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EDITORIAL

l primer semestre de 2006 estu-vo cargado de acontecimientosen el plano nacional de cara alcontexto global. Como en Irak,en nuestra patria siguen sonan-do los tambores de una guerrainsensata cuyo carácter político

sigue en disputa mientras cobra preciosas vidas.Aunque hay signos de recuperación económica, queparecen ser efectos más de burbujas financieras in-ternacionales que de un real crecimiento producti-vo, ante lo cual los acuerdos comerciales con Esta-dos Unidos no sugieren logros sustanciales. Peromás grave es que el crecimiento económico –bas-tante regular en comparación con los vecinos y conépocas pasadas– no ha garantizado un mejoramien-to de las condiciones de vida de los colombianos.Estos aspectos críticos del desempeño del gobiernode Uribe Vélez no parecieron jugar a la hora de ir alas urnas y la mayoría de los votantes se inclinó porsus promesas de Seguridad Democrática. Aunqueesto parece aislarnos del contexto latinoamericanoque vira hacia la izquierda, no es menos cierto quedesde sectores sociales y políticos se contestó elunanimismo oficial, lo que aclimató una oposiciónque tiene mucho por ganar en el futuro si mantienela unidad y la coherencia programática.

Este apretado contexto propone reflexiones alos académicos, que de una forma u otra son abor-dadas en este número de Controversia. Así, en elprimer artículo se abordan estas temáticas desde unaperspectiva comparativa con el conjunto de Améri-ca Latina. En un análisis de las paradojas de la de-mocracia en Colombia –la más antigua, pero no pre-cisamente la más fuerte debido a la persistencia ydegradación del conflicto armado– se resalta el pa-pel de actores sociales y políticos por hacer reali-

dad la utopía democrática. En este sentido la parti-cularidad colombiana no es que el país esté antes odespués del resto del continente, sino que respon-de a un complejo proceso histórico marcado porcoyunturas relevantes.

La democracia exige, entre tantas cosas, derro-tar la corrupción. En ello debe haber responsabili-dades compartidas entre el Estado y la sociedad. Tales el problema que los analistas extranjeros radica-dos en el país, Jacques Merat y André-Noël RothDeubel, estudian desde una perspectiva institucio-nal. Concretan sus reflexiones con un ponderadobalance sobre el papel de los Pactos de Transparen-cia en un municipio con tantas carencias materialespero al mismo tiempo con tantas riquezas humanascomo Tumaco.

Las relaciones mismas entre el Estado y losactores sociales, que en cierta literatura teórica seconoce como la “cuestión social”, es abordada porel sociólogo Arturo Laguado para los tres primerosgobiernos del Frente Nacional. Este artículo, aun-que histórico, responde a una pregunta muy actualsobre la manera en que la elites manejan el discursode la cuestión social, sin tener que apelar a la inclu-sión del “pueblo”. El intento gubernamental de le-gitimar el modelo desarrollista de esos años pormedio de políticas de integración y control de lossectores subalternos, puede tener ecos en nuestrosdías ante el auge del neoliberalismo, que es un he-redero agigantado de dicho modelo.

Como es usual, Controversia incorpora la mi-rada desde las regiones. En este número lo hace-mos desde un plano teórico-metodológico y desdeun estudio de caso, ambos referidos al ámbito espa-cial antioqueño. De esta forma Clara Inés García,socióloga y miembro del Comité Científico de estarevista, ofrece una propuesta teórica y metodológi-

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ca para estudiar las representaciones y los discursosque orientan las prácticas de la gente que vive enterritorios de agudo conflicto armado, como ocurreen muchas áreas de Antioquia.

Por su parte la socióloga y filósofa Vilma Fran-co analiza el proceso de construcción hegemónicono propiamente en la apartada geografía rural, sinoen el área metropolitana de Medellín, la que hastahace unos años era modelo de ciudad en el país. Setrata de un proceso de hegemonía de elites centra-les y regionales para garantizar el modelo de ciu-dad que pretendían. Es una mirada de una “planea-ción” desde arriba, cuyo éxito es discutible comoseñala críticamente la autora.

El tema de Medellín es asumido también por eleconomista Jorge Bernal pero desde la perspectivade los indicadores sociales, lo que complementa eljuicio crítico sobre el modelo de ciudad del anteriorartículo. Bernal inicia con unas consideraciones teó-ricas sobre el problema de la pobreza y la inequi-dad, para luego describirlo en el Medellín de losúltimos años. Finaliza con una propuesta para inci-dir positivamente en el mejoramiento de los indica-dores sociales en la ciudad.

Por último incluimos en la sección de Críticade Libros una reseña sobre la reciente investigaciónpublicada por Cinep Derecho a la salud en Colom-bia. El acceso a los servicios públicos del SistemaGeneral de Seguridad Social en Salud, de MónicaArbeláez Rudas, doctora en Derecho de la Universi-dad de Barcelona y especialista en el tema de losderechos económicos, sociales y culturales. La rese-ña, elaborada por la investigadora del Cinep NataliaParedes, ilustra, a raíz del libro de Arbeláez, la dra-mática situación en la que se encuentra gran partede la población colombiana a la hora de acceder alos servicios de salud, uno de los derechos funda-mentales de la población colombiana. Por ello esmuy pertinente el estudio que hace la autora de laprotección del derecho por medio de la tutela y laspolíticas de descentralización sanitaria.

Para finalizar es necesario decir una palabrasobre el futuro de la revista. Como anunciábamosen el número anterior, con algunas ONG afines a

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Cinep hemos decidido iniciar una Tercera Etapa deControversia. Con este paso se busca ofrecer másriqueza temática y analítica, mientras se mantienesu orientación académica e incluso su sello edito-rial. Al mismo tiempo se pretende lograr mayor co-bertura espacial y aumentar el número de lectores.Su calidad debe no solo preservarse sino profundi-zarse, buscando el reconocimiento de las respectivasinstancias oficiales en el nivel merecido. La revistano desaparece, se transforma para fortalecerse pormedio de una innovación necesaria ya pasados diezaños desde su reaparición. Los tiempos que vienenpara el país no son fáciles, de ahí que sea mejortrabajar mancomunadamente para construir la otraColombia posible. Tales son los propósitos de la Cor-poración Región, la Escuela Nacional Sindical, el Ins-tituto Popular de Capacitación, la Fundación Foropor Colombia y, por supuesto, del Cinep.

Mauricio Archila NeiraEditor (e)

MOVIMIENTOS SOCIALES

* Artículo recibido en mayo de 2006.Artículo aprobado en junio de 2006.

1 Ph.D en Historia, Profesor Titular de la UniversidadNacional de Colombia e investigador asociado del Cinep(Centro de Investigación y Educación Popular).

2 Citado por Eduardo Pizarro (2004, 205).

LOS MOVIMIENTOSSOCIALES Y LAS

PARADOJAS DE LADEMOCRACIA EN

COLOMBIA*

POR MAURICIO ARCHILA NEIRA1

Colombia es un país lleno de

ambigüedades. Tiene una larga

historia de democracia

ininterrumpida (…) también, ha

evitado el ciclo de bonanzas y

bancarrotas que ha afligido a sus

vecinos (…) Pero, Colombia,

también tiene una tradición

de violencia extrema.

Henry Kissinger.1

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INTRODUCCIÓN3

ás que un país lleno de ambi-güedades, Colombia exhibe mu-chas paradojas. No solo es elcontraste –bastante generalizadoen la opinión pública internacio-nal– entre estabilidad política ymacroeconómica con altas dosis

de violencia, sino también –algo que poco llama laatención a analistas externos e internos– el papelactivo de sus actores sociales en la construcción dedemocracia a pesar de las adversidades que enfren-tan.4 El análisis de algunas de estas paradojas es elobjeto de este artículo.

Antes de abordarlas haremos algunas precisio-nes conceptuales acogiendo la advertencia de Ber-nardo Sorj (2005) de mirar los conceptos no comocategorías estáticas y definitivas, sino como defini-ciones provisionales que den cuenta de las reali-dades que pretenden abarcar. Luego abordaremoscuatro líneas de análisis sobre el caso colombianoreferidas a la fortaleza diferenciada del Estado, elimpacto complejo de la globalización, el carácter delconflicto armado y las nuevas tendencias en los mo-vimientos sociales. Finalmente extraeremos unas con-clusiones que resumen los elementos estudiados.

PRECISIONES CONCEPTUALES

Es evidente que detrás de categorías como Es-tado, sociedad civil, democracia y movimientos so-ciales hay un profundo debate académico y políticoque no podremos elaborar en su amplitud en estaspáginas. Por eso nos limitaremos a presentar resu-midamente cómo las entendemos de cara al contex-to colombiano.

Definimos al Estado como una construcciónhistórica de larga duración que no solamente tiendea ejercer coerción por medio del uso legítimo de la

fuerza, sino que también propugna por alimentarconsensos en torno a valores y normas de convi-vencia. Un primer elemento de esta definición esque el Estado realiza coerción pero también alientala construcción de consensos, aspectos que difícil-mente ha logrado consolidar en América Latina y enparticular en Colombia, como se verá más adelante.Además el Estado no es sólo un conjunto de institu-ciones o un instrumento material, sino también cons-tituye un agregado de formas y relaciones de poderque representan la vida social. En este sentido, parasu estudio cuenta tanto el contenido como la forma.

A la sociedad civil se la puede caracterizarcomo un espacio que históricamente se va diferen-ciando del Estado, en el que convergen individuosy grupos que desarrollan distintos intereses y diver-sas formas de interacción que van desde la solidari-dad y la cooperación hasta el antagonismo y el con-flicto. Por tanto no hay que ver a la sociedad civilcomo un terreno pacificado o moralmente superioral estatal. El choque de intereses y la pluralidad leson consustanciales. Ahora bien, conflicto no quieredecir el aniquilamiento del antagonista, como mu-chas veces se entiende en Colombia. Además la so-ciedad civil no remite solo a grupos organizados, allítambién se expresan los individuos en dinámicascomplejas que entrecruzan la atomización con la co-laboración. Por último, la sociedad civil no es el te-rreno exclusivo de lo privado, en contraposición a loestatal, ella también construye esferas públicas.

Pero más allá de estas diferencias, se trata deconceptos relacionales. Si en la Europa moderna lasociedad civil sirvió de contrapeso al poder absolu-tista, y en ese sentido antecedió al Estado democrá-tico; en América Latina, la mayoría de repúblicasformalmente democráticas precedieron de algunaforma a la sociedad civil, por lo que se habla de unsubcontinente con Estados nacionales en construc-ción pero sin ciudadanos (Escalante, 1993).5 Inde-pendientemente de qué antecede a cuál, tanto elEstado como la sociedad civil se construyen mutua-mente. La clave de su respectiva fortaleza está enque cada uno sea autónomo con relación al otro: elEstado para ejercer sus funciones sin presiones de

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3 Artículo basado en la ponencia presentada en la Conferencia Internacional “Sociedad civil y democracia en América Latina: crisis yreinvención de la política”, Sao Paulo, mayo de 2006, organizada por el Instituto Fernando Henrique Cardoso y el Centro Edelstein dePesquisas Sociais. Agradezco la colaboración de Emperatriz Becerra y Martha Cecilia García para la elaboración de las cifras sobre luchassociales. Los comentarios críticos de Fernán González e Ingrid Bolívar fueron tenidos en cuenta para la elaboración final del artículo.

4 Este tema no es solo un vacío de analistas como el ex Secretario de Estado norteamericano sino de estudiosos colombianos como EduardoPizarro, quien a pesar del título de su reciente libro “Una democracia asediada”, no le presta mayor atención. Por el contrario, éste ha sidoel foco de investigación nuestra, especialmente desde la perspectiva de los movimientos sociales (Archila y otros, 2002 y Archila, 2003).

5 Aquí es preciso reconocer que, si bien la categoría sociedad civil se remonta a los orígenes de la modernidad occidental, fue con laexplosión democrática en la Europa del Este y en América Latina que se volvió “protagonista” de los eventos políticos de los últimosdecenios y, por ende, se convirtió en una categoría central en los análisis de las ciencias sociales.

6 Otro asunto es la soberanía nacional, hoy puesta en duda por la creciente globalización (Hardt y Negri, 2004). Sin duda la autonomía delos Estados nacionales ha disminuido pero no ha desaparecido, pues en el orden internacional ellos todavía cumplen funciones de controlterritorial y de resolución de los conflictos internos.

7 Sin remontarse a los griegos José Nun (2002) contrapone la perspectiva de Schumpeter –gobierno de los políticos– a la de T. H. Marshall–gobierno del pueblo–.

8 En términos procedimentales se suele distinguir entre democracia representativa y participativa. Para nosotros se trata de los dos lados deuna misma moneda, pues la representación sin participación pierde sentido y la participación debe dar paso en algún momento a larepresentación. Sin embargo, el balance en la práctica no es fácil de conseguir. Hoy además hay nuevas representaciones más allá de latradicional esfera política, como ampliaremos al final de este escrito. Un caso excepcional que escapa del análisis de estas páginas son lasONG en las que, como bien lo apunta Sorj, hay vocería sin representación o auto-delegación (2005).

grupos de interés y la sociedad civil para que puedaactuar sin intromisión de institucionales estatales.6

Lo que antes se pudo ver como una suma negativa–más Estado implicaba menos sociedad civil o vice-versa– es en realidad una suma positiva de mutuafortaleza (Darcy de Oliveira, 2005). Igualmente esinjustificable, en la teoría y en la práctica, contrapo-ner una esfera política a una social como si fueranentidades ontológicamente separadas, y menos si ala primera se le da un carácter exclusivamente públi-co y a la segunda uno privado. Como hemos dicho,no solo la sociedad civil constituye esferas públicasno estatales, sino que el Estado no está exento deuna lógica privatizante. En América Latina la gene-ralización de la crisis de la política borra aún máslas artificiales fronteras entre lo social y lo político,cosa que desarrollaremos al final de este escrito.

De democracia existen también muchas defi-niciones. Por ahora baste decir que a diferencia delos griegos, quienes la entendían como gobierno delas elites, los modernos comprenden la democraciacomo gobierno del pueblo.7 Para que gobierne elpueblo se necesita una igualdad ciudadana que enla tradición liberal significa la generalización de losderechos civiles y políticos y en la socialista la con-quista de los derechos sociales (Marshall, 1992). El

proceso de gradual conquista de derechos en Euro-pa a lo largo de los tres últimos siglos ha sido distin-to del de América Latina: aquí primero se dio unaciudadanía política limitada y excluyente en mediode unos derechos civiles continuamente amenaza-dos, mientras los sociales no solo han sido precariossino que lo poco conquistado se está desmontando(Oxhorn, 2003). Si en la reciente ola de democraciaen el subcontinente se han extendido los derechospolíticos y civiles, el balance en cuanto a los socia-les es crítico, como se verá luego.

Pero hoy la igualdad, incluso socio-económica,exige un complemento: el respeto por la pluralidad ylas diferencias culturales. Sin ellas la búsqueda deigualdad deriva en artificiales homogenizaciones queimpiden el reconocimiento del otro diferente. Porello, lo que en uno y otro lado del Atlántico se re-clama es una igualdad con respeto a la diferencia(Touraine, 1998). En consecuencia, el terreno delos derechos se amplía para incluir también los cul-turales, que abarcan los de género, étnicos, y otrosde índole similar.8

Todo ello conduce a una concepción de lademocracia como algo que no se ha logrado, unautopía que corresponde a la gente construir. En rea-lidad, según Armando Bartra, no hay una sola de-

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mocracia, “hay democracias en tránsito, procesosde democratización” (Bartra, 2005, 329). Incluso enpaíses como los nuestros, con democracia formalesde vieja data, la tarea será “democratizar la demo-cracia”, según feliz expresión de Boaventura deSousa Santos.9 La crisis de la tradicional idea de de-mocracia “desde arriba” es respondida “desde aba-jo” con una democratización de la política.

Aquí es donde aparecen los movimientossociales. Sin ellos muchos de los elementos en ten-sión aquí señalados no tienen concreción real. Pero¿qué son movimientos sociales? Para nosotros sonuna expresión organizada de la sociedad civil sinque la agoten, pues en ella también están, entreotros, los grupos económicos, las asociaciones reli-giosas y los individuos. Por movimientos socialesentendemos aquellas acciones sociales colectivaspermanentes que se oponen a exclusiones, desigual-dades e injusticias, que tienden a ser propositivos yse presentan en contextos socio espaciales y tem-porales específicos. Ya que en otros escritos hemosampliado esta definición, (Archila, 2003, 74-75) nonos detendremos en ella.10 Como veremos al finalde este artículo los movimientos sociales cada vezmás encarnan los múltiples derechos que la nuevaciudadanía reclama, lo que se sintetiza en la consig-na del derecho a tener derechos (Álvarez, Dagninoy Escobar, 1998). Ello no significa que necesaria-mente los movimientos sociales tienen que ser trans-formadores radicales de la sociedad, sino que, comodice Manuel Castells (1997), ellos simplementemuestran los conflictos de la sociedad. En ese senti-do, él afirma, no son ni buenos ni malos, no son nireformistas ni revolucionarios, sino que expresanlos conflictos existentes en una sociedad concreta.

Las relaciones entre movimientos sociales yEstado en América Latina han oscilado entre el an-tagonismo y la subordinación. El primer polo delpéndulo –el antagonismo– ha sido alimentado poruna vieja enemistad, ligada con la tradición jacobi-na y sobre todo marxista, que enfrenta radicalmen-te la incipiente sociedad civil a los Estados naciona-les en construcción. En el otro polo del péndulocabría la subordinación total de la sociedad civil,

cuando no su aniquilación, como pretendieron losautoritarismos de uno u otro signo político en elsubcontinente. Entre esos extremos aparece la ne-cesidad de una autonomía por parte de los actoressociales que no significa plegarse al Estado perotampoco retirarse del escenario de conflicto socialpor un antagonismo intransigente. Esto implica asu-mir las reglas de juego de la democracia, pero yen-do más lejos, incluso apostarle a “democratizar lademocracia” o a construir otra democracia posible(Bartra, 2005). Por tanto concebimos a los movi-mientos sociales como parte de la arena pública ydel debate político, elementos que son cada vezmás evidentes en América Latina.

Hechas estas precisiones conceptuales aborde-mos las cuatro líneas de análisis del paradójico casocolombiano, en las que encontraremos sorpresiva-mente que si bien hay particularidades históricas ycoyunturales, existen también elementos comunescon otras sociedades latinoamericanas.

¿COLAPSO O FORTALEZA SELECTIVADEL ESTADO?

En el caso colombiano se ha hablado muchoque hay un Estado débil, ausente, fragmentado, eincluso en colapso. Todas estas hipótesis tienen algode validez, pero limitada tanto en la teoría como enla práctica. La debilidad del Estado parece ser unrasgo común a América Latina no solo en la preser-vación de su soberanía territorial –en lo que Colom-bia no ha sido excepción por la traumática pérdidade Panamá (1903) y los conflictos limítrofes con susvecinos, especialmente con Perú (1932-1934)– sinopor la precariedad de su unidad nacional y de lainclusión ciudadana. Pero, en todo caso, se trata deuna debilidad relativa y diferenciada de nación ennación. Igualmente hablar de ausencia estatal esinsuficiente, al menos para el caso colombiano,puesto que, si bien, en algunos territorios no se sien-

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te su presencia, en otras áreas, especialmente urba-nas, es abrumadora. Con razón se podría preguntarqué significa la “presencia” estatal, pues ella no sereduce, como veíamos en las precisiones concep-tuales, a la materialidad de instituciones como lasfuerzas armadas. Presencia del Estado es tambiéncontar con vías de comunicación, escuelas, hospita-les, instituciones de concertación y negociación. Eincluso, como señala Ingrid Bolívar (Archila et al.,2006, cap. 6), el Estado se hace presente “ideológi-camente” allí donde se le echa de menos. De lamisma forma hablar de fragmentación del Estadoimplica suponer que en alguna oportunidad estuvocohesionado y eso difícilmente ha ocurrido en lavida republicana, al menos de Colombia. Por últi-mo, la hipótesis del colapso del Estado fue aventu-rada por el analista norteamericano Paul Oquist paraexplicar la Violencia colombiana de los años cin-cuenta (Oquist, 1978). Recientemente Eduardo Pi-zarro la ha revivido para los años noventa con el finde explicar el desborde y la degradación del con-flicto armado en Colombia (Pizarro, 2004). Nueva-mente habrá que decir que el “derrumbe” o “colap-so” del Estado colombiano, así sea parcial, implicano solo una mirada exclusiva a su expresión mate-rial, sino que supone que en algún momento estu-vo plenamente constituido, tema controvertible paranuestro caso.

Nosotros preferimos –siguiendo a autores comoFernán González (González et al., 2002)– hablar dela presencia diferenciada y desigual del Estado, o sise quiere de su fortaleza selectiva: en unas partesdel territorio nacional ejerce dominio en forma di-recta, en otras lo hace indirectamente negociando

con los caudillos políticos regionales y en otras noejerce real control. Lo que se ve espacialmente tam-bién se puede observar temporal y sectorialmente:en algunos momentos y para ciertas áreas el Estadointerviene con el fin de garantizar la estabilidadmacroeconómica o política protegiendo ciertos in-tereses particulares, mientras en otros entrega laresolución de tensiones y conflictos en manos delas fuerzas del mercado dejando al garete otras acti-vidades económicas.11 Es claro que los rasgos defortaleza selectiva del Estado colombiano se refuer-zan por los periodos de violencia, pero ella no losgenera, tienen orígenes históricos que resumiremosa continuación.

En Colombia, como en muchas naciones lati-noamericanas, a la caída del imperio español irrum-pen múltiples poderes locales y regionales que sedisputan el control de la naciente república. Lospartidos políticos Liberal y Conservador, surgidos amediados del siglo XIX –y que paradójicamente to-davía conservan vigencia–,12 obraron como federa-ciones de caudillos regionales. Las múltiples gue-rras civiles del siglo XIX definieron identidades cua-si-culturales más que programáticas. El mecanismode relación entre el Estado controlado por uno uotro partido tradicional, y en muchas ocasiones poralianzas bipartidistas, fue el clientelismo. Por lo tan-to el Estado colombiano ha sido controlado por re-des partidistas o, en tiempos más recientes, por losgrupos empresariales. Ellos tienen una incidenciaen el manejo del Estado por su gran capacidad depresión tanto directa como indirectamente por me-dio de los partidos tradicionales y porque sus cua-dros alimentan el sector oficial continuamente. En

9 Citado por Bartra (2005, 327). La democracia como utopía ha sido planteada en el ámbito político colombiano por el ex magistrado CarlosGaviria, candidato presidencial del Polo Democrático Alternativo (El Espectador, 23-29 de abril de 2006, 14-A).

10 Baste recordar que los movimientos sociales se diferencian de la protesta –el tema de nuestra investigación empírica–, pues ésta es unhecho más puntual; además no necesariamente ella conforma movimientos sociales y no todo movimiento social se expresa protestando.Asimismo para Tarrow (1997), no todo lo que se mueve es movimiento social.

11 Esto se puede constatar a principios de los años noventa cuando, con la apertura neoliberal, se descuidó la producción agraria mientras seprotegió, a veces con excesivo celo, las actividades financieras (Misas, 2002).

12 Aunque ya en declive, como se vio en las últimas elecciones parlamentarias de marzo de 2006 en donde sacaron cerca del 35% de lavotación –17% y 18% respectivamente–, cuando hasta hace años eran mayoría absoluta. Sobre este punto volveremos más adelante.

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pocas palabras, nuestro Estado es un poder públicoaltamente privatizado. Tal es el meollo de su debili-dad histórica, o mejor de su fortaleza selectiva, puesen esa lógica privatizante el Estado debe intervenirmucho en materias de orden público, pero poco enasuntos económicos y sociales. Esto es lo que algu-nos autores han designado como modelo “liberal”de desarrollo y de manejo de la cosa pública (Pe-caut, 1987 y Corredor, 1992). No es extraño que, enesas condiciones, el Estado colombiano sobresalgaen el concierto latinoamericano como poco inter-ventor y que cuente con precarias instituciones debienestar.13

Un rasgo más de esta lógica privatizante delEstado en Colombia es su relativo descuido de losocial.14 Por éste entendemos la ausencia de refor-mas estructurales que beneficien a las mayorías y,sobre todo, la precaria institucionalización de losconflictos sociales. Ampliemos brevemente lo enun-ciado. En la segunda mitad del siglo XX Colombia,como muchos países de la región, se embarcó enuna reforma agraria orquestada desde Estados Uni-dos por medio de la Alianza para el Progreso. Susalcances fueron limitados, pues no contó con conti-nuidad. Si a finales de los años sesenta se buscóincluso presionar desde abajo la dicha reforma, elsiguiente gobierno la desmontó.15 Algo parecidoocurrió con las reformas universitarias y fiscales, porno hablar de la inexistente reforma urbana.16

Si nos atenemos a las cifras del componentesocial en los gastos estatales, tendremos que con-cluir que hubo una atención fluctuante a asuntoscomo educación, salud y vivienda, pero que el cri-terio de distribución de esos recursos fue clientelis-ta o cuando más asistencialista, por lo que no llegóa la población necesitada que no estaba inscrita enlas redes partidistas.17 Más grave aún, desde media-dos de los años noventa el componente de gastosmilitares ha aumentado –lo que para autores comoPizarro (2004) es un signo del fortalecimiento estra-tégico del Estado–, lo mismo que el de deuda públi-ca, especialmente externa, con la consiguiente dis-minución del gasto social.18 Las consecuencias deesta precaria inversión social se han hecho sentir

inmediatamente en el preocupante aumento de losindicadores de pobreza, desempleo y en el deterio-ro de la distribución del ingreso.19 Lo que coloca ala Colombia de principios del siglo XXI como unode los países más inequitativos del orbe.

Si esto es preocupante, hay algo que es gene-ralmente ignorado por no ser tan visible como lasdramáticas cifras aportadas. Se trata de la propen-sión histórica de las elites colombianas a no institu-cionalizar los conflictos sociales o a institucionali-zarlos precariamente. Ello es un rasgo más del te-mor a incorporar al pueblo en el juego democrático.Aquí puede contar que en Colombia no ha habidopopulismos en el poder que, con lo discutibles quefueron para América Latina, produjeron una formade incorporación del pueblo a la nación (Palacios,2001).20 La débil institucionalización de conflictoses grave porque limita la posibilidad de expresiónde los sectores subalternos, pilar fundamental en laconstrucción de la democracia. Claro que si habla-mos de fortaleza diferenciada del Estado, igualmen-te deberíamos señalar que hay procesos de inclu-sión selectiva y que no siempre hay exclusión delos subalternos, aunque ella predomine histórica-mente. Con todo, como veremos al final de estaponencia, estos sectores no son pasivos y luchan, aveces a empellones, por reversar esta dinámica deinclusión-exclusión.

Los partidos tradicionales, salvo algunas coyun-turas breves, no han buscado mediar entre los sec-tores subalternos y el Estado.

Los han intentado utilizar con fines guerreroso cuando más electorales, pero no propiciaron suincorporación a la nación. Intentos de quebrar estatradición histórica han sido la cierta movilidad so-cial de los ejércitos independentistas, la agitaciónpolítica de mediados del siglo XIX, la Republica Li-beral y el gaitanismo de la primera mitad del sigloXX y contados esfuerzos gubernamentales en la se-gunda mitad del mismo siglo. Por ende, la imagenestatal que aparece ante los colombianos es la desi-dia y el abandono, y cuando estos tratan de formu-lar reclamos se manifiesta con un rostro represivo.Por lo común, los gobiernos de turno, acompaña-

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dos por los grandes medios de comunicación, con-denaron las protestas populares por considerarlasdesproporcionadas en sus fines o medios, cuandono las asimilaron a otra expresión de la subversiónarmada. Era la lógica de la guerra fría, que paradó-jicamente todavía tiene ecos en el país aún despuésde tres lustros de caído el muro de Berlín. Obvia-mente que este discurso tiene ahora otras connota-ciones en el marco de la lucha internacional contralas drogas y el terrorismo, como veremos a conti-nuación. La resultante de esta condena oficial de laacción subalterna, con tibias excepciones oficiales,es que casi nunca se percibió como legitimo el re-clamo desde abajo y en consecuencia se penalizó alos protestatarios con el uso de mecanismos de ex-cepción, que terminaron siendo la regla. Por ello elEstado no solo desestimula la organización de lossubalternos –la creación de estas instancias no le co-rresponde, pero no debería obstaculizarla–, sino quecuando ellos la consiguen busca dividirlos o inclusoilegalizarlos como ocurrió en los años sesenta con elsindicalismo y los estudiantes y en los setenta con los

campesinos e indígenas (Archila, 2003).Pero más grave es que la legislación orientada

a institucionalizar los conflictos se pone en entredi-cho por el mismo Estado, cuando no se la descono-ce abiertamente. El que uno de los motivos de ma-yor protesta sea el “incumplimiento” de leyes yacuerdos por parte del Estado expresa la gravedadde lo señalado. Incluso en el sector más institucio-nalizado, como es el sindical, se avanza en la des-rregularización de la contratación laboral y en eldebilitamiento de sus organizaciones gremiales y delos medios de negociación legalmente reconoci-dos.21 De esta manera el Estado pierde la posibili-dad de regular la convivencia y los conflictos entrelos colombianos, dando pauta a lo que un analistafrancés llamó la “informalización” no solo de la eco-nomía sino del conjunto de las relaciones sociales(Pecaut, 1989).

Es cierto que durante la segunda mitad del sigloXX hubo modificaciones en Colombia que redunda-ron en un mejor funcionamiento democrático. Así,por ejemplo, la exclusión política de fuerzas distintas

13 Los esposos Collier hablan de una tardía incorporación de la clase obrera en Colombia, la cual, además en comparación con otros paísesde América Latina, es precaria. (Collier y Collier, 1991)

14 Punto que hemos ilustrado históricamente en nuestro estudio sobre Colombia en la segunda mitad del siglo XX (Archila, 2003, cap. 6).15 Desde 1961, año de la promulgación de la reforma agraria, solo el 11% de las familias de los sin tierra se han beneficiado de ella. Los

campesinos hoy poseen solo el 5% de la tierra apta para cultivos mientras los narcotraficantes y paramilitares controlan el 50%, pues éstosse han apoderado de cerca de 4’800,000 hectáreas entre 1995 y 2003 (Contraloría General de la República, 2005).

16 Luís Alberto Restrepo afirma que en materias de guerra y paz también se manifiesta esta falta de continuidad en “políticas de Estado”(Restrepo, 2006).

17 Según estadísticas oficiales, la proporción del gasto social sobre el total de gasto público pasó de 16% en 1950 al 40% en 1970 paradisminuir a 32% en 1996 (Archila, 2003, 350).

18 Para 2004. mientras el gasto social escasamente llega al 12% del PIB, el servicio de la deuda sube 16% y el gasto militar pasa a 4%, cuandohistóricamente promediaba el 2% (Libardo Sarmiento, 2004, 92).

19 De acuerdo con el analista Eduardo Sarmiento para 2002 el coeficiente Gini –que mide la distribución del ingreso– era de 0,60 y el depobreza marcaba 0,66, cifras muy por encima de los promedios históricos para el país (Sarmiento, 2005, 5). El primero osciló entre 0,57 y0,58 en los años sesenta y setenta, mientras el de pobreza alcanzó a bajar a 0,49 en 1990 (Archila, 2003, 352-354). La tasa de desempleoque promediaba el 10% en los años 90 llegó a superar el 20% a comienzos de este siglo, para disminuir luego a 13% en 2004 (LibardoSarmiento, 2004, 91). Por supuesto parte de la disminución de estas cifras responde al cambio en las categorías de análisis estadístico quepromueve el gobierno de Uribe Vélez. Al respecto véase la reflexión de Jorge Iván González (2005).

20 El populismo agenciado por Jorge E. Gaitán se vio frustrado por su asesinato en 1948, lo que provocó la rebelión popular conocida como“El Bogotazo”. Lo más cercano a un populismo en el poder fue el gobierno del general Gustavo Rojas Pinilla en los años 50, quien asumiríacrecientemente un programa populista a medida que regresa a la política por medio de la Alianza Nacional Popular (Anapo).

21 Según estudios de la Escuela Nacional Sindical (ENS), si la tasa de sindicalización en 2002 solo llega al 5,11% de la PEA –no sobra recordarque en los años setenta llegó a estar cercana al 15%–, la cobertura de la contratación colectiva es escasamente del 1,17% (ENS, 2005, 126).Es decir, los mecanismos legales de negociación son prácticamente marginales en el mundo del trabajo colombiano.

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al régimen bipartidista del Frente Nacional (1958-1974) fue modificada parcialmente con su lento des-monte y especialmente con la descentralización y laelección popular de alcaldes de finales de los añosochenta. Estos logros democráticos fueron ratifica-dos por la Constitución de 1991 que propició, tal vezsin proponérselo, un debilitamiento de los partidostradicionales al arrebatarles la repartición burocráticade cargos locales y regionales y el manejo de los“auxilios parlamentarios”.22 Además la nueva Cartaalberga una tensión entre la consagración del EstadoSocial de Derecho y el aliento al neoliberalismo –reflejo de las dos tradiciones que compitieron en suseno, la liberal y la social-demó-crata–. De esta forma, mientras seconsagran la diversidad cultural,los mecanismos de participaciónpopular y la vigencia de los dere-chos humanos en sentido integral,no solo civiles y políticos sino so-ciales y culturales, simultáneamen-te se alienta la disminución delaparato estatal, la autonomía de labanca estatal y el impulso a las pri-vatizaciones. La Constitución tam-poco fue el esperado pacto de paz,pues aunque se desmovilizaron al-gunos grupos guerrilleros, los quequedaron en armas coparon el es-pacio abandonado y nuevos actores como el narco-tráfico y los paramilitares irrumpieron con fuerza, ele-mentos que analizaremos luego. De esta forma, losgobiernos de los años noventa oscilaron entre la aper-tura neoliberal y atender a lo social, de una parte; yentre la guerra y la paz, de otra. La resultante es nosolo la pérdida de credibilidad en el marco institu-cional sino el aliento a una salida guerrera del con-flicto armado. Todo ello es muy propicio para queuna propuesta autoritaria gane aceptación públicacomo sucedió en 2002 con el candidato disidenteliberal Álvaro Uribe Vélez.

Durante los cuatro años de su primer gobiernose puede hablar del fortalecimiento de la capacidad

estratégica de las fuerzas armadas, tendencia quenunca estuvo ausente en los gobernantes anteriores,incluso los que impulsaban los diálogos con la gue-rrilla. En realidad, desde los primeros acuerdos conla insurgencia en los años ochenta, siempre se man-tuvo la decisión de fortalecer las fuerzas armadas condiálogos de paz.23 El relativo fortalecimiento militar,luego de los “desastres” operativos de mediados delos noventa, se ha traducido incluso en mayor pre-sencia de la fuerza pública en el territorio nacional,24

pero difícilmente esto significa una mayor y mejor“presencia” integral del Estado.

El descuido de lo social ha seguido y la desis-titucionalización se agrava con la intervención per-

sonal y mesiánica de Uribe Vélez,saltándose los canales regulares, in-cluidos sus ministros y las autorida-des locales y regionales elegidas po-pularmente. Para lograr los finesque se propone no le tiembla lamano para cuestionar el ordena-miento jurídico –de hecho altos fun-cionarios del gobierno han propues-to desmontar aspectos progresivosde la Constitución del 91 como latutela y se derogó la prohibición dere-elección–. Hoy el Presidente estáobteniendo lo que por muchos añosbuscó la oposición: debilitar a lospartidos tradicionales, de por sí ya

en crisis desde la Constitución de 1991. No solo esla primera vez que una disidencia liberal logra elpoder, sino que está empeñado en crear una nuevaderecha sobre las cenizas de los partidos tradicio-nales.25 Ello ha obligado al sector social-demócratadel Partido Liberal a aclarar su posición ideológica,acercándose a la izquierda. No ocurre lo mismo conel Partido Conservador que, salvo algunas persona-lidades, está por ahora a la sombra de la buena es-trella del Presidente. Para nosotros, esta polariza-ción, que analizaremos al final de este escrito, esalgo novedoso pero discutible, especialmente porlas dosis que encierra de anti-política, la cual puedeser funcional al autoritarismo del Presidente –fenó-meno en el que Colombia no es única en el con-

El momento es

propicio para que

una respuesta

autoritaria gane

aceptación

pública.

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cierto de América Latina–. El gran respaldo electo-ral que Uribe Vélez recibió en el proceso electoralde 2006 propone otra paradoja para la democraciacolombiana: las mayorías parecen preferir la seguri-dad y el orden a costa de cierta libertad y de mayorequidad. Su propuesta de Estado Comunitario sin-tetiza tanto la “mano dura” en el manejo del ordenpúblico y su idea –retomada del gobierno de RafaelReyes– de menos política y más administración,como el “relativo” descuido de lo social condensa-do en mayor apertura neoliberal combinada con unadifusa autogestión comunitaria. Difícilmente este“fortalecimiento” del Ejecutivo vía un autoritarismoque debilita otras instituciones oficiales y los parti-dos políticos, es el camino para consolidar el Esta-do en sus múltiples funciones y menos para conse-guir la anhelada democracia.

Con el fin de entender la debilidad relativa o,mejor, el fortalecimiento selectivo del Estado co-lombiano y las dificultades en la construcción dela democracia conviene mirar otras dimensionesrelacionadas con los procesos de globalización yel conflicto armado que padece el país.

LOS EFECTOS DE LA GLOBALIZACIÓN

Los procesos de globalización son complejos yno necesariamente todos tienen consecuencias ne-

gativas para sociedades como la colombiana. Ade-más, estas consecuencias no son todas imputables ala forma de mundialización de la economía capita-lista. Si bien la imposición del dogma neoliberal hatenido efectos nefastos para la economía colombia-na en general y para el bienestar de los sectoressubalternos en particular, también es cierto que enlos últimos tiempos se han fortalecido mecanismostransnacionales que la gente ha aprovechado paraatenuar esos efectos negativos.

La apertura económica a los mercados inter-nacionales, que se había manifestado desde antesen el modelo gradualista de desarrollo colombia-no, tomó un carácter avasallador en los años no-venta. En realidad lo que ocurrió en esos años fueuna apertura “hacia adentro” que permitió el in-greso desbocado de importaciones, especialmentede bienes de consumo no durables y de lujo, conlo que se vio afectada no solo la producción in-dustrial sino especialmente la del campo (Misas,2002). Como es previsible, estas nefastas tenden-cias se podrían agudizar con la acelerada firma delTLC con Estados Unidos y el ingreso colombianoal Alca.

Si bien la agenda neoliberal ha caído mundial-mente en descrédito en los últimos años, dista deestar en retirada. El desmonte de lo poco de Estadode Bienestar que tenía Colombia y el furor de lasprivatizaciones en aras de una supuesta eficienciadel mercado, lejos de disminuir han aumentado enlos últimos años como lo muestran las recientes li-

22 Otorgados por Carlos Lleras en la reforma de 1968 como compensación por la consagración del presidencialismo en elordenamiento del gasto público.

23 En esto hay una curiosa, o paradójica coincidencia del Estado con la mayor guerrilla, las Farc, la cual desde sus orígenesproclamó la “combinación de todas las formas de lucha” y, aunque ahora parecen abandonarla, durante las conversacionescon Andrés Pastrana acordaron “negociar en medio de la guerra” (Valencia, 2002).

24 Eduardo Pizarro indica un crecimiento del Ejército Nacional, que contaba en 2004 con 191.000 integrantes y de la PolicíaNacional, con 97.000 miembros (Pizarro, 2004, 306-7). León Valencia, por su parte, calcula que para 2001 había 128.000soldados (Valencia, 2002, 177). Hallar cifras fidedignas del personal de las fuerzas armadas es difícil. Nosotros encontra-mos referencias que hablaban de 96.000 soldados y 80.000 policías a principios de los años noventa (Archila, 2003, 341),lo que sugeriría un crecimiento sustancial en el Ejército y menor en la Policía. Poco se dice de las otras fuerzas como laMarina y la Aviación, que posiblemente estén agregadas al Ejército en los datos de Pizarro. Lo que es más significativo yconfiable es su señalamiento sobre la mayor presencia de la Policía en el territorio nacional: ahora en el 95% de losmunicipios cuando en 2002 tenía una cobertura del 85% (Pizarro, 2004, 304).

25 Es lo que algunos autores han designado como un “bonapartismo autoritario” con grandes dosis mediáticas (Sánchez, 2005).

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quidaciones o ventas de empresas estatales de co-municación y bancarias, así como la división de laempresa petrolera, dejándole al Estado la parte me-nos rentable. Pero más de fondo está el descuido,cuando no el franco abandono, de la función socialdel Estado que ya denunciábamos. La propuestaneoliberal apunta a que el Estado solo se preocupede lo social por la vía de la focalización del gasto alos más pobres –los mismos que crea el neolibera-lismo– y por medio de subsidios a la demanda. Así,áreas cruciales de intervención como la salud y laeducación se han visto profundamente afectadas.La crisis de la educación pública en todos los nive-les, especialmente en el universitario, y el cierre dehospitales es una manifestación de este fenómeno.Pero también en el frente laboral el neoliberalismoha atacado la estabilidad y la calidad del empleoanulando muchas de las conquistas de los trabaja-dores en materias de ingresos, prestaciones y pen-siones, estabilidad laboral, capacitación técnica ybienestar en general.26 De esta manera, la agendaneoliberal incorporada con desigual entusiasmo porlos gobiernos colombianos desde 1990,27 ha afian-zado la fortaleza selectiva del Estado colombiano.

La apertura neoliberal y en particular la firmadel TLC a comienzos de 2006 –que está pendientede la aprobación de los respectivos congresos– enla que Colombia deja de lado a socios temporalescomo Ecuador y Perú, refuerza el unilateralismo conque los dos últimos gobiernos vienen manejandolos asuntos internacionales. Y no se trata de cual-quier unilateralismo; es una política internacionalorientada hacia –por no decir al servicio de– losEstados Unidos que también se manifiesta en laagenda contra las drogas y la lucha contra el terro-rismo, ambas a la zaga de los dictados de Washing-ton. Aunque se tocan las puertas de la ComunidadEuropea y de países como Japón y la China, lo quecuenta en las decisiones oficiales de Colombia esuna nueva versión del “respice polum” –mirar a la“estrella polar”, metáfora del presidente Marco Fi-del Suárez en los años diez del siglo pasado, quesignificaba volver los ojos a Estados Unidos– (Piza-rro, 2004).

Aunque el contexto mundial no favorece unaactitud muy independiente, Colombia ha gastado elpoco margen de maniobra en un acercamiento uni-lateral a la potencia del norte en aras de algunasprebendas comerciales. El crecimiento del cultivode la coca y de la comercialización de la cocaína,desplazando en importancia a Bolivia y Perú, haceque el país sea el centro de atención de las políticasmundiales antidrogas.28 Pero nuestras elites asien-ten y colaboran activamente para que ello ocurra.Así el gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002),superó con creces el aislamiento a que había sidosometido su antecesor y propuso el Plan Colombiaque se adornó de propósitos sociales para escondersu real intención de guerra contra el narcotráfico ysu supuesta aliada, la guerrilla. Los gobiernos Clin-ton y Bush no solo acogieron la propuesta sino quela han apoyado con vigor, convirtiendo a Colombiaen su mejor aliado en la región, elemento que mu-chos de sus vecinos resienten. Después del 11 deseptiembre de 2001, Pastrana primero y luego, y enforma más decidida, Uribe Vélez adhirieron a la cam-paña norteamericana contra el terrorismo, buscan-do solidaridades en el enfrentamiento interno con-tra las guerrillas a las que igualmente tacharon deterroristas. Por eso, al contrario de lo que ocurrióen casi toda América Latina, Uribe Vélez no dudóen respaldar a Bush en la aventurada guerra contraIrak.29 De esta forma el Estado colombiano debilitaaún más su precaria soberanía; y lo hace no solopor presión externa sino por iniciativa propia. Estonos deja bastante aislados en el concierto latino-americano, como se traduce hoy en la amenaza deVenezuela –nuestro segundo socio comercial– deretirarse de la ya debilitada Comunidad de paísesAndinos (CAN), a la que Colombia no prestó muchaatención por tornar sus ojos a la “estrella polar”.

Si bien la globalización manifiesta estos rasgosnegativos para la fortaleza del Estado colombiano yel bienestar de su población, ya decíamos que notoda ella es condenable. Con más frecuencia, movi-mientos sociales de carácter local, nacional e inclu-so mundial utilizan diversos mecanismos globalespara resistir a los embates del neoliberalismo. Tal es

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el caso de la universalización de los derechos hu-manos en el amplio sentido de la palabra y la crea-ción de instituciones trasnacionales que velan porsu protección como la Corte Penal Internacional.En el terreno social, por ejemplo, han sido impor-tantes las disposiciones emitidas por la OIT sobreprotección laboral o las que obligan a los Estadosfirmantes –y Colombia lo hizo a comienzos de los90– a consultar a las comunidades afectadas pormegaproyectos de desarrollo o por la extracción derecursos naturales.

Aunque en Colombia no hay altos indicadoresde protestas contra aspectos de la globalizaciónneoliberal, este tipo de acción no ha estado ausentey tiende a aumentar con fenómenos como el PlanColombia, la guerra en Irak y las negociaciones delTLC y del Alca. Además, en forma creciente, las lu-chas locales se proyectan globalmente, contandocon importantes muestras de solidaridad internacio-nal, como ocurrió en las movilizaciones indígenaspor preservar su territorio de una explotación pe-trolera, los U’wa, o de la construcción de una repre-sa hidroeléctrica, los Emberá-Katío (Santos y Gar-cía, 2004). Igualmente, en forma impensable haceunos decenios, campesinos y medianos empresa-rios cafeteros, arroceros y panaleros, conectados conredes mundiales, reclaman soberanía alimentaria yun comercio justo mientras reciben solidaridad desindicatos, estudiantes, feministas, ambientalistas yotros nuevos actores sociales. Incluso no faltan los

colombianos que en otras partes del mundo se ha-yan sumado a las protestas contra la globalizaciónneoliberal, o hayan juntado fuerzas con ciudadanosde los países en los que residen para denunciar anuestros gobiernos de turno. Esto ilustra tambiénuna cierta desterritorialización de las protestas pormultitudes que ya no responden a exclusivas iden-tidades nacionales (Hardt y Negri, 2004).

CONFLICTO ARMADO ¿CALLEJÓNSIN SALIDA?

Si el impacto de la globalización es generali-zado al orbe, así tenga rasgos complejos en cadanación, el actual conflicto armado parece ser unacaracterística del caso colombiano que hoy escasa-mente comparte con algunas naciones africanas yde Europa del Este. Pero no todo es excepcionalen nuestra violencia como muestra la historia lati-noamericana.

Ya veíamos que Colombia, al igual que mu-chas nacientes repúblicas iberoamericanas, tuvo di-ficultades en conseguir la unidad nacional, la quefinalmente se logró por la combinación de dominiodirecto del Estado con uno indirecto y negociadocon los poderes regionales que durante mucho tiem-

26 Estos aspectos fueron impulsados por César Gaviria (1990-1994) y se condensaron en las Leyes 50 de 1990, de reforma laboral, y 100 de1993, de seguridad social. Actualmente cursa en el Congreso un proyecto de ley para rebajar el salario mínimo lo que afectaría el conjuntode los salarios y la capacidad de consumo de la población.

27 Ernesto Samper (1994-1998) quiso ponerle “corazón” a la apertura, pero las acusaciones de vinculación con el narcotráfico produjeron unacrisis de legitimidad que lo hizo orientar el gasto social a objetivos más pragmáticos para salvarse de una condena en el parlamento, eigualmente debilitó los lazos con la comunidad internacional, especialmente con EE. UU., nación que no sólo lo “descertificó” en la luchacontra las drogas ilícitas sino que le negó la visa.

28 Nuevamente las cifras pueden ser engañosas, pero algo indican. Aunque los datos proporcionados por agencias norteamericanas muestranuna disminución del área cultivada entre 1999 y 2004 (Rojas, 2006, 67), por recientes informes de prensa, los ajustes en la medición hechapor dichas agencias muestran un incremento para 2005. En todo caso Colombia desplaza a Bolivia y Perú doblando su producción de coca(ibíd., 68). La disminución en áreas cultivadas no significa debilitamiento en los ingresos por narcotráfico que llegaban al 3,8% del PIB en1998 (Pizarro, 2004, 190). Hoy Colombia parece producir el 74% de la base de coca en el mundo (Rojas, 2006, 44).

29 Aunque en los últimos decenios hubo momentos de más actividad multilateral, e incluso de cercanía con el resto de Latinoamérica, unantecedente de esta actitud unilateralista fue el apoyo que el gobierno de Julio C. Turbay (1978-1982) dio a Inglaterra en su reconquista delas Islas Malvinas.

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po se confederaron en los partidos tradicionales Con-servador y Liberal. En dicho contexto se dieron lasconfrontaciones interpartidistas del siglo XIX e inclu-so la Violencia de mediados del siglo XX. Tan prontose apagaba el conflicto bipartidista en el marco de unnuevo régimen de coalición del Frente Nacional sur-gieron, al igual que en otros países de América Lati-na, las guerrillas revolucionarias alimentadas por eltriunfo cubano. Así aparecieron las prosoviéticasFuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc),el Ejército de Liberación Nacional (ELN) de rasgoscastristas y un poco después el maoísta Ejército Po-pular de Liberación (EPL). En su momento adujeronla desigualdad social y la exclusión política comomotivos de su rebelión. Después de una primera olea-da de lucha armada en los años sesenta –que envol-vió prácticamente a toda la izquierda colombiana yque tuvo momentos fulgurantes como cuando el sa-cerdote Camilo Torres ingresó al ELN para caer encombate a los pocos meses–, estas guerrillas cayeronen reflujo del que revivieron en una segunda oleadarevolucionaria alimentada por el ejemplo de las gue-rrillas centroamericanas. En esos años un nuevo gru-po armado de proyecciones más urbanas, el Movi-miento 19 de abril (M-19), tuvo gran protagonismo.Hasta ahí el conflicto colombiano tenía rasgos pareci-dos a lo ocurrido en otras partes de América Latina yera relativamente simple: insurgencia contra Estado.

En los años ochenta las cosas se complicaronporque no solo las drogas ilícitas se convirtieron enel combustible del escalonamiento armado sinoporque aparecieron nuevos actores como los para-militares, quienes fueron a veces fomentados por elresentimiento de las comunidades rurales ante losdesmanes de la guerrilla, pero también en otrasocasiones fueron creados por sectores de la fuerzapública en el marco de una estrategia contrainsur-gente (Romero, 2003). Su vinculación cada vez másestrecha con las mafias del narcotráfico hace quehoy sea difícil distinguirlos.

Por su parte, la guerrilla que había logrado unacierta unidad formal a finales de los años ochentapor medio de la Coordinadora Guerrillera SimónBolívar (Cgsb), se polarizó al comienzo del siguien-

te decenio. Grupos como el M-19, el PRT (PartidoRevolucionario de los Trabajadores), el movimientoindígena Quintín Lame y la mayoría del EPL se des-movilizaron e ingresaron a la institucionalidad par-ticipando en la Asamblea Constitucional que dioorigen a la nueva Carta en 1991. Los grupos que nose reinsertaron a principios de los noventa,30 se ex-pandieron desdoblando frentes y salieron de su ni-cho original selvático para incursionar en áreas demayor riqueza, incluidas las de narcocultivos. Apesar de la creciente participación de la guerrilla,especialmente de las Farc, en la cadena del narco-tráfico, éste sigue siendo un medio y no un fin desu accionar, aunque sin duda esta participación traeconsecuencias en su misma ideología y en la moralde sus miembros (Pizarro, 2004 y Valencia, 2002).

Desde el lado institucional las cosas no sonmejores. La respuesta del Estado a la violencia políti-ca ha sido errática, de corto plazo, por lo común hasido con fines electorales y no ha contado con mayorcontinuidad entre los sucesivos gobiernos (Restrepo,2006, 323-328). Algunos logros como los diálogos delos ochenta o las desmovilizaciones de comienzosde los noventa no han estado exentos del baño desangre que sigue envolviendo a la nación y, en todocaso, no han logrado silenciar los fusiles.

Los factores descritos hacen que la confronta-ción armada en Colombia se prolongue más allá delo que ocurrió en Centroamérica y en Perú, las expe-riencias más cercanas, y, sobre todo, que al involu-crar crecientemente a la población civil se degradehasta convertirse en una de las peores crisis humani-tarias que hoy contempla el mundo.31

Entender el conflicto armado colombiano esun verdadero rompecabezas. Y lo es porque no setrata de un mero ejercicio académico. Cada inter-pretación implica caracterizar a los actores y al con-flicto mismo, lo que tiene evidentes connotacionespolíticas. La violencia se puede condenar éticamen-te, como lo ha hecho la mayoría de los colombia-nos incluida la izquierda democrática, pero otra cosaes negarse a entenderla. Por ello coincidimos conmuchos autores, quienes –en contra de la opinióndel actual gobierno de Uribe Vélez– reivindican el

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carácter político del conflicto, así el componentedel narcotráfico y las acciones terroristas oscurez-can cada vez más ese carácter (González et al., 2002,Valencia, 2002 y Pizarro, 2004). Enese sentido el conflicto colombia-no se enmarca en dinámicas his-tóricas y estructurales, aunquecon particularidades en cada co-yuntura. Así ante la débil presen-cia estatal en regiones de fronte-ra, la guerrilla primero y luego losparamilitares, se convirtieron enreguladores de los conflictos y encreadores de ordenes para-estata-les. Es lo que María Teresa Uribellama también soberanías en dis-puta (Uribe, 1997). Claro que siesto funciona en ámbitos locales,en los planos regional y nacionalpredomina la lógica de control te-rritorial y la consolidación de “co-rredores” para el abastecimiento dearmas y pertrechos y la salida dela droga a los mercados internacionales (Gonzálezet al., 2002).32

El carácter político del conflicto no quiere de-cir que responda simplemente a “causas” como ladesigualdad o la precariedad democrática, segúnreclama la insurgencia.33 Incluso modificaciones pro-gresistas para la democracia, lejos de disminuir la

confrontación armada, la retroalimentan Tal es elcaso de la descentralización, que siendo un logrodemocrático –pues favorece la mayor participación

de los sectores subalternos–, enColombia termina estimulando alos actores armados por el manejoque pueden hacer de los presu-puestos locales y regionales. Estoes lo que se conoce como “clien-telismo armado” (Peñate, 1997). Asu vez, la descentralización favo-rece un mayor protagonismo delas elites regionales y locales, quie-nes por temor a verse desplaza-das por nuevas fuerzas políticasconstruyen alianzas con actoresarmados ilegales, debilitando aúnmás el Estado (Romero, 2003). Porello consideramos que el carácterpolítico del conflicto colombianoreside más en la compleja relaciónentre Estado y sociedad civil, esdecir, en la comprensión del or-

den social y del papel que allí cumple el Estado,que estrictamente en “causas” como la pobreza o lalimitación de la democracia.

Para entender mejor la complejidad de nuestraconfrontación armada resta considerar el aspectogeopolítico. Aunque el colombiano es un conflictointerno, siempre ha tenido connotaciones globales.

El carácter político

del conflicto no

quiere decir que

responda

simplemente a

“causas” como la

desigualdad o la

precariedad

democrática.

30 Un sector del ELN se desmovilizó en 1994 como Corriente de Renovación Socialista (CRS).31 A comienzos de los años noventa Colombia llegó a tener la segunda tasa de homicidios del mundo, después de El Salvador: 78 por 100.000

habitantes en 1991 (Archila, 2003, 237). Aunque ha bajado –en 2002 llegó a 66– sigue siendo muy alta en términos comparativos. Laviolencia política sería responsable entre el 15 y el 20% de estos crímenes (Pizarro, 2004, 54). Algunas cifras adicionales ilustran lamagnitud de nuestra crisis humanitaria: entre agosto de 2002 y diciembre de 2004 se denunciaron 414 casos de desaparición forzada, 3.127ejecuciones extrajudiciales, 491 torturados y 1.437 amenazas de muerte. En cuanto a violaciones del DIH en solo 2004 se reportaron 2.218infracciones graves a civiles muertos, heridos, torturados y amenazados, mientras se reportaron 895 combates con 1.906 combatientesheridos o muertos (Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu, 2005, 145-146). La cifra de desplazadosinternos se calcula en 3’000.000, algo menos del 10% de la población total del país.

32 Este no es el espacio para profundizar en las dinámicas del conflicto armado colombiano. Baste anotar, siguiendo a los autores citados, quehay marcadas diferencias entre la insurgencia y los paramilitares en términos del control espacial –más concentrados en los casos urbanoslos segundos y retirados a las áreas rurales la primera– y formas organizativas –más federados los segundos, más centralizada la primera,especialmente las Farc–.

33 Pizarro llega a decir que, en contravía de lo reclamado por la guerrilla, el conflicto armado ha aumentado la inequidad de la sociedadcolombiana (Pizarro, 2004, 252-253). Claro que este señalamiento es un tanto simple, pues la insurgencia puede argumentar que ella buscala toma del poder para transformar la sociedad y no meras reformas en el marco del capitalismo.

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En el pasado fue más la lógica de la guerra fría queuna efectiva participación de potencias extrajerasen nuestra confrontación. Esto explica, en parte,porque continúa vivo incluso después de la caídadel muro de Berlín. Por supuesto, la dimensiónglobal tiene hoy rasgos que acotan, pero no deter-minan totalmente nuestro conflicto. La guerra con-tra el terrorismo después del 11 de septiembre 2001pone un nuevo contexto al conflicto colombiano.Ya veíamos como los últimos presidentes acogensin grandes reservas la agenda antiterrorista norte-americana. De alguna manera ello les sirve paracatalogar a los actores armados ilegales como terro-ristas, desvirtuando a su favor el carácter político denuestro conflicto.

De esta forma, la superposición de lógicas (lo-cales, regionales, nacionales y aun globales), lamultiplicidad de actores y las erráticas respuestasoficiales hacen del conflicto armado colombiano unverdadero galimatías en el que la población civil,especialmente en los campos, es la más afectada.34

Así se constata en sus efectos tanto físicos –asesina-tos, detenciones arbitrarias, desplazamientos y exi-lio de dirigentes y activistas sociales y políticos–35

como en el debilitamiento de las organizacionessociales hasta doblegarlas o desaparecerlas, espe-cialmente en las zonas de choque armado más agu-do, para no hablar del genocidio contra organiza-ciones políticas como la Unión Patriótica.36

Ante este escalofriante panorama, los sectoressubalternos en Colombia no son pasivos y si bienno pueden dar respuestas masivas y contundentes,precisamente por la capacidad de coerción de losdiversos grupos armados, sí levantan valientementesu voz de protesta, denuncian crecientemente losintentos de instrumentalización guerrera y propo-nen salidas al conflicto armado.37 En forma menosfrecuente, pero más notoria, diversas comunidadesrurales, especialmente los indígenas del Cauca, hanpromovido heroicos actos de “resistencia civil” con-tra la insurgencia, los paramilitares y los desbordesde la fuerza pública (Peñaranda, 2006, 554-559).38

Otras han promovido “comunidades de paz” con elfin de alejar de sus regiones, así sea temporalmente,

a los actores armados (García et al., 2005). Estosesfuerzos, como en general los desplegados por lasociedad civil en pos de la paz, no han podido cam-biar el rumbo de la guerra en Colombia. Sin serexpertos en el tema, nos atrevemos a postular quela salida del conflicto depende especialmente deque las partes –Estado y actores armados ilegales–reconozcan la necesidad de negociar, cosa que pa-rece estar distante en el caso colombiano.39 Por su-puesto el fortalecimiento de un actor político quepresione la salida política sería un paso fundamen-tal (Valencia, 2002), pero esto no es un hecho con-sumado en Colombia porque la sociedad civil estádividida hoy en torno a la paz o la guerra, fruto delcambio en la dinámica del conflicto armado.

El Estado, después de veinte años de combinardiálogos de paz con fortalecimiento del aparatomilitar, en 2002 invirtió los términos de su propues-ta. En ello influyó el fracaso de las negociacionescon las Farc en el contexto internacional de la cam-paña antiterrorista después del 11 de septiembre de2001. En efecto, Andrés Pastrana, en forma improvi-sada y con ribetes electorales, le apostó a un proce-so de paz sobre la base de crear confianza en lacontraparte, sin sacrificar el rearme de las fuerzasarmadas. De esta forma a las Farc se les concedióen enero de 1999 una zona desmilitarizada, llamadade distensión, con un área de 42.000 km2 –tan gran-de como Suiza, aunque poco poblada–. La insur-gencia, por su parte, llegó a la mesa de negociaciónenvalentonada por los triunfos militares consegui-dos a partir de 1996, lo que a su vez fue resultadode su decisión de privilegiar la acción militar sobrela política y de nuevos elementos tácticos (Valencia,2002). Ninguna de las partes estaba convencida deque la negociación era la única salida; más bien losdiálogos eran un paréntesis en la guerra, no el prin-cipio de su fin. Así no lo percibió la sociedad civil,que sí estaba convencida de la gran oportunidadpolítica que representaban las negociaciones en lazona de distensión. Por eso acudió a las audienciaspúblicas y participó en las interminables discusio-nes programáticas.40 Pero el proceso no podía lle-gar a ningún término porque negociar en medio del

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conflicto era dejarlo continuar en su propia dinámi-ca. Así se hizo evidente el 20 de febrero de 2002cuando Pastrana declaró rotas las conversacionescon las Farc.

Con el ELN, la otra fuerza insurgente activa, nohubo diálogos en ese momento porque su accionarmilitar era menos notorio y porque ella misma leapostó a conversar más con la sociedad civil quecon el Estado. Con todo, hubo intentos de crearotra zona desmilitarizada con esta guerrilla, aunquemucho más acotada que con las Farc. Pero los po-bladores del Magdalena Medio se opusieron, enparte presionados por los paramilitares quienes sen-tían que con ello perdían territorios conquistados asangre y fuego (Archila et al., 2006).

El resultado de estos fracasos en los diálogoscon la insurgencia es un viraje de la opinión públicahacia el discurso de Álvaro Uribe Vélez, quien des-de hace años ha sido un acérrimo enemigo de cual-quier negociación con la guerrilla para privilegiar lasalida militar. Así llega al poder en la primera vueltaen 2002 e inaugura su política de “Seguridad Demo-

crática”. Según Eduardo Pizarro ésta tiene cuatroejes: a) reconstrucción del Estado y de la goberna-bilidad democrática; b) quiebra de las “economíasde guerra”; c) superación del “empate negativo” porel fortalecimiento estratégico de la fuerza pública; yd) una vez se den las anteriores condiciones sebuscarán negociaciones con los actores armadosilegales (Pizarro, 2004, cap. 7). Por detrás de estasestrategias hay un proyecto autoritario que ha sidodenunciado –para disgusto del Presidente– por in-telectuales, activistas sociales y las ONG de dere-chos humanos. Según estas denuncias, el gobiernode Uribe Vélez desconoce que haya un conflictoarmado y más bien habla de una lucha contra elterrorismo, lo que involucra a la población civil enesta guerra, negando principios del DIH como el de“distinción” entre combatientes y no combatientesy el de “inmunidad” o la exigencia a los actoresarmados de no convertir a los civiles en objetivomilitar (Zuluaga, 2005, 3).

Recientemente, en su campaña como candida-to a la reelección, el presidente Uribe ha ratificado

34 Pizarro insiste en cuantificar los “costos económicos” –directos e indirectos– del conflicto armado en Colombia, pero aporta cálculos muydisímiles que fluctúan entre el 0,5% y el 6% del PIB (Pizarro, 2004, 236, 249 y 252).

35 Además de los datos ya señalados de violación de Derechos Humanos y del DIH algunas cifras sobre actores sociales ilustran lo indicado:según Miguel Ángel Beltrán entre 1974 y 2004 fueron asesinados 2.118 indígenas (Beltrán, 2005, 93); en el caso de los sindicalistas, deacuerdo con la ENS, entre 1991 y 2002 fueron asesinados 1.504 activistas y 421 dirigentes laborales (fuente citada por Delgado, 2004, 56).Aunque el gobierno insiste en que han disminuido las violaciones de derechos humanos a los sindicalistas, las cifras no permiten sacar estaconclusión. Según la misma ENS entre el 7 de agosto de 2002 –fecha de posesión de Uribe Vélez– y el 1 de junio de 2005 se registraron1.761 violaciones de derechos humanos a activistas laborales, cuando en los tres últimos años de Pastrana la cifra fue de 1.633, es decirhubo un aumento del 7,8%. Si se mira a las mujeres sindicalistas la situación se torna más dramática, pues se pasa de 187 denuncias en lostres últimos años de Pastrana a 529 denuncias en los tres primeros de Uribe: un aumento del 187,5%! (ENS, 2005, 132).

36 La Unión Patriótica fue resultado de las conversaciones de paz entre las Farc y el gobierno de Belisario Betancur (1982-1986). En generalse habla de más de 3.000 asesinados de ese movimiento desde 1986. Una investigación no publicada del profesor Iván Ortiz documenta1.095 casos para los años 1986-1990.

37 Según la Base de Datos sobre Luchas Sociales del Cinep, el rechazo a la confrontación armada, la búsqueda de una solución política delconflicto, así como la exigencia del cumplimiento de los derechos humanos y del DIH constituye el principal motivo de las protestas desdelos años noventa. En otra Base de Datos sobre Acciones por la Paz del mismo Cinep se señala que dichas acciones se han escalado desdelos años 90 y en particular desde 1997, llegando a más de 50 por año.

38 Algunas autoridades locales y regionales han intentado promover actos de “resistencia”, que ya no son tan civiles, pero que logran teneralgún impacto mediático. El mismo presidente Uribe ha buscado cooptar estos métodos en su lucha contra el terrorismo, sin tener el éxitoque ha logrado en otros frentes. Este fenómeno, en todo caso, matiza la idea de un Estado monolítico e ilustra la fluidez de lo social y lopolítico en Colombia.

39 Pizarro cree que estamos en un punto de inflexión que nos acerca al final del conflicto armado por la supuesta superioridad estratégica dela fuerza pública (Pizarro, 2004), pero eso no es compartido por la mayoría de los analistas, como lo muestra el reciente libro del Institutode Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (Iepri) de la Universidad Nacional de Colombia (2006).

40 Según León Valencia 23.795 personas desfilaron por la zona de distensión para escuchar 1.069 exposiciones (2002, 50).

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su visión del conflicto en la que resuenan ecos ana-crónicos de guerra fría: “el país va a tener que esco-ger entre la defensa de la política de Seguridad De-mocrática y el comunismo disfrazado que le piensaentregar la patria a las Farc” (El Tiempo, 6 de mayode 2006, I6). Como quien dice, el que no está conél, es un “comunista disfrazado”, pero no cualquie-ra sino uno que le “entregará la patria a las Farc”.En este fuego cruzado la población civil terminasiendo la víctima, lo que constituye el meollo de lacrisis humanitaria por la que atraviesa el país y quedista de estar resuelta.41

Ahora bien, la administración de Uribe Vélezno cierra las puertas al dialogo, pero lo consideracomo última instancia, salvo en el caso de los pa-ramilitares con quienes ha emprendido un discuti-ble proceso de negociación. Así, hasta el momento–mayo de 2006–, se han desmovilizado más de30.000 activos (muy por encima de los cálculosiniciales), que han entregado solo una tercera par-te de las armas.42 Dentro de la llamada Ley de Jus-ticia y Paz, que pretende darle marco jurídico aesta desmovilización (y a otras eventuales con laguerrilla), solo menos del 5% de los paramilitareshan confesado crímenes para ser juzgados penal-mente, de los cuales cerca de 50 están eximidospor figurar como “comandantes” de esos grupos, yel resto saldrá pronto porque hay múltiples rebajasa las penas. En todo caso el castigo máximo paraquienes se acojan a esa ley será de ocho años,cuando la legislación normal tiene como penamáxima 40 años. De esta forma, las masacres co-metidas por ellos no serán castigadas, lo que signi-fica una gran impunidad. Tampoco habrá esclare-cimiento total de la verdad y menos una completarestitución a las víctimas.43

Si bien dicha ley fue discutida ampliamente yaprobada por el Congreso, lo que formalmente esuna muestra de democracia, poco se tuvo en cuen-ta a sus críticos, que no solo fueron las víctimas sinoprestantes intelectuales y políticos, algunos de ellosafiliados al uribismo. Esto lleva a la triste conclusiónque el proceso con los paramilitares es una panto-mima, pues no solo no hay un desmonte total de las

estructuras militares –no se entregaron todas las ar-mas, algunos no se han desmovilizado y otros hanregresado a la actividad violenta–, sino que sus co-nexiones económicas y políticas siguen vivas.44 Loque más les preocupa a los paramilitares es la ame-naza de extradición a Estados Unidos o la eventualacción de la Corte Penal Internacional. Por eso ad-hieren al Presidente-candidato como tabla de salva-ción, dada la discrecionalidad de la que goza elgobierno para extraditarlos.45

Las discutibles negociaciones con los paramili-tares y los primeros pasos que se dan con el ELNparecerían responder a una estrategia de aislar a lasFarc para enfrentarlas directamente en términos mi-litares y así doblegarlas para que regresen a la mesade negociación. Ellas, por su parte, si bien han he-cho un repliegue táctico, no están derrotadas. Igual-mente se niegan a dialogar con el gobierno, aun enasuntos humanitarios, a no ser que se les despejede nuevo un territorio sustantivo.46

Así las cosas, y para concluir este punto, nin-guna de las partes en el conflicto están convenci-das de la necesidad de negociar y, aunque secto-res de la sociedad civil intentan presionarlas, pocopueden lograr ante esta mutua intransigencia. Lareelección de Álvaro Uribe Vélez en la primeravuelta del 28 de mayo de este año, en la que obtu-vo casi dos terceras partes de la votación –casi 10%más de lo conseguido hace cuatro años–, prologa-rá el énfasis militarista más que político del con-flicto armado colombiano. Con ello no solo habrámás guerra sino que la democracia colombianaseguirá debilitándose porque el ideal del mutuofortalecimiento del Estado y la sociedad civil se-guirá estando distante. Pero, por fortuna, la genteno se resigna ante este oscuro panorama. Veámoseste componente definitivo en la utopía democrá-tica colombiana.

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LA CONSTRUCCIÓN DE DEMOCRACIADESDE ABAJO

Para analizar los aportes de los movimientossociales a la construcción de la democracia en Co-lombia, consideraremos brevemente lo que ense-ñan las protestas sociales y luego estudiaremos losnuevos contextos de la acción política desde elmundo de lo social.47

Según las fuentes de la figura 1 el total de lu-chas sociales en Colombia entre 1975 y 2005 es de13.130. El promedio anual para estos treinta y unaños es de 423 protestas, casi tres veces superior ala media histórica entre 1958 y 1974, que fue de 173por año (Archila, 2003). Se constatan tres picos deactividad que han coincidido con momentos de re-

forma política o de diálogos con la insurgencia–1975, 1985-87 y 1999–. Pero no se podría concluirapresuradamente que hay una total correlación en-tre democracia y protesta, pues ha habido otrosmomentos reformistas que poco han suscitado mo-vilización social.48 Por eso mismo llama la atenciónlas cifras de los dos últimos años, en contra de unsentir común que supondría que durante el gobier-no de Uribe Vélez disminuyó la protesta popular.

La información que soporta la figura 1 arrojaluces también sobre algunas tendencias de las lu-chas sociales en Colombia en la última parte delsiglo XX e inicios del XXI. Aunque hay cambiantesprotagonismos en los actores sociales, resalta el pesode los que portan una identidad de clase: obreros ycampesinos. Sin embargo, estos últimos han dismi-

41 En ese contexto se producen las violaciones a los derechos humanos ya señaladas, a las que se suman las crecientes “detencionesarbitrarias” que, entre el 7 de agosto de 2002 y el 7 de agosto de 2004, fueron 6.332 en 507 eventos, lo que equivale a 8,7 personasdetenidas diariamente. El carácter masivo e indiscriminado de estas medidas se demuestra en que en solo 77 eventos fueron detenidas5.535 personas, que por lo general fueron dejadas luego en libertad porque no se les encontró relación con la insurgencia (Observatoriode Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu, 2005, 147).

42 El Tiempo, 20 de abril de 2006, I2. Andrea González y Jorge Restrepo (2006, 8-9) acuñan cifras diferentes de paramiltares desmovilizados–28.255– y de armas entregadas –16.547–, lo que arroja una relación arma-hombre de 0,59, muy similar a la vista en otros procesos fueradel país y superior a los desarmes de la década del noventa, salvo el de la CRS. Su análisis matiza la pregunta que la gente se hace en tornoa las armas de los paramiltares, pues enfatizan que este asunto no es el más importante dentro de los componentes de una estrategia dereducción de la violencia.

43 Un reciente fallo de la Corte Constitucional –cuyo texto definitivo aún no se conocía a mediados de junio– aunque deja viva la citada leyle pone algunas cortapisas cruciales: declarar el paramilitarismo como delito común y no político, dejar vigentes las penas de los que yaestán acusados, exigir la confesión de toda la verdad, reparar a las víctimas con los bienes despojados y no contabilizar el periodo dediálogos para rebaja de la pena. Esto sin duda la modifica reduciendo sus alcances –lo que ha provocado airadas respuestas de losdesmovilizados y sus aliados–, pero deja intactos elementos críticos de fondo como los aquí denunciados (El Tiempo, 19 de mayo de 2006,28).

44 Algunos políticos señalados de tener lazos con los paramilitares, lograron ser nuevamente elegidos en marzo de 2006, a pesar de habersido expulsados de partidos incluso de algunos uribistas. Sus estructuras económicas poco han sido tocadas salvo en algunos casos deevidentes actividades ligadas con el narcotráfico. Como si fuera poco, la revista Cambio calculaba que 2.500 paramilitares se mantenían enarmas o habían engrosado a nuevos frentes de ellos (Cambio, 12-18 de junio de 2006, 20-26).

45 Recientes denuncias de infiltración paramilitar en un organismo de seguridad dependiente de la Presidencia (DAS), además de signos decorrupción, ponen en duda la distancia que el gobierno pretende mostrar ante estos actores armados ilegales.

46 Subsiste en las Farc una demanda territorial que de alguna manera refleja la búsqueda de reconocimiento nacional e internacional como“fuerza insurgente” y no terrorista. Esto lo traduce en forma pragmática uno de sus comandantes, el “Mono Jojoy”, al decir: “pasaránalgunos años y volveremos para solicitar varios departamentos o simplemente para ir a salvar lo que quede de nosotros, sentados a lamesa, en algún pueblito de Alemania”, en despectiva alusión a los esfuerzos del ELN (Valencia, 2002, 79).

47 En esta sección nos apoyamos en la Base de Datos de Luchas Sociales que construye el Cinep desde 1975 con base en información de 10periódicos. Como se decía en el apartado conceptual, la protesta es una forma de hacer visibles a los movimientos sociales, pero no es laúnica. Igualmente no toda lucha puntual genera movimiento social.

48 Tal fue el caso de principios de los noventa cuando se produjo la desmovilización de importantes contingentes guerrilleros o de mediadosdel mismo decenio cuando se intentó un cierto reformismo social. En uno y otro caso hay atenuantes como la apresurada aperturaneoliberal de Gaviria o la crisis de gobernabilidad de Samper. Para un análisis más detallado de estas tendencias ver Archila (2003) yArchila et al. (2002).

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nuido su visibilidad en términos de protestas, lo cuales una consecuencia más del conflicto armado co-lombiano, entre otros factores. Algo similar ocurrecon los estudiantes, pero en forma menos dramáti-ca que los campesinos. En cambio cobra protago-nismo el sector de “pobladores urbanos”, un actorpoliclasista por definición. Estos cuatro sectores dancuenta de más del 90% de las protestas observadasen el país en los últimos 31 años. Ello sugeriría elpeso de demandas por igualdad de clase, cosa quees ratificada parcialmente cuando se miran los mo-tivos de las luchas sociales.

En efecto, si bien históricamente más de lamitad de las demandas giraron en torno a asuntos“materiales” –salarios y empleo, tierra y vivienda,servicios públicos domiciliarios y servicios sociales–, desde los años noventa para acá las exigenciasmás políticas –incumplimientos de leyes y pactos,respeto a los derechos humanos y el DIH, papel delas autoridades y debates políticos, incluido el con-

flicto armado– cobran creciente importancia paraconstituir el grueso de las protestas actuales.49 Estono significa que Colombia haya solucionado los pro-blemas materiales de pobreza e inequidad, sino queel conflicto armado exige dar prioridad al respetopor la vida y las garantías constitucionales. Comodecíamos al inicio, nuestro caso es un ejemplo, talvez extremo, de la construcción de una ciudadaníacivil y política en permanente disputa. Convieneresaltar también que las protestas por respeto a lasdiferencias étnicas, culturales, de género y de op-ción sexual, aunque no son muy numerosas tien-den a aumentar en los últimos años, en consonan-cia con los vientos que soplan en otras partes delplaneta.50

El análisis de la ubicación espacial de las lu-chas sociales permite igualmente interesantes re-flexiones para el tema que nos ocupa. Son las áreasmás desarrolladas en términos económicos, conmayor presencia estatal en forma integral y con más

Figura 1Luchas sociales en Colombia 1975-2005

Fuente: Base de Datos sobre Luchas Sociales, Cinep.

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“capital social” –condensado en organizaciones so-ciales y mayor participación política– las que másprotestan.51 De nuevo parece que la lucha social sepuede ejercer mejor en espacios más democráticos,lo que también funciona a la inversa: una democra-cia se fortalece si permite la expresión del descon-tento. Para nuestra lectura de la “lógica” de las pro-testas sociales, lo anterior nos permite ratificar queno es la privación absoluta la que motiva la protestasocial sino la percepción de una inequitativa distri-bución de la riqueza (Archila, 2003, cap. 8).

En términos territoriales también hubo hastalos años noventa una triple asociación entre zonasde creación de nuevas fuentes de ingresos –petró-leo, metales preciosos, plantaciones bananeras o depalma africana y últimamente cultivos ilícitos–, ma-yores indicadores de violencia y números altos deprotestas. Decimos que hubo esa asociación hastalos noventa, porque a partir de la implantación delos paramilitares en muchas de esas áreas o de laconsolidación de las Farc en otras, las protestas so-ciales disminuyeron notablemente en esas regiones,transformando la distribución espacial de las luchassociales.52 La ausencia de democracia las ahoga perono las anula, pues todavía hay afortunadamentequienes desafían estos ordenes para-estatales.

Lo que los datos resumidos muestran, en tér-minos gruesos, es que, a pesar de la degradación dela violencia y de los efectos negativos que tienepara la sociedad civil, como ya describimos, la gen-te no se resigna y trata de jugar un papel activo, almenos para protegerse de sus devastadores efectos.

Además los análisis de las protestas enseñan que,sin duda, los actores sociales contribuyen a la de-mocracia presionando por una ciudadanía integral,no sólo civil y política –dimensiones que se debenconquistar permanentemente–, sino también social.Exigen equidad socio-económica pero con respetocreciente por la diferencia cultural. Con todo su ac-tividad no se limita a la protesta, también abarca unamplio espectro de acciones sociales y nuevas for-mas de incursión en lo político. Ampliemos estosotros aspectos para tener el cuadro más completode la acción de los subalternos en pro de la utopíademocrática en Colombia.

Ya hemos señalado la tendencia a una crecien-te incorporación de temas políticos en las luchassociales desde los años 80. Pues bien, si se mira concuidado la figura 1, hay dos puntos de aumento delpromedio de luchas en los últimos siete años: 1999y 2004 (con 593 y 509 acciones respectivamente).Lo que llama la atención de estos dos momentos noes solo el número de protestas, sino los asuntos quese han debatido en la esfera pública: el Plan deDesarrollo del gobierno de Andrés Pastrana y laspropuestas de referendo y reelección del actualmandatario Álvaro Uribe Vélez. En ambos casos sehan producido acciones masivas y de cobertura na-cional, sin que necesariamente reflejen el grueso dela opinión pública, que parece marchar por otra vía,especialmente durante el último gobierno. La co-yuntura de 1999 sirvió para aclimatar la propuestalanzada desde el sindicalismo de crear un FrenteSocial y Político (FSP) que ha tenido una destacada

49 No sobra recordar aquí lo que ya se decía sobre las múltiples acciones en favor de la paz y los eventos de “resistencia civil” a los actoresarmados ilegales o a los desbordes de la fuerza pública.

50 El reciente fallo de la Corte Constitucional que despenaliza el aborto en casos de violación, malformación del feto y afectación de la saludde la madre, es un ejemplo limitado, y tal vez tardío en comparación con otros países, pero significativo en la lucha por los derechos delas mujeres (Cambio, 15-19 de mayo, 2006, 30-32). Este hecho sugiere reflexiones sobre el uso de la ley para avanzar en la emancipación,tema que escapa a estas páginas pero que introduce nuevos horizontes a la lucha social y política en Colombia como sugieren Santos yGarcía (2004).

51 Esto puede ser un ejemplo de cómo Estado y sociedad civil se fortalecen mutuamente. En efecto, un estudio adelantado por la FundaciónSocial sobre participación ciudadana en el plano local concluye que los más altos índices los muestran aquellos municipios en donde elEstado hace mayor presencia en términos de gasto público, visibilidad de las instituciones, planta de funcionarios y posibilidades detramitar demandas y manejar conflictos (Sarmiento y Álvarez, 1998, 135-136).

52 Con un equipo de investigadores de Cinep hicimos este análisis para el caso del Magdalena Medio (Archila et al., 2006).

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figuración en la vida pública nacional desde esemomento hasta hoy fundirse en el Polo Democráti-co Alternativo (PDA). A partir de 2003 las mismasfuerzas de izquierda social y política, a las que sesuman sectores del centro liberal, se han atribuidola derrota del referendo uribista que pretendía cam-biar la Constitución y se proponen enfrentar la re-elección del Presidente, sin que en este caso eléxito esté garantizado (Rodríguez, Barret y Chávez,2005). Es de resaltar igualmente, que en este pro-ceso de politización la izquierda social y políticaexpresada en el recién constituido PDA se deslin-da cada vez más claramente de la opción armadaencarnada por la insurgencia.

Fruto de estos impulsos y de otros menos visi-bles por estar inscritos en el ámbito local y regional,hay indicios de un repunte significativo de la iz-quierda en Colombia. Desde finales de los ochentay principios de los noventa, líderes y activistas delos movimientos sociales han llegado no solo a losescaños de los cuerpos representativos locales ynacionales, sino que han accedido por voto popu-lar a alcaldías y gobernaciones. Esto es resultado dela búsqueda de representación directa de los acto-res sociales ante la crisis de la política. La novedadactual reside en dos factores: de una parte, en laformalización de organizaciones políticas hoy unifi-cadas en el PDA, sin negar las tensiones existentesen su seno; de otra parte, en la conquista, en octubrede 2003, de algunos de los cargos más importantesdespués de la Presidencia de la República, como esel caso de la alcaldía de Bogotá y la gobernación delValle del Cauca. Parecería que la creciente polariza-ción política en Colombia, fruto de la disminucióndel centro durante el mandato de Uribe Vélez, ofre-ciera mayores posibilidades para que una “nueva”izquierda democrática accediera al poder nacional(Rodríguez, Barret y Chávez, 2005).53 Y en esto es-taríamos en consonancia con los vientos que so-plan en América Latina, aunque por el momentoseamos gobernados por una “nueva” derecha.

La irrupción de actores sociales en la políticaincluso electoral es un signo positivo de ampliaciónde sus horizontes de lucha y de maduración de pro-

cesos organizativos, lo que renueva la política, puesella deja de ser un privilegio de las elites ilustradasde derecha e izquierda. Lo curioso es que esta re-novación desde abajo ha presionado la formaliza-ción de estructuras políticas, a su vez exigidas porrecientes reformas políticas. Decimos qué curioso,porque en términos comparativos en Colombia laizquierda ha tenido una tradición más partidista –incluso reforzada por la guerrilla que se comportacomo Organización Político Militar (OPM)– que mo-vimientista como ocurre, por ejemplo, en Bolivia yEcuador (Rodríguez, Barret y Chávez, 2005). Ello bienpuede ser reflejo de la relativa debilidad histórica denuestros movimientos sociales, situación que comien-za a cambiar en tiempos recientes. Lo que es eviden-te es la recomposición de la izquierda –social y polí-tica– en Colombia que se expresa en una nacientefuerza electoral superior a la mostrada en el pasado.Esto, sin duda, es positivo para nuestra democraciaporque se pluraliza efectivamente.

En estos procesos, que no son resultado exclu-sivo de la acción socio-política de la izquierda, hayal menos dos riesgos. Uno reside en que la izquier-da social y política reunida en el PDA, tiene en suseno corrientes diversas que hasta hace poco no sepodían ver ni en pintura. El “canibalismo” tradicio-nal de la izquierda se recreó en nuestro medio pordiferencias ideológicas y por viejos alineamientosinternacionales, afortunadamente hoy en desuso.Estas diferencias bien pueden alimentar una sanapluralidad –un signo de los tiempos en la nuevaizquierda en contraposición con el unanimismo delos partidos comunistas–, como bien pueden signi-ficar una amenaza para su unidad y la coherenciade su acción política.54

El otro riesgo es que, aunque hay una positivaintegración entre izquierda social y política, ésta estodavía frágil porque responde a lógicas que hanestado tradicionalmente separadas. Es claro que notodos los movimientos sociales por definición sonde izquierda y que su acción política no se restringeal escenario electoral, por el contrario cubre unaamplia gama de actividades en los terrenos públi-cos como las descritas en las luchas sociales.55 Pero

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incluso cuando dan el salto a la política no siemprees porque quieran cualificar sus luchas. Este pasotambién puede ser resultado de la desinstitucionali-zación alimentada desde arriba, que ya analizába-mos. Ante la crisis de organizaciones como los sin-dicatos y de viejas estructuras partidistas, ademásdel recorte de salidas institucionales, la gente pue-de llenar espontáneamente el vacío, acudiendo a la“anti-política”, lo que derivaría en una situación degran inestabilidad institucional que caracteriza aotros países de la región.56 Así el riesgo de la anti-política es el otro lado de una “politización” de losmovimientos sociales que puede atravesar palos enlas ruedas de la democracia, porque debilita a lospartidos y abre la puerta a un mesías que prometala salvación…

A pesar de estos riesgos, la democracia en Co-lombia recibe aliento desde la acción social y polí-tica de los grupos subalternos. Hasta ahora no hanlogrado torcer el rumbo de la guerra ni modificarel modelo económico imperante, pero dan pasoscada vez más firmes para “democratizar la demo-cracia” colombiana. Así sea defendiendo la vida yel Estado social de Derecho, amenazados por múl-tiples fuegos, es grande su contribución a que laprecaria democracia colombiana no se ahogue. Suaporte para fortalecer la sociedad civil, aunque nosiempre es claro y contundente, parece anunciarmejores tiempos.

CONCLUSIONES

Los cuatro procesos descritos arrojan una rea-lidad compleja en Colombia que llena de perpleji-dades a propios y ajenos. Así hemos visto que laviolencia y la globalización neoliberal restringen lademocracia y aumentan la inequidad, pero no sonlas únicas responsables, porque obran también ele-mentos estructurales, especialmente en cuanto a lafortaleza selectiva del Estado –que a su vez está re-lacionada con el conflicto armado y la pérdida deautonomía nacional en el manejo de la globaliza-ción–. El gobierno actual, lejos de disminuir esastendencias las realimenta. Aunque se manifieste al-gún fortalecimiento de la fuerza pública y una rela-tiva disminución del accionar de los grupos arma-dos ilegales, el conjunto de la política de SeguridadDemocrática tiene más de seguridad que de demo-cracia. El panorama es oscuro pero hay luces en elhorizonte: en esta dirección podemos destacar comosignos de fortalecimiento de sociedad civil los mo-vimientos sociales politizados y la aparición de unaizquierda democrática que puede consolidarse conla polarización que vive el país.

53 En las pasadas elecciones parlamentarias de abril de 2006, el PDA obtuvo algo más del 10%, cifra reducida en términos comparativos, perosignificativa para Colombia en donde escasamente llegaba al 5%. En las elecciones presidenciales de mayo, el candidato del PDA, CarlosGaviria, obtuvo algo más del 22% del total de votos, cifra histórica para la izquierda en Colombia. Estos resultados y la derrota delcandidato oficial liberal, Horacio Serpa, dejan al PDA como la segunda fuerza política del país y como el eje de la oposición al segundogobierno de Uribe Vélez, elementos que confirman las hipótesis esbozadas en este ensayo.

54 Aquí también se ven brotes de inconformidad con los gobiernos locales y regionales de izquierda por parte de sectores radicales que sepreguntan en dónde está la diferencia con la derecha. Algo de ello se vio en el precario respaldo del PDA al alcalde Garzón en el recienteparo de transportadores en Bogotá el 2 y 3 de mayo. Son expresiones parecidas a las que se observan en otras partes del continente, peroaún es prematuro hablar de rupturas definitivas. En todo caso está por evaluarse rigurosamente el papel cumplido por la izquierda en estosámbitos locales y regionales para tener un juicio más certero, cosa que esperamos emprender próximamente.

55 Un líder indígena caucano retrata la creciente búsqueda de nuevos escenarios de acción por parte de los subalternos. Hablando de lamarcha o “minga” realizada a fines de 2004 señalaba: “…los indígenas ya no íbamos a llevar un listado de solicitudes sino a realizar unaacción política” (Caldono, 2004, 16).

56 En el Carmen de Bolívar (Magdalena Medio) a principios de 2005 la gente reunida en la plaza portaba este letrero: “No queremos guerrilla,ni paramilitares, ni ejército, ni corruptos” (situación referida por Prada, 2005, 21). La consigna es bien parecida al grito de muchosprotestatarios latinoamericanos: “Fuera todos…”.

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Desde estas características Colombia aparececomo excepcional en el conjunto de América Lati-na. Aquí tal vez reside la mayor paradoja: que sien-do distintos somos parecidos. Mejor sería asumir lasituación colombiana como un caso extremo, peroque comparte debilidades y fortalezas de otros paí-ses. Los efectos del neoliberalismo son similares,igualmente la precariedad de la democracia y deuna ciudadanía civil, política y social. La violencia síparece excepcional, pero no lo es del todo cuandose mira la trayectoria histórica del fortalecimientoselectivo del Estado en Colombia. En otros paíseslatinoamericanos hubo violencia, y aunque parecesuperada, nadie puede asegurar que no vuelva abrotar como un recurso para dirimir las contradic-ciones de la sociedad. En un subcontienente endonde, a pesar de los logros democráticos de losúltimos decenios, aun se disputa no solo la ciuda-danía social sino incluso la civil y política, nadaestá asegurado. Más que pensar que Colombia estáatrás o adelante de sus vecinos, es mejor concebir-la como un proceso particular en coordenadas co-munes, que arroja muchas enseñanzas tanto paraquienes creen que todavía la violencia es la parte-ra de la historia, como para quienes piensan quecon un régimen autoritario todo se va a solucionar.Si hoy podemos aparecer únicos y aislados, nadaasegura que el péndulo de América Latina no tor-ne hacia nosotros o, mejor, que nosotros nos acer-quemos a nuestros vecinos.

La única salida del callejón para Colombia, eshacer lo que todos en América Latina buscamos:democratizar la democracia fortaleciendo mutua-mente a la sociedad civil y al Estado, en su materia-lidad pero también en su capacidad de crear con-sensos. Esto implica una salida política del conflictoarmado. En nuestro país la gente también lucha poruna ciudadanía integral, así tenga que comenzar porgarantizar el derecho a la vida. Los autoritarismosde derecha e izquierda son rechazados, a pesar deque hoy haya en embrujo con Uribe Vélez, fruto delcansancio de una guerra prolongada y degradada.Los movimientos sociales y la izquierda democráti-ca e incluso sectores liberales y sin partido le apues-

tan a la utopía democrática, pero el contexto nacio-nal e internacional no es propicio hoy para obtenergrandes logros. En cualquier caso estos actores so-ciales y políticos no son simples entes pasivos quese resignan a hipotecar el futuro permitiendo que élsea una mera repetición del presente. Aquí, “otromundo” no solo es “posible” sino necesario.

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POLÍTICA Y SOCIEDAD

* Artículo recibido en marzo de 2006.Artículo aprobado en mayo de 2006.

1 Sociólogo y politólogo, Magíster en Ciencias Económicasy Sociales de la Universidad de Neuchâtel (Suiza).

2 Polítólogo, Magíster en Ciencias Políticas y Doctor en Cien-cias Económicas y Sociales de la Universidad de Ginebra(Suiza).

3 Encuesta del National Democratic Institute, del Centro deNacional de Consultoría y de la Fundación Buen Gobier-no, realizada en 2004 y financiada por la Usaid.

LA ESTRATEGIA DE LOSPACTOS DE

TRANSPARENCIA ENCOLOMBIA*

POR JACQUES MERAT1

ANDRÉ-NOËL ROTH DEUBEL2

“Para los colombianos, la

corrupción aparece como la

principal justificación para

un golpe de estado”.3

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INTRODUCCIÓN

ouglas North (1993, 16) definelas instituciones “como las limi-taciones que los humanos se im-ponen a sí mismos”. Sin ellas, lalucha de los individuos para lapromoción de sus intereses, amenudo opuestos, podría impli-

car el empleo sistemático de medios violentos y laconversión de la sociedad humana en un lugar pocorecomendable.

Las sociedades humanas han pasado por dife-rentes tipos de regímenes, cada uno pertrechadode un conjunto de reglas propias. La sociedad me-dieval occidental estableció reglas para regular lasinteracciones entre tres categorías exclusivas depersonas: la nobleza, el clero y el campesinado. Lasociedad colonial igualmente definió normas pararegular las interacciones entre los colonizadores ylos colonizados. Los regímenes democráticos, a suvez introdujeron pautas que deben asegurar la vi-gencia del concepto de ciudadanía mediante el de-sarrollo de instituciones que permiten la participa-ción política, las libertades civiles y un mínimo degarantías económicas para todas y todos.

Las instituciones formales, el régimen oficial,siempre coexisten con instituciones informales. Nor-th usa el término “limitaciones informales” (ibíd.,17) para designar las “costumbres, tradiciones y có-digos de conducta resistentes a las políticas delibe-radas”, que implican cierta coerción para garantizarsu observancia. North añade que las limitacionesinformales “no solamente conectan el pasado conel presente y el futuro, sino que nos proporcionanuna clave para explicar la senda del cambio históri-co” (ibíd.).

Es en ese marco teórico general donde el pre-sente artículo quiere presentar los esfuerzos de lu-cha contra la corrupción en el contexto violentocolombiano, particularmente en zonas periféricas,tales como el municipio de Tumaco, situado en lacosta pacífica del Departamento de Nariño (suroc-cidente del país). Sin duda, la definición que Trans-

parencia Internacional da de la corrupción como“el abuso de un poder delegado para fines priva-dos”4 puede entenderse en Colombia en referenciaa la dificultad de muchos para aceptar las reglas deljuego democrático. Como dato adicional, en el casoque nos ocupa, nos parece pertinente señalar que,según el Banco Mundial (2002, 932), la sociedadcolombiana sería más consciente del problema dela corrupción que los países vecinos, pesar de so-portar menos problemas de corrupción tradicional5

que estos países. En cambio, Colombia aparece enpeor posición que sus vecinos en cuanto a la captu-ra del Estado por poderosos grupos económicos,quienes financian generosamente campañas políti-cas con el fin de orientar a su favor la definición deleyes y las decisiones administrativas. Los narcotra-ficantes, los grupos paramilitares y los grupos gue-rrilleros ocuparían un lugar crecientemente impor-tante en este tipo de corrupción. (ibíd., 936).

En su primera sección, el artículo se proponedar una mirada a la violencia en relación con larealidad institucional del país. La segunda secciónexpone en muy grandes líneas lo que podría seruna estrategia de intervención acorde con esa reali-dad institucional. La tercera enfatiza en la importan-cia de la sociedad civil en todo proceso de fortaleci-miento institucional, mientras la cuarta consideracriterios determinantes para una participación cons-tructiva de la sociedad civil. La quinta sección pre-senta una iniciativa colombiana de fortalecimientoinstitucional: los Pactos de Transparencia, los cua-les involucran tanto al gobierno central y los entesdescentralizados como a la sociedad civil del nivellocal. Se trata de una estrategia que, por los resulta-dos alcanzados hasta ahora, parece muy promete-dora para la suerte de la participación en Colombia.Finalmente, la sexta parte del ensayo ilustra la aplica-ción de un pacto de transparencia en el municipiocolombiano de Tumaco, que se ha caracterizado porsus altos niveles de corrupción y la presencia deactores armados irregulares.

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4 “Corruption is the abuse of entrusted power for private gains” www.transparency international.org5 La corrupción tradicional se refiere a irrespetar los deberes propios de una función pública para fines privados.6 “Rules and procedures that structure social interaction by constraining and enabling actors’ behavior” (Gretchen, 2004, 727)7 “... formal institutions are rules and procedures that are created, communicated, and enforced through channels widely accepted as official” (ibíd.)

MIRAR EL CONFLICTO DESDE ELTERRENO DE LA INFORMALIZACIÓN

COMPETITIVA

Colombia lleva muchos años de violencia, a talpunto que ese parece ser el estado “normal” del país.Sin embargo, para muchos de los que han trabajadoen zonas violentas es evidente que la violencia se haido transformando con el correr del tiempo.

Las metas políticas iniciales de los grupos alza-dos en armas talvez ya no son tan prioritarias, porlo menos en su actividad diaria, mientras que ad-quieren mayor importancia objetivos relacionadoscon la obtención de recursos económicos. Con fre-cuencia, se trata de defender estructuras económi-cas clandestinas ligadas al control territorial para laproducción de estupefacientes y a prácticas de ex-torsión de recursos fiscales y presupuestales de losentes territoriales y de los ingresos de la economíaprivada local.

Aunque la siguiente hipótesis esté lejos de sertotalmente comprobada, nos parece convenientetomarla en consideración: si en las organizaciones(privadas, públicas o clandestinas) la autoridad seejerce básicamente mediante el control sobre lamovilización y la distribución de recursos y benefi-cios (salarios, perspectivas de carrera, reputación),resulta que, en los lugares de producción de estu-pefacientes y de extorsión de recursos públicos, esdecir, en el ámbito local, los fuertes nexos existen-tes entre organizaciones de narcotraficantes, gruposalzados en armas y alcaldes que controlan recursosfiscales restan potencialmente autoridad o capaci-dad de mando a los dirigentes o representantes na-cionales de estos mismos grupos. Así es muy posi-ble que las decisiones relativas a las transaccionesde estupefacientes y la extorsión de recursos fisca-les sean adoptadas por los actores locales, es decir,

por las personas que están al mando de la instancialocal. De modo que los grupos armados y las orga-nizaciones delictivas “locales” ganan autoridad conrelación a los cuadros del orden nacional. Para losgrupos armados locales, constituidos frecuentemen-te por jóvenes de bajo nivel escolar para quienes lasmotivaciones principales se fundan en ganar un buensueldo y ser reconocidos socialmente, lo importantees que se mantenga la situación tal cual está, porquees más provechosa que cualquier otra alternativa. Losmandos medios, que son sus dirigentes inmediatos,tienen un fuerte interés en el control de los territoriosy en la acumulación de propiedades. Entonces, loscuadros políticos o dirigentes de nivel nacional ya notendrían otro papel que el de defender la continua-ción de la situación de violencia a través de su apolo-gía y justificación. Si no respaldan las acciones de lasestructuras económicas ilegales podrían simplemen-te ser dejados de lado. Su utilidad dependería estre-chamente de su capacidad de apología y justificaciónen los diferentes escenarios de opinión (sociedad ci-vil colombiana, actores internacionales). Si esta hi-pótesis es cierta, el centro de gravedad del poder delas organizaciones ilegales se habría desplazado ha-cia lo local.

Esto pone al país en una situación que muchosconsideran como compleja, pero que realmente sepuede explicar de manera sencilla si se utiliza elenfoque neoinstitucionalista propuesto por Gret-chen (2004) y basado en el desarrollo de las ideasde North (1993). Según Gretchen, las institucionesson las reglas y los procedimientos que estructuranla interacción social, porque limitan y posibilitan elcomportamiento de los actores.6 Estas institucionespueden ser formales o informales. Lo que caracteri-za a las instituciones formales es que son creadas,difundidas y defendidas por medio de canales am-pliamente aceptados como oficiales.7 En cambio, las

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instituciones informales se constituyen mediantereglas no escritas y generalmente operan por fuerade los canales oficiales.8

La permanencia en Colombia de grupos arma-dos y de organizaciones de narcotraficantes, quemantienen un sistema económico paralelo, pone alpaís, sobre todo a las zonas con fuerte presencia deestas organizaciones, bajo el imperio de institucio-nes informales. Sus reglas, generalmente no escri-tas, son comunicadas e impuestas, volviéndose asíinstituciones paralelas a las oficiales.

Es importante anotar que las reglas informalesestablecidas por los actores ilegales se interconec-tan con reglas informales que rigen también en elseno del Estado, de forma tradicional y más en elsentido de North (1993): desde hace lustros, porejemplo, los funcionarios y la clase política estánacostumbrados a aplicar reglas informales en la dis-tribución de los puestos públicos o en el otorga-miento de los contratos públicos (nepotismo, clien-telismo). Estas instituciones subsisten a pesar de losavances logrados en la lucha contra esta informali-dad tradicional en la última década. Por lo tanto,existe el riesgo de que las nuevas modalidades deinformalidad institucional se apoyen y se acoplencon los aún importantes residuos de informalidadtradicional, afectando así, una vez más, las institu-ciones formales.

Al cruzar dos variables (efectividad-no efectivi-dad y efecto divergente-efecto convergente), Gret-chen (2004, 728), propone una tipología de las insti-tuciones informales. El primer tipo de institucioneses complementario de las instituciones formalesefectivas. El segundo tipo está conformado por lasinstituciones informales que se “acomodan” con ins-tituciones formales efectivas. El tercer tipo son lasque substituyen a instituciones formales inefectivas,y el cuarto tipo hace referencia a las que compitencon instituciones formales inefectivas (ver tabla 1).La efectividad o no efectividad de las institucionesformales, compuesta por el conjunto de normas ymecanismos para su cumplimiento, depende preci-samente de la capacidad de los canales oficiales paraimponer el cumplimiento de sus reglas.

Nos parece que en Colombia, y con mayor fre-cuencia en zonas de conflicto, nos encontramos conel caso de instituciones informales que compitencon instituciones formales no efectivas. En algunoscasos tenemos la impresión de que se podría pro-poner la presencia de instituciones informales susti-tutivas, es decir, convergentes con el fin buscadopor las instituciones formales y aceptadas por lacolectividad. Eso podría ocurrir, por ejemplo, cuan-do los grupos ilegales alzados en armas cobran“vacuna” a empresas de extracción de recursos na-turales para invertirlas en obras sociales, porque elEstado no lo hace a pesar de estar contemplado enla ley o porque el hecho de hacerlo puede ser per-cibido como justo (estilo de “El Zorro”). Existe tam-bién cierta convergencia y aceptación colectiva delas llamadas labores de limpieza social, por mediode las cuales “se remedia”, de manera informal ybrutal, el asedio de la delincuencia común. Sin em-bargo, en el caso de las “vacunas”, el empleo confines sociales de los recursos obtenidos no es muycomún. Generalmente su destino es el sostenimien-to de cuerpos armados y la provisión de rentas per-sonales sin objetivos sociales palpables. El efectode estas exacciones “institucionalizadas” no puedeser considerado como convergente y substitutivo deun impuesto cuyo fin sería la redistribución a travésde la inversión en bienes colectivos. Es discordantecon los efectos buscados por las instituciones for-males, que condenan el enriquecimiento particularmediante el uso de la amenaza (la extorsión) comocondición para una convivencia pacífica.

De acuerdo con lo precedente, postulamos queColombia vive una situación en la cual grupos mi-noritarios logran provocar mediante institucionesinformales competitivas unos efectos divergentes,en detrimento de las instituciones formales previs-tas para sostener un proyecto de nación aceptadopor las mayorías. La presencia de una fuerza de coer-ción armada y de importantes recursos económicosfacilita el mantenimiento de estas instituciones infor-males competitivas y hace que la búsqueda de laefectividad de las instituciones formales sea particu-larmente difícil.

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8 “We define informal institutions as socially shared rules, usually unwritten, that are created, communicated, and enforced outside ofofficially sanctioned channels” (ibíd.)

LAS ESTRATEGIAS PERTINENTES

Ahora bien, es claro que el conflicto tiene tam-bién una dimensión estructural. Por ejemplo, losniveles de desigualdad crean tensiones fuertes. Dis-poner de más oportunidades educativas sería indis-pensable. Solamente en la medida en que la juven-tud esté más preparada se logrará escapar al círculo

vicioso de la vinculación de los jóvenes a gruposarmados que organizan circuitos económicos infor-males basados en la extorsión y la clandestinidad,que refuerzan las instituciones informales competi-tivas y debilitan las instituciones formales. Está com-probado estadísticamente que existe una relaciónentre mayor nivel de educación de los hombres jó-venes y reducción de la probabilidad de su vincula-ción a grupos armados (Collier y Hoeffler, 2002).Está igualmente confirmado que una mejor educa-ción permite un mayor crecimiento económico (Ho-ogeveen y Schipper, 2005).

Tabla 1

Impacto. La institución informal es:

Las instituciones formales son efectivas

Las instituciones formales no son efectivas

Convergente

Complementariedad: como una tarea de ayuda recíproca entre vecinos de barrios populares, una insti tución informal puede ayudar a la Alcaldía de Bogotá a obtener el pago voluntario del impues to predial (figura formal efectiva en Bogotá), porque la gente está acos tumbrada a sacri ficar parte de sus recursos para lograr un beneficio compartido de manera colectiva. El pago del impues to predial, posibili tará, por ejemplo, la cons trucción de una escuela en el barrio.

Sustitución: las campañas de limpieza social organizadas por comerciantes son una ins ti tución informal que substituye a la presencia efec tiva de la policía en muchas ciudades y barrios de Colombia. Aunque la manera no es concordante con el marco legal, el efecto, el orden público, lo es. Este tipo de insti tuciones informales desaparecerían, sin problemas, ante una mayor efec tiv idad de las insti tuciones formales.

Divergente

Acomodamiento: la influencia de los ex presidentes en la escogencia de los candidatos oficiales de los partidos políticos tradicionales a la Presidencia es una ins ti tución informal que ha permitido a las familias dir igentes históricas no perder su dominio a pesar de la obligación de pasar por el trance electoral. El acomodamiento se da para provocar efec tos no abiertamente aceptados según las insti tuciones formales (¿qué tal si el nombramiento de los candidatos por los ex presidentes fuera una ley?), pero sin v iolar estas últimas. Se mantiene porque finalmente es casi normal. Eso sucede, por ejemplo, cuando la evolución ins titucional formal es más rápida que la evolución de las relaciones de poder históricas y las prácticas correspondientes. En este caso el “guiño” de los ex presidentes coex iste amablemente con una ins titución formal efec tiva: las elecciones presidenciales con sufragio universal.

Competición: la famosa regla del 10% de comisión personal aplicada por los gobernantes en los contratos públicos es una institución informal divergente con las ins ti tuciones formales, que prevén que los funcionarios son serv idores públicos y que de ninguna manera los pues tos públicos deben ser aprovechados para el enriquecimiento personal. Lo mismo pasa con las “vacunas” aplicadas por los grupos alzados en armas. El efecto de es te tipo de ins tituciones informales es fundamentalmente divergente en la medida en que socava principios consti tucionales como la equidad, la prohibición del abuso de poder y la sujeción del poder armado al poder civ il. La compra de votos y la distribución de pues tos públicos a seguidores de miembros de la rama legislativa a cambio de la aprobación de leyes pertenecen también a este tipo, bajo la forma de clientelismo. El problema de estas insti tuciones informales competi tivas es que no desaparecerían automáticamente en caso de fortalecimiento de las ins tituciones formales, ya que sus defensores tienen intereses y posiciones importantes y son capaces de mantenerlas en función.

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Por lo tanto, lograr reversar la tendencia a lainformalización competitiva requiere la puesta enmarcha de un conjunto de medidas coordinadas.Esfuerzos aislados no coordinados tienen poco efec-to. Por ejemplo, el trabajo hecho con miras a la pre-paración y organización de diálogos de paz solopuede ser exitoso cuando previamente, en las zo-nas dominadas por sistemas económicos informalesrespaldados por las armas, exista no solo un esfuer-zo significativo para imponer el cumplimiento de lasleyes por medio de un cuerpo armado oficial, sinocuando, al mismo tiempo, se pueda contar con unaadministración civil eficaz y eficiente, que use losrecursos de inversión social de manera óptima y enel interés de los ciudadanos. Sin esta coordinación secorre el riesgo de invertir inútilmente muchos esfuer-zos en diálogos de paz. No puede haber paz sin unapolítica de seguridad coordinada con una adminis-tración pública y una política social efectivas.

Consideramos que en Colombia se podríanobtener importantes “ganancias” con solo una me-jora en el funcionamiento del Estado (Kaufmann,1999). Reformas formales al marco de distribución yredistribución de los recursos no son absolutamentenecesarias. Solamente con mejorar el cumplimientodel marco constitucional y legal actual se permitiríanenormes avances en términos de oportunidades parala población pobre. No es necesaria una nueva Cons-titución, sino avanzar en el cumplimiento de la ac-tual. Dicho de otro modo, es más importante mejorarel cómo que el qué. Esto es particularmente impor-tante, si se tiene en cuenta la reconocida urgencia deuna mejor optimización de los recursos utilizadosen las políticas sociales de América latina (Clad,1998, 11).

EL ESPACIO PARA LA SOCIEDAD CIVIL

Hoy en día el papel primordial desempeñadopor la sociedad civil en los procesos de desarrolloes innegable. Su labor en el fortalecimiento de las

instituciones formales –otra manera de definir lagobernabilidad– es sumamente importante.9 Putman(1992) publicó uno de los primeros estudios, y elmás famoso, sobre el papel de la sociedad civil enel desarrollo social y económico, y en él comparó eldesarrollo de Italia del norte (hoy una región congran capacidad industrial) con el de Italia del sur(relativamente subdesarrollada). El autor consideraque el mayor desarrollo del norte italiano se debe ala naturaleza de la sociedad civil y al control queoperaba sobre el funcionamiento del Estado. Enpocas palabras, en esa región han existido muchasasociaciones que gozan de cierta autonomía10 fren-te al gobierno y a los partidos políticos mayorita-rios, reflejo de una economía dinámica liderada poruna multitud de pequeñas y medianas empresas,que han exigido al gobierno, a los partidos políticosdominantes y a los funcionarios públicos un buennivel de cumplimiento con las instituciones forma-les. Al contrario, en el sur de Italia la sociedad civilha sido débil, con pocas asociaciones autónomas yactivas, el resultado ha sido un paisaje dominadopor las prácticas clientelistas de los gobernantes,enriquecidos al amparo de la corrupción e incapa-ces de convertirse en aliados de los procesos dedesarrollo. Dentro del mismo marco fundacional (elde la nación italiana), el estudio señala la existenciade dos caminos diferentes en un mismo escenarioinstitucional formal, lo cual pone en evidencia elpapel decisivo de la sociedad civil. Otro estudioimportante es el de Grootaert y Narayan (1999), pormedio de un análisis comparativo de cuatro muni-cipios bolivianos, demuestran que cuando la so-ciedad civil es fuerte,11 existe mayor capacidad delEstado para producir o regular bienes y serviciospúblicos. Por lo tanto, hay evidencias de que elpapel de la sociedad civil se relaciona con una evo-lución de las instituciones informales hacia la com-plementariedad con las formales.

El papel positivo de la sociedad civil se puedeentender como un aporte a la producción y protec-ción de bienes y servicios públicos. Los bienes yservicios públicos tienen la característica de no po-der ser administrados a la manera de bienes de la

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9 Kaufmann, Kraay, Aart y Zoido-Lobatón (1999) demostraron la importancia primordial de la calidad de la acción del Estado en los procesosde desarrollo, lo que cuestiona la tesis neoliberal (o Consenso de Washington), que tiene como presupuesto de base el papel sistemáticamentenegativo del Estado y busca en consecuencia reducir su incidencia en la sociedad.

10 Sobre la importancia de la autonomía, consultar también a Ackerman (2005). La autonomía frente al gobierno y al aparato estatal significatomar decisiones propias, por ejemplo, en el primer paso de creación de la asociación, como después en asuntos como la financiación delas actividades y la fijación de las agendas.

11 En el estudio de Grootaert (1999), la fortaleza de la sociedad se mide con variables como el número promedio de membresía en asociacio-nes por cada familia, la frecuencia de reuniones y la participación en la toma de decisiones por parte de las asociaciones.

economía mercantil. Esto es así por varias razones,que no detallamos aquí pero que tienen que ver, porejemplo, con la imposibilidad de negar su acceso (eloxígeno es para todos, o la seguridad nacional inevi-tablemente para todos los nacionales) o su importan-cia constitucional para la sociedad (la educación o lalibertad de emprender algo es para todos).

Precisamos que entendemos por sociedad civillas asociaciones sin ánimo de lucro e independien-tes del Estado, constituidas legalmente o no, cuyofin es la obtención, la producción o la defensa debienes y servicios públicos. Es importante entender,digamos, que los gremios empresariales pueden sersociedad civil en determinados momentos y en otrosno. Cuando influyen en los parlamentarios paraobtener del gobierno el desarrollo de la infraestruc-tura de transporte en el territorio nacional, los gre-mios empresariales luchan por la obtención de unbien público, y entonces consideramos que el gre-mio pertenece a la sociedad civil. Pero cuando estosgremios presionan a los funcionarios públicos parala obtención de un contrato de construcción de vi-viendas subsidiadas ya no pertenecerían a la socie-dad civil, porque luchan para la realización de unbeneficio privado. Por otra parte, por encima de losgremios empresariales, las leyes, procedimientos yacciones estatales que permiten el buen funciona-miento del mercado son un bien o un servicio públi-co que enmarca la acción privada de las empresas.

Los partidos políticos, igualmente, pueden sero no ser considerados como participantes de la so-ciedad civil. Cuando definen y promueven un pro-grama político que, por ejemplo, contiene entreotros puntos un alza del salario mínimo legal, estándefendiendo un bien público, que favorecerá a to-

dos. Pero cuando miembros de este partido políticoaprovechan su poder de voto en la rama legislativapara obtener puestos administrativos para sus fami-liares están tratando de percibir beneficios priva-dos, circunscritos a ellos. Es precisamente por suincompatibilidad con la naturaleza de lo público quela ley prohíbe esta práctica.

La pertenencia de las ONG profesionales a lasociedad civil tampoco se debe considerar comoautomática. Aunque su naturaleza es la de defendero producir bienes y servicios públicos, las buenasganancias que se puedan recibir en este sector con-ducen a comportamientos muy cercanos a los deempresas privadas que luchan por alcanzar una ga-nancia privada. El mercado de las donaciones de lacooperación internacional a la sociedad civil haacentuado este fenómeno. Pensamos que no va encontra de la naturaleza cívica de la ONG el hechode tener profesionales pagados, pero se salen delmarco que proponemos cuando las ONG son vehí-culos para captar y desviar fondos públicos.

El papel de la sociedad civil en Colombia hasido decisivo, por ejemplo, cuando organizacionesciviles propusieron a los ciudadanos votantes en laelección presidencial de 1990 que manifestaran suvoluntad de convocar a una Asamblea Constituyen-te por medio de una papeleta depositada en las ur-nas. El respaldo masivo que los votantes dieron a laConstituyente fue determinante para que el gobier-no convocara ese organismo. El resultado fue laampliación de los deberes del Estado frente a laproducción de bienes y servicios públicos y la in-troducción de cambios en las reglas que enmarcanel acceso al poder político, que, de paso, permitie-ron la desmovilización de un grupo armado políti-

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camente comprometido, el M-19. En este caso setrata de un ejemplo espectacular, porque consisteen una reforma de las instituciones formales parti-cularmente importante.

Queremos, sin embargo, reiterar que la pro-blemática prioritaria actual que hemos identificadoes la poca efectividad de las instituciones formalesexistentes frente a instituciones informales compe-titivas. Pensamos que lo importante reside en la efec-tividad de la regla formal más que en la regla formalen sí, pues las normas formales existentes en Co-lombia son, por lo general, ampliamente democráti-cas y aceptables. En consecuencia, lo que nos inte-resa principalmente es que funcionen mecanismosque permitirían mejorar el cumplimiento de las re-glas. Por eso nos parece particularmente importan-te el papel que cumple la sociedad civil por mediodel llamado control social a las actividades del Esta-do, bien sea frente al comportamiento de la fuerzapública o bien frente al comportamiento de los go-biernos locales, ambos actores determinantes en elconflicto, por su presencia y poder de incidencia enlo local. En esto coincidimos con el Centro Latino-americano de Administración para el Desarrollo(Clad) cuando enfatiza que el control de la pobla-ción sobre la burocracia es lo que le asegura lasmayores ganancias inmediatas (Clad, 1998, 17).

CRITERIOS IMPORTANTES EN LAPARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL

Ackerman (2005) señala criterios importantesque hacen más o menos eficaz el papel de la socie-dad civil en el fortalecimiento de las institucionesformales. El primer criterio consiste en determinarhasta qué punto las iniciativas de control de la so-ciedad civil sobre la actividad estatal apuntan sola-mente a castigar a funcionarios por no aplicar lasreglas formales, o si, por el contrario, buscan tam-bién recompensar actuaciones de acuerdo con elbuen cumplimiento de las reglas formales. En la

medida en que las iniciativas de la sociedad civilproveen también incentivos para los funcionarios,ellas serán más fácilmente aceptadas y más cons-tructivas. Los incentivos ofrecidos por la sociedadcivil a los funcionarios no son necesariamente detipo material, aunque se podría concebir un sistemade promoción y remuneración de los funcionariosque tendría en cuenta la opinión de la sociedadcivil. Los incentivos pueden ser también inmateria-les y tocar la esfera del prestigio y de la autoestimade los mismos. Es probable que un fuerte respaldode la sociedad civil a los funcionarios que cumplencon su deber les permita fortalecer su posición enel aparato estatal. Las recompensas inmateriales ymateriales se pueden complementar. La fuerte cul-tura de oposición y de desconfianza hacia la buro-cracia pública existente en Colombia y que hacever al funcionario como un enemigo o un obstácu-lo, no favorece el camino hacia la mayor efectivi-dad de las reglas formales. Alianzas entre actores dela sociedad civil y funcionarios virtuosos podríanempezar a transformar de manera positiva la rela-ción Estado-comunidad.

Un segundo criterio es el grado de institucio-nalización de la participación de la sociedad civil.Muchas iniciativas de la sociedad civil se enmarcanen “una cultura del evento” (Eberlei en Ackerman,2005, 17) y ya están constituidas por series disconti-nuas de talleres y mesas de concertación, pero sinque estos eventos estén incluidos en un marco legaly organizativo estatal que asegure una incidencia alargo plazo de la sociedad civil. Si estos eventosmovilizan muchas energías, no son necesariamenteeficaces como instrumentos de control de la activi-dad estatal. Dependen siempre de la buena volun-tad que los funcionarios tengan para participar enellos (Ackerman, 2005, 17) o solo son tenidos encuenta si los funcionarios creen poder instrumenta-lizarlos para sus fines. La institucionalización de laparticipación implica obligaciones para los funcio-narios y ofrece mayores garantías de eficacia. EnColombia la Constitución de 1991 y las leyes que lasiguieron han brindado numerosos mecanismos ins-titucionales de participación. En el plano local exis-

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A menudo las

iniciativas de la

sociedad civil no

logran incidir en

los mecanismos

complejos de toma

de decisiones y de

operación del

aparato estatal.

12 “well-behaved” NGOs, middle class professionals, and centrist politicians” (Ackerman, 2005, 22)

ten, por ejemplo, los comités de veeduría, los comi-tés municipales de desarrollo rural, los comitésmunicipales de planeación, etc. Son espacios reco-nocidos por la ley. La participación de estos comi-tés en los procesos administrativos estatales esobligatoria. Eso pasa con los planes de desarrollomunicipales, que deben ser concertados con los co-mités municipales de planeación. Sin embargo, es-tos espacios son, a nuestra manera de ver, o subuti-lizados o a veces captados por algunos actores. Pen-samos que sería deseable que, eventualmente, conla ayuda de la cooperación inter-nacional, la sociedad civil se pre-ocupe más por apropiarse de estosespacios de participación.

Un tercer criterio es la profun-didad de la participación o del con-trol social. A menudo las iniciativasde la sociedad civil no logran inci-dir en los mecanismos complejosde toma de decisiones y de opera-ción del aparato estatal. Se quedanen la superficie. Las reglas forma-les de formulación y ejecución delos presupuestos públicos son par-ticularmente complejas. Para inci-dir eficazmente en ellas se requiereentender los límites presentes, lasdiferentes etapas del proceso, elpapel de los distintos niveles y de-partamentos del aparato estatal, yasí mismo conocer los numerososprocedimientos que deben garanti-zar controles internos en la fase de ejecución. Ini-ciativas excesivamente superficiales y meramentereivindicativas de la sociedad civil pueden inclusocontribuir a la violación de las reglas formales. Seha demostrado (Norton, 2002, 18) que fuertes peti-ciones de derechos que no tienen en cuenta las res-tricciones fiscales pueden favorecer prácticas clien-telistas y terminan dando pie a violaciones de lasreglas formales en las cuales se deben enmarcar la

apropiación y la ejecución de los recursos. Estasprácticas contrarias a las reglas ocurren cuando losfuncionarios satisfacen solicitudes insistentes eleva-das por grupos de presión sin que haya contrape-sos. Incidir de manera eficaz para el cumplimientode las reglas formales exige mucha preparación ymadurez (que tal vez podríamos también llamar es-píritu cívico) por parte de la sociedad civil. Sola-mente una vez que las organizaciones de la socie-dad civil logran insertarse de manera pertinente enlas complejas dinámicas estatales, ganan reconoci-

miento, confianza en sí mismas ypoder para contribuir a la cons-trucción de lo público (ibíd., 37).Pensamos que en Colombia sonmuchos los anhelos de participaren lo público, pero que a menu-do dominan iniciativas a las cua-les les faltan conocimientos yaceptación más amplios del “es-tado del Estado” y de sus modosformales de operación. La partici-pación se limita a menudo a esta-blecer listas de deseos o de agra-vios.

El cuarto y último criterio esel grado de inclusión de las ini-ciativas de participación y controlsocial. Por grado de inclusión seentiende la medida en que la par-ticipación involucra a ampliossectores de la población, y másprecisamente, desde nuestra pers-

pectiva, a los menos favorecidos. A menudo ocurreque hacer participar a ONG de “buena conducta,profesionales de la clase media y políticos del cen-tro”12 es más fácil que hacer participar a las “masas”.Es igualmente más fácil obtener la participacióncuando uno es de la misma clase social que losfuncionarios y comparte una visión del mundo yunos comportamientos culturales similares. Pero laparticipación y el control social solo serán eficaces

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para el interés de los más pobres cuando ellos mis-mos puedan ser actores. Claramente, debido a lasbarreras culturales y cognitivas, hacer realidad estaparticipación es muy complejo. Por lo menos, esaconsejable no tener como asegurada de antemanola representatividad de las ONG, y ceciorarce perió-dicamente de la realidad y de la calidad de su servi-cio a las poblaciones que dicen servir. Los funcio-narios, por su parte, deben aprender a dialogar conpersonas que no pertenecen a su clase social. Igual-mente se debe aprender a tolerar las diferenciaspolíticas, pues por encima de ellas se trata de lograrconsensos y cooperación para la efectividad de unasinstituciones formales. En Colombia existen ciertossesgos en la participación, hay problemas con larepresentatividad de las ONG y, sobre todo, existeuna cultura política excesivamente excluyente. Lacultura política excesivamente radical (y, por lo tan-to, generalmente excluyente) tiende a reducir la par-ticipación política a la movilización de “hinchadas” o“barras” (Roth, 2006, 194), a veces envuelta en dis-cursos políticos nacionalistas o desarrollistas o en laretórica de la defensa de derechos humanos, socialesy económicos, y que en la práctica contribuyen areforzar el statu quo, así como las instituciones infor-males competitivas divergentes, como el patrimonia-lismo y el clientelismo.

Somos conscientes de que, en la práctica, elcumplimiento de todos estos criterios es una tareamuy compleja. Además, reconocemos que, en algu-nos casos, las iniciativas no institucionalizadas, lasacciones directas, tienen más efectividad que la par-ticipación en las instituciones formales. El proble-ma es cuando se piensa que este modo de acción oparticipación ostentoso es el único válido. Así mis-mo, es particularmente difícil combinar un controlsocial profundo con un control social incluyente.De hecho, estos criterios (Ackerman, 2005) entra-ñan una descripción de interacciones ideales entrela sociedad y el Estado. Pensamos que pueden serutilizados como referencias o como un tipo ideal(Max Weber) para guiar el diseño de iniciativas parala construcción de lo público, tanto por parte de lasinstituciones públicas o estatales como de la socie-dad civil y sus organizaciones.

LOS PACTOS DE TRANSPARENCIA: UNCASO DE CONTROL SOCIAL

Ubicación y descripción de los Pactos deTransparencia

La corrupción administrativa es sintomática deuna mayor debilidad de la institucionalidad formalen relación con la fuerza de instituciones informa-les competitivas (divergentes). Frente al dominiocreciente de estas instituciones informales competi-tivas en las regiones colombianas, que tienen comoconsecuencia la desviación y la gestión clientelistade importantes recursos fiscales, tanto de las trans-ferencias como de las regalías, el gobierno nacionalcolombiano puso en marcha en 2003 un programapara prevenir el fenómeno de la corrupción con laayuda de la sociedad civil: los Pactos de Transpa-rencia,13 que son impulsados por el nivel superiorde gobierno, desde la Vicepresidencia de la Repú-blica. Es, en esencia, una iniciativa que busca orien-tar y movilizar a la sociedad civil local y regional entareas de control social enderezadas a mejorar eldesempeño de las entidades descentralizadas, y enparticular de las administraciones municipales.

Los Pactos de Transparencia son acuerdos devoluntades suscritos por las cabezas de entes des-centralizados, de una parte, y, de la otra, por orga-nizaciones representativas de la sociedad civil. Laautoridad que suscribe un Pacto se compromete aautorizar y facilitar el acompañamiento de la ciuda-danía para verificar el cumplimiento de sus obliga-ciones y garantizar la publicidad de las actuacionespúblicas. Las organizaciones de la sociedad civilconforman un Comité de Seguimiento para efectuarel seguimiento y evaluar la observancia de los com-promisos firmados por la autoridad. El ProgramaPresidencial de Lucha contra la Corrupción nombraasesores para apoyar el Comité que sirven de inter-locutores para los Comités de Seguimiento.

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13 Para mayor información, se puede consultar la página web de la Vicepresidencia de la República de Colombia: www.anticorrupcion.gov.co/estrategia_reg/mapa/pactos.htm

14 Public Expenditures Tracking System es una herramienta concebida por el Banco Mundial.

Antes de entrar a examinar el contenido de losPactos de Transparencia vale la pena precisar quela corrupción administrativa a escala local causaimportantes efectos negativos sobre las posibilida-des de desarrollo y de reducción de las desigualda-des. Los gobiernos locales colombianos son, porejemplo, responsables de la ejecución de los recur-sos que corresponden a la educación escolar prima-ria y secundaria, elemento clave para la inclusióneconómica de la población. Son igualmente respon-sables de la ejecución de los recursos de salud parala atención en los niveles uno y dos, que corres-ponden a las necesidades básicas de la poblaciónmás pobre. De igual manera, las obras de infraes-tructura y la gestión de los servicios públicos en elámbito del saneamiento básico están a cargo de losgobiernos locales.

Experiencias similares a los Pactos de Transpa-rencia en otros países han dado resultados extraordi-narios. En Uganda, un estudio del Banco Mundialpublicado en 1991 puso en evidencia que de lastransferencias del gobierno central a los gobiernosprovinciales destinadas a escuelas rurales, solo el30% llegaba efectivamente a estas escuelas (Norton,2002, 27). Según Heimans (2002, 20), tal vez porsus limitaciones de personal y de comunicación, elgobierno central no se daba cuenta de esa situa-ción. En el marco de su sistema de seguimiento algasto público,14 el gobierno ugandés decidió imple-mentar las siguientes medidas: publicar las transfe-rencias para las escuelas en periódicos y radios lo-cales; pedir a las escuelas publicar en tableros lastransferencias recibidas al fin de cada mes; fortale-cer las leyes para permitir el acceso del público alas informaciones; obligar a los municipios a con-signar las transferencias destinadas a la educaciónen cuentas bancarias abiertas por cada escuela. En1995 se pudo poner en evidencia que el 90% de losrecursos llegaba a las escuelas. Estas medidas senci-

llas y de bajo costo lograron cambiar las relacionesde poder entre ciudadanos y gobiernos locales, fo-mentando en los últimos una mayor cultura de ren-dición de cuentas y de servicio al público.

Los Pactos de Transparencia colombianos bus-can el mejoramiento del desempeño del sector pú-blico por medio de la publicidad y la circulación dela información. Liderados por las Cámaras de Co-mercio, las cuales, según una encuesta de percep-ción de la población colombiana realizada por elDepartamento Nacional de Planeación (DNP, 2005,32), disponen de un importante capital de confianza,se crearon Comités de Seguimiento, conformados pororganizaciones de la sociedad civil de las localida-des. La misión de los estos organismos es la de hacercumplir los compromisos de transparencia firmadospor los directores de los entes descentralizados. Enel caso de los municipios, los alcaldes firman los si-guientes compromisos (lista no exhaustiva):

a) En al ámbito general:• Dar a conocer al Comité el estado en el cual han

recibido el municipio de manos de la adminis-tración precedente, en forma suficientemente de-tallada por medio de una metodología elaboradapor la Escuela de Alto Gobierno de la EscuelaSuperior en Administración Pública (Esap).

• Publicar en medios de comunicación masivos losnombres de los beneficiarios de subsidios de sa-lud, educación y servicios públicos, así como lametodología utilizada para identificar a tales be-neficiarios (encuesta Sisben y estratificación so-cio-económica).

• Implementar en la alcaldía y dar a conocer me-canismos para recepción, trámite, seguimiento yrespuesta de peticiones, quejas y reclamos de laciudadanía.

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• Entregar la información solicitada por las veedu-rías dentro de los diez días calendario siguientesa la fecha de la petición.

b) En el ámbito de la planeación y delpresupuesto:• Formular y ejecutar el Plan de Desarrollo y el

Presupuesto Anual de Inversión, en el compo-nente de libre destinación, con participación ac-tiva de la ciudadanía.

• Dar a conocer al Comité de Seguimiento los mon-tos y la destinación de los recursos del SistemaGeneral de Participaciones y de Regalías, dentrode los tres días hábiles siguientes a su recibo.

c) En el ámbito de la contratación:• Dar cumplimiento a la publicación del pre-plie-

go, pliego de licitación y fechas y lugares de rea-lización de eventos de control social a la activi-dad de contratación, y dar respuesta a las obser-vaciones que hagan las veedurías y la ciudadaníaen general. Lo anterior en los términos del De-creto 2170 de 2002.

• Dar cumplimiento estricto a lo prescrito en elartículo 51 de la Ley 190 de 1995, haciendo laspublicaciones en carteleras ubicadas en la Cá-mara de Comercio, en la sede de la administra-ción municipal, en las asociaciones de profesio-nales y a través de medios masivos impresos oelectrónicos.

• Convocar a las organizaciones de la sociedad ci-vil para que hagan acompañamiento y controlsocial a los procesos de contratación en los tér-minos señalados en el Decreto 2170 de 2002, yacordar y cumplir un calendario de reuniones yespacios reales o virtuales de interacción conlas veedurías.

d) En al ámbito del fortalecimiento institucional:• Nombrar al Jefe de Control Interno del munici-

pio a través de los esquemas de meritocracia, encoordinación con el Departamento Administrati-

vo de la Función Pública, cuando este cargo exis-ta, e implementar un Sistema de Control Interno,en los términos establecidos en la ley y según lasdirectrices impartidas por el Departamento Ad-ministrativo de la Función Pública.

En cuanto al Comité de Seguimiento, se com-promete a lo siguiente:

• Articular las organizaciones que representa conel fin de que hagan veeduría, acompañamiento,seguimiento y evaluación a la gestión de la ad-ministración municipal.

• Hacer seguimiento y evaluar los avances y resul-tados del cumplimiento de los compromisos es-pecíficos del Pacto, informar periódicamente ala ciudadanía y al Programa Presidencial de Lu-cha contra la Corrupción (Pplcc) con copia alalcalde, y comunicar al Pplcc las contravencio-nes del Pacto cometidas por la administraciónlocal y la ciudadanía.

• Representar a la comunidad, en particular a lasorganizaciones sociales que lo conforman, frentea la administración, los organismos de control, losmedios de comunicación, el concejo municipal yel gobierno nacional en lo relacionado con laestrategia Pacto por la Transparencia.

• Apoyar a las veedurías o a los ciudadanos en laconsecución de información cuando no recibanrespuesta oportuna o satisfactoria por parte de laadministración municipal.

Finalmente, los funcionarios del Pplcc se com-prometen a:

• Hacer seguimiento al cumplimiento de los com-promisos adquiridos en el presente Pacto.

• Publicar anualmente un ranking nacional decumplimiento de los compromisos del Pacto porla Transparencia entre las alcaldías y goberna-ciones que lo suscribieron.

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Alcances y dificultades

Es claro que la sola estrategia de firmar Pactosde Transparencia no es suficiente en el contextocolombiano. Debe ser un complemento de medidascoercitivas institucionales y formales destinado amejorar la situación de orden público y a promovermedidas que apunten a elevar la efectividad de losorganismos de control y de la política social. Así secreará, pensamos, un contexto más favorable parala realización de diálogos de paz y desmovilizacio-nes de grupos armados.

Según fuentes oficiales, los Pactos de Transpa-rencia han permitido descubrir a tiempo actuacio-nes administrativas indebidas. Han funcionado comoalertas tempranas, haciendo el “ruido” necesariopara que se detenga el proceso. Esta estrategia pre-ventiva ha sido, al parecer, eficaz.

Seguramente muchos observarán que buenaparte de los compromisos adquiridos por los admi-nistradores locales elegidos por voto popular no sonmás que las obligaciones legales. Los Pactos no aña-dirían nada a sus obligaciones. Y en efecto, no setrata de adicionar nuevas normas a la multitud yaexistente. La estrategia de los Pactos de Transparen-cia consiste más bien en hacer hincapié en unasnormas centrales a fin de mejorar, de una parte, lacirculación de la información entre gobierno y so-ciedad civil y, de otra parte, la efectividad de laacción estatal. De la abundancia de normas conte-nidas en manuales y códigos de procedimientos parauso exclusivo de juristas y burócratas, se extraen lasnecesarias a la estrategia de prevención de la co-rrupción. Se trata de ganar en efectividad por me-dio de una actitud activa, de la expresión de unavoluntad política extendida a un cuerpo especiali-zado de funcionarios y de miembros activos de lasociedad civil. La actitud diligente hacia la efectivi-dad consiste en hacer cumplir las normas por per-suasión previa y no esperar a que sean violadaspara empezar un proceso demasiado largo y tortuo-so de sanción a su autor y reparación a los afecta-dos. Es fundamentalmente una estrategia “blanda”,constructiva, persuasiva y preventiva para escena-

rios institucionales formales particularmente inefec-tivos y dominados por mecanismos informales vio-lentos y divergentes.

Hay que recordar que el derecho a la informa-ción, si bien es reconocido formalmente, está amenudo lejos de ser respetado. Un estudio del OpenSociety Institute (Ackerman, 2002, 19) hecho en cin-co países demuestra que en promedio, y a pesar dela adopción de leyes defensoras de la libertad deinformación, solo el 35% de las solicitudes de infor-mación son respondidas. Pero es claro que el acce-so a la información es seguramente un mecanismointermedio indispensable para avanzar en el cum-plimiento de los derechos humanos (Jenkins yGoetz, 1999). Las experiencias dolorosas y frustra-das de la sociedad civil en la materia, al reflejar laimpotencia frente al silencio administrativo y a lastácticas de desgaste, enseñan que los mejoramien-tos no son posibles sin contar con cierta voluntadpolítica del gobierno. Los Pactos de Transparenciase constituyen en una verdadera estructura de opor-tunidad para la sociedad civil.

El ejercicio tiene la gran virtud de capacitar enasuntos de administración pública tanto a la socie-dad civil como a los propios funcionarios locales.De un lado, el hecho de estar en la obligación depresentar información obliga a las administracionesa cumplir con los procedimientos y a cumplir con lalegalidad. Las solicitudes a las cuales hay que res-ponder provocan procesos de organización en elseno de las administraciones, tales como la realiza-ción de balances del gasto a fin de cada mes, laactualización de listados de beneficiarios de subsi-dios y la organización de licitaciones públicas paraseleccionar contratistas. De otro lado, la obligaciónde rendir cuentas ataca directamente a la “culturaburocrática cerrada” (Norton, 2002, 37) vigente enmuchos aparatos estatales. Igualmente, el procesocapacita a los funcionarios en destrezas socio-políti-cas, en el sentido de mejorar sus capacidades paratrabajar y comunicarse con los actores de la socie-dad civil (ibíd.).

Los Pactos de Transparencia han abierto cana-les de comunicación inexistentes anteriormente en

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la historia de la participación ciudadana en Colom-bia. Lo que ha cambiado es la disponibilidad y lavoluntad de un órgano estatal de nivel central acooperar de manera diligente con la sociedad civillocal. Ciertamente se debe ahondar en esta direc-ción, pues los análisis comparativos internacionalesenseñan que para arrojar beneficios esperados entérmino de gobernabilidad, las descentralizacionespolíticas, fiscales y administrativas que han ocurri-do en América Latina en los años noventa, y en lascuales Colombia fue pionera, requieren el desarro-llo de mecanismos efectivos derendición de cuentas y responsa-bilidad pública en el terreno local.Cuando en las localidades la so-ciedad civil no tiene la capacidadsuficiente para exigir y obtener ren-dición de cuentas de los gobiernoslocales, el gobierno central puedeapoyar oportunamente a la socie-dad civil local en la puesta en mar-cha de mecanismos de control so-cial, a fin de ir respondiendo a lascrecientes demandas democráticasde la población (Clad, 1998, 9).

Incentivos positivos,institucionalización,profundidad e inclusión

Los Pactos de Transparenciason herramientas de participacióny control social potentes porque proveen incentivospositivos y son institucionalizados, profundos y, de-pendiendo de cómo se estructuran, incluyentes.

Ofrecen incentivos positivos a políticos y fun-cionarios. Los Comités de Transparencia están des-tinados a evaluar el grado de cumplimiento delos compromisos firmados por las alcaldías. Losresultados de las evaluaciones son sometidos acomparación entre las diversas alcaldías y publi-cados en los medios de comunicación. Los alcal-des que logran una buena evaluación ganan asícredibilidad, lo que es bueno para el futuro de su

carrera política. El nivel central de gobierno estácomprometido en tener en cuenta los resultados delas evaluaciones de transparencia en decisiones fu-turas de aprobación de recursos fiscales adicionalesa los municipios, lo que vincula la calidad del go-bierno a las posibilidades de ampliación de los pre-supuestos municipales.

Los Pactos son institucionalizados en la medi-da en que son un programa del Estado central quese aplica en todo el país. El programa tiene tam-bién el apoyo de organismos multilaterales. Es po-

sible que en el futuro la experien-cia ofrezca pistas para adaptacio-nes o innovaciones legislativas. Enla práctica la existencia de una vo-luntad expresada desde el másalto nivel del Estado es imprescin-dible para lograr cambios en lasprácticas de los entes administra-tivos locales. En ese escenario lasrelaciones de poder entre sociedadcivil y administraciones son a me-nudo muy desiguales, lo que nopermite a la primera encontrarmedios de presión eficaces sobrela administración. Además, comoya se explicó, la sociedad localfunciona acorde con institucionesinformales como el clientelismo ya menudo es blanco de las intimi-daciones de los grupos armadosque actúan fuera del marco cons-

titucional. En el caso de Tumaco (ver abajo), lainstitucionalización desde el centro fue decisivapara “dar la talla”, llamar la atención y lograr ma-yor efectividad en materia de control ciudadanofrente a la alcaldía municipal.

Los Pactos de Transparencia son herramientasde participación eficaces porque hacen que la so-ciedad civil pueda ejercer veeduría en tiempo real alos mecanismos de toma de decisiones y operaciónque determinan la distribución de los recursos pú-blicos. Por ejemplo, los Comités de Seguimiento alos Pactos se enteran de la fecha en que han sido

Los Pactos de

Transparencia son

herramientas de

participación

eficaces porque

hacen que la

sociedad civil

pueda ejercer

veeduría.

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efectivamente giradas las transferencias fiscales des-de la capital a las cuentas bancarias de las adminis-traciones locales. Pueden verificar en tiempo reallos procedimientos de asignación de estos recursosa diferentes programas, proyectos y operadores.También los Comités están involucrados en el tra-bajo complejo de estratificación de la poblaciónvulnerable, y luego en los procedimientos de selec-ción de los beneficiarios de los subsidios de salud(régimen subsidiado). Ya habíamos señalado que elhecho de que esta participación sea profunda obli-ga a las administraciones a cumplir con los procedi-mientos. Es un control previo, preventivo, que vainmerso en los detalles del manejo administrativo.Demanda de la sociedad civil diplomacia, diligen-cia y cierto de nivel de entendimiento del trabajoadministrativo, para estimular y no impedir el debi-do curso de las operaciones.

La inclusión es tal vez el talón de Aquiles delos Pactos de Transparencia. Los Comités de Segui-miento están abiertos a todos los actores de la so-ciedad civil que deseen participar en su diseño. Enla práctica, lo complejo de los asuntos tratados y lanecesidad de actuar con una cierta diplomacia yrespeto para no aparecer a los ojos de los funciona-rios como portadores de una estrategia de oposi-ción política, impiden frecuentemente la participa-ción efectiva de muchos actores. Es difícil articularla práctica de un control pertinente y técnico con lacultura del reclamo (voice) y de la movilización, quepiden soluciones inmediatas, tal como ocurre amenudo en las asociaciones de base. Este contrastetorna particularmente complicado, para los organi-zadores de los Comités, lograr una amplia inclusiónsocial. A veces, la actuación de líderes comunitarioses difícilmente previsible, y a veces no es totalmen-te pertinente. Toman iniciativas en solitario, valién-dose de su pertenencia a los Comités oficiales paraincursionar en las administraciones, a menudo conla intención de recibir algún favor a cambio de uncomportamiento menos atropellador. Tampoco esraro que las reuniones de los Comités se vuelvanescenarios para concurso de oratoria, de protago-nismos, de luchas por el poder de la palabra, en

detrimento de un trabajo organizado y eficaz. Deotro lado, también es cierto que los Comités pue-den ser proclives a cerrarse a la participación amplia,por el deseo de algunos grupos privilegiados de en-tenderse a solas con la administración, a fin de hacerprevalecer sus intereses específicos más urgentes. Porestas razones, la estrategia de transparencia necesi-ta líderes sociales capaces de ofrecer una participa-ción de alto nivel técnico y conceptual, productivae incluyente de una gama amplia de actores de lasociedad civil. Lograr la inclusión es ciertamente eldesafío mayor que enfrenta en el futuro la estrate-gia de transparencia.

EL EJEMPLO DE TUMACO (2004-2005)

¿Cuál era la situación inicial?

• A principios de 2004, en un Consejo Anticorrup-ción efectuado en la ciudad de Popayán (Cau-ca), el Vicepresidente de la República, FranciscoSantos, declara que 7.800 millones de pesos (unmillón de dólares equivale aproximadamente a2.400 millones de pesos colombianos) del régi-men subsidiado de salud habían desaparecidoen el municipio de Tumaco. Se trataba de casi lamitad del presupuesto anual de este rubro, des-tinado a cubrir la salud básica de más de 100.000personas de bajos recursos.

• En 2004 la Contraloría Nacional, ante la solicitudde Pastoral Social de Tumaco, pone a disposi-ción un informe sobre sus actividades de controlen el municipio en el periodo 2002-2003. Se pue-den resaltar algunos ítems de este informe:

a) Las zonas rurales del municipio, azotadas por elconflicto armado y en donde los campesinos notienen una alternativa distinta del cultivo de lacoca, están muy afectados por la corrupciónContratos tan importantes como construcción de

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carreteras, descontaminación de ríos, construccióny mejoramiento de acueductos o distribución demateriales escolares han sido mal ejecutados.

b) El manejo del importante programa de preven-ción y tratamiento de la malaria es objeto dedesviaciones presupuestales masivas.

c) No existía informe sobre el manejo de las trans-ferencias de salud y educación del año 2002, nitampoco sobre transferencias y regalías de 2003.No se sabía nada de la ejecución de casi todo elpresupuesto municipal (más de 40 mil millonesde pesos, para unos 150.000 habitantes).

¿Cómo se desarrolla el Pacto deTransparencia?

• Pastoral Social diocesana busca activar mecanis-mos de control (solicitud a la Contraloría depar-tamental y a diversas organizaciones, tales comoel Pnud y las ONG presentes en Tumaco comoARD, Plan Internacional y Cordeagropaz, y a gre-mios como la Federación Nacional de Comer-ciantes (Fenalco).

• Visita a Tumaco, a principios del 2004, de fun-cionarios del Programa Presidencial de Luchacontra la Corrupción. Alianza entre la Cámara deComercio, Pastoral Social y los funcionarios paraimplementar el modelo de Pacto de Transparen-cia en el municipio.

• Incidencia sobre el desarrollo electoral munici-pal de julio y agosto de 2004, haciendo firmar alos candidatos a la Alcaldía, en público, una pro-mesa de suscripción al Pacto. Intenso trabajo enlos medios de comunicación locales.

• Suscripción del Pacto por parte del alcalde elegi-do, Nilo del Castillo Torres, el 18 de agosto de2004, fecha de su posesión.

• Hasta marzo de 2005, el Comité del Pacto (en-cargado de evaluar el cumplimiento de la ad-

ministración en quince compromisos de transpa-rencia) envió 38 solicitudes a la Alcaldía y a otrasinstancias, como el Programa de Lucha contra laCorrupción, y los ministerios de Hacienda, Pro-tección Social, y Educación. El Comité ha recibi-do 79 respuestas, varias de las cuales han debidoreformularse por la falta de precisión en las res-puestas. Entre lo más destacable están ocho infor-mes de recibo y destino de transferencia, listadosde beneficiarios de subsidios y beneficiarios delSisben e informes sobre el proceso de contrata-ción de obras de mejoramiento del acueducto (im-portante contrato con el BID, cuya ejecución nopodía arrancar debido al bloqueo impuesto por elConcejo Municipal).

• Cada semana Pastoral Social aseguró la difusiónde un programa radial en el cual los funcionariosdebían aportar información sobre su gestión. Elespacio ha tenido excelente audiencia y los fun-cionarios se vieron obligados a responder a lasinvitaciones (al principio pretendían evadirlas).

• Se organizaron varios talleres de formación paralos miembros del Comité del Pacto, en temascomo servicios públicos domiciliarios, veeduríasciudadanas, sistema general de salud y marcolegal de las regalías.

• El Comité del Pacto se reunió 24 veces, con laparticipación de actores importantes, como ge-rentes bancarios, presidente de la Cámara de Co-mercio, presidente de Fenalco, líderes campesi-nos y cívicos. Pastoral Social aseguró la secretaríadel Comité. Se creó un archivo oficial. El Progra-ma Presidencial de Lucha contra la Corrupciónha brindado apoyo continuo por conducto deun funcionario.

¿Cuáles fueron los impactos?

La implementación del Pacto de Transparenciaes solo un elemento entre otros (por ejemplo, elmanejo fiduciario de los ingresos de transferencia),que permitieron los siguientes cambios positivos:

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• El alcalde se hace presente en la localidad y res-ponde a las solicitudes; así mismo los funciona-rios hacen presencia en sus oficinas.

• El Comité y por ende la comunidad reciben in-formación mensual sobre las transferencias delSistema General de Participaciones.

• Se está estableciendo, con todas las normas le-gales, la oficina de archivo, y se hace un granesfuerzo para recuperar información, ya que di-cha dependencia no existía y en varias oportuni-dades la memoria administrativa había sido des-truida por incendios.

• Se organizó una oficina de quejas y reclamos parala atención a la comunidad.

• El Comité tuvo la oportunidad de interactuar conlos secretarios de despacho, de tal manera quela comunidad ha podido estar mejor informadasobre los programas y actividades de la adminis-tración en los diferentes sectores.

• Los salarios de los empleados y contratistas fue-ron pagados a tiempo y a cabalidad.

• No ocurrieron desvíos masivos.

• El nivel estatal nacional se comprometió más conTumaco.

Sin embargo, para disponer de datos más com-pletos sobre la experiencia sería necesario llevar acabo un estudio de impacto más riguroso.

Problemas que han surgido y solucionesaportadas

• Falta de respeto de los funcionarios locales hacialos miembros del Comité del Pacto. Aquí ayudandos elementos: el respaldo dado desde el nivelnacional a los miembros del Comité y la con-frontación de los funcionarios en los medios decomunicación.

• Falta de credibilidad del Comité y del Pacto antela población. Aquí también ayuda la labor dehablar del Pacto en los medios de comunicacióny dar importancia a la visita de funcionarios delorden nacional. También es fundamental que elComité cuente con personalidades (notables ylíderes reconocidos).

• El sector privado no es muy interesado en parti-cipar. Hay que dar ejemplos de impactos clara-mente negativos de la corrupción administrativasobre la actividad empresarial. Por ejemplo, loscostos adicionales causados por la discontinui-dad de los servicios de luz, agua y alcantarillado,la falta de competitividad ocasionada por la malacalidad de la educación que se imparte a la po-blación empleada en las empresas, la escasa in-versión nacional y extranjera, la carencia de in-fraestructura y servicios, etc.

• Los miembros del Comité faltan al compromiso.La pertenencia al Comité debe proveer benefi-cios o incentivos en términos de prestigio social.Funciona, por ejemplo, la invitación a hablar enlos medios de comunicación, pero se puede pen-sar en otras formas, como la afiliación a un clubespecial, invitaciones personales a eventos, etc.También, se debe estimular el sentido de perte-nencia de los miembros del Comité a un grupo,por medio de reuniones y actividades culturales.La vinculación al Comité debe también proveerbeneficios en cuanto a acceso privilegiado a in-formaciones que pueden ser útiles para el ejerci-cio de la profesión de cada uno (informaciónsobre procesos de contratación pública, estrate-gias empresariales relacionadas con el mejora-miento de los servicios públicos, presupuesto yestado de ejecución). Igualmente sería importan-te considerar la posibilidad de incentivar a losmiembros del Comité mediante la consecuciónde becas de estudio, incentivos que favoreceríanuna mayor participación y compromiso de ellos.El reglamento interno del Comité debe ser dise-ñado para incentivar la participación. En Tuma-co se definió que la inasistencia a las asambleas

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por cuatro veces consecutivas implicaba la ex-clusión de un miembro.

• Ciertos miembros del Comité, en representaciónde intereses ocultos, tratan de sabotear las re-uniones del Comité. Las respuestas se encuen-tran en el diseño y la aplicación del reglamentointerno del organismo. Por ejemplo, se debenestablecer reglas para impedir el monopolio dela palabra, obligar a la toma de decisiones porvotación y al voto secreto si es necesario el pro-cedimiento para la exclusión de un miembro encaso de violación del reglamento, y la obtencióndel apoyo de funcionarios del orden nacional enla aplicación de esas reglas.

• Ciertos miembros del Comité quieren negociarcon el alcalde su poder de control a cambio delacceso a puestos o contratos públicos. El regla-mento interno del Comité debe prever que losmiembros estén obligados a informar al Comitéde contratos que ellos o sus familiares hayan re-cibido de la alcaldía. La violación de esta cláusu-la debe acarrear la exclusión del Comité.

• Muchos miembros del Comité representan a unmismo sector de interés y ponen el organismo asu servicio en detrimento del interés público ge-neral. Los estatutos del Comité deben especificarque la calidad de miembro no es atribuida a per-sonas sino a organizaciones legalmente consti-tuidas con una autoridad mínima de meses. Solohay un voto por miembro. Además, los funcio-narios nacionales que orientan el proceso conla ayuda de socios estratégicos de la localidaddeben reclutar nuevos miembros, con miras ala representación de una gama amplia de intere-ses colectivos.

• Muchos asuntos que debe tratar el Comité so-brepasan la competencia técnica de sus miem-bros y además demandan demasiado tiempo dededicación. El Comité debe tener la posibilidadde designar para asesorías temporales a espe-cialistas como ex funcionarios del Ministerio

público, ingenieros civiles, abogados, etc. Igual-mente el Comité debe organizarse en comisio-nes según las competencias de sus miembros(por ejemplo, las personas afines al sector finan-ciero en una comisión encargada de los asuntosde manejo fiscal, las pertenecientes al sector dela educación en una comisión sobre las escue-las, etc.)

• No se ha podido trabajar en forma coordinadacon las veedurías porque no existe la cultura delcontrol, además de que no se posee la capaci-dad técnica requerida al respecto. Es muy im-portante capacitar y formar a ciudadanos queestén en condiciones de conformar estas vee-durías y que trabajen en forma coordinada conel Comité del Pacto, cosa que haría más eficazel trabajo de control social y el seguimiento delos compromisos.

• Había falsas expectativas entre los ciudadanosy organizaciones en relación con las funcionesde los Comités de Transparencia, que han sidoconfundidos con organizaciones de investiga-ción y castigo. Esto ha creado una falta de cre-dibilidad con relación a los resultados espera-dos del control social. Es importante socializarla verdadera dimensión y las funciones de losComités y de los Pactos, que son las de preven-ción de actos de corrupción y promoción deuna cultura de la legalidad.

CONCLUSIONES

Colombia tiene el desafío de recuperar e impo-ner la primacía y la efectividad de las institucionesformales frente a expresiones informales competiti-vas. La fuerza de estas últimas se debe a que cuentancon el respaldo de actores armados ilegales, perotambién a que encuentran aliados o tienen presen-cia en el propio aparato estatal.

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Lograr la primacía y la efectividad de las insti-tuciones formales requiere la participación de lasociedad civil. Es preciso entender lo que es socie-dad civil y lo que no lo es. No es tan importante laetiqueta, la pertenencia reconocida a tal o cual ca-tegoría de actor (gremios, partidos políticos u ONG,por ejemplo), como la naturaleza de la acción em-prendida con relación a los bienes y servicios públi-cos. Nadie por sí solo pertenece a la sociedad civilen absoluto, sino solamente con relación a su con-tribución a la defensa o producción de bienes y ser-vicios públicos. Una organización puede pertene-cer a la sociedad civil en ciertos momentos, y enotros no. Entender bien esta distinción permitiríafortalecer instituciones informales complementariasde las formales, para reforzar a estas últimas.

Según nuestro enfoque, la sociedad civil pue-de cumplir uno de sus papeles más importantes enla función de control social de la actividad estatal opública. Logrará mayor eficacia en la materia a me-dida que sus iniciativas sepan brindar incentivospositivos y ocupen espacios institucionalizados, quesu acción se revele impactante o profunda, esto es,en interacción con complejos mecanismos y proce-dimientos de la acción pública, y que implique unamovilización incluyente, es decir, legítima, median-te la participación de un espectro amplio de secto-res de la sociedad.

Nos parece que la estrategia de transparenciaemprendida en Colombia al amparo de los Pactosde Transparencia es particularmente pertinente yprometedora con referencia a estos criterios. Sumayor desafío en el futuro es la inclusión, ya queésta implica lograr la participación de líderes socia-les capaces de involucrar y comprometer a los mu-chos y variados actores de la sociedad.

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........................

* Artículo recibido en abril de 2006.Artículo aprobado en junio de 2006.

1 Profesor Asociado. Departamento de Sociología. Universi-dad Nacional de Colombia.

LA CONSTRUCCIÓN DELA CUESTIÓN SOCIAL

EN EL FRENTENACIONAL*

POR ARTURO CLAUDIO LAGUADO DUCA1

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INTRODUCCIÓN2

omo es conocido, el Frente Na-cional surgió como una gran so-lución consociacional al gobier-no de facto del general RojasPinilla. El nuevo acuerdo logra-do entre las elites no sólo busca-ba superar el período autoritario

de Rojas que, con tintes plebiscitarios, había movili-zado parte de la población popular en Colombia,sino también buscar la “reconciliación nacional”–como se decía en la época– después de que lacruenta lucha entre los partidos Liberal y Conserva-dor degenerara en una guerra civil –conocida comoLa Violencia– que arrojara el trágico saldo, entre1949 y 1953, de más de 200.000 muertos.

El nuevo régimen, en su necesidad de relegiti-marse como gobierno de coalición, no podía recu-rrir ya a “los viejos y queridos odios” que desde elsiglo XIX se asociaban a las banderas liberales yconservadoras. Ahora las colectividades, antaño en-frentadas, iniciaban un proyecto conjunto que he-gemonizaría la vida política colombiana entre 1958y 1974: el Frente Nacional. Éste iniciará una gigan-tesca tarea de modernización estatal –especialmen-te durante las presidencias liberales de Alberto Lle-ras Camargo y Carlos Lleras Restrepo– en el marcode lo que algunos analistas llamaron una democra-cia restringida. La modernización, ahora denomina-da desarrollo y auspiciada en todo el mundo por laincontestable hegemonía de Estados Unidos (Rist,2002), se constituyó en uno de los marcos legitimi-dadores del proyecto del Frente Nacional.

Las circunstancias internacionales repercutierondirectamente en Colombia. La iniciativa contrainsur-gente diseñada por Estados Unidos a principios delos años sesenta buscó, mediante el desarrollo, lasuperación del terreno fértil que, se creía, significabala pobreza para las aventuras comunistas en Améri-ca Latina. Esa iniciativa fue conocida como la Alian-za para el Progreso, de la cual Colombia fue partici-pante ferviente.

En el marco proporcionado por la Alianza parael Progreso y la necesidad de aclimatar la paz entrelos partidos en un ambiente de desinstitucionaliza-ción generalizado luego de La Violencia, se inscribeel Frente Nacional y su intento modernizador. Es enéste que las elites de gobierno asumirán la cuestiónsocial como un reto poderoso en el proceso de cons-trucción estatal que se inicia en 1958.

Desde esta lógica es de fundamental importan-cia estudiar los discursos sobre los que se sustentóel proyecto del Frente Nacional. En la medida enque dicho proyecto fue concebido como un granintento modernizador y relegitimador del sistemade dominación, luego del “derrumbe parcial” delEstado que implicó La Violencia; la cuestión socialse constituye, por derecho propio, en un indicadorfundamental del pensamiento de las elites sobre lanaturaleza de esa legitimación. Alrededor de ella–aunque no únicamente– se enfrentarán los tímidosintentos estatistas de algunos gobiernos con los re-presentantes de los gremios, fuertemente compro-metidos con el modelo liberal de desarrollo.3 Comoen la mayoría de los estados nacionales modernos,a partir de la institucionalización de los derechossociales en Occidente, los conflictos de hegemoníarelacionados con la política social están en la basemisma de la legitimación del Frente Nacional.

Pero la adopción de políticas sociales en lasdistintas sociedades nacionales no se puede conce-bir como una respuesta técnicamente orientada a laemergencia de un problema social, o como puraimposición de organismos internacionales. Tanto ladefinición de quiénes son objetivo de estas políti-cas, así como las soluciones que se proponen, seconstituyen en un campo de conflictos de hegemo-nía que, además de estar relacionados con intereseseconómicos y burocráticos, expresan una concep-ción del tipo de ligadura que debe unir al cuerposocial, i.e. la solidaridad nacional. El alcance que sele dio a los derechos sociales es una expresión de lamanera en que las elites concibieron el lazo social.La pregunta por las políticas sociales debe dar paso,entonces, a una más general: ¿cómo se construyó lacuestión social en un período determinado?

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De la concepción sobre la cuestión social –especialmente marcado por el tema de la ReformaAgraria– y sobre todo de las narrativas que usaronlas elites de gobierno en la defensa de las posicio-nes en pugna, trata este trabajo. Creemos que estees un campo privilegiado para mapear las distintasideas de las elites en este período clave de la histo-ria colombiana, toda vez que la discusión de lacuestión social implica revisar la noción misma deciudadanía en tanto componente fundamental delEstado nacional (Rosanvallon, 1995).

Por tanto, el punto de partida de este trabajoes que las concepciones de las elites dirigentes so-bre “lo social” están estrechamente relacionadas conla idea de ciudadanía, nación y el papel que debecumplir el Estado en la regulación de la sociedad.

Así expresada, la cuestión social aparece comoel resultado de la problematización que hace unasociedad sobre las interdependencias que se tejen ensu interior y la manera de manejarlas. Toda vez quela sociedad moderna se constituye sobre el mito dela igualdad jurídica conviviendo con las diferenciaseconómicas en un mundo con una multiplicada divi-sión del trabajo, la pregunta por la cuestión social serefiere –como bien lo diagnosticara Durkheim– acómo lograr solidaridades entre diferentes que reem-placen las yuxtaposiciones mecánicas entre iguales.Para Durkheim, el Estado –como órgano del pensa-miento social– jugaba un papel fundamental en elmantenimiento de esa unidad en la diferencia (Cas-tel, 1997, 278).

Pero las solidaridades que se establecen en lassociedades complejas no se articulan mecánicamen-te de acuerdo con posiciones de sujeto firmementeestablecidas en la estructura social. De acuerdo conla perspectiva abierta por Gramsci,4 sostenemos que

su articulación es fundamentalmente contingente.Y este proceso de articulación contingente refiere ala hegemonía. Procesos de hegemonía que están endirecta relación con la legitimación del Estado capi-talista en su búsqueda de orientar y construir unproceso de significación que –disolviendo discursi-vamente la fractura de la sociedad– rearticule la di-ferencia social en un movimiento que reintroduzcala cohesión social (Grassi, 2003,15).

A ese intento de superar la fractura de la so-ciedad en la imagen de la comunidad política quees representada por –y en– el Estado, refieren lacuestión social y la concepción de ciudadanía quese relaciona con ella, toda vez que su discusiónimplica definir quiénes son los miembros de la co-munidad política, qué calidades son necesariaspara adquirir esta membresía y qué derechos sederivan de ella.

La definición de cuáles son los alcances de estafractura, quiénes son los responsables de ella y cuá-les las alternativas que una sociedad se proponepara superarla, no deriva de un proceso de acuerdocomunicativo donde un saber científico puesto porfuera de las avatares cotidianos podría dar las fór-mulas correctas. Los problemas sociales –qua pro-blemas– y sus respuestas, son dependientes de losprocesos de hegemonía que los construyen. Lossufrimientos de un grupo social –como lo expresaGrassi (ibíd., 22)– no se constituyen en problemasocial como resultado de sus características intrín-secas, sino que, o son el resultado de una defini-ción previa del grupo como problemático por unosagentes determinados que logran establecer unaequivalencia entre el sufrimiento del grupo y losproblemas de las sociedad como un todo, o son elresultado de una percepción de amenaza al sistemade dominación.

2 Este artículo es un avance de la investigación “Elites y política social durante el desarrollismo en Colombia y Argentina”, cuya primeraetapa fue financiada por la DIB de la Universidad Nacional de Colombia. Agradezco la colaboración de Claudia Delgado.

3 El concepto de modelo liberal de desarrollo, refiere a una peculiar estructuración de las relaciones entre el Estado y los gremios económi-cos, caracterizada no sólo por la oposición a toda forma de intervención estatal, sino por su independencia de los partidos políticos paraimponer su agenda al Estado y, en el límite, como con la Federación Nacional de Cafeteros, por la apropiación de funciones públicas. Parauna discusión ver: Pécaut, 1987; Palacios, 1983; Corredor, 1992.

4 No tenemos acá espacio para discutir el concepto de hegemonía, pero en lo fundamental nos apoyamos en Laclau (1996, 2002, 2006)

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Es decir, la definición de la cuestión social esel resultado de conflictos de hegemonía que se re-suelven en arreglos más o menos duraderos en eltiempo y que se traducen en políticas de Estado porel mecanismo de articular, en un discurso de formauniversal, una sumatoria de intereses particulares.

En esta lógica, la definición de la cuestión sociales, fundamentalmente, un combate discursivo queno debe ser visto como una respuesta superestructu-ral a un campo de conflictos reales, olvidando quelos discursos tienen un importante aspecto perfor-mativo: el sólo hecho de plantear nuevas problema-tizaciones implica definir y delimitar problemas quehasta entonces no eran tenidos en cuenta; dicho sinambages, que no existían para los actores anterior-mente. No es la pobreza la que crea un cuerpo deexpertos e instituciones que se dedican a estudiarla y“combatirla”; sino que es la aparición de la pobrezacomo problema la que crea las instituciones y sabe-res destinados a enfrentarla.

Y en tanto juego discursivo, su aprehensiónsolo puede darse en la perspectiva diacrónica, pues-to que el juego y las estrategias que en él se com-prometen, se despliegan en el tiempo (Verón, 1987).De ahí que el material empírico que abordamos eneste estudio sea el de los discursos producidos porel Frente Nacional sobre la cuestión social, paraaprehender la lógica de su construcción y algunasconsecuencias pragmáticas que de ella se derivan.

Dos concepciones teóricas –que no tenemostiempo de desarrollar acá– guían la aproximaciónque sigue: el estudio de la hegemonía como articu-lación discursiva de una cadena de representacio-nes equivalentes –según la postulación de ErnestoLaclau– y la teoría de la enunciación del discursopolítico propuesta por Eliseo Verón.

Con base en lo anterior, examinaremos los ras-gos más prominentes de la construcción de la cues-tión social –entendida como cuestión política y nocomo la sumatoria de las políticas sociales– durantelos tres primeros gobiernos del Frente Nacional (Al-berto Lleras Camargo, Guillermo León Valencia, Car-los Lleras Restrepo). Este período, correspondienteal auge del desarrollismo en la versión de la Alianza

para el Progreso, nos permite ver la cuestión socialen el marco de la relegitimación desarrollista queésta impulsó en el Continente. Para ello se usó comomaterial de análisis las intervenciones de los presi-dentes de la República –lugar de enunciación polí-tica por excelencia– y, ocasionalmente, de algunosaltos funcionarios de gobierno, cuando se les pue-de considerar como enunciadores equivalentes.También se ha recurrido a intervenciones de losgremios cuando se quería mostrar las dificultadesde construcción hegemónica con que se enfrentó elFrente Nacional.

Para destacar la evolución de la construcciónde la cuestión social se siguió una presentación cro-nológica en la exposición. Sometidos al carácterempíricamente abierto del análisis del discurso, estaexposición, a veces zigzagueante, irá cobrando sen-tido a medida que unos temas se afirmen en el nivelde los contenidos, mientras otros van cayendo endesuso sin desaparecer completamente. Las fuentesusadas fueron el diario bogotano El Tiempo, la Re-vista de la Federación Nacional de Cafeteros, la Re-vista Nacional de Agricultura de la Sociedad Colom-biana de Agricultores (SAC) y la Revista de la Aso-ciación Nacional de Industriales (Andi). De todasellas se hizo una revisión exhaustiva del período enmención, aunque en el caso de las revistas, la inexis-tencia en archivo de algunos números originó unasuerte de selección aleatoria.

LA DEFINICIÓN DE LA CUESTIÓN SOCIAL

El período que se abre en 1958 con el FrenteNacional estará marcado por el tema de la violenciacomo experiencia histórica traumática que será re-cordada en los distintos argumentos que usaron losfactores de poder en casi cualquier discusión de lacosa pública.

Ya en 1956, la Sociedad de Agricultores deColombia (SAC) le otorgará un lugar central en suVII Congreso, aunque en el lenguaje de los agricul-

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tores se denominará “inseguridad rural”. Entendién-dola como delincuencia rural, consideraron que ésta

“era un síntoma y que sus causas más seguraseran: el alcoholismo, las endemias tropicales, lasdeficiencias y mala orientación escolar, la faltade vigilancia policiva y de efectiva acción repre-siva y los odios políticos” (citado por Corredor,1992, 130).

De esta forma la SAC inaugura una asociaciónde ideas que va a marcar, con diferentes significa-dos, los primeros años del Frente Nacional: violen-cia, degeneración moral y cuestión social.

Por chocante que parezca la conclusión delcongreso de la SAC, los propietarios de tierras sólorepetían una concepción sobre los pobres que esta-ba instalada en el discurso de las elites colombianasdesde principios del siglo XX. Cristina Rojas (2004)señala que la asociación entre pobreza, multitudenferma portadora de enfermedades contagiosas,vicios y degeneración racial, era compartida, en ladécada de 1930, por conservadores y liberales, aun-que los primeros enfatizaban en los estragos de laraza y los segundos en las características psicológi-cas de la población. Ambos partidos coincidirían,sin embargo, en descubrir el obstáculo que estapoblación significaba para el proceso civilizatorio yla necesidad de retacear la participación activa delas masas en la esfera pública, para enfatizar, encambio, en políticas de regeneración y aislamientosanitario –en lo que Cristina Rojas llama una “ciuda-danía desinfectada”– más que en el derecho a lasalud.5 Pero la conclusión de la SAC aporta una no-vedad: los problemas médicos y morales de los po-bres rurales se asociaban ahora a la delincuenciarural, i.e. a la violencia en el campo. Poco después,la oratoria de un representante liberal lo expresaráde manera más florida.

El 26 de agosto de 1958, el diario liberal ElTiempo destacaba en primera página el rotundo éxitoque había tenido el “Debate sobre el hombre colom-biano” planteado por el representante Luis GuillermoEcheverri. Más allá de los méritos intrínsicos que pu-diera tener la retórica del representante, su interés estáen que destaca los grandes temas de discusión conque será abordada la cuestión social a comienzos delFrente Nacional, y algunas de las líneas argumentati-vas que perdurarán por buen tiempo.

Desde el inicio de su larga intervención, Eche-verri se ve en la necesidad de recurrir a la ciencia–en este caso bajo la forma de las teorías de lossociólogos– para explicar esa “cosa enferma, des-nutrida e ignorante”6 que es el hombre colombiano.Así, de la mano de la ciencia y “con el perdón de laseñoras y los menores”, e inspirado en Hipócrates,Ovidio, Platón y Lucrecio, el orador encuentra enColombia el papel nefasto cumplido por el medionatural, basándose en el principio de que los pue-blos que no tienen que batallar contra la naturalezano se superan, pues “los suelos fructíferos reducenla capacidad de lucha y su rendimiento”, constatan-do “la conocida tesis” que demuestra la influenciade la geografía en el hombre.

Esa “cosa enferma” que es el hombre colom-biano plantea un doble desafío para los “ricos queno quieren oír”: una obligación moral y una res-puesta pragmática. La revolución social –como con-traparte de la cuestión social– sería el resultado ca-tastrófico de su sordera.

La exposición del representante continúa conun interludio alusivo a los chibchas, quienes inmo-laban a la gente, y a su dios “de los pintores y losborrachos” (sic), Chibchacún. De allí, el discurso lolleva al tema del Estado “cantinero” (que se mantie-ne con la producción de licores) y, sin solución decontinuidad y más importante, a la continuación deaquellos sacrificios humanos por parte de dictado-

5 Rojas (2004) asocia esta concepción de pobreza y enfermedad con leyes como la 114 de 1922 que fomentaban la inmigración. De acordarcon Rojas, esto marcaría un cambio con la percepción de la mezcla racial y el desinterés por la inmigración que caracterizó el proyectoregenerador de finales del siglo XIX (Laguado, 2004).

6 Todas las referencias a este debate son de El Tiempo, 26 de agosto de 1958.

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res que “tienen casa en Melgar y que tiran a la gentede los aviones”, en referencia al recientemente de-puesto gobierno populista de Rojas Pinilla. De estaforma el representante construye una cadena deequivalencias entre la cosa enferma, la tradiciónchibcha y el apoyo popular al dictador Rojas Pinilla.

Hasta ahí, el discurso de Echeverri gira en tor-no a las distintas cualidades del otro construido enuna lógica étnica; pero cuando introduce el temade un “fuerte regionalismo que no nos deja cono-cernos a nosotros mismos y que dio origen a odiosy rivalidades que ocasionaron la violencia”, se tras-lada a un nosotros inclusivo referido a la organiza-ción política, copartícipe de las causas de las mise-rias del hombre colombiano.

Parecería, por un momento, que con el noso-tros va a surgir una mirada política7 sobre el hombrecolombiano para disolver esa fractura radical entre elponente (enunciador desde la clase política) y elhombre colombiano que no es, en este caso, sino elcampesino miserable. Pero este proceso de construc-ción del nosotros inclusivo en una única comunidadpolítica, es rápidamente relegado a causas pre-políti-cas; en este caso el regionalismo y sus odios.

La geografía –apolítica y presocial– ha engen-drado la violencia por dos cauces: impidiendo laautosuperación del hombre colombiano (el otro) yla intercomunicación entre nosotros. Una historiaque también es de otros: sin organización social ycon inclinaciones bárbaras (chibchas y dictadores),es el único momento en el que eventual y efímera-mente la fractura de la sociedad se ve superada. Lafractura de la sociedad se enuncia pero no se asu-me: el enunciador –la clase política– no es el hom-bre colombiano.

Este marco naturalizador inicial del hombrecolombiano permite abordar la cuestión social comoun problema originado fundamentalmente allá enel campo, escenario de La Violencia, la que fue in-terpretada como la irrupción de la barbarie pre-so-cial en el sistema político.

Continuando con el discurso del representanteliberal encontramos el recurso a la terminologíacientífica que oscila entre la sociología y la medici-

na. Aquella población (cosa) se halla enferma –comolo muestran las tasas de mortalidad–, debido a lamala calidad de la vivienda campesina y al insufi-ciente presupuesto para sostener la salud.

De allí la solución propuesta:”una escuela dealta higiene para la preparación de personal técnico[con la cual] podría avanzarse en el campo de ladefensa del hombre colombiano”. También se de-nuncia que “los niños de hoy no aprenden porquetienen hambre”. Con la siguiente comparación, sesugiere disolver momentáneamente la fractura so-cial: “los niños de ahora no son lo que éramos no-sotros: son quietos, pálidos, sin vigor, sin risa fran-ca”, para saltar nuevamente a las causas médicas:dificultades de aprendizaje a pesar de los métodosmodernos que “en cuatro meses podrían lograr quese aprenda a leer”. Pero, la crítica social se resuelveotra vez en un comentario moral: “se trata mejor alganado de la oligarquía”.

No se trata de sobreestimar “El debate sobre elhombre colombiano” y la peculiar forma de argu-mentación de representante Luis Guillermo Echeve-rri, si no que en él, justamente por su estilo zigza-gueante, podemos encontrar los principales temasque marcarán la época. Algunos de ellos heredadosde la primera mitad del siglo XX, que relacionaba lapobreza –y por equivalencia la cuestión social– aun problema de índole médico asociado a la higie-ne y la nutrición. Y que, coherentemente, se resol-vían en una mirada higienista de la sociedad acom-pañada, la mayoría de las veces, de una apelaciónmoral al país, en tanto colectivo identificador porexcelencia.

Algunos de estos temas sufrirán una conside-rable evolución durante el período que analizamos.Otros, en cambio, tenderán a permanecer, como elintento de despolitizar la discusión sobre la cues-tión social para llevarla a un campo ambiguo dondese mezclan argumentos referidos a la administra-ción, la ciencia y la moral.

En todo caso, lo que torna interesante al Deba-te es su posición “a caballo” entre dos épocas: la yamencionada mirada tradicional de la cuestión socialy la necesidad de relegitimación que sufre el siste-

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ma de dominación luego de la experiencia traumá-tica de La Violencia y el gobierno de Rojas Pinilla.Esta peculiar situación de la enunciación, presiona-da por la crisis de hegemonía que pretende solucio-nar el Frente Nacional y la irrupción del discursodel desarrollo, nos permitirá ver más claramente laevolución de la cuestión social.

Partiendo de una perspectiva “naturalizadora”,donde la cuestión social refiere a esa “cosa enfer-ma” que es el hombre colombiano, se construyenuna serie de equivalencias:

• La primera de ellas es la que se da entre barba-rie, campesinado y pueblo, que llegaría a su pa-roxismo con la violencia cam-pesina y, menos explícitamen-te, con el apoyo a dictadorescomo Rojas Pinilla.

• De allí se da un desplazamien-to para presentar la cuestiónsocial como un problema a re-solver ante la caracterizaciónde la situación como amenazade revolución campesina. Re-volución que se produciría porla confluencia de dos fuentesdiferentes y complementarias:una, en estricta equivalenciacon la anterior, de la ignoran-cia, que tornaría a los campesi-nos permeables a los cantos desirena comunistas; la otra, de la actitud de “elpaís [que] ha estado sordo y ciego” ante la mise-ria –sobre todo moral– de los pobres.

• Este tratamiento de la cuestión social desembo-ca en dos abordajes posibles que se combinan:la llamada a la responsabilidad moral de los ri-cos por una parte, y a un tratamiento “científico”

–médico– de la cuestión social, por otra. Solotangencialmente se aborda el tema en términosde derechos (aunque esto irá cambiando). Am-bas soluciones implican una profunda despoliti-zación de la cuestión social.

Esta construcción de la cuestión social es com-partida por las clases poseedoras, como lo demues-tra el editorial de la revista de los cafeteros de 1959,en su oposición a la regulación estatal de las cesan-tías rurales.

“La experiencia ha demostrado que las cesantíasno se usan ni en mínima partecomo seguro para el desempleo, nicomo previsión de la incapaci-dad, ni como elemento para laelevación del nivel de vida de lafamilia, ni como medio económi-co de liberación o inversión pro-ductiva. La irremediable falta deeducación y criterio, el montosiempre insuficiente de la dichacesantía, la condición de ser cau-sa de suspensión de la relación detrabajo, la han convertido casi sinexcepción en un estimulo para latrashumancia, un motivo para elabandono del hogar, un acicatepara el alcoholismo y la deprava-ción. […] La industria urbana ha

seleccionado la flor humana de la raza y dejadopara el campo los residuos de las enfermedadestropicales, el analfabetismo, la invalidez y la an-cianidad” (Revista Nacional Cafetera, vol. XV,no. 137, marzo de 1959)

Sin embargo, al no coincidir con las derivacio-nes que hace del diagnóstico el representante Eche-

7 Toda mirada política –moderna– implica la construcción de una imagen de pueblo que sea pasible de ser articulada en un discursohegemónico. En ese sentido la naturalización es lo contrario de la política.

Aquella población

se halla enferma

debido a la mala

calidad de la

vivienda campesina

y al insuficiente

presupuesto para

sostener la salud.

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verri –la amenaza de nuevas explosiones de violen-cia–, la llamada a la responsabilidad moral de losricos cae en el vacío. Para los cafeteros –como paralos demás gremios– es mucho más preocupante laintervención del Estado que la revolución. La re-sultante es que lo único articulable en un discursohegemónico, es la mirada médica de la cuestiónsocial. Según un editorialista de la SAC

“los estados antisociales están propiciados fun-damentalmente por la desnutrición, la avitami-nosis, las perturbaciones funcionales y especial-mente hepáticas, que aunadas a la ignorancia yotros estimulantes sociales diversos, producen lainadecuación del sujeto para la vida en socie-dad” (Revista Nacional de Agricultura, no. 660,abril de 1960).

La SAC, retomará varias veces este tema. Unosmeses después, la revista de los agricultores vuelvehablar de la enfermedad en contraposición a losderechos:

“De nada vale la consagración de hipotéticosderechos, de presuntivas facultades, si el posiblebeneficiario de ellos es una entidad negativa; sila ignorancia, el abandono, la desnutrición, laavitaminosis, las endemias disminuyen de for-ma notable su propia naturaleza, que hacennugatoria la concesión del derecho mismo”(ibíd., no. 663, julio de 1960).

Aquel “Debate” destaca también el difícil lugardel enunciador. Al despolitizar la cuestión social susreferencias son, en lo fundamental, a una alteridadtotal que no se puede superar con el juego de es-condidas del representante Echeverri, quien entra ysale del nosotros inclusivo. Hipotéticamente se pue-de plantear que una operación de relegitimaciónplanteada en esos términos está destinada al fraca-so. Más allá de la importancia de los logros quehaya alcanzado el Frente Nacional en este campo,la fractura de la sociedad colombiana no logra su-perarse en términos discursivos.

Los temas que enumeramos más arriba –elhombre colombiano, la revolución y la soluciónmoral o médica-, tendrán distinta relevancia en elinterjuego discursivo que implica el conflicto por laconstrucción hegemónica de la cuestión social.

Por la operación que acabamos de mencionar,tempranamente se define la cuestión social asocia-da a la definición del hombre colombiano comocampesino bárbaro que debe ser redimido y alejadode las insinuaciones insidiosas de los revoluciona-rios. Su objeto está allá, en el campo, fuera física ysimbólicamente del país. Coherentemente con aco-tar el problema social al ámbito rural, y en el marcode una fuerte ofensiva ideológica del desarrollismo8

en el continente, se propone la reforma agraria.Esta estrategia implica una definición diferen-

te del problema social que la expuesta por la SACy el representante Echeverri. Así, la imagen delcampesino bárbaro sufrirá modificaciones. El pre-sidente Alberto Lleras Camargo, en un discurso anteun auditorio de campesinos (El Tiempo, 23 de fe-brero de 1959), se permite apelar a un nosotrosinclusivo al afirmar que “Colombia es una naciónde campesinos” –entre los cuales obviamente nopuede incluirse el hablante– para proponer unanueva lectura de la violencia. En ésta, la violenciaya no es producto de una condición bestial de uncampesinado ignorante; sino que, por el contrario,ellos serían las víctimas de un proceso de degene-ración originado en la ciudad, y sin explicitar cómopudo darse el fenómeno psicológico, a la vez víc-timas de un “súbito arranque de cólera, de locura,de insensatez sin objetivo ni resultado…”. La ins-ania mental repentina no permite atribuir respon-sabilidades políticas a nadie.

La definición del campesinado como poblaciónprimigenia justifica la necesidad de solidaridad na-cional, “que nace originalmente de nuestro concep-to religioso y los mandamientos trascendentales querigen una sociedad cristiana […] como la nuestra”.Ahora el enunciado de unidad social establece laecuación de un nosotros cristiano que se debe soli-darizar con esa otra parte del país que sufrió unataque de locura.

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Este discurso de Lleras Camargo es paradigmá-tico del difícil sitio del enunciador en un discursoque no apela a lo popular para articular la imagende superación de la fractura social. Así, partiendode Colombia como nación campesina, Lleras Camar-go, quien no pretende ser campesino, desplazaráen un giro discursivo bastante difícil alentado por laidea de desarrollo, la idea de otredad a la ciudadculpable, para tratar de reconstruir la unidad enColombia como nación cristiana.

Sin embargo, Lleras Camargo mantiene en suargumentación los temas que ya había inauguradoel representante Echeverri: la violencia presocial yla responsabilidad moral –cristiana–, y el interés quedeberían tener las clases propietarias en redimir lacondición campesina. Pero en este caso, el interésva más allá de la prevención ante una eventual oprobable revolución, e introduce lo que más ade-lante será el argumento central: el desarrollo. Parael Presidente es importante

“ayudar a todo colombiano atrasado a salir desu situación precaria, para que sea un factor eco-nómico activo, un trabajador más eficaz y unafuente de riqueza común, y no una impedimen-ta que tiene que arrastrar la parte minoritariade la comunidad nacional” (ibíd.).

En la misma operación en que se introduce elargumento del desarrollo se reintroduce la fracturaque se había tratado de superar con la idea de “Co-lombia nación campesina”. Ahora es la parte mino-ritaria de la comunidad nacional la que tiene interésen no cargar la rémora del atraso campesino. Esnotoria, en todo caso, por su ausencia, la referenciaa los derechos de los ciudadanos. La ayuda a loscampesinos implicaría una coincidencia de intere-ses con la otra parte de la comunidad. El tema deldesarrollo sería la alternativa en un discurso que seniega a introducir la confrontación política comofuente de legitimación.

Pero el desarrollo, en el discurso del Presiden-te, parece ser un fenómeno que se ha impuesto porsí solo, destruyendo las relaciones cortas entre pa-trón y campesino por la lógica del mercado. Antaño

“existía la solidaridad y el hacendado cumplíacon ese papel. El desarrollo cambió todo eso […];el hacendado se sometió a la contabilidad y lasolidaridad se rompió, quedó el campo rindien-do de mala gana su tributo a una organizaciónlejana e impersonal” (ibíd.).

La reforma agraria cambiaría la cara del país“económica, cultural y sobre todo, moralmente”, pues

“un país donde se da tan poco a los demás encooperación, en atención, en auxilio, tiene unlímite para su desarrollo: el que trazan las raícesdel odio, de la envidia y de la amargura, de don-de brotan las revoluciones, la anarquía, la vio-lencia y el caos” (ibíd.).

El problema moral que antes fue definidocomo la barbarie rural, es complementado por elegoísmo de las clases poseedoras.

El “desarrollo” es entendido también comodesarrollo de los medios de comunicación –de ma-nera similar a como concebirá, poco después, laAlianza para el Progreso el cambio cultural–, juntocon “el ejercicio honesto, sincero y profundo de losmandamientos de la ley de Dios”, vencerá la sole-dad de las aldeas “que destila sentimientos de odioy desencanto, buen combustible para episodios debarbarie como los que hemos conocido” (ibíd.). Denuevo encontramos la geografía y la moral dictandolos lineamientos argumentativos.

Moral cristiana y desarrollo también estarán enla base de la defensa del proyecto de ley de refor-ma agraria que hacen los senadores liberales, quie-

8 El desarrollismo, en sus distintas formulaciones, propuso la racionalización de los factores de producción, especialmente de la tierra. Estetema será retomado por la Alianza para el Progreso que le imprimirá un carácter de contención a la revolución.

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nes consideraban que la desigual tenencia de la tie-rra y la pobreza campesina ocasionan que unos vi-van muy bien “sin tener en cuenta la ética natural ycristiana”, ni “las encíclicas sociales que han preci-sado el alcance de la doctrina católica” (El Tiempo,19 de mayo de 1959).

Pero el argumento del desarrollo no desplazainmediatamente la referencia al hombre colombia-no; ésta se mantiene con connotaciones étnicas. ElMinistro de Trabajo, Otto Morales Benítez, en sudefensa de la reforma a la legislación laboral, quebuscaba el fortalecimiento del sindicalismo –aun-que limitado a los sindicatos de empresa– y la esta-bilidad en el trabajo, justifica las limitaciones en laautonomía sindical que contemplaba el proyecto –fuertemente resistidas por los sindicatos– con lascaracterísticas de los colombianos. Para él “es biensabido que no sólo los trabajadores –sino tambiénla casi totalidad de los colombianos– tenemos unatendencia a evadir la responsabilidad de lo que nosincumbe realizar” (El Tiempo, 25 de agosto de 1959).Ni siquiera Morales Benítez, defensor temprano deldesarrollismo en Colombia, puede dejar de presu-poner la naturalización de lo social en una retóricaétnica. Pero, a diferencia de las referencias al pro-blema campesino, no aparece aquí la otredad radi-cal, y el discurso del ministro puede ser inclusivosin grandes contradicciones.

El presidente Alberto Lleras Camargo, en unbalance de su período de gobierno que El Tiempotitulará “El Frente Nacional ha arraigado más de loque supone”, destaca el carácter fundacional delpacto político señalando que:

“es duro decir que la política colombiana ape-nas está saliendo de ese atraso, que se caracteri-zó por el caciquismo en los campos y aldeas, poralianzas crudas entre el clero, milicias y terrate-nientes, por la prevalencia del feudalismo eco-nómico apoyado por el fanatismo religioso y laintransigencia partidista, por la oclocracia ur-bana gritona y agresiva, ejerciendo presión so-bre las corporaciones públicas, amedrentando alos funcionarios y estimulando la huelga o cual-

quier forma de coacción multitudinaria” (ElTiempo, 2 de enero de 1961).

Un nuevo elemento aparece en la cadena deequivalencias que se iniciaría con la ignorancia delhombre colombiano, barbarie, miseria y violencia.Ahora el atraso se refiere a la configuración políticaprecedente al Frente Nacional, y la “oclocracia” ur-bana se incorpora como nuevo enemigo social jun-to con el feudalismo económico.

El Frente Nacional, como nuevo momento his-tórico, implica para el Presidente el paso de la vio-lencia a la democracia, a la legalidad y al ordenrepublicano contra la tiranía y el desorden. Sólo loscomunistas –se supone que representantes de la“oclocracia urbana gritona y agresiva”–, que habíanimpulsado dos grandes huelgas a principios del añoanterior, reinstalan la violencia (ibíd.).

Por tanto, el equilibrio social, entendido comofalta de huelgas y sustracción de la política en elsindicalismo, constituyen el gran éxito del gobierno.Pero el gobierno del presidente Lleras Camargo noes insensible a la cuestión social, y menos aún alriesgo al que conduce este equilibrio inestable, pro-ducto de la pobreza anclada en la organización eco-nómica de país, “montada sobre conceptos de pro-piedad y uso de los bienes que no encajan en ningúntipo de sociedad contemporánea”.

La miseria en el campo es tal, asegura el Presi-dente, que la vida de un obrero urbano es un lujopara los campesinos, cuestión que amenaza desem-bocar en una explosión social. Pero, además, apa-rece en escena otra explosión: la demográfica, quese hace presente por la migración del campo haciala ciudad. En esta lógica, la reforma agraria se pre-senta en Colombia, no como problema económico,“sino como solución política y social”.

Dos temas van a atravesar este discurso deAlberto Lleras Camargo: la estabilidad política endemocracia que funda el Frente Nacional, y la ne-cesidad “de que el país entero se consagre a darsolución a sus problemas sociales más urgentes[…]; en primer término la reforma social agraria”(ibíd.).

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Si bien Lleras Camargo continúa centrando lacuestión social en el mundo rural, oponiendo la“oclocracia” urbana al campesino sufrido, consideraque la reforma agraria es “una simple cuestión desolidaridad, de cohesión nacional”, introduciendoun concepto que hasta ahora no había hecho partede la discusión. Es, sin duda, un intento de cerrar lafractura que arrastra la sociedad colombiana.

Pero será su Ministro de Hacienda, Carlos LlerasRestrepo, en su intervención en el Congreso de laRepública en defensa de la reforma agraria (El Tiem-po, 19 de enero de 1961) quien, trascendiendo losdiscursos morales, enfatizará en las características deproyecto nacional que tiene ésta. Pero este proyectoes aún muy limitado: lo que les da el carácter denacional es su paso por el parlamento, donde estánpresentes los dos grandes partidos colombianos.

En la concepción de Lleras Restrepo, los pro-yectos nacionales deben ser administrados por elEstado, intentando así afirmar la autonomía de éste.Así, comienza a introducir un discurso técnico sobrela cuestión social, no sólo citando las conclusionesque había arrojado la Misión Currie diez años atrás,sino abandonando el genérico pueblo o campesinos,para introducir determinaciones más técnicas y me-nos telúricas: él habla de aparceros y arrendatarios,lo que implica ya la determinación de un grupo debeneficiarios que introduce diferencias en el colecti-vo agricultores o campesinos.

La concepción sobre la tierra da un giro: dejade ser el sustento natural para convertirse en “unaempresa manejada por el individuo que está sobreel sitio, trabajando la tierra”, en contraste con laganadería que es “un negocio manejado por pro-pietarios ausentes”. En este vuelco que va olvidan-do la adscripción natural del campesino a la tierra,aparece también el concepto de población y deadministración de la misma, lo que implica un trata-miento totalmente distinto a aquél con el que he-mos empezado el análisis.

Esta característica del discurso de Carlos LlerasRestrepo vuelve a hacerse presente en otra inter-vención en el Senado de la República unos mesesdespués (El Tiempo, 22 de abril de 1961), cuando

advierte que en su defensa de la reforma agraria nova a “seguir los caminos tortuosos que propone elsenador Alvaro Gómez”, y por tanto no “va a hacerun debate político”. Su intervención estará funda-mentada en la “economía rural que es una ciencia”.Y a su argumento científico añade otro que ya co-nocemos: “prevenir una gran insurrección de lasmasas contra la injusticia que la reacción no dejacorregir a tiempo”. Con la alusión a la “reacción” –concretamente el senador Álvaro Gómez– aparecepor primera vez un adversario político a la propues-ta del gobierno.

Estas intervenciones de Carlos Lleras Restrepomarcarán un punto de inflexión en el debate políti-co sobre el desarrollo y la cuestión social. Nuevosactores empiezan a jugar con fuerza ahora: el re-cién creado Departamento Nacional de Planeación;los consultores internacionales –inicialmente laMisión Currie–, la Cepal y la Alianza para el Pro-greso. Coincide con lo anterior el gran despliegueque dieron El Tiempo y el director del Departa-mento Nacional de Planeación, Edgar GutiérrezCastro, al informe Currie (El Tiempo, 16 de julio de1961). Aunque su propuesta fue muy cuestionada,de este informe se retomó la idea de desigualdadentre los obreros de la ciudad y el campo y la si-tuación potencialmente explosiva que existía enlas zonas rurales. La llegada de Raúl Prebisch aBogotá para examinar el plan de desarrollo econó-mico que Colombia presentaría en Uruguay pocodespués, significó un fuerte impulso a este nuevoabordaje del desarrollo y sus componentes. La re-unión de Punta del Este (1961), que formalizó laactividad de la Alianza, fue el otro motor de estecambio en el discurso.

En general, las reivindicaciones de los obrerosurbanos contaron con menos apoyo gubernamental–discursivo– que la reforma agraria, aunque la cam-paña de los gobiernos liberales en pro de la refor-ma agraria no se condice con sus muy limitadoséxitos. Por ejemplo, cuando los sindicatos critica-ron algunas de las restricciones que introducía elnuevo estatuto del trabajador, el senador AdriánArriaga afirmó que las críticas

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“se deben al deseo de que se establezcan normaslaborales que ni siquiera existen detrás de la cor-tina de hierro, para desarticular nuestra econo-mía, quebrar las empresas pequeñas, crear elcaos al amparo de un creciente desempleo y co-brar luego los dividendos revolucionarios” (ElTiempo, 18 de julio de 1961).

Definitivamente, la cuestión obrera nunca al-canza plena legitimidad como parte de la cuestiónsocial, y sus reivindicaciones se asociaban más in-mediatamente con infiltración comunista.9

En todo caso, el estilo argumentativo de fun-damentación técnica que propuso Carlos LlerasRestrepo introdujo un nueva articulación discursi-va en la escena política de 1961; aunque se tratabade otro intento de legitimar el vínculo social, nopodía apelar ni a la acumulación de fuerzas parti-darias puesto que los partidos habían quedado for-malmente mudos como tales por el pacto conso-ciacional, ni al “pueblo”, que había demostradorecientemente una gran capacidad de independen-cia y beligerancia –manifestada en la radicaliza-ción de las guerrillas liberales y el tímido consensopopulista que logró el gobierno de Rojas Pinilla–,y que podría reeditar esa capacidad bajo banderascomunistas. De modo que ahora propondrá unatercera vía para adelantar el proyecto de desarro-llo del Frente Nacional: el fortalecimiento de lasinstituciones estatales debía basarse en criterios ydispositivos administrativos. Con un Estado débil ydebilitado, este fortalecimiento autosustentado noera una posibilidad real. Era necesario la articula-ción de otros enunciadores históricamente prota-gonistas del devenir político nacional: los gruposde poder, fundamentalmente los gremios econó-micos. ¿Cuál era la posición de estos gremios antela propuesta gubernamental?

Por ejemplo, ante el proyecto de código sus-tantivo de trabajo, la Asociación Nacional de Indus-triales (Andi) considerará que la reforma del estatu-to del trabajador tendiente a asegurar más estabili-dad en el trabajo, “le impide al empresario laselección de personal”, lo que es innecesario toda

vez que en Colombia existe estabilidad en el em-pleo. Tampoco la SAC parece muy sensible a esaenunciación, pues

“El hombre del campo está convencido de que laúnica solución es el trabajo. El trabajo orienta-do mediante la libre empresa privada y competi-tiva. No cree en la providencia del Estado” (Re-vista Nacional de Agricultura, no. 678, octubrede 1961).

Fuerte compromiso con el modelo liberal dedesarrollo que implicará también la oposición delos industriales a la modificación del régimen pen-sional hacia uno de reparto (El Tiempo, 15 de febre-ro de 1961).

En su discurso de posesión, el presidenteGuillermo León Valencia señala que “el gobiernodebe apoyarse en las clases medias y trabajadoras” y“apuntalar la paz como base del progreso”; prometeademás un gobierno con “sensibilidad social”, pueso “hacemos la transformación o padecemos la revo-lución” (El Tiempo, 8 de agosto de 1962). Es claro,entonces, que Valencia no le está hablando a los obre-ros –sino un poco más a las clases medias– ya queno son ellos quienes deben temer la revolución.

Por otro lado, la idea de sensibilidad social, ala que se le añade una constante referencia a la“transformación cristiana”, reemplaza –en el nivelde los contenidos del discurso– a una retórica delos derechos sociales como parte de la ciudadanía.

También será Valencia quien le dé énfasis auna forma de legitimación particular a su concep-ción de lo social: la referencia a la Alianza para elProgreso que había quedado institucionalizada en1961 mediante la Carta de Punta del Este (Uruguay).Estando vedada la interpelación directa al pueblocomo forma de legitimación por la misma estructu-ra enunciativa que caracterizó al Frente Nacional, elpresidente Valencia recurrirá a la Alianza y a la ge-nerosidad del presidente Kennedy. Así su llamado aconsolidar la paz “se fundamenta en la necesidadde […] desarrollar nuestras inmensas posibilidadesy disfrutar de las ventajas que nos ofrece la trascen-

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dental política de la Alianza para el Progreso” ofre-cida por Kennedy.

El recurso a la Alianza –y a la generosidad delpresidente Kennedy– se constituye en la garantíapara la democracia. Sin embargo, a despecho de losénfasis de la Alianza, el acento sigue puesto en laseguridad pública, más que en la pobreza. Los des-tinatarios del discurso de Valencia siguen siendo lasclases poseedoras, pues la Alianza fue “planeadapor Kennedy para transformar la vida de los pue-blos subdesarrollados, evitando la revolución queparecía inevitable y para defender eficazmente lademocracia en el continente”.

Y siguen siendo ellas cuando trata de conven-cer a las clases poderosas que deben entender que“es necesario y conveniente […] que los recursosdel Estado se inviertan preferencialmente en aliviarlas necesidades abrumadoras que padece la inmen-sa mayoría de sus compatriotas […], lo que redundaen auténtica seguridad social [entendida como noviolencia]”, para que se pueda garantizar el desarro-llo, la atracción de capitales, etc.

Si los campesinos, sumidos en la pobreza, sonun objeto explícito de la cuestión social qua revolu-cionarios en potencia, los obreros aparecen men-cionados con relación a las carencias de sus barrios,especialmente en relación a sus necesidades higié-nicas (agua, servicios, etc.). También en este casoes mencionado el apoyo de Kennedy, “quien pegócon sus propias manos de conductor del mundolibre, ladrillos en la casa de inmodesto ciudadanocolombiano”. De esta manera la referencia a la Alian-za –y al prestigio que se deriva de la figura de Ken-nedy– reemplaza a la interpelación popular comolegitimador del discurso del gobierno.

El problema social es, otra vez, un tema desalud pública, dado por un diagnóstico acuciante

sobre el problema de salud, nutrición y hacinamien-to en la ciudad, mientras que en el campo las con-diciones de salud se vinculan con la productividadagraria. La solución también es médica: ampliar lacobertura hospitalaria.

Unos meses después, en su discurso de iniciosde 1963, el presidente Valencia insiste en que

“los hombres ricos de Colombia deben entenderque la seguridad social [la paz] tiene un precio yque ese precio debe pagarse oportunamente parapoder disfrutar de los insuperables beneficios deesa seguridad” (El Tiempo, 2 de enero de 1963).

Para lo cual propone abaratar los costos de losmedicamentos por medio de la producción de ge-néricos, prometiendo que “Hasta en la más humildealdea habrá servicio médico en el presente año”,gracias al servicio rural que deberán desempeñaren adelante los estudiantes de medicina. Más alláde la desproporción entre solución y diagnóstico,parece haber cierta coherencia entre la concepciónmédica de la cuestión social con el tipo de solucio-nes que se proponen.

La reforma agraria cae también dentro del uni-verso moral donde “el derecho de propiedad seentiende a la manera cristiana […]. Nadie tiene de-recho a lo superfluo mientras los demás carezcande lo necesario” (El Tiempo, 23 de enero de 1963).Pero que se justifica sobre todo “en la decisión irre-vocable en no dejar pasar la hoz y el martillo” paraque sustituyan a la cruz. En esta intervención el pre-sidente Valencia, no importa tanto la repetición desus profundas convicciones religiosas, sino destacarque, otra vez, se está dirigiendo el discurso a lasclases poseedoras, quienes no comparten las políti-cas sociales del gobierno.

9 Otro intento –interesante sólo para destacar la preocupación de la época ante los cambios introducidos por la modernización y sucontraparte, la bárbara irrupción de la violencia–, es el de José Elías Hierro, Ministro de Trabajo, quien señala que: “En los últimos añoshemos visto atónitos y sorprendidos el desarrollo de una situación de violencia, de desarrollo y de exterminio […] que demuestra una crisisde formación moral de nuestras gentes y el desfallecimiento del espíritu de solidaridad humana”, para llamar al fomento de la organizacióncooperativa, “no sólo porque crea y estrecha los vínculos humanos, sino porque como institución social contribuye a resolver muchos delos problemas creados por las distintas modalidades de la vida moderna y por el progreso industrial” (El Tiempo, 18 de febrero de 1961).

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Belisario Betancur, Ministro de Trabajo, audaz-mente llamará a una “apertura por siniestra” en lasociedad (El Tiempo, 7 de noviembre de 1962), inspi-rado en el modelo de las relaciones obrero-patrona-les practicado por la Democracia Cristina Italiana.Pero, en todo caso, se mantiene la apelación directaa los propietarios que, casi ritualmente, implica lareferencia al beneplácito de la Iglesia Católica poruna parte, y la amenaza de revolución por otra.

La Andi, en cambio, insistirá en que el proble-ma para el país, además de las usuales advertenciasa la austeridad fiscal, sigue siendo la violencia enlos campos y, por tanto, la necesidad de invertir laecuación. Pacificar el campo, crecer y mejorar lacalidad de vida, mostrándose poco conmovida porla amenaza de revolución (El Tiempo, 7 de noviem-bre de 1962). Por otra parte la SAC, en franca opo-sición a la medidas reformistas, se siente obligada aadvertir que “una cosa es Lenin y Moscú, otra elEvangelio y Roma”, y que el “materialismo históricoestá entrando en nuestras mentes sin que se dencuenta” (Revista Nacional de Agricultura, no. 687,julio de 1962).

Carlos Lleras Restrepo, ex Ministro de Hacien-da e impulsor de la reforma agraria, es el primeroque va a interpelar directamente al campesinadopobre, haciendo diferencia entre ellos y los grandespropietarios; aunque por las dudas, sigue recurrien-do a la Iglesia Católica como legitimación de su pro-puesta. Pero, a pesar de que también sostiene la re-volución como amenaza ante los poseedores, dirigesu discurso al pueblo y “llama a su vigilancia y orga-nización” (El Tiempo, 7 de noviembre de 1962). Estaoperación será más visible durante su gobierno.

Desde el punto de partida que ejemplificamoscon el “Debate sobre el hombre colombiano”, hastael gobierno de Lleras Restrepo, se produce un cam-bio en la concepción de la cuestión social. En elcomienzo del período, ésta era construida por unaserie de equivalencias entre campesino naturaliza-do como cosa enferma e ignorante, proclive a laviolencia y necesitado de redención, en un discursode raigambre médica. Su importancia derivaba úni-camente de su lado negativo: la amenaza de violen-

cia y revolución. Se interpelaba en este discurso alpaís, con el significado de clases poseedoras. El cam-pesino, en el exterior de la sociedad, no era desti-natario de la interpelación.

Alberto Lleras Camargo comparte la misma es-tructura de enunciación, y sólo ocasionalmente ha-blará al pueblo colombiano, manteniendo temascomo la explosión social y la amenaza de revolu-ción. Sin embargo introduce también otra cadenade equivalencias que abandona la naturalización delcampesinado con su idea de “Colombia, nación cam-pesina”. Ahora el campesino cumplirá el papel devíctima de la ciudad. Con el significante reformaagraria –y en menor medida con el de desarrollo–se tratará de cerrar la cadena de equivalencias, comoantes se hiciera con la violencia y la revolución.

El presidente Valencia no agrega articulacionesnovedosas. Más bien retoma algunas que estabanperdiendo fuerza en el discurso de Lleras Camargo:pauperización, medicalización de lo social, respon-sabilidad moral de los propietarios y revolución.

LA RUPTURA DE CARLOSLLERAS RESTREPO

En 1966, en su discurso de posesión como nue-vo presidente del Frente Nacional, Carlos Lleras Res-trepo mencionará a la organización popular, esta vezpor vía del “florecimiento de la acción comunal” (ElTiempo, 8 de agosto de 1966). Sin embargo, la orga-nización no se resuelve en clave política. El destina-tario de su discurso sigue siendo el país; sin articularen un sujeto popular las distintas demandas.

La innovación de Lleras Restrepo estará en suintento de articulación de las necesidades de losdistintos grupos sociales en la idea de desarrollo.“Estamos pidiendo a la Nación que permita que elmejoramiento económico se produzca en lo secto-res más atrasados” -dirá en septiembre de 1966-,“Porque la demanda de esos sectores sí puede seren gran parte satisfecha con la producción nacio-

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nal” (El Tiempo, 15 de septiembre de 1966), pues elcrecimiento del consumo de las clases más pobressignificará el impulso general a la economía. A con-tinuación recuerda a su auditorio, que

“hace algunos meses, porque la situación políti-ca estaba un poco turbia, todo el mundo habla-ba de que era necesario el cambio social […], perolas causas profundas no se han modificado”(ibíd.).

El presidente Carlos Lleras Restrepo no se apar-ta del leitmotiv de la época queinsiste en la urgente necesidad deque el Estado lidere reformas so-ciales que se constituyan en cor-tafuegos de la revolución social.En ese marco, propone una seriede medidas que se asimilan alprograma de la Alianza: reformaagraria, masificación de la educa-ción, capitalización campesina,combate al desempleo, etc. espe-rando, por medio de la promo-ción social, “incorporar a la vidaeconómica y cultural del país losgrandes sectores marginales de lapoblación colombiana”.

La cuestión social, definidaahora como combate a la marginali-dad, va a encontrar en la Alianzapara el Progreso un importante apo-yo, ya no en términos laudatorios a la generosidad delpresidente Kennedy, sino como un plan de ruta parael desarrollo económico colombiano. En esa estre-cha colaboración con la Alianza, el “nacionalismobien entendido” significará “cultivar rasgos tradicio-nales del carácter colombiano” acordes a los nuevostiempos, que se resumen en el desarrollo educativodel país y en una democracia más igualitaria.

En esta perspectiva, la cuestión social es vistaya no en clave moral como durante el gobierno deValencia, sino en la de desarrollo, pues “se trata deincorporar a la vida económica a las masas másmarginales” con su efecto positivo en la reactiva-ción económica del país. En resumen, el país –co-lectivo identificador a nombre del cual habla el pre-sidente Lleras Restrepo– necesita una profundatransformación social, que amparada en las teoríasdel desarrollo, rompa el círculo vicioso existenteentre marginalidad, explosión demográfica –concep-to que cada vez pesa más en el diagnóstico– y revo-

lución (El Tiempo, 15 de septiem-bre de 1966).

Por tanto, si Lleras Restrepointroduce la novedad de incorpo-rar como destinatarios de su dis-curso a los sectores populares pro-poniéndoles la organización tute-lada por el Estado, mantiene vivoel recuerdo de la amenaza para losparadestinatarios10 que son inter-pelados como el país. Sin embar-go, esos paradestinatarios –funda-mentalmente los gremios econó-micos– no parecen reconocer lavalidez de este diagnóstico, comolo ejemplifica la Andi en su oposi-ción a los seguros de vejez, invali-dez y muerte, o a la economía pla-nificada (El Tiempo, 15 de octubrede 1966).

Para la Andi, la intervención estatal –base delnuevo programa desarrollista– es producto de la ca-rencia del Estado de

“una clara idea de cuál es su misión […] Si tu-viéramos un Estado con claros objetivos, confunciones definidas, su campo se delimitaríacon facilidad y su misión se cumpliría construc-

La cuestión social, va

a encontrar en la

Alianza para el

Progreso un

importante apoyo,

como un plan de

ruta para el

desarrollo económico

colombiano.

10 El concepto de paradestinatario es definido por Verón (1987) como aquellos a quienes el discurso político trata de convencer. Según Verónpara que exista un discurso político se necesita un adversario, un nosotros y un paradestinatario.

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tivamente. Y por ese confusionismo del Estado seha caído en un confusionismo de la actividadprivada, que no puede desenvolverse con liber-tad y con holgura por la presencia incongruentey perturbadora del funcionarismo oficial” (Re-vista Andi, no. 2, 1966).

Sin oponerse totalmente al Instituto de ReformaAgraria, la SAC tampoco ve con buenos ojos el pro-grama del presidente Lleras Restrepo y su intento defortalecer el Estado. Igual que para los industriales,para los grandes agricultores es necesario precisar–restringir– sus funciones. En 1967 afirmarán que

“Si tratamos de precisar la función del Estado enmateria tan importante como la propiedad ruralnos encontramos con una serie de incógnitas quelógicamente nos llevan a la indecisión, sin lograrsaber donde acaba el intervencionismo de Estadoy donde empieza el de índole socialista” (RevistaNacional de Agricultura, no. 746, julio de 1967).

En clave de desarrollo planteará también el Mi-nistro de Trabajo, Augusto Noriega, su política labo-ral. Esta se dirigirá a vincular a la actividad económicaa las masas marginadas, “a millones de colombianosque hoy no disponen de nada, faltos de recursos, fal-tos de protección” (El Tiempo, 26 de diciembre de1966). Dos elementos que signarán la concepción dela cuestión social en la segunda mitad del Frente Na-cional: superación de la fractura social por la integra-ción al mercado de grandes sectores de la poblacióny la acumulación de carencias como requisito paraser considerado destinatario del esfuerzo integrador.Ambos, enmarcados en un discurso técnico que noda espacio a la presencia de lo político en el manejode la conflictividad social. Los trabajadores urbanos,por ejemplo, que ya hacen parte del mercado de tra-bajo, no cumplen esas características. Los conflictoslaborales son atendidos por el Ministerio con esa lógi-ca: la posición gubernamental frente a las huelgas serátomada ad hoc con base en un estudio técnico de lossalarios y de los costos de las empresas; si los salariosno han disminuido, la huelga no tiene sentido.

Sin embargo, la radicalización de la oposiciónde los gremios de la producción –especialmente laSAC, pero no únicamente– al programa bandera delgobierno –la reforma agraria–, obligará al presi-dente Lleras Restrepo a introducir un lenguaje másconfrontativo y a definir un adversario: los terra-tenientes y “sus personeros parlamentarios” quese oponen a que los campesinos mejoren sus con-diciones de vida (El Tiempo, 2 de marzo de 1967).En ese contexto, Lleras Restrepo mencionará al pue-blo colombiano, en oposición a “unos pocos privi-legiados”, operación que el Presidente puede efec-tuar en la medida en que ya le ha concedido unaentidad moral a ese pueblo que trasciende la suma-toria de handicaps que condicionarían su existenciaa una necesidad de salvación externa –discursomoral asistencial– para descubrir capacidades de au-toorganización que se resolverían en la creación delas Juntas de Acción Comunal y en la Asociación deUsuarios Campesinos. Mecanismo tardío de legiti-mación que no impedirá que un par de años des-pués, el candidato del Frente Nacional –Misael Pas-trana Borrero– esté a punto de sufrir una derrotaelectoral ante el exdictador Rojas Pinilla.

Carlos Lleras Restrepo intenta una nueva arti-culación discursiva introduciendo fuertemente eldiscurso del desarrollo, y con él, argumentos téc-no-científicos, como el que proporcionaría la “cien-cia de la economía agraria”. Esta articulación secierra en el fortalecimiento del Estado. Argumentosque conviven con referencias étnicas y naturales y,sobre todo, con un estructura enunciativa que seniega a lo político interpelando principalmente alcolectivo país –que en este contexto no es equiva-lente a nación–, aunque tardíamente deberá pro-poner un discurso más adversativo en relación alos opositores de la reforma agraria.

El significado de país, durante el Frente Na-cional, no establece un cierre hegemónico de lafractura social, sino que se constituye en un signifi-cado flotante, es decir, cuyo contenido es objetode disputas de hegemonía.

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A MODO DE CONCLUSIÓN

En lo que antecede hemos tomado como refe-rencia principal algunos discursos de tres de los pre-sidentes del Frente Nacional respecto a la cuestiónsocial, entendiendo que en ésta se tematiza el pro-blema fundamental de toda sociedad: su fractura yla posibilidad de su constitución (Castel, 1997). Ental sentido, la cuestión social es la cuestión políticapor excelencia, pues en ella se discute el alcance ylas formas de la pertenencia a la comunidad políticaen las sociedades modernas, i.e. la construcción dela imagen de pueblo. Esta construcción no implicauna traducción inmediata de lo social en términosde ciudadanía según la concepción de derechos deMarshall. La articulación específica –que lleva a laciudadanía– es contingente y, por tanto, derivadade estrategias de hegemonía. O, mejor, el resultadode las distintas articulaciones que se dan en el con-texto de las luchas por la hegemonía,11 articulacio-nes que no son una traducción directa de intereses,ni aplicaciones inmediatas de concepciones previaso externas a la cuestión social misma. Es en el con-flicto por definir la cuestión social –sus objetivos ydestinatarios– que se constituirán las definicionesque orientarán la acción.

En concordancia con lo anterior, haber acota-do el objeto de estudio a los discursos de los presi-dentes y, ocasionalmente, a sus funcionarios máscercanos, no cubre todo el campo de este conflictopor la definición hegemónica. Sólo un lugar deenunciación que, en rigor y para una mirada máscompleta, deberá ser confrontado con otros discur-sos equivalentes donde diferencias y similitudes seintersecan, para tener una perspectiva más comple-ta del resultado final. Sin embargo, y por rigor me-todológico, la Presidencia de la República refiere auna posición de enunciación por excelencia de lo

político; por tanto un buen lugar para comenzar,teniendo en cuenta el carácter abierto y de voca-ción empírica del análisis del discurso.

Como mencionamos más arriba, el Frente Na-cional comienza su gestión con una idea de la cues-tión social heredada de los comienzos del siglo XX,asociando pobreza a enfermedad y degeneraciónracial –en la perspectiva de Laureano Gómez– oetno-psicológico en el acercamiento liberal (Rojas,2004). De esta manera construye una serie de equi-valencias entre enfermedad, degeneración –”esacosa enferma que es el hombre colombiano”–, queestando apenas sobre un nivel de animalidad sólopuede ser interpelada desde el sufrimiento, nuncadesde la ciudadanía. El campesino, como parte delpuro estado de naturaleza hobbesiano, no se articu-la así en un sistema de diferencias sociales, pueséstas no existen en la naturaleza. Lógicamente, elenunciador no comparte esta condición ni pretendeser el sitio donde esa masa se refleje. Masa que sólopuede ser guiada y dirigida, nunca interpelada ennombre de una condición común; y nunca tampo-co, representada políticamente, en cualquier acep-ción del término representación.

De esta forma, la cuestión social, al menos enel momento inicial del Frente Nacional, se reduce ala regeneración de los campesinos, aunque la con-cepción de la reforma agraria como solución, impli-caba ya cierto reconocimiento de sus capacidades.La cuestión urbana ocupará un lugar mucho menor,y en ocasiones, como en las referencias a “la oclo-cracia urbana”, tiende a ser considerada negativa.

Pero, además, la reciente experiencia de LaViolencia introdujo nuevos términos en esa cadenade equivalencias: la dictadura como desafío al or-den republicano,12 y la violencia, como condiciónconnatural al atraso y amenaza siempre latente alorden social. Por un desplazamiento metonímico,

11 Margaret Sommers señala que la traducción de lo político a derechos, a pesar de su contingencia, depende de lo que llama “contextos deactivación”. Algunos, como aquellos determinados por una esfera pública que genera identidades políticas populares, son más propiciosa activar la ciudadanía en términos de derechos (Citado por Rojas, 2004).

12 Estamos tentados a decir orden republicano oligárquico, pero eso implica otra discusión.

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presionado por las condiciones continentales y lapolítica hemisférica de la Alianza para el Progreso,pero sobre todo, como un intento de construir undiscurso hegemónico que legitime ante los gremioseconómicos la intervención del Estado en la regula-ción social, el temor a la violencia se transformaráen miedo a la revolución.13

La cuestión social como suma de deprivaciones–incluyendo carencia de humanidad– y amenazasque construye el Frente Nacional, claramente mani-fiesta en sus inicios, sin interpelar directamente a lossujetos de la transformación, se constituirá en unobstáculo fundamental para construir un discurso quese pueda articular de manera hegemónica. La cues-tión social, al ser pura negación de la sociedad –real(en un sentido lacaniano del término) en la violenciapasada; potencial, en la amenaza de revolución– nopuede proponer una alternativa a la solución intro-ducida en la década anterior por el organicismo deLaureano Gómez o por la oposición entre país real ypaís formal que había introducido Gaitán y que, endefinitiva, había desembocado –según Pécaut (1987)-en La Violencia.

El resultado fue la paradoja de una interpela-ción política que prescindió de la idea de pueblo –elhombre colombiano– necesariamente exterior alenunciador, para reemplazarla con una interpelaciónal país, es decir a las misma clases poseedoras quetradicionalmente se habían opuesto a la regulaciónestatal y que estaban acostumbradas, como en el casode la Federación Nacional de Cafeteros (Hartlyn,1993, Urrutia, 1983 y Palacios, 1983) o de los “tem-plos del trabajo” en Antioquia (Rojas, 2004), a encar-garse por sí mismas de la seguridad social de sustrabajadores o afiliados. La interpelación que recurríaen lo fundamental a las clases poseedoras se quedóasí sin destinatarios,14 pues los gremios desconfiabanprofundamente de cualquier intervención estatal,condenando de esa forma las reformas legitimadorasa una inexorable timidez o al empantanamiento ensu reglamentación.

La idea de desarrollo, que comenzó a circularcon fuerza en Colombia a partir de la creación de laAlianza para el Progreso, se constituyó en un ele-

mento importante para cambiar la definición de losocial con la que había comenzado el Frente Nacio-nal, toda vez que las metas de la Alianza coincidíancon las necesidades de legitimación que tenía elFrente. Pero el desarrollo, a pesar de que Colombiafue un fiel aliado de la Alianza para el Progreso,sólo aparecerá como horizonte con el presidenteCarlos Lleras Restrepo.

Desde el comienzo de su mandato, Carlos Lle-ras Restrepo rompe la cadena de equivalencias en-tre campesino y barbarie, y abandona la apelacióna la responsabilidad moral de las clases dirigentes.Los sujetos de la cuestión social son, en su discurso,prioritariamente los agricultores humildes y los mar-ginados del mercado.

El desarrollo se constituye en el nuevo hori-zonte, junto con el énfasis en lo técnico enfrentadoa lo político. En la medida en que Lleras Restrepoabandona la interpelación a la “responsabilidadmoral” de las clases poseedoras –proceso que vaacompañado por conflictos en la construcción he-gemónica del sujeto de la cuestión social con éstas–toma más fuerza la idea de desarrollo como caminoa la democracia igualitaria por medio de la integra-ción al mercado, lo que de hecho significa abando-nar la mirada de lo social como acumulación decarencias y atención médica.

Este giro discursivo implica un cambio en laconcepción de lo popular: de rebaño a dirigir, demasa a redimir, ahora se le concede cierta autono-mía moral que puede manifestarse en la autoorga-nización en las Juntas de Acción Comunal y la Aso-ciación Nacional de Usuarios Campesinos. Aunqueel colectivo identificador sigue siendo el país –queen los inicios del Frente Nacional remitía a las cla-ses poseedoras– en la medida en que los conflictoscon estas clases poseedoras se incrementan, apare-ce en el nivel de los contenidos del discurso el pue-blo, entendido fundamentalmente como pueblocampesino. Con la idea de organización campesinay de integración por el mercado, Lleras Restrepo seacerca mucho más a la noción de ciudadanía mo-derna que creció con el capitalismo y que Marx dis-cutiera en La Cuestión Judía.

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Sin embargo, su redefinición de la cuestión so-cial –y por tanto de la ciudadanía– fue limitada, pues,de acuerdo con Margaret Sommers, ésta tendría quereferir a un conjunto de expresiones políticas queacentúan la membresía y los derechos universales enuna comunidad nacional. Lo opuesto a esta perspec-tiva es el tratamiento de la cuestión social en térmi-nos morales. El Frente Nacional, si bien progresiva-mente fue abandonando la definición de la cuestiónsocial en términos morales, no sólo no articuló unlenguaje de derechos universales, sino que su énfasisen lo técnico como opuesto a lo político, disgregó lacuestión social de la democracia política.

La negativa a una interpelación al sujeto popu-lar –que es también una negativa a reconocer unstatus político tanto a la cuestión social como alpueblo como actor, aunque sea pasivo– puede estaren la base de los problemas que enfrentó el FrenteNacional para una construcción hegemónica de lacuestión social.

Sin la interpelación política al pueblo, es decirsin constituirlo como lugar simbólico de representa-ción de los intereses de los grupos más pobres, sin laposibilidad de asociar las reformas a banderas parti-darias contra los adversarios de la “reacción” por lainterdicción al conflicto político que interpuso el pac-to consociacional que fundó el Frente Nacional, ycon la fuerte oposición de los gremios económicos,la articulación de un discurso hegemónico sobre losocial, fue imposible.

Así el proyecto desarrollista que, en el casocolombiano, no solo no fue capaz de instalar la ideade nación y las solidaridades que ella lleva consigo,sino que tampoco logró afirmar la autonomía delEstado ante los gremios económicos, pues ello im-plicaba indefectiblemente amenazar el “modelo li-beral de desarrollo”.

De esta manera, la experiencia de la desafilia-ción vivida por el campesinado que durante todo elsiglo había visto desintegrarse sus formas de vidamás o menos tradicionales, y que por motivos queno podemos analizar acá no encontró una forma dearticulación contrahegemónica, tampoco halló unaalternativa de reconstrucción identitaria en la inter-pelación desde el Estado. El Frente Nacional, ne-gándose a apelar al sujeto popular, vaciaba de con-tenido político la cuestión social. Propuso, en cam-bio, la administración técnica de sectores sociales yla integración por el mercado como un horizontede mediano o largo plazo. Pero la integración por elmercado –más allá de las dificultades propias quetuvo en el caso colombiano– es insuficiente paralograr un arco de solidaridades que vinculen la cues-tión social a la cuestión nacional.

Esta particular manera de construir la cuestiónsocial –enajenada de la apelación al sujeto popular–durante el Frente Nacional, se constituirá en unatendencia perenne en el sistema político colombia-no. Tendencia que, por un lado, inmunizó a Colom-bia de las experiencias populistas que presionarona varios países de América Latina durante la décadade los sesenta, pero que por otro, puede estar en labase del “déficit” de nacionalidad –entendido comoespacio donde se articula el vínculo social con elcívico, en tanto pacto moral (Rosanvallon, 1995, 49)–que aqueja al país. Para decirlo con un lenguajemás tradicional, puede estar en la base de las difi-cultades de integración que se manifiestan en suEstado-providencia, tradicionalmente débil. Peroesto es una hipótesis cuya comprobación excedelos marcos de este trabajo.

13 El rechazo a toda forma de intervención estatal en la tradición política colombiana ha sido tratada por varios autores bajo la designaciónde “modelo liberal de desarrollo” (Pécaut, 1987, Corredor, 1992 y Kalmanovitz, 1986). Con relación a la posición de los gremios y suintervención corporativa en el Estado, además de los autores mencionados ver Palacios (1983) y Urrutia (1983).

14 El destinatario del discurso político es aquel que ya está convencido de las razones del enunciador. El discurso del Frente Nacional sedirigiría a lo que Verón (1987) llama los paradestinatarios, es decir, aquel que precisa ser convencido o, a veces, a los adversarios.

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15 Se tuvo en cuenta también la comunicación personal con dicho autor (La Plata, 11 de abril de 2006).

CONFLICTO Y REGIÓN

* Artículo recibido en febrero de 2006.Artículo aprobado en abril de 2006.

1 Investigadora del Instituto de Estudios Regionales, Iner,Universidad de Antioquia. cigarcia@iner.udea.edu.co

LASREPRESENTACIONES

SOCIALES DELTERRITORIO*

ENFOQUE Y METODOLOGÍAPARA SU ESTUDIO

POR CLARA INÉS GARCÍA1

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INTRODUCCIÓN2

ste artículo plantea una propues-ta teórico-metodológica encami-nada al estudio de las represen-taciones sociales del territorio. Elpropósito es aportar un enfoquey una metodología con capaci-dad de identificar y comprender

cuáles son las representaciones sociales que orientanlas prácticas e interacciones de los actores sobre elterritorio, cómo se desarrollan y dirimen sus disputasen el campo de lo discursivo, cómo en dichas dispu-tas se fraguan las tendencias de transformación delos territorios estudiados y cuál es la fuerza que enello tienen los discursos emergentes y alternativos.

En otras palabras, se trata de desarrollar lasclaves conceptuales y metodológicas capaces dedar cuenta de los procesos de configuración y trans-formación del territorio desde el poder que en ellotiene la dimensión simbólica, y para lo cual he-mos ordenado la exposición de la siguiente mane-ra: en primer lugar, se aclara qué entendemos porrepresentaciones sociales y por qué el concepto eseje de estudio; en segundo lugar, se expone porqué el análisis del discurso se consideró la herra-mienta teórico-metodológica central; por último,se desarrollan los cuatro aspectos centrales de lametodología propuesta.

LAS REPRESENTACIONES SOCIALESDEL TERRITORIO

Para comenzar acogemos el concepto que de-sarrolla Denise Jodelet, centrado en las representa-ciones que conciernen al saber del sentido común,que, para nuestros efectos, es el que manejan losactores sociales en su interacción cotidiana.

Las representaciones sociales constituyen mo-dalidades de pensamiento práctico, son programasde percepción, “constructos” con estatus de teoría

ingenua, que sirven de guía para la acción y derejilla de lectura de la realidad; están forjadas en lainteracción y en el contacto de los discursos quecirculan en el espacio público; están inscritas en ellenguaje, en razón de su función simbólica y de loscuadros que ella proporciona para poder codificary categorizar lo que puebla el universo de vida.

Se presentan bajo formas variadas: imágenesque condensan un conjunto de significados, siste-mas de referencia que permiten interpretar lo quenos sucede y dar sentido a lo inesperado; categoríasque sirven para clasificar las circunstancias, los fe-nómenos y a los individuos con quienes tenemosalgo que ver; teorías que permiten establecer he-chos sobre ellos. Y a menudo, son todo ello junto.

Como formas de la cognición social, las repre-sentaciones sociales “presentan características espe-cíficas a nivel de la organización de los contenidos,las operaciones mentales y la lógica” (Jodelet, 1986,472 y Jodelet, 2002). Sin embargo, como lo afirmaVan Dijk,

“no se pueden describir y explicar los contenidosy las estructuras de esas representaciones solo entérminos cognitivos sino también en términos desus funciones sociales y de las condiciones ymodos de reproducción de grupos o institucio-nes” (2002, 5).

Definido lo anterior, podemos entonces hacerexplícita la pertinencia del concepto de representa-ciones sociales para dar cuenta de los procesos deconfiguración y transformación del territorio desdela perspectiva que analiza el poder que en ello tie-ne la dimensión simbólica.

En primer lugar, por el concepto mismo de te-rritorio que manejamos. Al territorio lo concebimoscomo el resultado de la apropiación y valoraciónsocial de un espacio determinado (García, 1976). Elterritorio como concepto abarca entonces la dimen-sión del poder, en cuanto implica las prácticas decontrol y dominio sobre el espacio y una condiciónde circunscripción territorial que la expresa o sim-boliza; al mismo tiempo, el territorio es definido enfunción de lo que colectivamente se consideran las

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vivencias, nociones y valoraciones compartidas y aél ligadas; desde esta perspectiva el territorio impli-ca una delimitación simbólica que establece losadentros y los afueras en los sentidos de identifica-ción de las gentes. La dimensión subjetiva es portanto central al territorio; el territorio solo es pensa-ble y comprensible en la medida en que se conoz-can y descifren los contenidos y las maneras comolos sujetos viven, experimentan, imaginan, piensan,proyectan e inscriben sus sentimientos de pertenen-cia, sus intereses, sus prácticas y poderes en él. Ypara ello las representaciones sociales ocupan unlugar central. 3

En segundo término, por constituir las repre-sentaciones sociales la materia prima de las identi-dades, noción básica en el abordaje del territorio:las identidades son básicamente representacionesde sí y de los otros y precisamente por ello no estánconfiguradas por rasgos específicos, naturales e ina-movibles; no son monolíticas; por el contrario, entanto que representación, las identidades, al tiempoque contienen un núcleo compartido y estable deelementos, están forjadas por elementos cambian-tes y plurales porque son resultado de las interac-ciones múltiples en que se forjan y desenvuelven y,por tanto, del uso de repertorios diversos, de la va-riedad de posiciones del sujeto y de las resignifica-ciones que se producen en las interacciones y en lamisma práctica discursiva. Y eso es precisamente loque nuestra pregunta de investigación pretendedesentrañar: la complejidad del mundo de las iden-tidades socioterritoriales de una región determina-da, de las formas en que actores y grupos socialesse apropian y significan el territorio y de las tensio-nes o convergencias que en ese proceso se produ-cen con las que maneja el Estado.

En tercer lugar, por el carácter político que tie-ne toda representación social: las representacionesson compartidas por cuanto son resultado de la ca-pacidad que tienen quienes las producen de impo-nerlas sobre el conjunto de la sociedad, de hacerque de manera generalizada se acepte tal visióncomo la visión. Aquí acogemos a Bourdieu, quienconcibe la producción de representaciones socialescomo disputa por el monopolio del poder de hacerver y creer a la gente, conocer y reconocer segúndeterminadas ideas, nociones, valoraciones, clasifi-caciones. En lo relativo al objeto que nos ocupa –laregión–, está en juego el poder de imponer unavisión a través de una di-visión de ese mundo so-cial; de un determinado conjunto de nociones, va-lores y sentidos sobre los que se establecen fronte-ras, un adentro y un afuera y diferenciaciones inter-nas. La realidad de una clasificación –cuandohablamos de regiones– está lejos de corresponder-se con características naturales; es, en cambio, siem-pre el producto de una imposición arbitraria de ladefinición de una frontera, de una discontinuidad,allí donde hay una continuidad natural (Bourdieu,1991, 222). Pero, por eso mismo, al lado de las re-presentaciones dominantes se debate otro conjuntode representaciones sociales, que le disputan suhegemonía. Y ese es el interés primordial de nues-tra investigación: estar en capacidad de dilucidarcuáles son las representaciones del territorio queestán en disputa, y cuáles sus posiciones de poder;cuáles son las hegemónicas, cuáles las que quierenganar visibilidad, cuáles las alternativas, cuáles lasemergentes y qué significado sociopolítico tienenen términos del orden de lo espacial.

En cuarto lugar, por el carácter performativode las representaciones sociales: la eficacia simbóli-

2 Este artículo es uno de los productos de la investigación financiada por el Comité de Investigaciones de la Universidad de Antioquia y porel Instituto de Estudios Regionales Iner, denominada “Región y representaciones del territorio. Antioquia, entre la geografía política y lasidentidades socioterritoriales” y realizada por las investigadoras María Teresa Arcila y Clara Inés García. Fue expuesta como ponencia enel “VI Congreso Latinoamericano de Estudios del Discurso. América Latina en su discurso”, realizado en Santiago de Chile del 5 al 9 deseptiembre de 2005.

3 Y la región, como unidad territorial de interés particular, intermedia entre lo local y lo nacional o global, con mayor razón, por el caráctermismo de lo que entendemos por región: una idea, un sentimiento, una construcción mental colectiva, en otras palabras, una representa-ción social.

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ca de las representaciones sociales es justamente lade forjar realidad. Las categorías del sentido común,que son clasificaciones prácticas, están subordina-das a funciones prácticas y orientadas hacia la pro-ducción de efectos sociales. Así, por ejemplo, lasrepresentaciones sobre las diferencias sociales enal-tecen o estigmatizan, visibilizan o invisibilizan, in-cluyen o excluyen a grupos y territorialidades, y deacuerdo con las que se generalicen, se orientan lasacciones de individuos y actores sociales para cris-talizar en los hechos la afirmación o el valor delcual se partió. Así las representaciones sociales tie-nen el poder de volver realidad lo que afirman. Y anosotros nos interesa desentrañar cómo opera esaeficacia simbólica en el escenario en que se dispu-tan diversas visiones de la región, de sus grupossociales, de los proyectos de sus actores, de susluchas y consensos.

Las representaciones sociales se convierten en-tonces en la llave de entrada a la investigación: per-miten introducirse en la compleja madeja de cómose articulan los códigos compartidos y la diversidad,la fuerza de lo social en la producción de lo consen-sual y la fuerza de lo subjetivo en la producción de loespecífico, lo plural, lo divergente. Permiten introdu-cirse en el análisis de la base compartida y consen-sual de las identidades de los grupos y de la acciónde los actores sociales, al tiempo que en la situacio-nalidad de los sujetos y la pluralidad; en la interpre-tación de los códigos compartidos al tiempo que enlos que contraponen visiones y proyectos de socie-dad. Permiten, en síntesis, comprender y sopesar losefectos de la tensión básica entre lo consensual y loplural, entre lo que se comparte y lo que se confron-ta sobre el territorio, entre lo que cambia y lo quepermanece, entre lo que domina y lo que emerge.

EL ANÁLISIS DEL DISCURSO

Ahora bien, las representaciones sociales tomanforma en prácticas discursivas mediante las cuales

se ejerce el poder sobre la producción, reproduc-ción y transformación de los recursos simbólicos dela sociedad. Y es por ello que el análisis del discur-so se convierte para nosotros en herramienta deanálisis fundamental.

Enfoques tan diferentes sobre el análisis deldiscurso como el propuesto por Foucault (1978) ocomo el desarrollado por Van Dijk (1998), privile-gian como objetivo el develar las relaciones de po-der y dominación que se producen y reproducen através de las prácticas discursivas. Si bien éste esefectivamente el nodo del análisis del discurso,como investigadoras de la realidad colombiana noshemos planteado la necesidad de adaptar la poten-cialidad del análisis del discurso a contextos socia-les de especial complejidad como es el nuestro. Puesaquí predomina una profunda crisis del Estado quese manifiesta en la existencia de significativas por-ciones del territorio nacional que no cuentan conel ejercicio de la soberanía del Estado y en las fuer-tes disputas por el poder que se le plantean desdeflancos muy diversos y entrecruzados (narcotrafi-cantes, guerrillas y paramilitares, en cuanto sonactores armados, y organizaciones indígenas, co-munidades afrocolombianas, movimientos socialesde pobladores, movimientos de resistencia a laguerra, partidos de oposición originados en la rein-serción de guerrilleros). Por tanto, consideramosimportante incursionar en el análisis del discursoaplicado a escenarios de disputa, y además hacer-lo sin partir de una visión de la realidad en la quese esquematicen de manera dicotómica las relacio-nes sociales y de poder.

Acudiendo al análisis del discurso, cómo res-ponder, por ejemplo, a preguntas tales como lassiguientes:

• ¿Existe o no un discurso dominante sobre el te-rritorio, y si lo hay, a qué actor o actores socialescorresponde? ¿Hay desfases o coincidencias conrespecto al discurso del Estado? ¿Cuáles son lasprincipales variantes de ese discurso, a qué res-ponden y qué efectos tienen?

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• ¿Qué otros discursos se producen, circulan, senegocian en el campo de la acción sobre el terri-torio? En una realidad política como la colom-biana, ¿cuántos discursos “alternativos” al domi-nante se juegan y con qué significados políticosentre sí? ¿Cómo y sobre qué se impregnan deldominante? O lo contrario: ¿cómo lo transforman?¿Qué lugares ocupan y qué papel desempeñanen la disputa por el poder y en las configuracio-nes y la transformación del territorio?

En otras palabras: cómo hacer uso del análi-sis del discurso en un escenario complejo multiac-tores que haga posible identificar la manera comose juega el poder sobre el territorio, donde la pre-gunta no se centre en visibilizar cómo se ejerce ladominación a través de la manipulación de un dis-curso dominante sino en desentrañar el lugar de losdiversos tipos de poder y de resistencias a esos po-deres en la producción de los discursos, las relacio-nes y oposiciones entre los diversos discursos y lamanera como en su disputa se fraguan las tenden-cias de transformación de los territorios estudiados,y cuál es la fuerza que en ello tienen los discursosemergentes y alternativos.

El análisis del discurso que adoptemos tieneentonces que posibilitar:

• La identificación de la variedad de discursos so-bre el territorio que se producen en la interac-ción entre actores que lo comparten, pero condiversos proyectos sobre él y, en especial, condiversas posiciones en la estructura general depoder de la sociedad.

• La identificación de las principales tendenciasdiscursivas macros y la manera como tienen efec-tos unas en otras al vaivén del dinamismo de susrespectivas estrategias de expresión, difusión ycirculación.

• La interpretación del significado de las tenden-cias discursivas macros en términos del procesode construcción social del territorio: del lugar del

Estado, del carácter de los desfases entre el dis-curso del Estado y los discursos dominantes,emergentes o alternativos, y de la fuerza de esosdiscursos en ese proceso de configuración otransformación del territorio.

LA PROPUESTA METODOLÓGICA

Vamos a destacar cuatro aspectos principalesque configuran la metodología que proponemospara el análisis de las representaciones socialesdel territorio.

La interdisciplinariedad

Lo que más seduce del análisis del discurso esel hecho de permitir un análisis de conjuntos am-plios y variados de textos mediante un enfoque in-terdisciplinario que integra tres componentes:

• El lingüístico, con la identificación e interpreta-ción de las estructuras del lenguaje y el conteni-do de las nociones, imágenes, valoraciones, me-táforas, interpretaciones con que los actores dansentido a su mundo y a sus acciones. Y la mane-ra sistemática y de composición escalonada conla que paulatinamente logra hacer emerger lasrepresentaciones sociales en el contexto discur-sivo de cada texto y en el contexto discursivodel conjunto de los textos.

• El sociocultural, porque al “contexto” y a la “si-tuacionalidad del actor” que emite el discurso selos trata como parte del “texto”, esto es, comoparte sustancial de la gramática en la que ad-quieren sentido las representaciones sociales.

• El teórico multidisciplinar, porque reconoce elpapel de las categorías y las intuiciones de losinvestigadores en el trabajo interpretativo, cate-

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gorías que provienen de la historia, la sociología,la antropología, en el caso de nuestro estudio.

Gracias a esa composición compleja y escalo-nada de niveles de análisis de los textos y de laintegración de elementos procedentes de diferentesdisciplinas, en la interpretación se logra garantizarla de-construcción y re-construcción de los signifi-cados bajo nuevos y actualizados parámetros.

Cómo capturar la complejidad

La decisión metodológica clave aquí es estu-diar las narrativas actuales de los actores sobre elterritorio a partir de su estudio en los diferentes esce-narios donde se juega la agenda territorial de la re-gión. Esto posibilita la captura de representacionessociales del territorio producidas en diferentes con-textos de interacción. Si nuestro principal interés esidentificar e interpretar las representaciones socialesen su complejidad –esto es, en su diversidad, sus

tensiones e intersecciones– esos escenarios aportancontextos diversos a la producción de discursos.

Esa variedad de contextos posibilita haceremerger en el análisis los significantes y significa-dos que se repiten en medio de la diversidad, tan-to como los que claramente se diferencian. Ade-más, los escenarios permiten escuchar el discursode un mismo actor en diferentes contextos de inte-racción y observar e interpretar qué cambia y quése mantiene. En síntesis, esta forma de abordar elanálisis de las representaciones sociales en el pre-sente garantiza una mirada “descentrada” que en-foca la producción de representaciones socialesdesde diversos lugares, que observa sus continui-dades y discontinuidades, sus coincidencias, susdivergencias y sus tensiones.4 Es la mejor manerade precaverse de las visiones esencializadas de lasidentidades de la región y de los enfoques quedicotomizan la realidad.

Proponemos como matriz para el análisis la queaparece en el cuadro 1.

Cuadro 1Matriz para el análisis del discurso por escenarios.

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Por ejemplo, si nuestro propósito es estudiarlas representaciones del territorio que orientan lasprácticas e interacciones de los actores en una re-gión determinada (para el ejemplo, la antioqueña)y comprender cómo se desarrollan y dirimen lasdisputas en el campo de lo discursivo, cómo en di-chas disputas se fraguan las tendencias de transfor-mación de territorio y cuál es la fuerza que en ellotienen los discursos emergentes y alternativos, en-tonces podemos definir asuntos como los siguien-tes, de acuerdo con la matriz expuesta:

• Estudiar cinco escenarios claves: el Laboratoriode Paz del Oriente Antioqueño, las luchas indí-genas de la OIA, las páginas editoriales del pe-riódico conservador El Colombiano, el procesode reinserción paramilitar en el departamento, elPlan de Desarrollo departamental.

• Seleccionar actores claves que intervengan encada uno de los escenarios y que procedan deespacios locales, regionales, nacionales y globa-les. Si tomamos como ejemplo uno de los esce-narios propuestos, el Laboratorio de Paz delOriente Antioqueño, seleccionaríamos:

- Actores globales: Unión Europea, BancoMundial

- Actores nacionales: Presidencia de la Repú-blica (Presidente, Vicepresidente y Comisionadode Paz)

- Actores regionales: Gobernación de Antioquia,Ong Conciudadanía, Iglesia, frentes guerrillerosdel ELN y las Farc en el Oriente antioqueño.5

- Actores locales y subregionales: alcaldes mu-nicipales, asambleas comunitarias, Asamblea

Provincial del Oriente Antioqueño, Prodepaz(configurada por empresas de energía eléctricay representantes de la Iglesia), Asociación deMujeres Amor …

Los tópicos de entrada

Como nuestra búsqueda es de las representa-ciones del territorio, para empezar es necesario,definir el conjunto de tópicos generales que delimi-tan la búsqueda de representaciones sociales en lostextos a analizar. Estos tópicos se definen en fun-ción del enfoque asumido para estudiar el territorioy orientan esa búsqueda. No operan como camisasde fuerza; por el contrario, son abiertos y están su-jetos a ajustes a medida que se avanza en la lecturay el análisis de los textos. Por eso los hemos deno-minado “tópicos de entrada”, porque cumplen lafunción inicial de marcar el camino, pero con baseen señales de carácter abstracto, suficientementeamplias como para ser criticadas y ajustadas o cam-biadas en el transcurso del análisis de los textos, sino prueban su eficacia y pertinencia. Hemos pro-puesto los que se enuncian en en el cuadro 2.

Estos “tópicos de entrada” deben viabilizar laidentificación en los textos analizados de las nocio-nes, imágenes, valoraciones, metáforas, interpretacio-nes que utilizan los distintos discursos analizados.

Vamos a poner un par de ejemplos con rela-ción a la manera cómo, el primer tópico propuesto(las territorialidades, por acotamiento y por diferen-ciaciones internas) viabiliza la identificación de al-gunas representaciones sociales del territorio enescenarios concretos. Comencemos por un ejemplodel Laboratorio de Paz del Oriente Antioqueño yterminemos con otro ejemplo aportado por el análi-sis de la historiografía del departamento.

4 Agradecemos al Doctor en antropología Alejandro Grimson, profesor de la Universidad de Buenos Aires su invaluable asesoría en estepunto.

5 Si bien las Farc y el ELN son actores de carácter nacional, su inserción en el territorio se adapta a las condiciones y dinámicas regionales.De hecho estas organizaciones guerrilleras operan en el territorio por frentes distribuidos según sus propios criterios político-militares deregionalizar el país.

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Primer ejemplo: se pretende identificar la ma-nera como los diferentes actores delimitan la terri-torialidad comprometida como “oriente antioque-ño”; a partir de qué palabras clave, nociones, imá-genes, y qué sentidos se juegan en dichaconstrucción. Si analizamos el discurso del ELN,observamos: cuando el ELN hace alusión a propues-tas políticas se refiere de manera muy general y se-cundaria al “oriente antioqueño” y lo identifica bá-sicamente como “la despensa agrícola del Valle delAburrá”; su atención se centra solo en uno de suscostados, “el oriente lejano” (el que forma parte desu territorio de influencia), el cual es estimado comola zona “más marginal” y necesitada de una “políti-ca agroalimentaria”; cuando este grupo guerrillerohace referencia al territorio en términos militares,acoge las divisiones de la planificación de la Corpo-ración Regional (Cornare) y focaliza “la zona debosques” y “la zona de embalses”, las cuales sonespecíficamente sus objetivos de control en la gue-rra: “embalses” como zona estratégica en la produc-ción del 30% de la energía eléctrica del país y “bos-ques” como zona estratégica por el paso de la auto-pista Medellín-Bogotá (uno de sus objetos predilectosde control y disputa con el Ejército colombiano ycon los paramilitares), así como por lo que de he-cho implican como zonas de refugio en la geoestra-tegia general de las guerrillas. El resto del orienteantioqueño parecería no existir. Esta manera de aco-tar y de diferenciar el territorio muestra una visiónconstruida en términos de las territorialidades que

le interesan como fragmentos sobre los cuales ejer-ce influencia militar y capacidad de presión fuertesobre el Estado.

Por contraste, el movimiento de alcaldes deloriente antioqueño abarca el conjunto de la subre-gión en su discurso, su organización, sus acciones.Los municipios son también la otra piedra angularen la representación del territorio, por la propia fi-gura de los alcaldes como mandatarios locales, porlas asambleas comunitarias que les dieron su fuerzay legitimidad como movimiento y por el fuerte lo-calismo que pesa aún en la vida política de las co-munidades. El oriente antioqueño se representacomo una unidad espacial, por cuanto equivale a lafuerza política, la unión de diversos, la alianza deintereses comunes frente a poderes de mayor en-vergadura territorial y política o militar (Estado na-cional y guerrillas); los municipios son las especiali-dades originarias a partir de las cuales se configura-ron las acciones y espacios organizativos designificación regional.

Segundo ejemplo: en los textos de la historio-grafía antioqueña el proceso de expansión del terri-torio en el siglo XIX ocupa lugar central. El análisisde las representaciones sociales construidas en lasnarrativas de autores decimonónicos muestra cómoson dos los discursos enfrentados: el que se cons-truyó como discurso hegemónico, que alude a lacolonización antioqueña del sur (viejo Caldas y nortedel Valle y del Tolima) y a su capacidad para des-cuajar monte y construir una sociedad de pequeños

De primer orden De segundo orden

Las territorialidades - por acotamiento - por diferenciaciones internas

Las significaciones políticas del territorio - por las capacidades y los ejercicios ciudadanos6

- por las adscripciones e identidades políticas7

Las identidades culturales - por la valoración y significación de sí mismos - por la valoración y significación de los otros

Cuadro 2Tópicos de entrada al análisis de las representaciones sociales del territorio

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propietarios, y el discurso alternativo con que elitesdisidentes se debatieron en la puja por el poderregional que no solo valoró como “sangría” y “des-angre” lo que significaba “el sur” como orientaciónde la migración antioqueña, sino que resaltó la cla-se de intereses económicos y políticos en ello com-prometidos: al referirse al proceso que conocemoscomo la colonización antioqueña señalan a los “jus-ticieros políticos” que lanzaron la migración fuerade las fronteras de Antioquia, en vez de “evitar laemigración de los antioqueños” orientándola hacialas márgenes del Atrato; y al aludir a la construccióndel Ferrocarril de Antioquia, que conecta a ese de-partamento con el río Magdalena, la califican como“una injusticia” con los intereses de “la mayoría” dela población del Estado, que favorece exclusivamen-te “los intereses comerciales” concentrados por lospoderosos de “Medellín”. Los significados que se leasignaron a la movilidad poblacional sobre las fron-teras de Antioquia ocuparon el centro de las dispu-tas por el poder y la hegemonía regional en el sigloXIX. El discurso que defendía la colonización y laconstrucción de infraestructura hacia el Atrato yUrabá y que se oponía a las inversiones exclusivassobre la vertiente del río Magdalena y al apoyo dela colonización de vertiente en el sur de Antioquia,se configuró como discurso alternativo en la pugnapor la hegemonía regional (García, 2006).

Los cuatro niveles del análisis del discurso

Una vez seleccionado el conjunto de textos queserán objeto de análisis, se realiza la actividad inter-pretativa en cuatro niveles consecutivos de sistema-tización y análisis:

Primero: se hace la aproximación hermenéuti-ca de cada texto teniendo en cuenta el contexto enel que se inscribe su producción. En primer lugar,se identifican los diferentes elementos que compo-nen el discurso en cada uno de ellos: su objeto,estructura, elementos nucleares y periféricos.8 Ensegundo término, se agrupan por tópicos de entra-da los fragmentos pertinentes del texto con sus res-pectivas palabras clave. En el caso de los textoshistoriográficos,9 la sistematización y el análisis sediscriminarán también por autor y temporalidadobjeto de la narrativa; en el caso de los escenariospresentes, el análisis se hará por actor y por el or-den cronológico de producción de los textos.

Segundo: poner en relación el conjunto de loselementos nucleares identificados en los textos estu-diados y éstos con el contexto social, histórico y cul-tural. Se trata de identificar, en una lectura de con-junto, las claves de diferenciación de los discursos,esto es, de los significantes y los significados básicosy los esquemas mentales en torno de los cuales searticulan las principales tendencias discursivas. Elresultado de este ejercicio debe dar lugar a la identi-ficación de las principales tendencias presentes en laproducción de representaciones sociales sobre el te-rritorio; en palabras de Jociles, este ejercicio posibili-ta una tipologización de los discursos.

Tercero: recuperar la unidad de sentido delconjunto de los discursos analizados. Este nivel de lainterpretación se realiza al relacionar las distintas ten-dencias entre sí en el escenario de la disputa que ledio lugar. Se trata de interpretar el sentido que ad-quiere cada tendencia discursiva al colocarla en ladialéctica de su relación con las demás tendencias ycon el contexto de interacción en que se producen.

6 Entendidas como las condiciones que facilitan, hacen proclive o dificultan la posibilidad funcional de los actores para actuar en la esferapública.

7 Que los actores comprometen en sus luchas por el poder y el control de los recursos materiales y simbólicos de la sociedad.8 Autores como Jean Claude Abric distinguen el sistema central del periférico en las representaciones sociales. El segundo asegura al

corazón central la flexibilidad de adaptarse a las características de las situaciones permitiendo a individuos, actores y colectivos, gradosimportantes de individuación con respecto de la idea-fuente en la toma de posición y la orientación de la acción (Abric, 1996).

9 Uno de los escenarios que tomamos en la investigación es el de producción historiográfica: en ella se condensan la matriz del discursoidentitario con que Antioquia se reconoció durante casi dos siglos de existencia y con respecto de la cual es indispensable identificarrupturas y continuidades.

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En el caso del análisis de los variados escena-rios territoriales en los que se disputan poderes ydiscursos, es necesario pasar a un cuarto nivel en elanálisis: configurar los regímenes de articulación delas representaciones sociales sobre el territorio apartir de la puesta en relación de los resultados delconjunto de los tipos de discurso encontrados enlos diferentes escenarios estudiados. A medida quecada escenario estudiado arroja un resultado parcialde las representaciones sociales del territorio –da-dos el conjunto de actores comprendidos y el temade la agenda territorial que le da lugar– es necesa-rio poner en relación los resultados de las represen-taciones sociales identificadas en el conjunto de losescenarios, para luego realizar el último nivel delanálisis del discurso requerido en esta investigación.En éste se debe explicitar claramente no sólo cuálesson los discursos generales macros en disputa y sucarácter, sino también cuál es el campo de interlo-cución de los mismos (el núcleo básico de la dispu-ta tal como se infiere de los discursos) y el significa-do que lo anterior tiene con relación a los procesosde construcción del territorio, de los poderes y delos proyectos en juego.

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* Artículo recibido en marzo de 2006.Artículo aprobado en abril de 2006.

1 Socióloga, Magister en Estudios de Paz de la Universidadde Lancaster, Reino Unido.

CENTROS DE PODERECONÓMICOY

POLÍTICO EN MEDELLÍN:DILEMAS

ESTRUCTURALES YSELECTIVIDADESTRATÉGICA*

POR VILMA LILIANA FRANCO R.1

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INTRODUCCIÓN2

n el marco de las transformacio-nes de la estructura económica amediados del siglo XX se empe-zó a desarrollar una diferencia-ción entre los dominios econó-mico y político, que a su vezmarcó el punto de partida de una

nueva fase de reorganización de los centros de po-der en la región antioqueña.3 En lo económico seoperó un tránsito de la hegemonía de un sector in-dustrial organizado gremialmente y en grandes em-presas de propiedad familiar,4 a la hegemonía delGrupo Empresarial Antioqueño que, afianzando elsector financiero, tiende a la expansión de su capi-tal en obediencia a las leyes coercitivas del capital.5

Asimismo, en el ámbito político se pasó del predo-minio del notablato6 en los altos cargos del aparatode Estado y la conducción de los partidos políticosal ascenso de los emergentes.7 En el espacio urba-no-regional, ese tránsito permitió la disolución deun patrón plutocrático de conducción política y susustitución por el proceso de “plebeyanización” yprofesionalización de la política,8 sin que ello llega-ra a significar una democratización sustantiva de lavida política local.

Esta separación entre el dominio económico ypolítico (Poulantzas, 1969) hizo necesario el esta-blecimiento de una coalición política dominanteentre centros de poder económico y redes de poderpolítico,9 dejando atrás un modelo oligárquico degobierno caracterizado por la superposición entrelos ocupantes de los cargos más elevados de lasburocracias gremiales, empresariales, partidistas ypúblico-estatales.

Pese a las tensiones y malestares, dicha coali-ción ha encontrado distintos campos para el des-pliegue de acciones –en las que justamente se reve-la su existencia– dirigidas a afectar aquellos elemen-tos que constriñen estratégicamente. Es decir, másque afirmar que la pérdida de peso relativo de laciudad y su entorno regional es producto de la in-capacidad de sus centros de poder, de las malas

decisiones en torno al modelo industrial y de la faltade un proyecto político incluyente, se trata de deter-minar cuáles han sido sus focos de interés y cómohan respondido a los dilemas que han planteado losdistintos procesos espaciales y económicos entre 1970y 2000. Esos ejes de realización de la coalición, enlos que se devela la selectividad estratégica –estruc-turalmente inscrita y, en tal sentido, determinada porlos intereses específicos de clase y por la interpreta-ción de dilemas y coyunturas– tienen que ver global-mente con el gobierno de la sociedad urbano-regio-nal, la regulación de las condiciones que garantizanla realización máxima de la ganancia y la preserva-ción de la hegemonía, en un contexto socioeconó-mico y político conflictivo y cambiante.

Cada uno de los campos de actuación de lacoalición, en los que se configuraron objetivos yestrategias, se fueron formando de manera paralelaa la producción de: 1) cambios en el patrón de acu-mulación, que requerían una modificación en laorganización territorial; 2) limitaciones funcionalesen la organización del aparato de Estado, que exi-gían procesos de reestructuración; 3) conflictos so-ciales de los que participaban sectores sociales sub-alternos en oposición y rebelión; 4) aceleración delproceso de urbanización.

En ese contexto, los cursos de acción elegidoshan buscado en términos generales varios objeti-vos. Primero, presionar un proceso de adecuaciónformal del Estado que afectara su estructuración je-rárquica y propiciara una reorganización funcional.Segundo, agenciar la organización del territoriometropolitano mediante actuaciones urbanísticas degran escala y la formulación o actualización de losmecanismos normativos. Tercero, adelantar una re-organización del espacio de producción mediantela desconcentración de la actividad industrial, quepermitiera tanto cierto equilibrio regional como elcontrol del crecimiento urbano. Cuarto, gestionar elsistema urbano mediante un ejercicio estratégico deplaneación que intente la regulación de las discor-dancias en el patrón espacial y el amortiguamientode las contradicciones entre las exigencias del capi-tal y la necesidad del desarrollo de las condicionesgenerales de acumulación. Quinto, procurar la ad-

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ministración de los conflictos sociales –mediante suresolución o contención– para reducir el potencialde movilización o confinar el afloramiento de lascontradicciones sociales a un estado refractario.

Este ensayo se ocupará de analizar los distin-tos campos de actuación de la coalición entre loscentros de poder económico y político de la ciudadde Medellín y su entorno regional, en los que sesitúan los dilemas estructurales y la selectividad es-tratégica que guía sus respuestas. Dichos ámbitosson: la demanda de descentralización político-ad-ministrativa, la gestión de un proyecto metropolita-no de ciudad, la del espacio de producción en locorrespondiente a desconcentración industrial yadministración del conflicto capital-trabajo, la pla-neación urbana como mecanismo de regulación yla privatización de la seguridad.

CONTRA EL CENTRALISMO

Uno de los asuntos más importantes que inte-graron la agenda política regional hasta la reformapolítica de mediados de los ochenta fue la descen-tralización, como parte de una apuesta por la reor-ganización del aparato estatal acorde con la confor-mación regional del país. El carácter centralista delEstado fue visto como un obstáculo para la gestiónde condiciones para el desarrollo económico, dadoque la tributación y las decisiones sobre la disponi-bilidad presupuestal para los proyectos que integra-ban la adecuación infraestructural del espacio ur-bano-regional estaban concentradas en la escalanacional del gobierno.10 Es decir, el cuestionamien-to persistente al centralismo estaba sustentado en elmalestar por una excesiva concentración de podery por haberse convertido en un problema de func-tionality con respecto a la provisión de garantíaspara las estrategias de acumulación en las escalas

2 Este artículo hace parte de la investigación “Transformaciones en la coalición política dominante y proyecto hegemónico en la ciudadmetropolitana de Medellín y su entorno regional 1970-2000”, financiada por Colciencias y Trocaire, para el Instituto Popular de Capacita-ción.

3 Esa diferenciación significó la disolución de lo que podría denominarse un Estado económico-corporativo y anunció un nuevo ordeninstitucional en medio del advenimiento de una sociedad burguesa moderna. La diferenciación del ámbito de los centros de podereconómico y las redes de poder político y el centro político inicia con la separación entre la economía y la estructura jurídico-política quees el Estado, lo cual se remonta a la década de los cuarenta con la creación de las asociaciones gremiales de las fracciones de clasedominante.

4 Este sector, representado en la Andi y los grandes industriales del sector textilero, constituyó el centro de poder económico regional.5 Lo que expresa dicha transición es un proceso de recomposición del capital que se tradujo en la paulatina pérdida de centralidad del sector

textilero en la estructura industrial de la región, la configuración de un nuevo centro de poder, que supuso una forma distinta deorganización de la propiedad, y el afianzamiento de una fracción financiera.

6 Esta expresión de notablato se refiere a los grandes propietarios del momento –y sus descendientes– que ocuparon los altos cargospúblicos.

7 Los emergentes son aquellos políticos de profesión que siendo de sectores subalternos experimentaron un proceso de movilidad socialascendente. Ésta tuvo lugar de manera simultánea a su incursión en la política y estuvo relacionada con el acceso a la dirección de losdirectorios departamentales de los partidos políticos y a los altos cargos del Estado (por representación o por nominación).

8 La profesionalización de la política estuvo acompañada por la dinámica de faccionalización creciente de los partidos y determinada por lasreformas en el régimen político y el sistema electoral, entre otros.

9 La capacidad de acción de dicha coalición ha estado acotada o condicionada por la resistencia y oposición fragmentaria y sofocada desectores subalternos, la competencia ejercida por poderes extra-regionales, el viraje primacial de la estructura espacial, la condición no-autonómica del Estado local y la agudización de las exigencias de la competencia internacional.

10 Según Reveiz Roldán esa concentración fue en parte una consecuencia de la financiación externa y la modernización del aparato de Estadodesde fines de los sesenta: “la complementación del ahorro interno con fuentes externas, para la financiación del desarrollo, aceleró elproceso de centralización administrativa, ya que es más fácil negociar y administrar con institutos descentralizados del orden nacional quecon 22 departamentos” (Reveiz Roldán, 1984, 163).

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regionales y a la reproducción de las relaciones eco-nómicas. Pero esa pugna era al mismo tiempo partede una disputa por las asignaciones sectoriales, dadauna relativa especialización del gasto entre las enti-dades territoriales.11

El malestar de los centros de poder regionalcon respecto al centralismo estuvo relacionado tam-bién –al menos hasta la creación del nuevo ordenconstitucional– con los desequilibrios en la asigna-ción presupuestal territorial y en la distribución decargas y beneficios entre nación y región. Es decir,los problemas percibidos eran: de un lado, la con-centración de inversión en la capital; y del otro, unaasignación presupuestal que no compensa los apor-tes tributarios de la región a la nación. Como unejemplo de este debate, el concejal conservador Jai-me Posada Londoño, en una discusión sobre el pro-yecto de reorganización nacional del sistema deelectrificación, argumentaba:

“el vasto movimiento de opinión que se inicia enAntioquia como protesta contra el arbitrario re-parto del presupuesto nacional que favorece des-medidamente a la ciudad capital y excluye siste-máticamente a Medellín, impidiéndole la reali-zación de sus obras vitales. A una ciudad endonde habita una porción considerable de lapoblación colombiana y que con su esfuerzo des-medido produce la mayor parte de los ingresosnacionales, apenas se le asigna una cuota insig-nificante de los recursos de la nación. Esta pro-testa no tiene signo político. En ella participandesde las autoridades hasta los ciudadanos ra-sos. Es la desesperación de un conglomerado maltratado, que no encuentra justicia redistributivaen los altos poderes públicos, ya que desde tiem-po atrás se le ha venido gravando con desigualescargas económicas, sin que compensatoriamen-te el Estado acuda a asistirlo en sus necesidadesy apremios” (Concejo de Medellín, Acta No. 34,1 de agosto de 1973).

En correspondencia con estos elementos deldebate, los emergentes que alcanzaron la cúspide

del estrato político, los notables y los grandes pro-pietarios con los gerentes de grandes empresas, semovilizaron en una lucha contra el centralismo, ar-ticulando una demanda reiterada por la reformadescentralista. Esto tenía como trasfondo el legadode las ideas federalistas de la centuria anterior –aunque moderadas– y la invocación de la regióncomo elemento articulador. La perspectiva no eratanto la democratización como una apuesta políticasino desbloquear la capacidad de decisión local yrecuperar la autonomía en la definición del gasto,como condición para garantizar los intereses domi-nantes en la región.

PROYECTO METROPOLITANO

En la década del setenta la expansión urbanade la ciudad por migración y conurbación que re-basaba los dispositivos locales de poder, le planteóa la coalición política dominante la necesidad deemprender un proceso de reorganización del espa-cio urbano-regional. La respuesta fue asumir el di-seño de un proyecto metropolitano, a través del cualintentaba hacer frente a las transformaciones delespacio urbano. Ello implicaba no sólo la creaciónde una figura político-administrativa –amparada poralgunos de los cambios en la organización del Esta-do– sino también un cambio en el sentido de losproyectos de adecuación infraestructural, que erande escala o connotación metropolitana. La construc-ción de dicho proyecto se manifestó en dos campos:

• La coalición de centros de poder se vio aboca-da a un proceso de gestión intrarregional y anteel Estado central para la creación del Área Me-tropolitana. Con esta figura se pretendió unaintegración político-administrativa del Valle delAburrá, con el fin de atender al fenómeno de laconurbación –dinamizado por la industrializa-ción–, que experimentaba la ciudad. De hecho,

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la seccional de la Andi sería la primera en ini-ciar estudios para la conformación de dichaÁrea; y años más tarde, compartiendo el mismointerés, la Asamblea Departamental impulsaríalos estudios correspondientes para la formula-ción de un plan metropolitano12 y el Concejode Medellín facultaría al alcalde para participaren la elaboración de éste.13 Hacia octubre de1976, el comité intergremial nuevamente de-mandaría planeación para el Valle del Aburrá ydel Oriente para abordar los problemas que atri-buían a la concentración poblacional y a la di-námica de metropolización.

• En el contexto de un sistema político centralistaen las décadas de los setenta y ochenta, la bur-guesía industrial con sus gerentes, los orientado-res de las facciones partidistas y los gobernantesdel departamento y la ciudad se vieron en lanecesidad de buscar mecanismos de coordina-ción para realizar la gestión política y económi-ca de los grandes proyectos de infraestructura,que habían sido prospectados en decenios ante-riores14 y estaban dirigidos a la adecuación delespacio urbano de circulación y consumo. Den-tro de los proyectos que en dicho período mere-cieron tal movilización se cuentan la construc-ción del Metro de Medellín, que tras su realiza-ción cambió no sólo la simbología urbana sinoque estimuló también un proceso acelerado derenovación urbana; el puerto de Urabá comopunto de conexión con el mercado internacio-nal; la autopista Medellín-Bogotá, la Carretera alMar15 y otras vías como estrategia de interco-nexión nacional; el aeropuerto de Rionegro comosolución a la falta de capacidad y seguridad aé-

rea del Olaya Herrera y como soporte de la des-concentración industrial hacia la subregión delOriente; y el Túnel del Oriente como forma deenlace de los dos valles, entre otros.16 Las gestio-nes para lograr compromisos políticos con elgobierno nacional para el acceso a empréstitosfueron adelantadas conjuntamente o de maneraseparada. Esto fue posible gracias a la existenciade un consenso implícito sobre objetivos estra-tégicos, los cuales, pese a la rotación de los par-tidos en el gobierno departamental y municipal,nunca requirieron de discusión ni sufrieron inte-rrupción en su desarrollo.

Es evidente que la construcción de ese pro-yecto metropolitano, que atendía a las transforma-ciones del espacio urbano derivadas de la conur-bación y migración, y a los requerimientos físicosde la acumulación, puso el acento en la adecua-ción del espacio de circulación a favor del de pro-ducción. La pregunta que surge es: ¿la coalicióndesatendió los asuntos concernientes al espacio deconsumo que guardaban relación con la explosiónurbana y la injusticia distributiva en la ciudad? Loprimero que hay que anotar es que, como en cual-quier otra ciudad capitalista, el proceso de urbani-zación ha enfrentado varias limitaciones relaciona-das con el financiamiento de la infraestructura parala generación de condiciones de vida urbana; lacompetencia anárquica por el suelo urbano y lasubsiguiente diferenciación espacial entre zonasmejor y peor equipadas; y la segregación espacialcomo producto de los precios diferenciales de latierra urbana –en la lucha por su apropiación– yde la desigualdad en el ingreso. En segundo lugar,la responsabilidad de regulación de estas contra-

11 Como lo sustenta Reveiz la nación controlaba el gasto de infraestructura y defensa, los departamentos el gasto social y los municipios elgasto en servicios públicos y pequeña infraestructura (ibíd.).

12 Dicha decisión se toma específicamente en noviembre de 1972, mediante Ordenanza 02.13 La autorización del Concejo data de febrero de 1973, mediante el Acuerdo 9.14 Incluso algunos de ellos fueron proyectados a comienzos de siglo y otros en el decenio del cincuenta (Véase Restrepo Uribe, 1972).15 La proyección y gestión de esta obra se remonta a comienzos de siglo XX.16 Otros proyectos de importancia se ejecutaron en la década de los ochenta, ratificando el metropolitano. Dentro de estos se cuentan la

construcción de la Alpujarra, las centrales de mercado y la terminal de trasporte del norte.

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dicciones estuvo depositada en el Estado localcomo centro de poder político y agente principalde regulación de los procesos anárquicos que afec-tan la construcción del espacio urbano. Éste asu-mió la financiación de los medios de consumo co-lectivo, aunque ha enfrentado como dificultades elcarácter centralizado del aparato estatal17 y, luego,la tendencia a la recentralización, y dentro de ellola limitación de las atribuciones locales en materiatributaria.18 De otra parte, reasumió paulatinamen-te la planeación urbana por las presiones del cen-tro de poder económico y por directrices naciona-les, en el marco de la institucionalización de éstacomo mecanismo de orienta-ción y dirección económica, yde ordenación del espacio ur-bano. Asimismo, ese Estado lo-cal adoptó el perímetro urbanocomo estrategia de ordena-miento urbano (Naranjo y Villa,1997) y mecanismo de regula-ción de la expansión urbanaque, al poner por fuera de le-galidad los nuevos pobladoresurbanos, le permitió evadir laresponsabilidad y costos en laprovisión de medios de consu-mo colectivo,19 y, convirtiéndo-se en una parte en conflictomuy importante, recurrió a larepresión como mecanismo pri-vilegiado de contención de la apropiación ilegal delsuelo20 y de los movimientos cívicos, pero tambiéncomo forma de castigo a la ilegalidad de asenta-miento, construcción y tenencia. Por último, fueuna manera de intervención integradora dirigida amitigar la segregación y las demandas sociales,adoptó también políticas de vivienda social y habi-litación urbanística.21

Urbanización conflictiva

El proceso de urbanización evidenció parte delos desafíos y oportunidades que los diversos cen-

tros de poder debieron enfrentar. La injusticia distri-butiva y la ilegalidad que caracterizó dicho procesogeneraron condiciones que favorecieron la forma-ción y reproducción de redes de poder adscritas alos partidos políticos. Pero al mismo tiempo hizo deéste algo profundamente conflictivo en el que sehace evidente la lógica de los poderes (económicosy políticos articulados o independientes de estruc-turas militares legales y paraestatales) y algunos delos contenidos del proyecto hegemónico.

En este segundo ámbito y hasta muy avanza-dos los años ochenta, parte de la producción delespacio urbano estuvo caracterizada del lado de los

sectores subalternos por accio-nes tales como las tomas ilega-les de la tierra, el recurso a laviolencia como forma de resis-tencia, la autoconstrucción dela vivienda, la resistencia al des-alojo, la gestión de las redes deservicios públicos a través decircuitos clientelares22 y la con-figuración de movimientos cí-vicos, entre otras. Por su parte,el Estado local, administradopor las redes de poder de lospartidos políticos, combinó in-tervenciones de dominación,regulación, integración y repre-sión. En ese sentido optó simul-tánea, sucesiva o alternamente

por la adecuación infraestructural de zonas parasectores medios y altos, la zonificación urbana,23 laadopción de medidas coercitivas para la erradica-ción de los tugurios,24 el desarrollo de la red vial, larehabilitación total y parcial de barrios,25 la renova-ción urbana parcial del centro, la localización plani-ficada de asentamientos obreros,26 la promoción dela autoconstrucción y el uso de la violencia instru-mental o punitiva, dirigida a la dispersión de lasorganizaciones cívicas27 y a los venteros ambulan-tes.28 A través de esta intervención contradictoriadel Estado local se fue develando una forma ideoló-gica del espacio, caracterizada por una estructura

El Estado local

recurrió a la

represión como

mecanismo

privilegiado de

contención de la

apropiación ilegal

del suelo.

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espacial dual que da cuenta de las lógicas del podery el conflicto urbano.

En las décadas del sesenta y setenta, el eje es-tructurante del proceso de urbanización fueron losconflictos por el espacio de consumo que dieronlugar a la toma ilegal de la tierra, el recurso a laviolencia como forma de resistencia y la autocons-trucción de la vivienda. El tránsito hacia los ochentahizo evidente la articulación entre el carácter con-flictivo de la construcción del espacio urbano y laacentuación de la segregación socioeconómica,29 ydejó traslucir una dinámica conflictiva ya no sobre

el suelo sino sobre la adecuación y la provisión demedios de consumo colectivo. Esa década empezócon el corto auge de movimientos cívicos y su de-manda de condiciones de vida urbana ante el Esta-do local; la provisión de cierto nivel de equipamien-to colectivo urbano como forma de habilitación ur-banística; el aumento transitorio de la participacióndel Estado en la construcción de vivienda social; yel incremento de la represión contra las organiza-ciones cívicas. Pero, al mismo tiempo, también seprodujo un afianzamiento de la demanda de seguri-dad ciudadana ante el incremento de la delincuen-

17 Eso significó que el ejecutivo tenía la potestad de definir las obras públicas y las definiciones en materia de política fiscal.18 Limitaciones que se extienden incluso después de la reforma descentralista. Aunque es posible identificar mayores dificultades para la

financiación de los proyectos de infraestructura antes de dicha reforma.19 No obstante debe tenerse en cuenta que el uso de dicho mecanismo se remonta a comienzos de siglo XX. En la primera mitad de dicha

centuria se registraron modificaciones en los años 1905, 1912, 1916, 1921, 1934 y 1945. Por eso, su uso como estrategia de ordenamientourbano se afirma como una continuidad en los últimos decenios del siglo XX.

20 El ejercicio de la represión tuvo lugar en el marco de la política de erradicación de tugurios, amparada por la Ley 66 de 1968.21 En la década de los setenta, las políticas de vivienda social y habilitación urbanística estuvieron apoyadas por la creación del Fondo

Rotatorio de Habilitación de Barrios y por instituciones como Empresas Públicas de Medellín, el Instituto de Crédito Territorial y el BancoCentral Hipotecario, entre otras. En los años noventa la habilitación urbanística específicamente corrió por cuenta del Programa Integral deMejoramiento de Barrios Subnormales conocido como Primed.

22 El proceso de ocupación del suelo se produjo primordialmente a través de mecanismos ilegales (loteo pirata y la invasión), que dieronlugar a: un desarrollo urbanístico espontáneo, irregular y precario en materia de la forma de organización del espacio; y a un procesoconflictivo por la apropiación del suelo urbano en el que el Estado local se convirtió en una parte en conflicto. En ese contexto el Estadoeludió la obligación de realizar asignaciones presupuestales que soportaran el proceso de adecuación del espacio para la vida urbana, peropermaneció allí en ejercicio de su función represiva y como agente de extracción vía tributación.

23 Aunque las medidas de zonificación urbana se encuentran formuladas en el Plan regulador de Weiner y Sert de 1947, se fueron desarrollan-do paulatinamente desde los años sesenta y se conservó como principio de ordenamiento en los planes de desarrollo urbano los dosúltimos decenios.

24 Desde los años cincuenta la erradicación de los tugurios se incorpora como parte de las prácticas hegemónicas y tiene el antecedenteideológico los discursos esteticistas de la Sociedad de Mejoras Públicas sobre el ornato, la higiene, la limpieza moral y el espíritu cívico.Desde entonces, se han adoptado distintas estrategias, desde aquellas de tipo represivo hasta medidas de reubicación (caso Casitas de laProvidencia en los sesenta y Corporaciones Minuto de Dios y Antioquia Presente en los años ochenta), habilitación (mediante FondoRotatorio de Habilitación de Barrios y el Instituto de Crédito Territorial en los setenta), entre otras. En los años noventa prevalecieron lasmedidas de normalización o rehabilitación, mientras se mantuvo la represión sobre los asentamientos ilegales surgidos en el marco de larecepción de flujos de población desplazada como consecuencia de la guerra.

25 En ese campo se diseñaron políticas de rehabilitación, ampliación de cobertura en servicios domiciliarios y suministro de créditos para ladotación de servicios y mejoras habitacionales. En este último campo sobresalió el papel del Instituto de Crédito Territorial y el BancoCentral Hipotecario. En la década de los noventa ese papel lo cumplió fundamentalmente Corvide.

26 Ya desde los años veinte la Sociedad San Vicente de Paul y otras participaron en la construcción de barrios obreros. En la década delsetenta, el ICT –que había sido creado en 1936 para el fomento de la vivienda para trabajadores del campo y luego de la vivienda urbana–enfocó su actividad hacia la “localización planificada de asentamientos obreros y populares”.

27 De esa manera, la política urbana de éste último terminó por acentuar la contradicción entre los medios de producción y de reproducciónde la fuerza de trabajo.

28 En la década de los setenta, la represión de los vendedores ambulantes se hizo por presión ejercida por Fenalco con el argumento de querealizaban competencia desleal.

29 La acentuación de la segregación socioeconómica estuvo acompañada de la emergencia de la demanda por el derecho a la seguridadciudadana.

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cia organizada. El último decenio del siglo XX co-menzó con el resurgir de organizaciones de autode-fensa y el auge de milicias urbanas –para resolver elproblema de la escasa omnipotencia del Estado– yel enraizamiento de los conflictos violentos por elterritorio. Mientras tanto, las organizaciones socia-les que demandaban el derecho a la ciudad asistie-ron unas a su desaparición y otras a la instituciona-lización de los procesos de movilización social,30

también cedieron su lugar a acciones colectivasmotivadas por la defensa del derecho a la vida, lasolución negociada de los conflictos y la conviven-cia pacífica.

En el marco de ese proceso de urbanizaciónconflictiva y pese a las intervenciones reguladorasdel Estado, la segregación socio-espacial se afianzóy preservó como elemento característico del espa-cio urbano. Ésta se ha manifestado como una ten-dencia no sólo a la zonificación sino ante todo a laorganización del espacio en zonas de fuerte homo-geneidad social interna y de fuerte disparidad socialentre sí –en términos de diferencia y de jerarquía–31

(Castells, 1979). Así se determinó la forma como losdiversos sectores sociales se han insertado desdeentonces en los lugares económicos, políticos eideológicos de la estructura social urbana. La segre-gación, combinada con estrategias de estigmatiza-ción, se convirtió por ello en soporte fundamentalpara el ejercicio de la dominación política.32

En la década de los noventa, en el momento enque la expansión urbana parecía haberse estabiliza-do, la conflictividad por el uso del suelo y las condi-ciones de vida urbana fueron contenidas ya no tantopor medio de la represión33 sino a través de la coop-tación. Ello estuvo favorecido por el impulso e insti-tucionalización de la participación ciudadana en losprocesos de planeación del desarrollo barrial y zo-nal, amparados por el nuevo orden constitucional.34

La adopción de la planeación participativa partió deun balance crítico de la fase anterior de organizacióny movilización social, que llevó a señalar la impor-tancia de operar un tránsito de la protesta a la pro-puesta para acceder al “desarrollo” y se atribuyeronlas dificultades de acceso a dicho derecho a la falta

de capacidades de gestión35 y a la naturaleza defi-citaria de los ciudadanos. De esta manera se opacóel antagonismo con el Estado y sectores dominan-tes, por lo cual el problema de la accesibilidad alderecho a la ciudad dejó de ser un problema deintereses contrapuestos para convertirse en unasunto de incapacidades técnicas, cuyo peso reca-yó, fundamentalmente, sobre los ciudadanos po-bres (Franco, 2004).

A partir de la recepción de flujos de poblaciónen situación de desplazamiento forzado36 en el últi-mo quinquenio de los noventa –como consecuen-cia del escalamiento de la guerra civil– se reaviva-ron algunas de las tensiones sobre la dinámica deurbanización. En dicho contexto, que es además deconcentración persistente de la riqueza y el ingreso,se dejaron ver como constantes la condición de tri-ple ilegalidad,37 una forma de acceso al suelo urba-no, a la vivienda y a la ciudad; y el tratamiento re-presivo y/o de una intervención tardía del Estadocomo forma de regulación-integración. Dando con-tinuidad con las estrategias la erradicación y reubi-cación de los tugurios, los procesos habitacionalesemprendidos por la población desplazada en la dé-cada de los noventa también recibieron un trata-miento represivo38 que se sustentaba en el concep-to reeditado de “zona de riesgo” y en imágenes cons-truidas sobre los recién llegados. La estrategiacoercitiva se apoyó en dicho momento en una ima-gen viciada tanto de los asentamientos (como “cons-truidos por fuera del perímetro urbano”, “por fuerade la ley”, “peligrosos” y “protagonistas del desor-den urbano”) como de sus pobladores propiamentedichos. La representación sobre los primeros ha es-tado presente desde temprano en el proceso de ur-banización, al concebir los barrios informales comoun signo de desorden y peligrosidad. En ese perio-do anterior dicha imagen implicaba “sentido de lim-pieza moral, física y social, bastante arraigada en elespíritu cívico vigente hasta mediados de siglo, perotambién de una mirada sobre el migrante que loasociaba de manera casi inmediata a malos com-portamientos o conductas criminales” (Naranjo yVilla, 1997, 54).

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En suma, esta multiplicidad de conflictos hasido estructurante del espacio urbano, pero tambiénun factor que ha desafiado y puesto a prueba cons-tantemente la capacidad de contención por partedel Estado local y otros centros de poder. Sus trans-formaciones y la aparición de nuevas relacionesconflictivas han sido también paralelas a la configu-ración de un discurso hegemónico que, apostándo-le a la despolitización de estos, ha manifestado queel conflicto tiene una connotación negativa, que losciudadanos inmersos en ellos carecen de virtudescívicas y han optado por resolverlos de manera vio-lenta, que la inequidad se debe a las incapacidadesde esos ciudadanos que no saben gestionar proyec-tos ante el Estado, entre otros.

Gestión conflictiva del proyectometropolitano

En la construcción e implementación del pro-yecto metropolitano, la conflictividad que han debi-do enfrentar los centros de poder no ha estado refe-

rida sólo al proceso de urbanización. Pese a habercreado la figura del Área Metropolitana y adelanta-do un proceso de adecuación infraestructural deesa escala, el desarrollo de ese proyecto metropo-litano también ha sido conflictivo en un segundosentido. En relación con la intención de la coali-ción política dominante de fortalecer la conectivi-dad entre el Valle del Aburrá y el Valle del Oriente–explícita desde la década del sesenta-, diversosactores de esta segunda subregión han desarrolla-do un malestar pronunciado con el centralismo deMedellín39 y han establecido una demanda de au-tonomía en torno a la orientación del desarrollosocio-económico –la cual se expresa en la propues-ta de constituir como entidad territorial la Provin-cia del Oriente-. Ello tiene como antecedente elcarácter extractivo e instrumental de la interven-ción de los centros de poder localizados en el cen-tro urbano, la cual inició con la construcción de ungran complejo hidroeléctrico articulado a Empre-sas Públicas de Medellín que benefició las grandesindustrias (Toro Botero, 1992).

30 Dicha institucionalización se hizo viable a partir de una resignificación de los derechos sociales y económicos bajo el espectro de lo quese denominó el derecho al desarrollo.

31 La fusión entre diferencia social y situación espacial depende y produce estratificación social, la cual corresponde al sistema de distribu-ción de bienes (renta del suelo, régimen de propiedad, etc.).

32 Esta segregación dificulta, como diría Iris Marion Young (2000), la agregación de los intereses de los pobladores, la construcción derepresentaciones panorámicas sobre el espacio urbano, el desarrollo de acciones colectivas de gran escala. Y por el contrario, contribuyea situaciones de confinamiento socio-espacial de los más pobres, al aburrimiento y a la explotación, entre otros.

33 El lugar de la represión estatal lo ocupó la violencia articulada a conflictos urbanos por territorio. Dentro de los múltiples efectos que tuvo,ésta propició un cambio en los temas de interés público y un cierto receso en algunas dinámicas organizativas sobre otros issues.

34 Organizaciones cívicas de sectores subalternos creyeron que habían encontrado el mecanismo idóneo para lograr la satisfacción de lasdemandas constantes por medios de consumo colectivo y derechos sociales y económicos.

35 Las capacidades de gestión tienen que ver con un conjunto de conocimientos técnicos relativos a la formulación de proyectos, losprocedimientos, las competencias, el marco legislativo, la no planeación de las acciones, bajos niveles de coordinación entre organizacio-nes, fallas en los canales de comunicación, falta de formación, entre otros.

36 La llegada de la población desplazada, que viene de experiencias de violencias ligadas a los conflictos por la tierra o el territorio articula-dos en la estructura de la guerra, fue en los noventa un proceso acelerado y primordialmente conflictivo, que involucra tanto violenciafísica directa como violencia estructural.

37 La ilegalidad urbanística es de asentamiento, construcción y tenencia de la tierra.38 Esa estrategia se expresó en órdenes de desalojo con uso y amenaza de la fuerza para destrucción de albergues y en el no acompañamien-

to estatal del proceso de urbanización. Pero también hay un uso de violencia instrumental y represiva por parte del Estado para que losdesplazados abandonen la idea de permanecer en la ciudad; y una violencia punitiva y selectiva con un sentido contrainsurgente queencuentra justificación en el supuesto según el cual estos nuevos pobladores guardan una relación de complicidad o identificación con lasorganizaciones insurgentes..

39 Dicho centralismo ha sido la forma de organización del territorio que se ha configurado a partir de los patrones de ocupación espacial.

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La existencia de este eje de contradicción yconflicto está acompañado, según el proyecto Bitá-cora40 (Strata, 2002), por un imaginario sobre losproyectos extra-locales; y por una valoración nega-tiva de la huella ambiental del Valle del Aburrá. Elprimero se gesta en la medida en que los proyectosagenciados por los centros de poder regional ate-núan la eficacia de los sistemas políticos locales comomecanismos de regulación en la toma de decisionessobre los asuntos subregionales y desconocen la su-bregión como un territorio social e históricamenteconstruido. El segundo tiene que ver una percepciónnegativa de los efectos colaterales de la dinámicaeconómica, social y cultural del área metropolitanasobre el altiplano del oriente, consistentes en la alte-ración de formas de ocupación del suelo y organiza-ción social, y en la extracción de recursos hídricossin retribución para la subregión, entre otros.

La resignificación territorial de la subregión porla dotación de infraestructura y de recursos natura-les, y la subsiguiente incorporación a las proyeccio-nes del departamento –en función de los procesosde competitividad y globalización–, condujo en ladécada de los noventa a la formación de iniciativasde diferentes sectores productivos y gremiales paraconstruir una visión de desarrollo subregional. Ta-les sectores incurrieron en una pugna política paradefinir un modelo de desarrollo territorial que noobstante continúa reflejando la persistencia de an-tagonismos entre los aparatos de Estado locales delos valles del Oriente y Aburrá.41 En este punto sereconoce la existencia de una polémica con el Mu-nicipio de Medellín por haber concebido el orientecercano como continuidad del Área Metropolitana,agrupada bajo la noción de ciudad-región.

Ambos campos de contradicción (la actuaciónen el proceso de urbanización y la gestión de unproyecto metropolitano entre el Estado local mono-polista y otras localidades) en lugar de ser suprimi-dos se hicieron parte de la intervención estatal y lapolítica urbana. Pese al sentido de regulación e in-tegración que en algunas ocasiones adquiera dichaintervención, se termina por preservar y en algunoscasos por exacerbar las contradicciones entre la

necesidad de asegurar la acumulación en un espaciodeterminado y lo que podría llamarse globalmentecomo la reproducción de la fuerza de trabajo.

GESTIÓN DEL ESPACIO DE PRODUCCIÓN

Los problemas detectados en el modelo de in-dustrialización de la ciudad metropolitana y, poste-riormente, el cambio en el patrón de acumulacióndieron lugar a la emergencia de dos campos de ac-tuación estratégica. El primero está referido a la re-gulación de la localización industrial que afecta elordenamiento y configuración territorial; y el segun-do está relacionado con los cambios en el modo deregulación en lo relativo a la intervención económicay social del Estado. Éste último ámbito, en el que sehan inscrito como objetivos el mejoramiento de lacompetitividad de la economía y la subordinación delas políticas sociales a las exigencias del mercado,tiene que ver con las políticas de liberalización eco-nómica y de desregulación de la relación laboral ycontención de los conflictos capital-trabajo.

Desconcentración industrial

La formulación del proyecto metropolitano es-tuvo articulada al esfuerzo por resolver algunos delos problemas percibidos en el modelo de indus-trialización. Este modelo había dado lugar a unasituación de concentración regional de la actividadindustrial en Medellín, paralela al viraje primario enla estructura urbana –que conducía a una concen-tración de actividad productiva y otras condicionesen Bogotá (Gouëset, 1998)–. Desde la perspectivade la coalición política dominante y en particular delos grandes industriales, esa concentración no sólohabía generado problemas de desequilibrio regio-nal sino también de crecimiento urbano incontrola-do. En otras palabras había emergido un cúmulo decontradicciones en el sistema urbano que apuntala-

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ron las dificultades relativas a la reproducción de lafuerza de trabajo.42

Por consiguiente, desde los años sesenta y conla dirección de la Andi se impulsó una reorganiza-ción del espacio de producción, que propiciara lacreación de otros polos de desarrollo y permitieracontrolar el crecimiento urbano. Esta apuesta, queluego fue integrada en la política industrial del go-bierno nacional,43 se tradujo en un proceso de des-concentración industrial hacia la subregión delOriente cercano (Ibiza de Restrepo, 1970) y hacia elAburrá norte y sur. No obstante, ese proceso hasido caracterizado por algunos analistas como una“desconcentración industrial de dirección centrali-zada” (Betancur et. al., 2001) porque consistió en larelocalización de las plantas de producción y no deotros factores como “capital, personal técnico y ad-ministrativo, oficinas, cuentas bancarias, sede socialde la empresa...” (Ibiza de Restrepo, 1970, 9) y de-más actividades directivas.

Uno de las principales subregiones que hasido considerada, desde la década del sesenta,como soporte de ese proceso de reorganizacióndel espacio de producción ha sido el altiplano delOriente. De acuerdo con el Plan Estratégico deAntioquia –Planea- (1999), la zona del altiplano seconvirtió en las últimas décadas en asiento de unrápido desarrollo de la producción industrial debienes manufacturados localizada sobre el corre-dor Rionegro –Guarne– Marinilla, tendiente a con-centrarse en la producción de bienes de consumocorriente y, en segundo orden de importancia, enla de bienes intermedios. El afianzamiento de talemplazamiento industrial ha sido explicado de dosmaneras. En primer lugar, el aceleramiento de di-

cho proceso en la última década es interpretadocomo parte de uno de los impactos de condicionesinfraestructurales (Ramírez Gaviria, 2002) y de ser-vicios generadas en el marco del proyecto metro-politano, y representadas en particular en la cons-trucción del aeropuerto José María Córdoba y lacreación de la zona franca. El primero mejoró “lasrutas para la entrada y salida de insumos y produc-tos hacia el mercado nacional e internacional; asímismo se fortaleció el desarrollo industrial con lacreación de la zona franca adscrita, en donde seestablecieron preferencias arancelarias que facilitanla exportación de la producción” (Strata, 2002).

En segundo lugar, la tendencia al afianzamien-to industrial en la zona del altiplano es explicadacomo parte de la plataforma competitiva regional yde un proceso de desconcentración productiva geo-gráfica del Valle del Aburrá, con el propósito deincrementar la rentabilidad del capital. A este res-pecto, Betancur y otros (2001) argumentan que enel Valle del Aburrá se ha generado un proceso dedesconcentración industrial que produce transfor-maciones territoriales que impactan la zona del alti-plano. Desde su punto de vista, la desconcentra-ción industrial de dirección centralizada ha estadoacompañada por un proceso de reconversión in-dustrial en el cual los ciudadanos se integran a unmodelo de producción flexible; esto lo hacen a tra-vés de formas de sobreexplotación44 con bajos in-gresos salariales y altas jornadas de trabajo que im-pactan en las formas y posibilidades de regulaciónde la relación capital-trabajo. En suma, la zona delaltiplano, en el campo industrial, se articula a unaestrategia rentista en la cual se produce una “ex-pansión territorial difusa” desde Medellín hacia re-

40 Este es un proyecto es un estudio histórico sobre el oriente antioqueño, realizado por la Corporación Programa Desarrollo para la Paz(Prodepaz).

41 Dicha disputa también se replica a nivel de los gobiernos locales en relación con la forma de articulación a la visión departamental dedesarrollo.

42 Las contradicciones en el sistema urbano en el período de los sesenta y setenta tenían que ver con el aumento de demanda de vivienda yequipamiento colectivo y deterioro ambiental.

43 Esa reorganización del espacio de producción tiene lugar particularmente en el gobierno de Misael Pastrana Borrero.44 Algunas formas de sobre-explotación son microempresas de producción a terceros, famiempresas y maquilas.

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giones como ésta, a través de la maquila. Ello impli-ca la no inclusión de los trabajadores en la negocia-ción de condiciones laborales al estar dispersos enredes de empresas de subsistencia controladas porel capital.

Esta apuesta por la reorganización del espaciode producción, que se reflejó en la relocalizaciónindustrial y en el desarrollo de cierta infraestructuraen el Oriente cercano, coincidía con la preocupacióndel gobierno nacional por la concentración indus-trial. El problema, según se percibía a comienzos delos años setenta, no sólo era por los desequilibriosregionales sino también por las consecuencias en tér-minos de la urbanización. Es decir, una estrategia dedesconcentración industrial estaba orientada a regu-lar el movimiento poblacional hacia las ciudades ysu crecimiento incontrolado.

“Una política de desarrollo industrial –afirma-ba el ministro de desarrollo de Pastrana Borre-ro– que tenga como propósito su descentraliza-ción implica una canalización de las corrientesmigratorias, y en consecuencia, un freno parael desproporcionado crecimiento de los grandescentros urbanos” (El Colombiano, 13 de septiem-bre de 1973, 6).

Contención del conflicto capital-trabajo

La década de los noventa fue en Colombia elmomento de la puesta en marcha de la redefiniciónde la relación Estado-economía y del inicio de políti-cas de privatización, liberalización y desregulación, araíz de lo que se ha conocido como el agotamientodel modelo proteccionista. A partir de allí, la tareadel aparato de Estado nacional se centró en promo-ver el sistema de libre competencia y en garantizar eldebilitamiento de la relación salarial, por medio depolíticas de flexibilización laboral que propiciaron la“desproletarización” del trabajo fabril, la “subproleta-rización” en el sector servicios (Antunes, 1999), eldebilitamiento de las posibilidades de organizaciónsindical y la descentralización del proceso producti-vo. Dicho fenómeno ganó celeridad y fue habilitado

mediante la promulgación de varias normas, entreellas la Ley 45 de 1990, que introdujo modificacio-nes en la intermediación financiera; la Ley 50 de1990, que buscó garantizar la reducción de los cos-tos laborales,45 la Ley 9 de 1991, sobre reforma cam-biaria, que liberalizó la inversión extranjera en elsistema financiero; y la Ley 100 de 1993, que trans-formó el régimen de seguridad social.46 Ese marcolegislativo47 estuvo igualmente amparado por latransformación de la función del Estado en la eco-nomía fijada por la nueva constitución política y fuedinamizado por las políticas de liberalización co-mercial y financiera que le siguieron a ésta.48

En la ciudad que antaño había sido un centroindustrial, las reformas financieras y el mercado decapitales se convirtieron en oportunidad para algu-nos de los grandes propietarios; pero fundamental-mente obligaron a un proceso de recomposición decapitales, que dio lugar, por ejemplo, al afianzamien-to del sector terciario en la estructura económicadel Grupo Empresarial Antioqueño. Pese a las re-servas iniciales sobre la política de apertura y a lascríticas a los diagnósticos de los organismos inter-nacionales sobre la ineficiencia sobre el sistema pro-ductivo (El Colombiano, 19 de julio de 1989, 7A), elescenario de liberalización y desregulación de lastransacciones económicas –que han condicionadolas organizaciones y regímenes internacionales, de-jando sombra de duda sobre la autonomía del Esta-do nacional para la formulación de una política eco-nómica nacional e independiente– creó una seriede contradicciones y dilemas que demandaron unajuste en las estrategias específicas de acumulacióny el apoyo o demanda de políticas de estabiliza-ción. Parte de ese cambio se tradujo en una estrate-gia de desindustrialización definitiva por la vía de lacancelación gradual de la inversión en sectores nocompetitivos y focalización de la misma en los sec-tores clave, así como en la ampliación de redes dedistribución, la adquisición de empresas en otrospaíses, el establecimiento de alianzas con capitalesextranjeros, la centralización de capitales, la amplia-ción de portafolios en los sectores focales y reinge-niería empresarial, entre otras (Londoño, 2004). Esta

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selectividad estratégica, estructuralmente inscrita,permitió la preservación de lo acumulado y el mejo-ramiento de la posición del grupo económico (MisasArango, 1998); pero la ciudad no logró convertirseen ese centro económico, político y de innovaciónsocial que de manera optimista habían anunciado losglobalistas y los costos sociales de ello se tradujeronen una pauperización creciente de los sectores sub-alternos e informalización de la economía.

De otra parte, la aplicación disciplinada de laspolíticas de flexibilización laboral –fijadas por elEstado nacional y orientadas por organismos multi-laterales– afianzaron las estrategias adoptadas porla burguesía industrial en la década de los ochenta49

y propiciaron cambios estructurales en el mundodel trabajo que intentan saciar el hambre del grancapital. Uno de los más importantes –que operadesde la escala nacional hasta la local– ha sido ladesregulación de la relación capital-trabajo, dandopaso a la precarización de los salarios, a la subpro-letarización y a la disolución del modelo de nego-ciación colectiva. Como lo demuestra Betancur yotros, la crisis del modelo industrial en la ciudadfue afrontada a través de un esquema intraempre-sa basado en reconversión industrial que implicó“cambios en la gestión del trabajo basados en unaestrategia neotaylorista, en donde desaparece la or-ganización obrera como interlocutor en la negocia-ción de las condiciones de trabajo” (Betancur et. al.,2001, 59), reducción de costos basada en cambiosen el capital variable y descentralización de proce-sos productivos.50

En el marco del nuevo modo de regulación,los trabajadores que quedaron por fuera de la so-ciedad salarial han sido excluidos o integrados almodelo de producción flexible, donde prevalece ladescontractualización de la relación laboral. Esa for-ma perversa de integración de la fuerza de trabajo adicho modelo soportó el proceso de reconfigura-ción territorial –iniciado con la desconcentraciónindustrial–, consistente en el tránsito de un escena-rio de alta concentración de la gran industria a unode localización difusa. Esta nueva forma de organi-zación del espacio de producción se encuentra ba-sada en pequeñas unidades productivas (famiem-presa o la microempresa de producción a terceros yla maquila) que, no obstante, son controladas porel gran capital y se articulan a una cadena verticalque se apoya en la reducción de costos y sobreex-plotación de la mano de obra (ibíd.).

La irrupción de la ciudad post-fordista vinoacompañada de un cambio en la estructura del em-pleo, consistente en el incremento de participaciónde la población económicamente activa en laboresdiferentes a las asalariadas, como trabajadores porcuenta propia, sin remuneración, subcontratistas, etc.Esto, que constituye la expulsión de la sociedad sala-rial y la pérdida del anclaje ofrecido por el trabajo,trajo consigo un mayor menoscabo en los ingresossimples de precios provenientes del salario y con-dujo a la obtención de ingresos residuales por con-cepto del propio trabajo en actividades por cuentapropia (comercio por menor informal, producciónmanufacturera propia –arepas, confecciones, etc.–).

45 Dicha reducción estaba prevista mediante la eliminación de la retroactividad de las cesantías y de la acción de reintegro.46 Coincidiendo con lo que afirma Jessop respecto al Estado de trabajo shumpeteriano, esta ley y otras que se formularon sobre el mismo

tema, terminó por subordinar la política social a las exigencias de flexibilidad del mercado labor y de competitividad. (Jessop, 1999).47 Aunque las reformas iniciaron a fines de los ochenta, el impulso brindado al mercado de capitales fue reforzado por la Ley 50 y la Ley 100

que crearon los fondos de pensiones y cesantías. Ambas leyes tuvieron de ponente al político de profesión Álvaro Uribe Vélez del SectorDemocrático –una de las facciones del Partido Liberal en Antioquia–.

48 A partir de allí, otros desarrollos legislativos continuaron la profundización de dicho proceso en materia de liberación del comercioexterior, legislación laboral, régimen cambiario, inversión extranjera, sistema financiero, entre otros.

49 La estrategia de reconversión industrial adoptada estuvo basada en la reducción de costos de producción, adquisición de tecnología ycopia de modelos de administración y gestión (Betancur et. al., 2001).

50 Dichos cambios se operan a través de medidas como expulsión de trabajadores y reducción de salarios, entre otros.

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La reducción del ingreso salarial, la exclusiónde la provisión de los derechos de seguridad socialo la expulsión definitiva de la sociedad salarial ha-cia ámbitos no regulados, fueron reforzados por lacontención o prevención del conflicto obrero pa-tronal. Estos antagonismos habían sido fundamen-tales en la estructuración del espacio urbano en ladécada de los ochenta. No obstante, bajo el nuevomodo de regulación entraron en una fase de con-tención o desactivación como consecuencia de ladesregulación de la relación capital-trabajo –vía de-bilitamiento de la relación laboral, desconcentraciónproductiva y la disolución de lanegociación colectiva–. Tal comolo argumenta Betancur:

“La relación capital-trabajo, tien-de a convertirse, cada vez menos,en una relación entre trabajado-res y empleadores, con la media-ción institucional del Estado y lossindicatos; se convierte cada vezmás en una relación entre empre-sas, cambiándose radicalmentela gestión y la organización deltrabajo” (ibíd. 184).

La contención de los conflic-tos capital-trabajo se opera no sóloa través del ejercicio de una vio-lencia instrumental y punitiva sinotambién a través del debilitamien-to de una de las partes. En ese proceso –que contócon el respaldo efectivo o silencio participante delestrato político– han confluido distintos factores yestrategias. En primer lugar, a partir de la abolicióndel contrato laboral a término indefinido y la habili-tación de otras modalidades de contratación51 y deladelgazamiento de plantas de personal, no sólo sefue eliminando la relación laboral sino que tambiénse fue introduciendo una gran incertidumbre sobrela estabilidad del empleo que contribuyó a desesti-mular la agremiación sindical. Con la descontractua-lización en particular se hizo

“casi imposible que los trabajadores sean impli-cados en la negociación de sus condiciones sa-lariales, pues están atomizados y dispersos entresí, a través de un tejido en red de empresas desubsistencia, controlado directamente por el ca-pital” (ibíd., 154).

En segundo lugar, a partir de la autorizaciónpor parte del Ministerio de Trabajo de los despidosmasivos fueron afectados no sólo los trabajadoresenfermos y con mayor antigüedad sino tambiénaquellos sindicalizados. De esa manera se produjoun tránsito de sindicatos de carácter mayoritario –

en los que estas organizacionestenían afiliados la mitad más unode los trabajadores– a sindicatosminoritarios –donde los afiliadoseran menos de la mitad de los tra-bajadores– y la subsiguiente dis-minución de la tasa de sindicali-zación. La consecuencia de esecambio fue el languidecimiento dela huelga como forma de presión52

para la reclamación de derechoslaborales y con ella la pérdida delas prerrogativas logradas. Ante laimposibilidad de decretar el cesede labores, las opciones que lesquedaron a los trabajadores fue-ron: 1) la celebración de “pactoscolectivos” con la empresa per-diendo puntos de las convencio-nes colectivas;53 2) la apelación al

tribunal de arbitramento donde bien podían preser-var lo obtenido en las convenciones o perderlo demanera significativa;54 3) no presentar pliegos paraprevenir las pérdidas, a costa de no demandar in-crementos en el ingreso salarial.

Dentro de las estrategias que concurren en eldebilitamiento de las organizaciones sindicales comouna parte en conflicto se cuentan las siguientes. Deun lado, la liquidación deliberada de las empresas55

no sólo fue un paso en la pretensión de reinvertiren sectores más competitivos o de mayor rotacióndel capital sino también una forma que garantizaba

A partir de la

autorización de los

despidos masivos

fueron afectados no

sólo los trabajadores

enfermos y con

mayor antigüedad

sino también aquellos

sindicalizados.

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la desarticulación paulatina de múltiples sindicatos.Igualmente, la cooptación de la dirigencia sindicalmediante planes de retiro voluntario fue la formacomo se buscó minar la confianza y la cohesión deestas formas de agremiación, con el propósito dedebilitar en ellos la capacidad de negociación. Porúltimo, la difusión de una imagen desprestigiada delos trabajadores sindicalizados –haciéndolos respon-sables de la crisis económica– estuvo dirigida a de-bilitar el proceso de agremiación y a fracturar lasrelaciones de representación.

En resumen, la concurrencia del marco legisla-tivo que se construyó en el Estado nacional y lasdiversas estrategias patronales antisindicales trans-formó el mundo del trabajo, condujo a la obstruc-ción de la organización autónoma de los trabajado-res y, por consiguiente a la anulación de la capaci-dad de demanda de derechos laborales. Por lo tanto,ello se constituyó en un factor agravante de la dislo-cación entre la ciudadanía formal y sustantiva enrelación con los derechos laborales y sociales, y enun elemento que ha reforzado la concentración dela riqueza y la extensión de la pobreza.

PLANEACIÓN DEL DESARROLLO:EL ESPACIO URBANO-REGIONAL

EN DISEÑO PERMANENTE

Estrechamente ligado al tema del ordenamien-to territorial y su manejo político administrativo, losactores de poder político y económico56 han concu-rrido en las tareas de planeación con las que seestablecen las directrices para el desarrollo territo-rial. En enero de 1974, el entonces gobernador Ig-nacio Betancur Campuzano creó el comité cívicodel plan metropolitano conformado por los presi-dentes de Fabricato, Coltejer, Sofasa y Coltabaco,por los gerentes de Polímeros, Banco Ganadero,Fondo Ganadero de Antioquia y por el director delInstituto de Integración Cultural. Éste, que fue unmomento de reactivación de los procesos de pla-neación –después del Plan Director de 1959–, res-pondía a la necesidad de enfrentar los problemasde desarrollo urbano desencadenados en la articu-lación industrialización-urbanización. El aceleradocrecimiento urbano del Valle del Aburrá exigía laadopción de estrategias para la regulación del pro-ceso de urbanización desde el Estado local,57 en re-lación con los asentamientos humanos, la adecua-ción del espacio de circulación y la conectividadcon el Valle del Oriente.

51 Dentro de ellas se cuentan contrato laboral a término fijo, contratos temporales, outsourcing, contratistas, subcontratación, cooperativas detrabajo asociado.

52 Para poder definir una huelga el sindicato se veía obligado a convocar la mitad más uno de los trabajadores. Ello, en el marco de laflexibilización laboral, era ciertamente cada vez más difícil, porque prevalecía el interés de preservar el empleo precario sobre la reivindi-cación de derechos.

53 Las convenciones colectivas se vieron debilitadas igualmente por la serie de fallos y normas relacionadas con la búsqueda de competitividady productividad.

54 Entre estas opciones, la mayoría de organizaciones sindicales se inclinaron por la primera.55 Esto no niega que algunas empresas fueron liquidadas porque no resistieron las presiones que vinieron con la liberalización económica.56 Sin contar las redes de poder del mundo de la ilegalidad que han cumplido un papel fundamental en el proceso de ordenamiento del

territorio.57 No obstante, este interés por parte de gobernantes y grandes propietarios, la actividad reguladora no pudo evitar estar marcadas por

contradicciones en dicho periodo (Naranjo y Villa, 1997).

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En los años noventa, a raíz de la internaciona-lización de la economía y del cambio en el patrónde acumulación, surgió la necesidad de operar unproceso de reorganización del espacio urbano-re-gional y de la función económica de la ciudad me-tropolitana como unidad. Aunque los espacios rea-les de decisión suelen ser los círculos privados defamiliaridad,58 la coalición política dominante aco-gió la planeación urbano-regional, desde espaciosinterinstitucionales adicionales,59 como: 1) momen-to para hilvanar la transición de una ciudad centroindustrial a centro de servicios especializados, acor-de con un patrón post-fordista de producción; 2)posibilidad de redefinir la intervención estatal y pri-vada en la producción del espacio, en concordan-cia con los nuevos requerimientos del capital y parahacer viable dicho tránsito; 3) instrumento para pre-cisar las líneas estratégicas y diseñar los proyectosque debían servir a la construcción de una platafor-ma de competitividad, para la inserción de la ciu-dad en el mercado externo.60

En el marco de la reflexión sobre la preguntapor las condiciones y estrategias para articular laciudad como unidad económica al mercado inter-nacional, la coalición –y con mayor énfasis los cen-tros de poder económico– ratificó la imposibilidadde recuperar el dinamismo industrial en el Valle delAburrá –una realidad que se había hecho evidentevarias décadas atrás–. Sin embargo, este reconoci-miento ya no partía de las quejas por las cargastributarias impuestas a las sociedades anónimas yotros efectos adversos de las políticas macroeconó-micas sobre el sector o por la identificación de lasfallas en el modelo de industrialización, sino de unalectura sobre las nuevas condiciones de competen-cia. La conclusión que se derivó fue la necesidad deredefinir las estrategias de acumulación y adecuarpaulatinamente el espacio urbano-regional dentrode lo que Lefebvre (1978) llamaría una nueva divi-sión técnica y social del trabajo entre las ciudades.

En el marco de dicha redefinición y teniendoen cuenta que las ciudades dependen de su formade articulación a la economía global, aparece la re-orientación de la función económica de ésta y den-

tro de ello la focalización estratégica en sectorescomo servicios financieros, diseño y moda, cadenasde comercio, telecomunicaciones y servicios médi-cos avanzados. Asimismo, como parte de esa transi-ción se acogieron como ejes de reorganización delespacio urbano: conectividad,61 adecuación infraes-tructural del espacio urbano-regional,62 transforma-ción de las cadenas productivas, reconversión in-dustrial y renovación urbana.

Sin embargo, estas directrices sobre la adecua-ción del espacio urbano-regional –que han prevale-cido sobre cualquier planteamiento marginal sobrejusticia social– y la posibilidad de su inserción en laeconomía global, encuentran varias contradicciones:1) el deterioro de un sistema educativo –en térmi-nos de calidad– que sustente dichos cambios, a tra-vés de la calificación de la fuerza de trabajo; 2) elretroceso en la tendencia descentralizadora –a par-tir de las exigencias de los organismos supranacio-nales sobre la estabilidad macroeconómica– que,vía recorte de transferencias y condicionamiento delendeudamiento, afecta las posibilidades de finan-ciamiento de los proyectos diseñados para operardicha transición; 3) la limitación funcional de lasautoridades subnacionales en la asignación del gas-to público, la acotación de su ámbito de decisión aasuntos locales y su baja capacidad de negociaciónante el Estado central y las empresas transnaciona-les; 4) la preservación de la importancia del ámbitonacional en la definición de las políticas macroeco-nómicas y en la negociación de condiciones de in-serción en la economía nacional; 5) la dificultad desuperar la desarticulación entre la ciudad y la re-gión, por su misma configuración espacial.

Esta imposibilidad estructural63 para adecuarcon celeridad la ciudad como espacio de innova-ción y económico-competitivo y la persistencia deuna dominación centralizada burocrática y empre-sarial –que contradice el supuesto de la revitaliza-ción política de lo local– dan lugar, en el nuevocontexto, a una disrupción respecto a la capacidadde reorganización y redefinición de estrategias deacumulación de los sectores económicamente do-minantes de extracción regional. Las leyes del capi-

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tal obligan a estos a asumir una dinámica de expan-sión constante para poder preservar lo acumulado,que no está supeditada a ninguna identidad regionalni puede esperar las transformaciones de su lugar deorigen. En ese sentido, las oportunidades del capitalno son las oportunidades del espacio urbano-regio-nal y queda la pregunta si éste realmente puede con-vertirse en un lugar de competitividad económica osi ello es sólo una narrativa de la planeación.

Es síntesis, se parte del supuesto que una in-serción en la economía global a través de la reacti-vación del sector productivo no es posible por lacarencia de ventajas competitivas; y como alternativase reconoce que esa articulación sólo es factible me-diante un viraje hacia el sector servicios. Lo primeroconduce a un proceso de relocalización industrial enlugares donde existan tales ventajas y lo segundoaplica en el rediseño de las estrategias de acumula-ción del sector económicamente dominante. Dentrode esto último se cuenta la búsqueda de nuevosmercados, la adquisición de nuevas empresas en otroslugares, el establecimiento de alianzas con sociosextranjeros que favorezcan la expansión, desinvertiren sectores en los que no se tiene capacidad decompetencia, fortalecer las empresas de los secto-res competitivos mediante fusiones, entre otros.

SEGURIDAD DE LA VIDA Y LAPROPIEDAD

La configuración de un escenario de riesgo yvulnerabilidad para la vida y la propiedad motivóen la coalición de centros de poder una preocupa-ción permanente por la seguridad y el orden. En elespacio urbano de dicho escenario está relacionadocon la gestación de los conflictos violentos por terri-torio y la configuración de una espiral de violenciacon patrones relativamente fijos y compuesta de cír-culos de liberación y opresión (Franco, 2004), quegeneró una sensación generalizada de inseguridad.En el ámbito regional el riesgo se desprende de lasdinámicas bélicas a través de las cuales se desenvuel-ve la disputa por el poder soberano entre insurgen-tes y fuerzas contrainsurgentes legales e ilegales.

En ámbito urbano y para el periodo objeto deestudio, ese escenario de riesgo y vulnerabilidadpara la vida y la propiedad tuvo como momentoinaugural los fenómenos delincuenciales de la dé-cada de los setenta, que fueron asociados al proce-so de urbanización espontánea y a la segregaciónsocio espacial. En dicho período, tal como ha sidoilustrado por algunos analistas, se produjo la irrup-ción de la delincuencia común desorganizada y conella la respuesta represiva por parte del Estado (Ca-david Gónima, 1996). La década siguiente se carac-terizó por el surgimiento de las primeras organiza-ciones de autodefensa en las sociedades vecinales,

58 Reunidos en los más lujosos hoteles de la ciudad o en espacios campestres, estos operan como si fuesen sociedades secretas.59 En estos estaba garantizada la concurrencia de los diversos centros de poder y algunos sectores reflexivos. Estos últimos profesionales del

ámbito académico y de organizaciones no gubernamentales que participan de la producción simbólica y de conocimiento (Betancur, et. al.,2001).

60 Fueron momentos emblemáticos para ello la elaboración del Plan Estratégico de Medellín y el Área Metropolitana, Antioquia Siglo XXI yPlanea, entre otros.

61 En este campo se identifican necesidades como la recuperación de la navegabilidad del río Magdalena, la reconexión con el Pacífico, latransformación de Puerto Berrío en puerto multimodal de transferencia de carga, la creación del puerto de Turbo. También se considerabade importancia del mejoramiento de las conexiones viales de Medellín-Puerto Triunfo, Medellín-Puerto Berrío, la vía al mar y las transver-sales y anillos viales. Estos proyectos fueron vistos como parte de la adecuación infraestructural de la ciudad para poder enfrentar lascondiciones de la política de apertura económica en la década de los noventa. En 1994 esto se tradujo en la firma de un compromiso entrela Presidencia de la República y la Alcaldía de Medellín para la ejecución del denominado Plan Vial de la Apertura.

62 Dentro de este campo de reviven proyectos imaginados varias décadas atrás.63 En un país crónicamente dependiente y un Estado de autonomía socavada, entendida ésta como la incapacidad para realizar los fines

políticos por haber enajenado su dominio y generado dependencia.

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52 Testimonio de sindicalista de Sintrapalma en la época.

con lo cual se empezaron a articular los ejes deterritorio y seguridad, al tiempo que tenía lugar laconsolidación económica y organizativa del narco-tráfico y la transformación subsiguiente de la delin-cuencia común desorganizada en bandas delincuen-ciales articuladas a este fenómeno. A finales de di-cha década aparecieron las organizacionesmilicianas64 para tomar parte de litigios por el terri-torio que comprometían la prestación de serviciosde seguridad y la creación de órdenes cívicos, cir-cunscritos territorialmente y apoyados en sistemasde valores preexistentes. Las transformaciones deeste último tipo de organizaciones, a lo largo de lasdinámicas bélicas y la persistencia o reproducciónde otros grupos armados, incidieron en la continui-dad de las disputas violentas por el territorio y sucada vez mayor imbricación con el eje de seguri-dad. En los noventa, tras la desactivación parcial delas milicias –por eliminación física, cooptación odesmovilización- irrumpieron como una parte enconflictos por el territorio las organizaciones de con-trainsurgencia ilegal, aunque resignificando dichoelemento y redefiniendo los ejes de polaridad, enconcordancia con los objetivos de la disputa nacio-nal por la preservación del orden político.

A lo largo de la progresión y sucesión de estosconflictos por territorio, se configuró una espiral deviolencia que puso en evidencia la dificultad delaparato de Estado para preservar el monopolio dela fuerza y sirvió para justificar una tendencia a laprivatización de la seguridad y a la militarización dela sociedad urbana.65 Ello abrió campo para que losdiversos grupos armados participaran en el arbitra-mento de conflictos de residencia e intervecinalessobre la base de “acuerdos contingentes” respecto alas figuras del miedo (Villa et. al., 2002) y lo social-mente debido. La violencia molecular –con la quese ejerce la territorialidad– ha tenido además uncarácter funcional en el sentido de propiciar un cier-to disciplinamiento de la sociedad y la vivencia so-cial de ella como continuidad y normalidad.66 Igual-mente, esto hizo posible la articulación reciente detal violencia al ejercicio metódico de la dominación

contrainsurgente y la descentralización del mono-polio de la fuerza, a través de la cual se ha buscadola preservación del establecimiento.

La intensificación de la violencia en la ciudadentre 1985 y 1992 afianzó la preocupación por elproblema de la seguridad y desencadenó múltiplesesfuerzos orientados a la formulación de políticaspúblicas en dicho campo y el desarrollo de institu-cionalidad.67 La responsabilidad la asumió funda-mentalmente el gobierno local, aunque tambiénintervino el gobierno nacional, que estableció elpunto de inicio en 1991 con la formulación del pro-grama presidencial “Promoción de la convivenciapacífica en Medellín y su área metropolitana” (Pre-sidencia de la República, 1991). La seguridad y laconvivencia se han mantenido como prioridades enlos programas de los distintos gobiernos de la ciu-dad por más de una década, pero también comoobjeto de reflexión y actuación por parte de diver-sas organizaciones del centro de poder económico.Desde éstas68 se han creado programas dedicadosal tratamiento del problema,69 que involucra pro-yectos puntuales de intervención o asesoramientoal Estado local, entre otros; asimismo se ha garanti-zado la representación en varios de los espaciosinterinstitucionales que se han ocupado por ejem-plo de la facilitación para la negociación de conflic-tos, entre otros (Duque Ramírez, 2000).

La segunda parte del escenario de riesgo y vul-nerabilidad de la vida y la propiedad está asociadacon la disputa insurgente por el control político te-rritorial, el desafío a los monopolios estatales de lafuerza, la justicia y la tributación. En la medida enque se fue afianzando el asentamiento y organiza-ción de las fuerzas insurgentes en el entorno regio-nal –como parte de la contienda “por el orden justo;por la representación soberana; por el dominio te-rritorial; por el control institucional de los bienespúblicos; por la sujeción de pobladores y residen-tes” (Uribe, 1998, 17)–, se consolidó un discursosobre éstas como fuentes de inseguridad para todala sociedad regional y amenaza a los intereses delos diversos actores de poder. A partir de esa inter-pretación, grandes propietarios y jefes de redes de

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poder de los partidos políticos avalaron al unísonola confrontación y persecución militar de aquellosen oposición y rebeldía a través de las fuerzas ar-madas del aparato de Estado en la “periferia regio-nal”; y, generalmente, defendieron la pertinencia deun tratamiento de orden público a los conflictossociales en zonas de influencia insurgente.70 Las di-ficultades de rendimiento funcional del ejército ofi-cial para enfrentar una guerra irregular, hicieron vercomo una necesidad la adopción de estrategias noconvencionales, la organización del mercenarismocorporativo (Franco, 2003) y la subsiguiente tole-rancia de comportamientos criminales.

En el marco de la defensa de la integridad delaparato de Estado y los propietarios y de la preser-vación de la hegemonía, la prioridad en la décadadel noventa –a la que respondió con eficacia elmercenarismo– estuvo referida a la recuperación deldominio territorial. Desde el punto de vista de losintereses económicos dominantes, ese dominio sig-

nificaba: control sobre recursos naturales y tierras,71

control social y de las autoridades locales y restau-ración de condiciones de seguridad para la propie-dad y la construcción de proyectos de infraestructu-ra de importancia nacional e internacional (IPC,1999). En ese proceso que condujo al escalamientolocalizado de la guerra72 y posteriormente a la con-figuración de un orden contrainsurgente, el gobier-no regional bajo la conducción de Álvaro UribeVélez respaldó dicha búsqueda con la creación delas cooperativas de seguridad Convivir,73 defendi-das como forma de prevención de la conformaciónde grupos de justicia privada y justificadas mediantela alusión al derecho a la legítima defensa (Angari-ta, 1997; Iela, 2002). Estas asociaciones, además deinscribirse en la tendencia hacia la privatización dela seguridad y descentralización del monopolio dela fuerza, condujeron a una de las formas de involu-crar a la población civil en la guerra y a la militariza-ción de la sociedad regional.74

64 A diferencia de las bandas y de los grupos de contrainsurgencia el rasgo definitorio de este tipo de organizaciones fue su articulación a lalucha contraestatal.

65 Dicha militarización se manifiesta en la proliferación de cuerpos armados de seguridad.66 Desde fines de los ochenta, dicha espiral ha estado alimentada en cada una de sus fases por diversos factores agravantes que aunque son

constantes varían su importancia de ciclo a ciclo. Por ejemplo, han sido agravantes el carácter eminentemente ilegal del proceso deurbanización, la irrupción e imbricación social del narcotráfico, la segregación socioeconómica y espacial, la lucha contrainsurgente.

67 Dentro de esta institucionalidad se cuenta el Consejo Metropolitano de Seguridad, la Asesoría de Paz y Convivencia de la Alcaldía deMedellín, entre otros.

68 Entre las organizaciones de los centros de poder que se han ocupado de las políticas de convivencia se cuentan Proantioquia y demásfundaciones sociales (de beneficencia) creadas por las grandes empresas, tales como: Fundación Conconcreto, Fenalco Solidario, Funda-ción Corona, Fundación Bancolombia, Fundación Éxito, Fundación Suramericana, entre otras.

69 Tal es el caso de “Entre todos” que se define como una alianza de Fundaciones Empresariales y empresas que se ha asignado el objetivola promoción de la convivencia y la responsabilidad social en Medellín. Dicha alianza funciona como Programa y está integrada por lasFundaciones: Bancolombia, Conconcreto, Corona, Exito, Social, Suramericana, Proantioquia, Corporación Fenalco Solidario y Cámara deComercio de Medellín. También la integran las empresas: Enka de Colombia, Jaime Uribe & Asociados y Simesa. Esta alianza cumple unafunción, además, en la difusión de una idea de “responsabilidad social” del empresariado antioqueño.

70 Un caso paradigmático donde se dio tratamiento de orden público a los conflictos sociales fue la subregión de Urabá.71 Intentando favorecer en este caso los intereses de una fracción de clase terrateniente.72 Particularmente en Urabá, cuya importancia para la coalición política dominante era notoria desde la década de los setenta.73 Estas cooperativas fueron establecidas por la Ley 356 de 1994 y posteriormente declaradas inexequibles por la Corte Constitucional.74 La relación entre esta tendencia a la privatización a la seguridad y la descentralización del monopolio de la fuerza se devela cabalmente en

la afirmación del comandante paramilitar Carlos Castaño, según la cual: “Álvaro Uribe [creador de tales cooperativas de seguridad] es, enel fondo, el hombre más cercano a nuestra filosofía. Su idea de crear las Convivir, unas cooperativas donde los ciudadanos colaboraban demanera organizada con las fuerzas armadas, suministrando información y en algunos casos portando armas amparadas para su defensapersonal, es el mismo principio que le dio origen a las Autodefensas” (Aranguren Molina, 2001, 177).

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En resumen, la defensa de la propiedad, el in-terés por preservar la hegemonía y la necesidad decrear un ambiente atractivo a la inversión, llevó alos diversos poderes de la región a precaverse yanticiparse respecto a las amenazas percibidas. Lasmedidas conducentes a restablecer un clima de se-guridad, se han desarrollado en varios campos: 1)la difusión de un discurso moral que establece unadivisión entre buenos y malos ciudadanos, inducela estereotipia y la estigmatización y convoca la for-mación de una sociedad policiva; 2) la formulaciónde políticas estatales de seguridad dirigidas a forta-lecer la capacidad coercitiva y policiva del aparatode Estado; 3) la creación de una institucionalidadcomplementaria o la privatización de la seguridad;4) la tolerancia y/o auspicio de estructuras ilegalesque al ejercer una dominación militar y policiva re-sultan útiles para el resguardo de intereses de acti-vidades económicas como extracción de recursos,instalaciones, zonas de interés económico.

OBSERVACIONES FINALES

En la medida en que cada uno de estos asun-tos se convirtieron en su momento o de maneraconstante en ejes de actuación entre las partes queconfiguran la coalición política dominante en la ciu-dad metropolitana y su entorno regional, es posibleinferir que la significativa disminución de la duplici-dad en la detentación de cargos públicos y privadosno fue signo de una ruptura en la estructura delpoder regional sino de la separación de los domi-nios económico y político que exigió la adopciónde estrategias de coordinación o división del traba-jo -implícitas o explícitas- para administrar las ten-siones sociales, intervenir sobre los dilemas estraté-gicos y proyectar los cursos probables de acción. Elproceso de reorganización experimentado durantela última mitad del siglo XX por parte de los centrosde poder económico, el Estado y las redes de poder

político condujo, por el contrario, a un estado deinvarianza en la estructura de poder que asegurócierta coherencia estructural dentro del territorio ygarantizó un margen importante de gobernabilidady estabilidad, a pesar del carácter conflictivo delespacio urbano-regional.

Estos campos de actuación emergieron de di-lemas estratégicos, contradicciones o relaciones con-flictivas, referidas a la estructura y función del apa-rato de Estado, al proceso de urbanización y al so-cial fix de la acumulación. En primer lugar, lastensiones de la coalición política dominante con laestructura centralista del Estado nacional ha sidouna constante histórica que ha permitido la proyec-ción mistificadora del pueblo-región, el impulso decambios en la estructuración jerárquica del Estado yla adopción del ámbito nacional como espacio dedisputa en el que el centro de poder económicoregional ha adquirido una connotación y peso queexcede los límites de la escala regional. Pese a loque ha posibilitado, esa tensión continúa siendo unacontradicción en la gestión de condiciones para laacumulación, y que de manera más reciente se haconvertido en un constreñimiento estratégico en elproceso de adecuación del espacio urbano-regionalpara la inserción en la economía global.

En segundo lugar, las limitaciones del proce-so de urbanización agudizaron por momentos laanterior tensión, pero además condujeron a unadinámica conflictiva de construcción del espaciourbano en la que se han desplegado las lógicas delpoder y evidenciado parte de los contenidos delproyecto hegemónico de la coalición. La formacomo se enfrentó dicho proceso estuvo caracteri-zada por una inclinación a la contención de losconflictos urbanos75 y a su despolitización, que haservido a la prolongación de la condición de se-gregación y al ejercicio de la dominación. En eseproceso, la aparición y auge de conflictos violen-tos por territorialidad contribuyó a desplazar esasotras conflictividades que habían sido estructuran-tes del espacio urbano. El discurso hegemónicoque se configuró sobre la violencia –como pro-ducto de una ciudadanía deficitaria, de fallas cul-

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turales y de imperfecciones en la construcción de lopúblico societal y estatal–, indujo el olvido de losotros ejes de disputa y un volcamiento de los es-fuerzos en la reeducación ciudadana (para compor-tarse dentro de lo socialmente aceptable); la trans-formación cultural, para aprender a valorar la vida yser tolerantes; y la promoción de la celebración deun gran pacto ciudadano para la convivencia que,sin embargo, no debía pretender la refundación delEstado ni la transformación de la sociedad.

En tercera instancia, las transformaciones en elespacio urbano-regional –en su interacción conotros centros urbanos y poderes regionales– y loscambios en las condiciones mismas de la compe-tencia capitalista –en particular la metropolizaciónde la ciudad y el viraje primacial, la crisis del sectortextil y el proceso de liberalización y desregulacióneconómica– han propiciado situaciones con dile-mas estructurales que condujeron a diversos mo-mentos de ajuste en las estrategias de acumulacióny regulación del capital y de re-ordenamiento delterritorio. A través de la articulación de éstas –re-ducción de los costos laborales, contención del con-flicto capital-trabajo y centralización de capital, etc.–y otros elementos de carácter extra-económico hanasegurado algunas condiciones para la acumulaciónampliada, han posibilitado el manejo de algunascontradicciones y el establecimiento de cierta cohe-rencia estructural dentro del territorio. No obstante,ello ha sido a costa de segregación de otros secto-res sociales –confinados en el mundo de la necesi-dad– sobre los que además ha recaído todo el pesode la coerción.

El proceso de reorganización de la configura-ción estructural del espacio urbano regional se con-vierte parcialmente en expresión de la selectividadestratégica de la coalición política dominante. Esaselectividad, estructuralmente inscrita, ha buscadohacer frente primero a los desafíos del proceso de

urbanización y luego, de manera reciente, al cam-bio en la jerarquía de los espacios urbano-regiona-les en el contexto de la globalización. Independien-te de los éxitos o desaciertos, lo ha hecho a travésde diversas estrategias y mecanismos que surgen dela ecuación entre los intereses específicos –relacio-nales y relativos– de los centros de poder y su inter-pretación de los cambios, coyunturas y dilemas, enfunción de la preservación y ampliación de lo acu-mulado. En este último contexto la coalición, y fun-damentalmente el centro de poder económico, seha esforzado en la producción de nuevas condicio-nes de globalidad o articulación a la economía glo-bal, mientras continúa difiriendo los costos socialesde su proyecto y estrategias de acumulación. Sinembargo, las dificultades estructurales para revertirel cambio en la jerarquía urbana, en un contexto dedependencia económica y desequilibrios regiona-les, ha propiciado una brecha entre la capacidadrelativa de ese capital –acumulado con base regio-nal– para integrarse y redefinir las estrategias deacumulación y la capacidad para adecuar el territo-rio a la nueva “división técnica y social del trabajoentre las ciudades”.

........................

75 Fueron contenidos en especial aquellos conflictos por el espacio de consumo (uso y apropiación del suelo, medios de consumo colectivo,vivienda, etc.). En comparación con los comportamientos conflictivos que los caracterizaron en el período de la explosión y consolidaciónurbana, en la década del noventa se produjo lo que podría llamarse un desaprendizaje de las estrategias para desarrollar las disensionescon el Estado y otros sectores de poder en torno a la provisión del derecho a la ciudad.

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ECONOMÍA Y DESARROLLO

* Artículo recibido en marzo de 2006.Artículo aprobado en mayo de 2006.

1 Director de la Corporación Región

CRECIMIENTO,EQUIDAD Y LUCHA

CONTRA LA POBREZAMEDELLÍN: 1990-2002*

POR JORGE BERNAL MEDINA1

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INTRODUCCIÓN2

l texto centra su atención en al-gunos de los enfoques que sevienen utilizando para analizar eltema de la pobreza y la inequi-dad social; de otra parte, poneel acento en algunos de los indi-cadores que se utilizan para me-

dir esa situación de pobreza y de inequidad, se in-siste en el tema de la desigualdad en la distribucióndel ingreso y de la propiedad en la ciudad y al finalse señalan algunos elementos de lo que podría seruna agenda redistributiva que ayude a corregir esasgrandes desigualdades económicas y sociales.

Se apoya en algunos autores que han hechoun esfuerzo por establecer nuevas relaciones entreeconomía, ética y política en procura de construiralternativas de desarrollo que vayan más allá delsimple crecimiento y la estabilidad macroeconómi-ca y que se plantean el problema del bienestar y eldesarrollo humano, la equidad, la igualdad y la li-bertad. Autores como los premios Nóbel de eco-nomía Amartya Sen y Joseph Stiglitz, economistasde la talla de Nanak Kakwani y Jagdish Bhagwati,y en nuestro país economistas y filósofos comoJorge Iván González, Eduardo Sarmiento, Luís Jor-ge Garay y Francisco Cortés, vienen realizando ungran esfuerzo en procura de lograr nuevas y másvirtuosas relaciones entre crecimiento, equidad ycombate a la pobreza.

El desarrollo como libertad

Amartya Sen ha ido construyendo un plantea-miento consistente sobre el desarrollo relacionán-dolo con la libertad y la democracia. En él se buscaestablecer una relación entre ética, economía, filo-sofía y política. De manera clara Sen advierte que,la expansión de la libertad es tanto el fin primordialdel desarrollo como su medio principal. De allí queel desarrollo puede concebirse como un proceso deexpansión de las libertades reales de que disfrutanlos individuos. El centrar la atención en las liberta-

des humanas contrasta con visiones más tradicio-nales y convencionales del desarrollo, que lo hanidentificado básicamente con el crecimiento del pro-ducto nacional bruto, el aumento de las rentas per-sonales, la industrialización, los avances tecnológi-cos o la modernización social. Por eso para él, eldesarrollo exige la eliminación de las principalesfuentes de privación de libertad, entre las cuales seubican la pobreza y la tiranía, el no desarrollo delas capacidades y realizaciones y de las privacionessociales sistemáticas, el abandono en que puedenencontrarse los servicios públicos y la intoleranciao la excesiva intervención de Estados represivos.

En otros casos, la violación de la libertad sedebe directamente a la negativa de los regímenesautoritarios a reconocer las libertades políticas y ci-viles y a la imposición de restricciones para la parti-cipación en la vida social, política y económica dela comunidad (Sen, 1999, 20).

Es muy claro que en este enfoque el propósitocentral de una política social no es el combate a lapobreza en sí misma, sino la expansión de las capa-cidades, las realizaciones de los seres humanos y lalibertad entendida como la posibilidad de elegir eltipo de vida que se considera valioso. Por eso no selimita a la esfera de lo económico y del ingreso sinoque tiene en cuenta otras dimensiones de la vidasocial y política.

En síntesis, según el enfoque de Sen, la pobre-za debe concebirse como la privación de capacida-des básicas y no solamente como la falta de ingresos.Lo que hace la perspectiva de las capacidades en elanálisis de la pobreza es contribuir a comprendermejor la naturaleza y las causas de la pobreza y laprivación, trasladando la atención principal de losmedios a los fines que los individuos persiguen (Sen,1985, 114). Ésta es, sin lugar a dudas, una perspecti-va más amplia, estructural, retadora e interesante, quela tradicional de solo hacer unos programas focaliza-dos para atender a los más pobres y esperar el goteodel crecimiento económico.

Reconocido esto, Sen también reitera en sustrabajos que la perspectiva de la pobreza basada enlas capacidades no entraña el rechazo de la razona-

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ble idea de que la falta de renta es una de las prin-cipales causas de la pobreza, ya que la ausencia deingresos puede ser una importante razón por la queuna persona no pueda desarrollar sus capacidadesy, en consecuencia no pueda ser libre.

Por eso, aunque en el concepto de pobreza esimportante distinguir la falta de capacidades de laescasez de ingresos, en la vida real, las dos pers-pectivas están relacionadas, en tanto una reducidarenta predispone claramente a llevar una vida po-bre y la falta de renta suele ser la principal causa delas privaciones, incluida la inanición y las hambru-nas (Sen, 1997, 114). De manera explícita este autoradvierte que: “cuando se estudia la pobreza existeuna excelente razón para comenzar con la informa-ción que poseamos sobre la distribución de las ren-tas, en especial de las rentas bajas” (ibíd., 96).

Resulta muy claro que para un pobre por ren-ta, o para un indigente, no hay muchas opciones deelegir entre diversos tipos de vida, por el contrario,está condenado a llevar una vida pobre mientrasesté en esta condición.

En resumen, el propósito último del desarrollono es mejorar los ingresos, sino promover la liber-tad y el bienestar humano, pero sino se cuenta coningresos esa libertad y ese bienestar no se podrámaterializar.

Stiglitz y su balance crítico de las políticaseconómicas y sociales aplicadas en lasúltimas décadas

Con toda la autoridad que le da el haber sidoel economista principal del Banco Mundial y pre-mio Nóbel de economía, Joseph Stiglitz, realiza unbalance absolutamente crítico de las políticas eco-nómicas y sociales del llamado Consenso de Was-hington que se impusieron en la mayoría de paísesde América Latina y propone en su lugar profundasreformas en estos campos (Stiglitz, 2003).

En este trabajo retoma, entre muchas otras co-sas, la polémica sobre el papel del Estado y delmercado y señala explícitamente:

“He argumentado que es preciso formular unconjunto de políticas económicas que reflejen unmayor equilibrio entre los mercados y el Estado;que reconozcan el papel fundamental que am-bos deben desempeñar para que la economíafuncione y acepte que ese papel pueda cambiarcon el tiempo, de acuerdo con la solidez de lasinstituciones tanto del sector público como delprivado; y que reconozca asimismo que las es-trategias de desarrollo deben apuntar al fortale-cimiento simultáneo de ambos sectores. Tambiénes necesario que dejemos de concentrarnos exce-sivamente en la inflación, para prestar más aten-ción a la creación de empleos; y que no pense-mos tanto en la reestructuración y la privatiza-ción de las empresas existentes, sino más bien enla creación de empresas nuevas. Debemos apar-tarnos de la teoría económica de la filtración ogoteo (incluidas sus versiones más modernas, alas que me he referido con el nombre de ‘trickledown plus’), que añaden a la concepción sim-plista del Consenso de Washington una preocu-pación por la educación primaria, especialmen-te para las niñas, y centrar nuestra atención enla pobreza –en todas sus dimensiones–, en el con-vencimiento de que no podemos separar las polí-ticas económicas de su contexto social y político.El desarrollo representa una transformación dela sociedad” (ibíd., 14).

Es importante destacar que para este autor eldesarrollo representa una transformación de la so-ciedad y no sólo el crecimiento económico o la re-ducción de la pobreza y mucho menos los equili-brios macroeconómicos y el control de la inflación.Por eso, para él es necesario considerar los temas

2 Este artículo fue realizado apartir de la ponencia presentada por el autor en el segundo Congreso de Ciudad realizado en la ciudad deMedellín en el año 2005 con el propósito de analizar la situación de la pobreza y la equidad en la ciudad y de discutir las políticas públicasen este campo.

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de la ampliación y fortalecimiento de la democra-cia, de los derechos y libertades ciudadanas y laconstrucción de ciudadanías muy activas. En estemismo sentido considera que el Estado tiene unpapel importante que desempeñar en la reducciónde las desigualdades en América Latina (ibíd., 27).

En su opinión, en el marco de las llamadasreformas orientadas al mercado, mucha gente delmundo en desarrollo considera que ha sido estafa-da, pues aunque se le mantengan sus derechos civi-les y puedan seguir votando, se les ha privado delderecho a ser oída en otros aspectos esenciales.Después de vender la democracia, se les dice quelas decisiones fundamentales, relativas a la políticamacroeconómica (y especialmente la monetaria),son demasiado importantes como para dejarlas li-bradas a los procesos políticos democráticos. Demanera categórica afirma que según estas teorías:

“No se puede confiar en el pueblo porque es muyprobable que lo engañen los dirigentes populis-tas. Los bancos centrales deben ser independien-tes; en la mayoría de los casos, han sido no sóloindependientes, sino carentes de representativi-dad; sólo se han expresado allí las perspectivas ylos intereses financieros” (ibíd., 14).

Para él la democracia, en el verdadero sentidode la palabra, es algo más que la mera democraciaelectoral, la verdadera democracia supone la parti-cipación en la toma de decisiones del país, y entreéstas, las más importantes están las que repercutenen mayor medida en la vida de la gente: las decisio-nes económicas.

Las políticas del Consenso de Washington pres-taron escasa atención a las cuestiones relativas a ladistribución. Hoy esta claro que los temas de la dis-tribución repercuten de manera importante en eldesempeño de la economía. Por ello, estos aspec-tos deben ser elementos esenciales de cualquieragenda “para la reforma de las reformas”.

Al avanzar en este propósito, el autor destacaelementos que están muy lejos de la ortodoxia eco-nómica neoclásica y que, en su opinión, deben ser

tenidos en cuenta a la hora de trabajar por una nue-va estrategia de desarrollo para una región. De ma-nera particular se refiere a asuntos como el de laigualdad y advierte que hay que ir más allá de lasimple igualdad de oportunidades y avanzar haciauna igualdad también en materia de resultados, delogros efectivos en términos de bienestar; de otraparte, llama la atención sobre la importancia de lacomunidad, de la acción colectiva, de la necesidadde ir más allá del individualismo para generar unsentido de solidaridad social. Esta acción colectiva,esta comunidad, puede expresarse tanto a travésdel gobierno, en diversos niveles, como tambiénpor conducto de la sociedad civil y las organizacio-nes no gubernamentales, que pueden ser mediosimportantes no sólo de acción, sino también de ex-presión de opiniones. Además, destaca que en lasúltimas décadas se ha ampliado el concepto de losderechos humanos fundamentales, que ya no abar-can solamente los derechos y las libertades civiles,la libertad de expresión y de prensa, el derecho dereunión y la libertad religiosa, sino también los de-rechos económicos, el acceso a la atención primariaen salud y el derecho a ganarse la vida. Puede ha-ber conflictos entre esos derechos, y entre los deunas personas y los de otras, lo importante es queexistan maneras de resolver esos conflictos. Esta es,para él una de las esferas de acción de la responsa-bilidad colectiva.

Kakwani y el crecimiento pro-pobre

Es claro que el debate sobre las causas de lapobreza y la desigualdad, así como sobre las políti-cas aplicadas y las que se deben aplicar para sureducción, está abierto y es absolutamente relevan-te a la hora de definir nuevas acciones de políticapública.3 Uno de los elementos centrales de la dis-cusión tiene que ver con el papel y las característi-cas del crecimiento económico. Hasta hace muypoco la tesis que prevalecía entre los economistasmás ortodoxos, tenía que ver con que el crecimien-to económico por si sólo, era la condición básica yprincipal para lograr alguna reducción en los índi-

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ces de pobreza. Por fortuna una serie de autores anivel mundial y en Colombia han venido demos-trando teórica y empíricamente que no basta concrecer y, lo más importante, que no todo crecimien-to económico es pro-pobre, es decir, que promuevaequidad y reduzca la pobreza.

Al aplicar la metodología de N. Kakwani, JorgeI. González y Alfredo Sarmiento entre otros (Sarmien-to et al., 2005),4 han buscado determinar la relaciónentre crecimiento económico, equidad y lucha con-tra la pobreza para el caso colombiano entre 1996 yel 2004.

“Autores como Kakwani, Khandker y Sen (2004)han venido trabajando la Poverty EquivalentGrowth Rate (Pegr) la Pegr es una medida quecombina la magnitud del crecimiento económi-co y la forma cómo sus beneficios son distribui-dos entre los pobres y los no pobres. Una vez seobtiene la medida La Pegr y se le compara con latasa de crecimiento del ingreso medio observa-do, es posible establecer una tipología del creci-miento económico dependiendo de la formacomo incide en el bienestar de los pobres. La Pegrtiene una propiedad fundamental: una dismi-nución de la pobreza es una función monotóni-ca creciente de la Pegr. Si la Pegr crece la pobre-za disminuye. Kakwani parte del principio deque el crecimiento debe favorecer a los pobres(crecimiento pro-poor), y para que ello sea posi-ble, es indispensable redistribuir el ingreso y lariqueza durante el proceso de crecimiento. Haydiversos tipos de crecimiento y no todos contri-buyen a reducir la pobreza” (ibíd., 2).

Para establecer una conclusión acerca de lainteracción crecimiento, equidad y pobreza es pre-ciso visualizar el comportamiento de cada variablede manera simultánea. El crecimiento puede ser re-

ductor o generador de pobreza, dependiendo dequé suceda con la inequidad durante el proceso decrecimiento. Ni antes ni después. Por esta razón noes suficiente con el análisis estático de los indicado-res, pobreza y distribución. (ibíd., 17)

La literatura económica analizada permite afir-mar con seguridad que, para que la lucha contra lapobreza tenga efecto, es necesario recordar que elcrecimiento es un instrumento para el bienestar dela gente y no la finalidad del desarrollo. El bienestarde un país se califica en gran medida por el gradode equidad entre los integrantes de una sociedad.De todas maneras, queda claro que si no se resuel-ve el asunto del ingreso, los ciudadanos no podránlograr ese bienestar y ser realmente libres.

El crecimiento y la distribución son objetivoscomplementarios que pueden lograrse simultánea-mente. La lucha contra la pobreza requiere de dosestrategias identificadas por Bhagwati: 1) lograr queel crecimiento económico favorezca a los pobres ymejore la equidad y 2) propiciar el acceso a losbienes y servicios básicos por medio del gasto pú-blico que favorezca a los pobres. La segunda estra-tegia requiere de la primera para ser sostenible ytener efectos apreciables.

El indicador Pegr de Kakwani permite medirde manera precisa el avance simultáneo del creci-miento económico y la distribución. Es un valiosoinstrumento para monitorear el crecimiento colom-biano dados los altos niveles de pobreza y desigual-dad que presenta el país.

El análisis de los datos de la experiencia re-ciente colombiana muestra que en la mayor partede los años noventa el crecimiento tiende a no ser afavor de los pobres. Por ello se hace necesario unesfuerzo explícito en favor de políticas de crecimien-to que favorezcan la distribución. Se mantiene latrampa de pobreza porque el crecimiento no haestado acompañado de claras políticas redistributi-

3 Muchos de los cambios políticos que vienen ocurriendo hoy en América Latina tienen que ver con las políticas económicas y socialesaplicadas, sus efectos y la necesidad de producir cambios importantes en ellas.

4 Estos autores aplican dicho enfoque para analizar si el crecimiento de Colombia en los últimos nueve años ha favorecido a los pobres ymejorado la equidad.

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vas. En particular estrategias dirigidas a mejorar elacceso a activos como tierra, capital, crédito y edu-cación para los más pobres. Si se quiere seriamen-te disminuir la pobreza es indispensable que el cre-cimiento esté acompañado de una mejor distribu-ción de la riqueza. Políticas orientadas a hacer másequitativo el sistema tributario (renta, predial, plus-valías urbanas, etc.), son una exigencia clara paralograr simultáneamente una mejora del crecimien-to y la equidad.

En síntesis este recorrido teórico permite sacaralgunas conclusiones que son el marco de referen-cia para el análisis sobre la escasa libertad en mate-ria económica y social que enfrentan miles de ho-gares en Medellín y el Área Metropolitana:

• Es preciso superar la visión economicista que haprevalecido en la gran mayoría de los estudiossobre la pobreza y que ha orientado las políticaspúblicas de las últimas décadas.

• Hay que entender la pobreza como un obstácu-lo para la consecución de los fines del desarrolloy de la libertad. Esto es, la posibilidad de elegirel tipo de vida que se considera valioso. La rentay el ingreso son medios importantes para alcan-zar la libertad y el bienestar, aunque no son elfin del desarrollo.

• Hay que reconocer como un avance importanteen los enfoques del desarrollo, las nociones dedesarrollo a escala humana, el desarrollo huma-no, el desarrollo como libertad y el crecimientopro-pobre. Son perspectivas que replantean defondo el enfoque neoconservador o neoliberalque ha prevalecido en América Latina y en Co-lombia en las últimas décadas.

• Como se evidencia en muchos trabajos sobre lapobreza en Colombia, en América Latina y en elmundo, hay sectores y grupos sociales que su-fren de manera más directa, profunda y dramáti-ca la pobreza. Es el caso de las mujeres, los cam-

pesinos, los indígenas, los afrocolombianos, losdesplazados y los jóvenes de los estratos bajos.

• La pobreza y la desigualdad tienen causas y res-ponsables. La pobreza se explica por: el bajocrecimiento pro-pobre, las bajas coberturas eneducación y salud y su baja calidad, las políti-cas económicas y sociales aplicadas en los últi-mos años, y de manera muy importante, por lamala distribución de la propiedad y de la renta,por la acumulación excesiva que hace el capitalde las riquezas y de las ganancias que produ-cen los trabajadores y el conjunto de la socie-dad. En consecuencia si no hay políticas públi-cas que afecten intereses y que permitan unareal redistribución y democratización de la pro-piedad y del ingreso, no habrá posibilidades cier-tas y permanentes de erradicar la pobreza denuestras sociedades. Sin esta perspectiva todo loque se haga serán medidas transitorias, aliviosparciales o paños de agua tibia frente a un malde carácter estructural.

• Las sociedades que han experimentado creci-mientos económicos importantes, y que al mis-mo tiempo han tenido claras políticas redistribu-tivas agenciadas desde Estados de Bienestar, ypolíticas sociales de carácter más estratégico, re-gistran niveles muy bajos de pobreza. Ejemploclaro de este modelo han sido los países del nor-te de Europa, donde el Estado Social de Derechoha tenido plena vigencia, ha intervenido y orien-tado la parte estratégica del desarrollo económi-co y ha garantizado los derechos sociales demanera universal. En sus análisis de la globaliza-ción, Stiglitz (2002) muestra que países comoChina, India, Corea del Sur, Singapur y Malasia,que no han aceptado las fórmulas del BancoMundial y del Fondo Monetario Internacional, yen los cuales el Estado ha seguido manteniendouna orientación básica de la actividad económi-ca y social, la pobreza se ha reducido sustancial-mente. Por el contrario donde el Estado deja decumplir este papel y cree enteramente en la ca-

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pacidad reguladora del mercado y, por ende,no se adelantan políticas redistributivas, y po-líticas sociales universales, la pobreza y el ham-bre aumentan. Es lo que viene ocurriendo, porejemplo, en países como Estados Unidos, dón-de sigue aumentando la pobreza, que afecta amás de 40 millones de personas. Algo similarsucede en un buen número de países de Amé-rica Latina y el Caribe. En estos casos, los go-biernos, las élites empresariales y las políticasde los organismos multilaterales tienen la ma-yor responsabilidad en el agravamiento del pa-norama económico y social registrado en lasúltimas décadas.

• Es importante destacar la relación entre pobre-za, acción social y política, o, en otros términosponer de presente la importancia de la organiza-ción y participación social y política de los po-bres. En el origen y la permanencia de los esta-dos de pobreza está presente un problema polí-tico, en términos de exclusión, escasaorganización y precario poder de los pobres.Mientras ellos no aumenten su poder, no tenganuna presencia más organizada en la sociedad yno se puedan hacer representar e influir en laspolíticas públicas, difícilmente saldrán de esa si-tuación. Muchas de las leyes y políticas para aten-der y superar la pobreza en Europa y en Améri-ca, y de las garantías sociales de los obreros endistintos países fueron el resultado de la organi-zación, la movilización y las exigencias de dere-chos de esos mismos trabajadores.

• En este sentido, Sen demostró que las grandeshambrunas se debían más a la falta de derechos–esto es, a la carencia de un empleo retribuidoque habría permitido a los pobres pagar el pre-cio de los alimentos y a la ausencia de democra-cia con la cual ejercer los derechos ciudadanos–que a la escasez global de suministros de pro-ductos alimenticios. Según él, la acción públicacontra el hambre responde en parte a las presio-nes políticas y sociales. Así la comida se compra

no con ingreso sino con presión política. La pre-sión que ejercen los periódicos y los diversospartidos políticos obliga al gobierno a organizarpronta ayuda contra las hambrunas (Sen, 1981).

Para Sen, la capacidad de las personas de adqui-rir alimentos necesarios para su bienestar mate-rial está asociada con: los salarios y la renta deesas mismas personas, los ingresos adquiridosen otras actividades económicas (propietarios,artesanos, comerciantes), la prestación de servi-cios y los precios de los alimentos y de los gas-tos que se realicen en otro tipo de bienes (vi-vienda, educación, salud, recreación). De allí queel tema de los ingresos, del empleo y del salario,así como de los otros componentes de la canastafamiliar, debe ser tenidos en cuenta a la hora deanalizar el hambre.

EL PROBLEMA DEL HAMBRE, LAPOBREZA, Y LA DESIGUALDAD

EN MEDELLÍN

Si bien es cierto que hay avances significativosen la prestación de servicios básicos y en la calidadde vida de la mayoría de la población, también loes que persisten niveles de pobreza inaceptables.En particular, existe un porcentaje de pobreza críti-ca en la ciudad, es decir, de personas que viven enMedellín y que no tienen los recursos suficientespara sobrevivir dignamente, que amerita toda laatención del gobierno de la ciudad. La situación deldesplazamiento forzado que ha traído a nuestrosbarrios a miles de ciudadanos y ciudadanas en lamás absoluta miseria, ha agudizado esta situación.Para atacar este problema y romper el ciclo de lapobreza, es necesario que, especialmente los niñosy las niñas, sin importar su condición o provenien-cia, disfruten de sus derechos fundamentales de ali-mentación, educación y salud.

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Si se da una mirada a lo largo de la ultima dé-cada, se puede constatar la variación en los indica-dores de pobreza por Necesidades Básicas Insatis-fechas (NBI), pues a comienzos de los noventa, lapoblación con NBI era del 14,4%, ésta alcanzó valo-res del 24,3% en 1998 y en la actualidad se ubica encerca del 18%.5 Sin embargo, si se mide por Líneade Pobreza, se está en niveles cercanos al 60% de lapoblación en esa condición con sus consecuenciassobre el desempleo y la informalidad que hoy al-canzan tasas muy elevadas. Habría que agregar aesto, las altas tasas de homicidio que tienen un altoimpacto sobre el Índice de Desarrollo Humano(IDH) que, en el 2001, presentaba tasas de 77,21por cien mil habitantes, ligeramente situado porencima del promedio nacional y nos ubica comodepartamento en el quinto lugar en calidad de vidaen el país.

A lo largo de la década la desigualdad ha creci-do al concentrarse los ingresos en sectores minori-tarios, mientras se empobrecen grandes sectores dela población. Al día de hoy, la comuna de mayoringreso per cápita, percibe cinco veces más que lascomunas de menores ingresos per cápita. Si se in-cluyen los corregimientos, la relación es de 37 a 1(Alcaldía de Medellín, 2004). Se han presentado li-geros repuntes en los años recientes, explicados porla crisis económica que ha golpeado a todos. Cuan-do se corrige el Índice de Desarrollo Humano pordesigualdad se pierden más de 10 puntos (0,6311),lo que nos ubica por debajo de países como Hon-duras (Plan de Desarrollo, Medellín compromiso detoda la ciudadanía, 2004, 5). Este planteamientodel actual Plan de Desarrollo resume bastante bienla realidad de Medellín y de buena parte del Vallede Aburrá.

Es claro que se ha avanzado en algunos compo-nentes de los Índices de Desarrollo Humano, de ca-lidad de vida y de NBI. Han mejorado las coberturasde los servicios públicos domiciliarios, han bajadolas muertes violentas con lo que ha aumentado laesperanza de vida de la población, han mejorado lascoberturas en educación, especialmente en la educa-ción básica y algo las de salud del régimen subsidia-do y han bajado algo las tasas de desempleo. Sin

embargo la pobreza y la miseria, medida en términosde ingresos, se mantienen en niveles muy altos; sinlugar a dudas el problema más grave en materia so-cial es el que tiene que ver con la carencia de em-pleo y de ingresos de la mayor parte de la población.De otra parte, este es un territorio en el que sigueprevaleciendo la desigualdad, la exclusión y la dis-criminación. Esto se refleja en el campo de lo territo-rial (por comunas y por municipios); en las diferen-cias entre estratos sociales (bajos y altos de la pobla-ción); entre géneros (mujeres y hombres); entreedades (más afectados los jóvenes y los viejos) y en-tre grupos étnicos.

Las líneas de pobreza y de indigencia

Para este análisis vamos a utilizar los paráme-tros internacionales de medición de las líneas depobreza y extrema pobreza. La primera se establecesobre dos dólares de ingreso diario (4.600 pesosdía) y la segunda, sobre un dólar (2.300 pesos día).

Tomando como referencia los estimados de laMisión Nacional de reducción de la pobreza y ladesigualdad,6 encontramos que:

• Medellín registra hoy porcentajes más altos depoblación en extrema pobreza (indigencia), sise compara con el Valle de Aburrá y con las otrasÁreas Metropolitanas del país. En efecto, la tasade indigencia en el 2004 es del 12% de su pobla-ción, es decir, hoy hay en Medellín 282.000 per-sonas recibiendo 2.300 pesos al día, esto es,69.000 pesos al mes, (el 18% de un salario míni-mo), lo que pone de presente que están lejos depoder adquirir el solo componente alimenticiode la canasta familiar que hoy está en 340.000pesos mensuales.7

• La curva de los últimos años muestra que 1997es el año de mejores resultados para Medellín, elValle de Aburrá y las Áreas Metropolitanas, conun 10 % para el caso de Medellín. Se dispara enel año 1999 al 19,4%, producto de la profundacrisis económica que vive la ciudad y el país du-

121

rante ese año, baja en el 2000, para volver a subiren el 2002 y finaliza con una tendencia a la bajaen el 2004, cuando se coloca en el nivel de 2001.Es decir, hoy la ciudad y el Valle de Aburrá estánen el mismo nivel de indigencia que en el 2001 ypor encima de la de 1997, que fue la más baja.

Como ya se anotó Medellín presenta las tasasmás altas de población indigente al compararse conlas otras grandes ciudades del país. Bogotá y Caliregistran tasas del 6,5% y 6% respectivamente; Ba-rranquilla está cerca de Medellín y el conjunto delas cuatro áreas se ubica en 8,1%.

Respecto a la línea de pobreza (personas coningresos de 4.600 pesos al día) pasa exactamente lo

mismo: Bogotá y Cali se sitúan en un 32% de pobre-za, Barranquilla en el 46%, mientras que Medellínllega al 49,2%, es decir, entre las cuatro grandesciudades del país, Medellín es la que registra mayo-res tasas de pobreza. Estos porcentajes vistos en tér-minos de seres humanos, nos están indicando que1.164.000 personas son pobres en Medellín en elaño 2004.

Ingresos por estratos, por comunasy por sexos

Establecida la magnitud de la pobreza en tér-minos absolutos, es importante avanzar en la dife-renciación de esta condición según el estrato so-

Figura 1

Fuente: Cálculos Merpd con Encuestas Nacionales de Hogares, septiembre de cada año. Datos 2003 y 2004 provisio-nales en espera de Cuentas Nacionales definitivas.

5 Según una comparación establecida entre el Diagnóstico Social de Medellín, un estudio realizado por el Iner de la Universidad deAntioquia, y la Corporación Región para la entonces Secretaría de Bienestar Social (1996) y datos de la revista Observar, varios números.

6 Misión creada por el gobierno de Álvaro Uribe para presentar recomendaciones de reducción de la pobreza y la desigualdad en Colombia.7 La canasta familiar construida por el Dane, esta integrada por alimentos, vivienda, educación, salud, recreación y otros. El valor de esta

canasta para el nivel de ingresos bajos es de 850.451 pesos mensuales.

468

101214161820

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Medellín solo Valle de Aburrá Cuatro Áreas

122

cioeconómico al que se pertenece, al territorio don-de se habita (comuna, corregimiento y municipio) yla condición de género (hombres y mujeres).

Según la encuesta de calidad de vida que rea-lizó la Alcaldía en el 2004 el promedio de ingresospara toda la población de Medellín es de 514.778pesos mensuales. Pero al observar la diferencia se-gún estratos nos encontramos que mientras el pro-medio del ingreso del estrato seis (más altos ingre-sos) es de 1.822.835 pesos mensuales, el del estratouno (los más bajos ingresos) es de 300.000 pesos.Esto quiere decir, que el promedio del estrato seis,recibe seis veces más, que el promedio del estrato 1.

Medellín es una ciudad en la que la mayoríade su población enfrenta de distintas maneras y gra-dos el drama de la pobreza. Si se agregan los estra-tos bajo-bajo (estrato 1); el bajo (estrato 2) y el me-dio-bajo (estrato 3), encontramos que allí se agrupael 78% de la población (1.600.000 seres humanos)en el 2004.

El estrato que más ha crecido en la década hasido el bajo (estrato 2): de 427.828 personas que seubicaban en ese estrato en 1990, la cifra ascendió a693.670 personas en el año 2000, 255.842 adiciona-

les. O lo que es lo mismo, un cuarto de millón másde pobres en la ciudad. Las personas del estratomedio (estrato 4) también han sido golpeadas dura-mente por la crisis, al punto que 46.526 de ellas hanido a parar a estratos más bajos.

El estrato más alto (estrato 6) se mantiene eincluso aumenta en términos de personas. En 1990estaban ubicadas 36.582 personas en ese estratosocioeconómico y en el 2000 son 56.997.

Diferencia de ingresos por estratoy por género

Al mirar el asunto del ingreso promedio porsexo, nos encontramos con la gran diferencia quehay en contra de las mujeres en todos los estratos,siendo muy notoria la diferencia entre sexos en losestratos de altos ingresos.

En promedio para toda la ciudad los hombresreciben $550.033 mensuales, mientras que las muje-res solas ganan $ 467.533. Esto quiere decir, que lasmujeres reciben el 85% de los ingresos de los hom-bres. Es evidente que se sigue discriminando a lasmujeres así ocupen los mismos cargos y trabajen

Tabla 1Medellín y cuatro Áreas metropolitanas: pobres y pobres extremos 2004

(miles de personas)

Fuente: Misión para el diseño de una estrategia para la reducción de la pobreza y la desigualdad, 2005.

Bogotá Cali Barranquilla Medellín y

Área M. Medellín

solo Resto V. de

A. Cuatro áreas

% Indigentes 6,5% 6,0% 11,8% 11,5% 11,9% 9,7% 8,1%

% Pobres 32,6% 32,6% 46,1% 49,4% 49,2% 50,2% 37.8%

Población total (mil) 7.033 2.418 1.695 3.300 2.368 1.200 14.138

Indigentes (miles) 457 146 199 343 282 610 1.145

Pobres (miles) 2.291 788 781 1.477 1.164 313 5.338

123

Figura 2

Fuente: Encuesta de Calidad de Vida, Medellín, 2004.

300.231

358.761

470.288

712.120

1.100.907

1.822.835

514.778

0 200.000 400.000 600.000 800.000 1.000.000 1.200.000 1.400.000 1.600.000 1.800.000 2.000.000

Estrato 1

Estrato 2

Estrato 3

Estrato 4

Estrato 5

Estrato 6

Total Medellín

Figura 3

Fuente: Encuesta de Calidad de Vida, Medellín 2004.

329.432

378.701

498.835

758.653

1.300.558

2.863.904

254.288

329.816

432.265

652.903

896.777

1.170.335

467.533550.033

0 500.000 1.000.000 1.500.000 2.000.000 2.500.000 3.000.000 3.500.000

Estrato 1

Estrato 2

Estrato 3

Estrato 4

Estrato 4

Estrato 5

Total Medellín

Hombres Mujeres

124

igual. Paradójicamente las diferencias son mayoresen los estratos más altos. En el caso del estrato seis,la diferencia en contra de las mujeres es del 60%;mientras que en el estrato uno la diferencia es deun 23%.

Diferencias por comunas y corregimientos

Aquí vuelven a evidenciarse las profundas di-ferencias existentes en la ciudad incluidos los co-rregimientos. Para el caso de Medellín observamosque el ingreso promedio de la Comuna 1 es de$296.616 mensuales (muy por debajo del salariomínimo y aún más de la canasta familiar), mientrasque en El Poblado el ingreso promedio es de$1.621.639 (cifra por demás subvalorada), esto sig-nifica una diferencia de uno a seis. Si la compara-ción se hace con el corregimiento Palmitas, que seubica en un promedio de $250.000, la diferenciacon El Poblado es de ocho veces.

Desde la perspectiva de la inclusión y de laigualdad social, estamos ante un territorio profun-damente segregado y dividido en términos socioeco-nómicos. Viendo las cifras de servicios públicos deEmpresas Públicas en las que se reseña el númerode instalaciones de energía en viviendas del munici-pio de Medellín, por estrato socioeconómico, segúnbarrio, comuna y corregimiento, encontramos queen comunas como Popular y Santa Cruz el 100% delas viviendas son todas de estrato 1 y 2. Es decir, queallí sólo viven pobres y bien pobres. En otras comu-nas (Manrique, Aranjuez, 12 de Octubre) el 100% delas viviendas está en los primeros tres estratos (bajo-bajo; bajo y medio-bajo). En contraste encontramosque en comunas como Laureles, el 96,7% correspon-de a los estratos 4 y 5, y en El Poblado se encuentrael 65,2% de viviendas en estrato 6 y el 92% entre el 5y el 6. Es evidente que estamos ante una ciudad po-larizada en términos espaciales, territoriales.

El mayor porcentaje de las personas que reci-ben ingreso mensual en la Comuna 1 (el 38%) seubica en el rango entre 0 y 250.000 pesos mensua-les. En contraste el 38,5% de los que reciben ingre-

sos en El Poblado, están en el rango de un millón ados millones quinientos mil pesos mensuales. Tam-bién en esta comuna un 19,2% de las personas reci-be entre $2.000.000 y $5.000.000 y el 4,5% recibemás de cinco millones.

Llama la atención que en La Candelaria el es-trato uno (vendedores ambulantes en su mayor par-te) recibe $125.000 mensuales, algo similar ocurreen corregimientos como Altavista, San Antonio dePrado con $162.000 y Santa Elena con $199.074.Todo esto pone de relieve las grandes diferenciasen el ingreso, y por supuesto, en el nivel de vida delas comunas y los corregimientos de la ciudad.

La seguridad social en pensiones

Sólo 111.082 personas en la ciudad (5,5%) tie-nen aseguramiento en pensiones. El promedio deestas pensiones es de 686.182 pesos; las sumas másaltas se ubican en personas residentes en El Pobla-do, $1.933.406 mensuales; mientras que en El Po-pular el promedio es de 441.611.

En su orden las mayores coberturas en pensio-nes se da en Belén (tiene mucho que ver con perso-nas que han tenido un vínculo laboral estable, loque les garantiza afiliación a la seguridad social);Laureles, El Poblado y Robledo. Las tasas más bajasse registran en el 12 de Octubre y Manrique. Por suparte en los corregimientos la afiliación es absoluta-mente precaria.

Visto este asunto por género se encuentra queel promedio de los ingresos por pensión de lasmujeres es de $610.311; esto es un 84% de lo quereciben los hombres. En los estratos 1 es de $496.282y en el estrato 6 es de $1.751.220 (3,5 veces).

Relación entre ingresos y educación

Vale la pena hacer unos comentarios de las ci-fras de la tabla 2:

• Es evidente que la gente de mayores ingresoslogra mayores niveles educativos.

125

5 0 .0 0 0 2 5 0.0 00 4 5 0 .0 0 0 6 5 0 .0 0 0 8 50 .00 0 1 .0 5 0.0 00 1 .2 5 0 .0 0 0 1 .45 0 .0 0 0 1 .6 5 0.0 00 1 .8 5 0 .0 0 0

Santa Elena

San Antonio

Altavista

San Crisitobal

Palmitas

Belén

Guayabal

El Poblado

San Javier

La América

Laureles-Estadio

La Candelaria

Buenos Aires

Villa Hermosa

Robledo

12 de Octubre

Castilla

Aranjuéz

Marique

Santa Cruz

Popular

Figura 4

Fuente: Encuesta de calidad de vida, Medellín, 2004.

Tabla 2Ingreso vs. últimos años de estudio. Total Medellín (% de cada rango)

Fuente: Encuesta de calidad de vida. Medellín, 2004

Nivel de estudios

De 0 249.000

De 250.000 a 349.000

De 350.000 a 399.000

De 400.000 a 999.999

De 1.000.000 a 2.499.000

De 2.500.000 a 4.999.000

MDS de 5.000.000

No estudio 6% 3,3% 2,3% 0,7% 0,1% 0,8% Preescolar 0,30% 0,1% 0,1% 0,07% Primaria 45% 36,7% 255 12% 3,3% 1 Secundaria 42,7% 51,4% 60% 47% 25,4% 14 21% Técnico 1,2% 2,3% 2,7% 5,9% 3,3% 0,1% Tecnológico 1% 1,7% 2,7% 7,4% 6 0,3% 5,9% Universidad 2% 4% 5,8% 24,6% 49 57% 47% Postgrado 0,2% 0,1% 0,1% 0,7% 8,3% 20% 15%

Total personas 131.636 (18.8%) 68.642 289.584

(41,5%) 134.868 (19%)

59.439 (8,4%)

10.047 (1,4%)

1.923 (0,2%)

Total personas que reciben ingresos

696.138

126

• Es igualmente evidente que a mayor nivel edu-cativo, se registra un mayor ingreso.

• Es absolutamente reducido el número de perso-nas que tienen postgrados.

• Las personas que tienen postgrado y reciben másde $5.000.000, es apenas el 0,2% de las personasque reciben ingresos.

• La gran mayoría de la gente que recibe ingresostiene solo la secundaria, o sea, que al momentode hacer la encuesta (2004) tenía más de 16 años.

• El promedio de ingreso en la ciudad ($514.702)se ubica principalmente en personas que tienenhasta la secundaria.

• Hay que garantizar educación de calidad y elacceso a la educación superior, pues la básica ymedia no aseguran nada; el 47,3 % de las perso-nas que reciben ingresos solo tienen la secunda-ria y reciben menos de $1.000.000 mensuales.

• Además de garantizar programas de plena co-bertura para niños (con déficit notorios en la edu-cación inicial) y jóvenes de toda la ciudad hayque abrir alternativas de educación técnica, tec-nológica y universitaria para gente mayor de 18años. Los Programa-Becas-Subsidios para estapoblación son claves si se quiere reducir los ni-veles de pobreza.

• Como la generación que hoy se empieza a edu-car tardará de diez a quince años para concluirestudios universitarios y con eso tener un mejoringreso, no todo puede ser dejado a la educa-ción si se aspira a reducir con mayor rapidez lapobreza.

• En la comuna 1 (Popular) el 93% de las personasque reciben ingresos reciben menos de $400.000mensuales y el 91,8% tienen hasta primaria y se-cundaria; solo un 1,3 % tienen terminada launiversidad y 0,1% tienen postgrado.

Esto permite concluir que si los pobres no ac-ceden y terminan la educación superior, con bue-nos niveles de calidad, nunca saldrán de la trampade la pobreza.

El Índice de Desarrollo Humano

Los datos de la tabla 3 son suficientementereveladores de las grandes distancias que tienen lascomunas y los corregimientos de Medellín en térmi-nos de desarrollo humano. Mientras comunas comolas de El Poblado registran niveles similares a los delos países de más alto desarrollo humano del mun-do (Noruega y Canadá); las comunas populares ylos corregimientos presentan niveles de países demuy bajo desarrollo humano. En este sentido sedebe considerar inaceptable diferencias de 25 pun-tos de desarrollo humano entre El Poblado y Palmi-tas o de 19 puntos entre El Poblado y El Popular.Por eso, a la hora de hablar del Índice de DesarrolloHumano (IDH) se hace indispensable establecer lasdiferencias entre sectores y territorios de la ciudad.

La gran diferencia entre hombres y mujeres sepresenta especialmente en dos componentes delIDH. En primer término en la esperanza de vida. Enel caso de los hombres es de 67,6 años; mientrasque en las mujeres es de 77,3 años (10 años dediferencia). Con casos tan críticos como el de lascomunas 1, 2, 3, y 4 donde la esperanza de vida delos hombres es de 63-64 años, mientras que la delas mujeres en esas mismas comunas es de 81, 74,76 y 71 respectivamente.

La segunda gran diferencia se ubica en el PIBper cápita. Para los hombres el PIB per cápita es de$8.387 diarios; en tanto, que para las mujeres es de$4.784, prácticamente la mitad de los hombres.

El Índice de Calidad de Vida (ICV)

El ICV es una aproximación a la medición dela pobreza y el bienestar basada puramente en ca-pacidades, ya que todos los indicadores que locomponen expresan individualmente resultados endiferentes dimensiones de la condición humana

127

Fuente: Encuesta de Calidad de vida. Medellín, 2004

Tabla 3Índice de Desarrollo Humano

incluidas en las metas de desarrollo. Este índice pro-porciona un acercamiento a la medición de la cali-dad de vida y el bienestar humano de mayor dispo-nibilidad en los registros estadísticos nacionales. Lasiguiente tabla presenta el Indice de Condicionesde Vida para las diferentes comunas de la ciudad,bajo la re-estimación del ICV.

De acuerdo con la tabla 4 las comunas conmayor clasificación según el ICV son: El Poblado(82,68), Laureles, Estadio (78,26), La América (73,43)y Belén (72,30); mientras las de menor ICV sonSanta Cruz y Popular con (59,65) y (57,47) respec-tivamente. En este caso las diferencias también sonprofundas en la ciudad. Al comparar El Poblado conEl Popular encontramos 23 puntos de diferencia.

Por su parte, en la clasificación por corregi-mientos encontramos que el de mayor ICV es SanAntonio de Prado con 68,23 puntos y el de menor

es Palmitas con 47,69. Este último resultado compa-rado con el de El Poblado significa 35 puntos me-nos de calidad de vida en este corregimiento. Todoesto no tiene otra consideración que la existenciade profundas inequidades en el desarrollo humanoy la calidad de vida.

La otra cara de la moneda: la desigualdad, laconcentración del ingreso y de la propiedaden la ciudad de Medellín

Diversos estudios, incluidos los de organismosmultilaterales de crédito, han demostrado que Co-lombia es uno de los países más desiguales delmundo y que ocupa el segundo o tercer puesto enmateria de desigualdad en América Latina. El indi-cador clásico para tratar de establecer la desigual-dad económica y social y la concentración del in-

Comuna Esperanza de vida Logro educativo Ingreso per cápita IDH

Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total

Com. 1 0,7 0,90 0,7982 0,83 0,83 0,8311 0,63 0,53 0,5682 0,72 0,75 0,7325

Com. 2 0,7 0,78 0,7417 0,83 0,83 0,8319 0,66 0,56 0,6043 0,73 0,73 0,7259

Com. 3 0,69 0,82 0,7567 0,84 0,84 0,8370 0,65 0,56 0,5998 0,73 0,74 0,7312

Com. 4 0,68 0,74 0,7120 0,87 0,85 0,8580 0,66 0,59 0,6187 0,74 0,73 0,7296

Com. 5 0,74 0,84 0,7938 0,88 0,88 0,8768 0,70 0,61 0,6495 0,77 0,78 0,7734

Com. 6 0,81 0,87 0,8388 0,87 0,86 0,8654 0,68 0,55 0,6061 0,79 0,76 0,7701

Com. 7 0,79 0,83 0,8158 0,88 0,88 0,8804 0,71 0,63 0,6665 0,80 0,78 0,7876

Com. 8 0,73 0,83 0,7783 0,86 0,85 0,8549 0,67 0,57 0,6117 0,75 0,75 0,7483

Com. 9 0,74 0,87 0,8012 0,89 0,88 0,8852 0,71 0,61 0,6535 0,78 0,79 0,7800

Com.10 0,65 0,73 0,6918 0,89 0,90 0,8929 0,76 0,69 0,7206 0,77 0,77 0,7684

Com.11 0,79 0,84 0,8144 0,94 0,93 0,9369 0,89 0,79 0,8342 0,88 0,85 0,8618

Com.12 0,78 0,85 0,8160 0,92 0,92 0,9174 0,82 0,74 0,7762 0,84 0,84 0,8365

Com.13 0,86 0,96 0,9098 0,86 0,86 0,8579 0,69 0,58 0,6271 0,80 0,80 0,7983

Com.14 0,91 0,91 0,9090 0,98 0,95 0,9608 0,93 0,81 0,8620 0,94 0,89 0,9106

Com.15 0,78 0,86 0,8242 0,89 0,87 0,8829 0,72 0,64 0,6748 0,80 0,79 0,7940

Com.16 0,78 0,80 0,7895 0,91 0,91 0,9102 0,75 0,66 0,7019 0,82 0,79 0,8005

Total comuna 0,75 0,83 0,7929 0,88 0,87 0,8763 0,74 0,65 0,6890 0,79 0,78 0,7861

Total correg. 0,79 0,72 0,7512 0,84 0,85 0,8446 0,68 0,54 0,5978 0,77 0,71 0,7312

Total Medellín 0,77 0,84 0,8057 0,88 0,87 0,8747 0,74 0,65 0,6854 0,79 0,79 0,7886

128

Tabla 4ICV medio por comunas

greso es el Gini. Una comparación de este indica-dor con países desarrollados y países en desarrolloes útil para ver la desigualdad reinante en Medellín,Antioquia y Colombia.

Hay países donde hay bajos niveles de pobre-za y de desigualdad y un alto desarrollo humano.Es el caso de Noruega y de Suecia, donde la presen-cia de un fuerte Estado Social de Derecho permitelograr este tipo de crecimiento con redistribuciónsocial. Hay otros países donde la riqueza es enor-me, como el caso de los Estados Unidos, pero losniveles de pobreza y de desigualdad son significati-vos; un índice de Gini de 0,40 para este país es unmuy mal resultado en términos de equidad y redis-tribución. En América Latina hay un buen númerode países con índices Gini mucho más bajos que elde Colombia. En la figura 5 se muestran los resulta-dos de Costa Rica, Panamá y Venezuela. Colombiafrente a otros países como Brasil, Chile y México,muestra una mayor desigualdad en la región. Llamala atención el caso de Chile, tan promocionado por

los seguidores del modelo neoliberal, porque sucrecimiento económico y su reducción de la pobre-za contrastan con una alta desigualdad económicay social (0,54).

En el caso de Medellín la figura 5 muestra quela década comienza con un Gini de 0,490 y terminacon 0,526.8 En el plano nacional también se observaun incremento en la desigualdad al pasar de 0,500en 1994 a 0,546 en el 2001. Tanto en Medellín comoen Colombia, en la década del 90 se acentúa la des-igualdad económica y social.

Los resultados del Gini se entienden mejor sise analiza la concentración según los diversos sec-tores económicos y de las grandes empresas inscri-tas en la Bolsa de Valores de Medellín. La tabla si-guiente muestra que a comienzos de la década del90, sectores como el financiero, con un Gini de1.064, el comercio con 1.015 y el de servicios varioscon 1.256, registraban un estado de concentracióno de desigualdad total. Esta situación tiene una levemodificación en el año 2000, cuando los resultadosfueron del 0,9980, 0,9989 y 0,9988 respectivamente.En sectores como la industria manufacturera, laconstrucción y la ingeniería civil, el transporte y al-macenamiento y la hotelería y turismo, el nivel esmuy próximo a uno. Al comienzo y al final de ladécada el resultado está entre 0,98 y 0,99. Por eso elresultado para el conjunto de empresas inscritas enla Bolsa de Valores de Medellín es de 0,9873 en

Tabla 5Concentración de la propiedad accionaria en

Medellín. (medida por el índice Gini 1992-2000)

Fuente: Emisores inscritos en el Rnvi. Bolsa de Valores deMedellín, 2002.

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Figura 5

8 Hay que recordar que en el caso de este indicador la mayor proximidad a uno significa mayores grados de desigualdad.

1992 y de 0.9931 en el 2002. (Bolsa de Valores deMedellín, 2002).

La información de la tabla 5 pone de relieve laalta concentración accionaria y los elevados nivelesde desigualdad, que caracterizan a algunas de lasmás importantes y tradicionales empresas antioque-ñas. Esta tendencia, en lugar de disminuir durantela década del 90, se acentúa, como lo pone en evi-dencia el resultado del año 2000.

Desigualdad por deciles

Como consecuencia de la concentración, hayuna inequitativa distribución del ingreso por decilesde la población y por géneros. Este dato se obtieneal dividir la población total en diez grupos (del in-greso más bajo al más alto) y tratar de establecerqué porcentaje del ingreso nacional o de Medellínle corresponde a cada uno de esos deciles.

Tomando como referencia el comienzo y el fi-nal de la década se puede establecer que mientrasel decil 10 recibía $40 de cada $100 de ingreso totalen Medellín, el decil uno recibía un peso con ochen-ta centavos; esto significa que la gente de mayoresingresos en la ciudad recibía 22 veces lo que reci-bían las personas más pobres de Medellín. Si hace-mos el ejercicio de agregar los ingresos de los tresdeciles de mayor ingreso y los tres deciles de me-nor ingreso, tenemos que los de mayores ingresosacumulan $67 de cada cien por distribuir; en con-traste, los tres de más bajos ingresos sólo alcanzan arecibir ocho pesos de cada cien. Esto deja en clarola tremenda injusticia que se registraba en Medellína la hora de distribuir el ingreso total.

Ésta es más o menos la misma tendencia quese observaba en el conjunto del país, pero llama laatención que mientras a nivel nacional tiende a re-ducirse la diferencia entre los ingresos más altos y

0 0 ,1 0 ,2 0 ,3 0 ,4 0 ,5 0 ,6

M e d e llín

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S u e c ia

N o r u e g a

Fuente: Elaboración propia con base en el Informe de Desarrollo Humano, Naciones Unidas. Los cálculos para Medellín son nuestros con baseen la Encuesta Nacional de Hogares.

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los más bajos, en Medellín ocurre lo contrario. EnColombia, al comienzo de la década, la diferenciaentre el ingreso del decil más alto y el más bajo erade 52 veces, mientras que en Medellín era de 22veces, esto significa que la inequidad no era tangrande comparada con la de Colombia. Pero al finalde la década el panorama cambia sustancialmente.La distancia en el plano nacional es de 78 veces yen Medellín de 52. La distancia entre estos decilesse amplió en Colombia en 26 veces, mientras queen Medellín lo hizo en 30 veces. En esos diez añosMedellín se hizo una ciudad aún más desigual.

La pérdida en la participación del ingreso delos deciles 1 y 2 es un fenómeno que se expresa enMedellín y también en Colombia. El decil 3 tam-bién muestra una tendencia a la baja en su partici-pación pero no tan fuerte como la de los dos deci-les más pobres. En contraste, los deciles 8, 9 y 10muestran incrementos en sus ingresos en Colom-bia y en Medellín (es especialmente notable el re-sultado del decil nueve). Esto permite concluir queen términos de distribución del ingreso perdieronlos estratos bajos y medios y ganaron los altos. Seratifica la tesis de que sí bien la crisis económica

de los años noventa golpeó a amplios sectores dela población, fueron los estratos bajos los más afec-tados y los que tuvieron menos posibilidades paraenfrentar dicha crisis.

ALTERNATIVAS, POLÍTICAS,ESTRATEGIAS, METAS, ACCIONES

Lo primero que habría que establecer con mu-cha claridad como conclusión de este estudio esque el problema de los altos niveles de pobreza,exclusión y desigualdad es el macro problema deMedellín y de Antioquia y, que, en consecuencia, serequiere adelantar conjuntamente por parte del Es-tado y la sociedad la lucha por la equidad y la justi-cia social. Esta es una decisión política y no econó-mica y debe suponer acciones y compromisos decorto, mediano y largo plazo. A los problemas es-tructurales hay que presentarle salidas estructura-les. En nuestra opinión algunos de los programas yacciones estratégicas pueden ser las siguientes:

Figura 6

Fuente: Elaboración propia con base en Datos Nacionales del DNP-UDS y en Medellín, cálculos de la Encuesta Nacional deHogares.

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Promover un crecimiento sostenido,productivo y pro-pobre

Consecuente con la perspectiva expresada enesta presentación es necesario abocar de maneraprioritaria el asunto del estilo, las características ylos propósitos del desarrollo y del crecimiento eco-nómico de la ciudad y del departamento. Cierta-mente hay que prestar atención a la educación, a lasalud, a la seguridad alimentaria, a la capacitaciónpara el trabajo y promover emprendimientos pro-ductivos. Esto hay que seguir haciéndolo en formacada vez mejor; pero si a esto no se suma, el ajusteen los estilos, las políticas y las estrategias en mate-ria de crecimiento económico productivo, no se lo-grará avanzar real y sostenidamente en la supera-ción de la pobreza y, sobre todo, en la construcciónde sociedades más equitativas.

Definir de manera concertada la estrategiade desarrollo regional

Qué tipo de ciudad y de región se está cons-truyendo y se quiere construir en materia econó-mica es un asunto absolutamente público y porello debe estar en el centro de la deliberación dela sociedad y las instituciones en la ciudad y en eldepartamento. Es verdad que el sector empresarialtiene un lugar central en este tema y define enmuy alta medida lo que pase o no en materia dedesarrollo económico. Pero la trascendencia deestas decisiones y las implicaciones económicas,sociales y ambientales de las mismas, exigen unaparticipación muy activa de toda la sociedad y delEstado en esta orientación.

Antioquia y Medellín tuvieron un sello indiscu-tible en la historia económica del país, como unaregión muy importante en materia de desarrollo in-dustrial y agropecuario. Hoy las prioridades vienensiendo otras y cada vez crece más la actividad fi-nanciera, los servicios, el turismo y otros sectores,por ello se requiere que otros sectores de la socie-dad y el Estado local y regional participen de mane-

ra más activa en la definición de estos nuevos rum-bos. El criterio no puede ser solamente el beneficioy las ganancias del sector empresarial, está demos-trado que este crecimiento no siempre genera bien-estar y equidad y por ello hay que buscar nuevosacuerdos y pactos sociales, que sin desconocer esosintereses empresariales, tengan en cuenta también,el bienestar humano, la reducción de la pobreza ydel desempleo, el mejoramiento en las condicio-nes de vida y de trabajo de los trabajadores y em-pleados, el medio ambiente y la convivencia ciu-dadana, entre otras cosas. Hablar, como se hacehoy de desarrollo humano exige tener en cuentanuevas variables y no sólo, la reproducción del ca-pital invertido.

La invitación es entonces a trabajar este temade manera pública y conjunta. Los escenarios abier-tos por la Alianza por la Equidad, el Congreso deCiudad, las conclusiones de la Misión del gobiernonacional contra la pobreza; la propuesta del gobier-no nacional sobre las metas del país en el 2019; lospropios planes de desarrollo actuales; las propues-tas de planes estratégicos para Medellín y Antio-quia; los acuerdos del TLC que va a firmar Colom-bia y las propuestas de las organizaciones de la so-ciedad civil, deben ser insumos a tener en cuentaen una estrategia para el desarrollo productivo yequitativo, en la que esté presente la ciudad, el ÁreaMetropolitana y el departamento en sus diferentesestamentos, y que busque unos acuerdos básicossobre el tipo y el estilo de desarrollo que puede ydebe tener la región. Estos acuerdos tienen que te-ner la solidez técnica que requieren, pero tambiénel respaldo político que permita su implementación.Medellín no puede seguir creciendo, sin que al mis-mo tiempo, se promuevan alternativas de desarro-llo económico de las demás subregiones del depar-tamento, si esto sigue así, será incontrolable la emi-gración hacia la ciudad, con lo que se agravan losproblemas de ella. Es urgente establecer acuerdospara el desarrollo como región metropolitana y co-ordinar estrategias con las otras subregiones deldepartamento.

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Promover una agenda redistributiva

Hemos insistido en que un crecimiento pro-pobre hace indispensable acciones que mejoren ladistribución de los activos, del capital, del empleo,de la educación, del crédito y del ingreso. En estascondiciones debe avanzarse en la definición de al-gunas de las siguientes medidas, en lo posible demanera concertada:

• Una reforma agraria que democratice la propie-dad rural y genere alternativas para miles de fa-milias campesinas.

• El establecimiento de plusvalías urbanas quecontribuyan a una mejor distribución del ingresoen Medellín y en otras ciudades del departamen-to. Aunque corresponde más al orden nacional,se deben promover acciones y políticas tributa-rias más progresivas que graven los consumossuntuarios y al gran capital, además de gravar lasrentas ociosas, las grandes fortunas y las grandesherencias; reducir los excesivos márgenes de in-termediación financiera, democratizar los activoslimitando el control de los grandes monopoliosy de los grupos financieros y facilitar el acceso acrédito barato a los pequeños productores. Pen-sar en impuestos o donaciones voluntarias de lasgrandes empresas y los estratos altos de la po-blación para favorecer los programas y proyec-tos de lucha contra la pobreza.

• Generación de nuevos empleos en las empresasexistentes. La principal responsabilidad del sec-tor empresarial formal es contribuir a generarempleo. Como insiste Stligliz una agenda contrala pobreza supone que los gobiernos asuman elcompromiso de crear empleos –trabajo decoro-so, como ha dicho la Organización Internacionaldel Trabajo (OIT)– para todos. Tener un empleodebería ser un derecho fundamental de todomiembro de la sociedad que desee trabajar, y losgobiernos tienen el deber fundamental de ga-rantizar el cumplimiento de este derecho. Todogobierno que fracase en esta tarea de manera

lamentable, como suele suceder, debería perdersu mandato.

• Promover nuevas empresas y “emprendimientos”pero articulados a las estrategias de desarrolloeconómico formal acordadas en los pactos eco-nómicos y sociales ya mencionados.

• Buscar nuevos recursos en la cooperación inter-nacional y de inversionistas en los sectores y pro-yectos estratégicos acordados en la Misión porel desarrollo.

• Mejorar en forma masiva las oportunidades deeducación media, técnica y superior para los es-tratos bajos y medios de la ciudad y del departa-mento. Hacer más compatibles el tipo de pro-gramas y acciones educativas formales e infor-males con las necesidades del desarrollo de laregión. Es decir, hacer más pertinente la educa-ción que hoy se imparte.

• Apoyar el programa de educación técnica y tec-nológica para jóvenes de estratos bajos que vie-ne promoviendo la Alcaldía, pero ligarlo más alas necesidades y prioridades del desarrollo dela ciudad y de la región. La capacitación para elempleo no se puede seguir haciendo de maneradesarticulada de las perspectivas y posibilidadesde desarrollo regional.

Promoción de capacidades y derechos deciudadanía

Las políticas promovidas en las últimas déca-das en América Latina y en Colombia para reducirla pobreza consistieron básicamente en buscar elcrecimiento económico y aumentar el capital hu-mano, entendiendo por esto los mayores niveles deeducación y de salud de la población. Nadie podríacuestionar la importancia y la utilidad de tener unapoblación más educada y sana; desde Adam Smithse reconoció esta importancia y por eso él propusola educación universal y gratuita, el asunto, es colo-car en su justo lugar esta actividad y no limitarla a laeducación básica.

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Las coberturas educativas han crecido en casitodos los países de la región, hoy se está cerca encasi todos ellos de la universalidad en la educa-ción básica, lo que sin lugar a dudas se convierteen un progreso para la sociedad y en particularpara esos jóvenes. Sin embargo, siguen registrán-dose graves problemas en términos de la calidad,de la pertinencia y de la universalidad en otrosniveles. Los recientes estudios de ciudades y de-partamentos como Medellín y Antioquia pusieronde presente los bajos niveles de calidad en la edu-cación impartida, las graves desigualdades en elacceso a la educación superior y la escasa perti-nencia de la educación frente a los cambios y lasdemandas de la sociedad.

Respecto a la salud, se observan también au-mentos en las coberturas, en particular en el llama-do régimen subsidiado, pero a diferencia de la edu-cación básica, se está aún muy lejos de la meta de launiversalidad. Adicionalmente hay severas deficien-cias en la calidad de los servicios prestados y en elacceso real a los mismos, producto del aumento dela pobreza por ingresos.9

En consecuencia hay que avanzar en la garan-tía real de los derechos de todos los ciudadanos a laeducación y a la salud y, de manera particular a losjóvenes de los estratos bajos; sólo si ellos logranseguridad alimentaria y acceden a una educaciónsuperior de calidad se puede esperar que mejorensus ingresos y vayan superando la trampa de la po-breza. Es igualmente urgente ofrecer a estos jóve-nes y a los adultos que lo requieran y lo deseenprogramas de formación y actualización en educa-ción técnica y tecnológica.

Trabajar por una generación incluida, librey con derechos

De las deliberaciones de la Asamblea Constitu-yente de Antioquia surgió un programa que nos

9 Para hablar de lo que ocurre en Medellín, se observa que aunque la gente cubierta por el Sisben podría usar los servicios de salud, muchosno lo hacen por que no disponen del dinero para transportarse o para cancelar el llamado copago. Algo similar ocurre con niños que nopueden ir a la escuela porque no tienen los cinco mil pesos que se les pide mensualmente.

parece central y estratégico tanto para Medellíncomo para Antioquia. Consideramos que ésta es unapropuesta estratégica en la medida que permita rom-per la trampa de la pobreza y mejorar la equidadsocial. Se trata en concreto de lograr que una gene-ración entre los cero y los 17 años tenga asegura-dos sus derechos y libertades: libres de hambre ydesnutrición; libres de enfermedades; libres de ig-norancia; libres de violencia y maltrato; libres dedependencia económica; libres de exclusiones ysegregaciones; libres para participar y vincularse ala vida social y cultural.

Políticas afirmativas para gruposdesaventajados

Al tiempo que se busca la universalidad en losderechos y que se desarrollan programas masivoscomo el que acabamos de reseñar, también es ne-cesario promover aquellos en favor de grupos so-ciales especialmente afectados por la pobreza y porla exclusión. La población desplazada que carecede casi todos los derechos de ciudadanía; las muje-res pobres; la población negra (que representa el28% de los habitantes de Medellín) y los niños tra-bajadores deben recibir el apoyo del Estado y de lasociedad y que se materialicen sus derechos de ciu-dadanía.

Ampliación y fortalecimiento de lademocracia, de la gobernabilidaddemocrática y solución delconflicto armado

Amartya Sen ha insistido que la democracia esuna condición y una garantía para enfrentar el ham-bre y la pobreza (1999), de hecho los países de másalto desarrollo humano y de menores niveles depobreza y desigualdad son los países dónde es mássólida y extendida la democracia (Noruega, Cana-

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dá, Suecia, Suiza). Por eso no basta con crecer más,con reducir los elevados niveles de pobreza, conampliar servicios sociales, hay que avanzar en laconstrucción de sociedades con ciudadanos e insti-tuciones realmente democráticas. En el caso parti-cular de Colombia y de Antioquia el conflicto arma-do y la guerra son obstáculos muy serios para mejo-rar los niveles de bienestar social y para ampliar lademocracia, por ello ésta es una tarea que tiene queseguir estando en nuestra agenda del desarrollo. Esteautor, que para nada es un político, ni un econo-mista de izquierda ha reiterado sistemáticamenteque las grandes hambrunas se debían más a la faltade derechos, a la carencia de un empleo retribuidoy a la ausencia de democracia con la cual ejercer losderechos ciudadanos, que a la escasez global desuministros de productos alimenticios. Según él, lapresión que ejercen los periódicos y los diversospartidos políticos obliga a los gobiernos a organizarpronta ayuda contra las hambrunas, así la comidase compra no con ingresos sino con presión políti-ca (Sen, 1981).

Como se ha planteado en este texto es eviden-te que se está ante un problema de economía polí-tica, o para decirlo de manera más clara, el temade la pobreza, y de la equidad es eminentementepolítico. En estas condiciones mientras no se am-plié y profundice la democracia tanto en el planopolítico como en el social y económico y los po-bres y desaventajados no se organicen social ypolíticamente y no exijan de manera democrática,pero enérgica sus derechos de ciudadanía, pocose va a lograr en el país en este campo. Una socie-dad moderna y democrática debe promover la or-ganización de sus ciudadanos de acuerdo con susintereses y afinidades económicas, sociales y polí-ticas y en medio de profundos procesos de delibe-ración y debate público acordar los elementos cen-trales que permitan un adecuado funcionamiento deesa sociedad, todo ello supone organización y repre-sentación social y política de los distintos sectores yestamentos sociales. Es claro que los pobres son lamayoría en Colombia, en Antioquia y en Medellín,la pregunta es: ¿quién representa social y política-

mente sus demandas y reivindicaciones?, ¿con quiénavanzar en un pacto social para ir superando esapobreza y esas inequidades? Todo esto demanda,entre otras cosas, un gran programa en la ciudad parapromover el asociacionismo social y la organizacióny participación política, en particular de los sectoressociales de más bajos ingresos y en mayor condiciónde exclusión.

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CRÍTICA DE LIBROS

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LA SALUD: UN DERECHO POR CONQUISTAR

Como lo plantea la autora, el objeto específicode su investigación es: “establecer cuál o cuáles sonlas herramientas que ofrece el Estado social colom-biano para garantizar el derecho a la salud de lapoblación”, de ahí que su foco de análisis sea laprotección del derecho por medio de la tutela y laspolíticas de descentralización sanitaria. Ambos te-mas de la mayor actualidad.

La tutela es blanco permanente de críticas eintentos de reforma, particularmente para el casode la protección del derecho a la vida ligado conderechos sociales como la salud. Ella es, además, elmecanismo por excelencia de acceso a la justiciautilizado constantemente por la población colom-biana. La investigación de Mónica Arbeláez presen-ta el desarrollo jurisprudencial derivado del estudiode las sentencias proferidas por la Corte Constitu-cional colombiana, cuyo conocimiento se torna in-dispensable para todas aquellas organizaciones ypersonas interesadas en la defensa del derecho a lasalud en Colombia.

El tema de la descentralización en salud, tam-bién resulta de la mayor importancia en el contextocolombiano de hoy, pues existen propuestas parareformar el sistema de transferencias de recursos alos entes territoriales, que apunta a su reducción, ypretende recortar las funciones de rectoría de laspolíticas públicas de los entes municipales. Así, alreducir la institucionalidad pública sanitaria se eli-minan herramientas necesarias para garantizar el de-recho a la salud. La investigación que se reseña acontinuación, presenta argumentos consistentes paraaportar a estas discusiones.

De manera clara y sin-tética, en su primer capítulo,el libro muestra uno de lospuntos críticos para la con-creción de los derechos so-ciales: ¿cuál es la definicióndel carácter de los mismos,su titularidad y a qué dan de-recho los derechos sociales?La autora opta por el concep-to de derechos sociales deprestación, argumentando loque ello implica y sustentan-do su importancia práctica para el contexto capita-lista y de libre mercado actual, especialmente parala aplicación práctica de la universalidad conectadacon la necesidad como medio de superación realde las profundas desigualdades existentes.

Lo interesante del abordaje que se realiza en lainvestigación sobre el concepto de derecho a la sa-lud, su contenido, alcance y obligaciones, es querecurriendo a diferentes ejemplos de constitucio-nes nacionales, así como a diversos instrumentosinternacionales, se logran poner los puntos dóndeestá la discusión. Pues al igual que con otros temassociales y políticos, sobre este asunto no existe unúnico acuerdo teórico y lo importante es conocerdiferentes puntos de vista para tener una valora-ción informada. Se destaca un apartado sobre laprotección del derecho a la salud en América Lati-na, donde se describe el uso de recursos jurídicos,como las acciones de amparo o de tutela, en dife-rentes países.

A PROPÓSITO DEL LIBRO DERECHO A LA SALUD EN COLOMBIA. EL ACCESO A LOS SERVICIOSDEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD DE MÓNICA ARBELÁEZ RUDAS*

Por : Natalia Paredes**

* Arbeláez Rudas, Mónica, 2006, El acceso a los servicios públicos del Sistema General de Seguridad Socialen Salud, Bogotá, Institut de Dret Públic/Cinep/Colciencias.

** Economista y politóloga, investigadora del Cinep en el tema de Desc.

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En el capítulo 2, se realiza un recorrido sobrela evolución de las Constituciones en Colombia, cen-trándose en la de 1991 dada su importancia en laconsagración del Estado Social de Derecho y de losderechos económicos, sociales y culturales. La au-tora explica los principios e instrumentos consagra-dos por esta norma suprema para hacer viable larealización de estos derechos, tales como las asig-naciones presupuestales o la protección especial depoblaciones vulnerables. Es de particular interés elanálisis sobre la naturaleza jurídica de los derechossociales reconocidos en la Constitución de 1991,pues la autora explica claramente las posiciones queexisten frente a su carácter y justiciabilidad, desta-cando los pronunciamientos de la Corte Constitu-cional colombiana y su riqueza, en relación con ladelimitación del contenido de los derechos socia-les. También se interroga por las circunstancias enque los derechos son directamente tutelables (in-cluye allí un comentario muy útil para entender elmínimo vital), las razones a las que obedece dichatutela y su relación con los principios políticos fun-damentales del Estado colombiano derivados de lanueva Constitución Nacional. Así mismo, estableceuna relación sintética, pero muy clara, sobre la titula-ridad del “derecho de ‘reclamo’ de las prestaciones aque dan derecho los derechos sociales”, punto esen-cial para precisar los sujetos y las condiciones reque-ridas en el ordenamiento jurídico nacional, con el finde exigir con cierto grado de efectividad un dere-cho social.

En el tercer capítulo del libro, se examinan lasposibilidades más usadas para exigir jurídicamenteel derecho a la salud en Colombia, introduciéndolocon una descripción del uso de la tutela en los últi-mos años, y desarrollándolo, a través del análisis dedos grandes líneas jurisprudenciales: la que señalasu “carácter eminentemente prestacional”, y la quelo considera como derecho fundamental por conexi-dad. En esta última vía, se analizan en particularcasos de protección del derecho a la salud de losniños, madres embarazadas y lactantes y situacio-nes de exclusión de prestaciones del Plan Obligato-rio de Salud que afectan de manera grave sus con-

diciones de existencia. A través del recorrido querealiza la autora por buena parte de las sentenciasde la Corte Constitucional colombiana, explica loselementos principales que caracterizan sus fallos, yque al mismo tiempo, contribuyen a precisar el con-tenido del derecho a la salud, las obligaciones delEstado, y los posibles mecanismos de justiciabilidadde este derecho social en Colombia.

En las conclusiones de este capítulo, la autorarealiza una interesante reflexión sobre algunos delos cuestionamientos que suelen realizarse en el paíssobre la competencia de la Corte Constitucional paratutelar derechos sociales, mientras logra sustentarjurídicamente el acertado papel que la Corte ha ju-gado al tomarse en serio su tarea de “proteger losderechos fundamentales de las personas”.

Igualmente, se plantea preguntas como: “¿dón-de está el límite de la justicia constitucional en ma-teria de protección de derechos sociales de presta-ción?; ¿se pueden solucionar realmente las ‘deficien-cias’ del Estado social a partir de la justiciaconstitucional?”, desde el campo jurídico la autoraresponde que las deficiencias legales para la pro-tección del derecho a la salud y la necesidad demantener la plena vigencia de la Constitución Na-cional le otorgan legitimidad al papel que realiza laCorte Constitucional. Estas respuestas, bien puedenser complementadas con argumentos sostenidos,desde otras disciplinas como la economía, la admi-nistración o la política, donde algunos analistas se-ñalan, que no es un problema de reglamentación ode escasez de recursos, pues existen sistemas quebrindan cobertura universal e integral a más bajocosto que el colombiano, que es un problema dedesarrollo organizacional del sistema, o que es untema de concepción y prioridades políticas.

Finalmente, la autora aborda el tema de la des-centralización sanitaria y la garantía del derecho ala salud en Colombia, profundizando sobre las con-sideraciones teóricas y prácticas que defienden estetipo de sistemas, en función de la realización dederechos sociales, entre los que se encuentran: laaplicación del principio democrático, el mejor co-nocimiento que las autoridades locales suelen tener

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sobre las necesidades de las comunidades, los ele-mentos redistributivos, entre otros. Al mismo tiem-po, expone los argumentos que se señalan en con-tra de la adopción de políticas de descentralizacióny describe los rasgos de este proceso en AméricaLatina para el sector salud, mientras analiza en deta-lle lo ocurrido históricamente en Colombia , en par-ticular a partir de la Constitución de 1991, la Ley100 de 1993, las subsiguientes propuestas y refor-mas legales, señalando las potencialidades y dificul-tades de este proceso.

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