inaugurazione dell’anno giudiziario 2018 · orientamenti della corte di cassazione sul rapporto...

MILANO, 16 FEBBRAIO 2018

INAUGURAZIONEDELL’ANNO GIUDIZIARIO

2018

RELAZIONE DEL PROCURATORE REGIONALESalvatore Pilato

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA LOMBARDIA

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA LOMBARDIA

INAUGURAZIONE

DELL’ANNO GIUDIZIARIO

2018

RELAZIONE DEL PROCURATORE REGIONALE

Salvatore Pilato

MILANO, 16 FEBBRAIO 2018

“Sia le funzioni giurisdizionali vere e proprie che quelle di ammi-

nistrazione della giurisdizione sono esercitate in base a complicati cri-

teri di ripartizione dei compiti”

(Alessandro Pizzorusso “L’organizzazione della Giustizia in Italia” 1985)

Procura regionale per la Lombardia - Relazione AG 2018

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Indice parte prima

Il contesto generale

1. INTRODUZIONE. 1.1. Le questioni ed i temi generali: il consolidamento delle ten-

denze nel lungo periodo. 1.2. Lo sviluppo del sistema di tutela finanziaria ed economica

degli interessi pubblici. La giurisdizione sull’economia pubblica. 1.3. I fattori di rischio ed

i fattori avversi alla effettività della tutela contabile.

2. LA RIFORMA AMMINISTRATIVA E LA NUOVA DIMENSIONE DELL’EFFICIENZA CON I

CORRISPONDENTI SIGNIFICATI. 2.1. Il confronto con le riforme degli anni ’90. Differenze e

analogie. 2.2. Le diverse declinazioni dei fenomeni di liberalizzazione e di esternalizzazione

dell’azione amministrativa. 2.3. Inefficienza amministrativa ed efficienza giudiziaria.

3. IL SISTEMA DI PREVENZIONE DELL’ILLEGALITÀ AMMINISTRATIVA E FINANZIARIA.

3.1. Sinergie e raccordi nella cooperazione istituzionale e giudiziaria. 3.2. Alcune conside-

razioni sullo stato della legislazione anticorruzione e sul ruolo dell’Anac. 3.3. La preven-

zione amministrativa della corruzione nelle nuove declinazioni della trasparenza (F.O.I.A.)

4. DISLESSIE NORMATIVE E DISLESSIE ORGANIZZATIVE. 4.1. La relazione tra la pe-

satura delle funzioni e l’organizzazione degli uffici giudiziari regionali. 4.2. Gli ambiti di

materia della responsabilità amministrativa e l’attualità della clausola generale di diritto

pubblico sul danno all’erario. 4.3. Il codice della giustizia contabile e la legislazione nei

settori collegati. 4.4. La stagione normativa del codice contabile e lo stato dell’organizza-

zione giudiziaria.

5. LA GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE NELLE MATERIE RILEVANTI E CONNESSE

ALLA FINANZA ED ALLA CONTABILITÀ PUBBLICA. 5.1. Il coordinamento della finanza pub-

blica. 5.2. I livelli essenziali delle prestazioni e la cooperazione Stato-Regione (C. cost.

169/2017). 5.3. L’effettività della tutela giurisdizionale e la differenziazione degli strumenti

processuali (C. cost. 94/2017).

6. IL CONFLITTO TRA LE GIURISDIZIONI ED I CRITERI DI RIPARTO NELLA GIURISPRU-

DENZA DELLA CORTE DI CASSAZIONE. 6.1. Nomofilachia e certezza del diritto. Premessa e

considerazioni generali. 6.2. Le oscillazioni della giurisprudenza di legittimità. 6.3. Alcune

evidenze negli orientamenti della giurisprudenza di legittimità nell’anno 2017. 6.4. Gli

orientamenti della Corte di Cassazione sul rapporto di servizio e sulle figure dell’amministra-

zione di fatto nella gestione degli interessi pubblici. 6.5. Le società a partecipazione pubblica

dopo il Testo unico e le disposizioni integrative e correttive (d.lgs. n.175/2016- d.lgs.

n.100/2017). 6.6. Il concorso di azioni a tutela della pubblica amministrazione ed il sinda-

cato integrale di economicità sulla discrezionalità amministrativa.


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Indice parte seconda Le attività inquirenti nell’anno 2017

1. LA GESTIONE DELL’ARCHIVIO ISTRUTTORIO E DEI CARICHI DI LAVORO. L’ANDA-

MENTO DEI CICLI NELLE NOTIZIE DI DANNO. 1.1. L’andamento generale delle attività istrut-

torie e degli accertamenti. Gli indicatori di produttività. 1.2. I dati statistici generali. 1.3.

Deflazione, accelerazione e concentrazione delle attività istruttorie.

2. LE CITAZIONI ED I GIUDIZI NELLE MATERIE DI PARTICOLARE RILEVANZA ED IN-

TERESSE PROCESSUALE. 2.A. Citazioni in casi di particolare interesse per rilevanza finan-

ziaria, amministrativa e/o ambientale delle singole fattispecie per giudizi in corso di trat-

tazione. 2.B. Citazioni in fattispecie significative e qualificate dall’entità finanziaria del

danno e/o dall’offensività delle condotte. 2.C. Citazioni in materie di rilevanza giuridica per

l’applicazione delle discipline proprie della contabilità pubblica e dei contratti pubblici. D.

Le fattispecie di responsabilità nella gestione della spesa e delle attività sanitarie. E. Se-

questri conservativi.

3. LE SENTENZE DEPOSITATE NELL’ANNO 2017 NEI GIUDIZI DI RESPONSABILITÀ

AMMINISTRATIVA E CONTABILE

4. ALTRE INFORMAZIONI IN EVIDENZA

5. NOTAZIONI SULLO STATO DEI GIUDIZI D’APPELLO

6. METODI ED ORIENTAMENTI PER MATERIA. 6.1. I contratti pubblici e la coopera-

zione informativa. 6.2. Lo stato delle istruttorie su EXPO 2015. 6.3. Le spese dei gruppi

consiliari. 6.4. Le società a partecipazione pubblica 6.5. Il giudizio di conto a garanzia della

economicità e del-la trasparenza finanziaria. 6.6. I debiti fuori bilancio nella gestione pa-

trimoniale e finanziaria degli enti locali. 6.7. Frodi ed irregolarità nella gestione dei contri-

buti nazionali e comunitari. 6.8. Gli incarichi professionali, di studio e di consulenza. 6.9.

Gli accertamenti sulla spesa sanitaria. La colpa medica.

7. NOTE SU TEMI DI RILEVANZA ORGANIZZATIVA ED ISTRUTTORIA. 7.1. Gli obbli-

ghi di denunzia nell’anticorruzione. I rapporti con il sistema dei controlli interni. 7.2. Il

collegamento con le indagini penali. I rapporti tra gli uffici del pubblico ministero. 7.3. I

danni da reato. 7.4. Le fattispecie di responsabilità amministrativa di natura sanzionato-

ria.

8. L’ORGANIZZAZIONE DELL’UFFICIO E DELLE FUNZIONI. LA UTILIZZAZIONE DELLE

RISORSE DISPONIBILI

9. CONCLUSIONI


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PARTE PRIMA

IL CONTESTO GENERALE

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1. Introduzione

1.1. Le questioni ed i temi generali: il consolidamento delle

tendenze nel lungo periodo

L’inaugurazione dell’anno giudiziario 2018 costituisce la sede na-

turale per raccogliere le riflessioni sull’effettività degli istituti e degli

strumenti utilizzati dalla Giustizia contabile, e sulla dimensione e sui

contenuti dei risultati conseguiti a tutela dell’integrità e della economi-

cità nella gestione dei bilanci pubblici, e dell’efficienza amministrativa.

Infatti, la originaria matrice consuetudinaria e formale della ceri-

monia d’udienza, ha oramai ceduto integralmente il proprio spazio in

favore dei profili sostanziali, generati dal bisogno della società civile di

conoscere l’andamento amministrativo nella gestione finanziaria degli

interessi pubblici ed il funzionamento delle garanzie collocate a prote-

zione oggettiva dei diritti fondamentali del Cittadino.

Dal contesto generale emergono molti temi e questioni -eterogenei

tra loro- che intersecano tutte le attività svolte dalla Corte dei conti nel

territorio regionale della Lombardia, e che condizionano -con peso inci-

sivo- i percorsi di applicazione e di esecuzione degli istituti di garanzia,

processuale e non processuale, orientati alla tutela della buona ammi-

nistrazione.

Le attività giudiziarie svolte dalla Corte dei corti nell’anno 2017

presentano caratteristiche e connotati che si collocano in prosecuzione

logica e sostanziale con gli anni anteriori, senza alcuna soluzione di con-

tinuità e con una precisa saldatura tra i diversi profili critici e proble-

matici.

Per semplificare il quadro introduttivo, è utile riflettere sulle co-

stanti linee di tendenza rilevate negli ultimi anni nei temi e nelle que-

stioni emergenti, e -contestualmente ed in parallelo- sulle dinamiche de-

gli strumenti e degli istituti utilizzati per la ricerca di soluzioni e di ri-

sposte ai bisogni di effettività della Giustizia contabile.


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Innanzitutto ed in primo luogo, deve annotarsi una tendenza irre-

versibile che ha segnato progressivamente, e continua a segnare, il mu-

tamento dei bisogni e delle aspettative delle Comunità territoriali, nelle

relazioni con le Istituzioni rappresentative e con le Istituzioni di garan-

zia. Il mutamento obbedisce a precise spinte ed a specifiche e puntuali

esigenze, le quali richiedono tempi rapidi nelle risposte sollecitate a pro-

tezione dei diritti del Cittadino.

Nel 70° anniversario della costituzione repubblicana inizia a con-

solidarsi il convincimento della irreversibile trasformazione dello Stato

sociale, nei lineamenti programmati dalle disposizioni del 1948, poiché

tutti i diritti fondamentali della Persona e del Cittadino, nella parte in

cui evocano prestazioni e servizi provenienti dall’apparato della pub-

blica amministrazione -intesa in senso lato- non possono essere conside-

rati una “variabile indipendente” dall’entità delle risorse disponibili e

dalla sostenibilità finanziaria dei relativi impegni di bilancio (v. infra

par. 6).

Nell’80° anniversario delle leggi razziali anti-semite, che costitui-

rono la negazione assoluta dei diritti umani, è oramai forte e consolidata

la consapevolezza che l’uguaglianza sostanziale, il divieto di discrimi-

nazione di qualsiasi genere e tipo, ed il principio solidaristico, costitui-

scono i pilastri fondanti del Patto costituente la Repubblica, che so-

stengono un Progetto sociale lungimirante per il definitivo supera-

mento di qualsiasi fenomeno anti-democratico e per la piena apertura

in favore dei diritti sociali.

In tale ultima prospettiva, cresce e si consolida la relazione di di-

pendenza finanziaria tra i diritti fondamentali ed i diritti sociali -da un

lato- e le condizioni di fattibilità e di eseguibilità delle prestazioni e dei

servizi pubblici, -dall’altro lato- necessari ed indispensabili alla effet-

tiva realizzazione della dimensione solidaristica nei rapporti quotidiani

tra cittadini e pubblica amministrazione1.

1 v. Atti 63° Convegno di studi amministrativi, “La tutela degli interessi finan-

ziari della collettività nel quadro della contabilità pubblica: principi, strumenti, li-miti”, Varenna 21-23 settembre 2017.


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Nel contesto appena individuato cresce -di riflesso- il volume e la

dimensione dei diritti di partecipazione democratica, tra i quali anno-

verare più di recente il diritto alla trasparenza finanziaria, con il river-

samento sul diritto amministrativo della ricerca degli strumenti, e degli

interventi di riforma strutturale, per assicurare il superamento delle

cause della crisi economica e la stabilità dei percorsi di crescita sociale

ed economica nei diversi contesti territoriali e locali.

Uguaglianza sostanziale e solidarietà sociale (artt. 2-3 Cost.) non

possono coniugarsi senza un quadro normativo idoneo a rafforzare le

relazioni tra la trasparenza finanziaria, i controlli pubblici ed i diritti di

partecipazione democratica (artt. 97, 100, 103 Cost.).

Ed allora, in secondo luogo, è alquanto comprensibile e razionale

la tendenza che alimenta la costante ed insistente attenzione, e conte-

stualmente la dilatazione dell’area d’insofferenza e di reazione, verso le

situazioni pubbliche viziate da inefficienza amministrativa, devianza

finanziaria, spreco di risorse, e gestione personalistica ed egoistica delle

risorse collettive.

I magistrati della Corte dei conti hanno avvertito -da tempo- l’ele-

varsi della complessità nelle dinamiche di funzionamento del sistema

preposto a rendere la risposta ai crescenti bisogni di Giustizia finanzia-

ria nella gestione delle risorse pubbliche, ed hanno di recente riavviato

-sia pure con lentezza e con alcune incertezze di fondo- un primo dibat-

tito sulla idoneità dei più recenti interventi normativi di riforma

dell’amministrazione, e del processo contabile, a rafforzare le garanzie

di effettività per il buon andamento e l’integrità della finanza pubblica.

Dunque, in conclusione, nel terzo ed ultimo luogo della riflessione

introduttiva, si constata che proprio nell’ambito di tali dibattiti, lad-

dove siano condotti con serenità e pacatezza, emergono le evidenti con-

traddizioni ed incoerenze tra i bisogni diffusi di buona amministrazione

di cui i cittadini si fanno portatori nei confronti delle Istituzioni di ga-

ranzia, e gli strumenti normativi ed i mezzi d’organizzazione predispo-

sti per conferire effettività alla Giustizia contabile (v. art. 1-3 Codice

Giustizia Contabile- CGC).


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Il principio di effettività della giurisdizione contabile pronunziato

con formula nitida e netta dall’art. 2 CGC 2, proprio per la sua natura

ed i suoi significati, non può essere inteso come una mera proclamazione

in astratto della finalità della tutela giurisdizionale, e -pertanto- deve

ricondursi alla ragionevole verifica di efficacia e di adeguatezza degli

strumenti processuali, e di proporzionalità e di idoneità dell’organizza-

zione degli uffici rispetto alle funzioni, alle competenze ed alle materie

conferite, in conformità ai parametri europei.

1.2. Lo sviluppo del sistema di tutela finanziaria ed econo-

mica degli interessi pubblici. La giurisdizione sull’economia

pubblica

E’ alquanto opportuno incentrare l’attenzione sulle dinamiche di

svolgimento della giurisdizione sull’economia pubblica, ed in tale con-

testo è altrettanto opportuno verificare il grado ed il livello di effetti-

vità della giurisdizione sulle fattispecie lesive del buon andamento am-

ministrativo nella gestione delle risorse finanziarie di provenienza e di

destinazione pubblica.

Gli studi e le lectiones iuris, più di recente elaborati nei temi della

giurisdizione sull’economia pubblica, costituiscono un terreno partico-

larmente fertile per evidenziare la necessità strategica di un sistema di

garanzie poste a protezione della legalità amministrativa e finanziaria,

con una qualità normativa che assicuri la effettività e l’efficienza degli

strumenti processuali redistribuiti tra le diverse giurisdizioni3.

Infatti, la giurisdizione sull’economia pubblica non costituisce una

materia unitaria, concentrata su un plesso giurisdizionale che esercita

una giurisdizione unica; invero la giurisdizione sull’economia pubblica

evoca la sussistenza di categorie e settori di controversie dai lineamenti

complessi ed eterogenei, e tale eterogeneità impedisce la configurazione

di una materia riservata, ed accresce le dinamiche di frazionamento

della giurisdizione, alle quali devono corrispondere immediate sinergie,

da attivare a garanzia oggettiva dell’integrità della finanza pubblica.

2 Art. 2 CGC (Principio di effettività): La giurisdizione contabile assicura una tu-tela piena ed effettiva secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo. 3 Sui temi in questione soccorrono gli studi dell’Accademia dei Lincei di recente dedicati al sistema delle tutele giurisdizionali, ed all’analisi dei processi di trasfor-mazione della Giustizia in Italia.


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Un esempio diretto ed immediato del frazionamento della giurisdi-

zione sull’economia pubblica è rappresentato dal danno alla concor-

renza che occupa un ruolo rilevante nelle dinamiche evolutive della re-

sponsabilità amministrativa (v. infra par. 4).

In difetto di adeguate ed efficienti sinergie processuali, il sistema

di tutela giurisdizionale incorre nel rischio di lasciare in forma adespota

gli interessi pubblici, come già evidenziato in studi -risalenti nel tempo-

i quali richiamano dinamiche di protezione e di tutela con direzioni di-

rette e contrarie, dall’interesse collettivo verso l’interesse legittimo giu-

stiziabile, e -viceversa- dall’interesse individuale all’interesse di catego-

ria che si disperde nell’interesse divenuto nuovamente adespota4.

Nell’ambito ed al centro di tali sinergie giurisdizionali, emerge il

nuovo valore della trasparenza amministrativa e finanziaria, che risalta

nei nuovi significati derivanti dal ciclo della legislazione anticorruzione

e dalla nuova legislazione di contabilità pubblica dedicata all’armoniz-

zazione dei bilanci delle pubbliche amministrazioni.

La transizione dalla certezza legale alla trasparenza finanziaria dei

bilanci e dei conti pubblici, esprime il quid novi introdotto dalle più re-

centi discipline di riforma dell’amministrazione.

Il nuovo valore della trasparenza finanziaria può esprimersi in un

fenomeno che indica il suo significato in una sintesi giuridica più mo-

derna ed attuale.

Infatti, la trasparenza finanziaria recepisce il bisogno della cer-

tezza legale nei bilanci e nei conti pubblici, ma procede oltre tale biso-

gno, operando un salto di qualità che travalica il significato tradizionale

della certezza legale da conseguire con la redazione, il deposito e l’ap-

provazione dei documenti contabili.

La certezza legale del documento contabile è il significato tradizio-

nale che possiamo ricondurre agli orientamenti fondamentali della giu-

risprudenza della Corte dei conti, almeno fino agli anni 2007-2008; nella

giurisprudenza successiva si coglie invece la necessità di conseguire una

qualità di accertamento e di significatività probatoria più elevata, da

4 M. Nigro, Scritti giuridici, Milano 1996.


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verificare nell’analisi e nella approvazione dei bilanci e dei conti pub-

blici, considerati come categoria generale.

Il salto di qualità nell’accertamento giurisdizionale assume i tratti

più pieni e completi della trasparenza finanziaria, intesa come integrale

leggibilità ed intelligibilità del conto, come rappresentazione completa

ed esaustiva dei movimenti contabili attraverso i quali ricostruire ed

individuare i risultati intermedi e finali, conseguiti attraverso la ge-

stione contabile.

Pertanto, le dinamiche del sistema di garanzie -soggettive e ogget-

tive- che ruota intorno alla giurisdizione sull’economia pubblica, ed i

nuovi significati della trasparenza finanziaria, costituiscono il contesto

generale, nel quale verificare la sussistenza delle condizioni che operano

in favore di un apprezzabile e significativo livello di effettività negli

strumenti di Giustizia contabile.

Infatti, la cultura della giurisdizione è sempre più intimamente con-

nessa al duplice formante, normativo ed organizzativo, e -soprattutto

negli anni più recenti, anche per la spinta del diritto europeo- si è ora-

mai allargata in un più ampio contesto di trasformazione in cultura

dell’efficienza giudiziaria.

L’effettività della tutela giurisdizionale nei complessi rapporti fi-

nanziari che compongono l’economia pubblica, non può conseguirsi

senza sinergie processuali da sviluppare in un quadro organizzativo che

conferisca pienezza, efficacia ed efficienza agli strumenti ed agli istituti

di garanzia.

1.3. I fattori di rischio ed i fattori avversi alla effettività

della tutela contabile

L’anno 2017 ha rappresentato il primo banco di prova del nuovo

codice della giustizia contabile, adottato con il decreto legislativo n. 26

agosto 2016 n.174, la cui introduzione nel sistema generale della tutela

degli interessi pubblici, costituisce un evidente momento di frattura e

di interruzione del lungo periodo di inerzia legislativa nell’opera di rior-


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dino e di razionalizzazione sistematica delle eterogenee disposizioni pro-

cessuali, sparse in testi normativi riferibili ad un arco temporale che

comprende il periodo pre-unitario5.

Pertanto, l’emanazione di un codice, che svolga in primo luogo la

funzione di raccolta delle disposizioni normative, e di semplificazione

giuridica mediante la concentrazione delle varie discipline in un testo

unitario, ha assunto un valore fondamentale nella direzione del raffor-

zamento dei percorsi di tutela della legalità finanziaria e dell’efficienza

amministrativa.

Invero, dopo una lunga attesa, il processo dinanzi alla Corte dei

conti si è riappropriato della stessa dignità formale degli altri rami

dell’ordinamento, ed è rientrato nella stagione dei codici, dotandosi di

un sistema giuridico incentrato su un contesto unitario di principi e di

regole6.

Ma, come sempre accade nelle opere di codificazione, ed a maggiore

ragione nelle materie sulle quali la complessità si stratifica con il de-

corso del tempo, la prima esegesi giuridica congiunta alle prime espe-

rienze applicative ha consentito l’emersione di molteplici profili inter-

pretativi, idonei a sollecitare l’attenzione critica -innanzitutto- della

stessa Corte dei conti sui modi e sui contenuti di partecipazione ai per-

corsi di legislazione che riguardano l’esercizio delle proprie funzioni, e -

poi- del legislatore per i programmati eventuali interventi di manuten-

zione emendativa e d’integrazione normativa, che appartengono al

complesso disegno di riforma amministrativa per l’efficienza dell’orga-

nizzazione e delle attività pubbliche.

Infatti, il nuovo Codice di giustizia contabile, costituisce una delle

tappe fondamentali nei percorsi di attuazione delle deleghe contenute

nella legge 7 agosto 2015 n.124 (cd. Riforma Madia), la quale indica e

5 E’ sempre di attualità la considerazione di M.S. Giannini nel Discorso generale

sulla giustizia amministrativa del 1964, secondo la quale. “I giudizi dinanzi alla Corte dei conti, pur essendo considerati tra i più complessi ed importanti istituti dello Stato contemporaneo, rimangono negletti dalla dottrina, ancor più dal legi-slatore”.

6 F. Mastragostino 2017


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circoscrive le materie qualificate da rilevanza strategica per la riorga-

nizzazione delle amministrazioni pubbliche, secondo i più moderni prin-

cipi di efficienza degli apparati e delle funzioni amministrative.

Tuttavia, la transizione dal regolamento di procedura del 1933

all’attuale codice dei giudizi, richiede un’attenta valutazione dell’im-

patto del nuovo sistema processuale sull’assetto precedente, nel quale

la continua opera di ortopedia giuridica svolta dall’interpretazione giu-

risprudenziale aveva consentito la formazione pretoria di principi di ga-

ranzia, nelle complesse relazioni tra i poteri d’indagine del pubblico mi-

nistero, il diritto di difesa, ed i poteri del giudice nel governo del rap-

porto processuale e nella decisione.

Molte ed eterogenee tra loro, sono le aree tematiche nelle quali

sono immediatamente insorte le questioni più rilevanti nella duplice di-

rezione, della valutazione di adeguatezza del nuovo codice ai principi

del giusto processo, e della valutazione di congruità e di proporzionalità

della riforma processuale alla tutela dell’integrità della finanza pub-

blica e dell’efficienza amministrativa.

Nelle aree di criticità individuate e costantemente rilevate dalle

esperienze inserite nel banco di prova, emergono alcuni fili conduttori

che devono immediatamente essere attratti nel dibattito sulla riforma

processuale e sui possibili interventi emendativi.

Invero, sotto il profilo dell’architettura giuridica, il nuovo codice

di giustizia contabile -nonostante gli indubbi profili di pregio e di vir-

tuosità innovativa (v. infra parte II)-, si presenta tuttavia nella veste e

nei lineamenti dominanti del codice delle garanzie difensive, poiché la

naturale e condivisa esigenza di adeguamento dei preesistenti istituti

pre-processuali e processuali ai principi del giusto processo (art. 111

cost.), ha collocato in secondo piano, ed in posizione marginale, la con-

corrente ed equivalente esigenza di effettività della tutela finanziaria

ed economica dell’interesse pubblico al buon andamento amministra-

tivo, la quale -viceversa- risulta pienamente ed integralmente, non solo

recepita ma anche rafforzata, nella legislazione di prevenzione della cor-

ruzione (v. infra par. 4).

Tale deficit di attenzione normativa sull’effettività degli istituti

processuali, si rileva soprattutto nella ricognizione del raggio dei poteri


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conferiti all’ufficio del pubblico ministero7, nella quale la micro-detta-

gliata tipizzazione dei modi e delle forme dei mezzi di ricerca della

prova, assistita dalla generale -quanto logicamente superflua8- san-

zione di nullità per il difetto oppure per l’apparenza della motivazione

istruttoria9, ha consentito di tralasciare integralmente i profili dell’ade-

guatezza e della proporzionalità normativa degli strumenti di accerta-

mento probatorio sui complessi e più moderni fenomeni di danno era-

riale e di devianza finanziaria, che continuano ad emergere nell’appli-

cazione delle discipline dedicate ai contratti pubblici (d.lgs. 50/2016) ed

alle società a partecipazione pubblica (d.lgs. 175/2016), di recente ag-

giornate e revisionate non solo per esigenze di recupero e di rafforza-

mento del buon andamento amministrativo, ma anche per la necessità

di adeguamento ai principi dell’ordinamento comunitario in favore

della concorrenza del mercato e della trasparente economicità delle

scelte di gestione delle risorse pubbliche.

E’ alquanto evidente il rischio dello spostamento altrove -in altri e

diversi luoghi istituzionali ed investigativi-, delle strategie di acquisi-

zione probatoria e dei mezzi d’accertamento informativo, da svolgere

sui fatti di devianza finanziaria, poiché l’eccesso di garanzie difensive e

la tipizzazione dei mezzi istruttori pre-processuali sono palesemente in-

compatibili con le esigenze di celerità e d’immediatezza degli interventi

7 Artt. 55-64 CGC 8 Sul nuovo equilibrio configurato tra l’ampiezza dei poteri istruttori riservati al

pubblico ministero –da un lato-, e l’estensione delle garanzie difensive dell’indagato

-dall’altro lato-, la versione definitiva del codice non ha recepito il parere n. 4/2016,

espresso dalle Sezioni Riunite della Corte dei Conti nell’adunanza del 21/22 luglio

2016, le quali -nell’esercizio della funzione consultiva- avevano indicato l’opportu-

nità che la previsione dell’obbligo della necessaria motivazione degli atti istruttori,

assistito dalla sanzione di nullità, fosse limitato e circoscritto agli atti di natura

“non meramente interlocutoria”. Con tale espressione, le Sezioni Riunite hanno evi-

denziato la ragionevole distinzione tra gli atti propedeutici e preparatori dell’even-

tuale esercizio dell’azione pubblica, qualificati dalla finalità della ricerca e dall’ac-

quisizione delle prove, e gli atti di valutazione degli elementi di prova, direttamente

collegati alla decisione di contestazione dei fatti all’indagato, ed all’introduzione

della domanda processuale nel giudizio di responsabilità amministrativa. 9 Artt. 65 CGC


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istruttori continuamente sollecitati dai bisogni e dalle aspettative di le-

galità sostanziale provenienti dalla società civile e dalle Comunità lo-

cali.

Dunque, il risultato da valutare nell’immediatezza delle prime

esperienze applicative, sotto il profilo dell’effettività degli strumenti

della Giustizia contabile, è quello della traslazione in altre sedi istitu-

zionali e/o processuali -dotate di più efficaci ed immediati strumenti

d’intervento-, delle più importanti attività istruttorie finalizzate agli

accertamenti documentali, probatori ed investigativi, per la matura-

zione ed il conseguimento di risultati ai quali il pubblico ministero con-

tabile partecipa e/o contribuisce ab externo, con la determinante speci-

ficità delle proprie competenze professionali nelle materie di contabilità

e finanza pubblica.

Tali risultati probatori ottenuti con sinergie di competenze e con-

divisione di attività istruttorie sono -sempre e comunque- pienamente

utilizzabili nel processo contabile (v. infra par.7), ma al complesso av-

viamento e funzionamento del motore delle indagini negli accertamenti

di legalità finanziaria contribuiscono, con rilevanti difficoltà di tipo

pratico-operativo e formale-burocratico, gli strumenti istruttori nei li-

neamenti ricevuti dalle disposizioni del nuovo codice di giustizia conta-

bile, i quali -viceversa- dovrebbero essere dotati di snellezza, celerità e

semplificazione nei modi dell’intervento.

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2. La riforma amministrativa e la nuova dimensione dell’efficienza con i corrispondenti significati

2.1. Il confronto con le riforme degli anni ’90. Differenze e

analogie

Le analogie e le differenze tra il disegno di riforma espresso nella

legge 124/15 (“Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle

amministrazioni pubbliche”, cd. Riforma Madia), ed il processo simi-

lare che ha contraddistinto la legislazione degli anni ’90, sono tutte ri-

conducibili alla linea di discrimine, incentrata sul fenomeno della pri-

vatizzazione, e sulla diversa cornice normativa attribuita al principio

dell’efficienza.


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Negli anni ’90 la privatizzazione della pubblica amministrazione

ha assunto una rilevanza fondamentale e quasi salvifica, perché all’uti-

lizzazione dei tradizionali istituti del diritto privato -dal contratto allo

strumento societario- è stato affidato il recupero dell’effettività

dell’azione pubblica, gravemente compromessa da una stagione storica

segnata dalla crisi degli istituti autoritativi e procedimentali, tipici del

diritto amministrativo.

Rileggendo a ritroso i risalenti dibattiti d’opinione, traspare il

forte e diffuso convincimento che l’azione amministrativa fosse viziata

dall’inadeguatezza delle discipline procedimentali e delle regole dell’or-

ganizzazione pubblica, gravate da controlli formali, ritenuti inutili ed

inefficaci.

Pertanto, le riforme degli anni ’90 hanno segnato una profonda

trasformazione dell’agire amministrativo, affidata all’integrazione del

diritto pubblico con il diritto privato, che non costituiscono più dei ter-

ritori chiusi e separati, perché tra di essi nasce un’area-cuscinetto, a

geometria variabile, occupata promiscuamente dall’autorità e dell’au-

tonomia, e da istituti a doppia cittadinanza, che operano con strumenti

apolidi, funzionali al perseguimento tanto degli interessi pubblici,

quanto degli interessi privati .

Nel contesto di tale evoluzione normativa, le regole proprie

dell’agire amministrativo si presentano non più come regole speciali e

riservate alla p.a., ma come regole oggettivate ed estese al soggetto pri-

vato che coopera nell’attuazione del fine pubblico.

Emerge, dunque, l’accentuazione delle “interferenze” tra diritto

comune e diritto amministrativo e la diffusione di discipline caratteriz-

zate dalla combinazione tra elementi di diversa natura, e dall’esistenza

di moduli “misti”, che realizzano un contemperamento tra gli aspetti

soggettivi nei quali prevale il profilo pubblicistico, e gli aspetti ogget-

tivi, nei quali, al contrario, si afferma la connotazione privatistica.

La transizione verso la più recente riforma amministrativa conte-

nuta nella legge 124/15 cit., trova il fondamentale centro di attrazione

e di sintesi nel principio dell’efficienza amministrativa, che contribuisce

a formare lo spartiacque dalle riforme risalenti agli anni ’90.


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- 14 -

La lettura inizialmente unitaria dei principi di imparzialità e di

buon andamento amministrativo enunciati nell’art. 97 Cost., è stata

progressivamente sostituita da una diversa interpretazione, fondata

sull’autonomia e sull’espansione contenutistica del buon andamento,

nei molteplici significati che si manifestano attraverso il principio di

efficienza, il quale rappresenta uno dei pilastri fondamentali recepiti

nella legge 7 agosto 2015, n. 124 cit.

Nella giurisprudenza della Corte di Cassazione il principio dell’ef-

ficienza amministrativa consente un sindacato giurisdizionale pieno

sulla discrezionalità amministrativa (v. infra par. 7).

2.2. Le diverse declinazioni dei fenomeni di liberalizzazione

e di esternalizzazione dell’azione amministrativa

Il termine liberalizzazione dell’attività amministrativa assume di-

versi significati, poiché evidenzia -innanzitutto- l’ampia utilizzazione

degli strumenti tipici del diritto privato da parte delle organizzazioni

pubbliche, con un’estensione d’uso talmente allargata da evocare la

fuga dell’amministrazione nel diritto privato.

La liberalizzazione è divenuta anche il sinonimo dei fenomeni di

privatizzazione delle attività economiche in mano pubblica, con la con-

nessa distinzione tra la privatizzazione meramente formale dell’ente

amministrativo in organismo societario, e -viceversa- la privatizzazione

sostanziale, realizzata con l’effettiva cessione nel mercato, della parte-

cipazione pubblica di governo strategico della società amministrata (C.

Cost. 466/93).

I fenomeni di liberalizzazione nella legge 124/15 si combinano con

le logiche della semplificazione normativa, nei rapporti tra la p.a. ed i

soggetti privati, professionisti ed imprese, e nei modi di organizzazione

e d’esercizio delle attività pubbliche (art.3-6 legge cit., da s.c.i.a. ad au-

totutela). Entrambi i profili di semplificazione partecipano all’incre-

mento dell’efficienza amministrativa10.

La liberalizzazione è anche il sinonimo dell’agevolazione nei mec-

canismi di crescita della concorrenza del mercato e per il mercato.

10 V. atti 1ª Rassegna di diritto pubblico dell’economia Varese 12/13 maggio 2017


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- 15 -

Infine e purtroppo, la liberalizzazione assume anche connotati ne-

gativi, laddove il termine sia utilizzato per indicare i fenomeni di scam-

bio illecito di utilità economiche, con l’avvalimento della funzione pub-

blica che diviene un bene negoziabile e commerciabile.

In tali molteplici contesti, è opportuno comunque evidenziare

come l’efficienza amministrativa non sia più rimessa esclusivamente

alla maggiore utilizzazione degli strumenti di diritto privato, ed alla cd.

aziendalizzazione delle figure organizzative, perché essa coinvolge -an-

che e principalmente- le forme ed i modi di esercizio delle attività di

diritto pubblico.

Se la privatizzazione non costituisce un problema sull’an ma sul

quomodo, l’efficienza è un tema che afferisce tutte le attività della pub-

blica amministrazione, non solo quelle di diritto privato, ma a maggior

ragione, quelle di diritto pubblico.

Le nuove dimensioni giuridiche dell’efficienza prefigurano un’am-

ministrazione leggera, produttiva ed ispirata da logiche di gestione pro-

concorrenziali, nelle quali la scelta tra l’internalizzazione e l’esternaliz-

zazione dei servizi sia governata da regole chiare, precise e predetermi-

nate dall’economicità e dall’andamento del mercato. Le nuove stagioni

normative dell’efficienza amministrativa propongono una connessione

intima e diretta tra performance e produttività da conseguire con la ca-

pacità di programmare le economie di scala.

Ma nel rapporto tra i fenomeni d’internalizzazione (in house provi-

ding) e di esternalizzazione, talvolta la convenienza gestionale è mera-

mente formale ed apparente, poiché occulta la elusione dei vincoli fi-

nanziari imposti dall’ordinamento comunitario e dalla disciplina finan-

ziaria nazionale, generando un perimetro variabile della pubblica am-

ministrazione nel quale le false privatizzazioni si associano alla costitu-

zione di “amministrazioni fuori dalle amministrazioni “, che impegnano

le funzioni inquirenti in complessi e defatiganti accertamenti probatori.

La disciplina del T.U. adottato con d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175

(“TUSP”) ha apportato rilevanti novità sul piano sistematico e ha dato

corpo ad un “diritto speciale” delle società a partecipazione pubblica,

ed in particolare delle società a controllo pubblico e delle società in

house, rimettendo alla Corte dei conti nuove funzioni (v. infra par.7).


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- 16 -

2.3. Inefficienza amministrativa ed efficienza giudiziaria

I temi dell’efficienza amministrativa nell’organizzazione e

nell’esercizio delle competenze dei pubblici poteri, uniti ai temi dell’eco-

nomicità nella gestione delle risorse pubbliche e dell’effettività degli

strumenti di controllo e di tutela dell’integrità della finanza pubblica

allargata, assumono una rilevanza strategica per le risposte che il di-

ritto amministrativo e le discipline di contabilità pubblica possono dare

ai vecchi ed ai nuovi bisogni di buona amministrazione.

I fenomeni d’inefficienza amministrativa si contrastano con le mi-

sure d’efficienza giudiziaria, le quali presuppongono un ambiente nor-

mativo, che con coerenza e ragionevolezza indichi i principi del collega-

mento tra gli strumenti di tutela giurisdizionale, senza contraddizioni,

zone d’ombra, e sovrapposizioni tra gli interventi di tutela.

L’efficienza giudiziaria è il bisogno primario dell’organizzazione

del lavoro, non soltanto per l’adeguamento delle attività di servizio ai

modelli delle altre magistrature nazionali ed europee, ma soprattutto

per la resa di un Servizio sempre più rispondente alle aspettative che i

cittadini affidano alle competenze della Corte dei conti -in generale-, ed

all’intervento della funzione inquirente -in particolare-.

Ciascun Magistrato della Corte dei conti ha piena consapevolezza

che la cultura dell’efficienza giudiziaria ha completato -negli ultimi

anni- importanti passaggi evolutivi nella ricerca di misure di incre-

mento della qualità del Servizio, sotto la costante spinta del diritto eu-

ropeo, il quale continua ad esprimere particolari e specifiche esigenze

sui requisiti di pienezza e di effettività delle garanzie di legalità econo-

mico-finanziarie.

L’esercizio della giurisdizione, non solo rappresenta uno dei mo-

menti più importanti nella manifestazione della sovranità statale, ma

integra -al contempo- anche lo svolgimento di una funzione pubblica

essenziale ed irrinunziabile, la quale deve continuamente adeguarsi per


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- 17 -

essere pronta a risolvere le questioni di giustizia provenienti dal corpo

sociale11.

****

3. Il sistema di prevenzione dell’illegalità amministrativa e finanziaria

3.1. Sinergie e raccordi nella cooperazione istituzionale e

giudiziaria

Le misure di reazione all’illegalità amministrativa tendono a costi-

tuirsi in un sistema unitario, nel quale gli interventi di contrasto repres-

sivo, e la strategia del contrasto preventivo appartengono ad un si-

stema integrato di garanzie, poste a tutela dell’integrità dei bilanci pub-

blici. La continuità giuridica tra il contrasto preventivo ed il contrasto

11 Il corpo dei magistrati professionali – giudici e pubblici ministeri – rappresenta,

prima che una realtà sociologica, lo strumento concreto apprestato dall’ordina-

mento per svolgere una funzione pubblica essenziale e irrinunciabile, quella di ren-

dere giustizia (insieme ai magistrati onorari e alle magistrature speciali) in tutti i

vari campi delle relazioni umane e sociali: onde i rapporti fra magistratura e società

non sono un fattore esterno e di per sé estraneo ai fini cui tende l’ordinamento giu-

diziario, ma investono direttamente questi fini. E la circostanza che, nel nostro

paese, si tratta di un corpo professionale, selezionato per concorso e non attraverso

scelte elettive o da parte di organi politici, rende ancora più rilevante l’esigenza di

“tastare il polso” dei rapporti fra magistratura e società. Insomma ciò che qualifica

i magistrati, soggetti “solo alla legge”, a partire da quelli professionali o “togati”,

selezionati per concorso, è questo loro essere chiamati ad esercitare una funzione

sociale essenziale – amministrandola giustizia “in nome del popolo” – ma senza es-

sere sottoposti ad alcuna forma di responsabilità “politica” o amministrativo-ge-

rarchica quanto al risultato delle loro attività. Essi sono chiamati a rispondere al

“bisogno di giustizia” espresso dalla società. Ma questo bisogno non si identifica

con le attese immediate che questo o quel gruppo sociale, o l’opinione pubblica, e

tanto meno ciascuno dei soggetti direttamente coinvolti, esprimono con riguardo ai

singoli “affari” trattati dai giudici, poiché la risposta deve sforzarsi di corrispondere

piuttosto ai parametri di giustizia derivanti dalle leggi e dalla Costituzione, oltre

che da una affinata capacità di lettura della realtà dei fatti, condotta con sensibilità

ed equilibrio (l’“umanità” del magistrato). Estratto da “La realtà sociale come

parte integrante della formazione dei magistrati” di Valerio Onida in “Indagine su

identità, ruolo e immagine sociale dei magistrati italiani”, iniziativa promossa dalla

Scuola Superiore della Magistratura, 2017.


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- 18 -

repressivo, affida alla tutela finanziaria-contabile di natura risarcito-

ria/sanzionatoria, un ruolo non solo conseguenziale, ma anche comple-

mentare alla tutela penale.

I collegamenti processuali, e la cooperazione istituzionale tra le di-

verse giurisdizioni, hanno formato -soprattutto- negli anni più recenti

un complesso sistema di relazioni, nell’ambito del quale sono confluite

le dinamiche attivate dalla legislazione anticorruzione, con la nuova ed

ampia fisionomia delle competenze attribuite all’Anac.

Nel contesto, alquanto articolato e complesso di tali relazioni che

qualificano l’importante quadro della cooperazione giudiziaria, emerge

la necessità di riflettere sulla posizione istituzionale della Corte dei

conti, e sugli ambiti delle funzioni esercitate, al fine di delineare la fiso-

nomia normativa delle competenze esercitate, e di specificare le utilità

conseguibili nel sistema di tutela del buon andamento e dell’efficienza

amministrativa, il quale reclama - con moniti sempre più forti e conti-

nui - un’azione di contrasto effettiva, attenta e sistematica, nei con-

fronti di qualsiasi forma di illegalità finanziaria ed economica, che co-

stituisca causa di cattivo uso e di spreco delle risorse pubbliche.

L’effettività delle funzioni della Corte dei conti, sui temi che inci-

dono con pressante quotidianità sulla qualità dei diritti fondamentali

del Cittadino e delle Comunità territoriali, richiede il puntuale ed effi-

cace funzionamento del sistema delle garanzie di legalità finanziaria,

fondato sulla duplice attribuzione delle funzioni di controllo e di giuri-

sdizione, reciprocamente integrate tra loro (artt. 100 e 103 Cost.).

Il rafforzamento del sistema di garanzia del buon andamento am-

ministrativo e della legalità finanziaria, costituisce la condizione fonda-

mentale, affinché tutte le attività amministrative siano conformi ad

una programmazione economica ed efficiente, esente da vizi e disfun-

zioni, che si trasformino in situazioni di mal-governo e di mala-ammi-

nistrazione delle risorse pubbliche.

I princìpi interpretativi preposti al raccordo tra l’assetto dei con-

trolli ed il sistema delle responsabilità pubbliche, dimostrano che la tu-

tela dell’efficienza amministrativa richiede un modello di collegamento

sempre più improntato, non a divieti e preclusioni, ma a sinergie orga-

niche e sistematiche tra gli strumenti di garanzia della legalità.


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- 19 -

E’ necessario e fondamentale, la realizzazione di un ordinamento

unitario delle garanzie di legalità finanziarie ed economiche, predispo-

ste per l’integrità e per l’efficienza della gestione delle pubbliche risorse.

La complessità del ruolo della Corte dei conti nella duplice fun-

zione di controllo e di giurisdizione, quale magistratura preposta alla

tutela degli equilibri di bilancio, del buon andamento e dell’efficienza

amministrativa, richiede una completa sinergia tra le due funzioni con-

template in diverse disposizioni costituzionali (artt. 100 e 103 Cost.), le

quali sono entrambe poste in ausilio alla nuova costituzione euro-co-

munitaria ed economica della pubblica amministrazione (artt. 28-81-

97-117-119 Cost.).

Dal medesimo contesto, considerato nella sua complessità norma-

tiva e nelle sue dinamiche evolutive, appare alquanto evidente la neces-

sità di accelerare e di rafforzare i percorsi già avviati per il consolida-

mento del nuovo “modus operandi” che contraddistingue -oggi- la rin-

novata presenza della Corte dei conti nei rapporti istituzionali, e nei

contesti amministrativi dei diversi ambiti territoriali.

Le pressanti aspettative provenienti dalle Comunità territoriali,

richiedono che le funzioni di garanzia nei nuovi raccordi con il sistema

delle responsabilità pubbliche, siano esercitate secondo principi di coor-

dinamento e di coerenza, con schemi operativi inseriti in un sistema “a

rete”, nel quale sia assicurata la convergenza tra tutte le finalità di tu-

tela del buon andamento amministrativo.

3.2. Alcune considerazioni sullo stato della legislazione an-

ticorruzione e sul ruolo dell’Anac

Esaurita la fase “costituente” caratterizzata nell’ultimo triennio

da una continua implementazione normativa di poteri e funzioni, e da

una fase di “correzione di rotta” sulla pianificazione delle misure di pre-

venzione della corruzione, l’Anac -nella configurazione definitiva dei

propri lineamenti istituzionali- ha ricevuto la conferma della natura di

autorità amministrativa indipendente, in forza della funzione di garan-

zia assolta negli interessi finanziari di rilevanza strategica, sottesi alla


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- 20 -

disciplina degli appalti pubblici adottata in conformità alle più recenti

direttive comunitarie in materia12.

La centralità occupata nel dibattito pubblico dalla questione della

corruzione, e l’emersione di fatti gravemente aggressivi dell’integrità

della finanza pubblica con evocazione di fenomeni analoghi alla mala-

amministrazione degli anni ’90, ha indotto il legislatore nazionale alla

costituzione - per la prima volta nella storia del Paese-, di un organismo

amministrativo anticorruzione, con poteri reali ed effettivi13.

Tuttavia, il ciclo della legislazione anticorruzione, anche per l’an-

damento indotto dalla natura dei fenomeni emergenziali, -per un verso-

ha generato diffuse aspettative di immediati e stabili effetti di preven-

zione e di ripristino della legalità, ma -per altro verso- ha aperto una

serie complessa di questioni normative connesse al collegamento ed alla

interazione con le competenze inquirenti orientate all’accertamento ed

al contrasto della devianza finanziaria nella gestione delle risorse pub-

bliche.

Nell’evoluzione della legislazione anticorruzione l’Anac concentra

su sé stessa molteplici competenze, non solo di vigilanza, ma anche

para-normative, amministrative, gestionali e sanzionatore, affidate nel

ruolo istituzionale di Autorità indipendente, collocata fuori dalle in-

fluenze politico-amministrative che -invece- un apparato ministeriale

di tipo tradizionale inevitabilmente implica.

Nel modello prescelto dal legislatore è fondamentale il compito di

vigilanza e di controllo sulla regolarità delle procedure, in generale, e

sull’uso delle risorse connesse all’affidamento dei contratti pubblici, in

particolare. Nella rilevanza costituzionale degli interessi tutelati

dall’Autorità, la disposizione-guida dell’art. 97 Cost. è collocata a tu-

tela, non solo del buon andamento e dell’efficienza dell'azione pubblica,

ma -altresì- della trasparenza e della sostenibilità dei costi finanziati

dalla collettività.

Infatti, il Codice dei contratti pubblici attribuisce all’Anac impor-

tanti funzioni finalizzate alla: I) promozione dell’efficienza e sostegno

12 Cfr. Cons. St., comm. spec., 14 settembre 2016, n. 1920 13 Anac Relazione annuale 2016, Roma, Camera dei Deputati, 6 luglio 2017


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- 21 -

allo sviluppo di migliori pratiche da parte delle stazioni appaltanti; II)

agevolazione dello scambio di informazioni tra le amministrazioni e gli

enti pubblici; III) vigilanza, nell’intero settore degli appalti pubblici e

delle concessioni, con poteri di controllo, di raccomandazione, di inter-

vento cautelare, di deterrenza e sanzionatori; IV) regolazione del mer-

cato, attraverso l’adozione di atti di indirizzo quali linee guida, bandi-

tipo, contratti-tipo e altri strumenti di regolamentazione flessibile,

come i pareri resi in occasione delle procedure di gara, dotati anche di

efficacia vincolante e fatta salva l’impugnabilità di tutte le decisioni e

gli atti assunti dall’ANAC innanzi ai competenti organi di giustizia am-

ministrativa.

Quindi, -da una parte- l’ANAC è chiamata ad interventi ex ante

nella qualità di autorità di regolazione con l’adozione di atti vincolanti

e non vincolanti, -dall’altra parte- ha conservato i tradizionali poteri di

intervento esercitabili ex post, con particolare riferimento ai poteri di

vigilanza, ispettivi, sanzionatori e di precontenzioso.

In linea con le esperienze di diritto positivo avviate negli altri or-

dinamenti di matrice europea, il livello di regolazione secondaria, effet-

tuato attraverso sistemi di soft law, rappresenta uno strumento di com-

pensazione dei più ampi spazi di discrezionalità amministrativa affidati

alle pubbliche amministrazioni nella gestione della spesa contrattuale

Invero, il Codice dei contratti pubblici riconosce una maggiore di-

screzionalità della PA ed opera una maggiore semplificazione delle pro-

cedure di affidamento, accompagnando questi tratti con una decisa vi-

rata verso una ancora più ampia trasparenza e un rafforzamento dei

poteri di vigilanza e di controllo attribuiti soprattutto, ma non esclusi-

vamente, all’ANAC14.

In sintesi, l’Autorità, fondendo le competenze della CIVIT e

dell’AVCP, non ha subìto alcun mutamento strutturale, poiché esercita

i poteri di vigilanza e di regolazione, nel contesto di una mission più

ampia e più definita, concorrendo all’adozione di misure che preven-

gano fatti corruttivi e perseguano l’obiettivo del miglioramento della

14 Anac Relazione annuale cit.


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- 22 -

funzionalità delle amministrazioni e del risparmio delle risorse pubbli-

che.

3.3. La prevenzione amministrativa della corruzione nelle

nuove declinazioni della trasparenza (F.O.I.A.)

Il tema della trasparenza amministrativa -da coniugare con la

nuova dimensione della trasparenza finanziaria (v. retro par.1.2)- costi-

tuisce la materia di “un intervento normativo epocale -il decreto legi-

slativo n. 97 del 2016- per trasformare l’amministrazione in una casa di

vetro”15.

La nuova disciplina della trasparenza amministrativa, riformata

con il D.lgs. 97/2016 cit. -da un lato- contiene disposizioni di semplifi-

cazione degli obblighi di pubblicazione, ma -dall’altro lato ed al con-

tempo- ha ampliato il novero degli enti e dei soggetti vincolati ad ap-

plicare la normativa, tra i quali sono annoverate le società in controllo

pubblico ed i dirigenti pubblici assimilati ai titolari delle cariche di in-

dirizzo politico.

Tra le novità di maggiore rilievo è stata inserita la disciplina di

perfezionamento dell’accesso civico generalizzato (F.O.I.A.-Freedom of

Information Act), la quale rappresenta “la nuova frontiera che consente

la (quasi) piena libertà di accedere a dati, documenti e informazioni da

parte di chiunque e senza necessità di motivazione”.

L’Anac ha dedicato un particolare impegno per rendere immedia-

tamente operativa ed efficace la riforma della trasparenza, cooperando

con il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione che

ha già emanato una importante circolare esplicativa, ed anche adot-

tando -previa consultazione- i relativi atti di regolazione.

In particolare, la deliberazione Anac n.1310/16 contiene le indica-

zioni sull’ambito soggettivo dei nuovi obblighi di pubblicità, mentre la

deliberazione n. 1309/16, adottata d’intesa con il Garante della prote-

zione dei dati personali, contiene le linee guida contemplate dal D.lgs.

15 Anac Relazione annuale cit.


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- 23 -

97/2016 per la definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico

generalizzato.

Infine, la recente deliberazione n.241 del 2017 contiene le indica-

zioni specifiche sui soggetti titolari delle cariche e degli uffici destinatari

degli obblighi di trasparenza, e concentra l’attenzione regolatoria

sull’innovazione normativa che estende ai soggetti titolari di un inca-

rico dirigenziale dell’obbligo di pubblicazione dei compensi, dei dati

reddituali e patrimoniali e delle spese per viaggi di servizio e per mis-

sioni.

Su tali ultimi profili della disciplina sulla trasparenza è sopravve-

nuto il contenzioso amministrativo dinanzi al TAR Lazio, ed allo stato

degli atti, anche in considerazione della prospettazione di dubbi di le-

gittimità costituzionale della normativa, l’Anac ha optato per la so-

spensione dell’efficacia delle linee guida nella parte riferibile agli obbli-

ghi di pubblicazione dei dirigenti, al fine di evitare situazioni di incer-

tezza e di disparità di trattamento, alle quali è legato il difficile cam-

mino delle forme diffuse di accountability.

****

4. Dislessie normative e dislessie organizzative

4.1. La relazione tra la pesatura delle funzioni e l’organizza-

zione degli uffici giudiziari regionali

Risale agli interventi normativi dell’anno 2012, che hanno raffor-

zato -con lo strumento della legislazione d’urgenza16- il ruolo della Corte

dei conti nella tutela delle risorse pubbliche, l’evidente ampliamento

16 La legge 7 dicembre 2012 n.213 di conversione del decreto legge 10 ottobre 2012

n.174, recante “Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli

enti territoriali, nonchè ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel

maggio 2012” ha perseguito gli obiettivi dell’ottimizzazione della efficacia e della

qualità dell’azione amministrativa nelle autonomie regionali e locali. Le innova-

zioni ed i punti di riforma normativa, introdotte con la legge n.213/2012 cit., sono

ispirati dalla ratio della coesione tra gli strumenti giuridici collocati a protezione

della legalità economica e finanziaria, nella finanza pubblica allargata e nell’ordi-

namento dei pubblici poteri.


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- 24 -

delle funzioni a garanzia degli equilibri di bilancio delle autonomie re-

gionali e degli enti locali, con disposizioni prive di un disegno completo

ed organico sulla reale ed effettiva organizzazione degli uffici 17.

Infatti, all’innegabile ampliamento delle funzioni attribuite nel

corso dell’ultimo quinquennio alla Corte dei conti, non ha mai corrispo-

sto, né un adeguato potenziamento delle risorse umane -le quali sono

viceversa sempre più ridotte e decrescenti nella dotazione organica

dell’ufficio del PM-, né tanto meno -per quanto più direttamente ri-

guarda l’esercizio della funzione giurisdizionale, un’attenta riflessione

sulla creazione di un idoneo ed adeguato sistema normativo -di matrice

non solo processuale-, che consenta l’efficace intervento per il contrasto

delle condotte illecite e delle cattive pratiche di spreco gestionale, in

continua evoluzione genetica e morfologica (v. infra parte II).

A tali risalenti lacune ed incoerenze sistematiche, interne ed

esterne, la Corte dei conti -ed in particolare, gli uffici regionali- hanno

ritenuto finora di supplire con uno straordinario e costante impegno or-

ganizzativo e con la continua ricerca di nuovi modelli e metodi di auto-

organizzazione idonei a rispondere alle nuove ed aumentate esigenze di

Giustizia finanziaria.

Sono divenute sempre più necessarie ed urgenti le scelte strategi-

che in ordine all'organizzazione degli uffici, ai metodi di lavoro, ai mo-

delli di comportamento, in un contesto nel quale la pesatura sostanziale

del valore effettivo di ciascuna funzione -senza distinzione alcuna-, e la

valutazione non meramente numerico-statistico, ma ponderale di tipo

qualitativo dei carichi di lavoro, costituisce il presupposto fondamen-

tale per garantire l’effettiva presenza della Magistratura della Corte dei

conti nel sistema delle tutele giurisdizionali, senza l’indebolimento e

l’arretramento di nessuna delle proprie attribuzioni.

L’avviamento dei percorsi di ri-organizzazione degli uffici regio-

nali è oramai indifferibile alla luce della “nuova” cultura dell’efficienza

giudiziaria, la quale nel segno della modernità ha assunto tra i conno-

tati fondanti: la chiarezza; la prevedibilità e la coerenza delle decisioni;

17 V. Relazione del Procuratore generale Salvatore Nottola all’inaugurazione

dell’anno giudiziario della Corte dei conti 2013.


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- 25 -

la contrazione dei tempi superflui; l’armonia e la cooperazione istituzio-

nale; la correttezza dei comportamenti; l’uniformità dei modi investi-

gativi”.

I predetti connotati sono d’ausilio al recupero del rapporto di fidu-

cia con i Cittadini perché prevengono “le cadute di efficienza e di tem-

pestività della funzione giudiziaria” e “le patologie di comportamenti

impropri”18.

Tali considerazioni denotano come i profili auto-organizzativi, che

si esprimono nella ricerca, all’interno degli uffici, e nelle relazioni tra di

essi, delle forme e dei modelli di lavoro maggiormente coerenti con gli

obiettivi cui la funzione giudiziaria è rivolta, soccorrono e fungono

d’ausilio alle lacune ed alle carenze delle risorse disponibili per produrre

effetti utili d’immediata percezione, ma non possono -certo- sostituirsi,

né surrogare nessuno degli effetti, propri e riservati alla revisione gene-

rale dell’organizzazione del lavoro, finalizzata a colmare la progressiva

divaricazione tra il peso delle funzioni ed il carico di lavoro -da un lato-

e le dimensioni dell’organizzazione delle singole e specifiche attività, da

valutare nella reale consistenza degli affari giudiziari -dall’altro lato-.

La continua attenzione che la Società civile e l’Opinione pubblica

prestano ai temi del funzionamento dello Stato e delle pubbliche ammi-

nistrazioni, all'etica della politica ed alla sana e corretta gestione delle

risorse collettive nei loro riflessi sullo sviluppo economico, sociale e cul-

turale del Paese e sul benessere della Comunità nazionale e delle Comu-

nità territoriali civile non può essere lasciata priva di un complessivo

disegno unitario, caratterizzato dall’effettiva valorizzazione e dal con-

creto potenziamento delle funzioni della Corte dei conti, alla quale è

conferito il ruolo di "garante imparziale dell'equilibrio economico finan-

ziario del settore pubblico e in particolare della corretta gestione delle

risorse collettive sotto il profilo dell'efficacia, dell'efficienza e della eco-

nomicità", ricostruito agevolmente negli indirizzi e negli orientamenti

della Corte costituzionale.

18 Relazione sull’amministrazione della Giustizia- Primo Presidente della Corte di

cassazione Giovanni Mammone, Roma 26 gennaio 2018.


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- 26 -

4.2. Gli ambiti di materia della responsabilità amministra-

tiva e l’attualità della clausola generale di diritto pubblico sul

danno all’erario

Nelle dinamiche di funzionamento del complesso sistema delle tu-

tele giurisdizionali, nell’ambito del quale gli artt. 100 e 103 cost. ope-

rano oramai nel contesto ampliato dagli artt. 24-97-111 cost. e nell’am-

pio raggio della cornice europea, la ri-scrittura dei collegamenti tra le

giurisdizioni riconosce alla Corte dei conti la titolarità di un effettivo e

concreto "fattore aggiunto", di tutela dell'erario nazionale e comunitario

(v.infra parte II).

L'attività svolta con l’esercizio della funzione inquirente investe

tutti gli aspetti della gestione finanziaria ed economica delle pubbliche

amministrazioni, e si confronta con tipologie di condotte ad alta com-

plessità d’accertamento e con fattispecie di interesse sociale, rilevanti

per il contenuto e per il pregiudizio economico spesso ingente19.

Fenomeni quali la corruzione e l’illegalità nell’affidamento e

nell’esecuzione dei contratti pubblici, l'elusione illecita dei vincoli di bi-

lancio e delle regole dell’evidenza pubblica, le frodi comunitarie, le gravi

criticità nel completamento delle opere pubbliche, gli illeciti nella ge-

stione dei finanziamenti alla politica, gli sprechi nella gestione della

spesa sanitaria, ed i disavanzi finanziari nei bilanci degli organismi so-

cietari a capitale pubblico, per non aggiungere altro, sono costante-

mente e quotidianamente presenti nell’esercizio delle funzioni inqui-

renti.

Emergono nuove tipologie di danno erariale che divengono og-

getto di accertamento, talvolta anche in fattispecie rimaste inizial-

mente fuori dagli indizi d’illeceità finanziaria, le quali aprono nuovi

19 I dati numerici, le tipologie e le fattispecie maggiormente significative sono espo-ste nella seconda parte della relazione, con l’ausilio delle tabelle statistiche e di con-fronto comparativo.


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- 27 -

orizzonti all'intervento del giudice contabile. In tal modo la giurisdi-

zione della Corte segue l'evolversi dell'attività amministrativa20 e il di-

venire della vita economica e sociale del Paese, restando sempre colle-

gata agli interessi diffusi della comunità civile21.

In tale contesto di osservazione, è necessario sottolineare che il po-

limorfismo tipologico dell’illecito contabile, dipende dalla libertà di

forme dell’attività amministrativa, e dalla dilatazione dell’area dell’ati-

picità delle decisioni procedimentali, le quali si avvalgono -sempre più-

dei processi innovativi di digitalizzazione degli atti preliminari e prepa-

ratori della gestione economico-finanziaria.

Inoltre, i fenomeni di liberalizzazione delle attività amministra-

tive propongono fatti illeciti, nei quali la gestione di diritto privato delle

risorse pubbliche, si associa a logiche comportamentali nelle quali la li-

bertà delle forme costituisce il presupposto normativo e fattuale di age-

volazione dei profili d’illiceità nella gestione finanziaria.

Pertanto, ai fenomeni di liberalizzazione nelle forme di gestione

delle risorse pubbliche, ed ai fenomeni di atipicità nella manifestazione

dell’illecito finanziario, non possono essere contrapposte modalità ri-

gide, inderogabili e tipizzate di esercizio delle attività istruttorie pre-

processuali, poiché le medesime accrescono il rischio dell’inadeguatezza

e della incompletezza degli strumenti di contrasto dell’illegalità e di ac-

certamento della verità sostanziale nell’amministrazione della finanza

pubblica.

20 Le giurisdizioni amministrative non sono né un relitto del passato, ma una specie che si è evoluta, e che continua ad evolversi, trasformandosi ed adattandosi al cam-biamento in un contesto concorrenziale (S. Cassese- L.Torchia, Conversazioni di di-ritto amministrativo). 21 “È questa la ragione della persistente validità di questa giurisdizione che, come è stato recentemente ricordato, affonda le sue radici negli antichi ordinamenti po-litici, ha fatto parte di gloriose istituzioni del Medioevo e dell'età moderna ed è stata contemplata in numerose leggi ancor prima dell'unità d'Italia e successivamente nella seconda metà dell'800 e poi all'inizio del '900, prima sotto forma di giudizio sui conti e poi di giurisdizione sulla responsabilità amministrativa. La sua contiguità con il controllo, sia pure nella separazione delle funzioni - secondo il disegno politico di Cavour che si sostanziò nella legge istitutiva del 1862 - ha prodotto la formazione di una Magistratura estremamente specializzata ed al tempo stesso capace di spa-ziare nel vasto campo della finanza pubblica, nella quale la funzione giurisdizionale, sia contabile sia amministrativa, ha una tale ampiezza di conoscenze ed esperienze da essere non facilmente ripetibile” Relazione Procuratore Generale Salvatore Not-tola cit.


_______________________________

- 28 -

La clausola generale di diritto pubblico, concepita negli anni ’90

quale strumento portante di reazione alla diffusione dei fenomeni di

mala-amministrazione, è un valore giuridico che la magistratura conta-

bile ha la responsabilità di conservare ed accrescere, nella consapevo-

lezza che la giurisdizione contabile non è soltanto -come affermato er-

roneamente nel recente passato-, un momento residuale di chiusura ri-

spetto al controllo , poiché possiede -viceversa- piena autonomia ed ori-

ginalità, con la possibilità di un’azione più ampia e completa, rafforzata

dai rapporti fra le due funzioni attribuite alla Corte dei conti, da im-

prontare ad un reciproco scambio di professionalità e di esperienze.

4.3. Il codice della giustizia contabile e la legislazione nei

settori collegati

L’esito conseguito con l’utilizzazione di un metodo di codificazione

della nuova disciplina del giudizio di responsabilità amministrativa, in

prevalenza concentrato sul sistema delle garanzie difensive, propone dei

lineamenti processuali, nei quali è molto difficile il recupero interpreta-

tivo della coerenza sistematica esterna, in considerazione della macro-

scopica ed insanabile confliggenza tra i principi generali che ispirano

rispettivamente, il nuovo codice del processo dinanzi alla Corte dei

conti, e la legislazione di prevenzione della corruzione.

Per dimostrare lo stridente contrasto tra lineamenti e principi giu-

ridici, è sufficiente soffermare l’attenzione sulla disciplina del F.O.I.A.

(Freedom of Information Act), di recente revisionata e perfezionata

nelle disposizioni del D.lgs. 97/2016, le quali consentono l’accesso civico

diffuso ed integrale in favore del cittadino, senza alcuna limitazione

nella legittimazione del richiedente, né obbligo di motivazione, al fine

di garantire la tracciabilità di qualsiasi informazione e di qualsiasi de-

cisione amministrativa, e di assicurare una forma di controllo generale

e diffuso sulle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbli-

che.

La disciplina del F.O.I.A., già definita come rivoluzione coperni-

cana nella tutela della trasparenza amministrativa e della prevenzione

anti-corruzione (v. retro par.4), indica la sussistenza di lineamenti pro-

cedimentali, palesemente contrastanti, e diametralmente opposte, alle


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- 29 -

modalità ed alle forme dell’istruttoria pre-processuale del pubblico mi-

nistero finanziario, il quale può acquisire con l’accesso diretto solo ed

esclusivamente, gli atti ed i documenti pubblicati sui siti internet delle

pp.aa. (art. 59 comma 4 CGC), mentre è -viceversa- assoggettato all’ob-

bligo di motivazione, sotto sanzione di nullità, per tutte le altre e di-

verse acquisizioni di atti, documenti ed informazioni amministrative.

Inoltre, con il D. Lgs. 29 maggio 2017, n. 9522, sono state emanate

disposizioni in materia di revisione dei ruoli delle Forze di polizia, ai

sensi dell'art. 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124.

Nell'ambito del suddetto provvedimento normativo è stata disposta, la

ridenominazione: I. della "Scuola di polizia tributaria" della Guardia di

Finanza in "Scuola di polizia economico - finanziaria" con effetto dal 21

novembre u.s.; II. dei "Nuclei di polizia tributaria" della Guardia di Fi-

nanza in "Nuclei di polizia economico-finanziaria", a decorrere dal 1°

gennaio 2018.

Tale ridenominazione non costituisce una mera operazione di re-

styling linguistico (v. nota Guardia di Finanza Comando regionale Lom-

bardia 20.12.2017), poiché tali variazioni terminologiche rappresen-

tano, anche sotto il profilo lessicale, l'epilogo del graduale processo di

trasformazione del Corpo della Guardia di Finanza, con l’assorbimento

dei compiti di polizia tributaria -espressione delle peculiarità e delle

professionalità di un'Istituzione principalmente dedicata al contrasto

dell'evasione dei tributi, delle frodi fiscali e del contrabbando-, nelle più

ampie funzioni di polizia economico-finanziaria collocate anche a tutela

dell’integrità dei bilanci pubblici (v. anche d.lgs. n.68/2001).

Dunque, nella nuova configurazione della missione istituzionale,

le attività tradizionalmente svolte dalla Guardia di Finanza nella qua-

lità di Polizia tributaria -rivolte alla tutela delle entrate pubbliche- con-

tinuano ad occupare un ruolo centrale, affiancate dalle altrettanto rile-

vanti funzioni attribuite per contrastare gli sprechi di risorse pubbliche

22 Decreto legislativo 29 maggio 2017, n. 95. Disposizioni in materia di revisione dei ruoli delle Forze di polizia, ai sensi dell’articolo 8, comma 1, lettera a), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche.


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- 30 -

e per prevenire e reprimere gli illeciti che alterano le regole di funziona-

mento dell'economia, della concorrenza e del mercato, a presidio degli

interessi dei consumatori e de collettività.

A tale evoluzione dei lineamenti organizzativi e funzionali del

Corpo della Guardia di Finanza, non corrisponde purtroppo alcun ad-

dentellato normativo nelle disposizioni che il cantiere delle riforme am-

ministrative ha dedicato alla Corte dei conti, nonostante la sussistenza

di buone prassi e di consuetudini virtuose da porre a sostegno dell’isti-

tuzione, presso le Procure Regionali, delle Sezioni di polizia economico-

finanziaria della Guardia di Finanza, e dell’ampliamento degli stru-

menti processuali di tutela cautelare.

Infatti, in primo luogo, il collegamento istruttorio alle indagini pe-

nali (art. 58 comma 1 CGC), è palesemente inserito in un contesto ridut-

tivo delle potenzialità investigative derivanti dai consolidati e consue-

tudinari rapporti di cooperazione e di collaborazione informativa tra i

diversi uffici del pubblico ministero e gli organi di polizia che collabo-

rano con i medesimi, in difetto di norme innovative sulla natura bi-uni-

voca dei collegamenti probatori e processuali non solo al giudizio pe-

nale, ma anche ai diversi giudizi dai quali emergano fattispecie di danno

alla pubblica amministrazione.

Sotto tale logica di matrice riduttiva è alquanto significativa la

carenza del riferimento nella legge di delega ai “Rapporti tra giudizi.

Rapporti tra processi di responsabilità (civile, penale, amministrativa,

disciplinare) ed utilizzabilità delle prove escusse in ciascuno di questi”,

ed alla “Istituzione presso le Procure Regionali di Sezioni di polizia eco-

nomico-finanziaria della Guardia di Finanza ex art. 3 decreto legisla-

tivo 19 marzo 2001, n. 68“, in difformità dalle disposizioni già inserite

nei precedenti schemi di delega normativa, che includevano espressa-

mente tali principi e criteri direttivi.

Inoltre, in secondo luogo, nella disciplina del sequestro conserva-

tivo, e dei mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale dei crediti

erariali, difetta palesemente, l’apertura in favore della molteplicità e

della eterogeneità delle azioni esperibili dal pubblico ministero per la


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- 31 -

tutela dell’integrità della finanza pubblica23, e l’introduzione delle ne-

cessarie norme additive sugli accertamenti patrimoniali e bancari24, le

quali sono oramai un corredo indispensabile per l’effettività delle azioni

cautelari ed esecutive, che non può rimanere affidata alle forme con-

template per i procedimenti cautelari del codice di procedura civile

(artt. 73-82 CGC).

4.4. La stagione normativa del codice contabile e lo stato

dell’organizzazione giudiziaria

Pertanto, l’approvazione del codice di giustizia contabile pur ap-

partenendo ad una stagione normativa di fondamentale rilevanza per

la revisione ed il consolidamento del ruolo della Corte dei conti nel si-

stema delle tutele giurisdizionali -a differenza delle altre riforme proces-

suali che hanno interessato nel recente passato le altre giurisdizioni-,

non è stata inserita in un disegno normativo dotato di completezza, or-

ganicità e sistematicità nell’impatto della legislazione processuale

sull’organizzazione degli uffici giudiziari, e sulla proporzionalità ed ade-

guatezza dei rapporti tra le funzioni, i carichi di lavoro e le risorse di-

sponibili25.

Subito dopo la enunciazione dei principi generali della giurisdi-

zione (effettività, concentrazione, “giusto processo”, artt. 2-4 CGC), il

nuovo codice di giustizia contabile dedica disposizioni specifiche agli

organi giurisdizionali, i quali esercitano le loro attribuzioni in confor-

mità alle competenze redistribuite negli ambiti descritti secondo la ri-

cognizione non innovativa dell’art. 1 CGC (conti, responsabilità, pen-

sioni, sanzioni ed altre materie specificate dalla legge).

Nella configurazione complessiva dell’organizzazione “a rete” e

con diffusione territoriale delle funzioni giurisdizionali, il nuovo codice

23 Il riferimento alla pluralità delle azioni del pubblico ministero è contenuto nella legge di delega, all’art.20 comma 2, lett. c): “disciplinare le azioni del pubblico mi-nistero, nonché le funzioni e le attività del giudice e delle parti, attraverso disposi-zioni di semplificazione e razionalizzazione dei princìpi vigenti in materia di giuri-sdizione del giudice contabile e di riparto delle competenze rispetto alle altre giuri-sdizioni”. 24 L’archivio dei rapporti bancari e patrimoniali è disciplinato dall’art. 7, commi 6-11, DPR n.605/1973, come modificato dall’art. 37, comma 4, D.L. 223/2006 con-vertito in legge 248/2006. Nessuna disposizione specifica è stata finora prevista per la Corte dei conti. 25 Le dotazioni organiche degli uffici della Corte dei conti – v. D.P. 25 gennaio 2002


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- 32 -

-a differenza del codice di procedura civile- non ha concepito l’organo

giurisdizionale come una struttura complessa formata dal Giudice e

dall’Ufficio del Giudice, ma ha concentrato in prevalenza l’attenzione

sui singoli organi giudiziari e sulle materie di rispettiva competenza, re-

cependo una concezione molto tradizionale, ed oramai superata, dell’or-

ganizzazione della Giustizia.

Invero, nell’ultimo decennio la legislazione processuale ha seguìto

direzioni molto eterogenee, ma in ognuna di esse è presente una linea

ispiratrice che coinvolge l’organizzazione giudiziaria e l’efficienza del

modello d’ufficio, valutato in una dimensione e con parametri europei.

Il decentramento delle funzioni giurisdizionali della Corte dei

conti, con la formazione progressiva di un’organizzazione a rete, più

evoluta e conforme ai parametri ed ai modelli europei, può essere ricon-

dotto alla legislazione degli anni ’90 ed alle riforme strutturali della

pubblica amministrazione avviate proprio in quel periodo storico, al

fine di innestare percorsi di recupero dell’efficienza amministrativa e di

eliminare situazioni di cattivo andamento nelle gestioni pubbliche.

L’approvazione del nuovo codice di giustizia contabile poteva rap-

presentare l’occasione, ma può ancora costituire il momento istituzio-

nale opportuno, per l’individuazione dei profili organizzativi sui quali

operare nella direzione della razionale revisione dei lineamenti funzio-

nali dell’Ufficio del Magistrato, considerato contestualmente ed al con-

tempo nel doppio profilo di organo giudiziario e di apparato destinata-

rio/utilizzatore di risorse finalizzate al Servizio Giustizia26.

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5. La giurisprudenza costituzionale nelle materie rilevanti e connesse alla finanza ed alla contabilità pubblica ed alla tutela giurisdizionale

5.1. Il coordinamento della finanza pubblica

In analogia agli anni precedenti, la disamina degli orientamenti

della giurisprudenza costituzionale per l’anno 2017, nei valori rilevanti

26 A. Pizzorusso, L’organizzazione della Giustizia in Italia, 1985


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- 33 -

per il buon andamento e l’efficienza amministrativa, consente di rinve-

nire molteplici indirizzi, ed affermazioni di particolare interesse, che

coinvolgono la fisionomia delle funzioni di controllo, e di giurisdizione

della Corte dei conti, con la conferma interpretativa dei principi e del-

le regole di raccordo e di coordinamento tra le due diverse attribuzioni.

Gli indirizzi della giustizia costituzionale continua-no a rafforzare

i principi fondamentali fissati dalla legislazione statale in materia di

coordinamento della finanza pubblica, nella loro funzionalità a garan-

tire l’equilibrio economico-finanziario del complesso del-le amministra-

zioni pubbliche, ed il rispetto dei parametri di unità economica della

Repubblica, con la contestuale prevenzione delle situazioni di squilibrio

(artt. 81,119,120 Cost.).

Ed infatti, proprio sulla dimensione normativa e sui lineamenti di

contenuto, del potere statale di coordinamento della finanza pubblica,

la giurisprudenza costituzionale è intervenuta più volte anche nell’anno

2017, con diverse decisioni di fondamentale rilevanza.

Così, da un lato, in relazione alle disposizioni di contenimento -

definito nelle opinioni più critiche come “indiscriminato”- della spesa,

con incidenza sui trasferimenti dello Stato verso le Autonomie territo-

riali, il Giudice costituzionale è ritornato ad enunciare l’orientamento,

secondo il quale “le politiche statali di riduzione delle spese pubbliche

possano incidere anche sull’autonomia finanziaria degli enti territoriali;

tuttavia, tale incidenza deve, in linea di massima, essere mitigata at-

traverso la garanzia del loro coinvolgimento nella fase di distribuzione

del sacrificio e nella decisione sulle relative dimensioni quantitative, e

non può essere tale da rendere impossibile lo svolgimento delle funzioni

degli enti in questione”.

La forte dialettica tra il principio della sostenibilità economica ed

il principio di incomprimibilità delle prestazioni sociali ha generato

nella giurisprudenza costituzionale la nozione dell’equilibrio cd. dina-

mico o tendenziale, il quale nasce per affermare la doverosità da parte

del legislatore di una ragionevole e credibile indicazione dei mezzi di

copertura anche per gli esercizi successivi a quello di competenza in cui

sorge la questione di costituzionalità.


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- 34 -

5.2. I livelli essenziali delle prestazioni e la cooperazione

Stato-Regione (C. cost. 169/2017)

I LEA, in quanto appartenenti alla più ampia categoria dei LEP,

devono essere determinati dal legislatore statale e garantiti su tutto il

territorio nazionale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m),

Cost.

E dunque, se al fine di assicurare la garanzia dei livelli essenziali

delle prestazioni (LEP), alla cui categoria, appartengono i LEA,

«spetta al legislatore predisporre gli strumenti idonei alla realizzazione

ed attuazione di esso, affinché la sua affermazione non si traduca in una

mera previsione programmatica, ma venga riempita di contenuto con-

creto e reale [di talché] è la garanzia dei diritti incomprimibili ad inci-

dere sul bilancio e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa

erogazione» (sentenza n. 275 del 2016), non vi è dubbio che le Regioni

stesse debbano collaborare all’individuazione di metodologie parame-

triche in grado di separare il fabbisogno finanziario destinato a spese

incomprimibili da quello afferente ad altri servizi sanitari suscettibili di

un giudizio in termini di sostenibilità finanziaria.

Sotto tale profilo, la Corte costituzionale ha ricordato che la deter-

minazione dei LEA è un obbligo del legislatore statale, ma che la sua

proiezione in termini di fabbisogno regionale coinvolge necessariamente

le Regioni, per cui la fisiologica dialettica tra questi soggetti deve essere

improntata alla leale collaborazione ed alla doverosa cooperazione per

assicurare il migliore servizio alla collettività (C. Cost. 169/2017 cit.).

5.3. L’effettività della tutela giurisdizionale e la differenzia-

zione degli strumenti processuali (C. Cost. 94/2017)

La necessità che al cittadino sia assicurata la piena tutela giuri-

sdizionale, anche risarcitoria, avverso l’illegittimo esercizio della fun-

zione pubblica (sentenze n. 191 del 2006 e n. 204 del 2004) non fa sca-

turire, come inevitabile corollario, che tale tutela debba essere del tutto

analoga all’azione risarcitoria del danno da lesione di diritti soggettivi.

È evidente, infatti, che le due situazioni giuridiche soggettive poste in

comparazione sono differenti: entrambe sono meritevoli di tutela, ma

non necessariamente della stessa tutela. Dalla non omogeneità delle si-


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- 35 -

tuazioni giuridiche soggettive poste a raffronto discende, secondo la co-

stante giurisprudenza costituzionale, l’infondatezza della censura di

violazione del principio di uguaglianza (ex plurimis, sentenze n. 43 del

2017, n. 155 del 2014, n. 108 del 2006, n. 340 e n. 136 del 2004).

Quanto alle censure relative alla violazione degli artt. 111, primo

comma, e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 47

della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e agli artt. 6 e

13 della CEDU, sotto il profilo della violazione del principio del giusto

processo, la giurisprudenza della Corte di giustizia europea -richiamata

dal Giudice costituzionale- ha affermato che spetta agli Stati membri

disciplinare le modalità procedurali dei ricorsi, compresi quelli per ri-

sarcimento danni, alla sola condizione che tali modalità non violino i

principi di equivalenza ed effettività, e cioè, rispettivamente, non siano

meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi previsti per la

tutela dei diritti derivanti dall’ordinamento interno, né rendano prati-

camente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti con-

feriti dall’ordinamento giuridico dell’Unione (tra le tante, Corte di giu-

stizia 26 novembre 2015, C-166/14, Med Eval, punto 37; 12 marzo 2015,

e Vigilo Ltd, C-538/13, punto 39; 6 ottobre 2015, Orizzonte Salute, C-

61/14, punto 46).

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6. Il conflitto tra le giurisdizioni ed i criteri di riparto nella giurisprudenza della Corte di Cassazione

6.1. Nomofilachia e certezza del diritto. Premessa e conside-

razioni generali

La certezza del diritto è un’esigenza fondamentale ed imprescindi-

bile per la realizzazione effettiva dell’eguaglianza dei cittadini dinanzi

alla legge (art. 3 Cost.), poiché l’ordinamento ed il sistema democratico

è fondato sul diritto primario di parità del trattamento giuridico in si-

tuazioni soggettive uguali.


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Le norme giuridiche richiedono ed esigono “un’applicazione uni-

forme e prevedibile al fine di assicurare la parità di trattamento ai sog-

getti dell’ordinamento, fornendo loro la consapevolezza che casi analo-

ghi riceveranno in sede giudiziaria la stessa sorte”.

La nomofilachia giuridica, intesa come uniformità dell’interpreta-

zione della legge e come condizione imprescindibile per l’effettiva rea-

lizzazione della certezza del diritto è posta a fondamento dell’origine

storica della Corte di Cassazione.

L’ordinamento giudiziario nella sua versione originaria (RD 30

gennaio 1941 n.12, all’art. 65 provvedeva a definire il compito della

Cassazione con la seguente disposizione: ”la corte suprema di cassa-

zione, quale organo supremo della giustizia, assicura l’esatta osservanza

e l’uniforme applicazione della legge, l’unità del diritto oggettivo nazio-

nale, il rispetto dei limiti delle diverse giurisdizioni; regola i conflitti di

competenza e di attribuzioni ed adempie gli altri compiti ad essa confe-

riti dalla legge”.

Nel contesto delle progressive trasformazioni dei modi di esercizio

del complesso ruolo di “Giudice delle giurisdizioni", attribuito alla Corte

di cassazione, appare necessario il riferimento all’indissociabile nesso

che si è progressivamente consolidato tra il bisogno della certezza del

diritto -da un lato-, e la prevedibile uniformità dell’applicazione della

norma giuridica -dall’altro lato-, garantita con strumenti orientati ad

assicurare l’interpretazione omogenea ad opera della giurisprudenza27.

Dunque, l’effettiva eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge

può essere conseguita soltanto in presenza di un diritto connotato da

un sufficiente grado di certezza, discendente dalla chiarezza e non am-

biguità delle norme giuridiche, le quali siano interpretate in modo uni-

forme e senza oscillazioni d’opinione.

In tale contesto emerge il valore dell’interpretazione giurispruden-

ziale, intesa quale fonte integrativa del diritto, alimentata dalla forza

logico-giuridica, ad effetti non vincolanti, del precedente decisorio.

27 v. Memorandum sulla giurisdizione 2017 condiviso e sottoscritto dai Presidenti della Corte di Cassazione, del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti, per la stabi-lizzazione degli orientamenti intra- ed inter-magistratuali, con particolare riferi-mento ai criteri di riparto della giurisdizione.


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Infatti, la dogmatica comparatistica ha collocato bene in evidenza

la differenza fondamentale tra i sistemi di common law ed i sistemi di

civil law, osservando che solo nel common law la giurisprudenza è col-

locata direttamente ed immediatamente nel sistema delle fonti.

Invero, nel civil law il giudice non è vincolato dal precedente deci-

sorio, che costituisce una semplice argomentazione logico-giuridica alla

quale diviene possibile il riferimento, riconducendo ad essa esclusiva-

mente “un’autorità teorica” nella motivazione della sentenza, al fine

della soluzione della diversa controversia, affine ed assimilabile al caso

anteriore.

Nei sistemi di common law, invece, il “precedente” ha non solo

“un’autorità teorica”, ma anche “un’autorità pratica”, in quanto il giu-

dice successivamente adito è vincolato alla soluzione di diritto prescelta

dal giudice antecedente, salva la creazione della nuova “regula iuris”

attraverso la pratica dell’overruling consistente nella motivazione sosti-

tutiva del precedente con altro precedente vincolante, oppure ancora,

salvo il ricorso alla diversa pratica del distinguishing, fondata sulla in-

dicazione dei tratti di non assimilazione del caso alla fattispecie già esa-

minata e decisa con la pronuncia anteriore28.

Dunque, nel common law, l’interesse primario ad assicurare la cer-

tezza del diritto, la parità di trattamento dei cittadini dinanzi alla legge,

e la coerenza e l’uniformità nell’interpretazione e nell’applicazione del

diritto, è affidata alla regola del precedente vincolante, costituito dalla

decisione giurisdizionale. Al contrario, nel sistema di civil law, al giudice

è affidato il ruolo di mera “bocca della legge”, senza il potere di fissare

nuovi principi di diritto vincolanti.

Tuttavia, lo sviluppo della funzione nomofilattica dimostra come

anche nei sistemi di civil law, la giurisprudenza abbia esercitato un’in-

fluenza nella formazione del diritto, che oltrepassa la mera applicazione

meccanicistica delle norme giuridiche, soprattutto -ed in particolare-,

quando queste contengano “concetti giuridici indeterminati, ovvero

quando il corpus normativo relativo alla fattispecie da decidere non ab-

bia i caratteri della coerenza e della completezza”, e abbia prodotto una

28 V. gli argomenti dagli studi preparatori del Memorandum sulla giurisdizione 2017, cit.


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- 38 -

vera e propria funzione integrativa della disciplina positiva, e delle

fonti del diritto .

Tali considerazioni generali indicano il contesto complessivo al

quale appartengono le attribuzioni giurisdizionali riservate alle sezioni

riunite della Corte di Cassazione, in una dimensione di nomofilachia

giuridica la quale può -dunque- assumere il valore della fonte integra-

tiva del diritto della contabilità pubblica, con un effetto vincolante del

precedente decisorio, mediato dalle soluzioni normative prescritte dal

nuovo codice di giustizia contabile. Pertanto, come evidenziato nel re-

cente memorandum sulla giurisdizione, il ruolo di nomofilachia giuri-

sprudenziale -fondamentale per l’uniforme interpretazione del diritto -

è esercitato per ciascuna giurisdizione da un organo appositamente de-

dicato, con funzioni orientate a garantire la certezza del diritto29.

6.2. Le oscillazioni della giurisprudenza di legittimità

Gli orientamenti giurisprudenziali della Corte di Cassazione espri-

mono significative linee di tendenza rivolte ad un ambito molto etero-

geneo di fattispecie, sulle quali i criteri di riparto della giurisdizione

sono elaborati ed applicati – con particolare rigore – al fine di ricon-

durre alla giurisdizione della Corte dei conti i fatti ed i comportamenti,

le condotte di gestione, gli atti ed i procedimenti, attraverso i quali si

manifesta la gestione patrimoniale e finanziaria degli interessi pubblici.

Purtroppo, nonostante la natura organica e sistematica da lungo

tempo conferita a tale assetto di principi giurisprudenziali, e la puntua-

lità delle risposte direttamente fornite, o comunque desumibili dai cri-

teri di riparto, considerati prima nel loro insieme e poi singolarmente, i

dibattiti d’opinione sulle attribuzioni della Corte dei conti continuano

–con ciclicità periodica- a riproporre dubbi ed atteggiamenti critici

sull’assenza di limiti veri ed efficaci apposti alle interpretazioni espan-

sive della giurisdizione finanziaria.

29 v. Memorandum sulla giurisdizione 2017, cit.


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- 39 -

Tuttavia, la semplice menzione in tali dibattiti della presenza delle

garanzie amministrativo-contabili in contesti strategici alla gestione

delle risorse pubbliche, dovrebbe già essere di per sé sufficiente a dissol-

vere qualsiasi dubbio sulla necessità oltre che sulla opportunità degli

strumenti di tutela finanziaria, qualificati da neutralità ed oggettività.

Il Giudice della giurisdizione è particolarmente impegnato nella

elaborazione e nella specificazione dei criteri di mediazione delle com-

petenze ridistribuite tra più Ordini di Giurisdizione, i quali sono definiti

con una continua ricerca di appropriatezza argomentativa, al fine di

garantire soluzioni improntate all’effettività ed alla pienezza della tu-

tela giurisdizionale degli interessi pubblici, evitando in tal modo dupli-

cazioni o sovrapposizioni di giudizi, privi tra loro di rapporti di reci-

proca integrazione.

Nella naturale oscillazione tra i diversi orientamenti, rimane co-

munque ferma l’apertura del quadro evolutivo (v. ab initio ord. Sez.

Un. n. 4511/2006), fondato sul pieno e definitivo superamento del rap-

porto di servizio inteso quale relazione bilaterale intersoggettiva, e sulla

naturale transizione verso una diversa concezione teleologico-funzio-

nale caratterizzata da un criterio di collegamento oggettivo con la giu-

risdizione finanziaria, nella quale viene in rilievo la sostanza delle regole

di gestione e la natura pubblica delle risorse finanziarie utilizzate, con

ripercussioni sulla stessa nozione di danno alle pubbliche finanze, con-

figurabile nelle ipotesi di “eccesso di potere finanziario” viziate dalla

“violazione degli obblighi nascenti dalla finalizzazione dell’impiego

delle pubbliche risorse”.

Anche nella giurisprudenza di legittimità dell’anno 2017, le que-

stioni sulle quali si sono concentrate le maggiori attenzioni hanno co-

me oggetto i profili della estensione della responsabilità amministrati-

va nei confronti di soggetti che, con varie forme, modi e titoli di legitti-

mazione, entrano in rapporto di collaborazione funzionale con la P.A.

in relazioni alle finalità istituzionali di realizzazione degli interessi pub-

blici.

La produzione di massime, di regole interpretative, di criteri

astratti e di principi applicativi, attribuisce alla giurisprudenza della

Corte di Cassazione il fondamentale significato della individuazione dei


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- 40 -

principi fondamentali, necessari per operare la lettura attuale e mo-

derna delle aree di giurisdizione riservate alla Corte dei conti, e per pre-

venire e/o dirimere i contrasti d’orientamento.

Senonché, anche negli orientamenti del 2017, la condivisione

estensiva del rapporto di servizio con la P.A. riceve una palese limita-

zione nei criteri d’ermeneutica giuridica utilizzati per la interpretazione

del complesso fenomeno delle attività d’impresa e delle attività di rile-

vanza economica della pubblica amministrazione, soprattutto in rela-

zione alla configurazione giuridica assunta dalla società di capitali a

partecipazione pubblica (v. infra 7.5).

6.3. Alcune evidenze negli orientamenti della giurispru-

denza di legittimità nell’anno 2017

Negli indirizzi giurisprudenziali della Corte di Cassazione enunziati

nelle sentenze e nelle ordinanze depositate nell’anno 2017 si desumono

molteplici orientamenti di fondamentale rilevanza per la configura-

zione delle finalità sostanziali della responsabilità amministrativa e per

i lineamenti contenutistici del danno alla pubblica amministrazione ed

alle sue funzioni.

- I danni punitivi (punitive damages) in Cass. SS.UU.

16601/2017

Infatti, superando le risalenti opinioni fondate sull’estraneità al ri-

sarcimento del danno dell'idea di punizione e di sanzione (Cass.

1183/07), il Giudice di legittimità ha oltrepassato i confini derivanti dal

carattere monofunzionale della responsabilità civile, avente la sola fun-

zione di "restaurare la sfera patrimoniale" del soggetto leso.

Operando una puntuale ed analitica ricostruzione delle fattispecie

di responsabilità patrimoniale dotate di disciplina speciale, le Sezioni

Unite della Corte di Cassazione hanno messo in luce che la funzione san-

zionatoria del risarcimento del danno non è più «incompatibile con i

principi generali del nostro ordinamento, come una volta si riteneva,

giacché negli ultimi decenni sono state introdotte disposizioni volte a

dare un connotato lato sensu sanzionatorio al risarcimento».


_______________________________

- 41 -

Le Sezioni Unite hanno tuttavia precisato che questo connotato

sanzionatorio non è ammissibile al di fuori dei casi nei quali una «qual-

che norma di legge chiaramente lo preveda, ostandovi il principio desu-

mibile dall'art. 25 Cost., comma 2, nonché dall'art. 7 della Convenzione

Europea sulla salvaguardia dei diritti dell'Uomo e delle libertà fonda-

mentali».

Emerge in tal modo la nuova traiettoria che l'istituto della respon-

sabilità civile e patrimoniale, in senso lato, ha percorso in questi de-

cenni. In sintesi, può dirsi che accanto alla preponderante e primaria

funzione compensativo riparatoria dell'istituto, -che immancabilmente

lambisce la deterrenza-, è emersa una natura polifunzionale, che si

proietta verso più aree, tra cui sicuramente principali sono quella pre-

ventiva (o deterrente o dissuasiva) e quella sanzionatorio-punitiva.

Peraltro, dalla stessa giurisprudenza costituzionale emergono si-

tuazioni normative nelle quali, l’introduzione di criteri automatici od

equitativi di liquidazione del danno, produce l’effetto di approssimare

il pagamento al danno potenzialmente sofferto, con finalità non esclu-

sivamente risarcitorie, ma anche sanzionatorie e deflattive (C. Cost. nn.

303/2011, 152/2016 quest’ultima sull’art.96 c.p.c.).

Sussiste -dunque- nella giurisprudenza costituzionale, un preciso

riscontro della cittadinanza nell'ordinamento nazionale di una conce-

zione polifunzionale della responsabilità civile, la quale risponde so-

prattutto a un'esigenza di effettività (cfr. Corte Cost. 238/2014 e Cass.

n. 21255/13).

Tuttavia, ciò non significa che l'istituto aquiliano abbia mutato la

sua essenza, ma solo che la “curvatura deterrente/sanzionatoria” ap-

partiene alla finalità non più mono-funzionale, ma multi-funzionale

della responsabilità patrimoniale30.

- il danno patrimoniale e non patrimoniale alla funzionalità

della pubblica amministrazione (Cass. Sez. III civ. n. 8662/2017)

30 La possibilità per il legislatore nazionale di configurare "danni punitivi" come misura di contrasto della violazione del diritto euro-unitario è riconosciuta in Cass. Sez. Un. 15 marzo 2016, n. 5072.


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- 42 -

Importante è la definizione della nozione di danno alla funziona-

lità amministrativa che emerge dalla sentenza Cass. n. 8662 del 4 aprile

2017, in una fattispecie di danno ambientale connessa a fatti illeciti con-

tro la pubblica amministrazione.

La decisione rinviene il presupposto fattuale nell’illecito ambien-

tale, quale evento non necessariamente derivante dalla commissione di

uno specifico reato contro l’ambiente, potendo esso consistere nella vio-

lazione di qualunque prescrizione regolatrice dell’attività umana, come

desumibile dall’insieme delle regole dell’ordinamento, tra le quali rien-

trano anche quelle relative all’illecito aquiliano ed alla responsabilità

derivante dall’esercizio di attività contrarie alla legalità ed al buon an-

damento amministrativo.

In tale contesto fattuale, la sentenza 8662/17 cit. ha affermato an-

che alcuni importanti principi in materia di responsabilità verso l’ente

di appartenenza dei funzionari pubblici responsabili di condotte corrut-

tive, affermando che il danno patrimoniale e non patrimoniale deri-

vante da comportamenti vietati, costituisce lesione dell'interesse alla

legalità, al buon andamento ed alla trasparenza ed imparzialità dell'at-

tività amministrativa (art. 97 Cost.) ed è distinto dal danno procurato

all'immagine ed alla credibilità dell'ente, determinato dal discredito e

dal sentimento di sfiducia verso l'amministrazione.

Trattandosi di lesione di diversi beni giuridici, ne consegue che en-

trambi i pregiudizi sono oggetto di risarcimento senza che sussista dop-

pia liquidazione di un unico danno.

Quindi, il danno patrimoniale alla funzionalità dell’amministra-

zione, causato nella specie dall’asservimento della pianificazione urba-

nistica del territorio comunale agli interessi privati, costituisce una au-

tonoma componente economica risarcibile e valutabile distintamente

dal danno all’immagine 31.

31 Il giudice di legittimità ha riconosciuto che la Corte d'appello di Milano non è

incorsa nella doppia liquidazione di uno stesso danno, ma ha correttamente risar-

cito il danno causato dalla condotta corruttiva ai principi di buon andamento e

imparzialità di cui all'articolo 97 Cost ed il vulnus procurato all'immagine dell'ente

ed alla sua credibilità, avendo l'ampia diffusione del fenomeno portato l'opinione

pubblica ad identificare l'ente con gli amministratori corrotti. Ha tenuto conto del


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- 43 -

Pertanto emerge in contenuti netti, la differenza fra il

danno alla funzionalità dell'ente ed il danno all'immagine, fondata sul

pregiudizio arrecato a due beni diversi: per la funzionalità dell'ente è

rilevante la lesione dell'interesse alla legalità ,al buon andamento alla

trasparenza e imparzialità dell'attività dell'amministrazione, nei valori

costituzionali tutelati dall'articolo 97 Cost.; per il danno all'immagine

vi è la lesione del prestigio e della credibilità dell'istituzione, intesi come

bene oggetto di un diritto proprio dell'ente in conformità agli indirizzi

della giurisprudenza costituzionale (C. cost. ord. 286/2011, sentenza

355/2010).

Tale affermazione di principio recupera la configurazione remota del

danno alla funzione pubblica, che nella giurisprudenza contabile venne

poi sopravanzata dal danno da disservizio e dal danno all’immagine, e di-

mostra la forte vitalità delle figure giuridiche riconducibili alle categorie

del danno alla pubblica amministrazione.

6.4. Gli orientamenti della Corte di Cassazione sul rapporto

di servizio e sulle figure dell’amministrazione di fatto nella ge-

stione degli interessi pubblici

Altrettanto importanti sono gli orientamenti della Corte di Cassa-

zione dedicati nell’anno 2017 alla individuazione del rapporto di servizio -

anche nei presupposti di fatto idonei a fondare la sussistenza della giuri-

sdizione contabile-, ed ai limiti della cognizione finanziaria sulle società a

partecipazione pubblica, in un contesto qualificato dal concorso delle tu-

tele giurisdizionali e dalla specificità del sindacato sulle scelte discrezionali

della pubblica amministrazione.

- sul rapporto di servizio nelle figure dell’amministratore di

fatto degli interessi pubblici (Cass. Sez. Un. ord. 19088/17, 18991/17)

Al fine dell’accertamento della sussistenza del rapporto di servizio,

gli orientamenti della Corte di Cassazione continuano ad enunziare il prin-

cipio secondo il quale: «il baricentro per discriminare la giurisdizione ordi-

naria da quella contabile si è spostato dalla qualità del soggetto - che può

discredito e del sentimento di sfiducia verso l'amministrazione, nonché del clamor

fori e cioè della pacifica e comprovata diffusione pubblica sui media della vicenda

corruttiva degli amministratori del Comune di Pieve Emanuele.


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- 44 -

ben essere un privato, o un ente pubblico non economico - alla natura degli

scopi perseguiti: cosicché, ove il soggetto privato distolga da questi ultimi

il contributo ricevuto, si rende autore di uno sviamento dalle finalità di

legge e cagiona un danno erariale, anche sotto il profilo della sottrazione

di risorse pubbliche a possibili obbiettivi alternativi; e di tale danno deve

rispondere davanti al giudice contabile. (Cass. Sez. unite 9 maggio 2011,

n. 10062)».

Il punto d’interesse che estende l’ambito della giurisdizione della

Corte dei conti risiede nell’affermazione collaterale che: “la responsabilità

amministrativa è configurabile anche nei confronti di chi intrattenga con

la società un rapporto organico. Cosi le pronunce Sez. U. del 9/1/2013, n.

295 e dei 25/1/2013, n.1774 hanno affermato che l'amministratore di una

società privata destinataria di fondi pubblici, del quale si prospetti una

condotta di dolosa appropriazione o d’ingerenza nella gestione dei finan-

ziamenti, è soggetto alla responsabilità per danno erariale ed alla giurisdi-

zione della Corte dei conti, atteso che la società beneficiaria dell'erogazione

concorre alla realizzazione del programma della P.A., instaurando con

questa un rapporto di servizio, sicché la responsabilità amministrativa at-

tinge anche coloro che intrattengano con la società un rapporto organico”.

Pertanto, è definitivamente consolidato l’indirizzo giurispruden-

ziale della Suprema Corte di Cassazione (vedi, ab imis, S.U. n.

20434/2009), in base al quale «qualora un privato (o anche l'ammini-

stratore di un ente), cui siano erogati fondi pubblici, per sue scelte in-

cida negativamente sul modo d'essere del programma imposto dalla

P.A., alla cui realizzazione esso è chiamato a partecipare con l'atto di

concessione del contributo, in tal modo determinando uno sviamento

dalle finalità perseguite, egli provoca un danno per l'ente pubblico, del

quale deve rispondere davanti al giudice contabile»; e «nel caso in cui i

danni subiti dall'erario o da altro ente pubblico siano riconducibili a una

società, la legittimazione passiva va riconosciuta congiuntamente o di-

sgiuntamente sia nei confronti di questa che dei suoi amministratori

anche se quest'ultimi abbiano operato in via di mero fatto (Cass.

06/12/2000, n. 15487) essendo il pregiudizio riconducibile anche al com-

portamento dell'amministratore quale "terminale di un'attività di ge-

stione di fondi pubblici e pertanto soggetto agente nell'interesse della

Pubblica Amministrazione».


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- 45 -

- Cass. Sez. Un. ord. 10231/17- contraente generale (g.c. -

general contractor) e direzione lavori

Al contraente generale la stazione appaltante affida, global-

mente, la «realizzazione con qualsiasi mezzo dell'opera» (art. 176 del

codice dei contratti pubblici), nel rispetto delle esigenze specificate nel

progetto preliminare o nel progetto definitivo redatto dalla medesima

stazione appaltante e posto a base di gara, contro un corrispettivo pa-

gato in tutto o in parte dopo l'ultimazione dei lavori.

Il general contractor, assumendo tale complessiva obbligazione di

risultato, svolge anche compiti che altrimenti graverebbero sulla sta-

zione appaltante, esercitando vari poteri pubblicistici -quali: l’espro-

priazione delle aree di sedime ed il sub-affidamento a terzi dei lavori, il

coordinamento con gli enti gestori dei servizi, la progettazione esecu-

tiva dei lavori, il prefinanziamento in tutto o in parte dell'opera da rea-

lizzare-, idonei ad inserire la medesima figura contrattuale nell'appa-

rato organizzativo dell'ente pubblico appaltante che ha trasferito i po-

teri e da costituirlo, nei limiti di tale esercizio di poteri, "agente dell'am-

ministrazione".

Su tale presupposto, ai fini del riparto di giurisdizione la giuri-

sprudenza della Corte di Cassazione procede ad importanti distinzioni e

classificazioni, le quali dimostrano come sia lungo e difficile il percorso

nomofilattico segnato nel Memorandum 2017 cit.

Innanzitutto, occorre distinguere tra due contrapposte posizioni

che in concreto sono cumulabili nella figura del general contractor. Qua-

lora il danno derivi dalla violazione del "dovere" -in senso lato- pubbli-

cistico afferente l'attività e le funzioni svolte come "agente dell'ammi-

nistrazione pubblica", la cognizione sull'azione di responsabilità spetta

alla giurisdizione della Corte dei conti, in ragione del temporaneo rap-

porto di servizio pubblico insorto per effetto dell'esercizio di quei poteri.

Qualora, viceversa il danno derivi dall'inadempimento delle ob-

bligazioni poste a carico del g.c. come "controparte contrattuale

dell'amministrazione pubblica", così da squilibrare il sinallagma con-

trattuale, od -ancora- da un mero illecito extracontrattuale, la cogni-

zione dell'azione di responsabilità e/o risarcitoria spetta alla giurisdi-

zione dell'autorità giudiziaria ordinaria, poiché non sussiste l'esercizio


_______________________________

- 46 -

di poteri pubblicistici riconducibili al rapporto di servizio temporaneo

con l'ente pubblico.

Tale impostazione, fondata sulla duplice distinzione appena men-

zionata, si riflette sulla responsabilità del direttore dei lavori per l'atti-

vità professionale svolta, con ulteriori precisazioni distintive (v. anche

Cass., Sezioni Unite, n. 16240 del 2014).

Infatti, nel caso di nomina effettuata direttamente dalla stazione

appaltante, il direttore dei lavori può ritenersi temporaneamente inse-

rito nell'apparato dell'ente pubblico appaltante, quale organo tecnico e

straordinario di esso, quando eserciti nei confronti dell'appaltatore i po-

teri autoritativi inerenti alle sue funzioni, assumendo la veste di "agente

dell'amministrazione". Pertanto, qualora il danno derivi dall'esercizio

dell'incarico e di tali poteri, la cognizione della correlativa azione di re-

sponsabilità intentata per conto dell'amministrazione pubblica spetta

alla giurisdizione della Corte dei conti, in ragione del temporaneo rap-

porto di servizio con l'ente pubblico, in conformità al combinato dispo-

sto degli artt. 13 r.d. n. 1214 del 1934 ed 1, comma 4, legge n. 20 del

1994. Sotto tale profilo, è alquanto evidente l'impossibilità di scindere

le giurisdizioni in presenza di un rapporto unitario, anche nell’ipotesi in

cui il direttore dei lavori abbia cumulato l'incarico di progettista, che

singolarmente considerato integrerebbe un rapporto di natura esclusi-

vamente privatistica.

Nel caso, invece, di nomina effettuata dal contraente generale -al

quale la normativa riserva espressamente la funzione, nell'àmbito della

globale realizzazione dell'opera-, il direttore dei lavori non «esplica al-

cun potere autoritativo nei confronti del medesimo contraente gene-

rale» per il quale opera (Cass., Sezioni Unite, n. 16240 del 2014, citata)

e non può -a differenza della precedenti ipotesi- ritenersi temporanea-

mente e funzionalmente inserito nell'apparato organizzativo dell'ente

pubblico appaltante-soggetto aggiudicatore). Pertanto, in tale ultima

situazione, laddove il danno derivi dall'esercizio dell'incarico di diret-

tore dei lavori, la cognizione della correlativa azione di responsabilità

intentata per conto dell'amministrazione pubblica spetta alla giurisdi-

zione dell'autorità giudiziaria ordinaria, in ragione dell'inesistenza di un


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- 47 -

rapporto di servizio, ancorché temporaneo, con l'ente pubblico e dell'e-

sistenza di un rapporto privatistico di prestazione d'opera intellettuale

tra il g.c. ed il direttore dei lavori.

E’ alquanto evidente la complessità dei criteri di riparto della giu-

risdizione all’interno dei quali la giurisdizione della Corte dei conti deve

necessariamente rimanere per non incorrere nell’eccesso di potere giuri-

sdizionale.

6.5. Le società a partecipazione pubblica dopo il Testo

unico e le disposizioni integrative e correttive (d.lgs. n.175/2016-

d.lgs. n.100/2017)

Gli orientamenti della Corte di cassazione, sulle società pubbli-

che- in generale-, e sulle gestioni in house -in particolare-, si propongono

di ricondurre la soluzione del problema del riparto di giurisdizione entro

un quadro coerente di principi giuridici, e fondano le premesse argo-

mentative sui lineamenti normativi della materia, la quale non avrebbe

ancora acquisito le “caratteristiche di un sistema conchiuso ed a sé

stante”, ma continuerebbe ad apparire come “un insieme di deroghe

alla disciplina generale, sia pure con ampio ambito di applicazione”.

La natura frammentaria della normativa, la quale è il risultato

dell’impulso di risposta ad esigenze contingenti di finanza pubblica, non

consentirebbe -ad avviso del Giudice di legittimità- di andare “oltre il

dettato della singola disposizione” al fine di riconoscere la giurisdizione

generale della Corte dei conti.

Pertanto, all’interprete non rimane che adeguarsi alla “drastica

alternativa”, la quale consente la giurisdizione sulla finanza pubblica

nella ipotesi delle società in house (individuate per requisiti rigorosa-

mente specificati), oppure ancora nelle sole ipotesi nelle quali sussista-

no “previsioni normative che eccezionalmente lo stabiliscano, quantun-

que si tratti di danno arrecato ad un patrimonio facente capo non già

ad un soggetto pubblico bensì ad un ente di diritto privato”.

In tale contesto interpretativo, di elevata complessità, è interve-

nuta l’approvazione del decreto legislativo n.175/2016 (Testo unico in

materia di società a partecipazione pubblica), con il quale il legislatore

statale persegue la finalità di riordino di una molteplicità di discipline,


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- 48 -

da coordinare secondo principi e criteri univoci, per eliminare le con-

traddizioni e le antinomie normative preesistenti.

Ciò nonostante, la disamina degli orientamenti giurisprudenziali

dell’anno 2017 sulle società pubbliche evidenzia la permanenza delle

medesime aree critiche che riguardano l’applicazione specifica dei cri-

teri di riparto della giurisdizione.

Infatti, con argomentazioni discontinue e sincopate perché con-

traddette in altre pronunzie che esprimono principi opposti, il Giudice

di legittimità è tornato ad affermare che “la Corte dei conti non è il

giudice naturale della tutela degli interessi pubblici e della tutela da

danni pubblici (Corte cost. 5 dicembre 2010, n. 355), di modo che l'af-

fermazione della relativa giurisdizione richiede l'interposizione del legi-

slatore, che si traduce in norme che prevedono la giurisdizione contabile

in fattispecie determinate”.

Ad avviso della Corte di Cassazione la tendenza del legislatore è

rivolta, sul piano generale, a riconoscere alle società in mano pubblica

lo statuto delineato dal diritto societario, al quale consegue l'assogget-

tamento delle relative controversie alla giurisdizione ordinaria.

Tale evoluzione normativa si origina dall'art. 16-bis D.L. 31 di-

cembre 1997, n. 248, introdotto in sede di conversione con legge 28 feb-

braio 2008, n. 31, il quale -sia pure con riguardo alle sole società con

azioni quotate in mercati regolamentati, con partecipazione anche in-

diretta dello Stato o di altre amministrazioni o di enti pubblici, inferiore

al 50 per cento, nonché per le loro controllate-, ha stabilito che «la re-

sponsabilità degli amministratori e dei dipendenti è regolata dalle

norme del diritto civile e le relative controversie sono devolute esclusi-

vamente alla giurisdizione del giudice ordinario».

Tale disposizione normativa è stata seguita dall'art. 4, comma 13,

D.L. n. 95/2012 (cd. spending review), e poi è stata sostanzialmente re-

cepita nel d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175 (Testo unico sulle società a par-

tecipazione pubblica, di recente modificato con le disposizioni integra-

tive e correttive in d.lgs. n.100/2017), che contiene una norma generale

di rinvio alla disciplina codicistica, là dove è previsto che «le disposi-

zioni del presente articolo e le altre disposizioni, anche di carattere spe-

ciale, in materia di società a totale o parziale partecipazione pubblica si


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- 49 -

interpretano nel senso che, per quanto non diversamente stabilito e

salvo deroghe espresse, si applica comunque la disciplina dettata dal

codice civile in materia di società di capitali».

Pertanto, in tale cornice, le Sezioni Unite della Corte di Cassa-

zione hanno continuato a sottolineare che, nella società di diritto pri-

vato a partecipazione pubblica, il pregiudizio patrimoniale arrecato

dalla mala gestio dei suoi organi sociali non integra -in generale- una

fattispecie di danno erariale, in quanto si risolve in un vulnus gravante

in via diretta esclusivamente sul patrimonio della società, soggetta alle

regole di diritto privato e dotata di autonoma e distinta personalità giu-

ridica rispetto ai soci.

L'azione di responsabilità per danno erariale si può, invece, con-

figurare sia quando l'azione di responsabilità è mirata al risarcimento

di un danno che -come nel caso del danno all'immagine- sia stato arre-

cato al socio pubblico direttamente, e non come mero riflesso della per-

dita di valore della partecipazione sociale conseguente al danno arre-

cato alla società, sia nei confronti di chi, essendone incaricato, non ab-

bia esercitato i poteri ed i diritti sociali spettanti al socio pubblico al

fine d'indirizzare correttamente l'azione degli organi sociali o di reagire

opportunamente agli illeciti da questi ultimi commessi (v. anche Cass.

sez. un. ord. 12 ottobre 2011, n. 20941; ord. 3 maggio 2013, n. 10299 e

27 ottobre 2016, n. 21692).

Inoltre, la giurisdizione della Corte dei conti è ravvisabile con ri-

guardo alle azioni di responsabilità proposte nei confronti di organi o

dipendenti delle società in house, per tali dovendosi intendere quelle co-

stituite da uno o più enti pubblici per l'esercizio di pubblici servizi, che

esplichino la propria attività prevalente in favore degli enti parteci-

panti e che siano assoggettate a forme di controllo della gestione analo-

ghe a quelle esercitate dagli enti pubblici sui propri uffici (tra varie,

Cass., sez. un., 25 novembre 2013, n. 26283; 10 marzo 2014, n. 5491;

ord. 22 dicembre 2016, n. 26643), avuto riguardo alle previsioni conte-

nute nello statuto della società nel momento cui risale la condotta ipo-

tizzata come illecita (in particolare, Cass., sez. un., 26 marzo 2014, n.

7177).


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- 50 -

Cosi ricostruito il contesto normativo ed interpretativo, la giuri-

sdizione della Corte dei conti non è stata -dunque- ritenuta compatibile

con la fisionomia dell'impresa ferroviaria delineata dal legislatore in-

terno, in conformità al diritto dell'Unione, la quale è contrassegnata

dall'indipendenza e dall'autonomia, dall'apertura al libero mercato e

dall'adozione del modello privatistico, che non ne consentono la ricon-

ducibilità all'ente pubblico o anche alla società in house.

Difatti, le Sezioni Unite della Cassazione hanno escluso la natura

erariale del danno nei confronti di Ferrovie dello Stato S.p.a., affer-

mando la giurisdizione del giudice ordinario sul fondamento della con-

siderazione che la società ferroviaria svolge un'attività economica e

commerciale in regime di mercato libero e la sua veste giuridica non

rappresenta un mero schermo di copertura di una struttura ammini-

strativa pubblica (Cass. Sez. Un., 22 gennaio 2015, n. 1159, e da ultimo

Cass. SS.UU. ord. 11983/17 nel caso Ferrovie Sud est).

Pertanto, dalla disamina degli orientamenti della giurisprudenza

di legittimità permangono le aree critiche nell’interpretazione degli

spazi di giurisdizione riservati alla Corte dei conti, sul presupposto

dell’esistenza dei requisiti propri delle società in house providing.

La giurisprudenza delle Sezioni Unite, formatasi a partire dalla

sentenza n. 26283 del 2013 e ripresa, tra le altre, dalla sentenza n.

54917/2014, si è oramai consolidata nei principi secondo i quali la Corte

dei conti ha giurisdizione sull'azione di responsabilità degli organi so-

ciali per i danni cagionati al patrimonio della società, solo quando possa

dirsi superata l'autonomia della personalità giuridica rispetto all'ente

pubblico, ossia quando la società possa definirsi in house, per la con-

temporanea presenza di tre requisiti: 1) il capitale sociale sia integral-

mente detenuto da uno o più enti pubblici per l'esercizio di pubblici ser-

vizi e lo statuto vieti la cessione delle partecipazioni a privati; 2) la so-

cietà esplichi statutariamente la propria attività prevalente in favore

degli enti partecipanti, in modo che l'eventuale attività accessoria non

implichi una significativa presenza sul mercato e rivesta una valenza

meramente strumentale; 3) la gestione sia per statuto assoggettata a

forme di controllo analoghe a quelle esercitate dagli enti pubblici sui


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- 51 -

propri uffici, con modalità e intensità di comando non riconducibili alle

facoltà spettanti al socio ai sensi del codice civile».

Nel 2017 la Cassazione non si è discostata da tali orientamenti,

che continuano a generare situazioni d’incertezza interpretativa

nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali riservate alla Corte dei conti

(v. Cass. SS.UU. ord. 1091/17, 962/17).

6.6. Il concorso di azioni a tutela della pubblica ammini-

strazione ed il sindacato integrale di economicità sulla discre-

zionalità amministrativa

Uniformi, consolidati ed esenti da margini d’incertezza interpre-

tativa ed applicativa sono i principi elaborati dalla Corte di Cassazione

sul sindacato di economicità nella scelta discrezionale della pubblica

amministrazione, e sul concorso di azioni risarcitorie a tutela dell’inte-

grità della finanza pubblica.

Infatti, già con la fondamentale sentenza n. 14488/2003 la giuri-

sprudenza della Cassazione, applicando analoghi criteri adottati per de-

lineare i limiti di sindacabilità della giurisdizione del giudice ammini-

strativo, ha precisato che la Corte dei Conti può e deve verificare la

compatibilità delle scelte amministrative con i fini dell'ente pubblico,

che, ai sensi dell'art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241, devono essere

ispirati a criteri di economicità e di efficacia secondo il canone indicato

nell'art. 97 Cost.

Tali criteri assumono rilevanza sul piano della legittimità -e non

della mera opportunità- dell'azione amministrativa, e -pertanto- il sin-

dacato giurisdizionale deve estendersi alle singole articolazioni dell'a-

gire amministrativo per verificare se gli strumenti utilizzati dagli am-

ministratori pubblici siano adeguati, oppure esorbitanti ed estranei, ai

fini di interesse pubblico da perseguire con risorse pubbliche, non po-

tendosi , comunque ed in ogni caso, prescindere dalla valutazione del

rapporto tra gli obiettivi conseguiti e i costi sostenuti (Cass. Sez. Un.

sent. nn. 4283 e 12102 del 2013, 831 e 20728 del 2012, 10069 e

12902/2011).

Richiamando -pertanto- i sopra indicati criteri, le Sezioni Unite

hanno riaffermato la possibilità di un'estesa applicazione della legge n.


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- 52 -

241 del 1990, le cui clausole generali consentono in sede giurisdizionale

un controllo di ragionevolezza sulle scelte operate dalla pubblica ammi-

nistrazione. Ne consegue che il criterio di razionalità nella valutazione

delle scelte, alle quali si riferisce la giurisprudenza contabile non è stru-

mento limitato all'esame del merito, che conserva la sua rilevanza solo

se inserito in un metodo di valutazione che lo individua come summa di

sintomi dell'eccesso di potere, ma investe nella sua interezza il percorso

logico seguito dall'amministrazione, onde evitare la deviazione dell'at-

tività amministrativa dai propri fini istituzionali, che devono essere

perseguiti nel quadro complessivo degli equilibri della finanza pubblica

cui il giudizio amministrativo-contabile è specificamente orientato (v.

da ultimo il sindacato di economicità in Cass. SS.UU. sentenza

6820/17).

L'irragionevolezza equivale al vizio della funzione; di contro, l'e-

sigenza di razionalità insita nello svolgimento della funzione ammini-

strativa corrisponde a correttezza e adeguatezza della funzione; di

modo che la ragionevolezza consente di verificare la completezza dell'i-

struttoria, la non arbitrarietà e la proporzionalità nella ponderazione e

scelta degli interessi, nonché la logicità e l'adeguatezza della decisione

finale allo scopo da raggiungere. In questo contesto, gli obblighi di ser-

vizio diventano obblighi di risultato e il mancato raggiungimento degli

obiettivi, laddove comporti un danno per la pubblica amministrazione

e sia imputabile al dolo o alla colpa grave degli operatori, può essere

oggetto di valutazione in sede giurisdizionale di responsabilità. Il giu-

dice contabile ha, per tale via, il potere di accertare tutti i fatti e com-

portamenti causa di danno erariale e, pertanto, ferma restando la scelta

dell'amministratore di apprestare gli strumenti più idonei al soddisfaci-

mento degli obiettivi dell'ente, valuta i modi di attuazione delle scelte

discrezionali alla luce del parametro della conformità a criteri di effica-

cia ed economicità che, avendo acquistato "dignità normativa", assu-

mono rilevanza sul piano della legittimità e non della mera opportunità

dell'azione amministrativa.

Altrettanto importanti sono i principi giurisprudenziali che con-

fermano il concorso delle giurisdizioni nella tutela dell’integrità della

finanza pubblica. Infatti, la Corte di Cassazione ha già avuto modo di


_______________________________

- 53 -

affermare ed ha ulteriormente ribadito che nelle materie di responsabi-

lità erariale, la giurisdizione civile e quella penale, da un lato, e la giu-

risdizione contabile, dall'altro, sono reciprocamente indipendenti nei

loro profili istituzionali, anche quando investono un medesimo fatto

materiale, e l'eventuale interferenza che può determinarsi tra i relativi

giudizi pone esclusivamente un problema di proponibilità dell'azione di

responsabilità da far valere davanti alla Corte dei conti, senza dar luogo

ad una questione di giurisdizione (v. Cass. SS.UU. 28/11/2013 n. 26582

e da ultimo Cass. SS.UU. sentenza 1410/2018 sul concorso di giurisdi-

zioni). In tale contesto argomentativo, in conformità alla giurispru-

denza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione rimangono riservati

al sindacato della Corte dei conti in sede giurisdizionale, le decisioni su

tutte le deduzioni difensive sui profili della mancata assicurazione del

giusto processo, dell’inosservanza del contraddittorio e del dovere di

motivazione (in particolare «violazione dei principi regolatori del giusto

processo, art. 111, commi 1, 2 e 6, Cost.; art. 6 CEDU; art. 47 Carta

dell'UE; art. 6 TFUE) i quali non investono i limiti esterni delle attri-

buzioni giurisdizionali, e di conseguenza non possono essere fatti valere

con il ricorso per cassazione ex art. 362 cod. proc. civ. (v. sul punto an-

che Cass., sez. un., 18/05/2017, n. 12497). Infatti, le norme del nuovo

codice di giustizia contabile non riguardano i limiti della giurisdizione

contabile ma si riferiscono al quomodo della stessa, e -dunque- qualsiasi

censura sul rispetto effettivo dei principi del giusto processo e dell’inte-

grità del contraddittorio -le quali stanno insorgendo nelle esperienze ap-

plicative-, restano estranee al controllo sull'eventuale superamento dei

limiti esterni della giurisdizione stessa, e sono assorbite dal sindacato

interno della Corte dei conti (Cass. SS.UU. sentenza 1410/2018 cit.).


_______________________________

- 54 -

PARTE SECONDA

LE ATTIVITÀ INQUIRENTI NELL’ANNO 2017

1. La gestione dell’archivio istruttorio e dei carichi di la-voro. L’andamento dei cicli nelle notizie di danno

1.1. L’andamento generale delle attività istruttorie e degli

accertamenti. Gli indicatori di produttività

Al fine della descrizione delle tendenze rilevabili nell’andamento

generale delle attività istruttorie e d’accertamento probatorio, da cor-

relare ai risultati conseguiti con l’esercizio delle funzioni inquirenti

nell’anno 2017, soccorrono in ausilio esplicativo i quadri di sintesi e le

tabelle di raffronto (v. infra), che reiterano i medesimi schemi ed i criteri

già utilizzati nelle impostazioni degli anni anteriori, con le opportune

innovazioni di complemento informativo.

Il quadro delle rilevazioni statistiche è ancora suscettivo di essere

sviluppato con maggiori dettagli e con l’utilizzazione di più efficaci cri-

teri di ponderazione e di valutazione dell’andamento nella produttività

delle attività d’ufficio, sotto condizione di condividere i contenuti at-

tuali che provengono dalla cultura della giurisdizione.

Infatti, gli indicatori di produttività non possono essere fondati su

una lettura meramente burocratico-formale dei dati numerici, ma de-

vono essere integrati da criteri ed indici sostanziali, idonei a mediare ed

a fare risaltare la diversa complessità delle attività e degli esiti giudi-

ziari dai quali dipende l’effettività della Giustizia contabile.

Nell’anno 2017 la procura regionale ha proseguito il tempo di tran-

sizione programmato per l’avviamento di una ampia e completa fase di

revisione, nella quale il primo ordine di priorità e d’urgenza è stato oc-

cupato dall’opera di riordino generale dell’archivio istruttorio, finaliz-

zato verso un disegno di nuova, diversa e più efficiente redistribuzione

dei carichi complessivi di lavoro.

La fase di revisione, condivisa con i Colleghi Magistrati e con tutto

il personale amministrativo, non si avvale di nessuna soluzione di conti-

nuità con l’avviamento della complessiva organizzazione pre-esistente,


_______________________________

- 55 -

ma si caratterizza per l’innesto progressivo di una batteria di criteri or-

ganizzativi orientati alla crescita degli indicatori dell’efficienza giudi-

ziaria.

Infatti, la ri-organizzazione dell’archivio istruttorio e la revisione

dei criteri di gestione dei connessi carichi di lavoro, rappresentano i

principali obiettivi indotti da alcuni fattori di spinta e di accelerazione

dei processi di riordino di tutte le linee d’attività.

Il più importante fattore di spinta induttiva all’innovazione orga-

nizzativa è costituito dall’impatto del nuovo Codice di giustizia conta-

bile, nel quale -salva l’auspicata revisione migliorativa entro il biennio

di prossima scadenza- la razionalizzazione applicativa nell’interpreta-

zione giurisprudenziale non è stata sufficiente a realizzare le condizioni

ottimali per una migliore fluidità, speditezza ed accelerazione delle at-

tività istruttorie, poiché tutti gli adempimenti negli accertamenti pro-

batori sono gravati da un eccesso di formalismo garantista.

L’assoggettamento delle attività istruttorie a disposizioni analiti-

che e puntuali, distinte per tipi di atti, e la previsione di modalità tipi-

che degli adempimenti, assistite da un regime diffuso di nullità proces-

suali, costituisce causa di appesantimento e di rallentamento degli ac-

certamenti informativi, che invece dovrebbero procedere con spedi-

tezza anche nell’interesse dei soggetti garantiti

A tale, alquanto evidente, fenomeno di aggravamento processuale

delle attività istruttorie, non corrisponde la produzione di alcun bene-

ficio effettivo a vantaggio del diritto di difesa, come dimostrano le

prime esperienze applicative dell’art. 83 CGC (chiamata in giudizio su

ordine del giudice-divieto), e le censure critiche provenienti dagli stessi

argomenti difensivi sull’assenza di controllo del giudice sul decreto di

archiviazione del pubblico ministero (v. retro par.5).

Inoltre, al fine della valutazione dell’esigenza di celerità e di spedi-

tezza dell’istruzione probatoria, non può essere ignorato l’impatto nor-

mativo della nuova disciplina dedicata alla prescrizione, la quale è con-

traddistinta da disposizioni speciali e derogatorie, rispetto alla disci-

plina patrimoniale del codice civile, le quali creano una forte assimila-

zione al regime della decadenza dell’azione di danno (v. artt. 66 CGC).


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- 56 -

Sulla spinta induttiva all’innovazione organizzativa è altrettanto

importante il fattore di rilevazione annuale, correlato all’osservazione

dei cicli nell’andamento dei flussi rilevabili sulle informazioni di danno,

i quali sopravvengono con percentuali statistiche palesemente cre-

scenti, e confluiscono nella mole già consistente dell’archivio istruttorio

pregresso (v. denunzie pervenute: nel 2016 n. 1940; nel 2017 n. 2272).

Entrambi i fattori posti sotto osservazione -di natura normativa il

primo, di consistenza informativa il secondo-, hanno imposto l’avvia-

mento di un processo accelerato di revisione dell’organizzazione dell’uf-

ficio e dei carichi di lavoro, e d’impostazione di un programma condi-

viso, sugli obiettivi di semplificazione degli adempimenti interni, e di

verifica dei requisiti di concretezza e di attualità del danno nelle istrut-

torie più remote, al fine di ottimizzare i tempi ed i modi degli accerta-

menti probatori ed investigativi.

I primi esiti, di segno ampiamente positivo, riconducibili alle in-

novazioni aggiunte nei processi di lavoro -i quali hanno oramai supe-

rato la fase di transizione, sono esposti negli allegati e nelle informazioni

statistiche predisposte anche con criteri storico-comparativi.

Infatti, la valutazione globale dell’andamento e dell’esito delle at-

tività inquirenti e requirenti, espletate dalla Procura Regionale per la

Lombardia nell’anno 2017, consente con immediatezza la individua-

zione delle caratteristiche di specificità dei flussi di lavoro, e la presenza

di diversi e convergenti indicatori virtuosi sulla quantità e sulla qualità

del lavoro svolto, in relazione all’organizzazione degli accertamenti e

delle investigazioni, ed in relazione ai risultati conseguiti nelle diverse

aree d’intervento.

1.2. I dati statistici generali

In relazione ai dati statistici generali, rilevanti per la valutazione

complessiva dell’andamento delle attività inquirenti, si osserva che:

• il programma di revisione e di riordino dell’archivio istruttorio,

evidenzia il miglioramento dell’indice globale di smaltimento delle de-

nunzie di danno, che supera la sopravvenienza annuale in percentuali

significative che incidono sul carico complessivo di lavoro (per il 2016:

n. 1940 istruttorie aperte, n. 7846 istruttorie complessivamente pendenti;

nel 2017 n. 2272 istruttorie aperte, n. 6242 istruttorie pendenti), e pertanto


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- 57 -

il carico complessivo dell’archivio istruttorio è stato ridotto da n. 9.588

nel 2015 a n. 7.846 nel 2016, ed a n. 6242 nel 2017, nonostante la mag-

giore sopravvenienza delle notizie di danno;

• in percentuale moderata ma apprezzabile, è stato incrementato

l’indice di deposito degli atti di citazione (n. 95 nel 2015, n. 98 nel 2016,

n.104 nel 2017), con un margine complessivo di produttività qualitativa

e quantitativa, che si presenta -in termini relativi- il più elevato di tutte

le precedenti statistiche nell’ultimo triennio, ed espone l’esito di una

costante tendenza in aumento; anche l’indice di deposito degli inviti a

dedurre espone un incremento sul 2016 (n. 118 nel 2015, n. 112 nel 2016,

n. 137 nel 2017).

Ovviamente tutti i dati statistici di tipo meramente quantita-

tivo, devono essere integrati da criteri di rilevanza qualitativa, al fine

di esprimere le conseguenti considerazioni incidenti, sulle cause e sui

fattori d’incremento o di decremento percentuale, e sul metodo di pro-

grammazione delle attività per l’anno 2018 (v. infra par.6).

In tale contesto, il carico di lavoro individuale, assegnato ai sin-

goli Magistrati, che nel 2016 oscillava all’interno dei parametri-medi

compresi tra n. 1000 (parametro minimo) e n.1.500 (parametro massimo)

istruttorie, e sceso nel 2017 al di sotto del parametro minimo (n. 1000

istruttorie) e si muove -allo stato dell’andamento dei flussi di lavoro-

verso ulteriori percentuali di decremento, che agevolano la migliore uti-

lizzazione del tempo-lavoro nelle attività istruttorie a contenuto com-

plesso.

Nella più moderna ed attuale cultura della giurisdizione, tali va-

lori di riferimento sono fondamentali e necessari alla specificazione de-

gli indicatori di benessere organizzativo, anche per le unità di Segreteria,

collocate in ausilio delle attività individuali dei Magistrati.

Ma tali profili richiedono adeguate e ben più approfondite rifles-

sioni, perché la progressiva divaricazione tra il peso delle funzioni ed il

carico di sopravvenienza del lavoro -da un lato- e le dimensioni dell’or-

ganizzazione dell’ufficio -dall’altro lato-, presuppongono un’organica e

ragionata revisione delle dotazioni organiche in conformità ai linea-

menti nazionali ed europei assunti dall’Ufficio del Magistrato.


_______________________________

- 58 -

Le misure di auto-organizzazione applicate con riferimento al cd.

Margine operativo utile da rinvenire in un ragionevole parametro di me-

diazione quantitativa e qualitativa, tra i carichi di lavoro sostenibili ed i

carichi di lavoro esigibili, trovano il loro limite invalicabile nell’entità

delle risorse disponibili, le quali possono essere modificate solo con

l’esercizio del potere di etero-organizzazione, attualmente in fase di

stallo e d’inerzia in relazione alle esigenze più volte segnalate dalla pro-

cura regionale nell’anno 2017.

1.3. Deflazione, accelerazione e concentrazione delle atti-

vità istruttorie

Dunque, in relazione agli obiettivi di deflazione, di semplifica-

zione e di accelerazione nella gestione ordinaria dell’archivio istrutto-

rio, nell’anno 2017 i dati statistici evidenziano che la pianificazione del

lavoro, ha prodotto esiti progressivamente positivi, con percentuali di

smaltimento netto delle istruttorie che superano la quantità degli affari

sopravvenuti.

L’avviamento conforme a linee d’indirizzo condivise con i Colle-

ghi Magistrati, dell’attività di analisi e di smaltimento accelerato degli

affari pregressi ha consentito di procedere alla eliminazione delle istrut-

torie prive di attualità nell’efficienza dannosa della fattispecie, o co-

munque prive di elementi idonei all’instaurazione del giudizio di re-

sponsabilità. Il programma di revisione e di riordino complessivo

dell’archivio istruttorio ha raggiunto un significativo stato di avanza-

mento, e la sua prosecuzione appartiene ai criteri di priorità program-

mati per l’anno 2018.

La revisione impostata, con decorrenza dall’anno 2016, è orien-

tata a produrre risultati di progressivo miglioramento nella gestione

dell’archivio istruttorio, poiché la rilevanza quantitativa e -soprat-

tutto- qualitativa delle sopravvenienze annuali, impone l’organizza-

zione del lavoro, -da un lato- secondo criteri di selettività degli indica-

tori di gravità finanziaria, e -dall’altro lato- secondo criteri di tratta-

zione semplificata degli affari classificabili in categorie seriali.

Infatti, il progressivo decremento delle pendenze istruttorie pro-

venienti dalle notizie di danno, può essere costantemente migliorato

con il perfezionamento dei tempi di definizione delle fattispecie seriali,


_______________________________

- 59 -

e con la elaborazione di protocolli interni, migliorativi del percorso di

archiviazione immediata, e di archiviazione accelerata delle denunzie,

risultate - dopo i primi accertamenti - prive di fondamento probatorio.

Le misure di auto-organizzazione condivise ed adottate nel 2017,

sono state orientate all’individuazione di linee-guida nelle quali conflui-

scono le buone pratiche d’ufficio, che hanno consentito di sostenere

l’impatto connesso all’incremento percentuale delle nuove istruttorie

(n. 2272 nel 2017 a fronte di n. 1940 nel 2016, e di n. 1628 sopravve-

nienze nel 2015), e di elevare -soprattutto con la migliore organizza-

zione degli adempimenti e degli accertamenti sulle fattispecie seriali-

l’indice percentuale di smaltimento dei carichi di lavoro.

In tale contesto, contraddistinto dalla ricerca dei criteri di effi-

cienza nella gestione dei carichi di lavoro, sono state pienamente appli-

cate le utilità interpretative insite nella nuova disciplina dell’archivia-

zione immediata, per difetto di specificità e concretezza, oppure per ma-

nifesta infondatezza della notizia di danno (art. 54 del CGC)32.

Infatti, il nuovo regime processuale dell’archiviazione possiede

una vocazione interpretativa che consente di valorizzare la qualità della

denunzia di danno, intesa come fonte di prima conoscenza del fatto di

gestione, la quale è il primo requisito necessario per elevare la qualità

dell’istruttoria, e la qualità dell’ipotetico giudizio di responsabilità am-

ministrativa, in una prospettiva di cd. prognosi preventiva.

L’art. 54 del codice di giustizia contabile (CGC) disciplina espres-

samente la fase dell’apertura del procedimento istruttorio, richiamando

i già noti requisiti di specificità e di concretezza della notizia di danno,

32 Ai sensi dell’art. 54 del codice di giustizia contabile, acquisita la notizia di

danno, il procuratore regionale svolge una prima valutazione sulla stessa, onde di-scriminare le notizie palesemente prive di qualsiasi fondamento, e, perciò, del tutto inidonee a costituire base per una eventuale istruttoria, dalle notizie, invece, suffi-cientemente circostanziate e non chiaramente prive di un qualsivoglia fondamento giuridico. Nella nuova disposizione normativa, il pubblico ministero deve valutare ciascuna notizia di danno secondo i criteri della sufficiente specificità e concretezza del fatto, e della non manifesta infondatezza in diritto. Quindi, il primo scrutinio è orientato, non solo al fatto menzionato nella notizia, ma alla stessa notizia intesa quale atto d’informazione e fonte di conoscenza.


_______________________________

- 60 -

ed aggiungendo l’ipotesi della manifesta infondatezza, al fine di attri-

buire al procuratore regionale il potere di archiviazione immediata,

senza necessità di svolgimento di alcuna attività istruttoria.

La facoltà d’archiviazione immediata obbedisce all’evidente fine

di deflazione della fase pre-processuale, nella quale il pubblico ministero

è chiamato ad operare una selezione dei flussi informativi, discrimi-

nando le notizie palesemente infondate e le notizie prive di specificità e

di concretezza, sulle quali qualsiasi attività di accertamento istruttorio

assumerebbe i tratti della funzione esplorativa, orientata a mere ipotesi

e congetture di fattispecie illecite, in difetto dei preliminari riscontri di

certezza logica e/o storico-fenomenica, necessari per l’avvio delle inizia-

tive inquirenti.

Dunque, non è consentito l’avviamento dell’attività istruttoria

su informazioni e denunce generiche, lacunose, ipotetiche e congetturali

perché prive di riferimenti attuali ed oggettivi; altrimenti il pubblico

ministero eserciterebbe un potere investigativo e d’accertamento privo

di limiti, e sostanzialmente rimesso alle proprie scelte discrezionali, ra-

dicalmente insindacabili nei presupposti e nei fini.

L’origine e la ratio della disposizione normativa risale al cd.

“lodo Bernardo” (art. 17, co. 30-ter, decreto legge 1 luglio 2009 n. 78,

convertito nella legge 3 agosto 2009, n. 102), il quale -già prima del co-

dice di giustizia contabile- aveva introdotto il regime della nullità per

gli atti e le iniziative istruttorie della procura contabile prive di “speci-

fica e concreta notizia di danno”.

Quindi, i requisiti di specificità e di concretezza della notizia di

danno devono essere valutati sotto la duplice esigenza di assicurare:

I. che l’attività inquirente non trovi origine in mere supposizioni

non ragionevolmente fondate su elementi e su circostanze di attualità,

con il rischio di trasmodare in una inammissibile ed indiscriminata at-

tività di controllo e di monitoraggio dell’attività amministrativa;

II. che l’effettività e l’utilità dell’attività requirente non sia im-

propriamente compromessa dall’indeterminatezza e dall’eccessiva im-


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- 61 -

precisione della notizia iniziale di danno, dalla quale si generano atti-

vità istruttorie, superflue, inutili e gravose per gli adempimenti richiesti

alle pubbliche amministrazioni.

I criteri di perfezionamento nella gestione dell’archivio istrutto-

rio, sono costantemente orientati alla ricerca di una tendenziale condi-

zione di benessere organizzativo, fondata su una più ragionevole propor-

zione tra i carichi quantitativi di lavoro e le risorse umane disponibili,

da impegnare nelle aree di criticità dalle quali provengono le aspetta-

tive di urgente ripristino della sana gestione finanziaria.

Quindi, in sintesi, l’efficienza nell’individuazione e nella specifi-

cazione delle buone pratiche di lavoro, presuppone che le linee-guida

concepite sull’organizzazione dell’ufficio, siano sempre incentrate sulla

ricerca di soluzioni gestionali semplificate, le quali devono consentire -

nella programmazione delle attività per l’anno 2018- di liberare ulte-

riori spazi di tempo-lavoro, da dedicare all’approfondimento ed alla de-

finizione delle istruttorie e delle competenze a natura complessa, che

manifestano un indice statistico progressivamente crescente.

****

2. Le citazioni ed i giudizi nelle materie di particolare rile-vanza ed interesse processuale

Molteplici sono le istruttorie definite con citazione in giudizi, tut-

tora in corso di trattazione processuale. Tra di queste, a conferma degli

indici di qualità delle istruttorie definite, sono in evidenza diverse tipo-

logie di fattispecie viziate da grave offensività finanziaria, la quale ha

richiesto lo svolgimento di accertamenti probatori di natura complessa.

2.A. Citazioni in casi di particolare interesse per rilevanza finan-

ziaria, amministrativa e/o ambientale delle singole fattispecie per giudizi

in corso di trattazione

***

- Citazione V.2013/1828- danno erariale in pregiudizio della so-

cietà legale EXPO 2015 S.p.A. (ed in subordine dei soci pubblici: Mini-

stero dell’economia e delle finanze, Regione Lombardia, Comune di Mi-

lano, Provincia di Milano – oggi Città Metropolitana di Milano, Camera


_______________________________

- 62 -

di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Milano), per im-

porti stimati in diverse componenti patrimoniali (danno da tangente

euro 186.300; danno all’immagine euro 372.000,00; danno alla concor-

renza, euro 1.342.816,00, od in subordine euro 193.394)

Con note in data 9.3.2016 e 2.5.2016 la Guardia di Finanza (GdF),

Nucleo di P.T., di Milano ha concluso l’esito degli accertamenti sui fatti

di gestione contrattuale viziati da devianza finanziaria, contestati per

l’affidamento dell’appalto per l’esecuzione delle opere approvate nel

progetto Vie d’acqua sud- canale e collegamento Darsena-Expo/Fiera,

nello svolgimento delle funzioni affidate all’ufficio del senior advisor co-

struzioni e commissario delegato alle opere ed infrastrutture per Expo

2015 S.p.A., nonché del responsabile unico del procedimento (RUP) e

del presidente della commissione aggiudicatrice della gara contrattuale.

Il danno erariale risarcibile in favore della società Expo 2015 o,

in subordine, dei soci pubblici, è stato prospettato: per il danno all’im-

magine nella complessiva somma di euro 372.000,00; per il danno da

tangente nella somma di euro 186.300,00, dalla quale dedurre il paga-

mento di euro 100 mila già effettuato a beneficio della medesima so-

cietà; ed infine per il danno alla concorrenza, in via principale nella

somma di euro 1.342.816,00, oppure in subordine, nella somma di euro

193.394,00; oltre il computo della rivalutazione monetaria, e degli inte-

ressi legali sui singoli importi.

***

- Citazione V. n. 2017/00079- danno erariale in pregiudizio della

Regione Lombardia nella misura di euro 1.140.402,00 per il finanzia-

mento di strutture alloggiative destinate agli studenti universitari, non

seguite dalla realizzazione delle opere relative (denunzia ARAN)

All’esito degli accertamenti documentali espletati sui rapporti fi-

nanziari con la società “Malipiero S.r.l.”, previa approvazione del Con-

siglio in data 19/12/2016, con nota prot. n. 10670 del 21/12/2016 il Pre-

sidente dell’A.R.A.C. (Agenzia Regionale Anticorruzione) ha trasmesso

alla Procura regionale della Corte dei conti, la relazione informativa sui

fatti di gestione, con le allegazioni probatorie necessarie alla ricostru-

zione probatoria delle circostanze procedimentali.


_______________________________

- 63 -

La denunzia della fattispecie di responsabilità amministrativa ri-

guarda i comportamenti di gestione accertati nelle modalità di ammis-

sione, di liquidazione e di pagamento del cofinanziamento regionale re-

lativo all’intervento in Milano nella Via Malipiero, avente ad oggetto

la realizzazione di n. 110 posti letto in esecuzione del programma previ-

sto nel Bando per la “Realizzazione di strutture alloggiative per stu-

denti iscritti a corsi universitari e post universitari” (D.G.R. VII/20911

del 16 febbraio 2005).

Gli accertamenti documentali e probatori hanno evidenziato

l’omessa realizzazione degli interventi per i quali è stato concesso e li-

quidato il finanziamento, e l’impossibilità del recupero dell’importo re-

lativo alla medesima sovvenzione, a causa del fallimento della società

beneficiaria, dell’iscrizione del credito chirografario nel passivo falli-

mentare, ed anche a causa del fallimento della società emittente la ga-

ranzia fideiussoria, dichiarato dopo il sequestro preventivo convalidato

dal G.I.P. di Reggio Calabria in data 28/01/2008.

Il danno erariale è correlato all’illegittima liquidazione del finan-

ziamento, in difetto di valida ed idonea polizza fideiussoria, mai rila-

sciata dall’impresa beneficiaria della provvista finanziaria nonostante

le specifiche previsioni del bando e dello schema allegato di convenzione

amministrativa.

***

- Citazione V.2014/00804 - danno erariale in pregiudizio

dell’Azienda socio-sanitaria territoriale MELEGNANO E DELLA MAR-

TESANA (ente subentrato per trasformazione/fusione all’Azienda Ospe-

daliera di Circolo di Melegnano) accertato nella complessiva misura di €

2.039.203,67

La fattispecie illecita, viziata da grave pregiudizio finanziario su-

bìto dell’Azienda Ospedaliera di Melegnano, è correlata alla responsa-

bilità amministrativa accertata per le opere incompiute, le opere inuti-

lizzabili e le opere in stato di abbandono, afferenti la esecuzione dei la-

vori di ristrutturazione e di ampliamento del Polo Ospedaliero di Cer-

nusco sul Naviglio. Il danno erariale stimato nella misura di complessivi

€ 2.039.203,67 è stato imputato nei confronti della società AREN s.r.l.


_______________________________

- 64 -

e del professionista, incaricati della progettazione e della direzione dei

lavori.

***

- Citazione V./2015/1587- danno erariale in pregiudizio del Co-

mune di Cologno Monzese per affidamenti contrattuali diretti in difetto

di gara e/o confronto concorrenziale (euro 358.201,00; euro 168.960,00)

I fatti causativi dei prospettati danni erariali sono correlati all’af-

fidamento diretto da parte degli uffici comunali del servizio di recupero

e/o smaltimento dei rifiuti ingombranti, e dei rifiuti provenienti da di-

scariche abusive e multi materiali.

Il danno subìto dal Comune di Cologno Monzese è stato stimato

rispettivamente negli importi di euro 358.201,00 e di euro 168.960,00

computati sulla percentuale di ribasso dei prezzi contrattuali non con-

seguita per l’omesso esperimento della gara e/o del confronto concor-

renziale tra più offerte negoziali.

***

- Citazioni in fattispecie di rimborso illegittimo delle spese dei

gruppi politici istituiti presso il Consiglio regionale per la Lombardia

Nel 2017 sono stati depositati i seguenti atti di citazione indicati

per estremi di vertenza ed importo di danno:

• V.811/2016- euro 14.778,83;

• V.812/2016- euro 17.590,68;

• V.816/2016- euro 11.101,90;

• V.824/2016- euro 15.253,74;

• V.857/2014- euro 5.757,35;

• V.853/2014- euro 14.538,33;

• V.1555/2015- euro 20.873,29;

• V.768/2016- euro 16.415,89;

• V.1136/2015- euro 41.929,12;

• V.762/2016- euro 17.119,10;


_______________________________

- 65 -

• V.853/2014- euro 14.538,33.

La Procura della Corte dei Conti per la Regione Lombardia ha

eseguito le indagini a tutela dell’Erario, aventi ad oggetto la gestione

delle spese per attività di rappresentanza, comunicazione, informazione

e consulenze/collaborazioni, sostenute dai membri del Consiglio Regio-

nale per la Lombardia nelle legislature VIII e IX, per il periodo gennaio

2008 - dicembre 2012.

L’attività investigativa della Procura contabile (c.d. indagine

“Rimborsi Facili”) delegata al Nucleo di Polizia Tributaria della Guar-

dia di Finanza di Milano ha consentito l’individuazione di serialità mul-

tiple di spese, presentate a rimborso, ritenute radicalmente estranee al

mandato consiliare, e spesso attinenti ad interessi meramente personali

del singolo consigliere.

***

Allo stato degli atti, la Procura erariale ha emesso n. 52 inviti a

fornire deduzioni per la contestazione di un pregiudizio arrecato alla

Regione Lombardia pari a circa 2 milioni di euro; la Sezione giurisdi-

zionale ha pronunziato n. 36 sentenze di condanna in favore della Re-

gione Lombardia, nei confronti di n. 76 convenuti, individuati nella

qualità di consiglieri e/o capigruppo; l’entità dei recuperi, connessi al

pagamento delle somme riscosse a titolo di risarcimento da parte dei

responsabili, è pari al complessivo importo di euro 1.207.939,51.

***

- Citazione n. 2013/1232- per il danno erariale stimato in circa 1

ml. di euro per illecite operazioni urbanistiche accertate presso il Comune

di Trezzo sull’Adda

A seguito di segnalazione proveniente dalla Procura Generale

della Corte dei conti sono state avviate le indagini con delega alla Guar-

dia di Finanza, in relazione ad operazioni urbanistiche speculative che

coinvolgono il ruolo e le competenze istituzionali di pubblici ammini-

stratori in concorso con un gruppo di politici, imprenditori e professio-

nisti locali, operanti nel territorio del Comune di Trezzo sull’Adda.


_______________________________

- 66 -

I fatti accertati hanno assunto anche rilevanza penale e sono con-

nessi all’approvazione di atti in materia urbanistica ed edilizia, con par-

ticolare riferimento alla presentazione dello Sportello unico attività

produttive SUAP (Nuovo casello-Fornace dell'Adda-Ex Cava Co-

lombo), nell’ambito del quale sono stati acquisiti elementi probatori

idonei a dimostrare che dalle connesse operazioni urbanistiche sono

stati tratti ingiusti profitti e/o ingiusti vantaggi patrimoniali.

***

- Citazione V. 2012/872- per il pagamento di euro 119.694,00 in

favore del Comune di Milano

Sul fondamento di una notizia di danno pubblicata dagli organi

di stampa sono stati espletati gli accertamenti informativi sulla misura

della retribuzione percepita dall’ex segretario generale del comune di

Milano in violazione ed in eccedenza dei parametri economici fissati

dalle discipline di legge vigenti pro-tempore.

***

2.B. Citazioni in fattispecie significative e qualificate dall’entità fi-

nanziaria del danno e/o dall’offensività delle condotte

***

B.1. Citazioni per danni connessi e/o conseguenziali a fattispecie

di reato

***

A conferma della tendenza rilevata negli anni anteriori, an-

che per l’anno 2017 alquanto numerosi sono gli atti di citazione deposi-

tati per i danni patrimoniali e non patrimoniali da reato, in relazione

ad importi significativi e rilevanti, e per alcuni ammanchi contabili di

matrice dolosa, in diverse fattispecie valutate al netto del danno all’im-

magine.

Per i riferimenti e l’elaborazione delle relazioni tra i dati statistici

si rinvia alle tabelle allegate, sulle quali è possibile conseguire -per gli

anni futuri- un margine di ulteriore miglioramento nella esposizione e

nella rappresentazione dei collegamenti tra tutti gli elementi di riferi-

mento.


_______________________________

- 67 -

***

B.2. Citazioni per frodi e/o irregolarità in contributi comunitari

e/o nazionali e regionali

***

- Citazione- n. 2014/88- frode comunitaria- danno stimato in circa

600.000 euro in pregiudizio della Regione Lombardia

Con una denunzia di danno erariale, analitica e documentata, la

Guardia di Finanza, Nucleo P.T. di Bergamo (GdF) ha riferito su fatti

di rilevanza amministrativo-contabile emersi nell’ambito di accerta-

menti di P.G. delegati dalla Procura della Repubblica di Bergamo (p.p.

n. 18760/2012) nei confronti di soggetti percettori di aiuti finanziari re-

gionali cofinanziati dal FESR per l’avviamento di bed & breakfast e

altri servizi per le imprese nella provincia di Bergamo, nell’ambito del

bando della Regione Lombardia n. 338/2006, del 17.1.2006, Asse 1 “Svi-

luppo della competitività del sistema economico lombardo”- Misura 1.5

“Sostegno alla creazione di nuove imprese”- Sottomisura 1.5.B “Crea-

zione di impresa”.

All’esito degli accertamenti probatori, il danno erariale è stato

quantificato -allo stato degli atti- in diverse somme complessivamente

pari a circa 600.000 euro.

***

- Citazione V.2013/1657- per il pagamento in favore della Regione

Lombardia dell’importo di euro 235.684,47

Gli accertamenti probatori delegati alla Guardia di Finanza

hanno evidenziato la sussistenza di elementi sintomatici della frode co-

munitaria nella gestione del sistema cd. “dote lavoro”.

***

- Citazioni V.2015/00833- V.2016/01103- V.2016/01102 per illecita

percezione contributi comunitari nel settore agricolo (Progetto Bonifica)

Le azioni di responsabilità amministrativa esercitate apparten-

gono all’ambito della complessa attività istruttoria iniziata a seguito di


_______________________________

- 68 -

n. 186 denunce pervenute dalla Guardia di Finanza, nell’ambito di spe-

cifiche analisi di rischio, inserite nel cd. Progetto Bonifica, per la veri-

fica sostanziale delle domande di aiuto.

Le fattispecie illecite introdotte per citazione a giudizio -non sa-

nate da pagamento spontaneo successivo all’invito a dedurre o da com-

pensazione con i successivi contributi spettanti-, afferiscono a domande

di aiuto per particelle catastali annotate in contratti di affitto verbale,

stipulati da soggetti, danti causa e locatori, in realtà deceduti in data

anteriore alla sottoscrizione negoziale, peraltro disconosciuta dagli

eredi e/o dai comproprietari.

***

B.3. Citazioni per situazioni di incompatibilità e di conflitto d’in-

teresse nell’esercizio non autorizzato di attività professionali extra-lavo-

rative (violazione dell’art.53 d.lgs. n.165/2001-TUPI)

Anche per le situazioni di cd. doppio lavoro si rileva l’incremento

degli accertamenti e degli atti di citazione depositati nell’anno 2017,

con una tendenza che conferma l’andamento rilevato negli anni ante-

riori. Numerose sono le fattispecie correlate all’obbligo di riversamento

di somme di rilevante entità finanziaria. Nelle fattispecie più gravi è

stato eseguito il sequestro conservativo nella misura corrispondente

agli importi indebitamente trattenuti dal soggetto beneficiario e non

riversati all’erario. Sulle fattispecie cd. di “cumulo d’impiego” o di

“doppio lavoro”, non possono insorgere dubbi sulla sussistenza della

giurisdizione della Corte dei conti, poiché l’attenta analisi degli orien-

tamenti della Corte di Cassazione evidenzia che nella specie la compe-

tenza del giudice ordinario concorre con il sindacato della Corte dei

conti al fine dell’effettivo riversamento degli emolumenti non preven-

tivamente autorizzati dalla P.A. Infatti, le Sezioni Unite della Corte di

Cassazione si sono espresse in materia di compensi non autorizzati dalla

P.A. affermando che "la controversia avente ad oggetto la domanda

della P.A. rivolta ad ottenere dal proprio dipendente il versamento dei

corrispettivi percepiti nello svolgimento di un incarico non autorizzato

appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, atteso che l'ammini-

strazione creditrice ha titolo per richiedere l'adempimento dell'obbliga-

zione senza doversi rivolgere alla Procura della Corte dei conti, la quale


_______________________________

- 69 -

sarà notiziata soltanto ove possa prospettarsi l'esistenza di danni"; ma

al contempo le medesime Sezioni Riunite hanno aggiunto che sulla de-

terminazione della giurisdizione rileva il comma 7 bis, art. 53 decreto

legislativo n. 165/2001, come introdotto dalla legge 190 del 2012 (legge

anticorruzione), che riconosce espressamente la giurisdizione della

Corte dei Conti (Cass. S.U, Ordinanza n. 19072 del 28.9.2016; n. 8688

del 10.1.2017).

***

2.C. Citazioni in materie di rilevanza giuridica per l’applicazione

delle discipline proprie della contabilità pubblica e dei contratti pubblici

***

C-1. Citazioni plurime in V.2013/02343 per l’illegittima liquida-

zione dell’indennità di risultato in favore della dirigenza della Provincia

di Pavia- danno complessivamente quantificato in euro €. 220.000,00

La vicenda trae origine dalla ispezione della RGS ed attiene alla

verifica dell’indebito pagamento della retribuzione premiante, avve-

nuta con l’applicazione di sistema indifferenziato ed uniforme, cd. “a

pioggia”, in assenza dei necessari presupposti sostanziali e procedimen-

tali di valutazione delle prestazioni dirigenziali, riconducibili agli accer-

tamenti ed alle verifiche di competenza del nucleo di valutazione.

***

C-2. Citazione V. 191/2015- per il danno erariale subito dal Co-

mune di Villa d’Adda in una compravendita di bene immobile con sovra-

stima del prezzo di mercato - importo contestato in euro 42.000

Gli accertamenti documentali esperiti con riferimento alle condi-

zioni del mercato immobiliare di zona hanno evidenziato il difetto di

congruità del valore di acquisto immobiliare e l’eccedenza di stima del

prezzo corrisposto dall’amministrazione comunale.

***

C-3. citazione V.310/2011 nei confronti di amministratori e diri-

genti del Comune di Trenzano, e degli amministratori della società in

house Trenzano Servizi


_______________________________

- 70 -

Nella prospettazione della domanda di risarcimento, la responsa-

bilità amministrativa discende dagli oneri finanziari e dagli interessi

passivi accollati al bilancio dell’ente locale, per effetto di una opera-

zione di alienazione fittizia di un’area comunale all’organismo societa-

rio in house, collegata all’accensione di un mutuo con provvista finan-

ziaria riversata al Comune nella qualità di socio a titolo di acconto sul

prezzo di compravendita. L’importo del danno erariale contestato è

pari ad euro 306.000,00. Sono in corso ulteriori accertamenti sui pre-

supposti necessari ed indefettibili per la richiesta di applicazione delle

sanzioni correlate all’indebitamento per spese diverse da quelle d’inve-

stimento, ex art. 30, comma 15, legge n.289/2002, di attuazione dell’art.

119 Cost.

2.D. Le fattispecie di responsabilità nella gestione della spesa e

delle attività sanitarie

Ad elevata complessità sono gli accertamenti in corso sulla ge-

stione della spesa della edilizia sanitaria, e sulle attività di riscossione

dei ticket sanitari, in relazione alle quali sono stati emessi inviti a de-

durre per importi molto rilevanti.

Tra i giudizi di responsabilità amministrativa in corso di tratta-

zione si evidenzia:

- Citazione V. 1122/2017- ente danneggiato/Asl Bergamo-danno

contestato in euro 191.000

La vicenda relativa al mancato recupero di ingenti somme, co-

stituenti crediti maturati a seguito dei controlli NOC (Nucleo Operativo

di controllo), ed oramai coperti da prescrizione, si inserisce in una com-

plessa istruttoria che coinvolge la gestione della spesa sanitaria e ri-

guarda tutte le Asl della Lombardia, con la previsione di ulteriori svi-

luppi istruttori da inserire nella programmazione delle attività per

l’anno 2018. Il danno contestato nella fattispecie introdotta in giudizio

e pari ad euro 191.000,00.

***


_______________________________

- 71 -

2.E. Sequestri conservativi

In relazione alle misure di cautela patrimoniale adottate nel corso

del 2017, si evidenzia l’incremento statistico e l’utilizzazione della tu-

tela cautelare in fattispecie qualificate da gravità della devianza finan-

ziaria e dall’entità del danno economico subito dal bilancio pubblico,

posto a fondamento delle misure provvisorie orientate alla immediata

funzione recuperatoria.

In relazione alle informazioni disponibili si evidenziano le se-

guenti fattispecie cautelari:

- V. 2014/00811- Invito a dedurre e contestuale istanza per seque-

stro conservativo fino alla concorrenza di euro 1 ml.

L’azione cautelare per la somma pari ad un milione di euro nei

confronti dell’ex generale della Guardia di finanza Emilio Spaziante è

correlata ad una fattispecie di danno erariale, nella quale è stata riscon-

trata la grave lesione dell’immagine inferta all’amministrazione di ap-

partenenza, conseguente alle illecite condotte corruttive finalizzate alla

rivelazione di segreti d’ufficio, per le quali nell’anno 2014 l’ex generale

ha patteggiato la pena nella misura di anni quattro di reclusione. Dagli

atti del procedimento penale è, infatti, emerso che nella qualità di Ge-

nerale di Corpo d’Armata della Guardia di Finanza ed abusando di tale

posizione, Emilio Spaziante ha ottenuto informazioni riservate presso

il Nucleo di PT di Venezia, al fine di rivelarle illecitamente a Giovanni

Mazzacurati, Presidente del Consorzio Venezia Nuova, all’epoca sotto-

posto a verifica fiscale ed indagini penali. Il traffico delle informazioni

riservate è avvenuto dietro la promessa del compenso per un importo

superiore a 2 milioni di euro, percepito nell’acconto di € 500.000. Tale

condotta, gravemente lesiva del prestigio e della credibilità del Corpo

di appartenenza, ha pregiudicato anche l’integrità funzionale dell’ap-

parato della Guardia di Finanza, nei valori costituzionali del buon an-

damento e dell’imparzialità, per il conseguimento di vantaggi patrimo-

niali orientati ad interessi personali. Il grave danno non patrimoniale

è stato quantificato dalla Procura contabile in misura pari al doppio

dell’utilità illecita effettivamente percepita. La richiesta cautelare è


_______________________________

- 72 -

stata confermata dall’ordinanza emessa dal Giudice monocratico della

Sezione lombarda della Corte dei conti n. 210/2017.

- V. 2017/01751- Invito a dedurre e contestuale istanza per seque-

stro conservativo fino alla concorrenza di euro 933.763,60

La misura di cautela patrimoniale è stata autorizzata ed eseguita

per fatti illeciti viziati dalla gestione dolosa di fondi comunitari, dai

quali è derivato l’illecito arricchimento a vantaggio di un dipendente

regionale e dell’impresa beneficiaria della liquidazione indebita dei con-

tributi pubblici.

Il danno patrimoniale diretto è stato quantificato in misura equi-

valente all’importo dei fondi agricoli comunitari illecitamente liquidati

per euro 933.763,60 oltre accessori.

Gli accertamenti istruttori hanno evidenziato la sussistenza di un

grave abuso di funzione imputabile al dipendente regionale, nella qua-

lità di funzionario preposto alla gestione dello sviluppo rurale, il quale

nel dicembre 2016 ha costituito -in supporto informatico- il “fascicolo

aziendale” dell’impresa agricola destinataria di dodici ordini di paga-

mento per importi inferiori ad euro 150.000,00 (soglia “antimafia”), in-

debitamente liquidati fino ad aprile 2017.

Gli atti di liquidazione sono riconducibili alle misure di program-

mazione dello sviluppo rurale inserite nel PSR 2007-2013, per l’imbo-

schimento dei terreni (ex misura 221), le indennità compensative in aree

svantaggiate (ex misura 211) ed i pagamenti agroambientali con riferi-

mento all’azione “L” relativa alla gestione dei pascoli (ex misura 214).

Per la specificazione del presupposto normativo di “spettanza”

dell’aiuto comunitario, tali misure contemplano che il pagamento sia

correlato alla disponibilità -da dimostrare nel fascicolo aziendale

dell’impresa- di superfici agricole destinate all’impianto di arboreti, e/o

di superfici utilizzate per colture foraggere e/o seminativi e/o di superfici

a pascolo.

Il fascicolo aziendale fraudolentemente costituito è risultato ca-

rente di ogni elemento sostanziale caratteristico dell’impresa agricola,

perché compilato solo per la parte anagrafica ed in palese difetto di tutti


_______________________________

- 73 -

gli elementi idonei a giustificare l’erogazione dei contributi liquidati a

titolo di aiuto comunitario.

Il programma criminoso di devianza finanziaria è provato anche

dall’acquisto di un rilevante compendio immobiliare in data prossima

all’ultimo ordine di liquidazione degli aiuti comunitari, che è compreso

nei beni assoggettati a sequestro conservativo.

Sulla medesima fattispecie illecita e sul connesso danno erariale

cagionato alla Regione Lombardia per gli aiuti comunitari distratti e

liquidati/incassati con indebito arricchimento dei soggetti avvantag-

giati con l’abuso della funzione pubblica, è intervenuta l’azione penale

esercitata dalla Procura della Repubblica di Milano.

- V. 2008/01543/ALER/ Invito a dedurre e contestuale istanza per

sequestro conservativo fino alla concorrenza di euro 3 ml. oltre accessori

La fattispecie illecita coperta dalla misura di cautela patrimo-

niale è inerente al danno di rilevante entità finanziaria subìto

dall’Azienda lombarda edilizia residenziale (ALER) in relazione a com-

portamenti corruttivi di funzionari amministrativi e tecnici, che nelle

rispettive qualità di preposto-responsabile del settore appalti, di diret-

tore dei lavori e di direttore operativo, hanno riscosso proventi illeciti,

computati in percentuale sul valore dei contratti affidati ad imprese

private, per il compimento di atti contrari ai doveri d’ufficio, tra i quali

la redazione di perizie di variante, la certificazione di lavori non ese-

guiti, non ancora eseguiti, o eseguiti in difformità dalle regole dell'arte

al fine di procedere al pagamento degli stati d’avanzamento delle opere

falsamente certificate, con un danno contrattuale stimato nei confronti

di ALER in euro 7.136.204/47 in relazione agli appalti di maggiore va-

lore economico.

- V. 2017/02108/ Invito a dedurre e contestuale istanza per seque-

stro conservativo fino alla concorrenza di euro 935.741,70 oltre accessori

La misura conservativa è stata autorizzata ed eseguita per la cau-

tela patrimoniale del danno di rilevante entità finanziaria subìto dal


_______________________________

- 74 -

Provveditorato alle Opere Pubbliche per la Lombardia, per i compor-

tamenti illeciti di un proprio funzionario, imputato in sede penale di

reati di concussione, accertati in relazione allo svolgimento delle fun-

zioni di RUP in diversi contratto d’appalto, le quali sono state eserci-

tate con gravi abusi di potere al fine di conseguire vantaggi ed utilità

indebite, anche con la prospettazione dei rischi economici connessi al

mancato pagamento degli stati d’avanzamento dei lavori.

Il sequestro conservativo è stato eseguito a garanzia patrimo-

niale della doppia componente economica, costituita dal danno da tan-

gente pari ad euro 435.741,70 e del danno all’immagine pari ad euro

500.000.

-V. 2012/01004/ Invito a dedurre e contestuale istanza per seque-

stro conservativo fino alla concorrenza di euro 309.795 oltre accessori

La sussistenza della fattispecie illecita emerge da accertamenti

informativi ed investigativi, riconducibili ad abusi nelle condotte di ser-

vizio denunziate dal Comando Legione Carabinieri "Lombardia", che

hanno generato pregiudizio all'immagine dell'Arma dei Carabinieri, ol-

tre ad un grave danno patrimoniale “indiretto” nei confronti del Mini-

stero dell'Interno.

***

- Altri sequestri conservativi

L’incremento statistico delle misure di cautela patrimoniale è

connesso a molteplici accertamenti documentali e finanziari, dai quali

è emersa la sussistenza di danni economici di significativa rilevanza, per

fatti di matrice dolosa, tra i quali si segnalano i seguenti decreti di au-

torizzazione del sequestro conservativo: decreto n.28924.17 per euro

310.581; decreto n. 28953.17 per euro 105.000; decreto n. 28954.17 per

euro 131.983; decreto n. 28956.17 per euro 269.242; decreto n. 2900.17

per euro 87.675.

***

- Tutte le istruttorie nelle quali è stato emesso l’invito a dedurre

con contestuale sequestro conservativo, sono state definite nell’anno


_______________________________

- 75 -

2017 con il deposito dei relativi atti di citazione in giudizio, inseriti nel

calendario delle udienze per l’anno 2018.

***

3. Le sentenze depositate nell’anno 2017 nei giudizi di responsabilità amministrativa e contabile

***

Si ritengono meritevoli di evidenza le seguenti decisioni, in con-

siderazione della particolare natura della fattispecie, e/o della rilevanza

finanziaria del danno erariale, e/o del percorso argomentativo adottato

dal Collegio giudicante:

3.A. Sentenze in evidenza. Per i casi di particolare interesse, in

relazione alla complessità della fattispecie e degli accertamenti proba-

tori, ed all’entità del danno finanziario ed all’eventuale condanna, si

ritengono meritevoli di evidenza le seguenti sentenze:

- sentenza n. 117/17 - condanna di A.I.P.A. al pagamento di €

1.475.999,75 da suddividersi in favore di n. 216 comuni, e del MEF per

€ 287.965,08. Il danno ascritto alla responsabilità dell’Agenzia Italiana

Pubbliche Amministrazioni discende da condotte distrattive delle

somme riscosse nella qualità di società concessionaria del servizio co-

munale sulla pubblicità. Nella specie, è stato autorizzato e confermato

il sequestro conservativo ante causam.

- sentenza n. 143/17 – condanna in favore del Comune di Stez-

zano al pagamento della somma di € 785.370,77 per condotte distrattive

di danaro pubblico. Nella specie, il pubblico ministero ha chiesto ed ot-

tenuto la conversione del sequestro conservativo riconosciuto al Co-

mune danneggiato dal giudice del lavoro, che -tuttavia- nel merito ha

poi declinato la giurisdizione in favore della Corte dei Conti. L’ammini-

strazione comunale ha preferito riassumere ad istanza di parte il giudi-

zio, ed intervenire ad adiuvandum nel giudizio di responsabilità instau-

rato contestualmente dalla procura regionale, la quale ha chiesto la riu-

nione dei due processi previo rinvio alla medesima udienza di discus-

sione. La riunione dei due giudizi (ad istanza di parte e per responsabi-


_______________________________

- 76 -

lità amministrativa-contabile) ha consentito di convertire in pignora-

mento la misura cautelare ottenuta dal Comune dinanzi al giudice or-

dinario, declinante nel merito la giurisdizione.

- sentenza n. 158/17 – condanna in favore dell’Azienda Ospeda-

liera di Desio Vimercate al pagamento di € 254.000,00 per il risarci-

mento del danno erariale derivante dalla gestione illecita della gara per

l’affidamento del servizio ambulatoriale di odontoiatria. Nella specie, è

stato autorizzato e confermato il sequestro conservativo ante causam.

L’istruttoria prosegue in collegamento alle indagini penali, per gli altri

profili di danno patrimoniale connessi alla gestione del servizio.

- sentenza n. 159/17 di rigetto della domanda al risarcimento del

danno patrimoniale indiretto di € 2.932.090,99 connesso all’accordo bo-

nario stipulato dal Comune di Como con la società SACAIM, aggiudi-

cataria del contratto d’appalto per l’esecuzione delle opere di difesa

dalle esondazioni del lago di Como. La sezione giurisdizionale ha rite-

nuto di escludere la natura grave della colpa ascritta dal pubblico mi-

nistero nei confronti del direttore dei lavori (DL) e del responsabile

unico del procedimento (RUP), in considerazione delle pressioni politi-

che tradotte in “plurimi interventi autoritativi” ricevuti dai predetti

uffici al fine dell’esercizio -comunque illegittimo- del potere di variante,

che ha determinato il risarcimento all’impresa per l’andamento ano-

malo dei lavori e del cantiere. In considerazione della natura molto in-

sidiosa -sotto il profilo giuridico- della motivazione assolutoria, per la

centralità strategica che le figure organizzative del RUP e del DL

hanno oramai assunto nella legislazione sui contratti pubblici e negli

atti di regolazione dell’Anac, la procura regionale ha tempestivamente

depositato l’atto d’appello, il quale corrisponde ad una puntuale prio-

rità nei rapporti di collaborazione avviati con l’ANAC33. Sono in corso

33 “Nel settore dei lavori pubblici l’Autorità si è occupata di numerose importanti

infrastrutture. In tale ambito sono state circa 1.800 le segnalazioni ricevute. Sulle

c.d. “Paratie” di Como, dopo un lungo e complesso iter e un’ispezione in loco, sono

emerse varie irregolarità (tra cui errori di progetto, deficit nella conduzione ammi-

nistrativa e nell’esecuzione dei lavori, mancati adeguamenti antisismici delle opere,

inopportunità della nomina di un direttore dei lavori in conflitto di interessi) evi-

denziate in una delibera che è stata ampiamente utilizzata dalla locale Procura

della Repubblica per le sue indagini e che ha portato alla risoluzione del contratto


_______________________________

- 77 -

ulteriori accertamenti istruttori, in collaborazione con la Procura della

Repubblica di Como che ha già esercitato l’azione penale anche nei con-

fronti dei medesimi soggetti, già convenuti nel giudizio di responsabilità

amministrativa. La Regione Lombardia è -di recente- subentrata al Co-

mune di Como nell’esercizio delle funzioni della stazione appaltante per

deliberare la risoluzione del contratto d’appalto. Il cd. muro di Como è

un’opera incompiuta ed irrealizzabile nel progetto contrattuale adesso

risolto, costata oltre 10 ml. di euro.

- sentenza n. 181/17 – società pubblica EXPO 2015 spa- risarci-

mento danno erariale- pagamento euro 315.000

Nell’ambito del giudizio di responsabilità amministrativa rela-

tivo ai procedimenti di gara indetti dalla società pubblica EXPO 2015

S.p.A., già divenuti materia di trattazione penale, la procura regionale

ha espresso parere favorevole al rito abbreviato per il pagamento di

euro 315.000, corrispondenti al 30% circa degli importi contestati a ti-

tolo di danno all'immagine e di danno da tangente.

Tale importo è stato ritenuto congruo dalla Sezione giurisdizio-

nale della Corte dei conti per la Lombardia ed è stato già versato nelle

casse della società. Per effetto del pagamento, il Collegio ha definito il

giudizio con la sentenza n.181.2017 depositata il 19 dicembre u.s.

In particolare, il risarcimento patrimoniale corrisposto nel rito

abbreviato è connesso al procedimento di gara per l'affidamento dell'ap-

palto integrato, ai sensi dell'art. 53, comma 2, lett. b), del

D.lgs.163/2006, concernente la progettazione esecutiva e l'esecuzione

dei lavori di realizzazione delle cd. Architetture di Servizio, afferenti il

sito dell'Esposizione Universale anno 2015", aggiudicato al raggruppa-

mento temporaneo di Imprese (RTC) Impresa di Costruzione Maltauro

SPA - CEFLA Società Cooperativa.

L’attività investigativa della Procura della Repubblica di Milano

ha consentito le verifiche necessarie per l’instaurazione dei paralleli giu-

dizi di responsabilità amministrativa, nei quali il Nucleo di Polizia Tri-

butaria della Guardia di Finanza di Milano ha svolto i fondamentali

originario e all’avvio di una nuova gara che consentirà finalmente di terminare

un’opera attesa dai cittadini”, Anac-Relazione annuale 2016 cit.


_______________________________

- 78 -

accertamenti documentali, patrimoniali e contabili, in conformità al

protocollo di intesa stipulato tra la Procura penale e la Procura della

Corte dei conti.

Le ulteriori informazioni istruttorie inerenti gli accertamenti già

svolti, od in corso di svolgimento, sulla gestione dei fondi EXPO 2015

sono esposte nel par. 4.1.

3.B. Sentenze su fattispecie tipizzate di responsabilità am-

ministrativa

In relazione alla tipizzazione normativa delle fattispecie di re-

sponsabilità amministrativa, si indicano le sentenze di condanna (nn.

2-3-14-58-68-69-94-141-144) pronunziate per fattispecie viziate dallo

svolgimento di attività professionali non preventivamente autorizzate

dall’amministrazione di appartenenza, in situazioni soggettive di cu-

mulo d’impiego e/o di doppio lavoro (art. 53 TUPI):

- sentenza n. 14/2017 di condanna di docente universitario, diret-

tore di dipartimento al pagamento delle somme di:

• € 236.406,08 in favore dell’Azienda Ospedaliera, corrispondenti

all’importo netto defiscalizzato delle voci retributive non spettanti (in-

dennità di esclusiva, indennità di risultato e retribuzione di posizione);

• € 185.939,78 in favore dell’Università per violazione delle regole

del lavoro a tempo pieno, e corrispondenti alle differenze retributive tra

regime a tempo pieno e regime a tempo definito, nell’incarico di Diret-

tore del Dipartimento;

• € 3.970.169,64 a favore dell’Università per l’attività professionale

abusivamente esercitata nel proprio studio privato, in costanza di re-

gime a tempo pieno universitario e di intramoenia aziendale (ridotta

della quota imputabile ad inerzie ispettive dei vertici di entrambe le

amministrazioni danneggiate);

- sentenza n. 58/2017 di condanna di dirigente medico per danno

patrimoniale diretto e danno all’immagine. I. Danno patrimoniale di-

retto per violazione degli obblighi connessi all’esclusività della presta-

zione, avendo optato per l’esercizio della professione intramuraria, e

percependo indennità e retribuzioni connesse, nonostante il contempo-

raneo esercizio di attività medica libero professionale. Tale posta di


_______________________________

- 79 -

danno è stata rimodulata a fronte del concorso datoriale consistente in

omesso o superficiale monitoraggio da parte dell’azienda sul corretto

esercizio dell’attività di esclusiva. II. Il medesimo Dirigente Medico è

stato altresì condannato a risarcire il danno all’immagine dell’azienda

derivante da condanna penale per peculato.

- sentenza n. 68/2017 di condanna di dirigente medico, in regime

di attività intra moenia allargata, esercente attività libero-professionale

anche presso altro studio privato senza evidenza fiscale. La condanna è

stata pronunziata nella misura di:

- € 300.00,00 per importi percepiti senza alcuna evidenza fiscale,

costitutivi di quota parte della più ampia somma introiata (a fronte di

un sequestro eseguito dall’autorità giudiziaria presso lo studio privato

per € 544.580,00 in contanti e in banconote di piccolo taglio); il giudice,

attese le risultanze processuali, ha ritenuto di ridimensionare il danno,

riconoscendo una forma di lecito accantonamento di danaro contante,

o altra entrata personale, anche per le asserite vincite di gioco.

- € 66.449,59 corrispondente alle maggiorazioni delle componenti

retributive (retribuzione di risultato, retribuzione di posizione) non li-

mitate alla sola indennità di esclusività.

- sentenza n. 69/2017 di condanna di direttore di azienda ospeda-

liera in rapporto di lavoro esclusivo ed in regime intramoenia, esercente

l’attività libero professionale extra moenia per l’analisi di pap–test for-

niti da medici ginecologi presso il laboratorio ospedaliero, senza evi-

denza fiscale. La condanna è stata pronunziata nella misura di:

- € 120.000,00 pari agli importi percepiti senza versamento o ri-

tenuta fiscale per l’attività di analisi, computati parametrando la mi-

sura di € 30 per ciascun pap-test eseguito, e considerando i pagamenti

all’A.O. sul presupposto che il medico convenuto richiedesse una

somma superiore in relazione ai prezzi di mercato;

€ 55.459,84 per maggiorazioni componenti retributive, al netto

delle ritenute fiscali e previdenziali confluenti nella generica dizione di

“indennità di esclusiva”.

- sentenza n. 94/2017 di condanna di dirigente medico al paga-

mento di € 27.734,77 per lo svolgimento di incarichi non autorizzati, in


_______________________________

- 80 -

costanza di contratto di lavoro a tempo determinato e con la clausola

di esclusività, al netto delle imposte già versate.

- sentenza n. 141/2017 di condanna di dirigente medico presso

unità operativa di chirurgia in rapporto di esclusiva, a tempo pieno, al

pagamento di € 48.875,26 per lo svolgimento di attività professionale

intramoenia negli spazi dell’azienda ospedaliera, con incasso diretto de-

gli onorari. A fronte di più ingente danno richiesto dalla Procura (€

208.383,75), l’importo di condanna è la sommatoria di tre componenti

di danno: € 20.000 per violazione del patto di esclusiva, € 73.915,26 per

emolumenti stipendiali non dovuti (indennità di esclusiva, risorse ag-

giuntive regionali, retribuzione di risultato, retribuzione di posizione);

€ 4.000,00 corrispondenti ai costi sostenuti dall’A.O. per le visite “gra-

tuite” eseguite negli spazi dell’ospedale. Dall’importo del danno, ricon-

siderato al netto delle imposte versate, è stata decurtata la somma di €

50.000,00 perché già versata a risarcimento del danno, ed è stata de-

tratta altresì la rivalutazione monetaria, in considerazione del concorso

di responsabilità degli organi di vigilanza e di controllo dell’Ammini-

strazione creditrice.

- sentenza n. 144/2017 di condanna al pagamento di € 120.001,38

per indebita percezione dell'indennità di esclusività, in considerazione

dell’esercizio non autorizzato di attività professionali extra moenia.

- sentenza n. 3/2017 di condanna al pagamento di € 26.311,84 nei

confronti di dirigente medico per l’indebita percezione di emolumenti

stipendiali da attività extramoenia in assenza della prescritta autoriz-

zazione, nonostante la scelta per il regime intramoenia.

- sentenza n. 2/2017 di condanna al pagamento di € 15.000 nei

confronti di un collaboratore professionale sanitario per aver svolto at-

tività infermieristica retribuita a favore di soggetti privati, in assenza

di autorizzazione.

4. Altre informazioni in evidenza

4.A. Giudizi per responsabilità nella gestione e nei rimborsi

di spesa dei consiglieri regionali e di un sindaco comunale

- sentenza n. 49/17 di condanna al pagamento di € 67.914,95, per

il danno imputato nella misura del 50% al consigliere regionale che ha


_______________________________

- 81 -

richiesto ed ottenuto i rimborsi spese non dovuti, nella misura del 25%

ripartito tra i consiglieri-capigruppo che si sono succeduti in ragione

della durata degli incarichi, e la rimanente quota (25%) addebitata ai

componenti dell’ufficio di presidenza del Consiglio regionale per

l’omesso controllo;

- sentenza n. 55/17 di condanna al pagamento di € 56.805,58 per

il danno quantificato in sentenza e ripartito nella quota del 50% adde-

bitata al consigliere regionale beneficiario dei rimborsi, del 25% al ca-

pogruppo consiliare e per la residua parte imputata ai componenti del

consiglio di presidenza per l’omesso controllo;

- sentenza n. 73/17 di condanna al pagamento di € 30.307,47 ri-

partito per la quota del 50% al consigliere regionale beneficiario dei

rimborsi, del 25% al capogruppo consiliare, e per la residua quota ad-

debitato nei confronti dei componenti del consiglio di presidenza per

l’omesso controllo;

- sentenza n. 103/17 di condanna al pagamento di € 37.577,79 ri-

partito per la quota del 50% al consigliere regionale beneficiario dei

rimborsi, del 25% al capogruppo consiliare e per la residua quota ai

componenti del consiglio di presidenza per l’omesso controllo;

- sentenza n. 127/17 parziale cessata materia del contendere per

la quota di danno imputata e risarcita dal consigliere regionale dopo

l’emissione dell’atto di citazione; rigetto per gli altri rimborsi di spesa

ritenuti legittimi dal giudice;


il danno erariale da utilizzazione indebita della carta di credito da parte

del Sindaco del Comune di Segrate, per spese liquidate dalla dirigenza

comunale in assenza della prescritta rendicontazione e della connessa

documentazione giustificativa. La decisione contiene anche una prima

riflessione sull’applicazione dell’obbligo di auto-denunzia affermato

dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti nella sentenza QM/2-2017. La

sentenza ha definito -nel primo grado- il giudizio di responsabilità am-

ministrativa instaurato con l’atto di citazione V.2016/00126, il quale è

stato depositato a seguito della denuncia dell’Amministrazione comu-

nale, e della segnalazione proveniente dalla Sezione regionale di con-


_______________________________

- 82 -

trollo della Corte dei conti. Sul fondamento di tali notizie è stata av-

viata l’indagine mirata ad accertare la sussistenza di una ipotesi di re-

sponsabilità contabile ed amministrativa, conseguente all’utilizzazione

illecita della carta di credito del Comune di Segrate, assegnata al Sin-

daco per le spese istituzionali, di rappresentanza e di missione. In esito

all’istruttoria svolta, sul fondamento della documentazione acquisita è

emerso il comportamento del Sindaco pro tempore del Comune di Se-

grate, viziato dall’utilizzazione illecita della carta di credito, a causa di

pagamenti per spese non riconducibili ad adempimenti istituzionali e/o

spese di rappresentanza e missioni, con la indebita liquidazione dei cor-

rispondenti importi, in assenza dei presupposti formali e sostanziali,

previsti dalla normativa di settore, per l’addebito a carico de bilancio

del Comune di Segrate. Le spese, inoltre, non risultavano compiuta-

mente rendicontate e documentate con idonei giustificativi contabili at-

testanti l’occasione istituzionale degli esborsi e la riferibilità al Sindaco.

Nella maggior parte, le spese contestate sulle quali è stata pronunziata

la statuizione di condanna, riguardano pranzi ed occasioni conviviali,

spese per viaggio, carburante, pedaggi, nonché per l’acquisto di beni

mobili in violazione del procedimento formale di spesa per l’acquisi-

zione dei medesimi beni al patrimonio dell’Ente.

***

4.B. Danni da reato


il danno patrimoniale diretto ed il danno all’immagine, causato da fun-

zionario dell’agenzia delle entrate già destinatario di condanna penale,

accertato su attività ispettiva e denunzia del settore audit della stessa

agenzia, per corruzione finalizzata ad ottenere sgravi fiscali e correzione

dei debiti fiscali, solo in parte riscritti a ruolo.


il danno patrimoniale diretto ed il danno all’immagine causato da fun-

zionario dell’agenzia delle entrate, già condannato nel giudizio penale

per corruzione consumata al fine di effettuare correttivi e sgravi fiscali

illeciti, in alcuni casi non più recuperabili perché non iscrivibili a ruolo;

- sentenza n. 108/17 di condanna al pagamento di €13.000,00 per

danno all’immagine computato sulle somme illecitamente percepite per


_______________________________

- 83 -

corruzione da funzionari dell’agenzia delle entrate per eseguire illeciti

sgravi fiscali, successivamente riscritti a ruolo;


per danno all’immagine da corruzione di funzionari dell’agenzia delle

entrate per eseguire illeciti sgravi fiscali successivamente riscritti a

ruolo;

- sentenza n. 110/17 di condanna al pagamento di € 1.596.019,29

per danno patrimoniale diretto e danno all’immagine da corruzione di

funzionari dell’agenzia delle entrate per eseguire illeciti sgravi fiscali,

per i quali non è stato più possibile procedere con nuova iscrizione a

ruolo;


danno all’immagine da corruzione di funzionari dell’agenzia delle en-

trate per eseguire illeciti sgravi fiscali;


nei confronti di amministratori comunali (ex sindaco, Vice Sindaco,

Presidente Consiglio Comunale e consigliere) per operazioni urbanisti-

che speculative al fine di trarne un ingiusto profitto personale;


danno all’immagine conseguente alle reiterate condotte delittuose di

agente graduato dell’arma dei carabinieri, già condannato nel giudizio

penale definito in cassazione.

4.C. False attestazioni in supplenze annuali rilevanti per la

formazione delle graduatorie scolastiche - parte danneggiata

MIUR

-sentenza n. 92 – condanna € 60.000,00; -sentenza n. 57 - con-

danna € 2.344,21; -sentenza n. 75– condanna € 3.680,62; -sentenza n.

76- condanna € 4.219,72; -sentenza n. 77- condanna € 3.352,33;

Le menzionate sentenze sono inerenti al danno patrimoniale da

retribuzioni percepite in assenza dei titoli d’idoneità necessari all’inse-

rimento nella graduatoria permanente del personale A.T.A.


_______________________________

- 84 -

In relazione alla fattispecie dannosa delle illegittime supplenze

annuali rilevate nella gestione delle graduatorie scolastiche, in pregiu-

dizio del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, l’uf-

ficio inquirente ha depositato molteplici atti di citazione (Citazione

V.2016/00072- danno euro 98.543,27; - Citazione V.2016/00075- danno

euro 18.591,65; - Citazione V.2016/00071- danno euro 16.086,31; - Cita-

zione V.2016/00073- danno euro 16.615,04; - Citazione V.2016/00074-

danno euro 16.910,02). In particolare, a seguito di una denuncia ano-

nima che segnalava gravi irregolarità nella formazione delle graduato-

rie dei collaboratori scolastici, l’Ufficio Scolastico Provinciale di Milano

ha avviato una verifica interna, ed ha accertato che in numerosi casi le

domande dei partecipanti alle procedure di selezione risultavano corre-

date da allegazioni di titoli privi di riscontro documentale. Le verifiche

attivate dall’autorità scolastica hanno riguardato la posizione di nume-

rosi collaboratori scolastici per la presunta stipulazione di contratti di

supplenza negli anni scolastici 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006,

2006/2007 e 2007/2008 presso svariate scuole statali, rilevanti per l’in-

serimento nella graduatoria permanente del personale A.T.A.

4.D. Frodi e irregolarità in finanziamenti comunitari

-sentenza n. 137 – condanna € 11.218,36; -sentenza n. 139 – con-

danna € 741,61; -sentenza n. 148 – condanna € 5.144,85; -sentenza n.

138 – cessata materia del contendere

Le menzionate sentenze sono relative all’indebita percezione di

finanziamenti comunitari a carico del Fondo Europeo Agricolo per lo

sviluppo regionale (FEARS) e del Fondo europeo agricolo di garanzia

(FEAGA) nell’ambito della politica agricola comune.

4.E. Illegittimo conferimento incarichi

-sentenza n. 100 – dichiarativa della prescrizione sulla domanda

di condanna per l’attribuzione reiterata di molteplici incarichi a consu-

lenti esterni al fine dello svolgimento di attività di ordinaria ammini-

strazione, conferiti dalla Provincia di Milano (la prescrizione è stata di-


_______________________________

- 85 -

chiarata per la omessa ricezione dell’atto di costituzione in mora, in-

viato al convenuto a mezzo PEC nel periodo di detenzione cautelare in

carcere).

-sentenza n. 88 – di rigetto della domanda di condanna per il con-

ferimento reiterato di n. 74 incarichi di consulenza, di studio, professio-

nali e di collaborazione e per la liquidazione dei relativi compensi in

assenza dei presupposti previsti dalla normativa all’epoca vigente, con-

feriti da ARIFL (Agenzia Regionale per l’Istruzione, la Formazione il

Lavoro), ente strumentale della Regione Lombardia, e pertanto sog-

getto di diritto pubblico. La decisione di rigetto richiama la mancanza

di prova certa, l’insindacabilità nel merito, e le utilità conseguite.

-sentenza n.91 – di condanna al pagamento di € 85.522,59 nei

confronti degli amministratori dell’A.R.P.A. per il conferimento di un

incarico dirigenziale esterno, apicale tecnico e non amministrativo, in

violazione della normativa nazionale e regionale con omissioni procedi-

mentali e l’assenza dei requisiti sostanziali di alta professionalità pre-

scritti.

4.F. Danni da colpa medica per lesioni sanitarie

- sentenza n. 6/17 di condanna per il risarcimento dei danni cau-

sati dalla dimenticanza di una spatola metallica nell’addome del pa-

ziente sottoposto ad intervento chirurgico di isterectomia (danno ini-

ziale 5.634,40 condanna per il residuo);


il danno indiretto derivante da lesioni gravissime arrecate su minore al

momento della nascita;

- sentenza n.191/17 di condanna al pagamento di € 65.000 per er-

rore di diagnosi nella dimissione del paziente;

- sentenza n.196/17 di condanna al pagamento di € 50.000 per er-

rore nella esecuzione di una procedura chirurgica.

***

5. Notazioni sullo stato dei giudizi d’appello

Tra i principi giurisprudenziali affermati in grado d’appello per

effetto dell’impugnazione proposta dall’ufficio del pubblico ministero,


_______________________________

- 86 -

si evidenziano le fondamentali questioni interpretative sulla decorrenza

del termine di prescrizione nelle fattispecie di danno civile cd. indiretto,

e sulla configurazione e sui presupposti probatori del danno alla concor-

renza.

- Distinzione tra attualità e definitività del danno, Sez. I appello n.

540/2017

La giurisprudenza d’appello ha riaffermato il principio secondo il

quale il danno erariale è dotato di certezza, concretezza ed attualità nel

momento in cui la P.A. eroga il pagamento del risarcimento al terzo

danneggiato.

Pertanto, in riforma di una sentenza della Sezione Lombardia,

che aveva ritenuto la pregiudizialità nella risoluzione della lite civile

sulla sussistenza dell’obbligo dell’assicurazione di rifondere la P.A., il

giudice di appello ha statuito che “il danno erariale deve ritenersi certo

quando risulti incontestabile nella sua realtà materiale; effettivo

quando la perdita non è ipotetica; determinato quando è quantificato o

quantificabile secondo i principi del codice civile ed attuale se sussiste

al momento dell’esercizio dell’azione di responsabilità, rimanendo a tal

fine irrilevante l’astratta possibilità che lo stesso possa in futuro essere

risarcito o venire meno per altra causa”.

Non vale l’opposto principio, secondo il quale “la lesione del di-

ritto di credito intestato all’ente pubblico difetta dei requisiti di cer-

tezza ed attualità in quanto l’accertamento contenuto nella sentenza

che ha determinato la Procura Regionale ad agire in giudizio potrebbe

essere travolto da differenti e future pronunce giurisdizionali, in diffe-

renti contenzioso, tra differenti parti contendenti”.

- Danno alla concorrenza, Sez. I appello 12 dicembre 2017, n. 533

La sentenza della Corte dei Conti, Sez. I Appello, 12 dicembre

2017, n. 533 ha accolto l’atto di appello proposto dalla Procura Regio-

nale Lombardia avverso una sentenza di rigetto della domanda risarci-

toria per il presunto difetto di prova della sussistenza del danno alla

concorrenza, contestato in correlazione a plurime turbative d'asta, di-

venute oggetto di accertamento anche in sede penale.


_______________________________

- 87 -

La procura regionale ha dedotto l’orientamento della Corte di

Cassazione secondo il quale, in presenza di contratti di appalto nulli ex

art. 1418 c.c. per violazione delle norme imperative di evidenza pub-

blica, in favore dell’impresa esecutrice delle prestazioni contrattuali è

consentito ed ammesso esclusivamente il pagamento dell’indennizzo di

cui all’art. 2041 c.c., nei limiti del depauperamento subito dal privato.

Dal pagamento della somma dovuta deve -pertanto- escludersi il

profitto di impresa, che costituisce la misura del “danno emergente”

risarcibile in favore nei confronti della P.A., che può essere quantificato

in una percentuale variabile tra il 5% e il 10% secondo la tipologia

dell’affidamento contrattuale.

Il giudice d’appello ha ritenuto la fondatezza del motivo di gra-

vame poiché la Procura regionale “oltre a fornire un criterio generale,

pari alla differenza tra quanto pagato dall'Amministrazione e l'inden-

nizzo spettante all'impresa illegittimamente affidataria degli appalti,

attesa la radicale nullità dei contratti stipulati ex art. 1418 c.c. per vio-

lazione di norme imperative, aveva indicato la percentuale di ribasso

applicabile secondo il consulente del P.M. penale e pari al 12/15%”.

La violazione della concorrenza è rilevante tanto per il profilo

soggettivo, che per il profilo oggettivo. Per il primo profilo viene in ri-

lievo la lesione arrecata ai possibili concorrenti nella medesima gara per

l’acquisizione non conseguita di quote di mercato, la cui tutela è affi-

data al Giudice Amministrativo. Per il secondo profilo, emerge il danno

all’Amministrazione committente per aver ignorato di applicare il prin-

cipio della concorrenza nell’intrapresa attività contrattuale.

Il danno pubblico alla concorrenza consiste nella perdita della

possibilità per l’Amministrazione di scegliere tra le migliori offerte eco-

nomiche, a seguito di una procedura di gara rivolta ad una adeguata

platea di imprese con conseguente inutile dispendio di risorse pubbli-

che.

La giurisprudenza, soprattutto della stessa Sezione Lombardia

(ex multis sentenze nn. 447/2006, cit., 447/2008, 135/2008, 598 e 767del

2009) ha dato rilievo a tale specie di danno, in conformità alla giuri-

sprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea per la viola-


_______________________________

- 88 -

zione degli artt. 49 e ss., 81 e ss. del Trattato UE, della Corte di Cassa-

zione (sent. n. 11031/2008) e della giurisprudenza amministrativa

(C.d.S. sez. V n. 3806/2008; sez. IV n. 5012/2004; sez. V 3472/2004;

T.A.R. Campania-Napoli Sez. I n. 2545/2006).

Pertanto, “è di tutta evidenza che l’asserita violazione della con-

correnza provoca maggiori oneri per l’Amministrazione, in quanto, de-

termina ribassi di gara inferiori a quelli conseguibili”, e -dunque- la ti-

pologia di danno non è può essere ritenuta una mera costruzione dottri-

nale, ma ha oramai assunto da tempo importanza e validità “nel pano-

rama delle pronunce nazionali e internazionali degli Organi giudiziari,

anche di vertice, delle Magistrature”, le quali ammettono la quantifica-

zione del danno con l’applicazione di criteri percentuali da computare

sull’importo del contratto viziato da illiceità finanziaria.

***

Le sentenze d’appello n. 47/2017, n.59/2017, n. 68/2017, e n.

104/2017 hanno accolto l’impugnazione proposta dalla Procura regio-

nale per la sussistenza di una situazione d’incompatibilità professio-

nale, dedotta nei confronti dei medici ammessi a corsi di formazione in

medicina generale con fruizione di una borsa di studio triennale, e con-

testualmente percettori di ulteriori redditi per prestazioni libero – pro-

fessionali, in violazione del divieto di esercitare altre attività, previsto

dal regolamento del corso formativo, dall’art. 24, comma 3 d.lgs.

368/1999, nonché da una pluralità di disposizioni normative nazionali e

comunitarie.

***

6. Metodi ed orientamenti per materia

6.1. I contratti pubblici e la cooperazione informativa

Nell’ampio ed articolato ambito dei contratti pubblici l’Anac, in

sede di vigilanza, procede a ricostruire le vicende amministrative ine-

renti l’affidamento e l’esecuzione delle prestazioni contrattuali con la

contestuale enucleazione di indicazioni specifiche per il buon anda-

mento e di regole generali nell’interesse oggettivo ed imparziale delle

amministrazioni; compie approfonditi accertamenti in contraddittorio


_______________________________

- 89 -

e in collaborazione con i soggetti interessati, con la finalità d’indivi-

duare le criticità e di consentire l’adozione dei rimedi, soprattutto con

atti di natura organizzativa, espletando attività procedimentali di va-

ria natura dalla quale emergono con frequenza profili di responsabilità

amministrativa.

Le attività istruttorie fondate sulla prova tecnica, propongono

un contesto tematico alquanto complesso, nel quale la preliminare di-

stinzione tra accertamento e consulenza tecnica deve calarsi nell’am-

bito della discrezionalità tecnica della P.A.

Infatti, nell’ambito della propria attività istituzionale l’Anac ha

osservato come in diverse occasioni, per l’acquisizione di beni o servizi,

le stazioni appaltanti ricorrano ad affidamenti mediante procedura ne-

goziata senza previa pubblicazione di un bando di gara di cui all’art. 63

(o all’art. 125 per i settori speciali) decreto legislativo 18 aprile 2016, n.

50 (Codice contratti pubblici), adducendo motivazioni legate all’esi-

stenza di privative, all’infungibilità dei prodotti o servizi da acquistare,

ed ai costi eccessivi che potrebbero derivare dal cambio di fornitore.

Si tratta di situazioni che caratterizzano diversi settori, tra i quali

il settore sanitario, le acquisizioni di servizi e forniture informatiche, i

servizi di manutenzione e gli acquisti di materiali di consumo per deter-

minate forniture/macchinari. Tale prassi determina una restrizione

della concorrenza, ed ha pertanto indotto l’Anac a fornire indicazioni

puntuali circa le modalità da seguire per accertare l’effettiva infungibi-

lità di un bene o di un servizio, con gli accorgimenti che le stazioni ap-

paltanti potrebbero adottare per evitare di trovarsi in situazioni in cui

le decisioni di acquisto in un certo momento vincolino le decisioni future

(fenomeno cosiddetto del lock-in ), e la contestuale specificazione delle

condizioni che devono verificarsi affinché si possa legittimamente ricor-

rere alla procedura negoziata senza pubblicazione di un bando di gara

in caso di infungibilità di beni e/o servizi34 .

34 v. Linee-guida n. 8 in data 13 settembre 2017, recanti: «Ricorso a procedure ne-

goziate senza previa pubblicazione di un bando nel caso di forniture e servizi rite-

nuti infungibili». ai sensi dell’art. 213, comma 2, decreto legislativo n. 50/2016, per

effetto del quale l’ANAC, attraverso linee guida, bandi-tipo, capitolati-tipo, con-

tratti-tipo ed altri strumenti di regolamentazione flessibile, comunque denominati,


_______________________________

- 90 -

Gli affidamenti contrattuali mediante procedura negoziata senza

previa pubblicazione di un bando di gara, e le situazioni di dipendenza

contrattuale da imprese che producono o forniscono prestazioni in po-

sizione presunta di oligopolio tecnico, impegnano le attività inquirenti

in complessi accertamenti che comprendono i presupposti della priva-

tiva e la congruità economica dei prezzi liquidati dalla p.a.

6.2. Lo stato delle istruttorie su EXPO 2015

La gestione delle istruttorie sulla società EXPO 2015 ha generato

complesse attività d’accertamento documentale e probatorio, anche di

natura tecnica, nelle quali confluiscono: 1. tutte le deliberazioni d’irre-

golarità contabile approvate dalla Sezione regionale di controllo per la

Lombardia e gli atti relativi (delib. 289/2016/GEST. del 21.9.16 es. fin.

2010; delib. 182/2017/GEST. dell’8.6.2017 es. fin. 2011; delib.

288/2017/GEST. del 25.10.17 es. fin. 2012); 2. gli atti e la relativa docu-

mentazione contabile trasmessa dal MEF- Ragioneria territoriale dello

Stato di Milano- Monza- Brianza in sede di diniego dell’approvazione

del rendiconto per gli es. fin. 2014 e 2015 (cap. 7695- cont. spec. 5429,

note RGS in data 5.10.17 e 18.10.17), 3. gli atti relativi ai n.18 procedi-

menti di transazione avviati dalla società Expo 2015, alcuni già definiti,

altri in corso di definizione, per la soluzione delle riserve iscritte nelle

diverse contabilità dei lavori per importi di significativa rilevanza fi-

nanziaria.

La gestione finanziaria delle risorse destinate all’evento EXPO

2015 si è estesa anche al finanziamento delle infrastrutture di trasporto

metropolitano ed alla infrastrutturazione informatica degli Uffici giu-

diziari della Città di Milano. Anche tali ambiti e settori di finanzia-

mento sono compresi nelle attività istruttorie in corso di svolgimento.

Gli accertamenti informativi ed investigativi sono collegati e con-

divisi con le indagini della Procura generale presso la Corte d’Appello

di Milano, e con le competenze esercitate dall’ANAC.

garantisce la promozione dell’efficienza, della qualità dell’attività delle stazioni ap-

paltanti, cui fornisce supporto anche facilitando lo scambio di informazioni e la

omogeneità dei procedimenti amministrativi e favorisce lo sviluppo delle migliori

pratiche. Tali provvedimenti non hanno perciò carattere vincolante.


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- 91 -

In tale contesto i rapporti di leale cooperazione garantiti dall’uffi-

cio del “Commissario straordinario per la liquidazione della società

Expo 2015 spa in liquidazione” hanno prodotto un fondamentale ap-

porto documentale nella definizione e nel completamento degli accerta-

menti finanziari.

Gli esiti giudiziari sulla gestione dei fondi EXPO 2015 sono esposti

nei dati relativi alle sentenze ed agli atti di citazione depositati

nell’anno 2017 (v. retro).

Le molteplici attività di approfondimento istruttorio confluiscono

nella programmazione delle attività inquirenti per l’anno 2018, con la

precisazione che la funzione inquirente deve essere, ed è già stata, deon-

tologicamente orientata alla individuazione di puntuali, specifiche e

circoscritte ipotesi di danno pubblico-finanziario, che procedono oltre

l’accertamento delle mere irregolarità contabili, senza alcuna interfe-

renza nelle valutazioni di utilità complessiva conseguite con l’organiz-

zazione dell’evento, al quale sono connesse molteplici esternalità di ri-

levanza socio-economica35.

6.3. Le spese dei gruppi consiliari

La materia continua ad assumere rilevanza ed attualità, non solo

per la connessione tipologica a fattispecie emerse con connotati di par-

ticolare gravità nei diversi ambiti regionali, ma anche per la introdu-

zione normativa di un apposito controllo della Sezione regionale della

Corte dei conti sulla rendicontazione annuale dell’esercizio di spesa da

parte di ciascun gruppo consiliare del Consiglio regionale, da predi-

sporre secondo linee guida deliberate dalla Conferenza permanente per

i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e

di Bolzano, e recepite con decreto del Presidente del Consiglio dei mi-

nistri (art. 1 comma 9 legge n.213/2012) 36.

35 I dati di bilancio approvati dal Comune di Milano espongono dal 2015 l’incre-mento del gettito dell’imposta di soggiorno nella misura pari a circa 7 ml. di euro (v. deliberazione n.11 del 27.4.2017 di approvazione del rendiconto della gestione per l’esercizio 2016). 36 Un nuovo versante è stato aperto in merito alla gestione, da parte dei gruppi consiliari dei Consigli regionali, delle risorse ad essi trasferite (contestualmente all’introduzione, con l’art. 1, commi 9, 10 e seguenti, del D.L. 174 del 2012, del rendiconto di tale gestione e del controllo, su di esso, della Sezione regionale di con-trollo). La Corte, nelle sue diverse componenti, opera osservando il principio della


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- 92 -

La introduzione del nuovo istituto fondato sulla rendicontazione

amministrativa della spesa ha contribuito al rafforzamento del rac-

cordo tra la funzione di controllo e la funzione inquirente, entrambe

intestate alla stessa Corte dei conti, e consente l’immediata attivazione

- delle verifiche e dei riscontri contabili.

I principi affermati dalla Corte costituzionale con la sentenza

235/15 cit., contribuiscono al raccordo tra il controllo e la giurisdizione

della Corte dei conti, a superamento di un presunto regime di separa-

zione funzionale, fondato sull’interpretazione di alcuni punti di moti-

vazione contenuti nella risalente sentenza n. 29/95.

Inoltre, il giudice di legittimità ha evidenziato -in recenti decisioni,

pronunziate sulla spesa dei partititi politici, e dei gruppi consiliari- la

funzione conformativa dell’azione di responsabilità amministrativa, la

quale concorre a segnare itinerari di orientamento per la corretta ge-

stione amministrativa e finanziaria, e rappresenta un istituto di garan-

zia per la finanza pubblica in favore della collettività (Cass. Sez. Un.

Civ. ord. 10094/15).

La stessa giurisprudenza della Corte dei conti, consolidatasi pro-

gressivamente in materia, riconosce –oramai pacificamente- che, in os-

sequio al generale principio di rilevanza costituzionale della rendicon-

tazione contabile (artt. 3, 81, 97, 100, 103 Cost.), tutte le spese effet-

tuate dai consiglieri debbono essere sorrette da “adeguata documenta-

zione” circa l’attinenza della spesa alle funzioni istituzionali dei gruppi

consiliari (C. cost. n. 104/2016; n. 235/2015; n. 107/2015; n. 263/2014; n.

39/2014), ostensiva degli aspetti soggettivi, temporali e modali della

spesa effettuata, non potendosi ritenere sufficienti giustificazioni gene-

riche o globali (Corte dei conti, Sez. Terza Appello n. 464 e n. 427/2016;

Cass. Sez. VI penale n. 23066/2009).

Anche nell’anno 2017 la Corte di Cassazione è ritornata a ricono-

scere la rilevanza della materia affermando il principio di diritto se-

condo il quale “la gestione dei fondi pubblici erogati ai gruppi partitici

dei consigli regionali è soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti,

proporzione fra mezzi e risultati, evitando azioni dimostrative ed azzardate e non trascurando prudenza e doveroso riserbo (Procuratore Generale S. Nottola, Di-scorso per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2014).


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- 93 -

che può giudicare, quindi, sulla responsabilità erariale del componente

del gruppo autore di "spese di rappresentanza" prive di giustificativi;

né rileva, ai fini della sussistenza della giurisdizione contabile, la natura

- privatistica o pubblicistica - dei gruppi consiliari, attesa l'origine pub-

blica delle risorse e la definizione legale del loro scopo, o il principio

dell'insindacabilità di opinioni e voti ex art. 122, quarto comma,

C.cost., che non può estendersi alla gestione dei contributi, attesa la na-

tura derogatoria delle norme di immunità» (Cass. SS.UU. n.4880/17).

6.4. Le società a partecipazione pubblica

Il fenomeno del disavanzo finanziario delle società per azioni a par-

tecipazione pubblica locale, le quali hanno beneficiano di operazioni fi-

nanziarie di ricapitalizzazione, richiede l’incremento degli accertamenti

documentali e probatori, al fine di verificare la effettiva utilità dei costi

di gestione.

Gli indici di priorità delle singole fattispecie sono demarcati dalla

legislazione finanziaria improntata alla revisione ed al contenimento

della spesa pubblica, ma anche dalla sopravvenienza di stati di deco-

zione finanziaria, assoggettabili a dichiarazione di fallimento, dalla

quale emergono palesi indizi di illegittimità nelle pregresse operazioni

di ricapitalizzazione delle perdite d’esercizio.

La puntuale verifica sull'attuazione dei piani straordinari di razio-

nalizzazione che dovevano essere approvati entro lo scorso 30 settembre

in base al d.lgs. 175/2016 è uno dei punti cardine della programmazione

dei controlli della magistratura contabile per l'anno 2018.

Un ruolo nevralgico nella materia è attribuito alla Sezione regio-

nale di controllo la quale svolge il costante monitoraggio delle principali

scelte organizzative e gestionali, nel contesto del processo di armoniz-

zazione dei sistemi contabili in quanto dalla leggibilità e dalla confron-

tabilità dei bilanci pubblici, e dall'attendibilità dei sottostanti costi fi-

nanziari, economici e patrimoniali dipende la corretta valutazione degli

andamenti della finanza territoriale.

E’ unanime e risalente nel tempo, l’opinione dei Magistrati della

Corte dei conti sulla necessità di procedere ad una revisione struttura-

le dell’organizzazione complessiva delle partecipazioni azionarie in


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- 94 -

mano pubblica, per una serie molteplici di fenomeni di criticità econo-

mica, e di efficienza gestionale, rilevati nell’esercizio delle funzioni di

controllo e di giurisdizione.

Infatti, la “societarizzazione” delle funzioni amministrative, e la

proliferazione del modello societario, con la dilatazione del sistema in

house, impongono la necessità di avviare processi di razionalizzazione

organizzativa degli apparati pubblici, al fine di eliminare la duplica-

zione, la sovrapposizione e la interferenza disfunzionale tra aree di at-

tività, settori d’intervento, e segmenti di competenze, da trattare con

logiche di semplificazione al fine dell’assorbimento e della contrazione

dei costi di gestione.

Il processo normativo ed organizzativo di riordino delle società

pubbliche, non può ignorare che l’effettività della tutela dell’integrità

della finanza pubblica, presuppone la contestualità, e la convergenza

delle competenze di controllo e di giurisdizione della Corte dei conti,

senza alcuna sottrazione di aree o di settori gestionali, e senza alcuna

asimmetria di materia tra le funzioni riservate a ciascuna delle predet-

te competenze.

6.5. Il giudizio di conto a garanzia della economicità e della

trasparenza finanziaria

Sull’estensione del giudizio, e sui requisiti formali e sostanziali

per l’adempimento dell’obbligo di resa del conto, nella formazione

dell’anagrafe degli agenti contabili (art. 138 CGC) che rappresenta una

delle più importanti innovazioni del codice di giustizia contabile, sarà

importante adottare una concezione allargata, che comprende tutte le

amministrazioni finora rimaste ai margini del riscontro giurisdizionale,

ed anche i soggetti privati che abbiano di fatto maneggio di danaro

pubblico, in armonia con l’art. 103 Cost., la cui forza espansiva costi-

tuisce criterio regolatore della materia.

Sulla responsabilità contabile nel maneggio dell’entrate pubbli-

che la più recente giurisprudenza della Corte di Cassazione ha ulterior-

mente ribadito che l'attività di accertamento e riscossione dell'imposta

comunale sulla pubblicità e dei diritti sulle pubbliche affissioni ha na-

tura di servizio pubblico e l'obbligazione della società concessionaria di


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- 95 -

versare all'ente locale le somme a tale titolo incassate ha natura pubbli-

cistica, essendo regolata da norme che deviano dal regime comune delle

obbligazioni civili in ragione della tutela dell'interesse della pubblica

amministrazione creditrice alla pronta e sicura esazione delle entrate;

pertanto il rapporto tra società ed ente si configura come rapporto di

servizio, in quanto il soggetto esterno si inserisce nell'iter procedimen-

tale dell'ente pubblico, come compartecipe dell'attività pubblicistica di

quest'ultimo, e la società concessionaria riveste la qualifica di agente

contabile non rilevando in contrario né la sua natura di soggetto pri-

vato, né il titolo giuridico in forza del quale il servizio viene svolto ed

essendo necessario e sufficiente che, in relazione al maneggio di denaro,

sia costituita una relazione tra ente pubblico ed altro soggetto, per la

quale la percezione del denaro avvenga, in base a un titolo di diritto

pubblico o di diritto privato, in funzione della pertinenza di tale denaro

all'ente pubblico e secondo uno schema procedimentale di tipo conta-

bile; con la conseguenza che la giurisdizione sulla responsabilità del con-

cessionario appartiene alla Corte dei Conti (Cass. SS.UU. 7663/17).

Il giudice di legittimità ha aggiunto che non osta al riconosci-

mento della natura pubblicistica dell'obbligazione del concessionario la

''compensabilità" di questa con il credito relativo all'aggio. Infatti an-

che ammettendo che si tratti di compensazione in senso proprio, invero,

va osservato che la stessa giurisprudenza contabile (Corte dei Conti,

Sez. III giur. centr. app., 14/09/2010, n. 545/A) riconosce comunque l'o-

peratività della compensazione, anche nell'ambito dei rapporti di di-

ritto pubblico (Cass. SS.UU. 7663/17 cit.).

Inoltre, giova sottolineare che per unanime e consolidata giuri-

sprudenza della Corte di Cassazione e della Corte dei conti “la qualità

di agente contabile è assolutamente indipendente dal titolo giuridico in

forza del quale il soggetto – pubblico o privato – ha maneggio di pub-

blico denaro. Tale titolo può, infatti, consistere in un atto amministra-

tivo, in un contratto, o addirittura mancare del tutto. Essenziale è, in-

vece, che in relazione al maneggio di denaro sia costituita una relazione

tra ente di pertinenza ed altro soggetto. Tale nozione allargata di agente

contabile, la quale ricomprende anche i soggetti che abbiano di fatto

maneggio di denaro pubblico è in perfetta armonia con l’art. 103 Cost.,


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- 96 -

la cui forza espansiva deve considerarsi vero e proprio principio regola-

tore della materia” (Corte dei Conti Sez. Riun. QM.22/2016).

6.6. I debiti fuori bilancio nella gestione patrimoniale e finan-

ziaria degli enti locali

I profili di gestione assoggettati ,con maggiore frequenza, ad ac-

certamento documentale e probatorio sono: la riscossione delle entrate

degli enti locali , con particolare riferimento anche alla riscossione dei

contributi di costruzione conseguenti al rilascio di permessi di costruire,

ovvero al deposito di denunce di inizio attività; il ricorso a consulenti e

collaboratori esterni, nonostante la presenza di professionalità interne

disponibili, e quindi in violazione del principio di auto-sufficienza eco-

nomica; e gli incarichi dirigenziali esterni di cd. alta professionalità con-

feriti in carenza dei titoli obbligatori di legittimazione soggettiva .

La diffusione dei vincoli ed obblighi informativi sulla gestione dei

bilanci degli enti locali ha assunto fondamentale e sempre maggiore ri-

levanza, a garanzia del buon andamento della pubblica amministra-

zione, e della integrità e della trasparenza nella gestione di bilancio degli

enti locali.

6.7. Frodi ed irregolarità nella gestione dei contributi nazio-

nali e comunitari

Le attività informative ed investigative sulla gestione dei contri-

buti pubblici, hanno ricevuto un notevole impulso che ha consentito di

sottoporre ad approfondite verifiche probatorie una molteplicità di fat-

tispecie viziate da irregolarità nella fase di istruzione documentale, ne-

cessaria per la liquidazione dei contributi comunitari.

Nella giurisprudenza della Corte dei Conti, l’elemento fondamen-

tale che consente di individuare nelle fattispecie relative alla gestione

delle risorse comunitarie una situazione di danno per l’erario, è costi-

tuito dall’indebita destinazione delle risorse a finalità diverse da quelle

previste, in modo che sia vanificato lo scopo dell’erogazione medesima,

e ciò sotto diversi profili: al momento dell'erogazione, se essa è disposta

al di fuori dei presupposti di legge e/o dei presupposti di fatto; dopo l'ero-

gazione, nella vigenza del vincolo di destinazione se esso non è rispettato,

ovvero se tale vincolo sia leso da condotte devianti dalla sana e corretta


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- 97 -

gestione finanziaria; al momento in cui è sorto il diritto al recupero (per-

ché i contributi sono stati erogati non correttamente ovvero non è rispet-

tato il loro vincolo di destinazione) e non si procede tempestivamente ed

efficacemente al loro recupero, anche coattivo.

L’azione investigativa e d’accertamento della procura regionale, è

conforme al principio di diritto europeo secondo il quale, costituisce “ir-

regolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunita-

rio derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico

che possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale

della comunità o ai bilanci da queste gestite” (v. CGE 26 maggio 2016-

cause riunite C/260/14 e C/261/14).

E proprio sotto tale profilo, la evoluzione della giurisprudenza su-

gli ambiti di giurisdizione assorbiti nelle attribuzioni della Corte dei

Conti è palesemente ed unanimemente orientata a ricondurre alla co-

gnizione del giudice della finanza pubblica tutte le condotte di gestione

che incidono su fondi a destinazione vincolata, in relazione ai quali il

privato fruitore o destinatario del contributo diviene il terminale di una

attività funzionalmente dipendente e collegata all’interesse pubblico,

da cui discende l’assunzione della qualità di soggetto agente ,sia pure

occasionalmente, nell’interesse della Pubblica Amministrazione per ef-

fetto dell’atto di concessione del contributo.

In relazione al principio di assimilazione tra risorse nazionali e co-

munitarie sancito dall’art. 325 del TFUE (ex art. 280 del TCE), ogni

vantaggio indebito e contrario agli obiettivi del diritto europeo, conse-

guito con violazioni formali del patto di fedeltà e di leale cooperazione

con gli enti gestori dei contributi, integra l’ipotesi del danno finanziario

arrecato alla gestione delle risorse nazional/comunitarie.

6.8. Gli incarichi professionali, di studio e di consulenza

Molteplici ed eterogenee sono le fattispecie di interesse, sottoposte

al vaglio critico del sindacato finanziario, per la preposizione ad incari-

chi dirigenziali in difetto dei titoli di legittimazione professionale, e per

il conferimento di incarichi di studio, ricerca o consulenza, di dubbia

utilità economica per la pubblica amministrazione.


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- 98 -

Gli orientamenti della giurisprudenza della Corte dei conti sono

oramai consolidati in approfondite riflessioni sui presupposti, sui limiti,

sulla utilità e sulla remunerabilità delle prestazioni commissionate al

professionista esterno, e quindi tutti gli accertamenti probatori definiti,

ed in corso di definizione, sono mirati a circoscrivere specifiche e pun-

tuali fattispecie.

Sul contenuto dei giudizi instaurati nella materia degli incarichi

professionali e delle consulenze, l’accertamento dei comportamenti am-

ministrativi difformi dai limiti e dai vincoli apposti alla facoltà di de-

voluzione esterna dei compiti di gestione propri della P. A., è sempre

ricondotto al principio di auto-sufficienza economica recepito nelle di-

scipline di contenimento della spesa.

Quanto alla natura ed ai limiti del giudizio di responsabilità am-

ministrativa, sul sindacato di economicità espletato dalla Corte dei

conti in relazione all’atto di conferimento dell’incarico professionale, la

Corte di Cassazione ha reiterato l’affermazione di principio conforme

alla ammissione della valutazione dei mezzi scelti dall’amministrazione,

secondo criteri di adeguatezza, oppure –viceversa– di esorbitanza ed

estraneità rispetto al fine pubblico da perseguire, senza che ciò costitui-

sca eccedenza del potere giurisdizionale sulla riserva d’amministra-

zione.

La disciplina della materia è stata assoggettata a continue revi-

sioni normative che hanno progressivamente tipizzato i presupposti di

legittimità formale, sostanziale e finanziaria dell’atto di conferimento

dell’incarico esterno, il quale è stato, poi, anche inserito nella categoria

dei provvedimenti vincolati da regimi informativi, comunicativi e di

pubblicità, finalizzati a garantire la trasparenza amministrativa ed il

controllo conoscitivo, in una logica complessiva di contenimento della

spesa pubblica.

6.9. Gli accertamenti sulla spesa sanitaria. La colpa me-

dica

Costante si conferma l’attenzione istruttoria ed informativa sulla

gestione della spesa sanitaria, in tutti i suoi complessi e variegati pro-

fili, tra i quali sono inserite le numerose fattispecie di danno da colpa


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- 99 -

sanitaria, e gli accertamenti sul sistema di realizzazione di opere di edi-

lizia ospedaliera, che si avvalgono talvolta dello strumento contrattuale

del project financing.

Per soddisfare le aspettative che manifestano l’affidamento del

cittadino/utente del servizio, su trasparenti garanzie di governo clinico

del sistema sanitario, la Procura Regionale perfezionerà i criteri di ri-

cerca e di selezione informativa, traendo elementi di conoscenza dalle

notizie provenienti dal sistema dei controlli interni della Regione.

E’ certo che il diritto alla salute, nel plesso degli articoli 4- 9 e 32

della costituzione (tutela della salute, tutela dell’ambiente, tutela del

paesaggio), appartiene -oggi- ai cd diritti “di terza generazione”, quali-

ficati dalla dimensione di solidarietà sociale, la quale tutela l’affida-

mento in un sistema sanitario professionale ed organizzato secondo lo-

giche manageriali di buona pratica clinica, con la massima razionaliz-

zazione dei rischi per il paziente.

Ma è altrettanto certo che le garanzie giuridiche per l’accesso a

prestazioni e terapie appropriate ed aggiornate alle conoscenze scienti-

fiche, non possono comprendere regimi di responsabilità oggettiva, ope-

ranti in forma automatica ogni qualvolta si riscontri una tipologia di

danno alla salute del paziente.

Emerge -quindi- la necessità di ricondurre ad unità i criteri di ac-

certamento della gravità della colpa medica.

Infatti, gli indici di aggravamento – tutti di natura empirico/fat-

tuale – sono talvolta utilizzati in senso quantitativo per accertare la

macroscopica distanza dall’uniforme parametro della comune dili-

genza, prudenza e perizia. Talaltra sono, invece, utilizzati in senso qua-

litativo al fine di adattare il comune ed uniforme parametro alla natura

eterogenea della colpa professionale, il cui contenuto varia al variare

della tipologia dell’attività di gestione.

L’interpretazione “quantitativa” della colpa grave produce l’ef-

fetto indiretto di restringere il sindacato investigativo alle condotte ine-

scusabili, ed assimilabili alla intenzionalità dolosa (culpa lata dolo equi-

paratur).


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- 100 -

La interpretazione “qualitativa” consente – invece – l’estensione

del sindacato investigativo, poiché il costante riferimento alla diligenza

richiesta dalla natura dell’attività professionale esercitata, consente

l’ampliamento della colpa grave alle condotte inadeguate rispetto alle

sempre maggiori conoscenze richieste nella cura professionale degli in-

teressi del paziente, e dell’utente del servizio.

Tale questione contiene importanti punti di criticità incidenti

sulle dinamiche di imputazione della responsabilità amministrativa, e

merita quindi approfondimento anche alla luce degli orientamenti del-

la Corte di Cassazione che procedono alla più analitica distinzione tra

la negligenza, l’imprudenza e l’imperizia.

Peraltro, la colpa medica è stata di recente ricondotta all’area se-

gnata dalle linee-guida, poiché l’art. 3 della legge 189/2012 (cd. decreto

“Balduzzi”), contiene la disposizione secondo la quale: “L'esercente la

professione sanitaria che nello svolgimento della propria attività' si at-

tiene a linee guida e buone pratiche accreditate dalla comunità' scienti-

fica non risponde penalmente per colpa lieve. In tali casi resta comun-

que fermo l'obbligo di cui all'articolo 2043 del codice civile.”.

Al fine della regolazione del sistema di responsabilità ammini-

strativa sulla ripartizione del rischio di danno alla salute, secondo cri-

teri ragionevoli e giuridicamente prevedibili, è necessaria -quindi- la

elaborazione di regole e parametri giurisprudenziali, fondati sulle linee-

guida della buona pratica clinica, da utilizzare per la individuazione

delle ipotesi di colpa medica, viziate da errore grave ed inescusabile.

L’attività istruttoria e processuale svolta nel 2017 si è mossa su

una rigorosa linea di discrimine probatoria orientata al fine di indivi-

duare le fattispecie viziate da colpa medica inescusabile, ed ha affron-

tato le prime questioni interpretative ed applicative connesse all’en-

trata in vigore della legge 8 marzo 2017 n. 24 “Disposizioni in materia

di sicurezza delle cure e della persona assistita, nonché in materia di

responsabilità professionale degli esercenti le professioni sanitarie” (cd.

legge Gelli), la quale -a prima lettura- non sembra abbia prodotto effetti

di semplificazione e di deflazione sul flusso delle denunzie di danno.


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- 101 -

7. Note su temi di rilevanza organizzativa ed istruttoria

7.1. Gli obblighi di denunzia nell’anticorruzione. I rapporti

con il sistema dei controlli interni

Nell’osservazione delle materie di gestione della finanza pub-

blica, meritevoli di monitoraggio e di particolare attenzione investiga-

tiva emergono una molteplicità di fattispecie contrattuali, sulle quali

deve essere intensificato e perfezionato lo scambio informativo ed il net-

work investigativo, al quale partecipano attivamente l’Anac e l’Arac

(v. infra).

La disciplina introdotta sull’obbligo di denunzia del danno e

sull’onere di segnalazione (art. 52 CGC), se da un lato provvede a risol-

vere i dubbi sulla doverosità degli adempimenti previsti, nei confronti

dei responsabili delle strutture burocratiche di vertice (comma 1, prima

parte), dei dirigenti o responsabili dei servizi (comma 2, seconda parte),

degli organi di controllo e di revisione e dei dipendenti incaricati di fun-

zioni ispettive (comma 2), ed infine, anche nei confronti dei magistrati

della Corte dei conti assegnati alle sezioni ed agli uffici di controllo

(comma 4), dall’altro lato provvede a conservare –mediante clausola

dispositiva espressa- tutte le disposizioni delle singole leggi di settore in

materia di denunzia di danno (comma 1, primo inciso).

In tal modo, la codificazione dei profili innovativi e di riordino

assume i tratti della incompletezza e della lacunosità, e riversa sull’at-

tività d’ermeneutica giuridica la ricerca dei principi di completamento

del sistema, i quali tuttavia non sono di facile individuazione, poiché

interferiscono con le logiche e le dinamiche insite in settori di legisla-

zione, non adeguatamente presi in esame ed in considerazione dal nuovo

codice della giustizia contabile37. In tale ambito è sopravvenuta la nota

interpretativa adottata dal Procuratore generale della Corte dei conti

per l’aggiornamento dell’interpretazione nella materia degli obblighi di

denunzia (nota 3083 del 28/12/17).

37 Per una ricognizione generale degli obblighi di denunzia e per la compatibilità

dell’obbligo di autodenunzia con il principio nemo tenetur se detegere, recepito dalla

Cedu, v. CdC Sez. Riun. n.2/2017 QM.


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- 102 -

La progressiva messa a regime degli strumenti previsti dalla re-

cente legislazione anticorruzione, con particolare riferimento ai piani

triennali di prevenzione ed al ruolo assegnato all’ufficio del Responsa-

bile della Prevenzione (R.P.C.), propone numerose questioni di rilievo

organizzativo e relazionale, con particolare riferimento agli obblighi di

denunzia, ed ai rapporti con il sistema dei controlli interni, innestati

nelle singole amministrazioni.

Nel difetto di disposizioni innovative e di riordino contenute nel

nuovo codice, è fondamentale l’adozione di orientamenti, coerenti e si-

stematici, sull’interpretazione degli obblighi di denunzia, previsti anche

nei confronti dell’Anac, per le controversie sui contratti pubblici nelle

quali emergano ipotesi di danno erariale.

Invero, poiché la prevenzione e il contrasto dei fenomeni corrut-

tivi presuppone l’attività di segnalazione da parte dei cittadini, il legi-

slatore del ciclo anticorruzione, è intervenuto nella fase ampliativa di

tale attività, legittimando l’Anac a ricevere non solo le segnalazioni da

parte dei cittadini, ma anche quelle dei dipendenti pubblici nelle forme

di cui all’art. 54-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165

(Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle am-

ministrazioni pubbliche, whistleblower), e degli avvocati dello Stato, ove

vengano a conoscenza, nell’ambito della propria attività, di violazioni

di disposizioni di legge o di regolamento o di altre anomalie e irregola-

rità relative ai contratti pubblici (v. art. 19 comma 4 lett. a decreto-

legge 90/2014).

La lettura integrata delle discipline vigenti, consente di ritenere

che, gli obblighi di denunzia gravanti sulle pubbliche amministrazioni

nei confronti dell’Anac, si aggiungono ma non sostituiscono il sistema

informativo, già esistente e collaudato, di immediata comunicazione dei

fatti dannosi della gestione contrattuale alla Procura regionale della

Corte dei conti.

Nella distinzione concettuale tra i due schemi di devianza ammi-

nistrativa, discriminati per appartenenza alla corruzione sistemica od

alla corruzione burocratica-pulviscolare, l’intero sistema della preven-

zione ruota sulla figura organizzativa del RPC (responsabile della pre-


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- 103 -

venzione della corruzione), ed intorno a tale figura deve essere rico-

struita la rete delle relazioni programmatorie, collaborative e di attua-

zione, sulle quali poggia l’effettività e la efficacia della pianificazione di

contrasto dei fenomeni devianti dalla buona amministrazione.

La rete di relazioni organizzative, da costruire all’interno ed

all’esterno di ciascuna amministrazione, deve operare nella consapevo-

lezza della combinazione e della commistione tra le due categorie onto-

logiche di devianza finanziaria, e sulla certezza storico-ambientale che

la corruzione sistemica e la corruzione burocratico- pulviscolare, sono

entrambe antagoniste delle misure di ripristino, e degli interventi di at-

tivazione dei percorsi di ottimizzazione della spesa e di eliminazione de-

gli sprechi e delle inefficienze , ed esprimono dinamiche di ritorno di

logiche d’illegalità amministrativa che si ripetono uguali a sé stesse, nel

lungo periodo.

Per interrompere la frequenza dei fenomeni ripetitivi nelle logi-

che e nelle dinamiche di devianza finanziaria, in pregiudizio dell’inte-

grità della finanza pubblica, e del buon andamento amministrativo, la

cooperazione giudiziaria e la collaborazione amministrativa devono

orientarsi verso efficaci soluzioni in questioni strategiche, individuabili,

nel coordinamento e nella semplificazione del sistema dei controlli in

rapporto alle verifiche di efficacia del piano anticorruzione, e nel colle-

gamento con il ruolo di generale centralità assunto dall’Anac dal quale

discende la necessità di condividere competenze comuni e limitrofe,

come quelle nella materia degli obblighi di denunzia.

Peraltro, nel protocollo d’intesa stipulato dalla Corte dei conti

con l’Anac in data 28 maggio 2015, è espressamente indicato come “il

ruolo general-preventivo e dissuasivo svolto dalle procure contabili e

dalle sezioni giurisdizionali, con le loro azioni e le loro pronunce, contri-

buisce non poco alla moralizzazione dei comportamenti nel settore pub-

blico, con un indubbio effetto indiretto di deterrenza e prevenzione

della corruzione (moral suasion)”.

Nel complesso delle relazioni informative (cd. network investi-

gati-vo) confluiscono anche le comunicazioni provenienti dall’Arac

(Agenzia regionale anticorruzione istituita con legge regionale n.

5/2016) e dal sistema regionale dei controlli interni.


_______________________________

- 104 -

7.2. Il collegamento con le indagini penali. I rapporti tra gli

uffici del pubblico ministero

I caratteri della lacunosità e della inadeguatezza, si estendono

alla disciplina dei rapporti tra il Pubblico Ministero ordinario ed il Pub-

blico Ministero contabile, poiché le disposizioni adottate nel nuovo co-

dice della giustizia contabile (artt. 52 comma 5, 58 seconda parte), non

sono idonee al rafforzamento dell’esigenza, sempre più avvertita, di tu-

tela degli interessi finanziari pubblici e di recupero delle risorse finan-

ziarie illecitamente sottratte al bilancio della p.a. nell’ ottica di una ef-

ficace repressione, in termini sanzionatori e riparatori, dei fenomeni

corruttivi in senso lato e di un ottimale impiego delle risorse investiga-

tive.

L’ esigenza di un raccordo e di una cooperazione tra i due organi

inquirenti, con schemi e modelli organizzativi sempre più evoluti, si è

delineata in tempi risalenti, come soluzione necessaria ed indefettibile,

anche in ragione dei profili espansivi del perimetro oggettivo e sogget-

tivo della pubblica amministrazione.

Dall’abrogazione della “pregiudiziale penale“ e dalla conse-

guente reciproca autonomia del giudizio penale e del giudizio di respon-

sabilità amministrativa, salvi gli effetti vincolanti delle sentenze di con-

danna o di assoluzione nei casi previsti dagli artt. 651, 651bis e 652 del

codice di procedura penale, discendono -con frequenza ripetuta per

prassi costante nei fenomeni più gravi di cattiva amministrazione- le

questioni dello svolgimento, sui medesimi fatti, di separate attività

istruttorie, oppure viceversa di indagini coordinate ed integrate, con

forme di esercizio congiunto delle deleghe investigative e degli accerta-

menti di natura tecnica.

Ciò nonostante, tali fenomeni contrassegnati da elevata gravità

finanziaria e da parallela complessità investigativa, non sono -neppure

indirettamente- presi in considerazione dalle disposizioni dedicate alla

fase preprocessuale, le quali si limitano a riprodurre con espressioni tra-

latizie i contenuti od i significati delle norme pre-esistenti.

Inoltre, la legislazione penale ha previsto nuove ipotesi di reato

contro la P.A., ed ha rafforzato gli strumenti cautelari finalizzati al re-

cupero delle risorse illecitamente sottratte, introducendo la confisca per


_______________________________

- 105 -

equivalente del profitto o del prezzo del reato, anche nell’ipotesi di pat-

teggiamento, con la previsione -in caso di condanna, per i reati previsti

dagli artt. 314, 317, 318, 319 ter, 319 quater, 320 e 322 bis c.p.-, del

pagamento di una somma di denaro in favore dell’ Amministrazione di

appartenenza, pari all’ammontare di quanto indebitamente ricevuto

dal pubblico ufficiale o dall’ incaricato di un pubblico servizio (art 322

quater c.p.), salvo ed impregiudicato il diritto al risarcimento del

danno.

In tale contesto, le norme che disciplinano i rapporti tra l’istrut-

toria contabile e le indagini penali, sono rimaste incentrate sull’obbligo

del pubblico ministero contabile di trasmettere ex art 331 c.p.p. le no-

tizie di reato acquisite nella fase istruttoria, e sul corrispondente ob-

bligo del pubblico ministero penale di comunicare alla competente Pro-

cura Regionale della Corte dei Conti, ex art 129 comma 3-3 bis disp. att.

c.p.p., l’esercizio dell’azione penale per il reato che cagiona danno all’

erario, dando notizia dell’imputazione.

La medesima informazione deve essere comunicata, quando il

fatto dannoso sia imputabile ad un impiegato dello Stato o di altro ente

pubblico, tratto in stato di arresto, di fermo, o sottoposto alla misura

della custodia cautelare.

Il nodo centrale della estensione della collaborazione investiga-

tiva tra i due uffici del pubblico ministero, in coincidenza con l’apertura

della fase dell’istruttoria preprocessuale e delle indagini preliminari,

non è stato risolto dalla disposizione dell’art. 58 seconda parte CGC,

poiché la permanenza del segreto investigativo, rimessa al controllo ed

al nulla osta del pubblico ministero penale, non risulta coordinata con

la diversa disciplina posta a tutela della secretazione delle attività d’in-

dagine penale (artt. 117-371 c.p.p.).

Pertanto, l’anticipazione del coordinamento tra i due uffici del

pubblico ministero alla fase dell’apertura delle indagini, pur essendo la

soluzione organizzativa essenziale per ottimizzare le risorse investiga-

tive, e per conseguire risultati più efficaci sul piano del contrasto della

corruzione e degli illeciti economico-finanziari contro la p.a., rimane af-

fidata alle buone prassi di gestione delle competenze investigative, se-

condo principi di leale e corretta cooperazione informativa.


_______________________________

- 106 -

7.3. I danni da reato

La più recente disciplina di revisione e di modifica dei delitti con-

tro la pubblica amministrazione, costituisce il “terreno di sperimenta-

zione di continue riforme, nel tentativo di adeguare il sistema repressivo

alla realtà di un malcostume purtroppo radicato e dilagante nel governo

della cosa pubblica”, poiché i fenomeni corruttivi rappresentano la più

grave “zavorra dello sviluppo economico del Paese”, e la giustizia penale

non può assumere “il ruolo improprio di esclusivo indicatore del livello di

etica pubblica richiesto alla generalità dei consociati”38.

Infatti, la legge 27 maggio 2015, n. 69 (in Gazz. Uff., 30 maggio

2015, n. 124), si distingue, oltre che per l’inasprimento delle previsioni

edittali -sia per le pene principali, sia per quelle accessorie-, soprattutto

per l’individuazione di un movente economico comune all’intera gamma

dei delitti previsti e puniti dagli artt. 314, 317, 318, 319, 319-ter, 319-

quater, 320 e 322-bis cod. pen.

I delitti contro la pubblica amministrazione, sono tutti ricondotti

alla nuova frontiera della politica di contrasto dell’illegalità ammini-

strativa, orientata alla sottrazione dell’ingiusto arricchimento, quale

parte minima, normativamente supposta come esistente -di un più ampio

pregiudizio, espressamente fatto salvo dalle disposizioni di riforma-, che

l’autore del fatto ha conseguito, o tentato di conseguire, con la pro-

grammazione della condotta illecita.

La nuova strategia di contrasto dell’illegalità amministrativa, de-

sumibile dalle disposizioni della legge 69/2015 (v. artt. 2-4 e 6), persegue

l’intento di indurre e compulsare condotte “ripianatorie”, garantite

dalla restituzione del prezzo del reato, oppure dal recupero penale

dell’illecito profitto, oppure ancora dal pagamento di una somma equi-

valente, a titolo di riparazione pecuniaria in favore dell’amministra-

zione lesa dalla condotta del pubblico ufficiale, o dell’incaricato di un

pubblico servizio, salvo ed impregiudicato il diritto al risarcimento del

danno.

38 Relazione del Procuratore Generale, P. Ciccolo, all’inaugurazione dell’anno

giudiziario 2017, Corte di Cassazione, Roma 30 gennaio 2017.


_______________________________

- 107 -

Come rilevato dalla stessa Corte di cassazione, la legislazione san-

zionatoria si muove -anche- verso la progressiva contrazione del pan-

penalismo, per riscoprire risposte alternative all’incriminazione penale,

e modelli punitivi più agili, fondati sull’applicazione della sanzione am-

ministrativa o civile, che presuppone la trasformazione e/o la degrada-

zione dell’originario illecito penale in altra tipologia di violazione39.

Si ritornano a riscoprire le risposte alternative all’incriminazione

penale attraverso modelli punitivi più agili, fondati sull’applicazione

della sanzione amministrativa o civile, alla cui base è -ovviamente- la

degradazione dell’originario illecito penale in altra tipologia di viola-

zione.

Oltretutto, al sistema penale la giurisprudenza della Cedu ha posto

-con espressioni alquanto perentorie-, la necessità di razionalizzazione

dell’apparato sanzionatorio, mediante l’eliminazione del cd. “doppio bi-

nario” punitivo, onde evitare la frequente ipotesi di bis in idem sanzio-

natorio.

La spinta verso una stagione normativa, alternativa al pan-pena-

lismo, richiede una efficace svolta culturale, poiché la efficienza dei si-

stemi sanzionatori/recuperatori/risarcitori, che si originano in circuiti

diversi dal processo penale, costituisce una condizione imprescindibile

per la tutela dell’integrità della finanza pubblica.

Non possono -dunque- essere ignorate le implicazioni organizza-

tive richieste allo Stato-apparato, ed alla pluralità dei sistemi giurisdi-

zionali, nella direzione dell’innovazione, della semplificazione e della

modernizzazione dei rapporti tra le giurisdizioni.

7.4. Le fattispecie di responsabilità amministrativa di na-

tura sanzionatoria

La clausola generale di diritto pubblico che esprime e racchiude la

disciplina fondamentale della responsabilità amministrativa, con

39 “Le cause di questa totalizzante occupazione degli spazi dell’illecito ad opera

dell’incriminazione penale sono variegate ed affondano in modelli culturali e sociali del nostro Paese di difficile scandaglio. Affinché l’incriminazione penale conservi il senso proprio della deterrenza e la funzione general-preventiva, che le è propria, occorre recuperarne la rarefazione e contrastarne l’inflazione” (PG. P. Ciccolo cit.).


_______________________________

- 108 -

un’apertura idonea a recepire qualsiasi fattispecie di danno erariale pro-

veniente da decisioni finanziarie adottate nell’ambito di un rapporto di

servizio con la p.a., è stata progressivamente integrata da una molte-

plicità fattispecie di responsabilità amministrativa a regime «tipiz-

zato»40.

I tratti caratteristici dei regimi tipizzati, non sono costanti ed uni-

formi, perché obbediscono agli impulsi contingenti ed eterogenei della

legislazione di finanza e di contabilità pubblica, orientati a diverse fi-

nalità, tra le quali si possono annoverare, la tutela dei vincoli tassativi

di bilancio e dei tetti di spesa, il divieto di decisioni finanziarie lesive

degli equilibri di bilancio, oppure viziate dalla diseconomicità della

scelta discrezionale, ed ancora la individuazione di categorie di atti di

spesa sintomatici della illiceità economica della decisione amministra-

tiva sottostante.

Il tratto tendenzialmente unificante del regime tipizzato è dato

dalla descrizione -più o meno- analitica della decisione finanziaria vie-

tata, e dalla qualificazione legale dei corrispondenti comportamenti di

gestione, viziati da illiceità contabile ed amministrativa.

Il tratto tendenzialmente differenziale è viceversa costituito dalla

previsione, o dalla carenza di previsione, della sanzione tassativamente

indicata tra una misura minima ed una misura massima da computare

40 La prima introduzione di una fattispecie sanzionatoria di nuova generale risale alla previsione dell’art. 30, comma 15, L. 289/2002, attuativa dell’art. 119 Cost., è stata poi integrata dalla legge 24 dicembre 2003, n. 350 , la quale – ai commi 17 e 18 dell'art. 3, rubricato "Disposizioni in materia di oneri sociali e di personale e per il funzionamento di amministrazioni ed enti pubblici" – ha stabilito che costituisce indebitamento, agli effetti dell'articolo 119, sesto comma, della Costituzione , l'as-sunzione di mutui, l'emissione di prestiti obbligazionari, le cartolarizzazioni di flussi futuri di entrata e le cartolarizzazioni con corrispettivo iniziale inferiore all'85 per cento del prezzo di mercato dell'attività oggetto di cartolarizzazione valutato da un'unità indipendente e specializzata. Costituiscono, inoltre, indebitamento le ope-razioni di cartolarizzazione accompagnate da garanzie fornite da amministrazioni pubbliche e le cartolarizzazioni e le cessioni di crediti vantati verso altre ammini-strazioni pubbliche nonché, sulla base dei criteri definiti in sede europea dall'Ufficio statistico delle Comunità europee (EUROSTAT), l'eventuale premio incassato al momento del perfezionamento delle operazioni derivate. Non costituiscono indebi-tamento, agli effetti del citato articolo 119, invece, le operazioni che non compor-tano risorse aggiuntive, ma consentono di superare, entro il limite massimo stabilito dalla normativa statale vigente, una momentanea carenza di liquidità e di effet-tuare spese per le quali è già prevista idonea copertura di bilancio.


_______________________________

- 109 -

su un parametro economico predeterminato nella medesima disciplina

di tipizzazione della fattispecie assoggettata a divieto finanziario.

Le fattispecie sanzionatorie richiedono lo sviluppo di specifiche

metodologie d’accertamento probatorio, distinte ed appropriate per

ciascuna tipologia normativa, le quali nell’interpretazione della finalità

delle specifiche sanzioni, dovranno sempre tenere conto dei criteri di

differenziazione dalle contigue fattispecie di tipo sanzionatorio, per non

incorrere nel vizio del “ne bis in idem”.

Invero, la Corte europea dei diritti umani ha riconosciuto che, in

linea di principio, l’art. 4 prot. 7 CEDU non esclude che lo Stato possa

legittimamente prevedere un sistema di risposte alle condotte social-

mente offensive che si articoli – nel quadro di un approccio unitario e

coerente – attraverso procedimenti distinti, purché le risposte sanzio-

natorie così accumulate non comportino un sacrificio eccessivo per l’in-

teressato ed appaiano, al contrario, il “prodotto di un sistema integrato

che permette di affrontare i diversi aspetti dell’illecito in maniera pre-

vedibile e proporzionata, nel quadro di una strategia unitaria” ed ha

pertanto escluso, a priori, l'illegittimità dal punto di vista della Conven-

zione di un doppio sistema di sanzioni quando vi sia l'agevole prevedi-

bilità da parte dell’individuo della sua esposizione a entrambi i proce-

dimenti e ad entrambe le sanzioni, nonché l'ulteriore circostanza che i

rispettivi procedimenti, svoltisi in parallelo, sono stati in concreto stret-

tamente interconnessi (sent. 15 novembre 2016, A e B c. Norvegia, ric.

n. 24130/11 e 29758/11 in relazione ad una supposta violazione dell’art.

4 prot. 7 CEDU). Peraltro anche la nota sentenza CEDU Rigolio c. Ita-

lia, 13 maggio 2014, (ric.n.20148/09) ha chiarito la distinzione ontolo-

gica tra illeciti non appartenenti alla medesima natura penale, giustifi-

cando il parallelismo ed il concorso tra l’azione gius-contabile e l’azione

penale» (v. anche Sez. giur. Lombardia, 9/10/2017, n. 144).

8. L’organizzazione dell’ufficio e delle funzioni. La utiliz-zazione delle risorse disponibili

Nella revisione dell’organizzazione dell’ufficio, la Procura Regio-

nale si avvale -oggi- di ottime potenzialità di risultato, in considera-


_______________________________

- 110 -

zione del costante impegno e della dedizione professionale dei Magi-

strati, che con entusiasmo, capacità ed elevato senso delle istituzioni,

applicano abilità, conoscenze ed energie intellettuali.

Nella revisione e nell’aggiornamento dei fattori organizzativi, le

competenze professionali del personale amministrativo assumono un

ruolo fondamentale, sotto il profilo della fattiva collaborazione, alla re-

distribuzione ed allo smaltimento dei carichi di lavoro, ed alla elabora-

zione di nuovi protocolli interni per lo svolgimento delle attività d’uffi-

cio, con logiche di proporzionalità e di adeguatezza rispetto alla com-

plessità dei servizi affidati.

Gli adempimenti per la de-materializzazione dei documenti nei

processi e nei fascicoli istruttori, e l’adozione di metodi di semplifica-

zione del lavoro con standard uniformi per la trattazione degli affari se-

riali, sono i più importanti indicatori di efficienza sui quali è stato ri-

chiesto l’importante contributo di tutto il Personale amministrativo.

Un fattore relazionale di fondamentale rilevanza per l’orienta-

mento strategico delle indagini risiede nel modello di collaborazione in-

staurato con la Guardia di Finanza, ispirato da principi di efficienza e

di ottimizzazione del rendimento investigativo, che risulta valorizzato

dall’ordine di priorità processuale espresso nel nuovo codice di giustizia

contabile (v. art. 56 CGC-deleghe istruttorie), il quale costituisce un

modello di riferimento di recente prescelto ed adottato per la estensione

della collaborazione metodologica alle altre Forze di Polizia (v. proto-

collo d’intesa sottoscritto nel corso dell’anno 2017 dalla Procura gene-

rale della Corte dei conti con la Polizia dello Stato- Direzione generale

di Pubblica Sicurezza).

Allo stato degli atti, risultano delegate alla Guardia di Finanza le

indagini sui più complessi ed importanti settori di attività delle pubbli-

che amministrazioni. L’entrata in vigore del nuovo codice di giustizia

contabile ha determinato l’adozione della Circolare del Comando gene-

rale della GdF n.212112/2017, la quale contiene disposizioni importanti

sull’impatto delle nuove disposizioni processuali nell’esercizio delle fun-

zioni di polizia economico-finanziaria.

Le nuove forme di manifestazione della criminalità economico-fi-

nanziaria in pregiudizio dei bilanci pubblici hanno attivato meccanismi


_______________________________

- 111 -

di contrasto fondati sull’immediata attivazione delle attenzioni investi-

gative sui rapporti diseconomici e sulle clausole patrimonialmente

svantaggiose, con un network informativo alquanto ampio che coinvolge

le Prefetture e le Questure.

Importanza analoga assumono i rapporti di collaborazione con il

servizio NAS dell’Arma dei Carabinieri, soprattutto per gli accerta-

menti di competenza nella materia sanitaria.

Efficienti protocolli di collaborazione sono stati instaurati con le

Procure della Repubblica operanti nel territorio regionale, poiché le

buone prassi hanno compreso il coordinamento fra le attività di polizia

economico-finanziaria e le attività di polizia giudiziaria.

Le collaborazioni di lavoro sono fondate sull’immediato collega-

mento informativo e documentale a carattere di reciprocità, con solu-

zioni che superano le letture formali e burocratiche insite nella interpre-

tazione ampiamente superata dell’art. 129 disp. att. cod. proc. pen.

I rapporti tra il processo penale ed il processo di responsabilità am-

ministrativa si avvalgono – dunque – di forme di coordinamento inve-

stigativo funzionali alla reciproca interazione ed integrazione tra le

fonti di prova, pienamente utilizzabili con le garanzie del contradditto-

rio nel giudizio dinnanzi alla Corte dei conti.

L’interazione e l’integrazione tra i distinti fenomeni processuali e/o

investigativi si è estesa anche alle ipotesi definite dal Giudice penale con

rito alternativo, quale la sentenza di «patteggiamento», oppure ancora

alle indagini concluse con semplice decreto di archiviazione.

Il coordinamento investigativo è agevolato dalla considerazione

che il danno erariale nella giurisprudenza della Corte dei conti ha as-

sunto dimensioni economiche e patrimoniali eccedenti il profitto od il

provento da reato. Ciò perché l’illiceità erariale rappresenta un cerchio

concentrico molto più ampio dell’illiceità penale, in quanto la clausola

generale di diritto pubblico sulla quale si fonda il regime della respon-

sabilità amministrativa occupa un perimetro molto più esteso rispetto

a quello garantito dalla tipicità dei fatti di reato contro la P.A.


_______________________________

- 112 -

Tra le linee-guida di organizzazione dell’ufficio, sussiste la ten-

denza a realizzare la completa attualizzazione delle attività investiga-

tive su fatti ed informazioni correnti, al fine di garantire lo svolgimento

di accertamenti quasi concomitanti alle fattispecie denunziate. Tutta-

via, su tale linea d’indirizzo organizzativo incidono i limiti di compati-

bilità con le risorse umane disponibili.

Gli elementi statistici relativi allo stato della esecuzione e dei recu-

peri si annoverano tra i fattori incidenti sulla qualità della tutela finan-

ziaria degli interessi pubblici (v. CGC artt. 212 ss.), nella quale conflui-

scono gli strumenti di deflazione previsti dalle nuove disposizioni pro-

cessuali (artt.130 CGC ss.).

Infatti, la verifica dello stato dei procedimenti di recupero esecu-

tivo appartiene ad un contesto di valutazioni sempre più condizionato

e dipendente dal bisogno di ricercare gli indicatori di effettività del ser-

vizio della Giustizia.

I risultati conseguiti dall’organizzazione del servizio di monitorag-

gio sulle attività esecutive delle pubbliche amministrazioni per il recu-

pero delle somme quantificate nelle sentenze di condanna dimostrano –

con indicatori dotati di certezza documentale – l’importanza della vigi-

lanza amministrativa, e l’accrescimento dell’effettività della tutela

pubblica.

Anche per il decorso anno, come già per l’anno anteriore, non può

omettersi di considerare che le misure di auto-organizzazione trovano il

loro limite naturale nelle risorse disponibili, sulle quali è possibile ope-

rare una programmazione per obiettivi, con criteri di proporzionalità e

di adeguatezza, rispetto alla difficoltà qualitativa dei carichi di lavoro,

che segnano un costante indice di crescita nella complessità degli accer-

tamenti da svolgere.

Mancano le misure e gli strumenti di etero-organizzazione, i quali

dipendono dai fattori contingenti che incidono sulla vita dell’Istituto

con andamenti che sfuggono a criteri di prevedibilità, e che finora non

sono intervenuti con entità e dimensioni adeguate ai bisogni continua-

mente segnalati direttamente o per il tramite del SAUR, i quali -per le

ragioni esposte- seguono un diagramma progressivamente crescente.


_______________________________

- 113 -

9. Conclusioni

L’apertura della stagione normativa di ritorno al riformismo am-

ministrativo è avvenuta in un contesto nel quale la crisi economica e

l’emersione contestuale dei disagi sociali, si ricongiunge naturalmente

alle istanze di efficienza delle gestioni pubbliche, intese come sistema

condizionante le libertà ed i diritti dei cittadini, i quali costituiscono

l’essenza ed il fondamento stesso dello Stato democratico.

Il disegno riformatore concepito con l’approvazione della legge 7

agosto 2015, n. 124 (“Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione

delle amministrazioni pubbliche”, cd. Riforma Madia), procede oltre il

semplice riordino, e la manutenzione normativa, degli istituti legislativi

progressivamente introdotti dalla più recente legislazione di contabilità

e di finanza pubblica, a tutela della buona gestione delle risorse pubbli-

che.

In tale contesto, e su tali premesse esegetiche diviene possibile

esprimere le prime fondamentali critiche argomentative, sulle scelte

normative espresse dal nuovo codice di giustizia contabile, nella già

enunziata duplice direzione di verifica della coerenza sistematica in-

terna, e della coerenza sistematica esterna, sull’impatto della nuova di-

sciplina del giudizio di responsabilità amministrativa, nella tutela piena

ed effettiva dell’integrità della finanza pubblica, e dell’economicità e

dell’efficienza della gestione delle risorse pubbliche, in difetto di un am-

pio disegno organico sulle funzioni e sullo stato dell’organizzazione de-

gli uffici giudiziari.

Infatti, la tutela dell’efficienza e dell’integrità della finanza pub-

blica, deve necessariamente appartenere ad un sistema organico e ra-

zionale, di garanzie effettive, reciprocamente integrate tra loro, tra le

quali non devono sussistere contraddizioni, sovrapposizioni, conflitti e

principi o regole reciprocamente incompatibili. Le società civili e le città

amministrative che si sviluppano in verticale hanno un forte bisogno di

garanzie di legalità finanziaria, dotate di meccanismi e di dinamiche di

funzionamento effettive ed integrate, senza le quali lo sviluppo è mera-

mente d’apparenza poiché alimenta la crescita delle disuguaglianze so-

ciali.


_______________________________

- 114 -

Pertanto, sul fondamento delle superiori considerazioni, con la se-

rena e consapevole coscienza professionale, condivisa con Tutti i Colle-

ghi Magistrati ed il Personale amministrativo, di avere conferito e di

continuare a conferire, il massimo impegno consentito dalle risorse di-

sponibili, nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali,

la Procura Regionale

SIG. PRESIDENTE

- chiede alla Sezione Giurisdizionale di dichiarare aperto, in nome

del Popolo Italiano, l’anno giudiziario 2018 della Corte dei conti presso

la Regione Lombardia.

A L L E G A T I

D A T I S T A T I S T I C I

PERSONALE DI MAGISTRATURA

in servizio al 31.12.2017

Posti previsti

in organico

Personale

in servizio

Procuratore Regionale Dott. Salvatore Pilato 1 1

Vice Procuratore

Generale

Dott. Michele Scarpa

Dott. Alessandro Napoli

Dott. Barbara Pezzilli

10 7

Sostituto Procuratore

Generale

Dott. Antonino Grasso

Dott. Fabrizio Cerioni

Dott. Luigi D’Angelo

Dott. Laura Monfeli

PERSONALE AMMINISTRATIVO

in servizio al 31.12.2017

Area Dipendenti Posti previsti

in organico

Personale

in servizio

III

Dott. Luca Carati

Sig. Fabio Bonini

Dott.ssa Marianna De Lorenzis

Dott.ssa Catia Paola Di Rienzo

Dott.ssa Marisa Lagonigro

Dott.ssa Patrizia La Torella

Dott.ssa Alessandra Laura (dall’01.12.2017)

Dott. Angelo Lunghi

Dott. Paolo Medica

Dott.ssa Mariangela Serra

Dott.ssa Caterina Sorrentino (dall’01.12.2017)

12 11

II

Sig. Vittorio Armellini

Sig. Antonio Baiona

Dott. Giovanni Bragutti

Dott.ssa Roberta Briasco

Sig.ra Milena Capetti

Sig. Pasquale Curcio (dall’01.09.2017)

Dott.ssa Santa Errico

Dott.ssa Lucia Iossa

Sig.ra Giuseppina Lasco (fino al 31.12.2017)

Sig.ra Rosa Marrulli

Sig.ra Ignazia Immacolata Nucera

Sig. Roberto Saltarella

Sig.ra Teresa Tropea

11 13*

* di cui n. 2 dipendenti part time

SITUAZIONE DELLE ISTRUTTORIE

Tipologia n.

PENDENTI al 01.01.2017 7846

Aperte 2272

Archiviazioni

(di cui n. 9 riparazioni spontanee) 3775

Numero atti di citazione

(di cui n. 6 riassunzioni) 104

Giudizi per resa del conto 3

PENDENTI al 31.12.2017 6242

SITUAZIONE DEI CONTI GIUDIZIALI

ESTINZIONI Totale

Giacenza al 01.01.2017 436

Conti pervenuti dalla sezione 3802

Esaminati 4158

Giacenza al 31.12.2017 80

DISCARICO Totale


Conti pervenuti dalla sezione 31

Discaricati 51


ISTRUTTORIE ANNO 2017

Provenienza delle denunzie

Tipologia n.

DENUNZIE ENTI LOCALI 520

DENUNZIE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO 1.148

DENUNZIE ENTI PUBBLICI 213

DENUNZIE DI PRIVATI 181

NOTIZIE STAMPA 10

ANONIME 55

CONSIGLIERI COMUNALI, PROVINCIALI, REGIONALI 116

AUTORITÀ ANTICORRUZIONE 7

CORTE DEI CONTI - segnalazioni 22

TOTALE 2.272

Dati statistici sull’apertura delle istruttorie

Fascicoli

aperti

nell’anno

n.

% Variazione

rispetto al

2012

% Variazione

rispetto al

2013

% Variazione

rispetto al

2014

% Variazione

rispetto al

2015

% Variazione

rispetto al

2016

2013 2347 +16,94%

2014 1853 -7,67% -21,05%

2015 1626 -18,98% -30,72% -12,25%

2016 1940 -3,33% -17,34% +4,70% +19,31%

2017 2272 +13,20% -3,20% +22,61% +39,73% +17,11%

Reati commessi da pubblici dipendenti

Fascicoli

aperti

nell’anno

n.

% Variazione

rispetto al 2012

% Variazione

rispetto al 2013

% Variazione

rispetto al 2014

% Variazione

rispetto al 2015

% Variazione

rispetto al 2016

2013 145 -25,26%

2014 147 -24,23% +1,38%

2015 107 -44,85% -26,21% -27,21%

2016 157 -19,07% +8,28% +6,80% +46,73%

2017 87 -55,15% -40,00% - 40,82% -18,69% - 44,59%

Riconoscimento di Debiti fuori bilancio

Anno 2017

Ente Tot. n.

COMUNI 347

PROVINCE 19

REGIONE 0

MINISTERI 0

ALTRE AMM.NI 3

Lesioni da attività sanitaria

Anno Tot. n.

2013 108

2014 141

2015 119

2016 166

2017 163

ATTI DEPOSITATI

Tipologia n.

Citazioni (di cui 6 in riassunzione) 104

Sequestri 13

Reclami 0

Istanze fissazione termine resa del conto 3

Istanze di parte 0

Giudizi di conto 0

Appelli 6

ATTIVITÀ ISTRUTTORIA

Tipologia n.

Inviti a dedurre 137

Richieste istruttorie 776

Audizioni personali 122

Deleghe alla Guardia di Finanza e Organi di Polizia Giudiziaria 103

EVOLUZIONE DELL’ATTIVITÀ DELL’UFFICIO

nel periodo 2011 – 2017

Anno Istruttorie

Pendenti al 01/01

Istruttorie

Aperte nell’anno Citazioni Archiviazioni

2011 6106 1640 66 1434

2012 6246 2013 93 841

2013 7325 2348 107 937

2014 8629 1950 97 1175

2015 9307 1628 95 1252

2016 9588 1940 98 3575

2017 7846 2272 104 3775

2018 6242 - - -

CONFERIMENTO INCARICHI PROFESSIONALI E CONSULENZE

ANNO TOTALE SEGNALATE

DAL CONTROLLO

IN CORSO AL

31/12/2017

2013 41 5 30

2014 37 5 28

2015 31 0 26

2016 37 1 26

2017 37 2 25

ESPOSIZIONE IN TERMINI ECONOMICI

DELL’ATTIVITÀ

Importo globale delle richieste di risarcimento formulate dalla

Procura Regionale negli atti di citazione € 36.241.924,09

Importo dei sequestri € 15.372.703,18

RIPARAZIONI SPONTANEE

Anno Importo versato

2013 € 725.512,10

2014 € 467.710,92

2015 € 1.162.736,42

2016 € 1.649.953,86

2017 € 551.492,01

PROCEDIMENTI MONITORI

Anno n. Importi

2013 14 € 23.445,24

2014 2 € 3.510,91

2015 12 € 22.105,41

2016 7 € 13.700,00

2017 2 € 9.764,11

TIPOLOGIE PER EVENTI OMOGENEI

TIPOLOGIA DELLE VERTENZE APERTE

ANNI 2013 2014 2015 2016 2017

Assenteismo 0 1 3 1 3

Attività contenziosa spese di giustizia 2 3 6 4 4

Attività contrattuale 18 19 13 22 14

Bilancio, conto del patrimonio 11 35 25 22 55

Canoni, concessioni, locazioni beni 4 6 8 11 14

Assegni, indennità, compensi, premi 18 45 39 23 43

Incarichi professionali e consulenze 41 37 31 37 37

Contributi pubblici 77 111 52 37 38

Danno al patrimonio 319 102 42 194 280

Danno ambientale e abusi edilizi 5 6 9 3 4

Debiti fuori bilancio-passività arretrate 195 299 233 271 369

Entrate 25 4 2 4 0

Equa riparazione Legge 89/2001 art.5 89 61 56 72 88

Erogazione somme non dovute 1 52 7 10 1

Frodi comunitarie 4 46 87 55 26

Furti o rapina 25 12 10 14 24

Illeciti commessi da pubblici dipendenti 145 146 104 156 87

Incidenti 469 573 533 654 837

Infortuni 2 7 7 2 4

Interessi passivi per ritardato pagamento 0 0 0 0 0

Dissesto finanziario 0 1 0 0 0

Lesioni da attività sanitaria 108 141 119 166 163

Opere pubbliche 21 18 19 17 16

Personale 9 33 18 28 16

Piani regolatori e piani di lottizzazione 4 7 2 5 7

Procedimento di gara e scelta del contraente 19 36 30 26 33

Rendicontazione 683 22 1 18 9

Sanzioni amministrative contravvenzioni 0 1 2 4 5

Scomputo oneri di urbanizzazione 1 3 11 3 8

Spese rappresentanza 4 8 0 2 4

Verifiche amministrative-contabili, ispezioni, relazioni dei revisori dei conti

15 17 15 22 25

Varie 33 1 142 57 58

TOTALE 2347 1853 1626 1940 2272

Anno Amm.ne dan-

neggiata

n. sentenze di condanna di I

grado

n. sentenze condanna di I

grado appellate

n. sentenze condanna di

II grado

Importo di condanna di I grado (Sentenze passate

in giudicato)

Importo di condan-na di II grado

Importo recuperato nell'anno di riferimento in esito a sen-tenze esecutive di I e II grado

anche pregresse *

2013

STATO 19 5 1 4.035.970,96 506.889,74 928.062,98

E. LOCALI 15 5 4 328.449,73 300.000,00 109.319,16

REGIONI 4 1 0 53.429,39

ALTRI ENTI 6 1 0 473.561,35 147.161,11

TOTALE 44 12 5 4.891.411,43 806.889,74 1.184.543,25

2014

STATO 18 8 485.559,31 553.665,25 1.000.275,98

E. LOCALI 7 3 6 144.623,00 453.399,04 745.530,02

REGIONI 7 243.426,09

ALTRI ENTI 11 8 663.942,50 1.974.587,83 1.734.963.12

TOTALE 43 3 22 1.537.550,90 2.981.652,12 3.480.769,12

2015

STATO 48 13 1 2.755.401,53 153.451,00 524.739,70

E. LOCALI 18 12 2 1.4793.936,33 164.233,61 105.712,40

REGIONI 23 6 645.568,20 95.054,41

ALTRI ENTI 2 474.683,19 8.105,47

TOTALE 91 31 3 5.369.589,25 317.684,61 733.611,98

2016

STATO 21 7 6 3.292.324,14 541.482,38 227.075,94

E. LOCALI 3 5 15 575.623,97 978.012,61 324.830,20

REGIONI 20 12 2 2.544.703,02 23.787,40 253.045,99

ALTRI ENTI 1 1 1 7.841,40 10.000,00 8.911,76

TOTALE 45 25 24 6.420.492,53 1.553.282,39 813.863,89

2017

STATO 16 3 4 3.067.197,40 139.191,26 175.107,76

E. LOCALI 5 3 6 530.647,90 1.369.840,00 129.225,70

REGIONI 17 5 13 1.312.265,32 3.884.198,02 200.143,53

ALTRI ENTI 0 1 1 - 1.801.395,41 -

TOTALE 38 12 24 4.910.110,62 7.194.624,69 504.476,99

* Escluso importi condono erariale

Richieste Istruttorie Audizioni Inviti a dedurre Archiviazioni

2013 1554 121 141 937

2014 1254 59 98 1175

2015 1252 96 118 1252

2016 1233 71 112 3575

2017 776 122 137 3766

20

40

80

160

320

640

1280

2560

5120

N°

do

cum

en

ti p

rod

ott

i

Report Attività di Procura Fase Precedente al giudizio

Citazioni SequestriGiudizi di resa del

contoAppelli

2013 107 8 16 22

2014 97 15 15 11

2015 95 4 5 40

2016 98 5 3 23

2017 104 13 3 6

1

5

25

125

N°

do

cum

en

ti p

rod

ott

i

Report Attività di Procura Fase del giudizio

CORTE DEI CONTI - CENTRO UNICO PER LA FOTORIPRODUZIONE E LA STAMPA - ROMA

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