diagnóstico y propuesta sobre la administración pública

8/17/2019 Diagnóstico y propuesta sobre la administración pública

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I.- INTRODUCCION

Las relaciones entre economía y política, entendidas como ciertas

correspondencias entre la evolución de la actividad económica y el

comportamiento del proceso político, han sido inestables a lo largo de la

historia reciente. Este cambio afecta las condiciones económicas y

políticas en las que se construye la democracia, de ahí la importancia

de analizarlo.

Intuitivamente, podemos afirmar que el crecimiento económico es

una condición necesaria para el funcionamiento democrático, sin

embargo la evidencia empírica no es concluyente al respecto, porque la

desigualdad y la pobreza pueden fácilmente dar lugar al

cuestionamiento de la democracia, es decir, habrá tensión social si el

crecimiento no lleva a menor desigualdad y pobreza y la democracia

puede retroceder.

Pero, junto a ello en nuestro país se viene hablando desde hace

años de la crisis del Estado y de la necesidad de reformarla. Esta

discusión no es nueva, muy al contrario diremos que casi es eterna y

siempre aparece en el marco de los procesos electorales o cambios

gubernamentales. Para los trabajadores (servidores públicos) del

aparato del Estado este es un tema permanente ya que siempre los

gobernantes de turno han levantado propuestas en el marco de sus

reformas, las mismas que siempre han obedecido no a los intereses

nacionales, si no a los intereses del imperio y del capital.

El desafío, para el Perú y para otros países latinoamericanos, es

cómo corregir el divorcio entre crecimiento económico y mejoras

distributivas, que constituye en nuestro criterio la condición para que la

democracia funcione. Para que esto se logre es necesario contar con los

recursos económicos y con las capacidades institucionales adecuadas,

por ello se aplicó las reformas, la primera reforma en el sector

económico (orientado por el Fondo Monetario Internacional) y la


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segunda reforma de carácter institucional (impulsado por el BID y luego

por el Banco Mundial)

La segunda reforma o llamada consenso de santiago, que

monitorea el Banco Mundial exige una nueva demanda por reformas

institucionales, las que consisten en: mejorar la calidad de las

inversiones en desarrollo humano, promover el desarrollo coherente de

los mercados financieros, mejorar el marco regulatorio y legal, mejorar

la calidad del sector público y consolidar los avances de la estabilidad

macroeconómica a través del refuerzo del sector estatal, la cual se

busca implementar ahora en países de latinoamericanos, entre ellos el

Perú.

La solución a éste problema – reformar el Estado- señalan los

tecnócratas está asociado a la desorganización y que éste es producto

de trabajadores ineficientes, incompetentes e ineficaces, por lo tanto es

el servidor público el centro del problema, entonces debe ser capacitado

y evaluado constantemente, saliendo quienes no aprueben los

exámenes, lo cual es equivocado, porque el tema va más allá, es

necesario ir a la raíz del problema, si es que en verdad queremos un

nuevo Estado, que responda a los intereses del país y de la Nación, la

discusión no puede estar al margen de los problemas estructurales del

País.

Desde hace un quinquenio se esta impulsando con fuerza la

reforma en la administración publica, pretextando la modernización y la

profesionalización del aparato del Estado, de superar el desorden

existente en las diferentes entidades publicas y adecuar la normatividad

vigente a la actual Constitución Política del Estado y a las nuevas

relaciones laborales, siendo el tema de importancia para los servidores

públicos que demandan no sólo el dialogo y la participación si no

también la búsqueda del consenso para aprobar leyes trascendentales

para el País.

Éste presente documento trata de dar a conocer los lineamientos

y principales propuestas efectuados hasta la fecha por los trabajadores

del sector público, a fin de entender no sólo las estrategias y las


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exigencias de los trabajadores, si no además que tipo de reforma del

Estado quieren.

II.- ANTECEDENTES

1).- BREVE SINTESIS DE LA SITUACION POLITICA Y ECONOMICA

EN AMERICA LATINA Y MUNDIAL A FINES DE LA DECADA DE LOS

OCHENTA.-

La situación política y económica de América Latina de fines de la

década de los ochenta se presentaba de la siguiente manera:

1.1.- Políticamente.- A partir del año 1989 se sucedieron

cambios bruscos en Europa, como fue la caída del muro de Berlín y con

ella la posterior reunificación de las dos Alemanias, el derrumbamiento

o dispersión de la Unión Soviética, con ello el fin del Pacto de Varsovia,

entre otros, que puso fin a la guerra fría y a un mundo bipolar,

apareciendo como suprema potencia mundial los Estados Unidos y en

el cual habían países que buscarían un mejor posicionamiento en elescenario político mundial que se reflejaría con un asiento en el Consejo

de seguridad de la ONU, como Japón y Alemania, puesto que no sólo

querían conformarse con ser potencias económicas.

América Latina no fue ajena a esos cambios y optó por la

formación de bloques económicos y políticos, en América del Norte se

crea el NAFTA que se forma con Estados Unidos, Canadá y México, y;

América del Sur como respuesta impone el MERCOSUR, formado por

Brasil, Argentina, Uruguay, Paraguay y luego ingresaría Chile.

Por otro lado Estados Unidos sacaba lustre a su membrete de

suprema potencia mundial, impulsando y forzando llevar adelante

políticas de invasión e intervención, como sucedió en Iraq.

1.2.-Económicamente.- América Latina se incorporaba al sistema

capitalista mundial en la segunda mitad del siglo XIX, como productora

de materias primas, el liberalismo económico y el Estado de Derecho

constituían parte medular del pensamiento ideológico-político


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dominante en las sociedades industriales, a ello se sumó luego el deber

patriótico de defender el interés nacional contra los enemigos, se

proclamaron cruzadas para lograr el triunfo mundial de la ideología

capitalista o comunista, buscando ésta última una sociedad justa y de

prosperidad material. Se produjeron una serie de conflictos de baja

intensidad controlados por los Estados Unidos y la URSS, sin embargo,

no se llegó a una conflagración mundial por el miedo a la represalia

nuclear, que aseguraba la mutua destrucción de ambas superpotencias

y posiblemente de gran parte de la vida en el planeta. El uso del arma

nuclear hizo aparecer por primera vez un peligro de extinción de la

especie humana, como una sola humanidad. Este miedo fue lo que

evitó, por primera vez en cientos de años, que se recurriera a la guerra

para hacer prevalecer sociedades justas e intereses nacionales.

La guerra ideológica entre capitalistas y comunistas, durante la

segunda mitad del siglo XX, el primero impulsando el enfoque

individualista y democrático, basado en el mercado e inspirado en la

filosofía política anglosajona; y el segundo, en el enfoque colectivista y

socialista, inspirado en la filosofía política alemana, enfoques que

señalaba cómo lograr el progreso material, con un nuevo orden

económico, político y ético mundial superior, que se ofertaba a los

países en desarrollo, que eran “países con proyectos nacionales no

comple tos”.

Durante la Guerra Fría, los llamados ―países en desarrollo‖,

comenzaron a tomar valor estratégico y comprendieron la posibilidad de

aprovechar de una u otra manera el conflicto Este-Oeste, Comunistas-

Capitalistas y así tener un espacio de maniobra que les permitía lograr

apoyo económico y político de cada uno de los dos bloques para lograr

financiar su economía. Ser considerado país estratégico permitió que

muchos países sobrevivieran con favorables políticas económicas, entre

otras. Pero al finalizar la Guerra Fría estos países que no lograron

desarrollarse bajo el amparo de uno de los bloques, tuvieron que

ingresar de manera obligada a la supervisión del Fondo Monetario

Internacional, del Banco Mundial y posteriormente de la Organización


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Mundial de Comercio (OMC) para así poder insertarse en la economía

global.

Es en el transcurso del desarrollo de una reconfiguración del

orden mundial en que se comienza a hablar de la globalización y elneoliberalismo, términos que aparentan ser lo mismo sin embargo, un

análisis más cuidadoso permite reconocerlos como fenómenos

esencialmente distintos, en su caso, la globalización resulta ser un

fenómeno histórico consustancial al capitalismo; mientras que, el

neoliberalismo, es un proyecto político impulsado por agentes sociales,

ideólogos, intelectuales y dirigentes políticos con identidad precisa,

pertenecientes o al servicio de las clases sociales propietarias del capitalen sus diversas formas. La convergencia de ambos procesos, forma la

modalidad bajo la que se desarrolla el capitalismo en la época actual; y,

finalmente, se pone de manifiesto la desigualdad mediante la cual

transcurre el proceso de imposición del neoliberalismo y la

globalización.

1.2.1.- Globalización y neoliberalismo.- La

globalización, es un término abstracto que hace referencia y

define un proceso económico, social, político y cultural, a

nivel mundial, a partir del éxito de la desregulación por los

Estados de sus economías, iniciadas a mitad de los años

sesenta, que posteriormente se intensificaron después del

colapso económico que sufrieron los países socialistas, que

se iniciaron a finales de los ochentas.

La globalización, sin duda, es resultado de un proceso

determinado por la concurrencia de diversos factores

vinculados entre sí por una relación múltiple, compleja y

contradictoria, donde alguno, o algunos de ellos, en

distintos y determinados momentos pueden tener un mayor

significado que los demás pero sin llegar a ser ninguno el

determinante de las características del proceso, en tanto el


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todo no puede ser definido por las partes, ni éstas por

aquel.

Los factores que caracterizan a la globalización, son:

la expansión del sistema económico capitalista; la nuevaforma de organización territorial y política del sistema

mundial como proceso permanente (donde el Estado –

Nación es desplazado de las tareas que, tradicionalmente,

venía desempeñando); el proceso de expansión de las

empresas multinacionales y su peso específico en la

producción mundial; el desarrollo de las comunicaciones y

la rapidez con que transcurre la innovación tecnológica.

Cuando el Estado perdió eficacia para cumplir con los

fines de acumulación del capital, el libre mercado se

convirtió en la propuesta política del capital financiero

transnacional con miras a sostener y, sobre todo, apresurar

el proceso de globalización y mejorar las condiciones de la

reproducción del capital. En consecuencia, se impone una

modalidad capitalista sustentada en el libre mercado, lo

que, simultáneamente, implica cambios culturales y

políticos que responden a la imposición y desarrollo del

proyecto en su conjunto.

El desplazamiento del Estado y la imposición del

mercado en la actividad económica, tal y como previeron

correctamente distintos sectores sociales opuestos a la

privatización de las empresas públicas y de los recursos

naturales, trajo consigo formas crecientes de exclusión

social, elevó los niveles de desempleo y pobreza, además de

agudizar la polarización en sociedades que ya de por sí son

proclives a la polarización.

Al mismo tiempo, los servicios públicos como la

salud, la educación, la vivienda, la energía eléctrica, el agua

potable y, en general, todos los referidos a la seguridad


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social, al dejar de ser bienes y servicios proporcionados por

el Estado han empezado a perderse como parte de los

componentes inalienables de los derechos ciudadanos y se

han convertido en meras mercancías intercambiadas entre

proveedores privados y clientes que actúan en el mercado al

margen de cualquier consideración social y, de la

responsabilidad gubernamental de atender las necesidades

de la población, con el fin expreso de disminuir las

desigualdades sociales y regionales.

El carácter neoliberal de la globalización, fue el

sometimiento del proceso de producción, distribución,circulación y consumo al ―fundamentalismo del libre

mercado‖, así como la vida social a los valores del

individualismo, imponiéndose mediante un proceso político

dirigido por la clase dominante, o su fracción hegemónica.

Una de los argumentos que los abogados de la

globalización utilizan con mayor frecuencia, es que la

globalización en su modalidad neoliberal trae consigo una

serie de oportunidades igualitarias; sin embargo en los

hechos, sin embargo, indican todo lo contrario pues, hasta

el momento, el proceso globalizador neoliberal en ninguna

parte ha acarreado beneficios compartidos, en todo caso ha

mantenido y reforzado los aspectos esenciales del

capitalismo – la relación de producción, por ejemplo, basada

en la explotación del trabajo por el capital – , cuyo desarrollodesigual significa mantener y profundizar las diferencias

sociales y regionales que él mismo crea.

Por su parte, el sociólogo francés Alain Touraine,

apelando a la historia del desarrollo capitalista escribe: “La

afirmación de que el progreso es la marcha hacia la

abundancia, la libertad y la felicidad, y de que estos tres

objetivos están fuertemente ligados entre sí no es más que


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una ideología constantemente desmentida por la historia […]

Más aún, lo que se llama el reinado de la razón, ¿no es acaso

la creciente dominación del sistema sobre los actores, no son

la normalización y la estandarización las que, después de

haber destruido al economía de los trabajadores, se extiende

al mundo del consumo y la comunicación […] Y no es acaso

en nombre de la razón y de su universalismo como se

extendió la dominación del hombre occidental, varón, adulto

y educado sobre el mundo entero”.

De esta manera, se puede afirmar que la expansión

capitalista en su etapa de globalización neoliberal puede sercualquier cosa menos un proceso capaz de permitir mejores

niveles de bienestar para la mayor parte de la población,

logrando el pleno empleo y la igualdad en la distribución de

la renta.

Finalmente, el neoliberalismo también busca una

homogeneización cultural, es decir, para que la moda neoliberal avance

es necesario eliminar las diferencias culturales y reconocerla como la

única opción. En otras palabras, las costumbres, los hábitos y, aun, las

representaciones simbólicas de cada cultura nacional deben

desaparecer para asumir las únicas posibles, aquellas que nos permiten

una actitud de pasiva aceptación de la globalización neoliberal, en

resumen si la economía es global lo debe ser también la cultura.

El sustento de la nueva cultura única globalizada, ha dejado a un

lado el concepto de ciudadanía con el que la propia burguesía había

igualado a todos los mayores de edad (un ciudadano un voto), ha

perdido importancia frente a la noción de consumidor universal: aquel

que en Asía o América, África, Oceanía o Europa consume los mismos

bienes y servicios proveídos por empresas transnacionales. En otras

palabras, se propone la una nueva categoría cultural – económica, la de

consumidor global, cuyo status lo determina su capacidad de adquirir

bienes y servicios en el mercado.


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Al mismo tiempo, de grado o por fuerza los países empiezan a

formar regiones donde se diluye la identidad nacional, lo que provoca el

júbilo de quienes sostienen que la cultura ha de ser cosmopolita y

universal, o sólo será una mera expresión limitada y provinciana. De

esta manera, no se reconoce a las otras culturas y se les niega toda

validez pues se las considera como expresiones atrasadas y marginales

de la cultura ―global‖ hegemónica, moderna.

2).- REFORMAS APLICADAS A NIVEL MUNDIAL POR LOS

ORGANISMOS INTERNACIONALES FINANCIEROS.-

El neoliberalismo comenzó a imponerse en el mundo a partir de

una avasalladora crítica a la intervención del Estado en la economía,

que en los hechos pasaba por anular y mercantilizar los derechos

conquistados por las clases trabajadoras a lo largo de muchos años de

lucha.

El brutal ataque contra el Estado de Bienestar, emprendido por

los ideólogos neoliberales en las décadas de los setenta y ochenta, tuvo

que ver con la conversión de los derechos sociales en servicios

mercantiles que sólo pueden ser adquiridos en el mercado a los precios

fijados por la oferta y la demanda. Al afecto, se fortaleció la idea de que

el Estado resulta ineficiente para producir bienes y servicios; por tanto,

se defendió la idea de que únicamente los dueños del capital son

capaces de reconocer correctamente las señales que envía el mercado y

responder a ellas de manera eficiente, lo que garantiza no sólo el uso

más productivo de los factores de la producción, sino también producir

los bienes y servicios socialmente necesarios en la cantidad y calidad

con que los consumidores los demandan.

De esta manera, se concluía: si el mercado todo lo resuelve y,

además, lo hace de manera eficiente, el Estado nada tiene que hacer en

la actividad económica, cuya forma natural de desarrollo se encuentra

en el mercado, donde el equilibrio económico se alcanza sin necesidad

de la intervención estatal.


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El desplazamiento del equilibrio entre Estado y mercado en favor

de este último, se ha reforzado con una pertinaz ofensiva en el terreno

ideológico que, por un lado, ―sataniza‖ al Estado y, por el otro, exalta las

supuestas virtudes del mercado y su libre funcionamiento. Incluso, el

sentido común neoliberal sostiene que siempre será preferible sacrificar

la democracia al bienestar de la población (―el pueblo quiere comer y

luego ser libre‖), haciéndolas excluyentes y negando la posibilidad de

alcanzar ambas, aunque nunca se expongan las razones de tal

negación.

Declarado el Estado ineficiente, se agregaron otros agravios. A las

víctimas de la iniquidad inherente al capitalismo, se les acusó deincompetentes e incapaces de aprovechar las oportunidades que brinda

el mercado a quienes se muestren atentos a sus señales y sepan

comprenderlas y atenderlas en beneficio propio y de los demás.

Asimismo, para actuar en el mercado es preciso conocer sus

reglas y adquirir las habilidades y competencias que permitan su

adecuado diagnóstico y manejo, como la única posibilidad de alcanzar

el éxito en una sociedad donde se agudiza la competencia con y contra

los demás. En consecuencia, se exige al gobierno dejar de asumir

actitudes ―intervencionistas‖, ―paternalistas y populistas‖ que pervierten

el funcionamiento de la economía y terminan inhibiendo la iniciativa

individual. Es así como posteriormente los organismos financieros

internacionales propondrán una serie de reformas, en el cual hablan de

una reforma de primera generación o también llamada consenso de

Washington, la cual se enfoca en la intervención mediante un paquetede reformas en la vida económica de los Estados, y; la reforma de

segunda generación o consenso de Santiago, orientada a reformas de

las instituciones políticas de los Estados.

2.1).- Reformas de Primera Generación o Consenso de

Washington.- Ante lo ya descrito los organismos financieros

internacionales y centros económicos imponen un paquete de reformas

estructurales en el campo económico conocidas como el Consenso de


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Washington, que es la aplicación de política neoliberal para llevar

adelante el objetivo de un sistema capitalista mundial basado en la

libertad del mercado para operar, donde predominan los más ―aptos‖ en

una especia de ―darwinismo social‖, donde la vida social se concibe

gobernada por las leyes de la competencia y del conflicto, llevando a

una selección natural de la supervivencia del más apto y a la

eliminación del más débil.

Jhon Williamson, en noviembre de 1989 (―What Washington

Means by Policy Reform‖ que puede traducirse como ― Lo que

Washington quiere decir por reformas políticas‖); elabora un documento

de trabajo para una conferencia organizada por el Institute forInternational Economics, al que pertenece Williamsom, Este

documento, que nace de las continuas consultas del congreso y del

gobierno de los estados Unidos, del FMI y el Banco Mundial con

banqueros, ejecutivos transnacionales, especialistas, políticos y

Ministros de Finanzas, contenía una lista de diez principios de política

económica más o menos aceptadas por todo el mundo en Washington,

titulándolo el “Consenso de Washington”.

Este paquete de medidas económicas fue hecho pensando en los

países de América Latina, pero durante los años 1990 comenzó a cobró

autonomía y se constituyó en la base de lo que luego se denominaría

neoliberalismo. Posteriormente la lista inicial fue completada, ampliada,

explicada y corregida. Se ha hablado del Consenso de Washington II, y

del Consenso de Washington III, en el cual el mensaje central es: El

Libre Mercado debe regular toda la actividad económica, los Estados sólo

deben intervenir para mantener disciplina fiscal, lograr una tasa de

cambio estable, liberalizar, desregularizar, privatizar la economía y

además par flexibilizar el empleo, como única manera de tener crédito y

atraer las inversiones extranjeras .

Llegando a ser considerado por los organismos financieros

internacionales y centros económicos con sede en Washington DC como

el mejor programa económico que los países debían aplicar para


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impulsar el crecimiento, que se plasma en la aplicación de diez

instrumentos de política económica neoliberal siendo entre otros la:

Disciplina Fiscal.- No más déficit fiscal, presupuestos

balanceados; pero paradójicamente el equilibrio fiscal nunca hasido alcanzado (ni aún en los países desarrollados); ésta basado

en la disminución del gasto público, fundamentalmente en los

sectores sociales pobres y débiles, causando grandes trastornos y

deterioros en los sistemas de salud, educación, seguridad social,

etc.

Inflación.- Como parámetro central de la economía. Para los

impulsores del Consenso de Washington, las políticas de ajuste yreforma estructural tiene su origen en la crisis de la deuda. No es

de extrañar que el control de la inflación sea un asunto prioritario

para los organismos acreedores.

Prioridad en el gasto público.- La necesidad de cubrir el déficit

presenta la disyuntiva entre aumentar los ingresos fiscales o

reducir el gasto público, pero el Consenso de Washington optó

por favorecer la reducción del gasto público, no necesitándosemucha imaginación para deducir a quienes favorece esta política

y a quienes no.

Reforma Tributaria.- El aumento de ingresos vía los impuestos se

considera una alternativa a la reducción del gasto público para

paliar déficits fiscales.

Tasa de Interés.- Existen dos principios generales a los niveles de

las tasas de interés que concitan el apoyo mayoritario delConsenso de Washington; el primero es que las tasas de interés

deben ser determinadas por el mercado; y, el segundo principio

apunta a la necesidad de tasas de interés real positivas, para

incentivar el ahorro, por un lado y desalentar la fuga de capitales,

por el otro.

Privatización.- La lógica de las privatizaciones obedece a la

creencia de que la industria privada se administra más eficienteque la empresa estatal. En general, se considera que la


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privatización de empresas de propiedad estatal constituye una

fuente de ingresos de corto plazo para el Estado. En el largo plazo

se argumenta, el Estado se libera de la responsabilidad de

financiar ulteriores inversiones. La creencia en la eficiencia

superior de la de la empresa privada ha sido un dogma de fe para

el Consenso de Washington.

Reforma tributaria.- El aumento de ingreso vía impuestos se

considera una alternativa a la reducción del gasto público para

paliar deficits fiscales. Existe un amplio consenso, entre los

tecnócratas neoliberales, es el principio de que la base tributaria

debe ser amplia, mientras que la tasa tributaria marginal debe

ser moderada.

Desregulación.- Una forma de promover la competencia es

mediante la desregulación. Este proceso fue iniciado en los

Estados Unidos por la administración Carter, pero fue

profundizado durante el mandato de Reagan. Se le ha juzgado, de

manera general, como un proceso exitoso en esa nación y se ha

partido de la base que también puede producir beneficios

similares en otros países, especialmente en América Latina donde

se practicaban economías altamente reguladas, al menos en el

papel. En un buen número de países de América latina, las redes

regulatorias son administradas por burócratas mal pagados. El

potencial para la corrupción es, por lo tanto, alto.

Sin embargo, el éxito de los organismos financieros

internacionales para la aceptación por los Estados de su prédica,es gracias a su nada democrática imposición de una reforma

económica para acceder a un crédito, si un gobierno no las

aceptara se convierte en un paria mundial sin acceso al crédito

internacional. La clase política de los países pobres creen que el

severo ajuste y el violento shock para abrir su mercado nacional

eran la penitencia necesaria para salir del pecado de la pobreza y

entrar a la prosperidad, pero si bien muchos países pobres


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estabilizaron sus economías, bajaron su inflación y lograron

crecimientos económicos modestos, ello sólo sirvió para importar

más productos globales de las transnacionales o de los países del

grupo de los siete, sin lograr disminuir la pobreza. Luego de másde 12 años de aplicación del ajuste y de reformas de mercado, la

gran mayoría de los países de América Latina se encuentran

todavía en el purgatorio de las reformas neoliberales, sin lograr

salir del pecado de la pobreza y el desempleo.

2.2).- Reformas de Segunda Generación o Consenso de

Santiago.- La constatación que las reformas de primera generación no

ha dado resultado ha motivado que los organismos internacionales

tomen distancia con respecto a las políticas que ellos mismos

impulsaron. Todas estas Reformas vistas tanto a nivel de su

formulación y aplicación pero sobre todo de sus resultados económicos

concretos comenzó a producir cierto desencanto y desazón en muchos

economistas del Banco Mundial, debido a que las expectativa no era

sólo que la globalización y las reformas de primera generación

aumentaran el crecimiento económico, sino que también redujeran

significativamente la pobreza y la desigualdad. Los flujos de capital y el

crecimiento de las exportaciones debían promover el desarrollo de los

sectores intensivos en trabajo. Esto no ha ocurrido. Las reformas han

producido una disminución en los niveles de pobreza, pero ésta parece

haberse debido al declive de la inflación y a los modestos niveles de

crecimiento, antes que a las consecuencias distributivas de la

liberalización comercial y financiera, tanto que se constituyó un grupo

de tecnócratas liderados por Joseph Stiglitz, Vicepresidente del Banco

Mundial, que comenzó a mostrar las limitaciones de las

recomendaciones y plantearon lo que después se vendría a llamar las

Reformas de Segunda Generación. En el Banco Mundial han coexistido,

grosso modo, desde principios de la década del 90, dos corrientes de

pensamiento económico. Una neoliberal, adherida a los principios del


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libre mercado y al Consenso de Washington. Para ellos el crecimiento

económico traerá por sí solo el desarrollo, el bienestar social y la

superación de la pobreza, mediante la mano invisible del mercado. La

otra corriente plantea que el crecimiento económico, por sí mismo, no

lleva, necesariamente, a alcanzar las metas señaladas, por lo cual es

indispensable que existan políticas exógenas que ataquen de manera

directa los problemas de la pobreza y la distribución del ingreso. Esta

corriente no objeta las premisas económicas de la primera, lo que dice

es que, mientras la mano invisible del mercado se pone a funcionar, hay

costos sociales inevitables que son muy duros para la población pobre,

motivo por el cual debe haber una política específica para ellos,

mientras llega el chorreo que, más temprano que tarde, beneficiará no

sólo a los de arriba sino a la sociedad en su conjunto.

Así en 1998 el Presidente del Banco Mundial – James Wolfensohn-

dijo en la Segunda Cumbre de las Américas, realizada en Santiago de

Chile, que había terminado ya el Consenso de Washington sobre todo

porque había ignorado la función que podrían cumplir las instituciones

en acelerar el desarrollo económico y social de la región. Ahora la nueva

propuesta se llama segunda generación o Consenso de Santiago (debido

a que en la capital chilena se plasmó la propuesta), que busca plantear

reformas que implican cambios institucionales necesarios para lograr

tasas de crecimientos más altos y sostenibles, así como una reducción

significativa de la pobreza y presentar una estrategia para su diseño.

Las reformas de segunda generación tienen como marco teórico a

la nueva economía institucional. Dice el Banco Mundial: “Existe una

nueva demanda por reformas institucionales, las que consisten en:

Mejorar la calidad de las inversiones en desarrollo humano, promover el

desarrollo coherente de los mercados financieros, mejorar el marco

regulatorio y legal (en particular la desregulación de los mercados

laborales y el mejoramiento de la regulación para la inversión privada en

infraestructura y servicios sociales), mejorar la calidad del sector público

(incluyendo el Poder judicial) y consolidar los avances de la estabilidad

macroeconómica a través del esfuerzo del sector fiscal” .


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III.- PRESENCIA DE LA REFORMA DEL ESTADO EN EL

PERU.

Al tratar el tema de la reforma del Estado, es muy común señalar

que hace falta un rediseño profundo para hacer más efectiva la laborque tiene que cumplir en los albores de este siglo XXI, cuando ningún

país puede darse el lujo que quedar atrasado en medio de la feroz

competencia planteada por lo que muchos llaman la ―era del

conocimiento‖; sin embargo es necesario partir de ciertas premisas

elementales y que de nada serviría una reforma y modernización del

Estado si no entendemos que antes es obligatorio reformar y

modernizar a la sociedad en su conjunto.Se presentan propuestas de reforma sobre la base de la

Constitución vigente, esto es erróneo, porque el Estado no concebirse

aislado de la sociedad, porque el objetivo de una Constitución no es

explicar y describir al Estado, sino una Constitución es la idea de país

que desea la sociedad; para lograr la reforma del Estado previamente

tendríamos que tener una clara e integral visión del país, la sociedad

que queremos construir, puesto que de lo contrario simplemente seharán acomodos institucionales para perpetuar la frustración, ello

debido a que el Estado no es un fin en sí mismo, es un medio para

lograr fines que están por encima de él y se debe al ciudadano. Las dos

categorías que definen y limitan al Estado son: los ciudadanos y el

mercado. El Estado debe estar al servicio de los ciudadanos y regular el

mercado; estas son sus dos tareas y referencias fundamentales.

1).- DIAGNOSTICO DE LA PROBLEMÁTICA NACIONAL: ESTADO,

SOCIEDAD Y MERCADO.-

En el Perú el principio por el cual Estado tiene razón de existencia

para servir, proteger, asistir, ofrecer condiciones de desarrollo, entre

otros a los ciudadanos, no es puesto en práctica en la vida cotidiana.

Hacer un diagnostico de las causas que agobian al Estado Peruano

pueden ser identificadas básicamente en la informalidad, corrupción, ladescentralización, ausencia del Estado en gran parte del país e


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ingobernabilidad, no siendo los únicos pero si está entre los principales,

pudiendo describirlos de manera rápida:

Ausencia o no presencia del Estado.- Vemos a un Estado

Peruano que está de espalda a los problemas nacionales, ha adquirido

autonomía, al ser copado por diversos intereses particulares, que ha

olvidado a su población, volviéndose en muchos casos en contra de la

misma, o en su defecto desatendiendo sus necesidades, generando el

rechazo de la sociedad debido a que no justifica el Estado su presencia

mediante el poder coercitivo manifestado en sus diversas instituciones

como el Congreso, el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo, o en otros

organismos más cercanos a la población como los municipios, por lo

cual debemos describirlos:.

La informalidad.- Se estima según recientes estudios que el

Perú el 60% del PBI se produce por los informales, del cual el 66% de la

fuerza laboral carece de protección, pero estos porcentajes ha ido

creciendo de manera constante, debido a que la población crece y que la

formalización acarrea gastos que muchas veces no va a poder asumir,

ésta población que por estar en un estado de informalidad no va a

tomar en cuenta, ni va a respetar las normas que a diario emite el

Estado a través del Poder Ejecutivo o Legislativo o institución pública,

poniendo en tela de juicio el avance de la informalidad la propia

existencia del Estado, así como su propia capacidad de organizar; ello

debido a que una fuerte presencia de la informalidad pone en tela de

juicio la propia existencia del Estado y su capacidad de resolver los

problemas de la población.

Pero lo que no podemos negar es que la informalidad existe y que

crece de manera sostenida, tanto en época de crisis como de recesión,

informalidad que se alimenta de la crisis de capacidad estatal, pero que

no sólo es del Perú, también tiene presencia en otros países de América

Latina.

Motivo por el cual se hace necesario establecer vínculos entre el

Estado y sus ciudadanos; pero reestablecer el vínculo del Estado con

los ciudadanos no es fácil, prueba de ello son las relaciones de opresión


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propias de las dictaduras o la relación de dependencia propia del

paternalismo-populismo estatal. Es muy frecuente observar el proceso

político que tensa a la democracia y la gobernabilidad en Latinoamérica;

campañas electorales (cada 4 o 5 años) con fuerte contenido

demagógico, donde el voto de la población suele orientarse hacia los

candidatos que más prometen; el candidato que resulta elegido no es

capaz de cumplir sus ofertas electorales; como resultado, la población le

quita su respaldo y se lanza a la protesta. Como consecuencia, se

debilita el Gobierno y el Estado en su conjunto.

La relación del Estado con el mercado es también complicada;

pues se le exige al Estado el respetar y regular para lograr el desarrollo,

facilitar la creación de riqueza, la apertura de oportunidades, así como

la mejora de la distribución de los frutos del crecimiento. Muchas veces

el Estado no ha sabido hacer funcionar bien al mercado e incentivar la

inversión, razón por la cual se ha visto envuelto en actividades

empresariales o en un mal manejo macroeconómico con resultados

catastróficos, como en la década de 1980. El mercado como único actor

tampoco resuelve los problemas del país, pues puede funcionar mal; por

ejemplo, se puede crear monopolios que abusen de los consumidores.

Para brindar oportunidades para todos y corregir las imperfecciones del

mercado, se hace necesaria una intervención inteligente del Estado,

mediante la promoción de los sectores excluidos — como la agricultura

serrana y las microempresas — y la regulación de los mercados.

El funcionamiento del mercado genera ―perdedores‖, que no

pueden ser abandonados; una de las funciones del Estado es

precisamente ―cuidarlos‖, entrenarlos, ayudarlos a regresar y ubicarse

exitosa y establemente en el mercado; si han tenido la desgracia de

quebrar (empresas), ser despedidos (empleados) o no pueden obtener

ingresos suficientes (trabajadores independientes). Otra función muy

importante es garantizar que todos puedan entrar en el mercado en

igualdad de condiciones; por ello, la educación pública, igualador por

naturaleza, es tan importante.


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1.a).- Diagnóstico de la problemática que enfrenta el Estado

Peruano.-

La Corrupción.- A ello debemos de agregar el flagelo de la

corrupción que ahoga al Perú, es otro grave problema del Estado, cuya

existencia debilita y destruye a las instituciones públicas y a las

personas encargadas de ellas, la que se manifiesta o materializa su

existencia en la poca o nula esencia de servicio a los ciudadanos y se

convierta en un objeto de aprovechamiento de los políticos y

funcionarios de turno; es decir, los recursos van a los bolsillos de los

funcionarios y autoridades, postergando las inversiones que debían

servir a la población. La corrupción en las instituciones públicas llegó a

niveles altísimos en el régimen de Fujimori, que fue a lo largo de toda la

década del 90.

Pero si tuviéramos que comparar los grados de corrupción con

nuestros vecinos, según Transparencia Internacional, el Perú no es el

país con más corrupción en América Latina, señalando que los países

con índices más altos de corrupción son Venezuela y Paraguay, los

cuales están por encima de Perú, pero que estariamos por debajo de

Colombia, Uruguay y Chile.

La ingobernabilidad.- Quizás sea el problema más difícil de

enfrenta; ésta se presenta cuando no se puede lograr la estabilidad

política y social de un país, debido a muchas causas, entre ellas la

extrema debilidad de las instituciones democráticas de un país, es

decir, que la población no le otorga confianza y seguridad, sino

desconfía de su posibilidad de poder solucionar sus necesidades, y

segundo, la inexistencia de medios de participación de la población. El

problema de la ingobernabilidad, por lo general, tiene o presenta

responsabilidades compartidas entre los diferentes actores políticos de

una nación, tenemos al Estado (que incluye al Gobierno), como

responsable del desarrollo de la institucionalidad y poseedor de los

recursos públicos, ambas a fin de llevar adelante una gestión que

procure identificar y satisfacción de las necesidades y demandas de la


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población; la población, con sus organizaciones sociales con sus

demandas; y la clase política, compuesta por los partidos y sus

dirigentes, que son actores fundamentales de la ingobernabilidad

debido a que casi siempre caen en la demagogia y el populismo.

La Descentralización.- La creación de 25 regiones, sobre la base

de los departamentos existentes, con sus respectivos gobiernos

regionales; las elecciones de las nuevas autoridades regionales (a fines

de 2002) y el proceso de transferencia de las competencias del Gobierno

nacional hacia los gobiernos regionales, iniciado en el año 2003, no solo

satisface las aspiraciones de independencia y autonomía de las fuerzas

sociales y políticas del país, sino que ha generado una dinámica

económica, social y política arraigada en la población.

En vista del camino ya avanzado, los resultados del referéndum

del 30 de octubre de 2005, en el que triunfó el ―No‖ a la conformación

de las regiones propuestas por el Consejo Nacional de Descentralización

(CND), no deben entenderse como una paralización del proceso, sino

como un cuestionamiento a las autoridades actuales, regionales y

nacionales. Lo peor que le podría pasar al país es malinterpretar estos

resultados para detener el proceso de descentralización, con el

consecuente desperdicio de sus indudables avances y logros, y

frustración de las justas aspiraciones de los pueblos del interior del

país.

De las áreas del proceso en desarrollo, la más problemática es la

falta de capacidades para liderar e implementar el proceso en cada

región y municipio, puesto que estas capacidades no existen de manera

homogénea en todas las regiones. Otro problema que condiciona la

marcha del proceso está relacionado con el CND, que si bien ha

desempeñado un papel decisivo en la fase inicial de diseño del proceso,

en la actualidad, podría funcionar de manera más eficiente. Es

importante resaltar que aunque subsisten algunas dificultades, estas

pueden resolverse con el fortalecimiento de las capacidades humanas y

materiales, la claridad de objetivos y la voluntad política.


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Dentro de las propuestas a un proceso de descentralización, el

aspecto más interesante de la descentralización es que está utilizando

mecanismos concretos de participación de la ciudadanía, lo que implica

un avance significativo en la construcción de una democracia

participativa; ella constituye una de las orientaciones estratégicas de la

reforma del Estado. En efecto, los mecanismos como los Consejos

Consultivos Regionales (CCR) y los Consejos Consultivos Locales (CCL)

de los municipios provinciales y distritales, representan avances muy

importantes en esta dirección. Estas instituciones deben mantenerse y

fortalecerse, cuidando garantizar participación y democracia, al mismo

tiempo que eficiencia y eficacia.

Las propuestas en el tema de la descentralización son: primero,

establecer o renovar el acuerdo político que señala a la

descentralización como un proceso gradual, que mantiene el carácter

unitario del Estado; segundo, delimitar claramente la distribución

actual de funciones y competencias entre los tres niveles de gobierno,

así como las responsabilidades de cada uno; tercero, implementar un

sistema de acreditación que asegure la capacidad de gestión de los

gobiernos subnacionales; y, cuarto, en el caso de los gobiernos

regionales y locales, se debe fortalecer su capacidad de gestión y

ejecución.

● Modernización de la administración pública.- Otro proceso

que se está llevando adelante liderado por la Presidencia del Consejo de

Ministros (PCM) es el de la llamada ―modernización de la administración

pública‖, que actualmente se basa en las siguientes leyes: Ley Orgánica

del Poder Ejecutivo – LOPE (se está discutiendo una nueva Ley), Ley

Marco del Empleo Público y sus cinco leyes de desarrollo (que aún no se

ha promulgado).

En el Perú, la llamada reforma del Estado, se llevó adelante

mediante un programa que buscaba lograr mediante directivas la

eficiencia de entidades públicas como el Banco Central de Reserva

(BCR), Ministerio de Economía (MEF), la Superintendencia Nacional de


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Administración Tributaria (SUNAT), la Superintendencia de Banca y

Seguros (SBS), entre otros, lo cual se afianza al promulgarse una Ley

Marco de Modernización de la Gestión del Estado (Ley Nº 27658)

proponiéndose convenios de gestión que logren la reforma en las

instituciones públicas.

Sin embargo, este proceso se encuentra detenido, pero contó con

el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por un monto

total de 40 millones de dólares, para el denominado ―Programa de

Modernización y Descentralización del Estado – PAMDE‖, en el cual se

destinó para la Modernización del Estado 13,9 millones de dólares y el

otro de descentralización de 19,9 millones de dólares.

Existen propuestas para promover la modernización de la

administración pública, debido a la falta de una regulación adecuada

del empleo público, en el cual actualmente coexistan tres regímenes de

contratación de personal en la administración pública: el régimen

laboral público, el régimen laboral privado y la contratación a través de

la modalidad de servicios no personales, esta situación hizo que

cambiaran la noción de ―carrera pública‖ y genera nuevos conceptos en

materia de calificación, capacitación y desarrollo de cuadros

profesionales en la administración pública.

La Ley marco del Empleo Público presenta las siguientes

propuestas como son: finalidad de promover, consolidar y mantener

una administración pública, moderna, jerárquica, profesional, entre

otros; orientación en principios y valores, subsidiaridad, priorización de

necesidades, tercerización; la creación del Consejo Superior del Empleo

Público (COSEP), como ente rector; establecer una carrera pública

orientada a buscar resultados y someter a evaluaciones, logrando una

verdadera meritocracia; la creación de un programa nacional de

capacitación constante del personal a fin de hacerlos competitivos y de

calidad; precarización del trabajo, debido a que desaparece la

estabilidad laboral absoluta; el nacimiento de los contratos de trabajo

según modalidad y la contratación por locación de servicios; entre otros.


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En el campo de la modernización del Estado , los objetivos que se

buscan lograr son: buscar la implementación del gobierno electrónico;

mejorar la gestión de los recursos humanos; implementar una nueva

política de compras estatales; así como lograr una mejor capacidad de

formular y poder implementar políticas nacionales y en sectores;

objetivos que para muchos pasa por modernizar el Ministerio de

Transportes y Comunicaciones (MTC) y la Presidencia del Consejo de

Ministros (PCM).

2)- REFORMAS APLICADAS EN EL PERÚ A PROPUESTA DE LOS

ORGANISMOS FINANCIEROS INTERNACIONALES.-

A fines de los ochenta, la situación del país era incierta tanto

desde una perspectiva económica como política; estábamos a punto del

colapso económico y social, con una hiperinflación y crisis fiscal aguda

provocada por una mala administración económica en una difícil

coyuntura internacional, una profunda crisis estatal y, por si fuera

poco, con el asedio de una violencia política y subversiva. Pocos años

después, el país alcanzó tasas de crecimiento con una inflación de

menos de un dígito y comenzó a pacificarse, generando estabilidad

económica.

El resultado mayor del nuevo modelo económico, generado por la

aplicación de las recetas del Consenso de Washington y aplicado en el

Perú fue un país con una economía recuperada, pero con un sistema

político debilitado y en lo social desigual, es decir: estabilidad económica

con desigualdad distributiva y fragilidad política . Después de poco más

de dos décadas de iniciadas las reformas a fin de superar la crisis e

iniciar el crecimiento económico, el balance se refleja en la presencia de

―ganadores‖ y ―perdedores‖, lo cual ha llevado a la creciente necesidad

de redefinir las prioridades y mantener lo que antes fue bueno, es decir,

hoy el énfasis se dirige a los aspectos positivos de la actuación del

Estado, aspectos en los cuales su actuación es fundamental para

asegurar un manejo del mercado de ―manera eficiente‖, en particular su

fortalecimiento institucional, esto es llevado a cabo en programa


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estructurado denominado reformas de segunda generación o consenso

de santiago.

En estos últimos 16 años en el Perú hubo cambios importantes,

como producto de la aplicación de reformas dictadas por los organismos

internacionales, los cuales pasamos a tratar a fin de conocer su

desarrollo.

a.- El Consenso de Washington aplicado en el Perú.- En 1990,

la economía peruana cambió del populismo extremo al neoliberalismo

extremo. Fue el término de un modelo económico y de un tipo de

Estado; a partir de entonces, el Perú entraría en la era ―neoliberal‖ en lo

económico, un modelo neoliberal de crecimiento sin redistribución

impuesto desde 1990 hasta hoy octubre de 2007.

Pero este cambio en lo económico también movió lo político: en

1992 pasamos de un estado con rotulo democrático a otro de corte

autoritario, pues el gobierno de Alberto Fujimori disolvió el Congreso y

gobernó con un régimen que f ue calificado de ―democradura‖, que se

mantuvo 10 años, hasta septiembre del 2000, sumido bajo el signo de

la corrupción política, de estabilidad económica y honda desigualdad

social.

Al iniciar la década de los 90, la crisis económica y política era de

tal magnitud, que el país estaba a punto de colapsar, es así que para el

año 1989 la inflación había llegado a 2,800%, la presión tributaria llegó

a reducirse al 7% sobre el PBI, la balanza de pagos de 1989 llegó a tener

un déficit de 12.5% respecto al año 1988, todo ello reflejado en un

incremento del desempleo urbano de 4.8% en 1987 a 7.9% en 1989 y la

disminución del salario real promedio de 100 en 1987 a 41 en 1989.

El fin del gobierno de Alan García (1985-1990) nos dejaba

sumidos en medio de la más profunda crisis económica, debido a una

política económica ―heterodoxa‖ aplicada sin tomar en cuenta las

restricciones económicas internas y externas. La distorsión de los

precios relativos generados por la política monetaria y fiscal, condujo a

graves desequilibrios macroeconómicos, pero lo más grave es que el


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gobierno no tuvo ni el ánimo ni los instrumentos para efectuar un

drástico ajuste.

El fracaso del primer gobierno aprista, fue también el fracaso de

la débil estructura de partidos políticos, la hiperinflación debilitó al

Estado y a sus instituciones públicas, debido a la reducción de los

recursos fiscales, que trajo como efecto que el Estado abandone

progresivamente sus responsabilidades económicas y sociales, por lo

que la población de la capital en las elecciones municipales de 1989,

voto a favor de Ricardo Belmont (independiente) quien derrotó a todos

los partidos políticos e inició las preferencias electorales en contra de

los partidos políticos.

Por otro lado, se debe a la crisis económica y política se agregó la

violencia de los grupos insurgentes: Sendero Luminoso (SL) y el Tupac

Amaru (MRTA), que comenzaron sus acciones a inicios de 1980; su

lucha armada había ido creciendo año a año, hacia fines de los ochenta

la mitad del territorio peruano estaba en situación de emergencia y,

estos movimientos, se constituyeron en una amenaza al Estado y a la

sociedad peruana.

Desde un punto de vista económico el Senado de la República

estimó una pérdida de 20 mil millones de dólares de capital (fábricas

bombardeadas, centrales y torres de electricidad inutilizadas, puentes,

edificios, centros de investigación, vías de transporte, y costos de

oportunidad), como producto de acciones subversivas. Esta destrucción

de recursos y de capital generó un impacto en el empleo, los ingresos, y

las migraciones. Estas pérdidas contribuyeron aún más al

debilitamiento del Estado, del sistema económico y a la reducción de la

producción.

Esta situación llevó a pensar a que era necesario realizar cambios

profundos en el patrón de desarrollo para reestablecer las perspectivas

de crecimiento por lo cual era necesario iniciar la aplicación en el Perú

de las recetas económicas del Consenso de Washington, la forma como

se realizaron las reformas, el desarrollo y sus resultados, se hicieron sin


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tener un exacto diagnostico de cómo estaba el Perú y de cómo

estábamos los peruanos.

Pero, finalmente fue el entorno internacional, junto a los políticos

y empresarios, quienes marcados por el signo de la globalización, la

apertura comercial-financiera y la posibilidad de hacer ganancias de la

misma, aceptaron iniciar la aventura de implementar el modelo

económico liberal en el Perú, que ha generado estabilidad económica

con desigualdad social y exclusión, lo que hacía latente el conflicto y la

violencia social, en la medida que el modelo económico no genera

mecanismos fluidos de movilidad social, sobre todo a través del

mercado de trabajo y porque el Estado no ha logrado reformarse y

reestructurarse económicamente para lograr colmar la expectativas por

oportunidades y un buen árbitro de conflictos. Desde este punto de

vista, el principal resultado del modelo del Consenso de Washington ha

sido el no haber logrado reformar y reforzar las bases fiscales,

económicas y financieras del Estado, por lo que su rol redistribuidor y

regulador es insuficiente para resolver las brechas sociales y generar el

principio de autoridad necesario para arbitrar conflictos, pero que

curiosamente han sido implementado por Alberto Fujimori y

mantenidos por Valentín Paniagua, Alejandro Toledo y Alan García.

Cuando Fujimori llegó a la presidencia en 1990, encontró un país

sumido en hiperinflación, pulverización de los partidos políticos, fuerte

presencia política de los grupos insurgentes y un país en proceso de

desintegración; cuando se fue al Japón renunciando por fax en octubre

del 2000, dejó al país en crisis económica caracterizado por la

estabilidad, recesión y el desempleo, en lo político una profunda

corrupción del gobierno, en lo social pobreza, exclusión y crisis de las

reglas de comportamiento social. La lección fue dura se había cumplido

un ciclo de diez años que comenzó y terminó con crisis, aunque el Perú

había cambiado económica y socialmente, cambio iniciado con un

drástico ajuste económico, conocido como el fujishock, y un conjunto de

reformas neoliberales bastante radicales, luego del cual debido a varias

circunstancias se generó una coalición entre Fujimori-militares-


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organismos multilaterales, la misma que logro soldarse constituyéndose

en la clave para que un país casi desintegrado pudiera ser gobernado y

pudiera emprender el largo camino de la estabilización, las reformas y

la recuperación económica y política.

Al llegar Fujimori a la presidencia éste no contaba con un plan de

gobierno en lo económico, por lo cual los organismos multilaterales le

propusieron la aplicación del ―Consenso de Washington‖, como solución

a los problemas que tenía el Perú, que pasaba por una implementar

paralelamente una política de gobierno para ―el cambio‖.

La solución inicial fue el fujishock económico, este apretón

económico se da a raíz de un mal manejo de la economía, que había

producido una inflación galopante que alcanzó cifras superiores a

7,650%, por lo que en agosto de 1990 se aplicó el shock para revertir

los principales desequilibrios macroeconómicos: déficit fiscal, baja

presión tributaria, déficit externo en la balanza de pagos, hiperinflación

y desalineamiento de los precios relativos.

La opción de la política macroeconómica fue volver a los precios

reales de los bienes y servicios públicos, ajuste fiscal y la elección de un

ancla monetaria, en lugar de una cambiaria, con lo cual la devaluación

fue bastante pequeña. El efecto de esta combinación fue muy recesivo

para la economía, buscándose cortar la inercia inflacionista; ésta

medida generó la baja en la creación del empleo, pues se prefirió ajustar

los mercados de bienes y capital, a costa del ajuste recesivo del mercado

de trabajo.

Politicamente Fujimori para poder aplicar el fuji-shock impulsó

primeramente mediante una fuerte campaña mediática contra las

organizaciones sindicales, políticas y sociales, a fin de lograr

desprestigiarlas, logrando su objetivo, motivo por el cual tuvo débil

resistencia ofrecida por las organizaciones sindicales, políticas y

sociales a cambios que los estaban afectando en sus salarios, en sus

niveles de vida, en su empleo y en su bienestar.

Entre marzo de 1991 y diciembre de 1992 se aprobaron normas

que impulsaron las privatizaciones, la desregulación, la liberalización de


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los mercados, sobre todo el mercado de trabajo, la reforma de la

administración tributaria, iniciándose con toda intensidad las recetas

del consenso de Washington en el Perú; sin embargo Fujimori no tenía

mayoría en el Congreso, quién se resistió a apoyar las medidas

económicas sin debatirlas, lo cual junto a otras situaciones sirvieron de

pretexto y en abril de 1992 se realizará el ―auto golpe‖ cerrando el

Congreso e interviniendo otras instituciones.

En septiembre de 1992 fue capturado Abimael Guzmán y su

cúpula lo que cambió drásticamente el panorama social y político y

mejoró ostensiblemente las expectativas de negocios (privatizaciones)

que coincidió con que la coyuntura financiera internacional mejoraba

debido a la abundancia de capitales de inversionistas y en la necesidad

de invertir en cualquier oportunidad de negocio.

En 1993 la economía se comenzó a recuperar rápidamente,

pensándose que las reformas económicas y el ajuste estructural habían

resultado, por lo cual se comenzó a impulsar un modelo económico

primario-exportador y de servicios, en función a que las empresas

estatales privatizadas o que fueron entregadas en concesión, se

encontraban en la minería, en servicios como la electricidad y la

telefonía todas ellas capitales extranjeros, quienes comenzaron a

invertir y modernizarlos; siendo los cambios tecnológicos incorporados y

la progresiva estabilización de la economía (para 1994 la inflación cayó

a 15.4%) los factores que explican un primer crecimiento de la

economía.

Después del autogolpe de 1992, la comunidad internacional

presionó por que se reinstale el Congreso; Fujimorí pensaba que era

necesario tener una Constitución que permitiera se implementen los

nuevos cambios económicos, encontrando la forma de hacerlo a través

de un Congreso Constituyente Democrático (CCD) que redacte una

Constitución (la de 1993) y convocar luego a elecciones para un nuevo

Congreso, que permitía implementar los requerimientos neoliberales

desde el punto de vista económico y en función del proyecto político del

fujimorato; Constitución que fue aprobada por un referéndum apretado


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cuyos resultados fueron: menos de un tercio votó a favor, un tercio en

contra y un poco menos de un tercio se abstuvo.

Este resultado llevó a Fujimori a definir el estilo político

asistencialista populista personalista del gobierno, quien centralizó el

gasto público en aquellos lugares donde el referéndum había perdido o

se habían abstenido, llevando en persona el encargó de repartir víveres,

de inaugurar escuelas y postas de salud, siendo el único y principal

actor y líder de apoyo a los pobres, en un estilo denominado ―neo-

populista‖, sacando el dinero para su política asistencialista del

incremento de la presión tributaria, de las privatizaciones, utilizando el

dinero de las reformas y ajustes en un proyecto político para

mantenerse en el poder, que se avizoraría el año 95 y, con más claridad

el 2000; Fujimori para ello tuvo el apoyo de los empresarios nacionales

a través de sus gremios, a fin de cuidar sus intereses y aprovechar las

oportunidades que generaban las privatizaciones; pero ello no fue

problema para nuestros empresarios buscando una estructura mixta de

poder económico en el Perú, dominada por capitalistas extranjeros, con

poca presencia política directa, pero con influencia a través de sus

asociados capitalistas nacionales.

Durante esta etapa, se constituyó un modelo de gobernabilidad

sustentado en dos premisas: las políticas macroeconómicas y las

reformas permitían hacer negocios a los inversionistas y empresarios , y

las políticas sociales permitieron aliviar a los pobres y desempleados;

la combinación de los precios generados por la política

macroeconómica, las reformas y la inversión en el Perú eran bajas,

generando una oferta de trabajo limitada y de salarios contenidos, lo

que Fujimori compensó a través del asistencialismo, a ello hay que

agregar la alianza con los militares, los empresarios y los organismos

multilaterales era la clave de la gobernabilidad. Basado en esto es que

Fujimori fue a la reelección en 1995, gano y obtuvo mayoría absoluta en

el nuevo Congreso unicameral, dándole facilidad para gobernar, pero

enfrentado con organizaciones políticas y de la sociedad civil.


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Pero, en 1997 se presenta la crisis asiática, que originó que se

detengan los capitales y el ritmo de las privatizaciones en el Perú,

reduciendo la inversión privada, pero sobre todo la pública. Sin

embargo se utilizó casi 7 mil millones de dólares, de manera poco

transparente en programas de lucha contra la pobreza, compra de

armas y en otros gastos.

La crisis asiática comenzó a afectar al Perú en el año 1998

entrando la economía en recesión, comenzando a verse amenazas en lo

económico y financiero; la misma que se manifestó en una reducción

del consumo privado, al año siguiente descendió la inversión privada,

debido a la disminución de la entrada de capitales a consecuencia de la

crisis asiática, el descontento social iba creciendo porque había una

clara desigualdad en la repartición de los beneficios del crecimiento y de

la estabilidad económica, que no estuvo llegando a más de la mitad de

la población que seguía bajo la línea de la pobreza.

En el 2000 año electoral, el gobierno para lograr otra victoria en

las elecciones aumentando el consumo corriente del gobierno, con

recursos ordinarios y con los recursos de las privatizaciones, y un

incremento de las exportaciones, todo era parte de la táctica política de

reelección. En esta etapa, la economía y el modelo de crecimiento

generado comenzaron a mostrar sus debilidades, ello debido a la baja

de la presión tributaria existente y de la inversión extranjera, éramos

dependientes totalmente de los recursos exógenos o extraordinarios

(como lo fueron los recursos de la privatización o endeudamiento

público y esos estaban en fuga.

Finalmente, el régimen de Fujimori cayó el 2000; sin embargo,

dada la pobreza y la desigualdad, el descubrimiento de que los recursos

fiscales y de la privatización habían sido utilizados para corromper y

para provecho de un puñado de funcionarios, hizo perder apoyo político

al gobierno fujimorista y precipitó su caída, generando momentos de

incertidumbre política y social.


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El debilitado sistema político tuvo la capacidad de declarar la

vacancia de la presidencia de la República y nombrar un ―gobierno de

transición‖, encabezado por Valentín Paniagua Corazao.

Durante el gobierno de transición no se modificó la orientación

económica básica, tampoco hubo algún cambio drástico en la política

económica. La misión del gobierno era más bien de orden político: el

retorno a la norma democrática.

El año 2000 terminó con un resultado positivo, mientras que el

2001 tuvo un crecimiento casi cero, debido a la retracción de la

inversión pública y a una balanza de cuenta corriente negativa y

elevada. Se podría decir que también, desde un punto de vista

económico, fue un momento de transición de una economía que

durante el período fujimorista funcionó y creció basada sobre los

factores de la liberación económica y financiera provocados por las

reformas mismas, mientras que después de la crisis asiática y sobre

todo a partir del 2000 los factores de crecimiento provinieron de la

dinámica de países como China, Estados Unidos y los países de

América del Sur, cuya demanda supo aprovechar el Perú en la medida

que durante la década anterior se había incrementado notablemente su

oferta exportadora, gracias a las nuevas inversiones sobre todo en

minería. La cautela económica del gobierno de transición parecía

sintonizar con estos cambios, pues su política económica siguió los

fundamentos bajo la supervisión de Washington.

Convocadas las elecciones por el gobierno de transición, resultó

electo Alejandro Toledo, quien ganaría de manera muy apretada.

Así en julio del 2001 se inció el gobierno de Toledo y de su partido

Perú Posible, que llegó sin tener mayoría en el Congreso, negociando

una alianza con el Partido Frente Independiente Moralizador; Toledo

señaló que el construiría el segundo piso sobre la base del modelo

neoliberal vigente, por tanto su opción era neoliberal, aunque con una

―mayor preocupación por los pobres‖.

Por ello la presencia de Pedro Pablo Kuczinsky y Richard Webb

(los únicos peruanos que estuvieron en 1989 en el Instituto de Estudios


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Internacionales en Washington, eran no sólo creyentes sino también

teóricos y doctrinarios del neoliberalismo), indicaba el tipo de política

económica y social que se asumiría.

La condición sine qua non de gobernabilidad, en aquel momento

era mantener los equilibrios macroeconómicos y recuperar el

crecimiento económico para luego encarar el problema de la pobreza, la

educación, la salud y la infraestructura. La presencia de Kuczinsky dio

tranquilidad a los medios financieros y políticos de Washington y New

York tranquilizó los mercados y los capitales se volvieron a interesar en

el Perú, las privatizaciones fueron relanzadas con nuevos bríos, se

definió metas fiscales en concordancia con el FMI y se comenzó a

impulsar varias políticas sociales. Por su lado, Richard Webb adoptó el

esquema de ―meta inflacionaria‖ para la política monetaria, lo que

permitió alcanzar tasas de inflación de un dígito durante todo el

período, todo un record en la historia económica del Perú.

El principal problema del gobierno de Toledo era la baja presión

tributaria, la solución fue atraer más capitales privados a través de las

privatizaciones y concesiones, e incrementar la deuda pública, para lo

cual se estableció un programa de endeudamiento. Con estas medidas

se comenzó a definir una política fiscal anti-cíclica que le dio más

estabilidad al período.

La profundización del modelo vendría con la búsqueda de

tratados de libre comercio, sobre todo con Estados Unidos, firmándose

el ATPDEA, un tratado que de libera del pago de aranceles al mercado

americano al Perú, como un incentivo para la erradicación de los

cultivos de coca y de la producción de sus derivados. Luego, Toledo

buscó la firma de un tratado de libre comercio (TLC) con los Estados

Unidos, que no sólo contenía aspectos comerciales, sino que además

incluía temas de inversión, propiedad intelectual y patentes. Este

tratado se encuentra en proceso de aprobación en los Estados Unidos,

constituyéndose el tratado en la manzana de la discordia entre los

partidos políticos, los gremios de trabajadores y los sectores

intelectuales, que resulta negativo para el Perú debido a su débil oferta


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exportadora no tradicional y que conducían a una clara desventaja

comercial al Perú.

Finalmente, Alan García recibía el Perú bajo condiciones de

expansión económica pero con la tensión social de una población que

espera más de la economía, de la democracia y de sus gobiernos.

Ante la imagen negativa de su primer gobierno que estaba en la

memoria colectiva de la población, Alan García ―derechizó‖ su discurso

y sus promesas, firmó una carta de intención con el FMI, prometió

continuidad jurídica para la inversión extranjera, puso como Ministro

de Economía al que fuera antes ViceMinistro de Kuczinsky, le entregó la

presidencia del BCR a la derecha y conformó su gabinete con mayoría

no aprista, pero identificados de neoliberales; buscando dar una señal

clara hacia fuera que en su gobierno habría continuidad.

Una de sus primeras acciones fue implementar iniciativas de

políticas sectoriales como el ―plan sierra exportadora‖ para crear

empleo, en zonas deprimidas, otra fue la exoneración de impuestos a la

importación a los bienes de capital, pero García apuesta a conseguir la

firma del Tratado de Libre Comerció (TLC) con los Estados Unidos,

contactando a Hernando de Soto para que impulse el TLC en

Washington.

En líneas generales, hay continuidad en la política

macroeconómica, sin resultados alentadores en las políticas sectoriales

e igual situación en las políticas sociales. Pero se sigue manteniendo el

crecimiento en este primer año y con una alta tasa de crecimiento

gracias a una coyuntura internacional excepcionalmente favorable.

b).- Las reformas de segunda generación o Consenso de

Santiago aplicadas en el Perú.- En el marco de los cambios Fondo

Monetaristas, el actual régimen ha aceptado continuar también con la

denominada Reforma del Estado, iniciada por los Gobiernos de Fujimori

y Toledo y que al igual que los mandatarios anteriores tratan de no

salirse de las recomendaciones y pautas de Fondo Monetario

Internacional-FMI-, quienes a la fecha han considerado que las


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denominadas ―reformas de primera generación‖ tan populares en

muchos países en los años 80 y 90, han sido básicamente mejoras en lo

económico y no en las Instituciones; es así que en 1988 el Banco

Mundial indicó en la Segunda Cumbre de la Américas (Santiago de

Chile) que había terminado ya el Consenso de Washington sobre todo

porque se había ignorado la función que podrían cumplir las

instituciones en acelerar el desarrollo económico y social de la región,

planteando reformas que implican cambios institucionales, pero la

implementación de reforma en el Perú no necesariamente busca

mejorar la calidad del sector publico, sino por el contrario busca el

despido masivo de los servidores públicos y junto a ello flexibilizar las

relaciones laborales, es decir arrebatar la estabilidad laboral

precarizando el trabajo y someterlos a evaluación; por lo que las

reformas no buscan mejorar la calidad de sector publico, sino todo lo

contrario buscan demoler los derechos laborales de los servidores

públicos, como antes se hizo con los trabajadores de la actividad

privada, como lo veremos más adelante.

Los tecnócratas señalan que son necesarias las reformas

denominadas de ―segunda generación‖, para contar con un sector

publico de alta calidad que garantice la aplicación de políticas

correctas que generen efectos convenientes y duraderos en una

economía de mercado. Precisamente, el año 2002 se relanzó la

descentralización, para lo cual se modificó la Constitución y se aprobó

la ley de descentralización, según la cual al año siguiente debería

llevarse a cabo elecciones para nombrar a los nuevos gobiernos

regionales, para lo cual se adoptó temporalmente como regiones a los

viejos departamentos. Esta reforma prometida por todos los políticos y

con una larga experiencia de fracasos anteriores, se inició bajo los

designios de la improvisación y el tanteo, con dos problemas de base:

por un lado la falta de recursos humanos, administrativos e

institucionales para llevarla a cabo y, por otro lado, la escasez de

recursos salvo en aquellas regiones con actividades extractivas que

tienen el canon como recurso adicional, por lo cual se incrementó la


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participación de recursos a los gobiernos regionales del Estado

comenzando a recibir transferencias de recursos.

● R eorganización del Sector Público.- El proceso de compra de

renuncias a sus puestos de trabajo a los servidores públicos,

implementado en 1991 incluyó la idea de un proceso de reorganización

de las entidades del Estado, ello debido a que se dijo que más de la

mitad del presupuesto público se destinaba al pago de planillas y que

tal situación constituía un problema, que era necesario cambiar esta

situación, reduciendo el personal estatal era una idea, por lo que para

lograr eso se debía de flexibilizar el régimen laboral de los servidores

públicos, que una manera consistía fundamentalmente en la posibilidad

de evaluar al personal que no se hubiera acogido a las renuncias

voluntarias y declararlo excedente. Sin embargo, existía una idea más

amplia de reorganización, idea que estaba presente desde el inicio del

gobierno de Fujimori, quien presentó su plan de gobierno al Congreso

en agosto de 1990, manifestando el deseo de legislar sobre asuntos

relativos tanto a la estructura organizacional del Poder Ejecutivo

como a los sistemas administrativos de presupuesto, planificación

y remuneraciones, en lo que consideraba una reforma integral del

Estado , solicitando para ello facultades legislativas pero el Congreso se

las negó.

En función de este hecho, en febrero y abril de 1991 el Jefe del

INAP aprobó y difundió un conjunto de normas complementarias para

el proceso de reducción de personal del Estado. La reorganización

planteada por el INAP suponía tres niveles: el institucional por el cual

cada entidad formaría una comisión que diagnosticaría sus problemas

de ineficiencia, superposición funcional, imprecisión de competencias,

sobredimensionamiento, etc., proponiendo medidas de solución; el

sectorial o regional, donde cada ministerio o región conformaría una

comisión, armonizaría las propuestas de las instituciones respectivas y

definiría la estructura del sector; y, finalmente el global, en este último

nivel, el INAP - se constituía como Secretaría Técnica del Proceso de


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reorganización - reformularía las propuestas sectoriales y regionales y

propondría la nueva estructura de los ministerios.

Sin embargo, al momento de implementar el mecanismo

propuesto, los ministros y jefes de las entidades Estatales mostraron su

resistencia. Siendo, durante 1991 pocas las entidades y ministerios que

instalaron sus comisiones de reorganización y muy las que culminaron

el proceso y presentaron propuestas de reorganización. Pese a la alta

jerarquía que el INAP tenía, el cual se manifestaba con la presencia de

su Jefe en el Consejo de Ministros, la entidad no jugó un rol central en

el proceso de reducción del tamaño del Estado que el MEF impulsaba

con fuerza. Tampoco tuvo rol alguno en el proceso de creación o reforma

de organismos autónomos. En particular, la iniciativa del INAP no

generó la colaboración del MEF ni de la oficina del Primer ministro

(Presidencia del Consejo de Ministros), que eran las otras entidades que

además del INAP ejercían control sobre el conjunto de la administración

pública.

● Reforma de la administración pública.- La Presidencia del

Consejo de Ministros (PCM) estaba interesada en una visión amplia de

los problemas de la administración pública, incluyó en su primera

presentación ante el Congreso la reforma de la administración pública

como una de las prioridades de su gestión, solicitando también

facultades extraordinarias para legislar en relación a la Ley del Poder

Ejecutivo, instituciones y empresas del Estado. El Congreso, concedió

las facultades en relación a otros temas, pero no aprobó la delegación

en el tema de la reforma de la administración pública . La PCM estabaformando un equipo de consultores quienes recomendaron una

estrategia de reestructuración del ejecutivo que, a diferencia del INAP,

asumía implementar primero una base legal y sobre ella realizar los

cambios que llevaran adelante la reforma, tomando como punto de

partida la aprobación de un normas sobre la estructura organizativa del

Poder Ejecutivo y sobre la descentralización del Estado y un proyecto de


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ley para la Reforma de la Administración Pública, que Fujimori desistió

de enviar al Congreso.

Cuando es nombrado ministro de economía Carlos Boloña,

destacó la necesidad de una reforma de la administración pública

(Reforma del Estado) ante el problema de caja, señalaba hay que reducir

el número de trabajadores relacionando la reducción del número de

empleados públicos, con la reducción del número de entidades

públicas. Incluyendo así a la reforma del Estado dentro del paquete de

reformas estructurales que estaba empeñado en implementar para

modificar el modelo de desarrollo estatista y promover el crecimiento

mediante la iniciativa privada. Es así que Fujimori incluye también el

tema en su Mensaje a la Nación de julio de 1991, caracterizando al

Estado como burocratizado e ineficiente, solicitando él facultades

legislativas para efectuar ―una reforma integral de la administración

pública y empresas estatales .‖ El Congreso, sin embargo, se negó

nuevamente a conceder las facultades solicitadas.

En 1991 asume la PCM y éste por lo cual pisolicitaron

nuevamente al gobierno facultades legislativas al Congreso, con la

finalidad de reorganizar el Poder Ejecutivo, entre otros, nuevamente

tampoco le concedió las facultades.

En 1991 asume la PCM De los Heros, quien continuó incluyendo

el tema de la Reforma del Estado como parte de un conjunto de

reformas estructurales por realizarse, conformando una Comisión

Especial en la PCM para éste tema.

Se llega a elaborar un diagnóstico que muestra los problemas que

afectaban la eficiencia administrativa de los catorce ministerios

existentes; planteando desarrollar un proyecto de Ley, que planteaba

reorganizar los ministerios y reducir su número; pero debido a la

coyuntura nacional el tema de la Modernización de la Administración

Pública perdió importancia, aprobándose tan sólo leyes orgánicas del

sector Pesquería, Industrias, Transportes y Relaciones Exteriores, hasta

el año 1995, aplicándose medidas de flexibilización administrativa para


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la creación o reforma de nuevas entidades autónomas y en la

consolidación de las entidades ya reformadas.

En 1995 el ciclo se abre con la toma de dos medidas; la primera

es la desaparición del INAP, que formaba parte del Ministerio de la

Presidencia, su eliminación alteró el sub sistema de políticas que

controlaban las políticas de gestión pública, dejando sólo dos medios

institucionales como componentes del sub sistema en cuestión: el MEF

y la PCM, sin que nadie asumiera sus funciones; y, la segunda era que

el gobierno se identificara con la idea de la reforma de la administración

pública.

La experiencia de las entidades autónomas reformadas o creadas

desde 1991 presentaba un balance positivo ante la opinión pública. La

excepcionalidad de su situación contrastaba con el deficitario

desempeño, burocratización y mala imagen de la sociedad del resto del

aparato público. Los organismos reformados eran así verdaderas ―islas

de eficiencia y modernidad en un mar de precariedad ” .

● Reforma Integral: Modernización del Estado.- La idea

nuevamente de reforma integral reaparece en el debate de la Ley de

Presupuesto para 1996, motivado en la experiencia de las ―islas de

eficiencia‖ que funcionaban mejor que los ministerios a los que

pertenecen; por lo que se dio una disposición transitoria que delegaba

al Poder Ejecutivo facultades legislativas hasta diciembre de 1996 para

llevar a cabo un proceso de modernización integral: organización,

asignación y ejecución de funciones y en los sistemas administrativos.

El informe que el equipo de la PCM presentó para llevar adelante

la reforma y Modernización del Estado se titulaba “D iagnóstico

normativo – institucional del Poder Ejecutivo ” , presentado a la PCM

identificaba como el problema central: el desorden organizativo

diagnóstico y propuesta sobre la administración pública

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