ÍNDICE

1. PRESENTACIÓN INSTITUCIONAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3

- D e s a r rollo Participativo y Políticas Públicas Estratégicas -

Juan Manuel Abal Medina (h) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5

- Evaluación Ambiental Estratégica - Mercelo Vensentini . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

- Hacia la Implantación de la Evaluación Ambiental Estratégica en la

Ciudad de Buenos Aires - Juan Manuel Velasco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8

2. ANTECEDENTES DEL CoPE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9

- Antecedentes - Grupo de Trabajo Evaluación Ambiental Estratégica de la Dimensión

Física del Consejo de Planeamiento Estratégico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11

3. APORTES AL DEBATE PARA EL FUTURO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13

- Planificación Estratégica y Evaluación Ambiental - Roberto Fernández . . . . . . . . . . . . .15

- Evaluación Ambiental Estratégica del Sector Saneamiento en la

Provincia de Buenos Aires - Marcela Gregori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29

- Una Herramienta Necesaria para la Planificación de la Ciudad - Patricio Lestingi . . . . .36

- Evaluación Ambiental Estratégica - Hugo Buzio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38

- Evaluación Ambiental Estratégica: antecedentes Locales - Carlos Cañas . . . . . . . . . . .47

4. ANEXO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49

PRESENTACIÓN INSTITUCIONAL

Capítulo 1

5

DESARROLLO PA RT I C I PATIVO Y POLÍTICASPÚBLICAS ESTRAT É G I C A SJuan Manuel Abal Medina (h)

Subsecretario de la Coordinación del Plan Estratégico de la Ciudad

de Buenos Aires

Podemos definir brevemente el Consejo de Planea-miento Estratégico (CoPE) como un lugar de encuentroy trabajo entre la sociedad civil y los diferentes ámbitosdel Estado. De esta manera, confluyen cotidianamentediferentes organizaciones no gubernamentales, funda-ciones, universidades, consejos profesionales, áreas delos gobiernos local y nacional y otros organismos pú-blicos, para pensar, diseñar e intervenir en el mejora-miento de la calidad de vida de los habitantes de laCiudad de Buenos Aires.

En este contexto, actualmente nos encontramos en latarea de llevar adelante todas aquellas acciones quepropusimos en el Plan Estratégico Buenos Aires 2010,el primer Plan Estratégico de la Ciudad de Buenos Ai-res elaborado participativamente con las organizacio-nes de la sociedad civil que conforman el CoPE.

Por este motivo, hoy celebramos la presentación de undocumento para el debate en relación al instrumentode gestión denominado Evaluación Ambiental Estraté-gica (EAE) en la Ciudad de Buenos Aires. Este materiales producto del trabajo conjunto y del esfuerzo de lasorganizaciones que siguieron el espíritu del Plan Bue-nos Aires 2010, basado en la búsqueda permanentede consensos, de puntos de encuentro para pensar unmejor futuro para nuestra querida ciudad.

Este proyecto pone de manifiesto la intención del Co-PE de alcanzar propuestas sólidas para Buenos Aires,fruto del diálogo y la participación democrática. De es-te modo, se constituye en un excelente ejemplo a se-guir de construcción de políticas públicas sostenidas enel compromiso y la activa participación de la ciudada-nía porteña. En este caso, incluso, este proyecto inten-ta ir más allá de los límites de la Ciudad apuntando apreservar el ambiente que trasciende sus fronteras ju-risdiccionales.

La EAE resulta de gran importancia al constituirse enuna herramienta esencial del Planeamiento Estratégi-

co. Es un instrumento de gestión que posibilita incor-porar a toda política de gobierno la evaluación de losimpactos urbano-ambientales, del mismo modo quefortalece e integra a los diversos actores con el objeti-vo de consensuar los múltiples intereses en juego. Poreste motivo se la identifica como una herramienta fun-damental de integración socio-territorial.

Como proceso, la EAE contempla aquellas observacio-nes de impacto ambiental en toda política, plan y pro-grama que se encuentra en etapa pre-proyectual. Co-mo metodología, permite identificar, describir y eva-luar los probables efectos significativos sobre el territo-rio y el ambiente en la Ciudad metropolitana Por ello,se convierte en un importante instrumento preventivo,cuando se postula el "desarrollo sostenible".

Con todo, la EAE se convierte en una propuesta estra-tégica por excelencia por tratarse de una manera inte-ligente de afrontar un tema tan importante y delicadocomo es el del ambiente en grandes metrópolis comola nuestra. Los desafíos son cada vez mayores y máscomplejos para las ciudades y Buenos Aires ahora cuen-ta con una propuesta para comenzar a enfrentarlos.

De esta forma, desde el Consejo de Planeamiento Es-tratégico proponemos un espacio de debate y consen-so para poder alcanzar la implementación de la EAEcomo una propuesta central para la Ciudad del Futuroa la que todos apuntamos.

E VALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA (EAE)M a rcelo Ve n s e n t i n iSubsecretario de Medio Ambiente GCBA

La perspectiva de aplicar una metodología de eva-luación ambiental estratégica (EAE) como métodode análisis de evaluación de Políticas, Planes y Pro-gramas permite asegurar que los posibles impactosambientales generados por los grandes pro y e c t o sque lleve adelante el estado sean considerados enla toma de decisiones. En tal sentido, la EAE re s u l-taría una poderosa herramienta de gestión paraarribar a sinergias y consensos.

Debemos destacar que la metodología demandaráincorporar una visión interdisciplinaria de todos losa c t o res necesariamente involucrados en el proceso .

Uno de los puntos importantes, previa incorpora-ción de este instrumento a la agenda ambiental lo-cal, es contemplar a la Ciudad dentro del ámbitom e t ropolitano, instancia que estamos implemen-tando mediante la firma del Convenio Marco parala Planificación y Gestión del Área Metropolitana deBuenos Aire s .

Sabemos además que el hecho de generar políticasde tipo estratégico, y más particularmente de corteambiental, supone una coordinación e integraciónintra e interinstitucional, reconociendo a priori losesfuerzos y las dificultades que esto conlleva.

En tal sentido, la EAE re q u i e re un esfuerzo impor-tante de administración de los procesos, de mane-ra que puedan ser evaluados los efectos que unadeterminada política, plan o programa tiene sobrelas establecidas en el vecino conurbanado. Es decir,deben existir condiciones mínimas de desarrollo po-lítico - institucional que garanticen el acceso a la in-formación y que hagan viable impulsar y aplicar uninstrumento de esta naturaleza.

Quizás como paso previo sería interesante, dea c u e rdo a lo anteriormente mencionado, la posibi-lidad de articular una experiencia piloto para pro-bar la metodología que, lógicamente, deberá serajustada a la realidad local.

Desde mi punto de vista la EAE debe funcionar co-mo una evaluación pre - p royectual, que permita po-

tenciar las políticas que definan "la Ciudad queq u e remos".

De lo antedicho se desprende la recomendación deque no es el momento indicado para la generaciónde un marco legal, hasta tanto no se cuente con unaestrategia integral para nuestro urbano continuo,reafirmando el presupuesto de que cualquier acciónde planificación estratégica de nuestra Ciudad nodebería estar disociada del ámbito metro p o l i t a n o .

HACIA LA IMPLANTACIÓN DE LA EVALUACIÓNAMBIENTAL ESTRATÉGICA EN LA CIUDAD DEBUENOS AIRESJuan Manuel VelascoPresidente de la Comisión de Ecología de la Legislatura de la CiudadAutónoma de Buenos Aires

La Ley 123 incorporó la Evaluación de Impacto Am-biental al nivel de proyectos en la Ciudad de BuenosAires, iniciando una saludable práctica que fue adapta-da y mejorada a partir de las posteriores modificacio-nes legislativas a las que fue sometida, y de las sucesi-vas normas reglamentarias dictadas por los organismoscompetentes del Poder Ejecutivo.

Una de las principales enseñanzas que la experiencianos está dejando para mejorar esta práctica radica enfortalecer su influencia, hasta tornarla decisiva, en eldiseño de los proyectos; y en desalentar el empleo dela evaluación de impacto como una justificación cos-mética y banal de proyectos previamente diseñados.

Sin embargo, la experiencia también ha mostrado cier-tas limitaciones del mecanismo de evaluación de im-pacto ambiental que ha mostrado la experiencia. Éstasrefieren a la consideración de efectos sinérgicos o acu-mulativos producidos por la instalación de diversosemprendimientos en una misma zona, o por las conse-cuencias ambientales de políticas, planes o programas;y la evaluación de los impactos indirectos, secundariosy colaterales de un emprendimiento o política o de loscostos que conllevaría una alternativa sin proyecto.

La evaluación de impacto ambiental, en tanto proyec-to de carácter reactivo, se constituye en una prácticanecesaria pero no suficiente para explorar todas lasoportunidades ambientales que están presentes hoy,pero que pueden desaparecer posteriormente.

Es por esto que la evaluación de impacto ambientalreactiva necesita complementarse y, para ello, se debetransitar hacia la Evaluación Ambiental Estratégicaproactiva.

La incorporación de esta herramienta a la política am-biental de la Ciudad permitirá avanzar en el proceso deintegración de las implicaciones ambientales a la tomade decisiones, extender la evaluación ambiental a es-pacios no tradicionales como son las áreas geográficas,

los sectores productivos o de actividad y las políticas,planes y programas previstas tanto por el sector públi-co como por el privado. Además, podremos contar conmayores y mejores elementos para establecer estrate-gias de desarrollo sustentable de la Ciudad, contandocon una visión más general e integral de los conflictosy problemas ambientales que traigan aparejados.

Por todos estos motivos saludo fervientemente la ini-ciativa que ha tenido el Consejo del Planeamiento Es-tratégico para instalar este tema en la agenda del Po-der Legislativo y del Poder Ejecutivo de la Ciudad deBuenos Aires, y felicito a todos sus integrantes por ha-ber sido los promotores de este primer y gigantescopaso para implantar la Evaluación Ambiental Estratégi-ca con el objetivo de mejorar la calidad de vida de losporteños de hoy y de mañana.

Desde la Comisión de Ecología de la Legislatura com-prometemos nuestro trabajo y compromiso para el de-sarrollo de los instrumentos legislativos necesarios pa-ra convertir esta propuesta en una política de Estado.

ANTECEDENTES DEL CoPE

Capítulo 2

11

ANTECEDENTESSíntesis de la labor realizada por el Grupo de Trabajo Evaluación Am -biental Estratégica de la Dimensión Física del Consejo de Planeamien -to Estratégico.

La propuesta de Evaluación Ambiental Estratégica(EAE) consiste en un proceso sistémico por el cual seestipulan las consideraciones de impacto ambiental detoda política, plan y programa que se encuentre enetapa preproyectual. La EAE es una herramienta degestión que posibilita incorporar consideraciones urba-no-ambientales en el nivel prepoyecto de la toma dedecisiones, en la formulación y ejecución de políticas,planes y programas específicos de la gestión pública.

Son objetivos de la Evaluación Ambiental Estratégica:

a)Ser una herramienta esencial para el planeamientoestratégico de las políticas de desarrollo sustentableen la Ciudad.

b)Proveer un marco de referencia sobre las condicionesambientales, sociales y económicas previas a la horade analizar nuevas políticas, planes y programas enla Ciudad.

c)P roveer y analizar información precisa acerca de lasconsecuencias ambientales de las políticas, planes yp rogramas a llevarse a cabo en territorio de la Ciudad.

d)Posibilitar mecanismos de gestión y articulación am-bientales en el proceso de toma de decisión de losactores políticos clave.

e)Ser una herramienta decisiva en el análisis de la re p e r-cusión de las intervenciones territoriales pro g r a m a d a s .

f) Propender al cumplimiento de los criterios de susten-tabilidad en la aplicación de políticas urbanas enáreas estratégicas de la Ciudad.

JUSTIFICACIÓNNuestra ciudad tiene la necesidad ineludible depropender a la compatibilización de las múltiples acti-vidades sociales y productivas de desarrollo del territo-rio urbano. Éste ha sido un desafío histórico, que con-sideramos no ha sido armoniosamente resuelto al díade hoy.

Al respecto cabe decir que son hoy ampliamente cono-cidas las limitaciones que tiene la evaluación aislada delos impactos individuales de cada proyecto. Esto pre-senta una dificultad a la hora de internalizar los impac-tos acumulativos y sinérgicos que genera la ejecucióndel conjunto de proyectos, dado que el impacto globalno es aprehensible a través de la agregación de casosindividuales.

El Consejo de Planeamiento Estratégico, conformado

por más de 170 organizaciones de la sociedad civil, esconsciente de esta problemática, y es en este sentidoque promueve la incorporación de la Evaluación Am-biental Estratégica como herramienta fundamental degestión ambiental.

La EAE permite el análisis sistémico de los procesos detransformación que se desarrollan en un área y de laforma en que ésta se modifica, al potenciar sus fortale-zas y debilidades tras la implementación de políticas,planes y programas. La EAE tendrá un impacto en losescenarios futuros, ya sea mitigando los efectos negati-vos o bien potenciando las condiciones de oportunidaddel espacio urbano. A diferencia de la Evaluación de Im-pacto Ambiental (EIA) instaurada por la Ley 123 y sumodificatoria, la EAE no analiza magnitudes mínimasde impacto sino impactos globales. El Procedimiento deEvaluación Ambiental Estratégica es un instrumento degestión que permite evaluar y establecer diferentes es-cenarios para las políticas urbano-ambientales.

Para la instrumentación de la Evaluación Ambiental Es-tratégica deberá desarrollarse una metodología especí-fica de trabajo garantizando la participación de la so-ciedad civil. A su vez, dicha metodología permitiráidentificar, describir y evaluar los probables efectos sig-nificativos sobre el territorio urbano y su ambiente de-rivados de las políticas, plan y programas. La misma es-tará conformada por las siguientes etapas:

• Definición del área de aplicación según tres criteriosgenerales: área-sector, área-problema, área-oportu-nidad.

• Recolección de la documentación básica para funda-mentar el análisis.

• Caracterización sistémica de la sustentabilidad delárea.

• Descripción preoperacional del área: procesos, situa-ción, tendencias.

• Análisis de los contenidos y nivel de concreción delas políticas, planes y programas.

• Fase del proceso de decisión de las Políticas, Planes yProgramas (PPP).

• Análisis y evaluación de los diferentes intereses ycompromisos de los actores calificados.

• Evaluación del impacto de las Políticas, Planes y Pro-gramas (PPP) y configuración de posibles escenariosfuturos.

• Conclusiones con sus directivas y recomendaciones.• Elaboración de Documentos de Desarrollo Estratégi-

co Sustentable y Política Territorial.• Foros de Discusión y Audiencias Públicas.

Las ventajas de la aplicación de esta metodología resi-den en que:

• Permite detectar impactos negativos de grandestransformaciones que escapan al sistema tradicionalde impacto ambiental.

• Permite analizar los impactos de múltiples proyectosinteractuando entre sí.

• Hace posible analizar todos aquellas políticas, pro-gramas y proyectos que afectan al área o sector ur-bano estratégico y que podrían tener un impacto ne-gativo en el mediano y largo plazo.

• Se constituye en un tipo de política preventiva delimpacto ambiental del desarrollo urbano de la Ciu-dad. De este modo hace posible que el desarrollo ur-bano sea sinónimo de desarrollo estratégico susten-table, y se encuentre contemplado por los lineamien-tos generales de las políticas preventivas en materiaambiental.

• Está pensada como una política inclusiva y articula-doras de los distintos actores relevantes involucradosen el proceso de Evaluación Ambiental Estratégica,otorgándoles un rol especial en el proceso de tomade decisiones.

Por último, es importante destacar que la EAE poseeantecedentes sumamente alentadores en otras partesdel mundo, como España, Chile y Venezuela, por men-cionar sólo algunos casos. La Unión Europea sancionóen el año 2001 la Directiva 42, según la cual recomien-da la aplicación de la EAE en los distintos países, regio-nes y municipios que la componen. En nuestro país sehan realizado estudios de EAE para sectores específi-cos, tales como saneamiento (provincia de Buenos Ai-res), turismo (Calafate) o circuitos productivos (Mendo-za). Se considera que sus resultados han sido altamen-te relevantes para el diseño e implementación de futu-ras políticas en materia urbano-ambiental.

Indudablemente, dadas las características particulare sde nuestra Ciudad, el Procedimiento de Evaluación Am-biental Estratégica a aplicar deberá ser singular y re s p o n-der al contexto local. Creemos firmemente que la pre-sente herramienta se constituirá en un pilar esencial deld e s a r rollo armónico y sustentable de nuestra Ciudad.

MATERIAL DE REFERENCIA• Estudio Evaluación Ambiental Estratégica en el Sec-

tor Saneamiento, realizado por el Departamento deHidráulica de la Facultad de Ingeniería de la Univer-sidad Nacional de La Plata para el Ministerio del In-fraestructura, Vivienda y Servicios Públicos de la Pro-vincia de Buenos Aires.

• Directiva 42, 27 de junio de 2001, del ParlamentoEuropeo y el Consejo de la Unión Europea.

• Proyecto de Ley 121/000038, 13 de mayo de 2005,Evaluación De Los Efectos de Determinados Planes yProgramas en el Medio Ambiente para el territorioespañol.

• Guía para la aplicación de la Evaluación AmbientalEstratégica, diciembre de 2001, Comisión Nacionaldel Medio Ambiente, Gobierno de Chile.

• Documento de apoyo de Evaluación Ambiental Es-tratégica, un Instrumento de Gestión Ambiental pa-ra ser Aplicado.

APORTES AL DEBATE PARA EL FUTURO

Capítulo 3

15

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y EVALUACIÓNAMBIENTALRoberto FernándezArquitecto. Experto en Planificación y Gestión Ambiental. Grupo deEvaluación Ambiental Estratégica, Instituto de Medio Ambiente yEcología, Universidad del Salvador

Una reflexión introductoria sobre la EvaluaciónAmbiental Estratégica

1

La idea de esta presentación es discutir las característi-cas que tiene un nuevo instrumento de gestión, quevendría a constituir la última generación de mecanis-mos por los cuales se efectúan controles ambientalesen los escenarios urbanos: la Evaluación Ambiental Es-tratégica (EAE), que como su nombre ya lo indica, pro-pone una relación entre planificación estratégica y eva-luación ambiental.

Su origen, en realidad, está ligado a la comprobación dela ineficacia o limitaciones de los instrumentos pre c e d e n-tes. O más precisamente, del valor relativo que re s p e c t ode la planificación y la calidad de las ciudades ha tenidola llamada EIA (Evaluación de Impacto Ambiental).

Esto lo digo de entrada porque nos va a plantear unpunto de inicio bastante traumático, ya que países decierto desarrollo o desarrollados, e incluso algunos queestán en algún desarrollo menor, han decidido aban-donar –o superar y suplementar- el mecanismo de Eva-luación de Impactos Ambientales para pasar a un dis-positivo más complejo y superior y nosotros venimos ahablar de esta novedad cuando aquí el mecanismo deevaluación de impactos ambientales nunca tuvo dema-siado éxito ni aplicación ni gran desarrollo, ni demasia-das consecuencias relevantes en el control de los efec-tos adversos de ciertas actividades y en las mejoras decalidad ambiental y de sustentabilidad de la ciudad ysu entorno territorial.

Es decir, los propios desarrollos que la Ciudad de Bue-nos Aires tuvo con el intento de normatizar la aplica-ción del concepto de Evaluación del Impacto Ambien-tal a las actividades y proyectos desarrollados a partirde la vigencia de sus dos leyes –la 128 y la 452– fue-ron, comparando la aplicación de estos instrumentos

con las experiencias de otras ciudades, bastante preca-rias, así que hoy estamos dudando de la eficacia de lacapacidad regulatoria de tales normas, de la acepta-ción que los sectores privados ha tenido de dichoscuerpos legales y, en general, dudamos si tales meca-nismos han logrado incorporar la dimensión ambientalen un control más riguroso y responsable de las trans-formaciones urbano-metropolitanas.

Dicho esto, lo que quiero es presentar esta otra instan-cia ya formalizada como enunciación regional para laUnión Europea, que sancionó la Directiva 42, en 2001,prácticamente una ley marco que recomienda –no or-dena– la aplicación de la EAE a todas las dimensionesjurisdiccionales que están dentro de la Europa federa-tiva (países, regiones, municipios). Recomienda pues,directivas ejecutables por los Estados nacionales y re-gionales –que operan hasta el 90% del presupuestonacional total en países como Alemania, España o Ita-lia, que se administran a través de las regiones- y tam-bién para las jurisdicciones locales, ya que, como sa-ben, en Europa hay muchísima más fragmentación ju-risdiccional que en nuestro país, ya que por ejemplo,en Holanda hay mas de 900 municipalidades, siendoun país que cabe en la octava parte de la provincia deBuenos Aires. Tal es el arco de jurisdicciones a las cua-les esta directiva de la Unión Europea ha recomendadola aplicación de este nuevo instrumento de gestión.

Diversos formatos de EAEs están siendo además muyconsiderados para monitorear políticas de transforma-ción metropolitana en países como Nueva Zelanda,Australia o Canadá, países que tienen una sustentabi-lidad vinculada con el sector primario y la voluntad decontrolar la presunta dualidad entre desarrollo territo-rial extensivo (ligado a las actividades primarias) y con-centraciones funcionales metropolitanas (ligadas a ac-tividades cada vez más terciarias).

También es de aplicación este instrumento en las de-mocracias muy desarrolladas y más socialmente avan-zadas de los países del norte de Europa como Dina-marca o Noruega, donde es visible un desplazamientodel control puntual de las EIA a políticas mas estratégi-cas en cuanto a promover un estilo de desarrollo a la

1Se transcribe a continuación el texto de la conferencia dictada por el Arq. Fernández bajo el título “Planificación Estratégica y Evaluación Ambiental” en respuesta a la invitación del Con-sejo de Planeamiento Estratégico de Buenos Aires y ofrecida en el Microcine del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el 31 de Marzo de 2005.

vez competitivo y sustentable; amén del alto marke -ting público que tiene la temática de la sustentabilidaden esas comunidades.

En el campo regional la Evaluación Ambiental Estraté-gica es aplicada, en formas diversas, por Brasil y Chile,que no casualmente son los países que a mi juicio es-tán a la vanguardia en la aplicación real de planifica-ción sobre las políticas públicas.

Trataremos de presentar entonces este criterio de ges-tión, definiendo qué características tiene, qué desarro-llo metodológico presenta y en fin, analizar posiblesaplicaciones en el caso de Buenos Aires, esto por fue-ra de comentar que en el ámbito del grupo de trabajoque dirijo en la Universidad del Salvador-IMAE, esta-mos terminando un primer intento de aplicación de es-ta metodología sobre un área singular de Buenos Ai-res, que es Mataderos, que nos sirvió como una espe-cie de experimentación de este instrumento sobre unárea-problema real, con actores concretos, para verifi-car si es aplicable o no, si es útil o no, en relación a lagestión estratégica de Buenos Aires dentro de la Re-gión Metropolitana, atento al propósito de hacer inter-venir los aspectos de la sustentabilidad para incidir enla definición de políticas públicas.

La primera pregunta que podríamos discutir es qué esuna Evaluación Ambiental Estratégica y se nos ocurrenallí cuatro cosas significativas.

Lo primero es que en muchos sitios se verificó que laevaluación puntual, proyecto por proyecto –que de esotratan las EIAs convencionales- no es suficiente. Lasnormas que tiene la Ciudad al respecto (Leyes 123 y452) se conciben bajo la hipótesis de magnitudes mí-nimas de impacto (definibles por indicadores físicos co-mo tamaño del proyecto o demanda de energía eléc-trica, etc.) con lo cual ocurre que muchas zonas tienentransformaciones grandes en base a múltiples proyec-tos que están debajo de esas magnitudes mínimas y asíuna acumulación de pequeños impactos se escapa delsistema tradicional de Evaluación del Impacto Ambien-tal.

Entonces, una primera noción bastante fundamentales que hay que analizar los efectos de la comprobacióndel impacto ambiental y de las transformaciones regre-sivas de la calidad de la sustentabilidad, no proyectopor proyecto (o además de proyecto por proyecto) si-

no considerando el fenómeno de múltiples proyectosinteractuando entre sí, que en muchos casos generauna sinergia negativa. Un conjunto de fábricas, porejemplo, que tienen, cada una, un par de movimientosde transporte de carga por día se escurren de la eva-luación de impacto ambiental puntual. Pero con meca-nismos algorítmicos de comprobación de cómo esosimpactos generan interactivamente una transforma-ción regresiva de cierta magnitud o situaciones noto-rias de incompatibilidad de actividades se puede ima-ginar un dispositivo que vaya más allá del control pro-yecto por proyecto y que en cualquier caso, resulteefectivo para verificar el éxito o no de políticas públi-cas sobre un área dinámica de la ciudad en cuanto a sucalidad ambiental y de sustentabilidad.

O sea, la primera cuestión que plantea el concepto deEvaluación Ambiental Estratégica es tratar de analizarpor área territorial o por sector funcional -que son lasdos maneras de aplicar EAEs: puedo aplicar este méto-do a un área territorial problemática o a un sector, porejemplo el transporte, o el manejo de los residuos quesin sectores vinculados a zonas territoriales precisas ge-neran efectos territoriales que van más allá de aquellascosas controladas proyecto por proyecto por el viejodispositivo de las EIAs– los cambios regresivos de sus-tentabilidad, para actuar en ellos mediante el conjun-to general de las políticas públicas. Entonces, la prime-ra cuestión es imaginar un sistema que permita hacercontroles que vayan analizando para una actividad opara un área territorial la acumulación de efectos quemerecen ser analizados y controlados.

El segundo tema es el control de lo que es previo a lasdecisiones del proyecto, ya que cuando hablamos decambio territorial al referirnos a la instancia del proyec-to estamos al final de un ciclo decisional, a menudo in-cluso, con muchas cuestiones ya consumadas tal queuna EIA aplicada a un proyecto ya no incide casi enaquellos procesos de decisión y cambio. En Europa, enEspaña por ejemplo, se están aplicando las EAEs comoun mecanismo de evaluación preproyectual, es decirorientado a la verificación de cómo el llamado ciclo PPP(políticas, planes, programas) se convierte en el primermotor de cambios territoriales con consecuencias posi-tivas o negativas respecto de la sustentabilidad de unárea o sector en particular.

Con lo cual una de las características centrales de laEvaluación Ambiental Estratégica pasa por evaluar no

17

sólo algo que va más allá de los proyectos, al evaluarmuchos proyectos en conjunto, sino además y conjun-tamente por evaluar lo que es previo al proyecto (y quelo determina o condiciona) que son las políticas, losplanes y los programas que tienen que ver con el áreao el sector en cuestión.

Como se dan cuenta, ya en esta segunda característi-ca estamos hablando de un dispositivo que más queser algo transferido al actor privado –como ocurre conlas EIAs, en las que el promotor de un nuevo proyectodebe efectuar una declaración y demostrar que se en-cuadra en el marco normativo vigente– se trata de undispositivo que es como una auditoría, un mecanismoendógeno de control del estado para analizar en quémedida la bajada territorial genera efectos ambientalesnegativos, e incluso desaprovechamiento de potencia-lidades que podrían generar, en contrario, efectos po-sitivos.

En nuestra cultura política efectuar esta clase de audi-toría y analizar hasta qué punto el sistema normativo ydecisional traducido en ese ciclo PPP es previo y decisi-vo respecto a las transformaciones del área en cues-tión, decir que tal área deba ser sometida a una eva-luación ambiental estratégica, es una tarea bastantecompleja si no imposible, pero insisto con que esta me-todología -es decir, la obligación de que en la jurisdic-ción se llegue a un control de los efectos ambientalesque están por arriba de los proyectos que fueron san-cionados por políticas, planes y programas- es una nor-ma que funciona en los países de la Unión Europea,que mencioné que aplican esta legislación.

En muchos sitios pues, se acepta la idea de que parahacer mejores controles de calidad ambiental y susten-tabilidad cabe analizar la sinergia entre muchos pro-yectos que se superponen en un área y analizar, en se-gundo término, los efectos negativos, obviamente enmuchos casos generados por el sistema de políticas,planes y programas. Después, si se quiere, se puedeahondar cómo se hace esto. Déjenme decirles aquí so-lamente que la idea no es generar una mirada supra-decisional que revise el ciclo PPP sino simplemente pa-liar el grado de abstracción territorial que habitual-mente tienen esas dimensiones político-decisionalesrespecto de los territorios concretos. Pueden existir, yesto es frecuentemente así, políticas correctas en pro-medio, o sea en relación a una situación ideal casi es-tadística, incluso adecuadas o eficientes en general,

pero que manifiestan desajustes o fricciones cuando severifica su aplicabilidad sobre un territorio problemáti-co concreto.

En el caso del área testigo que estamos analizando,Mataderos, ya tenemos una serie de conclusiones.Existen, por ejemplo, numerosos huecos en el sistemaque decide la transformación de Mataderos, desdenormas contradictorias y jurisdicciones enfrentadashasta, directamente, falta de completamiento de esastres dimensiones de planificación.

Por ejemplo, en Nueva York o en Barcelona es habitualel desarrollo de diversas escalas de planificación, comoplanes generales, planes particulares, planes locales,pero nosotros no tenemos esa estructura, diría de pen-samiento, y aquí es casi idiosincrático pensar marcosabstractos generales y luego dejar librado a fuerzas te-rritoriales reales el modo de aplicar dicha plataformamás genérica o teórica de decisiones e instrumentos.Tampoco se reconoce la importancia de los dispositivostécnicos, que yo llamaría de microplanificación, mu-chas veces asociado a procedimientos de alta participa-ción de los actores territorialmente implicados.

Por lo tanto, cuando uno trata de analizar bajo esaperspectiva la regresión ambiental, encontramos queparte de esos efectos tiene que ver con característicasgeneradas por lo que es previo a los proyectos concre-tos, que es lo que normalmente el Estado regula, con-cediendo permisos de obra o habilitación, aceptandolocalizaciones o establecimientos de determinada acti-vidad. Existiría creo, una brecha entre grandes políticasabstractas y su aplicación a cuestiones territoriales queparece limitarse al control de tales autorizaciones liga-das a emprendimientos y actividades.

Este segundo punto que caracteriza la Evaluación Am-biental Estratégica –el análisis de un ciclo PPP referidoa un sector o a un área– es lo que hace que este dis-positivo no sea un dispositivo transferible al privadocomo es la Evaluación de Impacto Ambiental, que im-plicó generar normas para que cualquier actor privadodeclare las características de ese impacto, y por lo tan-to las normas que existen en la EIA son regulacionespara el accionar de actores privados que deben some-terse a esta disposición.

Desde tal visión, las EIAs resultaron ser un supleme-mento a aquella función de control estatal ligada a au-

torizar una construcción, una actividad, un uso urba-no. Y diría, un suplemento débil, resistido por los pro-motores privados; casi un trámite o instancia burocrá-tica mas, como adjuntar un certificado dominial a unpedido de autorización de obras.

Estamos acá hablando de un sistema diferente. Ese sis-tema, como dije, es más que un mecanismo de trans-ferencia de responsabilidad al sector privado, un meca-nismo de auditoría interna de los sectores que actúansobre un territorio o sobre una actividad. Obviamente,limitado o restringido a la perspectiva ambiental, por loque hay que ponerse de acuerdo en qué entendemoscuando hablamos de problemática ambiental, y quéentendemos como expresiones o indicadores de lo quellamamos desarrollo sustentable. Si bien aquí diría quehoy la perspectiva del desarrollo sustentable es bastan-te inclusiva y que supone ser un campo de posiblesacuerdos de actores muy diversos y opuestos, hay quehacer una delimitación acerca de su alcance y significa-do preciso.

La tercera característica de este instrumento es analizarel proceso de transformación que se está operando enel área. Las ciudades tienen procesos de transforma-ción muy complejos que ha hecho que colapsaran lamayoría de los instrumentos tradicionales de manejode las ciudades, básicamente todos los planes de tiporegulador, lo que se ha agudizado al bajar el nivel de lainversión pública, y por tanto la capacidad regulatoriadel estado a través de la tracción de desarrollo promo-vida por tal inversión pública.

Cancelada o suspendida esa etapa histórica según lacual las transformaciones eran más o menos reguladaso controladas por el tándem planificación-inversiónpública, entramos en regímenes donde la transforma-ción del territorio ligada a la generación de renta terri-torial (y sobre todo, renta diferencial) se va afirmandocada vez más como característica de la organizacióneconómica de la actividad de los sectores privados y desus movimientos de capital y localización de inversio-nes. Aparecen así por ejemplo, ciclos mucho más cor-tos de rotación del capital tanto como localizacionesdel mismo de carácter oportunista, marginales a nor-mas generales, ligadas a procesos de agudización delmodelo de patchwork urbano.

Estas características hacen que las áreas tengan proce-sos de transformación que están ya muy fuera o muy

lejos de todos los marcos normativos tradicionales. Loslugares de la ciudad se transforman por mecanismosque no dependen de decisiones motivadas por la inver-sión pública ni tampoco por la aplicación de o sujecióna marcos normativos generados por el estado. Y estoocurre en esta ciudad y en el resto del mundo.

Si se logran identificar estos procesos de transforma-ción se pueden acercar ideas para la conformación deescenarios futuros que es lo que hacen los Planes Es-tratégicos. Los escenarios se proyectan a partir de la ar-ticulación de intereses políticos de los actores que es-tán actuando en el área, por tanto este dispositivo in-tenta moverse en el análisis de por qué están ocurrien-do transformaciones, o sea porque tales transforma-ciones obedecen a intereses concretos de actores es-tratégicos. Por una parte, tales transformaciones, inte-reses y actores estratégicos hay que analizarlos, detec-tarlos y entenderlos y por otro, en ese marco analítico,hay que generar condiciones de negociación que arti-culen la dinámica de la transformación con los intere-ses de los restantes actores, en general, pasivos, dam-nificados, convidados de piedra. Hoy el rol central dela planificación no es regular urbi et orbi, sino analizary entender casos concretos, dinámicas de actores es-tratégicos y montar bases de concertación o acuerdo.

Transformaciones que, por ejemplo, desde la perspecti-va de la planificación tradicional, se consideran pro c e s o sirracionales. Por ejemplo, con el Mercado de Haciendade Mataderos hace más de diez años que empezó a dis-cutirse la idea de su relocalización, ya que es práctica-mente el único mercado de su magnitud en el mundoque funciona dentro de una región metropolitana. Y noes que el resto del mundo se haya equivocado.

Hace diez años que por idas y venidas, por decisionesy contradecisiones (es notable en este caso, cómo sehan decidido cosas inherentes al traslado y luego sesuspende, con otro acto administrativo, esa decisión)este evento, este hecho no se resuelve y desde el pun-to de vista de la planificación tradicional, uno encuen-tra que hay factores irracionales. Es un equipamientopúblico perimido en su función sobre el que la lógicade la planificación acuerda en su relocalización, peroella no se concreta.

En realidad lo que hay es una imbricación muy comple-ja de los actores estratégicos del área, que tienen inge-rencia en la manipulación del ciclo PPP como en el pro-

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ceso de definir los tiempos y las formas de las transfor-maciones. Lo mismo ocurre con varios de los temas queluego vamos a poner como posibles casos de aplicaciónde esta metodología, como el enlace de la autopistacentral en la ciudad -también un tema irresuelto y endiscusión desde hace mas de quince años- y que no seresuelve, por distintos actores que confrontan en re s o l-ver un diagrama de movimientos de carga en el micro-c e n t ro de la ciudad, algo inconcebible en una ciudad deesta magnitud. Porto Alegre o San Pablo, por caso, lod e c i d i e ron hace 20 años y Boston ahora mismo está en-trando en una tercera generación de resolución, ente-rrando todo su sistema de autopistas urbanas.

Me parece que en estos casos no hay que escandalizar-se por la baja prestabilidad de los instrumentos tradicio-nales de planificación sino aplicar otros instrumentosque traten de desentrañar la madeja de intereses queestán detrás de esa característica de transformación yobtener márgenes de conciliación razonables para todala ciudad e incluso para el área metropolitana.

En este sentido, creo que este instrumento es bastan-te interesante y que en esto coincide con el perfil par-ticipativo que tienen habitualmente los planes estraté-gicos, que apunta no tanto a querer que ocurra algo,sino a tratar de entender qué es lo que está ocurrien-do. La planificación tradicional, lo que hace siempre,con apoyatura técnica, es tratar de imaginar qué es lodeseable que ocurra en un lugar y desarrollar una ba-tería de instrumentos para facilitarlo, con su margende razonabilidad desde la perspectiva técnico-burocrá-tico tradicional. Pero sin embargo, no logra arribar aese estado futuro que está postulando.

Desde esta perspectiva alternativa, la idea es entenderun poco más cómo funciona la complejidad de intere-ses contrapuestos y, en función de ello, aplicar esasdos dimensiones que tiene el control de gestión del es-tado. Si el estado percibe la complejidad de intereses,puede cambiar su concepto de políticas, de programasy de planes, y por otro lado puede articular los mediosde control, como por ejemplo darle más eficacia a losmecanismos de EIA, darle más instrumentos (por ejem-plo informativos) a los regímenes de audiencia pública,donde se no se decide lo que va a ocurrir pero a vecessuele decidirse lo que no debe ocurrir –una suerte defunción de veto-, en esos marcos incipientes de demo-cracia participativa. Difícilmente las audiencias puedandecidir qué es lo que habría que hacer en una activi-

dad, área o gran proyecto (porque habitualmente nose provee la información mínima necesaria para tomaruna decisión al respecto) pero sí puede definir qué eslo que no se quiere que pase. Este sería un tercer pun-to bastante constitutivo de este dispositivo: aportarmás argumentos para la decisión participativa.

Y el cuarto punto característico de este dispositivo se-ría un ordenamiento de la expresión de los actores re-levantes del área en cuestión, lo que un planificadoreconómico bastante heterodoxo como Albert Hirchs-mann llamó darle voz a los actores. Hay que buscar lamanera de que aparezca la voz de los actores, inclusode los actores hegemónicos. En este momento los me-canismos de planificación han sido bastante reacios ahacer aparecer a los actores reales en un área o en unsector porque siempre se trata de una cuestión com-pleja y espinosa, que motoriza discusiones sobre legiti-midad de la representatividad o sobre la consistenciade los discursos y cómo se analizan.

La planificación tradicional prefiere manejarse con hi-pótesis abstractas, por ejemplo estadísticas, que sonfundamentales en algunos procesos pero que no lo-gran diagnosticar con precisión el juego de conflictosque determina las características de los procesos detransformación operantes en el área.

A veces se ha dicho, no sin fundamento, que la gestiónurbana es primordialmente resolver o paliar conflictosinteractorales, e incluso también se sostiene que losllamados problemas ambientales son en realidad con-flictos ya que siempre hay un lado bueno y uno malo,actoralmente hablando, del problema (un contamina-dor que gana mas dinero, un contaminado que pierdemas capital humano).

Volviendo pues a nuestro caso de estudio no se puedeentender Mataderos si uno no analiza qué es lo quequiere la sociedad que regentea el Mercado, qué es loque quiere el club Nueva Chicago, qué es lo que quie-ren los dos centros de participación que hay en el área,qué piden o esperan las ONGs y OBCs del barrio, losmedios de comunicación locales, qué es lo que quierenaquellos que han desarrollado eventos complementa-rios como las ferias, etc.

En muchos casos los actores no son accesibles por lapura convocatoria, hay actores que son opacos, estohace que no se trata únicamente de suponer que hay

participación meramente con la convocatoria. La par-ticipación implica un mecanismo de construcción ha-ciendo entrar la voz correspondiente a cada actor.

En Barcelona, por ejemplo, es relevante al interior delPlan Estratégico el comportamiento de los actores querepresentan al sector inmobiliario, y son sectores opa-cos, que prefieren, para cumplir mejor sus objetivos,cierto anonimato. Son sectores que nunca explicitan sufinalidad, porque en realidad la renta inmobiliaria eneste momento del capitalismo se consigue con sorpre-sas, no con normas.

Voy a conseguir una mejor renta diferencial si hago al-go antes de que lo dictamine la norma. Por lo tanto,cuando participo en estas actividades, como actorprincipal, mi estrategia es no mostrar mi juego, a pe-sar de que hay una fuerte presión para que el instru-mento en este caso sea compatible con mis intereses:creo en ese sentido, que el PE de Barcelona ha favore-cido fuertemente esta franja actoral.

Lo que hay que tratar de hacer es darle voz aun a losque tienen fuerza y no quieren usar la voz. Es decir, pa-ra el intento de aprender cómo se están produciendoesas transformaciones complejas, en un área, en unsector, es preciso tratar de registrar la opinión en tér-minos dialécticos de todos los actores verdaderamenteparticipativos, inclusive los sectores que no tienen re-presentatividad.

Nosotros, en el caso Mataderos, estamos queriendohacer una encuesta –y nos cuesta mucho hacerla, ha-ce más de un año que la diseñamos y le pedimos alGobierno de la Ciudad que la haga- porque en reali-dad también tiene que hablar el habitante común, elhombre de a pie, que tiene que tener garantizado me-canismos para participar por medios mucho más preci-sos, no necesariamente ir a una audiencia.

Importa sostener que si la EIA está ligada al planea-miento físico-urbano tradicional, la EAE está mas liga-da al planeamiento estratégico, ya que trata de contri-buir, no al control proyecto por proyecto sino a los pro-cesos en los cuales el estado se compromete para ob-tener la mejor calidad de la transformación de un áreao en conjunto de una ciudad o de una región metro-politana. Esa noción implica la idea de que hay que pa-sar, hay que superar el análisis proyectual. Este meca-nismo permite analizar lo que está antes del proyecto

pero que lo define, o lo que significa el impacto acu-mulado de muchos proyectos de bajo impacto. Éstasson dos cuestiones que tienen que ver con un cambiode instrumento.

Hace mucho énfasis en la relación entre política y terri-torio, lo que puede ser una falencia, y de hecho lo es,en la mayoría de los planes estratégicos. Los planes es-tratégicos en cierto sentido son muy abstractos, oplantean una imagen, que viene de la hegemonía detodo el pensamiento económico, de unas visionestransformativas que, hablando de ciudades, suelenplantear imágenes que están ligadas con la manipula-ción de indicadores macroeconómicos.

Un Plan Estratégico puede decir “me interesa” que elempleo industrial pase del 15% al 40% de la PEA, o“me interesa” que el sector servicios pase del 30% al60%, y que en ese 60% me interesa que haya un sec-tor de servicios avanzados que sea la tercera parte. Esetipo de diseño de futuros, hay que decirlo, arrancó enel PE de Barcelona, el que luego pudo articularse con eldescenso o encarnamiento en políticas territoriales con-c retas. Aunque también muchos sectores son muy crí-ticos de los resultados del PE de Barcelona en relación ai n d i c a d o res de calidad de vida o sustentabilidad social.

Así nos va en Argentina y en la Ciudad con ese tipo deanálisis, en el sentido de que, en algunos casos proba-blemente funcione desde el punto de vista de la esta-dística pero no en la calidad concreta de las actividadesde los actores. No está mal tener metas macroeconó-micas, lo que está mal es tener solamente metas ma-croeconómicas.

En la última generación de planes estratégicos, el aná-lisis de la relación entre política y territorio tomó mu-cho peso. La última revisión del Plan Estratégico deBarcelona está bastante concentrada en un plan terri-torial, en seleccionar áreas de desarrollo urbano y terri-torial de fuerte inductividad de desarrollo.

El tercer plan del Área Metropolitana de Nueva York, co-nocido el anteaño pasado, es un plan que tiene cincop rogramas, que ellos llaman c a m p a i g n s, y que son gran-des directivas de gestión, que han sido elegidas entreotras y consideradas fuerzas inductivas de cambios encadena. Hay una c a m p a i g n orientada a lo que llamang r e e n g u a r d (tutela verde) o gestión protectiva de todoel territorio –que por ejemplo, pone frenos a la expan-

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sión de suelo periférico-, otra orientada al transporte (aun sistema intermodal) y otra referida al trabajo (estra-tegias de promoción de empleo, con anclaje en focos oá reas territoriales con potencial de expansión y posibili-dad de recibir inversión y estímulos fiscales y cre d i t i c i o s ) .El área metropolitana de Nueva York es una autoridadque re f i e re para nosotros a otro problema, que es nues-tra ausencia de autoridad metropolitana, pero vamos adejarlo hoy de lado, porque creo que no hay que re i t e-rar eso de “acá no podemos hacer nada con lo metro-politano porque no tenemos autoridad metro p o l i t a n a ” ,cosa que es cierta, no la tenemos.

De las primeras veinte ciudades del mundo, creo que, sino me equivoco, hay dos ciudades que no tienen auto-ridad metropolitana: una es Buenos Aires y la otra esManila. Con lo cuál tenemos un defecto institucionalgravísimo de gestión de un área territorial compleja. Enla última versión del plan del área metropolitana deNueva York, a que nos referíamos, tiene un dominantepeso el consenso logrado entre tres estados y cuare n t ay cinco municipios, es decir, algo más complejo en cuan-to a fragmentación que nuestras jurisdicciones. Holandatiene un plan llamado R a n d s t a d t que implica una con-certación –v e r z u i l i n g– entre 900 jurisdicciones.

Nosotros acá solemos decir que es difícil co-organizara dos estados y a treinta y tantos municipios. Es buenoque sepamos que hay lugares que son más complejostodavía, como el caso citado de Nueva York donde selogró armar una autoridad que es suprajurisdiccional,no es una mesa de concertación como las que ficcio-nalizaron en Argentina la gestión de este territoriocomplejo, porque lo que se necesita es una autoridadsuprajurisdiccional, no una mesa de concertación.

La mesa de concertación siempre está ahí como algo po-sible, y de hecho ocurre, cada tanto hay acuerdos tácti-cos o coyunturales sobre seguridad (o mejor, control dedelictualidad) o gestión de residuos (el ente tripartitoCEAMSE). Pero no se consigue concertar transporte, ofinanciamiento de la salud pública o coparticipación deimpuestos generados dentro de la Ciudad por sujetosradicados en la Provincia. De eso no se habla, comotampoco se habla de la creación por subdivisión de nue-vos distritos metropolitanos, hecha generalmente porrazones electorales o por razones de gestión de pre s u-puesto, que han tenido impacto sobre la Ciudad.

De modo que esto es todo un tema pendiente, pero in-sisto más en la idea que la última generación de planesestratégicos desciende mucho a lo territorial, entiendenque tienen que actuar en esa dimensión, porque tien-den a emerger problemas cada vez más difíciles de sos-tener con montos de una inversión pública declinante oque se complica por mayores costos en cuanto a garan-tizar la sustentabilidad material de las ciudades.

Nueva York, por ejemplo, tiene un presupuesto de dosmil millones de dólares por año para paliar somera-mente los defectos de infraestructura generados por elrelativo bajo mantenimiento de la misma. Con lo cualestamos hablando de otro problema bastante serio enla ciudad que es la llegada a una suerte de “stress” decapacidad financiera del sector público para adminis-trar la ciudad. Hay curvas que demuestran que la capa-cidad de captación de rentas que tiene el sector públi-co en base a los impuestos y tasas, está juntándosecon un incremento de los gastos que requiere mante-ner un nivel mínimo de sustentabilidad.

Cada vez se recauda menos en moneda dura en rela-ción a un mayor aumento de la inversión en costo-mantenimiento. Pero éste es otro problema, que afec-ta a lo que ahora se suele llamar governance, que re-fiere a los problemas de cómo conseguir estrategias fi-nancieras para generar un mínimo de gobernabilidad(entendiendo a la gobernabilidad como la capacidadde prestar servicios públicos).

Insisto que me quedo con la idea de establecer meca-nismos que orienten la planificación estratégica hacialocalizaciones territoriales y sectoriales fuertemente se-lectivas, con garantías de máxima inductividad de de-sarrollo; no hay plata pública para todo y hay que serestratégico en decidir cómo se usa. Uno de esos meca-nismos lo puede aportar el análisis de proyectos con-cretos de transformación, el análisis de propuestas decontrol de las políticas y planes integrados para esossectores seleccionados.

En cuanto a qué es lo que analiza la EAE, diré que ana-liza sustentabilidad. Esta es una palabra que es muletaen todos los discursos políticos, todo el mundo dice quetodo tiene que ser sustentable. Pero en realidad es unapalabra que tiene por otro lado un correlato técnico.Hay protocolos de sustentabilidad, hay dimensiones desustentabilidad, hay indicadores de sustentabilidad.

Quizá el paradigma de la gestión ambiental –un temamuy fuerte en los 70 y 80- ha derivado en la idea deuna gestión de sustentabilidad. Porque lo ambientaltradicional, es decir, el manejo de una correlación ade-cuada de naturaleza y cultura o de naturaleza y tecno-logía, se ha trasfigurado enormemente en las ciudadesy si bien las ciudades tienen soporte natural, las cosasson mucho más complejas. El problema de las inunda-ciones de Buenos Aires tiene que ver con el manejo ra-cional de un soporte natural (cuencas, drenajes blo-queados o no), no es que el problema es que hay gen-te que se pone donde no tiene que ponerse, hechoque además ocurre y complica más aquellas condicio-nes de soporte natural.

Pero, además de esta caracterización tradicional de loambiental, que tiene que ver con el grado de raciona-lidad en el manejo de lo natural que es soporte de lasactividades, aparece ahora una transformación mayordada en el conflicto de sustentabilidades, entendiendopor sustentabilidad en general, esa naturaleza naturaly después una segunda naturaleza que es el soporteantropizado o la tecnoestructura, segunda naturalezaque tiene que ser analizada en términos de sustentabi-lidad: por ejemplo, nosotros tenemos calles y si bientienen naturaleza debajo ya no son naturaleza, perolas calles funcionan como un suelo, o sea, soportan de-terminadas actividades y tienen determinados límites.

O tenemos servicios, así como hay servicios ambientales(un bosque por ejemplo, que disminuye el impacto deuna tormenta y garantiza mejor escurrimiento y re s t r i n-ge la torrencialidad, es en tal sentido, un servicio, ade-más de lo que es como stock de recursos económicosmaderables). El servicio ambiental de primera naturale-za de un bosque, en tanto regula el efecto negativo delas lluvias, sin embargo tiene determinados límites desustentabilidad; es decir, se continuará prestando tal ser-vicio según no se afecte y supere un umbral determina-do de sustentabilidad, por otra parte, perfectamente pa-rametrizable. Hay servicios en la ciudad que también hay que analizar-los en términos de sustentabilidad, tienen límites. Enuna investigación realizada hace unos años hicimos unalista de servicios urbanos, reconceptualizados de formaequivalente a los servicios ambientales naturales, y re g i s-tramos más de trescientas prestaciones que van de losmás convencionales, como por ejemplo recibir ayuda enemergencias médicas, hasta los más sofisticados como

c o n t rolar que no se superen ciertos umbrales de conta-minación del aire. Todos esos servicios hay que analizar-los en términos de sustentabilidad, incluso muchos deellos interactúan entre sí y que estén o no disponiblespara cada habitante urbano da una medida mucho másp recisa que las diferencias socio-económicas, de las con-diciones diferenciales de calidad de vida.

La evaluación ambiental estratégica en definitiva tratade medir o monitorear esas condiciones de sustentabi-lidad o sea, cómo un ciclo PPP y/o un conjunto interac-tuante de proyectos afecta, para un sector funcional oun área-problema territorial específicos, las condicio-nes de sustentabilidad. Pero vale aclarar que la EAE noes la única evaluación que hay que hacer, hay otrasevaluaciones.

Si nosotros hablamos de qué valor y de qué instrumen-to, referirnos a las EAEs es referirnos al instrumentovinculado al concepto tradicional de lo ambiental y alconcepto más contemporáneo de sustentabilidad, pe-ro no quiere decir esto que es la única cosa que hayque evaluar, porque el sector empleo puede evaluarcómo se comporta el mercado de trabajo, y eso estáfuera del campo que aquí comentamos, por tanto nohay que caer en la idea de imaginarse un superinstru-mento porque eso no nos sirve para nada.

La sustentabilidad se ha traducido en cuatro planos:económico, social, ecológico y político, y cuando seevalúa sustentabilidad hay que trabajar en esos planos,cada uno de los cuales tiene indicadores, que estable-cen rangos o umbrales; podemos además, compararindicadores, ya que hay ciudades que funcionan mejor,por tanto tienen cierta performance a la cual nosotrospodemos aspirar. Eso es lo que se hace mediante elanálisis comparativo de sustentabilidad, lo que se lla-ma benchmarking.

Siempre insito con la idea fundamental de correlacio-nar política y territorio, entendiendo al territorio comoque no solamente es una dimensión física sino que tie-ne sociedades incorporadas.

Esto es tratar de ir más allá de las simplificaciones típicasdel planeamiento tradicional basado en el uso re f e re n-cial de grandes agregados estadísticos, pero en re a l i d a dlos territorios son lo que son porque tienen gente aden-t ro, gente que quiere determinadas cosas. Paradójica-

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mente o no, el componente identitario de las estructu-ras barriales o microbarriales de Buenos Aires es muy al-to, comparado con otros fenómenos metropolitanos.

El comportamiento de los habitantes de un lugar pue-de variar en cuanto a expectativas o intereses respectoa otro lugar. Y éste es un componente bastante impor-tante para la planificación y por eso hay que analizarlos territorios, no como delimitaciones geográficas osectores de soporte de agregados económicos, sinocomo algo que tiene que ver con cuestiones de micro-idiosincrasia, identidad o sentido de pertenencia. Ydonde todavía lo barrial es muy fuerte. Digo todavíaporque es un proceso que los que analizan esto que sellaman ciudades globales, señalan que tiende a homo-geneizarse, adquiriendo características de vida globali-zada. Entonces pertenecer a la ciudad global significaperder identidad territorial.

Será por eso que todavía Buenos Aires no está entre lasciudades globales que definía por ejemplo Saskia Sas-sen, aunque desde luego ella distinguió este tipo deciudad en el sentido de que posean o no funciones decomando de la economía globalizada multinacional.Está claro que Buenos Aires no posee esas funciones yatado a ello, quizá todavía es muy parroquial. Pero es -to es un elemento interesante para tratar de analizarcómo la política se articula con los territorios, y cómolos territorios están connotados por expresiones espe-cíficas de los estamentos sociales que los habitan.

Otra cuestión que está implícita en las EAEs es el análi-sis de efectos acumulados, que pueden ser efectos con-vergentes y agravar problemas, incluso dentro de lo pre s-cripto por los marcos regulatorios, o pueden ser expe-riencias positivas o condiciones de desarrollo potencial.

Hay procesos, por ejemplo, el posible desmantelamien-to de las instalaciones de la industria farmacéutica enBelgrano y Núñez, que es un caso que tendría queocurrir y puede ser un caso que si ocurre con variasempresas que deciden hacerlo, se podría dar una in-yección doble de desarrollo, liberando terrenos estraté-gicos en el emplazamiento actual y generando un tras-vasamiento de actividad a una región que mereceríatener desarrollo, por ejemplo Mataderos. Estos proce-sos ya están ocurriendo, en realidad la otra cosa quehay que tener siempre en cuenta al evaluar es que elevaluador descubre cosas que los actores estratégicos

ya decidieron y que entonces se trata de ordenar, po-tenciar, mitigar, etc., según cada caso.

El evaluador se monta, por así decirlo, en procesos dedesarrollo que ya están activados; a veces es muy im-portante detectar estos procesos cuando son muy inci-pientes, tanto para tratar de bloquearlos como de es-timularlos. Hoy la gestión del desarrollo urbano es al-go muy ligado a percibir tales procesos.

Al contar lo que era la planificación estatal de cincuen-ta o sesenta años atrás, donde lo bueno de los planesque se hacían es que se anticipaban al comportamien-to de los sectores privados, y esa anticipación estabaasociada a la posibilidad de generar capitalización pri-vada, como cuando se crean los barrios en Buenos Ai-res hacia 1890, el estado municipal decide subsidiar elcosto del boleto del tranvía. Por primera vez en la his-toria de Buenos Aires se bajó la tarifa de un servicio detransporte. El estado lo decidió para favorecer la crea-ción de esta especie de dispersión de localización quetrataba de resolver la sobreocupación tugurizada delárea central. O como en Roma, donde para disminuirla presión del tránsito individual sobre el casco históri-co, hace unos años se decidió dar servicio gratuito detransporte público; la cuenta general les daba.

En este caso es que hay que analizar la idea de la acumu-lación de pequeñas cosas dentro de una posible doblelectura: hasta qué punto agravan el problema o hastaqué punto pueden modificar las visiones de desarrollo.

En cuanto a cierta indicación de los criterios metodoló-gicos de las EAEs cabe señalar que arrancan definien-do básicamente áreas de problema, o sea que tienendéficit de sustentabilidad, y áreas de oportunidad, quetienen superávit de sustentabilidad.

Las ciudades tienen potenciales de servicios prestables.Ése es un análisis que todavía no se ha hecho pero haycupos de oferta de infraestructura que tendrían queser usadas, para inducir al desarrollo. Hay áreas quetienen por ejemplo deficiencia de accesibilidad, de co-nectividad, de energía motriz, etc., y hay áreas que tie-nen superávit y por lo tanto habría que inducir su de-sarrollo mediante el incremento de actividades y dedensidades. Ello se relaciona con el doble análisis queproponemos de considerar las áreas-problema perotambién las áreas-oportunidad.

Luego, una secuencia clásica de la aplicación de estametodología impone elegir el área de trabajo, quepuede ser efectivamente un área territorial concreta oque puede ser un sector, que por tanto, no es un áreasino que es una actividad, por ejemplo transporte ogestión de residuos, que tienen afectación territorial.

En cuanto a tal selección de casos o zonas de aplica-ción de las EAEs hay que definir a las áreas-problemaen su doble posibilidad, es decir, que se trate de unárea de vacancia o un área de conflicto. Hay que elegirpues un área o sector, hay que delimitarlo, hay que es-tablecer el corpus de documentación básica operantesobre el área elegida.

En este último aspecto, nosotros en Mataderos hicimosun delimitación exhaustiva de cuanta cosa del sistemanormativo afecta a esta área (leyes nacionales, provin-ciales y del Gobierno de la Ciudad, decretos, disposi-ciones, etc.). Algunas de ellas porque son generales,por lo tanto afectan a todas las áreas y no tienen pre-cisiones territoriales, y otras porque sí la tienen.

Después, se trata de establecer lo que podría llamarseel umbral de situación del área, la situación cero, a tra-vés generalmente de ver cómo se expresan una canti-dad de indicadores. Habitualmente se utilizan algo asícomo cuatro o cinco indicadores para cada una de lascuatro formas de sustentabilidad señaladas. Hay ma-neras de medir rápidamente los indicadores, incluso noproduciendo información nueva, evaluando informa-ción existente para saber de qué se parte, porque todolo que se haga con mejores indicadores, aporta a ope-rar positivamente la transformación del área.

Luego se trata de acceder a cierta definición sistémica,ya que cualquier área está integrada en un sistema, yeso es muy complejo en las ciudades.Generalmentecada área propone preferencias o dominancias de rela-ciones: por ejemplo encontramos que Mataderos tienemucha interrelación con La Matanza, de movimientosviales, de uso de servicios, de relación trabajo-residen-cia. Bien, eso es distinto en cada lugar, en qué medidaun área funciona con relaciones sistémicas distintascon respecto al resto del sistema.

Por ejemplo, por la llegada a formas económicas pos-fordistas de producción –con deslocalización de áreasde producción y estoqueo y maximización de las redes

logísticas- Buenos Aires, como cualquier otro aglome-rado urbano de envergadura, está presenciando unadeslocalización grande de actividades, lo cual significaun problema ambiental secundario, es decir, se estádesdibujando la localización específica de actividades.Por lo tanto, hay gente que tiene que trasladarse des-de, por ejemplo, Adrogué hasta el acceso Norte todoslos días.

Así, Buenos Aires está incrementando peligrosamentela magnitud promedio del commuter que es la medidadel tiempo que se tarda yendo y volviendo del trabajoa la casa. Los récords latinoamericanos son los de SanPablo y México DF con un promedio de casi tres horas.Buenos Aires está ahora incrementando ese commu -ter, un poco por el desorden -desorden digamos, liga-do a la desregulación del mercado laboral- y por la desy re-localización de las actividades.

Eso también tiene que ver con el análisis sistémico deun área. Luego, el planteo metodológico sigue con elanálisis del ciclo PPP en referencia al área, ver qué di-cen y regulan los instrumentos que hay en una jurisdic-ción, por ejemplo en Buenos Aires, a nivel de las polí-ticas, planes y programas.

Aquí lo recomendable es considerar una batería de re-f e rencias que aluden, bien o mal, al ciclo PPP. En nues-t ro caso de estudio referido nosotros consideramos [a]el marco normativo general, o sea todo el plexo legalque tiene que ver con el área de estudio; [b] las políti-cas, que en ese caso asociamos a directivas derivadasdel Plan Estratégico (cuando hablamos de áreas concre-tas de la Ciudad de Buenos Aires comprobamos que nohay políticas explícitas sino cosas que derivan del plexolegal que señalábamos y entonces el PEBA debiera asu-mir ese nivel de definición de políticas, aunque cuandohicimos el trabajo verificamos que no lo hacía explícitani consistentemente); [c] los planes, que asignamos enn u e s t ro estudio básicamente a algunas enunciacionesdel Plan Urbano-Ambiental que, aunque no es todavíalegal, dice o propone algunas cosas sobre determinadasá reas de la ciudad y [d] los programas, también extrac-tados en nuestro análisis de argumentos planteados enel PUA y también en las bases del concurso del pro y e c-to de ideas de reutilización del predio vacante del Mer-cado después de su relocalización que, en este caso,había elaborado la Corporación del Sur.

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Cuando hicimos esta fase de la metodología EAE parael caso Mataderos comprobamos que el ciclo citadotiene un montón de agujeros, falencias, omisiones,alusiones abstractas inaplicables, etc. Sólo efectuar es-tas comprobaciones hace que tenga sentido y urgen-cias aplicar EAEs a áreas-problema y sectores de Bue-nos Aires.

Al comparar trabajos de esta clase en Seattle o Toron-to, con los que tenemos nosotros, encontramos quehay mejor ajuste entre políticas y territorios, pero poreso creo que también es bueno en la EAE, ver paraarriba de los proyectos qué falta para integrar las deci-siones e instrumentos del caso. Lo vemos como algopositivo, no como un regodeo en detectar lo faltante.

Cuando nosotros decimos que en el caso trabajado, porejemplo, faltan normas para control del agua, entonceslo que hay que hacer es operar para que hayan las nor-mas que uno percibe que faltan en el análisis del pro b l e-ma territorial concreto. Así, por otra parte, también sa-bemos y comprobamos que sobran cosas, que hay cues-tiones sobre l e g i s l a d a s . También suele ocurrir el caso des o b reabundancia de prescripciones normativas pero debaja o nula aplicabilidad, vigilancia, monitoreo, etc.

Después hay que hacer el análisis de la postura de ac-tores calificados, hay toda una técnica para diagnosti-carlos, convocarlos y procesar la información. Debe uti-lizarse una técnica de análisis de discurso, interpretan-do el mismo. Nunca hay un puro sentido literal y a me-nudo hay lo que los psico-sociólogos llaman aliena-ción, según lo cual la gente está confundida con lo queprofundamente quiere, sea por la fuerza de coopta-ción de otro actor o por un cálculo, en general tácticoy cortoplacista, de intereses.

Más adelante debe realizarse la evaluación propiamen-te dicha, que implica cotejar la situación cero con laproposición de escenarios, o sea, analizar grandes ten-dencias de transformación del área, el análisis de prosy contras, y las conclusiones que en realidad son direc-tivas, orientadas a conformar un sistema que corrijapolíticas, planes o programas.

Aquí hay algo que me parece importante puntualizar:una EAE puede incluir como una de sus partes las EIAs.Es decir, la EIA, que como dijimos es un instrumento deanálisis proyectual, sin embargo tiene que formar par-

te de una EAE, ya sea si existe algún megaproyecto deactividad o impacto significativo o si existe un conjun-to de pequeños proyectos sin gran impacto ambientalcada uno de ellos pero con una posible sumatoria in-tegrada significativa.

En el caso de Mataderos nosotros incluimos una EIA,desdoblada en dos situaciones, cero y consecuente deuna transformación. Me refiero a la EIA que realizamossobre el Mercado en su funcionamiento actual y la EIAaplicada sobre el proyecto ganador del concurso deideas acá referido, es decir, una EIA sobre una situaciónposmercado. La comparación de las evaluaciones deestos dos escenarios –actual y posible, si se concretarael proyecto ganador– aporta argumentos interesantesa la EAE. Y por tanto, insisto, la EIA forma parte de laEAE, es un capítulo de su desglose metodológico.

Si hubiéramos detectado un conjunto de pequeñosp royectos transformadores de la situación en su suma-toria integrada –por ejemplo, un conjunto de nuevasplantas farmacéuticas– habríamos aplicado otra EIAcomplementaria, basada en la consideración de super-posición sistémica de efectos cada uno irrelevante en sí.

Lo que se hace pues como consecuencia de esta fase deevaluación y de la aplicación genérica de la metodolo-gía EAE son documentos de desarrollo sustentable ypolíticas territoriales. Dijimos antes que las EAE no eranalgo desarrollado por terc e ros (como lo son las EIAs) si-no que quien hace este tipo de evaluación está asocia-do al estado, haciendo que los documentos de evalua-ción e identificación de políticas territoriales converjan,a mi juicio, en las disposiciones del Plan Estratégico.

Es decir, creo que el Plan Estratégico tendría que bajar aconsiderar diez o quince situaciones concretas, territo-riales y problemáticas que tienen que ver con esta ciu-dad en particular, y después usar los materiales como unrefuerzo para el funcionamiento de los ambientes tradi-cionales de participación, que es lo que hasta ahora pa-rece haber concitado el interés principal del PEBA.

Yo creo que las audiencias públicas tendrían que orga-nizarse en base a criterios territoriales ligados a convo-car a actores concretos de cada área-problema, y fun-cionarían mejor si hubieran documentos propositivos,evaluativos de futuro para hacer que la participaciónsea más responsable, porque estaría más informada.

Ésa es una clave de la participación. Hoy buena partede las audiencias públicas son una especie de ficción,suele haber consenso por la negativa, cuanto existenpor caso, movimientos de organizaciones tendientes aimpedir que ocurra algo, por ejemplo las transforma-ciones de La Rural en Palermo, que fueron impedidaspor esta clase de movilización.

Desde esa perspectiva uno podría dar insumos para unamejor participación, sobre todo cuando se necesita con-senso para torcer la posición hegemónica de un actor re-g resivo. Concretamente en Mataderos, si resulta de losanálisis que es conveniente la relocalización del Merc a d oy queremos activar la misma, es muy necesario que todoslos otros actores estén informados, para eventualmenteconverger en la audiencia pública para que se apoye lamedida. No me estoy refiriendo a ninguna manipulaciónde actores en un ámbito plenario, sino meramente a ha-cer que éstos dispongan de la mejor mínima informaciónpara actuar más conciente y pragmáticamente.

Por último, podríamos referirnos a lo que entendemoscomo las aplicaciones, no como necesarias o priorita-rias en el caso de Buenos Aires, sino dentro de unaenumeración tentativa.

Una primera lista se refiere a políticas sectoriales quetienen implicancia territorial, es decir, analizar porejemplo, los procesos de cambio más relevantes queestán ocurriendo en Buenos Aires, [1] el desarrollo tu-rístico, [2] el desarrollo industrial (que en parte es unproceso menos intenso que el que debiera ocurrir a te-nor del crecimiento económico reciente), [3] la gestiónde residuos (muy problematizada en este último tiem-po por la demanda de predios de disposición final), [4]la gestión del transporte multimodal y sus intercam-bios (grave por la escasa incumbencia jurisdiccional dela ciudad en este ítem), [5] la gestión integral de recur-sos hídricos (en que aparecen diversos fenómenos co-mo la contaminación, las inundaciones o la movilidadrelativa de napas subterráneas por sobreexplotacióndel acuífero) y [6] la gestión y regulación de los espa-cios públicos y de los grandes contenedores de activi-dades (en donde se han incrementado ostensiblemen-te las situaciones de riesgo).

Toda esa enumeración no pretende evaluar el procesoen sí, sino la estrategia que está detrás de cada uno deesos procesos, en lo que mencionamos como el ciclo

decisional PPP. Cabe especificar que entendemos aquía la noción de estrategia como la referida a la articula-ción existente, explícita o no, del conjunto de disposi-tivos que refieren al ciclo PPP; una estrategia, porejemplo referida a un sector o campo problemático co-mo los enumeradas, refiere así al estado de tal articu-lación, al plexo de disposiciones, encuadres normativo-jurídicos, político-administrativos y técnico-planificato-rios que enmarcan, en un momento dado, la realidaddel sector considerado, el comportamiento de susagentes y actores, las formas de usar la ciudad concre-ta o material y los modos directos o no de afectar a lasociedad urbana.

La noción de EAE, si bien parte de analizar puntillosa-mente aquello que llamamos estrategia –y que comotal, es lo vigente y activo en la actividad o sector queestamos analizando– procura detectar qué aspectos detal plexo de relaciones PPP aparecen como cuestiona-bles y mejorables, contradictorios, ineficaces, etc.

Se procura pues indagar sobre una transformación oadaptación de la estrategia así definida, aportando cri-terios para ajustarla y mejorarla (o aun en extremo,adoptar otra estrategia).

Éstos son temas que a nosotros nos parece que sonprioritarios, que hay que tener documentos de políticaterritorial en estos temas. Acá aparece el problema ju-risdiccional, y todos estos temas no generan efectosrestringidos al interior de la jurisdicción del Gobiernode la Ciudad sino que la mayoría tiene que ver con am-bientes externos a esa jurisdicción, pero eso no debie-ra significar un veto a que el Gobierno de la Ciudad seexpida sobre esas cuestiones que le exceden jurisdic-cionalmente.

Buenos Aires tiene que opinar sobre la cuestión de losresiduos, no porque sea socio de CEAMSE, sino porquetiene que tener política metropolitana o extrametropo-litana, porque es la principal fuente productora y por-que la primera fase del programa, la compactación ysu eventual conversión en separación, ocurren dentrode su jurisdicción. Todas estas cosas implican asumir laidea de no tener miedo con la General Paz, en tanto lí-mite infranqueable desde el punto de vista sistémico.

C reo que ya no vale decir “no pensamos en eso porq u eno tenemos autoridad metropolitana”. Si no hay deci-

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sión política en las incumbencias jurisdiccionales supe-r i o res, no hay cambio, lo cual no obsta para que estajurisdicción tenga propuestas que la exceden. Por ejem-plo, no puede ser que Buenos Aires no tenga opinións o b re el sistema de transporte, que en parte es nacio-nal, en parte opera sin corre d o res aprobados como eltransporte de cargas; en fin, hay una cantidad de cues-tiones en donde hay que tener posturas definidas.

Esta metodología sirve para ver cómo estas grandespolíticas sectoriales pueden ser analizadas desde unaperspectiva técnica. ¿Cómo se hace? Se hace a partirde analizar el ciclo PPP para cada una de estas activi-dades, y evaluar qué presión territorial tienen.

Un segundo tema es el referido a las transformacionesterritoriales de orden metropolitano y que sigue con miargumento anterior referente a la necesidad de pensarlo metropolitano, fuera de tener o no jurisdicción. Éstaes una cuestión que puede cumplirse o no, yo creoque el Plan Estratégico de la Ciudad tiene que teneropiniones y postular lineamientos políticos sobre cues-tiones que hacen a la dinámica transformativa de la es-tructura metropolitana, por lo menos en estas seiscuestiones: [1] el desarrollo del corredor norte del AM-BA, [2] el proceso de desarrollo de los barrios cerradosen el arco NO del AMBA, [3] el desarrollo del área delDelta, [4] la transformación del Frente Costero fluvio-platense Rosario-La Plata [5] el posible desarrollo degrandes vacíos urbanos metropolitanos (como Campode Mayo, etc.) y [6] el desarrollo del cinturón frutihor-tícola AMBA. Respecto al punto [4], no se puede igno-rar, por ejemplo, cómo transformaciones externas opoco conocidas van modificando la operatoria del sis-tema de 12 puertos que hay en ese frente y cómo elpuerto de San Martín cuadriplica el movimiento delpuerto de Buenos Aires, cuestiones que hay que anali-zarlas desde un punto de vista territorial, traerlos comohipótesis de trabajo al interior del PEBA. Según lo queocurra en el desarrollo de esos procesos van a desen-cadenarse efectos internos concretos, por ejemplo, co-rredores en lugares metropolitanos, estrategias detransporte, desconcentración de actividades, captaciónde nuevas industrias, etc.

La cuestión es proveer instrumentos para los decisores,para el estado, y que su capacidad sea cada vez mayor.¿Cómo se neutraliza la irracionalidad social (que enrealidad es una racionalidad privada) del actor priva-

do? Dando información a la comunidad, porque si nola empresa que regentea el servicio en cuestión tomadecisiones en forma omnímoda, pero vemos que sonnegativas por alguna de estas cuestiones, y entonces loque hace falta es generar la transparencia necesaria yla información para involucrar a los actores en defensade este eventual perjuicio para la ciudad. En este sen-tido Buenos Aires es muy proclive a un comportamien-to que definiría del tipo Frankestein o Tupac Amaru, laciudad en pedazos. Entonces ¿cómo controlo eso?, locontrolo primero evaluando y después dándole instru-mentos a la participación, para conseguir reequilibriosentre actores.

Por último aludiremos a una serie de temas que seacercan más a la ortodoxia de trabajo típico de las EAE,en tanto se refieren a localizaciones territoriales con-cretas en las que por una parte es preciso indagar có-mo son afectadas (estimuladas o deterioradas) por losdiferentes ciclos PPP que las incluyen en su expresióngeográfica y en las que, por otra parte, debe aludirsea actores concretos, por ejemplo, los grupos socialesque habitan esas áreas, que funcionan y se beneficiancon sus servicios o que son afectados por efectos am-bientales adversos surgidos de actividades incompati-bles que comparten (a menudo forzadamente) una lo-calización.

La enumeración que hacemos es nuevamente extre-madamente no taxativa (por ejemplo, se han realizadonumerosos estudios en el marco de las actividades delPUA que trabajaron análisis y propuestas para éstas yotras áreas) y apunta a trabajos que deberían ser em-prendidos, tal vez como estudios de caso –ese sería elenfoque de la investigación presente del tema Mata-deros- y más adelante, pretendiendo una cobertura ytaxatividad mayor, incluso abarcando aspectos de me-nor envergadura geográfica o de escala, por ejemplo,consideraciones referentes a corredores viales y deequipamiento de la ciudad o tratamiento de barrerasurbanísticas.

Nuevamente aparecen aquí desbordes jurisdiccionalesque en este caso, empero, son más limitados y preci-sos y pueden manejarse en marcos de concertaciónmás específicos (por ejemplo, concertación bilateralentre Gobierno de Buenos Aires y municipio limítrofeen cada caso).

El concepto de área-problema/oportunidad hay queentenderlo, en primer lugar, como un área problemáti-ca emergente de actividades y requerimientos socialesen algún grado de incompatibilidad; y en segundo yconsecuente lugar, como una eventual área de vacan-cia que, removida alguna de las actividades generado-ras de la problematicidad o incompatibilidad señalada,se presentan como oportunidades preferentes de de-sarrollo urbano y metropolitano.

Referimos así [1] al Área Mataderos-Lugano, [2] al ÁreaParque 3 de Febrero-Aeroparque Jorge Newbery, [3] alCorredor Sur, [4] a la Interfase ciudad-provincia ÁreaRiachuelo, [5] a la Interfase ciudad-provincia Área Ge-neral Paz, [6] al Corredor Ezeiza-Mercado de Concen-tración-Puerto y [7] al Enlace Central de Autopistas.Es-tos son, creo, aspectos o temas prioritarios en los quepodría ponerse en marcha la noción de EAE para Bue-nos Aires y con esta última ejemplificación me pareceadecuado cerrar esta charla y abrir así un espacio dedebate y reelaboración.

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EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA DELSECTOR SANEAMIENTO EN LA PROVINCIADE BUENOS AIRESMarcela Gregori Unidad de Gestión Ambiental, Facultad de Ingeniería, Universidad Nacional de La Plata

1. INTRODUCCIÓN

¿QUÉ ES UNA EAE?La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) es un modode análisis de los sistemas naturales y antropizados queintroduce las variables de comportamiento integral delambiente, lo que permite comprender su funciona-miento general e intervenir de manera segura. La EAEconstituye una herramienta de gestión que ha comen-zado a extenderse entre regiones cuya población hacomprendido que el conocimiento detallado de los sis-temas naturales y antropizados permite caracterizaradecuadamente las estructuras y el funcionamiento desus variables, planificar los usos de los recursos natura-les y culturales y establecer escalas de prioridades res-pecto de la toma de decisiones.

Es posible aplicar EAEs con distintos fines, tan diversoscuanto mayor sea el grado de detalle del diagnósticobase del territorio. La precisión de la respuesta del me-dio respecto de la intervención planificada a través deuna EAE, dependerá de la profundización del análisisinicial y de la actualización permanente de las con-diciones evidentemente cambiantes de los sistemasnaturales y antrópicos.

¿POR QUÉ “AMBIENTAL”?Este instrumento predictivo de gestión incorpora lacuestión ambiental en la toma de decisión; incluye pa-rámetros de dinámica de los ecosistemas aun cuandose hallen disturbados por actividad antrópica. Permitedeterminar la capacidad de una región para recibirnuevas intervenciones, predecir los cambios frente alas mismas y establecer medidas preventivas de dañosy de fortalecimiento de beneficios.

¿POR QUÉ “ESTRATÉGICA”?La EvaIuación de Impacto Ambiental (EIA) tradicional esuna útil herramienta predictiva, que identifica beneficiosy perjuicios de las actividades humanas a nivel local om i c ro r regional: obras civiles, instalación de industrias ohitos estratégicos (bases militares, aeropuertos), cam-

bios de usos de los recursos naturales, etc. El análisis cur-sa por una escala menor: las áreas de influencia de losestudios casi siempre se definen en función de condicio-nes preestablecidas (términos de re f e rencias de contra-tos, convenios, acuerdos, etc). Así, es sumamente difícilpoder establecer efectos con re t a rdo temporal y de ma-yor extensión are a l .

La EAE evalúa el sistema íntegramente y expone la di-námica completa del mismo, incluyendo distintos eco-sistemas, unidades de paisaje y regiones sociopolíticas.Permite establecer estrategias de gestión. Así, los to-madores de decisión cuentan con la posibilidad deanalizar diferentes alternativas de intervención con laventaja del conocimiento previo de las respuestas posi-bles de la región, considerando una variable funda-mental: la heterogeneidad, tanto en lo ambientalcuanto en lo económico-social.

El trabajo que aquí se desarrolla fue requerido por elMinisterio de Infraestructura, Vivienda y Servicios Pú-blicos de la Provincia de Buenos Aires como parte delas exigencias del Banco Mundial para el otorgamientode un crédito que permitirá subsidiar la construcción yoperación de obras de saneamiento (agua potable ycloacas) para aproximadamente 1.5 millones de perso-nas en condiciones de riesgo social y asentadas sobreáreas con características ambientales disímiles. Es undeseo del grupo de trabajo que esta tarea sea útil alpueblo de la Provincia de Buenos Aires del cual formaparte.

2. OBJETIVOS• Obtener un diagnóstico de las condiciones socio-am-

bientales de las distintas regiones de la Provincia deBuenos Aires.

• Contribuir al desarrollo de políticas socio-ambienta-les de gestión respecto del sector saneamiento (co-bertura de servicios de agua potable y cloacas).

• Definir planes y programas de gestión socio-ambien-tal orientados al fortalecimiento de las estructurasinstitucionales y la optimización del funcionamientogeneral del sector.

3. MODALIDAD DE TRABAJO

Como fue indicado, la Evaluación Ambiental Estratégi-ca del Sector Saneamiento de la Provincia de BuenosAires se realizó a solicitud del Ministerio de Infraestruc-tura, Vivienda y Servicios, entidad que ha definido suPolítica de Gestión Socio-Ambiental a través del obje-tivo de alcanzar, en plazo breve, el servicio de sanea-miento universal.

Dadas las características socio-ambientales altamenteh e t e rogéneas de la Provincia de Buenos Aires, y con elfin de contar con una herramienta objetiva para la asig-nación de recursos (inversiones), el MIVySP encomendó

al grupo de trabajo de la UNLP que efectuara un análi-sis técnico-científico de las diversas situaciones socialesy ambientales actualmente imperantes. El pedido inclu-yó el desarrollo de un instrumento que determinara es-calas conceptuales de riesgo social y ambiental; las mis-mas, elaboradas en un marco de objetividad y transpa-rencia, aportan datos concretos que permiten seleccio-nar los sectores donde es prioritaria la inversión en sa-neamiento básico, reduciendo de esta forma la influen-cia de factores arbitrarios en la toma de decisión.

4. METODOLOGÍAEl trabajo se ha llevado a cabo desarrollando los si-guientes contenidos:

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4.1. DIAGNÓSTICO SOCIO-AMBIENTAL4.1.1. Caracterización GeneralCon base en la información antecedente se efectuóuna descripción general de la Provincia de Buenos Ai-res.

4.1.2. Regiones Ambientalmente HomogéneasDe acuerdo con variables estructurales y funcionales delmedio natural y antropizado de las principales cuencashídricas de la Provincia de Buenos Aires, se identificaro ny caracterizaron distintas Regiones Ambientales. Se uti-lizó información antecedente y relevamientos de cam-po. Para esta última actividad se desarrolló metodologíaad hoc. Seguidamente se definieron Áreas AmbientalesHomogéneas con base en los parámetros: Nivel de De-gradación, Sensibilidad del Medio y Tolerancia Ambien-tal a Nuevas Intervenciones. Los resultados se tabularo ny graficaron en mapas. Los criterios con que se determi-n a ron las regiones ambientales son:

•Caracterización Física- Geográfica (localización y superficie),- Geomorfológica (tipo de cuenca),- Sustrato (relieve, pendientes, tipo de suelos),- Hídrica (cuerpos lóticos y lénticos; acuíferos freáti-co y confinado),- Climática (temperatura, evapotranspiración, preci-pitación)

•Caracterización Biológica- Flora- Fauna- Áreas Protegidas

•Factores Limitantes Principales- Pulsos de inundación-sequía- Salinidad en suelos o agua- Calidad de los cuerpos hídricos- Erodabilidad de suelos- Vulnerabilidad de acuíferos- Concentración de Flúor y Arsénico en fuentes para ingesta- Disturbios por urbanización o actividades agro p e c u a r i a s

Una vez determinadas las áreas ambientales en suspropiedades intrínsecas, se procuró establecer las con-diciones de semejanza respecto del grado de interven-ción de cada área teniendo en cuenta los siguientesparámetros:

•Interferencias- Ductos- Redes Eléctricas- Vías de comunicación

•Nivel de Degradación AmbientalRangos de disturbio estimados de acuerdo con el cru-zamiento de parámetros naturales versus limitantesprincipales e interferencias.

•Índice de Sensibilidad AmbientalRangos de susceptibilidad de las variables ambientalesa la alteración antrópica sin sufrir modificaciones drás-ticas que impidan alcanzar un equilibrio dinámico quemantenga un nivel aceptable de la estructura y funcióndel ecosistema.

•Nivel de Tolerancia AmbientalRangos de capacidad del medio intervenido para resis-tir nuevas acciones en función de sus características in-trínsecas y el grado de deterioro o degradación am-biental existente en el ambiente. Conjuga la sensibili-dad del medio con el estado actual del sistema.

4.1.3. Áreas Socialmente HomogéneasEl mismo análisis, pero sobre datos socio-demográficosoficiales obtenidos del Instituto Nacional de Estadísticas yCensos y de la Secretaría de Estadísticas de la Pro v i n c i ade Buenos Aires, se realizó para la identificación y carac-terización de Áreas Sociales Homogéneas distribuidas enla provincia de Buenos Aires. Dado que el objeto de estaEAE se orienta a estrategias de gestión en el sector sa-neamiento, se utilizaron indicadores de riesgo social re l a-cionados con enfermedades de transmisión hídrica.

Desde el punto de vista geopolítico, el territorio de laprovincia está dividido en 134 partidos, cada uno conuna ciudad cabecera y diverso número de localidadescon poblaciones variables. Los aspectos sociales fueronevaluados de acuerdo con parámetros sociodemográ-ficos tradicionales, a partir de la necesidad de estable-cer áreas sociales homogéneas de riesgo social de con-traer enfermedades de transmisión hídrica por situa-ciones de carencias. Dado que los organismos consul-tados entregaron los datos censales desagregados a ni-vel de partido, las áreas sociales homogéneas se desa-rrollaron siguiendo la agregación de esas unidadesgeopolíticas. Los parámetros seleccionados para elanálisis son:

• Densidad poblacional• Población sin red de agua potable• Población sin red de desagües cloacales y con algún

tipo de sistema de descarga pero sin colecta• Población sin red de desagües cloacales y sin ningún

tipo de sistema de descarga pero sin colecta• Población con necesidades básicas insatisfechas• Población con viviendas que cumplen con por lo me-

nos una de las siguientes características: piso de tie-rra o ladrillo suelto u otro material (no tienen piso decerámica, baldosa, mosaico, mármol, madera o al-fombrado) o no tienen provisión de agua por cañe-ría dentro de la vivienda o no disponen de inodorocon descarga de agua

• Población sin cobertura de salud (seguro de asisten-cia médica)

El índice obtenido del análisis de los factores mencio-nados más arriba fue luego ponderado a partir de in-tervalos de clase del parámetro densidad poblacional.

Determinación de rangos para la aplicación del Factorde Corrección por Densidad Poblacional (FCDP)

Para los distintos intervalos de clase del parámetroDensidad Poblacional, se adoptaron los siguientesFCDP. Correspondiendo el 1 a los partidos con menordensidad de población y el 6 a los partidos con mayordensidad de población.

Entre 0 y 5, FCDP =1Entre 5 y 10, FCDP =2Entre 10 y 100, FCDP =3Entre 100 y 1000, FCDP =4Entre 1000 y 5000, FCDP =5Mayor a 5000, FCDP =6

Con estas variables se desarrolló la Integración Ponde-rada de Parámetros de Riesgo Social (IPPRS), la cual setabuló y mapeó. Los valores tabulados generaron unaescala relativa de riesgo social que se utilizó para com-parar entre sí los distintos intervalos de clase.

Es decir que la IPPRS no es un indicador absoluto yconceptualmente se aplica con el objeto de identificarpotenciadamente las situaciones menos favorables. Nose trata de un parámetro que indique en forma abso-luta el riesgo de vida humana sino un instrumento me-todológico para determinar objetivamente las priorida-des de inversión en saneamiento. Así, un valor elevado

de IPPRS no significa que la población que cuente condicho valor se halle frente a la posibilidad concreta einmediata de sufrir enfermedades de origen hídrico, si-no que las condiciones ambientales y sociales están in-dicando al tomador de decisión hacia qué sectores de-berá direccionar los fondos disponibles asignados alsaneamiento básico. Del mismo modo, un valor bajode IPPRS no quiere decir que la población en cuestiónse encuentre libre de contraer enfermedades de origenhídrico, sino que se halla en una situación tal que per-mite aguardar una inversión con menos premura.

4.1.4. Áreas Socio-AmbientalesUna vez determinadas las áreas ambientales y socialeshomogéneas, se efectuó un cruzamiento de las variablespara determinar Áreas Socio-Ambientales Homogéneas,s o b re las que se efectuaron consideraciones de accionesde gestión social y ambiental. Para esto se superpusie-ron las variables Tolerancia Ambiental versus IPPRS.

En todos los casos se digitalizaron los datos en sistemade información geográfica para obtener graficaciónmapeada de los resultados.

4.1.5. Graficación de los resultadosPara la graficación de los resultados en el Mapa deÁreas Socio-Ambientales se ha utilizado la modalidad“Corte Natural” del programa Arc View. Es un méto-do de clasificación por defecto que identifica espaciosde segregación a partir del agrupamiento en patronessemejantes de datos. Arc View utiliza automáticamen-te una fórmula estadística compleja (optimización deJenk) que minimiza las variaciones entre cada clase.

5. ASPECTOS INSTITUCIONALES ASOCIADOS A LA EAELa Evaluación Ambiental Estratégica del Sector Sanea-miento de la Provincia de Buenos Aires incluyó el desa-rrollo de otros temas asociados. Los mismos se llevarona cabo con base en información antecedente disponi-ble y se listan a continuación:

5.1.DIAGNÓSTICO PRELIMINAR DE PROBLEMAS DE SA-NEAMIENTO EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

Se recopiló y analizó información antecedente respec-to de los siguientes temas:

- Proyectos de Saneamiento- Organizaciones sociales en la provincia de Buenos Aire s- Etnias en la provincia de Buenos Aires- Cuestiones de género

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- Programas de asistencia

5.2. EVALUACIÓN DE LA BASE LEGAL Y NORMATIVADEL SECTOR SANEAMIENTO Y MEDIO AMBIENTE

Se efectuó una búsqueda y recopilación de la normativap rovincial y nacional aplicable al sector saneamiento.

- Provincia de Buenos Aires- Nación

5.3. IDENTIFICACIÓN DE PROGRAMAS O PROYECTOS DESANEAMIENTO EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

5.4. EVALUACIÓN INSTITUCIONAL5.5. PLANES Y PROGRAMAS DE GESTIÓN

SOCIO-AMBIENTAL

Regiones Ambientales en la Provimcia de Buenos Aires Prestadores de Servicios de Agua Potable

Prestadores de Servicios de Red Cloacal Densidad Poblacional por localidad

Población sin Cobertura de Red de Agua Potable Población sin Cobertura de Red Cloacal

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Población con Necesidades Básicas Insatisfechas Población con Vivienda Tipo 2

Población sin Cobertura de Salud Integración Ponderada de Parámetros de Riesgo Social

UNA HERRAMIENTA NECESARIA PARA LA PLANIFICA-CIÓN DE LA CIUDADPatricio LestingiAsesor de la Comisión de Ecología de la Legislatura de la Ciudad Autónomade Buenos Aires

La Ciudad de Buenos Aires posee legislación de baseque tiende a utilizar criterios ambientales referidos a latoma de decisiones en lo que respecta a la planifica-ción de la metrópolis. Basta con hacer algunas mencio-nes constitucionales para dar cuenta de ello. Por ejem-plo, donde la Constitución menciona que la Ciudad"desarrolla en forma indelegable una política de pla -neamiento y gestión del ambiente urbano integrada alas políticas de desarrollo económico, social y cultural,que contemple su inserción en el área metropolitana.Instrumenta un proceso de ordenamiento territorial yambiental participativo y permanente…" (Art. 27), odonde "define un Plan Urbano Ambiental…que cons -tituye la Ley marco a la que se ajusta el resto de la nor -mativa urbanística y las obras públicas" (Art. 29), odonde se "establece la obligatoriedad de la evaluaciónprevia del impacto ambiental de todo emprendimientopúblico o privado susceptible de relevante efecto y sudiscusión en audiencia pública" (Art. 30). Tambiénpueden mencionarse algunas leyes locales, como laLey 71 de Creación del Consejo del Plan Urbano Am-biental, como un organismo con competencias en or-denamiento territorial y ambiental, o la Ley 123 queestablece el Procedimiento Técnico-Administrativo deEvaluación de Impacto Ambiental (EIA).

Esta última norma es la que define los criterios parae v a l u a r, en forma previa, los distintos impactos, positi-vos o negativos, que puedan causar las actividades, losp royectos y los emprendimientos sobre el ambiente.Con respecto a esto es que cabe resaltar que la EIA re-sulta en un análisis a nivel "proyectual", y a juzgar porla realidad actual en que se encuentra la Ciudad, termi-na siendo insuficiente desde el punto de vista de la sus-tentabilidad de la misma. Numerosos ejemplos de-muestran lo antedicho, ya que cada evaluación puntualy específica no toma en cuenta la sumatoria de efectosque se puedan producir debido a más de un empre n d i-miento en una zona determinada.

Por lo visto hasta acá, se hace evidente la necesidad deadquirir una visión más general que le otorgue a la pla-nificación de la Ciudad un enfoque más integral, que

podría ser posible a través de una herramienta de ges-tión moderna como la denominada "Evaluación Am-biental Estratégica” (EAE).

Siendo esta herramienta de relativa reciente aparición,se está poniendo a prueba exitosamente bajo distintasformas. Como ejemplo encontramos, en la Unión Eu-ropea la existencia de la Directiva 2001/42/CE, dirigidaa la "Evaluación de los efectos de determinados Planesy Programas", o la propuesta de Decisión referida a laRed Transeuropea de Transporte, surgida de la aplica-ción efectiva de la mencionada norma.

Además, ya está siendo requisito de organismos de fi-nanciamiento internacional a los fines de otorgar crédi-tos para grandes obras de infraestructura u otros tiposde emprendimiento. En nuestro país se puede mencio-nar el caso del otorgamiento del préstamo del BancoMundial (BM) para la realización de obras sanitarias porparte del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y lanecesidad de contar con la EAE correspondiente, quecon posterioridad realizara la Facultad de Ingeniería dela Universidad de La Plata. Otro caso que sirve para de-mostrar la voluntad de aplicación de esta nueva herra-mienta por parte del BM es que, en algunos casos, lle-ga a ofrecer en calidad de donación los recursos nece-sarios para utilizarla, como sucedió en la Provincia deSanta Cruz, cuando propuso financiar la EAE del SectorTurístico para la Villa Turística de El Calafate.

Según Devuyst la EAE se define como el proceso deevaluación formal, sistemático y amplio de los efectosambientales de una política (P), plan (P) o programa (P)y sus alternativas, incluyendo la preparación de un re-porte escrito de los resultados del estudio y la utiliza-ción de éstos en la toma de decisiones de una manerapúblicamente responsable.

Si bien se incluyen varios conceptos en las diferentesversiones de EAE que se definen mundialmente, todosapuntan a superar el análisis de proyectos puntualesque posee la EIA, para pasar a una evaluación más in-tegral, a nivel de Políticas, Planes y Programas, debien-do considerar las consecuencias ambientales que pue-dan surgir de dichos instrumentos en el proceso de to-ma de decisiones previo a dar intervención en un de-terminado territorio que, según el caso, puede estardefinido a través de diferentes parámetros.

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De todo lo dicho, surge la necesidad de adoptar estanueva herramienta de gestión y el ámbito del Consejode Planeamiento Estratégico (CoPE) resulta ser el másindicado para la puesta en marcha de esta propuesta,ya que la condición que debe primar es que surja bajoel más absoluto consenso posible entre los diversos ac-tores sociales de esta Ciudad, con especial referencia alos poderes del estado con competencia en la materia.Sin embargo, debido a la naturaleza ejecutiva que po-see la EAE que el actor de mayor aceptación debe serel Poder Ejecutivo, ya que es el órgano encargado deaplicar las normas según el mandato de la Carta Mag-na, sin poder obviar ninguna de las dependencias conincumbencia en el tema.

En la creación del CoPE la Constitución local le otorgaal mismo la facultad de poseer iniciativa legislativa, yesto le da la posibilidad de generar un proyecto de leycon la ambición y el consenso necesarios para garanti-zar el mejor de los resultados en la elaboración de unanorma que sería de suma utilidad para la planificaciónurbana.

En estos tiempos existe el consentimiento de la mayo-ría de los actores en cuestión y, dado que la Comisiónde Ecología de la Legislatura se encuentra abocada altema y que considera imprescindible la existencia deeste marco legal, nos encontramos ante una situaciónde oportunidad que no debería desaprovecharse sa-biendo que la finalidad resultaría en un mejor ordena-miento de la Ciudad.

E VALUACIÓN AMBIENTAL ESTRAT É G I C A1

Hugo BuzioFundación Metropolitana

¿POR QUÉ LA EVALUACIÓN AMB IENTA LE S T R AT É G I C A ?La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) aplica prin-cipios de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) apolíticas, tanto ambientales como no ambientales. Porlo tanto, atiende a los planes sectoriales y espaciales,como así también a los programas de acción ya esta-blecidos o en elaboración.

La EAE abarca diferentes escalas, tales como la evalua-ción de políticas, planificación territorial y gestión derecursos, evaluaciones ambientales a nivel regional,evaluación ambiental acumulativa, sectorial, de privati-zaciones, de ajustes estructurales, de presupuestos na-cionales, de temas globales y tratados.

1. INTRODUCCIÓNEn realidad el concepto de las EAEs abarca una exten-sa cantidad de definiciones que conducen a confusio-nes. Es que los países y ONGs han ido creando sus pro-pias nomenclaturas, con sus propias definiciones. Asíhallaremos que se habla de "evaluación de políticas","evaluación de área", "evaluación ambiental regio-nal", "evaluación ambiental sectorial", etc.

2. EVOLUCIÓN DE LA EVALUACIÓN AMBIENTALESTRATÉGICA (EAE)La EIA para inversiones individuales lleva años de exis-tencia, tanto en países desarrollados como en paísesen vías de desarrollo. En cambio las EAEs han tenidoun crecimiento más lento, aunque la cada vez mayorexigencia de organismos internacionales como el Ban-co Mundial2 y otros, lo cual seguramente acelerará sudesarrollo.

Esto se debe a que actualmente se reconoce que la EIAde proyectos de inversión, por sí sola, no es suficientecomo mecanismo de gestión ambiental, pues no sueleconsiderar alternativas, ya sea de lugar o de proceso.Dado el input que las desencadena, no abordan el ca-rácter dinámico de las interacciones entre ambiente ydesarrollo, como así tampoco se consideran los impac-tos acumulativos. Esto, además, ocasiona que planesde uso del territorio y otros no tomen los recaudos am-bientales necesarios. La historia de la EAE se remontaa la primera Acta Nacional de Política Ambiental (Na-tional Environmental Policy Act, NEPA) de Estados Uni-dos en 1969. 3

3. PRINCIPIOS Y DEFINICIÓN DEL MARCO GENERALEs el proceso formalizado, sistémico y global de eva-luación de los impactos ambientales de una Política,Plan o Programa, como así también de sus alternativas.Indefectiblemente incluye un informe escrito de los re-sultados y el uso de los mismos posibilita la toma dedecisión sobre lo que ha de rendirse cuentas.4

Visión preliminarEs el proceso para decidir si se requiere o no la EAE.Hay diversos métodos, desde listar los planes y progra-mas que requieren la posible evaluación en base a suespecificidad, o en ocasiones por la simple complejidady dimensión de áreas afectadas. Puesto que el desarro-llo de políticas suele ser progresivo, muchas veces re-sulta difícil definir cuándo puede tener efectos am-bientales significativos una nueva política o un cambioa una política ya establecida.

FocalizaciónEs la identificación de problemas y alternativas clavesque deberían ser abordados en la evaluación. Se con-centra en la viabilidad ambiental de las alternativas,por lo que la decisión respecto de cuáles deben ser in-cluidas en la evaluación es sumamente crítica.

1Resumen realizado a partir de un documento del profesor Brian D. Clark - Director Ejecutivo del Centro de Gestión y Planificación Ambiental de la Universidad de Aberdeen - Escocia.

2Actualmente los organismos internacionales, especialmente el Banco Mundial,presionan para que se introduzcan mecanismos destinados a garantizar prácticas productivas y de desarrollomás sustentables. Consideran que la EAEs son una de las herramientas más poderosas para lograrlo.

3La NEPA exigió que se hicieran informes sobre las consecuencias ambientales de acciones federales o de actividades que requirieran permisos o autorizaciones federales. NEPA encauzó eldesarrollo inicial de procedimientos de EIA en proyecto individuales, y si bien en Estados Unidos se incluían políticas, planes y programas dentro de tales procedimientos, la mayoría de lasevaluaciones se concentraban sólo en proyectos individuales de desarrollo. Sin embargo, se han efectuado EAEs para proyectos de ley como el Fuel Use Act,de 1978,y para programas deadministración como, por ejemplo, para el control de maleza en parques nacionales. Una razón del éxito de la EAE en Estados Unidos fue la creación de procedimientos comunes para eva-luaciones estratégicas y a nivel de proyectos individuales de inversión.En la Unión Europea,el desarrollo de la EIA ha tenido lugar en un largo período, mediante las Directrices del Consejo Europeo (85/337/EEC).El proceso inicial discurría sobre la base de in-corporar evaluaciones ambientales en todos los niveles de "toma de decisiones",pero debido a la oposición política de varios Estados miembros se acordó que la implementación se efec-tuaría en un proceso de dos etapas, limitándolo en un comienzo a proyectos de inversión individuales, pero con la posibilidad de extenderlo a niveles estratégicos en una fecha posterior.Desde la puesta en marcha de la Directiva 85/337,la Comisión Europea ha publicado diversos proyectos de Directrices para la introducción de la EAE,la más reciente de las cuales salió aluz en octubre de 1995.Algunos Estados miembros ya han establecido su propia legislación a este respecto. Los Países Bajos y Alemania,por ejemplo, exigen evaluaciones ambientales pa-ra algunos planes sectoriales y de desarrollo, tales como planes para el agua potable o eliminación de residuos , y el Reino Unido realiza evaluaciones ambientales de planes de uso de terri-torios y de políticas.Fuera de la Unión Europea también se ha progresado en la divulgación de la EAE.Nueva Zelanda ha introducido nuevas disposiciones en la Ley de Manejo de Recursos de 1991,la cual for-mula una estrategia nacional de desarrollo sustentable. Esta ley exige que las autoridades locales efectúen EIAs de planes relativos al manejo de recursos.

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Información básicaEs la recopilación de información para describir el am-biente existente, línea de base, lo que debiera permitirpredecir los cambios que surgirían si se implementa lapropuesta. Probablemente los datos recopilados cubri-rán un área geográfica amplia y serán de carácter ge-neral, indicarán las tendencias de los componentesambientales a través de espacio y tiempo y enfatizaránespecialmente los datos sobre lugares sensibles o im-portantes. Al igual que en una EIA de un proyecto in-dividual, la recopilación de datos se debe concentraren parámetros claves.

Predicción de impactos ambientalesDonde sea posible, esta predicción debe ser cuantitati-va, pero en la mayoría de los casos se hacen prediccio-nes cualitativas. Siempre se debe incluir una indicaciónde la magnitud de los impactos ambientales y de suforma, pero como se tiende a no abordar los impactosacumulativos en una EIA, ellos son especialmente im-portantes en la EAE.

Evaluación de impactos ambientalesEsto es algo más difícil de realizar en la EAE, ya que lasp redicciones de impactos a menudo son imprecisas ygenerales. Muchas veces no hay normas pre e s t a b l e c i d a sque permitan comparar la admisibilidad o inadmisibili-dad del impacto. De manera que los intentos para eva-luar los impactos implican, generalmente, la atribuciónde resultados a elementos cualitativos, tales como signi-ficación alta, media o baja. Actualmente, sin embargo,se intenta incorporar normas o estándares ambientalesi n t e rnacionales para efectuar tales comparaciones.

InformeEsta etapa está destinada a proveer de informacióntanto a la persona responsable de adoptar las decisio-nes como a la ciudadanía. Las conclusiones de una EAEpueden ser menos importantes que en una EIA, ya quelos beneficios del proceso de evaluación pueden darsea medida que se altera y adapta la Política o Plan y amedida que se recopila y utiliza la información ambien-tal. De este modo, la presentación del informe propia-mente puede no ser una parte crítica de la determina-ción de Políticas o Planes, ya que probablemente la de-cisión final tendrá que ver con la aceptabilidad de lapropuesta definitiva, más que con una comparación delas alternativas incluidas al comienzo del proceso.

RevisiónSe debe hacer una revisión independiente de la EAEpara darle credibilidad frente al público, así como paraanalizar si la evaluación posee un nivel técnicamenteaceptable. Sin embargo, esta etapa causa importantesproblemas, ya que muchas veces los proponentes deuna Política o Plan, creen ser la única autoridad com-petente para revisarlo.

MonitoreoSi se aplica una Política o Plan, se debe llevar a cabo unmonitoreo para identificar la naturaleza, extensión yaceptabilidad de todos los impactos ambientales quese han diagnosticado.

4. DIFERENCIAS DE PROCEDIMIENTO ENTRE LA EIA YLA EAELas diferencias de procedimiento entre la EAE y la EIAsurgen desde el mismo instante en que se integran enel proceso de planificación y adopción de decisiones.Hay cinco temas claves que se deben considerar.

– Confidencialidad: Los contenidos preliminares deciertas políticas, como los detalles de propuestas depresupuesto del gobierno central, planes y programas,pueden ser considerados demasiado cruciales comopara ser publicados para consulta pública antes de seraprobados. Al igual que en el caso de una EIA, esto sepuede manejar eximiendo de la etapa de consulta aaquellos aspectos donde la confidencialidad justifiquedicha estrategia.

– Temas constitucionales: Algunas acciones (tales comodecisiones de política de alto nivel) son aprobadas porgabinetes nacionales que actúan en condiciones deresponsabilidad ministerial colectiva.

Si éstas estuvieran sujetas a procedimientos legales deEAE, las decisiones del gabinete podrían ser objeto deacciones legales en los tribunales. En Canadá, esto seha solucionado mediante la incorporación de un pro-cedimiento de evaluación ambiental dentro de los pro-cedimientos de adopción de decisiones del gabinetefederal.

– Deficiencias de procedimientos: Para ser completa-mente eficaz, se debe integrar la EAE a los puntos cla-ves de procedimientos ya establecidos para la adop-

4Los problemas políticos y dificultades prácticas para realizar evaluaciones a nivel estratégico son múltiples y variados, lo que conllevó a la falta de compromiso para implementar la EAE.

ción de decisiones de Políticas, Planes y Programas. Es-tos procedimientos deben cumplir con los requisitos dela EAE en lo que atañe a la entrega de documentaciónpor parte del proponente, así como en lo concernien-te a la forma de consulta y al uso de esta informaciónen la adopción de decisiones.

En un sistema de evaluación ambiental por niveles, haybastante flexibilidad para seleccionar las etapas delproceso de planificación en las que se llevarán a cabolas evaluaciones. La existencia de procedimientos deplanificación adecuados a los cuales se pueden inte-grar las evaluaciones es uno de los factores para haceresa selección.

– Relación proponente-autoridad competente: En mu-chos casos el proponente y la autoridad competentepueden ser la misma organización, es decir, la queaprueba o autoriza la Política, el Plan o Programa eva-luado. Una manera de salvaguardar la objetividad y ca-lidad del proceso de EIA, en una situación así, puedeser someter la EAE a la revisión de una autoridad o co-misión ambiental independiente, como ocurre en losPaíses Bajos.

– Restricción de competencias: Algunos estamentos degobierno se pueden oponer a la EAE por considerarlauna intromisión en sus áreas de competencia. Si bienel propósito de la EAE, al igual que el de la EIA, no escambiar las responsabilidades de las autoridades com-petentes, no cabe duda que la introducción de la EAE,especialmente a nivel nacional de decisiones, es un te-ma muy delicado. Demostrar que los factores ambien-tales han sido debidamente considerados representaun verdadero desafío para los gobiernos y, en particu-lar, para las áreas con responsabilidades concernientesal desarrollo económico.

Es evidente que si bien los métodos de evaluación pa-ra la EAE y la EIA son similares en términos generales,hay diferencias en la escala y oportunidad del estudio,así como en el grado de detalle que se requiere.

Los métodos de la EIA para focalización, identificacióny predicción de impactos pueden adaptarse para serusados en la EAE. También es posible usar metodolo-gías de análisis de políticas y estudios de planificación.Estas diferencias son las siguientes:

Diferencias de escalaLa escala de una EAE tiende a ser mayor que la de unaEIA porque:• la medida propuesta comprende varias actividades

diferentes y no un proyecto único;• la gama de alternativas que se puede considerar es

más amplia, por ejemplo; lugares, tecnologías y mo-delos de uso de territorios alternativos;

• el área sobre la cual se lleva a cabo la evaluación esmás extensa, porque es probable que los impactossean más difusos geográficamente;

• la gama de impactos ambientales por evaluar puedeser mayor, por ejemplo: algunos impactos del uso derecursos,

• uso de agua y combustible pueden ser significativosa nivel de planificación estratégica pero no a nivel deevaluación de proyecto.

Diferencias de oportunidadEl intervalo de tiempo que media entre la planificacióny la aprobación de una acción o medida, por un lado,y la implementación de las actividades específicas quedan origen a impactos ambientales, por otro, es mayoren la EAE que en la EIA. Esto puede incidir en una ma-yor incertidumbre en cuanto a las predicciones de im-pactos en el caso de la EAE, ya que se sabe menos so-bre la decisión final, pues ésta también puede variar amedida que pasa a través del proceso de planificación.

Diferencias de grado de detalle y nivel de exactitud dela informaciónEl grado de detalle y el nivel de exactitud de la infor-mación que se necesita a nivel de toma de decisionesde Políticas, Planes o Programas, suele ser menor queel requerido para evaluar y adoptar decisiones a nivelde un proyecto individual.

Diferencias de tiempo disponibleEl tiempo disponible para reunir y analizar informaciónpara una EAE, salvo en el caso de algunas decisionesde políticas, es mayor que para una EIA.

5. MODELOS PARA LA EAEGeneralizando, pareciera haber cuatro modelos deEAE, los que pueden ser identificados como:

1 Evaluación ambiental estratégica completa: un enfo-que sistemático, desarrollado a partir de los procedimientos y metodología aplicados a la evalua-ción ambiental de proyectos;

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2 "Apreciación" o "evaluación" ambiental;3 Evaluación de políticas con las técnicas de análisis

costo-beneficio;4 EAE "progresiva", que implica la aplicación de la EIA

de proyectos en un contexto más amplio.

Evaluación Ambiental Estratégica completaLa metodología para la evaluación ambiental estratégi-ca completa está estrechamente relacionada con lausada para la EIA de proyectos. La EAE completa pue-de ser considerada como "el proceso formalizado, sis-temático y global para evaluar el impacto ambiental deuna Política, Plan o Programa y sus alternativas, inclui-da la preparación de un informe escrito sobre los resul-tados de esa evaluación y el uso de los resultados en elproceso de toma de decisiones de autoridades política-mente responsables".

Las EAEs se llevan a cabo a nivel de Política, Plan o Pro-grama, con anterioridad a las EIAs de proyectos a lascuales dan origen.

Las Políticas, Planes y Programas sólo deben estar suje-tos a la EAE en aquellos casos en que los impactos am-bientales, a los cuales da origen, no pueden ser evalua-dos en forma más satisfactoria en etapas previas o,posteriores del proceso de planificación.

Apreciación/evaluación ambientalLos términos "apreciación ambiental" o "evaluaciónambiental" a menudo han sido reemplazados por"evaluación estratégica" por razones políticas. Éste esun intento para desviar la atención de los funcionariosde gobierno o del público de los exigentes requisitosde una EAE completa, modelada según el método deEIA de proyectos.

Una apreciación o evaluación ambiental se diferenciade una EAE completa en que aquélla:

• es menos formalizada y sistemática,• considera una gama limitada de efectos,• podría no requerir un informe escrito,• podría exigir sólo un proceso de consulta limitada al

público.

La apreciación o evaluación ambiental de una Política,Plan o Programa puede ser adosada como una ideaadicional al proceso de formulación de la política y

puede no tener influencia alguna en los aspectos sus-tantivos de esa política.

Evaluación de políticas basada en análisis de costo-beneficioLa evaluación de políticas se diferencia de la evaluaciónambiental específica en que todos los posibles impac-tos de una política –económicos, sociales y ambienta-les– se analizan juntos, con el propósito de seleccionarla opción de política que minimice los "costos" globa-les y maximice los "beneficios" de la acción guberna-mental. Para esto, requiere la valoración de bienes ycostos ambientales que no entran al mercado. A dife-rencia de la EAE completa, la evaluación de políticasmuchas veces no involucra participación pública, ni lanecesidad de publicar un informe escrito.

EAE progresivaLa EAE progresiva representa un desarrollo menor de laEIA de proyectos, considerando a estos últimos en uncontexto más amplio y tomando más en cuenta las al-ternativas para el proyecto. Con este enfoque sólo serequiere modificar levemente los métodos y procesosutilizados en la EIA de proyectos. Aunque sus objetivosson limitados, el atractivo del enfoque progresivo resi-de en que busca evaluar, "de abajo hacia arriba", apartir de prácticas ya establecidas y, por lo tanto, pue-de ser más aceptable que otros enfoques "de arribahacia abajo" que son más estratégicos.

6. APLICACIÓN DE EAE A DIFERENTES ESCALASEvaluación de políticasUno de los ámbitos más difíciles en que se debería apli-car la EAE y que rara vez se hace, es el de las políticas.A continuación se analiza el documento publicado porel gobierno británico, el que exige que todas las políti-cas que se formulen, sean sometidas a una evaluaciónde sus consecuencias ambientales.

El documento, denominado Evaluación de políticas ymedio ambiente (Policy Appraisal and the Environ -ment, PAE), fue publicado por el Departamento delMedio Ambiente en septiembre de 1991. Su objetivoes obligar a los responsables de formular políticas, endiversos departamentos del gobierno central, a incor-porar los asuntos ambientales al proceso de formula-ción de políticas. El documento se ocupa de la aplica-ción del análisis de costo-beneficio (ACB), a políticascon efectos ambientales significativos.

El documento propone "un método sistemático parael tratamiento de temas ambientales dentro del análi-sis de políticas, como un paso hacia la integracióncompleta de los asuntos ambientales con otras áreasde las políticas". La evaluación es considerada como elproceso de identificar, cuantificar, medir, sopesar e in-formar sobre los costos y beneficios de las medidasque se proponen para implementar una política. Laevaluación se diferencia de la EIA convencional debidoa la necesidad de cuantificar y considerar, simultánea-mente, elementos sociales, económicos y ambientales.

El documento “Evaluación de políticas y medio ambien-te” (PAE) recomienda que las consecuencias ambienta-les sean consideradas durante el desarrollo de las políti-cas y a nivel de planes y programas. La guía re c o n o c eque es necesario analizar los efectos ambientales a nivelde "políticas" para garantizar que los efectos acumula-tivos y globales sean considerados. Sin embargo, la guíatambién acepta que no todos los impactos ambientalespueden ser considerados a nivel de "políticas", ya quepodrían no ser evidentes hasta que se hayan identifica-do programas o proyectos más específicos.

Por lo tanto, propone un procedimiento paso a paso.

Pasos en la evaluación de políticas ambientales• Resumir el tema de la política: buscar asesoría exper-

ta para aumentar los conocimientos propios segúnsea necesario.

• Hacer una lista de objetivos: asignarles prioridades eidentificar las incompatibilidades y ventajas compa-rativas entre ellos.

• Identificar las limitaciones: indicar cuán restrictivasson y si se puede esperar que cambien con el tiem-po o se pueden negociar.

• Especificar las opciones: buscar una amplia gama deopciones, incluidas las opciones de no hacer nada ode hacer el mínimo; seguir examinando nuevas op-ciones a medida que la política se desarrolla.

• Identificar los costos y beneficios: incluidos los im-pactos ambientales; no pasar por alto probables cos-tos o beneficios simplemente porque no son fácilesde cuantificar.

• Sopesar los costos y beneficios concentrándose enaquellos impactos que son fundamentales para ladecisión final.

• P robar la sensibilidad de las opciones a posibles cambiosen las condiciones, o al uso de supuestos difere n t e s .

• Sugerir la opción preferida, si la hay, identificando losprincipales factores que influyen en la elección.

• Establecer el monitoreo necesario, de manera quelos efectos de la política puedan ser observados, eidentificar si se necesita un nuevo análisis a nivel deproyecto.

• Evaluar la política en una etapa posterior y usar laevaluación para ilustrar las decisiones que se adop-ten en el futuro.

El Departamento de Medio Ambiente británico admiteque el proceso de evaluación señalado, tiene varias li-mitaciones. Por ejemplo, no se discuten los efectos dis-tributivos, donde los costos gravan a un grupo determi-nado de personas y benefician a otro. En el documen-to PAE no se propone una metodología para examinarestos problemas, ni formas para compensar a aquellosque pagan los costos. El PAE ha generado un agitadodebate entre ONGs ambientalistas y organismos de go-b i e rno, pero no hay indicio, de que la guía haya sidousada regularmente por los departamentos del gobier-no central. La respuesta a este documento, tanto departe de los departamentos de gobierno como de otro sentes interesados, ilustra algunos de los problemas quee n f renta el desarrollo de un enfoque de la EAE.

En general las ONGs ambientales apro b a ron la publica-ción del documento PAE debido al compromiso del go-b i e rno en cuanto a integrar los asuntos ambientales alas otras áreas de las políticas. Sin embargo, la guía hasido criticada por no cuantificar los efectos ambientalesy porque no hay en la elección de políticas un re q u i s i t oque exija incorporar objetivos de sustentabilidad. Así, sepueden identificar tres críticas importantes:

7. EAE: INICIATIVAS ACTUALES Y DIRECCIONESFUTURASEn los últimos años se han tomado varias iniciativas im-portantes a fin de extender la gama y alcance de la EAE.

Actualmente, los primeros tres métodos, es decir, lasevaluaciones regionales, las acumulativas y las sectoria-les, se utilizan en varios países, con el Banco Mundialcomo principal catalizador para su puesta en marcha.

Los otros métodos, es decir, las privatizaciones, los ajus-tes estructurales y los presupuestos y tratados, aún seinvestigan y son más bien especulativos a estas alturas.

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8.1 EVALUACIÓN AMBIENTAL REGIONALLa Evaluación Ambiental Regional es el proceso quedetermina las implicancias regionales, acumulativas,ambientales y sociales de desarrollos multisectoriales,dentro de un área geográfica definida durante un cier-to período. Si se planifican diversas obras de infraes-tructura para una región determinada, entonces seaconseja ejecutar una EAR. Incluso, si se prevé que enesa región se materializará en el futuro cercano, sólouna de las obras. Muchas veces las EARs se realizancuando se planifica un lugar "nuevo" para un tipo dedesarrollo diferente de los realizados hasta la fecha, talcomo el primer loteo industrial, o la primera autopistaen un área rural "no intervenida". Generalmente, lasautoridades de planificación provincial también efec-túan EARs cuando la región que administran, comien-za a experimentar muchos desarrollos de proyectos, demanera que pasa a ser una preocupación dónde sematerializará el próximo desarrollo de proyectos.

8.2 EVALUACIÓN AMBIENTAL ACUMULATIVA (EAA)La Evaluación Ambiental Acumulativa es el proceso queconsiste en evaluar los impactos acumulativos de unp royecto propuesto, que se suma a desarrollos ya esta-blecidos en un área y a los impactos de los pro y e c t o sp revisibles en la misma área, ya sea que el proyecto ac-tual los haga más probables o no. Muchas veces la EAAacumulativa y la EAR coinciden en parte. La difere n c i aes más bien de enfoque: una EAR se concentra en unaregión geográfica específica, aunque incluye desarro l l o spasados, presentes y futuros, con énfasis en la asigna-ción de los recursos entre usos que compiten entre sí.La EAA se concentra en la relación sinérgica entre im-pactos de desarrollos actuales, pasados y futuros, perohabitualmente también en un área definida. Las EAAsse usan para evaluar los impactos acumulativos del pro-yecto actual por re a l i z a r, sumado a proyectos ya exis-tentes en la misma área, tomando también en cuentalos proyectos previsibles. Algunos países, por ejemploCanadá, limitan la EAA a proyectos futuros que ya es-tán aprobados y cuyos impactos probablemente inte-ractúan con proyectos existentes o pro p u e s t o s .

Cuando se planifica que una región tenga varios pro-yectos de desarrollo importantes en un período re l a t i v a-mente corto, un organismo diferente del pro p o n e n t ede los proyectos individuales, por ejemplo la autoridadde planificación del municipio, puede exigir una EAAespecial para evaluar las sinergias entre los pro y e c t o sp ropuestos. Esto se efectúa a un nivel rara vez contem-

plado por una EIA específica a nivel de proyecto indivi-dual. Las EAAs son importantes porque el impacto acu-mulativo de todos los proyectos propuestos puede ex-ceder la simple suma de los impactos de proyectos in-dividuales. Varias EIAs parciales podrían identificar losp roblemas, pero no los evitarían o corre g i r í a n .

8.3 EVALUACIÓN AMBIENTAL SECTORIALLa Evaluación Ambiental sectorial es la forma más co-mún de EAE. El proceso consiste en examinar las posi-bles consecuencias ambientales y sociales de todos ode la mayoría de los posibles proyectos propuestos pa-ra un mismo sector, por ejemplo, el sector energía, elsector transporte, etc.

La EA sectorial puede influir en la selección de proyec-tos, lo cual no puede lograr la EA a nivel de proyectoindividual. Las EAs sectoriales proveen una clasificaciónambiental de todos los proyectos propuestos para unsector determinado antes de la pre-factibilidad y ayu-dan a decidir en la selección de proyectos, por ejem-plo, gas vs. carbón vs. hidroeléctrica vs. energía nu-clear, en el sector energía; o carretera vs. ferrocarril vs.línea aérea en el sector transporte.

La EA sectorial comienza con un objetivo o meta dedesarrollo y luego evalúa las numerosas posibilidadesde lograr los resultados acordados o deseados. En vezde comenzar con una propuesta preconcebida, deconstruir una central eléctrica a carbón de 200 MW enel lugar "x" del mapa, una EA sectorial comenzaríacon la premisa de satisfacer las necesidades de energíaprevistas mediante los mejores medios disponibles, in-cluso con proyectos de conservación de energía o dedesarrollo de energía renovable.

Las EAs sectoriales reducen los costos de las siguientesEAs a nivel de proyecto, pero no eliminan la necesidadde ellas. La expansión del sector energía relaciona ca-da vez más factores ambientales y sociales con la clasi-ficación económica convencional y esto constituye unaforma de EA sectorial.

Las EAs sectoriales son frecuentes en el sector energía,menos frecuentes en la elección de las modalidades detransporte y hasta ahora escasas en el sector agricultura.

En un mundo ideal, la EA sectorial pasaría a ser partede los estudios sectoriales en forma rutinaria.

Cuando se establecen necesidades y prioridades secto-riales, la EA sectorial podría pro p o rcionar a los urbanis-tas la estrategia más acertada desde un punto de vistaambiental y económico, a fin de cumplir con los objeti-vos de desarrollo deseados. De este modo, en una eta-pa temprana se introducirían opciones no tradicionalesa la planificación del desarrollo y, además, se aumenta-ría la transparencia del proceso de toma de decisiones.

Lo valioso de la EA sectorial es que reúne datos y losexamina con el fin de detectar en forma oportuna losvacíos, de manera que permite recopilar otros datosque son requeridos para tomar decisiones verdadera-mente informadas sobre la selección del próximo pro-yecto en el sector. La EA sectorial hace que las EAs deproyectos específicos sean mucho más rápidas, econó-micas y coherentes porque los datos ya han sido reuni-dos en sistemas de manejo de información y los vacíosya han sido identificados.

El gran poder de la EA sectorial es que ayuda a clasifi-car posibles proyectos en una secuencia ambiental, demanera que se seleccionen los buenos proyectos am-bientales y no los proyectos ambientalmente más débi-les. La clasificación ambiental de todos los posiblesproyectos otorga a la sociedad ventajas comparativas.

8.4 EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA DE PRI-VATIZACIONESSi bien muchos economistas perciben que la obsesivapreocupación actual por las privatizaciones, podríantener beneficios económicos, es necesario determinarlos costos ambientales y sociales. La privatización tienemasivas implicancias ambientales que deberían ser so-metidas a una rigurosa EAE.

Los gobiernos deberían intentar prevenir hoy los im-pactos ambientales negativos de sus inversiones.

Actualmente, los gobiernos entregan importantesáreas de la economía al sector privado.

Cuando se privatiza un área, el gobierno puede, al me-nos en teoría, exigir que el sector privado cumpla conlas normas ambientales nacionales, y el sector privadopodría efectuar cobros por hacerlo. El estado debe es-tar en condiciones de regular y supervisar al sector pri-vado, especialmente al tratar con empresas multinacio-nales, cuyos presupuestos de operación son más gran-des que muchos PBN de países en vías de desarrollo.

8.5 EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA DEAJUSTES ESTRUCTURALESEn la Cumbre Social de la ONU, en marzo de 1995, hu-bo grandes diferencias de opinión respecto a los im-pactos ambientales y sociales que tienen las operacio-nes de ajuste estructural. Algunos afirmaron que la po-breza y la equidad han disminuido, otros sostuvieronque han aumentado.

Algunos sostienen que el crecimiento es un requisitoprevio para reducir la pobreza y que es necesario unajuste que incluya el libre comercio, las privatizacionesy la eliminación de restricciones. El asunto es si la EAEpuede ayudar a resolver este problema. ¿Puede usarsela EAE para predecir posibles impactos ambientales ysociales al comienzo del diseño de programas de ajus-te estructural y luego usarla para evitar, mitigar o com-pensar los impactos?

El ajuste estructural comenzó en 1979 y comprometió amás del 25% del total de los préstamos del Banco Mun-dial en una década: 187 operaciones en 67 países, cona l rededor de 30 mil millones de dólares de inversión.

Si bien los detalles precisos de los efectos ambientales ysociales de los préstamos para ajuste estructural son muycomplejos, las principales re p e rcusiones son evidentes,fáciles de identificar y relativamente fáciles de mitigar.

A menos que se "rediseñen" o atenúen sus principalesimpactos potenciales, tales préstamos podrían impo-ner grandes costos ambientales y sociales, en particu-lar sobre los más pobres. Desde luego, debería adop-tarse una EAE para analizar los posibles impactos.

Se puede sostener que los responsables de la toma dedecisiones podrían adoptar las siguientes medidas pa-ra evitar los problemas ambientales que se derivan delajuste estructural:

• Se deben realizar más esfuerzos sistemáticos paracontrolar las tendencias ambientales y prevenir losproblemas incipientes en la etapa de preparación dereformas a las políticas.

• Se deben evaluar cuidadosamente los potencialesimpactos ambientales graves o las propuestas deamplias reformas a la economía.

EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA DE AJUSTES

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ESTRUCTURALESPreguntas para evaluarDevaluación: para fomentar las exportaciones. ¿Subi-rán los precios de los alimentos importados?, ¿se ex-pandirá la agricultura en pequeña escala a terrenosmarginales, por parte de los más desposeídos?

Eliminación de subsidios: para alimentos, combustiblee insumos agrícolas.

En general, los ambientalistas fomentan la eliminaciónde subsidios porque reduce los desechos. En casos es-pecíficos, ¿el alza de los precios de los alimentos, elqueroseno y otros combustibles domésticos, tendrá unimpacto negativo en los pobres?

Eliminación de subsidios para combustible: ¿Llevaría aun mayor uso de leña, con la consiguiente deforesta-ción, pérdida de biodiversidad y de capacidad para fi-jar carbono, erosión de suelos y posible aumento de ladesertificación?

Eliminación de subsidios para insumos agrícolas: ¿Subi-rían los precios de fertilizantes e insecticidas? ¿Aumen-tarían o disminuirían los cultivos agrícolas intensivos laintensificación agrícola? ¿Aumentaría la extensión detierras agrícolas en países en desarrollo / desarrollados?

Impactos en países en desarrollo comparados con im-pactos en países desarrollados: ¿Es posible que la si-tuación en países industriales sea la opuesta. En Euro-pa Occidental, por ejemplo, la eliminación de subsidiosde precios y tierras ¿provocaría una intensificación dela producción?

Extensión vs. Intensificación: En países más pobres, envez de intentar incrementos de productividad median-te la intensificación de la producción en la misma su-perficie de terreno, ¿no sería más aconsejable que losagricultores se extendieran a áreas marginales, con laesperanza de obtener igual producción en un área másgrande, cultivada con menos insumos?

¿Cuáles son los riesgos de que los pequeños agriculto-res traspasen la frontera agrícola? ¿Se afectaría la pro-ductividad y la biodiversidad?

¿Disminuiría la productividad del suelo a largo plazo?Agotamiento de recursos naturales: ¿El programa de

ajuste estructural aceleraría el agotamiento de re c u r s o s ,por ejemplo, fertilidad del suelo, leña, madera, peces?

Reajuste cambiario: ¿Se aceleraría el agotamiento derecursos naturales cuando el tipo de cambio baje por-que el país exportador tiene que exportar más?

Donde se puedan identificar y analizar con éxito los im-pactos adversos de reformas en la economía, es nece-sario aplicar políticas ambientales o inversiones dirigi-das a mitigar el daño ambiental previsto y a aumentarlos efectos beneficiosos.

Se debe diseñar un sistema de seguimiento para moni-t o rear los impactos de los programas de reformas eco-nómicas en áreas ambientalmente sensibles, y se debecontar con recursos para abordar los problemas sensi-bles, como también se debe contar con recursos paraa b o rdar los problemas ambientales que puedan surgirdurante la implementación de las reformas económicas.

Estas cuatro conclusiones constituyen grandes desafíosa los partidarios de realizar Evaluaciones AmbientalesEstratégicas.

8.6 EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA DE PRE-SUPUESTOS NACIONALESSe puede sostener que el Presupuesto Nacional, es ladeclaración de prioridades ambientales más importan-tes que hace todo gobierno. A nivel superficial, es re-lativamente fácil identificar gastos anti-ambientales.

Primero, se requiere de una EAE del presupuesto, paraintentar reducir el financiamiento de daños ambienta-les. Los subsidios para inversiones del gobierno o delsector privado en actividades tales como minería, aguay madera, son ejemplos de gastos presupuestarios"anti-ambientales". La exención de impuestos para laperforación de pozos de petróleo significa que la in-dustria petrolera extiende su propio riesgo privado alpúblico, pero el público no participa de igual forma enlas futuras ganancias.

En segundo lugar, es necesario identificar los gastospro-ambientales contemplados en el presupuesto ycompararlos con otros gastos, a fin de que los contri-buyentes puedan determinar si esas son las prioridadesque prefieren y por las cuales votaron.

8.7 EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA DETEMAS GLOBALES Y TRATADOSHistóricamente se han aplicado EAEs a proyectos indi-viduales. Hoy, cuando muchos impactos ambientalestienen consecuencias globales, se requiere un enfoqueglobal para abordarlas.

Los temas ambientales globales constituyen un áreadonde ha habido más progreso a través de los tratadosde Naciones Unidas; el Protocolo de Montreal, para es-tabilizar el daño a la capa de ozono; la Convención so-bre Biodiversidad, para retardar o detener la extinciónde especies y la Convención sobre Cambio Climáticode Naciones Unidas (FCCC), para estabilizar los climas,son ejemplos de aplicación de los conocimientos cien-tíficos para acelerar mejoramientos políticos. Además,estos tres instrumentos son un medio poderoso paraavanzar hacia la sustentabilidad global.

¿Pueden las EAEs influir en los proyectos de tratadosinternacionales, tales como los de la OMC, NAFTA,FCCC, Protocolo de Montreal de ONU y la Convenciónsobre Biodiversidad de ONU?

Lo menos que puede hacer la EAE de tratados comer-ciales es identificar dónde es probable que ocurrancambios ambientales y sociales. Esto permitiría desa-rrollar un programa de monitoreo para que los impac-tos ambientales y sociales se puedan corregir antes deque sean demasiado graves. Por ejemplo, algunas in-dustrias contaminantes se pueden trasladar a paísescon leyes ambientales menos rigurosas y, de ese modo,exportar contaminación y aumentar el peligro de en-fermedades en su nuevo medio. Las autoridades de sa-lud de Estados Unidos y México ya han detectado pe-ligros de enfermedades a lo largo de la frontera entreambos países, a consecuencia de las actividades ma-quiladoras. El acuerdo NAFTA puede reducir la necesi-dad de maquiladoras y, por lo tanto, tiene el potencialpara lograr significativos mejoramientos ambientales yde salud. Una EAE del acuerdo NAFTA habría identifi-cado posibles cambios de impactos en la salud y tam-bién habría establecido un programa de monitoreo delos lugares más peligrosos.

CONCLUSIONES"La crisis ambiental es la primera crisis del mundo glo -balizado producida por el desconocimiento del conoci -miento." (Enrique Leff, PNUMA)

El drama de las mega-ciudades como Buenos Aires esde tal complejidad que sólo puede abarcarse desde latransdiciplinaridad. Por lo tanto la EAE debiera ser lamatriz de toda legislación y normativa para la comple-jidad de nuestra Ciudad.

El drama ambiental se pone de manifiesto en todo loque constituye la Ciudad. En relación con la salud, des-de la Cuenca Matanza-Riachuelo, o en los problemasdel transporte público, en posibles brotes epidemioló-gicos, en el uso del suelo, etc.

Es imposible el análisis particular de cualquiera de loselementos en que se expresa la complejidad sin consi-derarlo como parte de un sistema en que ningún ele-mento existe de manera aislada, sino en relación diná-mica en ambientes condicionantes.

La EAE se constituye así en una herramienta transdisci-plinaria que busca la sustentabilidad.

Como expresa E.Leff: "...sustentabilidad entendida co -mo el equilibrio entre entropía y neguentropía... lo quedemanda de-construir la ley de valor que ha descono -cido a la naturaleza y a la cultura y que debe orientara "pensar globalmente y actuar localmente"; estable -ciendo el "principio precautorio" para conservar la vidaante la falta de certezas del conocimiento científico yel exceso de imperativos tecnológicos y económicos;promoviendo responsabilidad colectiva, equidad so -cial, justicia ambiental y la calidad de vida de las gene -raciones presentes y futuras."

Para ello, es necesaria la acumulación de rutinas de tra-bajo, en donde interactúen conjuntamente los distin-tos saberes y las experiencias. Esto permitirá la adqui-sición de una visión diferente o de nuevo tipo, que noes la simple sumatoria de "disciplinariedades", y la queseguramente permitirá una mayor efectividad en la re-solución de la Complejidad. Así la EAE se constituyeen una excepcional herramienta de acceso al enfoquetransdicilinario de la complejidad de la Ciudad.

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EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA: ANTECEDENTES LOCALESCarlos CañasCentro Argentino de Ingenieros

La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) para la Ciu-dad de Buenos Aires debe ser pensada a la luz de losantecedentes existentes relativos a las evaluacionesambientales en general y a las Evaluaciones de Impac-to Ambiental (EIA) en particular.

Debemos considerar el marco normativo existente en loque respecta a la política ambiental del Gobierno de laCiudad Autónoma de Buenos Aires. Desde que la ciu-dad dejó de ser Municipio para convertirse en CiudadAutónoma, la misión ambiental y de sostenibilidad fueplasmada en su Constitución. El Plan Estratégico incor-pora en su Dimensión Física aspectos de la política Am-biental en lo que respecta a la calidad ambiental y el es-pacio público y en lo relativo al planeamiento urbano.

Entre los lineamientos estratégicos del Plan UrbanoAmbiental se incorpora un diagnóstico del Área Am-biental, que incorpora líneas sobre las que la políticaambiental y sus herramientas deben sostenerse. Entrelas herramientas se incluyen una serie de leyes sancio-nadas desde 1994 hasta la fecha, entre otras la ley123/99 de EIA, sus sucesivos decretos reglamentarioshasta el actual 1352 del 2002 de SSEPyPU y las resolu-ciones 873/2004 y 61/2005.

ANTECEDENTES INTERNACIONALESLa EAE se aplica en muchos países desarrollados comoInglaterra, Noruega, Alemania; en algunos países endesarrollo como Taiwán, Nepal, Pakistán, y en variospaíses en transición como la República Checa, Polonia,Eslovaquia.

Entre los antecedentes normativos debemos conside-rar el Protocolo de EAE (Kiev, 2004) de la Convenciónde Espoo que obliga a los países miembros a tomarmedidas de EAE (esto fue firmado por sus 37 miem-bros). El antecedente más importante es el de la UniónE u ropea, que estableció la Directiva del UE(2001/42/EC) cuya premisa principal es la obligaciónde los administradores a hacer un análisis ambiental enla preparación de estrategias de planeamiento urbano.

Por otro lado, a nivel de países tenemos el caso de No-ruega con su Plan de Transporte y Calles de 1997 queincluía un EAE piloto, y que luego usado para organi-zar el Plan Nacional de Transporte 2002-2011.

REQUISITOS PARA INTRODUCIR EAEPara la introducción de EAE la literatura al respecto re-comienda que el marco normativo incluya provisionesambientales en la Constitución, en los planes de go-bierno y marcos legales de procedimiento administra-tivo de EIA, de participación pública y el Acceso a la In-formación.

En el caso del GCABA tenemos el art. 30º de la CCBA( D e s a r rollo Sostenible), el Plan Estratégico de la Ciudady el Plan Urbano Ambiental, la ley 303 de acceso a la in-formación y su actual reglamentación y la Ley 123/99(incluye participación pública junto a la ley Nº6)

PROPUESTA EAEPrimero debemos entender qué es la EAE y su relacióncon la EIA.

La EAE es una metodología para el análisis ambientalde políticas, planes y programas. Las consecuenciasambientales analizadas influyen sobre las decisionesiniciales y toma en cuenta los temas sociales y econó-micos.

Evolucionó a partir del Evaluación de Impacto Ambien-tal (EIA) y otros métodos de análisis y evaluación polí-tica. Se empezó a considerar en la década de 1970,aunque se formalizó recién al principio de los ‘90. Im-plica restricciones en el proceso de planeamiento.

La EIA en el caso de la ciudad tiene en cuenta los si-guientes aspectos:• EIA sólo influye proyectos individuales.• Analiza los impactos ambientales de manera poco

sistemática• No analiza posibles alternativas.• Analiza sólo cómo debe realizarse el proyecto.

La EAE traería los siguientes beneficios:• Utiliza un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) para

analizar cada proyecto.• Fomenta la participación ciudadana.• EAE influye las políticas macroeconómicas.• Toma en cuenta los efectos sinérgicos.

• Analiza las posibles alternativas del diseño y el sitio.• Analiza si se debe, dónde y qué tipo de desarrollo se

debe realizar.• Especificación de las alternativas

Los inconvenientes de EAE• Las diversas definiciones de la EAE pueden causar

confusión. • Requiere de grandes cambios en los sistemas actua-

les de planeamiento.• Los gobiernos no siempre admiten que hay una ne-

cesidad para la EAE.• Existe un trade-off en la eficacia por tener un fuerte

vínculo legal entre la EAE y las decisiones de planea-miento, y la aceptación de la EAE por los gobiernos.

• Existen diversidad de metodologías.

RECOMENDACIONESSi el objetivo buscado es la sanción de una ley de Eva-luación Ambiental Estratégica (o equivalente), seríaconveniente que las áreas de Gobierno de la Ciudadcon injerencia en la cuestión ambiental encomendarana una comisión de especialistas para que, en re p re s e n-tación de los actores interesados en el tema, revise elP rocedimiento Administrativo de Evaluación de Impac-to Ambiental (Ley 123), proponga mejoras, y en aque-llos puntos que corresponden a Planes, Políticas y Pro-gramas, diseñe la metodología de EAE más apro p i a d apara la ciudad de Buenos Aires integrada al Área Me-t ropolitana. Esta Comisión debería expedirse en un pla-zo perentorio y sus recomendaciones deberían ser con-sideradas por las áreas de Gobierno que la convocaro n .

En este sentido, se sugiere incluir instancias de la EAEen el actual procedimiento administrativo de Evalua-ción de Impacto Ambiental de Proyectos (EIA), porejemplo la presentación de proyectos alternativos y suevaluación; un mayor acceso a la información (proyec-to de reglamentación de la ley Nº 303), y nuevas ins-tancias de participación pública.

En lo que respecta a los aspectos distintivos de EAE pa-ra Planes, Políticas y Programas, se sugiere desarrollarun caso piloto, que permita perfeccionar la metodolo-gía propuesta.

A N E X O

Capítulo 4

51

ANTECEDENTES NORMATIVOS Listado preliminar

Puede consultarlo en: www.buenosaires2010.org.ar/eae.asp

Ciudad de Buenos Aires

Evaluación de Impacto Ambiental (EIA)

Ley Nº 123 y su modificatoria N° 452

Provincia de Buenos Aires

Estudio de Evaluación Ambiental Estratégica

Provincia de Santa Cruz

Evaluación Ambiental Estratégica para la Villa Turística "El Calafate"

Provincia de Mendoza

Estudio Ambiental Estratégico del "Programa de Desarrollo productivo de

la provincia de Mendoza"

España

Boletín oficial de las cortes generales VIII legislatura

13 de mayo de 2005 Núm. 38-1 Proyecto de Ley

121/000038 Evaluación de los efectos de determinados planes y progra-

mas en el medio ambiente.

Ciudades para un Futuro más Sostenible

Boletín CF+S 27. Septiembre 2004.

Evaluación Ambiental Estratégica del Plan Hidrológico Nacional.

Ministerio de Medio Ambiente

Madrid (España), 23 de enero de 2001.

Chile

Distintos documentos de la Comisión Nacional de Medio Ambiente

Dirección Ejecutiva

Departamento de Operaciones

Subdepartamento de Evaluación de Impacto Ambiental

Parlamento Europeo y El Consejo de la Unión Euro p e a ,

Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (27/06//01)

Evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el me-

dio ambiente

D I S EÑO Y DIAG R A M AC I O NArea de diseño y comunicación del Plan Estratégico

COORDINACION DEL PLAN ESTRATEGICO DEL GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

Subsecretario de la Coordinación del Plan Estratégico Dr. Juan Manuel Abal Medina (h)Coordinador de GabineteLic. Facundo NejamkisCoordinador InstitucionalLic. Lucas Nejamkis

Bolívar 191 1º pisoCiudad Autónoma de Buenos Aires República ArgentinaTEL (5411) 4342-8624 / 9304E-MAIL planestrategico@buenosaires.gov.arWEB www.buenosaires2010.org.ar

© 2005 Gobierno de la Ciudad de Buenos Aire sC o o rdinación del Plan Estratégico del Gobierno de la Ciudad de Buenos A i re s

Esta guía se terminó de imprimir en el mes de octubre de 2005, Imprenta de la CiudadTirada: 1000 ejemplares.