inaugurazione dell’anno giudiziario 2016 · bologna, 10 marzo 2016 inaugurazione dell’anno...

BOLOGNA, 10 MARZO 2016

INAUGURAZIONEDELL’ANNO GIUDIZIARIO

2016

RELAZIONEPresidente Luigi Di Murro

SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE PER L’EMILIA ROMAGNA

INDICE

1. Considerazioni generali ...................................................................................... ……5

2. I Conti giudiziali ...................................................................................................... 9

2.1 I Conti giudiziali dell’Imposta di soggiorno………………………………………….9

2.1.1 I Conti giudiziali delle Università……………………………………………...11

3. Attività svolta e novità legislative ........................................................................ 13

4. Conclusioni ............................................................................................................ 15

5. Allegato 1 ATTIVITA’ SVOLTA DALLA SEZIONE GIURISDIZIONALE –

commento giurisprudenziale ................................................................................... 20

6. Allegato 2 - ATTIVITA’ SVOLTA DALLA SEZIONE REGIONALE DI

CONTROLLO………………..………………………………………….....................48

7. Allegato 3 – TABELLE STATISTICHE…………………………………………..….62

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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione Anno Giudiziario 2016

Premessa

Esprimo anzitutto un cordiale saluto di benvenuto, unitamente ad un sentito

ringraziamento, alle Autorità istituzionali, civili e militari, Signore e Signori, che con

la loro presenza oggi in questa sede hanno voluto onorare questa Sezione

giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Emilia Romagna.

Uno specifico, doveroso ma altrettanto sentito, saluto deve essere indirizzato al Cons.

Maria Luisa Romano oggi qui in rappresentanza del Consiglio di Presidenza della

Corte dei conti.

Ho poi il piacere di salutare il Cons. Manuela Arrigucci il quale rappresenta, in questa

sede ed in questa occasione, l’Associazione Nazionale dei magistrati della corte dei

conti.

Ho il piacere di rivolgere un affettuoso saluto alla collega Elena Lorenzini, che è stata

chiamata a svolgere il prestigioso incarico di Vice Capo di Gabinetto del Ministero

dell’Ambiente.

Mi è poi particolarmente gradito ricordare, in questa occasione che me ne fornisce

l’ultima possibilità, i Presidenti di Sezione che mi hanno preceduto nella conduzione

di quest’Ufficio: Michele Fichera, Antonino Coco, Giovanni D’Antino

Settevendemmie, Giovanni Bencivenga e, da ultimo ma solo in senso temporale,

Massimo De Maria. Tutti mi sono stati maestri di vita e nella mia professione e ad essi

va il mio grato pensiero.

Voglio altresì ricordare i colleghi che in questa sede hanno svolto le funzioni di

Procuratore regionale prima della nomina di Salvatore Pilato attualmente in servizio:

mi riferisco a Mario Condemi, Salvatore Nottola ed Ignazio del Castillo. A tutti loro

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Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l’Emilia Romagna | Inaugurazione anno giudiziario 2016

ed al Procuratore Pilato va il mio caloroso e sincero saluto oltre ad un sentito

ringraziamento per quanto hanno fatto nello svolgimento della predetta funzione.

E’ oggi qui tra noi anche il Presidente Aggiunto Onorario della Corte dei conti Antonio

De Salvo il quale è stato, fino al 31 dicembre dello scorso anno, il Presidente della

Sezione regionale di Controllo per la Regione Emilia Romagna; a lui va il mio

personale ringraziamento per una presenza che onora questa Sezione giurisdizione e

che mi rende particolarmente lieto.

Un ringraziamento altrettanto particolare e sincero deve essere rivolto al Comandante

Militare dell’Esercito della Regione Emilia Romagna Generale di Brigata Cesare

Alimenti il quale, ricoprendo anche la carica di Presidente del Circolo Ufficiali

dell’Esercito, ha consentito l’uso di questa prestigiosissima sala per una cerimonia che,

anche quest’anno, si svolge fuori della nostra aula di udienza.

Invero la positiva esperienza dell’inaugurazione dell’anno giudiziario fuori della Sede

istituzionale della Sezione giurisdizionale, maturata fin dall’anno 2013, ci ha indotto

a proseguire su questa strada, anche per quest’anno, ed in tale spirito la nostra

richiesta è stata accolta.

Lo svolgimento della cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario – che,

analogamente a quanto avviene per le altre Magistrature, costituisce un’occasione di

pubblica verifica dell’andamento della giustizia contabile nell’anno appena trascorso

– prevede che il Presidente della Sezione giurisdizionale svolga per primo la sua

relazione in forma scritta, nel rispetto della deontologia giudiziaria e della terzietà del

Collegio, composto da tutti i Magistrati assegnati a questa Sezione, illustrando,

dell’anno appena concluso, le innovazioni legislative che hanno riguardato la Corte dei

conti e le pronunce giurisprudenziali più significative emesse in materia

amministrativo contabile e pensionistica.

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Tale modalità di svolgimento di questa cerimonia, risalente alla deliberazione del

Consiglio di Presidenza n. 425 del 2005, è stata quest’anno innovata con il

coinvolgimento di Magistrati delle Sezioni regionali di controllo, giusta indicazione

fornita dal Sig. Presidente della Corte dei conti con nota del 15 febbraio ultimo scorso.

Parimenti in applicazione della citata direttiva presidenziale ed al fine di far assumere

a questa cerimonia il significato di una inaugurazione di tutta l’attività della Corte dei

conti in sede regionale, la mia relazione inaugurale è stata integrata con un contributo

relativo all’attività svolta dalla Sezione di controllo fornito dalla stessa e che è

integralmente inserito nell’Allegato 2 alla presente relazione per una più comoda

lettura da parte di quanti sono interessati alla materia.

Alla mia relazione seguiranno gli interventi del Procuratore Regionale della Corte dei

conti, del rappresentante del Consiglio di Presidenza della Corte dei conti, del

rappresentante dell’Associazione Magistrati della Corte dei conti, ed infine del

rappresentante dell’Ordine forense.

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1. Considerazioni generali

Tanto premesso, e per quanto concerne questa Sezione giurisdizionale, si rappresenta

che non risultano problematiche meritevoli di particolare segnalazione ad eccezione di

quelle conseguenti all’emanazione del decreto legge n. 90 del 24 giugno 2014 convertito

con modificazioni nella l. n. 114 dell’11 agosto 2014 il cui art. 1 riporta a 70 anni l’età

pensionabile dei magistrati facendo salvi i trattenimenti in servizio in essere alla data

di entrata in vigore del predetto decreto legge fino al 31 dicembre 2015, nuovo termine

introdotto dalla legge di conversione, poi prorogato al 30 giugno 2016 con il d.l. n. 83

del 27 giugno 2015.

Nel richiamare quanto già rappresentato con la relazione per l’anno giudiziario 2015,

debbo segnalare l’ulteriore aggravamento della situazione per quanto riguarda i

magistrati in servizio presso questa Sezione giurisdizionale in conseguenza non solo del

mio collocamento in quiescenza per raggiunti limiti di età a decorrere dal 30 giugno

p.v. ma anche della conseguente attribuzione, nelle more della procedura concorsuale

per la copertura del posto di funzione da me ricoperto, degli stessi compiti al consigliere

anziano il quale, come già precisato, svolge analoghe funzioni anche presso la Sezione

di controllo, con le conseguenze facilmente immaginabili (e comunque da quel

magistrato rappresentate al Consiglio di Presidenza della Corte con le mail 10 marzo

e 1 novembre 2015) in termini di mera funzionalità dei due Uffici.

Inoltre a decorrere dal 1 giugno 2016 cesserà dalle funzioni giurisdizionali in

assegnazione aggiuntiva il Cons. Giuseppe Tagliamonte venendosi così a perdere un

validissimo contributo sia in termini quantitativi sia e soprattutto qualitativi e ciò

determinerà un ulteriore aggravio della situazione che già si presenta particolarmente

precaria nonostante che questa Sezione, già da oltre un quinquennio, e grazie anche

alla entusiastica partecipazione del personale tutto, di magistratura e amministrativo,

sia giunta finalmente alla pubblicazione delle sentenze in forma digitale dopo aver

sperimentato con successo i servizi di firma remota e di timbratura digitale.

Ed a proposito dell’organizzazione delle udienze di responsabilità che questa Sezione

si è già data fin dall’anno 2010, la digitalizzazione degli atti dei giudizi ha consentito

la immediata conoscibilità da parte del Presidente, del magistrato relatore e del terzo

membro del Collegio degli atti di ogni singolo giudizio: poiché il calendario delle

udienze di responsabilità e di conto e fissato con congruo anticipo e la data di

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celebrazione di ogni giudizio è conoscibile con un anticipo di oltre nove mesi, ne

consegue che, potendo essere anticipatamente noto quale sarà la composizione del

collegio per ogni udienza, tutti i membri dello stesso possono avere contezza dei

contenuti degli atti.

L’attuale fase di precarietà (che peraltro dura dalla data di entrata in vigore del d.l. n.

90 del 2014) risulta quindi ulteriormente peggiorata dalla totale incertezza su quella

che sarà l’effettiva composizione dei Collegi per ciascuna udienza già fissata.

Resta inoltre ancora da compiere l’ultimo passo correlato all’avvio delle procedure per

il rilascio delle copie conformi di provvedimenti autenticati con contrassegno

elettronico (GLIFO) nei confronti degli utenti esterni (cittadini, avvocati, Procura

regionale) per le quali la Sezione è ancora in attesa della relativa autorizzazione. Sono

peraltro in fase di avanzata predisposizione le Regole Tecniche ed operative per

l’utilizzo della posta elettronica certificata nei giudizi dinanzi alla Corte dei conti la

cui prima parziale stesura è stata disposta con decreto del Presidente della Corte dei

conti n. 98 del 21 ottobre 2015 e la Sezione è in attesa di ulteriori disposizioni operative

e di dettaglio.

Quello che qui merita di segnalare è che la prima sentenza digitale è stata depositata

con il n. 110 in data 23 giugno 2014 e da tale momento tutte le sentenze depositate

sono state sottoscritte in forma digitale dai magistrati e dalla direttrice della segreteria

risultando quindi non ulteriormente procrastinabile il momento dell’avvio

dell’autentica con contrassegno elettronico per raggiungere quello che è da sempre

l’obiettivo di questa Sezione: coniugare la celerità dei giudizi con il rilevante risparmio

di carta, toner e stampanti e quant’altro occorra che consegue a tale nuova modalità

di pubblicazione delle decisioni.

Al riguardo deve segnalarsi che la locale Procura regionale ha dato anticipata

esecuzione alla disposizione contenuta nel terzo comma dell’art. 13 (Disposizioni

transitorie) del predetto decreto provvedendo, anche per i giudizi instaurati prima

dell’entrata in vigore del decreto presidenziale in questione, al deposito degli atti dei

singoli giudizi rendendo disponibili al SISP i documenti già formati digitalmente pur

in assenza di adeguata certificazione attestante che i sistemi informativi della Corte

dei conti garantiscono gli stessi requisiti di certezza, integrità ed autenticità della

trasmissione per mezzo della posta elettronica certificata e prima dell’accertamento

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della funzionalità dei servizi di comunicazione di cui al precedente art. 12.

Giova comunque precisare che il deposito telematico di documenti digitali non può

prescindere da un’adeguata predisposizione della nota di deposito che deve dar conto

dell’origine e delle dimensioni del documento digitale, soprattutto allorquando allo

stesso sono altresì uniti altri non meglio identificati allegati dei quali talvolta si

sconosce persino il numero.

Peraltro deve rammentarsi che fin dal mese di gennaio 2012 era stato stipulato il

“Protocollo per la dematerializzazione dei documenti nei processi e nelle vertenze presso gli

uffici della Sezione giurisdizionale regionale per l’Emilia Romagna e della Procura

regionale presso la medesima sede” con il quale veniva espressamente precisato che

“resta ovviamente disciplinato, fino all’entrata in vigore del processo telematico, anche il

deposito degli originali della citazione dei documenti”, e tale protocollo non è stato

variato in quanto il processo telematico non è ancora entrato in vigore.

Prima di segnalare le novità legislative intervenute nel corso dell’anno 2015, ritengo

doveroso illustrare il cammino fin qui compiuto da questa Sezione giurisdizionale sulla

strada della digitalizzazione del giudizio contabile e di responsabilità.

Come già segnalato con la relazione per l’anno giudiziario 2015, è stato dato immediato

avvio, in esecuzione delle disposizioni impartite dal Presidente della Corte dei conti

con la nota n. 2662 del 3 dicembre 2014, al Sistema Informativo per la Resa dei Conti

giudiziali (SIRECO) con specifica sensibilizzazione di Enti locali e Ragionerie dello

Stato aventi sede in questa Regione affinché la nuova modalità di creazione

dell’anagrafe degli agenti contabili e di deposito dei conti in forma elettronica sia

conosciuta ed adeguatamente utilizzata.

Ribadisco che la diffusione capillare in tutte le funzioni giurisdizionali della Corte dei

conti delle nuove procedure informatiche e digitali, al di là degli ovvi ritardi iniziali

correlati all’iniziale dematerializzazione dei documenti cartacei già depositati (fase che

peraltro questa Sezione ha già da lungo tempo introdotta), potrà incidere

favorevolmente ed in modo significativo sui tempi dei giudizi, di responsabilità e di

conto) a condizioni che le relative procedure siano adeguatamente strutturate per

consentire tutti i controlli del caso, anche in considerazione di ipotizzabili appelli che

non appaiono poter essere esclusi.

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Per quanto concerne i lusinghieri risultati conseguiti nel settore della

informatizzazione delle procedure, in specie di quelle che assumono il massimo rilievo

nei giudizi che si celebrano avanti a questa Sezione giurisdizionale, mi è sufficiente,

per non tediare l’uditorio, rinviare alle relazioni inaugurali degli anni 2014 e 2015 che

sono liberamente fruibili accedendo al sito ufficiale della Corte dei conti per la parte

relativa alla Regione Emilia Romagna.

Per quanto occorrer possa, preciso che la Sezione giurisdizionale per la Regione Emilia

Romagna ha già fornito l’aula di udienza di personal computer, parte in rete e parte

operanti al di fuori della stessa, a disposizione del Segretario d’udienza, dei magistrati

del Collegio (Presidente compreso) e del rappresentante della Procura Regionale per

l’accesso diretto al fascicolo digitale di ciascuna controversia e si stanno studiando le

modalità informatiche per mettere a disposizione anche dei difensori delle parti

presenti alla pubblica udienza gli atti dello specifico giudizio che li riguarda, anche per

consentir loro la diretta visione degli allegati citati dall’Organo requirente.

La medesima aula è stata altresì dotata, a cura del Servizio Amministrativo Unico

Regionale della Corte dei conti per la nostra sede e su richiesta della Procura regionale,

di uno schermo a parete da utilizzare per la visione degli atti e documenti inerenti i

giudizi in discussione durante le udienze pubbliche.

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2. I Conti giudiziali

2.1 I Conti giudiziali dell’Imposta di soggiorno

Nel corso dell’anno testé conclusosi, la Sezione ha incrementato ulteriormente la

propria attività nello specifico settore dei conti giudiziali, affrontando rilevanti

tematiche che la pochezza dei mezzi e la scarsità del personale, unitamente alla

pressante necessità di aggredire con successo il massiccio arretrato in materia di giudizi

pensionistici, avevano indotto a trascurare.

A me resta comunque il cruccio di non essere riuscito ad infondere nei colleghi di questa

Sezione la stessa passione per l’analisi dei conti giudiziali che discende da un’attività

quasi quarantacinquennale in questo settore, che ritengo di primaria importanza al

fine di un effettivo ed efficace controllo della spesa pubblica, ed al quale mi sono

affacciato agli albori della mia attività in qualità di impiegato della carriera direttiva

della Ragioneria Generale dello Stato nell’ormai lontano mese di dicembre 1971.

Nel richiamare integralmente quanto già segnalato con la relazione per l’anno

giudiziario 2015, per quanto concerne le funzioni di questa Sezione in materia di conti

giudiziali, in merito al decreto legislativo n. 23 del 14 marzo 2011 in tema di imposta

di soggiorno, è necessario sottolineare che, con diverse sentenze-ordinanze questa

Sezione ha dichiarato la irregolarità dei conti giudiziali depositati da varie strutture

alberghiere e ricettive situate nel Comune di Bologna, di Ferrara, di Cattolica e di

Maranello (MO) a seguito delle richieste formulate con specifiche relazioni a firma dei

magistrati relatori dei conti ed ha ordinato ai Comuni interessati di presentare, previa

individuazione all’interno della propria struttura amministrativa di un agente

contabile “principale di diritto”, un conto giudiziale unico nel quale far risultare le

riscossioni dell’Imposta di Soggiorno per l’anno di imposta 2013, effettuate da

ciascuna struttura ricettiva sita nel proprio territorio, tenuti alla presentazione del

proprio conto giudiziale esclusivamente presso il contabile principale; la Sezione è in

attesa di conoscere gli orientamenti dei Comuni interessati dalle pronunce

giurisdizionali suddette.

Peraltro i principi affermati da questa Sezione giurisdizionale non sono risultati

convincenti per altre Sezioni e deve annotarsi, in particolare, che la Sezione

Giurisdizionale per la Regione Abruzzo ha deferito alle Sezioni Riunite della Corte dei

conti una questione di massima, che sarà trattata nell’udienza del 23 marzo 2016,

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avente ad oggetto specifici aspetti giuscontabili dei conti in questione; in particolare,

dopo aver precisato che gli obblighi accessori e strumentali imposti ai gestori delle

strutture ricettive collocano il rapporto tra i gestori medesimo e l’ente locale nell’alveo

tributario, si è chiesto alle Sezioni riunite che le stesse offrano una soluzione

ermeneutica, che possa essere eventualmente consacrata in una pronuncia con

efficacia vincolante agli effetti dell’art. 1, comma 7, del decreto legge n. 453 del 1994

nel testo modificato dalla legge n. 69 del 2009, sui seguenti quesiti: se i gestori delle

strutture ricettive siano qualificabili come agenti contabili sottoposti al giudizio di

conto e, in caso affermativo, 1) se l’agente contabile tenuto alla presentazione del

conto giudiziale sia da individuare nel gestore ovvero in altro soggetto, 2) se i relativi

conti giudiziali debbano necessariamente confluire in un conto giudiziale unico reso

dal funzionario o dirigente comunale incaricato di sovrintendere alla regolare

effettuazione dei riversamenti relativi all’imposta, da qualificarsi anch’egli come

agente contabile e, 3) se la gestione dell’imposta di soggiorno sia una gestirne di sola

cassa ovvero una gestione di diritto e di cassa.

Al di là delle risposte che saranno fornite dalle Sezioni Riunite nello svolgimento della

funzione nomofilattica che loro appartiene, fino a quando i dubbi ermeneutici non

saranno sciolti è del tutto evidente che anche questa Sezione giurisdizionale dovrà

sospendere la propria attività nella specifica materia, nonostante la sua rilevanza

economica già approfonditamente analizzata con la relazione inaugurale per l’anno

giudiziario appena concluso ed alla quale è sufficiente fare rinvio soprattutto per

quanto concerne l’obbligo in capo alle Province ed ai Comuni che hanno introdotto

l’imposta di scopo in questione di istituire il previsto capitolo di entrata ed il correlato

capitolo di spese.

Preciso al riguardo che solo l’effettivo versamento delle somme comunque introitate a

detto titolo in favore del capitolo di entrata e la predisposizione di un unico conto

giudiziale che le comprenda tutte consentirà da un lato l’accertamento dell’effettività

dei dovuti versamenti e, dall’altro, la compiuta visione della entità del fenomeno

gestionale e, soprattutto, la corretta utilizzazione delle entrate.

Deve infatti ribadirsi che, trattandosi di entrate a destinazione vincolata dalla legge,

l’utilizzazione impropria di dette risorse finanziarie potrebbe concretizzare quello

specifico reato che era definito “peculato per distrazione” dal codice penale vigente

prima della modifica apportata con la l. n. 86 del 26 aprile 1990, che si configura

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allorquando l’oggetto materiale del reato, in fattispecie il denaro affluito allo specifico

capitolo di entrata, viene destinato dall’agente ad uno scopo diverso da quello previsto

dal legislatore.

2.1.1 I Conti giudiziali delle Università

Risultano poi in fase di soluzione le questioni della presentazione dei conti giudiziali

da parte degli agenti contabili delle Università e quella concernente i soggetti

legittimati alla presentazione dei conti giudiziali nonché le modalità di redazione degli

stessi e delle voci che debbono comporli per quanto riguarda l’attività di esazione di

imposte, tributi e sanzioni di pertinenza degli Enti locali.

2.2 I Conti giudiziali del Concessionario della riscossione EQUITALIA

E’ stato quindi riconosciuto, in accoglimento della tesi propugnata da questa Sezione

giurisdizionale, che, per quanto riguarda le entrate degli enti locali, la qualifica di

agente contabile della riscossione deve essere riconosciuta unicamente a Equitalia

S.p.A. avente specifica personalità giuridica mentre gli ambiti territoriali (Nord,

Centro o Sud), quali società operative sul territorio dell’Ente locale, possono essere

considerati solo come sub-agenti contabili con obbligo di resa del conto all’agente il

quale poi lo deve rendere in forma giudiziale all’ente mentre le aree territoriali, quali

ulteriori decentramenti della funzione univocamente assegnata a Equitalia S.p.A.,

potranno essere qualificati solo come sub-sub-agenti il cui conto va reso al sub-agente

contabile il quale dovrà quindi rendere il proprio conto all’unico agente contabile

Equitalia S.p.A. il quale dovrà a sua volta rimetterlo all’Ente locale che ha affidato il

servizio della riscossione, con la specificazione dei ruoli esattoriali consegnati e per la

cui gestione si rende il conto.

Con richieste del 1 ottobre 2015 e del 13 ottobre 2015 EQUITALIA ha richiesto un

termine di 180 giorni per rendere il predetto conto unico relativo agli esercizi 2013 e

2014: il maggior termine richiesto è stato concesso dal sottoscritto con note n. 124 del

2 ottobre 2015 e n. 128 del 15 ottobre 2015.

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Inoltre, anche per quanto attiene le riscossioni delle entrate dello stato (ERARIALI),

con comunicazione del 22 gennaio 2015, EQUITALIA, Divisione Contribuenti,

Fiscalità locale e Territoriale, ha rappresentato che provvederà a redigere il conto

dell’esercizio 2014 per ciascun Comune aggregando i dati dei tre Agenti della

riscossione in un unico schema ai sensi del parere 2/2014/CONS della Corte dei conti,

recepito dal Ministero dell’Economia e delle Finanze e diffuso ai Presidenti delle

Sezioni Regionali Giurisdizionali dall’Ufficio di gabinetto della Corte dei conti con

nota del 4 febbraio 2015, confermando quindi l’esattezza della tesi fin dall’origine

propugnata da questa Sezione giurisdizionale.

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3. Attività svolta e novità legislative

L’attività svolta da questa Sezione giurisdizionale regionale nel corso dell’anno 2015

emerge con tutta chiarezza dalle tabelle riassuntive che troverete alla fine della

presente relazione.

Come potrà riscontrarsi, la giacenza alla fine dell’anno 2015 è così costituita: n. 194

ricorsi pendenti in materia di pensioni militari, n. 22 ricorsi pendenti in materia di

pensioni di guerra e n. 208 ricorsi pendenti in materia di pensioni civili per un totale

di 424 ricorsi pendenti al 31 dicembre 2015 con l’ulteriore precisazione che nel corso

dell’anno sono stati introitati n. 315 (di cui un ricorso collettivo da 132 ricorrenti)

nuovi ricorsi; il contenzioso amministrativo contabile presenta una giacenza di n. 135

giudizi ancora da definire a fronte degli 130 introdotti nel corso del medesimo anno

solare che sono andati ad aggiungersi ai 99 pendenti alla fine dell’anno 2014.

Per quanto concerne il settore dei conti giudiziali, ad una giacenza al 1° gennaio 2015

di n. 41.179 conti si sono aggiunti n.6.118 conti introitati nel corso dell’anno; dal totale

di n. 47.297 conti debbono essere dedotti n. 2.081 conti approvati con decreto, n. 701

conti definiti con giudizio e n. 4.835 dichiarati estinti (totale definiti = 7.617) per cui

la giacenza finale ammonta a n. 39.680 conti.

Non è certamente questa la sede per illustrare tutte le tematiche affrontate nel corso

dell’anno 2015 alle quali sono dedicati gli allegati alla presente relazione, ma con

riferimento alle prevedibili conseguente dell’applicazione del d.l. n. 90 del 2014 nel

testo modificato nel 2015 e di cui è cenno all’inizio della presente relazione, anche per

l’assenza di provvedimenti finalizzati a prevenire le negative conseguenze ipotizzate

con la relazione per l’anno giudiziario 2015, debbo confermare di nutrire in proposito

il fondato timore che tali disposizioni – in luogo dell’auspicato ed auspicabile ricambio

generazionale nelle magistrature civile, amministrativa e contabile – determinino

unicamente la sostituzione dei magistrati ultrasettantenni con colleghi di poco più

giovani ovvero che alle carenze di organico si faccia fronte non con procedure

concorsuali nel rispetto dell’art. 97 della Costituzione bensì con massiccio ricorso a

nomine governative, peraltro previste dall’art. 7 del regio decreto 12 luglio 1034 n.

1214.

Richiamando quanto già precisato sui dati numerici di questa operazione e sulle

conseguenze di un ulteriore depauperamento dei ruoli della magistratura contabile e

certo di avervi tediato a sufficienza, rinvio alla seconda parte di questa relazione, della

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cui lettura faccio grazia all’uditorio, per l’analisi di talune fattispecie che sono state

sottoposte all’esame della Sezione.

Per quanto attiene alle attività svolte dalla Sezione regionale di controllo, in estrema

sintesi anticipo quanto più ampiamente riportato nell’allegato 2. In merito all’ attività

di parifica del rendiconto, presentato dalla Regione Emilia-Romagna, per l’esercizio

2014, secondo quanto previsto dell’art. 1, comma 5, del d.l. n. 174, si ricorda come essa

ha, tra l’altro, comportato l’esame delle problematiche concernenti la dirigenza

regionale e, in particolare, sugli incarichi dirigenziali conferiti con contratto a tempo

determinato, sulle linee di programmazione e di finanziamento delle aziende del

Servizio sanitario regionale prima dell’adozione dell’accordo politico tra lo Stato, le

Regioni e le Province autonome, oltre alle assegnazioni delle risorse disposte in favore

delle aziende sanitarie regionali ed a tutte le altre spese correnti e per investimenti.

Nel corso del 2015 è stata svolta un’intensa attività di esame dei rendiconti 2012 degli

Enti locali, nonché varie altre indagini.

Tra queste si segnalano quella sulle tipologie delle coperture adottate e sulle tecniche

di quantificazione degli oneri relativi alle leggi regionali pubblicate nell’anno 2014,

quella sul funzionamento dei controlli interni delle province e dei comuni con

popolazione superiore a 15.000 abitanti, quella concernente il monitoraggio delle spese

di rappresentanza sostenute dagli enti locali dell’Emilia-Romagna negli anni 2012 e

2013 e quella riguardante il monitoraggio degli atti di spesa relativi a collaborazioni,

studi e ricerche, relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e rappresentanza

posti in essere negli esercizi finanziari 2011 e 2012 dagli enti pubblici aventi sede nella

regione Emilia-Romagna.

La relazione di cui all’allegato 2 mette altresì in evidenza i risultati dell’esame dei

rendiconti dei gruppi consiliari regionali per l’anno 2014 e delle relazioni dei Collegi

Sindacali degli Enti del Servizio Sanitario Nazionale aventi sede nella Regione

concernenti i bilanci di esercizio 2013.

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4. Conclusioni

Tanto premesso, ritengo – come già affermato con le relazioni per l’inaugurazione dei

precedenti anni giudiziari - che si debba continuare ad insistere sulla non più

procrastinabile necessità dell’adozione di un regolamento di procedura per i giudizi

innanzi alla Corte dei conti che tenga nel debito conto la specificità di quelli che si

celebrano sia in primo grado presso le Sedi regionali sia in grado di appello, non

potendosi ignorare che l’attuale ordinamento è la risultante di una stratificazione di

norme succedutesi nel tempo senza un’adeguata ponderazione delle conseguenze

derivanti dall’introduzione nel nostro giudizio di disposizioni dettate dal legislatore

per altre tipologie di giudizi, il tutto in carenza di una univoca individuazione delle

norme del vigente codice di rito che debbono o possono essere applicate anche nel

giudizio avanti alla Corte dei conti; è pertanto necessario adeguare le norme del

processo contabile, nato originariamente come giudizio meramente risarcitorio o

restitutorio (per i giudizi di conto) ed ormai divenuto sanzionatorio e finalizzato alle

repressione dei comportamenti produttivi, anche, di solo danno all’immagine

dell’Ente pubblico senza ulteriori conseguenze sul patrimonio dello stesso, il tutto nel

rispetto delle norme sul giusto processo di cui all’art. 111 della Carta costituzionale nel

testo oggi vigente.

Appare inoltre indefettibile dare miglior risalto, e soprattutto più idonei contenuti,

alla disposizione costituzionale di cui al secondo comma dell’art. 100 a mente della

quale la Corte dei conti partecipa, nei casi e nelle forme stabiliti dalla legge, al controllo

sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, con

riferimento anche al primo comma dell’art. 13 del regio decreto 12 luglio 1034 n. 1214

secondo cui, tra le attribuzioni delle Corte dei conti, vi è anche la vigilanza sulla

riscossione delle pubbliche entrate.

Sembra infine necessario evidenziare che la già cronica carenza di personale,

amministrativo e di magistratura, che da sempre affligge il nostro istituto, ha assunto

profili di drammaticità a cagione dell’esodo conseguente all’entrata in vigore della l.

30 luglio 2010 n. 122 di conversione, con modificazioni, del d.l. 31 maggio 2010 n. 78,

ed inoltre il blocco delle nuove assunzioni e la lunghezza dei tempi necessari per

l’espletamento dei concorsi pubblici per la copertura dei posti non soggetti al blocco

lascia facilmente prevedere un lungo periodo di ipofunzionalità degli uffici con le

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evidenti ripercussioni sia sulla durata dei giudizi sia sull’efficacia delle azioni di

contrasto ai comportamenti causativi di danni erariali.

A quest’ultimo riguardo, e con espresso riferimento a fatti di cronaca veramente

freschi di stampa che hanno interessato specificamente la Capitale e la Sanità della

Regione Campania, debbo ribadire con forza il convincimento della ineluttabilità di

un effettivo ritorno ai principi, espressione di vera civiltà giuridica, che hanno

condotto alla nascita del nostro istituto.

I fatti cui mi riferisco sono la cosiddetta “affittopoli” del Comune di Roma e lo spreco

nella sanità campana conseguente al conferimento di centinaia di incarichi dirigenziali

in esubero: si tratta di episodi ben noti, atteso il risalto che agli stessi è stato dato dagli

organi di stampa e dai mass media, che avrebbero dovuto e potuto trovare un efficace

contrasto per mezzo di un efficace controllo esercitato, in posizione di effettiva terzietà

rispetto all’ente, da un magistrato professionista selezionato con le opportune

procedure concorsuali.

Mi piace a questo punto ricordare la legge del 16 dicembre 1807 emanata da Napoleone

Bonaparte e concernente la Corte dei conti che, nella sua semplicità ed essenzialità,

fissa lo scopo primario dell'Istituto del quale stiamo parlando: "Io voglio che per mezzo

di una sorveglianza attiva sia repressa l'infedeltà e sia garantito l'impiego legale dei fondi

pubblici".

Tale concetto è stato poi sviluppato e ulteriormente definito da Camillo Benso Conte

di Cavour il quale ebbe a scrivere, nel 1852, una frase che, nella sua semplicità,

definisce funzioni e significato del nostro istituto e che, proprio per questo, è incisa sul

basamento della statua che lo immortala posizionata al centro del cortile di Via

Baiamonti in Roma: “E’ assoluta necessità concentrare il controllo preventivo e consuntivo

in un magistrato inamovibile”.

La coniugazione dei due concetti consente di affermare che il controllo preventivo e

successivo sugli atti e sui provvedimenti della Pubblica amministrazione, ivi compresi

quelli adottati dalle società pubbliche o partecipate o comunque esercitanti funzioni

di pubblico interesse, deve essere esercitato da un magistrato selezionato per mezzo di

apposite procedure concorsuali nel rispetto dell’art. 97 della Carta fondamentale che

non possa essere rimosso ad libitum dall’Ente controllato.

17


Si può quindi affermare che il controllo discende da un principio organizzatorio,

tendente ad attuare forme di coordinazione e di collaborazione nei fini concreti

perseguiti e nei mezzi e nelle attività posti in essere dai vari soggetti pubblici in quanto

l'ordinamento generale, pur garantendo di norma ad ogni ente il potere di iniziativa in

ordine alla concreta attuazione del proprio programma di fini, si avvale dei controlli

come di appositi mezzi affinché le risultanze dell'azione svolta non possano sfuggire,

soprattutto nel corso del procedimento mediante il quale prendono vita e diventano

giuridicamente efficaci, a riscontri e riesami da parte di organi, in genere statali,

deputati all'attività di controllo.

La funzione del controllo consiste nella possibilità che un organo diverso da quello di

amministrazione attiva, sindachi l'attività (gli atti o l'operato) di questo al fine della

riparazione o della prevenzione, ed in vista della salvaguardia degli interessi sui quali

è chiamato a vigilare ; tale sindacato può essere effettuato al fine di accertare la

conformità degli atti di amministrazione attiva a determinate norme giuridiche

(controllo di legittimità) ovvero la corrispondenza dell'atto al risultato che esso mira a

conseguire (controllo di merito).

Per tornare quindi alle vicende della cronaca più sopra indicate, credo non possa

sfuggire ad alcuno che un ritorno alla utilizzazione dei ruoli organici cosiddetti di

diritto, cioè alla predefinizione delle risorse umane necessarie al corretto e compiuto

svolgimento dell’attività di qualsiasi struttura che persegua fini pubblici utilizzando

pubbliche risorse, che costituiscano ad un tempo autorizzazione e limite alle

immissioni in servizio ed il cui controllo sia affidato ad un soggetto esterno in posizione

di oggettiva terzietà, ben avrebbe potuto evitare il verificarsi dell’inutile dispendio di

risorse pubbliche.

Altrettanto fondamentale risulta il ritorno effettivo a procedure di spesa che

consentano di limitare gli impegni alle somme effettivamente disponibili al fine di

rispettare la copertura finanziaria, che deve risultare effettiva e non solamente

sperata.

Anche se è oltremodo risalente nel tempo, mi piace a questo punto ricordare l’art. 25

del testo unico delle leggi sull’ordinamento della Corte dei conti, approvato con regio

18


decreto n. 1214 del 12 luglio 2014 e che trova la propria fonte nell’art. 14 della legge

costitutiva dell’Istituto emanata nel 1862, il cui testo afferma che il rifiuto di

registrazione (che costituisce la fase culminante del controllo della Corte dei conti) è

assoluto ed annulla il provvedimento quando trattasi di impegno od ordine di

pagamento riferentesi a spesa che ecceda la somma stanziata nel relativo capitolo di

bilancio ovvero di decreti per nomine o promozioni di personale di qualsiasi ordine e

grado, disposte oltre i limiti dei rispettivi organici.

Analoga annotazione deve essere fatta per la gestione dei beni patrimoniali, ed in

specie di quelli aventi funzione abitativa, da cui ha tratto origine la cosiddetta

“affittopoli” che ha scosso il Comune di Roma: forse sarebbe bastato un corretto

utilizzo dei registri di inventario per i beni immobili integrato con la indicazione dei

costi di manutenzione e delle entrate per canoni attivi per consentire ai revisori dei

conti un efficace controllo e per la individuazione corretta del o dei soggetti

responsabili delle scelte operative di gestione.

Corre l’obbligo di precisare che la segnalazione di tali vicende è finalizzata

esclusivamente alla necessità di mettere in evidenza, in episodi quali quelli sopra

indicati, la indefettibile necessità di potenziare, legislativamente ed

organizzativamente, il controllo preventivo, di merito e di legittimità, sugli aspetti

della spesa pubblica che possano denotare uno scoordinamento tra le Amministrazioni

interessate idoneo a consentire impropri o addirittura delinquenziali utilizzi delle

pubbliche risorse proprio in un momento storico nel quale le stesse appaiono sempre

più scarse.

In verità, al termine della mia attività professionale di magistrato contabile, provo la

spiacevole sensazione che la res publica che tutti siamo chiamati a salvaguardare,

non sia più intesa come res communis omnium e quindi di pertinenza di tutti

indistintamente i cittadini bensì come res nullius o peggio ancora come res derelicta, e

cioè abbandonata la cui materiale apprensione da parte di chicchessia determina in

suo favore la proprietà a titolo originario. Spero comunque e vivamente che questo

pensiero non trovi corrispondenza nella realtà.

Voglio qui ringraziare tutti i Magistrati della Sezione - ma il ringraziamento va esteso

anche a tutti i Magistrati della Procura Regionale – i quali, consapevoli

dell’importanza delle funzioni giurisdizionali esercitate, hanno sempre profuso il loro

19


massimo impegno nel perseguimento dei fini istituzionali della Corte dei conti,

amministrando la giustizia in nome del popolo sovrano (artt. 1 e 101 della

Costituzione), nell’interesse esclusivo della collettività che siamo tutti chiamati a

servire.

Identico ringraziamento va anche a tutto il personale, dirigente ed amministrativo,

delle Segreterie di questa Sezione giurisdizionale e della Procura Regionale nonché del

S.A.U.R. (Servizio Amministrativo Unico Regionale), che con grande disponibilità ed

operosità ha sempre impegnato al massimo le proprie capacità lavorative, nella piena

consapevolezza di dover costantemente assicurare, con grande tempestività e

regolarità, l’attività di supporto e di collaborazione necessaria ed indispensabile per

l’efficiente esercizio delle funzioni giurisdizionali.

Un particolare e sentito ringraziamento va rivolto in questa sede anche all’Arma dei

Carabinieri, alla Guardia di Finanza, e alla Polizia di Stato, che hanno sempre

assicurato alla Corte dei conti, con ammirevoli disponibilità, competenza ed efficienza,

la loro preziosa ed insostituibile collaborazione al servizio della giustizia.

Desidero infine rivolgere un vivo e sincero ringraziamento anche a tutti gli Avvocati

del libero Foro, dell’Avvocatura dello Stato e delle Avvocature degli Enti pubblici che

sono parte nei giudizi che qui si celebrano, i quali, con serio impegno e grande capacità

professionale, hanno esercitato la loro opera di difensori nei diversi procedimenti

giurisdizionali davanti alla Corte dei conti, apportando nei processi un indefettibile e

valido contributo all’amministrazione della giustizia.

Bologna, 10 marzo 2016

IL PRESIDENTE

Prof. Luigi Di Murro

20


5. Allegato 1 ATTIVITA’ SVOLTA DALLA SEZIONE GIURISDIZIONALE –

commento giurisprudenziale

Passando agli argomenti più significativi trattati nel corso del 2015, gli stessi saranno

ripartiti nei settori tradizionali di competenza di questa Sezione: dopo aver illustrato

alcune sentenze pronunciate in materia di giudizi di responsabilità amministrativa per

danni alle pubbliche finanze si passerà a trattare la materia dei conti giudiziali e poi

quella dei giudizi ad istanza di parte per concludere con le questioni pensionistiche più

rilevanti.

A) GIUDIZI DI RESPONSABILITA’

1. (Utilizzo fondi comunitari) Tra le questioni di particolare interesse trattate da

questa Sezione giurisdizionale nel corso dell’anno 2015 è doveroso segnalare, iniziando

la disamina dai giudizi di responsabilità, le sentenze n. 4 del 20 gennaio 2015, n. 5 del

20 gennaio 2015 e n. 38 del 15 aprile 2015. La Sezione ha assolto i soggetti convenuti

in quel giudizio dall’addebito formulato dalla Procura regionale per aver percepito

dall’Agenzia regionale AGREA su fondi FEOGA un finanziamento comunitario pari

ad una percentuale del costo di acquisto di una macchina per la raccolta del pomodoro

sulla base di un preventivo di spesa acquisito dalla ditta produttrice con alterazione

della procedura comparativa di determinazione per alterazione della concorrenza e

simulazione di una situazione di fatto elusiva del potere di verifica e controllo

sull’istanza di finanziamento per la sostanziale identità dei soggetti giuridico-

commerciali che avevano presentato i preventivi di spesa. La Sezione, dopo aver

respinto l’accezione di inammissibilità dell’azione risarcitoria sollevata da uno dei

convenuti per tardività della notifica dell’atto di citazione in applicazione del principio

enunciato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti con la sentenza n. 1/QM/2005

secondo cui, in caso di plurimi inviti a dedurre relativamente alla medesima fattispecie

di danno, per vagliare correttamente le singole responsabilità dei compartecipi,

nonché le rispettive condotte illecite reciprocamente correlate, deve potersi

considerare la partecipazione di tutti i soggetti nella causazione del danno, il che

implica necessariamente una valutazione unitaria della vicenda, dei fatti e degli atti

che hanno determinato lo stesso evento dannoso per la valutazione delle singole

responsabilità. Nel merito la Sezione ha ritenuto non dimostrato che l’alterazione della

procedura concorsuale nell’acquisizione dei preventivi abbia cagionato, nel caso di

specie, un esborso a carico delle finanze comunitarie non dovuto o in misura maggiore

21


del dovuto ovvero a soggetto non titolato, mancando altresì, nel caso di specie, la

dimostrazione dell’esistenza del pactum sceleris in fraude delle finanze comunitarie.

2. (Danno all’immagine) Con le sentenze n. 1 del 7 gennaio 2015 e n. 79 del 24 giugno

2015 la Sezione ha affrontato due distinte ipotesi di danno all’immagine dell’Ente di

appartenenza, condannando in entrambi i casi di convenuti al pagamento di quanto

ritenuto di diritto; la prima decisione concerneva un’ipotesi di danno prodotto

all'immagine dell'Agenzia delle Entrate, presso cui il convenuto prestava servizio, in

conseguenza delle plurime condotte dolose di corruzione, concussione, abuso di ufficio,

rivelazione di segreti di ufficio nonché truffa aggravata accertate penalmente, mentre

la seconda è relativa ad una vicenda di sottrazione dalla stanza farmaci, da parte del

convenuto, di fiale di sostanze dopanti utilizzate nelle terapie dialitiche, parte

assumendole egli stesso, parte cedendole a terzi.

3. (Colpa medica) Sono state altresì affrontate diverse questioni relativa alle

conseguenze pregiudizievoli per l’erario di colpe mediche addebitabili ai sanitari

convenuti nei diversi giudizi.

In particolare, con la sentenza n. 19 del 18 febbraio 2015 la Sezione ha condannato il

convenuto al pagamento, in favore dell'Azienda U.S.L. di Bologna, del danno erariale

quantificato nella misura di euro 70.000,00, oltre rivalutazione monetaria dalla

notifica dell’atto di citazione introduttivo del presente giudizio fino al deposito della

sentenza e interessi legali, sulla somma così rivalutata, dal deposito della sentenza

all’effettivo soddisfo per le conseguenze risarcitorie dell'intervento chirurgico, eseguito

dal convenuto sul paziente risarcito dall’Amministrazione, caratterizzato da un

«inescusabile ed evitabile errore tecnico-esecutivo dell'operatore chirurgo», che ha

eseguito un intervento di "adenomectomia" con incompleta asportazione del tessuto

prostatico e neoplastico e peggioramento delle condizioni di salute del paziente", in

luogo del ritenuto "necessario" intervento di "prostatectomia totale", indicato sia nel

rendiconto operatorio sia nella lettera di dimissione.

Con la sentenza n. 21 del 27 febbraio 2015 la Sezione ha condannato i convenuti al

pagamento, in favore dell’Azienda Ospedaliero-Universitaria di Modena, del danno

erariale quantificato nella misura di euro 2.870,00 ciascuno, oltre rivalutazione

monetaria dalla data di notificazione dell’invito a dedurre sino al deposito della

presente sentenza e agli interessi legali sulla somma così rivalutata dal deposito della

22


sentenza fino all’effettivo soddisfo per le conseguenze di una complicanza conseguente

ad un controllo TC torace-addominale, eseguito per la restadiazione di linfoma non

Hodgkin, ad una paziente, precedentemente sottoposta a splenectomia e biopsie

epatiche per via laparotomica in data 19.04.2006, con il quale era stata messa in luce

la presenza di un corpo estraneo in cavità addominale riferibile ad una garza: anche se

la paziente era rimasta del tutto asintomatica, si era imposta ovviamente la rimozione

chirurgica della garza, che è stata eseguita non appena possibile ed alla vicenda

sanitaria ha fatto seguito la richiesta di risarcimento del danno cui è conseguito il

giudizio di responsabilità di cui trattasi.

Con la sentenza n. 60 del 20 maggio 2015 è stata respinta la richiesta risarcitoria

avanzata dalla Procura presso questa Sezione giurisdizionale per il danno patrimoniale

conseguente al danno permanente biologico (comprensivo anche del danno estetico-

cicatriziale) nonché al danno temporaneo biologico subito dalla paziente sottoposta a

intervento chirurgico programmato di “isterectomia vaginale” (procedura chirurgica

per rimuovere l'utero attraverso la vagina) in via laparoscopica presso l’Unità

Operativa di Ostetricia e Ginecologia dell’Ospedale “M. Bufalini” di Cesena effettuato

dal convenuto: dalla documentazione acquisita dalla Procura (e versata in atti) è

emerso che il decorso post-operatorio fu caratterizzato, a partire già dalla notte

dell’intervento, dalla comparsa di forte dolore al fianco sinistro, che le visite e gli esami

svolti nei giorni immediatamente successivi accertarono la necessità di procedere ad

un nuovo intervento (effettuato il 30.10.2009) al fine di rimediare ad una lacerazione

dell’uretere sinistro (per una transfissione con inglobamento di una porzione di

uretere) causata da un punto di sutura applicato durante il primo intervento (nella

descrizione che il chirurgo operante fa di questo secondo intervento si legge, tra l’altro:

“In corrispondenza della giunzione uretero-vescicale sinistra l’uretere è angolato e

transfisso da un punto. Sezionato il punto di sutura si constata che l’uretere pre-

terminale presenta una lacerazione da cui esce urina e che il tratto terminale a valle

ha un colorito biancastro ischemico.”) e che la paziente veniva, infine, dimessa in data

3.11.2009; la Sezione, osservato che la lesione iatrogena dell’uretere secondaria alla

legatura dell’arteria uterina, conseguente ad intervento di “isterectomia vaginale” per

via laparoscopica, configurandosi quale procedura indubbiamente invasiva, e dunque

oggettivamente rischiosa, come descritto in letteratura, costituisce una possibile

evoluzione dell’intervento medesimo ha ritenuto che occorresse, ad opera della parte

23


attrice, una puntuale dimostrazione del ricorrere in concreto dell’elemento soggettivo

della colpa grave aggiungendo altresì che sono stati piuttosto i momenti susseguenti

alla lesione, quali la diagnosi, il trattamento e la risoluzione della complicanza –

descritti in citazione come “ripristino” dell’occorsa alterazione anatomica – che, a ben

vedere, hanno causato, alla paziente, la residuata alterazione anatomica del decorso

naturale dell’uretere sinistro ed una conseguente incisione addominale ipogastrica a

livello sottombelico-pubica, con conseguente antiestetica cicatrice cheloidea ed

ipertrofica di 11 cm; sicché proprio quei trattamenti, effettuati, tra l’altro, da soggetti

altri rispetto al convenuto, avrebbero meritato un’appropriata valutazione in termini

di perizia medico-chirurgica, dato che, come si è detto, l’“isterectomia vaginale” non

è di per sé intervento immune da rischi. In conclusione, la carenza della prova

adeguata circa il ricorrere nella specie, e cioè con puntuale riferimento all’intervento

di “isterectomia vaginale”, del predetto elemento costitutivo, quello della colpa grave,

ha condotto il Collegio a respingere la tesi accusatoria, con conseguente assoluzione

del convenuto.

Con la sentenza n. 64 del 28 maggio 2015 la Sezione ha condannato i convenuti

chiamati in causa dalla Procura regionale che aveva contestato agli stessi, in servizio

presso l'U.O. Complessa di Ostetricia e Ginecologia dell'Ospedale Maternità, sez.

D'Azeglio — Ospedale Maggiore, presidio facente parte dell'Azienda Usl di Bologna,

che il detto Ente pubblico aveva dovuto corrispondere ad una paziente, ricoverata in

regime di urgenza presso l'indicata Unità Operativa per sottoporsi a parto cesareo

gemellare, la somma di € 73.800,00 in conseguenza della definizione transattiva di una

vicenda di malpractice sanitaria traente origine dall'asserita «non conformità delle

condotte dei sanitari dell'AUSL alle regole e ai canoni della "buona pratica clinica"»

in relazione alle diverse fasi del parto cesareo gemellare a cui la paziente (con diagnosi

di ingresso di "II gravida precesarizzata, 36 sett. + I gg., gravida gemellare,

ipertensione borderline, epalogestosi) si sottoponeva in data 20 marzo 2005. La

domanda attorea è sembrata fondata e meritevole di accoglimento in quanto, a

giudizio del Collegio, le difese non hanno dedotto in giudizio specifiche argomentazioni

che, in fatto, costituiscano elementi probatori tali da inficiare le contestazioni di parte

attrice, limitandosi a sostenere, sul piano clinico e mediante affermazioni

indimostrate, la correttezza del suo lavoro, la legittimità della scelta terapeutica e la

conformità del proprio operato alle linee guida, tenuto conto delle condizioni cliniche

24


del paziente. I convenuti, infatti, non hanno supportato le proprie affermazioni, in

base alle quali l’intervento terapeutico dagli stessi praticato sarebbe avvenuto nel

pieno rispetto delle regole della migliore scienza medica, con un parere medico legale

di un professionista esterno o con l’allegazione di articoli di quotate riviste medico-

scientifiche da cui si possa dedurre che effettivamente l’intervento, rispondesse al

rispetto delle leges artis dell’agire medico e, pur essendo sufficienti le considerazioni

che precedono, questo Collegio ha ritenuto altresì che fossero stati provati, per opera

dell’attrice, gli elementi fondanti della responsabilità amministrativa per danno

erariale indiretto dei convenuti.

Con la sentenza n. 89 del 21 luglio 2015 la Sezione ha assolto i convenuti dalla domanda

attorea rilevando come l’accertamento della sussistenza o meno della colpa grave nel

comportamento contestato ai convenuti fosse assorbente di tutte le altre questioni in

quanto la responsabilità per colpa sussiste solo nei limiti in cui sia individuabile un

comportamento non conforme al buon andamento, cioè non adeguato ai fini

dell’attività ed ai criteri cui va uniformata. In sostanza, la colpa va valutata in

riferimento all’attività di cooperazione richiesta, cioè come comportamento

all’evidenza non adeguato a tali fini o a tali criteri e solo allorché l’attività del pubblico

operatore si discosti ampiamente da tali indici di adeguatezza sussiste perciò la

responsabilità amministrativa, che la legge 639/96 ha collegato con carattere di

generalità all’elemento della colpa grave, la quale secondo un’interpretazione

giurisprudenziale ormai consolidata si concreta in una negligenza inescusabile, ovvero

in una disattenzione macroscopica, in una marchiana imperizia o irrazionale

imprudenza. Nella valutazione del comportamento concreto tenuto dai convenuti

nella vicenda in esame, il Collegio non ha ritenuto di individuare le caratteristiche della

negligenza inescusabile ovvero della disattenzione macroscopica o della marchiana

imperizia reputando, in proposito, che acquistino significato alcuni aspetti emersi

dall’esame dei fatti e che portano a considerare non accoglibile la prospettazione di

responsabilità fornita dalla Procura regionale.

Con la sentenza n. 101 del 4 agosto 2015 la Sezione ha ritenuto che la domanda attorea

fosse infondata e che andasse respinta in quanto le difese hanno dedotto in giudizio

specifiche argomentazioni che, in fatto, costituiscono elementi probatori tali da

inficiare le contestazioni di parte attrice, sostenendo, sul piano clinico e mediante

affermazioni dimostrate, la correttezza del loro lavoro, la legittimità della scelta

25


terapeutica e la conformità del proprio operato alle linee guida, tenuto conto delle

condizioni cliniche del paziente. Invero, per quanto riguarda la condotta tenuta dai

medici convenuti, la Sezione prende atto che agli atti del giudizio, non risulta essere

depositata alcuna consulenza tecnica medico-legale in relazione ai medesimi fatti posti

a fondamento della contestazione di responsabilità amministrativa, bensì risulta

presente una relazione a firma del Dott. Federico Severi denominato “Riassunto della

vicenda e considerazioni sulla condotta dei sanitari” e la incompletezza delle

acquisizioni documentali, unita alle rilevate criticità della richiamata relazione,

evidenziate anche dalla difesa, non hanno consentito la formazione di un

convincimento motivato non soltanto giuridicamente ma anche scientificamente,

circa la portata lesiva della condotta dei convenuti e gli effetti dannosi assunti per loro

conto dall'Azienda U.S.L. della Romagna e dei quali si reclama, in questa sede, il

ristoro osservandosi altresì che le affermazioni attoree, in ordine alla sussistenza dei

presupposti della responsabilità amministrativa, risultano smentite dagli atti del

fascicolo. Invero, per quanto attiene l’accertamento della condotta dei sanitari e del

nesso di causalità tra questa e l'evento dannoso, la valutazione del materiale

probatorio raccolto porta a ritenere che tale nesso non sussista nel caso in esame non

essendo dato altresì di comprendere, secondo la tesi accusatoria, quale sarebbe la

condotta corretta e alternativa che i convenuti avrebbe in concreto potuto tenere, in

luogo di quella adottata e, in merito all’accertamento del nesso causale tra la condotta

e l’evento in materia di responsabilità medica, viene richiamato dal Collegio

l’orientamento della giurisprudenza di legittimità (Cass. SS.UU., n. 576/2008; Sez. III,

n. 16123/2010, richiamato da Corte dei conti, Sez. Sicilia, n. 382/2014), che riconosce

sussistente il nesso eziologico non solo quando il danno è conseguenza diretta della

condotta, ma anche quando sia difettata la diligenza e la perizia scientifica che abbia

cagionato l’evento lesivo laddove la condotta doverosa, se fosse stata seguita in

assenza di fattori alternativi, avrebbe impedito il verificarsi dell’evento stesso: nel caso

di specie, la stessa complicanza patita dal paziente, oltre ad essere riconosciuta ed

accettata come "rischio" dalla scienza medica, complicanza peraltro risolta prima della

dimissione protetta, non risulta collegata eziologicamente alla patologia vascolare

successivamente evidenziata (encefalopatia su base vasculopatica ed aneurisma

cerebrale gigante), come riferisce del resto lo stesso perito nella relazione resa a

richiesta della Procura Regionale, ove si dice che il ricorso alla metodica PTC ha avuto

26


come “Unico danno, un prolungamento del tempo di recupero della migliore

condizione clinica”.

Con sentenza n. 106 del 28 agosto 2015 la Sezione ha condannato il convenuto,

dirigente medico in servizio, anche all'epoca dei fatti, presso la VII Divisione di

Ortopedia e Traumatologia dell’ Istituto Ortopedico Rizzoli di Bologna (nel seguito,

per brevità, anche solo "Ior"), al risarcimento di quanto il detto Ente pubblico era

stato indotto a corrispondere alla paziente, ricoverata presso l'indicata Divisione per

sottoporsi ad intervento chirurgico di "osteotomia valgizzante al ginocchio destro",

"per la definizione transattiva di una asserita vicenda di malpractice sanitaria";

respinta, con riferimento alla recente pronuncia a SS.RR. n. 14/2011, l’eccezione di

prescrizione dell’azione accusatoria sollevata dal convenuto nelle proprie difese

individuando, nella fattispecie, il giorno da cui far decorrere il termine quinquennale,

con la data del mandato n. 594 del 25.11.2009, in cui è avvenuto il pagamento da parte

dell'Istituto Ortopedico Rizzoli a favore del proprio Loss Adjuster, la Sezione La

domanda attorea è stata ritenuta fondata e meritevole di accoglimento in quanto, a

giudizio del Collegio, la difesa non ha dedotto in giudizio specifiche argomentazioni

che, in fatto, costituiscano elementi probatori tali da inficiare le contestazioni di parte

attrice, limitandosi a sostenere, sul piano clinico e mediante affermazioni

indimostrate, la correttezza del suo lavoro, la legittimità della scelta terapeutica e la

conformità del proprio operato alle linee guida, tenuto conto delle condizioni cliniche

del paziente. Il convenuto, infatti, non ha supportato le proprie affermazioni, in base

alle quali l’intervento terapeutico dallo stesso praticato sarebbe avvenuto nel pieno

rispetto delle regole della migliore scienza medica, con un parere medico legale di un

professionista esterno o con l’allegazione di articoli di quotate riviste medico-

scientifiche da cui si possa dedurre che effettivamente l’intervento, rispondesse al

rispetto delle leges artis dell’agire medico e pur essendo sufficienti le considerazioni che

precedono, il Collegio ha ritenuto altresì che fossero stati provati, per opera

dell’attrice, gli elementi fondanti della responsabilità amministrativa per danno

erariale indiretto del convenuto.

Infine, con la sentenza n. 160 del 4 dicembre 2015, la Sezione ha assolto i convenuti

dagli addebiti loro mossi dalla Procura attrice per una vicenda di malpractice

sanitaria, limitati al rimborso all’Ente di appartenenza di quanto rimasto a carico

dello stesso per effetto della franchigia assicurativa, in conseguenza dei ripetuti

27


interventi di laminectomia subiti dalla paziente che sono esitati in un danno midollare;

la Sezione ha rilevato che per quanto concerne l’esecuzione dei tre interventi chirurgici

cui fu sottoposta la paziente, nella relazione medico-legale, pur qualificandosi il danno

midollare come “riconducibile” all’intervento chirurgico di laminectomia del 14

novembre 2006 e/o “agli interventi successivi praticati presso la medesima Divisione

di Neurochirurgia del Policlinico di Modena”, e pur ritenendosi, come appena detto, i

postumi residuati “ascrivibili” a condotte mediche “comunque colpose”, non vengono

in alcun modo specificati né i profili di colposità di tali condotte né, tantomeno, il

grado di gravità delle singole colpe. Esso parere quindi, per come formulato, non può

ritenersi idoneo da solo a fondare, nel presente giudizio per danno erariale,

un’affermazione di responsabilità a carico degli odierni convenuti, stante che, ai fini

della responsabilità amministrativo-contabile, limitata alle ipotesi di dolo e colpa

grave, la “non congruità” di una determinata condotta, laddove accertata, non vale,

di per sé, a definire la condotta stessa come gravemente colposa, occorrendo invece che

tale “non congruità” appaia macroscopica e sia espressione di grave superficialità,

negligenza o imperizia; ciò anche quando si tratti, come nella fattispecie, di

prestazione professionale. Ne consegue che, pur ammettendo la riconducibilità causale

del danno midollare agli interventi chirurgici eseguiti nei confronti della paziente, per

quanto concerne l’elemento soggettivo le deduzioni accusatorie del Requirente,

secondo cui “il comportamento dei sanitari è stato gravemente colposo sotto il profilo

della gravissima negligenza sia nella esecuzione dell’intervento, sia nel controllo

successivo” (v. pag. 13 dell’atto di citazione), sono rimaste sostanzialmente

indimostrate, non essendo stati allegati elementi fattuali concretamente idonei a

riconoscere come gravemente colpose le singole condotte mediche degli odierni

convenuti né, d’altra parte, a tale carenza allegatoria può sopperire il Collegio

attraverso l’acquisizione di consulenza tecnica d’ufficio. Per ciò che concerne, poi, la

mancanza dei moduli di consenso, ha rilevato anzitutto il Collegio come dagli atti di

causa non emergesse che la paziente avesse mai lamentato di non essere stata

informata in merito agli interventi chirurgici cui fu sottoposta, né risulta provato che

la stessa non avesse prestato il proprio consenso informato, ancorché solo oralmente

come riferito nelle difese dei convenuti e del resto, l’elaborato anzidetto – ove si

afferma che “nel caso di specie, non risulta possibile documentare una condotta medica

congrua rispetto alle necessità imposte dal caso clinico” – appare redatto, e come tale

28


va letto, alla luce del regime della responsabilità professionale sanitaria in ambito

civilistico, come definito dal combinato disposto di cui agli artt. 1176, comma 2, e 2236

c.c., nonché del correlato regime probatorio di cui agli artt. 1218 e 2697 c.c., in virtù

dei quali “in tema di responsabilità contrattuale della struttura sanitaria e di

responsabilità professionale da contatto sociale del medico, ai fini del riparto dell’onere

probatorio l’attore, paziente danneggiato, deve limitarsi a provare l’esistenza del

contratto (o il contatto sociale) e l’insorgenza o l’aggravamento della patologia ed

allegare l’inadempimento del debitore, astrattamente idoneo a provocare il danno

lamentato, rimanendo a carico del debitore dimostrare o che tale inadempimento non

vi è stato ovvero che, pur esistendo, non è stato eziologicamente rilevante” (v.

Cassazione Civile Sezioni Unite, 11 gennaio 2008 n. 577).

4. (Illegittima nomina di Direttore Generale) Con la sentenza n. 3 del 19 gennaio 2015

la Sezione ha condannato il Sindaco di Cervia (RA), gli Assessori ed i membri della

Giunta Comunale di Cervia (RA) presenti alla deliberazione dell’1.08.2009 n. 184

nonché il dirigente del Settore Affari Generali e Segretario Generale supplente, al

pagamento della somma di € 100.000,00 per la nomina, avvenuta con D.G.C. n.

184/2009 dell’1.08.2009, del Direttore Generale con conseguente corresponsione al

nominato degli emolumenti previsti dall’art.5 del contratto individuale di lavoro

subordinato del 19.08.2009, in assenza dei requisiti minimi per accedere a detto

incarico per non aver conseguito il titolo di studio del diploma di laurea; l’importo

preteso dalla Procura Regionale, pari ad € 454.952,00, è stato ridotto alla somma di

cui è condanna operando una valutazione equitativa delle prestazioni svolte dal

nominato per l’amministrazione danneggiata e tenuto conto dei vantaggi conseguiti

dal Comune di Cervia (RA) in conseguenza dell’incarico illegittimo, e pertanto si è

ritenuto equo, ai sensi dell’art. 1226 c.c., determinare il danno nell’importo

complessivo di € 100.000,00 comprensivo di rivalutazione monetaria: detto importo

tiene conto delle retribuzioni che sarebbero spettate al Direttore Generale se fosse

stato correttamente inquadrato in una categoria consona al suo tiolo di studio,

corrispondente alla categoria C del CCNL 31.03.1999, posto che l’allegato A al

predetto contratto consente l’inserimento in detta categoria dei lavoratori con

conoscenze mono specialistiche per le quali la base teorica è acquisibile con la scuola

superiore e con un grado di esperienza pluriennale.

29


5. (Illegittima procedura selettiva per la progressione economica orizzontale) Con la

sentenza n. 6 del 21 gennaio 2015 la Sezione ha assolto i convenuti da ogni addebito di

responsabilità amministrativo-contabile formulato a loro carico con l’atto di citazione

con il quale era stata contestata loro l’illegittimità delle modalità con le quali era stata

svolta una “procedura selettiva per progressione economica orizzontale”: non è

sembrato al Collegio che, alla stregua della documentazione versata in atti, e secondo

una valutazione da effettuarsi necessariamente ex ante, ad un primo esame delle

operazioni di selezione compiute dal Valutatore le “anomalie poi oggetto di negativo

sindacato giurisdizionale” fossero così evidenti da non potere non essere rilevate -

“utilizzando quel minimo di diligenza che è lecito attendersi in relazione ai doveri di

servizio propri o specifici dei pubblici dipendenti” (cfr. Corte Conti, Sez. II Centrale

d’Appello, 22 novembre 2011 n. 611) – dal Dirigente Responsabile del Servizio

Gestione Risorse Umane, e dal Collaboratore Amministrativo Professionale. In altre

parole, ad avviso del Collegio a carico dei predetti, per quanto di loro rispettiva

competenza, non appaiono configurabili macroscopiche negligenze negli adempimenti

di verifica delle modalità con le quali si era svolta la procedura selettiva e, quindi, nella

conseguente sottoposizione al Dirigente Generale della proposta di deliberazione di

approvazione del verbale redatto dal Direttore del Servizio di Assistenza in merito

alla cui posizione, secondo parte attrice, le sarebbero imputabili “le concrete scelte

operative nella esecuzione della selezione (e, in particolare, le modalità volutamente

generiche nella somministrazione delle domande ai candidati), la mancata

predisposizione di criteri di valutazione delle domande, la conseguente verbalizzazione

stereotipata inidonea a valorizzare le differenze all’interno di un consistente numero

di candidati, le cui valutazioni numeriche si sono concentrate in una differenza di

punti minima, molto vicina al punteggio massimo teorico conseguibile”. In proposito,

ha osservato il Collegio che le modalità operative di espletamento della selezione in

esame (così come delle altre selezioni per le progressioni economiche orizzontali in

applicazione dell’art. 33 del Contratto Integrativo Aziendale) erano state definite con

apposita procedura concordata in sede di Commissione Trattante Comparto, e quindi

formalizzate nei documenti allegati alla deliberazione n. 629 del 17 agosto 2006 del

Commissario Straordinario, quale parte integrante della stessa.

6. (Alterazioni nel sistema informatizzato di rilevamento delle presenze ed illecita

retrodatazione di un’indennità di accompagnamento per invalidità civile) Con la

30


sentenza n. 20 del 19 febbraio 2015 la Sezione ha condannato il convenuto al

pagamento della somma complessiva di euro 423.349,66 con rivalutazione monetaria

dalla data di notifica dell’atto di citazione fino alla data di deposito della sentenza e

interessi legali sulla somma rivalutata da quest’ultima data fino al soddisfo, somma

integralmente corrispondente alla richiesta accusatoria, per una serie di condotte

documentalmente comprovate dalla Procura sulla base di un’analitica e approfondita

istruttoria condotta dalla Procura medesima anche in relazione a quanto confermato

dall’amministrazione danneggiata, nonché dagli accertamenti di polizia giudiziaria,

delegata dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bologna nell’ambito del

procedimento penale n. 13914/12 R.G.N.R. che ha riguardato il medesimo convenuto,

nonché dalle sommarie informazioni testimoniali rese da varie persone informate sui

fatti nell’ambito del medesimo procedimento penale.

7. (Risarcimento agli aventi diritto per il decesso avvenuto per colpa grave degli

agenti) Con la sentenza n. 29 del 25 marzo 2015 la Sezione ha condannato alcuni agenti

della Polizia di Stato per aver cagionato la morte di un fermato per colpa grave

consistente nell'omissione della richiesta dell'intervento del personale sanitario, per le

urgenti prestazioni mediche nell'interesse del fermato, rinvenuto in stato di evidente

ed inconfutabile agitazione psico-motoria, da assunzione di sostanze stupefacenti od

affini, per effetti similari; nella violenta colluttazione generata, in pregiudizio delle

condizioni di salute del medesimo, al .fine di contrastare la resistenza con palese e

manifesto eccesso dei limiti del legittimo intervento di polizia, accertato dalla

incontestabile superiorità numerica, nelle ripetute e prolungate percosse con il ricorso

all’uso di manganelli — due dei quali spezzati per l'abnormità dell'intervento — e nella

prosecuzione della colluttazione anche dopo l'immobilizzazione a terra del giovane,

collocato in posizione prona; nell'omissione delle prime cure urgenti in favore e

nell'interesse del fermato medesimo, nonostante la invocazione di aiuto proveniente

dal medesimo con l'invito espresso a cessare dall'aggressione, e nella prosecuzione della

colluttazione della vittima in posizione prona, la quale lo ha reso agonizzante per le

difficoltà respiratorie; nella concausazione del decesso dello stesso, per la insufficienza

cardiaca conseguente al deficit di ossigenazione, discendente dagli sforzi per resistere

alle percosse, e dalla posizione prona con i polsi ammanettati, che ha ulteriormente

aggravato le difficoltà di respirazione. La pretesa risarcitoria era stata quantificata in

€ 1.870.934,95 da addebitarsi in parti uguali ai quattro convenuti, facenti parte di due

31


distinte pattuglie intervenute nella vicenda in momenti differenziati. L’addebito

paritario è conseguenza del fatto che le condotte colpose penalmente rilevanti in

concorso tra loro determinano l’applicazione della medesima pena ma il principio

valido in sede penale non può trovare applicazione nella diversa sede risarcitoria

dinanzi alla Corte dei conti la quale deve, viceversa, valutare le singole responsabilità

atteso che il principio della individualizzazione della colpa si è tradotto, in termini di

responsabilità amministrativa, nel principio della personalità della responsabilità

medesima, in quanto ciascuno deve rispondere per fatto proprio e ciò comporta che il

giudice contabile possa procedere anche ad una diversa ripartizione dell’addebito tra

più convenuti, in relazione alla diversa efficienza causale delle singole condotte. Nel

caso di specie, il Collegio ha ritenuto di differenziare il quantum di danno risarcibile

dai poliziotti facenti parte del primo equipaggio, rispetto ai componenti della seconda

pattuglia, in relazione alla tempistica dell’operazione di Polizia, così come desunta

dagli atti del processo penale determinando il danno erariale risarcibile dai convenuti

nella misura del 30% del petitum, pari ad euro 561.280,47, da ripartire nella misura

dell’80% tra i membri del primo equipaggio, in parti uguali tra loro, e il restante 20%

tra i membri del secondo equipaggio, parimenti in parti uguali tra loro.

8. (Lavori di messa in di scurezza di strutture private) Con la sentenza n. 38 del 15

aprile 2015 la Sezione ha assolto i convenuti dalla pretesa erariale conseguente alla

ravvisata illegittimità dei lavori di messa in sicurezza di una stalla di proprietà privata

danneggiata da smottamento di terreno avvenuto nel mese di febbraio del 2009;

significativamente il Collegio ha ritenuto che nella valutazione del comportamento

concreto tenuto dai convenuti nella vicenda in esame non fossero individuabili le

caratteristiche della negligenza inescusabile ovvero della disattenzione o imperizia

macroscopiche acquistando viceversa significato alcuni aspetti emersi dall’esame dei

fatti e che hanno portano a reputare non accoglibile la prospettazione di responsabilità

fornita dalla Procura regionale. In particolare, dall’esame della documentazione agli

atti, è risultato concordemente dichiarato che l’assenza di interventi di mitigazione del

fenomeno franoso, manifestatosi nelle due occasioni del 8 febbraio 2009 e 31 marzo

2009, avrebbero potuto avere ripercussioni su beni demaniali, ed in particolare una

strada comunale ed un manufatto per la raccolta delle acque d’uso imputabile, nonché

opere di regimazione idraulica del torrente Aneva e che i lavori di consolidamento del

versante meridionale del Monte Acidola fossero necessari per preservare i suddetti beni

32


pubblici. In buona sostanza, il Collegio ha reputato che le valutazioni formulate al fine

di addivenire alle esborso delle somme necessarie per l’esecuzione dei lavori di bonifica

fossero state espresse in termini probabilistici e che in questo senso non potesse

considerarsi raggiunta la prova della sussistenza dell’elemento soggettivo della colpa

grave in capo ai convenuti rispetto alla scelta di finanziare con risorse pubbliche i

lavori di contenimento del movimento franoso. Infatti, tenuto conto della particolare

delicatezza ai fini della tutela della pubblica incolumità di ogni intervento attinente

ad opere di bonifica montana, la Sezione ha reputato che non fossero stati forniti

elementi sufficienti ad escludere la pericolosità del movimento franoso in atto anche

rispetto a una possibile coinvolgimento della sottostante viabilità comunale, di un

manufatto per la raccolta d’acqua d’uso potabile e sull’efficienza e tenuta delle opere

demaniali presenti sul corso d’acqua torrente Aneva, visto tra l’altro che già due

episodi simili si erano verificati a distanza di nemmeno due mesi in località Sarsa,

ritenendo pertanto, che, da tali elementi, emergesse in modo chiaro che il

comportamento dei convenuti non è consistito in una negligenza inescusabile, ovvero

in una disattenzione macroscopica né in una macroscopica illogicità, che, come

ricordato, integrano il concetto di colpa grave necessario, secondo la legislazione

vigente, per ritenere la sussistenza di responsabilità.

9 (Svolgimento attività incompatibili) Sono state altresì affrontate diverse questioni

relativa alle conseguenze pregiudizievoli per l’erario per lo svolgimento di attività

incompatibili con la prestazione del servizio.

In particolare, con la sentenza n. 37 del 14 aprile 2015 la Sezione ha condannato il

convenuto, professore universitario che aveva svolto altresì attività professionale

incompatibile con il regime d'impiego a tempo pieno, e senza il dovuto riversamento

al bilancio dell'amministrazione universitaria dei compensi percepiti in difetto di

preventiva autorizzazione agli incarichi svolti. Previa ordinanza istruttoria emessa

all’esito dell’udienza dell'11 dicembre 2013, è stato predisposto un prospetto

riepilogativo dei compensi percepiti dal convenuto e riferite al periodo di cui si

discuteva (2007-2011), che ha consentito al Collegio di verificare che solo una parte

degli addebiti, pari a circa il 50% della pretesa originaria, era da collegarsi allo

svolgimento di un’attività professionale incompatibile con il regime a tempo pieno del

professore universitario e conseguentemente la pronuncia di condanna è stata in tal

senso limitata.

33


Con la sentenza n. 61 del 26 maggio 2015 la Sezione si è pronunciata su una fattispecie

riguardante lo svolgimento di un’attività extra istituzionale, consistente nella

presidenza del Consiglio di Amministrazione di una società interamente partecipata

dal Comune e dalla Provincia di Piacenza, da parte di un’insegnante di scuola

primaria, cui la Procura attrice contesta la mancanza dell’autorizzazione prevista

dall’art. 53, comma 7, D.L.vo n. 165/2001. Il Collegio ha limitato la condanna ad una

somma pari a circa il 50% della pretesa risarcitoria per tener conto sia del periodo

coperto dalla prescrizione quinquennale dell’azione accusatoria sia degli emolumenti

netti percepiti, non potendosi conteggiare anche le ritenute erariali gravanti sugli

stessi.

10. (Riscossione di indennità indebite). Con sentenza n. 62 del 28 maggio 2015 la

Sezione ha assolto il convenuto dall’addebito di aver indebitamente percepito per

intero l’indennità di commissario straordinario presso un comune reputando che non

possa considerarsi raggiunta la prova della sussistenza dell’elemento soggettivo della

colpa grave in capo al convenuto rispetto alla determinazione della indennità

spettantigli nella misura pari a quella del sindaco decurtata del 10% e ritenendo,

quindi, che emergesse in modo chiaro che il comportamento del convenuto non è

consistito in una negligenza inescusabile, ovvero in una disattenzione macroscopica né

in una macroscopica illogicità, che integrano il concetto di colpa grave necessario,

secondo la legislazione vigente, per ritenere la sussistenza di responsabilità.

Con la sentenza n. 63 del 28 maggio 2015 la Sezione ha viceversa condannato il

convenuto il quale, in qualità di segretario comunale, ha contemporaneamente

percepito la propria retribuzione alle dipendenze del comune e quella di

amministratore unico di una società interamente partecipata dal Comune stesso per

tutto il periodo dalla costituzione della società (2008) al 3/5/2013; la somma di cui è

condanna corrisponde all’intero compenso percepito dal convenuto quale

amministratore della società partecipata.

11. (Azione revocatoria) Con sentenza n. 108 del 27 agosto 2015 la Sezione ha accolto

la domanda di revocazione presentata dalla Procura regionale in merito ad un atto di

compravendita immobiliare che parte attrice assume essere stato disposto in funzione

lesiva delle ragioni creditorie pubbliche costituite ed identificate nel fatto dannoso

patito dalla Pubblica Amministrazione e lo ha dichiarato inefficace nei confronti del

34


Ministero dell’Interno nella considerazione che gli effetti del contratto dissimulato,

vale a dire di quello realmente voluto dalle parti, possono dirsi realizzati ove risultino

integrati i requisiti di forma e di sostanza di quello simulato.

12. (Danno da contributi consortili indebiti) Con la sentenza n. 109 del 28 agosto 2015

la Sezione ha assolto i convenuti da ogni da ogni addebito di responsabilità

amministrativo-contabile formulato a loro carico con l’atto di citazione con il quale

era stata contestata la illegittimità del versamento di contributi consortili straordinari

per un totale di 1.350.000,00 euro per il triennio 2011/2013 per evitare perdite future

alla società consortile a r.l. denominata “Centro Residenziale Universitario di

Bertinoro di formazione e ricerca” (Ce.U.B.), costituita il 10 aprile 2001. Ha ritenuto

il Collegio che, pure a fronte della presupposta illegittimità dell’erogazione del

contributo consortile di cui alle contestate deliberazioni consiliari n. 89/2011 e n.

91/2011 del 17 novembre 2011, i connessi comportamenti dei convenuti in questo

giudizio non possano qualificarsi come illeciti, difettando comunque, in capo ai

convenuti medesimi, il requisito soggettivo del dolo o della colpa grave,

conseguendone il rigetto della domanda attrice e l’assoluzione dei convenuti medesimi

da ogni addebito di responsabilità amministrativo-contabile in ordine ai fatti agli

stessi contestati con l’atto di citazione.

13. (Risarcimento da infortunio sul lavoro) Con la sentenza n. 114 del 15 settembre

2015 la Sezione ha condannato il convenuto al risarcimento del danno erariale

conseguente alla transazione sottoscritta dal Capo del Dipartimento dei Vigili del

Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile, con cui il Ministero dell’Interno si

è obbligato a corrispondere agli aventi diritto l’importo complessivo di euro

1.475.000,00, quale risarcimento del danno subito da un vigile del fuoco in servizio

presso il Comando Provinciale di Ferrara, in esito ad un grave incidente sul lavoro

avvenuto il 26.07.2006. Il convenuto, quale Comandante Provinciale del Comando

Vigili del Fuoco di Ferrara, era diretto responsabile del Servizio di Prevenzione e

Protezione, e come tale tenuto all’individuazione dei potenziali fattori di rischio, alla

loro valutazione e all’individuazione delle misure di sicurezza dell’ambiente di lavoro,

come prescrive l’art. 33 D.L.vo n. 81/2008 ed ha redatto il Documento di Valutazione

dei Rischi del 22.12.2005 ex art. 4, comma II, D. L. vo n. 626/1994, dove non si

prendono in considerazione i pericoli conseguenti al movimento di autoveicoli nelle

zone prossime agli immobili di servizio ove si svolge l’ordinaria attività dei vigili del

35


fuoco. Dalla ricostruzione della vicenda, che emerge dal processo penale, il convenuto

non ha adeguatamente valutato, o ha colpevolmente sottovalutato, i rischi che

potevano derivare dall’uso promiscuo del piazzale o del viale di accesso alla caserma

tra il personale dipendente e gli estranei che potevano accedere, a qualunque titolo,

all’interno dell’area. E’ stato, infatti, accertato che le procedure di accesso alla

caserma da parte di mezzi esterni non erano sottoposte ad adeguata regolamentazione,

tanto che il furgone che ha impattato il cavo steso tra le due camionette non si è

fermato presso la sala operativa e il conducente non ha ricevuto adeguate istruzioni

sul corretto percorso da seguire, né tanto meno è stato avvisato dell’esercitazione in

corso. A giudizio del Collegio, la mancata predisposizione d’idonea procedura di

accompagnamento o di accoglienza dei mezzi estranei evidenzia una grave e

inescusabile colpa professionale del convenuto, direttamente responsabile di detta

organizzazione interna. La corretta organizzazione degli accessi alla caserma, insieme

all’effettiva predisposizione di misure di videosorveglianza facilmente installabili

anche con le limitate risorse disponibili, avrebbe consentito, in termini altamente

probabili, di evitare l’incidente che, a tutti gli effetti, sembra essere stato determinato

da eccessiva superficialità e leggerezza da parte del personale addetto alla ricezione di

soggetti estranei alla compagine dei vigili del fuoco addetti al Comando di Ferrara.

Tale mancanza deve necessariamente essere imputata, per grave ed evidente

negligenza, al vertice amministrativo del Comando, proprio per la sua posizione

direttiva e di garanzia dei suoi dipendenti.

14. (Esborsi in favore della U.E.) Con la sentenza n. 118 del 21 settembre 2015 la

Sezione ha condannato Equitalia Nord S.p.A. al pagamento, a favore dell’Agenzia

delle dogane e dei Monopoli della somma di euro 6.108.716,71, oltre rivalutazione

monetaria decorrenti dalla data del 19.8.2013 fino al deposito della sentenza e interessi

legali, sulla somma così rivalutata, dal deposito della sentenza all’effettivo soddisfo in

relazione all’esborso sostenuto dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli per il

predetto importo, attuato mediante l’adozione di un provvedimento di “messa a

disposizione” di diritti costituenti risorse proprie a favore del bilancio dell’Unione

Europea. Premessa una necessaria anche se sintetica ricostruzione del contesto

normativo, di rango europeo, in ordine all'obbligo degli Stati membri di mettere a

disposizione dell'UE gli importi corrispondenti ai "diritti" non più recuperabili, e

considerato che gli Stati membri sono tenuti a prendere tutte le misure necessarie

36


affinché gli importi corrispondenti ai diritti accertati in conformità dell'articolo 2 siano

messi a disposizione della Commissione Europea, la Sezione ha ritenuto che la

domanda attorea fosse fondata e meritevole di accoglimento sussistendo, nella

fattispecie, tutti gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativo-

contabile. Invero, l’Agente della riscossione non ha dimostrato di aver posto in essere

con la necessaria tempestività tutte le azioni previste a tutela del credito erariale

avendo posto in essere la prima azione volta alla riscossione ben 6 (sei) anni più tardi,

quando la società verteva ormai in stato di liquidazione allorquando, come è noto, le

possibilità di recupero sono inversamente proporzionali ai ritardi dell'azione

riscossiva. Nonostante, l'entità degli importi in questione, l'agente della riscossione ha

mancato nell'adottare per tempo tutte le possibili misure di competenza volte al

soddisfacimento, almeno parziale, dei crediti vantati dalla Amministrazione delle

Dogane e dei Monopoli ed è evidente che, nell'ambito di tale ampio arco temporale

pari a 6 anni, la società ha potuto ridurre il proprio attivo fino ad avviare una

liquidazione volontaria. Poiché tra l'ente impositore e l'agente della riscossione

intercorre un rapporto di servizio in virtù del quale quest'ultimo è chiamato a svolgere

una funzione propria dell'amministrazione pubblica titolare del credito, con i

comportamenti sopra descritti l'agente della riscossione è venuto meno al compito

affidatogli, consistente nella riscossione del credito per conto e nell'interesse

dell'Amministrazione. Invero, le azioni poste in essere dall'agente della riscossione sin

dalle attività di notifica della cartella di pagamento, nonché il notevole lasso

temporale intercorso tra quest'ultima attività e la prima utile attività esecutiva

(verbale di pignoramento mobiliare con esito negativo) vengono considerate dalla

Commissione europea certamente non in linea con gli articoli 7 e 232, par. I del Reg.

CEE n. 2913/92 del Consiglio recante il «Codice Doganale Comunitario» (v. ora artt.

22 e 114 del Codice doganale dell'Unione, entrato in vigore il 30.10.2013, giusta

regolamento n. 952/2013), e non meritevoli ai fini dell'accoglimento di una domanda

di dispensa dalla messa a disposizione. Ove il concessionario avesse posto in essere una

reale attività di recupero con la necessaria tempestività mediante tutte le azioni

previste dalla normativa a tutela del credito erariale, indipendentemente dall'entità

degli importi che sarebbero stati effettivamente riscossi, ciò avrebbe consentito di

proporre, per la parte non riscossa, una richiesta di dispensa dalla messa a disposizione

ex art. 17.2 Reg. (CE, EURATOM) n. 1150/2000, come modificato dal Reg. n.

2028/2004 ed invece, nonostante l'entità degli importi in questione, l'agente della

37


riscossione ha mancato nell'adottare per tempo tutte le possibili e concrete misure di

competenza volte al soddisfacimento, almeno parziale, dei crediti vantati

dall'Amministrazione, impedendole, quindi, di poter avanzare una proposta di

dispensa dalla messa a disposizione in base alla citata normativa comunitaria.

15. (Reclamo avverso ordinanza di revoca di sequestro conservativo) Con ordinanza

definitiva n. 104 del 29 ottobre 2015 la Sezione ha respinto il reclamo proposto dalla

coesistente Procura Regionale per l’annullamento dell’ordinanza n. 88/15/R del 14

settembre 2015 con la quale il giudice designato aveva revocato il provvedimento di

sequestro conservativo ante causam emanato dal Presidente di questa Sezione nella

considerazione che, pur sussistendo il fumus boni iuris in ordine alla fondatezza della

pretesa risarcitoria azionata nei confronti della Casa di Cura Piacenza S.p.A. essendo

provate con sufficiente grado di attendibilità sia le condotte lesive sia la sussistenza e

l’entità del danno asseritamente cagionato alla Regione Emilia Romagna, tuttavia

non era apparsa sufficientemente provata nella specie la sussistenza del periculum in

mora, nella considerazione che, allo stato degli atti, la situazione patrimoniale e

finanziaria della Casa di cura non risultava essere precaria o comunque inadeguata

rispetto all’entità del preteso credito erariale né risultavano documentate, o

puramente allegate dalla Procura attrice, operazioni della struttura sanitaria

convenuta finalizzate alla dispersione del suo patrimonio, o specifiche condotte tali, in

ogni modo, da rendere verosimile l’eventualità di un depauperamento del patrimonio

stesso nel breve e medio periodo. Con l’atto di reclamo al collegio ai sensi dell’art. 669-

terdecies del vigente codice di rito depositato in data 28 settembre 2015 la Procura

Regionale ha chiesto che venisse annullata l’ordinanza predetta con conferma

integrale del sequestro conservativo disposto con decreto del 23 luglio 2015 del

Presidente di questa Sezione giurisdizionale, motivando il reclamo medesimo con la

dalla considerazione che, pur avendo il giudice designato correttamente identificato,

per ciò che attiene al periculum in mora, sia gli elementi oggettivi, concernenti la

capacità del creditore in relazione all’entità del credito, sia gli elementi soggettivi,

emergenti da circostanze, ricavate anche dalla condotta del danneggiante, che rendano

verosimile il timore del creditore di perdere la garanzia del proprio credito nel tempo

occorrente per la definizione del giudizio di merito, ha fondato la propria decisione di

revoca del sequestro conservativo disposto ante causam unicamente sugli elementi

oggettivi costituiti dalla situazione patrimoniale e finanziaria della Casa di cura

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Piacenza S.p.A. e dalla circostanza che non risultano né documentate né allegate

operazioni della struttura sanitaria convenuta finalizzate alla dispersione dl suo

patrimonio. Nella camera di consiglio fissata per decidere sul reclamo ha preso la

parola il Procuratore Regionale il quale, nel segnalare il disagio della Procura dovuto

a recenti disallineamenti interpretativi della Sezione in punto di sequestro, ha chiesto

l’intervento del Presidente onde improntare gli attuali orientamenti a criteri

giurisprudenziali uniformi. Previa una compiuta indagine su tutte le ordinanze

pronunciate dalla Sezione nell’ultimo quinquennio in tema di sequestri cautelari in

pendenza dei relativi giudizi di responsabilità, attentamente elencate nelle

considerazioni in fatto, il Collegio ha respinto il reclamo nella considerazione che, in

linea con la giurisprudenza di merito, anche la giurisprudenza di questa Sezione

giurisdizionale ha affermato (ord. n. 226 del 2010) che il pericolo non può consistere

nella semplice possibilità che il patrimonio del debitore subisca delle diminuzioni, ma

occorrono elementi attuali, concreti e specifici, anche a livello indiziario, in base ai

quali affermare che esista l’effettiva evenienza che il creditore possa vedere dispersa

la sua garanzia (così anche ord. n. 69 del 2012), con la precisazione che l’elemento

soggettivo è rappresentato dal comportamento del debitore, da cui si evince il

proposito di sottrarsi all’adempimento della propria obbligazione (ord. n. 90 del 2012,

nella quale tale elemento è costituito dalla modalità palesemente dilatoria utilizzata

nella corrispondenza documentale con la pubblica amministrazione, nonostante la

evidenza del contenuto del rapporto debitorio a contenuto restitutorio). Considerata

la totale genericità dell’argomentazione offerta dalla Procura procedente in merito alla

sussistenza dell’elemento soggettivo che legittimerebbe l’adozione del richiesto

provvedimento cautelare, la pronuncia del giudice designato non è apparsa in alcun

modo sindacabile, considerato che, contrariamente a quanto affermato in sede di

reclamo (là dove si afferma che il giudice designato ha irragionevolmente limitato il

suo accertamento soltanto al primo dei profili richiamati, quello attinente agli

elementi oggettivi del pericolo nel ritardo, mentre nessuna attenzione è stata posta ai

profili soggettivi del medesimo presupposto, riversando sulla Procura il mancato

assolvimento dell’onere di prova delle eventuali “operazioni” poste in essere dalla

convenuta ed intese alla dispersione del suo patrimonio) il giudice designato ha

valutato non solo l’omessa produzione documentale in merito all’elemento soggettivo

ma anche l’omessa mera allegazione di specifiche condotte tali da rendere verosimile

l’eventualità di un depauperamento del patrimonio della società convenuta e per ciò

39


solo, quindi, il reclamo doveva essere respinto

16. Con sentenza n 169 del 22 dicembre 2015 la Sezione ha deciso su una fattispecie di

danno causalmente collegata all’indebita appropriazione da parte della sig.ra R.E.,

della Direttrice dei Servizi Generali Amministrativi di un Liceo Scientifico di ingenti

somme di denaro di pertinenza del predetto Istituto.

L’eccezione di “prescrizione del danno erariale” è stata disattesa alla luce dell’ormai

consolidato orientamento della giurisprudenza contabile, secondo cui la costituzione

di parte civile dell’amministrazione danneggiata nel procedimento penale, instaurato

per i medesimi fatti per i quali si è agito in sede di responsabilità amministrativa, ha

effetto interruttivo permanente della prescrizione, sino alla definizione del giudizio

penale con sentenza irrevocabile (citt. ex plurimis Corte dei Conti - Sezione III centrale

d’appello, 4 dicembre 2013 n. 782, 28 febbraio 2012 n. 160 e 21 aprile 2010 n. 305).

Per quanto concerne in particolare il danno patrimoniale di € 45.132,00, come

determinato in base alle condotte appropriative ascritte alla convenuta in sede penale,

è stata quindi esclusa la prescrizione della pretesa risarcitoria azionata dalla Procura

Regionale con l’atto di citazione del 5 novembre 2014, stante la costituzione di parte

civile effettuata nel giudizio penale, che ha determinato “l’interruzione - con effetto

‘permanente’ per tutta la durata del processo – della prescrizione (quinquennale), il

corso della quale ha (ri)cominciato a decorrere ‘ex novo’ dalla data di deposito (...)

della pronuncia n. .... della Sesta Sezione Penale della Corte di Cassazione, che ha

dichiarato inammissibile il ricorso proposto dalla convenuta avverso la sentenza

d’appello (n. .... del .... della Corte d’Appello di Bologna) confermativa della sentenza

di condanna di primo grado (n. ..... del Tribunale di Bologna)”.

Alla medesima conclusione il Collegio è pervenuto “relativamente alla ulteriore

componente di danno contestata alla convenuta e costituita dal danno all’immagine,

stante il disposto dell’art. 17, comma 30-ter del decreto legge 1° luglio 2009, n. 78

(Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini) - convertito, con modificazioni,

dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato dall’art. 1, comma 1, lettera c),

numero 1, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del decreto-

legge anticrisi n. 78 del 2009), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 ottobre 2009,

n. 141 -, secondo cui, al fine dell’esercizio, da parte delle Procure della Corte dei Conti,

dell'azione per il risarcimento del danno anzidetto, ‘il decorso del termine di

40


prescrizione di cui al comma 2 dell'articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è

sospeso fino alla conclusione del procedimento penale’”.

Nel merito, il Collegio ha ritenuto la fattispecie illecita dedotta in giudizio

assolutamente comprovata in ogni suo profilo, nel senso che la coesistenza, in capo alla

convenuta, di tutti gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa -

rapporto di servizio, sussistenza del danno, nella duplice componente del danno

patrimoniale e del danno all’immagine, nesso di causalità tra condotta ed evento

dannoso, elemento psicologico qualificato) – sono apparsi “di chiara e inconfutabile

evidenza”.

Inoltre, per quanto concerne l’elemento del danno si è rilevato quanto segue:

“... esso, secondo la prospettazione accusatoria, si articola, come già detto, in due

distinte componenti: a) danno patrimoniale diretto, determinato nell’importo di €

45.132,00; b) danno all’immagine, quantificato in € 90.264,00 e, in subordine, in €

50.000,00.

Ebbene, quanto alla prima componente (danno patrimoniale), il relativo complessivo

importo (di € 45.132,00) risulta correttamente definito, giacché corrispondente alle

somme (€ 865,00 + € 825,00 + € 18.840,00 + € 24.601) delle quali la convenuta si è

indebitamente appropriata con le condotte delittuose sanzionate penalmente.

Riguardo, poi, al danno all’immagine, ritiene il Collegio che al fine della sua

quantificazione non possa utilizzarsi il criterio presuntivo previsto dall’art. 1, comma

1-sexies (inserito dall'articolo 1, comma 62, della legge 6 novembre 2012, n. 190) della

legge 14 gennaio 1994 n. 20, secondo cui “nel giudizio di responsabilità, l'entità del

danno all'immagine della pubblica amministrazione derivante dalla commissione di

un reato contro la stessa pubblica amministrazione accertato con sentenza passata in

giudicato si presume, salva prova contraria, pari al doppio della somma di denaro o

del valore patrimoniale di altra utilità illecitamente percepita dal dipendente”.

La disposizione appena citata, infatti, si configura come norma sostanziale e, in

quanto tale, non può trovare applicazione, in via retroattiva, per i fatti illeciti

verificatisi in epoca precedente alla sua entrata in vigore (28 novembre 2012).

Ne consegue che, nella specie, occorre fare ricorso al generale criterio equitativo

previsto dall’art. 1226 del codice civile, tenendo presenti i parametri valutativi

41


indicati dalla Procura attrice con riferimento: alla gravità della condotta, alla

qualifica (non apicale) rivestita dalla convenuta all’interno dell’Istituto scolastico,

alla rilevanza, nel settore di servizio (amministrazione scolastica), alle istanze di

legalità e di correttezza dell’agire dei dipendenti pubblici, nonché al “clamor fori”,

ovvero alla diffusione della vicenda nei mezzi di informazione ed alla sua risonanza

nell’opinione pubblica.

Con l’ulteriore precisazione che, in virtù del combinato disposto del già ricordato art.

17, comma 30-ter del d.l. n. 78/2009 [convertito, con modificazioni, dalla l. n. 141/2009,

come modificato dall’art. 1, comma 1, lettera c), numero 1, del d.l. n. 103/2009,

convertito, con modificazioni, dalla l. n. 141/2009] e dell’art. 7 della legge 27 marzo

2001, n. 97 (“Norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare

ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni

pubbliche”), quello che rileva al fine del risarcimento del danno in questione, imputato

alla convenuta per i reati da lei commessi, è solo il delitto di peculato (art. 314 c.p.), e

non anche i delitti di falsità materiale e ideologica commessi in atti pubblici (artt. 4786

e 479 c.p.) e di “soppressione, distruzione e occultamento di atti veri” (art. 490 c.p.)”.

Per quanto sopra considerato, e tenuto conto dell’indicazione della somma di €

50.000,00 contenuta nell’atto di citazione, il Collegio ha quindi ritenuto equo

determinare in € 25.000,00 il danno cagionato all’immagine dell’Amministrazione

scolastica a seguito del reato di peculato ascritto alla convenuta.

Conclusivamente, il Collegio: 1) ha affermato la responsabilità amministrativa della

convenuta sig.ra R.E. per i l complessivo importo di € 70.132,00

(settantamilacentotrentadue/00), oltre interessi e rivalutazione monetaria; 2) ha

confermato sino all’importo di € 70.132,00 (settantamilacentotrentadue/00) il

sequestro conservativo autorizzato con decreto presidenziale del 10 novembre 2014 e

successivamente definito con ordinanza n. 7/2015/R depositata il 29 gennaio 2015.

Nel confermare il suddetto sequestro conservativo, relativamente alla richiesta,

formulata dal Pubblico Ministero in udienza, di disporre la conversione dello stesso in

pignoramento, il Collegio ha osservato che “secondo consolidata giurisprudenza della

Corte di Cassazione, ai sensi del primo comma del citato art. 686 c.p.c. ‘la conversione

del sequestro conservativo in pignoramento si opera ‘ipso iure’ nel momento in cui il

sequestrante ottiene sentenza di condanna esecutiva, iniziando in quello stesso

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momento il processo esecutivo, di cui il sequestro stesso, una volta convertitosi in

pignoramento, costituisce il primo atto’ (cfr. Cassazione Civ. Sezione III, 3 settembre

2007 n. 18536, 29 aprile 206 n. 10029, 6 maggio 2004 n. 8615).

Ciò significa che dal momento, e per effetto, del deposito della sentenza di condanna

esecutiva il sequestro precedentemente disposto deve ritenersi ‘ex lege’

automaticamente sostituito con il pignoramento mobiliare o immobiliare, salve le

formalità di cui all’art. 156 disp. att. cod. proc. civ. che il sequestrante, divenuto

creditore pignorante, ha l’onere di compiere nel termine perentorio di sessanta giorni

dalla comunicazione della predetta sentenza e la cui mancanza comporta l’inefficacia

del pignoramento (v. anche Corte dei Conti – Sezione giur. reg. Toscana, 16 dicembre

2011 n. 548; Sezione giur. reg. Lazio, 17 luglio 2009 n. 1380)”.

Alla luce di quanto appena osservato si è quindi ritenuto che la richiesta di parte

attrice dovesse essere disattesa, “non potendo il Collegio statuire in termini costitutivi

(o dichiaratori) su un effetto, e cioè la conversione del sequestro in pignoramento, che

si determinerà ‘ipso iure’ soltanto con il deposito della presente sentenza”.

Parimenti disattesa è stata la richiesta di rivalsa delle spese per la resa dichiarazione

di terzo, “da porsi a carico del pignorante o da prelevarsi dalle somme dichiarate”,

formulata dalla Cassa di Risparmio in Bologna SpA, trattandosi di domanda

rientrante nell’ambito cognitivo del giudice dell’esecuzione.

17 Con sentenza n. 170 del 29 dicembre 2015 la Sezione ha deciso su un giudizio avente

ad oggetto la fattispecie di danno erariale causalmente collegata al rimborso della

somma di € 11.639,00, rientrante nella franchigia contrattuale, effettuato dall’allora

Azienda USL di Forlì (oggi Azienda USL della Romagna) a favore della compagnia

assicuratrice ... a seguito della liquidazione, in via transattiva, del danno iatrogeno

(per mancata diagnosi di frattura vertebrale) subito dal sig. B.G. a seguito dell’accesso

al P.S. del Presidio Ospedaliero “G.B. Morgagni – L. Pierantoni”, avvenuto in data

.....

Di detto rimborso, configurante una fattispecie di danno c.d. indiretto, è stato

chiamato a rispondere il dott. B.O., che il giorno ...., in servizio presso l’Unità

Operativa di Radiodiagnostica dell’Ospedale “Morgagni – Pierantoni” di Forlì, refertò

le indagini radiografiche cui, nella stessa data, era stato sottoposto il sig. B.G.

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Il Collegio, alla luce delle considerazioni svolte nella relazione di consulenza tecnica

medico-legale d’ufficio resa nella causa civile davanti al Tribunale di Forlì, ha

ravvisato in capo al dott. B. una condotta gravemente colposa in termini di

inescusabile leggerezza professionale, non solo per il grave errore diagnostico

consistente nel non avere “adeguatamente considerato e valutato un rilievo oggettivo”

che risultava, invece, “fortemente indicativo” per una frattura vertebrale, ma “anche,

se non soprattutto, per non avere provveduto alle ulteriori necessarie indagini (TC o

RMN) che avrebbero evidenziato tale frattura”.

Al convenuto è stata, però, addebitata non già l’intera somma (di € 11.639,00)

rimborsata dall’Azienda USL di Forlì alla compagnia assicuratrice, bensì solo

l’importo parziale corrispondente alla quota, pari al “3% circa”, di danno iatrogeno,

in quanto solo questo “maggiore danno” è stato ritenuto imputabile alla condotta del

dott. B.

Danno che, facendo applicazione della Tabella del Tribunale di Milano di

“liquidazione del danno biologico” per l’anno 2006 (anno della richiesta di

risarcimento danni e della denuncia del sinistro alla compagnia assicuratrice), è stato

determinato nell’importo di €2.811,00.

18. Con sentenza n. 172 del 31 dicembre 2015 la Sezione ha deciso su un giudizio avente

ad oggetto una fattispecie di danno erariale da sovrapprezzo consistito

nell’acquisizione di un immobile per il quale sarebbe stato pagato un corrispettivo

sproporzionato rispetto al valore effettivo ed una fattispecie di danno erariale da

sovradimensionamento consistito nel ridotto ed irrazionale utilizzo di un immobile

sovradimensionato rispetto alle reali esigenze dell’Amministrazione. All’esito degli

elementi istruttori acquisiti attraverso un’ordinanza istruttoria per stabilire l’effettivo

valore dell’immobile oggetto dell’acquisto, la Sezione ha, preliminarmente, sciolto la

riserva circa la prescrizione dell’azione di responsabilità sollevata da parte di un

convenuto, accogliendo l’eccezione.

La Sezione ha assolto un altro convenuto poiché le note sottoscritte dallo stesso non

possono configurarsi antecedenti causale della determina causativa del danno né

ingerenza sull’iter procedurale: inoltre non risultavano agli atti elementi idonei a

comprovare l’esorbitanza dalle funzioni di spettanza di quel convenuto né indebite

ingerenze dello stesso sull’operato della Commissione che rendeva i pareri.

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La Sezione ha poi ritenuto che nei comportamenti degli altri convenuti devono

ritenersi sussistenti gli elementi del nesso causale e dell’elemento soggettivo dei

professionisti che hanno concorso, a vario titolo, a formulare le valutazioni tecniche

per la congruità del prezzo di acquisto dell’immobile: tuttavia, nella definizione della

quota di danno da porre a carico di questi convenuti la Sezione ha considerato che il

convenuto per il quale l’azione è da ritenersi prescritta, vi ha concorso nella misura del

60% quale principale responsabile, avendo egli la competenza a prendere la decisione

di stipulare il contratto di compravendita. Inoltre la Sezione ha considerato che alla

seduta della Commissione di congruità che valutò come adeguato il prezzo

dell’immobile parteciparono due altri componenti che pur avendo concorso al danno

non risultano essere stati convenuti nel giudizio. Di conseguenza i convenuti sono stati

condannati a rifondere un danno per il restante differenziale, suddiviso pro- quota fra

gli stessi.

Quanto al danno da sovradimensionamento, la Sezione ha concluso per non poterlo

ascrivere alle valutazioni di congruità svolte dai tecnici , bensì esclusivamente al

convenuto per il quale l’azione è stata dichiarata prescritta.

B) GIUDIZI DI CONTO

E’ necessario preliminarmente precisare che è proseguita anche nel 2015 l’attività di

individuazione degli agenti contabili operanti sul territorio dell’Emilia Romagna e

grazie alla fase istruttoria accuratamente effettuata dal personale di magistratura ed

amministrativo cominciano a venir meno i dinieghi al deposito dei conti giudiziali

frapposti negli anni precedenti dalle Università aventi sede in questa Regione le quali

sostenevano di non essere tenute a tale resa in virtù del principio dell’autonomia che

caratterizza l’attività degli Atenei: sono stati presi quindi gli opportuni contatti sia

per integrare l’anagrafe degli agenti contabili con quelli delle università sia per

indirizzare gli agenti ad una corretta presentazione del conto per quanto riguarda la

forma (gli specifici modelli da utilizzare) e per quanto riguarda la sostanza

(individuazione delle poste contabili da evidenziare nei conti).

Si segnalano le sentenze emesse in materia di imposta di soggiorno, già citate nelle

pagine iniziali della presente relazione.

C) GIUDIZI AD ISTANZA DI PARTE

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In merito ai giudizi ad istanza di parte deve essere segnalata la sentenza n. 25 del 9

marzo 2015: il giudizio, instaurato con il ricorso in riassunzione per “translatio

iudicii”, ha riguardato provvedimento del giugno 1999 dell’Agenzia delle Entrate –

Ufficio territoriale di Bologna 2 di diniego “ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 83 del

D.P.R. n. 43 del 28.1.1988”, del discarico amministrativo (per talune quote) e del

rimborso per inesigibilità (per altre quote), di una serie di quote tributarie per un

ammontare complessivo di lire 15.140.899.762 (pari ad euro 7.819.622,14), richiesti

dall'allora concessionario per la riscossione dei pubblici tributi Cassa di Risparmio in

Bologna S.p.A., cui è succeduta, in forza di successivi atti societari, prima Ge.Ri.Co.

S.p.A., poi Gest Line S.p.A., poi Equitalia Polis S.p.A., ed infine Equitalia Centro

S.p.A.

La vicenda dedotta in controversia è stata definita con sentenza dichiarativa

dell’estinzione del giudizio per cessata materia del contendere, ai sensi e per gli effetti

dell’art. 2, commi septies e octies, del decreto legge 25 marzo 2010 n. 40, convertito

con modificazioni nella legge 22 maggio 2010 n. 73.

GIUDIZI IN MATERIA PENSIONISTICA

Questioni già trattate anche negli anni scorsi:

- cumulabilità di plurime indennità integrative speciali e tredicesime mensilità

nell’ipotesi di titolarità di pensione e retribuzione;

- riconoscimento della dipendenza da causa di servizio di infermità e/o categoria

attribuibile (anche a titolo di aggravamento); riconoscimento nesso di interdipendenza

tra infermità già pensionate e nuove infermità;

- riconoscimento dei benefici previdenziali per esposizione all’amianto di cui all’art.

13, comma 8, della legge 7 marzo 1992, n. 257 ed all’art. 47 del decreto-legge 30

settembre 2003 n. 269, convertito con modificazioni in legge 24 novembre 2003 n.326

(v. sentenze n. 13/2015, n. 15/2015 e n. 147/2015);

- ricorsi per ottemperanza (v. sentenze n. 34/2015, n. 35/2015 e n. 66/2015);

- ripetibilità di indebiti pensionistici accertati nei confronti: a) di pensionati, o dei loro

eredi, a seguito di decisioni delle Sezioni d’appello di annullamento di sentenze di

questa Sezione giurisdizionale che avevano riconosciuto il diritto a percepire l’i.i.s. in

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misura intera su più pensioni; b) di pensionati a seguito di conguaglio tra quanto

erogato a titolo di pensione provvisoria e quanto spettante a titolo di pensione

definitiva; (v. sentenze n. 16/2015, n. 31/2015, n. 84/2015, n. 85/2015, n. 99/2015, n.

107/2015, n. 123/2015);

Altre questioni

- La Corte Costituzionale, con sentenza n. 70/2015, si è pronunciata sul giudizio di

legittimità costituzionale promosso (anche) dalla Sezione Giurisdizionale per l’Emilia

Romagna con ordinanze n. 37 e 38 del 2014,. In particolare, la Corte Costituzionale ha

dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 24, comma 25, del decreto-legge 6

dicembre 2011, n. 201 convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge

22 dicembre 2011, n. 214, nella parte in cui prevede che “In considerazione della

contingente situazione finanziaria, la rivalutazione automatica dei trattamenti

pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall’art. 34, comma 1, della legge 23

dicembre 1998, n. 448, è riconosciuta, per gli anni 2012 e 2013, esclusivamente ai

trattamenti pensionistici di importo complessivo fino a tre volte il trattamento

minimo INPS, nella misura del 100 per cento”.

- rideterminazione del trattamento di quiescenza con inclusione dell’indennità di

amministrazione nella base di calcolo della c.d. quota A; i giudizi sono stati decisi con

sentenza di rigetto (v. sentenza n. 51/2015);

- riconoscimento del diritto di una ex dipendente di Azienda USL alla costituzione

presso l’INPS-A.G.O. della posizione assicurativa di cui alla legge 2 aprile 1958, n. 322;

il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, spettando la

cognizione della controversia al giudice ordinario (v. sentenza n. 53/2015);

- ripetibilità di indebito pensionistico accertato nei confronti di dipendente della

Pubblica Istruzione collocata a riposo per dimissioni volontarie, con ammissione a

trattamento pensionistico, e poi riammessa in servizio a tempo indeterminato; il

ricorso è stato accolto per intervenuta prescrizione (decennale) del credito erariale (v.

sentenza n. 69/2015);

- giudizi instaurati dall’INPS al fine del riconoscimento del diritto di ripetere dai

convenuti gli importi corrispondenti agli indebiti accertati sulle pensioni loro

intestate; ciò a seguito di sentenze delle Sezioni di appello di riforma di pronunce di

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questa Sezione che avevano riconosciuto il diritto a percepire l’i.i.s. in misura intera

su più pensioni. I ricorsi sono stati dichiarati inammissibili per carenza di interesse (v.

sentenze n. 58/2015/PC e n. 105/2015/PM);

- riconoscimento, ai fini pensionistici, dei benefici di cui all’articolo unico della legge

11 dicembre 1962, n. 1746 (“Estensione al personale militare, in servizio per conto

dell'O.N.U. in zone d'intervento, dei benefici combattentistici”); il ricorso è stato

respinto (v. sentenza n. 113/2015);

- liquidazione di nuove pensioni operata dall’INPS nei confronti di ex dipendenti delle

Ferrovie dello Stato, con contestuale eliminazione delle pensioni originarie e

conseguente accertamento, a carico degli stessi ex dipendenti, di indebiti pensionistici;

ciò a seguito della sopravvenuta declaratoria di illegittimità, in sede giudiziaria civile,

dei licenziamenti disposti da Ferrovie dello Stato S.p.A. Un giudizio è stato deciso con

sentenza di rigetto (v. sentenza n. 116/2015); per altri giudizi è stata disposta

ordinanza istruttoria.

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6. Allegato 2 - ATTIVITA’ SVOLTA DALLA SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO

Di seguito si forniscono elementi di dettaglio in ordine alle singole aree di controllo, in

conformità allo schema di relazione suggerito.

1. Controllo sulle regioni

1.1 Parifica del rendiconto 2014 della Regione Emilia-Romagna

In data 15 luglio 2015 si è svolto il giudizio di parificazione del rendiconto per

l’esercizio 2014, secondo quanto previsto dell’art. 1, comma 5, del d.l. n. 174

(deliberazione n. 122/2015/PARI). Nella Relazione approvata sono confluiti gli esiti

delle indagini avente ad oggetto l’“Esame del bilancio consuntivo 2014 della

Regione”(art.1, comma 3, del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174/2012)ed anche l’ “Esame

della relazione del Presidente della Regione sul sistema dei controlli interni (art. 1,

comma 6, del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174/2012, come sostituito dall’ art. 33, comma 2,

lett. a, n. 2, del d.l. n. 91/2014”. Gli approfondimenti di carattere gestionale hanno

riguardato gli organismi partecipati dalla Regione, la spesa per il personale e per gli

incarichi di collaborazione esterna, i controlli interni, la sanità regionale. Il giudizio

positivo reso dalla Sezione ha, tra l’altro, rilevato che:

- Nel 2014 la Regione non ha prestato garanzie tipiche o atipiche in favore di terzi.

Risulta ancora in essere la lettera di patronage forte rilasciata dalla Regione nel 2009

in favore della società partecipata Terme di Salsomaggiore e di Tabiano S.p.a. a

garanzia degli impegni assunti nei confronti di una società controllata per un contratto

di leasing immobiliare. Nella relazione allegata al giudizio di parificazione per il 2013

(deliberazione 201/2014/PARI), la Sezione aveva rilevato la mancata evidenziazione

contabile di tale garanzia concessa dalla Regione. Nel bilancio di previsione

pluriennale 2015-2017 (approvato con l.r. n. 4/2015) è stato istituito un apposito

capitolo intitolato “Fondo di garanzia per far fronte agli oneri derivanti dalla

prestazione di lettera di Patronage alla Società Terme di Salsomaggiore e Tabiano

spa”, con uno stanziamento, per ciascun anno del triennio 2015-2017, di euro 789.823.

In sede di contraddittorio finale, la Regione ha precisato che la copertura di tale

garanzia è stata calcolata ed iscritta in bilancio in base al principio contabile applicato

concernente la contabilità finanziaria, allegato n. 4/2 al d.lgs. n. 118/2011, punto 5.5.

e che il predetto importo rappresenta, per ciascun anno, l’intero ammontare delle rate

del prestito garantito, salvo il diritto di rivalsa nei confronti degli altri sottoscrittori

della lettera di patronage e nei confronti della società stessa.

- Per il pagamento dei debiti sanitari la Regione ha fatto ricorso all’anticipazione di

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liquidità prevista dall’articolo 3 del d.l. n. 35/2013: nel 2013 ha ricevuto due tranche

per complessivi 806,364 mln di euro e nel 2014 la terza tranche pari a 140 mln di euro.

Tali risorse sono state chieste ed ottenute dalla Regione per la copertura degli

ammortamenti non sterilizzati delle aziende sanitarie per il periodo 2001-2011 che, a

decorrere dal 2012, il Tavolo di verifica degli adempimenti in materia sanitaria ha

chiesto di iscrivere in bilancio come costi. Anche per il 2014 è stata verificata la

modalità di contabilizzazione delle somme ricevute dallo Stato, al fine di evitare che

potessero concorrere alla determinazione del risultato di amministrazione, generando

effetti espansivi della capacità di spesa (cfr. deliberazione Sez. aut. 19/2014). Dal

riscontro effettuato sul rendiconto 2014 è emerso che la Giunta ha adottato una

delibera di variazione del bilancio di previsione 2014 a seguito dell’assegnazione delle

risorse per 140 mln di euro, che tale importo è stato accertato in entrata (nel capitolo

E6940) ed impegnato e pagato in uscita (nel capitolo U52050). Infine, con delibera di

Giunta n. 882 del 17 giugno 2014 le risorse sono state assegnate alle aziende sanitarie.

Gli oneri per il rimborso del prestito ricevuto dallo Stato gravano sul bilancio regionale

per tutto il periodo di ammortamento del prestito. Nel 2014 è iniziata, con decorrenza

30 giugno, la restituzione degli oneri derivanti dalla stipulazione del primo contratto

sottoscritto con il MEF l’11 luglio 2013. Sono stati restituiti complessivamente 22,67

mln di euro, di cui 9,01 mln di euro per quota capitale e 13,66 mln di euro per interessi.

A seguito di tale prima restituzione il debito residuo ammonta ad euro 937,36 mln di

euro. Le rate relative agli oneri derivanti dagli altri due contratti di prestito stipulati

dalla Regione, rispettivamente il 17 ottobre 2013 e il 14 maggio 2014, decorrono dal

2015.

- La Regione non ha trasmesso alla Sezione regionale di controllo, entro il 31 marzo

2015, il piano operativo di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni

direttamente ed indirettamente possedute, come prescritto dall’art. 1, comma 612,

legge n. 190/2014 (Legge di stabilità 2015). Nel corso dell’istruttoria la Regione ha

rappresentato che il piano non è stato ancora adottato in quanto, dopo il rinnovo degli

organi elettivi regionali, è stata data priorità all’approvazione del bilancio di

previsione 2015, al fine di rispettare i termini massimi (30 aprile) per l’esercizio

provvisorio, e all’approvazione della legge di riordino istituzionale. E’ stato, inoltre,

evidenziato che, nell’ultimo triennio, le società partecipate sono scese da 28 a 24, che

è stata acquisita una nuova partecipazione, che sono in corso processi di riduzione di

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tre partecipazioni regionali, che un’altra società partecipata ha avviato un piano di

ristrutturazione che prevede la cessione di alcuni rami di azienda. In sede di

contraddittorio finale, è stato comunicato che è stata iscritta, all’ordine del giorno

della Giunta dello scorso 13 luglio, una proposta di deliberazione sul tema delle

partecipazioni regionali. La Sezione ha preso atto delle motivazioni che hanno

ritardato l’adozione del piano operativo di razionalizzazione delle società partecipate.

Nel richiamare l’obiettivo del dimezzamento delle società pubbliche o partecipate

indicato dal Presidente della Regione nel programma della nuova legislatura, la

Sezione ha rilevato come la funzione prevalentemente programmatoria delle regioni

renda maggiormente necessaria la predisposizione e l’attuazione del piano di

razionalizzazione delle partecipate previsto dal legislatore.

- E’ proseguita, anche con riguardo al 2014, l’analisi dello stato di avanzamento del

modello di governance centralizzato sulle società partecipate. Ciò anche al fine di

monitorare il grado di riscontro fornito alle osservazioni formulate dalla Corte

nell’ambito della parifica dei precedenti esercizi finanziari (cd. follow-up), secondo

quanto indicato dalla Sezione delle autonomie (cfr. delibera n.

14/SEZAUT/2014/INPR). Con delibera di Giunta n. 1107/2014, è stata istituita,

nell’ambito della Direzione generale risorse finanziarie e patrimonio, un’apposita

struttura, denominata ‘Servizio pianificazione e controlli’, a capo della quale è stato

nominato, a decorrere dal 1 dicembre 2014, il relativo Responsabile. Con determina

del Direttore generale del 10 marzo 2015 è stato istituito il ‘Comitato guida

interdirezionale’, organismo composto dal Direttore della Direzione generale

organizzazione, personale, sistemi informativi e telematica e da esperti nelle varie

materie su cui si svolgeranno i controlli, con il compito di supportare il Servizio

neoistitutito nella definizione dei contenuti del controllo analogo, nonché nella

definizione dei modelli di controllo sul sistema delle partecipazioni regionali. Nel 2015,

in esito alla conclusione della prima fase di attività del Comitato, è in corso di

approvazione una delibera di Giunta che definisce il modello di controllo analogo e,

dal mese di febbraio 2015, è operativo un gruppo di lavoro per lo sviluppo di un sistema

informativo-informatico di rilevazione dei dati. La Sezione ha preso atto del nuovo

assetto organizzativo che la Regione ha posto in essere nel 2014, necessario per

l’individuazione e la definizione dei diversi aspetti del nuovo modello di controllo;

purtuttavia, ha sottolineato l’urgenza della sua piena operatività, vista l’assoluta

rilevanza finanziaria ed economica del sistema delle partecipazioni regionali.

51


- Nell’ambito di due operazioni di aumento di capitale sono stati oggetto di specifico

approfondimento i criteri seguiti per il conferimento degli incarichi per le stime

peritali. In relazione alla prima operazione, la Sezione ha rilevato che ci si è affidati

unicamente ad un professionista di fiducia della società; il principio di buon

andamento dell’azione amministrativa avrebbe richiesto la partecipazione attiva

anche di una figura designata dalla Regione. Quanto alla seconda operazione, la

Sezione ha osservato che la modalità utilizzata (invio della richiesta di offerta a cinque

operatori e pubblicazione sul sito web della società) risponde formalmente

all’individuazione di un esperto indipendente da chi effettua il conferimento, come

richiesto dall’art. 2343 ter, lett. b), c.c., pur riscontrando la mancata adesione dei

soggetti direttamente invitati, fatto da cui può desumersi un criterio selettivo degli

stessi non adeguato.

- Per le società partecipate (tutte con partecipazioni non di controllo da parte della

Regione) che hanno registrato perdite di esercizio nel 2013, sono stati svolti

approfondimenti istruttori per alcune tipologie di costi (consulenze e prestazioni

professionali, pubblicità, indennità degli amministratori). Si è segnalata, in

particolare, la situazione della società Terme di Salsomaggiore e di Tabiano S.p.a. nella

quale, a fronte di risultati di esercizio negativi sia per il 2013, sia per il 2014, sono state

comunicate spese per consulenze e prestazioni professionali incrementate del 111,53

per cento nel 2014 rispetto al 2013. In sede di contraddittorio finale, la Regione ha

evidenziato che l’incremento è dipeso dalla consulenza per la redazione del piano di

risanamento ex art. 67 l. fall. In proposito la Sezione ha rilevato che la relazione del

Consiglio di amministrazione della società al bilancio 2014 ha informato di

significative deviazioni rispetto alle previsioni del summenzionato piano con

sospensione delle linee di credito.

- E’ stata svolta un’approfondita analisi sulla dirigenza regionale e, in particolare,

sugli incarichi dirigenziali conferiti con contratto a tempo determinato. Riguardo a

questi ultimi è stato accertato che, nel 2014, risultano in essere 37 incarichi

dirigenziali, dei quali 21 ai sensi dell’art. 18 della l.r. n. 43/2001 per la copertura di

posizioni di ‘responsabile dei servizi’, 4 come Direttore di Istituti regionali, 12 ex art.

63 Statuto regionale (dirigente di staff a supporto di organi politici). Per dare seguito

alle osservazioni formulate nel giudizio di parificazione dello scorso esercizio

finanziario (cd. follow-up), è stato verificato che la Regione, con legge n. 2/2015, ha

52


adeguato la propria legislazione regionale alle disposizioni contenute nell’articolo 11,

comma 3, d.l. 90/2014, prevedendo che gli incarichi dirigenziali conferiti ai responsabili

dei servizi (i.e. ai dirigenti delle strutture ordinarie) con contratto a tempo determinato

anche a personale non appartenenti ai ruoli regionali non possono superare il 10 per

cento della dotazione organica. Circa il conteggio effettuato, è stato precisato che,

essendo stato introdotto il suddetto limite in ambito regionale nel 2015, quello

applicato, nel 2014, è stato il 15 per cento della dotazione organica (pari a 29 unità

calcolate sulla dotazione organica di 192 posti di dirigente). Essendo al 31.12.2014 il

numero di incarichi dirigenziali conferiti a tempo determinato ex art. 18 della l.r. n.

43/2001 pari a 21 unità, risulta che la Regione abbia rispettato il limite quantitativo.

La l.r. n. 2/2015 è intervenuta anche sulle modalità di conferimento degli incarichi

dirigenziali a tempo determinato: non più la chiamata diretta, ma una procedura

selettiva. Per consentire l’avvio di tale nuovo sistema di scelta dei soggetti cui

conferire gli incarichi, è stato previsto un lasso temporale di sei mesi e, al contempo, è

stata prevista la possibilità di prorogare i contratti di lavoro a tempo determinato in

essere, anche oltre l’ordinario termine quinquennale (cfr. 18 l.r. 43/2001), ma non oltre

il 31 gennaio 2016.

- Sul versante del sistema dei controlli interni continua a rendersi necessario

monitorare il grado di riscontro fornito dall’Amministrazione alle osservazioni

formulate dalla Sezione regionale nell’ambito della relazione allegata al giudizio di

parifica del 2013 (cd. follow-up). A seguito della delegificazione della disciplina in

materia di controlli interni prevista dall’art. 52 l.r. n. 43/2001, come modificato

dall’art. 7 l.r. n. 26/2013, è stato affidato alla Giunta il compito di adottare, d’intesa

con l’Assemblea legislativa e, dopo aver acquisito il parere dell’OIV, un atto generale

contenente la disciplina dei controlli interni. Tale atto generale non è stato ancora

adottato. La Regione ha comunicato che il termine entro il quale il predetto atto

generale avrebbe dovuto essere adottato, è stato spostato dal piano anticorruzione, e

che il termine attuale è stato fissato entro il 30 settembre 2015. Nel 2014 i controlli

interni sono proseguiti secondo le preesistenti disposizioni organizzative. Il controllo

di regolarità amministrativo contabile rimane disciplinato dalla DGR n. 2416/2008; la

novità del 2014 è rappresentata dall’accorpamento in un unico centro di responsabilità

delle competenze del controllo di gestione, di quello strategico e di quello sulle società

partecipate che sono stati affidati al Servizio pianificazione regionale e controlli.

- Anche per l’esercizio 2014, la Regione ha definito le linee di programmazione e di

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finanziamento delle aziende del Servizio sanitario regionale prima dell’adozione

dell’accordo politico tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome: l’intesa in sede di

Conferenza Stato-Regioni per il nuovo ‘Patto per la Salute 2014-2016’ è stata

raggiunta il 10 luglio 2014, mentre la Regione ha adottato le linee di programmazione

con DGR n. 217 del 24 febbraio 2014. Le risorse sono state quantificate sulla base di

una stima che teneva conto del livello di finanziamento del Servizio sanitario nazionale

per il 2013 e che considerava gli interventi di riduzione degli stanziamenti disposti dal

legislatore nazionale. Il volume complessivo delle risorse è stato rideterminato,

dapprima con la DGR n. 1735 del 3 novembre 2014 (in 8.015,869 mln di euro), e poi,

con DGR n.2008 del 22 dicembre 2014 (in 8.025,914 mln di euro).

La perimetrazione dei conti della sanità prevista dall’articolo 20 del d.lgs. n. 118/2011

ha consentito, tenendo conto della suddivisione dei capitoli di entrata e di spesa

indicata nella DGR 352/2013, rivista nella DGR 606/2015, e dell’istruttoria svolta sul

punto in contraddittorio con la Direzione regionale competente, di individuare le

entrate e le spese di tale area di intervento. Sul versante delle entrate, quelle accertate

per il finanziamento sanitario corrente ammontano a 8.563,21 mln di euro. Tale

importo è costituito dalla sommatoria delle:

1) entrate tributarie (IRAP, Addizionale regionale IRPEF, compartecipazione

regionale all’IVA nelle rispettive quote destinate alla Sanità) pari a 8.111,90 mln di

euro;

2) assegnazioni statali a destinazione vincolata pari complessivamente a 215,89mln di

euro;

3) entrate per prestazioni sanitarie erogate da aziende ed enti del Servizio sanitario

regionale a cittadini residenti in altre regioni regolate in mobilità per 235,43 mln di

euro.

Le risorse accertate per il ‘finanziamento sanitario corrente aggiuntivo’ ammontano a

54,33 mln di euro. Le entrate in conto capitale sono state accertate in 274,58 mln di

euro, di cui 134,58 mln di euro a titolo di investimenti per l’edilizia sanitaria.

Sul versante delle spese, è stato rilevato che, nei capitoli del rendiconto, sono

ricomprese, oltre alle assegnazioni delle risorse disposte in favore delle aziende

sanitarie regionali, anche tutte le altre spese correnti e per investimenti che transitano

sui conti di tesoreria unica “sanitari”, che, a stretto rigore, non rientrano nell’ambito

delle grandezze finanziarie indicate nell’articolo 20, d.lgs. n. 118/2011. Si tratta, in

54


particolare, delle risorse per il finanziamento della ricerca per le quali sono previsti

accordi o convenzioni con il Ministero della Salute o altri enti e alle risorse statali

derivanti da specifiche disposizioni di settore.

- In relazione alla spesa farmaceutica, che secondo la disposizione contenuta

nell’articolo 15 d.l. 95/2012 è sottoposta a tetti di spesa, è stato riscontrato il mancato

rispetto del tetto della spesa farmaceutica ospedaliera che ha registrato un incremento

del 8,5 per cento rispetto all’anno precedente.

- In relazione alla consistenza ed al costo del personale del Servizio sanitario regionale

sono emerse le seguenti risultanze. E’ diminuito, nel triennio 2012-2014, il numero

delle unità di personale che passa da 61.501 nel 2012 a 61.074 nel 2014. Si registrano

ancora difficoltà nel rispetto da parte della Regione del limite di spesa previsto

dall’articolo 1, comma 565, l. n. 296/2006 che richiede agli enti sanitari di contenere la

spesa di personale entro il -1,4 per cento della spesa per il 2004. Dai dati forniti dalla

Direzione generale competente è emerso che nel 2014 vi è stata comunque una

riduzione dello 0,54 per cento rispetto alla spesa del 2013. La Sezione, pur rilevando

che la Regione, anche nel 2014, non è riuscita ad assicurare il rispetto del limite di

spesa fissato ex lege ed applicabile nel 2014 in materia di costi per il personale per gli

enti del Servizio sanitario regionale, ha preso atto dell’andamento decrescente del

costo del personale nel triennio 2012-2014.

- Da segnalare, infine, l’istruttoria svolta sulla cd. autoassicurazione. Si tratta di un

sistema avviato dalla Regione con alcune aziende sanitarie sperimentatrici mediante

il quale si provvede, attraverso la costituzione di un apposito fondo regionale, alla

prevenzione e alla copertura dei rischi derivanti da responsabilità civile nelle aziende

sanitarie per i sinistri di importo superiore ai 250.000 euro. Il predetto fondo viene

alimentato con risorse regionali definite annualmente nell’ambito della delibera di

giunta di programmazione e finanziamento delle aziende del Servizio sanitario

regionale, mediante trattenuta di quota parte delle risorse spettanti alle aziende

sperimentatrici. La consistenza iniziale del fondo e le variazioni verificatesi nel 2014

sono rappresentate nel bilancio di esercizio 2014 della GSA, tra i fondi rischi e oneri.

A seguito di tali movimentazioni risultano accantonate risorse per 20,522 mln di euro.

La Sezione, pur rilevando che è stato istituito un apposito Nucleo regionale di

valutazione, organismo che ha funzioni consultive e di supporto agli enti nella gestione

dei sinistri di elevato impatto economico, ha raccomandato un’attenta valutazione

dell’istruttoria condotta sulle singole richieste di risarcimento dei danni, affinché si

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proceda a liquidare solo i sinistri nei quali sia emerso che la colpa è ascrivibile

all’operatore sanitario, che sussista un nesso di causalità tra evento e danno e che

l’entità del risarcimento richiesta sia proporzionata al danno cagionato.

1.2 Altre tipologie di controllo sulla regione

Con deliberazione n. 123/2015/RQ del 27 luglio 2015 la Sezione ha approvato la

“Relazione sulle tipologie delle coperture adottate e sulle tecniche di quantificazione

degli oneri relativi alle leggi regionali pubblicate nell’anno 2014” (art. 1, comma 2, d.l.

10.10.2012 n.174, conv. in l. 7 dicembre 2012 n. 213, come modificato dal d.l. 24 giugno

2014, n. 91, conv. in l. 11 agosto 2014, n. 116). Si è già interamente riferito al punto

1.1.

2 Controllo sui gruppi consiliari:

2.1 Esiti del controllo svolto

L’indagine riguardante “Esame dei rendiconti dei gruppi consiliari 2014 ai sensi

dell’articolo 1, co. 9-12 del d. l. n. 174/2012, convertito, con modificazioni dalla legge

n. 213/2012” ha dato luogo all’emissione delle delibere n. 60/2015/FRG del 19 marzo

2015 e n. 75/2015/FRG del 23 aprile 2015. Con la deliberazione n. 60 la Sezione

regionale di controllo ha formalizzato la comunicazione per l’integrazione e la

regolarizzazione della documentazione ex art. 1, comma 11, d.l. n. 174/2012,

assegnando, a tal fine, il termine di trenta giorni per le eventuali deduzioni ed

integrazioni documentali. Con la deliberazione n. 75 la Sezione regionale di controllo

ha dichiarato regolari i rendiconti dei gruppi assembleari Federazione della Sinistra,

Forza Italia, Italia dei Valori, Lega Nord, Misto Grillini, Misto Malaguti, Movimento

5 Stelle, Partito Democratico, Sinistra Ecologia e Libertà, Unione di Centro e ha

dichiarato non regolari i rendiconti dei gruppi assembleari Misto Favia e Misto Riva.

Relativamente ai gruppi assembleari Misto Grillini e Movimento 5 Stelle è stata

demandata alla Presidenza dell’Assemblea legislativa della Regione Emilia-Romagna

la verifica dell’effettivo riversamento dei rispettivi avanzi finali.

3 Controllo sui Servizi sanitari regionali:

3.1. Controlli sulla regione (già trattati al punto 1).

3.2 Controlli sugli enti del SSR ex art. 1, comma 3, del D.L. n. 174/2012 (art. 1,

comma 170, della legge n. 266/2005).

Con deliberazione n. 161/2015/PRSS del 15 dicembre 2015 la Sezione ha approvato

l’indagine riguardante “Esame delle relazioni dei Collegi Sindacali degli Enti del

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Servizio Sanitario Nazionale aventi sede nella Regione concernenti i bilanci di esercizio

2013 ai fini dell’eventuale pronuncia di cui all’art. 1, comma 170, legge 23 dicembre

2005, n. 266 (legge finanziaria 2006)”. Il Collegio ha formulato le conclusioni che

seguono.

- Nel 2013 l’Emilia-Romagna si situa al quinto posto fra le regioni in relazione ai costi

sostenuti, dopo, nell’ordine, Lombardia, Lazio, Campania e Veneto. Queste quattro

regioni, peraltro, a differenza dell’Emilia-Romagna, hanno tutte un’incidenza delle

classi di età più avanzata, sul totale della popolazione residente, inferiore alla media

nazionale. Nel 2012 l’Emilia-Romagna si collocava, invece, al quarto posto, subito

prima del Veneto. Vale la pena ricordare che, per popolazione, l’Emilia-Romagna è la

sesta regione italiana, dopo Lombardia, Lazio, Campania, Sicilia e Veneto, subito

prima del Piemonte che conta quasi lo stesso numero di abitanti.

- Premesso che l’Emilia Romagna ha completamente utilizzato le risorse ad essa

assegnate, il bilancio del servizio sanitario regionale nel 2013 si è chiuso con un

modesto utile di esercizio, migliorando la situazione del 2012, allorché il bilancio si era

chiuso senza utili o perdite.

- Per quanto concerne l’acquisto di beni e servizi, la voce (euro 1.213,6 milioni) registra

nel 2013 una crescita rispetto all’anno precedente, sia in ambito regionale (+2,5%), sia

in ambito nazionale (+2,6%). L’incidenza sul totale nazionale è pari a quella registrata

dai costi complessivi (7,9%). Anche rispetto alle altre regioni, il dato è in linea con

quello dei costi complessivamente sostenuti. L’importo è maggiore per Lombardia,

Lazio, Piemonte e Veneto. La Campania viene subito dopo l’Emilia Romagna, pur

essendo una delle regioni soggette a maggiori vincoli di spesa, in quanto inserita tra

quelle sottoposte a piano di rientro. La Regione, comunque, non ha rispettato, in

questo ambito, l’obiettivo del contenimento della spesa del 5 per cento, fissato dall’art.

15, comma 13, del dl 95/2012, ma ha riferito, con la risposta istruttoria del 16 luglio

2014 nel procedimento di parifica del rendiconto 2013, di aver indicato alle aziende

sanitarie le politiche volte alla riduzione dei prezzi per l’acquisto di beni e servizi. Da

rilevare, tra le singole aziende il dato dell’AUSL di Cesena che registra per questa voce

un aumento del 5,8 per cento rispetto all’anno precedente e che mostra una tendenza

incrementale poiché il dato del 2012 era già superiore dell’11,3 per cento rispetto

all’esercizio precedente. Va peraltro segnalato il dato positivo della AUSL di Imola

che riesce a ridurre la voce per il 2013 dello 0,8 per cento rispetto al 2012.

- La voce relativa all’assistenza sanitaria di base (521,7 milioni di euro, pari al 7,8%

57


dell’insieme delle regioni), situa l’Emilia Romagna al sesto posto fra le regioni italiane,

rispecchiando pienamente la classifica per popolazione. Rispetto all’anno precedente

il dato si è ridotto dello 0,6 per cento (a livello nazionale la voce segna invece una

crescita pari allo 0,8 per cento).

- Nella farmaceutica, l’incidenza dei costi sostenuti dalla Regione (533,9 milioni di

euro) sul totale nazionale è inferiore a quella di altre voci e si colloca al 6,2 per cento.

Nella classifica delle regioni per questa voce di costo l’Emilia Romagna si colloca

all’ottavo posto, subito dopo, a salire, Veneto, Puglia e Piemonte. Rispetto all’anno

precedente l’Emilia Romagna ha ridotto l’importo del 3,3 per cento. Peraltro, nella

spesa farmaceutica ospedaliera, la Regione registra un aumento del 5,5 per cento

rispetto al 2012 e, secondo quanto riferito dall’Ufficio regionale competente all’Organo

di revisione, ha superato il tetto del 3,5 per cento determinato dall’art. 15 del dl

95/2012. Fra le aziende che maggiormente hanno contribuito all’aumento vi sono le

Aziende Ospedaliero-Universitaria di Ferrara (+11,80%), e di Bologna (+6,92%) e le

AUSL di Bologna (+7,06%), di Reggio Emilia (+6,75%), di Cesena (+6,32%), di Forlì

(+6,59%) e di Rimini (+5,74%). Sono invece riuscite a diminuire questa voce di costo

l’IRCCS Rizzoli di Bologna (-3,83%)e le AUSL di Parma (-25,83%), di Modena (-

3,78%), di Imola (-3,05%) e di Ferrara (-1,44%). E’ altresì da rilevare il dato sui

consumi sanitari quali rilevati dal numero delle ricette farmaceutiche emesse in corso

d’anno. Il dato nazionale registra un aumento del 2,6 per cento di tale numero rispetto

al 2012 (15,2 milioni di ricette in più, di cui il 60 per cento attribuibile alle Regioni in

Piano di rientro). Anche l’Emilia Romagna registra un aumento del numero delle

ricette, ma pari a solo l’1,3 per cento (aumenti più contenuti si sono verificati solo in

Liguria e Basilicata).

- Per quanto riguarda i costi per l’attività ospedaliera, l’incidenza sul totale nazionale

è dell’ordine del 7,2 per cento e cinque altre regioni (Lombardia. Lazio, Campania,

Puglia e Sicilia) hanno sostenuto costi più elevati. Rispetto all’esercizio precedente,

l’Emilia Romagna ha ridotto questa partita del 2,9 per cento, mentre in ambito

nazionale il livello è rimasto sostanzialmente stabile (+0,04%). Il regolamento del

Ministero della Salute di concerto con il MEF, previa intesa in sede di Conferenza Stato

– Regioni e Province Autonome, previsto dall’art.15, comma 13, lettera c) del dl

95/2012, che avrebbe dovuto essere adottato entro il 31 ottobre 2012 per la definizione

degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi relativi all’assistenza

58


ospedaliera e la conseguente riduzione dei posti letto accreditati, non è stato emanato

fino a tutto il 2013.

- Nel settore della “specialistica” l’Emilia-Romagna occupa l’ottavo posto nella

classifica delle regioni. I costi per questa voce, pari a 178 milioni di euro (3,7 per cento

del totale nazionale), segnano un leggero aumento rispetto all’anno precedente

(+0,6%), mentre a livello nazionale l’importo relativo è appena diminuito (-0,3%).

- Relativamente ai costi del personale, voce nella quale la Regione Emilia-Romagna

si segnala per un livello comparativamente elevato e per una certa rigidità nel processo

di riduzione chiesto dalla normativa vigente. Già nel 2012 la Regione veniva

preceduta, quanto a importo, solo dalla Lombardia, e l’incidenza sul totale nazionale

valeva l’8,5 per cento. Questi livelli – secondo posto in classifica e 8,5 per cento di

incidenza – vengono confermati anche nel 2013, allorché l’ammontare dei costi della

Regione nel settore, si è ridotto di uno 0,7 per cento, una diminuzione peraltro inferiore

a quella registrata in ambito nazionale (-1,2%). Nel triennio 2011-2013 si è assistito

ad un progressivo decremento delle unità di personale sanitario (-789 unità nell’arco

dell’intero periodo). Il limite di spesa previsto dall’art.1, comma 565, della l.

n.296/2006, pari al livello registrato nel 2004, diminuito dell’1,4 per cento, secondo

quanto riferito dalla Direzione regionale competente, non è stato rispettato a causa

dell’ingresso di nuovi comuni in ambito regionale, dell’invecchiamento della

popolazione e del saldo attivo della mobilità.

- La Regione Emilia-Romagna ha ridotto il debito verso i fornitori del 33,22 per cento

nel 2013 (da 2.672.746 del 2012 a 1.784.887 dell’anno in esame) e ha ridotto

considerevolmente i tempi di pagamento per la fornitura di beni e servizi rispetto al

2012. Essi sono passati da una media di 230 giorni per i beni sanitari ed economali a

91 giorni e da 199 giorni per i servizi in appalto a 96 giorni. Tale risultato non è però

ancora in linea con il limite dei 60 giorni previsto dal d.lgs. 192/2012 a partire dal 1

gennaio 2013. Come già rilevato, l’AUSL di Ferrara ha conseguito un tempo medio di

pagamento di 80 giorni. L’IRCCS Rizzoli di Bologna è arrivato a 82 giorni di media e

l’Azienda Ospedaliera di Modena e l’AUSL della stessa città hanno registrato un

tempo medio di 90 giorni”.

4 Controllo sugli enti locali:

4.1. Controllo ex art. 148-bis del tuel (art. 1, comma 166, della legge n. 266/2005)

Nel corso del 2015 è stato pressoché completato l’esame dei rendiconti 2012. Le

istruttorie avviate sulle relazioni relative ai rendiconti 2013 saranno esaminate e

59


definite nel corso dei primi mesi del 2016. In merito al controllo in esame deve

segnalarsi che questa Sezione regionale, già a decorrere dall’anno 2012, ha prescelto di

adottare criteri di razionalizzazione dell’attività di controllo in argomento, mediante

adozione di specifica delibera programmatica con cui si seleziona il novero di enti da

assoggettare a controllo. I controlli sono sati condotti con particolare

approfondimento delle tematiche riguardanti: l’equilibrio di bilancio, il contenimento

della spesa in base ai limiti previsti dall’art. 6 del d.l. n. 78 del 2010,

dell’indebitamento, il rispetto della disciplina sul patto di stabilità e le spese del

personale; sono state utilizzate anche le risultanze derivanti dal sistema S.I.Qu.E.L.

Nel 2015, la Sezione ha depositato in argomento, n. 69 pronunce, di cui n. 59

classificate come PRSE (pronunce con segnalazioni ai consigli degli enti) e n. 10

classificate come PRSP (pronunce con segnalazioni di grave irregolarità ai consigli

degli enti). Per due casi di delibere PRSP adottate, la Sezione ha richiesto misure

correttive agli enti, con assegnazione di termine per l’adempimento ai sensi dell’art

148-bis tuel; per dette fattispecie la Sezione ha anche già deliberato in merito alla

idoneità delle misure attuate dagli enti.

Non sono state adottate deliberazioni da classificarsi come PRNO (deliberazioni senza

osservazioni su esame delle relazioni ex art. 1, comma 166, l.266/2005); la Sezione ha

comunque adottato n. 4 note di chiusura dei rendiconti 2012 in relazione ad altrettanti

enti locali.

4.2. Controllo ex art. 148 del Tuel

Con deliberazione n. 154/2015/PRSP del 15 dicembre 2015 la Sezione ha concluso

l’indagine “Verifica sul funzionamento dei controlli interni delle province e dei comuni

con popolazione superiore ai 15.000 abitanti (art. 148 TUEL, modificato dall’art.33

del d.l. 91/2014)”. Sulla base delle linee guida adottate dalla Sezione delle autonomie

con deliberazione n. 28 del 24 novembre 2014, il Collegio ha esaminato e valutato i

referti annuali relativi all’anno 2014 (inviati entro il 30 aprile 2015) dai rappresentanti

legali degli enti locali con popolazione superiore ai 15.000 abitanti. Si riportano, in

sintesi, le principali conclusioni espresse dalla Sezione.

- Con riferimento al controllo di regolarità amministrativa e contabile è emerso il

permanere di criticità nell’ambito della fase successiva del controllo: a) non essendo

emersa l’adozione di distinti criteri di selezione degli atti da controllare; b) essendosi

rilevato che per una parte degli enti alle irregolarità rilevate all’esito del controllo nella

60


fase successiva non è corrisposto un puntuale processo di autocorrezione

dell’amministrazione; c) sussistendo un deficit informativo circa gli esiti del controllo

di regolarità effettuato nella fase successiva, in particolare verso l’organo consigliare;

- Relativamente al controllo di gestione di cui all’art. 196, comma 2, del TUEL, è

emersa, in un rilevante numero di casi, l’esigenza di implementare, a livello

regolamentare, la relativa disciplina. Questo, in particolare con riferimento: a) alla

previsione dell’obbligo di azioni correttive nell’ipotesi di riscontro, nell’esercizio del

controllo, del mancato conseguimento degli obiettivi programmati; b) alla

predisposizione di un sistema di contabilità economico-patrimoniale; c) alla

predisposizione di un sistema di contabilità analitica; d) alla definizione dei flussi

informativi tra i diversi uffici e sistemi informativi per l’alimentazione del sistema del

controllo in questione;

- Con riferimento al controllo strategico, si sono rilevati alcuni casi nei quali non sono

stati considerati parametri rilevanti e normativamente richiamati all’art. 147-ter per

verificare lo stato di attuazione dei programmi (grado di assorbimento delle risorse,

rispetto degli standard di qualità prefissati impatto socio-economico dei programmi.

- Quanto al controllo sugli equilibri finanziari, è stato rilevato che circa ¼ degli enti

non ha adottato atti di indirizzo e coordinamento per lo svolgimento del controllo sugli

equilibri finanziari (art. 147-quinquies, comma 1 del TUEL). Inoltre oltre il 10 per

cento degli enti non ha effettuato una valutazione degli effetti prodotti dai risultati di

gestione degli organismi partecipati sul bilancio finanziario dell’ente (art. 147-

quinquies, comma 3, TUEL). Infine si è rilevato che non sempre il monitoraggio

dell’andamento delle riscossioni si realizza con modalità efficienti ed efficaci.

- In merito al controllo sugli organismi partecipati, è stato rilevato come alcuni enti lo

svolgano attraverso una struttura organizzativa specifica, mentre altri abbiano

ripartito le competenze tra i vari settori. Un comune ha messo in evidenza plurime

lacune nel concreto esercizio del controllo in questione, non effettuando il

monitoraggio sulla situazione contabile, gestionale ed organizzativa, sulla qualità dei

servizi erogati e sul rispetto delle norme inerenti ai vincoli di finanza pubblica delle

società partecipate e non fornendo, inoltre, indicazioni in merito al monitoraggio sugli

obiettivi assegnati alle partecipate ai sensi dei commi 2-3 dell’art.147-quater del

TUEL.

- Con riguardo al controllo sulla qualità dei servizi, è stato rilevato che alcuni enti non

hanno istituito o reso operativo un sistema di controllo sulla qualità dei servizi erogati.

61


Peraltro, in alcuni casi è stato rilevato un deficit funzionale laddove manca il feedback

dell’azione di monitoraggio sulla qualità dei servizi, rappresentato dalla elaborazione

di report sistematici finali che possano eventualmente riorientarne l’organizzazione e

l’offerta. Un numero considerevole di enti non ha avviato processi virtuosi di analisi

dei comportamenti posti in essere da altre realtà (benchmarking), al fine di ottenere

miglioramenti nelle modalità di erogazione dei servizi pubblici in termini di spesa e di

qualità.

4.3. Eventuali procedure di dissesto guidato o di riequilibrio pluriennale

Una sola casistiche all’esame, relativa al comune di Castellarano (RE). In data 10

aprile 2015 è stata depositata la pronuncia n. 61/2015/PRSP avente ad oggetto

l’esame, ai sensi dell’art. 243-quater, comma 6, tuel, della terza relazione semestrale

sullo stato di attuazione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale, relativa al

secondo semestre 2014. Successivamente, in data 16 settembre 2015, con deliberazione

n. 133/2015/PRSP la Sezione ha esaminato la quarta relazione semestrale inviata

dall’Organo di revisione del comune, pronunciandosi in merito ai risultati realizzati

nel primo semestre 2015.

In entrambi i casi la Sezione ha ritenuto che il grado di realizzazione del piano di

riequilibrio del Comune di Castellarano fosse soddisfacente, e che gli obiettivi

intermedi fissati potessero considerarsi raggiunti.

5 Attività consultiva:

5.1. Indicazione sommaria delle materie e delle questioni principali oggetto di

esame.

La Sezione, nell’esercizio della funzione consultiva, ha trattato, tra le varie materie,

la gestione del patrimonio immobiliare; i vincoli alla spesa del personale nelle aziende

pubbliche dei servizi alla persona; le spese di pubblicità e rappresentanza.

Nel 2015 alcuni pareri sono stati oggetto di rimessione degli atti alla Sezione delle

autonomie ovvero alle Sezioni riunite, ai sensi dell’articolo 6, comma 4, d. l. 10 ottobre

2012, n. 174. Si ricordano, in proposito:

- la deliberazione n. 121/2015/QMIG del 10 luglio 2015 e la deliberazione n.

137/2015/PAR, riguardanti il Comune di CATTOLICA (RN), volte a valutare se la

mancata riduzione dell’incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al

complesso delle spese correnti prevista dalla lettera a) dell’art.1, comma 557, della

legge 27 dicembre 2006, n.296, sia da considerarsi come limite alla facoltà assunzionale

62


dell’ente, oppure se sia sufficiente rispettare la previsione del comma 557-quater,

dell’art.1 della l. 296/2006, introdotto dal decreto legge 24 giugno 2014, n.90,

convertito dalla legge 11 agosto 2014, n.114. In conformità alla intervenuta pronuncia

della Sezione per le autonomie nell’esercizio della funzione nomofilattica, la Sezione

ha ritenuto che le disposizioni contenute nel comma 557, lett. a), della legge n.

296/2006, che impongono la riduzione dell’incidenza della spesa di personale rispetto

al complesso delle spese correnti, siano da considerare immediatamente cogenti alla

stregua del parametro fissato dal comma 557-quater, riconoscendo a questa

disposizione finalità integrativa e non assorbente rispetto al comma 557

summenzionato;

- la deliberazione n. 155/2015/PAR, riguardante il Comune di FERRARA (FE), con

la quale - preso atto del contrasto esistente sulla questione relativa alla possibilità di

riconoscere il compenso incentivante ex art. 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006 per le

attività manutenzione straordinaria, pur se legate ad una preventiva attività di

progettazione, e ritenendo di aderire all’interpretazione letterale della disposizione

che, a seguito della novella legislativa del 2014, esclude le attività di manutenzione,

senza distinguere tra manutenzione ordinaria e straordinaria - la pronuncia è stata

sospesa ed è stata sottoposta al Presidente della Corte la valutazione in ordine alla

rimessione della questione alle Sezioni Riunite o alla Sezione delle autonomie. La

Sezione si è pronunciata nel merito su gli altri due quesiti proposti dal Comune di

Ferrara stabilendo che: a) va esclusa la possibilità di riconoscere il cd. Compenso

incentivante a categorie di personale diverse da quelle tassativamente indicate nella

predetta disposizione normativa; b) la liquidazione di compensi spettanti per la

prosecuzione ed ultimazione di opere pubbliche iniziate nel vigore della vecchia

disciplina deve avvenire secondo i criteri ed i parametri ivi previsti;

- la deliberazione n. 156/2015/QMIG, riguardante il Comune di CORIANO (RN), con

la quale - preso atto del contrasto esistente sulla questione relativa alla possibilità di

riconoscere il compenso incentivante ex art. 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006 per le

attività manutenzione straordinaria, pur se legate ad una preventiva attività di

progettazione, e ritenendo di aderire all’interpretazione letterale della disposizione

che, a seguito della novella legislativa del 2014, esclude le attività di manutenzione,

senza distinguere tra manutenzione ordinaria e straordinaria - ha sospeso la pronuncia

ed ha sottoposto al Presidente della Corte la valutazione circa la rimessione della

questione alle Sezioni Riunite o alla Sezione delle autonomie.

63


6 Controllo preventivo e successivo di legittimità:

6.1. Esiti del controllo svolto

In materia di controllo di legittimità, di carattere preventivo, non c’è stato nell’anno

alcun deferimento.

In materia di atti sottoposti al controllo successivo di legittimità, ai sensi dell’art. 10

del d.lgs. n. 123/2011, con deliberazione n. 33/2015/SUCC, del 5 marzo 2015 la Sezione

ha esaminato la legittimità di quattro decreti emessi da Dirigente scolastico di Istituto

Statale di Istruzione Secondaria Superiore (con cui si attribuivano a docenti a tempo

indeterminato di scuola superiore ore in aggiunta alle 18 ore settimanali, ai sensi

dell’art.22 della legge 448/2001, per lo svolgimento di attività alternative

all’insegnamento della religione cattolica, con decorrenza fino al 31/08/2014, ovvero al

termine dell’anno scolastico).

Il Collegio, nel dichiarare “il non luogo a provvedere”, ha affermato il principio

secondo il quale “Il termine di cui all’art. 8 c.2 del d.lgs.123/2011, fissato per

comunicare il rilievo ostativo (avente natura recettizia) al visto da parte del

competente ufficio di controllo, ha carattere perentorio, decorso il quale l’atto è

efficace e viene restituito munito di visto. Pertanto, tale evenienza implica

l’inoperatività della funzione di controllo successivo intestata, ex art.10 del

d.lgs.123/2011, alla Corte dei conti, funzione che si attiva proprio sul presupposto della

comunicazione, nei termini prescritti, da parte della competente Ragioneria, di

osservazioni ostative al visto cui l’amministrazione attiva non si sia uniformata”.

Inoltre, con deliberazione n. 138/2015/SUCC del 15 ottobre 2015 la sezione ha

esaminato alcuni ordini di pagamento Sicoge emessi nel 2012 dal Centro per la

Giustizia Minorile per l’Emilia-Romagna (Bologna) a favore di Società Cooperativa

Sociale, previ reiterati affidamenti della gestione dei servizi di assistenza di base,

vigilanza e animazione per i minori alla medesima società. Il Collegio ha statuito che

“Qualora gli atti di cottimo soggetti al controllo preventivo ex art.5, comma 2, del

d.lgs. 123/2011, non siano inviati alla competente Ragioneria territoriale dello Stato

(art. 8, comma 1), non acquisiranno alcuna efficacia, subordinata alle modalità

procedurali definite dagli artt. 8-10 del decreto summenzionato. Non saranno,

pertanto, eseguibili gli ordini di pagamento che si fondano sull’efficacia di questi”.

64


7 Controllo sulla gestione:

7.1. Esiti del controllo svolto

Sono state concluse nell’anno 2015 varie indagini; tra le altre, si segnalano:

- Con deliberazione n. 62/2015/VSGO del 10 aprile 2015, è stata definita l’indagine

riguardante “Monitoraggio delle spese di rappresentanza sostenute dagli enti locali

dell’Emilia-Romagna negli anni 2012 e 2013 (ai sensi dell’art. 16 comma 26, del d.l. n.

138/2011, convertito con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011 e del successivo

D.M. 23 gennaio 2012)”, attività che ha comportato un articolato esame delle spese di

rappresentanza sostenute dagli enti locali dell’Emilia-Romagna nel biennio 2012 -

2013.

- Con deliberazione n. 135/2015/VSGO del 15 ottobre 2015 è stata conclusa l’indagine

riguardante “Monitoraggio degli atti di spesa relativi a collaborazioni, studi e ricerche,

relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e rappresentanza posti in essere

nell’esercizio finanziario 2011 dagli enti pubblici aventi sede nella regione Emilia-

Romagna e trasmessi ai sensi dell’art. 1, comma 173, della legge 23 dicembre 2005, n.

266 (relazione ai rispettivi enti pubblici aventi sede nella Regione Emilia-Romagna)”:

la disamina ha messo in luce un numero non trascurabile di comportamenti non in

linea con le prescrizioni legislative. Tra le criticità meritevoli di particolare

segnalazione, vi sono, “per gli incarichi di consulenza e collaborazione, il mancato

esperimento delle prescritte procedure comparative, la carente motivazione in ordine

all’indisponibilità di professionalità interne e il conferimento di incarichi che

dissimulano rapporti di lavoro dipendente a tempo determinato. Pure va segnalato,

come già in passato, l’improprio ricorso alle proroghe in luogo dell’effettuazione di una

nuova procedura. In alcuni casi è mancato il preventivo coinvolgimento dell’organo

di revisione. Criticità sono emerse, come già in passato, relativamente alle spese di

pubblicità e rappresentanza, in alcuni casi aventi finalità eminentemente

propagandistica per promuovere l’immagine dell’ente e del suo gruppo dirigente”.

- Con deliberazione n. 163/2015/REF del 15 dicembre 2015 è stata approvata

l’indagine “Relazione sullo stato della finanza locale in Emilia-Romagna nel 2015”,

prevista dalla deliberazione delle Sezioni riunite in sede di controllo, n. 14 del 26

novembre 2014. Nel referto sono stati riportati i risultati di maggior rilievo emersi dal

controllo-monitoraggio, nonché gli esiti delle verifiche e delle analisi sulla regolarità

delle gestioni e sui controlli interni, sulle società partecipate e su altre tematiche, quali

gli incarichi professionali esterni e le spese di rappresentanza; ciò, unitamente ad

65


alcune brevi riflessioni sullo stato della finanza locale, quale si ricava dalle attività' di

controllo svolte.

8. Altre forme di controllo

- Con delibera n. 63/2015/CCN del 10 aprile 2015, è stata definita l’attività riguardante

“Certificazione dell’Ipotesi di Contratto Integrativo Aziendale dei Lavoratori del

Teatro Comunale di Bologna”, che ha comportato un’articolata disamina della

predetta ipotesi di contratto relativo ai lavoratori del Teatro comunale di Bologna. La

Sezione ha certificato positivamente l’ipotesi di CCAL sottoscritta dalle parti,

“accertando l’attendibilità dei costi da essa quantificati e la loro coerenza con gli

obiettivi stabiliti dal Piano di risanamento, a condizione che essi siano resi compatibili

con il CCNL in via di definizione e purché le componenti relative siano effettivamente

conseguite nel dettaglio specificato”.

- Si rammenta, infine, che, in materia di controllo delle spese elettorali, nel 2015 si è

provveduto a costituire il Collegio di controllo presso la Sezione regionale di controllo

per l’Emilia-Romagna di cui all’art. 13, comma 6, della citata legge n. 96/2012, con

decreto presidenziale n. 27 del 27 maggio 2015. Detto Collegio ha operato approvando

deliberazioni con riguardo all’esito dei controlli eseguiti sui conti consuntivi relativi

alle spese per la campagna elettorale e correlate fonti di finanziamento delle formazioni

politiche che hanno partecipato alle consultazioni elettorali del 25 maggio 2014 di

diversi Comuni.

66


7. ALLEGATO 3 - TABELLE STATISTICHE

SINTESI DELLE ATTIVITA’ SVOLTE

ANNO 2015

UDIENZE

PENSIONISTICHE

UDIENZE

COLLEGIALI

COMPARIZIO

NE

CAMERE DI

CONSIGLIO

TOTALE

42 20 13 11 86

DESCRIZIONEPENSIONI

CIVILI

PENSIONI

MILITARI

PENSIONI DI

GUERRATOTALI

ISTANZA DI

PARTE

RESPONSABILI

TA'

RESA DI

CONTOCONTO TOTALI2

Pendenti 1

gennaio 2015 192 60 16 268 8 85 1 5 99

Pervenuti 2015 128 175 12 315 2 111 0 17 130

Definiti 2015 112 41 6 159 3 72 0 19 94

Discussi 2015 186 64 17 267 3 77 0 20 100

Ordinanze 2015 43 28 8 79 0 43 0 13 56

Rimanenza 31

dicembre 2015 208 194 22 424 7 124 1 3 135

DESCRIZIONE

GIACENZA

1 GENNAIO

2015

INTRODOTTI

2015ESTINTI

DEFINITI CON

DECRETO O

SENTENZA

GIACENZA

31-12-2015

DEFERITI A

GIUDIZIO

DELLA

SEZIONE

RELAZIONI

REDATTE

STATO 1585 274 158 0 1701 0 44

ENTI LOCALI 39594 5844 4677 2782 37979 714 871

TOTALI 41179 6118 4835 2782 39680 714 915

TOTALE GIUDIZI IN ENTRATA (GIUDIZI + CONTI ) = 6563

TOTALE DEFINIZIONI (GIUDIZI + CONTI) 7870

CONTENZIOSO PENSIONISTICO CONTENZIOSO AMMINISTRATIVO-CONTABILE

CONTI GIUDIZIALI

67


DATI PRODOTTI NELL’ANNO 2015 IN RAPPORTO CON I DUE ANNI

PRECEDENTI

CONTENZIOSO CONTI GIUDIZIALI

ANNO N. Conti dichiarati estinti

2015 4.835

2014 5.697

2013 3.159

0

2000

4000

6000

1 2 3

Serie1 3159 5697 4835

2013

2014

2015

N. CONTI GIUDIZIALI DICHIARATI ESTINTI

68


ANNO N. conti definiti con decreto discarico e sentenza (iter revisione concluso)

2015 2.782

2014 2.503

2013 1.565

ANNO N. Conti giudiziali in arrivo

2015 6.118

2014 9.940

2013 11.771

0

1000

2000

3000

1 2 3

Serie1 1565 2503 2782

2013

20142015

N. CONTI GIUDIZIALI DEFINITI CON DECRETO DISCARICO O SENTENZA

0

5000

10000

15000

1 2 3

Serie1 11711 9940 6118

2013

2014

2015

N. CONTI GIUDIZIALI IN ARRIVO

69


CONTENZIOSO AMMINISTRATIVO - CONTABILE

ANNO N. Giudizi in arrivo

2015 130

2014 86

2013 96

ANNO N. Giudizi inseriti a ruolo d’udienza

2015 150

2014 97

2013 72

0

50

100

150

1 2 3

Serie1 96 86 130

20132014

2015

N. GIUDIZI IN ARRIVO (responsabilità/istanza di parte/di conto)

0

50

100

150

1 2 3

Serie1 72 97 150

20132014

2015N. GIUDIZI INSERITI A RUOLO D'UDIENZA

70


ANNO N. Giudizi definiti Responsabilità/istanza di parte/giudizi di conto

2015 94

2014 75

2013 72

0

20

40

60

80

100

1 2 3

Serie1 72 75 94

2013 2014

2015

N. GIUDIZI DEFINITI (responsabilità/istanza parte/di conto)

71


CONTENZIOSO PENSIONISTICO

ANNO N. Ricorsi pensionistici in arrivo

2015 315 (di cui 1 collettivo da 132 ricorrenti)

2014 155

2013 217

ANNO N. Giudizi Pensionistici inseriti a ruolo d’udienza

2015 232

2014 305

2013 361

0

100

200

300

400

1 2 3

Serie1 217 155 315

2013

2014

2015

N. RICORSI PENSIONISTICI IN ARRIVO

0

200

400

1 2 3

Serie1 361 305 232

2013

2014

2015

N. RICORSI PENSIONISTICI INSERITI A RUOLO D'UDIENZA

72


ANNO N. Giudizi definiti pensioni

2015 159

2014 168

2013 212

0

50

100

150

200

250

1 2 3

Serie1 212 168 159

2013

2014 2015

N. RICORSI PENSIONISTICI DEFINITI

73


DEMATERIALIZZAZIONE E FIRMA DIGITALE

In seguito al raggiungimento dei risultati previsti nei progetti realizzati nel corso degli

anni 2012 e 2013, appare evidente come la Segreteria della Sezione Giurisdizionale

Emilia Romagna sia una sede interamente dematerializzata con riferimento al settore

giudizi di responsabilità e pensionistici.

L’utilizzo della FIRMA DIGITALE (progetto 2013) per la sottoscrizione di

comunicazioni da parte del personale amministrativo e dei decreti e degli atti interni

da parte del Presidente e dei magistrati (diversi dalle sentenze e dalla ordinanze

pronunciate dal collegio e dai giudici monocratici), ha consentito il raggiungimento di

brillanti risultati sia in termini di riduzione dei tempi lavorativi impiegati che di

diminuzione del consumo di carta stampata.

E’ possibile affermare, pertanto, che già all’inizio dell’anno 2014 le attività relative

alla dematerializzazione degli atti del processo, all’utilizzo della Posta elettronica

certificata, all’utilizzo della firma digitale per la sottoscrizione degli atti individuati

dal Presidente (circolare del Segretario Generale della Corte dei Conti prot. 57 del 21

dicembre 2012) siano state attuate in tutti i loro passaggi tecnici e che i previsti

risultati attesi siano stati brillantemente conseguiti.

Al fine di ottimizzare i tempi lavorativi e di diminuire ulteriormente il consumo di

carta stampata per gli anni 2014 e 2015, è stato ulteriormente IMPLEMENTATO

L’UTILIZZO DELLA FIRMA DIGITALE individuando i seguenti ulteriori atti da

sottoscrivere digitalmente riferiti al settore CONTI GIUDIZIALI, in modo da

realizzare pienamente anche la dematerializzazione delle fasi e dei processi di

competenza dell’istituto a completamento della digitalizzazione della fase di

presentazione del conto che, com’è noto, è stata recentemente rilasciata per l’intero

territorio nazionale (SIRECO):

1) Sottoscrizione digitale del verbale del revisore;

2) Sottoscrizione digitale della relazione di estinzione/discarico/irregolarità da

parte del magistrato relatore;

3) sottoscrizione digitale della relazione di estinzione/discarico/irregolarità da parte

del Presidente;

4) Trasmissione del file della relazione di estinzione alla Procura regionale per la

sottoscrizione digitale del Procuratore (a tutt’oggi, la Procura ha aderito

all’iniziativa per la sola sottoscrizione digitale delle relazioni di estinzione);

5) proseguimento della sottoscrizione digitale del decreto finale di

discarico/estinzione da parte del Presidente.

La sottoscrizione digitale dei files è propedeutica all’inserimento dei documenti nel

sistema integrato SISP, che consentirà di avere a disposizione anche tutti gli atti

relativi all’istruttoria del conto in formato digitale.

Si rendicontano i seguenti risultati:

74


ANNO 2015

ATTI FIRMATI DIGITALMENTE DAL PRESIDENTE

D.P. nomina relatore pensioni 315

Decreti fissazione udienza resp/conti/ip 130

Decreti nomina relatore Responsabilità 113

Decreti estinzione/discarico conti giudiziali 940

Relazioni estinzione/discarico conti giudiziali 915

Sentenze collegiali per sperimentazione GLIFO 59

Altri provvedimenti sottoscritti digitalmente 8

Note e comunicazioni varie di carattere generale 35

Verbali d’udienza collegiali 24

TOTALE 2525

ANNO 2015

ATTI FIRMATI DIGITALMENTE DAL PERSONALE AMMINISTRATIVO

Comunicazioni deposito sentenze/ordinanze (firmate

digitalmente dal funzionario preposto ed inviate con PEC)

1150

Comunicazioni per giudizi di responsabilità + pensioni

(firmate digitalmente dai funzionari/assistenti ed inviate con

PEC)

535

Comunicazioni per conti giudiziali (firmate digitalmente dai

revisori ed inviate con PEC)

709

Verbali d’udienza (firmati digitalmente dal segretario e dal

Presidente o magistrato)

86

Note e comunicazioni varie di carattere generale (funzionario

preposto)

109

Sentenze sottoscritte digitalmente dal funzionario preposto

per sperimentazione GLIFO

173

Altri provvedimenti sottoscritti digitalmente dal

funzionario preposto

39

TOTALE 2787

ANNO 2015

ATTI FIRMATI DIGITALMENTE DAI MAGISTRATI

Verbali d’udienza del giudice monocratico o del giudice designato per sequestri 62

Relazioni di estinzione o discarico conti giudiziali sottoscritte digitalmente dal

magistrato istruttore 915

Comunicazioni istruttorie varie per i conti giudiziali sottoscritte digitalmente dai

magistrati istruttori 54

Sentenze sottoscritte digitalmente dai magistrati per sperimentazione GLIFO 173

Altri provvedimenti sottoscritti digitalmente 29

TOTALE 1233

inaugurazione dell’anno giudiziario 2016 · bologna, 10 marzo 2016 inaugurazione dell’anno...

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