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ESTUDO TEÓRICO SOBRE A APLICAÇÃO DA

MENTALIDADE ENXUTA NO SETOR PÚBLICO: VANTAGENS, CUIDADOS E DESAFIOS NO CONTEXTO

BRASILEIRO

Área temática: Gestão pela Qualidade

Lucio Cruz

[email protected]

Marcelo Monteiro

[email protected]

Resumo: O atual cenário de crises e dificuldades econômicas em vários países, inclusive no Brasil, acaba por impor

contingenciamento orçamentário e restrição de investimentos público, o que consequentemente, faz com que a pressão

exercida pela sociedade para a melhoria nos indicadores relativos à eficiência e eficácia dos serviços públicos

prestados seja cada vez mais presente e relevante. Nesse panorama, governos veem-se compelidos a procurar

alternativas para aprimorar seus processos internos, de modo a descobrir meios de tornar a operação de suas

atividades mais ágeis, menos burocratizadas, menos dispendiosas, mais racionais, com melhor uso dos recursos

disponíveis e, sobretudo, com o objetivo maior de atender as necessidades dos clientes naquilo que os mesmos

consideram como mais valoroso. Tem-se, assim, um quadro propício para o estudo do Lean (ou mentalidade enxuta) no

setor público, já que se trata de uma abordagem de melhoria voltada à identificação e à eliminação de desperdícios

através da melhoria continua do fluxo dos produtos e serviços, através da busca da perfeição aos olhos dos clientes. Ao

mesmo tempo, considerando-se que são reduzidas as referências na literatura quanto à aplicação do Lean em

entidades públicas, sobretudo no cenário brasileiro, o presente artigo tem por objetivo investigar os potenciais

benefícios da aplicação dessa abordagem em organizações do setor público nacional, buscando-se apresentá-lo como

uma abordagem capaz de otimizar os resultados operacionais e a utilização dos meios, a despeito do cada vez maior

contingenciamento de orçamentos financeiros.

Palavras-chaves: Lean; Setor Público; Brasil

ISSN 1984-9354

XI CONGRESSO NACIONAL DE EXCELÊNCIA EM GESTÃO 13 e 14 de agosto de 2015

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1 INTRODUÇÃO

É cada vez maior o interesse por parte dos gestores públicos por formas capazes de melhorar os

resultados de seus órgãos e empresas controladas (direta ou indiretamente), principalmente quanto à

contenção de despesas e redução de custos. Graves crises econômicas tem se espalhado pelo mundo e

levado governantes a buscarem saídas inovadoras para interromper os efeitos negativos desse

fenômeno recente, variando desde a procura pela otimização dos recursos, até elevação de índices de

atendimento e qualidade nos serviços prestados (OTERO-GIRÁLDEZ; ÁLVAREZ-DÍAZ;

GONZÁLEZ-GÓMEZ, 2012; COUCH, 2011). Nesse contexto, Radnor; Holweg; Waring (2012)

identificam uma crescente pressão para aumentar a eficiência dos órgãos públicos de todo o mundo,

através da adoção, pelos mesmos, de metodologias, conceitos e práticas normalmente associadas a

empresas privadas. Segundo Maarse; Janssen (2012), após investir tempo e recursos financeiros

basicamente em soluções tecnológicas, os governos nacionais tem buscado atingir a melhoria de seus

resultados de maneira mais permanente através da adoção de medidas que visem à racionalização de

seus processos de modo a resguardar seu capital, ao mesmo tempo em que aprimora os serviços

prestados aos usuários. Contudo, essa prestação de serviços tende a estar “em contradição com a

limitação dos recursos recebidos pelas empresas públicas. E, quando há recursos disponíveis, eles

tendem a depender da decisão política” (PIRES; MACÊDO, 2006, p. 96).

Nesse sentido, o Lean, como filosofia focada na melhoria contínua de processos, tem sido visto

pelos governos como ponto a receber investimentos, dado o potencial já realizado na indústria de

manufatura (RADNOR; HOLWEG; WARING, 2012), com resultados como a redução de custos,

elevação do moral do pessoal e facilitador e agilizador da tomada de decisões (PAPADOPOULOS,

2011). Ao mesmo tempo, Turati; Musetti (2006) inferem que os mesmos preceitos que regem um

“Escritório Enxuto” (Lean Office) podem apresentar bons resultados para o setor público, já que entre

suas metas fundamentais está aprimorar o fluxo de trabalho e a eliminação de desperdícios, tão comuns

neste ambiente, no qual a maior parte do trabalho é realizada sob uma óptica funcional,

departamentalizada e com fluxo de trabalho longe de ser otimizado.

Contudo, embora o Lean seja uma abordagem de melhoria consagrada no ambiente privado, há

fortes indícios de que são raras as referências na literatura quanto à aplicação da metodologia Lean em

entidades públicas, de qualquer natureza, no cenário nacional, o que faz com que surja aí uma

oportunidade a ser explorada no campo da pesquisa acadêmica.


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2 OBJETIVO

Nesse cenário, o presente artigo tem por objetivo investigar os potenciais benefícios da

aplicação do Lean (conhecido também como mentalidade ou produção enxuta) em organizações do

setor público nacional, buscando-se apresentá-lo como uma abordagem capaz de otimizar os resultados

operacionais e a utilização dos meios, a despeito do cada vez maior contingenciamento de orçamentos

financeiros. Ao mesmo tempo, espera-se fomentar ideias, estimular discussões e auxiliar a construção

de caminhos na mente de gestores e colaboradores da esfera pública, a fim de fazê-los repensar a

maneira de agir quanto aos recursos públicos - como pessoas, materiais e tecnologias.

3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

Em termos de delineamento, o Estudo utilizará Pesquisa Bibliográfica proveniente de material

já publicado por outros autores relacionados aos temas pesquisados, constituído em sua maioria de

artigos científicos, a fim de fornecer aos autores maior compreensão do tema em debate. Como apoio,

tem-se a visão de Gil (2008) de que é vantajosa a adoção da pesquisa bibliográfica como meio de

coleta de dados, pois essa possibilita ao pesquisador uma maior área de cobertura dos acontecimentos e

fenômenos, bem mais ampla do que aquela que poderia ser obtida somente através da apreensão direta

dos fatos. Ademais, cabe destacar que quanto à metodologia para análise dos dados, esta pesquisa é do

tipo qualitativa e quantitativa. Qualitativamente, pois, como previsto por Gil (2008), consiste na

organização dos dados selecionados de forma a possibilitar a análise sistemática das semelhanças e

diferenças e seu inter-relacionamento. Quantitativamente, pois realizará levantamento sobre o

quantitativo de materiais relacionando Lean e entes públicos, desde as primeiras publicações em Base

selecionadas até a época atual. Já quanto ao nível da pesquisa, conclui-se que a mesma é do tipo

exploratória, pois essa, segundo Gil (2008), tem no esclarecimento e no desenvolvimento de conceitos

e ideias suas principais finalidades, já que permite formular, de maneira mais precisa, problemas

pesquisáveis para estudos decorrentes.

Nesse sentido, será realizada, primeiramente, uma pesquisa Bibliométrica visando a explicitar e

aprofundar, através de investigação qualitativa e quantitativa em Base de Dados de Periódicos, a

utilização da mentalidade enxuta no setor público mundial e, particularmente, no contexto das

empresas brasileiras. Em seguida, será realizada a Revisão da Literatura, apresentando alguns dos

conceitos fundamentais do Lean, a evolução dessa matéria ao longo dos anos, sua relação atual com o

setor público nacional e as possibilidades e benefícios da adoção pelas empresas desse segmento.


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4 BIBLIOMETRIA

Inicialmente efetuaram-se, em caráter generalista, buscas em artigos indexados nas Bases de

Dados Scopus e Web of Science (Thomson Reuters Scientific), objetivando quantificar matérias que

fossem pertinentes ao assunto em pauta. Os resultados da pesquisa em ambas as Bases deram indícios

de que, embora a terminologia Lean seja amplamente estudada sob o prisma do setor privado, é

incrivelmente escassa a literatura que trata do tema sob a perspectiva do setor público em geral. Como

pode ser observado mais detalhadamente abaixo, enquanto o termo “Lean” (com a ressalva de que o

termo tem outras associações em inglês além da atrelada à qualidade) aparecia, na data pesquisada,

com 44.768 resultados na base de dados Scopus e 37.809 na Web, a simples correlação com a

expressão “Public Sector” reduzia esse montante para 62 artigos na Scopus e 36 na Web. De maneira

ainda mais surpreendente, ao modificar a expressão secundária para palavras que representam

organizações públicas com palavras-chave como “State-Owned Enterprises“ ou SOEs (algo como

Estatais), “Public Companies” e “Public Enterprises” (que poderiam ser traduzidas livremente como

empresas públicas), os resultados ou zeram ou tornam-se proporcionalmente mínimos. A pesquisa cabe

informar, envolveu somente documentos do tipo “Artigos”, em inglês, com a seleção de busca para os

campos “title”, “abstract” e “keywords” ou por “type”, por relevância e em todos os anos; devendo-se

levar em consideração que pode haver sobreposição de termos em artigos de modo que um mesmo

texto seja citado mais de uma vez. Com efeito, como ambas as bases trazem resultados semelhantes em

termos numéricos, com vantagem para a primeira, optou-se pela utilização da Base Scopus como guia

para o restante da pesquisa e revisão da literatura. A tabela 01 a seguir traz os resultados.

Tabela 01 - Levantamento quantitativo sobre a metodologia Lean em entes públicos.

BASE DE DADOS

Palavras-chave Scopus Web of Science

“Lean” 44.768 37.809

“Lean” + “Public Sector” 62 36

“Lean” + “State-Owned Enterprise” 03 01

“Lean” + “Public Companie” 00 02

“Lean” + “Public Enterprises” 01 01

“Lean” + “Public Service*” 34 27

“Lean” + “Public Management” 10 09

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de Bases de Dados Scopus e Web of Science, em 03. abr. 2015

Outro ponto a ser considerado é que o termo “Lean” em inglês tem significados diversos

daquele relacionado à qualidade (enxugar para evitar desperdícios), como “magro”, “inclinado” e


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“fino”. Por isso pode ter havido na pesquisa textos com alusão a alguns desses termos que

influenciariam no resultado. Todavia, como a intenção aqui era tecer uma ideia geral da proporção

quantitativa entre o estudo da metodologia no âmbito da esfera pública e, partindo-se do princípio de

que a proporção com a inclusão dos termos acessórios à pesquisa foi mantida, acredita-se que o

cômputo total não traria diferenças significativas aos resultados.

Em todo caso, a fim de refinar mais ainda a busca, optou-se por incluir na pesquisa expressões mais

utilizadas do Lean como “Lean Production”, “Lean Thinking” ou “Lean Manufacturing”, com filtro

para o “país/território” Brazil. Detalhadamente, o termo “Lean Thinking” (pensamento/mentalidade

enxuta), além de mais recente, mostrou-se não tão profícuo em resultados significativos, embora mais

do que “Lean Methodology” (metodologia enxuta), este algo mais focado e restritivo em conceituação

geral. Utilizou-se também a palavra-chave “Lean Production” já que as pesquisas que utilizavam o

termo, acabavam por trazer também significados relacionados com os marcadores anteriores em seu

corpo (thinking + methodology). Mesmo assim, encontrou-se somente um caso, de autoria de Silva et.

al. (2015), que envolvia a utilização da mentalidade enxuta em um órgão público nacional, no caso

uma organização da área de saúde do exército brasileiro, o qual será abordado na próxima sessão.

5 REVISÃO DE LITERATURA

5.1 Desafios do Setor Público

Durante muito tempo, devido às peculiaridades e à natureza diferenciada do setor público, este

não conseguia acompanhar a necessidade de atualização constante e de implementação de mudanças

na forma de gerenciamento da máquina estatal. Enquanto a iniciativa privada buscava - desde os

princípios da Administração Científica preconizados por Taylor no início do século passado -

alternativas viáveis à satisfação de seus clientes, à maximização dos resultados operacionais e à

melhoria da eficiência (DENNIS, 2008), a pública parecia decair e seguir na contramão do

desenvolvimento. Despesas exacerbadas, lentidão, auto-centrismo, inoperância, precária distribuição

de recursos e atendimento deficitário aos cidadãos (BRESSER-PEREIRA, 1998), eram características

burocráticas opostas a tudo que se pregaria como mínimo para sobrevivência na área privada, e

estavam sendo encontradas mesmo em países considerados desenvolvidos como Inglaterra e Canadá

(MARCONI, 2005), além de Estados Unidos, Nova Zelândia, Austrália, Alemanha e Itália (COSTA,

2000). Contudo, a partir da década de 1980, segundo autores como Marconi (2005) e Bresser-Pereira

(2001), diante desse quadro sombrio, que inchava o Estado e, por vezes, o paralisava em suas ações e


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funções precípuas, alguns países desenvolvidos perceberam que a necessidade de se repensar a

maneira de agir do estado se tornava imediata. Segundo Bresser-Pereira (2001), particularmente

quanto ao Brasil, a partir de 1995 o modo de administrar o Estado foi deixando para trás esse

pensamento burocrático, e mesmo patrimonialista, em prol de uma visão inovadora, que almejava a

otimização dos processos administrativos, agilidade no atendimento, eficiência no uso de recursos

públicos, eficácia no atingimento dos resultados esperados e efetividade das decisões tomadas, sempre

se tentando priorizar a plena satisfação dos usuários de serviços públicos, visando a tratá-los como

clientes do Estado e não mais como vítimas deste. Nesse instante, eram dados os primeiros passos para

se transformar o Estado Burocrático em um Estado Gerencialista que - apesar de ser criticado por

autores como Gaulejac (2007), em termos de provocador de doença social e síntese da submissão do

Estado ao poder financeiro - trouxe contribuições valorosas, entre elas a de almejar colocar o cidadão

como cliente e este como fim primordial das ações governamentais.

Com efeito, quanto mais amadurecida a ideia dos princípios democráticos e do Estado

Gerencialista no seio da população brasileira, mais conscientes e exigentes tornam-se seus cidadãos

sobre o que verdadeiramente significa transparência e participação social (FERREIRA, 2011). Hoje, a

partir do momento em que os cidadãos brasileiros se mostram cada vez mais exigentes em relação

àqueles que controlam, exercem ou prestam algum tipo de serviço público, mais a administração

pública percebe que gestões eficientes e eficazes podem representar não apenas melhor qualidade no

que entregam, como melhor controle e economia de custos a toda a sociedade, na qual se incluem

(CRUZ, 2009).

Nesse contexto, o setor público nacional tem buscado atender aos interesses da sociedade ao

utilizar tecnologias e/ou novas aplicações para conceitos advindos da prática gerencialista das

corporações privadas como aliados frequentes no atendimento das demandas das partes interessadas,

implementando sistemas capazes de otimizar a utilização dos recursos e munir gestores de

instrumentos potencializadores de decisões mais acertadas e dinâmicas. Sistemas, métodos e processos

capazes de oferecer, a quem precisa, informações ou serviços em tempo real, sem incoerências, e com

valor agregado que possibilite gerar conhecimento onde antes havia desordem ou ineficiência

sistêmica. Tudo isso enquanto se baseia em normas, regulamentos e processos em igual grau de

burocratização. A visão abaixo, de Pires e Macêdo (2006), resume essa dualidade:

No contexto das organizações públicas, a luta de forças se manifesta entre o "novo e o velho",

isto é, as transformações e inovações das organizações no mundo contemporâneo ante uma

dinâmica e uma burocracia arraigadas. As organizações públicas se deparam com a

necessidade do novo tanto em aspectos administrativos quanto em políticos. Mais que isso,

necessitam criativamente integrar aspectos políticos e técnicos, sendo essa junção inerente e


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fundamental para as ações nesse campo. Entretanto, essa busca de forças torna-se necessária

para se conduzir a uma reflexão, onde se possam obter as melhores estratégias para descrever

organizações públicas capazes de atingir seus objetivos, que consistem em serviços eficientes à

sociedade. (PIRES; MACÊDO, 2006, p.83)

Sendo assim, na óptica de Araújo (2011), diante da crescente pressão exercida pelo mercado, pela

sociedade e pelo governo para a adoção ou procura por órgãos públicos, de melhoria nos indicadores

relativos à efetividade, eficiência e eficácia dos serviços prestados, faz-se necessário que essas

companhias busquem “inovações em seus modelos de gestão, de modo a aumentar cada vez mais sua

capacidade de resposta às crises repentinas do mercado mundial ou às oportunidades que surgem com

elas” (ARAÚJO, 2011, p.17).

Em suma, o corpo diretivo das empresas e órgãos públicos vê-se diante do dilema de apresentar

resultados e desempenhos compatíveis com aqueles exigidos por companhias privadas, enquanto

continua a dispor de mecanismos e práticas de planejamento, operação e gestão tipicamente herdados

de períodos passados, nos quais os processos eram fins em si mesmos e em que o cidadão era visto

como entrave ao sistema e não como cliente a ser plenamente satisfeito.

5.2 Caracterizando o Lean

Os primeiros autores a tentar traduzir os conceitos contidos explícita ou intrinsecamente no

Sistema Toyota de Produção (Toyota Production System – TPS) de uma maneira menos técnica e mais

pragmática foram Womack; Jones; Roos (1990). Para os autores, poder-se-ia definir Lean como uma

abordagem sistemática que visa a identificar e eliminar o desperdício através da melhoria continua do

fluxo dos produtos e mercadorias do fornecedor até o consumidor, a fim de buscar insistentemente a

perfeição. Além disso, defendiam também:

Produção enxuta é uma maneira superior para as pessoas fazerem as coisas. Ela provê

melhores produtos, com uma ampla variedade e a um baixo custo. Igualmente importante, ela

promove trabalhos mais desafiadores e com maior significação para empregados de qualquer

nível. (WOMACK; JONES; ROOS, 1990, p. 25).

Segundo Matawale; Datta; Mahapatra (2014), entre os elementos de maior destaque no Lean,

estão o potencial para reduzir o esforço humano na companhia, o espaço necessário para produzir, o

investimento em ferramentas e o tempo necessário para desenvolver e lançar novos produtos. Também

entendem que a mentalidade enxuta trata da entrega de valor aos olhos do cliente, através do uso

racional dos recursos disponíveis e pela eliminação de todas as formas de desperdício ao processo que


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gerem ineficiências. Com isso, segundo os autores, a metodologia Lean frequentemente consegue

reduzir o tempo de entrega de um determinado item ao cliente, além de possibilitar a elevação da

satisfação do consumidor, um tempo de processamento menor e uma melhora na moral dos

trabalhadores. Isso, contudo, como resultante de uma abordagem fortemente baseada no trabalho em

equipe, na flexibilidade dos funcionários, na valorização das contribuições dos trabalhadores que

efetivamente realizam as tarefas através dos círculos de qualidade e na autonomia para decidir e agir

sobre problemas que envolvam suas áreas de conhecimento (VILLA; TAURINO, 2013; STENGER, et

al, 2014).

Já entre as vantagens do Lean está sua capacidade de trazer à luz oportunidades ocultas de

melhoria - como redução de custos e prazos, onde ainda não se imaginava existir -, tornar o fluxo do

processo mais visível para os que nele atuam e facilitar a tomada de decisões (GEORGE, 2009;

CHEN; CHEN, 2014).

Sumarizando, pode-se inferir que a produção enxuta é um amálgama de outras abordagens que

a precederam, tendo em vista que, ao longo do tempo, a Toyota mesclou os conceitos da

Administração Científica e das técnicas fordistas de produção em massa, aos princípios do

Gerenciamento pela Qualidade Total (TQM) - em uma abordagem focada na perspectiva dos clientes e

baseada nos princípios de Just In Time, Jidoka, participação dos empregados e eliminação de

desperdícios - que, depois de compilados e organizados, foram aplicados às suas próprias inovações e

criou um sistema de produção diferenciado e único, que viria a se espalhar pelo ocidente na última

década do século XX (VILLA; TAURINO, 2013; KO; CHUNG, 2014; AOUN; HASNAN, 2013;

NETLAND; ASPELUND, 2013).

5.3 A prática Lean no ambiente público

Como visto, apesar das tentativas dos governos de incutir na mente dos gestores públicos

brasileiros ideais de modernização administrativa, foi majoritariamente a partir de 1995, com a

reforma do aparelho do estado, que essa iniciativa começou a apresentar contornos mais evidentes

quando então “passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na

prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações”

(BRASIL, 1995, p.16). Afinal, baixa qualidade e setores públicos inchados são normalmente

percebidos como sinais de uso ineficiente dos recursos orçamentários que, se melhor versados,

poderiam proporcionar serviços públicos meais eficazes e ajudar a reduzir as desigualdades sociais.

Contudo, a preocupação com as deficiências de gestão das empresas públicas vai além de questões


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relacionadas com desperdícios de verba, pois um desempenho ineficiente de órgãos públicos pode

afetar também os indicadores econômicos, a lucratividade e o mercado de trabalho de maneira mais

ampla (JAIMOVICH; RUD, 2014). Além disso, fatores como: pressão dos cidadãos para que os

agentes públicos sejam responsabilizados pelo uso eficiente de recursos; aversão à ingerência política;

além de alternativa dos governantes para se perpetuarem no poder diante dos efeitos recentes de crises

econômicas colossais, tem motivado o setor público a tentar alcançar o mesmo sucesso obtido pelas

empresas e mercado privado, mesmo que de maneira ainda modesta (ARLBJØRN; FREYTAG;

HAAS, 2011; COUCH, 2011).

Nesse panorama, governos de todo o mundo estão buscando formas de reduzir custos e

estimular a inovação a fim de estimular o desenvolvimento econômico. Enquanto perseguem tais

objetivos, esses governantes enfrentam um desafio ainda maior: atuar de maneira sustentável

utilizando novas ferramentas, práticas e modelos gerenciais a fim de trazer efetivas transformações na

maneira como o setor público opera. Nesse cenário, tem havido um maior interesse internacional na

adoção da mentalidade enxuta nas organizações do setor público, tendo em vista o potencial dessa

abordagem para a eficiência, a racionalização orçamentária, e para reduzir entraves burocráticos

existentes (ARLBJØRN; FREYTAG; HAAS, 2011; COUCH, 2011; RADNOR; HOLWEG;

WARING, 2012; CARTER, et al, 2013), pelo fato do Lean ter-se mostrado uma alternativa

promissora, capaz de substituir abordagens tradicionais e possibilitar melhorias através da

simplificação e realinhamento das estruturas e processos organizacionais, fruto do advento da

criatividade dos funcionários e maior engajamento dos stakeholders (JANSSEN; ESTEVEZ, 2013), e

considerando-se que o Lean possibilita “fazer mais com menos tempo, menos espaço, menos dados

acumulados, menos esforço humano, menos maquinaria, menos material, e, ao mesmo tempo, dar aos

clientes o que eles querem” (DENNIS, 2008, p.31). De fato, modelos de gestão baseados no Lean tem

se alastrado como fogo nos últimos anos no setor público (THEDVALL, 2015).

5.3.1 Resultados e exemplos de Aplicações Lean no setor público

Como visto na pesquisa Bibliométrica, embora no cenário internacional ainda haja uma

desproporção muito grande entre os estudos sobre a aplicação do Lean na esfera pública em relação à


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privada, certamente está é absurdamente maior quando comparada ao contexto do setor público

brasileiro, onde são raras as ocorrências relatadas em meio científico.

Hines; Martins; Beale (2008), por exemplo, exploram, através de estudo de caso em setores

públicos de Portugal e País de Gales, o modo como a mentalidade Lean pode ser bem sucedida quando

aplicada ao setor jurídico, que na maioria das economias avançadas é dominada pelo setor público.

Também foram encontrados estudos sobre a aplicabilidade do Lean na área de contratos e compras, na

realidade de governos locais da Irlanda do Norte (ERRIDGE; MURRAY, 1998) e na área do ensino

acadêmico, através de pesquisa em instituições universitárias dos Estados Unidos e Reino Unido

(HINES; LETHBRIDGE, 2008).

Loader (2010), por seu turno, investiga a influência da abordagem Lean sobre as práticas de

“procurement” (aquisições/compras) de autoridades locais do Reino Unido. Outra abordagem

encontrada nessa busca Bibliométrica foi a trazida por Egan (2010), que investigou, nos Estados

Unidos, a relação entre empresas privadas fornecedoras de bens públicos durante eventos de desastre e

as respostas das agências governamentais às catástrofes. O estudo apresenta um contraponto à

aclamada eficiência da metodologia Lean, ao questionar o quanto a filosofia enxuta, baseada em

técnicas JIT e Estoque Zero, pode reduzir a responsividade de medidas emergenciais.

Já Arlbjørn; Freytag; Haas (2011) pesquisam a respeito da mentalidade enxuta no contexto da

cadeia de Suprimentos de municípios da Dinamarca, sob a perspectiva particular do que denomina

Cadeia de Fornecimento de Serviços, segundo os autores, um conceito amplo que abrangeria todas as

empresas que lidam com fatores como fornecimento de peças de reposição, prestadores terceirizados

de serviços, finanças, seguros, varejo e serviços governamentais.

Alguns autores como Hofer; Eroglu; Hofer (2012) tem evidenciado a relação positiva entre a

implementação do Lean e o desempenho financeiro de empresas industriais, mas nos Estados Unidos.

Nessa obra, tem-se um vislumbre dos potenciais benefícios normalmente associados ao Lean, ao

concluírem que há fortes evidências de que aplicações simultâneas referentes ao ambiente interno e

externo da empresa das práticas Lean associadas à gestão de estoques, tem maiores possibilidades de

alcançarem sucesso e colherem vantagens competitivas.

Pioneiramente, Emuze; Smallwood; Han (2014) realizam pesquisa na área de gerenciamento de

projetos de construção da esfera pública da África do Sul, sobre como a performance desse segmento

pode ser melhorado em decorrência da utilização da abordagem Lean. Segundo os autores, a incidência

de Atividades Não Agregadoras de Valor (NVAAs) sobre os projetos pode auxiliar a explicar as


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performances deficitárias daquele país em termos de infraestrutura, já que impactam negativamente em

termos de não cumprimento de metas de custo e prazos de entrega.

Já Procter; Radnor (2014) apresentam um estudo sobre aplicação da mentalidade enxuta na

realidade do serviço de coleta de impostos e avaliação fiscal do Reino Unido, sob a perspectiva das

equipes de trabalho. No trabalho, os autores concluem que embora as equipes possam ter sido

configuradas sob uma base Lean, as mesmas foram, majoritariamente, incapazes de funcionar como

pensado, sobretudo devido às pressões advindas do modelo anterior de trabalho, a Administração Por

Objetivos. Nesse sentido, alertam os autores para a influência que o ambiente e o contexto podem

exercer sobre a aplicação da abordagem no setor público.

Por fim, Bateman; Hines; Davidson (2014) demonstram, no estudo de caso de órgão público

relacionado à Força Aérea Britânica que, após ser aplicado com eficácia por décadas no ambiente

privado e de manufatura, o Lean também pode ser aplicado com sucesso no contexto de serviços

públicos, necessitando somente de pequenas modificações e adaptações em seus cinco princípios

fundamentais (identificar o valor sob a óptica o cliente; selecionando o fluxo a ser trabalhado; que

deverá seguir de maneira contínua, sem interrupções; sob demanda; e sempre na busca da perfeição),

sobretudo no que tange a como a demanda do consumidor é gerenciada (ou puxada).

Thedvall (2015) por seu turno, faz comentarios sobre a disseminação da abordagem enxuta pela

Suécia, englobando atividades das mais variadas em áreas como saúde, previdência social, força

policial, serviços de migração, serviço social e, naquilo que tange ao foco do seu artigo, a educação

pré-escolar. No mesmo, a autora apresenta e discute a forma como as equipes da área pré-escolar de

um município sueco lida e se engaja com os métodos Lean em suas prárticas diárias de trabalho e

como esses se comportam diante de técnicas de avaliação na forma de números e cores dentro do

modelo de gestão enxuta. Como resultados, a autora informa que o Lean trouxe uma capacidade maior

para estabelecer alvos que são mensuráveis e visíveis, e a possibilidade de permitir ao contribuinte

identificar como seu dinheiro está sendo aplicado.

Já no cenário nacional, identificou-se raro caso de aplicação do Lean na realidade brasileira de

órgão público, como descrevem Silva et. al. (2015). Os autores apresentam estudo sobre aplicação da

mentalidade Lean na área de prestação de serviços públicos, particularmente no segmento de saúde de

uma organização militar. Utilizando-se dos conceitos originalmente propostos por Tapping; Shuker

(2010), os autores investigam a adoção do Lean Office (Escritório Enxuto) a fim de buscar identificar

se o Lean pode efetivamente produzir a redução de desperdícios e de lead-time nos processos

administrativos daquela instituição. Como resultado, Silva et. al. (2015) comprovaram que não


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somente os resultados foram alcançados, pois o lead time do processo estudado reduziu-se de 18 ara 04

dias, como apresentaram outros benefícios adicionais: a) otimização do modelo gerencial e suporte aos

sistemas corporativos, através da melhoria no planejamento, revisão de estoques, racionalização,

padronização e automatização de atividades; b) elevação da motivação (satisfação) do corpo funcional

de 30% para 70%; c) melhoria do atendimento aos clientes externos, comprovada por pesquisa

realizada junto aos mesmos indicando elevação no índice de satisfação de 40% para 85%; d) melhoria

no posicionamento (ranking) da unidade administrativa estudada em relação a outras instalações

médicas do exército; e) melhoria na comunicação e estabelecimento de parcerias junto aos

stakeholders; f) envolvimento e comprometimento de todos os colaboradores para o alcance dos

resultados.

Por outro lado, expandindo-se a busca além da base Scopus, Turati; Musetti (2006) consideram

que é plenamente possível relacionar os Cinco Princípios de Lean (WOMACK; JONES, 1996) às

atividades de natureza não física, voltadas para o fluxo informacional. Desse modo, entendem que o

Lean pode ser utilizado na área de serviços mesmo em setores com características peculiares como o

setor público. Para concretizar tal aposta, introduziram e implementaram essa abordagem em uma área

de atendimento fiscal de um município brasileiro, seguindo roteiro, conceitos e passos rumo ao

escritório enxuto. Como resultado final, obtiveram melhoria significante nos indicadores de

desempenho utilizados: redução de etapas no atendimento à população de cinco para uma, e a

entusiasmante redução do lead time total de atendimento de 24 horas.

Finalmente, ao analisar trabalho de Martins et. al. (2012), apresentado em Congresso, os

autores apresentam o processo de aplicação da mentalidade enxuta, por meio do modelo Lean Office,

em uma instituição de ensino profissionalizante voltada para o desenvolvimento de competências no

setor industrial de um estado da Região Sul do Brasil. No caso estudado, os desperdícios que levam à

perda de tempo foram colocados em evidência - como uma nova dimensão da qualidade - e tratados de

modo a agilizar as transações internas. Como resultado, diversos processos foram aprimorados e

tiveram seus tempos de entrega (lead times) reduzidos em mais de 40% dos seus tempos de

atendimento iniciais.

Em suma, apesar do relativo atraso na transposição a partir do espectro privado, não há mais

desculpas ou razões para que o setor público ignore as possibilidades advindas da adoção do Lean,

sobretudo quando são consideradas as mudanças, desafios e barreiras únicas com as quais se deparam

os governantes neste século. (NEUMANN; MOTHERSELL; MOTWANI, 2015). Afinal, o setor

público depara-se com uma situação onde inovações são cada vez mais necessárias a fim de fomentar o


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crescimento econômico, ao mesmo tempo em que os recursos orçamentários são reduzidos por

políticos e legisladores. Contudo, talvez o objetivo ainda maior seja enfrentar esses desafios operando

em um ambiente interconectado, engajando stakeholders e resolvendo problemas sociais utilizando

novos métodos, práticas, técnicas e modelos de governança, com o intuito de reduzir a complexidade

do setor público através da simplificação e racionalização das estruturas e processos organizacionais

(JANSSEN; ESTEVEZ, 2013).

5.3.2 Cuidados na implementação do Lean no setor público.

Como destacam alguns autores, há dois pontos importantes no que se refere aos desafios

enfrentados por aqueles que pretendem promover a transformação para um estado Lean na esfera

pública: 1º - a abordagem é profundamente dependente do contexto em que a mesma é aplicada. Ou

seja, para que o pensamento enxuto possa ser aplicado com sucesso em organizações públicas, seus

princípios fundamentais precisam ser revistos e adaptados para atender às necessidades específicas

desse panorama particular (RADNOR; HOLWEG; WARING, 2012; BATEMAN; HINES;

DAVIDSON, 2013); 2º - diferentemente do senso comum, essa dificuldade de transposição conceitual-

prática, não se refere ao sentido indústria x serviço, notadamente errada. O maior desafio é a

transmutação entre os ambientes privados e públicos, pois os modelos mentais entre as duas esferas é

amplamente distinto (RADNOR; HOLWEG; WARING, 2012).

Segundo Maarse; Janssen (2012), a explicação para essa adaptação exigida passa pelo fato de

a metodologia Lean tender a ser algo de concepção e implementação não imediata, mas incremental,

contínua e permanentemente focada na consciência dos próprios colaboradores para a mensuração e

redução de custos. Logo, como tais termos e pontos de vista acabam não chamando tanto a atenção de

gestores públicos, tal perspectiva termina por não transmitir uma visão clara do que seria o método.

Seriam, desse modo, a ausência de uma imagem nítida quanto ao poder da metodologia Lean, bem

como outras características peculiares ao setor público, (entre eles valores, aspectos financeiros e

culturais dessa esfera) algumas das dificuldades para efetivar a adesão e a implementação desse

modelo.

Já para Radnor (2010), essas diferenças observadas parecem referir-se à ênfase, linguagem e

compreensão dos conceitos tratados, mais do que a discrepâncias fundamentais relacionadas aos

princípios do Lean, propriamente ditos. Aliás, Arlbjørn; Freytag; Haas (2011) ratificam essa posição

ao comentarem que um traço comum das tentativas de se aplicar o Lean em entes do setor público é a

falta de informações explícitas a respeito do que verdadeiramente significa a abordagem enxuta,


14

incluindo-se aí uma clarificação das ideias e conceitos por trás da iniciativa e dos esforços necessários

para materializá-la.

O mesmo pensamento é partilhado por Radnor; Holweg; Waring (2012), que sinalizam que o

futuro do Lean, nesse setor, está em desenvolver estruturas, mentalidades e sistemas que assegurem

que eventuais investimentos nessa abordagem possam ser sustentáveis em logo prazo, e não focados

meramente em iniciativas imediatistas desvinculadas do conceito maior, regidas apenas pela aplicação

de técnicas e métodos isoladamente.

Radnor; Johnston (2013), contribuem na ampliação da discussão sobre a adaptação do Lean

para o contexto do setor público ao estabelecerem que embora a mentalidade enxuta traga melhoria aos

processos internos das organizações que prestam serviços à sociedade, pode ser que não haja igual

contribuição na valorização do atendimento ao cliente, pelo menos na óptica de instituições do Reino

Unido. Segundo os autores, as organizações de serviços públicos são dirigidas para a melhoria em

operações internas devido ao paradigma de eficiência demandado aos governos, o que acaba levando a

um foco excessivo em melhorar o desempenho dos processos, em detrimento de uma abordagem

orientada para o mercado e focada no cliente. Concluem, afirmando que embora esta situação não seja

de todo ruim, servindo como ponto de partida para voos mais altos, no intuito de sustentar essa

melhoria após os resultados iniciais, deverá haver medidas no alcance da satisfação mais ampla da

sociedade.

Corroborando esse pensamento, Di Pietro; Mugion; Renzi (2013) trabalham com o pressuposto

de que uma implementação Lean só pode ser considerada bem sucedida se conseguir aliar o combate e

o controle do desperdício próprios da abordagem enxuta ao foco no cliente e naquilo que o mesmo

considera como valoroso. A partir dessa premissa, os autores estudam uma aplicação conjunta das

práticas enxutas e de ferramentas de feedback do cliente advindas da Qualidade Total, na realidade de

um órgão público italiano. Como resultados identificaram que, apesar da recessão econômica daquele

país, a combinação dessas práticas através do uso de ferramentas adequadas pode representar um fator

chave na maximização de resultados e otimização do desempenho. Finalmente, concluiram que a

implementação de programas de melhoria contínua no setor público requer a adoção de uma

concepção mais generalista que considere a integração entre os aspectos internos e externos das

funções públicas, a fim de equilibrar os objetivos organizacionais com as necessidades dos cidadãos.

6 CONCLUSÃO


15

Dia após dia têm surgido novas ferramentas ou políticas de gestão cujo fim é sanear, melhor

versar ou conceder transparência ao uso do erário e da coisa pública. Nesse cenário, imposto por uma

sociedade cada vez mais preocupada e menos tolerante com administrações que façam mau proveito

dos recursos disponíveis, decisões e dispositivos instituídos pelos governantes tentam trazer para os

entes públicos a obrigação de tornar mais previdentes e eficientes as ações dos seus agentes. Aliando-

se a tais circunstâncias, o setor público passa também por período de redefinição de valores e

prioridades. Se outrora se tinha como meta maior o cumprimento dos procedimentos estabelecidos,

valorizando o processo muitas vezes em detrimento daquilo que o cliente (sociedade) realmente queria

e quando precisava, tal atitude atualmente vem sendo contestada, pois a premissa deve ser justamente

oposta: colocar o cidadão como cliente e este como fim primordial das ações governamentais.

Complementando esse panorama, contribui para o desenho do quadro atual do setor, a ocorrência de

crises e dificuldades econômicas de grandes proporções em vários países, inclusive no Brasil, que

acabam por impor contenções orçamentárias e restringir investimentos, o que consequentemente faz

com se precise fazer mais com menos. Em suma, todo esse panorama retrata o porquê de os governos

perceberem-se compelidos a procurar alternativas para aprimorar seus processos internos, de modo a

descobrir meios de tornar a operação de suas atividades mais ágeis, menos burocratizadas, menos

dispendiosas, mais racionais, com melhor uso dos recursos disponíveis e, sobretudo, com o objetivo

maior de atender as necessidades dos clientes naquilo que os mesmos consideram como mais

importante e valoroso.

Nesse sentido, o artigo contribuiu para o conhecimento acadêmico ao apresentar o Lean como

alternativa que vem sendo utilizada por governos de todo o mundo para se tentar alcançar o mesmo

sucesso obtido pelas organizações privadas no alcance de eficiência e eficácia na prestação de serviços.

Afinal, como visto, o Lean está diretamente associado às ideias de rapidez, eficiência e banimento de

desperdícios, tendo como objetivo central elevar a velocidade de qualquer processo mediante a

redução de todo tipo de desperdício existente em determinado fluxo de valor. Contudo, apesar da

abordagem ser reconhecida como promissora e com alto potencial para levar empresas ao patamar de

excelência, foi também constatado que ainda são modestas, quantitativamente, as iniciativas

internacionais para a transposição do Lean do ambiente privado para o público, tendo em vista o

número proporcionalmente baixo de pesquisas associadas ao tema. Em termos da realidade nacional,

todavia, o cenário é ainda mais obscuro, considerando-se a quase inexistência de estudos associando a

aplicação da mentalidade enxuta em órgãos ou empresas públicas brasileiras.


16

Como se constatou no artigo, com raras exceções, a maior parte das iniciativas Lean em âmbito

público está concentrada na área de saúde. Todavia, estudos também tem evidenciado que, ao longo

dos anos, a prática Lean tem chegado a outras áreas da esfera pública, como construção civil educação,

direito, compras e contratações, suprimentos, coleta de impostos, avaliação fiscal e instituições

militares.

Entre as vantagens apontadas pela pesquisa após a adoção do Lean em órgãos do setor público

mundial encontram-se: racionalização orçamentária, redução de entraves burocráticos; simplificação e

realinhamento das estruturas e processos organizacionais, aproveitamento e estímulo à criatividade dos

funcionários; maior engajamento dos stakeholders; melhoria no desempenho financeiro; melhor gestão

de estoques; elevação nos índices de eficiência nos processos internos; e cumprimento de metas de

custo e prazos de entrega. Já na óptica brasileira, foram identificados os seguintes benefícios:

otimização do modelo gerencial e suporte aos sistemas corporativos; melhoria no planejamento,

revisão, padronização e automatização de atividades; elevação da satisfação do corpo funcional dos

clientes externos; redução de etapas no atendimento; melhoria na comunicação e estabelecimento de

parcerias junto aos stakeholders; e envolvimento e comprometimento de todos os colaboradores para o

alcance dos resultados.

Já entre os desafios para implementação eficaz do Lean identificou-se que a abordagem é

bastante influenciada pelo ambiente e o contexto na qual será aplicada. Desse modo, considerando-se

as peculiaridades do setor público, talvez o maior desafios seja justamente adaptar os modelos mentais

arraigados há décadas dos trabalhadores desse segmento doutrinados para o alcance de resultados

imediatistas oriundos de ingerências e pressões políticas, quando o Lean prega justamente uma visão

holística, de longo prazo, pautada pelo comprometimento e esforço de todos com o futuro da

organização, de maneira incremental, contínua e permanentemente. Além disso, foi levantado também

que pelo distanciamento entre a realidade do mercado privado e o desconhecimento sobre os princípios

enxutos, deve haver uma caracterização prévia dos conceitos por trás da iniciativa e dos esforços

necessários para materializá-la. Finalmente, identificou-se que a alternativa para facilitar a adoção do

Lean é garantir sua sustentação em horizonte amplo, através da construção de novas estruturas e,

principalmente, novas mentalidades.

Finalmente, considerando-se que o país atravessa fase de dificuldade no cenário econômico,

inclusive com a desaceleração do crescimento (BRASIL, 2015), e que o governo brasileiro estuda

medidas ainda mais austeras em termos de utilização de recursos (BECK, 2014), o artigo também

serviu para demonstrar que a transposição de obstáculos comuns a empresas e órgãos públicos não


17

necessariamente precisa passar pela aplicação de soluções tecnológicas dispendiosas ou investimentos

massivos e indiscriminados de capital, quando podem ser alcançadas através de alternativas mais

simples e de menor vulto, porém mais flexíveis e compatíveis com o cenário enfrentado.

O Lean surge assim, como bem vinda alternativa para que o governo federal ou governos locais

consigam atingir suas metas de redução de custos, priorização de investimentos, melhoria da

eficiência, alcance de resultados ou elevação nos padrões de atendimentos a clientes, não somente

porque a eficácia da metodologia foi plenamente atestada pela academia e pelo mercado, mas porque a

pesquisa aponta que no cenário internacional, embora ainda haja muitos campos a serem descobertos,

há um enorme potencial de crescimento em áreas ainda não exploradas, mas com elevadas

expectativas pela sociedade, como transporte, alimentação, habitação e educação. Quanto à saúde, esta

tem sido alvo da maior parte das ações de implementação do Lean no mundo e, mesmo no Brasil, entre

os raríssimos casos encontrados o mais relevante é justamente neste campo. Além disso, à medida que

as organizações evoluem e progridem em suas curvas de aprendizado, a tendência é que novas

questões sejam levantadas, pois mais empresas, setores e países adotam o modelo como meio de

melhorar seus resultados.

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