universidad, en el que la investigación juega, además de la enseñanza, un papel clave. Y en último cuarto del siglo XX un conjunto de factores impulsan la transformación de la universidad humboldtiana hacia la universidad emprendedora, en la que la interacción entre universidad, industria y sociedad se promueven explícita y deliberadamente.

Sobre este nuevo papel que debe cumplir la universidad en el sistema habría dos grandes con-cepciones: la de los modos de producción del conocimiento (Gibbons et al., 1994) y la de la Triple Hélice (Etzkowithz y Leydesdorff, 2000). Como señalan Godin y Gingras (2000), si bien ambos en-foques coinciden en subrayar la creciente interacción de la universidad con los restantes actores y la búsqueda de una mayor aplicación y explotación del conocimiento desarrollado en la universidad con fines empresariales y sociales, ambos enfoques difieren en su predicción sobre la importancia relativa que en la futura producción del conocimiento tendrá la universidad: mientras que para el enfoque de la Triple Hélice la universidad pasa a convertirse en el agente clave de la nueva fase, para Gibbons et al. (1994) “las universidades, en particular, supondrán solo una parte, quizá sólo una pequeña parte, del sector productor de conocimiento” (p. 85). En esta contraposición, la mayor parte de los autores hoy se inclina por considerar que, si bien está teniendo lugar una multiplicación y creciente diversificación en el número de agentes implicados en la generación, difusión y explotación del conocimiento, la universidad ocupa un papel nuclear en dicho sistema.

Esa ampliación de las funciones reconocidas a la universidad ha ido en paralelo a un crecimiento en el número, variedad y complejidad de las demandas que a ella se le formulan. El conjunto del sistema universitario solo podrá dar una respuesta satisfactoria a ellas si las diferentes universidades que lo integran llevan a cabo estrategias de diferenciación. Esa diferenciación puede hacer referen-cia, entre otras cosas, al peso o prioridad que cada universidad da a cada una de sus tres grandes misiones (enseñanza, investigación, transferencia de conocimiento) y al modo en que la función do-cente se lleva a cabo (por ejemplo, especializándose en el grado o en el posgrado). En eso, las uni-versidades estadounidenses aparecen mucho más especializadas y diferenciadas que las europeas.

Uno de los problemas que plantean los rankings internacionales de universidades es que no permiten valorar las universidades conforme a la específica estrategia de diferenciación que han adoptado, sino que suelen primar una serie de indicadores, muy ligados a un tipo determinado de

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diferenciación perseguida: la excelencia en investigación académica internacional, cuando por las características del contexto en que radica la universidad, sería lógico que esta persiguiera otra es-trategia de diferenciación. Así, frente a ese modelo de formación e investigación académica que se dirige claramente a responder a necesidades globales de grandes actores, Larédo (2007) considera que otros modelos son posibles: por un lado, el de la provisión de una educada fuerza de trabajo para la economía local, mediante educación terciaria en masa (mass tertiary education), mediante estudios de grado relevantes para la economía local, y sin que las actividades de investigación sean centrales; y, por otro lado, la formación de especialistas con un nivel superior al grado (p.e. másteres profesionales) y el desarrollo de actividades de investigación de resolución de problemas, con una especialización que hace que la actividad universitaria refuerce la especialización económica de la región, pero con impacto y reputación que transcienden a esta.

Centrándonos en cada una de tres misiones principales, siguiendo la clasificación internacional normalizada de educación (ISCED), conviene distinguir la docencia relativa al grado superior de la formación profesional (ISCED 5B), la equivalente a la licenciatura o grado (ISCED 5A) y la formación de postgrado (ISCED 6). Como se ha señalado, en EEUU hay una gran especialización de los centros y muchos solo imparten un nivel educativo. En España la FP superior está separada de la universi-dad, pero todas las universidades han tendido a impartir estudios de grado y postgrado. Y una de las cuestiones que, ligada a la función docencia, se considera cada vez más vital por la literatura, es la implicación de la universidad en la formación permanente (o long-life learning).

En la función de investigación, la I+D universitaria se caracterizaría por estar más centrada en la investigación básica, por una mayor orientación a publicaciones y menos a patentes, por un ma-yor peso relativo de la investigación en humanidades y ciencias sociales, por ser más intensiva en personal y por un menor coste laboral del personal investigador. Asimismo, su organización de las agendas de investigación es diferente: bien por grupos, departamentos o institutos, las agendas son fijadas en gran medida por los investigadores, que gozan de mayor libertad al respecto. En tal sentido, la lógica, cultura y sistemas de incentivos y recompensas imperantes en la investigación universitaria difieren sustancialmente de las existentes en el mundo empresarial. Por otra parte, el grado de concentración que presenta la investigación en determinadas universidades es mayor que el que presenta la docencia.

El impulso a la tercera misión surgió cuando se constató que la transferencia de conocimiento que se suponía que debía derivarse espontáneamente de la investigación básica universitaria no tenía lugar en la medida que se creía necesario. Dos son los ámbitos principales que se incluirían aquí: por un lado, una mejor explotación de la universidad de sus invenciones (gestión de su propiedad intelectual, oficinas de transferencia de tecnología, creación de spin-offs y start-ups); y, por otro lado, su contribución social y su actuación como organizador y dinamizador clave en las estrategias de desarrollo territorial. Sobre la primera cuestión, la literatura muestra que el mayor impacto de la universidad en su entorno deriva de sus actividades de carácter público y ligadas a las personas (publicaciones, conferencias, movilidad, interacciones informales…) y que los instrumentos espe-cíficos de transferencia de conocimiento, aunque tienen cierto impacto, este no es tan importante; y que dicho impacto varía mucho según el tipo de sector y área de conocimiento y el tamaño de empresa. Como resumen, Aghion et al. (2008) concluyen lo siguiente sobre la universidad empren-dedora: “Si ser emprendedora significa que las universidades estén adaptadas a su entorno, tanto social como económico, y que respondan a éste, entonces estamos de acuerdo. Pero si significa que las universidades deberían convertirse en agentes activos en el mercado de la innovación y que deberían esforzarse por obtener una cantidad significativa de su financiación de esta manera, enton-ces somos más reticentes. Puede haber instituciones mejores diseñadas para eso, por ejemplo, los centros tecnológicos y los parques tecnológicos localizados próximos a las universidades (incluso con la participación de esta última en su gestión). La captación de dinero por medio de actividades directamente emprendedoras puede resultar tentadora, pero la cantidad significante de tales fondos

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puede fácilmente sobreestimarse. La universidad tiene una misión nuclear que no es hacer negocios. Es educación e investigación que solo las universidades –y los centros de investigación– pueden cumplir: lo que comúnmente se denomina la ‘investigación de frontera’” (pp. 39-40).

Dos tipos de grandes recursos se contemplan en los análisis sobre la universidad: los financieros y los humanos. Sobre los primeros, además de subrayar la importancia del gasto tanto en enseñanza como en I+D universitario para el desarrollo económico, los estudios subrayan que no es solo un pro-blema de magnitud del gasto, sino también de eficiencia en su uso, como muestran las comparacio-nes entre las universidades estadounidenses y europeas; y que en temas de financiación se observa una tendencia a que los procedentes del Gobierno pierdan peso relativo, con relación a los de ma-trículas de los alumnos u otros. En estos últimos se incluyen los tradicionalmente ligados a la tercera misión, sobre los que, como se ha apuntado antes, bastantes analistas son bastante escépticos so-bre su real capacidad de crecimiento. En cuanto a los recursos humanos, a la típica distinción entre personal docente e investigador (PDI) y personal de administración y servicios (PAS) suele sumarse, en algunos países, la de personal funcionario o no funcionario. En general, la literatura constata una insuficiente profesionalización del PAS y que el grado de autonomía de las universidades en materia de contratación, remuneración y promoción afecta a la eficiencia con que estos operan.

En tema de autonomía y gobernanza universitaria cabría hablar hoy día de dos grandes modelos: uno en el que el Gobierno asume un papel más intervencionista en diferentes aspectos de la vida universitaria (recursos humanos, financiación, aspectos académicos, organización interna…), que representaría los modelos de gobernanza napoleónico y humboldtiano imperantes en Europa tras la segunda guerra mundial; y otro más liberal y con una menor intervención pública, modelo repre-sentativo de la universidad estadounidense. En general se considera que este segundo, en el que la universidad disfruta de un mayor nivel de autonomía, ofrece mejores resultados, y en esa dirección van gran parte de las reformas universitarias emprendidas en Europa. Pero en contrapartida a esa mayor autonomía, la universidad debe ser responsable de la eficiencia de su gestión y rendir cuentas al Gobierno y a la sociedad. Eso pasa, entre otras cosas, por cambiar su gobernanza: dando mayor peso en sus órganos de gobierno a los representantes de la sociedad y del Gobierno, a que en la selección del rector aumente el papel del consejo de gobierno y a que se refuerce la autoridad eje-cutiva (rector, decanos, etc.) y disminuya el peso de los cuerpos académicos.

2.2 La universidad en la CAPV

Las tres universidades con sede en la CAPV son la Universidad del País Vasco (UPV/EHU), la Universidad de Deusto y Mondragon Unibertsitatea. La primera, de naturaleza pública, supone el 76% de todo el alumnado; y las otras dos, privadas, el 18% y el 6%, respectivamente. También operan en la CAPV Tecnun (de la Universidad de Navarra) y tres centros asociados de la UNED. La CAPV, junto con Navarra, “es el sistema en el que las universidades privadas concentran un mayor porcentaje del presupuesto y del número de alumnos total” (Gobierno Vasco, 2012: 66).

Debido a la singular presencia en la CAPV de universidades públicas y privadas, la carencia de estrategias de diferenciación que caracteriza a la universidad española se encuentra un tanto mitigada en el caso vasco. Este es un factor de riqueza, competencia y diferenciación que debería ser más explotado y firmemente potenciado, tanto por las propias universidades como por las po-líticas del gobierno. Las iniciativas orientadas a impulsar la diferenciación mediante el programa de Campus de Excelencia Internacional del Gobierno o los contratos programa del Gobierno Vasco, aunque suponen un avance, resultan insuficientes. La relativa mala posición que las universidades vascas presentan en los rankings internacionales de universidades como el de Shanghai ponen de manifiesto que éstas no ofrecen buenos resultados en indicadores de investigación académica y docencia de postgrado internacional. Aunque podría aducirse, con razón, que las características

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del contexto en que se mueven estas universidades requieren de estas más otro tipo de estrategias universitarias (y, por lo tanto, otro tipo de indicadores), rankings nacionales en los que se compara la UPV-EHU con otras universidades españolas similares muestran que, aparte del contexto en que se mueven y del tipo de estrategia adoptado, hay también problemas de eficiencia.

Centrándonos en las tres funciones que debe cumplir la universidad y empezando por la de la docencia, en la reforma de Bolonia la universidad vasca, siguiendo a la española, optó por un sistema que combina una enseñanza de grado de 4 años con una de postgrado de 1 o 2 años, sistema que difiere del adoptado mayoritariamente en Europa de 3 años de grado y 2 de postgrado. La opción elegida no es la óptima, pues aumenta el gasto educativo y el fracaso estudiantil, retrasa la incorporación al mercado laboral y dificulta la internacionalización de los estudiantes. Indicadores como las tasas de abandono estudiantil, el alargamiento del plazo de finalización de los estudios y hasta el subempleo posterior a la finalización de los estudios son señal de un menor desempeño de la docencia en las universidades españolas en comparación con las europeas. Los rankings sobre calidad de la docencia de las universidades públicas españolas muestran que la UPV-EHU se encuentra en un lugar bastante rezagado al respecto, de modo que la baja ratio de estudiantes por profesor de la universidad pública vasca (menor que la española, que a su vez es una de las más bajas de la OCDE), en vez de ser un indicador de la calidad de su docencia, parece conse-cuencia del exceso de oferta y de la falta de ajuste de la organización a la demanda existente. De cualquier manera, en el desarrollo de esta función la valoración resulta más positiva en el caso de las universidades privadas, que en el de la pública. Por último, en lo que respecta a facilitar procesos de “aprendizaje a lo largo de la vida” (life-long learning), como reconoce el Gobierno Vasco (2012), falta mucho por hacer en las universidades vascas, si bien en las privadas se aprecian avances más firmes en tal dirección.

En la función de investigación la universidad vasca presenta una relativa debilidad en términos de investigación, tanto en términos cuantitativos como sobre todo cualitativos (OECD, 2011c; Pérez, 2013), especialmente en el caso de las universidades privadas (Gobierno Vasco, 2012), aunque se aprecia una mejora notable en los últimos años (Ikerbasque, 2013).

Tal como muestra el Gobierno Vasco (2012), exceptuando el caso de Mondragon Unibertsitatea, la tercera misión se encuentra muy poco desarrollada en las universidades vascas. Asimismo, el papel de la universidad dentro del sistema de innovación y en el diseño y dinamización de las estra-tegias de especialización inteligente de la CAPV ha sido poco relevante (OECD, 2011c).

Si del análisis de las funciones, pasamos al de la financiación de la universidad, la primera cues-tión que cabe destacar es que, tanto en gasto en educación superior como en gasto en I+D univer-sitario (en porcentaje del PIB), la universidad vasca se encuentra rezagada con relación a la espa-ñola; esta, a su vez, con relación a la europea; y esta, finalmente, con relación a la estadounidense. Esa es una de las razones que pueden explicar su peor comportamiento. Cabría sostener, con más razón si cabe para la CAPV, la viva recomendación que efectúan expertos europeos como Aghion et al. (2008), para que aumente el gasto en educación en Europa, especialmente en la parte co-rrespondiente al sector privado. Cabe señalar al respecto que la CAPV dedica una proporción muy elevada del gasto público a pago directo a las universidades, mientras que es uno de los territorios que menos dedica al pago a las familias (en forma de becas y demás) (Gobierno Vasco, 2012). De la financiación pública, la mayor parte del gasto público en educación terciaria de la CAPV es pago directo a la UPV/EHU (el 92%), mientras que a las universidades privadas solo va el 2,8%. Los analistas abogan por un aumento de la financiación pública, pero condicionada a resultados. En la CAPV, la financiación dependiente de resultados se lleva a cabo mediante contratos programas, pero todavía el porcentaje que eso supone en la financiación pública total es muy bajo: en el caso de la UPV/EHU no superará el 20%, y para las universidades privadas el presupuesto para 2012 no alcanzaba los 12 millones de euros.

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Pero, aparte del problema de recursos, la superación de los problemas de la universidad pública vasca pasa por una mejora de su gobernanza. Ciertamente, la universidad en España se encuentra sujeta a numerosas regulaciones, tanto nacionales como autonómicas, que limitan mucho su auto-nomía. Especialmente en el caso de las públicas, las universidades carecen de libertad para la ges-tión de los recursos humanos y financieros, la definición de los distintos programas de enseñanza y la gobernanza institucional. Así, por ejemplo, las limitaciones de la universidad pública en términos de contratación, remuneración y promoción de su personal y la condición de funcionario de la mayor parte del profesorado, restan flexibilidad, dificultan la movilidad entre la universidad y los otros agen-tes de la red, y suponen un desincentivo a la implicación de su personal en el desarrollo de las tres funciones universitarias: docencia, investigación y transferencia de conocimiento.

Como concluía el equipo de la OECD (2009) que revisó el sistema de educación terciaria espa-ñol (pero con conclusiones que serían igualmente aplicables para la universidad pública vasca), la universidad presenta los siguientes problemas para abordar el cambio que precisa y para poder desempeñar un papel positivo en la transformación productiva: un sistema muy regulado, asamblea-rio, un número grande de órganos colegiales y con muchos miembros, y una autoridad reducida de los órganos individuales con funciones ejecutivas y administrativas (rectorado, decanatos, etc.). A semejanza de lo que ocurre en las universidades más avanzadas, hay que reforzar los consejos de gobierno con representantes externos, así como la autoridad de los cargos ejecutivos, cambiando las formas de designación y las competencias requeridas para cubrir tales cargos.

Cabría referirse por último al alto grado de endogamia y falta de internacionalización de las uni-versidades vascas y al marcado carácter local tanto de los investigadores y profesorado docente (Gobierno Vasco, 2012; Pérez y Serrano, 2012) como del alumnado, exceptuando quizá al pertene-ciente a los estudios de postgrado y doctorado, en donde hay una cierta masa crítica de estudiantes latinoamericanos.

3 Las organizaciones híbridas de investigación

En las últimas décadas el universo de infraestructuras de conocimiento se ha visto invadido por la creación y desarrollo de nuevas organizaciones (bien ex novo, bien por la modificación de organizaciones ya existentes) que se han denominado híbridas o de “nuevo cuño” por la litera-tura. Estas organizaciones surgen principalmente impulsadas por los diferentes gobiernos (tanto nacional y autonómico) con el objetivo de que se realice una investigación básica, multidisciplinar, orientada a las necesidades sociales, a través de una estructura organizativa flexible que supere las debilidades que presentan otras organizaciones, como la universidad.

Los centros de investigación cooperativa o centros de competencia son un tipo de centros híbridos que nacieron con el objetivo de realizar este tipo de investigación básica orientada a la resolución de problemas y necesidades industriales.

Este tipo de centros, de acuerdo con una definición restrictiva, se encuentran ligados a las universidades en varios países y tienen un espíritu colaborativo entre investigadores del mundo académico y del mundo industrial. Son normalmente centros financiados por una administración pública, aunque ésta no forme parte de sus órganos de dirección, más que con un rol de mero observador.

Es más, de acuerdo con la literatura internacional, los representantes industriales deberían pre-sidir los consejos de dirección de estos centros y guiar sus agendas de investigación. Es también importante que el director del centro tenga un perfil académico, pero también cercano a la indus-tria, y que en el centro convivan y compartan espacio personas de los dos ámbitos.

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Esto es más posible en los centros de carácter físico o centralizado, ya que existe una gran tipología de centros, adaptados a diferentes realidades; y los hay también virtuales o distribuidos, en donde esto no es tan posible.

Es también importante evaluar los centros y reorientarlos cada 10 años, para adaptarlos a las necesidades estratégicas del territorio en donde se encuentran situados. Además, los centros, una vez en funcionamiento, deben implantar procesos de internacionalización para crecer y ganar repu-tación, además de para atraer talento e inversión al territorio en donde se encuentran localizados.

En la CAPV existen 7 centros considerados de investigación cooperativa y, aunque son de dife-rentes tipos y es difícil generalizar, podemos extraer ciertas características comunes, que difieren del concepto de CIC restrictivo encontrado en la literatura. Estas características se refieren sobre todo a la escasa orientación industrial de los centros físicos. En el caso de los CIC distribuidos, la orien-tación industrial es mayor, pero a costa de que las agendas de investigación presentan una menor perspectiva de largo plazo y de investigación básica. Asimismo, los CIC vascos se caracterizan por un elevado grado de dependencia de la financiación pública regional y bajo grado de internacionali-zación, así como por la falta de conexión de estos centros con el mundo universitario, a pesar de su marcado carácter académico. Es decir, siguiendo la definición de los CIC en sentido estricto, los CIC vascos presentan una serie de características más cercanas a otras organizaciones ya existentes en el sistema (por ejemplo, a los organismos públicos de investigación tradicionales), que a los CIC en sí mismos, por lo que pueden producirse solapes en el sistema de innovación.

4 Los centros tecnológicos

4.1 Los centros tecnológicos en general

Como antes se ha señalado, no todos entienden lo mismo por centro tecnológico (Research and Technology Organisarion, RTO). En este libro se asume la definición de Arnold, Clark et al. (2012), según la cual son organizaciones que, además de tener como actividad predominante el proveer de servicios de I+D, tecnología e innovación a las empresas, gobiernos y otros clientes, se caracterizan también por, siendo entidades sin fines de lucro, recibir fondos públicos con los que desarrollan ca-pacidades tecnológicas superiores a las de sus clientes. Esto es, no incluiremos dentro de ellos lo que el RD 2093/2008 denomina “centros de apoyo a la innovación tecnológica”

Aunque ya hay constancia de centros tecnológicos en EEUU a finales del siglo XIX, es a partir de la Segunda Guerra Mundial y ligada a la reconstrucción económica cuando esta figura adquiere cierta relevancia en algunos países. Pero es en el último tercio del siglo XX cuando tiene lugar el mayor desarrollo de los centros tecnológicos, debido a la creciente importancia de la I+D para la competitividad empresarial y la necesidad de funcionar con modelos de innovación abierta, así como a los procesos de descentralización regional y el interés de los gobiernos regionales de impulsar el desarrollo de sus territorios apoyándose en este tipo de figuras. Su origen se encuentra, en algunos casos, en asociaciones de investigación creadas por ramas industriales para afrontar problemas comunes; en otros casos, son impulsados por los gobiernos para promover el desarrollo industrial; y en otros, en centros que ofrecían ciertos servicios técnicos (p.e. ensayos) y que posteriormente se mueven hacia la provisión de servicios de I+D. Es particularmente importante el peso de esta figura en Alemania, Noruega y Holanda.

Aun limitándonos a una visión restrictiva de los RTO, no hay un único modelo de centro, sino que el modelo depende del tipo de empresas, nivel de desarrollo, sistema de innovación… imperante en cada lugar. Son múltiples las formas jurídicas que pueden presentar, tanto de naturaleza pública como privada, no importando para su delimitación tanto su forma jurídica como la función que desa-rrollan. Incluso en los de naturaleza privada, se da cierta publicness (esto es, cierto grado de finan-

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ciación pública y de influencia en ellos del Gobierno). En todo caso, con respecto a otros organismos gubernamentales de I+D se caracterizan por una mayor autonomía o independencia de su gestión, y la dependencia que pudiera existir tiende cada vez más a plantearse menos frente a los gobiernos directamente y más frente a los consejos o patronatos (en los que el Gobierno, con frecuencia regio-nal, puede estar presente junto a representantes de empresas y del entorno científico-tecnológico).

Para dar respuesta a la necesidad de creciente tamaño (derivada de la tendencia a un posicio-namiento politecnológico e internacional), se están dando procesos de concentración y fusiones entre centros y existen centros multi-institutos. Estos adoptan diferentes formas: en unos casos con modelos de gobernanza laxos y en otros con modelos más unificados o centralizados. Los primeros permiten beneficiarse de cierta imagen de marca, pero dificultan el establecimiento de estrategias conjuntas y el control; los segundos, presentan menos problemas en esto último, pero con el riesgo de mayores burocracias y procesos de lock-in en determinados sectores y tecnologías.

Internamente, aunque no son empresas, los centros tratan de organizarse y utilizan instrumentos (segmentación de mercados…) próximos a estas, que los alejan de los imperantes en la universidad y en los organismos gubernamentales de investigación, y hasta cierto punto están sujetos a la dis-ciplina económica del mercado.

Entre las actividades que los centros pueden desarrollar se encuentran las siguientes:

» Investigación básica y estratégica

» Investigación aplicada

» Desarrollo e ingeniería

» Medición, ensayos, estándares y certificación

» Asesoría y consultoría

» Difusión (demostración, información/bases de datos, publicaciones, jornadas…)

» Patentes, licencias, spin-offs, incubadoras

» Formación

» Gestión de grandes instalaciones y equipamientos

» Apoyo a políticas públicas (investigación precautoria, monitorización, evaluaciones y asesoramiento…)

Una discusión recurrente en la literatura es si los centros tecnológicos deberían ofrecer también servicios tecnológicos y no tecnológicos, no basados en I+D, que en ocasiones son ofrecidos por otros tipos de organizaciones (normalmente, ingenierías, consultorías… componentes de los KIBS), que lo hacen además sin percibir los niveles de financiación pública que perciben los RTO. Con rela-ción a esta cuestión, la literatura se posiciona de modo bastante unánime a favor de dicha prestación, pues consideran que para que la I+D resulte exitosa necesita ir acompañada por innovaciones de otro tipo, y porque para superar el gap de información existente entre los RTO y las pymes y generar confianza y conocimiento mutuo, aquellos necesitan acercarse a estas con servicios más accesibles y prácticos. Es precisamente esa doble función (de provisión de servicios de modernización y de investigación aplicada cercana al mercado) la que proporciona a los RTO un posicionamiento único con respecto a las universidades y al sector privado de la consultoría (Izushi, 2005). Otra cuestión es cómo se ofrecen tales servicios por el RTO: en algunos casos (p.e. Fraunhofer), estos aparecen orga-nizados separadamente, mientras que en otros están integradas en su negocio principal (p.e. Sintef). Adicionalmente, la tendencia es que de las actividades citadas las que más crezcan sean las ligadas a la I+D aplicadas o que requieren mayores capacidades y cualificación por parte de los centros.

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Pero aparte de la apuesta por desarrollar actividades más hard y basadas en la I+D o más soft basadas en servicios técnicos y consultoría, el posicionamiento estratégico del RTO pasa también por especializar el centro en un sector o tecnología u optar por un planteamiento mul-tisectorial o politecnológico; por el tipo de cliente al que atiende (solo empresas, o también al gobierno; y dentro de las empresas, a qué tipo de empresas); y por el ámbito geográfico en que opera (regional, nacional o incluso internacional).

Con respecto al posicionamiento tecnológico/sectorial, la mayoría de los RTO consideran que deben ser politécnicos, para así poder atender la creciente gama de servicios que demandan los clientes, muchas veces interconectados, y por las tendencias a la convergencia tecnológica y a la necesidad de desarrollar una investigación interdisciplinar. En cuanto a sus clientes, prácticamen-te todos los RTO recogen en su misión el atender a las necesidades de servicios de tecnología e innovación de las pymes, pero en la mayoría de los casos la mayor parte de su facturación corresponde a grandes empresas, con las que además suelen mantener relaciones estables. Por último, aunque en bastantes centros hay una implicación de los gobiernos regionales y la espe-cialización de la región en que aquel ha sido creado ha podido influir en la especialización por la que ha optado el centro, generalmente los centros europeos (especialmente, aquellos que por su tamaño más atención han atraído por los analistas (Fraunhofer, TNO, VTT, Sintef…) operan en un mercado nacional.

Los recursos humanos de un centro condicionan claramente las actividades que este realiza. La literatura considera que debe darse una apropiada combinación de personal con formación académica (reflejada, por ejemplo, en el porcentaje de doctores) y con experiencia industrial. Se observa una tendencia al aumento de las cualificaciones del personal de los centros y un impulso a los procesos de movilidad y estancias en otros tipos de organizaciones. Una de las principales contribuciones que la literatura reconoce a los RTO, cuando menos a los Fraunhofer que sirven de referencia en eso, es la preparación de personal cualificado, que se difunde al conjunto del sistema de innovación por las elevadas tasas de rotación del personal existente en los centros. Así, además de aumentar el número de investigadores del sistema, se difunde el conocimiento desarrollado en los centros tecnológicos al resto de agentes y se crean relaciones y puentes entre aquellos y estos. De igual manera, la literatura destaca que, al contrario de lo que sucede en la universidad o en laboratorios gubernamentales generales, las líneas de investigación o de espe-cialización las fija el centro (generalmente, como fruto de procesos de planificación estratégica) y no los investigadores.

La definición de centro tecnológico aquí asumida comporta que exista una financiación nuclear o básica. El modelo de financiación de RTO más elaborado, al respecto, es el propuesto por Arnold et al. (2007) según el cual habría tres niveles. Un primer nivel de financiación nuclear, que supondría el 15% del total de recursos del RTO, que éste podría utilizar para construir competen-cias acordes con las estrategias de desarrollo de conocimiento decididas por el propio instituto. Un segundo nivel de financiación nuclear, que supondría otro 15% del total de recursos del RTO, para construir capacidades en áreas de prioridad para la sociedad determinadas por el Gobierno. Un tercer nivel de fondos provenientes de proyectos, públicos y privados, obtenidos compitiendo con otras organizaciones. La tendencia que se observa es a la disminución de la financiación nu-clear y al aumento de la financiación competitiva pública (especialmente, la proveniente de la UE) y de contratos con empresas.

Refirámonos, por último, a dos cuestiones que la literatura considera clave para el futuro de los RTO: su internacionalización y sus interacciones con otros agentes. Respecto a la primera, cabe distinguir las razones que la impulsan, las formas que puede adoptar, los determinantes que explican su mayor o menor adopción y las políticas públicas al respecto.

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Entre las razones para la internacionalización de los centros tecnológicos, la literatura distingue las ligadas a mercados y financiación (p.e. el acompañamiento a sus grandes clientes en su inter-nacionalización, los rápidos crecimientos del mercado en las economías emergentes, el acceso a fuentes adicionales de financiación, la búsqueda de visibilidad y supervisar a la competencia…), a costes (explotación de economías de escala y seguimiento de estrategias de especialización, el aprovechamiento de menores costes laborales por investigador, el compartir determinados cos-tes –p.e. de grandes equipamientos–) y el acceso a otro tipo de conocimiento y recursos. Tales razones podrían resumirse en dos: internacionalización para explotar su stock de conocimiento y para aumentar y mejorar su stock de conocimiento.

En cuanto a la formas de internacionalización, unas son más soft o fáciles de abordar: movi-lidad de los investigadores, colaboración e investigaciones conjuntas (especialmente en progra-mas internacionales), establecimiento de alianzas; y en ellas se aprecian ciertos avances. Pero en lo que resulta más nuclear o complicado, esto es, en la realización de proyectos bajo contrato para clientes extranjeros y, sobre todo, en la implantación en el exterior de instalaciones los avan-ces son mucho menores.

Los distintos grados de avance en materia de internacionalización que se observan de unos RTO a otros han tratado de explicarse por la literatura en función, primero, de si el centro ha vivido procesos de privatización y si tiene un bajo porcentaje de financiación nuclear o básica; segundo, del tamaño del mercado del país al que atiende el RTO; tercero, del tipo de investigación que pri-ma en el centro (más básica o más aplicada); y cuarto, de la posición que adoptan los gobiernos que financian o apoyan al centro.

La literatura de infraestructuras de conocimiento es partidaria de la internacionalización de los centros tecnológicos y contraria a los obstáculos que en tal sentido plantean los gobiernos regionales y nacionales. Para impulsarla, además de solicitar un cambio a tales gobiernos, recla-ma que se instrumenten nuevos mecanismos de financiación e incentivos en el plano europeo o transnacional que primen la implantación de los RTO en más de un país e impulsen una real competencia entre ellos.

Con respecto a la relación de los RTO con otros agentes del sistema, los análisis se han cen-trado especialmente en la relación de estos con la universidad. Ya se ha tratado anteriormente de las relaciones de competencia y cooperación entre estos dos tipos de organizaciones, y de que ambas resultan más complementarias que sustitutivas. En particular, se observa una mar-cada tendencia a que los centros refuercen sus relaciones con la universidad por diferentes vías: asignando a profesores universitarios la dirección de los centros o de los departamentos, desem-peñando el personal del centro docencia universitaria o trabajando los profesores universitarios a tiempo parcial, desarrollando tesis doctorales en los centros bien por estudiantes o por personal del centro, compartiendo instalaciones, realizando publicaciones conjuntas… Su colaboración con otro tipo de organizaciones, como los centros de investigación cooperativa, también es habitual, especialmente cuando estos presentan la forma de centros distribuidos o virtuales. La literatura se ha ocupado menos de su relación con las organizaciones gubernamentales de I+D o con los KIBS, y los estudios al respecto muestran que es menos habitual y que en ellas gene-ralmente prima la vertiente de competencia sobre la de cooperación. Por último, con respecto a los centros de formación profesional, la experiencia alemana muestra que ambos tipos de orga-nizaciones pueden especializarse en diferentes tipos de empresa y grado de sofisticación de los productos que proveen.

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4.2 Los centros tecnológicos en la CAPV

Los centros tecnológicos han sido la piedra angular del sistema de innovación vasco. Como se ha comentado en secciones anteriores, la política tecnológica vasca promovió desde los años 80 la creación de estos centros para la realización de actividades de investigación aplicada y desarrollo tecnológico al servicio del tejido industrial vasco. En algunos casos, tales centros provenían de en-tidades que prestaban con anterioridad servicios técnicos y en otros respondieron a entidades de nueva creación.

En los últimos años ha habido un proceso de concentración de los centros tecnológicos vascos en torno a dos plataformas tecnológicas: Tecnalia e IK4. La primera de ellas es una fusión de va-rios centros (y una corporación si tenemos en cuenta dos centros que no han tomado parte de la fusión, pero siguen vinculados a la corporación); y la segunda es una alianza estratégica, en la que los centros siguen manteniendo su independencia. Estas concentraciones de los centros son conse-cuencia de la necesidad de adquirir un tamaño determinado, tanto para posibilitar simultáneamente la especialización y la convergencia tecnológica de sus líneas y conocimientos como para un mejor posicionamiento internacional, ya que el mercado regional es pequeño.

La figura jurídica adoptada por Tecnalia es la de fundación, mientras que entre los centros com-ponentes de IK4, además de fundaciones, algunos centros presentan la fórmula de asociación o cooperativa.

Mantienen una organización de carácter centralizado, en la que sus órganos de gobierno son un reflejo de su financiación, ya que cuentan con una representación de las diferentes administraciones (nacional, regional y provincial) así como con una representación del mundo científico y del tejido empresarial. En la CAPV la administración regional y el tejido empresarial tienen un peso significativo en los órganos de gobierno, y participan activamente en la toma de decisiones organizativas y de establecimiento de líneas de investigación. Sin embargo, el peso de la comunidad científica (univer-sidad, BERC e incluso CIC) es limitado en los centros vascos.

Las actividades se encuentran en el caso de Tecnalia organizadas en función de los mercados clientes y en el caso de IK4, en torno a los ámbitos tecnológicos, diferencia que cara al futuro puede ser un obstáculo para potenciales procesos de concentración. Las principales actividades de los centros tecnológicos vascos son las de investigación aplicada y desarrollo tecnológico, orientado sobre todo a las necesidades del tejido productivo vasco. Los centros vascos muestran una orienta-ción hacia la I+D superior a la de los centros de las restantes regiones españolas, que aparecen más centrados en la prestación de servicios tecnológicos. Realizan también investigación básica, aunque de modo decreciente, con un doble objetivo: a) por una parte poder conectar su investigación con la realizada en la universidad, BERC y CIC; y b) poder generar conocimiento y tecnologías trans-feribles después al tejido productivo a través de actividades de investigación aplicada y desarrollo tecnológico.

Asimismo, los centros tecnológicos vascos desempeñan un papel fundamental para la trans-formación productiva en la provisión de servicios tecnológicos y no tecnológicos a las pymes de la CAPV. Es difícil muchas veces realizar una clara diferenciación entre las actividades que realizan los centros tecnológicos y las que pueden realizar otro tipo de organizaciones como las contenidas en los KIBS (concretamente ingenierías, consultorías y empresas especializadas en TIC) y en la realiza-ción de otras actividades de transferencia tecnológica, tales como la generación y comercialización de patentes y de spin-offs.

Con respecto a otros aspectos de su posicionamiento estratégico, una de las principales diferen-cias entre los centros tecnológicos vascos y la mayoría de los otros centros tecnológicos europeos es que el mercado de los primeros es fundamentalmente regional. Además, aunque sus empresas

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clientes principales son de tamaño mediano-grandes, tal tamaño es inferior al de las empresas típi-cas de centros como el Fraunhofer, TNO, VTT, etc. Además la cartera de clientes se mantiene esta-ble a lo largo del tiempo, por lo que se puede afirmar que hay un colectivo de empresas a los que los centros tecnológicos no prestan servicios. Este tipo de empresas son principalmente pymes de menor tamaño, para las que las actividades de I+D de los centros resultan sofisticadas como conse-cuencia del impulso que los centros han dado a las actividades de investigación aplicada.

La formación de personal investigador, la movilidad del personal, así como los perfiles de los profesionales que forman parte de los centros tecnológicos vascos son aspectos susceptibles de mejora en los centros vascos. Si bien en el pasado había un importante número de becarios en centros tecnológicos vascos, problemas surgidos con magistratura del trabajo han reducido a la mínima expresión tal tipo de actividades. La rotación del personal de los centros tecnológicos hacia las empresas u otros agentes del sistema de innovación vasco es también reducida. Y aunque los centros vascos cuentan con profesionales con perfiles cercanos a la industria, esos perfiles son más bien de carácter formativo, que resultado de la experiencia industrial previa de los profesionales de los centros.

Los centros vascos presentan una financiación pública no competitiva (principalmente de carácter regional) menor que la media europea y además su tendencia es decreciente, por lo que los centros tienen una gran presión para incrementar los otros tipos de financiación.

Además de las razones antes expuestas que podrían justificar la internacionalización de este tipo de organizaciones, la presión para incrementar otros tipos de financiación así como los problemas que plantea un mercado tan reducido como el de la CAPV (agudizado por el relativamente menor tamaño de la empresa vasca y la debilidad económica derivada de la actual coyuntura de crisis), ha-cen que la internacionalización, tanto en sus actividades como de sus profesionales, es un tema que deberá ser abordado de modo decidido por las dos corporaciones tecnológicas vascas.

Por último, la interacción de estas organizaciones con el mundo universitario y con el resto de agentes de las infraestructuras vascas es relativamente débil. Tanto el nivel de doctorados como las conexiones de los profesionales de los centros con el mundo académico (universidad) es inferior a la del resto de los países europeos, aunque se están haciendo esfuerzos para mejorar este aspecto. Asimismo, es preciso avanzar en una mayor interacción y colaboración entre centros tecnológicos, BERC y CIC.

5 Los servicios a empresas intensivos en conocimiento (KIBS)

5.1 Los KIBS en general

Hasta la última parte del siglo XX los estudios de la innovación y de las infraestructuras de co-nocimiento estuvieron basados fundamentalmente en la innovación basada en la I+D y en las or-ganizaciones que proveen esta. No era extraño a ello la mayor atención que la economía prestaba a la industria, a las grandes empresas y a la competitividad de los países avanzados. En el último cuarto de siglo del siglo XX, sin embargo, la Economía de la innovación conviene en que para que la innovación tenga lugar son necesarias otro tipo de actividades, además de las de I+D; y entre los economistas, en general, se reconoce el peso y capital importancia del sector servicios, de las pymes y de las economías emergentes y países en vías de desarrollo. En estos últimos la innova-ción presenta singularidades con respecto a cómo tiene lugar en la industria: es más incremental, no tan basada en la I+D, no hay clara distinción entre innovación organizacional y de proceso, las ciencias sociales son más importantes y el factor humano también, se requieren menos ligazones con organizaciones científicas… Es más, progresivamente se toma conciencia de que las activida-des o modos de innovación del sector servicios y de las pymes no son exclusivos de estas, sino

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que también se dan en las empresas industriales y que son importantes para entender la innovación en éstas. Ese nuevo tipo de innovación está basado, en gran medida, en actividades de servicios intensivos en conocimiento.

En paralelo a este reconocimiento de las actividades de servicios intensivos en conocimiento tiene lugar el florecimiento de la literatura de la innovación abierta, que subraya que tales actividades no pueden ser desarrolladas, cuando menos eficientemente, exclusivamente con los recursos internos de la empresa. Surge así la conciencia de que la innovación empresarial requiere la existencia de un conjunto de sectores denominados en inglés Knowledge Intensive Business Services (KIBS). Al igual que sucedía en los análisis de los sistemas de innovación y de las infraestructuras de conocimiento, también aquí cabría aproximarse al estudio de estas actividades desde una aproximación funcional (esto es, atendiendo a las actividades de servicios intensivas en conocimiento –Knowledge Intensive Services Activities, KISA– que son necesarias para que la innovación tenga lugar, independiente-mente de quiénes las presten) o desde una aproximación organizacional (atendiendo a quienes son las organizaciones que prestan ese tipo de actividades: los Knowledge Intensive Business Services, KIBS). Este libro, al igual que la mayoría de la literatura que ha tratado de estas cuestiones, ha abor-dado el estudio de las actividades de servicios intensivos en conocimiento desde una aproximación organizacional.

No hay, entre los analistas, una definición plenamente compartida de dicho sector, ni tampoco de qué actividades cabría incluir dentro del mismo, ni de las funciones que desempeña. Partiendo de los enfoques más compartidos cabría definir a los KIBS como aquellos sectores compuestos por empresas privadas de servicios que venden servicios tendentes a contribuir a los procesos de conocimiento de sus clientes (otras empresas o al sector público) y cuyo personal está compuesto en una proporción excepcionalmente elevada por profesionales y expertos de diferentes ramas del conocimiento.

Los tipos de actividades que la literatura incluye dentro de los sectores KIBS son:

» Servicios de I+D.

» Servicios técnicos (arquitectura, ingeniería, diseño…).

» Servicios informáticos.

» Servicios legales.

» Servicios de contabilidad, auditoría y fiscalidad.

» Consultoría de gestión.

» Servicios de contratación y formación de recursos humanos.

» Servicios de marketing.180

Entre sus características, la literatura subraya que además de facilitadores (apoyando el proceso de innovación que desarrolla el propio cliente) y portadores (o transmisores de las innovaciones de unas empresas a otras), los KIBS son fuentes de innovación en sí, generalmente en estrecha interac-ción o co-producción con el cliente. Asimismo, la literatura subraya la labor de fusión e integración de diferentes tipos de conocimiento que efectúan, y de adaptación de dicho conocimiento a las características de la empresa usuaria.

Al igual que se observaba con los RTO, la literatura de los KIBS también ha subrayado el proceso de convergencia y creciente solapamiento entre los subsectores KIBS y entre estos y las restan-

180 Anteriormente se ha expuesto la distinción entre los RTO y los KIBS. Si se desea mantener esa distinción, la mayor parte de la actividad correspondiente a organizaciones proveedores de servicios de I+D debería asignarse a los RTO, y excluirse de los KIBS. También consideramos más apropiado excluir de los KIBS los servicios financieros, las actividades inmobiliarias y de alquiler, tal como hacen la mayoría de analistas de los KIBS.

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tes infraestructuras de conocimiento (especialmente con los RTO). La creciente complejización del conocimiento está llevando simultáneamente a la especialización (por tipo de sectores o tipos de empresas que se atienden, o por tipos de actividades que se proveen) y a la demanda de servicios integradores y coordinadores. Lo anterior se refleja en la tendencia a la polarización que se observa en los KIBS: por un lado, una tendencia al aumento del tamaño en una parte de las empresas del sector (aportando soluciones integrales, multi-sectoriales, capaces de atender a clientes globales…) y, por otro lado, una gran cantidad de pequeñas empresas KIBS. Dichas tendencias varían de unos subsectores KIBS a otros, y tienen su reflejo también en la diferente tendencia a la concentración geográfica y grado de especialización territorial que se observa de unos subsectores KIBS a otros. En efecto, los factores que inciden en las pautas de localización de los KIBS (factores de demanda, como el tamaño y sofisticación de la demanda local; factores de oferta, como la propia disponibilidad de mano de obra cualificada o las propias infraestructuras y conectividad territorial) varían mucho de unas regiones a otras; y dentro de estas, de unos subsectores a otros. En general, los KIBS se concentran en regiones avanzadas y capitales metrópolis, aunque hay también rasgos propios de la cultura de cada nación (p.e., el grado en que sus empresas tienden a la externalización o inter-nalización de actividades) que pueden influir en el grado de desarrollo de los KIBS. Como subrayan Muller y Doloreux (2007), normalmente los servicios de I+D, TIC y similares suelen ser más propicios a procesos de codificación y, en la medida que así sucede, la transmisión del conocimiento requiere menos proximidad física; mientras que los servicios de tipo más tradicional o de consultoría o aseso-ría, incorporan mucho conocimiento tácito y experiencia profesional y suelen requerir más contacto cara a cara.

5.2 Los KIBS en la CAPV

En la CAPV y en la UE-15, las ramas KIBS suponen más del 7% del total del empleo. En cambio, en España y en la UE-12, esa ratio es claramente inferior, lo que sugiere la existencia de una relación positiva entre el nivel de desarrollo económico y el porcentaje de empleo de KIBS. Tal relación entre el desarrollo del sector KIBS y el desarrollo económico se confirma cuando se compara esa ratio en las diferentes comunidades autónomas españolas. Entonces, se constata que el nivel de urbanización también incide favorablemente en el desarrollo del sector KIBS.

De acuerdo con los índices de especialización y de productividad, las ramas KIBS en que la CAPV presenta fortalezas son servicios de I+D y arquitectura, ingeniería y ensayos. La posición en servicios informáticos es menos clara: aunque respecto al resto de España (excluida Madrid) la CAPV presenta una clara especialización en este sector, respecto a la UE-15 hay una notable subespecialización. Las otras debilidades manifiestas se presentan en servicios legales, contables y de gestión y en pu-blicidad e investigación de mercados.

A pesar de que el sector KIBS presenta un alto porcentaje de empleo de personal cualificado (profesionales y expertos), su productividad no es grande: es semejante —e incluso menor— a la del conjunto de la economía en la UE-15. Eso se explica en parte por el carácter menos capital intensi-vo del sector KIBS, así como por la existencia en él de un excedente neto de explotación algo más reducido. En todo caso, las diferencias de productividad son notables de unas ramas KIBS a otras.

En general, la mayor productividad suele alcanzarse en la rama informática, sector en el que la productividad supera notablemente a la del total de la economía. Sin embargo, en la CAPV sucede lo contrario, lo cual puede lastrar el papel que las TIC pueden desempeñar en la servitización y trans-formación productiva de la región.

Hay diversos factores que podrían estar detrás de ese insuficiente desarrollo de la productividad de las empresas de servicios informáticos en la CAPV. En primer lugar, las empresas de servicios

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informáticos no están «verticalizadas», es decir, no está especializadas en determinadas actividades económicas. Por ello, ofrecen un servicio muy puro o tecnológico que no incorpora un conocimiento suficiente del negocio del cliente. En segundo lugar, el nivel de colaboración y la capacidad de ofertar soluciones conjuntas de las empresas del sector son bajos. En tercer lugar, los centros tecnológicos penetran el segmento de servicios de ingeniería de sistemas informáticos más sofisticados. Por último, el nivel y grado de sofisticación de la demanda interna es bajo. Esto se debe tanto a que el mercado local es reducido como a que las empresas vascas, que son pequeñas y tienen una cultura de activos tangibles, no son capaces de captar la aportación que puede efectuar un intangible como las TIC. Esa incapacidad de apreciar la potencial contribución de las TIC en parte viene generada por las carencias en la oferta antes mencionadas.

Ante los problemas que plantea una reducida y poco sofisticada demanda, una posible solución para las empresas de servicios informáticos (como, en general, para las empresas del sector KIBS) habría consistido en apoyarse en el mercado internacional. Pero precisamente los servicios informáti-cos muestran una severa contracción en sus exportaciones en el último quinquenio, según los datos disponibles para la CAPV.

La exportación de los KIBS de la CAPV está monopolizada por dos ramas: la gestión de holdings y consultoría empresarial, y arquitectura, ingeniería y ensayos. También destaca la insuficiente internacio-nalización de los servicios informáticos y, sobre todo, de los servicios de I+D (ya que en estos últimos hay notables capacidades y ventajas competitivas). En general, las exportaciones del sector KIBS de la CAPV son bajas, habida cuenta del peso del sector en la economía y de la mayor exportabilidad de los productos KIBS (señalada por McKinsey, 2012) frente a los del sector servicios en general. La exportación que ha tenido lugar se corresponde, más bien, con un acompañamiento a otras empresas vascas clientes que se internacionalizaban (la llamada internacionalización piggy-backing), y no con una internacionalización proactiva y estratégica, fruto de esfuerzos sistemáticos y colectivos.

6 Los centros de formación profesional (FP)

6.1 Los centros de formación profesional en general

Por formación profesional (FP) se entiende todos aquellos estudios y aprendizajes encaminados a la inserción, reinserción y actualización laboral, cuyo objetivo principal es aumentar y adecuar el conocimiento y habilidades de los actuales y futuros trabajadores a las necesidades del entorno pro-ductivo. Los centros de FP nacieron fundamentalmente para proporcionar estudios y capacitaciones dirigidos a un tipo de trabajo concreto, generalmente incorporando tanto el aprendizaje de la teoría como la formación práctica relativa a dicho trabajo. Al igual que sucedió con las universidades, que inicialmente nacidas para el desempeño de la función de enseñanza posteriormente incorporaron a sus funciones la de investigación y la llamada “tercera misión”, algunos centros de formación pro-fesional ampliaron el ámbito de las funciones que desempeñaban. Esta ampliación de funciones de los centros de FP, sin embargo, es mucho más reciente y está mucho menos desarrollada que la de las universidades, de modo que es todavía escasa la literatura y las políticas que se han ocupado de ellas.

Dependiendo de la especificidad de cada país, suelen encontrarse dos subsistemas de FP:

» Formación Profesional Inicial (FPI): incluye programas principalmente diseñados y utilizados por los jóvenes al inicio de sus carreras y, por lo general, antes de incorporarse al mercado laboral. Algunos de tales cursos corresponden a la Educación secundaria (en particular, los programas con orientación pre-profesional o profesional pertenecientes a los niveles ISCED 3 y 4) y otros a la Educación terciaria (los programas con orientación práctica y específicos ocupacionalmente, integrantes del primer estadio de la educación terciaria, nivel ISCED 5.B).

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» Formación para el Empleo (FPE) incluye los otros tipos de formación profesional:

– Formación Profesional Ocupacional (FPO): destinada al colectivo de personas desem-pleadas y cuyo objetivo es la reinserción laboral.

– Formación Profesional Continua (FTE): destinada al colectivo de trabajadores en activo, cuyo objetivo es la adquisición de nuevas competencias que le permitan una actualización permanente al puesto de trabajo que desempeña o el cambio de puesto de trabajo.

Tanto el tipo de organizaciones que las imparten, como la duración, el modo en que se imparte y la implantación de este tipo de formación varía mucho de unos lugares a otros. Aunque en algunos países los programas de nivel 5.A y 5.B son provistos por diferentes tipos de instituciones, se obser-va un cambio y cada vez es más frecuente que las universidades y los otros tipos de instituciones de educación terciaria ofrezcan ambos tipos de programas, que adicionalmente se están haciendo cada vez más semejantes en términos de curriculum, orientación y resultados de aprendizaje. Con respecto al modo de impartir los programas, hay algunos países en que la instrucción tiene lugar fun-damentalmente en las instituciones educativas (school-based programmes), mientras que en otros combinan programas de aprendizaje basados en la escuela y en el lugar de trabajo. Por último, en algunos países existe un modelo de titulaciones y se prepara al alumno para trabajar en un puesto, sector u oficio determinado; mientras que en otros se persigue un sistema más basado en las cuali-ficaciones y competencias, donde se acredita que el alumno es capaz de hacer una serie de tareas.

También la situación es muy variada, en lo que respecta a la impartición de formación para el em-pleo, de unos lugares a otros, pudiendo ser impartida tal formación por la universidad, por centros de FP, por asociaciones empresariales y sindicales, por servicios de empleo…

En cuanto al apoyo de los centros de FP a la innovación de las pymes (y, especialmente, peque-ñas empresas), su puesta en marcha responde a los problemas que presentan aquellas para acce-der a las infraestructuras tradicionales de I+D por su menor capacidad de absorción, por el escaso interés de esas infraestructuras por el reducido tamaño y sofisticación de tal demanda y por la distin-ta cultura y lenguaje existentes entre ambas. En general, las pequeñas empresas dependen más del entorno local y organizaciones como los centros de FP, más dispersos en el territorio, pueden tener un papel en la producción de conocimiento o en su difusión, y en la intermediación con otros agen-tes. La experiencia internacional hace referencia a funciones de I+D no muy sofisticadas, servicios tecnológicos (acceso a equipos y plantas, metrología, experimentos y pruebas con materiales…), observatorio y asesoramiento tecnológico, papel de intermediación con otros agentes, impulso a la cooperación empresarial, incubación o emprendimiento e impulso a los clústeres.

6.2 Los centros de formación profesional en la CAPV

El porcentaje de estudiantes en FP secundaria es superior en la CAPV que en el resto de España, pero es prácticamente la mitad del de la media europea. En FP terciaria, en cambio, el porcentaje se reduce sustancialmente en la UE, de modo que el de la CAPV y España pasan a superar al de la me-dia de la UE. Pero uno de los problemas que presenta el subsistema de FP terciaria en la CAPV y en España es que, tanto desde el punto de vista legal como de estrategia, diseño de política, tradición y procedimientos, dicho subsistema está aislado del subsistema universitario y ambos no forman un sistema integrado, en contra de las recomendaciones formuladas por la OCDE al respecto. En España y la CAPV la FP superior se ve como una extensión de la educación secundaria, y elementos clave de su marco de políticas, tales como su lugar de provisión, financiación, gestión de recursos humanos y aseguramiento de calidad son idénticos o comparables a las prácticas del sistema esco-lar, y tiende a ignorarse su papel en la investigación.

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Los centros de FP de la CAPV presentan, respecto a los españoles, las siguientes características:

» Un mayor grado de implantación, aunque todavía bastante lejano del imperante en los países del centro y norte de Europa.

» Una apuesta por el modelo de formación en alternancia (es decir, combinando formación en la escuela y en el centro de trabajo).

» Un mayor grado de penetración de los centros privados (o concertados) y una mayor proxi-midad a las empresas.

» Una mayor orientación de los centros hacia la industria, y en particular hacia la especialización productiva industrial que presenta la comarca en que se ubica el centro.

» Una mayor presencia real de los centros integrados de FP (es decir, de los que combinan FP reglada y para el empleo).

» Un mayor apoyo de las diputaciones y del gobierno regional.

» Un elevado grado de implantación en los centros de certificaciones de calidad.

Las valoraciones que ofrecen las empresas sobre la calidad e idoneidad de la formación ofrecida por estos centros es muy elevada.

Además, de modo pionero en España (y de modo muy avanzado en comparación con los países más avanzados) los centros de FP vascos también han empezado a desarrollar servicios de apoyo a la innovación empresarial, especialmente los centros integrales y que imparten la FP superior. Cada vez más centros se están dotando de estructuras especializadas y programas específicos, algunos bajo iniciativa del Gobierno Vasco y en colaboración con otros centros, para la prestación de servi-cios a las empresas, con lo que se facilita y se hace más eficaz la relación con estas.

7 Reflexiones finales

Las infraestructuras de conocimiento son una pieza fundamental de los sistemas de innovación, puesto que pueden proveer a las empresas del conocimiento y tecnología que, necesarios para la innovación, estas, por sí solas, son generalmente incapaces de generar o de hacerlo eficientemente.

La CAPV ha desarrollado una red de agentes de conocimiento potente y singular, en comparación con otros países y regiones europeas. En ello han incidido, destacadamente, las políticas de ciencia y tecnología implantadas por las instituciones vascas. La política tecnológica, implantada desde los años 80, estuvo orientada a dotar al sistema con unos centros capaces de ofrecer servicios tecno-lógicos a la industria de la región. En cuanto a la científica, en la última década, además de apoyar a las universidades localizadas en el territorio y crear Ikerbasque, ha creado los BERC y los CIC. Los BERC, más cercanos a la universidad y persiguiendo la inversión básica de excelencia; y los CIC, bien como centros de cooperación de las capacidades existentes (sobre todo los CIC virtuales) o bien generando capacidades nuevas en torno a ciertos ámbitos científicos, pero siempre orientados a cubrir una necesidad industrial o social.

No obstante, aun reconociendo la fortaleza que la CAPV tiene en este sistema de infraestructuras, podemos identificar elementos de mejora, sobre todo de cara a la combinación de conocimiento y orientación industrial necesarios para la transformación productiva.

En primer lugar, parece necesario realizar una reordenación y racionalización de los agentes que forman parte de la Red Vasca de Ciencia, Tecnología e Innovación, de forma que se reduzca su ex-cesivo número y se definan los roles que cada uno de ellos tiene en el sistema. En esa reordenación probablemente la pieza más clave y determinante es la universidad, que en la CAPV se ve necesitada

226

tanto de una profunda reforma como de su reforzamiento. Eso le permitiría pasar a cumplir el papel central en el sistema de innovación que en todas las economías más avanzadas posee.

Por otra parte, dicha red ha estado organizada más para la gestión y reparto de la financiación pública que para una efectiva gestión y optimización de los diferentes tipos de conocimiento que pueden proveer las infraestructuras del conocimiento. Esa reordenación y racionalización resulta tanto más necesaria hoy día, puesto que, como se señala en la evaluación de las estrategias de es-pecialización inteligente de la CAPV efectuada por Morgan para la Comisión Europea, en el período de restricciones financieras que se ha abierto hay un claro riesgo de “canibalismo”. Asimismo, se vislumbra necesaria la superación de la identificación del conocimiento necesario para la innovación exclusivamente con la I+D, o considerar que toda forma de intervención o apoyo público debe estar basado en apoyos financieros. En tal sentido, resulta necesario que la política relativa a las infraes-tructuras de conocimiento contemple también a otro tipo de agentes, tales como las empresas pertenecientes al sector de KIBS o los centros de FP. Así se incorporarían actores relevantes para la innovación en las pequeñas empresas de la CAPV (segmento no atendido por otro tipo de infraes-tructuras) y se reduciría el sesgo existente en la RVCTI hacia infraestructuras exclusivamente de I+D.

En segundo lugar, la reordenación pasa también por maximizar la interconexión entre los agentes y entre estos y la industria de la CAPV. La necesidad de ligar efectivamente con la industria algunas de estas infraestructuras se hace más evidente en el caso de las infraestructuras con una orientación más científica, en las que tanto los investigadores se encuentran lejos de las necesidades industria-les como los sectores productivos desconocen las posibles aplicaciones que dichos conocimientos pueden tener en sus sectores y, por lo tanto, no inyectan en las empresas los ingredientes necesarios para la diversificación de sus actividades.

Por consiguiente, es importante complementar las políticas de oferta científica y tecnológica que se han promovido en esta última década con políticas de demanda, que aumenten la capacidad de absorción de las empresas en la CAPV. Todo ello debe ir acompañado por otros elementos, hoy en día ya presentes, tales como políticas de atracción y retención del talento, que podrían ser comple-mentadas por un impulso de las políticas de movilidad de los investigadores hacia el entorno indus-trial, de forma que se faciliten los procesos de fertilización cruzada necesarios para la combinación de conocimientos y la innovación.

De igual forma, se detectan gaps o elementos de mejora en la interrelación entre los agentes más académicos como las universidades y los BERC, con agentes más orientados a la Industria, tales como los Centros Tecnológicos e incluso los CIC, a pesar de que estos últimos tienen un carácter más científico. Así, mientras que en otros países europeos, el personal de los centros tecnológicos guarda cierta vinculación con la universidad, en la CAPV las relaciones que se detectan no tienen un carácter tan extendido u organizado, y dependen de las relaciones personales entre investigadores de los diferentes centros. Cabría citar, no obstante, experiencias como Euskampus, en la que parti-cipan la UPV/EHU, Tecnalia y Donostia International Physics Center, o el parque científico de la UPV/EHU en construcción en Leioa, que denotan cierto interés en alterar esta situación.

En tercer lugar, tal como se ha visto en el segundo apartado, las principales fuentes de financia-ción de las infraestructuras provienen de la Administración pública, y en el caso de algunos agentes también de las empresas locales. Es precisamente en la financiación de las actividades de innova-ción donde radica uno de los principales retos de las infraestructuras de conocimiento en la CAPV. Por una parte, las Administraciones Públicas tienen presupuestos más austeros en torno a la I+D; y por otra, las empresas locales demandantes de servicios de I+D en la CAPV están también sufriendo los efectos de la crisis. La reconsideración de la fórmulas de financiación de la innovación debe plan-tearse tanto desde la perspectiva de superar el “valle de la muerte” (es decir, de que los recursos que se dediquen a la generación de conocimiento se materialicen efectivamente en nuevos productos y procesos por las empresas vascas) como para impulsar a que las infraestructuras de conocimiento

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busquen nuevas fórmulas de financiación, amplíen horizontes e internacionalicen sus actividades. Gracias a tal internacionalización enriquecerían, además, su conocimiento y podrían prestar un mejor servicio y apoyar mejor la diversificación de las empresas vascas.

Por último, la mejora permanente del sistema y de las infraestructuras de conocimiento requiere la puesta en marcha de efectivos sistemas de evaluación del funcionamiento de las infraestructuras de conocimiento, que más allá de una mera detección de si se están alcanzando los objetivos perse-guidos con la creación de estas organizaciones y el seguimiento de los programas, permitan un real aprendizaje de todos los agentes y de los decisores públicos.

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