dotacije nevladinim filebulevar despota stefana 10/23 11000 beograd za izdavača jasna filipović...

Dotacije nevladinim organizacijama u budžetima opština i gradova 2007–2010.

Finansijska održivost civilnog društva Srbije

Linija 481

w w w . c r n p s . o r g . r s

Projekat su finansijski podržali Institut za održive zajednice (ISC) i Fond za otvoreno društvo, Srbija

Dotacije nevladinim organizacijama u budžetima opština i gradova 2007–2010.

©

Finansijska održivost civilnog društva Srbije

Linija 481

Dotacije nevladinim organizacijama u budžetima opština i gradova 2007–2010.Finansiranje NVO iz budžeta u Srbiji

©u budžetima opština

©u budžetima opština i gradova 2007–2010.©i gradova 2007–2010.

EdicijaFinansiranje NVO iz budzeta u SrbijiLinija 481

IzdavačCentar za razvoj neprofitnog sektoraBulevar despota Stefana 10/2311000 Beograd

Za izdavačaJasna Filipović

UredniciIvana StevanovićZoran Marković

Tiraž500 primeraka

DizajnGoran Ratković

ŠtampaFour Print, Beogradwww.4print.rs

Beograd, maj 2011.

Projekat su finansijski podržali Institut za održive zajednice (ISC) i Fond za otvoreno društvo, Srbija

© Centar za razvoj neprofitnog sektorawww.crnps.org.rs

©Projekat su finansijski podržali Institut za održive zajednice (ISC) i ©Projekat su finansijski podržali Institut za održive zajednice (ISC) i Fond za otvoreno društvo, Srbija©Fond za otvoreno društvo, Srbija

Sadržaj

Uvodne napomene 5

Analiza linije 481 U opštinama i gradovima 7 1. Razlozi, ciljevi i metodologija analize 7 2. Rezultati analize 9 3. Komentari rezultata i zaključci 11

Miroslav Mitrović: Linija 481 u budžetima lokalnih vlasti – jedan pogled iznutra 13

Jasna Filipović: Linija 481 u budžetima lokalnih vlasti - pogled iz ugla nevladinih organizacija 20

Prilog broj 1 – konto 481 prema Pravilniku 29

©lokalnih vlasti – jedan pogled iznutra

©lokalnih vlasti – jedan pogled iznutra

Jasna Filipović: Linija 481 u budžetima lok©Jasna Filipović: Linija 481 u budžetima lok

Uvodne napomene

Publikacija koja je pred Vama druga je u nizu od tri priručnika koji su nastali kao deo projekta “Linija 481” koji CRNPS realizuje od 2007. godine. Istražujući na koji način i u kom iznosu se u Republici Srbiji dodeljuju sredstava za nevladine organizacije, pokušali smo da javnosti, a pre svega organizacijama civilnog društva, pružimo relevantne informacije o finansiranju NVO u Srbiji u periodu od 2007. do 2010. godine. Nadamo se da ćemo na ovaj način uspeti da doprinesemo formulisanju novih inicijativa javnog zagovaranja koje se odnose na cilj projekta „Linija 481“, a to je – transparentnije planiranje i dodeljivanje sredstava iz budžeta za programe NVO.

U ovoj publikaciji su, po prvi put, iznete inicijative javnog zagovaranja koje se odnose na lokalni nivo finansiranja NVO. Nastale su kao rezultat analize budžetskih izdvajanja u 167 gradova i opština koji su tokom 2009. i 2010. godine dodeljivali sredstva nevladinim organizacijama iz budžetske linije 481. Kako su u vreme pripreme ove publikacije još uvek prikupljani podaci za 2010. godinu, to se pretežni deo analize odnosio na izdvajanja u okviru linije 481 u 2009. godini. Međutim, već letimičan pregled prikupljenih podataka za 2010. godinu upućuje na zaključak da se praksa finansiranja NVO na lokalnom nivou nije značajno izmenila, mada je Zakon o udruženjima stupio na snagu oktobra 2009. godine. Iako je bilo za očekivati da će primena novog zakona otpočeti tokom 2010. godine na svim nivoima i izmeniti dosadašnju praksu finansiranja NVO iz budžeta, ovo očekivanje se nije obistinilo.

S obzirom na značaj finansiranja programa/projekata NVO iz budžeta za finansijsku održivost civilnog društva Srbije, namera nam je da do kraja 2011. godine izdvajanja za NVO iz budžeta gradova, opština i AP Vojvodine učinimo dostupnim javnosti, kao što smo to uradili sa dotacijama nevladinim organizacijama iz republičkog budžeta. Informacije o izdvajanjima iz budžeta republike se mogu naći u bazi CRNPS pod nazivom „NVO finansirane iz budžeta 2008-2010.“ na web stranici http://www.crnps.org.rs/nvobudzet. Baza obuhvata sve pojedinačne dobitnike sredstava iz budžetske linije 481, republičke organe koji su isplaćivali sredstva iz ove linije, kao i iznose pojedinačnih dotacija u poslednje tri godine.

Inicijative javnog zagovaranja iznete u ovoj publikaciji, predstavljene su javnosti na konferenciji za novinare održanoj u maju 2011. godine u Beogradu. Tom prilikom

©U ovoj publikaciji su, po prvi put, iznete inicijative javnog zagovaranja koje se ©U ovoj publikaciji su, po prvi put, iznete inicijative javnog zagovaranja koje se odnose na lokalni nivo finansiranja NVO. Nastale su kao rezultat analize budžetskih ©odnose na lokalni nivo finansiranja NVO. Nastale su kao rezultat analize budžetskih

6

predstavljena je i baza NVO finansirane iz budžeta 2008-2010. kao i treća publikacija – Pravni osnov za dotacije nevladinim organizacijama. Time je zaokružena najvažnija faza realizacije programa CRNPS Finansijska održivost civilnog društva Srbije koja je, pored prikupljanje i analize podataka koji se tiču dodeljivanje sredstava iz budžeta za programe NVO, imala za cilj pokretanje najšire moguće debate o efikasnosti, prioritetima i naročito efektima koji treba da budu postignuti upotrebom javnih sredstava. Verujemo da samo jasan uvid u način na koji se upravlja novcem poreskih obveznika može da pokrene argumentovan razgovor o ostvarenom javnom dobru, stepenu dobre uprave i odgovornosti prilikom trošenja budžeta.

©

Analiza linije 481 u opštinama i gradovima

1. Razlozi, ciljevi i metodologija analize

Sve inicijative javnog zastupanja koje je sproveo CRNPS imale su dva jedinstvena cilja:

1) veći stepen transparentnosti dodeljivanja i trošenja budžetskih sredstava iz budžeta Republike Srbije, AP Vojvodine i lokalnih samouprava namenjenih za “dotacije nevladinim organizacijama” i

2) pristup budžetskim sredstvima pod jednakim uslovima organizacijama civilnog društva (obaveza raspisivanja konkursa).

Radi ostvarenja prvog cilja, predložena je diverzifikacija linije 481.

Radi ostvarenja drugog cilja, predlažemo reklasifikaciju grupe rashoda u okviru kategorije 481 izbacivanjem sintetičkog konta 481991 - dotacije ostalim neprofitnim institucijama. Na taj način bi se obezbedilo, makar u kontnom planu, razdvajanje onih organizacija koje su formirali građani i koje se temelje na slobodi udruživanja i zovu se nevladine organizacije jer to i jesu, od onih koje je osnovala država, koje se redovno finansiraju iz budžeta, i koje ni po kom osnovu nisu i ne mogu biti svrstane u nevladine organizacije.

Kako je sistematskim monitoringom linije 481 već ustanovljeno da se sredstva troše i za namene koje se po opisu ili po primaocu ne uklapaju u obim korisnika i namene definisane kontom 481 – dotacije nevladinim organizacijama i odgovarajućim propisima, sledeći korak u unapređenju transparentnosti korišćenja sredstava bila je analiza onih izdvajanja koja ni po kom osnovu ne pripadaju ovoj budžetskoj liniji.

Drugim rečima, cilj je bio da se kvantifikuje koliko sredstava i po kojim osnovama „nije trebalo“ da se finansira sa linije 481. Dobijeni podaci i zaključci daće dodatne

© 1) veći stepen transparentnosti dodeljivanja i trošenja budžetskih sredstava iz © 1) veći stepen transparentnosti dodeljivanja i trošenja budžetskih sredstava iz budžeta Republike Srbije, AP Vojvodine i lokalnih samouprava namenjenih za “dotacije ©budžeta Republike Srbije, AP Vojvodine i lokalnih samouprava namenjenih za “dotacije

Linija 481 Dotacije nevladinim organizacijama u budžetima opština i gradova 2007–2010.8

argumente u aktivnostima CRNPS za poboljšanje regulative i njenog sprovođenja u finansiranju organizacija civilnog društva Srbije.

Analiza je izvršena na podacima za 167 gradova i opština za 2009. godinu. Budući da su podaci uglavnom dobijeni u štampanom obliku, što je isključivalo mogućnost automatizovane obrade podataka, bilo je potrebno mnogo vremena da se ovi podaci analiziraju i prebace u elektronsku formu.

Pored raznih metodoloških nedoumica i problema, analiza je omogućila definisanje tri vrste troškova koji ne bi trebalo da budu finansirani sa linije 481:

Primalac je organizacija koja nije NVO

Osnovni kriterijum za izdvajanje onoga „što ne treba“ da bude u kontu 481 je izveden iz samog naziva konta 481 – Dotacije nevladinim organizacijama. Organizacija, odnosno pravno lice se kod nas može osnovati na osnovu dva zakona: Zakona o preduzećima i Zakona o udruženjima. Član 2, stav 1. Zakona o udruženjima definiše udruženje kao:

Udruženje, u smislu ovog zakona, jeste dobrovoljna i nevladina nedobitna organizacija zasnovana na slobodi udruživanja više fizičkih ili pravnih lica, osnovana radi ostvarivanja i unapređenja određenog zajedničkog ili opšteg cilja i interesa, koji nisu zabranjeni Ustavom ili zakonom.

U skladu sa tim, korisnik sredstava sa linije 481 ne bi trebalo da bude organizacija čiji je osnivač država (bilo kojeg nivoa vlasti) ili dobitna organizacija (preduzeće, preduzetnik).

U okviru organizacija koje nisu NVO, posebno su izdvojene:

• Privredne organizacije (DOO, AD, preduzetnici...)

• Mesne zajednice

• Indirektni korisnici budžeta i drugi državni organi (škole, fakulteti, zdravstvene institucije, institucije kulture, trgovinski sud, pravobranilaštvo, Nacionalna služba za zapošljavanje, Centar za socijalni rad...)

• Javna preduzeća

Primalac je fizičko lice

Iz prethodno citiranog člana Zakona sasvim je jasno da fizička lica nisu organizacije, pa samim tim isplate fizičkim licima ne bi trebalo vršiti sa konta 481.

©nevladina nedobitna organizacija zasnovana na slobodi

©nevladina nedobitna organizacija zasnovana na slobodi udruživanja više fizičkih ili pravnih lica, osnovana radi ©udruživanja više fizičkih ili pravnih lica, osnovana radi ostvarivanja i unapređenja određenog zajedničkog ili ©ostvarivanja i unapređenja određenog zajedničkog ili


Pogrešna namena sredstava

U ovoj grupi su klasifikovana sredstva za koja u okviru Kontnog plana postoje posebna konta, na primer: troškovi kancelarijskog materijala, komunalnih usluga, struje, goriva, tekuće opravke i održavanja, plaćanje po sudskim rešenjima i druga. Plaćanjem ovih troškova i sa drugih pozicija narušava integritet budžetskog sistema, obzirom da se kroz agregaciju troškova dobijaju pogrešni i neuporedivi podaci.

2. Rezultati analize

2.1. Plaćanje organizacijama koje nisu NVO

Privredne organizacije (DOO, AD, STR, Agencije...) 70.213.539,68 dinara

Mesne zajednice 34.747.657,16 dinara

Indirektni korisnici budžeta i drugi državni organi 167.238.616,37 dinara

Javna preduzeća 25.967.289,93 dinara

2.2. Pogrešna namena sredstava

Plaćanje za namene za koje postoji odgovarajuća klasifikacija u kontnom planu. Najčešći primeri su plaćanje različitih materijalnih troškova (troškovi komunalnih usluga, kancelarijskog materijala, goriva, otpremnine, zarade...).

Ukupan iznos ovakvih plaćanja je 15.729.120,70 dinara.

©©Indirektni korisnici budžeta i drugi državni organi©Indirektni korisnici budžeta i drugi državni organi


2.3. Plaćanje fizičkim licima

Ukupno isplaćeno 1.948.709,42 dinara

Grafički prikazano dobijeni rezultati izgleda ovako:

Ukupno je po različitim osnovama isplaćeno 317.892.933,26 dinara za namene ili korisnicima koje se, prema propisima, ne bi mogli izvršavati sa linije 481. U odnosu na ukupno isplaćena sredstva sa ekonomske klasifikacije koja su u 2009. godini iznosila 5.570.270.055,06 dinara to čini 5,7%.

Kada se od toga oduzmu sredstva isplaćena sportskim, političkim i verskim organizacijama koje se zajedno nalaze u okviru l inije 481 u iznosu od 3.186.522.472,05 ostaje da je za nevladine organizacije na lokalnom nivou bilo isplaćeno 2.383.747.583,01 dinar.

Pri tome iznos koji „nije trebalo“ isplatiti sa 481 predstavlja 13,3% sredstava namenjenih nevladinim organizacijama.

300.000.000,001

– Po

greš

na n

amen

a

21 –

Priv

redn

e or

gani

zaci

je

22 –

Mes

ne z

ajed

nice

23 –

Indi

rekt

ni k

orisn

ici

24 –

Javn

a pr

eduz

eća

3 –

JUpl

ate

fizič

kim

lici

ma

250.000.000,00

200.000.000,00

150.000.000,00

100.000.000,00

50.000.000,00

0,00

©

22 –

Mes

ne z

ajed

nice

©

22 –

Mes

ne z

ajed

nice


3. Komentari rezultata i zaključci

Jedan deo utrošenih sredstava je do te mere odudarao od onoga što se očekuje u budžetskoj liniji namenjenoj nevladinim organizacijama, da nije bilo moguće ne nasmejati se.

Ovde su neki od dobitnika „dotacija za NVO“ iz različitih opštinskih budžeta - u čijim smo opisima našli sledeće stavke:

- adaptacija pograničnog prelaza

- nekompromitovani intelektualci

- rekonstrukcija grobnice na Novom groblju

- zakonska obaveza

- buket cveća

- popravka putne mreže u iznosu od 10.000 dinara

- Ranko

- izgradnja regionalne deponije

- sudska rešenja

- tekuće popravke zgrada i objekata

- kompjuteri za policiju

- policijska stanica

- izrada spomen ploče povodom bombardovanja ambasade NR Kine

- italijanski konzorcijum

- porez

- zarada upravnog odbora

S druge strane, ako ozbiljnije pogledamo ove „bisere“, dolazimo do zaključka da bi oni mogli da podrže sumnju da linija 481 uistinu predstavlja ventil kroz koji je moguće da „nadležni“ usmere neki dinar po nekim svojim kriterijumima.

I na kraju, razvijajući ovu tezu, možemo se pitati i da li je ovakva situacija, na neki način, indikator demokratičnosti našeg društva. Naime, jedan od osnovnih demokratskih principa – podela vlasti između zakonodavne i izvršne na ovaj način je

©


ugrožen. Ukoliko je Skupština opštine uistinu imala nameru da sredstvima sa linije 481 finansira nevladine organizacije, onda u izvršenju nalazimo odstupanje. Prostije rečeno, imamo nenamensko trošenje sredstava i derogiranje volje Skupštine od strane izvršne vlasti i to u iznosu od 13,3 % od ukupnih sredstava.

Možda se ovako zaključivanje čini preteranim na osnovu iznosa sredstava o kojem se radi, ali budžetska disciplina, transparentnost upravljanja javnim finansijama, poštovanje zakona i fiskalna odgovornost čine temelj dobre uprave, i nisu deljivi po kontima. Možemo sa pravom postaviti pitanje šta li se onda događa na ostalim pozicijama budžeta gde su u pitanju znatno veća sredstva i dugoročniji efekti.

Što se tiče prenosa sredstava organizacijama koje nisu NVO trebalo bi imati na umu sledeće:

• Prenos sredstva indirektnim korisnicima (muzejima, bibliotekama, mesnim zajednicama, školama...) najčešće je vršen sa konta 481991 – Donacije ostalim neprofitnim institucijama. Gledajući samo ovaj konto moglo bi se pomisliti da se radi o ispravnim transferima, obzirom da su te institucije stvarno neprofitne po karakteru. Međutim, treba uzeti u obzir i hijerarhijski višu „jedinicu“ – konto 481- Dotacije nevladinim organizacijama, koji po sadržaju definiše i sve analitičke konte u okviru njega.

Moguće je da naziv tog konta, uz postojanje konta 481941 – Donacije ostalim udruženjima građana izaziva nedoumicu u smislu kakva je razlika između njih, pa bi u tom smislu trebalo razmisliti ili o dopunjavanju opisa u okviru Pravilnika o standardnom klasifikacionom okviru ili njegovog brisanja, ako se utvrdi da je suvišan.

• Plaćanje privrednim organizacijama za određene usluge vršeno je direktno, umesto transfera preko NVO. Ovakva praksa, iako konceptualno odgovara načinu trezorskog poslovanja gde se sa jednog računa vrši plaćanje za sve budžetske korisnike, ne bi mogla primeniti na slučaj linije 481. Naime, gledano prema Zakonu o obligacijama radi se o asignaciji, odnosno vrsti obračunskog, a ne gotovinskog plaćanja, na čemu insistira Zakon o budžetskom sistemu.

I pored ovoga, u analizi takve isplate nisu uzimane za „ne treba“ ukoliko se iz opisa transakcije videlo da je plaćanje izvršeno u ime NVO.

©karakteru. Međutim, treba uzeti u obzir i hijerarhijski višu „jedinicu“ – konto 481-

©karakteru. Međutim, treba uzeti u obzir i hijerarhijski višu „jedinicu“ – konto 481- Dotacije nevladinim organizacijama, koji po sadržaju definiše i sve analitičke konte ©Dotacije nevladinim organizacijama, koji po sadržaju definiše i sve analitičke konte

Miroslav Mitrović stručni saradnik CRNPS

Linija 481 u budžetima lokalnih vlasti - jedan pogled iznutra (ili kako se može povećati transparentnost finansiranja NVO u pripremi i izvršavanju budžeta)

Nesavršenosti pravnog okvira u kojem se izvršavaju dotacije nevladinim organizacijama na republičkom nivou prisutne su i na nižim nivoima vlasti.

Sa stanovišta budžetskog računovodstva, dotacije udruženjima građana pripadaju kategoriji „Ostali rashodi“ što već na početku govori o značaju koji im se u budžetu daje. Možemo se sresti i sa slučajevima u kojima se ti „ostali rashodi“ i ne razlažu na grupe rashoda koje im pripadaju (od kojih su jedna i dotacije udruženjima građana).

Prema podacima iz Biltena javnih finansija za mesec januar 2011. godine, od 176,429 milijardi dinara ukupnih izdataka budžeta opština i gradova u 2009. godini, ostali rashodi činili su 8,167 milijardi dinara ili 4,63%. Centar za razvoj neprofitnog sektora obradio je podatke o dotacijama iz budžeta lokalnih vlasti u vrednosti od oko 4,9 milijardi dinara, ili blizu 60% ukupnih ostalih rashoda.

Reč- dve o jedinstvenoj klasifikaciji

Prema zakonu o budžetskom sistemu, „Budžetski sistem čine budžet Republike Srbije, budžeti lokalne vlasti i finansijski planovi organizacija za obavezno socijalno osiguranje“, a integritet budžetskog sistema obezbeđuje se, između ostalog i, jedinstvenom budžetskom klasifikacijom. I dalje,

„Budžet se priprema i izvršava na osnovu sistema jedinstvene budžetske klasifikacije.

© u kojem se izvršavaju dotacije nevladinim © u kojem se izvršavaju dotacije nevladinim


Budžetska klasifikacija obuhvata ekonomsku klasifikaciju prihoda i primanja, ekonomsku klasifikaciju rashoda i izdataka, organizacionu klasifikaciju, funkcionalnu klasifikaciju, programsku klasifikaciju i klasifikaciju prema izvorima finansiranja…“

Šta je onda linija 481?

To je dakle grupa rashoda u okviru kategorije 480000 (Ostali rashodi) koja ima propisan naziv Dotacije nevladinim organizacijama, i koja sadrži sintetička konta, i to:

481100 - Dotacije neprofitnim organizacijama koje pružaju pomoć domaćinstvima;

481900 - Dotacije ostalim neprofitnim institucijama.

“Sintetički konto 481100 - Dotacije neprofitnim organizacijama koje pružaju pomoć domaćinstvima sadrži analitička konta na kojima se knjiže donacije neprofitnim organizacijama koje pružaju pomoć domaćinstvima, donacije u naturi neprofitnim organizacijama koje pružaju usluge domaćinstvima i donacije Crvenom krstu Srbije.

Sintetički konto 481900 - Dotacije ostalim neprofitnim institucijama sadrži analitička konta na kojima se knjiže donacije sportskim omladinskim organizacijama, donacije etničkim zajednicama i manjinama, donacije verskim zajednicama, donacije ostalim udruženjima građana i političkim strankama, donacije privrednim komorama, donacije privatnim i alternativnim školama i donacije ostalim neprofitnim institucijama.”

Integritet budžetskog sistema obezbeđuje se tako što se propisane klasifikacije koriste “u svrhe pripreme budžeta i finansijskih planova, finansijskog izveštavanja i vođenja svih evidencija u izvršenju budžeta i finansijskih planova kod korisnika sredstava.”

Slika stanja linije 481 na lokalnom nivou, koja je rezultat analize prikupljenih podataka, govori da nije baš sve tako jednostavno.

Postoji nekoliko tipičnih odstupanja od napred iznetog pravila, koja rezultiraju na isti način: podatak o visini plaćenih rashoda za dotacije nevladinim organizacijama je precenjen, što za posledicu ima to da su stvarno plaćeni rashodi i izdaci potcenjeni.

1. transfer novaca na račune budžetskih korisnika. Na primer, transferi istorijskom arhivu, biblioteci, mesnoj zajednici, turističkoj organizaciji, javnim preduzećima, redovnim školama, policijskoj upravi, raznim kancelarijama koje su unutrašnje organizacione jedinice uprave, Centru za socijalni rad, ili domu zdravlja, ne predstavljaju i ne bi trebali biti evidentirani kao dotacije nevladinim organizacijama.

2. plaćanja izvršena privrednim društvima (D.O.O., A.D. ili preduzetnicima) takođe ne predstavljaju dotacije nevladinim organizacijama. Verovatno se radi o situaciji u kojoj je privredno društvo pružilo neku uslugu, izvelo radove ili isporučilo dobra nekom formalnom ili neformalnom udruženju, a lokalni organ vlasti, iz ko zna kojih razloga, plaćanje izvršio tom privrednom društvu.

©etničkim zajednicama i manjinama, donacije verskim zajednicama, donacije ostalim ©etničkim zajednicama i manjinama, donacije verskim zajednicama, donacije ostalim udruženjima građana i političkim strankama, donacije privrednim komorama, donacije ©udruženjima građana i političkim strankama, donacije privrednim komorama, donacije


3. isplate fizičkim licima ne bi trebalo evidentirati na kontima grupe 481

Pošto se na kontima grupe 481 evidentiraju plaćanja rashoda iz obaveza po osnovu dotacija nevladinim organizacijama jasno je da napred navedeni slučajevi nisu dotacije nevladinim organizacijama.

Koji su onda razlozi za ova pogrešna evidentiranja, odnosno da li je moguće da zaposleni u finansijskim službama lokalnih vlasti čine ove greške iz neznanja?

Obratimo pažnju na propisano pravilo: „Budžet se priprema i izvršava na osnovu sistema jedinstvene budžetske klasifikacije.“

Napred opisane situacije mogu se kvalifikovati kao kršenje ovog pravila u delu koji se odnosi na izvršavanje budžeta, jer je izvršeni rashod pogrešno evidentiran. Pošto je verovatnoća da zaposleni u budžetskom računovodstvu ne znaju klasifikovati rashode mala, postavlja se pitanje: „Kako onda do tih grešaka dolazi?“ Uzrok ovoj nepravilnosti leži u pristupu prvom delu navedenog pravila: pripremi budžeta. Da li se „ostali rashodi“ planiraju sa potrebnom pažnjom? Da li se ti ostali rashodi (i u njihovom okviru „dotacije nevladinim organizacijama“) u fazi pripreme budžeta posmatraju kao deo nadležnosti jedinice lokalne samouprave, zbog koje budžetu jedinice lokalne samouprave pripadaju javni prihodi i primanja?

U nastavku ćemo se staviti u ulogu prosečnog lica odgovornog za pripremu (lokalnog) budžeta.

Nakon što je Vlada usvojila Memorandum (od ove godine biće to Izveštaj o fiskalnoj strategiji), izdaje Uputstvo za pripremu nacrta budžeta, pri čemu je pažnja usmerena na očekivani rast prihoda budžeta i, u uslovima linijskog budžeta kakav se u Srbiji promenjuje, prilagođavanju rasta rashoda tom projektovanom nivou prihoda. Pri svemu tome vodeći računa da u budžetu budu obezbeđena sredstva za bar onaj nivo servisa koji su pružani prethodne godine, a posebno za:

• Plate zaposlenih koje se finansiraju iz budžeta i

• Izvršavanje Zakonom propisanih nadležnosti lokalne samouprave.

U nastojanju da se obezbedi ravnoteža između ograničenih primanja na jednoj strani i potrebnih sredstva za rashode za zaposlene, korišćenje dobara i usluga (usluge, putovanja, ugovori, popravke, materijal), subvencije javnim preduzećima, transfere školama, socijalnu zaštitu i pribavljanje imovine (kapitalni izdaci) na drugoj strani, ostali rashodi (sa grupom 481) padaju nekako u drugi plan.

U takvoj situaciji i nedostatku primene programskog budžeta ostaje veoma malo prostora da se razmišlja o načinu na koji lokalna vlast svoje nadležnosti, recimo u oblasti socijalne zaštite može preneti na udruženje građana.

©kao deo nadležnosti jedinice lokalne samouprave, zbog koje budžetu jedinice lokalne ©kao deo nadležnosti jedinice lokalne samouprave, zbog koje budžetu jedinice lokalne samouprave pripadaju javni prihodi i primanja? ©samouprave pripadaju javni prihodi i primanja?


U najprostijim modelu prihodi se projektuju na osnovu procenjene inflacije i rasta BDP. Taj isti rast se linearno primeni na rashode tekućeg budžeta i uz minimalne korekcije budžet je spreman. U takvoj pripremi budžeta nema mesta za razmišljanje o budžetskim ciljevima i poštovanju principa efikasnosti, ekonomičnosti i efektivnosti.

Tek ozbiljniji pristup uzeće u obzir i druge faktore koji utiču na obim prihoda (rast zaposlenosti, promene propisa koji utiču na visinu prihoda), analizirati rashode i izdatke sa stanovišta razloga njihovog nastajanja, odnosno analizirajući servis koji se na taj način obezbeđuje.

U oba slučaja za rezultat imamo budžet koji će u fazi izvršavanja manje ili više odstupiti od planiranog. Zašto?

Najčešće se ovo odstupanje pravda nemogućnošću planiranja za godinu dana unapred. (A tek na srednji rok!)

Šta će nam se desiti u praksi?

Nekoliko je tipičnih rashoda koji se evidentiraju o okviru ove grupe. Izdvojimo donacije Crvenom krstu Srbije, donacije sportskim omladinskim organizacijama, donacije verskim zajednicama, donacije ostalim udruženjima građana i političkim strankama za koje je u posebnim zakon naći osnov za njihovo plaćanje. Na primer:

• Odredbama Zakona o Crvenom krstu Srbije, propisano je da za vršenje javnih ovlašćenja poverenih Crvenom krstu i ostvarivanje programa koje Crveni krst sprovodi sredstva se obezbeđuju u budžetu Republike Srbije, budžetu autonomne pokrajine i budžetu jedinice lokalne samouprave.

• Zakonom o sportu utvrđene su potrebe građana u oblast sporta za čije se zadovoljavanje sredstva obezbeđuju u budžetu lokalne samouprave (stari), odnosno potrebe i interesi građana za čije se ostvarivanje obezbeđuju sredstva u budžetu jedinica lokalne samouprave, u skladu sa zakonom (novi).

• Prema Zakonu o crkvama i verskim zajednicama „Crkve i verske zajednice imaju pravo da konkurišu za dodelu sredstava za realizaciju kulturnih i naučnih programa kod nadležnih državnih organa i komisija pod istim uslovima kao i druga pravna i fizička lica. Istovremeno, nadležni državni organ i organ lokalne samouprave može da u budžetu predvidi sredstva za izgradnju, održavanje i obnovu verskih objekata, u skladu sa potrebama i mogućnostima.

• Zakonom o finansiranju političkih stranaka propisan je način finansiranja iz javnih izvora redovnog rada političkih stranaka i troškova izborne kampanje.

Prema rezultatima analize rashoda linije 481 u lokalnim budžetima u 2009. godini, objavljenim u decembru prošle godine, napred navedeni rashodi čine 56% ukupnih

©Crvenom krstu Srbije, donacije sportskim omladinskim organizacijama, donacije ©Crvenom krstu Srbije, donacije sportskim omladinskim organizacijama, donacije verskim zajednicama, donacije ostalim udruženjima građana i političkim strankama ©verskim zajednicama, donacije ostalim udruženjima građana i političkim strankama


rashoda grupe 481 u budžetima lokalnih vlasti za 2009. godinu. Od preostalih 43% čak 41% su dotacije ostalim neprofitnim institucijama i dotacije ostalim udruženjima građana.

• Zakon o kulturi predviđa da amaterska kulturno umetnička društva imaju status subjekta u kulturi kao i sufinansiranje njihovih programa i projekata.

• Jedna od nadležnost opštine utvrđena Zakonom o lokalnoj samoupravi je i: „pomaže razvoj različitih oblika samopomoći i solidarnosti sa licima sa posebnim potrebama kao i sa licima koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima i podstiče aktivnosti i pruža pomoć organizacijama invalida i drugim socijalno-humanitarnim organizacijama na svojoj teritoriji“.

• Konačno Zakon o udruženjima uvodi instituciju konkursa kao instrumenta za „dodelu“ sredstva „za podsticanje programa ili nedostajućeg dela sredstava za finansiranje programa koje realizuju udruženja, a koji su od javnog interesa”

Kao što vidimo lepeza pravnog osnova za dodelu sredstva za dotacije udruženjima pruža mogućnost velikom broju udruženja da za realizaciju svojih programa ili projekata očekuju (čak zahtevaju!) podršku iz budžeta.

Vodeći računa o svim udruženjima koja preživljavaju zahvaljujući podršci iz javnih sredstava, naš kreator budžeta pokušava ograničenim sredstvima obezbediti minimum za njihov opstanak. Ovakav pristup unapred je u suprotnosti sa budžetskim principima. Njegova najštetnija posledica je obezvređivane instituta konkursa, jer su još u projekcije budžeta ugrađene potrebe određenih udruženja. U takvim uslovima sprovođenje konkursa postaje bespotreban i besmislen tošak.

Međutim, i nakon što su sredstva na osnovu rezultata konkursa raspoređena u izvršavanju budžeta javiće se pritisci da se obezbede sredstva za (su)finansiranje novih (neplaniranih) projekata i programa. Istovremeno, u izvršavanju budžeta doći će do nastajanja rashoda koje iz raznih razloga (od koji je najčešći to što sredstva na drugim pozicijama jednostavno nisu planirana) nije moguće evidentirati na klasifikacijama kojima pripadaju pa je najjednostavnije takve rashode smestiti na „ostale rashode“ i to dotacije nevladinim organizacijama.

Kako inače objasniti evidentiranje transfera korisnicima budžeta na drugom nivou vlasti kao dotaciju ostalim neprofitnim organizacijama, osim:

• Taj transfer nije predviđen odlukom o budžetu (jer obično ne postoji pravni osnov) i/ ili

• Rashod se negde mora evidentirati, pa kad već nema aproprijacija, najzgodnije je na ostalim rashodima - dotacije nevladinim organizacijama.

©pruža mogućnost velikom broju udruženja da za realizaciju svojih programa ili ©pruža mogućnost velikom broju udruženja da za realizaciju svojih programa ili projekata očekuju (čak zahtevaju!) podršku iz budžeta. ©projekata očekuju (čak zahtevaju!) podršku iz budžeta.


Ovakvo opravdanje nedopustivo je u uslovima ograničenih prihoda budžeta i stalne potrebe (i deklarisanja za) ograničavanje javne potrošnje. Postavimo pitanje: „Šta nije moguće planirati na rok od godinu dana?“ Svi servisi koje lokalna vlast obezbeđuje su poznati. Pitanje je žele li se i u kojoj meri oni pružiti. Ukoliko imamo nameru u narednoj godini obezbediti novi servis jasno je da će to moći samo modifikovanjem ili odustajanjem od nekog postojećeg. Dakle pre će biti da se radi o nepristajanju izvršne vlasti na ograničenja u trošenja javnih sredstva (data budžetom), ili odbijanju da se preuzme odgovornost za realizaciju postavljenih ciljeva. Ukoliko se za neki postavljeni cilj u budžetu obezbede sredstava, a cilj se ne postigne postaviće se pitanje: zašto? Politika nosilaca izvršne vlasti ima i neke drukčije rezone. Ukoliko se recimo obezbedi određena usluga od koje će imati korist određena grupa građana, izgubiće podršku one druge grupe koja je zainteresovana za drugu uslugu.

Na kraju važno je podsetiti na vezu uspostavljenu između Zakona o budžetskom sistemu i Zakona o lokalnoj samoupravi. Ovim prvim utvrđena je namena javnih prihoda koji pripadaju lokalnoj vlasti, dok ovaj drugi definiše nadležnosti lokalne samouprave za čije se izvršavanje javni prihodi naplaćuju.

Potrebno je istaći i primer upotrebe javnih prihoda radi plaćanja dotacija sindikalnoj organizaciji opštinske uprave. (Potrebno je postaviti pitanja:1) koji ciljevi se postižu, 2) na osnovu kojih kriterijuma bi na konkursu izabrali baš tu sindikalna organizacija.)

U svakom slučaju već na primeru grupe rashoda dotacije nevladinim organizacijama uočavamo koliki je uticaj (pa i odgovornost) izvršne vlasti na način na koji se javna sredstva obezbeđuju i troše u budžetima lokalne vlasti.

Šta nam je činiti?

Bitna pretpostavka uvođenja reda u sistem javnih finansija uopšte je depolitizacija i profesionalizacija zaposlenih koji rade na poslovima budžeta.

Uticaj izvršne vlasti na položaj zaposlenih u lokalnoj samoupravi isključuje svaku mogućnost uspostavljanja valjanog sistema interne kontrole koja bi zaustavila izvršavanje naloga koji su u suprotnosti sa propisima. Za obezbeđenje ovog uslova potrebno je doneti propise o pravima zaposlenih u organima lokalne samouprave, kojima će se, s jedne strane, garantovati integritet zaposlenih, a s druge tražiti odgovornost za profesionalne greške u pripremi i izvršavanju budžeta.

Insistirati na uvođenju programskog budžeta orjentisanog na očekivane rezultate korišćenja javnih sredstva i merljive pokazatelje uspešnosti njihove realizacije.

Očekujemo da primenom programskog budžetiranja dobijemo budžete koji daju jasniju predstavu o potrebnim sredstvima, načinu na koji se ona planiraju obezbediti i njihovom rasporedu na realizaciju politika (predizbornih obećanja) vlasti. Ove politike

©organizaciji opštinske uprave. (Potrebno je postaviti pitanja:1) koji ciljevi se postižu, ©organizaciji opštinske uprave. (Potrebno je postaviti pitanja:1) koji ciljevi se postižu, 2) na osnovu kojih kriterijuma bi na konkursu izabrali baš tu sindikalna organizacija.)©2) na osnovu kojih kriterijuma bi na konkursu izabrali baš tu sindikalna organizacija.)


sadržane u usvojenim strategijama, akcionim planovima, programima i merama i otkrivaju mesto nevladinog sektora u njihovoj realizaciji i pružaju jasniju sliku o očekivanom i podržanom području delovanja.

Ali svakako najveći značaj programskog budžetiranja je u usmeravanju javnih sredstva na realizaciju aktivnosti preduzetih radi postizanja srednjoročno definisanih ciljeva i na taj način preuzimanju odgovornosti za (ne)uspeh.

Naravno, osim ako programski budžet ne shvatimo isključivo kao udovoljavanje nekom zahtevu, a ne kao našu potrebu.

©

Jasna Filipovićdirektorka Centra za razvoj neprofitnog sektora

Linija 481 u budžetima lokalnih vlasti - pogled iz ugla nevladinih organizacija (ili zašto se ne povećava transparentnost finansiranja NVO ni u pripremi, ni u izvršavanju budžeta)

U tekstu koji prethodi ovom, jasno se može uočiti nekoliko važnih činjenica koje upravo zbog njihove važnosti vredi ponoviti:

1. Sa stanovišta budžetskog računovodstva, dotacije udruženjima građana pripadaju kategoriji „Ostali rashodi“ što već na početku govori o značaju koji im se u budžetu daje.

2. U grupu rashoda koje smo popularno nazvali „linija 481“, a koja nosi naziv „dotacije nevladinim organizacijama“ su svrstani:

“Sintetički konto 481100 - Donacije neprofitnim organizacijama koje pružaju pomoć domaćinstvima, donacije u naturi neprofitnim organizacijama koje pružaju usluge domaćinstvima i donacije Crvenom krstu Srbije

Sintetički konto 481900 - Donacije ostalim neprofitnim institucijama sadrži analitička konta na kojima se knjiže donacije sportskim omladinskim organizacijama, donacije etničkim zajednicama i manjinama, donacije verskim zajednicama, donacije ostalim udruženjima građana i političkim strankama, donacije privrednim komorama, donacije privatnim i alternativnim školama i donacije ostalim neprofitnim institucijama.1”

1 Prilog broj 1

©


U ovoj neverovatno šarenolikoj grupi udruženja, najmanje je jasno šta je bio osnov za ovakvo grupisanje. Ako je ideja kreatora ovog „inovativnog“ konta bila da se pod pojmom „nevladine organizacije“ obuhvate organizacije civilnog društva koje su zapravo udruženja građana, nasuprot onim organizacijama koje je osnovala država, onda je ekonomsku klasifikaciju („liniju“) 481 trebalo nazvati „dotacije organizacijama civilnog društva“ ili „dotacije udruženjima građana“. Osim toga, u domaćem zakonodavstvu postoji termin „udruženja građana“ u koja, u širem smislu reči, spadaju sve vrste organizacija koje se finansiraju iz linije 481. Ipak, u budžetu se ne koristi ovaj termin, čak se ne koristi ni termin organizacije civilnog društva, koji je inače uobičajen u literaturi i u konkursima koje raspisuju donatori, nego baš onaj koji nije obuhvaćen ni jednim zakonom, a to je nevladine organizacije.

To nas dovodi do drugog pitanja, a to je ko su to „nevladine organizacije“ u budžetu. Ako su to udruženja koja su osnovali građani radi ostvarivanja nekog zajedničkog cilja i promocije nekih zajedničkih vrednosti, onda se ponovo postavlja pitanje zašto se u istom kontu (ili liniji) nalaze i organizacije koje osnovala država i koje ni po kom osnovu ne mogu biti nevladine organizacije. Ovde se pre svega misli na „ostale neprofitne organizacije“ jer se iz linije 481 pod ovim nazivom finansiraju muzeji, istorijski arhivi, redovne škole, biblioteke, mesne zajednice, turističke organizacije, javna preduzeća, a nađu se tu i transferi policijskoj upravi, raznim kancelarijama koje su unutrašnje organizacione jedinice uprave, Centru za socijalni rad, ili domu zdravlja, što nikako ne može biti evidentirano kao nevladine organizacije. A za sve ove institucije postoje drugi razdeli u budžetu i nema nikakvog osnova da se finansiraju iz linije 481, niti da se vode kao nevladine organizacije.

U tom smislu, možda bi više puta predlagana reklasifikacija grupe rashoda u okviru kategorije 481 trebalo da počne upravo sa izbacivanjem sintetičkog konta 481991 - dotacije ostalim neprofitnim institucijama, jer bi se na taj način obezbedilo, makar u kontnom planu, razdvajanje onih organizacija koje su formirali građani i koje se temelje na slobodi udruživanja i zovu se nevladine organizacije jer to i jesu, od onih koje je osnovala država, koje se redovno finansiraju iz budžeta, i koje ni po kom osnovu nisu i ne mogu biti svrstane u nevladine organizacije.

U prilog ovom predlogu govori i još jedna važna činjenica koja je pomenuta u prethodnom tekstu, a to je struktura onih koji se na lokalnom nivou finansiraju iz linije 481, a kojima tu ni po kom osnovu nije mesto:

• privredna društva (najrazličitija D.O.O., A.D. ili razni drugi preduzetnici). Nevladine organizacije su neprofitna, nestranačka, dobrovoljna udruženja građana koja nastaju radi zadovoljenja nekih zajedničkih potreba u lokalnoj zajednici, državi ili regionu. Drugi nazivi za nevladine organizacije su: udruženja građana, organizacije civilnog društva, dobrovoljne organizacije i neprofitne organizacije. Neprofitni karakter ovih organizacija kao jedna od njihovih dominantnih osobina, doprineo je upotrebi još jednog termina – neprofitni sektor – po kome se organizacije civilnog društva odnosno

©organizacije, javna preduzeća, a nađu se tu i transferi policijskoj upravi, raznim ©organizacije, javna preduzeća, a nađu se tu i transferi policijskoj upravi, raznim kancelarijama koje su unutrašnje organizacione jedinice uprave, Centru za socijalni ©kancelarijama koje su unutrašnje organizacione jedinice uprave, Centru za socijalni


udruženja građana bitno razlikuju i od državnog i od privrednog tj. profitnog sektora. Stoga, profitna udruženja, bez obzira na vrstu delatnosti koju obavljaju, ne treba da stoje u liniji 481, niti da se iz nje finansiraju;

• različita fizička lica koja svake godine nalazimo u budžetima opština u okviru linije 481, a koja svakako nisu, niti mogu biti udruženje građana ili nevladina organizacija, te ne postoji apsolutno nikakav osnov da se finansiraju iz linije koja se zove „dotacije nevladinim organizacijama“.

• indirektni budžetski korisnici – najčešće istorijski arhivi, biblioteke, mesne zajednice, muzeji, turističke organizacije, javna preduzeća, redovne škole, domovi zdravlja. Sve ove institucije su indirektni budžetski korisnici koji je osnovala država za zadovoljenje nekih opštih zajedničkih potreba. Kakve god te potrebe bile i koliko god korisne za građane, sve ove ustanove imaju druge razdele u budžetu iz kojih im je obezbeđeno redovno finansiranje iz budžeta, pa ne postoji ni jedan osnov zašto bi bile finansirane i iz linije 481 - „dotacije nevladinim organizacijama“, niti da se vode kao nevladine organizacije.

Vredi još jednom napomenuti da se pored gore pobrojanih najčešćih indirektnih budžetskih korisnika koji se finansiraju kao nevladine organizacije, u liniji 481 na lokalnom nivou mogu naći i transferi policijskoj upravi, raznim kancelarijama koje su unutrašnje organizacione jedinice uprave, Centru za socijalni rad, ili domu zdravlja.... A za sve ove institucije postoje drugi razdeli u budžetu i nema nikakvog osnova da se finansiraju iz linije 481, niti da se knjiže kao nevladine organizacije jer to nisu i ne mogu biti ni po jednom osnovu.

I da zaključimo, ako je osnivač država na bilo kom nivou - lokalnom, pokrajinskom ili republičkom, onda to nije nevladina organizacija i ne treba da stoji na istom kontu sa onim udruženjima koja su osnovali građani i što jeste nevladina organizacija.

Odnos države prema nevladinim organizacijama sa aspekta finansiranja njihovog rada

Po pitanju finansiranja nevladinih organizacija iz budžeta, novi Zakon o udruženjima, koji je stupio na snagu 22. oktobra 2009. godine, predviđa budžetsko finansiranje i za aktivnosti udruženja, što je takođe u skladu i sa preporukama Saveta Evrope i EU iz te oblasti. U članu 38 Zakona o udruženjima se navodi:

„Sredstva za podsticanje programa ili nedostajućeg dela sredstava za finansiranje programa (u daljem tekstu: program) koje realizuju udruženja, a koji su od javnog interesa obezbeđuju se u budžetu Republike Srbije.

©Vredi još jednom napomenuti da se pored gore pobrojanih najčešćih ©Vredi još jednom napomenuti da se pored gore pobrojanih najčešćih koji se finansiraju kao nevladine organizacije, u liniji 481 na ©koji se finansiraju kao nevladine organizacije, u liniji 481 na

lokalnom nivou mogu naći i transferi policijskoj upravi, raznim kancelarijama koje su ©

lokalnom nivou mogu naći i transferi policijskoj upravi, raznim kancelarijama koje su


Vlada, odnosno ministarstvo nadležno za oblast u kojoj se ostvaruju osnovni ciljevi udruženja dodeljuje sredstva iz stava 1. ovog člana na osnovu sprovedenog javnog konkursa i zaključuje ugovore o realizovanju odobrenih programa.

Pod programom od javnog interesa iz stava 1. ovog člana naročito se smatraju programi u oblasti: socijalne zaštite, boračko-invalidske zaštite, zaštite lica sa invaliditetom, društvene brige o deci, zaštite interno raseljenih lica sa Kosova i Metohije i izbeglica, podsticanje nataliteta, pomoći starima, zdravstvene zaštite, zaštite i promovisanja ljudskih i manjinskih prava, obrazovanja, nauke, kulture, informisanja, zaštite životne sredine, održivog razvoja, zaštite životinja, zaštite potrošača, borbe protiv korupcije, kao i humanitarni programi i drugi programi u kojima udruženje isključivo i neposredno sledi javne potrebe.

Vlada uređuje bliže kriterijume, uslove, obim, način, postupak dodele, kao i način i postupak vraćanja sredstava iz stava 1. ovog člana, ukoliko se utvrdi da udruženje dobijena sredstva ne koristi za realizovanje odobrenih programa“.

Odredbe st. 1 - 4. ovog člana shodno se primenjuju i na sredstva koja se udruženjima dodeljuju iz budžeta autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave.

Udruženja koja su iz budžeta Republike, odnosno autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave dobila sredstva za realizovanje programa od javnog interesa najmanje jedanput godišnje čine dostupnim javnosti izveštaj o svom radu i o obimu i načinu sticanja i korišćenja sredstava i taj izveštaj dostavljaju davaocu sredstava.

Udruženje je obavezno da sredstva iz stava 1. ovog člana koristi isključivo za realizovanje odobrenih programa“.

Pomenuti Zakon o udruženjima (posebno citirani član 38) trebalo bi da omogući da pravni osnov za dodeljivanje „dotacija nevladinim organizacijama“ bude vidljiv (na osnovu sprovedenog javnog konkursa), argumentovan (jasno postavljeni ciljevi konkursa, način selekcije i procedure odlučivanja), da je od javnog interesa i da je ugovor osnov za dobijanje sredstava za realizaciju programa.

Iz analize izvršenja linije 481 u 2010. godini na lokalnom nivou, nije moguće utvrditi u kojoj meri je poštovan Zakon o udruženjima, posebno deo koji se tiče obaveze raspisivanja konkursa. Pošto su podzakonski akti, koji bi trebalo da „prate“ zakon i omoguće njegovu punu primenu još uvek u pripremi, nije ni postojala obaveza lokalnih samouprava da poštuju zakon. Ipak, više od 50% opština i gradova raspisivalo je konkurse za NVO u 2010. godini.

©Odredbe st. 1 - 4. ovog člana shodno se primenjuju i na sredstva koja ©Odredbe st. 1 - 4. ovog člana shodno se primenjuju i na sredstva koja se udruženjima dodeljuju iz budžeta autonomne pokrajine i jedinica ©se udruženjima dodeljuju iz budžeta autonomne pokrajine i jedinica


Međutim nisu samo podzakonski akti zakasnili u odnosu na Zakon o udruženjima. Ni postojeći kontni plan nije prilagođen novom zakonu, tako da „stara“ klasifikacija koja obuhvata organizacije koje ne podležu Zakonu o udruženjima važi i za udruženja koja sredstva mogu dobiti isključivo na osnovu konkursa. Ovo upućuje na orvelovsku situaciju u kojoj smo „svi mi jednaki, samo što su neki malo jednakiji“.

Drugim rečima, imali Zakon o udruženjima ili ne, praksa dodeljivanja sredstava iz ekonomske klasifikacije 481- „dotacije nevladinim organizacijama“ se neće ni lako, ni brzo promeniti. Tako će najveći pojedinačni dobitnik iz linije 481 – Srpska pravoslavna crkva, na koju se, kao ni na ostale verske zajednice ne odnosi Zakon o udruženjima, kao što se ne odnosi ni na sportska udruženja koja su najveći grupni dobitnik sredstava iz lokalnih budžeta, biti na istom kontu sa, na primer, udruženjima osoba sa invaliditetom na koje se zakon odnosi i koji moraju da konkurišu za sredstva, pišu narativne i finansijske izveštaje i redovno informišu nadležno ministarstvo o svom radu.

Ova uočena i više puta javnosti predstavljena nedoslednost u kontnom planu povodom koje je i predložena inicijativa za diverzifikaciju linije 481, odnosno razdvajanje verskih i sportskih organizacija i političkih stranaka od „ostalih“ nevladinih organizacija u kontnom planu, ostala je bez adekvatnog odgovora jedine nadležne vladine institucije za pitanja standardnog klasifikacionog okvira i kontnog plana – Ministarstva finansija.

Od podnošenja prve inicijative za izmenu kontnog plana januara 2008. godine na koju nikada nismo dobili odgovor, pa do ponovljene inicijative za diverzifikaciju linije 481 podnete Ministarstvu finansija aprila 2010. godine, zajedno sa potpisima podrške 188 NVO iz cele Srbije, prošlo je dosta vremena. Jedini odgovor koji smo ikada dobili od Ministarstva finansija je obaveštenje Uprave za trezor – Sektora za budžetsko računovodstvo i izveštavanje u kome se navodi da je inicijativa Centra za razvoj neprofitnog sektora uzeta u razmatranje, ali da „u ovom trenutku nije moguće da se vrši značajnija izmena Pravilnika“. A taj trenutak je bio 30. jul 2010. godine.

U nastavku pomenutog teksta navedeno je da je tada, 30 jula 2010. bila u toku „izrada nove Uredbe o budžetskom računovodstvu, te nakon njenog usvajanja pristupiće se usaglašavanju svih propisa na koje ova uredba ima uticaja. Ukoliko se pozitivno oceni podneta inicijativa, svakako će biti uvrštena u Predlog pravilnika o izmenama i dopunama Pravilnika o standardnom klasifikacionom okviru i kontnom planu za budžetski sistem, i ako to bude bilo potrebno, ova uprava će kontaktirati predlagača radi dobijanja dodatnih informacija.“

Do početka maja 2011. niko iz Uprave za trezor – Sektora za budžetsko računovodstvo nije kontaktirao predlagača – Centar za razvoj neprofitnog sektora, iz čega zaključujemo ili da Uredba o budžetskom računovodstvu još uvek nije završena, ili da je proces usaglašavanja u toku, ili da inicijativa za diverzifikaciju linije 481 nije pozitivno ocenjena.

U svakom slučaju, nismo kontaktirani, nismo ni obavešteni o tome da li je Uredba završena ili usaglašena, a znamo da se ništa nije promenilo. Istini za volju, teško je

©za pitanja standardnog klasifikacionog okvira i kontnog plana – Ministarstva finansija. ©za pitanja standardnog klasifikacionog okvira i kontnog plana – Ministarstva finansija.

Od podnošenja prve inicijative za izmenu kontnog plana januara 2008. godine na ©Od podnošenja prve inicijative za izmenu kontnog plana januara 2008. godine na


pretpostaviti da će u dogledno vreme i doći do neke velike promene, jer očigledno ne postoji ni politička volja da se stvari izmene, a ni posebna motivisanost zaposlenih u Ministarstvu finansija da sami sebi nametnu dodatni posao koji za rezultat možda ima, a možda i nema obezbeđivanje jasne predstave o tome ko se sve pod nazivom „dotacije za nevladine organizacije“ finansira iz budžeta, kakvo se javno dobro time postiže i koliko sredstava se iz linije 481 koristi za aktivnosti i programe koji nikakve veze nemaju sa nevladinim organizacijama u užem smislu reči.

Iako je već bilo pomenuto, podsetimo se još jednom da u grupu organizacija za koje se svake godine iz budžeta republike, autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave izdvajaju sredstva i dodeljuju kao „dotacije nevladinim organizacijama“, spadaju najrazličitije vrste organizacija koje se finansiraju po različitim pravnim osnovama. A ta činjenica je važan argument kako za pripremu, tako i za izvršenje budžeta, pa će ovde biti pobrojani samo neki od zakona koji se odnose na regulisanje načina finansiranja organizacija iz linije 481:

• Zakon o Crvenom krstu

• Zakon o sportu

• Zakonu o crkvama i verskim zajednicama

• Zakon o finansiranju političkih stranaka

• Zakon o kulturi

• Zakon o lokalnoj samoupravi

• Zakon o nacionalnim savetima nacionalnih manjina

• Zakon o zaštiti potrošača (Ministarstvo trgovine)

• Zakon o igrama na sreću – (namenska primanja budžeta iz člana 5. stav 2. ovog zakona, raspoređuju se, u iznosu od po 20%, za finansiranje Crvenog krsta Srbije, invalidskih organizacija i ustanova socijalne zaštite, socijalno-humanitarnih organizacija, sporta i lokalne samouprave).

• Zakon o udruženjima

Zašto su nam važni ovi zakoni i zbog čega bi mi kao nevladine organizacije trebalo da ih poznajemo?

Pa upravo zbog praćenja pripreme budžeta, obezbeđivanja transparentnosti budžetskog procesa i zbog praćenja izvršenja budžeta. Uzmimo, na primer, Zakon o igrama na sreću koji je važio tokom 2010. godine.

©• Zakonu o crkvama i verskim zajednicama©• Zakonu o crkvama i verskim zajednicama


Član 5 st. 2 kaže da „Deo sredstava koji je prihod budžeta Republike u iznosu od 40% (u daljem tekstu: namenska primanja budžeta), koristi se za finansiranje Crvenog krsta Srbije i drugih društvenih organizacija i udruženja građana koje sprovode programe u cilju zaštite i unapređenja položaja osoba sa invaliditetom, ustanova socijalne zaštite, socijalno-humanitarnih organizacija, sporta i lokalne samouprave.

Namenska primanja budžeta i izvršeni izdaci, radi ostvarivanja cilja iz člana 5. stav 2. ovog zakona, vodiće se odvojeno u okviru glavne knjige trezora na povezanim evidencionim kontima (u daljem tekstu: budžetski fondovi).

Budžetski fondovi se osnivaju na neodređeno vreme i njima upravljaju ministarstva nadležna za poslove: socijalne zaštite, prosvete i sporta i državne uprave i lokalne samouprave.

Izvori finansiranja budžetskih fondova su:

1) aproprijacije obezbeđene u budžetu za tekuću godinu;

2) naknade za priređivanje igara na sreću;

3) naknada za dozvolu i naknada za dobijeno odobrenje za priređivanje posebnih igara na sreću, odnosno saglasnost za priređivanje nagradne igre u robi i uslugama;

4) drugih izvora.

Svakako da je prvi korak u praćenju budžetskih izdvajanja za organizacije nabrojane u članu 5 Zakona o igrama na sreću da saznamo koliko je država prihodovala od igara na sreću u protekloj godini, koliko od toga iznosi 40% i kako su ta sredstva raspoređena u okviru budžetskih fondova.

Ono što sledi je mukotrpni deo prikupljanja podataka od nadležnih institucija, mada, i to treba reći, stvari su se u mnogome promenile nabolje u poslednjih godinu dana. Ranije je svaki drugi Zahtev za pristup informacijama od javnog značaja koji se odnosio na budžet završavao kod Poverenika za dostupnost informacijama od javnog značaja i tek na intervenciju kancelarije Poverenika dolazilo se do podataka, mada i tada ne baš potpunih.

Pet godina kasnije, tek svaki deseti zahtev završi kod Poverenika, tako da se ovaj proces prikupljanja podataka, koji je često trajao 3 do 4 meseca, uprkos zakonskoj odrednici od 15 dana za dobijanje informacija, sada sveo na mesec dana.

Po prikupljanju informacija sledi analiza i upoređivanje planiranog sa izvršenim. A posle toga nastaje problem – šta sa dobijenim informacijama.

Ako su svi iznosi tačni i 40% od igara na sreću raspodeljeno u skladu sa zakonom, da li to znači da će, na primer, organizacije osoba sa invaliditetom dobiti sredstva proporcionalno svojim aktivnostima, broju članova ili isključivo po konkursu? A to

©3) naknada za dozvolu i naknada za dobijeno odobrenje za priređivanje posebnih

©3) naknada za dozvolu i naknada za dobijeno odobrenje za priređivanje posebnih igara na sreću, odnosno saglasnost za priređivanje nagradne igre u robi i uslugama;©igara na sreću, odnosno saglasnost za priređivanje nagradne igre u robi i uslugama;


otvara sasvim novo poglavlje u finansiranju nevladinih organizacija koje se može podvesti pod temu: Šta nam je doneo novi Zakon o udruženjima?

Kako je ova tema od suštinskog značaja za finansijsku (a i svaku drugu) održivost nevladinih organizacija, ili udruženja građana (što je precizniji i sa samim zakonom usklađeniji termin), Centar za razvoj neprofitnog sektora je posvetio posebnu publikaciju ovoj temi, te stoga ovde više neće biti reči o tome.

Vratićemo se inicijativama javnog zagovaranja sa ciljem da još jedanput ponovimo šta su nevladine organizacije predlagale, a kakav je bio odgovor države - znamo.

Inicijative javnog zagovaranja na lokalnom nivou

Neki opšti zaključci koji se mogu izvući po pitanju monitoringa linije 481 u opštinskim budžetima, zasnovani su, kako na razgovorima sa predstavnicima NVO i analizi opštinskih budžeta tako i na osnovu ostvarenih rezultata koalicije za nadzor opštinskih budžeta što je doprinelo definisanju advocacy inicijativa na lokalnom nivou:

• Obavezno organizovanje javnih rasprava o budžetu u toku pripreme budžeta za narednu godinu. Javne rasprave u gradskim i prigradskim opštinama u kojima učestvuje 7-10% stanovnika te opštine primer su dobre prakse ostvarene u okviru watchdog koalicije. Posebno dobar efekat se ostvaruje kada na javnim raspravama na pitanja građana odgovaraju predstavnici javnih preduzeća i opštine. Uloga lokalne NVO je da uz pomoć predstavnika opštine i javnih preduzeća doprinese utvrđivanju dva do tri prioriteta koji će biti uvršćeni u budžet za narednu godinu kao i da listu potreba koje su građani naveli dostavi opštini. To je ujedno primer dobre prakse saradnje NVO i lokalne vlasti

• Omogućavanje mesnim zajednicama da putem finansijskih planova „konkurišu“ za sredstva iz opštinskog budžeta čime se postiže veće učešće građana u kreiranju budžeta što je jedan od stubova participativne demokratije. Primer dobre prakse koji je ostvaren u Loznici 2007. godine je bilo slanje formulara svim mesnim zajednicama sa instrukcijama za popunjavanje i navedenim datumom do kada popunjen formular treba dostaviti Odeljenju za finansije i društvene delatnosti opštine. Odziv mesnih zajednica je bio preko 95%, a u budžet za 2008. je „ušlo“ 36 inicijativa građana.

Kako su budžetska sredstva namenjena ostvarivanju javnog dobra (ili javnog interesa), bez obzira da li se radi o lokalnom, pokrajinskom ili republičkom nivou, izdvajanjem sredstava iz ekonomske klasifikacije 481 budžeta Republike Srbije, trebalo bi da se obezbedi da se “sredstva za podsticanje programa ili nedostajućeg dela sredstava za finansiranje programa koje realizuju udruženja, a koji su od javnog interesa obezbeđuju u budžetu Republike Srbije“.

©• Obavezno organizovanje javnih rasprava o budžetu u toku pripreme budžeta ©• Obavezno organizovanje javnih rasprava o budžetu u toku pripreme budžeta za narednu godinu. Javne rasprave u gradskim i prigradskim opštinama u kojima ©za narednu godinu. Javne rasprave u gradskim i prigradskim opštinama u kojima učestvuje 7-10% stanovnika te opštine primer su dobre prakse ostvarene u okviru ©učestvuje 7-10% stanovnika te opštine primer su dobre prakse ostvarene u okviru


Ako sada pokušamo da ovu jasnu i nedvosmislenu rečenicu stavimo u kontekst postojeće prakse dodeljivanja sredstava iz linije 481, onda ćemo naići na tri vrste problema:

1. sredstva se dodeljuju u okviru ministarstava od kojih ukupno 5 ima programski budžet (a 4 liniju 481) iz koga se može precizno utvrditi za koju svrhu se opredeljuju sredstva, dok ostala ministarstva imaju linijske stavke bez jasno vidljive namene korišćenja sredstava;2. neka ministarstva raspisuju konkurse za nevladine organizacije, druga unapred raspoređuju sredstva bez konkursa ili bilo kakvog objašnjenja, a najčešće se za jedan deo sredstava raspiše konkurs, a ostatak sredstva se rasporedi bez konkursa. Nepostojanje kriterijuma za dodelu „dotacija za nevladine organizacije“ dovodi u nezavidan položaj one koji ne dobijaju sredstva iz budžeta, a realizuju programe koji bi trebalo da se finansiraju iz budžeta;

3. zakonske regulative se javljaju kao dodatni problem u skoro svakoj oblasti koja se tiče linije 481 i dodeljivanja dotacija za nevladine organizacije. Iz linije 481 se finansiraju i penzije sveštenika sa Kosova i Metohije, obnova Hilandara i Savez američkog fudbala Srbije i Srpska triatlonska unija. Tu je Savez rezervnih vojnih starešina ali i Ravnogorski pokret i to u funkciji 010 „Bolest i invalidnost“. A da ne pominjemo razne fondove iz kojih se finansiraju, sportisti, sportski talenti....

Pogledamo li sta je ovakvim finansiranjem postignuto, tačnije koje je to javno dobro i javni interes zadovoljen, rezultat je nevidljiv, ne zato što ga nema, već zato što nedostaju izveštaji primaoca sredstava, uvid u zadovoljstvo krajnjih korisnika, godišnji izveštaji ministarstava, pokrajine i lokalnih samouprava.

Tako nam ostaje da sami pratimo kako napreduje obnova Hilandara za koji se i u 2009. i 2010. godini izdvajaju sredstva iz Ministarstva kulture, ostaje nam i da se pitamo zbog čega se penzije sveštenicima iz nerazvijenih područja ne izdvajaju iz Ministarstva rada i socijalne politike kao i sve druge penzije nego je za njih zaduženo Ministarstvo vera i to sa linije 481. Isto pitanje treba postaviti i za versko obrazovanje (srednje i visoko) koje se takođe finansira iz linije 481 i to sredstvima Ministarstva vera, a ne Ministarstva za obrazovanje. Naravno, ne treba zaboraviti Ministarstvo omladine i sporta koje je u isto vreme primer najbolje i najgore prakse – i opet zbog zakona. Dok je za nevladine organizacije koje se bave mladima Ministarstvo omladine i sporta raspisivalo konkurse tokom cele godine sa jasno utvrđenim prioritetima i sredstava dodelilo organizacijama koje su imale najbolje projekte, dotle su sportska udruženja nastavila da primaju novac iz istog ovog ministarstva po ranijoj praksi – bez konkursa, bez jasne namene, bez izveštaja o rezultatima i utrošenim sredstvima. S obzirom da je Zakon o sportu usvojen 2011. godine, ostaje da vidimo u kojoj meri će se dosadašnja praksa finansiranja sportskih organizacija izmeniti u 2012. godini.

©pominjemo razne fondove iz kojih se finansiraju, sportisti, sportski talenti.... ©pominjemo razne fondove iz kojih se finansiraju, sportisti, sportski talenti....

Pogledamo li sta je ovakvim finansiranjem postignuto, tačnije koje je to javno dobro ©Pogledamo li sta je ovakvim finansiranjem postignuto, tačnije koje je to javno dobro

PRILOG broj 1

Prema Pravilniku o standardnom klasifikacionom okviru i kontnom planu za budžetski sistem Republike Srbije, konto 481000 obuhvata:

481111 - Dotacije neprofitnim zdravstvenim organizacijama

481112- Dotacije neprofitnim zdravstvenim organizacijama za lečenje osoba lišenih slobode

481113- Dotacije neprofitnim zdravstvenim organizacijama za lečenje osoba nepoznatog prebivališta

481121 -Dotacije dobrotvornim organizacijama u hrani, odeći, ćebadima i lekovima za domaćinstva

481131 - Dotacije Crvenom krstu Srbije

481911 - Dotacije sportskim omladinskim organizacijama

481921 - Dotacije etničkim zajednicama i manjinama

481931 - Dotacije verskim zajednicama

481941 - Dotacije ostalim udruženjima građana

481942 - Dotacije političkim strankama

481951 - Dotacije privrednim komorama

481961 - Dotacije privatnim i alternativnim osnovnim školama

481962 - Dotacije privatnim i alternativnim srednjim školama

481969 - Dotacije ostalim privatnim i alternativnim školama

481991 - Dotacije ostalim neprofitnim institucijama

©481113- Dotacije neprofitnim zdravstvenim organizacijama za lečenje osoba ©481113- Dotacije neprofitnim zdravstvenim organizacijama za lečenje osoba

CIP - Каталогизација у публикацијиНародна библиотека Србије, Београд

336.6:061.2(497.11)"2007/2010"

DOTACIJE nevladinim organizacijama u budžetima opština i gradova 2007-2010. / [urednici Ivana Stevanović, Zoran Marković]. - Beograd : Centar za razvoj neprofitnog sektora - CRNPS, 2011 (Beograd : Four print). - 29 str. ; 24 cm. - (Finansiranje NVO iz budžeta u Srbiji ; linija 481)

"...deo projekta 'Linija 481' koji realizuje CRNPS... faza realizacije programa CRNPS Finansijska održivost civilnog društva..." --> uvodne napomene. - Tiraž 500.

ISBN 978-86-7338-017-91. Стевановић, Ивана [уредник]a) Невладине организације - Финансирање - Србија - 2007-2010COBISS.SR-ID 186669580s

©

dotacije nevladinim filebulevar despota stefana 10/23 11000 beograd za izdavača jasna filipović...

Documents