Download - 2.Teoretizarea elaborarii politicilor

CAPITOLUL 2

teoretizarea elaborării politicilor ueMark A. Pollack

IntroducereTeorii ale integrării europene

NeofuncţionalismulInterguvernamentalismulInterguvernamentalismul liberal„Noile instituţionalisme”Constructivismul şi remodelarea identităţilor şi preferinţelor europeneTeoria integrării în prezent

UE ca sistem politicSepararea verticală a puterilor: UE ca sistem federalSepararea orizontală a puterilorCătre o ştiinţă normală?

Perspectiva guvernanţei: UE drept comunitate politică

Guvernare fără guvernGuvernanţă multi-nivel şi reţele de politici în cadrul UEEuropenizareUn deficit democratic?Argument, persuasiune şi „orientare deliberativă”Guvernanţă legitimă?

Concluzii

LECTURI SUPLIMENTARE

141415161618

202122

232528

29

29

303131

333435

35

RezumatÎnţelegerea noastră asupra proceselor de elaborare a politicilor Uniunii Europene (UE) dar şi a

proceselor politicilor este modelată în mare parte de limbajul teoriei, iar o înţelegere a principalelor curente de teorii referitoare la UE este deci un punct de plecare util pentru studiile de caz din acest volum. Sunt identificate şi explorate trei principale curente sau blocuri de teorii. Mai întâi, examinăm diversele teorii ale integrării europene care şi-au propus să explice procesul dezvoltării UE de la originile Uniunii până în ziua de astăzi. Acest ansamblu de teorii ale integrării europene a contrapus iniţial modelele neofuncţionaliste de integrare prin “difuzare” către modelele interguvernamentaliste, care accentuează dominanţa continuă a guvernelor naţionale; ulterior, această dezbatere a fost în mare parte substituită de o a doua, care opunea teoreticienii alegerii raţionale şi analizele constructiviste.

În al doilea rând, analizăm tot mai multele studii care abordează UE din perspectiva politicii comparative şi a politicilor publice comparative, concentrându-se pe aspectele federale sau cvasi-federale ale UE şi pe politica sa legislativă, executivă şi judiciară. În al treilea şi ultimul rând, vom examina „perspectiva guvernanţei” aplicată UE, care teoretizează Uniunea ca pe un experiment de guvernanţă

Mark A. Pollack

14

introducere

Acest capitol schiţează contextul teoretic al cărţii, prin trecerea în revistă a teoriilor privind integrarea europeană, politici comparative şi guvernanţa, prezentând în mod clar conceptele analitice ce vor fi utilizate ulterior de autori1. Capitolul nu încearcă să identifice o teorie unică care să explice integrarea europeană sau chiar şi numai procesul politicilor din cadrul UE, aceasta fiind dincolo de obiectivele prezentului volum. Într-adevăr, o temă constantă a acestei cărţi, încă de la prima sa ediţie, a fost necesitatea de a evita generalizarea excesivă cu privire la procesul politicilor UE, fiind deschisă, ca alternativă, la posibilitatea ca elaborarea politicilor să difere considerabil şi sistematic în funcţie de domeniul problematicilor apărute. Totuşi, teoriile de integrare europeană şi elaborarea politicilor publice sunt utile, întrucât ne oferă instrumentele analitice pentru descrierea şi explicarea diversităţii în elaborarea politicilor UE, atât în funcţie de domeniu, cât şi de perioadă, iar aceste teorii actualizează limbajul şi categoriile de analiză utilizate în capitolele următoare.

Capitolul este împărţit în patru secţiuni. Prima realizează o scurtă prezentare a celor mai influente teorii despre integrarea europeană, respectiv neofuncţionalismul, interguvernamentalismul, instituţionalismul şi constructivismul, acordând o atenţie deosebită implicaţiilor fiecărei teorii asupra obiectivului nostru particular vizând elaborarea politicilor UE. A doua secţiune priveşte dincolo de literatura despre integrare, abordând teoriile raţionaliste de politici publice comparative pentru un set de categorii analitice ce pot fi folosite pentru studierea participanţilor, proceselor şi politicilor pe care le observăm în UE. Astfel, acordăm o atenţie specială conceptului de UE privit ca sistem politic, caracterizat de o separare orizontală şi verticală a puterilor, care, în opinia noastră, are implicaţii cu privire la natura elaborării politicilor şi la actorii cheie din procesul politicilor UE. A treia secţiune examinează elaborarea recentă a unei „perspective de guvernanţă” asupra Uniunii Europene. Perspectiva guvernanţei pune accentul pe o serie de concepte intercorelate, incluzând: caracterul non-ierarhic sau de „reţea” al elaborării politicilor UE; apariţia unei „guvernanţe multi-nivel” implicând actori subnaţionali, naţionali şi supranaţionali; provocarea la adresa capacităţii de guvernanţă a guvernelor naţionale şi a capacităţii limitate de guvernanţă şi legitimităţii UE; precum şi perspectiva „supranaţionalismului deliberativ” ca răspuns parţial la provocarea legitimităţii democratice dincolo de statul-naţiune. A patra secţiune încheie capitolul cu un rezumat al principalelor dezbateri teoretice actuale din studiile UE, precum şi cu chestiunile pe care le ridică pentru studiul elaborării politicilor în Uniunea Europeană.

teorii ale integrării europene

Timp de mulţi ani, studiul academic al Comunităţilor Europene (CE), conform denumirii de atunci, era practic sinonim cu studiul integrării europene. Realizările iniţial modeste şi în mare parte tehnocratice ale CE păreau mai puţin semnificative decât potenţialul pe care-l reprezentau pentru integrarea treptată a ţărilor Europei Occidentale în ceva diferit: un sistem politic supranaţional. Atunci când procesul

non-ierarhică, de tip public-privat şi deliberativă, şi care se concentrează în mare parte pe chestiunile normative ale legitimităţii democratice a UE. Luate împreună, aceste teorii ridică întrebări importante şi oferă ipoteze distincte cu privire la actorii cheie şi procesele dominante în elaborarea politicilor UE.

Teoretizarea elaborării politicilor UE

15

integrării avansa în mod satisfăcător, precum în anii ‘50 şi la începutul anilor ‘60, neofuncţionaliştii şi alţi teoreticieni încercau să explice procesul prin care integrarea europeană trecea de la încercări sectoriale modeste la ceva mai mare şi mai ambiţios. Când lucrurile păreau să meargă prost, din anii ‘60 până la începutul anilor ‘80, interguvernamentaliştii şi alţii încercau să explice de ce procesul integrării nu avansa atât de uşor pe cât speraseră fondatorii săi. Deşi existau deosebiri între teorii, putem afirma cu certitudine că literatura iniţială asupra CE a încercat să explice procesul integrării europene (mai degrabă decât, să zicem, elaborarea politicilor) şi pentru aceasta s-a bazat în mare parte (dar nu exclusiv) pe teorii din domeniul relaţiilor internaţionale.

În prima ediţia a acestui volum, Carole Webb (1977) a analizat dezbaterea dintre şcolile de gândire pe atunci dominante în domeniul integrării europene, neofuncţionalismul şi interguvernamentalismul, preluând din fiecare abordare un set de implicaţii şi ipoteze cu privire la natura procesului politicilor CE. În mod similar, aici analizăm neofuncţionalismul şi opiniile acestuia cu privire la procesul politicilor UE, iar apoi răspunsul interguvernamentalist, precum şi versiunea actualizată a „interguvernamentalismului liberal” al lui Andrew Moravcsik, din anii ‘90. În plus, examinăm teoriile mai recente ale integrării instituţionalismul şi constructivismul care oferă imagini foarte diferite ale procesului de integrare şi au implicaţii foarte diferite pentru elaborarea politicii UE.

neofuncţionalismul

În 1958, în preajma instituirii Comunităţii Economice Europene (CEE) şi a Comunităţii Europene a Energiei Atomice (Euratom), Ernst Haas şi-a publicat celebra sa lucrare, The Uniting of Europe, lansând o teorie „neofuncţionalistă” a integrării regionale. După cum au detaliat ulterior Haas şi alţi cercetători (e. g. E. Haas 1961; Lindberg 1963; Lindberg şi Scheingold 1970), neofuncţionalismul propunea un proces de „difuzare funcţională”, în care decizia iniţială a guvernelor de a plasa un anumit sector, precum cărbunele şi oţelul, sub autoritatea unor instituţii centrale creează presiuni pentru extinderea autorităţii instituţiilor în domenii de politici învecinate, precum ratele cursurilor de schimb ale monedelor, impozitarea şi salarizarea. Astfel, anticipau neofuncţionaliştii, integrarea sectorială va produce consecinţa neintenţionată şi neprevăzută a promovării integrării suplimentare în alte domenii.

George (1991) identifică o a doua componentă a procesului de difuzare, pe care el o numeşte difuzare „politică”, în care atât actorii supranaţionali (precum Comisia), cât şi cei subnaţionali (grupurile de interes sau de altă natură din statele membre) creează presiuni suplimentare în direcţia integrării. Haas a sugerat că, la nivel subnaţional, grupurile de interes care funcţionează într-un sector integrat trebuie să interacţioneze cu organizaţia internaţională însărcinată cu gestionarea sectorului lor. În timp, aceste grupuri vor ajunge să aprecieze beneficiile integrării, transferându-şi astfel cererile, aşteptările şi chiar loialităţile de la guvernele naţionale către un nou centru, devenind astfel o forţă importantă pentru mai multă integrare. Mai mult, la nivel supranaţional, organisme precum Comisia vor încuraja acest transfer de loialităţi, promovând politici europene şi negociind aranjamente între statele membre pentru „aducerea la un nivel superior a interesului comun”. Ca rezultat al acestei difuzări sectoriale şi politice, anticipau neofuncţionaliştii, integrarea sectorială va deveni autosusţinută, ducând la crearea unei noi entităţi politice cu centrul la Bruxelles.

Pentru scopul urmărit de această carte, cea mai importantă contribuţie a neofuncţionaliştilor la studiul elaborării politicilor UE a fost conceptualizarea unei „metode comunitare” de elaborare a politicilor. După cum a arătat Webb, această metodă comunitară ideală se baza în mare parte pe observarea câtorva sectoare specifice [politica agricolă comună (PAC), a se vedea Capitolul 8, şi uniunea vamală, a se vedea Capitolul 5] în perioada anilor de formare a Comunităţii şi prezenta o imagine distinctă a elaborării politicilor CE ca un proces condus de o Comisie întreprinzătoare şi caracterizat de o deliberare supranaţională între

Mark A. Pollack

16

reprezentanţii statelor membre din Consiliu . În această perspectivă, metoda comunitară nu era doar un ansamblu juridic de instituţii de elaborare a politicilor, ci şi un „cod procedural” condiţionând aşteptările şi comportamentul Comisiei şi al guvernelor membre în calitate de participanţi la proces.

Această metodă comunitară, sugera Webb, a caracterizat procesul decizional al CEE în perioada 1958-1963, întrucât primele şase state membre s-au reunit împreună cu Comisia pentru a stabili elementele esenţiale ale uniunii vamale a CEE şi ale PAC. Nu mai târziu de 1965, totuşi, Charles de Gaulle, preşedintele francez, a grăbit aşa-numita „criză de la Luxemburg”, insistând asupra importanţei suveranităţii statale şi încălcând poate codul procedural implicit al metodei comunitare. CEE, ce fusese programată să treacă la votul cu majoritate calificată (VMC) general în 1966, a continuat să ia de facto cele mai multe decizii în unanimitate, Comisia a ieşit slăbită din confruntarea cu de Gaulle, iar statul-naţiune părea să se fi afirmat din nou. Mai mult, aceste tendinţe au fost consolidate de evoluţiile din anii ‘70, când recesiunea economică a dus la apariţia unor noi bariere netarifare în calea schimburilor comerciale dintre statele membre CE şi când aspectele interguvernamentale ale Comunităţii au fost întărite prin crearea în 1974 a Consiliului European, o reuniune periodică la nivel înalt a şefilor de stat şi de guvern ai UE. În plus, Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi (Coreper), un organism interguvernamental al reprezentanţilor statelor membre, a apărut ca un organism decizional de o importanţă crucială pentru pregătirea legislaţiei ce urma a fi adoptată de Consiliul de Miniştri. De asemenea, studii empirice au revelat importanţa instituţiilor naţionale supraveghetoare (H. Wallace 1973). Chiar unele dintre progresele majore ale acestei perioade, precum crearea Sistemului Monetar European (SME) în 1978 (vezi Capitolul 7), au fost realizate în afara structurii Tratatului CEE, fără vreun aport oficial din partea Comisiei sau altor instituţii supranaţionale ale CE.

interguvernamentalismul

Reflectând aceste evoluţii, o nouă şcoală “interguvernamentalistă” şi-a făcut apariţia în domeniul teoriilor cu privire la integrare, pornind de la afirmaţia lui Stanley Hoffman (1966) potrivit căreia statul-naţiune, departe de a fi depăşit, se dovedise a fi „încăpăţânat” să reziste. În mod evident începând cu de Gaulle, dar şi ulterior, odată cu aderarea unor noi state membre, precum Marea Britanie, Irlanda şi Danemarca, în 1973, statele membre au lăsat să se înţeleagă faptul că se vor opune unui transfer treptat al suveranităţii către Comunitate şi că procesul decizional al CE va reflecta în continuare primatul statului-naţiune. În aceste împrejurări, Haas (1975) însuşi a anunţat „desuetudinea teoriei integrării regionale”, în timp ce alţi cercetători, precum Paul Taylor (1983) şi William Wallace (1982), argumentau că neofuncţionaliştii subestimaseră rezistenţa statului-naţiune. În acelaşi timp, cercetările istorice ale lui Alan Milward şi ale altora (Milward şi Lynch 1993; Milward 2000) au sprijinit perspectiva conform căreia guvernele membre ale UE, mai degrabă decât organizaţiile supranaţionale, au jucat rolul central în evoluţia istorică a UE, şi că acestea erau întărite, nu slăbite, de procesul integrării. Într-adevăr, primele ediţii ale acestui volum au găsit probe semnificative de negocieri interguvernamentale ca modalitate dominantă de elaborare a politicilor în numeroase domenii (deşi nu în toate).

interguvernamentalismul liberal

Perioada de la jumătatea anilor ‘60 până la jumătatea anilor ‘80 a fost caracterizată drept “era apatiei”, atât în ceea ce priveşte procesul de integrare, cât şi cercetările asupra UE (Keeler 2005; Jupille 2005). În timp ce un grup de cercetători dedicaţi din domeniu a continuat să avanseze în studierea


17

empirică a UE în această perioadă, multe dintre aceste lucrări evitau teoriile complexe asupra procesului de integrare sau acceptau cu mici modificări limbajul teoretic al dezbaterii dintre neofuncţionalişti şi interguvernamentalişti. Odată cu „relansarea” procesului de integrare la jumătatea anilor ‘80, totuşi, cercetările asupra UE au explodat, iar dezbaterea teoretică s-a înviorat. În timp ce o parte a cercetărilor vedea relansarea procesului de integrare ca pe o confirmare a modelelor neofuncţionaliste timpurii (Sandholtz şi Zysman 1989; Tranholm-Mikkelsen 1991), Andrew Moravcsik (1993a, 1998) a argumentat cu succes că şi aceşti paşi înainte puteau fi explicaţi de un model interguvernamental revizuit care sublinia puterea şi preferinţele statelor membre ale UE.

„Interguvernamentalismul liberal” al lui Moravcsik este un model în trei etape, ce combină: (1) o teorie liberală asupra formării preferinţelor naţionale cu (2) un model interguvernamental de negociere la nivelul UE şi (3) un model al alegerii instituţionale subliniind rolul instituţiilor internaţionale în furnizarea unor „angajamente credibile” pentru guvernele membre. În prima etapă, sau cea liberală, a modelului, şefii de guvern naţionali agregă interesele electoratelor interne, precum şi propriile interese, şi-şi articulează preferinţele naţionale corespunzătoare faţă de UE. Astfel, preferinţele naţionale sunt complexe, reflectând economia, partidele şi instituţiile distincte ale fiecărui stat membru şi acestea sunt determinate pe plan intern, nefiind modelate prin participarea la UE, după cum au susţinut unii neofuncţionalişti.

În a doua etapă, sau cea interguvernamentală, guvernele naţionale îşi pun preferinţele pe masa de negociere la Bruxelles, unde acordurile reflectă puterea relativă a fiecărui stat membru şi unde organizaţiile supranaţionale, precum Comisia, exercită puţină sau nicio influenţă asupra rezultatelor. Prin contrast cu neofuncţionaliştii, care puneau accentul pe rolurile de iniţiere şi de intermediere ale Comisiei şi pe promovarea interesului comun al statelor membre în cadrul Consiliului, Moravcsik şi alţi interguvernamentalişti subliniau negocierea dură dintre statele membre şi importanţa puterii de negociere, a soluţiilor de compromis şi a „stimulentelor” ca determinanţi ai negocierilor interguvernamentale asupra celor mai importante decizii ale UE.

În al treilea şi ultimul rând, Moravcsik prezintă o teorie a alegerii raţionale aplicată alegerii instituţionale, argumentând că statele membre adoptă anumite instituţii ale UE—precum reunirea suveranităţii prin VMC sau delegarea suveranităţii către actori supranaţionali precum Comisia şi Curtea—pentru a spori credibilitatea angajamentelor lor reciproce. Din această perspectivă, statele suverane care caută să coopereze se confruntă permanent cu o puternică tentaţie de a trişa sau de a „dezerta” de la angajamentele asumate. Reunirea şi delegarea suveranităţii prin intermediul organizaţiilor internaţionale, argumentează el, permite statelor să se angajeze în mod credibil faţă de promisiunile făcute reciproc, prin monitorizarea respectării de către state a acordurilor internaţionale şi clarificarea aspectelor incerte ale tratatelor internaţionale, precum cele ce au instituit CE/UE.

În termeni empirici, Moravcsik argumentează că acordurile interguvernamentale istorice ale UE, precum Tratatele de la Roma din 1957 şi Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE) din 1992, nu au fost determinate în primă fază de iniţiatori supranaţionali, efecte neprevăzute de difuzare ale integrării anterioare, sau coaliţii transnaţionale ale grupurilor de interese, ci mai degrabă de un proces treptat de convergenţă a preferinţelor între cele mai puternice state membre, care apoi au realizat acorduri preliminare între ele, oferind stimulente statelor membre mai mici şi delegând puteri strict limitate organizaţiilor supranaţionale, ce au rămas servitoare mai mult sau mai puţin obediente ale statelor membre.

Deasupra celor trei etape ale acestui model se găseşte un „cadru raţionalist” de cooperare internaţională. Se presupune că actorii relevanţi au preferinţe fixe (pentru avere, putere etc.) şi acţionează sistematic pentru atingerea acestor preferinţe în cadrul constrângerilor impuse de instituţiile în cadrul cărora acţionează (Moravcsik 1998:19-20; Moravcsik şi Schimmelfennig 2009).

Mark A. Pollack

18

În cursul anilor ‘90, interguvernamentalismul liberal s-a impus probabil drept teoria principală cu privire la integrarea europeană şi totuşi, ipotezele sale teoretice au fost puse sub semnul întrebării de către cercetători din domeniul relaţiilor internaţionale care provin din două direcţii. Un prim grup de cercetători, reuniţi sub etichetele instituţionalismului alegerii raţionale şi a instituţionalismului istoric, a acceptat ipotezele raţionaliste ale lui Moravcsik, dar i-a respins modelul simplu de negociere interguvernamentală, din care lipseau instituţiile, ca o descriere exactă a procesului politicilor UE. Prin contrast, o a doua şcoală de gândire, bazându-se pe instituţionalism sociologic şi constructivism, a ridicat obiecţii de natură fundamentală împotriva individualismului metodologic al teoriei alegerii raţionale în favoarea unei abordări în care preferinţele şi identităţile naţionale erau modelate, cel puţin parţial, de norme şi reglementări UE.

„noile instituţionalisme”

Analiza instituţionalistă a UE nu s-a dezvoltat în mod izolat, ci a reflectat o reintroducere treptată şi generală a instituţiilor într-un corp larg de teorii (precum pluralismul, marxismul şi neorealismul), în care acestea fuseseră fie absente, fie considerate epifenomenale, reflecţii ale unor factori cauzali şi procese mai profunde, cum ar fi distribuţia puterii pe plan intern în societate ori în sistemul internaţional. Prin contrast cu aceste reprezentări ale politicii ce nu ţineau cont de instituţii, care au dominat o mare parte a ştiinţei politice între anii ‘50 şi ‘70, în cursul anilor ‘80 şi la începutul anilor ‘90 s-au dezvoltat trei tipuri de „instituţionalisme”, fiecare dând o definiţie distinctă instituţiilor şi propunând o descriere diferită a modului în care acestea „contau” în studiul politicii (March şi Olsen 1984, 1989; Hall şi Taylor 1996).

Instituţionalismul alegerii raţionale s-a născut prin efortul cercetătorilor americani din domeniul ştiinţelor politice de a înţelege originile şi impactul instituţiilor Congresului american asupra comportamentului legislativ şi rezultatelor politicii. În contrast cu primele modele ale alegerii raţionale privind comportamentul legislativ american, care descria politica legislativă drept o serie de voturi cu majoritate simplă a reprezentanţilor Congresului, instituţionalişti precum Kenneth Shepsle (1979, 1986) argumentau că instituţiile Congresului, în special sistemul comitetelor, puteau modela rezultate legislative şi puteau oferi acestor rezultate rezistenţă în faţa provocărilor ulterioare. Din această perspectivă, instituţiile Congresului, puteau produce un „echilibru indus prin structură”, prin calificarea unor variante ca fiind admisibile sau inadmisibile şi prin structurarea puterilor de vot şi de veto a diverşilor actori în procesul decizional. Ulterior, Shepsle şi alţii şi-au îndreptat atenţia asupra problemei „instituţiilor de echilibru”, respectiv asupra modului în care actorii aleg sau concep instituţii pentru asigurarea unor câştiguri reciproce şi asupra modului în care aceste instituţii se schimbă sau persistă în timp.

Evoluţia ulterioară a abordării alegerii raţionale privitoare la instituţii a produs un număr de rezultate teoretice cu aplicaţii potenţiale atât în politica comparată, cât şi în cea internaţională. Spre exemplu, instituţionaliştii alegerii raţionale au examinat destul de detaliat puterea de „stabilire a agendei” aparţinând comitetelor Congresului, care pot trimite spre dezbatere în plen proiecte de acte legislative care deseori sunt mai uşor de adoptat decât de modificat. Într-o altă dezvoltare, cercetători ai Congresului SUA au elaborat modele ale „agentului principal” ale delegării congresionale către autorităţile birocratice de reglementare şi instanţe şi au problematizat condiţiile în care mandanţii legislativi pot—sau nu—să-i controleze pe mandatari (Moe 1984; Kiewiet şi McCubbins 1991). Mai recent, Epstein şi O’Halloran (1999) şi alţii (Huber şi Shipan 2002) au deschis drumul către o „abordare cost-tranzacţie” a proiectării instituţiilor politice, argumentând că, în mod deliberat şi sistematic, legiuitorii concep instituţii politice pentru a minimiza costurile de tranzacţie asociate cu elaborarea politicilor publice.


19

Deşi formulate şi aplicate iniţial în contextul instituţiilor politice americane, concluziile instituţionalismului alegerii raţionale au putut fi transpuse în alte contexte interne şi internaţionale şi au fost preluate rapid de cercetătorii UE. Reacţionând la importanţa din ce în ce mai mare a normelor instituţionale ale UE, precum procedurile de cooperare şi co-decizie, aceşti autori au argumentat că modelele pur interguvernamentale de luare a deciziilor la nivelul UE au subestimat importanţa cauzală a normelor formale ale UE în modelarea rezultatelor procesului de elaborare a politicilor. Într-o aplicare timpurie a teoriei alegerii raţionale la UE, Fritz Scharpf (1988), de exemplu, a argumentat că ineficienţa şi rigiditatea PAC şi a altor politici UE nu se datorau doar interguvernamentalismului UE, ci şi unor norme instituţionale specifice, precum luarea deciziilor în unanimitate şi „menţinerea statu-quo-ului” în cazul în care statele membre nu reuşesc să convină asupra unei politici comune (a se vedea Capitolul 8). Până la mijlocul anilor ‘90, George Tsebelis, Geoffrey Garrett şi mulţi alţii au încercat să modeleze atât alegerea cât şi funcţionarea instituţiilor UE, în termenii alegerii raţionale. Multe din aceste studii se încadrează în studiul comparativ al politicii executive, legislative şi judiciare şi sunt, în consecinţă, analizate în partea a doua a acestui capitol.

Prin contrast, abordările instituţionalismului sociologic şi cele constructiviste în domeniul relaţiilor internaţionale defineau în mod mult mai amplu instituţiile, incluzând norme şi convenţii informale, precum şi norme formale. Acestea susţineau că instituţiile puteau „constitui” actori, modelându-şi identităţile şi astfel preferinţele în moduri pe care abordările alegerii raţionale nu îl puteau descrie (a se vedea secţiunea următoare).

Instituţionaliştii istorici s-au poziţionat între aceste două tabere, concentrându-se asupra efectele produse în timp de către instituţii şi în special asupra modalităţilor prin care un set de instituţii, odată înfiinţat, poate influenţa sau constrânge comportamentul actorilor care l-au înfiinţat (Hall 1986; Thelen şi Steinmo 1992). În ceea ce reprezintă poate cea mai sofisticată prezentare a acestei abordări, Paul Pierson (2000) a argumentat că instituţiile politice sunt caracterizate de ceea ce economiştii numesc „randamente crescătoare”, în măsura în care creează stimulente pentru ca actorii să rămână cu instituţiile existente şi să nu le abandoneze, adaptându-le numai treptat, ca răspuns la condiţiile schimbătoare. Astfel, politica ar trebui caracterizată prin anumite fenomene inter-relaţionate, incluzând: inerţia sau „blocajele” prin care instituţiile existente se pot menţine în echilibru pe perioade lungi în ciuda unor schimbări politice considerabile; un rol semnificativ al sincronizării şi succesiunii, în care evenimente relativ mici şi aleatoare în momente critice la începutul unei succesiuni modelează evenimentele ulterioare; şi dependenţa decizională, în care deciziile timpurii generează stimulente care îi determină pe actori să perpetueze opţiunile instituţionale şi de politică moştenite din trecut, chiar şi atunci când rezultatele sunt în mod evident ineficiente. În ultimii ani, aceste concluzii au fost aplicate din ce în ce mai mult în analiza modului de dezvoltare a UE, diverşi autori subliniind dimensiunea temporală a integrării europene (Armstrong şi Bulmer 1998).

Spre exemplu, studiul lui Pierson (1996b) cu privire la dependenţa decizională în UE încearcă să înţeleagă integrarea europeană ca pe un proces care se desfăşoară în timp, şi să examineze condiţiile în care este cel mai probabil să apară procese de dependenţă decizională. Pornind în principal de la ipoteze raţionaliste, Pierson susţine că, în ciuda primatului iniţial al guvernelor membre în conceperea instituţiilor şi politicilor UE, pot apărea „clivaje” în capacitatea guvernelor membre de a controla dezvoltarea ulterioară a instituţiilor şi politicilor, din patru motive. În primul rând, din raţiuni electorale, guvernele membre provenind din societăţi democratice pot aplica o „rată de scont” ridicată în raport cu viitorul, convenind asupra unor politici ale UE care duc la o pierdere pe termen lung a controlului la nivel naţional în schimbul unor avantaje electorale pe termen scurt. În al doilea rând, chiar atunci când guvernele nu trec cu vederea viitorul, consecinţe neintenţionate ale alegerilor instituţionale pot crea clivaje suplimentare, pe care guvernele membre le pot acoperi sau nu prin acţiuni ulterioare. În al treilea rând, este probabil ca preferinţele guvernelor membre să se schimbe în timp, cel mai evident din cauza

Mark A. Pollack

20

alternării la putere lăsând guverne noi cu preferinţe noi să moştenească un acquis comunitar negociat de şi în funcţie de preferinţele unui guvern anterior. În sfârşit, instituţiile şi politicile UE se pot bloca nu numai ca rezultat al unor instituţii rezistente la schimbare, ci şi prin dezvoltarea treptată de jos în sus a unui sprijin solid pentru instituţiile existente, pe măsură ce actorii societali se adaptează şi îşi creează un interes în menţinerea unor anumite politici ale UE.

Pe scurt, atât pentru instituţionaliştii alegerii raţionale, cât şi pentru cei istorici, instituţiile UE „contează”, modelând în mod previzibil atât procesul politicilor, cât şi rezultatele acestora şi într-adevăr modelând pe termen lung procesul de integrare europeană. Totuşi, în ambele cazuri se presupune că efectele instituţiilor UE se fac simţite numai în ceea ce priveşte stimulentele cu care se confruntă diverşi actori publici şi privaţi—se consideră că actorii înşişi rămân neschimbaţi în preferinţele şi identităţile lor fundamentale. Într-adevăr, în ciuda diferenţelor în chestiuni de substanţă, interguvernamentalismul liberal, instituţionalismul alegerii raţionale şi cea mai mare parte a instituţionalismului istoric au probabil aceeaşi agendă de cercetare raţionalistă—o comunitate de cercetători care au ipoteze fundamentale similare şi care doresc să testeze ipoteze cu privire la cei mai importanţi factori determinanţi ai integrării europene.

Constructivismul şi remodelarea identităţilor şi preferinţelor europene

Teoria constructivistă, ca şi alegerea raţională, nu a apărut ca o teorie a integrării europene, ci mai degrabă ca o orientare „meta-teoretică” mai largă, cu potenţiale implicaţii pentru studiul UE. După cum explică Risse (2004: 161) într-o excelentă analiză:

probabil, cel mai util este să descriem constructivismul ca fiind bazat pe o ontologie socială care insistă că agenţii umani nu există independent de mediul lor social şi de sistemele de sensuri împărtăşite în mod colectiv ale acestuia („cultură” în sens larg). Aceasta contrastează cu individualismul metodologic al alegerii raţionale conform căruia „unitatea elementară de viaţă socială este acţiunea umană individuală”. Concluzia fundamentală a dezbaterii agenţie-structură, care stă în centrul multor lucrări de constructivism social, nu este numai că structurile şi agenţii se co-determină reciproc. Elementul crucial este că abordarea constructivistă insistă asupra caracterului constitutiv al structurilor (sociale) şi al agenţilor. Mediul social în care ne găsim „constituie” ceea ce suntem, identităţile noastre ca fiinţe sociale.

Pentru constructivişti, instituţiile sunt înţelese în sens larg ca incluzând nu numai regulile formale, ci şi normele informale şi se consideră că aceste reguli şi norme îi „constituie” pe actori, i. e. le modelează identităţile şi preferinţele. De aceea, preferinţele actorilor nu sunt date şi fixate în mod exogen, ca în modelele raţionaliste, ci sunt endogene instituţiilor, iar identităţile indivizilor sunt modelate şi remodelate de mediul lor social. Ducând acest argument la concluzia sa logică, constructiviştii resping în general concepţia raţionalistă despre actori ca maximizatori ai utilităţii funcţionând conform unei „logici a consecinţelor”, în favoarea concepţiei lui March şi Olsen (1989: 160-2) referitoare la o „logică a adecvării”. În această perspectivă, actorii care se confruntă cu o anumită situaţie nu consultă un set prestabilit de preferinţe, calculându-şi acţiunile pentru a le maximiza utilitatea, ci îşi îndreaptă privirile spre roluri construite social şi reguli instituţionale, şi se întreabă ce tip de comportament este adecvat în acea situaţie. De aceea, constructivismul oferă o perspectivă fundamental diferită asupra acţiunii umane faţă de abordările alegerii raţionale şi sugerează că instituţiile influenţează identităţile, preferinţele şi comportamentul individual în mod mai profund decât cred teoreticienii alegerii raţionale.

Corespunzător acestor ipoteze, din ce în ce mai mulţi cercetători au sugerat că instituţiile UE modelează nu numai comportamentul, ci şi preferinţele şi identităţile indivizilor şi guvernelor statelor membre. Acest argument a fost prezentat cu deosebită tărie de Thomas Christiansen, Knud Erik Jørgensen şi Antje Wiener (1999: 529):


21

Un număr substanţial de dovezi sugerează că, în calitate de proces, integrarea europeană are un impact transformator asupra sistemului statal european şi unităţilor sale constitutive. Integrarea europeană în sine s-a schimbat în timp şi este rezonabil să presupunem că în cursul acestui proces s-au schimbat atât identitatea agenţilor, cât şi, ulterior, interesele acestora. În timp ce acest aspect al schimbării poate fi teoretizat în cadrul perspectivelor constructiviste, va rămâne în mare parte invizibil în abordările ce neglijează procesele de formare a identităţii şi/sau presupun interesele ca fiind date în mod exogen.

Nu este surprinzător că aceste argumente au fost respinse cu tărie de teoreticienii raţionalişti, rezultând o „dezbatere meta-teoretică” majoră (Moravcsik 1999; Checkel şi Moravcsik 2001).

În ultimii ani, cercetătorii constructivişti au produs un corpus de studii empirice, care încearcă în mod riguros să testeze ipotezele privind socializarea, difuzarea normelor şi formarea preferinţelor colective în UE, folosind o gamă de metode de cercetare calitative şi cantitative. Rezultatele acestor studii sunt oarecum variate, anumiţi cercetători identificând dovezi de socializare între statele membre mai vechi ale UE (Lewis 2005) şi/sau state membre noi şi candidate (Gheciu 2005), dar concluzia predominantă a fost că socializarea UE atât la nivelul Comisiei (Hooghe 2005), cât şi al oficialilor naţionali a fost mai puţin extinsă decât se aştepta. De exemplu, într-o serie de studii riguroase, cercetătorii extinderii UE au examinat atitudinile şi politicile statelor membre noi şi candidate ale Uniunii, identificând doar dovezi slabe de socializare şi susţinând că „stimulentele externe” sau „condiţionalitatea” UE mai degrabă decât socializarea, oferea cea mai puternică explicaţie pentru comportamentul acestor state (Kelley 2004; Schimmelfennig şi Sedelmeier 2005a). Un proiect colectiv de cercetare cu privire la socializarea internaţională în Europa, condus de Jeffrey Checkel (2005) a produs rezultate similare, concluzionând că „în timp ce există motive conceptuale solide pentru a aştepta o predominanţă a socializării internaţionale în Europa, cazurile empirice sugerează în schimb faptul că efectele socializării sunt de multe ori slabe şi secundare în raport cu dinamica de la nivel naţional” (Zürn şi Checkel 2005: 1047).

teoria integrării în prezent

Teoria cu privire la integrarea europeană este în prezent mult mai complexă decât în 1977, când a fost publicată prima ediţie a acestui volum. În locul dezbaterii tradiţionale dintre neofuncţionalişti şi interguvernamentalişti, anii ‘90 au fost martorii apariţiei unei noi dihotomii în studiile europene, între cercetătorii raţionalişti şi cei constructivişti. La sfârşitul anilor ‘90, părea că această dezbatere s-ar putea transforma într-un dialog meta-teoretic al surzilor, raţionaliştii catalogându-i pe constructivişti drept „slabi”, iar constructiviştii denunţându-i pe raţionalişti pentru ataşamentul lor obsesiv faţă de parcimonie şi modele formale. Totuşi, în ultimii câţiva ani s-a format un dialog mai productiv între cele două abordări (Jupille, Caporaso şi Checkel 2003) şi a apărut un flux constant de studii empirice care ne permit să decidem între afirmaţiile concurente ale celor două abordări. Mai mult, în timp ce dezbaterea dintre neofuncţionalişti şi interguvernamentalişti era limitată aproape exclusiv la studiul integrării europene, dezbaterea actuală dintre raţionalişti şi constructivişti în domeniul studiilor europene oglindeşte dezbateri mai extinse între aceleaşi şcoli în câmpul mai larg al teoriei relaţiilor internaţionale. Într-adevăr, nu numai că studiile europene sunt relevante pentru analizarea relaţiilor internaţionale, dar în multe cazuri sunt avangarda teoriei relaţiilor internaţionale, în măsura în care UE serveşte ca laborator pentru procese mai largi, precum globalizarea, instituţionalizarea şi socializarea.

În ciuda acestor progrese substanţiale, literatura privind integrarea europeană nu a produs niciun consens cu privire la posibila orientare viitoare a procesului de integrare. Cu riscul generalizării excesive, teoreticienii mai optimişti tind să fie atraşi din rândurile neofuncţionaliştilor şi constructiviştilor, care subliniază potenţialul de continuare a integrării, primii prin difuzare funcţională şi politică, iar ceilalţi prin europenizare graduală a identităţilor şi preferinţelor atât ale elitelor, cât şi ale maselor. Pe de altă

Mark A. Pollack

22

parte, criticii raţionalişti şi interguvernamentalişti tind să fie sceptici cu privire la aserţiunile referitoare atât la difuzare cât şi la socializare, subliniind tensiunile extinderii şi dificultăţile ratificării atât a Tratatului Constituţional, cât şi, ulterior, a Tratatului de la Lisabona. Pentru aceşti cercetători, UE poate fi „un sistem politic de echilibru”, în care presiunile funcţionale în direcţia integrării s-au consumat în cea mai mare parte şi în care nivelul actual de integrare a instituţiilor şi a politicilor este improbabil să se schimbe substanţial în viitorul apropiat (Moravcsik 2001: 163). Astfel, în timp ce literatura referitoare la integrarea europeană a avansat substanţial în ultimul deceniu, un consens privind cauzele şi viitorul procesului de integrare rămâne la fel de greu de atins ca oricând.

ue ca sistem politic

Până acum am examinat literatura UE ca una preocupată, în mod covârşitor, de cauzele şi orientarea integrării europene ca proces, cu surse teoretice de inspiraţie prevalent din domeniul relaţiilor internaţionale. Totuşi, mulţi cercetători au abordat UE în mod foarte diferit, ca pe o formă specifică de guvernare sau un sistem politic similar altor sisteme politice interne. Această tendinţă a fost foarte pronunţată în lucrările federaliştilor, care au comparat în mod explicit UE cu sistemele federale şi confederale din Germania, Elveţia şi SUA (Pinder 1968; C. J. Friedrich 1969; Capelletti, Seccombe, şi Weiler 1986; Scharpf 1988; Burgess 1989; Sbragia 1992a, 1992b, 1993), precum şi în lucrările unor teoreticieni ai sistemelor precum Lindberg şi Scheingold (1970), care au văzut UE ca un sistem politic caracterizat de cereri politice (intrări), actori guvernamentali, şi politici publice (ieşiri). În acelaşi timp, un număr sporit de cercetători din domeniu, inclusiv editorii şi autorii primei ediţii (1977) a acestui volum, au urmărit în mod deliberat să evite chestiunea integrării şi destinaţiei finale a UE, concentrându-se în schimb pe o mai bună înţelegere a procesului politicilor UE în toată complexitatea şi diversitatea sa.

Până la jumătatea anilor ‘90, dominanţa relaţiilor internaţională a fost intens provocată, cu un număr din ce în ce mai mare de cercetători încercând în mod explicit să înţeleagă UE ca pe un sistem politic utilizând instrumentele teoretice elaborate în studiul sistemelor politice interne. Această perspectivă a fost susţinută cu succes de Simon Hix (1994, 1999, 2005), care a lansat un apel în acest sens specialiştilor în studii comparate. Studiile anterioare asupra UE, argumenta Hix, neglijaseră politica Uniunii, precum şi caracteristicile sale ca sistem politic. Uniunea Europeană, afirma acesta, era, în mod evident, mai puţin decât un stat weberian, lipsindu-i în special un monopol asupra utilizării legitime a forţei; totuşi el îi confirma pe Lindbergh şi Scheingold, sugerând că UE putea fi teoretizată ca sistem politic, cu o reţea densă de instituţii legislative, executive şi judiciare care adoptau politici publice obligatorii şi astfel influenţau „alocarea autoritară a valorilor” în societatea europeană. Mai mult, Hix sugera că politica UE are loc într-un spaţiu bidimensional, cu integrarea reprezentând una dintre dimensiuni, împreună cu o a doua dimensiune cuprinzând tradiţionala diviziune stânga-dreapta cu privire la gradul şi natura intervenţiei guvernamentale în economie. Astfel, UE putea şi trebuia studiată utilizând „instrumentele, metodele şi teoriile trans-sistemice din studiul general al guvernării, politicii şi elaborării politicilor. În acest mod, predarea şi cercetarea UE pot face parte din curentul general al ştiinţelor politice” (Hix 1999: 2).

Apelul său către comparativişti nu a fost ocolit de critici, unii autori argumentând că scopul cercetătorilor UE nu ar trebui să fie respingerea relaţiilor internaţionale în favoarea politicilor comparate, ci mai degrabă înţelegerea interacţiunilor dintre politica internă şi cea internaţională (Hurrell şi Menon 1996). Totuşi, cercetătorii din domeniul politicilor comparate au trecut din ce în ce mai mult la studii europene, parţial pentru că UE a pătruns tot mai mult în ceea ce anterior fuseseră considerate drept domenii exclusiv „interne”, şi parţial deoarece din ce în ce mai mulţi cercetători au acceptat aserţiunea lui Hix că UE putea fi teoretizată ca un „sistem politic” (Jupille 2005).


23

Deşi aceste lucrări comparative pe tema UE sunt extraordinar de diverse, multe din ele pot fi obiectiv caracterizate ca având o natură comparativă, de alegere raţională şi pozitivistă. În primul rând, numeroase studii privind politica UE pleacă de la ipoteza că UE nu este un sistem sui generis de guvernanţă, ci o variantă a unor sisteme politice existente. De aceea, poate fi studiată şi înţeleasă cu ajutorul unor modele „standard” de elaborare a politicilor în alte contexte (în principal naţionale). În ultimii ani, din ce în ce mai multe astfel de teorii s-au inspirat din politica americană, deoarece UE se poate asemăna cu SUA prin faptul că dispune atât de o separare verticală a puterilor, cât şi de una orizontală.

În al doilea rând, cele mai multe dintre lucrările trecute în revistă în această secţiune sunt în mod implicit sau explicit raţionaliste, pornind de la ipoteza că actorii (fie ei state, indivizi sau organizaţii supranaţionale) au preferinţe prestabilite, determinate în mod exogen şi acţionează sistematic pentru maximizarea acestor preferinţe în cadrul constrângerilor sistemului instituţional al UE. O subgrupă din ce în ce mai mare de teorii nu doar preiau limbajul alegerii raţionale (i. e. alegerea raţională „informală”), ci şi elaborează modele formale şi de teoria jocurilor privind procesul decizional al UE.

În al treilea şi ultimul rând, multe din lucrările discutate aici pot fi caracterizate ca fiind în mod implicit sau explicit „pozitiviste”, adoptând şi adaptând standardele ştiinţelor naturale, încercând să testeze în mod sistematic ipotezele teoriilor şi deseori (deşi cu certitudine nu întotdeauna) utilizând metode cantitative şi calitative (a se vedea e. g. Gabel, Hix şi Schneider 2002 referitor la studiile europene calificate drept „ştiinţă normală”). O trecere completă în revistă a acestei literaturi ne-ar purta dincolo de obiectivele prezentului capitol, deşi multe dintre elemente sunt abordate de Alasdair Young în Capitolul 3. În această secţiune, mă concentrez pe două dimensiuni, cele mai relevante pentru studiul elaborării politicilor, respectiv separarea verticală sau „federală” a puterilor între nivelul UE şi cel al statelor membre şi separarea orizontală a puterilor între ramurile legislativă, executivă şi judiciară ale Uniunii.

Separarea verticală a puterilor: ue ca sistem federal

UE nu s-a născut ca o uniune federală şi, în opinia celor mai mulţi analişti, nici în prezent nu reprezintă o federaţie complet dezvoltată. Din punct de vedere politic, chiar termenul „federal” a fost contestat, făcându-se trimitere la acesta în mod ocolit; iar din punct de vedere analitic, anumiţi cercetători se întreabă dacă UE poate fi sau trebuie descrisă ca un stat federal:

Uniunea Europeană contemporană este o federaţie mult mai restrânsă şi mai slabă decât orice federaţie naţională existentă — atât de slabă încât ne putem întreba dacă este cu adevărat o federaţie.... UE a fost concepută şi rămâne în primul rând o instituţie internaţională limitată la coordonarea reglementărilor naţionale privind comerţul cu bunuri şi servicii, precum şi a fluxurilor rezultante de factori economici. Domeniul său de competenţă şi prerogativele instituţionale sunt limitate în mod corespunzător. Nu numai că ordinea constituţională a UE este doar în mică măsură federală, aceasta abia dacă poate fi recunoscută şi ca stat.

(Moravcsik 2001: 163-4)

Totuşi, federalismul a fost un puternic ideal normativ care i-a motivat pe mulţi dintre fondatorii mişcării europene, precum şi multe dintre cercetările timpurii referitoare la UE. Recunoscând puternica rezistenţă a guvernelor naţionale în faţa unor propuneri federaliste directe, Jean Monnet şi colegii săi au optat în schimb pentru o abordare mai sectorială şi graduală, surprinsă mai bine în teoria neofuncţionalistă decât în abordările federaliste tradiţionale. Până în anii ‘80, totuşi, CE dezvoltase trăsături cu similarităţi analitice cu cele ale federaţiilor existente. De aceea, teoriile federalismului au crescut în importanţă, nu numai ca ideal normativ motivând integrarea europeană, ci şi ca un cadru teoretic pozitiv, capabil să explice şi să anticipeze funcţionarea UE ca sistem politic.

Mark A. Pollack

24

Termenul „federalism” a fost subiectul a numeroase definiţii care se suprapun, dar cele mai multe se bazează pe trei elemente subliniate de R. Daniel Kelemen (2003: 185), care defineşte federalismul drept „un aranjament instituţional în care: (a) autoritatea publică este divizată între guvernele statelor şi un guvern central; (b) fiecare nivel de guvernare are anumite domenii în care ia decizii definitive; şi (c) o înaltă curte federală soluţionează disputele privitoare la federalism”. Totodată, în cele mai multe sisteme federale structura de reprezentare este dublă, cu interese populare sau funcţionale reprezentate direct printr-o cameră inferioară aleasă în mod direct, în timp ce unităţi teritoriale sunt de obicei reprezentate într-o cameră superioară, ai cărei membri pot să fie aleşi direct (ca în Senatul american) sau numiţi de guvernele statale (ca în Bundesrat-ul german). În ambele sensuri, UE reprezintă deja un sistem federal, cu o separare a puterilor garantată la nivel constituţional între UE şi statele membre şi un sistem dual de reprezentare prin Parlamentul European (PE) şi Consiliul de Miniştri. Astfel, literatura din domeniul federalismului comparat oferă un instrumentar util pentru studierea elaborării politicilor în UE.

Poate cea mai dificilă chestiune, ca şi în alte sisteme federale, este problema distribuţiei puterilor între nivelul federal şi cel statal de guvernare, care poate varia atât transversal pe domenii cât şi în timp (H. Wallace 2000). Deşi separarea puterilor între cele două niveluri poate fi garantată constituţional, aceste alocări constituţionale ale autorităţii sunt deseori formulate în termeni vagi, iar în practică guvernele federale şi statale au o competenţă mai degrabă concurentă decât exclusivă, în cele mai multe domenii. Atât constituţia SUA, cât şi tratatele CE/UE, de exemplu, includ clauze cuprinzătoare şi flexibile care autorizează legislativul federal să reglementeze comerţul interstatal sau chiar să adopte orice acte legislative considerate a fi „necesare şi adecvate” pentru atingerea obiectivelor fundamentale ale federaţiei. Deseori observăm cicluri sau ritmuri de federalism în care guvernele federale centralizează puterea şi autoritatea, urmate periodic de refluxuri în care statele urmăresc o reechilibrare sau o descentralizare a puterii înapoi către acestea. În această viziune, istoria UE poate fi văzută ca o serie de iniţiative centralizatoare (e. g. perioada fondatoare din anii ‘50 şi relansarea procesului de integrare în anii ‘80), urmate de perioade de restrângere sau de descentralizare (e. g. rezistenţa condusă de Gaulle în anii ‘60 şi reacţia post-Maastricht din anii ‘90) (Donahue şi Pollack 2001: 98). Din această perspectivă, lupta pentru integrarea europeană nu este un proces sui generis, ci un proces structurat în mod constituţional de oscilare între state şi guverne centrale, familiar din alte sisteme federale.

Cercetătorii federalismului comparat au indicat totuşi un aspect excepţional al UE, respectiv absenţa sau cel puţin slăbiciunea „federalismului fiscal” şi predominanţa „federalismului de reglementare” (Borzel şi Hosli 2003: 180-1). Cele mai multe sisteme federale se angajează în transferuri fiscale substanţiale peste graniţe statale, însă bugetul UE a fost plafonat la un nivel relativ scăzut de 1,27% din PIB-ul UE, dedicat în cea mai mare parte cheltuielilor pentru agricultură şi coeziune (a se vedea Capitolele 8, 9 şi 10). De aceea, UE nu se poate angaja într-o redistribuţie substanţială sau stabilizare macroeconomică prin politica fiscală (a se vedea Capitolul 7) şi influenţează numai indirect structura statelor sociale din Europa, care rămân predominant naţionale (a se vedea Capitolul 11). În schimb, Uniunea s-a angajat mai ales în activităţi de reglementare (a se vedea Capitolele 5, 11-15), câştigându-şi renumele de „stat regulator” (Majone 1996: Chs. 4, 5). În opinia lui Majone, producţia de reglementare a Uniunii a fost orientată atât de factori ai cererii, cât şi de ai ofertei. Din perspectiva cererii, imperativul creării unei pieţe interne unice a obligat statele membre ale UE să adopte reglementări comune sau armonizate la nivelul UE, în special pentru produse, pentru a asigura libera circulaţie a bunurilor, serviciilor, forţei de muncă şi capitalului în Uniune. Din perspectiva ofertei, o Comisie Europeană întreprinzătoare a privit reglementarea ca o modalitate viabilă de a-şi mări propriile competenţe de politici, în ciuda limitelor financiare impuse de plafonul bugetar strict al UE.

În termeni empirici, Uniunea s-a angajat într-un proiect vast de reglementare economică, ghidat în mare parte de crearea şi menţinerea pieţei unice, iar aceste reglementări UE au fost adoptate conform unei „modalităţi de reglementare” a guvernanţei (a se vedea Capitolul 4). Precum în alte sisteme


25

federale, adoptarea unor reglementări cuprinzătoare la nivel central a purtat Uniunea spre domenii de reglementare neprevăzute iniţial de autorii tratatelor, generând, începând cu anii ‘90, controverse semnificative şi cereri crescânde pentru aderarea la principiul „subsidiarităţii”, noţiune conform căreia UE ar trebui să guverneze cât mai aproape de cetăţean şi, astfel, ar trebui să se angajeze în reglementare numai unde este necesar pentru asigurarea finalizării pieţei interne şi/sau a altor obiective fundamentale ale tratatelor. De aceea, chiar în domeniul reglementării, separarea verticală a puterilor nu este fixă, ci fluidă, iar rezultatul seamănă nu atât de mult cu straturile uniforme ale unui tort, cât cu cele amestecate ale unei bucăţi de marmură, în care UE şi autorităţile statelor membre sunt concurente, îmbinate şi în continuă mişcare.

Separarea orizontală a puterilor

Spre deosebire de statele parlamentare din Europa Occidentală, dar în mod similar cu SUA, UE beneficiază de o separare orizontală a puterilor în care trei ramuri distincte de guvernare joacă fiecare un rol conducător în funcţiile legislativă, executivă şi judiciară ale guvernării. Aceasta nu înseamnă că o anumită instituţie are un control unic asupra oricăreia dintre cele trei funcţii; într-adevăr, după cum arată Amie Kreppel (2002: 5), concepţia madisoniană privind separarea puterilor „necesită într-o anumită măsură o împletire a puterilor în toate cele trei arene (executivă, legislativă şi judiciară)”. În cazul UE, spre exemplu, funcţia legislativă este în prezent împărţită între Consiliul de Miniştri şi PE, agenda fiind stabilită de către Comisie; funcţia executivă este împărţită între Comisie, statele membre şi (în anumite domenii) agenţiile independente de reglementare; iar funcţia judiciară este împărţită între CEJ, Tribunalul de Primă Instanţă (TPI) şi un număr mare de instanţe naţionale legate direct de CEJ prin procedura acţiunii pentru pronunţarea hotărârilor preliminare (a se vedea Capitolul 4).

Reflectând această separare a puterilor, cercetătorii din domeniul politicilor comparate au acordat, în ultimul deceniu, o atenţie deosebită teoretizării, anticipării şi explicării comportamentului legislativ, executiv şi judiciar, utilizând teorii standard preluate din analiza politicilor americane şi comparate. Multe din aceste teorii sunt trecute în revistă în Capitolul 3, în care Alasdair Young oferă o analiză comparativă a „ciclului politicilor” UE de la stabilirea agendei până la implementare. Ne concentrăm aici asupra unora dintre aplicaţiile analizei comparative cu privire la politicile legislative, executive şi judiciare ale UE, demonstrând pe scurt promisiunile şi limitele acestor aplicaţii.

Politica legislativă: către bicameralism

Un prim curent în cadrul literaturii raţionaliste/comparativiste, cel mai relevant pentru preocupările noastre privind elaborarea politicilor în UE, este literatura din ce în ce mai consistentă asupra procesului legislativ al UE. Bazându-se în mod substanţial pe teoriile privind comportamentul legislativ (i.e. modurile în care votează legiuitorii) şi despre organizarea legislativă (modalităţile în care adunările legislative îşi organizează activitatea), cercetătorii au căutat să înţeleagă procesul legislativ din UE, axându-se pe trei chestiuni majore: politica legislativă din cadrul Parlamentului European; puterea de vot şi tiparele de vot din Consiliul de Miniştri; şi competenţele corespunzătoare ale acestor două organisme în procesul legislativ european (McElroy 2007).

În ultimele două decenii, Parlamentul European (PE) a fost subiectul unor modelări teoretice şi studii empirice extensive, un număr din ce în ce mai mare de cercetători studiind organizarea legislativă a PE şi comportamentul de vot al membrilor săi (MPE). Primele studii având ca obiect Parlamentul au subliniat, în mod oarecum izbitor, că, în ciuda caracterului multinaţional al Parlamentului, cel mai bun determinant

Mark A. Pollack

26

al comportamentului de vot al MPE nu este cetăţenia, ci „grupul de partid” al acestuia, diferitele grupuri parlamentare demonstrând o coeziune extraordinar de ridicată în cazul voturilor prin apel nominal. Mai mult, s-a constatat că aceşti MPE îşi disputau alegerile şi acordau voturile într-un „spaţiu de chestiuni” bidimensional, incluzând nu numai familiara dimensiune a naţionalismului/supranaţionalismului, ci şi, în special, o dimensiune mai tradiţională, „internă”, a dihotomiei stânga-dreapta. Poate şi mai important, aceşti cercetători au arătat că PE poate fi studiat din ce în ce mai mult ca un „parlament normal”, ai cărui membri votează în mod previzibil şi coerent într-un spaţiu politic dominat de concurenţa familiară dintre partidele de stânga şi cele de dreapta (Tsebelis şi Garrett 2000; Kreppel 2001; Hix, Noury şi Roland 2007).

Spre deosebire de această literatură bogată cu privire la PE, literatura alegerii raţionale referitoare la Consiliul de Miniştri s-a axat până de curând pe chestiunea relativ restrânsă a puterii de vot a statelor membre în temeiul diverselor reguli de adoptare a deciziilor. Cu toate acestea, în ultimii ani, studiile privind Consiliul au cunoscut o renaştere, datorată parţial disponibilităţii publice crescânde a înregistrărilor voturilor din Consiliul şi a unor date precum cele furnizate de proiectul Procesul de luare a deciziilor în Uniunea Europeană (R. Thomson et al. 2006). Această literatură înfloritoare a dus la formarea unor noi ipoteze teoretice şi noi teste empirice calitative şi cantitative asupra unor chestiuni precum puterea relativă a statelor membre ale UE la nivelul Consiliului, tiparele de coaliţie dintre statele membre în cadrul Consiliului (care par a fi divizate în mare parte în funcţie de liniile geografice sau cele nord-sud), tradiţia Consiliului privind luarea deciziilor prin consens, mai degrabă decât coaliţiile minimal câştigătoare, precum şi dovezile încă variabile privind socializarea funcţionarilor naţionali în cadrul Consiliului şi al comitetelor şi grupurilor de lucru subsidiare (a se vedea Mattila 2004; Hayes-Renshaw and Wallace 2006; şi Naurin şi Wallace 2008).

În al treilea şi ultimul rând, o literatură bogată şi în continuă creştere a încercat să modeleze în termenii alegerii raţionale şi să studieze empiric relaţiile interinstituţionale dintre Comisie (în calitate de instituţie care stabileşte agenda) şi Consiliu şi Parlament, în cadrul diferitelor proceduri legislative. În cursul anilor ‘80 şi ‘90, competenţele legislative ale PE au crescut treptat, de la „procedura de consultare”, relativ modestă şi fără consecinţe obligatorii, la crearea, în anii ’80, a procedurilor de „cooperare” şi „aviz conform” şi la crearea şi reforma, din anii ’90, a „procedurii de co-decizie”. Această extindere a puterii legislative a PE și natura complexă a noilor proceduri legislative, au adus după sine dezvoltarea unei literaturi înfloritoare, generând mai multe dezbateri viguroase între cercetătorii alegerii raţionale cu privire la natura şi amploarea influenţei în diverse proceduri a PE, respectiv a Consiliului. Aceste studii au arătat că puterea şi impactul instituţional al PE asupra rezultatelor legislative au crescut substanţial de-a lungul timpului prin trecerea de la consultare la cooperare şi apoi la cele două versiuni ale co-deciziei descrise în Tratatele de la Maastricht şi Amsterdam (a se vedea e. g. Tsebelis et al. 2001; Hix, Noury şi Roland 2007; şi analiza în McElroy 2007). Astăzi, competenţele Parlamentului variază în funcţie de problematică şi de fundamentul din tratat pentru o anumită politică, de la influenţa limitată a procedurii de consultare la procedura revizuită de co-decizie în care Consiliul şi Parlamentul sunt acum legiuitori cu importanţă egală, iar regimul legislativ al UE este cu adevărat bicameral (Tsebelis şi Garrett 2000: 24). Câteva studii de caz din acest volum ilustrează rolul PE în procesele legislative, dar şi bugetare, ale UE.

Politica executivă: delegare şi putere discreţionară

Studiul politicii executive a UE, în special al rolului Comisiei Europene, este un aspect permanent prezent în teoria privind integrarea europeană, adepţii neofuncţionalismului şi cei ai interguvernamentalismului dezbătând de decenii rolul cauzal al funcţiei executive a Comisiei. Cu toate acestea, alegerea raţională şi analiza decident-agent au apărut în ultimul deceniu ca abordarea dominantă în studiul Comisiei şi al altor actori executivi, precum Banca Centrală Europeană şi corpul din ce în ce mai mare de agenţii ale UE (Tallberg 2007).


27

În general, aceste studii abordează două seturi specifice de întrebări. În primul rând, acestea se întreabă de ce şi în ce condiţii un grup de decidenţi (state membre) ar delega competenţe unor agenţi (supranaţionali), precum Comisia, Banca Centrală Europeană sau Curtea de Justiţie. Simplificând considerabil, studiile explicând delegarea în baza costurilor de tranzacţie susţin că statele membre decidente, ca actori raţionali, delegă competenţe organizaţiilor supranaţionale în primul rând pentru a scădea costurile de tranzacţie ale elaborării politicilor, în special permiţând guvernelor statelor membre să se angajeze credibil în acorduri internaţionale şi să beneficieze de expertiza politică relevantă oferită de actorii supranaţionali. În ciuda accentelor diferite, lucrările empirice ale acestor cercetători au demonstrat că, într-adevăr, guvernele statelor membre ale UE delegă puteri Comisiei, Băncii Centrale Europene şi Curţii de Justiţie în cea mai mare parte pentru a reduce costurile de tranzacţie ale elaborării politicilor, în special prin monitorizarea conformităţii statelor membre, clarificarea elementelor ambigue din tratatele cadru („contracte incomplete”) şi prin adoptarea rapidă şi eficientă a normelor de aplicare, care altfel ar trebui adoptate printr-un proces legislativ greoi chiar de guvernele statelor membre (Pollack 1997, 2003; Moravcsik 1998; Majone 2000a; Franchino 2004, 2007).

Mai mult, în ceea ce priveşte delegarea, adepţii instituţionalismului alegerii raţionale au acordat o atenţie semnificativă unei a doua întrebări ridicate de modelele decident-agent: ce se întâmplă dacă un agent – cum ar fi Comisia, Curtea de Justiţie sau Banca Centrală Europeană – se comportă într-un mod care deviază de la preferinţele decidenţilor?

Răspunsul la această întrebare trimite în principal la procedurile administrative pe care decidenţii le pot stabili pentru a defini ex ante domeniul de competenţă al activităţilor agenţiilor, precum şi procedurile de supraveghere care permit supravegherea ex post şi sancţionarea agenţilor devianţi. Aplicată în contextul Uniunii Europene, analiza decident-agent conduce astfel la ipoteza conform căreia autonomia agentului este de natură a varia în funcţie de domeniu şi perioadă, de preferinţele statelor membre, de distribuţia informaţiilor între decidenţi şi agenţi şi de regulile decizionale ce guvernează aplicarea sancţiunilor sau adoptarea noii legislaţii. În general, studiile empirice privind politica executivă din cadrul UE au susţinut aceste ipoteze subliniind în special semnificaţia regulilor decizionale ca un factor determinant al autonomiei executive (Pollack 1997, 2003; Tallberg 2000; Tsebelis şi Garrett 2001; Franchino 2007).

În sfârşit, cercetătorii politicii executive din cadrul UE au început să dedice din ce în ce mai multă atenţie unor fenomene relativ noi: BCE în special şi o gamă diversă de agenţii de reglementare la nivelul UE. BCE, în prezent banca centrală colectivă a zonei euro, este fără îndoială cel mai spectaculos exemplu de delegare supranaţională din istoria UE. Într-adevăr, atât cercetătorii alegerii raţionale, cât şi specialiştii UE au considerat BCE ca fiind cea mai independentă bancă centrală din lume, atât din cauza mandatelor lungi ale membrilor săi, care nu pot fi reînnoite, cât şi datorită izolării Băncii şi atribuţiilor sale, care pot fi modificate numai prin acordul unanim al statelor membre (a se vedea Capitolul 7). În acelaşi timp, statele membre ale UE au creat un număr tot mai mare de agenţii de reglementare, precum Agenţia Europeană pentru Medicamente (EMEA) şi Autoritatea Europeană pentru Siguranţa Alimentară (AESA), pe lângă mai mult de alte douăsprezece, fiecare cu propriile norme şi propriile competenţe şi responsabilităţi în procesul politicii UE (a se vedea, de exemplu, Capitolul 14 cu privire la rolul de reglementare al AESA).

Politica judiciară şi CEJ

Adepţii instituţionalismului alegerii raţionale s-au angajat şi în cercetări din ce în ce mai sofisticate cu privire la natura politicii judiciare a UE şi la rolul CEJ în procesul de integrare. Geoffrey Garrett (1992) a fost primul care, în baza analizei decident-agent, a susţinut că, în calitate de agent al guvernelor membre ale UE, Curtea era obligată să urmeze interesele celor mai puternice state membre. Aceste state membre,

Mark A. Pollack

28

afirma Garrett, înfiinţaseră CEJ ca pe o modalitate de soluţionare a problemelor legate de contractarea incompletă şi de monitorizarea conformităţii cu obligaţiile UE şi acceptau în mod raţional jurisprudenţa CEJ, chiar în cazul în care deciziile le erau nefavorabile, datorită unui interes pe termen lung în aplicarea dreptului UE. Într-o asemenea situaţie, argumentau Garrett şi Weingast (1993: 189), CEJ ar putea identifica „puncte focale construite” între mai multe rezultate de echilibru, dar era improbabil ca aceasta să decidă împotriva preferinţelor statelor membre puternice ale UE, după cum sugeraseră Burley şi Mattli (1993) într-un faimos articol bazat pe teoria neofuncţionalistă.

Alţi cercetători au susţinut cu tărie că modelul lui Garrett supraestima mecanismele de control aflate la dispoziţia statelor membre puternice şi uşurinţa sancţionării unei Curţi pline de activitate, care a fost mult mai autonomă decât sugerează Garrett. Aceste opinii sugerează că CEJ a putut duce procesul de integrare juridică mult dincolo de preferinţele colective ale guvernelor membre, pe de o parte datorită costurilor ridicate ale statelor membre în anularea sau nerespectarea deciziilor CEJ şi, pe de altă parte, faptului că CEJ are aliaţi puternici sub forma petenţilor individuali şi a instanţelor naţionale, care trimit Curţii sute de cazuri pe an prin procedura „acţiunii pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare” prevăzută la articolul 234 TCE (fostul articol 177 CEE) (Weiler 1994; Mattli şi Slaughter 1995, 1998; Stone Sweet şi Caporaso 1998; Stone Sweet şi Brunell 1998a, 1998b; Alter 2001). Potrivit Stone Sweet şi Caporaso (1998: 129), „trecerea la supremaţie şi efect direct trebuie înţeleasă ca o acţiune curajoasă” a Curţii.

Mai recent, astfel cum subliniază Lisa Conant (2007b), literatura cu privire la CEJ şi integrarea juridică a trecut gradual de la aspectul tradiţional al relaţiei CEJ cu guvernele naţionale la studierea celorlalţi interlocutori ai CEJ, mai ales a instanţelor naţionale care trimit majoritatea cauzelor aflate pe rolul CEJ şi a petenţilor individuali care folosesc dreptul comunitar pentru a-şi atinge scopurile în cadrul sistemelor juridice naţionale. Aceste studii au problematizat şi căutat să explice relaţia complexă şi ambivalentă dintre CEJ şi instanţele naţionale, precum şi diversele strategii procesuale ale petenţilor cu sau fără experienţă în faţa instanţelor (Mattli şi Slaughter 1998; Alter 2001; Conant 2002). Atât aceste studii, cât şi altele au demonstrat complexitatea integrării juridice a CEJ, relaţiile dintre actorii politici şi juridici supranaţionali, naţionali şi subnaţionali, precum şi limitele dreptului comunitar în contextele juridice naţionale.

Către o ştiinţă normală?

Cercetătorii UE au abordat astfel studiul elaborării politicilor utilizând instrumentele teoretice ale politicilor comparate, modelele formale şi informale preluate din teoria alegerii raţionale, precum şi un angajament pozitivist către o testare empirică sistematică. Literatura rezultată din acest demers, deşi uneori foarte abstractă şi inaccesibilă cititorului obişnuit, a dus la o mai bună înţelegere a elaborării politicilor UE, a rolurilor şi influenţei Comisiei, Consiliului, Parlamentului şi Curţii, precum şi a relaţiei dintre instituţiile UE şi interlocutorii naţionali şi subnaţionali ai acestora. Mai mult, odată cu crearea şi diseminarea unor baze de date noi, posibilitatea testării şi falsificării sistematice a teoriilor va creşte cu siguranţă în anii următori, transformând UE într-o arenă din ce în ce mai promiţătoare pentru practica „ştiinţei normale”.


29

Perspectiva guvernanţei: ue drept comunitate politică

Până acum, se poate concluziona cu uşurinţă din acest capitol că istoria teoretizării UE este o progresie lineară de la teoriile relaţiilor internaţionale către teoriile politicilor comparate. O asemenea concluzie ar fi totuşi înşelătoare. Cercetătorii din domeniul relaţiilor internaţionale continuă să teoretizeze şi să desfăşoare cercetări empirice cu privire la procesul integrării europene, funcţionarea instituţiilor UE şi rolul UE în cadrul ordinii globale (a se vedea Capitolul 18). La fel de important, aceste abordări coexistă în prezent cu o a treia abordare, etichetată în mod tipic „perspectiva guvernanţei”, care se bazează atât pe RI, cât şi pe politicile comparate şi care consideră că UE nu este nici o organizaţie internaţională tradiţională, nici un „sistem politic” intern, ci mai degrabă un sistem nou apărut de „guvernanţă fără guvern”.

Perspectiva guvernanţei nu reprezintă o teorie unică cu privire la UE sau integrarea europeană, ci mai degrabă o grupare de teorii înrudite care subliniază teme comune (Jachtenfuchs 2001, 2007; Jachtenfuchs şi Kohler-Koch 2004). Hix (1998) a contrapus şcoala guvernanţei cu alternativa sa raţionalistă/comparativă/pozitivistă, susţinând că perspectiva guvernanţei constituie o agendă de cercetare distinctă în patru privinţe.

În primul rând, perspectiva guvernanţei teoretizează guvernanţa UE ca fiind non-ierarhică, mobilizând reţele de actori atât publici cât şi privaţi, care se angajează în eforturi de deliberare şi soluţionare a problemelor, atât prin instituţii informale, cât şi prin cele formale. În al doilea rând, practicienii perspectivei guvernanţei sunt suspicioşi cu privire la modelele „standard”, susţinând necesitatea unui nou vocabular care să surprindă trăsăturile distincte ale guvernanţei la nivelul UE (Schmitter 1996; Eriksen şi Fossum 2000: 2; Bache şi Flinders 2004: 2). În al treilea rând, cercetătorii din domeniul guvernanţei UE subliniază deseori (deşi nu întotdeauna) capacitatea UE de a promova „deliberarea” şi „persuasiunea” – un model de elaborare a politicilor în care actorii sunt deschişi la schimbarea convingerilor şi preferinţelor lor, şi în care argumentele pot conta la fel sau poate mai mult decât puterea de negociere (Risse 2000). În al patrulea rând, teoreticienii guvernanţei exprimă în mod frecvent o preocupare normativă cu privire la „deficitul democratic” din UE, mulţi punând accentul pe potenţialul UE ca „democraţie deliberativă” (Joerges 2001a).

Literatura privind „guvernanţa” astfel definită a explodat în ultimii ani (Jachtenfuchs 1995; Scharpf 1999; Jachtenfuchs 2001; Hooghe şi Marks 2001; Jachtenfuchs şi Kohler-Koch 2004; Bache şi Flinders 2004; Jachtenfuchs 2007). În această privinţă, ne concentrăm pe cinci aspecte cheie: (1) noţiunea de „guvernanţă”; (2) aplicarea timpurie a acesteia în contextul UE, în cadrul literaturii privind „guvernanţa multi-nivel” şi reţelele de politici; (3) o literatură în creştere privind „europenizarea” atât a statelor membre existente, cât şi a noilor statele membre şi a ţărilor candidate; (4) o literatură substanţială cu privire la capacitatea de guvernanţă a statelor membre şi a instituţiilor UE şi problemele de legitimitate cu care se confruntă acestea din urmă; şi (5) un set nou şi inovator de afirmaţii cu privire la UE ca proces de „supranaţionalism deliberativ” capabil să rezolve aceste dileme normative.

Guvernare fără guvern

În critica formulată de Hix (1998), perspectiva guvernanţei este prezentată ca o abordare sui generis, tratând UE ca fiind fundamental diferită de alte sisteme politice, necesitând astfel abordări teoretice noi, diferite de cele „standard”. Cu toate acestea, literatura privind guvernanţa UE se sprijină mult pe conceptul (conceptele) de guvernanţă elaborat(e) de cercetătorii din domeniile politicilor comparate şi relaţiilor internaţionale.

Mark A. Pollack

30

În domeniul politicilor comparate, termenul de guvernanţă a apărut din ce în ce mai frecvent, dar cu definiţii şi accente diferite—astfel, Rod Rhodes (1996) identifică cel puţin şase utilizări distincte ale termenului în literatură. Totuşi, cei mai radicali teoreticieni ai guvernanţei consideră că guvernele contemporane nu au cunoştinţele şi informaţiile necesare pentru a rezolva probleme economice şi sociale complexe, guvernanţa trebuind astfel definită într-un sens mai larg ca reprezentând interacţiunile negociate ale actorilor publici şi privaţi într-o anumită arenă de politici. În această perspectivă, societatea modernă este „radical descentrată”, iar guvernul este numai unul dintre numeroşii actori ai acestui proces mai extins de guvernanţă socio-economică (Kooiman 1993). Astfel, în opinia lui Rhodes (1996: 660), guvernanţa – care trebuie diferenţiată de guvernare – are loc prin intermediul reţelelor organizate de actori publici şi privaţi care „orientează” politica publică spre scopuri comune.

Cercetătorii în domeniul relaţiilor internaţionale au îmbrăţişat din ce în ce mai mult noţiunea de „guvernanţă fără guvern”, Rosenau (1992: 4) şi alţii sugerând că problemele internaţionale pot fi „guvernate” de diferite tipuri de reţele, inclusiv reţelele „transguvernamentale” ale administraţiei centrale de nivel inferior sau actori judiciari care interacţionează peste frontiere cu omologii lor străini (Slaughter 2004) şi reţelele „transnaţionale” de actori privaţi care formează un fel de „societate civilă globală” (Wapner 1996). Această abordare a guvernanţei, care pune accentul asupra „orientării” politicii publice a UE de către reţele de actori privaţi şi publici, a câştigat o acceptare largă în studiile asupra UE, în special în studiul „guvernanţei multi-nivel” şi a reţelelor de politici.

Guvernanţă multi-nivel şi reţele de politici în cadrul ue

Conform celor mai multe opinii (Jachtenfuchs 2001; Bache şi Flinders 2004: 3), perspectiva guvernanţei aplicată în contextul UE îşi găseşte originile, cel puţin parţial, în lucrările lui Gary Marks (1992, 1993) cu privire la crearea şi punerea în aplicare a fondurilor structurale ale UE. Opunându-se adepţilor interguvernamentalismului, Marks argumenta că funcţionarea fondurilor structurale din anii ‘80 şi ‘90 oferea probe în favoarea unei imagini foarte diferite a UE, una în care guvernele centrale pierdeau din puterea de control, atât în favoarea Comisiei (care juca un rol cheie în conceperea şi aplicarea fondurilor), cât şi a autorităţilor locale şi regionale din fiecare stat membru (cărora li s-a acordat un rol de „parteneriat” în planificare şi aplicare). Argumentând în acest sens, Bache şi Flinders (2004: 3) arătau că Marks şi colegii săi puneau un accent dublu, pe de o parte pe interdependenţa „multi-nivel” a administraţiilor teritoriale la nivel european, naţional şi subnaţional şi, pe de altă parte, pe dezvoltarea unor noi reţele de politici public-private care transcend toate trei nivelurile.

Studiile ulterioare asupra fondurilor structurale ale UE au pus sub semnul întrebării afirmaţiile empirice cu vaste implicaţii ale lui Marks, arătând în special că guvernele statelor membre ale UE au jucat un rol central în reformele succesive ale fondurilor şi că aceste state membre au rămas „gardieni” eficienţi, controlând incursiunile Comisiei şi ale autorităţilor subnaţionale în domeniul rezervat în mod tradiţional suveranităţii statale (Pollack 1995; Bache 1998; a se vedea şi Capitolul 10). În urma acestor contestări, susţinătorii perspectivei guvernanţei multi-nivel au cedat în faţa influenţei mai variate, nuanţate a politicilor UE privind guvernanţa teritorială, documentând modul în care guvernele naţionale şi-au menţinut rolurile de control în anumite ţări, precum Marea Britanie şi Grecia, în timp ce altele au fost martorele unui „imens transfer de autoritate” de la guvernele naţionale spre zona europeană şi spre administraţiile subnaţionale şi regionale într-un număr considerabil de state, precum Franţa, Italia, Spania şi Belgia (Hooghe 1996; Hooghe şi Marks 2001; Bache şi Flinders 2004).

Alţi cercetători s-au concentrat pe aspectele orizontale sau de reţea ale integrării europene, bazându-se pe teoria reţelelor pentru a descrie şi explica funcţionarea reţelelor transnaţionale şi transguvernamentale, care pot varia de la „comunităţile de politici” relativ închise, cuprinzând actori publici şi privaţi din


31

domenii precum cercetarea şi dezvoltarea tehnologică, la „reţelele de problematici”, mai deschise şi mai permeabile, predominante în domenii precum reglementarea de mediu (Peterson şi Bomberg 1999; Peterson 2009). În plus, această guvernanţă sub formă de reţea a fost accentuată şi mai mult în ultimul deceniu prin crearea unor reţele formale şi informale ale autorităţilor naţionale de reglementare, în domenii precum reglementarea sectorului financiar şi politica în domeniul concurenţei (a se vedea Capitolul 6; pentru o discuţie generală asupra reţelelor de politici în UE, a se vedea şi Capitolul 3).

europenizare

O ramură din ce în ce mai semnificativă a tradiţiei guvernanţei multi-nivel examinează fenomenul „europenizării”, adică procesul prin care instituţiile şi politicile UE influenţează instituţiile şi politicile naţionale din diversele state membre. În termeni generali, aceste studii datează din anii ‘70, când un număr redus de cercetători a examinat felul în care apartenenţa la UE a influenţat instituţiile politice şi politicile publice naţionale (a se vedea, de exemplu, H. Wallace 1973). În cursul anilor ‘90, studiul europenizării a devenit o industrie artizanală, un număr din ce în ce mai mare de studii încercând să explice atât procesul de europenizare, cât şi variaţia semnificativă a rezultatelor observată atât în statele membre, cât şi în diverse domenii. Într-o formulare cu larg impact, Cowles, Caporaso şi Risse (2001) au sugerat că amploarea europenizării ar trebui să fie produsul comun al: (1) presiunilor de adaptare care decurg din „ajustarea” variabilă dintre instituţiile şi politicile UE şi cele naţionale şi (2) al variabilelor interne, inclusiv numărul de puncte de veto instituţionale („veto points”) şi culturile organizaţionale şi politice integrate în cadrul instituţiilor naţionale existente. La rândul lor, aceste teorii au stat la baza unei literaturi de specialitate în creştere asupra punerii în aplicare „pe teren” a politicilor UE în diverse state membre, o temă ce continuă să fie disputată şi prea puţin studiată (a se vedea, de exemplu, Falkner et al. 2005, Hartlapp şi Falkner 2008; a se vedea, de asemenea, Capitolul 3).

Ulterior, cercetătorii au schiţat mecanisme raţionaliste şi constructiviste alternative prin care UE ar putea influenţa politicile naţionale—în primul rând prin limitarea opţiunilor naţionale, în al doilea rând prin inducerea unor norme noi şi prin remodelarea identităţilor şi preferinţelor naţionale (Kelley 2004; Börzel şi Risse 2007). Mai recent, Frank Schimmelfennig şi Ulrich Sedelmeier (2002, 2005a) au condus echipe de cercetători care au testat ipoteze raţionaliste şi constructiviste alternative cu privire la efectul aderării la UE în noile state membre. Aceştia găsesc unele dovezi privind o învăţare a politicilor şi o socializare conduse de la nivelul UE, astfel cum au fost anticipate de modelele constructiviste, dar conţinutul şi calendarul reformelor politicilor din noile state membre sugerează că cel mai mare impact al UE a rezultat dintr-o condiţionare explicită de către aceasta, un mecanism raţionalist clasic.

un deficit democratic?

O a treia ramură majoră a perspectivei guvernanţei asupra UE s-a dezvoltat din literatura europeană de economie politică a anilor ‘80 şi ‘90, fiind asociată unor cercetători precum Wolfgang Streeck (1998) şi Fritz Scharpf (1999). Multe dintre aceste lucrări analizează şi întreprind o critică normativă asupra UE care ar submina autonomia şi capacitatea de guvernanţă internă a statelor membre prin „integrare negativă”, în timp ce eşuează în încercarea de a institui o capacitate de guvernanţă care să fie atât substanţială, cât şi legitimă din punct de vedere democratic la nivelul supranaţional al UE. De obicei, această critică este formulată în două etape.

Mark A. Pollack

32

În primul rând, se susţine că reglementările privind piaţa internă a UE şi deciziile CEJ au erodat, invalidat sau înlocuit din ce în ce mai mult reglementările sociale naţionale, periclitând astfel obiectivele sociale şi preferinţele exprimate democratic de către electoratele naţionale şi organele legislative. Mai mult, se susţine că, de cele mai multe ori, chiar în cazul în care legislaţia comunitară şi jurisprudenţa CEJ lasă neatinse legislaţia, regimurile fiscale şi programele de protecţie socială naţionale, reglementările privind libera circulaţie pot lansa un proces de concurenţă legislativă în care guvernele naţionale se confruntă cu presiuni în sensul ajustării reglementărilor naţionale, pentru a le face mai atractive capitalului mobil. Aceasta poate duce la o „cursă în jos”, guvernele naţionale concurând pentru scăderea sarcinii fiscale şi a dificultăţilor cu caracter normativ pentru întreprinderile în cazul cărora există riscul să se mute în alte jurisdicţii. Recenta adoptare a euro şi limitările impuse deficitelor bugetare naţionale cuprinse în Pactul de stabilitate şi de creştere al UE ar fi limitat şi mai mult autonomia naţională, privând statele de instrumentele de politică fiscală ce s-au dovedit eficiente în trecut în urmărirea scopurilor economice şi sociale (a se vedea Capitolul 7). Potrivit susţinerilor lui Claus Offe (2000), acquis-ul comunitar (corpul de norme şi legi adoptate de UE) ameninţă în prezent acquis-ul național al statelor cu o puternică democraţie liberală şi al statelor sociale bine dezvoltate. Amploarea şi caracterul acestei presupuse curse în jos rămân discutabile, Scharpf (1999) şi alţii recunoscând că amploarea dereglementării concurenţiale pare să varieze sistematic în funcţie de domeniu. În orice caz însă, perspectiva subminării reglementărilor naţionale şi a statelor sociale ridică o serie de provocări analitice şi normative însemnate.

Această provocare la adresa guvernanţei naţionale ridică o a doua întrebare, şi anume: dacă această cursă în jos poate fi evitată, iar democraţia recâştigată la nivelul UE. În această privinţă, mulţi dintre cei care participă la această dezbatere sunt pesimişti, indicând: natura distantă şi opacă a procesului de luare a deciziilor la nivelul UE, rolul important al funcţionarilor aleşi în mod indirect în Consiliul de Miniştri şi al funcţionarilor numiţi ai Comisiei Europene; slăbiciunea PE şi caracterul secundar al alegerilor pentru acesta; preferinţa tratatelor pentru liberalizarea pieţelor, în defavoarea reglementărilor sociale (Williams 1991; Scharpf 1999; Greven 2000). Mai mult, chiar dacă aceste defecte instituţionale ale tratatelor UE ar fi abordate, Joseph Weiler (1995) a sugerat că Europa nu are un demos, un grup de oameni uniţi printr-un spirit de comunitate sau „de apartenenţă” care ar putea reprezenta baza democraţiei la nivelul UE. Alţi cercetători, care scriu din perspectiva teoriei critice (Manners 2007) şi a teoriei feministe (Prügl 2007) semnalează alte provocări la adresa legitimităţii UE, punând sub semnul întrebării locul puterii publice în Uniune, includerea preocupărilor oamenilor indiferent de clasă, sex, etnie şi impactul atât negativ, cât şi pozitiv al politicilor publice ale UE. Din toate aceste motive, susţin teoreticienii guvernanţei, UE se confruntă cu un „deficit democratic” şi o profundă criză de legitimitate.

O mare parte din literatura privind guvernanţa este dedicată propunerilor de creştere a răspunderii democratice şi a capacităţii de guvernanţă a Uniunii. În timp ce, în trecut, instituţiile UE se bazaseră în primul rând pe „legitimitatea ieşirilor” (i.e. eficienţa sau popularitatea efectelor politicilor UE), în prezent sunt multe apeluri în favoarea unor reforme care ar mări „legitimitatea intrărilor” (i.e. răspunderea democratică a instituţiilor UE în faţa electoratului).

În literatură putem identifica trei direcţii distincte de reformă: constituţionalizare, parlamentarizare şi deliberare. Prima şi cea mai modestă dintre propuneri este „constituţionalizarea”, însemnând crearea unor reguli de ansamblu şi a unor controale procedurale care ar asigura niveluri minime de transparenţă şi participare publică la elaborarea politicilor UE. Andrew Moravcsik (2002), de exemplu, a sugerat că tratatele existente ale UE (faţă de propusul tratat constituţional care a fost respins în 2005) conţin deja suficiente instrumente de asigurare a echilibrului instituţional pentru a aborda preocupările privind legitimitatea democratică a UE în cadrul limitelor circumscrise ale competenţelor sale.

Cu toate acestea, criticii legitimităţii democratice a UE susţin că aceste măsuri de siguranţă sunt insuficiente pentru a asigura o Uniune Europeană deschisă şi receptivă la cetăţenii săi. În acest context, a doua direcţie de reformă propusă, parlamentarizarea, ar implica inter alia mărirea competenţelor


33

legislative şi bugetare ale PE, întărirea grupurilor parlamentare la nivelul UE, creşterea relevanţei problematicii UE (în locul celor naţionale) în alegerile europene şi subordonarea Comisiei faţă de Parlament, precum în sistemele parlamentare naţionale din Europa (Hix 2008b). Cu toate acestea, unii critici au pus la îndoială modelul parlamentar, sugerând că o astfel de abordare ar putea exacerba, mai degrabă decât ameliora, criza de legitimitate a UE, supunând pe termen lung comunităţile naţionale, demoi, unei poziţii minoritare într-o Uniune de douăzeci şi şapte sau mai multe state (Weiler 1995) şi ameninţând independenţa sau neutralitatea Comisiei Europene (Majone 2000b).

Pentru aceste motive, din ce în ce mai mulţi autori au sugerat un al treilea model pentru UE, respectiv o „democraţie deliberativă” în care cetăţenii sau cel puţin reprezentanţii acestora ar delibera colectiv în căutarea celei mai bune soluţii pentru problemele comune.

argument, persuasiune şi „orientare deliberativă”

Această accentuare a deliberării, ca o trăsătură caracteristică a elaborării politicilor UE, provine în mare parte din opera lui Jürgen Habermas (1985, 1998), a cărui teorie privind acţiunea comunicativă a fost adaptată la studiul relaţiilor internaţionale şi al guvernanţei UE. Principala aserţiune a abordării, popularizată de Risse (2000) în domeniul relaţiilor internaţionale, este că nu există două, ci trei „logici ale acţiunii sociale”, respectiv: logica consecinţelor (sau a maximizării utilităţii), evidenţiată de teoreticienii alegerii raţionale, logica adecvării (sau a comportamentului de respectare a regulilor) asociată teoriei constructiviste şi o „logică a argumentării”, derivată în mare parte din teoria acţiunii comunicative a lui Habermas.

În logica lui Risse privind argumentarea (2000: 7), actorii politici nu negociază pur şi simplu în baza unor preferinţe fixe şi a puterii lor relative, ci ei pot şi să „argumenteze”, punând sub semnul întrebării propriile credinţe şi interese, şi printr-o atitudine deschisă la persuasiune şi forţa unui argument mai bun. În opinia multor teoreticieni ai democraţiei, aceste procese argumentative duc la promisiunea unei „democraţii deliberative” dezirabile din punct de vedere normativ, în care actorii societali se angajează într-o căutare colectivă sinceră a adevărului şi a celei mai bune politici publice disponibile, în care chiar şi cei care pierd aceste dezbateri acceptă rezultatul în virtutea participării lor la procesul deliberativ şi datorită înţelegerii argumentelor principiale prezentate de concetăţenii lor (Elster 1998; Bohman 1998).

În ciuda presupuselor beneficii ale acestei democraţii deliberative, Risse (2000: 19-20) recunoaşte că raţionalitatea argumentativă autentică este posibilă numai în baza unui set destul de restrictiv de precondiţii care să includă, în special:

• existenţa unei perspective comune oferite de un grad ridicat de instituţionalizare internaţională în respectivul domeniu;

• incertitudinea intereselor şi/sau necunoaşterea situaţiei de către actori; şi• instituţii internaţionale bazate pe relaţii non-ierarhice ce permit interacţiuni dense în condiţii

informale de tipul reţelelor.Aceste condiţii nu sunt în nici un caz îndeplinite întotdeauna în politica internaţională. Cu toate

acestea, când sunt prezente, cercetătorii constructivişti anticipează că actorii internaţionali se vor angaja în argumentare, mai degrabă decât în negociere.

În ultimii ani, în cadrul studiului asupra UE s-a acordat o atenţie extraordinară promisiunii deliberării, în special de către cercetătorii aflaţi în căutarea unei noi baze normative pentru o Uniune Europeană legitimă din punct de vedere democratic (Joerges 2001a; Eriksen şi Fossum 2000, 2003). Studiile empirice asupra deliberării se confruntă cu obstacole metodologice semnificative în realizarea distincţiei între argumentare şi negociere sau între acţiune comunicativă autentică şi „pălăvrăgeală” (Checkel 2001; Magnette 2004: 208). În ciuda acestor dificultăţi, cercetătorii UE au identificat

Mark A. Pollack

34

promisiunea deliberării în trei forumuri ale UE: comitetele de comitologie, Convenţia Constituţională din 2003- 2004 şi mecanismele „noii guvernanţe” ale „metodei deschise de coordonare” (MDC) a UE. În primul rând, Christian Joerges şi Jürgen Neyer (1997a, 1997b) susţin că aceste comitete de comitologie oferă un forum în care experţii naţionali şi supranaţionali se întâlnesc şi deliberează în căutarea celor mai bune sau mai eficiente soluţii la probleme comune de politici, pe baza normelor informale, a argumentelor corecte şi a dezideratului consensului. Cu toate acestea, criticii pun sub semnul întrebării atât baza empirică a afirmaţiei, remarcând faptul că dovezile privind deliberarea în astfel de comitete rămân parţiale şi vagi (Pollack 2003: 114-45) precum şi valoarea normativă a deliberărilor comitetelor care au loc în mare parte în spatele uşilor închise (Zürn 2000).

O a doua arenă europeană identificată ca scenă promiţătoare pentru deliberare a fost Convenţia privind viitorul Europei, care s-a reunit în 2003 pentru a analiza modificarea tratatelor UE şi a propus un proiect de constituţie, cu toate că, din nou, dovezile unei deliberări autentice, spre deosebire de negocierea în baza unor interese fixe, rămân neclare şi controversate (Maurer 2003a; Closa 2004; Magnette 2004).

În al treilea rând, promisiunea deliberării a fost subliniată şi de cercetătorii MDC, metodă codificată şi aprobată de Consiliul European de la Lisabona din martie 2000. Aceasta este o formă neobligatorie de coordonare a politicilor, bazată pe stabilirea colectivă a unor orientări de politici, obiective şi standarde de calitate, împreună cu un sistem de „evaluare între egali”, desfăşurată în mod periodic în care guvernele statelor membre prezintă programele naţionale partenerilor din UE pentru a fi analizate şi comentate (a se vedea Capitolul 4). MDC rămâne controversată atât la nivel politic, cât şi la nivelul comunităţii academice (a se vedea Capitolul 12). Pentru mulţi comentatori, MDC oferea un mijloc flexibil de abordare a problemelor comune de politici fără a invada domeniile sensibile ale suveranităţii naţionale, reprezentând o „a treia cale” între comunitarizare şi guvernanţa pur naţională, precum şi un test potenţial al deliberării habermasiene (Hodson şi Maher 2001; Scott şi Trubek 2002). Totuşi, studii empirice atente au mai temperat cel puţin afirmaţiile mai îndrăzneţe ale susţinătorilor MDC. Unii cercetători au argumentat că, în ceea ce priveşte chestiunile sensibile din punct de vedere politic, reprezentanţii naţionali recurg la prezentarea unor poziţii naţionale fixe, angajându-se în mod clar în negociere mai degrabă decât într-un comportament argumentativ (a se vedea, de exemplu, Jacobsson şi Vifell 2003; Jobelius 2003; Borrás şi Jacobsson 2004; De la Porte şi Nanz 2004; şi Capitolul 12).

Guvernanţă legitimă?

Abordarea guvernanţei în UE se bazează atât pe politicile comparate, cât şi pe relaţiile internaţionale, şi ridică întrebări importante din punct de vedere analitic şi normativ cu privire la funcţionarea reţelelor UE de politici, transformarea şi europenizarea variabilă a instituţiilor şi politicilor naţionale, legitimitatea democratică a UE ca sistem politic şi perspectiva unei elaborări deliberative a politicilor la nivelul UE. Cu siguranţă, perspectiva guvernanţei nu este lipsită de deficienţe sau critici şi chiar susţinătorii acesteia recunosc faptul că rămâne mai mult o constelaţie de afirmaţii înrudite decât o teorie coerentă şi unitară. Mai mult, în termeni empirici, se poate argumenta că elaborarea analitică şi normativă a perspectivei guvernanţei a cunoscut un ritm mai rapid decât studiile empirice necesare pentru evaluarea plauzibilităţii afirmaţiilor sale. Cu toate acestea, cercetătorii guvernanţei UE au făcut progrese semnificative în formularea unei agende de cercetare şi în prezentarea mai multor probe empirice şi a unor afirmaţii mai nuanţate despre schimbarea teritorială, europenizare şi deliberare într-o Uniune extinsă.


Concluzii

În 1972, Donald Puchala i-a asemuit pe teoreticienii integrării UE cu orbii care ating un elefant, fiecare venind în contact cu o parte diferită a acestuia şi descriind un animal foarte diferit. În prezent, teoriile privind UE sunt chiar mai diverse, cuprinzând trei abordări distincte, însoţite de dezbateri vii care au loc atât în cadrul, cât şi între toate cele trei perspective. Metafora lui Puchala sugera relativa imaturitate şi slăbiciune a teoriei integrării precum şi caracterul parţial al concluziilor acesteia. Există însă şi interpretare mai optimistă a nenumăratelor teorii care încearcă să explice funcţionarea UE şi scopul integrării europene.

Ultimul deceniu de studii asupra UE a fost martorul unei retrageri cel puţin parţiale a teoretizărilor grandioase asupra procesului de integrare în favoarea unei serii de întrebări intermediare cu privire la o varietate de subiecte, incluzând funcţionarea proceselor legislative, executive şi judiciare ale UE, perspectiva socializării sau deliberării în instituţiile UE, efectele integrării europene asupra instituţiilor şi politicilor naţionale, precum şi o gamă largă de alte chestiuni. La rândul lor, aceste întrebări mai delicate au impulsionat cercetătorii să realizeze teste empirice din ce în ce mai sofisticate asupra diverselor lor ipoteze, înlocuind dezbaterile „metateoretice” sterile cu strângerea atentă şi perseverentă de date empirice care ne permit să alegem cu o precizie sporită între teoriile concurente aparţinând tuturor celor trei tradiţii. Implicaţiile acestor teorii pentru înţelegerea procesului politicilor UE sunt analizate pe larg de Alasdair Young în Capitolul 3.

notă:1 Acest capitol se bazează pe versiunea anterioară mai cuprinzătoare prezentată în ediţia a cincea a acestui volum. Autorul doreşte să mulţumească lui Helen Wallace şi Alasdair Young pentru comentariile lor excelente asupra acestei versiuni. Orice deficienţe şi omisiuni rămase sunt responsabilitatea autorului.

LECTURI SUPLIMENTARE

Introduceri excelente în teoriile integrării europene pot fi găsite în textul clar şi concis al lui Rosamond (2000), precum şi în eseurile lui Jørgensen, Pollack şi Rosamond (2007) şi Wiener şi Diez (2009). Keeler (2005) şi Jupille (2005) oferă analize edificatoare şi complete ale tendinţelor din literatura ultimelor cinci decenii, în special cea americană. E. Haas (2004 [1958]) rămâne locus classicus în ceea ce priveşte neofuncţionalismul, iar Hoffman (1966) textul fundamental pentru interguvernamentalism. Pentru evoluţiile mai recente, vezi Moravcsik (1998) şi Moravcsik și Schimmelfennig (2009) privind interguvernamentalismul liberal, Pollack (2009) în ceea ce priveşte instituţionalismul şi Risse (2009) şi Jupille, Caporaso şi Checkel (2003) pentru constructivism. Hix (2005) trece cu măiestrie în revistă abordările de politici comparate privind diversele aspecte ale elaborării politicilor UE. Literatura privind guvernanţa rămâne extrem de diversă, dar analize utile sunt oferite de Scharpf (1999), Hooghe şi Marks (2001) şi Jachtenfuchs (2007).

Haas, E. B. (2004) [1958], The Uniting of Europe (Stanford, CA: Stanford University Press); retipărit în 2004 de Notre Dame University Press.

Hix, S. (2005), The Political System of the European Union, ediţia a doua (Basingstoke: Palgrave Macmillan).Hoffmann, S. (1966), ‘Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation-State and the Case of Western

Europe’, Daedalus, 95/3: 862-915.

35

36

Hooghe, L. şi Marks, G. (2001), Multi-Level Governance and European Integration (Lanham, MD: Rowman & Littlefield).

Jachtenfuchs, M. (2007), ‘The European Union as a Polity (II)’, în K. E. Jørgensen, M. A. Pollack şi B. Rosamond (coord.) (2007), The Handbook of European Union Politics (Londra: Sage), 159-73.

Jørgensen, K. E., Pollack, M. A. şi Rosamond, B. (coord.) (2007), The Handbook of European Union Politics (Londra: Sage).

Jupille, J. (2005), ‘Knowing Europe: Metatheory and Methodology in EU Studies’, în M. Cini şi A. Bourne (coord.), Palgrave Advances in European Union Studies (Basingstoke: Palgrave Macmillan), 209-32.

Jupille, J., Caporaso, J. A. şi Checkel, J. (2003), ‘Integrating Institutions: Rationalism, Constructivism, and the Study of the European Union’, Comparative Political Studies, 36/1-2: 7-40.

Keeler, J. T. S. (2005), ‘Mapping EU Studies: The Evolution from Boutique to Boom Field 1960-2001’, Journal of Common Market Studies, 43/3: 551-82.

Moravcsik, A. (1998), The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht (Ithaca, NY: Cornell University Press).

Moravcsik, A. şi Schimmelfennig, F. (2009), ‘Liberal Intergovernmentalism’, în A. Wiener şi T. Diez (eds.), European Integration Theory, a doua ediţie (Oxford: Oxford University Press), 67-87.

Pollack, M. A. (2009), ‘The New Institutionalism and European Integration’, în A. Wiener şi T. Diez (eds.), European Integration Theory, a doua ediţie (Oxford: Oxford University Press), 125-43.

Risse, T. (2009), ‘Social Constructivism and European Integration’, în A. Wiener şi T. Diez (eds.), European Integration Theory, a doua ediţie (Oxford: Oxford University Press), 144-61.

Rosamond, B. (2000), Theories of European Integration (Basingstoke: Palgrave). Scharpf, F. W. (1999), Governing in Europe: Democratic and Effective? (Oxford: Oxford University Press).Wiener, A. şi Diez, T. (2009) (eds.), European Integration Theory, a doua ediţie (Oxford: Oxford University

Press).

Mark A. Pollack

Download - 2.Teoretizarea elaborarii politicilor

Top Related