PERUGIA, 23 FEBBRAIO 2018

INAUGURAZIONEDELL’ANNO GIUDIZIARIO

2018

RELAZIONE DEL PRESIDENTESalvatore Nicolella

SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE PER L’UMBRIA

SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE PER L’UMBRIA

INAUGURAZIONE

DELL’ANNO GIUDIZIARIO

2018

RELAZIONE DEL PRESIDENTE

Salvatore Nicolella

Perugia, 23 febbraio 2018

INDICE

Pag. 1 - Introduzione

Pag. 2 - Cenni sull’organizzazione della Sezione nel 2017

Pag. 4 - Interventi normativi rilevanti per le funzioni della Corte – Cenni

alla giurisprudenza costituzionale

Pag. 9 - Attivitá giurisdizionale della Sezione

Pag. 9 - Giudizi di responsabilitá

Pag. 16 - Giudizi cautelari

Pag. 16 - Giudizi di conto

Pag. 18 - Giudizi pensionistici

Pag. 21 - Grafici

1

INTRODUZIONE

Rivolgo il saluto della Sezione giurisdizionale regionale per l’Umbria della

Corte dei conti alle Autorità e a tutti gli intervenuti alla cerimonia di inaugurazione

dell’anno giudiziario 2018.

Anche quest’anno l’evento si svolge nel Complesso monumentale di Santa

Giuliana - sede della Scuola Lingue Estere dell’Esercito - ed è doveroso, da parte

mia, rivolgere al Generale Comandante un particolare ringraziamento per aver con-

cesso, nell’occasione, l’utilizzo della Chiesa posta all’interno del sito, di rilevante in-

teresse nel panorama di una Regione pur tanto ricca di testimonianze storico-artisti-

che.

La cerimonia si svolge nelle forme della pubblica udienza e si conforma alle li-

nee guida approvate dal Consiglio di Presidenza della Corte dei conti con la delibera-

zione n. 210 del 25 novembre 2016.

Nel dettaglio, è prevista la lettura della relazione di questo Presidente sullo

stato della giurisdizione contabile regionale alla luce dell’attività svolta nel 2017, con

cenni agli interventi legislativi e normativi che hanno riguardato la Corte in detto

periodo e con indicazione di indirizzi giurisprudenziali di particolare rilievo.

Faranno seguito le relazioni del Procuratore regionale e del Rappresentante

del libero Foro e, quindi, gli interventi del Presidente della Sezione regionale di con-

trollo, del Rappresentante del Consiglio di Presidenza della Corte dei conti e del Rap-

presentante dell’Associazione Magistrati della Corte stessa.

Comunico che il Presidente Buscema ha inviato il testo del suo saluto rivolto

a tutti i presenti a questo appuntamento, testo del quale dò lettura secondo la richie-

sta formulata nella lettera di trasmissione1.

1 Nota 2 febbraio 2018, n. 382 – PRES-A45-P

2

CENNI SULL’ORGANIZZAZIONE DELLA SEZIONE NEL 2017

L’attività della Sezione ha risentito, nella prima metà dell’anno, di gravi ca-

renze nell’organico del personale di magistratura.

Ho infatti assunto le funzioni di Presidente in questa sede solo il 18 aprile

2017, in sostituzione del Presidente Canale, definitivamente cessato dall’incarico col

31 dicembre 2016, al quale va il ringraziamento mio personale e della Sezione per il

valido contributo prestato durante la sua presenza in Umbria.

Dal 16 gennaio 2017 alla data del mio insediamento, l’Ufficio è stato gestito

interinalmente dal Consigliere dott. Pasquale Fava (al quale pure rivolgo un sentito

ringraziamento), che peraltro è stato l’unico magistrato in servizio fino all’assegna-

zione del Consigliere dott.ssa Chiara Vetro, disposta con decorrenza dal 15 marzo

2017.

L’attività della Sezione è stata altresì condizionata da successive prolungate

assenze per malattia, a seguito delle quali il Consiglio di Presidenza ha disposto l’as-

segnazione, in via aggiuntiva, del Consigliere dott. Stefano Siragusa dal mese di giu-

gno 2017.

Sono emerse altresì criticità anche nella dotazione del personale amministra-

tivo, che oltretutto saranno aggravate nel corso del 2018 per alcuni collocamenti a

riposo.

Va altresì ricordato che si sono dovuti disporre differimenti nella trattazione

di giudizi in applicazione della normativa adottata in materia a seguito dei sismi del

20162.

Nonostante, quindi, l’attività della Sezione abbia avuto concreto inizio, so-

prattutto in sede collegiale, solo alla fine del mese di marzo 2017 e grazie anche alla

disponibilità offerta dai magistrati della Sezione regionale di controllo per la forma-

zione dei collegi giudicanti, i dati numerici finali testimoniano comunque l’assenza di

significativo arretrato, tanto nella materia dei giudizi di responsabilità (i cui risultati

2 Art. 49, comma 9-ter, del decreto legge 17 ottobre 2016, n. 189, convertito in legge 15 dicembre 2016,

n. 229; art. 17 del decreto legge 9 febbraio 2017, n. 8, convertito in legge 7 aprile 2017, n. 45.

3

sono rimasti sostanzialmente immutati rispetto al 2016), quanto nella materia pen-

sionistica.

Riguardo a quest’ultima va tenuto conto che molti dei giudizi ancora giacenti

riguardano istanze di perequazione per le quali è intervenuta solo in data 1° dicembre

2017 la pronuncia della Corte costituzionale n. 250/2017, che ha dichiarato non fon-

date, ovvero in parte inammissibili, le questioni di legittimità costituzionale dei

commi 25 e 25-bis dell’art. 24 del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201 e dell’art. 1,

comma 483, lettera e), della legge 27 dicembre 2013, n. 147, sollevate sotto plurimi

profili. È lecito prevedere che i giudizi in questione saranno definiti in tempi rapidi

nel corso del 2018.

Riguardo poi al settore dei conti giudiziali, va segnalato che nel periodo in

commento il personale amministrativo addetto alla revisione è notevolmente dimi-

nuito di numero per trasferimenti ad altri Uffici o Settori e che, in ogni caso, nei pre-

cedenti anni si era già provveduto a una rilevante quantità di estinzioni di giudizi per

decorso del termine quinquennale di legge.

Anche in questo caso, peraltro, l’attività ha segnato l’assenza di sostanziali

incrementi di giacenze e, soprattutto, l’inversione dei dati, rispetto all’anno 2016, tra

i giudizi definiti con provvedimenti di estinzione (i quali richiedono, intuitivamente,

un’istruttoria ridotta) e quelli definiti nel merito con decreti presidenziali (preceduti

da istruttorie più complesse).

In ogni caso i giudizi di tutte le tipologie sono ordinariamente definiti prima

dei tempi massimi previsti dalla legge ai fini dell’indennizzo da irragionevole durata

del processo.

4

INTERVENTI NORMATIVI RILEVANTI PER LE FUNZIONI DELLA CORTE –

CENNI ALLA GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE

In tema di interventi normativi rilevanti per le funzioni della Corte dei conti

merita sottolineare che nell’anno appena trascorso la Sezione ha dato completa

applicazione al codice della giustizia contabile approvato con il decreto legislativo 26

agosto 2016, n. 174.

La disciplina in questione ribadisce la distinzione della posizione del Giudice

contabile terzo rispetto alle parti del processo, ivi compreso l’Attore pubblico, che

pure è destinatario di significativi poteri sia nella fase istruttoria pre-processuale, sia

in sede di archiviazione delle denunce di danno, sia infine in sede di rinuncia

all’azione.

In questi mesi la Corte si sta interrogando sulle disposizioni integrative e cor-

rettive che l'applicazione pratica renda necessarie od opportune, nel rispetto dei prin-

cipi e criteri direttivi e della procedura di cui alla legge delega 7 agosto 2015, n. 124

(cfr. art. 20, comma 6) e questa è la sede di necessaria verifica altresì con riguardo a

ogni possibile discrasia che possa emergere dal dibattito, anche dottrinario, rispetto

alla tutela dell’interesse pubblico che costituisce fine primario dell’azione dell’Isti-

tuto.

La legge 8 marzo 2017, n. 24, recante “Disposizioni in materia di sicurezza delle

cure e della persona assistita, nonché in materia di responsabilita' professionale degli eser-

centi le professioni sanitarie” ha segnato un momento importante sia nella tutela della

salute pubblica3, sia nella regolamentazione della responsabilità degli operatori sani-

tari4.

Rispetto al secondo profilo, appare prioritaria l’affermazione contenuta

nell’art. 5, a norma del quale “gli esercenti le professioni sanitarie, nell'esecuzione delle

prestazioni sanitarie con finalità preventive, diagnostiche, terapeutiche, palliative, riabi-

litative e di medicina legale, si attengono, salve le specificità del caso concreto, alle racco-

mandazioni previste dalle linee guida pubblicate ai sensi del comma 3 ed elaborate da enti

3 Cfr. l’art. 1, comma 1: “La sicurezza delle cure è parte costitutiva del diritto alla salute ed è perseguita

nell'interesse dell'individuo e della collettività”. 4 Cfr. quanto si dirà di seguito, in sede di illustrazione delle più significative sentenze di responsabilità

pronunciate dalla Sezione nel 2017.

5

e istituzioni pubblici e privati nonché dalle società scientifiche e dalle associazioni tecnico-

scientifiche delle professioni sanitarie iscritte in apposito elenco istituito e regolamentato

con decreto del Ministro della salute… . In mancanza delle suddette raccomandazioni, gli

esercenti le professioni sanitarie si attengono alle buone pratiche clinico-assistenziali”.

L’affermazione di tale obbligo si pone, infatti, come premessa della disciplina

sia della responsabilità penale del sanitario (“Qualora l'evento si sia verificato a causa

di imperizia, la punibilità è esclusa quando sono rispettate le raccomandazioni previste

dalle linee guida come definite e pubblicate ai sensi di legge ovvero, in mancanza di queste,

le buone pratiche clinico-assistenziali, sempre che le raccomandazioni previste dalle pre-

dette linee guida risultino adeguate alle specificità del caso concreto”)5; sia della respon-

sabilità civile del medesimo (“L'esercente la professione sanitaria … risponde del proprio

operato ai sensi dell'articolo 2043 del codice civile, salvo che abbia agito nell'adempimento

di obbligazione contrattuale assunta con il paziente. Il giudice, nella determinazione del

risarcimento del danno, tiene conto della condotta dell'esercente la professione sanitaria ai

sensi dell'articolo 5 della presente legge e dell'articolo 590-sexies del codice penale, intro-

dotto dall'articolo 6 della presente legge”)6.

La legge reca, altresì, una dettagliata disciplina rispetto all’azione di rivalsa o

di responsabilità amministrativa (art. 9), stabilendo: 1) che l’esercizio è limitato ai

casi di dolo o colpa grave; 2) che laddove l'esercente la professione sanitaria non sia

stato parte del giudizio o della procedura stragiudiziale di risarcimento del danno,

l'azione di rivalsa nei suoi confronti può essere esercitata soltanto successivamente al

risarcimento avvenuto sulla base di titolo giudiziale o stragiudiziale e comunque, a

pena di decadenza, entro un anno dall'avvenuto pagamento; 3) che la decisione pro-

nunciata nel giudizio promosso contro la struttura sanitaria o sociosanitaria o contro

l'impresa di assicurazione non fa stato nel giudizio di rivalsa se l'esercente la profes-

sione sanitaria non è stato parte del giudizio; 4) che la transazione non è opponibile

all'esercente la professione sanitaria nel giudizio di rivalsa; 5) che, nel settore pub-

blico, l'azione di responsabilità amministrativa, per dolo o colpa grave, nei confronti

dell'esercente la professione sanitaria è esercitata dal pubblico ministero presso la

Corte dei conti; 6) che ai fini della quantificazione del danno, fermo restando quanto

5 Art. 590-sexies , comma 1, secondo alinea, del codice penale, introdotto dall’art. 6 della legge in com-

mento. 6 Art. 7, comma 3, della legge in commento.

6

previsto dall'art. 1, comma 1-bis, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e dall'art. 52,

comma 2, del testo unico di cui al regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, si tiene conto

delle situazioni di fatto di particolare difficoltà, anche di natura organizzativa, della

struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica, in cui l'esercente la professione sanitaria

ha operato; 7) che la responsabilità del sanitario, per singolo evento e in caso di colpa

grave, non può superare la somma pari al valore maggiore della retribuzione lorda o

del corrispettivo convenzionale conseguiti nell'anno di inizio della condotta causa

dell'evento o nell'anno immediatamente precedente o successivo, moltiplicato per il

triplo (ipotesi di cui al comma 5), ovvero una somma pari al valore maggiore del red-

dito professionale, ivi compresa la retribuzione lorda, conseguito nell'anno di inizio

della condotta causa dell'evento o nell'anno immediatamente precedente o successivo,

moltiplicato per il triplo (ipotesi di cui al comma 6); che il giudice può desumere ar-

gomenti di prova dalle prove assunte nel giudizio instaurato dal danneggiato nei con-

fronti della struttura sanitaria o sociosanitaria o dell'impresa di assicurazione se l'e-

sercente la professione sanitaria ne è stato parte.

In materia va altresì richiamato il decreto del Segretario generale della Corte

dei conti n. 149 del 27 ottobre 2017, con il quale è stato istituito, presso la Sezione

speciale del Collegio medico legale della Difesa, operante all’interno della sede cen-

trale dell’Istituto, l’elenco del personale medico specialista per le consulenze tecniche

d’ufficio, con finalità di integrare il Collegio medesimo in materia di sinistri sanitari

e relativi giudizi. Si tratta di una misura che mette a disposizione degli Uffici della

Corte dei conti, anche operanti sul territorio, la possibilità di nominare consulenti

tecnici d'ufficio e periti nei giudizi di responsabilità sanitaria, affidando l'espleta-

mento della consulenza tecnica e della perizia a un medico specializzato in medicina

legale e a uno o più specialisti che abbiano specifica e pratica conoscenza nella disci-

plina che interessa la particolare questione oggetto del procedimento giurisdizionale

(art. 15 della legge 8 marzo 2017, n. 24).

Altre segnalazioni riguardano il decreto legislativo 19 aprile 2017, n. 56, re-

cante “Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50”

(codice dei contratti pubblici) e il decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 100, recante

“Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175” (testo

7

unico in materia di società a partecipazione pubblica), la cui illustrazione nel detta-

glio esula dai limiti propri della presente relazione.

Ricordo, poi, che il Consiglio di Presidenza ha adottato la deliberazione 24 no-

vembre 2017, n. 250, con la quale sono state dettate le linee guida regolanti i rapporti

dei magistrati contabili con i mezzi di informazione e di divulgazione.

Il Regolamento afferma i diritti dei magistrati di informare e di esprimere li-

beramente le loro opinioni riguardanti l'amministrazione della giustizia contabile, da

esercitare peraltro nel quadro delle regole poste a tutela della magistratura.

La disposizione è rivolta, con tutta evidenza, anche a garantire una corretta

informazione sull’attività degli Uffici della Corte, al chiaro fine di prevenire modalità

di comunicazione che possano giungere a pregiudicare la corretta percezione dei con-

tenuti dell’attività stessa da parte dell’opinione pubblica.

L’ipse dixit, del resto, non è consentito alla giustizia contabile: quando il giu-

dice statuisce sull’esattezza di una tesi di parte, infatti, non si uniforma acriticamente

alla stessa, ma motiva le ragioni della sua scelta secondo l’obbligo che gli fa carico per

antico principio di diritto e obbligo di legge.

Di tanto, quindi, va dato compiuto conto.

Il Regolamento, poi, ribadisce di fatto la necessità di assoluta trasparenza nei

rapporti con i mass-media e di ciò costituisce riprova la successiva precisazione se-

condo la quale i magistrati contabili si attengono a criteri di moderazione e di equili-

brio in specie nei loro rapporti con i mezzi di informazione e di divulgazione, in par-

ticolare evitando l'uso di espressioni di scherno o dispregiative, in modo da non recare

danno alla dignità propria e delle altre persone fisiche o giuridiche o al prestigio delle

Istituzioni pubbliche.

Si tratta di misure che esprimono il comune sentire della magistratura, come

testimoniano i richiami operati, in occasione della relativa cerimonia di inaugura-

zione tenutasi il 27 gennaio u.s., dagli interventi del Procuratore generale presso la

Corte di appello di Perugia e del rappresentante dell’Associazione nazionale magi-

strati.

In ultimo segnalo, sia pure in estrema sintesi, alcune pronunce della Corte Co-

8

stituzionale: la n. 6/2017 sulla problematica del disavanzo tecnico e della sua utiliz-

zazione da parte di una Amministrazione regionale; la n. 10/2017, in materia di ren-

diconti dei Gruppi consiliari regionali; la n. 14/2017, in materia di sanità e di conte-

nimento della spesa; la n. 23/2017, in tema di legittimità costituzionale dell'art. 1,

comma 14, della legge 8 agosto 1995, n. 335; la n. 80/2017, in tema di rapporti tra

armonizzazione dei conti pubblici e autonomia finanziaria delle Regioni; la n. 89/

2017, in tema di condizioni per la proposizione di questioni di legittimità costitu-

zionale in via incidentale nell’ambito dell’attività di controllo di legittimità-regola-

rità della Corte dei conti; la n. 241/2017, dichiarativa dell’illegittimità costituzionale

dell’art. 152, ultimo periodo, delle disposizioni di attuazione del codice di procedura

civile, come modificato dall’art. 38, comma 1, lettera b), n. 2, del decreto legge 6 luglio

2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con mo-

dificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111; la n. 250/2017, in tema di perequazione

pensionistica; la n. 257/ 2017, dichiarativa della inammissibnilità delle questioni sol-

levate dalla Sezione giurisdizionale per la Puglia riguardo al sistema di designazione

del giudice per la fase di giudizio di conferma, modifica o revoca del decreto di seque-

stro conservativo, in mancanza della previsione della designazione del giudice sulla

base di criteri oggettivi e predeterminati.

9

ATTIVITÁ GIURISDIZIONALE DELLA SEZIONE

L’attività giurisdizionale della Sezione, nonostante le difficoltà già rappresen-

tate, si è svolta con ritmi che hanno consentito di smaltire regolarmente il carico di

lavoro derivante dalle istanze risarcitorie del Requirente contabile, dall’attività di

verifica dei conti giudiziali e dai ricorsi avanzati in materia pensionistica.

Di seguito si espongono le più significative pronuncie, distinte per materia.

GIUDIZI DI RESPONSABILITÁ

Preliminarmente, va dato atto che le sentenze di condanna hanno rappresen-

tato il 49% del totale, mentre quelle di “assoluzione nel merito” il 42% (percentuali

calcolate mediante arrotondamento e tenendo conto che la sentenza n. 39/2017 ha

pronunciato condanne e, nel contempo, assoluzioni).

A tali percentuali si aggiunge il 9% rappresentato da sentenze dichiarative

della prescrizione o da sentenze non definitive/ordinanze.

Riguardo alle pronunce di assoluzione nel merito va ricordato che l’art. 31 del

codice di giustizia contabile prevede, in siffatte ipotesi, la contestuale liquidazione, a

carico dell’Amministrazione di appartenenza, dell’ammontare degli onorari e dei di-

ritti spettanti alla difesa del convenuto mandato assolto.

Nel 2017 l’ammontare complessivo delle somme liquidate è risultato pari ad €

66.000,00, cifra alla quale vanno aggiunti gli oneri per spese generali (se addebitati),

IVA e CPA (Cassa Previdenza Avvocati).

Altri 300,00 euro sono stati liquidati in una pronuncia resa in un giudizio di

conto.

Sentenze n. 2/2017, n. 6/2017 e n. 15/2017

Le pronunce hanno riguardato il tema della illecita percezione di agevolazioni

finanziarie pubbliche.

In proposito, soprattutto con riguardo ai fondi messi a disposizione a carico di

Progetti finanziati dall’Unione europea, merita ricordare che la giurisprudenza ha

esaminato il tema della rilevanza delle irregolarità amministrativo/contabili a fronte

della realizzazione degli interventi, ovvero della carenza di adeguata prova contraria

10

al riguardo (cfr. Sezione Prima di appello, 27.9.2016, n. 368).

Sentenza n. 9/2017

La pronuncia ha dichiarato l’assenza di colpa grave nella condotta del coman-

dante di una Struttura militare, consistita nell’aver mantenuto l’attribuzione di man-

sioni superiori in capo al dipendente consegnatario di un magazzino.

Al riguardo è stata data decisiva rilevanza alla scarsa chiarezza del quadro

normativo di riferimento, nonché alle specifiche direttive impartite dall’Amministra-

zione di appartenenza.

Sentenza n. 16/2017

La pronuncia ha condannato un Tenente Colonnello per il danno causato

all’immagine dell’Amministrazione di appartenenza dalla condotta che ne aveva de-

terminato la condanna in sede penale per il reato di concussione (un altro soggetto

coinvolto nella vicenda, che rivestiva il grado di Luogotenente, ha regolato la sua

posizione aderendo alla proposta di rito monitorio).

I due militari, in diverse occasioni, abusando della propria posizione, avevano

costretto - o comunque indotto - un ristoratore a offrire loro indebite utilità (mancato

pagamento di numerosi pasti presso il suo ristorante), promettendo favori e coperture

fiscali.

La Sezione ha confermato la tempestività dell’azione risarcitoria nonostante

il mancato rispetto del termine di trenta giorni già previsto dall’art. 7 della legge 27

marzo 2001, n. 97 per l’esercizio della stessa dopo il ricevimento della sentenza penale

definitiva di condanna, facendo propria la tesi giurisprudenziale che assegna al pre-

detto termine carattere meramente ordinatorio

Quindi ha affermato la inapplicabilità della presunzione recata dall’art. 1,

comma 62, della legge 6 novembre 2012 n. 190 (che, in tema di quantificazione del

danno all’immagine della Pubblica Amministrazione, fissa il limite del doppio della

somma di denaro o altra utilità illecitamente percepita), affermando che nella fatti-

specie risultava fornita la prova contraria di cui all'art. l, comma 1-sexies, della legge

14 gennaio 1994, n. 20, con riguardo ai criteri enunciati dalle Sezioni Riunite nella

pronuncia n. 10/2003/QM (criteri di carattere oggettivo, inerenti alla natura del fatto,

11

alle modalità di perpetrazione dell’evento pregiudizievole, alla sua eventuale reitera-

zione, all’entità dell’eventuale arricchimento; di carattere soggettivo, legati al ruolo

rivestito dal responsabile nell’ambito della Pubblica Amministrazione; di carattere

sociale, legati alla negativa impressione suscitata nell’opinione pubblica e anche

all’interno della stessa Amministrazione, al clamor fori e alla diffusione e amplifica-

zione del fatto operata dai mass-media, indicativi della dimensione della lesione in-

ferta al bene tutelato).

Sentenze n. 23/2017, n. 41/2017, n. 45/2017 e n. 50/2017

Le pronunce in questione hanno riguardato la materia della responsabilità me-

dica e sono relative a fattispecie concernenti esborsi a carico del Servizio sanitario

nazionale effettuati e portati alla cognizione del Giudice contabile prima dell’entrata

in vigore della riforma recata dalla legge 8 marzo 2017, n. 24 (cosiddetta legge Gelli).

I danni di cui si è discusso derivavano, tra l’altro, da importi rientranti nelle

quote di franchigia previste dai contratti di assicurazione stipulati dalle Strutture

sanitarie interessate e, di conseguenza, rimasti a carico di queste ultime.

Pertanto, i temi che la Sezione ha esaminato hanno riguardato, oltre ovvia-

mente alle diverse circostanze fattuali nelle quali si sono verificate le singole vicende

causative di pregiudizi alla salute e alla verifica delle condotte dei sanitari chiamati

a risponderne, anche profili legati al mancato o parziale coinvolgimento di costoro

nella fase di definizione dei risarcimenti a favore degli utenti danneggiati.

La Sezione, al riguardo, ha fatto propri gli indirizzi giurisprudenziali secondo

i quali: 1) risulta ininfluente la circostanza che non sussista alcun rapporto dell’Am-

ministrazione con i sanitari in servizio nella determinazione di apporre una franchigia

nel contratto di assicurazione, come d’altronde è uso comune, per conseguire sostan-

ziose riduzioni nell’ammontare del premio dovuto; 2) sussiste carenza di giurisdizione

di questa Corte relativamente alla questione dei rapporti fra Compagnie assicuratrici

per la ripartizione dei risarcimenti effettuati, in parte a carico delle Compagnie me-

desime, in parte a carico della ASL e, di riflesso, del sanitario.

In particolare, poi, si segnala la questione di nullità di un parere reso dall’Uf-

ficio medico legale del Ministero della salute su richiesta della Sezione, sollevata dal

Pubblico ministero a contestazione della mancata sottoscrizione dell’elaborato da

parte dei medici che (presumibilmente) l’avevano concretamente redatto.

12

Il Requirente, infatti, aveva rilevato l’apposizione, sul medesimo, solo delle

firme di due soggetti (Direttore dell’Ufficio e Responsabile del procedimento) che non

si comprendeva neanche se avessero o meno reso essi stessi attività di consulenza, per

cui non era consentita l’eventuale emersione di profili di incompatibilità o conflitto

di interessi dei componenti medesimi del Collegio cui era stata sottoposta la vicenda.

La Sezione ha disatteso l’eccezione ricordando che l’art. 97 del codice di giu-

stizia contabile, applicabile anche ai giudizi in corso ex art. 2, comma 1, delle disposi-

zioni transitorie e abrogative, nel disciplinare la consulenza tecnica d’ufficio, prevede

due diverse possibilità: la nomina di un consulente, con le modalità di cui all’art. 23,

ovvero l’individuazione di organismi tecnici di organizzazioni pubbliche, come nel

caso di specie.

La diversificazione operata dal Legislatore ha indotto pertanto a ritenere che

l’appartenenza degli “organismi tecnici” a “strutture pubbliche” sottintende una pre-

via valutazione, di esito positivo, circa l’assenza di cause di astensione, incompatibi-

lità o conflitto di interessi e, in sostanza, la terzietà e imparzialità dei componenti di

detti Collegi, alla luce del rapporto di servizio che vincola il pubblico dipendente ai

doveri di lealtà e fedeltà all’Amministrazione.

Sentenza n. 30/2017

La pronuncia ha affrontato il tema della illegittima spendita dei fondi attri-

buiti nel 2011 al Presidente di un Gruppo Consiliare regionale, affermando in parti-

colare che incombeva comunque sul medesimo (e sui suoi assistenti pure convenuti in

giudizio, per le quote riferibili a costoro) l’onere di provare l’inerenza all’attività del

Gruppo delle spese affrontate per oneri di trasporto personale, di ristorazione e di

missioni dei collaboratori, pur essendo le stesse riferibili a periodi anteriori all’entrata

in vigore del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito in legge 7 dicembre

2012, n. 213 (recante disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli

enti territoriali), atteso il generale obbligo di rendicontazione desumibile dai principi

fondamentali della contabilità pubblica.

Sentenza n. 38/2017

La pronuncia ha mandato assolti gli amministratori che avevano assunto a

carico del bilancio comunale oneri relativi a pregressi esercizi, derivanti dai servizi

13

svolti da una Unione di Comuni cui partecipava l’ente in questione, dando rilievo ai

risparmi conseguiti e all’utilità ricavata in ragione dell’attinenza della spesa all’esple-

tamento di pubbliche funzioni e di servizi fondamentali.

Il fulcro dell’accusa, invece, risiedeva nella totale inosservanza della norma-

tiva e dell’iter procedimentale che prevede il necessario impegno preventivo e l'atte-

stazione della copertura finanziaria.

La Sezione ha ritenuto che detta ricostruzione, al di là della mera dimostra-

zione dell’irregolarità nella procedura di effettuazione della spesa (operata, peraltro,

dall’Amministrazione che aveva preceduto quella convenuta in giudizio), non giun-

geva a provare in alcun modo né l’effettivo nocumento subito dal Comune, né tanto

meno la mancanza dei requisiti di utilità e arricchimento previsti dall’art. 194 del

TUEL.

Sentenza n. 39/2017

La pronuncia ha condannato gli amministratori di un Ambito territoriale di

caccia per la illiceità di uno degli incarichi di collaborazione a soggetti esterni, loro

contestati.

Affermata la propria giurisdizione nella materia, la Sezione sulla scorta di pre-

cedenti giurisprudenziali della Corte nomofilattica, ha preliminarmente riconosciuto

l’idoneità, a interrompere il periodo prescrizionale, della domanda risarcitoria conte-

nuta in una prima citazione, dichiarata inammissibile, per tale voce di danno, stante

la diversità tra citazione stessa e invito a dedurre

Ha poi riconosciuto analoga valenza all’invito che aveva preceduto detta ci-

tazione, riconoscendo nel medesimo, pur fondato sulla diversa veste giuridica dei sog-

getti destinatari (componenti del Comitato di gestione e non componenti dell’Ufficio

di Presidenza dell'A.T.C.), tutti gli elementi idonei a costituire in mora l’indagato:

elementi riconducibili, ai sensi degli artt. 1219 e 2941 c.c., all’analitica ricostruzione

dei fatti e alla dimostrazione della precisa volontà di ottenere la realizzazione del cre-

dito indicandone l’ammontare; ovvero ancora, alla presenza nell’atto della dimostra-

zione della volontà di ottenere la realizzazione del credito, nonché di elementi pun-

tuali in ordine alla causa e all'ammontare del risarcimento.

Nel merito, in assenza di prova circa utilità conseguite, è stata affermata la

dannosità dell’incarico in quanto il destinatario del medesimo era privo di un idoneo

14

titolo di studio e di qualsiasi professionalità specifica in campo faunistico e venatorio,

né tale professionalità poteva derivargli dalla carica rivestita, nel passato, di asses-

sore presso un ente locale.

Sentenza n. 46/2017

La pronuncia ha dichiarato prescritta la quota di danno affermata dalla Pro-

cura territoriale in ordine alla spesa occorsa per la ristrutturazione di un immobile di

un’Azienda territoriale residenziale (da concedere in locazione per attività di ricerca

svolta da un’Azienda ospedaliera e da soggetti privati), individuando l’esordio del

termine estintivo nella data di ultimazione delle opere e disattendendo un precedente

giurisprudenziale richiamato dal Requirente, riguardante in realtà la diversa ipotesi

dell’intervenuta definitiva inutilizzabilità dei manufatti.

Nel contempo ha respinto la richiesta risarcitoria relativamente alla quota ri-

ferita alla mancata riscossione dei canoni di locazione, rilevando la carenza del rela-

tivo presupposto logico (astratta perfezionabilità del contratto di locazione) in

quanto, durante il periodo di carica dei soggetti chiamati a risponderne, l’immobile

non poteva essere locato, in esecuzione delle intese preliminari intervenute, non es-

sendo ultimato, né dotato dei necessari permessi e certificazioni.

Sentenza n. 47/2017

La pronuncia riguardava la posizione di due soggetti coinvolti nell’illecita ri-

scossione di emolumenti stipendiali in occasione di indebite assenze dal servizio di

uno dei due. La Sezione ha condannato i convenuti in proporzioni diverse, per entità

e titolo, rispetto alla richiesta della Procura territoriale, evidenziando che costoro ri-

spondevano del danno uno per dolo e l’altra per colpa grave, con la conseguenza che

la responsabilità della seconda poteva essere affermata solo in via sussidiaria.

Sentenza n. 53/2017

La pronuncia, nel condannare un notaio per danno all’immagine collegato alla

condanna per peculato riportata dal medesimo, ha escluso l’esistenza nella vicenda

anche del danno da disservizio protestato dal Requirente.

La Sezione, infatti, ha ritenuto irrilevante la generica considerazione attorea

secondo la quale, nell’occasione, il personale dell’Amministrazione finanziaria era

stato impegnato in una attività reiterata e approfondita di verifica delle liquidazioni

15

di imposta effettuate dal professionista e dando rilievo alla mancanza di specifica

prova in ordine all’insorgenza del pregiudizio lamentato, vale a dire che il personale

stesso fosse stato distolto dai suoi compiti ordinari, ovvero che vi fosse stata una di-

minuzione della sua efficienza, ovvero che fosse insorta la necessità di ulteriori retri-

buzioni.

Sentenza n. 61/2017

La pronuncia ha affermato che la prova dei vantaggi conseguiti dall’Ammini-

strazione può desumersi anche da fattori notori quali la professionalità di soggetti che

abbiano offerto prestazioni in occasione di particolari eventi e la risonanza avuta dai

medesimi eventi, desumibile anche da siti internet.

La fattispecie riguardava un Ateneo che aveva organizzato, unitamente ad

altri soggetti istituzionali, un incontro presso l’Unione europea nell’ambito dei festeg-

giamenti per il 150° anniversario dell’Unità d’Italia, assumendo a proprio carico una

quota della spesa sostenuta per la realizzazione dell’evento, relativa in particolare al

trasporto con volo privato di un noto attore/regista che aveva tenuto nell’occasione

una Lectura Dantis, a titolo gratuito e con la sola condizione riferita alle modalità di

trasporto.

La Sezione, nel disattendere la tesi attorea secondo la quale andava applicato

nello specifico il trattamento di missione previsto per i collaboratori dell’Ateneo, ha

evidenziato che la fattispecie concerneva una prestazione professionale di natura in-

fungibile, resa a titolo gratuito e gravata da onere modale (assunzione delle spese di

trasporto).

Quindi ha negato la fondatezza degli ulteriori addebiti concernenti:

1. la presunta violazione dell’art. 6, comma 8, del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78,

convertito in legge 30 luglio 2010, n. 122, rilevando che la contestazione non teneva

conto della modifica apportata con l’art. 10, comma 20, del decreto legge 6 luglio

2011, n. 98, convertito in legge 15 luglio 2011, n. 111;

2. l’avvenuto utilizzo di fondi a destinazione vincolata, evidenziando, al contrario, la

disponibilità degli importi indicati in un progetto (Sesta Indagine Eurostudent), di

cui una quota risultava già destinata al finanziamento anche di generiche attività

“promozionali”; nonché dei fondi messi a disposizione dal Ministero della Pubblica

Istruzione per le finalità di cui a una convenzione stipulata il 17 dicembre 2007, che

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trovava giustificazione nel regolamento che si era dato l’Ateneo riguardo alle con-

venzioni e ai contratti di ricerca e di consulenza ed alle prestazioni a pagamento,

che all’art. 6 prevede che l’Ateneo stesso debba determinare, di volta in volta, un

adeguato margine di utile, di norma non inferiore al 20%, nell’ambito dei corrispet-

tivi per le prestazioni a pagamento per conto terzi.

Infine, coerentemente alla configurazione data, è stata disposta la trasmis-

sione della pronuncia all’Agenzia delle Entrate, per ogni valutazione di competenza

in ordine all’applicazione della normativa IVA sulla prestazione resa nei termini che

si sono illustrati.

GIUDIZI CAUTELARI

Nel 2017 la Procura regionale ha avanzato richieste di sequestro conservativo,

tutte accolte, in relazione a quattro fattispecie, concernenti: un’ipotesi di mancato

riversamento della tassa comunale di soggiorno di cui al decreto legislativo 14 marzo

2011, n. 23, art. 4; un’ipotesi di indebita fruizione di contributi pubblici (al riguardo

il Requirente, a seguito della revoca che il Giudice designato ha pronunciato per un

vizio procedurale, ha prodotto una seconda istanza); un’ipotesi di illecita sottrazione

di somme relative al rilascio di carte di identità; un’ipotesi di illecito mancato river-

samento di somme relative a imposte o a contributi previdenziali.

Nella terza delle ipotesi citate la misura è stata concessa a seguito del reclamo

prodotto dalla Procura territoriale avverso il provvedimento negativo adottato dal

Giudice designato.

GIUDIZI DI CONTO

Riguardo ai giudizi di conto meritano di essere segnalate la sentenza n. 1/2017

e la sentenza/ordinanza n. 43/2017.

Sentenza n. 1/2017

La pronuncia ha dichiarato inammissibile il giudizio promosso dal Magi-

strato relatore sui conti dal 2009 al 2012, presentati da una Cassa di risparmio s.p.a.

nella qualità di tesoriere di un Comune.

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La Sezione, infatti, ha rilevato che, attraverso le forme del giudizio di conto,

avente distinto ambito applicativo e privo delle necessarie garanzie, era stata espe-

rita un’azione di responsabilità amministrativa per danno conseguente al mancato

introito di interessi attivi bancari, imputabile anche al responsabile dell’area cultura

turismo dell’ente (criticità contabili peraltro eliminate nel frattempo per i versa-

menti effettuati dai soggetti interessati).

Sentenza/ordinanza n. 43/2017

La pronuncia ha dettato principi in merito all’individuazione degli agenti

contabili responsabili della riscossione nei confronti di un Comune e della documen-

tazione necessaria per l’esame dei conti giudiziali resi dai medesimi.

In particolare, dopo aver riaffermato l’ammissibilità del deferimento al Col-

legio, da parte del Magistrato relatore, di questioni di massima la soluzione delle

quali sia necessaria in termini di pregiudizialità all’esame del merito o, comunque,

in funzione dell’ attività istruttoria, la Sezione ha rimarcato che la problematica sot-

toposta al proprio esame originava dalla mancata adozione del decreto ministeriale

previsto dall’art. 25 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112, che avrebbe dovuto

identificare, in relazione alle entrate non statali, le modalità di compilazione del

conto della gestione da parte del concessionario della riscossione.

Quindi, riguardo alle tecniche di rendicontazione, ha precisato che tale atti-

vità deve uniformarsi al principio della unicità del conto relativo a ciascun agente

contabile cui sia imputabile la gestione, non essendo regolare la presentazione di sva-

riati conti su base provinciale. Ciò in quanto la definizione del rapporto di debito-

credito tra agente contabile e Amministrazione pubblica deve formare oggetto di un

giudizio unitario, diretto alla verifica di quantità e legittimità dei movimenti del

carico del contabile, descritti e rappresentati computisticamente in dati numerici che

indicano la misura del carico (entrata) e quella del discarico (uscita), globalmente

considerate per l’esercizio di riferimento.

Con riguardo, poi, alla tipologia di modello da seguire e alle informazioni che

devono essere trasmesse all’Amministrazione comunale e alla Corte, richiamato l’in-

dirizzo espresso dalla Sezione Prima d’appello (n. 434/2008) e il disposto dell’art. 616

del r.d. 15 marzo 1934, n. 827, ha affermato che il modello da seguire può essere il n.

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21 di cui al d.P.R. 31 gennaio 1994, n. 194, ma con la precisazione che sia il Magi-

strato relatore, sia l’Amministrazione potranno chiedere all’agente della riscossione

tutte le integrazioni informative necessarie a effettuare ogni confronto dei dati, che

ad esempio risultano dalla gestione informatica dei “ruoli esecutivi”, anche per va-

lutare il grado di esigibilità dei residui attivi.

Anche se per evitare un sovraccarico degli oneri documentali in capo

all’agente della riscossione, che potrebbero poi risolversi in un aumento dei costi del

servizio, si è affermato che tali maggiori e ulteriori informazioni non possono essere

imposte in linea generale e preventiva attraverso l’imposizione pretoria del modello

n. 25, a meno che l’onere non sia espressamente previsto in via convenzionale tra le

parti, ovvero che tale modello sia poi imposto dal decreto attuativo dell’art. 25 del

decreto legislativo n. 112/1999.

GIUDIZI PENSIONISTICI

In materia pensionistica meritano di essere segnalate l’ordinanza n. 1/2017 e

la sentenza n. 31/C/2017.

Ordinanza n. 1/2017

Il Giudice unico, in presenza di lacune del codice di giustizia contabile e pur a

fronte della norma recata dall’art. 11, comma 3, dello stesso testo, che attribuisce il

potere di deferire questioni di massima solo alle Sezioni di appello, oltre che al Pre-

sidente della Corte dei conti e su richiesta del Procuratore generale, ha ritenuto ne-

cessario chiedere alle Sezioni Riunite indirizzi ermeneutici nomofilattici in ordine ai

ricorsi per decreto ingiuntivo in materia pensionistica, con riguardo:

1. all’ammissibilità - giusta combinato disposto degli artt. 1, comma 2, 2, 3, 4 e 7,

comma 2, del codice di giustizia contabile - dell’esperimento di tale tutela;

2. (in caso di risposta positiva al primo quesito) all’applicabilità delle norme di cui

all’art. 633 e ss. c.p.c. nei limiti della compatibilità con il rito pensionistico disci-

plinato dal codice di giustizia contabile;

3. (in caso di risposta negativa al primo quesito) alla riproponibilità del ricorso nelle

forme ordinarie, a seguito della declaratoria di inammissibilità, secondo i principi

generali posti dall’art. 640 c.p.c. e dalla consolidata giurisprudenza della Corte di

19

Cassazione.7

Sentenza n. 31/C/2017

La pronuncia ha riguardato il recupero di un indebito pensionistico miliona-

rio (in euro) dovuto a plurime e indebite riliquidazioni del trattamento pensionistico

di un ex avvocato comunale, intervenute negli anni attraverso il calcolo nella quota

A), prevista dall’art. 13 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503, degli onorari

percepiti, anche dopo il collocamento a riposo, in relazione all’attività forense resa a

favore dell’Ente locale.

Nella vicenda il Giudice unico non ha rinvenuto contrasti tra la propria deci-

sione e la precedente sentenza del TAR Umbria n. 137 del 31.1.1998, con la quale era

stata riconosciuta la computabilità a fini contributivi degli onorari percepiti dal pen-

sionato in costanza del rapporto di lavoro, osservando che quest’ultima non aveva

affatto statuito - né in alcun modo avrebbe potuto - in ordine alle modalità di valu-

tazione, ai fini pensionistici, di detti emolumenti, con particolare riguardo all’assog-

gettabilità in quota A) di quanto percepito, oltre tutto neppure prevista dalla legi-

slazione vigente all’epoca.

Quindi ha ritenuto inconfigurabile il carattere della definitività del tratta-

mento pensionistico caratterizzato da una situazione in costante divenire, con una

base pensionabile che variava nel tempo, reputando irrilevante la circostanza, evi-

denziata dal pensionato, che nei provvedimenti sarebbe stato indicato che l’importo

della pensione era definitivo; attribuendo, al contrario, decisivo significato all’effet-

tiva natura dei provvedimenti stessi (in applicazione del principio della cosiddetta

prevalenza della sostanza sulla forma) e ritenendo, in ogni caso, doloso il comporta-

mento tenuto dal ricorrente.

Infine, aderendo all’indirizzo giurisprudenziale, di recente ribadito dalla Se-

zione Prima di appello (20.3.2017, n. 82), ha respinto la domanda subordinata ri-

volta all’esclusione delle ritenute fiscali dall’obbligo di restituzione.

7 Con sentenza 25 gennaio 2018, n. 1/2018/QM le Sezioni Riunite hanno dichiarato l’inammissibilità del

deferimento perché effettuato in violazione dell’art. 11, comma 3, del codice di giustizia contabile.

È peraltro significativo rimarcare che il Giudice nomofilattico ha evidenziato l’opportunità che il Legi-

slatore possa revisionare la materia, considerando che al Giudice unico non è preclusa la partecipazione

ai collegi delle stesse Sezioni Riunite, né la legittimazione ad adire la Corte europea per l’interpretazione

del diritto comunitario, né tanto meno a promuovere questioni di legittimità costituzionale.

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^^^^^^

Terminata la mia relazione e dopo i ringraziamenti per l’attenzione prestata,

dò la parola al Procuratore regionale perché tenga il suo intervento.

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GRAFICI

22

SEZIONE GIURISDIZIONALE UMBRIA ATTIVITÁ ANNO GIUDIZIARIO 2017

49%

42%

9%

ESITO DEI GIUDIZI

23

SEZIONE GIURISDIZIONALE UMBRIA ATTIVITÁ ANNO GIUDIZIARIO 2017

35%

15%13%

10%

10%

10%7%

TIPOLOGIE DEI GIUDIZI

indebita percezione di contributi pubblici

spese di rappresentanza illegittime

gestione dannosa del patrimonio pubblico

danno all'immagine

errori sanitari

danni correlati alla violazione della normativa sulrapporto di lavorofalse dichiarazioni per la percezione di borse di studio

CORTE DE CONTI - CENTRO UNICO PER LA FOTORIPRODUZIONE E LA STAMPA - ROMA