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INAUGURAZIONE

DELL’ANNO GIUDIZIARIO

BOLOGNA, 26 FEBBRAIO 2015

2015

Procuratore regionale Salvatore Pilato

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER

L’EMILIA ROMAGNA

INAUGURAZIONE

DELL’ANNO GIUDIZIARIO2015

Procuratore regionale Salvatore Pilato

BOLOGNA 26 FEBBRAIO 2015

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER

L’EMILIA ROMAGNA

5

“La giustizia come equità, è affidata ad Istituzioniefficaci, che si misurino con i comportamenti effettivi”(Amartya Sen, L’idea di giustizia, 2009, Nobel economia)

6 Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015

7

PARTE PRIMA

IL CONTESTO GENERALE NELLA

LEGISLAZIONE E NELLA

GIURISPRUDENZA

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1 PREMESSE. LA TUTELA DEI DIRITTI FONDAMENTALI TRA GLIEQUILIBRI DI BILANCIO E LE MISURE DI AUSTERITÀ E DICRESCITA ECONOMICA

L’inaugurazione dell’anno giudiziario 2015 conferma le esigenze oramai diffuse, di collocare in

secondo piano i profili formali della cerimonia, per dedicare nell’interesse delle Comunità

territoriali, la massima attenzione allo stato delle informazioni, oggettivamente disponibili, sul buon

andamento nella gestione delle risorse collettive, e sulla tutela dell’integrità della finanza pubblica.

Infatti, in qualsiasi ordinamento autenticamente democratico, i diritti di cittadinanza includono il

diritto di conoscere le situazioni amministrative, ed i fenomeni reali, rilevanti sul buon andamento

delle gestioni pubbliche, con effetti incisivi sulla qualità della tutela dei diritti fondamentali,

contemplati tra i valori costituzionali.

In tale contesto, emerge la necessità di riflettere sulla posizione istituzionale della Corte dei conti, e

sugli ambiti delle funzioni esercitate, al fine di individuare -da un lato- le utilità effettivamente

conseguite, e le utilità mancate, o non programmate, con i corrispondenti vantaggi e svantaggi

delle Comunità territoriali amministrate1, e -dall’altro lato- le utilità conseguibili, con un migliore

orientamento delle attività, nel quadro della legislazione vigente e delle risorse organizzative

disponibili, contrassegnate –purtroppo- da un complessivo decremento, progressivo e continuo.

L’analisi delle evidenze normative e delle prospettive di evoluzione nell’ordinamento delle funzioni

riservate alla Corte dei conti, manifesta molteplici fattori di complessità, di non semplice lettura ed

interpretazione.

Il contesto normativo generale, continua ad essere contrassegnato dalle logiche e dalle dinamiche

impresse dalla governance economica europea, la quale ha già determinato il rafforzamento dei

principi costituzionali posti a tutela del pareggio dei bilanci pubblici, al fine di salvaguardare la

sostenibilità della finanza pubblica , e di evitare disavanzi eccessivi.

La necessità di mantenere finanze sane e sostenibili e di prevenire l’eccessivo indebitamento, ha

generato una legislazione sistematicamente orientata verso l’azione di riequilibrio dei conti

pubblici, ritenuta in sé stessa un’insostituibile fattore di crescita2, e -pertanto- assistita da misure

1 “Vi è, ed è altrettanto importante, un’indipendenza di altro genere che i cittadini devono esigere dagli operatori deldiritto, e pretendere sia custodita da organi di controllo (siano essi di autogoverno, oppure non) disposti ad esercitarequesta funzione : magistrati e avvocati –e, ovviamente, più i primi- debbono essere educati innanzituttoall’indipendenza da loro stessi” (U.Vincenti “Diritto e menzogna. La questione della giustizia in Italia” 2013).2 “In una tale situazione, molto del percorso da compiere è affidato all’azione di governo ed amministrativa che,muovendo in un contesto di vincoli di bilancio interpretati meno rigidamente del recente passato, dovrà mettere a


predisposte per un effettivo controllo ed una efficace prevenzione del deficit strutturale del bilancio

della finanza pubblica allargata.

Dunque, nel triennio 2012-2014 la legislazione nazionale è contraddistinta da una sequenza

costante di interventi normativi mirati a produrre un forte impatto riformista sul perimetro finora

occupato dall’organizzazione degli apparati pubblici, con effetti combinati tra il profilo

dell’attribuzione delle missioni, dei poteri e delle competenze, ed il profilo della riqualificazione,

della contrazione, della riduzione e della ottimizzazione della spesa.

Tuttavia, già nel breve periodo, la formula normativa dell’austerità espansiva si è rivelata

inadeguata ed insufficiente ad avviare e sorreggere i processi di sviluppo e di crescita economica3,

ed è -pertanto- emersa la preminente priorità, di rivedere con immediata urgenza la rigidità dei

regimi vincolistici di matrice comunitaria nell’impatto sulle politiche sociali ed occupazionali, le

quali richiedono misure strategiche per il rilancio dell’impresa e per il sostegno dei redditi di lavoro,

e la contestuale ricerca di correttivi aggiuntivi, idonei a rilanciare le spese d’investimento.

Dalla complessità del contesto generale appena descritto, emergono con significativa immediatezza

i temi che incidono con pressante quotidianità sulle funzioni della Corte dei conti.

La progressiva diminuzione, contrazione e limitazione delle risorse finanziarie disponibili, pone da

tempo al centro dei fenomeni giurisdizionali gli indifferibili ed urgenti bisogni di tutela dei diritti

fondamentali della Persona e del Cittadino, sempre più esposti al rischio di lesione e di

insoddisfacente realizzazione, soprattutto nelle aree territoriali viziate dall’indebolimento delle

garanzie di sana e corretta gestione amministrativa, alle quali appartengono -per certezza storica-

le zone geografiche del Mezzogiorno d’Italia, dalle quali si originano gravi fenomeni di criminalità

organizzata che, tendono ad espandersi con logiche e metodi d’infiltrazione ambientale, da

contrastare con reazioni coordinate e sinergiche (v. infra par.5).

frutto i margini disponibili soprattutto nella direzione di una forte iniziativa di semplificazione e di certezza degliinterventi proposti. Nella condizione attuale, diverse esigenze devono contemperarsi nella gestione delle finanzepubbliche: da una parte, la necessità di contenimento del deficit, che deriva dalla presenza di un elevato debitopubblico, prima ancora che dalla necessità del rispetto delle regole europee; dall’altra, la funzione stabilizzatrice delbilancio, che, di fronte al protrarsi della recessione, richiede interventi di attento dosaggio delle manovre di entrata e dispesa” (Pres. R. Squitieri, Discorso per l’inaugurazione dell’anno giudiziario della Corte dei Conti, Roma , 10.2.2015).

3 “La crisi economica postula, altresì, una intensificazione dell’azione politica, attraverso le leve fiscali e la gestione delbilancio pubblico, secondo criteri che, pur nel rispetto di maggiore rigore e selettività, risultino idonei ad inciderepositivamente sulla produttività del Paese e sulla crescita” (Pres. R. Squitieri, Discorso per l’inaugurazione dell’annogiudiziario della Corte dei Conti, Roma , 10.2.2015)

11

I tre nuclei fondamentali dei diritti della Persona, riassunti nelle sintesi tra Salute ed Ambiente, tra

Istruzione e Cultura, ed -infine- tra Formazione e Lavoro4, reclamano la indissolubile congiunzione

a scelte di buona amministrazione delle risorse pubbliche per il rilancio dei processi di

investimento, di crescita e di sviluppo economico.

La giurisprudenza costituzionale ha già indicato i percorsi interpretativi che consentono la

«massima espansione delle garanzie» di tutti i diritti fondamentali della Persona, e dei

corrispondenti principi costituzionali, sovranazionali e internazionali, complessivamente

considerati, che “sempre si trovano in rapporto di integrazione reciproca” (Corte cost. sentenze n. 85 e

n. 170 del 2013 ; n. 264 del 2012). A tale risultato è pervenuta per effetto del nuovo testo dell’art.

117, primo comma, Cost., introdotto dalla riforma costituzionale del 2001, ma anche attraverso la

intensificazione del dialogo tra la giurisprudenza costituzionale e la giurisprudenza delle Corti

europee “centrali”, nel quale sono presenti anche gli indirizzi delle Corti costituzionali degli altri

Paesi europei5.

I metodi di interrelazione normativa delineati dalla Corte costituzionale sono finalizzati a

«garantire la migliore tutela possibile» dei diritti fondamentali, poiché tali diritti hanno la loro base

nel riconoscimento del diritto di tutte le Persone alla pari dignità6.

Il rispetto dei principi costituzionali, tra i quali il principio di razionalità-equità contenuto nell’art.

3 Cost., che costituisce l’architrave principale, sul quale è fondato il controllo accentrato di

costituzionalità delle leggi, vincola direttamente tutte le Pubbliche Amministrazioni, senza la

necessità del preventivo filtro giudiziario.

Infatti, in più decisioni risalenti (v. sent. n. 310 del 2010), la stessa Corte costituzionale– ha

ricondotto i principi di pubblicità e di trasparenza dell’azione amministrativa ai quali “va

4 Tali scopi la Costituzione persegue, per un verso attraverso la tutela della persona umana, e per altro versodisegnando una vera forma di Stato-Comunità: lo Stato sociale di diritto. Per quanto riguarda il primo aspetto, laCostituzione pone quattro pilastri fondamentali : a) il riconoscimento dei diritti umani; b) il diritto all’istruzione,all’arte, alla scienza, alla ricerca scientifica e tecnica ed alla cultura; c) il diritto al lavoro ed il diritto al mantenimentoed all’assistenza sociale; d) il principio di eguaglianza (P.Maddalena “Quello che si deve sapere della Costituzione” ed.Jovene 2010, pag.23).5 La Corte Costituzionale ha affermato che «la norma CEDU, nel momento in cui va ad integrare il primo commadell’art. 117 Cost., come norma interposta, diviene oggetto di bilanciamento, secondo le ordinarie operazioni cui questaCorte è chiamata in tutti i giudizi di sua competenza», affinché si realizzi la necessaria «integrazione delle tutele»(sentenza n. 264 del 2012).6 Tutti i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si trovano in rapporto di integrazione reciproca e non èpossibile pertanto individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta sugli altri. La tutela deve essere sempre«sistemica e non frazionata in una serie di norme non coordinate ed in potenziale conflitto tra loro» (sentenza n. 264 del2012 cit.). Se così non fosse, si verificherebbe l’illimitata espansione di uno dei diritti, che diverrebbe “tiranno” neiconfronti delle altre situazioni giuridiche costituzionalmente riconosciute e protette, che costituiscono, nel loro insieme,espressione della dignità della persona (C.Cost. sent. n. 85.2013).


riconosciuto il valore di principi generali, diretti ad attuare i canoni costituzionali di imparzialità e

buon andamento dell’amministrazione(art.97,primo comma, Cost.)”, ai principi di economicità ed

efficacia, al fine di agevolare il “cambiamento culturale”, per il conseguimento della migliore

efficienza nell’esercizio delle funzioni pubbliche.

Dunque, se i diritti fondamentali della Persona, rappresentano l’asse portante del disegno sociale

concepito nei principi costituzionali7, la tutela dei medesimi richiede particolari ed oggettive

garanzie dedicate alla trasparenza ed alla ragionevolezza delle scelte pubbliche orientate alla loro

effettiva realizzazione, con gradi e livelli di soddisfazione immediatamente percepibili, affinchè la

natura di “diritti finanziariamente condizionati ”, non scenda sotto la soglia del loro “nucleo

essenziale ed irriducibile”(C.Cost. 85.13 cit.)

Pertanto, il diritto alla buona amministrazione, che comprende il diritto al buon funzionamento dei

servizi pubblici, rappresenta il fondamentale contesto giuridico, al cui interno si sviluppa il sistema

di protezione dei diritti fondamentali della Persona, necessario per conciliare l’Europa dei mercati

con Europa dei diritti 8.

7 La Costituzione italiana, come le altre Costituzioni democratiche e pluraliste contemporanee, richiede un continuo evicendevole bilanciamento tra princìpi e diritti fondamentali, senza pretese di assolutezza per nessuno di essi. Il puntodi equilibrio, proprio perché dinamico e non prefissato in anticipo, deve essere valutato – dal legislatore nellastatuizione delle norme e dal giudice delle leggi in sede di controllo – secondo criteri di proporzionalità e diragionevolezza, tali da non consentire un sacrificio del loro nucleo essenziale (C.Cost. sent.85/13 cit.).

8 “Lo svilupparsi di una realtà sempre più dominata da un’inestinguibile sete di diritti ha finito per tradursi in unapluralità di occasioni di ricorso alla giustizia, e questa maggiore influenza dell’attività giudiziaria nello stabilire (o nelristabilire) una graduatoria cogente di valori si è col tempo rafforzata. Il potere giudiziario, quale forza realizzatricedell’effettività della tutela di sempre nuovi diritti fondamentali, è l’unico dei tre poteri dello Stato che il cittadino puòdirettamente attivare e dal quale può attendersi una risposta individuale alle sue richieste” “(Pres. G.Santacroce,Relazione sull’amministrazione della Giustizia, Corte di Cassazione-Roma 24 gennaio 2014).

13

2 LE TENDENZE DELLA LEGISLAZIONE DI FINANZA E DICONTABILITÀ PUBBLICA NEL TRIENNIO 2012-2014. IL PRINCIPIODI LEGALITÀ SOSTANZIALE DELLA SPESA

La legislazione di finanza e di contabilità pubblica nel triennio 2012-2014 è fortemente

caratterizzata da un rigido percorso normativo, ispirato -all’inizio- in prevalenza da finalità di

contenimento e di riqualificazione della spesa, ed integrato –successivamente da finalità di avvio e

di incentivo dei processi di investimento e di innovazione.

Nelle disposizioni normative più recenti le finalità di contenimento della spesa pubblica, conseguite

con i tradizionali strumenti dei tetti e dei tagli, risultano costantemente combinate con le finalità di

incentivo alla crescita ed allo sviluppo 9.

I principi dell’etica, dell’integrità e della trasparenza nella gestione degli interessi pubblici, sono

stati introdotti in un ampio disegno normativo di prevenzione dell’ illegalità amministrativa, e

concorrono al quadro delle misure organizzative , predisposte a sostegno dei processi di

superamento del ciclo economico sfavorevole per la permanenza di situazioni di recessione e di

stagnazione.

Con chiarezza più nitida nella normazione del 2014, rispetto alla legislazione degli anni precedenti,

emergono i requisiti costitutivi che compongono il principio della legalità sostanziale della spesa

pubblica, poiché alla corretta programmazione del bilancio, epurato da tecniche contabili vietate,

di sopravalutazione delle entrate e di sottostima delle spese, deve corrispondere una gestione

finanziaria e patrimoniale, virtuosa, sana, trasparente, eticamente efficace, ed esente da sprechi,

disservizi, e favoritismi di qualsiasi natura e genere.

Il percorso iniziale di spending review è stato tracciato nel 2012 da una serie di fondamentali tappe

legislative -l’una collegata in sequenza alla precedente, e prodromica alla successiva10-, ed è

contraddistinto dalla presenza di molteplici piattaforme sulle quali insistono comuni finalità

orientate verso: la riduzione della spesa per l’acquisto di acquisto di beni e di servizi e la

9 “La legge di stabilità per il 2015 mostra, come all’interno del limite del 3 per cento, per contenere il disavanzopubblico, vi siano comunque margini che consentono di fornire un sostegno alle dinamiche del ciclo economico,favorendo sia i redditi delle famiglie, sia le condizioni di operatività delle imprese” (Pres. R. Squitieri, Discorso perl’inaugurazione dell’anno giudiziario della Corte dei Conti, Roma , 10.2.2015).

10 Decreto legge 7 maggio 2012 n.52 convertito in legge 6 luglio 2012 n.94 “Disposizioni urgenti per la razionalizzazionedella spesa pubblica; decreto legge 22 giugno 2012 n.83 convertito in legge 7 agosto 2012 n.134 “Misure urgenti per lacrescita del Paese”; decreto legge 6 luglio 2012 n.95 convertito in legge 7 agosto 2012 n.135 “Disposizioni urgenti per larevisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini”.


trasparenza delle relative procedure; la revisione in riduzione delle dotazioni organiche delle

pubbliche amministrazioni e la soppressione degli enti inutili; la razionalizzazione del patrimonio

pubblico e la riduzione dei costi delle locazioni passive; l’introduzione di misure di sostegno alle

imprese, e la riduzione di spese, collocazione in liquidazione, e privatizzazione di società pubbliche.

Nell’anno 2013 il percorso normativo di spending review è stato consolidato dall’adozione di

disposizioni che hanno reso flessibili i vincoli finanziari del patto di stabilità interno, al fine di

introdurre misure di rilancio dell’economia e di sostegno delle imprese, le quali includono le

disposizioni per agevolare il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione 11.

In particolare, ad entrambe le finalità sono orientate le disposizioni normative rivolte al rilancio

delle infrastrutture, all’accelerazione nell’utilizzazione dei fondi strutturali europei, al

rafforzamento del fondo di garanzia per le piccole e medie imprese, al potenziamento dell’agenda

digitale, all’incremento delle misure per la semplificazione amministrativa, alla riduzione dei prezzi

ed all’attuazione rafforzata degli interventi per lo sviluppo e la coesione territoriali , alla riforma

della gestione delle entrate tributarie e patrimoniali dei comuni e delle società da essi partecipate,

con la contestuale limitazione dei compensi degli amministratori di società controllate dalle

pubbliche amministrazioni.

Nella legislazione per l’anno 2014 è ancora più marcata la connessione tra le disposizioni di

contenimento della spesa e le misure finanziarie di ausilio e di flessibilità per la crescita ed il

sostegno dei processi d’investimento produttivo.

Infatti tra le disposizioni normative urgenti per la riapertura dei cantieri, la realizzazione delle

opere pubbliche, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e la ripresa

delle attività produttive , sono comprese le misure di sbocco degli interventi sulle reti di trasporto

d’interesse nazionale; le misure di semplificazione per le infrastrutture strategiche; le misure di

sblocco delle opere indifferibili e cantierabili per il rilancio dell’economia; le misure di

semplificazione per le opere incompiute segnalate dagli enti territoriali, anche per la prevenzione

del dissesto geologico; le misure per il potenziamento dell’operatività della Cassa depositi e prestiti

a supporto dell’economia ; le misure di competenza sostitutiva per il superamento delle condizioni

di ritardo nell’utilizzazione dei fondi europei; le agevolazioni per gli investimenti privati nelle

11 v. legge 6 giugno 2013 n. 64 di conversione con modificazioni del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, recantedisposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziariodegli enti territoriali, nonché in materia di versamento di tributi degli enti locali; legge 9 agosto 2013 n. 98 diconversione del decreto-legge 21 giugno 2013 n. 69, recante «Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia» (cd.decreto del fare); legge 27 dicembre 2013 n.147 - legge di stabilità 2014.

15

strutture ospedaliere; le misure per il rilancio dell’edilizia e per l’incentivazione degli investimenti

abitativi; ed infine le misure urgenti per la valorizzazione degli immobili pubblici inutilizzati12.

Mentre, tra le disposizioni di contenimento della spesa si annoverano il complesso delle misure e dei

vincoli apposti a favore della “amministrazione sobria” , nella razionalizzazione dei costi di acquisto

di beni e servizi ; nel trattamento economico del personale pubblico e delle società partecipate; nel

controllo della spesa per incarichi di consulenza, studio e ricerca e per i contratti di collaborazione

coordinata e continuativa, e nella spesa per autovetture; nel riordino e nella riduzione della spesa di

aziende, istituzioni e società controllate dalle amministrazioni locali; e nel monitoraggio dei tempi

di pagamento dei debiti, con particolare riguardo ai debiti sanitari 13.

Ed ancora, le misure di riduzione, e di contenimento della spesa sono riprese nelle disposizioni per il

ricambio generazionale, e la mobilità obbligatoria e volontaria del personale, e nelle disposizioni di

soppressione di uffici, organi ed istituzioni14 .

I percorsi di spending review ritornano con preponderante incisività nella legge di stabilità 2015

(legge 23 dicembre 2014 n.190), la quale contiene disposizioni ancora più stringenti per la riduzione

della spesa (con riferimenti specifici alla spesa dei Ministeri), per l’incorporazione ed il riordino

degli enti, e per il patto di stabilità ed il pareggio di bilancio nella finanza pubblica allargata, con la

determinazione del rilevante contributo aggiuntivo richiesto alla finanza regionale.

Particolarmente significative sono le disposizioni che fissano tempi, modi e criteri per la

razionalizzazione organizzativa delle società e delle partecipazioni azionarie, con la conseguente

eliminazione, soppressione, ed aggregazione degli organismi locali non indispensabili al

12 v. legge 11 novembre 2014, n. 164 di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 12 settembre 2014, n.133, recante misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione delPaese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive(cd. Sblocca Italia).

13 v. decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (in Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 95 del 24 aprile 2014) , coordinato conla legge di conversione 23 giugno 2014, n. 89), recante: «Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale.Deleghe al Governo per il completamento della revisione della struttura del bilancio dello Stato, per il riordino delladisciplina per la gestione del bilancio e il potenziamento della funzione del bilancio di cassa, nonché per l’adozione di untesto unico in materia di contabilità di Stato e di tesoreria».

14 v. legge 11 agosto 2014 n. 114 di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90,recante “Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari,ed in particolare l’art.19 “Soppressione dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture edefinizione delle funzioni dell’Autorità nazionale anticorruzione”.


perseguimento delle finalità istituzionali , attraverso percorsi procedimentali integrati da obblighi

di pubblicità, di trasparenza informativa, e di comunicazione alla Corte dei conti15.

Altrettanto significative sono le disposizioni finanziarie relative al rispetto dei contenuti del Patto

della salute, le quali contengono anche clausole di decadenza automatica della dirigenza nella

ipotesi del mancato conseguimento degli obiettivi assistenziali 16.

Quindi, dai lineamenti della legislazioni finanziaria del triennio 2012-2014, ma soprattutto dalle

disposizioni dell’anno 2014, emerge -quindi- con particolare chiarezza il quadro sistematico dei

valori, dei principi, e delle regole di gestione, poste a garanzia del buon andamento amministrativo.

La tutela degli equilibri di bilancio ed il contestuale sostegno dell’economia con misure di stimolo

della crescita economica, rappresentano gli obiettivi primari, ma le regole di gestione delle risorse

sono intersecate da un complesso molto articolato di limiti, vincoli e divieti, finalizzati al

contenimento, ed alla riqualificazione della spesa pubblica.

In particolare, il principio della legalità sostanziale della spesa, esaminato nel dettaglio dei

contenuti normativi, evidenzia la sussistenza di parametri di virtuosità giuridica, contraddistinti

dalla confluenza dell’etica, dell’integrità e della trasparenza amministrativa nelle garanzie del buon

andamento e della sana gestione 17.

15 v. comma 611 ”Fermo restando quanto previsto dall’articolo 3, commi da 27 a 29, della legge 24 dicembre 2007, n.244, e successive modificazioni, e dall’articolo 1, comma 569, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, e successivemodificazioni, al fine di assicurare il coordinamento della finanza pubblica, il contenimento della spesa, il buonandamento dell’azione amministrativa e la tutela della concorrenza e del mercato, le regioni, le province autonome diTrento e di Bolzano, gli enti locali, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, le Università e gliistituti di istruzione universitaria pubblici e le autorità portuali, a decorrere dal 1º gennaio 2015 , avviano un processodi razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie direttamente o indirettamente possedute, in modo daconseguire la riduzione delle stesse entro il 31 dicembre 2015, anche tenendo conto dei seguenti criteri: a) eliminazionedelle società e delle partecipazioni societarie non indispensabili al perseguimento delle proprie finalità istituzionali,anche mediante messa in liquidazione o cessione; b) soppressione delle società che risultino composte da soliamministratori o da un numero d amministratori superiore a quello dei dipendenti; c) eliminazione delle partecipazionidetenute in società che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società partecipate o da entipubblici strumentali, anche mediante operazioni di fusione o di internalizzazione delle funzioni; d)aggregazione disocietà di servizi pubblici locali di rilevanza economica; e)contenimento dei costi di funzionamento, anche medianteriorganizzazione degli organi amministrativi e di controllo e delle strutture aziendali, nonché attraverso la riduzionedelle relative remunerazioni”.

16 v. comma 567 “Dopo il comma 7 dell’articolo 3-bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992 n. 502, è inserito ilseguente:,"7- bis. L’accertamento da parte della regione del mancato conseguimento degli obiettivi di salute eassistenziali costituisce per il direttore generale grave inadempimento contrattuale e comporta la decadenzaautomatica dello stesso".

17 Infatti, la legge anti-corruzione (n.190/2012) ha generato nel 2013 una legislazione “a raggiera” , sulla quale -dailavori parlamentari che accompagnano l’approvazione delle singole disposizioni legislative- emerge il costanteriferimento alle linee-guida dell’etica, della trasparenza, e della semplificazione delle attività amministrative.

17

Dunque, l’attuale contesto normativo, supera definitivamente gli andamenti per lungo tempo

contraddistinti da tendenze e controtendenze, ed esprime il forte e costante richiamo al sano e

corretto impiego delle risorse pubbliche, le quali costituiscono il complesso dei beni e delle attività

dedicate alla concreta ed effettiva tutela dei diritti fondamentali dei cittadini (art. 13 e ss. Cost.),

mediante un’azione amministrativa che sia eticamente, imparziale, efficiente, trasparente,

pluralista, solidale, e -pertanto- autenticamente democratica (artt. 1, 2, 3, 5 e 97 Cost.).

I doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale (art. 2 Cost.), ritornano a svolgere

un ruolo essenziale nell’indirizzare ed emendare le attività di amministrazione degli interessi

collettivi da cause strutturali di inefficienze e disfunzioni, ed esigono che la investitura dei pubblici

poteri si esprima in modelli di qualità, contraddistinti da elevata competenza professionale, e da

consolidati principi etici di matrice non esclusivamente economica.


3 LA CORTE DEI CONTI NEL SISTEMA DELLE AUTONOMIE. LAEFFETTIVITÀ DELLE GARANZIE DI LEGALITÀ

La legalità finanziaria nella nuova Costituzione economica, ed il nuovo sistema dei bilanci pubblici

espresso dalla legislazione del triennio 2012-2014, hanno profondamente mutato la fisionomia dei

rapporti tra la Corte dei conti e le autonomie territoriali, poiché il modello compendiato nella legge

n. 131/2003 (cd. La Loggia), e -per le amministrazioni locali- nella legge 23 dicembre 2005 n. 266

(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge finanziaria

2006), si è arricchito e completato nella legge n.213/12 con l’attribuzione di nuove competenze,

riservate alla magistratura contabile, nell’ambito di un disegno legislativo orientato al

conseguimento di utilità multifunzionali, e di utilità aggiuntive rispetto al sistema dei controlli

meramente collaborativi, i quali si ampliano per recepire anche effetti interdittivi e sanzionatori (v.

infra par. 6).

Dal contesto comunitario, emerge il nuovo sistema dei bilanci pubblici, ed il nuovo sistema di

garanzia di legalità sostanziale della spesa pubblica, entrambi imperniati sui fondamentali profili

dell’equilibrio complessivo nel rispetto dei vincoli europei, dell’armonizzazione dei bilanci pubblici,

della sostenibilità dell’indebitamento, della sana gestione finanziaria, e del coordinamento della

finanza pubblica (C. Cost. 39 e 40/2014).

Il rispetto dei vincoli europei discende direttamente, dai principi di coordinamento della finanza

pubblica, nonché dagli artt. 117 primo comma Cost. , e 2 comma 1 legge costituzionale 20 aprile

2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), il quale

richiama il complesso delle pubbliche amministrazioni18 ad assicurare l’equilibrio dei bilanci e la

sostenibilità del debito pubblico, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea (C. Cost.

60/2013).

Il nuovo quadro del sistema di controllo sulle autonomie territoriali, rinviene puntuali e diffusi

addentellati normativi in molteplici disposizioni costituzionali, e trova fondamento specifico e

particolare, oltre che nell’art. 100, secondo comma, Cost. (il cui riferimento al controllo della Corte

dei conti «sulla gestione del bilancio dello Stato» deve oggi intendersi esteso al controllo sui bilanci di

tutti gli enti che costituiscono, nel loro insieme, la finanza pubblica allargata), nei principi del buon

18 “le amministrazioni pubbliche concorrono al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica sulla base dei principifondamentali dell’armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica, e ne condividono leconseguenti responsabilità” (principio già espresso dall’art. 1 comma 1 legge di contabilità e finanza pubblica 31dicembre 2009, n. 196).

19

andamento dell’amministrazione (art. 97 primo comma, Cost.), della responsabilità dei funzionari

pubblici (art. 28 Cost.), del tendenziale equilibrio di bilancio (art. 81 cost.) e del coordinamento

della finanza delle Regioni con quella dello Stato, delle Province e dei Comuni (art. 119 Cost.).

La differenza tra i controlli di regolarità e legittimità contabile, attribuiti alla Corte dei conti al

fine di prevenire gli squilibri di bilancio, ed i controlli istituiti dalle autonomie regionali, è fondata

sul rapporto di strumentalità della prima categoria al rispetto degli obblighi nazionali assunti nei

confronti dell’Unione europea in ordine alle politiche di bilancio.

Questa prospettiva, funzionale al coordinamento ed all’armonizzazione dei conti pubblici,

giustifica la sussistenza nel sistema dei controlli intestati alla Corte dei conti, di misure idonee a

prevenire pratiche contrarie ai principi della previa copertura della spesa e dell’equilibrio di

bilancio (C. Cost. nn. 60 e 266/13) .

Tali controlli possono risolversi “in un esito alternativo, nel senso che devono decidere se i bilanci

preventivi e successivi degli enti territoriali siano o meno rispettosi del patto di stabilità e del principio di

equilibrio” (C. Cost. sentenze n.179/2007 e 60/13 cit.), e contribuiscono al completamento del

sistema delle garanzie del buon andamento e della sana gestione finanziaria.

Se il nuovo quadro normativo di matrice costituzionale 19 esprime la visione di un controllo

complessivo ed unitario della finanza pubblica allargata nei suoi organici rapporti con

l’ordinamento dell’Unione Europea, è alquanto naturale ripensare e ricostruire il ruolo della Corte

dei conti al fine di adeguare le attribuzioni riservate alla Magistratura finanziaria alla sostanza dei

nuovi bisogni di buona amministrazione, e di effettività delle garanzie specifiche di legalità, fondate

sui nuovi raccordi con il sistema delle responsabilità pubbliche.

19 Il significato di “equilibrio di bilancio complessivo” è la linea-guida delle modifiche apportate agli articoli 81, 97, 117 e119 della Costituzione.


4 LE MATERIE DI CONTABILITÀ PUBBLICA

Nel quadro dei principi giurisprudenziali in progressiva formazione, sui temi dell’effettività dei

sistemi di controllo posti a garanzia dell’equilibrio di bilancio, e della sana gestione finanziaria,

emergono nuovi orientamenti fondati sulla lettura evolutiva delle materie di contabilità pubblica, e

sul ruolo affidato alla Corte dei conti dalla legge n.213/2012.

Infatti, nel contesto delle nuove competenze affidate alla Corte dei conti, quale “massimo organo di

rilevanza costituzionale garante degli equilibri di finanza pubblica”, i più recenti orientamenti delle

Sezioni Riunite in speciale composizione, esprimono la tendenza alla unitarietà applicativa, del

principio di esclusività della giurisdizione della Corte dei conti nelle materie di contabilità pubblica,

che coinvolgono direttamente la sfera dei controlli intestati alle Sezioni regionali .

La “valutazione complessiva di tutti gli atti e le gestioni posti in essere dai diversi enti in cui si articola

la Repubblica che abbiano riflessi finanziari”, ed in particolare “la valutazione del rispetto del

principio costituzionale del pareggio di bilancio” (v. Relazione al decreto legge), hanno indotto

all’affermazione di una giurisdizione piena ed esclusiva delle Sezioni riunite in speciale

composizione della Corte dei conti, connessa alle materie di contabilità pubblica (art. 103 comma 2

Cost.), affinché le delibere delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, adottate quali

«atti di effettivo esercizio del potere di controllo» riconosciuto dalle norme vigenti, siano sottratte al

sindacato giurisdizionale di giudici diversi, ed in particolare al sindacato del Giudice

amministrativo (Corte dei conti, Sez. riunite in speciale composizione n.2/2013, n.27/14).

L’impossibilità di assoggettare al sindacato di un giudice diverso dalla Corte dei conti le delibere

delle Sezioni regionali di controllo, discende dalla coerenza con il ruolo svolto, quale organo

magistratuale al servizio dello Stato-comunità, garante terzo e imparziale dell'equilibrio

economico-finanziario del settore pubblico e della corretta gestione delle risorse collettive sotto il

profilo dell'efficacia, dell'efficienza e dell'economicità.

Tale ruolo si è consolidato nel tempo, anche per effetto della giurisprudenza della Corte

costituzionale, la quale ha -con pronunzie sia remote che recenti- sottolineato la rilevanza, assunta

dalle funzioni di controllo intestate alla Corte dei conti, ed in particolare alle Sezioni regionali, a

fini della tutela dell’unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica,

per corrispondere ai vincoli di derivazione europea (da ultimo cfr. C. Cost. 39 e 40/2014).

21

Dall’art.103, 2° comma, Cost. deriva quindi che “le materie di contabilità pubblica possono oggi

correttamente e positivamente individuarsi in un organico corpo normativo, inteso alla tutela della

integrità dei bilanci pubblici, dotato di copertura costituzionale e presidiato da un giudice naturale, che è

la Corte dei conti nelle sue varie attribuzioni costituzionali”.

E dunque, se l’art. 103, secondo comma Cost. costituisce "norma di chiusura e di garanzia di valori

ordinamentali, quali quelli della tutela degli equilibri finanziari” (Corte dei conti, Sez. riunite, n. 2 del

2013), è apparso ovvio affermare che nell'assetto delle funzioni conferite alla Corte dei conti, per il

ruolo rivestito nel sistema, con competenze specializzate nella materia della contabilità pubblica e

del controllo generale sulla finanza pubblica, i medesimi poteri non siano attribuibili a nessun altro

soggetto, ed in quanto tali, non siano neppure sindacabili da altro giudice.

L’ampliamento del sindacato di legalità finanziaria intestato alla Corte nelle sue diverse

articolazioni, centrali e periferiche, a garanzia degli equilibri di bilancio e del coordinamento della

finanza pubblica, ha indotto ad affermare la sussistenza della “giurisdizione esclusiva della Corte dei

conti in materia di contabilità pubblica quale elemento complementare dell’ineludibile funzione di

controllo di legittimità-regolarità dei conti pubblici, in evidente continuità con le tipologie di attribuzioni

che nel tempo le sono state affidate, configurandosi la Corte stessa, come massima istituzione nazionale

posta a presidio degli equilibri di bilancio pubblici” (Corte dei conti Sez. riunite s.c. n. 6/2014).

I menzionati orientamenti interpretativi coinvolgono anche il giudizio di parificazione, il quale è

incluso espressamente tra gli ambiti di materia ritenuti sindacabili, nell’esercizio della giurisdizione

esclusiva riservata alle Sezioni Riunite in speciale composizione (Corte dei conti, Sez. riunite s.c. n.

27/2014).

Tuttavia, come avviene in tutti i fenomeni di sviluppo giurisprudenziale, tali orientamenti

interpretativi richiedono una continua revisione nei percorsi di assestamento dei nuovi principi, e

di rigorosa omologazione ai significati tassativi delle disposizioni vigenti, i quali non possono

prescindere né dal complessivo assetto costituzionale conferito al sistema delle tutele

giurisdizionali, né dallo specifico assetto dei rapporti tra le funzioni di controllo e le funzioni

giurisdizionali, riservate alla stessa Corte dei conti.

Infatti, la ragionevole necessità che il sindacato sulle deliberazioni delle Sezioni regionali di

controllo non sia devoluto ad un giudice diverso dalla Corte dei conti, deve tradursi in soluzioni

giuridiche coerenti con le disposizioni normative che fondano l’attribuzione della corrispondente

giurisdizione, le quali presuppongono anche la sussistenza delle norme processuali rivolte alla

specificazione dei poteri del giudice, e delle facoltà delle parti in contraddittorio tra loro.


5 LA PREVENZIONE DELL’ILLEGALITÀ NELLA TUTELA DELLERISORSE PUBBLICHE

L’entrata in vigore della legge n. 190/2012, recante le “Disposizioni per la prevenzione e la

repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione”, ha costituito il

fondamentale momento di avvio del processo di revisione e di ri-organizzazione degli strumenti di

contrasto dei fenomeni di mala-amministrazione, mala-gestione e mal-funzionamento degli

apparati pubblici.

Le negatività del fenomeno corruttivo, inteso in senso lato, sono misurabili per: le conseguenze di

tipo economico, riscontrabili nelle patologie degli effetti prodotti sugli strumenti e sulle misure di

sostegno e di crescita dell’economia reale del Paese (lesione delle prospettive di sviluppo equo e

sostenibile); le conseguenze di tipo funzionale, valutabili nella lesione della libera concorrenza nel

mercato, poiché la natura sistemica dei circuiti criminogeni esclude ed espelle le imprese

organizzate secondo principi di legalità aziendale e fiscale (lesione della efficienza nel mercato); e le

conseguenze di tipo etico-sociale, poiché la percezione della corruzione come costume diffuso nella

amministrazione degli interessi pubblici, induce alla implicita condivisione di modelli di

comportamento radicalmente antagonisti della legalità sostanziale, e profondamente offensivi della

immagine costituzionale delle istituzioni nazionali e comunitarie (lesione dell’etica della funzione

pubblica)20.

Il disegno legislativo nel 2013 è stato completato con l’approvazione delle normative previste e

collegate alla legge-base21, ed evidenzia l’apertura di una fase contraddistinta dalla effettiva

discontinuità nel panorama normativo nazionale, nella quale il processo dinamico maturato sulle

esperienze interne è orientato nella direzione della complementarietà ad altre politiche di riforma,

rivolte al miglioramento dell'efficienza e dell'efficacia dell'azione pubblica 22.

20 “I valori dell’Etica furono giuridicizzati, anzi costituzionalizzati : essi divennero un diritto posto e non più soltantodiritto naturale”. P.Maddalena- Quello che si deve sapere della Costituzione- ed Jovene 2010, pag.21.

21 Nella legislazione cd “a raggiera” v. decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 “Testo unico delle disposizioni inmateria di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive dicondanna per delitti non colposi, a norma dell'articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190” ; decretolegislativo 14 marzo 2013, n. 33 “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza ediffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni ; decreto legislativo 8 aprile 2013 n. 39“Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso glienti privati in controllo pubblico, a norma dell'articolo 1, commi 49 e 50, della legge 6 novembre 2012, n. 190” ; D.P.R.16 aprile 2013, n. 62 in attuazione dell’art. 54 del d.lgs. n. 165 del 2001, come sostituito dalla l. n. 190 “Codice dicomportamento per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni”.22 V. Primo Rapporto A.N.AC. sull’attuazione della legge n.190/12-dicembre 2013.

23

I nuovi istituti normativi ed organizzativi, ed i corrispondenti sistemi interpretativi degli

strumenti di contrasto dei fenomeni corruttivi, intesi in senso lato, si ricongiungono alla nuova

concezione sostanziale della legalità, rafforzata dall’etica, dalla trasparenza e dall’integrità.

La trasparenza delle attività amministrative, già indicata quale “livello essenziale delle prestazioni

concernenti i diritti sociali e civili, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m) della

Costituzione” (artt. 11 e 16 decreto legislativo 27 ottobre 2009 n.150), diviene il più importante

punto-cardine, sul quale poggia la nuova cultura della legalità amministrativa, la quale richiede

l’integrale conoscibilità degli atti e delle informazioni, e la partecipazione diffusa nel controllo delle

decisioni di spesa.

Le disposizioni di prevenzione della corruzione si applicano a tutte le pubbliche amministrazioni,

tra queste comprese le società a partecipazione pubblica (art. 1 comma 59)23, perché contengono

norme di diretta attuazione del principio di imparzialità di cui all’art. 97 Cost. , che comprende -

nella sua nuova formulazione- l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico 24.

Nell’impianto delle misure di prevenzione e di contrasto, la corruzione intesa come sistema di

percezioni misurabili, possiede una dimensione lata, e diviene sinonimo di favoritismo, clientelismo,

deviazione del sistema procedimentale di scelta degli interessi pubblici a vantaggio di gruppi di

interessi privati che ottengono posizioni di dominio contrattuale e di mercato.

Rimane -quindi- rimessa alle interpretazioni che formeranno il diritto cd. vivente la possibilità di

applicare i singoli istituti, utilizzando il principio di economicità al fine della individuazione dei

comportamenti affini e similari a quelli tipicamente devianti dalla buona amministrazione, già

sanzionati dal diritto penale 25.

L’emersione di gravi fatti corruttivi, riconducibili a fenomeni d’infiltrazione organizzata, accertati

sul territorio nazionale nell’anno 2014, ha determinato l’avvio di processi normativi per la riforma

e per la revisione degli istituti, e degli strumenti di prevenzione amministrativa e di repressione

penale, orientati all’effetto del ripristino della trasparenza contrattuale e dell’economicità della

spesa pubblica.

23 V. inoltre art 11 comma 2, D.Lgs. 33/13 cit. : “Alle società partecipate dalla pubbliche amministrazioni di cui alcomma 1 ed alle società da esse controllate ai sensi dell’art. 2359 del codice civile si applicano, limitatamente allaattività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione Europea, le disposizioni dell’art.1 commida 15 a 33 della legge 6 novembre 2012 n.190”.24 Art. 97 comma 1 cost. “Le pubbliche amministrazioni in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicuranol’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico”.

25 Il concetto di corruzione deve essere inteso in senso lato, come comprensivo delle situazioni in cui –a prescinderedalla rilevanza penale- venga in evidenza un malfunzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso a fini privatidelle funzioni attribuite (v. Circ. DPF n.1-4355 del 25.1.13).


Nel contesto della prevenzione dell’illegalità economica nei contratti pubblici, è importante

rilevare l’immediata introduzione delle misure straordinarie della gestione commissariale degli

appalti pubblici, viziati dall’aggiudicazione ad imprese infiltrate dalle organizzazioni criminali 26.

26 v. art. 32 decreto legge n. 90.14 (cd. D.L. Madia) -Misure straordinarie di gestione, sostegno e monitoraggio di impresenell'ambito della prevenzione della corruzione- comma 1. “Nell'ipotesi in cui l'autorita' giudiziaria proceda per i delitti dicui agli articoli 317 c.p., 318 c.p., 319 c.p., 319-bis c.p., 319-ter c.p., 319-quater c.p., 320 c.p., 322, c.p., 322-bis,c.p. 346-bis, c.p., 353 c.p. e 353-bis c.p., ovvero, in presenza di rilevate situazioni anomale e comunque sintomatiche di condotteillecite o eventi criminali attribuibili ad un'impresa aggiudicataria di un appalto per la realizzazione di operepubbliche, servizi o forniture, il Presidente dell'ANAC, in presenza di fatti gravi e accertati anche ai sensi dell'articolo19, comma 3, lett. a) del presente decreto, propone al Prefetto competente, alternativamente: a) di ordinare larinnovazione degli organi sociali mediante la sostituzione del soggetto coinvolto e, ove l'impresa non si adegui neitermini stabiliti, di provvedere alla straordinaria e temporanea gestione dell'impresa appaltatrice limitatamente allacompleta esecuzione del contratto d'appalto oggetto del procedimento penale; b) di provvedere direttamente allastraordinaria e temporanea gestione dell'impresa appaltatrice limitatamente alla completa esecuzione del contratto diappalto oggetto del procedimento penale”.

25

6 LE FUNZIONI DELLA CORTE DEI CONTI NEGLI ORIENTAMENTIDELLA CORTE COSTITUZIONALE

6.1 La giurisdizione sui conflittiLa disamina degli orientamenti della giurisprudenza Costituzionale nelle materie direttamente od

indirettamente riconducibili alla contabilità pubblica, consente di individuare una molteplicità di

orientamenti, che fissano importanti principi interpretativi, di particolare rilievo per l’esercizio

delle funzioni riservate alla Corte dei conti.

Anche per l’anno 2014, i principi interpretativi discendono da decisioni adottate nel duplice ruolo

di Giudice dei diritti e di Giudice dei conflitti, preposto a risolvere i dubbi interpretativi insorti

sull’ambito dei poteri e delle funzioni esercitabili, con insistente frequenza nei rapporti legislativi

e/o finanziari tra Stato e Regioni.

Sono fondamentali i richiami alle connotazioni specifiche dell’autonomia regionale nel complesso

rapporto con la funzione statale di coordinamento della finanza pubblica allargata, poiché

“autonomia non significa, infatti, potestà di deviare rispetto al comune percorso definito dalla

Costituzione, sulla base della condivisione di valori e principi insensibili alla dimensione territoriale,

tra i quali spicca l’adempimento da parte di tutti dei doveri inderogabili di solidarietà politica,

economica e sociale (art. 2 Cost.)” .

La giurisprudenza costituzionale è molto attenta nel sottolineare come “l’esperienza seguita alla

revisione del Titolo V della Costituzione ha mostrato che le stesse forme più accentuate di autonomia

legislativa regionale non si sottraggono all’azione trasversale di competenze assegnate allo Stato dall’art.

117, secondo comma, Cost., mentre, nell’ambito di una competenza concorrente quale è il coordinamento

della finanza pubblica, ripetutamente questa Corte ha stimato recessiva la dimensione dell’autonomia

finanziaria ed organizzativa della Regione, a fronte di misure necessariamente uniformi sull’intero

territorio nazionale e costituenti principi fondamentali della materia” (ex plurimis, sentenza n. 72 del

2014).

Infatti, nell’ assetto costituzionale, revisionato con più interventi di riforma, allo Stato è pur

sempre riservata, “nell’ordinamento generale della Repubblica, una posizione peculiare desumibile non

solo dalla proclamazione di principio di cui all’art. 5 della Costituzione, ma anche dalla ripetuta

evocazione di un’istanza unitaria”, manifestata dal richiamo al rispetto della Costituzione e dei

vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, come limiti di tutte

le potestà legislative (art. 117, primo comma) e dal riconoscimento dell’esigenza di tutelare l’unità


giuridica ed economica (art. 120, secondo comma) dell’ordinamento considerato nella sua interezza

e complessità ( ex C.Cost. n. 219.13).

La situazione di grave ed eccezionale crisi economico-sociale incide con immediatezza sul riparto

costituzionale delle competenze, perché ha «ampliato i confini entro i quali lo Stato deve esercitare

la propria competenza legislativa esclusiva» nella materia della determinazione dei livelli essenziali

delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio

nazionale (sent. n. 62.13).

Il coordinamento delle competenze statali con le competenze regionali, è compatibile con le

tecniche di premialità normativa in favore delle Regioni più virtuose negli adempimenti

conformativi ai vincoli nazionali e comunitari (ex C.Cost. 46.13), e non può prescindere dal cd.

parametro di maggior favore garantito alle autonomie regionali dotate di statuto a diritto speciale

(v. “clausola di maggiore favore” in C. Cost. 255/14 Pres. Napolitano, Red. Mattarella)

Ed i principi fondamentali dettati dal legislatore statale in materia di coordinamento della finanza

pubblica, non consentono alcuna deroga ai limiti di spesa relativi al comparto per il personale, i

quali si applicano anche alle determinazioni della Regione sulla scelta fiduciaria degli uffici di

diretta collaborazione (C.Cost. 130.13).

6.2 L’unità economica della Repubblica

La giurisprudenza costituzionale ha definitivamente confermato la sussistenza nelle funzioni

riservate alla Corte dei conti, del ruolo di suprema Magistratura garante dell’equilibrio economico-

finanziario generale, a tutela dell’unità economica della Repubblica.

Infatti, il controllo sugli equilibri di bilancio spettante alla Corte dei conti è finalizzato ad

assicurare, in vista della tutela dell’unità economica della Repubblica e del coordinamento della

finanza pubblica, la sana gestione finanziaria del complesso degli enti territoriali, nonché il rispetto

del patto di stabilità interno e degli obiettivi di governo dei conti pubblici concordati in sede

europea (ex plurimis, sentenze n. 60 del 2013, n. 198 del 2012)

Tale controllo, intervenendo anche in via preventiva e in corso di esercizio, ed essendo attribuito

alla Corte dei conti in veste di organo terzo, al servizio dello Stato-ordinamento, risulta collocabile

nel quadro delle complessive relazioni sinergiche e funzionali con riguardo all’esercizio dell’attività

di controllo esterno, finalizzate a garantire il rispetto dei parametri costituzionali e degli obblighi

derivanti dal diritto dell’Unione europea (sentenza 60.13 cit.)

27

Il nuovo quadro dei sistemi di controllo sulle autonomie regionali e locali, delineato dalla legge

212/13 si è evoluto oltre il modello meramente collaborativo, fondato -per consuetudini

interpretative- sulla sola ed esclusiva attivazione di processi di auto-correzione, indotti dall’esito

delle attività di verifica e di referto.

Appartiene all’ambito dei controlli di natura collaborativa, e dei controlli comunque funzionali a

prevenire gli squilibri di bilancio, la relazione semestrale ai consigli regionali sulla tipologia delle

coperture finanziarie adottate nell’approvazione delle leggi, e sulle tecniche di quantificazione degli

oneri, la quale è comunicata dalla Corte dei conti nella prospettiva dell’attivazione di processi di

“autocorrezione” nell’esercizio delle funzioni legislative e amministrative.

Ma la riforma del sistema dei controlli introdotta con la legge 212/13 procede oltre i tradizionali

controlli di natura collaborativa, poiché prevede anche strumenti d’intervento preventivo, e misure

inibitorie, poste a garanzia della legalità finanziaria della gestione di bilancio.

Infatti, nelle ipotesi di grave deviazione dal buon andamento nella gestione di bilancio (v. art. 1 co.

7 legge 213/12 : squilibri economico-finanziari, mancata copertura di spese, violazione di norme

finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria o il mancato rispetto degli obiettivi posti

con il patto di stabilità interno), dalla pronuncia di accertamento della Sezione regionale discende

l’«obbligo», per le amministrazioni interessate, di adottare, entro sessanta giorni dalla

comunicazione, «i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di

bilancio».

E qualora le amministrazioni interessate, tra le quali anche gli enti del Servizio sanitario regionale,

non provvedano alla trasmissione dei provvedimenti ripristinatori, oppure qualora la verifica degli

stessi produca un esito negativo, «è preclusa l’attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata

accertata la mancata copertura o l’insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria».

I controlli inibitori ad effetto preclusivo dell’attuazione dei programmi di spesa, non possono però

produrre alcun impedimento, o vincolo di qualsiasi natura, sull’efficacia della legge regionale “in

base alla quale dovevano essere realizzati i programmi di spesa la cui attuazione è interdetta”, poiché

altrimenti la funzione di controllo riservata alla Corte dei conti invaderebbe la funzione legislativa,

travalicando i limiti segnati dalle disposizioni costituzionali, le quali non consentono di vincolare il

contenuto degli atti normativi, e neppure di privarli dei loro effetti.

Dunque, in conformità alla pronunzia dichiarativa dell’illegittimità costituzionale, le pronunzie di

accertamento e di verifica delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti non possono


produrre “l’effetto, da un canto, di vincolare il contenuto della produzione legislativa delle Regioni,

obbligate a modificare le proprie leggi di bilancio, dall’altro, di inibire l’efficacia di tali leggi in caso di

inosservanza del suddetto obbligo (per la mancata trasmissione dei provvedimenti modificativi o per la

inadeguatezza degli stessi)” (C.Cost. 39/14 cit.).

L’accertato profilo d’illegittimità costituzionale, non mette -tuttavia- in discussione il nuovo

quadro del sistema di controllo sulle autonomie territoriali, poiché nei confronti di tutti gli altri

enti che compongono l’amministrazione degli interessi pubblici regionali, valgono gli esiti di

coercizione inibitoria e le conseguenze sanzionatorio-repressive previste dalla legge 213/12.

Infatti, il nuovo controllo finanziario attribuito alla Corte dei conti, ed in particolare, quello che si

svolge sui bilanci preventivi e sui rendiconti consuntivi degli enti locali e degli enti del Servizio

sanitario nazionale, è ascrivibile alla categoria del sindacato di legalità e di regolarità (inteso come

verifica della conformità complessiva delle gestioni alle regole contabili e finanziarie), ed in una

prospettiva non più statica (propria del tradizionale controllo di legalità-regolarità), ma dinamica, è

finalizzato all’adozione di effettive misure correttive, funzionali a garantire l’equilibrio del bilancio

e il rispetto delle regole contabili e finanziarie (C. Cost. 60/13, 198/12, 179/07).

Dunque, gli effetti cogenti delle pronunce di accertamento della Corte dei conti, e gli effetti

parzialmente inibitori pro quota dell’efficacia dei bilanci approvati dagli enti locali e degli enti del

Servizio sanitario nazionale, sono mirati ad evitare danni irreparabili agli equilibri di bilancio, e

sono giustificati dall’interesse alla legalità costituzionale-finanziaria ed alla tutela dell’unità

economica della Repubblica, che rende ragionevole la compressione della discrezionalità

amministrativa, anche in considerazione delle esigenze di rispetto dei vincoli posti dal diritto

dell’Unione europea.

6.3 La prevenzione degli squilibri di bilancio

Gli effetti inibitori, impeditivi e sanzionatori devono -però- obbedire ai principi di proporzionalità e

di adeguatezza, e sono pertanto viziate da illegittimità costituzionale le disposizioni che

introducono misure repressive comminate per automatismo ex lege, senza consentire, né la

graduazione della sanzione in relazione al vizio di gestione riscontrato nel rendiconto, né l’adozione

delle misure correttive adottate dagli organi controllati (C. Cost. 39/14).

Tali principi limitativi della discrezionalità della legislazione statale, sono stati fissati dal Giudice

costituzionale sulla disciplina del rendiconto delle spese dei gruppi consiliari, il quale costituisce

29

parte necessaria del rendiconto regionale, “nella misura in cui le somme da tali gruppi acquisite e

quelle restituite devono essere conciliate con le risultanze del bilancio regionale”.

A tale fine, il legislatore ha predisposto “l’analisi obbligatoria di tipo documentale che, pur non

scendendo nel merito dell’utilizzazione delle somme stesse, ne verifica la prova dell’effettivo impiego,

senza ledere l’autonomia politica dei gruppi interessati al controllo”.

L’ampliamento degli strumenti e degli effetti dei controlli affidati alla Corte dei conti sulle

autonomie territoriali, è stato giustificato dalla giurisprudenza costituzionale anche con il

riferimento alle esigenze di armonizzazione nella redazione dei documenti contabili, al fine di

consentire la corretta raffrontabilità dei conti e la «la codificazione di parametri standardizzati»

funzionali a consolidare, sotto il profilo contabile, «le risultanze di tutti i conti regionali in modo

uniforme e trasparente così da assicurare non solo dati finanziari complessivi e comparativi attendibili,

bensì anche strumenti conoscitivi per un efficace coordinamento della finanza pubblica» (ex plurimis

sentenza 138/2013).

L’ampliamento degli strumenti di controllo, e l’armonizzazione dei documenti contabili

assoggettabili a verifica, possono ricongiungersi -nella legislazione statale- ad obblighi di

comunicazione dei dati finanziari e delle informazioni utili al coordinamento della finanza

pubblica, purché gli obblighi di trasmissione delle notizie ritenute sensibili, gravanti sugli uffici

regionali, non implichino l’attribuzione del potere generale di verifica sull’intero spettro delle

attività amministrative e finanziarie degli enti locali, ad organi diversi dalla Corte dei conti, organo

di magistratura terzo ed imparziale nei confronti del Governo statale (C. Cost. 219/13, 39/14).

Il consolidamento del sistema informativo, fondato sulla trasmissione dei dati finanziari ed

economici, legittima il rafforzamento del fondamentale raccordo tra i controlli esterni ed i controlli

interni, al fine di garantire il rispetto delle regole contabili, degli obiettivi di finanza pubblica e

dell’equilibrio di bilancio di ciascun ente locale, in conformità ai vincoli posti dal diritto

dell’Unione europea, estensibili anche alle autonomie speciali (C. Cost. 60/13, 179/07).

L’effettività del sistema dei controlli coinvolge le verifiche sui rendiconti degli enti locali, che sono

estese alle partecipazioni azionarie in società controllate, alle quali è affidata la gestione di servizi

pubblici per la collettività locale e di servizi strumentali all’ente, poiché “tale estensione è

funzionale, da un lato, a garantire l’armonizzazione dei bilanci pubblici e, dall’altro, a prevenire

squilibri di bilancio”.


Dunque, nel quadro evolutivo, i controlli delle sezioni regionali della Corte dei conti hanno assunto

progressivamente caratteri cogenti nei confronti delle amministrazioni destinatarie, al fine di

prevenire e di contrastare le gestioni contabili non corrette, suscettibili di alterare l’equilibrio del

bilancio (art. 81 Cost.), e di riverberare tali disfunzioni sul conto consolidato delle pubbliche

amministrazioni, vanificando conseguentemente la funzione di coordinamento della finanza

pubblica, orientata al rispetto degli obblighi comunitari (C. Cost. 60/13, 39/14).

Il rafforzamento del sistema dei controlli sulle autonomie (artt. 1-3 legge 213 cit.), è completato da

norme che stabiliscono un raccordo permanente delle funzioni di controllo con l’istituto della

responsabilità amministrativa-contabile, considerato nel duplice profilo della finalità risarcitoria-

restitutoria , e della finalità sanzionatoria, interdittiva e di deterrenza, anche su nuove fattispecie

tipizzate.

6.4 I costi della politica

Nella prospettiva di analisi, incentrata sui limiti dei poteri di natura istruttoria ed investigativa del

pubblico ministero, la Corte Costituzionale ha già provveduto a fissato il principio che il conflitto

di attribuzione non può risolversi in uno strumento improprio di censura del modo di esercizio della

funzione giurisdizionale, ed ha poi –incidentalmente- negato il vizio della finalità meramente

esplorativa nell’ampliamento documentale e temporale delle indagini avviate dal pubblico

ministero della Corte dei conti, sul presupposto di una notizia di danno erariale, qualificata da

elementi specifici e concreti, all’infuori di semplici ipotesi o congetture (Corte Cost. sentenza n.

252/13).

Il “tono costituzionale” del conflitto richiede la sussistenza di una «controversia in ordine

all’invasione o alla menomazione di competenze assegnate dalla Costituzione», e dunque le Regioni

«possono proporre ricorso per conflitto di attribuzioni (…) quando esse lamentino, non una

qualsiasi conseguenza avvertita come negativa in relazione al proprio territorio regionale, ma una

alterazione del riparto di competenza indicato dalla Costituzione o comunque da norme di rango

costituzionale», ma non quando «il denunciato pregiudizio è riconducibile esclusivamente al modo

erroneo in cui è stata applicata la legge». In tale seconda ipotesi, non sussiste materia per un

conflitto di attribuzione (sentenza n. 252.13 cit.).

Così delineato il “tono costituzionale” del conflitto, sul tema della sindacabilità degli atti

giurisdizionali discende la conseguenza che -per costante giurisprudenza- gli «atti della

31

giurisdizione sono suscettibili di essere posti a base di un conflitto di attribuzione tra Regione, o

Provincia autonoma, e Stato, oltre che tra poteri dello Stato, solo quando sia contestata

radicalmente la riconducibilità dell’atto che determina il conflitto alla funzione giurisdizionale,

ovvero sia messa in questione l’esistenza stessa del potere giurisdizionale nei confronti del soggetto

ricorrente».

Il conflitto è -invece- inammissibile qualora si risolva in strumento improprio di censura del modo

di esercizio della funzione giurisdizionale, poichè contro gli errori in iudicando di diritto sostanziale,

o processuale, operano i rimedi consueti riconosciuti dagli ordinamenti processuali delle diverse

giurisdizioni”.

In caso contrario, infatti, il giudizio costituzionale sul conflitto si trasformerebbe «in un nuovo

grado di giurisdizione avente portata generale che si andrebbe ad aggiungere ai rimedi per far

valere eventuali vizi o errori di giudizio già previsti dall’ordinamento processuale nel quale l’atto di

giurisdizione concretamente si iscrive» (sentenza n. 252.13 cit.).

Il “tono costituzionale” del conflitto di attribuzioni si estende alle questioni sollevate ed esaminate,

per l’applicazione dei nuovi istituti introdotti con la legge 213/12, nella “scelta di fondo” operata

per il necessario rispetto dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’appartenenza all’Unione

europea e dell’equilibrio di bilancio, e per il conseguimento di una serie di risparmi relativi al

funzionamento del sistema politico (cd. costi della politica), giustificati –nella specificità e nella

puntualità delle prescrizioni- da un evidente rapporto di co-essenzialità e di necessaria integrazione

con il principio di coordinamento della finanza pubblica.

In tale logica di contenimento e di razionalizzazione della spesa, il controllo sui costi di

funzionamento dei gruppi consiliari, istituiti presso le Assemblee elettive, se, da un lato, non

comporta un sindacato di merito delle scelte discrezionali rimesse all'autonomia politica dei gruppi,

dall'altro, non può non ricomprendere la verifica dell'attinenza delle spese alle funzioni istituzionali

svolte dai gruppi medesimi, secondo il generale principio contabile, costantemente seguito dalla

Corte dei conti in sede di verifica della regolarità dei rendiconti, della loro coerenza con le finalità

previste dalla legge (C. Cost. nn. 39.14 e 263.14).

La parallela applicazione dei principi di responsabilità amministrativa si pone in continuità con

l'esigenza manifestata dal Giudice costituzionale che «che il conferimento di contributi finanziari e

di altri mezzi utilizzabili per lo svolgimento dei compiti dei gruppi consiliari sia sottoposto a forme

di controllo più severe e più efficaci di quelle attualmente previste, le quali, pur nel rispetto delle

imprescindibili esigenze di autonomia garantite ai gruppi consiliari, siano soprattutto dirette ad


assicurare che i mezzi apprestati vengano utilizzati per le finalità effettivamente indicate dalla

legge» (v. ab imis C. Cost. n.1130/88).

7 IL CONFLITTO TRA LE GIURISDIZIONI ED I CRITERI DIRIPARTO NELLA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE DICASSAZIONE

Nel corso del 2014 le Sezioni unite hanno ulteriormente precisato la nozione di motivi inerenti alla

giurisdizione contenuta nell’ultimo comma dell’art. 111 Cost.

Per costante giurisprudenza i motivi inerenti alla giurisdizione – che concretano il vizio di eccesso

di potere giurisdizionale – riguardano quei vizi della pronuncia che abbiano inciso, in positivo o in

negativo, l’ambito della giurisdizione, invadendo la sfera riservata al legislatore o all’autorità

amministrativa, ovvero rifiutando la giurisdizione sull’erroneo assunto della sua inesistenza in

assoluto, oppure abbiano violato i cd. limiti esterni della giurisdizione del giudice speciale (con

conseguente sconfinamento nella sfera della giurisdizione ordinaria o delle altre giurisdizioni

speciali, ovvero con un sindacato sul merito amministrativo laddove sia riconosciuta soltanto una

giurisdizione di legittimità).

I più noti e recenti approdi interpretativi della Corte, valorizzano il concetto di giurisdizione come

strumento per la tutela effettiva delle parti (“è norma sulla giurisdizione non solo quella che

individua i presupposti dell’attribuzione del potere giurisdizionale, ma anche quella che dà contenuto a

quel potere attraverso le forme di tutela in cui esso si estrinseca”).

7.1 Il sindacato sulla discrezionalità amministrativa

Circa i limiti del sindacato del giudice sulla discrezionalità amministrativa, la Corte di Cassazione ha

indicato una serie di principi, e di criteri interpretativi, idonei a prevenire lo sconfinamento nella

sfera del merito d’amministrazione (v. Sez. Un. n. 1013/14).

Infatti, la sindacabilità per vizi di legittimità e non per vizi di merito dei provvedimenti

amministrativi, esclude l’ammissibilità di un controllo di tipo “forte” sulle valutazioni tecniche di

natura “opinabile”.

Pertanto nella ipotesi in cui il sindacato del giudice comprenda il controllo su “valutazioni ed

apprezzamenti che presentano un oggettivo margine di opinabilità”, la cognizione processuale del

provvedimento, e dei comportamenti amministrativi, si traduce nella verifica di ragionevolezza,

logicità e coerenza della motivazione dell’atto, e nell’accertamento di non esorbitanza dai margini

effettivi di opinabilità.


Ciò premesso, in materia di contratti pubblici, con particolare riferimento all’appalto di opera per

la progettazione ed esecuzione di lavori, «il sindacato del giudice sulle valutazioni della

commissione di gara in sede di verifica dell’anomalia di un’offerta, non configura eccesso di potere

giurisdizionale per sconfinamento, non attenendo tale controllo al merito dell’azione

amministrativa, ma all’esercizio della discrezionalità tecnica» (Sez. Un n. 16239.14).

Inoltre, non è inficiato dal vizio di eccesso di potere giurisdizionale, il sindacato d’interpretazione

di una concessione e della convenzione accessoria, alla luce delle regole di buona fede e correttezza

che presiedono le fasi di formazione, conclusione ed esecuzione dell’accordo, essendo ad esso

applicabili i comuni principi dell’ermeneutica contrattuale, sebbene si tratti di profili connessi

all’esercizio di potestà autoritative» (Sez. Un. n. 774.14).

Il divieto di sconfinamento nel merito amministrativo non può -tuttavia- tradursi in soluzioni

interpretative antagoniste della necessità che ciascuna giurisdizione assicuri l’effettiva tutela dei

diritti che l’ordinamento chiede di somministrare, e/o soddisfare (Sez. Un. n. 2910.14).

7.2 I limiti del sindacato della Corte dei conti

Sui limiti del sindacato giurisdizionale, specificamente attribuito alla Corte dei conti, nel corso

dell’anno 2014, sono intervenute molteplici decisioni di rilevante interesse.

Nella fattispecie di responsabilità amministrativa imputata nei confronti di un rettore

universitario per aver pattuito ,-nel contratto di conferimento dell’incarico di direttore generale di

un’azienda ospedaliera universitaria-, un compenso annuo e un’indennità di risultato in violazione

dei limiti di legge, la Corte di Cassazione ha preliminarmente precisato che «le questioni

concernenti la sussistenza del requisito inerente la “specifica e concreta notizia di danno non

riguardano i limiti esterni della giurisdizione contabile, né l’essenza stessa della suddetta funzione

giurisdizionale, ma solo la sua modalità operativa, integrando, così, soltanto eventuali errores in

procedendo o in iudicando, come tali afferenti i limiti interni della giurisdizione» (Sez. Un, n.

5490.14).

Inoltre, circa l’eventuale sconfinamento nel merito amministrativo, la stessa pronuncia ha

affermato che «l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali compiute dai soggetti sottoposti

alla giurisdizione della Corte dei conti non comporta che esse siano sottratte ad ogni possibilità di

controllo, e segnatamente a quello della conformità alla legge che regola l’attività amministrativa,

35

con la conseguenza che il giudice contabile non viola i limiti esterni della propria giurisdizione

quando accerta la mancanza di tale conformità» (Sez. Un, n. 5490.14 cit.).

Ed ancora, sull’insussistenza dell’eccesso di potere giurisdizionale «trattandosi di soluzione che può

integrare un error in procedendo, non inerente all’essenza della giurisdizione o allo sconfinamento

dei suoi limiti esterni, ma solo al modo in cui è stata esercitata», con riferimento al peculiare profilo

del giudizio di parificazione del rendiconto generale di una regione, la Corte di Cassazione ha

richiamato la natura giurisdizionale della funzione di parificazione, come affermata nel diritto

vivente della giurisprudenza costituzionale, ed ha ribadito che «la decisione della Corte dei conti

sulla parificazione del rendiconto generale della regione non è soggetta a ricorso per cassazione, ai

sensi dell’art. 362, primo comma, cod. proc. civ., quando i motivi di ricorso non attengano alla

giurisdizione, ma alla correttezza del rito applicato dalla Sezione regionale di controllo» (Sez. Un.

n. 23072.14).

Sui rapporti tra la giurisdizione civile e la giurisdizione contabile, relativamente alla tematica degli

enti pubblici economici, il giudice di legittimità ha evidenziato che «l’esperibilità dell’azione di

responsabilità amministrativa da parte del procuratore della Corte dei conti, anche dopo l’entrata

in vigore dell’art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, nei confronti dei dipendenti di un ente

pubblico economico (nella specie, l’Ente Poste privatizzato, con riguardo a fatti anteriori alla

trasformazione in società per azioni), non esclude la possibilità del datore di lavoro di promuovere

l’ordinaria azione civilistica di responsabilità, per violazione della disciplina contrattuale del

rapporto di lavoro privatistico, poiché la giurisdizione civile e quella contabile sono reciprocamente

indipendenti nei loro profili istituzionali, anche quando investono un medesimo fatto materiale,

sicché il rapporto tra le due azioni si pone in termini di alternatività anziché di esclusività, dando

luogo a questioni non di giurisdizione ma di proponibilità della domanda» (Sez. Un. n. 63.14).

Viceversa, in applicazione del principio di specificità del giudizio di responsabilità amministrativa,

sulla questione dell’ammissibilità e della proponibilità dell’azione risarcitoria nei confronti

dell’azienda ospedaliera per morte del soggetto ricoverato addebitata a negligenza ed imperizia dei

sanitari, è stata esclusa la giurisdizione della Corte dei conti sull’autonoma domanda di manleva

proposta dall’azienda ospedaliera in favore dei propri sanitari (Sez. Un, n. 26659.14).

Quanto ai rapporti tra la giurisdizione penale e la giurisdizione contabile, nella dedotta fattispecie

di responsabilità erariale per la realizzazione di opere per la difesa ed il ripascimento del litorale, è

stata affermata la giurisdizione contabile nei confronti dei componenti dell’organo tecnico

straordinario e dei consulenti della direzione dei lavori (anche se non legati da rapporto di servizio


con l’ente pubblico danneggiato, ma comunque inseriti, sia pur temporaneamente, nell’apparato

organizzativo della P.A.), ed è stata riconosciuta la reciproca indipendenza dei due ambiti

processuali, sicché «la dedotta incoerenza tra l’avvenuto proscioglimento in sede penale e

l’affermata sussistenza della responsabilità erariale in relazione alla medesima condotta non integra

una questione esorbitante dai limiti interni alla giurisdizione del giudice contabile» (Sez. Un. n.

11229.14).

In tema di sindacato interpretativo svolto dal giudice contabile, con riferimento ad una fattispecie

di discarico automatico di somme iscritte a ruolo, la Corte di Cassazione ha ritenuto che non sia

viziata da eccesso di potere giurisdizionale la decisione con la quale la Corte dei conti respinga

l’istanza di discarico automatico delle somme iscritte a ruolo, per la inidoneità della comunicazione

di inesigibilità trasmessa dal concessionario del servizio di riscossione, «atteso che l’interpretazione

svolta al riguardo dal giudice speciale, condivisibile o meno, esclude che egli abbia travalicato i

limiti esterni della giurisdizione ed invaso la sfera di attribuzioni del legislatore» (Sez. Un. est.

Virgilio).

Assume particolare rilevanza, l’orientamento adottato sulla gestione dei fondi pubblici erogati ai

gruppi partitici dei consigli regionali. Infatti, le Sezioni Unite hanno dichiarato la giurisdizione

della Corte dei conti, che «può giudicare, quindi, sulla responsabilità erariale del componente del

gruppo, autore di “spese di rappresentanza” prive di giustificativi», non rilevando la natura –

privatistica o pubblicistica – dei gruppi consiliari, attesa l’origine pubblica delle risorse e la

definizione legale del loro scopo, né tanto meno rilevando il principio dell’insindacabilità di

opinioni e voti, che non può estendersi alla gestione dei contributi, stante la natura derogatoria

delle norme speciali sulla immunità (Sez. Un. n. 23257.14).

Allo stesso modo, non sussistono spazi di insindacabilità risalenti ad atti politici di natura

discrezionale, in ordine all’azione di responsabilità erariale ritualmente promossa contro il

Presidente della Regione, i componenti della Giunta regionale, e della competente Commissione

legislativa regionale, per l’adozione della delibera di assunzione di numerosi autisti-soccorritori,

addetti alla gestione del servizio “118”, e sussiste -pertanto- la giurisdizione della Corte dei conti

(Sez. Un. n. 10416.14).

Merita particolare menzione il regolamento preventivo di giurisdizione proposto dalla Corte dei

conti, nell’ipotesi in cui un Comune sito in una regione ad autonomia speciale, ha impugnato

dinanzi al Tribunale amministrativo la deliberazione di controllo, adottata per l’accertamento dello

stato di dissesto finanziario, preclusivo dell’accesso all’alternativa procedura di riequilibrio

37

finanziario pluriennale, poiché il giudice di legittimità ha dichiarato -con interpretazione additiva-

la giurisdizione esclusiva delle Sezioni riunite della Corte dei conti, in speciale composizione,

riconoscendo la vis attractiva delle disposizioni vigenti in materia (Sez. Un. n. 5805.14).

Né può essere trascurato il recente orientamento in materia di danno ambientale, laddove la

Cassazione, facendo applicazione del criterio di riparto della giurisdizione fondato sul petitum

sostanziale, prospettato nella domanda, ha ritenuto che – pur essendo sottratto alla cognizione

della Corte dei conti il danno ambientale ex art. 18 della legge 8 luglio 1986, n. 349- «ricade nella

giurisdizione contabile la richiesta risarcitoria avente ad oggetto, oltre al danno all'immagine per la

perdita di prestigio, patita a causa dell’inefficienza dimostrata, il danno erariale, derivante

dall’esecuzione delle opere appaltate in difformità di prescrizioni contrattuali e di capitolato,

dettate per la difesa della costa e la salvaguardia del litorale e, quindi, per scongiurare proprio il

danno ambientale, la cui menzione in citazione assume una valenza meramente descrittiva della

vicenda e delle sue complesse implicazioni». (Sez. Un. n. 11229.14 cit.).

Quanto ai profili autoritativi, e di diritto pubblico nella gestione dell’organizzazione sanitaria, la

Cassazione –in continuità con l’orientamento affermato nel 2013- ha ribadito che l’individuazione

per atto del direttore generale delle strutture operative semplici dell’azienda sanitaria locale,

afferenti ad una struttura complessa, con riduzione di esse da tre a due e conseguente nomina di

soli due dirigenti, è atto di macro-organizzazione, disciplinato dal diritto privato, in coerenza con il

suo carattere imprenditoriale, strumentale al raggiungimento del fine pubblico dell’azienda (Sez.

Un. n. 15304.14).

Mentre, al contrario, , la fattispecie di mancata conferma dell’incarico di direttore generale di

azienda ospedaliera, all’esito della verifica dei risultati amministrativi e di gestione, è definita con

atto discrezionale di alta amministrazione, espressione di poteri pubblicistici cui sono correlate

posizioni d’interesse legittimi (Sez. Un. n. 26938.14).

7.3 Il perimetro della giurisdizione dell’impresa pubblica

Infine, relativamente al “perimetro” della giurisdizione contabile, sull’impresa pubblica, e sulle

tematiche relative alle società cd. in house , in linea di continuità con l’orientamento espresso dalle

Sezioni unite nel 2013 , la Cassazione ha preliminarmente operato la ricognizione della nozione di

società in house ,caratterizzata dalla contemporanea presenza di tre tipici requisiti interpretativi

(a. capitale sociale integralmente detenuto da uno o più enti pubblici per l’esercizio di pubblici servizi e

divieto statutario di cessione delle partecipazioni a privati; b. previsione statutaria dello svolgimento


dell’attività della società prevalente in favore degli enti partecipanti, in modo che l’eventuale attività

accessoria non implichi una significativa presenza sul mercato e rivesta una valenza meramente

strumentale; c. gestione assoggettata per statuto a forme di controllo analoghe a quelle esercitate dagli enti

pubblici sui propri uffici, con modalità e intensità di comando non riconducibili alle facoltà spettanti al

socio ai sensi del codice civile) – ed ha affermato che «la Corte dei conti ha giurisdizione sull’azione

di responsabilità degli organi sociali per i danni cagionati al patrimonio della società, solo quando

possa dirsi superata l’autonomia della personalità giuridica rispetto all’ente pubblico, ossia quando

la società possa definirsi, effettivamente, in house» (Sez. Un. n. 5491.14).

Sulla medesima linea interpretativa, il giudice di legittimità, ha affermato che la verifica della

ricorrenza dei requisiti propri della società in house –indicati quale presupposto della giurisdizione

della Corte dei conti sull’azione di responsabilità nei confronti degli organi sociali– deve compiersi

in relazione alle previsioni contenute nello statuto della società, al momento in cui risale la

condotta ipotizzata come illecita, e non a quelle previsioni, eventualmente differenti, esistenti al

momento della proposizione della domanda di responsabilità amministrativa (Sez. Un. n. 7177.14).

Viceversa, sull’azione di responsabilità promossa nei confronti degli organi e dei dipendenti

dell’ANAS s.p.a., le Sezioni Unite hanno riconosciuto la giurisdizione della Corte dei conti, poichè

la trasformazione dell’azienda autonoma in società per azioni non ha modificato gli essenziali

connotati pubblicistici, «essendosi tradotta nella mera adozione di una formula organizzativa»; e

peraltro , nella fattispecie di appalto pubblico per opere stradali con danni subiti dall’ente a causa

dell’indebito riconoscimento di riserve nella procedura di accordo bonario, la giurisdizione

contabile sussiste anche verso i componenti della commissione di collaudo, per la relazione

funzionale nei confronti dell’ente pubblico appaltante (Sez. Un. nn. 15594.14, 16240.14).

Parimenti, nella fattispecie di concessione “chiavi in mano”, sussiste la giurisdizione contabile per

l’azione di responsabilità nei confronti del concessionario, perché tale tipo di concessione è idonea

ad investire il concessionario dei poteri autoritativi, riservati di regola all’amministrazione

concedente (Sez. Un. n. 26942.14, rel. Rordorf).

Dunque, con uno sguardo di sintesi, nelle motivazioni dedicate alle società a partecipazione

pubblica, la mera soggettività di diritto privato sembra rappresentare in sé l’impedimento formale

ostativo alla giurisdizione finanziaria della Corte dei conti (v. già Cass. Sez. Un. n.14957.2011), con

la conseguenza dell’insidioso ritorno a sacche di immunità di fatto, rese ancora più lesive della

integrità dei bilanci pubblici, soprattutto in considerazione della progressiva emersione dei

fenomeni di dissesto finanziario nella gestione del sistema delle partecipazioni pubbliche locali.

39

Ed infatti, per contrastare tale rischio, nell’attesa di un migliore approfondimento delle questioni e

di un auspicato reviremènt negli indirizzi della Corte di Cassazione, la giurisprudenza della Corte dei

conti tende a ritenere che solo ed esclusivamente la “attività in libera concorrenza ed in regime di

stretto equilibrio di bilancio, senza apporti finanziari a ripiano da parte dell’azionista pubblico, il

quale non è titolare di diritti o di poteri più ampi rispetto a quelli di qualsiasi altro socio privato”

rimanga esclusa dalla giurisdizione di responsabilità pubblica (v. già sul punto Cass. Sez. Un. 7

luglio 2011 n.14957.11).

L’auspicato mutamento di indirizzo giurisprudenziale, non si fonda su aprioristiche preferenze in

favore della Corte dei conti, ma su una eterogenea gamma di decisioni nelle quali la ricerca dei

caratteri identificativi dell’organismo di diritto pubblico, si concentra sulla differenziazione delle

società che esercitano attività amministrativa, desunta da puntuali indici di riconoscimento

normativo,-in particolare- tratti : a) dalle modalità di costituzione, b) dalla fase

dell’organizzazione gestionale, c) dalla natura dell’attività svolta, d) dal fine statutario perseguito

secondo i programmi d’attività.

41

PARTE SECONDA

LE ATTIVITÀ INQUIRENTI

NELL’ANNO 2014


1 IL FLUSSO DELLE INFORMAZIONI NELLE NOTIZIE DI DANNO.LE EVIDENZE ISTRUTTORIE

La descrizione, con quadri di sintesi, dell’evoluzione dei risultati conseguiti nell’esercizio delle

funzioni inquirenti nell’anno 2014, consente la individuazione di alcune linee di tendenza, ciascuna

delle quali manifesta indicatori di criticità da sviluppare nel prossimo orientamento degli

accertamenti istruttori.

La valutazione globale delle attività espletate dalla Procura Regionale per l’Emilia Romagna

consente di individuare la presenza di diversi indici di qualità, relativi all’organizzazione del

lavoro, ed agli esiti realizzati nelle diverse aree di lavoro.

Il progressivo e continuo decremento delle pendenze istruttorie provenienti dalle notizie di danno,

registrato nell’ultimo quadriennio (da n. 3859 nel 2011, a n. 3063 al 31.12. 2014) è pienamente

correlabile a fattori organizzativi, agevolmente individuabili.

Infatti, la sopravvenienza di fenomeni gestionali ad elevata complessità di accertamento

istruttorio, e la diffusione degli effetti di specifiche patologie d’amministrazione, ha generato la

ineludibile necessità di scelte d’organizzazione fondate sulla ricognizione dei carichi pendenti, per

l’archiviazione delle notizie più remote, prive dei requisiti di attualità del danno e del bisogno di

tutela dell’integrità di bilancio.

Applicando principi di semplificazione, la concentrazione, la riunione ed il coordinamento delle

attività istruttorie, ha consentito di prevenire la duplicazione, la dispersione o la sovrapposizione

degli accertamenti probatori.

La relativa stabilità nella copertura dell’organico dei Magistrati inquirenti, consolidata nell’anno

2014, ha consentito anche la maggiore speditezza della gestione della fase di apertura e di

assegnazione delle istruttorie, con la semplificazione garantita dal contestuale accesso alla misura

della pre-archiviazione degli atti privi di immediata rilevanza all’impulso investigativo.

La utilizzazione dei criteri statistico-qualitativi consente di percepire la presenza degli indicatori di

complessità istruttoria distinti per materia.

La utilizzazione dei criteri quantitativi, esprime la possibilità di individuare fenomeni significativi

nella lettura complessiva dei dati statistici,

43

Infatti, anche nell’anno 2014 le attività inquirenti, considerate nella sostanza dei contenuti, e

sviluppate con le corrispondenti distinzioni per ambiti e/o per tipologie di materia, presentano un

raggio alquanto variegato di apertura istruttoria, su molteplici aree di attività amministrativa, le

quali hanno richiamato un’alta e costante attenzione investigativa.

Risultano individuate diverse emergenze istruttorie, contraddistinte da tratti eterogenei tra loro, e

su ciascuna vicenda gestionale, l’ufficio inquirente ha dedicato particolare metodologia per

l’investigazione e gli accertamenti documentali.

La costante attenzione sulle attività in corso, e la percezione di diffuse aspettative sulla celere

definizione di accertamenti su fattispecie che coinvolgono gli interessi generali della Comunità

territoriale al buon andamento amministrativo ed alla sana gestione finanziaria di bilancio, ha

indotto la programmazione del lavoro su puntuali scelte di priorità.

In tal modo, le energie investigative sono state -in maggiore parte- orientate verso i fatti e gli

eventi di maggiore rilievo, sotto il profilo dell’entità delle risorse pubbliche impiegate, e della

macroscopicità delle violazioni di legge.

L’esercizio delle funzioni inquirenti, è quotidianamente contraddistinto dalla costante percezione

di condividere momenti di vita collettiva nei quali è particolarmente insistente, pressante e diffuso

il bisogno di efficienza nella utilizzazione delle risorse pubbliche, senza sprechi, sperperi, e

diseconomicità di qualsiasi genere, o dispersioni e sottrazioni di vantaggi ed utilità finanziarie e

patrimoniali , da orientare -viceversa- in favore del benessere comune, e del legittimo e lecito

benessere individuale.

Ciò non ha causato alcuna impropria od improvvisa accelerazione nell’andamento delle attività di

accertamento e di investigazione, le quali sono state sempre improntate a rigore probatorio, nella

completa acquisizione di tutte le informazioni necessarie alla valutazione della effettiva lesività

finanziaria dei fatti denunziati, al fine della prudente e ponderata definizione delle istruttorie

segnate dai criteri di priorità.

L’organizzazione complessiva delle attività di accertamento è stata agevolata dalla semplificazione

della gestione dell’archivio istruttorio, e dall’applicazione di metodi di lavoro in tandem ed in

equipe, per la gestione del carico istruttorio, qualificato da indici di complessità.

I provvedimenti di archiviazione (n.1476), adottati con la migliore organizzazione degli

accertamenti sulle fattispecie seriali, hanno numericamente bilanciato le nuove aperture istruttorie


(n.1472), con la prevenzione del rischio d’inversione di tendenza, nel decremento percentuale delle

pendenze complessive (v. situazione dei carichi istruttori dal 2011 al 2014).

I criteri introdotti nella gestione dell’archivio istruttorio sono orientati alla ricerca di una

tendenziale condizione di benessere organizzativo, fondata su una più ragionevole proporzione tra i

carichi di lavoro e le risorse umane disponibili, da impegnare nelle aree di criticità dalle quali

provengono le aspettative di urgente ripristino della sana gestione finanziaria.

Rimane ,comunque, palesemente insuperabile la oggettiva divergenza tra le risorse umane

disponibili ed i carichi di lavoro -ponderati con logiche quali/quantitative-, dalla quale discende la

permanente necessità del rigoroso monitoraggio selettivo degli ordini di priorità istruttoria.

45

2 LE MATERIE DI PARTICOLARE INTERESSE TRATTATE NEIGIUDIZI DI RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA E DI CONTOGIUDIZIALE

Di natura eterogenea sono le fattispecie in evidenza per la tipologia della condotta e la rilevanza

finanziaria dell’illecito.

In relazione ai giudizi tuttora in corso, agli esiti dei giudizi di responsabilità, ed alle affermazioni di

importanti principi giurisprudenziali posti a garanzia del buon andamento amministrativo, e della

sana e corretta gestione finanziaria degli interessi pubblici, si evidenziano molteplici materie di

rilevante complessità normativa ed interpretativa.

In materia di dirigenza amministrativa, assumono rilevanza i principi

giurisprudenziali affermati sulla illegittimità del rapporto tra il conferimento dell’incarico

fiduciario di staff in favore di soggetto privo del diploma di laurea, ed il parallelo riconoscimento di

un livello di retribuzione equiparato alle figure dirigenziali dell’ente locale (v. tra le fattispecie di

illegittimo conferimento di incarichi fiduciari di staff , e di liquidazione di indennità dirigenziali in

contratti a tempo determinato stipulati nel difetto dei requisiti professionali prescritti dalla

normazione vigente, sentenza n. 155/14 di condanna della Giunta Comunale di Bologna; ed inoltre

sentenza n. 92/2014 di condanna della Giunta della Provincia di Ferrara; nonché sentenza n. 165/14

di condanna della Giunta del Comune Rimini, per importi da 90.000 a 130.000 euro).

Sono state accertate presso le Università degli studi di Bologna e di Parma,

molteplici fattispecie di cumulo di incarichi professionali e di incarichi gestionali di tipo

operativo/manageriale, in violazione delle disposizioni di legge vigenti sul rapporto di lavoro a

tempo pieno, già trattate con misure di sequestro conservativo.

I giudizi di merito sono tuttora in corso di trattazione, in talune ipotesi per importi rilevanti.

E’ stata pronunziata –nella materia in questione- la sentenza n. 137/14 di condanna per il rilevante

importo di euro 1.179.125,10 , commisurato agli emolumenti percepiti per attività operative,

riconducibili all’esercizio di incarichi gestionali in società di capitali, equiparate all’esercizio del

commercio e dell’industria, non autorizzati, e non autorizzabili .

La materia ha assunto particolare rilievo anche in considerazione del rafforzamento delle sanzioni

da incompatibilità, previste tra le disposizioni della legislazione anticorruzione.


Sulle spese dei gruppi consiliari, gli accertamenti hanno preso avvio dal riferimento

specifico al rimborso dei costi delle interviste rilasciate ad organi di stampa od agenzie televisive

(cd.comparsate).

In particolare, nell’ambito degli accertamenti delegati dalla Procura della Corte dei conti alla GdF,

sull’utilizzo dei fondi assegnati ai gruppi politici presso il Consiglio regionale dell’Emilia Romagna,

è stata definita l’istruttoria relativa alle spese di l’acquisto di spazi di programmazione, resi

disponibili dalle emittenti radiotelevisive locali negli anni 2010, 2011 e 2012.

La Procura ha emesso l’atto di citazione per i corrispettivi pagati sulla partecipazione a programmi

di comunicazione politica o per la trasmissione di servizi informativi, nella misura risultante dai

rendiconti e dalla documentazione acquisita (circa euro 100.000 complessive).

A fondamento della domanda risarcitoria, la Procura regionale ha rilevato che la disciplina

legislativa in materia di utilizzo dei contributi pubblici concessi ai gruppi consiliari, prevede il

rispetto del vincolo di destinazione alle spese di funzionamento. Inoltre, la disciplina vigente in

materia di pluralismo nella programmazione delle emittenti radiotelevisive locali, ed i principi di

obiettività e di imparzialità dell’informazione, finalizzati alla formazione della consapevolezza

politica del cittadino, non consentono di riconoscere la liceità del contratto con il quale, un

soggetto politico ed un’emittente radiotelevisiva, pattuiscano il pagamento di una somma di

denaro a fronte della partecipazione a programmi di informazione o di comunicazione politica.

L’unica ipotesi normativamente prevista (ma non riscontrata nei casi accertati) è, infatti, quella dei

messaggi politici autogestiti a pagamento, per i quali è necessaria la chiara indicazione della natura

del messaggio e del committente.

L’udienza di discussione del giudizio si è svolta nella data del 9.7.2014, all’esito della quale è stata

pronunziata la sentenza di condanna n. 140/14 .

Le attività istruttorie sono proseguite per le altre spese dei gruppi consiliari, con particolare

riferimento alle spese cd. di rappresentanza, in coordinamento informativo con la magistratura

ordinaria.

Gli accertamenti sono stati definiti con l’analitica verifica di pertinenza, inerenza e congruità di

ciascuna singola spesa, da valutare in relazione al quadro normativo vigente ed alle disposizioni

applicative di rilevanza interna.

Con il prezioso ausilio del personale amministrativo che ha collaborato alla informatizzazione, ed

alla completa elaborazione dei dati finanziari e contabili, sono stati depositati n. 42 atti di

47

citazioni, e sulle n. 8 posizioni soggettive dei capi-gruppi consiliari è stato eseguito -con delega alla

Guardia di Finanza- il sequestro conservativo fino alla concorrenza complessiva di circa 1.200.000

euro, nel pieno rispetto dei principi di adeguatezza, proporzionalità e congruità economica della

tutela cautelare .

E’ tuttora pendente il giudizio per conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Emilia-

Romagna, nel quale la Procura Regionale ha già depositato la memoria di costituzione .

Tra le patologie di gestione contrattuale in appalti sopra soglia comunitaria è

compresa la realizzazione della rete di trasporto urbana (TPGV) del Comune di Bologna.

La istruttoria sulla vicenda cd. “Civis” , nella parte già definita nel giudizio di primo grado, ha

come oggetto le condotte di gestione inerenti l’approvazione, intervenuta nel 2004, del progetto

della metropolitana di Bologna.

La approvazione progettuale, ha determinato –nella zona ovest della città, tra porta San Felice e

Borgo Panigale– la sovrapposizione del percorso della metropolitana, con il percorso del precedente

contratto di appalto relativo alla realizzazione del sistema di trasporto a guida vincolata su gomma

(Civis, appunto, o TPGV).

L’atto di citazione contiene la contestazione agli amministratori locali di avere deliberato con

modalità e contenuti viziati da illegittimità, irragionevolezza, illogicità, arbitrarietà ed

antieconomicità ; ed in particolare di avere apportato una variante sostanziale al progetto “Civis”,

contraria alla normativa vigente e allo stesso regolamento contrattuale; di avere determinato la

sovrapposizione tra i tracciati dei due sistemi di trasporto pubblico; di avere cagionato la

cancellazione del primo stralcio del TPGV (nella direzione ovest) che diveniva, per ciò solo, inutile;

di avere provocato, quale ulteriore effetto, il pagamento delle ingenti spese di progettazione di tale

stralcio, quantificate in euro 1.250.111,95.

Il giudizio di responsabilità è stato discusso all’udienza dell’1.10.2014, e la Sezione Giurisdizionale

ha pronunziato la sentenza di assoluzione n. 174.2014 , nei confronti della quale l’ufficio inquirente

non ha prestato acquiescenza.

Nel contempo, è stata definita anche la istruttoria sui rilevanti costi contrattuali rimasti privi di

utilità economica per opere, lavori e forniture, del valore complessivo di euro 90.000.000 mln circa.

Gli atti consequenziali sono stati già notificati.

Costante è stata l’attenzione istruttoria ed informativa sulla gestione della spesa

sanitaria, in tutti i suoi complessi e variegati profili, tra i quali sono inserite le numerose fattispecie


di danno da colpa sanitaria, e gli accertamenti sul sistema di attribuzione del budget alle strutture

ed agli istituti di cura di diritto privato.

Per soddisfare le aspettative che manifestano l’affidamento del cittadino/utente del servizio, su

trasparenti garanzie di governo clinico del sistema sanitario, la Procura Regionale ha perfezionato i

criteri di ricerca e di selezione informativa, traendo elementi di conoscenza dai casi già accertati di

colpa sanitaria .

E proprio sulla attività di ricognizione delle ipotesi di colpa sanitaria, la transizione avviata dalla

Regione Emilia-Romagna verso un nuovo sistema centralizzato di gestione diretta della

assicurazione del danno alla salute da attività sanitaria (legge reg. Em. Rom. 7 novembre 2012 n.

13 “Norme per la copertura dei rischi derivanti da responsabilità civile negli enti del servizio sanitario

regionale”), con la finalità di superare una molteplicità di questioni critiche connesse alle clausole di

franchigia assicurativa, incidenti in misura significativa sul bilancio regionale, ha posto la necessità

di revisione dei criteri di accertamento dei presupposti dell’azione risarcitoria di rivalsa nei

confronti del medico, e della struttura sanitaria.

La colpa medica è stata di recente ricondotta all’area segnata dalle linee-guida, poiché l’art. 3 della

legge 189/2012 (cd. decreto “Balduzzi”), contiene la disposizione secondo la quale : “L'esercente la

professione sanitaria che nello svolgimento della propria attivita' si attiene a linee guida e buone pratiche

accreditate dalla comunita' scientifica non risponde penalmente per colpa lieve. In tali casi resta

comunque fermo l'obbligo di cui all'articolo 2043 del codice civile”.

Nel 2014 sono molteplici i giudizi di responsabilità amministrativa introdotti per colpa medica da

infrazione delle linee-guida in materia di trattamenti sanitari.

In materia di colpa sanitaria, sono state pronunziate le sentenze di condanna n.104.14 e n.124.14 ,

nelle quali si riconosce che “la particolare posizione di garanzia del medico nei confronti del degente,

non si limita all’ambito strettamente chirurgico, ma si estende al decorso post operatorio, perché le

esigenze di cura e assistenza del paziente devono necessariamente essere note a chi ha eseguito

l’intervento, più di qualunque altro sanitario”.

Sulla illegittimità dell’abituale ricorso alle prestazioni di un professionista di fiducia

per lo svolgimento continuativo –con l’espediente del frazionamento temporale- di attività di

routìne , in sé prive di contenuti di alta professionalità, è stata pronunziata la sentenza di condanna

n.125.2014 nei confronti dei dirigenti del Comune Bologna che hanno adottato le relative

determinazioni contrattuali;

49

Sulla illiceità della conversione della concessione di servizio (gratuita per

l’amministrazione), in appalto di servizio (oneroso per l’amministrazione), con determinazione

dirigenziale successiva all’aggiudicazione del contratto, è stata pronunziata la sentenza di

condanna n.136.2014 in favore dell’Azienda Ospedaliero-Universitaria di Bologna Policlinico. S.

Orsola-Malpighi (fattispecie relativa all’installazione nei reparti di degenza di schermi

multifunzione destinati all’intrattenimento dei pazienti, di fatto utilizzati, non più previo

pagamento diretto del corrispettivo da parte dell’utente, ma con oneri direttamente accollati sul

bilancio dell’ente sanitario).

2.1 Le materie di particolare interesse in corso di trattazione processuale

Molteplici sono le istruttorie definite con citazione in giudizio ed in corso di trattazione processuale.

Tra di queste, a conferma degli indici di qualità delle istruttorie definite, sono in evidenza :

atto di citazione- G.43963- danno euro 1.870.787,07 in materia di riscossione dei

tributi e delle entrate comunali con il sistema della concessione di servizio, nella quale

è emersa la omissione del riversamento delle riscossioni nel bilancio del Comune

concedente (nella specie Comune di Bologna);

in materia di colpa sanitaria, diverse fattispecie di risarcimento del danno alla salute,

non coperte dalla garanzia assicurativa, e liquidate in franchigia con accollo sul

bilancio delle AA.SS.LL. , in G-43886-citazione per danno di euro 70.000,00 da errore

chirurgico; in G-43923- citazione per danno di euro 68.814,65 da rimozione di garza

dimenticata; in G-43947-citazione per danno di euro 230.000,00 da errore sanitario e

chirurgico; ed in G-43961-citazione per danno di euro 73.800,00 da errata diagnosi;

in materia di frodi ed irregolarità comunitarie, alcune fattispecie di liquidazione di

contributi destinati all’acquisto di attrezzature agricole, ottenuti con produzione di

preventivi di spesa viziati da falsità, perchè predisposti dalla medesima impresa

fornitrice, in G-43881-citazione per danno di euro 62.370,00 ; ed in G-43883- citazione

per danno di euro 69.463,16;

tra i casi di conferimento di incarichi di staff in favore di soggetti privi di diploma di

laurea e/o degli altri titoli di idoneità, previsti o presupposti dalla legislazione vigente

in materia, G-43867-citazione per euro 454.952,00 ;


per i casi di incompatibilità tra posizione di lavoro pubblico ed incarichi professionali,

o di altro genere, e per i casi di cumulo di retribuzione, compensi ed emolumenti in

violazione di divieto di legge, G-43879-citazione per doppio incarico con danno di euro

18.081,44 ; G-43880- citazione per indebita percezione d’indennità con danno per euro

17.292,14; G-43882-citazione per danno di euro 70.353,99; G-43926- citazione con

sequestro conservativo per danno di euro 145.723,00 da attività professionale intra-

moenia con modalità contra legem;

ammanchi e sottrazioni di valori per importi talvolta rilevanti, in G-43847- citazione

con sequestro conservativo per euro 340.461,83 ; in G-43894 citazione con sequestro

per euro 18.954,83;

casi di responsabilità indiretta per gravi violazioni di doveri di servizio, rilevati in G-

43929-citazione con sequestro conservativo per danno di euro 1.475.000,00 da

infortunio sul lavoro; in G-43925-citazione con sequestro conservativo per danno di

euro 1.870.934,95 da decesso in intervento di polizia (caso Aldrovandi);

danni da reato contro la P.A. , in G-43869-citazione per euro 40.000,00 ; in G-43928-

citazione con sequestro conservativo per euro 33.890,40;

danno da demansionamento in G-43845-citazione per euro 98.951,58 ;

danno da illegittima rettifica dichiarazione redditi in G-43871-citazione per euro

50.000,00 ;

danno da infrazione dell’obbligo di non ricapitalizzazione di società ed enti pubblici

con bilancio in perdita d’esercizio nell’ultimo triennio, in G-43945-citazione per euro

230.000,00 ;

danno da omesso recupero di diritti costitutivi di risorse proprie del bilancio UE,

imputato alla responsabilità dell’agente della riscossione EQUITALIA NORD per il

rilevante importo di euro 6.108.716,71 su denunzia dell’Agenzia delle Dogane ;

molteplici fattispecie di ammanco contabile e di sottrazione di fondi alla destinazione

vincolata, o di erogazione indebita di prestazioni pubbliche, con modalità ed entità

finanziarie che talvolta superano la classificazione tra i fenomeni di corruzione cd.

minima-pulviscolare.

51

3 L’ORIENTAMENTO SULLE EVIDENZE ISTRUTTORIE

Anche nel 2014, il fenomeno del disavanzo finanziario delle società per azioni a partecipazione

pubblica locale, le quali hanno beneficiano di operazioni finanziarie di ricapitalizzazione, ha

richiesto l’incremento degli accertamenti documentali e probatori, al fine di verificare la effettiva

utilità dei costi di gestione, e la eventuale sussistenza di comportamenti elusivi del patto di

stabilità.

La “societarizzazione” delle funzioni amministrative, e la proliferazione del modello societario, con

la dilatazione del sistema in house, impongono la necessità di avviare processi di razionalizzazione

organizzativa degli apparati pubblici, al fine di eliminare la duplicazione, la sovrapposizione e la

interferenza disfunzionale tra aree di attività, settori d’intervento, e segmenti di competenze, da

trattare con logiche di semplificazione al fine dell’assorbimento e della contrazione dei costi di

gestione.

Le più attente indagini sui sistemi di governance delle partecipazioni azionarie in mano pubblica

evidenziano la necessità di comprendere il grado di dipendenza degli organismi partecipati dalla

committenza degli enti proprietari, per il conseguimento di un sano equilibrio tra costi e ricavi.

Infatti, la presenza contestuale di dipendenza accentuata e di squilibrio aziendale degli organismi

partecipati, determina impatti significativi sul bilancio dell’ente proprietario, il quale si trova

impegnato a garantire continue operazioni di risanamento.

Gli indici di priorità rilevati nelle singole fattispecie sono demarcati dalla legislazione finanziaria,

improntata alla revisione ed al contenimento della spesa pubblica, ma anche dalla sopravvenienza

di stati di decozione finanziaria, definiti con dichiarazione di fallimento, dalla quale emergono

palesi indizi di illegittimità nelle pregresse operazioni di ricapitalizzazione delle perdite d’esercizio.

Percentuali per l’anno 2014 in lieve aumento sull’anno 2013, sono riferibili alle denunzie per fatti di

reato commessi da amministratori e dipendenti pubblici in pregiudizio della pubblica

amministrazione (n. 14 istruttorie nel 2009, n. 43 nel 2010, n. 67 nel 2011, n.88 nel 2012, n.84 nel

2013, n.91 nel 2014).

Il fenomeno è contraddistinto nel quadriennio 2011-2014, da un palese incremento percentuale

progressivo, ed è stato già supportato da strategie di contrasto fondate su sinergie investigative e

collaborative, tuttora operanti con l’Autorità giudiziaria ordinaria, e con le stesse amministrazioni

danneggiate.


Tali strategie meritano di essere consolidate e rafforzate, con l’ulteriore perfezionamento delle

relazioni informative, in considerazione della emersione di fenomeni di criminalità organizzata,

tipicamente orientati alla contaminazione dell’integrità dei bilanci pubblici.

I fenomeni di corruzione si combinano con le logiche dell’infiltrazione criminale, concepite dalle

organizzazioni di tipo mafioso, secondo le dinamiche impresse dalla crisi economica 27.

Pertanto, gli interessi territoriali della criminalità organizzata si spostano e si allocano nelle aree

geografiche dove la pubblica amministrazione riesce a conservare, oppure ad ottenere, significativi

spazi finanziari per la gestione della spesa.

Si tratta di fenomeni, di logiche e di dinamiche, che non sfuggono all’attenzione della giurisdizione

della Corte dei conti, la quale nella predisposizione delle misure di prevenzione e di contrasto

finanziario , si avvale non solo dei consolidati strumenti normativi ed organizzativi d’intervento,

ma anche dei nuovi raccordi con il sistema dei controlli previsti dalla legge 213.12.

Non è facile valutare i dati statistici per sviluppare il rapporto tra la corruzione cd. emersa e la

corruzione cd. sommersa, ed anzi le più autorevoli fonti di cognizione della materia indicano la

elevata fallacità di qualsiasi sistema di misurazione fondato sulla percepibilità economica del grado

di diffusione dei sistemi corruttivi.

Appare ,quindi, opportuno accantonare l’accesso a tale tipo di valutazione 28, e procedere

comunque verso la intensificazione ed il perfezionamento delle strategie di contrasto. E proprio

sotto tale profilo, si osserva che con particolare attenzione e puntualità , le Procure della

Repubblica presso i Tribunali ordinari hanno sempre trasmesso, l’informativa di reato ex art. 129

disp. att. cpp , prevista per i casi di esercizio dell’azione per responsabilità penale su fatti che

ledono gli interessi patrimoniali della pubblica amministrazione.

E sempre sotto il medesimo profilo, assume sempre più fondamentale e cardinale rilevanza

organizzativa e funzionale, il protocollo d’intesa sottoscritto in data 19 giugno 2012, con il

coordinamento del Procuratore Generale della Repubblica di Bologna, tra i Procuratori della

27 “Crisi economica e corruzione procedono di pari passo, in un circolo vizioso, nel quale l’una è causa ed effettodell’altra” (Pres. R. Squitieri, Discorso per l’inaugurazione dell’anno giudiziario della Corte dei Conti, Roma ,10.2.2015).28 La Corte è fortemente sensibile all’allarme sulla corruzione sollevato anche in sede europea, trattandosi di unatematica che, incidendo direttamente sulla finanza pubblica, tocca il “core business” dell’Istituto, nel complesso delleproprie funzioni. Quanto ai dati sull’incidenza della corruzione, devo appena sottolineare che non sussistono criteriunivoci sulla base dei quali elaborare credibili stime quantitative; a maggior ragione risulta arduo esprimersi conriguardo alle dinamiche del fenomeno. È un’attività molto delicata, che impone serenità di giudizio e che, quindi, pernon indurre disorientamento e perplessità nell’opinione pubblica, richiede particolare sobrietà anche nellacomunicazione (Pres. Squitieri- Discorso per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2014, Corte dei conti, Roma 14febbraio 2014).

53

Repubblica del Distretto della Corte d’Appello, e la Procura regionale della Corte dei conti per

l’Emilia Romagna, il quale ha prodotto immediati effetti positivi, per impostare su principi di leale

cooperazione, di immediatezza e di semplificazione, i rapporti di scambio informativo ed

investigativo sulle attività di comune interesse.

Tale protocollo ha già superato la fase sperimentale, ed appartiene oramai agli strumenti di

ordinario coordinamento informativo, sempre suscettibile di successive fasi di perfezionamento nei

tempi e nelle modalità della cooperazione.

In relazione alla natura degli accertamenti probatori, ed in coincidenza alla emersione di indici di

aggravamento dei fenomeni devianti, riferiti a materie e/o ad aree territoriali di gestione, la

Procura Regionale ha progressivamente adeguato il raggio delle attività informative ed

investigative.

In relazione alla provenienza soggettiva delle denunzie, anche nell’anno 2014, tra le fonti delle

notizie di danno continua a rilevarsi il fenomeno della ricorrente afferenza alla gestione degli

interessi degli enti locali .

Nell’apertura dell’istruttoria, di sicuro rilievo (n.63) sono le fattispecie riscontrate con la notizia

pubblicata dagli organi di Stampa, e qualificata da specifici e concreti riferimenti alla vicenda di

gestione ed al comportamento d’amministrazione.

Nei rapporti con la Stampa , gli uniformi indirizzi di coordinamento adottati dalla Procura

Generale nel corso del tempo, sono sempre contrassegnati dalla rigorosa attribuzione all’Ufficio del

Pubblico Ministero della posizione di “attento osservatore esterno”, con i conseguenti profili di

neutralità connessi alla rilevanza primaria della tutela della riservatezza, la quale impone una

rigorosa etica professionale improntata all’obbligo di segretezza sulle attività d’ufficio incidenti su

posizioni soggettive, che può ritenersi cessato solo con l’instaurazione del giudizio pubblico di

responsabilità amministrativa.

Tuttavia, nel corso degli ultimi anni, la emersione di fattispecie di gestione degli interessi pubblici,

in relazione alle quali le Comunità territoriali manifestano diffusi stati di disagio e di particolare

attenzione, hanno indotto la Corte dei conti a ricercare nel sistema della comunicazione

istituzionale, strumenti di maggiore apertura per la effettiva realizzazione del diritto

d’informazione.

L’interesse alla esatta conoscenza delle attività orientate alla tutela delle aspettative diffuse di

protezione del diritto alla buona amministrazione, deve -però- essere soddisfatto con garanzie di


pieno ed oggettivo equilibrio, al fine di assicurare la veridicità, l’appropriatezza e la inerenza della

notizia al fatto meritevole di divulgazione e di conoscenza.

55

4 IL GIUDIZIO DI CONTO A GARANZIA DELLA ECONOMICITÀ EDELLA TRASPARENZA FINANZIARIA

Nell’esercizio delle attribuzioni giurisdizionali, la Sezione giurisdizionale per l’Emilia-Romagna ha

restituito importanza ed attualità al giudizio di conto, da annoverare tra gli strumenti

fondamentali per conferire “certezza legale” alle gestioni pubbliche.

La obbligatorietà del giudizio di conto, e la sua indefettibilità ed inderogabilità, non può essere

elusa con rappresentazioni sintetiche delle partite a “carico” e delle partite a “discarico”

dell’agente contabile, e richiede –pertanto- che tutti i movimenti in entrata ed in uscita siano

analiticamente descritti con la specificazione degli importi, della causale e dei capitoli ripartiti tra

la parte dei residui e la parte di competenza.

E dunque, l’inesatto adempimento dell’obbligo di resa del conto equivale all’inadempimento degli

obblighi gravanti sull’agente contabile, ed alla carenza di “certezza” sulla legalità finanziaria della

gestione pubblica.

Sull’estensione del giudizio, e sui requisiti formali e sostanziali per l’adempimento dell’obbligo di

resa del conto, nell’anno 2014 la giurisprudenza della Corte dei conti -formatasi per l’importante

contributo dato dalla Sezione Giurisdizionale per l’Emilia-Romagna- ha consolidato il principio

dell’assoggettamento a giudizio di conto dei concessionari-gestori delle entrate di pertinenza degli

enti locali, poiché la nozione allargata di agente contabile comprende anche i soggetti privati che

abbiano di fatto maneggio di danaro pubblico, in armonia con l’art. 103 cost. , la cui forza

espansiva costituisce criterio regolatore della materia.

In forza dei medesimi principi la giurisdizione di conto si estende nei confronti delle società private

concessionarie della gestione di spazi di parcheggio siti nel territorio comunale.


5 LE SPESE DEI GRUPPI CONSILIARI

La materia ha assunto progressiva rilevanza non solo per la connessione tipologica a fattispecie

emerse con connotati di particolare gravità in altri ambiti regionali, ma anche per la introduzione

normativa di un apposito controllo della Sezione regionale della Corte dei conti sulla

rendicontazione annuale dell’esercizio di spesa da parte di ciascun gruppo consiliare del Consiglio

regionale, da predisporre secondo linee guida deliberate dalla Conferenza permanente per i

rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, e recepite con

decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (art. 1 comma 9 legge n.213/2012) 29.

La introduzione del nuovo istituto, fondato sulla rendicontazione amministrativa della spesa, ha

contribuito al rafforzamento del raccordo tra la funzione di controllo e la funzione inquirente,

entrambe intestate alla stessa Corte dei conti, e ha consentito l’immediata attivazione -per

l’esercizio finanziario 2012- delle verifiche e dei riscontri contabili, definite con l’instaurazione dei

relativi giudizi.

Rimane tuttora aperto nella giurisprudenza della Corte dei conti, il dibattito sulla questione della

ammissibilità e della inerenza del giudizio per resa di conto ,nei confronti dei gruppi consiliari, ma

la diversità delle opinioni e degli orientamenti che si sono finora manifestati, non interferisce con

l’operatività del nuovo raccordo con la funzione di controllo, né tanto meno può interferire con gli

scambi informativi già consolidati con la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bologna.

Sul punto in questione, la procura regionale non ha condiviso la deduzione difensiva del vizio

dell’azione di cd. prosecuzione contabile, prospettato dalla Regione Emilia-Romagna nel ricorso per

il conflitto di attribuzione sollevato avverso gli inviti a dedurre. Il principio di effettività della

tutela giurisdizionale è completato -infatti- dal criterio di convergenza, e comunque di non

confliggenza , nella ipotesi del cumulo astratto degli strumenti giuridici applicabili alle materie

controverse.

29 Un nuovo versante è stato aperto in merito alla gestione, da parte dei gruppi consiliari dei Consigli regionali, dellerisorse ad essi trasferite (contestualmente all’introduzione, con l’art. 1, commi 9, 10 e seguenti, del D.L. 174 del 2012,del rendiconto di tale gestione e del controllo, su di esso, della Sezione regionale di controllo). La Corte, nelle sue diversecomponenti, opera osservando il principio della proporzione fra mezzi e risultati, evitando azioni dimostrative edazzardate e non trascurando prudenza e doveroso riserbo (Procuratore Generale S. Nottola, Discorso perl’inaugurazione dell’anno giudiziario 2014 cit.).

57

6 I DEBITI FUORI BILANCIO NELLA GESTIONE PATRIMONIALE EFINANZIARIA DEGLI ENTI LOCALI

I profili di gestione assoggettati nel 2014 ,con maggiore frequenza, ad accertamento documentale e

probatorio sono: la riscossione delle entrate degli enti locali , con particolare riferimento anche alla

riscossione dei contributi di costruzione conseguenti al rilascio di permessi di costruire; il ricorso a

consulenti e collaboratori esterni, nonostante la presenza di professionalità interne disponibili, e

quindi in violazione del principio di auto-sufficienza economica; e gli incarichi dirigenziali esterni di

cd. alta professionalità conferiti in carenza dei titoli obbligatori di legittimazione soggettiva .

Nell’anno 2014 sono pervenute n. 194 (n. 96 nell’anno 2013) comunicazioni di riconoscimento di

debiti fuori bilancio (n. 117 Comuni, n. 13 Province, n. 64 Stato).

La diffusione dei vincoli ed obblighi informativi sulla gestione dei bilanci degli enti locali ha

assunto fondamentale e sempre maggiore rilevanza, a garanzia del buon andamento della pubblica

amministrazione, e della integrità e della trasparenza nella gestione di bilancio degli enti locali.

Sotto il profilo del puntuale rafforzamento degli obblighi informativi, è emblematica: la disciplina

introdotta sulle sentenze di accoglimento del ricorso avverso il silenzio inadempimento

dell’amministrazione, che sono trasmesse in via telematica alla Corte dei conti (art. 1 d.l. 9.2.2012

n.5 conv. in legge 4.4.2012 n.35), la quale è adesso collegata all’indennizzo da ritardo nella

conclusione del procedimento (v. misure per la semplificazione amministrativa - art. 28 “Decreto del

fare” cit.); ed anche la disciplina sull’obbligo di tempestiva comunicazione entro il termine di

trenta giorni alla Corte dei conti, di copia integrale del decreto di acquisizione cd. sanante, previsto

dall’art. 42 bis T.U. in materia di espropriazione per pubblica utilità (DPR 8.6.2011, modificato

con d.l. 6 luglio 2011 n.98 conv. in legge 15.7.2011 n.111) ; ed infine, ancora più di recente, la

disciplina che prevede sanzioni specifiche, nei confronti dei responsabili dei competenti servizi degli

enti locali, nell’ipotesi di omissione della richiesta degli spazi finanziari in deroga al patto di

stabilità interno, e di omessa liquidazione dei pagamenti per i debiti scaduti della p.a. , oltre alle

sanzioni specifiche nei confronti dei revisori dei conti, nell’ipotesi di omissione della segnalazione

dell’inadempimento al pubblico ministero finanziario (art. 1 , commi 549-550, legge n. 147/2013 -

legge di stabilità per l’anno 2014)30.

30 549. “Su segnalazione del collegio dei revisori o del revisore dei singoli enti, la procura regionale competente dellaCorte dei conti esercita l'azione nei confronti dei responsabili dei servizi interessati che, senza giustificato motivo, nonhanno richiesto gli spazi finanziari nei termini e secondo le modalità di cui al comma 547, ovvero non hanno effettuato,entro l'esercizio finanziario 2014, pagamenti per almeno il 90 per cento degli spazi concessi ……. In caso di ritardata o


Peraltro, tale ultima disposizione, espressamente applicabile anche alle società pubbliche,

contribuisce all’ulteriore ampliamento delle fattispecie sanzionatorie.

mancata segnalazione da parte del collegio dei revisori o del revisore, le sezioni giurisdizionali regionali della Corte deiconti irrogano ai componenti del collegio o al revisore, ove ne sia accertata la responsabilità, una sanzione pecuniariapari a due mensilità del trattamento retributivo, al netto degli oneri fiscali e previdenziali”, e si applicano il terzo equarto periodo del presente comma”. 550. “Le disposizioni del presente comma e dei commi da 551 a 562 si applicanoalle aziende speciali, alle istituzioni e alle società' partecipate dalle pubbliche amministrazioni locali indicatenell'elenco di cui all'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n.196”.

59

7 FRODI ED IRREGOLARITÀ NELLA GESTIONE DEI CONTRIBUTINAZIONALI E COMUNITARI

Anche nell’anno 2014, le attività informative ed investigative sulla gestione dei contributi pubblici,

hanno ricevuto un maggiore impulso31 che ha consentito di sottoporre ad approfondite verifiche

probatorie una molteplicità di fattispecie viziate da irregolarità nella fase di istruzione

documentale, necessaria per la liquidazione dei contributi comunitari.

Ciò nonostante, nel biennio 2013-2014, l’entità finanziaria ed il numero delle frodi e delle

irregolarità accertate sulla erogazione dei contributi comunitari, non ha manifestato particolari

indici di gravità, in confronto alle esperienze ed alle statistiche degli altri ambiti regionali .

Tuttavia, rispetto alle esperienze acquisite nei periodi anteriori, assumono rilevante significato per

l’incisività del complessivo valore finanziario, gli accertamenti ed i controlli operati dal Nucleo

Speciale Spesa Pubblica e Repressione Frodi Comunitarie, sulle imprese agricole che hanno

percepito contributi nell’ambito della P.A.C. a carico dei fondi FEAGA e FEASR (Piano di

intervento cd. “Bonifica”).

Nella giurisprudenza della Corte dei Conti, l’elemento fondamentale che consente di individuare

nelle fattispecie relative alla gestione delle risorse comunitarie una situazione di danno per l’erario,

è costituito dall’indebita destinazione delle risorse a finalità diverse da quelle previste, in modo che

sia vanificato lo scopo dell’erogazione medesima, e ciò sotto diversi profili: al momento

dell'erogazione, se essa è disposta al di fuori dei presupposti di legge e/o dei presupposti di fatto; dopo

l'erogazione, nella vigenza del vincolo di destinazione se esso non è rispettato, ovvero se tale vincolo

sia leso da condotte devianti dalla sana e corretta gestione finanziaria; al momento in cui è sorto il

diritto al recupero (perché i contributi sono stati erogati non correttamente ovvero non è rispettato il

loro vincolo di destinazione) e non si procede tempestivamente ed efficacemente al loro recupero,

anche coattivo.

La giurisprudenza della Corte di Cassazione ha confermato che sono esclusi dalla giurisdizione della

Corte dei conti, solo ed esclusivamente, i contributi e le sovvenzioni “a fondo perduto” perché privi

del vincolo di destinazione, e dell’appartenenza ad un programma amministrativo che inserisca

31 Nell’anno 2013 la Procura Generale ha rinnovato l’ “Accordo di cooperazione amministrativa” già stipulato nel 2006con l’OLAF (Ufficio europeo per la lotta antifrode). Il nuovo Accordo sostituisce, , il precedente protocollo, con gliaggiornamenti e le integrazioni divenute necessarie, in considerazione dello sviluppo dei rapporti di collaborazioneinvestigativa e dell’evoluzione della giurisdizione contabile.


l’operatore-beneficiario della provvista finanziaria, in un piano di obiettivi a rilevanza pubblica (v.

ab imis Cass. Sez. Un. Civ. n. 9846/2011).

L’azione investigativa e d’accertamento della procura regionale, è conforme al principio di diritto

europeo secondo il quale, costituisce “irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto

comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che possa avere

come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale della comunità o ai bilanci da queste gestite”.

E proprio sotto tale profilo, la evoluzione della giurisprudenza sugli ambiti di giurisdizione

assorbiti nelle attribuzioni della Corte dei Conti è palesemente ed unanimemente orientata a

ricondurre alla cognizione del giudice della finanza pubblica tutte le condotte di gestione che

incidono su fondi a destinazione vincolata, in relazione ai quali il privato fruitore o destinatario del

contributo diviene il terminale di una attività funzionalmente dipendente e collegata all’interesse

pubblico, da cui discende l’assunzione della qualità di soggetto agente ,sia pure occasionalmente,

nell’interesse della Pubblica Amministrazione per effetto dell’atto di concessione del contributo.

Infatti, in relazione al principio di assimilazione tra risorse nazionali e comunitarie sancito dall’art.

325 del TFUE (ex art. 280 del TCE), ogni vantaggio indebito e contrario agli obiettivi del diritto

europeo, conseguito con violazioni formali del patto di fedeltà e di leale cooperazione con gli enti

gestori dei contributi, integra l’ipotesi del danno finanziario arrecato alla gestione delle risorse

nazional/comunitarie.

Sull’interpretazione, e sull’estensione applicativa degli enunciati principi, la procura regionale ha

proposto alcuni atti d’appello.

61

8 GLI INCARICHI PROFESSIONALI E GLI INCARICHI DICONSULENZA

Molteplici ed eterogenee sono le fattispecie di interesse, sottoposte al vaglio critico del sindacato

finanziario, per la preposizione ad incarichi dirigenziali in difetto dei titoli di legittimazione

professionale, e per il conferimento di incarichi di studio, ricerca o consulenza, di dubbia utilità

economica per la pubblica amministrazione.

Gli orientamenti della giurisprudenza della Corte dei conti sono oramai consolidati in approfondite

riflessioni sui presupposti, sui limiti, sulla utilità e sulla remunerabilità delle prestazioni

commissionate al professionista esterno, e quindi tutti gli accertamenti probatori definiti, ed in

corso di definizione, sono mirati a circoscrivere specifiche e puntuali fattispecie.

Sul contenuto dei giudizi instaurati nella materia degli incarichi professionali e delle consulenze,

l’accertamento dei comportamenti amministrativi difformi dai limiti e dai vincoli apposti alla

facoltà di devoluzione esterna dei compiti di gestione propri della P. A. , è stato ricondotto al

principio di auto-sufficienza economica recepito nelle discipline di contenimento della spesa.

Quanto alla natura ed ai limiti del giudizio di responsabilità amministrativa, sul sindacato di

economicità espletato dalla Corte dei conti in relazione all’atto di conferimento dell’incarico

professionale, la Corte di Cassazione ha reiterato l’affermazione di principio conforme alla

ammissione della valutazione dei mezzi scelti dall’amministrazione, secondo criteri di adeguatezza,

oppure –viceversa– di esorbitanza ed estraneità rispetto al fine pubblico da perseguire, senza che

ciò costituisca eccedenza del potere giurisdizionale sulla riserva d’amministrazione.

La disciplina della materia è stata assoggettata a continue revisioni normative che hanno

progressivamente tipizzato i presupposti di legittimità formale, sostanziale e finanziaria dell’atto di

conferimento dell’incarico esterno, il quale è stato, poi, anche inserito nella categoria dei

provvedimenti vincolati da regimi informativi, comunicativi e di pubblicità, finalizzati a garantire

la trasparenza amministrativa ed il controllo conoscitivo, in una logica complessiva di

contenimento della spesa pubblica.

Molto attenta ,sul punto, è la vigilanza esercitata dalla Sezione di Controllo della Corte dei conti

per l’Emilia-Romagna, la quale anche nell’anno 2014 ha comunicato alla Procura Regionale

molteplici rilievi con puntuali, documentate e riscontrate osservazioni.


9 GLI ACCERTAMENTI SULLA SPESA SANITARIA

Costante è l’attenzione istruttoria ed informativa sulla gestione della spesa sanitaria, in tutti i suoi

complessi e variegati profili.

Alcuni accertamenti, svolti con l’ausilio collaborativo della Guardia di Finanza, afferiscono al

sistema di attribuzione del budget in favore delle strutture e degli istituti di cura di diritto privato,

ed al sistema dei relativi rimborsi per prestazioni in regime di ricovero, od in regime ambulatoriale.

Gli accertamenti nei quali sono inseriti le numerose fattispecie di danno da colpa sanitaria, per

errore diagnostico, per errore terapeutico, od errore nel protocollo chirurgico, sono rigorosamente

orientati ai principi della colpa grave.

Infatti, per soddisfare le aspettative che manifestano l’affidamento del cittadino/utente del

servizio, su trasparenti garanzie di governo clinico del sistema sanitario, la Procura Regionale ha

perfezionato i criteri di ricerca e di selezione informativa, traendo elementi di conoscenza dai casi

già accertati di colpa sanitaria .

Gli orientamenti della giurisdizione di responsabilità amministrativa sono pienamente conformi

agli indirizzi interpretativi elaborati dalla Corte di Cassazione, la quale ha di recente rivisitato i

criteri d’ermeneutica giuridica per l’applicazione del cd. “decreto Balduzzi” (d.l. 13 settembre 2012,

n. 158, come modificato dalla legge di conversione 8 novembre 2012, n. 189).

Infatti, il giudice di legittimità ha chiarito la portata della clausola di salvezza dell'obbligo ex art.

2043 cod. civ. , affermando che l'art. 3, comma 1, legge 8 novembre 2012, n. 189 cit. “nel prevedere

che l'esercente la professione sanitaria il quale nello svolgimento della propria attività si attiene a linee

guida e buone pratiche accreditate dalla comunità scientifica non risponde penalmente per colpa lieve",

fermo restando, in tali casi, "l'obbligo di cui all'articolo 2043 del codice civile", non esprime alcuna

opzione per la configurazione della responsabilità civile del sanitario come responsabilità

necessariamente extracontrattuale, ma intende solo escludere, per tale ambito (ndr. art 2043 cit.),

l'irrilevanza della colpa lieve.

In particolare, la menzionata disposizione, “poiché omette di precisare in che termini si riferisca

all’esercente la professione sanitaria e concerne nel suo primo inciso solo la responsabilità penale”,

comporta che la norma dell’inciso successivo (“resta comunque fermo l’obbligo di cui all’art. 2043 cod.

civ.”), debba essere interpretata, in conformità al principio per cui in lege aquilia et levissima culpa

venit .

63

Pertanto, il legislatore si è preoccupato di escludere l’irrilevanza della colpa lieve nell’ambito della

responsabilità extracontrattuale di diritto civile.

Deve, viceversa, escludersi che con tale inciso il legislatore abbia inteso esprimere un’opzione a

favore della qualificazione della responsabilità medica, come responsabilità necessariamente

extracontrattuale (Cass. Sez. 6, ord. n. 8940.14).

Nei precedenti orientamenti, la Corte di Cassazione aveva affermato, con obiter dictum , -non

indicando contestualmente alcuna clausola interpretativa del secondo inciso dell’art. 3, comma 1-,

che la materia della responsabilità civile segue le sue regole consolidate anche per la cd.

responsabilità contrattuale del medico e della struttura sanitaria, da contatto sociale (Cass. n.

4030.2013).

Viceversa, per i profili processuali, nel giudizio a pluralità di parti, instaurato da un paziente per

far valere la responsabilità solidale di una casa di cura e del sanitario operante presso di essa, non

ricorre l’ipotesi del litisconsorzio necessario passivo, in quanto la parte attrice ha il diritto di

pretendere da ciascun condebitore il pagamento dell'intera somma dovuta a titolo di risarcimento

dei danni subiti, ed instaura nei confronti di ciascuna parte convenuta, una causa scindibile, in

applicazione dei principi derivanti dall'obbligazione solidale passiva (Cass. Sez. 3 n. 8413.14).

Ed ancora, sul punto in questione, la Corte di Cassazione, ha posto in rilievo che l’unicità del fanno

dannoso richiesta dall’art. 2055 cod. civ. ai fini della configurabilità della responsabilità solidale

degli autori dell’illecito deve intendersi in senso non assoluto, ma relativo; e dunque ricorre tale

responsabilità, pur se il fatto dannoso sia derivato da più azioni o omissioni, dolose o colpose,

costituenti fatti illeciti distinti, ed anche diversi, solo a condizione che “le singole azioni o omissioni,

legate da un vincolo di interdipendenza, abbiano concorso in maniera efficiente alla produzione

dell’intero danno” (Cass. Sez. 3 n. 20192.14).


10 LA DIRIGENZA AMMINISTRATIVA ED I RAPPORTI FIDUCIARI.LE INCOMPATIBILITÀ ED I CONFLITTI D’INTERESSE

Sugli incarichi dirigenziali assumono rilevanza gli orientamenti della giustizia costituzionale, la

quale -proprio con riferimento alla dirigenza amministrativa- ha affermato più volte che la «netta e

chiara separazione tra attività di indirizzo politico-amministrativo e funzioni gestorie» costituisce

la condizione «necessaria per garantire il rispetto dei principi di buon andamento e di imparzialità

dell’azione amministrativa» (Corte cost. sentenza 3 maggio 2013, n.81).

Infatti, al principio di imparzialità sancito dall’art. 97 Cost. si accompagna, come «naturale

corollario», la separazione «tra politica e amministrazione, tra l’azione del “governo” –che, nelle

democrazie parlamentari, è normalmente legata agli interessi di una parte politica, espressione di

forze di maggioranza–, e l’azione della “amministrazione”– che, nell’attuazione dell’indirizzo

politico della maggioranza, è vincolata invece ad agire senza distinzione di parti politiche, al fine

del perseguimento delle finalità pubbliche obbiettivate dall’ordinamento» (sentenza n.81.2013 cit).

La separazione tra funzioni di indirizzo politico-amministrativo e funzioni di gestione

amministrativa, quindi, costituisce un principio di carattere generale, che trova il suo fondamento

nell’art. 97 cost, ma l’individuazione dell’esatta linea di demarcazione tra gli atti da ricondurre alle

funzioni dell’organo politico, e gli atti da ricondurre alla competenza della dirigenza

amministrativa, spetta al legislatore.

Tuttavia ,a sua volta, anche il potere legislativo incontra un limite nello stesso art. 97 Cost., poiché

nella individuazione degli atti di indirizzo politico amministrativo e degli atti di natura gestionale,

il legislatore non può compiere scelte irragionevoli e contrastanti con il principio di separazione tra

politica e amministrazione, poiché altrimenti sussisterebbe la lesione dell’imparzialità della

pubblica amministrazione (Corte cost. sentenza 3 maggio 2013, n.81 cit.).

Ciò premesso, la Corte Costituzionale ha precisato che il necessario grado di fiduciarietà negli

incarichi di diretta collaborazione, non consente la assunzione di personale in deroga a criteri

selettivi idonei a valorizzare il possesso di esperienze professionali specifiche, e di particolare

competenze derivanti da pregresse esperienze istituzionali ed amministrative.

I principi costituzionali sul buon andamento amministrativo ritornano nel quadro normativo delle

disposizioni vigenti in materia di cumulo di incarichi, di incompatibilità e di conflitto d’interessi

tra funzioni ed incarichi, che risultano rafforzate e consolidate nei più recenti interventi legislativi.

65

Infatti, la legge 6 novembre 2012 n. 190 recante “Disposizioni per la prevenzione e la repressione

della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione”, all’art. 1 comma 42 -nella

introduzione di alcune modifiche apportate all’art. 53 decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165- ha

confermato la giurisdizione della Corte dei conti sulla responsabilità patrimoniale del dipendente

pubblico gravato dall’obbligazione restitutoria dei compensi illegittimamente percepiti,

prevedendo espressamente che «(comma 7-bis) L'omissione del versamento del compenso da parte del

dipendente pubblico indebito percettore costituisce ipotesi di responsabilità erariale soggetta alla

giurisdizione della Corte dei conti») .


11 L’ORGANIZZAZIONE DELL’UFFICIO E DELLE FUNZIONI. LERISORSE DISPONIBILI

L’organizzazione delle attività inquirenti nell’anno 2014, è stata agevolata da un quadro di relativa

stabilità nella copertura della pianta organica dei Magistrati, la quale negli anni anteriori è stata -

viceversa- più volte incisa dagli ordinari fattori modificativi, connessi alle fisiologiche procedure di

assegnazione, di trasferimento e di tramutamento di funzioni, che implicano il necessario sviluppo

di nuovi avviamenti.

La favorevole definizione di tali procedure ha consentito il superamento del basso livello di

copertura dell’organico di Magistratura, il quale negli anni anteriori si era attestato sulla

percentuale media del 50 % .

Nella revisione dell’organizzazione dell’ufficio, la Procura Regionale dell’Emilia-Romagna si

avvale -oggi- di ottime potenzialità di risultato , in considerazione del costante impegno e della

dedizione professionale dei Magistrati, che con entusiasmo, capacità ed elevato senso delle

istituzioni, applicano abilità, conoscenze ed energie intellettuali.

Nella revisione e nell’aggiornamento dei fattori organizzativi, il personale amministrativo ha

assunto un ruolo fondamentale, e progressivamente di maggiore rilievo.

Infatti, le urgenze e le evidenze rilevate nei carichi del lavoro istruttorio, hanno richiesto un salto di

qualità nell’organizzazione dei servizi, con la fattiva collaborazione del personale amministrativo,

per la elaborazione dei nuovi protocolli interni, ritenuti necessari allo svolgimento delle attività

d’ufficio, con logiche di competenza, di proporzionalità e di adeguatezza rispetto alla complessità

degli adempimenti affidati.

Nei contesti di lavoro, segnati dai requisiti d’urgenza, si è reso anche necessario la internalizzazione

di elaborazioni informatiche, che nelle prassi ordinarie sono devolute con il sistema delle deleghe

esterne. Tali processi di attività sono stati gestiti con metodi in tandem ed in equipè, con gruppi

misti di lavoro, integrati da unità di magistrati e di personale amministrativo.

Anche nel 2014 il protocollo per la de-materializzazione dei documenti nei processi e nei fascicoli

istruttori, e l’adozione di metodi di semplificazione del lavoro con standard uniformi per la

trattazione degli affari seriali, sono i più importanti indicatori di efficienza che devono attribuirsi

al merito del personale amministrativo.

67

Tali profili di efficienza organizzativa hanno consentito il favorevole superamento della fase di

gestione sperimentale del fascicolo informatico, e si rimane ancora in attesa del definitivo

allestimento dell’aula d’udienza , per avviare -nei giudizi di responsabilità amministrativa- la

esperienza del processo informatico, che si avvale della integrale dematerializzazione di tutti i

documenti inclusi nel contraddittorio processuale.

Un fattore relazionale di fondamentale rilevanza per l’orientamento strategico delle indagini,

risiede nel modello di collaborazione instaurato con la Guardia di Finanza, ispirato da principi di

efficienza e di ottimizzazione del rendimento investigativo.

Allo stato degli atti, risultano delegate alla Guardia di Finanza le indagini sui più complessi ed

importanti settori di attività delle pubbliche amministrazioni , tra i quali sono compresi : i

finanziamenti comunitari, nazionale e regionali, la spesa sanitaria, diretta ed indiretta, e la

gestione del patrimonio pubblico, estesa alla materia della riscossione dei canoni e degli oneri.

Efficienti protocolli di collaborazione sono stati instaurati con le Procure della Repubblica operanti

nel territorio regionale, poiché le buone prassi hanno compreso il coordinamento fra le attività di

polizia economico-finanziaria e le attività di polizia giudiziaria.

Le collaborazioni di lavoro sono state fondate sull’immediato collegamento informativo e

documentale a carattere di reciprocità, con soluzioni che superano le letture formali e burocratiche

insite nella interpretazione ampiamente superata dell’art. 129 disp. att. cod. proc. pen..

I rapporti tra il processo penale ed il processo di responsabilità amministrativa si avvalgono –

dunque – di forme di coordinamento investigativo funzionali alla reciproca interazione ed

integrazione tra le fonti di prova, pienamente utilizzabili con le garanzie dei contraddittorio nel

giudizio dinnanzi alla Corte dei conti.

L’interazione e l’integrazione tra i distinti fenomeni processuali e/o investigativi si è estesa anche

alle ipotesi definite dal Giudice penale con rito alternativo, quale la sentenza di «patteggiamento»,

oppure ancora alle indagini concluse con semplice decreto di archiviazione.

Il coordinamento investigativo è agevolato dalla considerazione che il danno erariale nella

giurisprudenza della Corte dei conti ha assunto dimensioni economiche e patrimoniali eccedenti il

profitto od il provento da reato. Ciò perché l’illiceità erariale rappresenta un cerchio concentrico

molto più ampio dell’illiceità penale, in quanto la clausola generale di diritto pubblico, sulla quale

si fonda il regime della responsabilità amministrativa, occupa un perimetro molto più esteso

rispetto a quello garantito dalla tipicità dei fatti di reato contro la P.A..


Nel modello di organizzazione del lavoro, la Procura Regionale ha incentivato lo sviluppo di profili

di leale e fattiva cooperazione con gli uffici dell’amministrazione regionale per il conferimento di

deleghe istruttorie.

Con l’accelerazione della trattazione delle istruttorie più remote, e con la individuazione di quelle

qualificate dalla permanente attualità dell’interesse processuale, è stato avviato il programma di

revisione e di aggiornamento dell’archivio delle notizie di danno, per la eliminazione dei carichi di

lavoro oramai privi di indici di rilevanza giuridica ed economica.

Infatti, tra le linee-guida di organizzazione dell’ufficio, sussiste la tendenza a realizzare la completa

attualizzazione delle attività investigative su fatti ed informazioni correnti, al fine di garantire lo

svolgimento di accertamenti quasi concomitanti alle fattispecie denunziate. Tuttavia, su tale linea

d’indirizzo organizzativo incidono i limiti di compatibilità con le risorse umane disponibili.

Gli elementi statistici relativi allo stato della esecuzione e dei recuperi si annoverano tra i fattori

incidenti sulla qualità della tutela finanziaria degli interessi pubblici.

Sotto il profilo della effettività della tutela, e della satisfattività delle garanzie apposte all’integrità

della finanza pubblica, merita menzione l’incremento delle fattispecie assistite da misure di cautela

patrimoniale, per il ricorso all’istituto del sequestro conservativo (n.16), e dell’azione revocatoria.

Infatti, la verifica degli indici di recuperabilità del danno, e dello stato dei procedimenti di recupero

esecutivo appartiene ad un contesto di valutazioni sempre più condizionato e dipendente dal

bisogno di ricercare gli indicatori di effettività del servizio della Giustizia.

I risultati conseguiti dall’organizzazione del servizio di monitoraggio sulle attività esecutive delle

pubbliche amministrazioni, per il recupero delle somme quantificate nelle sentenze di condanna,

dimostrano – con indicatori dotati di certezza documentale – l’innalzamento del livello di vigilanza

amministrativa, e l’accrescimento dell’effettività della tutela pubblica.

69

12 CONCLUSIONI

Il diritto alla buona amministrazione, che comprende il complesso dei diritti al buon

funzionamento dei servizi pubblici, si muove lungo la linea di produzione di efficaci ed effettive

garanzie per il buon andamento della gestione degli interessi collettivi ; e -pertanto- l’istituto della

responsabilità amministrativa è chiamato a svolgere il ruolo di “stimolo e d’incentivo” delle

condotte virtuose, e di “deterrenza ed inibizione” dei fenomeni di mala-amministrazione.

L’etica, l’integrità e la trasparenza della gestione della finanza pubblica, indicano i contenuti del

diritto alla buona amministrazione, -già compreso tra i diritti fondamentali della Persona-, e

richiedono che il dovere di fedeltà alla Repubblica nell’osservanza della Costituzione e delle sue

leggi, sia rispettato -in primo luogo- proprio dai cittadini ai quali sono affidate funzioni pubbliche,

da esercitare con disciplina ed onore (art.54 Cost.), restituendo -in tal modo- a tutte le Istituzioni il

volto della ordinaria e quotidiana normalità nelle attività di servizio nei confronti del Cittadino.

Nel contesto normativo generato dalla nuova Costituzione economica, tra i bisogni di effettività

della tutela pubblica, la Corte dei conti appartiene al sistema delle garanzie giurisdizionali e lo

completa con lo svolgimento del ruolo infungibile di Giudice della finanza e dell’economia pubblica.

Le misure di rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione

finanziaria delle regioni, e le concorrenti misure per il rafforzamento del sistema dei controlli sugli

enti locali (artt. 1-3 legge 213 cit.), sono completate da norme che stabiliscono un raccordo

permanente delle funzioni di controllo con l’istituto della responsabilità amministrativa-contabile,

considerato nel duplice profilo della finalità risarcitoria-restitutoria , e della finalità sanzionatoria,

interdittiva e di deterrenza anche su nuove fattispecie tipizzate.

E’ profondamente errato e fuorviante procedere alla lettura separata delle funzioni della Corte dei

conti, distinguendo le competenze del controllo collaborativo dalle competenze giurisdizionali,

perché le tendenze legislative più recenti si muovono verso sempre più frequenti raccordi, e

reciproche integrazioni, nella logica del rafforzamento delle garanzie di legalità sostanziale della

spesa pubblica, e dell’effettivo funzionamento della governance economica europea nel nuovo

sistema dei bilanci pubblici.

Così come, appare riduttivo continuare ad indicare nella responsabilità amministrativa un semplice

istituto di chiusura del sistema dei controlli, poiché le recenti disposizioni normative poste a tutela

della integrità e della trasparenza dei bilanci pubblici-prima-, ed il consolidamento dei rapporti di

collegamento tra le tutele giurisdizionali –poi-, dimostrano la centralità dell’azione pubblica di


danno erariale, posta a salvaguardia del buon andamento delle pubbliche amministrazioni, e

quindi dei diritti fondamentali della Persona e del Cittadino.

La legislazione di contrasto dei fenomeni corruttivi e di illegalità amministrativa evidenzia la

necessità di rafforzare il sistema integrato tra le misure di prevenzione e le misure di repressione,

con garanzie di effettività a presidio della legalità sostanziale della spesa pubblica.

Lo sviluppo della Repubblica delle Autonomie, il quale è realizzabile solo con il contestuale

ampliamento del sistema delle garanzie poste a tutela della integrità e dell’equilibrio dei bilanci

pubblici, presuppone una rete unitaria di regole e principi che conferiscono coesione al sistema dei

pubblici poteri, pur nella diversità degli ordinamenti giuridici territoriali.

La capacità espansiva delle materie di contabilità pubblica, da razionalizzare con letture

giurisprudenziali più omogenee tra loro, conferma che nella lettura della Costituzione, la Corte dei

conti è il «giudice naturale della tutela degli interessi pubblici e della tutela dai danni pubblici», e che

la risposta alle legittime aspettative della Comunità sui temi della buona amministrazione, non può

essere data con pienezza ed effettività senza un quadro normativo ed interpretativo, che sia idoneo

a prevenire la formazione di aree di immunità di fatto e di diritto.

Pertanto, sul fondamento delle superiori considerazioni, con la serena e consapevole coscienza

professionale, condivisa con Tutti i Colleghi Magistrati ed il Personale amministrativo, di avere

conferito e di continuare a conferire, il massimo impegno consentito dalle risorse disponibili,

nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali, la Procura Regionale

SIG. PRESIDENTE

chiede alla Sezione Giurisdizionale di dichiarare aperto, in nome del Popolo Italiano, l’anno

giudiziario 2015 della Corte dei conti presso la Regione Emilia-Romagna.

71

ALLEGATI

DATI STATISTICI

PERSONALE DI MAGISTRATURA

in servizio al 01.01.2014

Procuratore Regionale Dott. Salvatore Pilato

Vice Procuratore Generale

Dott. Antonio Nenna (in servizio dal 08/01/14)Dott. Marcello IacubinoDott. Filippo IzzoDott. Attilio BecciaDott. Quirino Lorelli (in assegnazione aggiuntiva dal 09/05/14 per unanno)Dott. Pasquale Principato (trasferito su domanda dal 08/01/14 alla Pro-cura regionale per l’Umbria e in aggiuntiva a Bologna fino al10/07/14)

PERSONALE AMMINISTRATIVO

in servizio al 01.01.2014

Area DipendentiPosti previstiin organico

Personalein servizio

C

Dott.ssa Annamaria Quaranta

Sig.ra Claudia Biancoli

Sig. Salvatore De Clario

Dott. Federico Roberti

Sig.ra Roberta Zucchi

6 5

B

Sig.ra Angelica Barbato

Sig.ra Stefania Battaglia

Sig.ra Giovanna Biondi

Sig. Domenico Severino

Sig. Bruno D’Acunzo

Sig.ra Laura Baldi (in servizio dal 01/01/14)

Sig. Marco Foletti (in servizio dal 01/05/14)

3 7

2 collaboratori part time al 91,66%

1 collaboratore part time al 88,81%

1 collaboratore in aspettativa frazionata

SITUAZIONE DELLE ISTRUTTORIE

Tipologia n.

PENDENTI al 01.01.2014 3112

Aperte 1472

Archiviazioni 1476

Numero atti di citazione 63

Giudizi per resa del conto 1

PENDENTI al 31.12.2014 3063

SITUAZIONE DEI CONTI GIUDIZIALI

ESTINZIONI Totale

Giacenza al 01.01.2014 156

Conti pervenuti dalla sezione 4601

Esaminati 4480

Giacenza al 31.12.2014 277

DISCARICO Totale

Giacenza al 01.01.2014 101

Conti pervenuti dalla sezione 1852

Discaricati 1938

Giacenza al 31.12.2014 15

ISTRUTTORIE ANNO 2014Provenienza delle denunzie

Tipologia n.

DENUNZIE ENTI LOCALI 187

DENUNZIE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO 1022

DENUNZIE DI PRIVATI 116

NOTIZIE STAMPA 63

ANONIME 36

CONSIGLIERI COMUNALI, PROVINCIALI, REGIONALI 48

TOTALE 1472

Dati statistici sull’apertura delle istruttorie

Fascicoliaperti

nell’annon.

% Variazionerispetto al 2010




2010 1686

2011 1778 5.5 %

2012 1525 -9.5 % -14.2 %

2013 1341 -20.5 % -24.6 % -12.1 %

2014 1472 -12.7 % -17.2 % -3.5 % 9.8%

Reati commessi da pubblici dipendenti

Fascicoliaperti

nell’annon.





2010 43

2011 67 +55,8 %

2012 88 +105 % +31.5 %

2013 84 +95 % +26 % - 4.5 %

2014 91 +111.6 % +35.8 % +3.4 % +8.3 %

Riconoscimento di Debiti fuori bilancio

Anno 2014

Ente n.

COMUNI 117

PROVINCE 13

REGIONE 0

MINISTERI 62

ALTRE AMM.NI 2

ATTI DEPOSITATI

Tipologia n.

Citazioni 63

Sequestri 16

Reclami 1

Istanze fissazione termine resa del conto 1

Istanze di parte 2

Giudizi di conto 4

Appelli 7

ATTIVITÀ ISTRUTTORIA

Tipologia n.

Inviti a dedurre (n. 252 destinatari) 73

Richieste istruttorie 676

Audizioni personali 33

Archiviazioni in seguito a controdeduzioni 13

Deleghe alla Guardia di Finanza e Organi di Polizia Giudiziaria 37

EVOLUZIONE DELL’ATTIVITÀ DELL’UFFICIOnel periodo 1993 – 2014

AnnoIstruttorie

Pendenti al 01/01Istruttorie

Aperte nell’annoCitazioni Archiviazioni

1993 697 3 4

1994 690 867 13 9

1995 1535 573 44 61

1996 2003 1802 63 647

1997 3095 1842 36 2548

1998 2353 1309 62 1172

1999 2428 3654 28 3835

2000 2219 1278 35 1140

2001 2322 1061 64 937

2002 2382 986 71 1274

2003 2023 765 53 684

2004 2051 1387 58 858

2005 2522 797 71 755

2006 2493 1214 59 1167

2007 2481 1076 45 760

2008 2752 1164 21 1155

2009 2740 1467 24 674

2010 3509 1686 34 1301

2011 3859 1778 26 2004

2012 3608 1525 48 1876

2013 3218 1341 39 1393

2014 3112 1472 63 1476

ESPOSIZIONE IN TERMINI ECONOMICI

DELL’ATTIVITÀ

Importo globale delle richieste di risarcimento formulate dallaProcura Regionale negli atti di citazione

€ 16.503.234,96

Importo dei sequestri € 5.352.586,93

RIPARAZIONI SPONTANEE

Anno Importo versato

2006 € 602.450,58

2007 € 101.989,53

2008 € 127.992,47

2009 € 52.026,42

2010 € 43.617.690,76*

2011 € 142.354,52

2012 € 285.223,44

2013 € 2.061.043,78

2014 € 12.811.877,49

*G42434 Adesione al condono ex L.73/2010 €40.502.669,32

Anno di

riferimenton. Importi

2008 6 € 6.400,00

2009 6 € 6.750.00

2010 4 € 3.000.00

2011 5 € 6.700.00

2012 8 € 9.435.96

2013 8 € 7.867,46

2014 2 € 4.400,00

AnnoAmm.ne dan-

neggiata

n. sentenze dicondanna di I

grado

n. sentenzecondanna di I

grado appellate

n. sentenzecondanna di

II grado

Importo di condanna di Igrado (Sentenze passate

in giudicato)*

Importo dicondanna di II

grado**

Importo recuperato nell'an-no di riferimento in esito asentenze esecutive di I e II

grado anche pregresse

2010

STATO 17 397.357,06 275.853,56 564,08

E. LOCALI 3 392.401,52 17.418,40 12.984,56

REGIONI

ALTRI ENTI 6 862.477,38 64.224,13 6.873,12

TOTALE 26 1.652.235,96 357.496,09 20.421,76

2011

STATO 22 3 8 744.541,49 783.585,50

E. LOCALI 16 8 2 4.417.615,95 350.000,00 43.453,38

REGIONI 3.305,32

ALTRI ENTI 2 3 5.162.157,44 105.003,59

TOTALE 40 11 13 (*) 12.634.757,49 350.000,00 935.347,79

2012

STATO 14 1 11 33.298,71 66.227,74

E. LOCALI 8 5 2 1.065.456,94 392.073,61 6.168.784,82

REGIONI 3.305,32

ALTRI ENTI 4 1 274.333,83 3.633,36

TOTALE 26 7 13 1.373.089,48 392.073,61 6.241.951,24

2013

STATO 16 1 1 191.185,36 72.632,09

E. LOCALI 18 5 2 11.209.688,33 65.395,17 40.421,41

REGIONI

ALTRI ENTI 2 1 55.000,00

TOTALE 36 7 3 11.455.873,69 65.395,17 113.053,50

2014

STATO 100.000,00 11.486,96

E. LOCALI 4 2 3 232.317,13 2.072.218,98 57.890,22

REGIONI 1 1

ALTRI ENTI 1 15.048,49

TOTALE 6 3 3 247.365,62 2.172.218,98 69.377,18

PER L’ANNO 2011 E’ STATO AGGIUNTO L’IMPORTO DI € 2.310.442,61 RIVAL. MONETARIA COMUNE BOLOGNA SENTENZA N. 573/2011

RichiesteIstruttorie

Audizioni Inviti a dedurre Archiviazioni

2011 338 34 27 2004

2012 693 44 57 1871

2013 669 27 46 1393

2014 676 33 73 1476

1248

163264

128256512

10242048

N°

do

cum

en

tip

rod

ott

i

Report Attività di ProcuraFase Precedente al giudizio

Citazioni Sequestri ReclamiGiudizi diresa delconto

Giudizi diconto

Giudizi diistanza di

parteAppelli

2011 26 3 0 1 1 1 16

2012 48 7 2 6 1 3 5

2013 39 6 3 26 15 7 3

2014 63 16 1 1 4 2 7

1

2

4

8

16

32

64

N°

do

cum

en

tip

rod

ott

i

Report Attività di ProcuraFase del giudizio

EFFETTI DELLA DIGITALIZZAZIONE E DEMATERIALIZZAZIONE

498972906135

13681

1977623765

16227

49789

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

I semestre II semestre

N°

do

cum

en

tid

igit

ali

Dematerializzazione documentazione

2011 2012 2013 2014

381

92

188

257

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

N°giudizi digitali

Evoluzione digitalizzazione giudizi2010-2014

Totale Giudizi nel 2012 nel 2013 nel 2014

73

INDICE

PARTE PRIMA ............................................................................................................................7

1 Premesse. La tutela dei diritti fondamentali tra gli equilibri di bilancio e le misure di austerità

e di crescita economica ...................................................................................................................9

2 Le tendenze della legislazione di finanza e di contabilità pubblica nel triennio 2012-2014. Il

principio di legalità sostanziale della spesa ................................................................................... 13

3 La Corte dei conti nel sistema delle autonomie. La effettività delle garanzie di legalità ......... 18

4 Le materie di contabilità pubblica ........................................................................................ 20

5 La prevenzione dell’illegalità nella tutela delle risorse pubbliche........................................... 22

6 Le funzioni della Corte dei conti negli orientamenti della Corte Costituzionale ...................... 25

6.1 La giurisdizione sui conflitti ........................................................................................... 25

6.2 L’unità economica della Repubblica ............................................................................... 26

6.3 La prevenzione degli squilibri di bilancio ........................................................................ 28

6.4 I costi della politica ........................................................................................................ 30

7 Il conflitto tra le giurisdizioni ed i criteri di riparto nella giurisprudenza della Corte di

Cassazione.................................................................................................................................... 33

7.1 Il sindacato sulla discrezionalità amministrativa ............................................................ 33

7.2 I limiti del sindacato della Corte dei conti ....................................................................... 34

7.3 Il perimetro della giurisdizione dell’impresa pubblica ..................................................... 37

PARTE SECONDA..................................................................................................................... 41

1 Il flusso delle informazioni nelle notizie di danno. Le evidenze istruttorie.............................. 42

2 Le materie di particolare interesse trattate nei giudizi di responsabilità amministrativa e di

conto giudiziale ............................................................................................................................ 45

2.1 Le materie di particolare interesse in corso di trattazione processuale ............................. 49

3 L’orientamento sulle evidenze istruttorie .............................................................................. 51

4 Il giudizio di conto a garanzia della economicità e della trasparenza finanziaria.................... 55

5 Le spese dei gruppi consiliari................................................................................................. 56

6 I debiti fuori bilancio nella gestione patrimoniale e finanziaria degli enti locali ..................... 57

7 Frodi ed irregolarità nella gestione dei contributi nazionali e comunitari .............................. 59

8 Gli incarichi professionali e gli incarichi di consulenza........................................................... 61

9 Gli accertamenti sulla spesa sanitaria.................................................................................... 62


10 La dirigenza amministrativa ed i rapporti fiduciari. Le incompatibilità ed i conflitti

d’interesse.................................................................................................................................... 64

11 L’organizzazione dell’ufficio e delle funzioni. Le risorse disponibili ....................................... 66

12 Conclusioni........................................................................................................................... 69

inaugurazione dell’anno giudiziario - corteconti.it · nella condizione attuale, diverse esigenze...

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