RECOPILACIN Y TRANSCRIPCIN CUANTO CUESTA LA EDUCACIN BSICA EN EL PER NOMBRE: PATRICIA DEL CARMEN MONZON RODRIGUEZ TURNO: FRECUENCIA TARDE J.V.S

DOCENTE: WIL HEBERT CRUZADO V.

CUNTO CUESTA UNA EDUCACIN BSICA EN EL PEREn el presente texto se expone una estimacin global de los costos que demandara la puesta en prctica de las propuestas contenidas en el Acuerdo Nacional por la Educacin Peruana, as como tambin un plan de distribucin, durante un perodo de nueve aos de los costos estimados, los requisitos que en el pas se tendra que cumplir para poder at atender plenamente tales costos educativos y finalmente las fuentes posibles de financiamiento y la naturaleza y el grado de participacin de stas en el gasto pblico en educacin. Destaca en el clculo de los costos de la educacin el tratamiento otorgado al rubro de remuneraciones de los docentes, que suele ser u de los temas ms complejos y difciles de tratar en la atender plenamente tales costos educativos y finalmente las fuentes posibles de financiamiento y la naturaleza y el grado de participacin de stas en el gasto pblico en educacin. Destaca en el clculo de los costos de la educacin el tratamiento otorgado al rubro de remuneraciones de los docentes, que suele ser u de los temas ms complejos y difciles de tratar en la educacin peruana.

Los Autores

I. SITUACIN ACTUAL DE LOS COSTOS FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIN

Y

EL

SISTEMA DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIN PBLICA

P

or disposicin constitucional el Estado Peruano garantiza la gratitud de la educacin en los centros y programas educativos pblicos de los niveles de la educacin inicial, Primaria y secundaria. En cuanto a la educacin universitaria en instituciones pblicas, asegura el derecho a la educacin gratuita para los alumnos que mantienen rendimiento satisfactorio y cuentan con los recursos econmicos necesarios para cubrir los costos de su educacin. Para atender el mandato de la Carta Magna el Estado apela a los ingresos obtenidos a travs del rgimen tributario y, en tanto que las cantidades que asigna al gasto educativo son insuficientes para el desarrollo regular de las actividades en los centros educativos pblicos, acude complementariamente a la utilizacin de recursos Familiares y comunales, obtenidos mediante procedimiento no impositivos. En la dcada del 90 el sistema tributario peruano experiment un proceso de simplificacin, que redujo a slo un puado los tipos de

impuestos y que a dado lugar a una nueva estructura impositiva que asienta principalmente en el Impuesto General a las Venta (IGV). El mayor recaudador de impuestos en el pas es el gobierno central. Los gobiernos regionales slo tienes derecho a cobrar canon y, aunque no estn obligados a hacerlo, con frecuencia destina una parte de estos ingresos a gastos de educacin pblica, en particular dentro del rubro de infraestructura educativa. Los gobiernos locales recaudan fondos por concepto de arbitrios y tazas por servicios generales, y tampoco tienen la obligacin legal de invertir en educacin, a pesar de lo cual es una prctica generalizada en el pas que los municipios inviertan, en forma regular aunque en cantidades mnimas, en materiales educativos y mantenimiento de los locales escolares pblicos. El gobierno central, a travs del Ministerio de Economa y Finanzas, formula el presupuesto de la educacin pblica, en que el determina la cantidad de los fondos asignados y los propsitos especficos a los que stos deben servir; de este modo los lineamientos ms importantes del presupuesto educativos se deciden al margen del sector educacin, lo que probablemente sea conveniente para hacer efectivas las polticas de ajuste fiscal, mas para los propsitos de mejorar la calidad y ampliar la cobertura del servicio educativo estatal. Existe un proceso de participacin slo formal de las instancias de ejecucin del servicio educativo, por el cual cada ao los directivos de los centros educativos elaboran los cuadros de necesidades de sus escuelas, consignando en ellos sobre todos los requerimientos de bienes y servicios y eventualmente las demandas de nuevas plazas docentes y de bienes de capital. Los primeros tem los presenta ante las unidades de servicio educativo (USE) y el ltimo ante el Instituto Nacional de Infraestructura de Educacin y Salud (INFES). De antema los requerimientos de los rganos de ejecucin estn frenados tanto por las normas que restringen las solicitudes de mayores fondos y por tanto inducen a la inhibicin de nuevas demandas en el plano presupuestal, cuanto por la experiencia de cocer que cada ao se repite, sin variantes, la composicin del presupuesto de funcionamiento de las escuelas. De este modo las decisiones sobre el gasto en educacin se toman sin la real opinin de quienes ejecutan el servicio educativo. El proceso de administracin del gasto pblico en educacin se inicia con las transferencias de fondos que el MEF hace al ministerio de educacin. A los gobiernos regionales, a las universidades pblicas, a las instituciones pblicas descentralizadas como el Instituto Nacional de Cultura, a los organanismos descentralizados autnomos como las Universidades Pblicas y el Ministerio de la Presidencia. Los fondos destinados a las escuelas se canalizan a travs de rganos intermedios de la administracin educativa como las direcciones

regionales de educacin y las unidades de servicio educativos (USE), que a su vez convierten los fondos en recursos que brindan a los centros educativos. Ninguna de las instancias del sector educativo tiene la potestad de usar a discrecin los fondos destinados a gastos en la educacin pblica. Desde 1996 est en vigencia la resolucin ministerial 016, que faculta a los centros educativos a generar recursos y fondos propios, que pueden ser utilizados en beneficio del buen desarrollo de sus actividades educativas y de los que deben rendir cuenta ante la use. Existen tambin normativas, de larga data, sobre la facultad de las asociaciones de padres de familia (APAFA) para cobrar cuotas durante los periodos de matricula escolar y para organizar actividades con propsitos econmicos que redunden a favor de las escuelas. Ms all de la existencia de normas especficas los directivos de los centros educativos pueden gestionar donaciones para sus escuelas entre las personas e instituciones de la comunidad. A finales de la dcada de los 90 el sector fiscal sigue siendo la fuente mayor del financiamiento de la educacin pblica en el Per, pero el aspecto novedoso en esta temtica reside en el gran crecimiento del aporte de las familias y de la comunidad mantenimiento de las escuelas pblicas. Ante la situacin creciente de necesidades no atendidas en las escuelas pblicas, debido al retiro parcial del financiamiento estatal, llevado a cabo de manera discreta y sin formalizacin legal, principalmente en rubros como bienes y servicios, las comunidades escolares se estn viendo obligadas afrontar tales requerimiento de gastos, de forma progresiva crendose de este modo pequeos sistemas de financiamiento no oficial para las escuelas pblicas. La estrategia de solventar los costos de la educacin pblica de manera compartida, con la participacin principal del estado y de las familias ms pobres de la sociedad peruana, a dado lugar a un sistema educativo cuya ms seria carencia es la baja calidad de su resultado, que no satisfacen las expectativas de las personas e instituciones y que no implican, por tanto, un aporte sustantivo al desarrollo nacional. Una de las cuestiones centrales a tratar es si la continuacin del esquema del retiro parcial del estado en las responsabilidades en el gasto de la educacin, simultanea con la asuncin de tales obligaciones por parte de la familia, podr ser lo suficientemente slido como para financiar la transformacin hacia un sistema educativo de calidad; o si por el contrario se requiere reconsiderar el papel del estado dndole un peso mayor en el sostenimiento econmico de los principales servicios sociales y en la administracin de los recursos pblicos, que baya de la mano con una demanda selectiva a los sectores sociales que pueden aportar recursos econmicos adicionales para la educacin pblica. Otro tema importa a debatir es el de la autonoma de los recursos educativos para elaborar sus presupuestos institucionales y para

administrar los fondos pblicos que le son asignados, asunto que est en correspondencia con la demanda de descentralizar la facultades de decidir sobre la composicin de los presupuestos educativos regionales y acerca de la educacin plena de los gastos en los mbitos regionales y locales.

GASTOS PBLICOS EN EDUCACIN

E

n las ltimas cuatro dcadas ah habido un desencuentro entre el crecimiento de la matricula escolar y el incremento del gasto pblico en educacin. Los niveles de crecimiento de la matricula en el sistema educativo han sido altos y los recursos financieros asignados por el magistrado para atender al creciente nmero de estudiante ah sido insuficiente. Mientras que a inicios de la dcada del 60 el gasto estatal en el rubro educativo atraa estudiantes con vocacin hacia el magisterio, permita salarios dignos para los maestros y retencin de profesionales en la escuela pblica adems de condiciones adecuadas de aprendizaje para gran parte de los alumnos de la escuela pblica, en cambio a fines de la dcada del 90 la situacin creada por un persistente gasto publico deficiente en educacin, a dado lugar a las que las condiciones generales de aprendizaje de los estudiantes de las escuelas urbanas y rurales sean inadecuadas para lograr aprendizajes de calidad a que el salario de los docentes sea ineficiente para cubrir la canasta bsica familiar y en consecuencia a que los estudiantes mejor dotados no se sientan atrados hacia la profesin magisterial. Una apreciacin de conjunto de la evolucin de los indicadores de gastos unitario por alumno y de gastos pblicos en educacin respecto del producto bruto interno (PBI) a lo largo de las ltimas cuatro dcadas de siglo, permite reconocer grandes oscilaciones en el gasto, al interior de un atendencia de restriccin del gasto de una educacin; fenmeno que se acenta durante los 80 primeros aos de los 90. En estos ltimos aos este problema no fue exclusivo del Per, en tanto que en la mayora de los pases denominados perifricos, donde se vive una larga crisis econmica y social, tambin fueron castigados el gasto social y en particular el gasto en educacin. Los sistemas de educacin de Amrica Latina muestran resultados pobres en trminos de proveer equitativa calidad de educacin y estos sucede en gran medida, porque la regin gaste menos por estudiante en todo los niveles educativos, que la mayora de regiones el mundo (REIMERS) Tambin la declinacin de los gastos en educacin fue mayor en Amrica Latina que en otras regiones excepto en pases como Chile, Brasil, Colombia, debido a que el gasto social en general fue puesto al servicio de las polticas de estabilizacin econmica, en vez de ser utilizado como instrumento de compensacin y equidad social. En los ltimos 20 aos la poltica del estado peruano, en relacin con la matricula escolar, ah sido de atencin a la demanda de incorporacin masiva de nuevos alumnos al sistema educativo, sin otorgar el correspondiente incremente proporcional al gasto en educacin y por consiguiente la responsabilidad legal de atender una

matrcula escolar tan grande, con pocos recursos financieros, ah recado sobre los maestros y padres de familia. En estudio recientemente publicado se seala El Fenmeno observado en el Per es un masificacin de la educacin que no fue acompaada por un aumento similar en los recursos estimados a la educacin, por lo que expansin no pudo sostener los estndares de calidad que haba cuando era pequeo. (Saavedra) Las grandes oscilaciones en el gasto pblico en educacin se explican fundamentalmente por la ausencia, en el plano estatal, de una concepcin y una poltica de desarrollo nacional permanentes, en la que la educacin peruana tenga las funciones y la alta prioridad que le corresponden. Tambin hayan su causa en la falta de capacidad de la sociedad civil para presionar a favor de una distribucin del presupuesto pblico, en la que el gasto social y en particular el gasto en la educacin mantengan primera importancia. Es ya una tradicin que la poblacin peruana y los lideres de opinin Publica otorguen alto valor a la educacin y tengas altas expectativas de que estas se conviertan en un instrumento fundamental para el desarrollo individual y social, pero tambin es notable, cada vez, cuestionan la calidad de los resultados del sistema educativo actual. Por estos motivos, cada vez que los ciclos de la economa nacional entran a fase de recesin, educacin se convierten en uno de los sectores ms vulnerables. Una explicacin internacional a la debilidad al sector educacin, respecto a otros sectores pblicos es que Esta bajo constante presin expansionistas desde las tendencias demogrficas y en los pases pobres, por cobertura de los niveles inciales de educacin, por ello los efectos del ajuste econmico y la restriccin de los recursos pblicos perjudican particularmente al sector educacin (SCHWARTZ) Tambin es una realidad generalizada en el plano internacional que el gasto pblico se incline hacia los rubros donde hay mayor capacidad simultanea de demanda pblica y de presin poltica aunque el ltimo de los factores mencionados es el que, en ltima estancia, inclina el fiel de la balanza. En el Per durante la dcada de los 90 las exigencias para reducir el presupuesto educativo y favorecer principalmente al rubro de pago de servicio de la deuda externa fueron afectadas sobre todas, por el fondo monetario internacional y los organismos multilaterales de crdito que han impuesto condiciones en la definicin de polticas nacionales, a cambio de conceder prstamos y aval financiero ante el sistema internacional y q2ue adems supervisan, de manera muy cercana, el estricto cumplimiento de los correspondientes programas de ajuste. Colocado ante la alternativa de pagar los servicios de la deuda pblica o atender los servicios de educacin y salud, los estados se ah inclinado hacia la primera opcin (CALCAGNO)

El sector educativo ha sido especialmente vulnerable a los programas de estabilizacin econmica porque un gran porcentaje de su presupuesto es destinado a los gastos recurrentes y porque se considera que su rentabilidad es a largo plazo. Y en tanto que la poltica de estabilizacin busca el equilibrio fiscal mediante la disminucin del gasto pblico, antes que a travs del incremento de los ingresos fiscales, encuentra en educacin el rea estatal ms grande para efecto de realizar ahorro pblico. A partir de 1991la reduccin de costo en el sector educacin se llevo a cabo ante todo eliminando las plazas laborales, en mayor nmero en rea tcnicoAdministrativa, pero afectando tambin el rea docente. Existen justificaciones. ms bien expresadas por organismos internacionales, acerca de las reducciones del gasto pblico en educacin, que se ha llevado a cabo en mltiples pases de menor desarrollo econmico durante los ltimos aos. Se argumentan por ejemplo, que Las dificultades Macro Econmicas de algunos pases han sido causados en parte por los problemas Fiscales derivados del gasto excesivos en educacin (BANCO MUNDIAL) Otras explicaciones de naturaleza econmica destacan que los gastos en educacin son afectados por el menor crecimiento econmico y las bajas presiones tributarias con las que funcionan la mayora de los pases de menor desarrollo econmico:En los pases de bajos ingresos el ms bajo crecimiento econmico ha sido acompaado pos cortes al porcentaje de gasto publico que va a educacin y se ha cambiado los recursos hacia otros objetivos del gasto publico (HADDAD). Tambin se argumentan que la disminucin del gasto pblico en educacin es la respuesta a la ineficiencia que ha caracterizado al gasto educativo en estos pases y que habra enormes posibilites de mejorar los ndices de matrcula y la calidad de4 la educacin bsica si se utilizara la manera eficiente los recursos que actualmente son orientados hacia el sector educacin. Opiniones sombras sobre el futura de las economas de los pases hasta hace poco llamados Emergente pronostican que en la regin latinoamericana aunque los sistemas de tributacin mejoraran sus niveles de eficiencia, va a hacer muy difcil generar mayores fondos pblicos, que la cooperacin externa acentuar la orientacin de sus recursos de manera prioritaria, hacia frica y Asia y que, en consecuencia, para mejorar sustancialmente los gastos en educacin resulta indispensable que se incremente la participacin del sector privado en la financiacin de la educacin pblica. La principal consecuencia de la reduccin del gasto pblico en educacin en el Per se expresa en la desigualdad social y en la amenaza de que la brecha social en el pas se acrecienta an ms: Por un lado se tiene que los miembros de las familias de menores recursos econmicos, que asisten a las escuelas pblicas, reciben en promedio un servicio educativo de la calidad menor que la de los

alumnos de las escuelas privadas, que les permite lograr slo una formacin bsica pobre, con limitadas competencias y por tanto se les predestina a luchar, casi exclusivamente, por la supervivencia. Por otro lado se afianza una minora social, que accede a los mejores centros educativos de la educacin privada, que logra educacin post bsica, relativamente adecuada a las exigencias del mundo moderno y que dems est apta para acrecentar y actualizar permanentemente sus aprendizajes. Frente a la cuestin planteada por la Comisin de Educacin de Unesco Se encuentra en crisis la educacin pblica debido a bajo financiamiento pblico la consecuencia final de una crisis en la educacin? (DELORS), tal vez la respuesta adecuada sea sealar que la crisis educativa y el bajo financiamiento de la educacin se han alimentado recprocamente. Pero donde hay menor lugar para la duda es en el reconocimiento de que por ser factor esencial en el desarrollo personal y en el desarrollo del pas es indispensable tipificar el gasto en educacin como inversin social y econmica, que rinde frutos a corto y largo plazo y que por tanto debe recibir primera prioridad en el gasto estatal y medidas de proteccin en perodos de crisis econmica. Tampoco cabe duda de que el gasto en educacin debe hacerse con mayores niveles de eficiencia; mas el ejercicio de la eficiencia en el gasto no ha de ser suficiente para atender las necesidades de universalizar la matrcula en le educacin bsica y para mejorar la calidad e la educacin, desafos que exigen la asignacin de montos significativamente mayores para el sector educativo.

RELACIN DEL GASTO PBLICO EN EDUCACIN CON EL PRODUCTO BRUTO INTERNO Y CON EL GASTO PBLICO TOTAL

E

n el Informe Delors se afirma que La matrcula escolar corresponde a m{as de la cuarta parte de la poblacin mundial y los gastos pblicos en educacin representan aproximadamente 5.5% del Producto Interno Bruto del mundo. El esfuerzo financiero es relativamente ms importante en los pases desarrollados (5.3% del PBI), que en los pases en desarrollo (4.2% del PBI). (DELORS). En el Per las estadsticas oficiales permiten notar que la realidad educativa nacional est distante de los promedios mundiales, puesto que en 1997 la matricula en centros educativos alcanzaba al 34.2% de la poblacin total (ms de la tercera parte de la poblacin nacional), mientras que el gasto pblico en educacin en ese ao llegaba a 3.0% del PBI, segn la informacin del Instituto nacional de Estadstica e Informtica (INEI) y a 2.5% segn la Cuenta General de la Repblica. La educacin peruana presenta la situacin

contradictoria de tener una matrcula general mucho ms alta que el promedio mundial y como correlato un gasto pblico inferior al de los pases en desarrollo. A pesar de que es frecuente que en los espacios especializados en gestin y financiamiento educativo se haga referencia a los porcentajes del P.B.I. que los pases vecinos a los pases de la regin gastan en educacin, ste no es un indicador muy confiable para afectos de comparaciones, debido a la disparidad existente en la riqueza producida anualmente en cada pas; diferencias que se hacen m{as visibles cuando se contrasta la renta pero capita fue de USA $2,500, en Argentina fue de USA $9,600 y en Estados Unidos al canz a USA $ 26,800; de modo tal que inclusive en el caso hipottico de que en los tres pases d}se homogeneizara el porcentaje del gasto en educacin respecto de cada P.B.I., la distancia en el volumen de la inversin educativa entre cada uno de los pases seguira siendo abismal. Sin embargo la relacin que se establece entre el gasto pblico en educacin y el P.B.I. de cada pas sirve para reconocer y comparar la importancia que los Estados otorgan, en trminos prcticos y ms all de las declaraciones pblicas de los gobernantes, a sus respectivo sistemas educativos. No existe todava mejor indicador para dar cuenta nacional. Entre los especialistas en educacin hay coincidencia en reconocer que no hay consenso nacional ni internacional, acerca de un porcentaje conceptualmente justo o educativo del P.B.I., que deba asignarse a la educacin. Pero es frecuente que los funcionarios pblicos que influencian en las polticas de Estado indaguen constantemente acerca de los gastos que otros pases efectan en sus sistemas educativos; este es el caso de los funcionarios norteamericanos (que) quieren saber, por ejemplo, si Estados Unidos destina un porcentaje mayor o menor del producto bruto interno a la educacin que sus competidores internacionales, cunto invierte Estados Unidos en la educacin de cada estudiante, comparado con otros pases el mundo desarrollado, cules son las fuentes de financiamiento de la educacin utilizadas en Estados Unidos; si la forma en que se distribuyen los fondos entre los distintos niveles y tipos de educacin y entre los distintos tipos de recursos difiere de la de otros pases y si las disparidades en cuanto a gastos de educacin, al interior de cada pas, son similares a la de Estados Unidos. (BARRO). En el Per, segn la informacin financiera pblica por el Ministerio de Educacin, slo en los aos 1965, 1966 y 1967, en que la relacin del gasto en educacin respecto del P.B.I. alcanz los porcentajes de 4.3%, 4.4% y 4.2% respectivamente, el financiamiento educativo estuvo prximo al promedio del gasto en educacin propio de los pases en desarrollo. De ah en adelante los porcentajes fueron cayendo progresivamente: En el perodo de 1978 a 1990(a partir de

1980 los datos provenientes del ME son de circulacin interna) declinaron a cantidades que variaban entre 2.1% y 2.9%, excepto en los aos 1981 y 1987en que llegaron a 3.0% y 3.3% respectivamente. En la dcada de los 90mo ha variado este cuadro de baja proporcionalidad del gasto pblico respecto del P.B.I. Segn el Ministerio de Economa y el INEI las cifras han fluctuado e 2.2% a 2.8%, salvo en 1995 y 1997 en que ascendieron a 3.1% y 3.0% respectivamente; aunque la informacin proporcionada por las Cuentas Generales de la Repblica corrige estos datos y permite apreciar que el gasto pblico real en educacin ha sido persistentemente menor a los gastos calendarizados, en cantidades que bordean el10% cada ao. La informacin proporcionada por la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) sobre correspondencia entre gasto pblico en educacin y producto nacional en la regin, seala que los pases de Amrica Latina destinaron a educacin un promedio de 4.4% de su P.B.I en el ao 1988. Las fuentes oficiales nacionales indican que aquel ao el Estado Peruano calendarizo para gastos en educacin tan solo 2.2% de su P.B.I. Estas cifras indican con precisin que el esfuerzo del Estado Peruano en inversin educativo apenas borde lamita de la inversin en el mismo rubro efectuada por los Estados de los vecinos pases latinoamericanos. En el informe Education at a Glance, de 1998, publicado por la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE), en que se incluye estadsticas educativas correspondientes a pases del MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay) se informa que en el perodo de 1995 1996 el gasto pblico promedio en educacin de los pases de la OCDE alcanz el 5.9% del P.B.I. A su vez Mxico, pas que forma paste de esta organizacin conformada mayoritariamente por naciones desarrolladas, invirti en educacin el 5.6% de su P.B.I. En Amrica del Sur el mejor desempeo correspondi a Chile y Brasil, que gastaron en educacin el 5.8% y el 5.1% de sus P.B.I. respectivamente y por tanto se situaron cerca del gasto promedio de los pases de la OCDE. Entre los pases sudamericanos mencionados en este informe Paraguay ocupa el lugar inferior de la lista, con un gasto en educacin que es equivalente al 3.1% de su P.B.I. Los Datos correspondientes al gasto educativo en el Per, tambin en el ao 1996, que ascienden a 2.8% del P.B.I. segn los datos del Ministerio de Economa y Finanzas y a 2.5% del P.B.I segn la Cuenta General de la Repblica, revelan no slo la gran distancia del pas respecto de la voluntad poltica de invertir en educacin que premia en los pases desarrollados, sino tambin la brecha desfavorable al Per respecto de los cercanos pases de Sudamrica. Cabe anotar sin embargo que desde hace varios aos se ha generalizado en los {mbitos nacionales especializados la opinin de

que no hay exacta correspondencia entre las cifras que el I.N.E.I pblica del P.B.I. y la real produccin anual del pas. La persistente sobre valoracin oficial del P.B.I. peruano durante la dcada del 90 obedecera al propsito de esconder la fuerte presin tributaria existente en el pas. Aunque los organismos tcnicos del Estado ofrecen de forma reiterada, desde hace algunos aos, modificar los instrumentos de medicin de la produccin, hasta la fecha todava no se conocen en forma pblica los frutos de tales cambios; mientras tanto las correlaciones y los anlisis vinculados con los datos del P.B.I. peruano estaran dando, inevitablemente, resultados con algn grado de distorsin. Tal vez cuando se informe oficialmente las cifras verdaderas del P.B.I. de los ltimos aos se pueda establecer que el porcentaje del gasto en educacin respecto del P.B.I. ha sido un punto o dcimas mayor que lo que consignan las estadsticas actualmente vigentes. Pero es previsible que esta correccin de orden tcnico no altere, en lo fundamental, la ubicacin del Per como uno de los pases con menor esfuerzo financiero relativo en el contexto latinoamericano. No deja de ser paradjica la situacin por la cual en los pases reconocidos por su mayor grado de desarrollo social y personal se da primicia a la educacin por encima de los gastos en otros rubros y en cambio en pases como el Per, que urgen de desarrollo y que saben de la alta incidencia de la educacin en el progreso de la sociedad se otorga a la inversin en educacin una importancia de segundo orden. Otro indicador del valor que el Estado le asigna a la educacin es el porcentaje del gasto en educacin respecto del gasto pblico total. Segn la informacin del M.E.F y del I.N.E.I., en los ltimos cuarenta aos el gasto pblico en educacin ha oscilado desde el 30.34% del gasto total del gobierno central en el aos 196, hasta el 10.75% en 1979. En la dcada del 60 hubo una clara preferencia estatal por la inversin educativa, que se tradujo en un gasto promedio de 25.3% durante esta dcada. En el primer lustro de los 70 el promedio baj a 18.2%. Durante los10 aos siguientes la cada del gasto pblico en educacin respecto del gasto total del gobierno central lleg a sus lmites ms bajos, al alcanzar un promedio de 12.4%. En el segundo lustro de la dcada de los 80 el promedio del gasto en educacin respecto del gasto total tuvo una ligera recuperacin, que elev el promedio hasta 15.0%. A lo largo de la dcada del 90 se increment el gasto en educacin hasta un cociente de 18.1%; pero este ltimo dato merece ser contrastado con la informacin obtenida de las Cuentas Generales de la Repblica, que qn la distribucin funcional del gasto pblico en los aos recientes consigna promedios significativamente distintos los que publican en M.E.F y el I.N.E.I.

Es el caso por ejemplo de los aos 1996 y 1997 en los que las instituciones recin mencionadas informan de promedios que llegan a 20.6% y 17.6% respectivamente, a diferencia de la Cuentas Generales de la Repblica que revelan que los porcentajes fueron de 13.0% para primer ao y 12.4% para el segundo. Las grandes oscilaciones en la participacin del gasto en educacin respecto del gasto pblico total obedecen, en primer lugar, a la ausencia de una definicin clara y constante acerca de la funcin del Estado en la promocin del bienestar de la poblacin y, en segundo lugar, a las grandes fluctuaciones en la actividad econmica del pas y a los agresivos amenguamientos del crecimiento de la poblacin peruana y del crecimiento de la demanda de matrcula en el sistema educativo formal. En la dcada del 60 coincidieron factores como el crecimiento acelerado de la demanda de la matrcula en la educacin bsica, un grado importante de estabilidad en la economa nacional y una franca disposicin de las sucesivas administraciones pblicas a tender los requerimientos educativos de la sociedad, en tanto que en aquel perodo cobr libreta de ciudadana la idea de que la educacin es un instrumento indispensable para lograr el progreso; todo ello trajo como consecuencia que el gasto pblico, a distancia de todas las otras funciones pblicas. A inicios de los 70 la iniciativa estatal de impulsar una reforma educativa racional se produjo simultneamente con un crecimiento todava extraordinario de la demanda de matrcula en toda la educacin bsica y en la educacin superior (mientras el crecimiento demogrfico anual promedio fue de 2.9%, el incremento anual de la matrcula tuvo un promedio de 6.2%), pero encontr como obstculos al afn de dar un mayor soporte financiero y una clara prioridad al gasto educacin, por un lado la progresiva declinacin de la economa nacional, hacia una situacin de crisis profunda y, por otro lado, la tendencia creciente a privilegiar los gastos de naturaleza militar. Este fue un caso tpico de contradiccin entre el discurso oficial de reconocimiento del valor de la educacin en el desarrollo nacional y de simultnea reduccin, en trminos comparativos, de la prioridad del gasto en educacin, frente a un discurso militarista relativamente restringido y sin consenso nacional, que sin embargo consigui amplio respaldo en la asignacin de recursos presupuestales pblicos. En el segundo lustro e los 70 y el primero de los 80 contino la presin de la poblacin por la ampliacin de la matrcula en todos los niveles educativos, con porcentajes que an se alzaban ampliamente por encima el crecimiento demogrfico (mientras que la poblacin creca a un ritmo anual promedio de 2.7% en el lapso 1976-1985, el crecimiento de la matrcula general en el sistema educativo peruano por la constructividad social a travs de la educacin se transform en

desconfianza oficial ante un sistema educativo permeado por un magisterio muy ideologizado. Estos diez aos estuvieron marcados tambin por una grave crisis econmica, que puso fin al modelo de desarrollo econmico por sustitucin de importaciones y que sirvi como argumento fundamental para reducir el peso relativo del gasto en educacin dentro del gasto pblico total, a los porcentajes ms bajos de la segunda mitad del siglo (12.4% como promedio) El perodo 1985 1990 es el ltimo de crecimiento sustantivo de la demanda de matrcula y de gran diferenciacin de sta respecto del crecimiento demogrfico (el promedio de crecimiento fue de 3.3%) debido a que se ampli la oferta educativa y se estimul la matrcula al punto que. Segn las estadsticas oficiales, se alcanz porcentajes cercanos a la matrcula plena en la educacin primaria. En estos aos el Estado dispuso de recursos financieros que fueron escatimados del rubro de pago de la deuda externa, lo que dio lugar a una breve recuperacin de la importancia relativa del gasto en educacin dentro del gasto pblico total: sin embargo estos promedios nuevamente declinaron en los aos finales de la dcada, cuando se produjo la ms grave crisis fiscal de las ltimas dcadas. A diferencia de los perodos anteriores, la dcada del 90 se caracteriza por el menor crecimiento de la matrcula educativa en la escuela pblica respecto del crecimiento de la poblacin (en el lapso 1991 1998 el crecimiento demogrfico anual disminuy a 1.7% como promedio y el crecimiento de la matrcula declin hasta un promedio de 1.2%). El magro crecimiento de la matrcula podra explicarse por la aparicin de un comportamiento nuevo en las familias que sufren graves dificultades econmicas, que estn optando por el abandono temporal o definitivo del sistema educativo por parte de sus miembros, como ha podido observarse en los primeros y en los ltimos aos de este decenio (en 1991 y 1992 la matrcula en las escuelas pblicas declin, como no ha sucedi antes en la historia educativa peruana, segn consignan las estadsticas y en 1997 y 1998 en crecimiento de la matrcula no alcanz al 1%) La desaceleracin del crecimiento de la matrcula en los centros educativos pblicos tambin tiene explicacin en la falta de estmulo estatal a la educacin superior, e inclusivo en un cierto desencanto, de parte de la poblacin peruana, respecto de la utilidad prctica de los aprendizajes obtenidos en los diversos niveles del sistema educativo. A lo largo de esta dcada ha estado presente en la agenda del debate educativo pblico la iniciativa estatal de transferir algunas responsabilidades financieras en educacin desde el sector pblico hacia las familias, la comunidad y los municipios. Aunque de manera ms tmida, tambin ha sido colocada en el debate la idea de que el Estado debera abstenerse de subsidiar la escolaridad de la

poblacin, en tanto que la educacin, como el comn de los otros servicios, tendra que estar sometida a las leyes del mercado. La entrada en vigencia de los polticas de reduccin de funciones y de la dimensin del Estado Peruano, as como de promocin del libre mercado han dado lugar a que en diversos sectores de la educacin nacional se aluda a la amenaza de una paulatina privatizacin de la nacional. Sin embargo tambin se han escuchado voces de lderes de opinin pblica que plantean que en el proceso de reconversin y disminucin del Estado, se debe orientar el gasto pblico casi exclusivamente a servicios sociales como educacin, salud y vivienda. Simultneamente con este clima de debate ideolgico, en el que se resquebraj el apoyo, antes slido al concepto de educacin gratuita en todos los niveles de la educacin, circunstancias de conflicto militar con el vecino pas de Ecuador y fenmenos naturales como El Nio dieron lugar a que en sucesivos ejercicios presupuestales se redujeran drsticamente los gastos ya calendarizados en el sector educacin. Pero estos mismos acontecimientos sociales y naturales no fueron obstculo para que los gastos planeados para el pago del servicio de la deuda externa se cumplieran puntualmente, sin ninguna variacin. En la composicin del gasto pblico total durante la dcada del 90 resalta la importancia que han cobrado funciones como la Administracin General, que incluye a los Ministerios de Economa y Finanzas y de la Presidencia, a la que le corresponde casi un tercio del presupuesto general; bastante por encima de un bloque de funciones gubernamentales conformado por Educacin, Defensa, Servicio de la Deuda Externa y Salud, que tuvieron asignados porcentajes similares de gasto pblico. El gasto en el conjunto de los servicios sociales ha estado constantemente alrededor del 25% del gasto total.

GASTO PBLICO POR ALUMNO

E

L conocimiento del gasto unitario en educacin permite apreciar la inversin real que el Estado efecta en cada estudiante de las escuelas pblicas. Algunos estudios comparan el valor de este indicador, sealando que lo que realmente cuenta en educacin es la inversin por alumno, pues la prctica de contabilizar la inversin en educacin como un porcentaje de Producto Nacional Bruto, suele inducir a error. Tal situacin se evidencia en el caso de Amrica Latina y el Caribe, donde las crisis de la inversin en educacin aparece velada por las cifras, que ofrecen la perspectiva de que los gobiernos latinoamericanos estn hacindolo bien, pues invierten en la educacin el 4.5 del P.N.B. cifra que est por encima del 3.9% que invierten los pases en desarrollo. Pero estas cifras son engaosas, pues debido a la alta tasa de fertilidad y bajo crecimiento econmico de Amrica Latina, la inversin por alumno sigue siendo baja (PREAL). El dato del gasto por alumno resulta de la divisin del gasto pblico total en educacin entre el nmero de matriculas en el sistema de educacin pblica. A su vez el gasto corriente por alumno permite una mejor aproximacin a la inversin educativa en los aspectos especficos de enseanza- aprendizaje, pues slo toma en cuenta el gasto pblico en salarios, bienes y servicios, rubros que tienen mayor incidencia en la educacin de los estudiantes; sin embargo el indicador de gasto corriente por alumno todava incluye en la categora salarios el rubro de pensiones de cesantes y jubilados, que no tiene incidencia directa en el proceso educativo. El gasto de capital por alumno alude a la divisin de los gastos de inversin en infraestructura entre el nmero de estudiantes. Tomando como base el valor del dlar americano de 1997 es factible precisar que las variaciones del pblico por alumno se caracterizan por su tendencia a la declinacin a partir del ao 1996 hasta llegar a su nivel ms bajo de la segunda mitad del siglo en el ao 1991.Dentro de esta tendencia general al descanso hubo perodos breves (dos a cuatro aos) de leve recuperacin del gasto unitario, que coincidieron con los ciclos de recuperacin de la economa peruano. Desde el 92 hasta el 97 hubo pequeos ascensos y cadas del gasto pblico por alumno, que permiten tipificar la situacin general de la dcada del 90 como estacionaria, dentro de un marco general de profunda debilidad del gasto unitario. En el ao 1966 el gasto promedio por alumno inscrito en el sistema educativo nacional fue de $593. Al desagregar este promedio entre los niveles y modalidades de la estructura educativa se halla que en ese ao el costo medio corriente en educacin inicial fue de $333, de $452 por alumno de primaria y de $439 por cada estudiante de secundaria. El costo medio corriente de educacin superior no

universitaria ocupacional y educacin especial llegaron respectivamente a $1,362 y $3,678, cifras que no tienen parangn en las estadsticas educativas peruanas. Cabe mencionar que en aquel ao la matrcula pblica tan slo representaba el 19.3% de la poblacin total del pas, porque todava estaba en sus inicios el proceso de crecimiento explosivo de la educacin bsica, pero ya estaba en auge el mito del progreso general a travs de la va educativa y ello explicaba, en cierta medida, la predileccin en el presupuesto pblico por el gasto educativo. Durante la dcada del 70 el descenso del gato pblico por alumno fue moderado, pues paso de $372 en 1971 a $338 en 1980. Las particularidades de la reforma educativa de esa poca se negaron la elevacin repentina del costo medio corriente en educacin inicial, hasta colocarlo en valores semejantes a los de los otros niveles de la educacin bsica. Es destacable a lo largo de este periodo la marca casi simtrica del costo medio corriente en los niveles de educacin inicial, primaria y secundaria. Si bien el gasto unitario promedio tuvo una cada mediana, en cambio el gasto pblico por alumno en la educacin superior no universitaria si sofro un grave deterioro al descender de $1491 el 71 hasta $1117 el 80 y otro tanto sucedi con la educacin especial que baj desde $1767 hasta $1242 en el mismo transcurso. La dcada del80 es el perodo de la debacle del gasto pblico por alumno; ao tras ao fueron cayendo los promedios del gasto unitario a lmites histricos, hasta llegar al lmite de $155 en 1990. Desde 1981 se produjo un escalonamiento de los gastos unitarios en los niveles de secundaria, primaria e inicial, con una gran diferenciacin a favor de la secundaria respecto de la primaria y promedios muy desfavorables para la inicial, respecto de los otros dos niveles de educacin bsica. Hacia finales de los 80 la matrcula pblica alcanz marcas difciles de superar, pues lleg casi al 30% de la poblacin total, en un contexto de grave crisis fiscal que imposibilitaba ampliar el gasto pbico en educacin en porcentajes siquiera cercanos a los del crecimiento escolar La onda larga de la cada de los promedios del gasto unitario en la educacin peruana toc fondo en 1990, ao en que se redujo el arco de las diferencias en los gastos unitarios en los diversos niveles educativos, acercando principalmente los costos medios corriente de educacin inicial y de educacin primaria y marcando, de paso, una nueva tendencia que persistira hasta 1997. De 91 en adelante el gasto unitario retorno a las magnitudes propias de la dcada de los 80 aunque los condicionantes econmicos fueron de distintos signos, hasta finales de sigo la decisiones de ampliar o reducir el gasto pblico en educacin se han tomado en situaciones que se acercan al control del equilibrio fiscal.

Para tener una aproximacin a la importancia que el plano internacional se otorga a la educacin de la poblacin y reconocer el gasto educativo en que se ubica el pas, es preciso realizar algunas comparaciones entre el reciente gasto pblico por alumno en el Per y en otras naciones. En 1996 el gasto educativo por alumno en el Per se elev a uno de los promedios ms altos de la dcada del 90, es decir a $248 por estudiante matriculado en un centro educativo pblico y el costo medio corriente en educacin primaria durante ese ao alcanz la suma de $150. En pases latinoamericanos como Chile, Argentina y Mxico el gasto por estudiante primario ascendi a $1807, $1158 y $1015 respectivamente. En los pases de la OCDE el promedio de los gastos por estudiante primario se elev hasta $3546 y en Estados Unidos se invirti la cifra de $5371 (segn el Departamento de Educacin de Estados Unidos el gasto por alumno ha crecido anualmente, en promedio, 4% a 5% durante los ltimos aos, duplicando los porcentajes de inflacin) (Lewin). Entre los pases del Mercosur es Paragua) y, con $343 por estudiante primario, el que menos lejos est de las inversiones por estudiante que hace el Estado Peruano. Para justificar esta desigualdad maysculas del gasto unitario en el Per respecto de los pases antes mencionados se podra presentar la excusa e que los pases del Mercosur, y ms an los del Hemisferio Norte, producen mucho ms riqueza que el Per y por ende sus correspondientes Estados tienen mayores facilidades para hacer inversiones educativas en educacin; sin embargo hay datos complementarios que indican que no slo se trata de un asunto econmico sino, principalmente, de la mayor o menor voluntad poltica de los gobernantes para invertir en la educacin de los sectores mayoritarios de la poblacin. La suma de $5371 que en Estados Unidos se gast por estudiante primario, en el ao 1996 represent el 20% del producto bruto interno per cpita; en Chile y Brasil fue de 15% y en Paraguay alcanz al 10%. En cambio en el Per el gasto por estudiante de primaria, en el ao 1996, apenas logr elevarse al 6% del producto bruto interno per cpita.

GASTO CORRIENTE

L

A importancia del gasto corriente dentro del gasto pblico en educacin ha disminuido de modo palpable en el lapso 1990 1997. Mientras que el 90 el gasto corriente asciende a 97.1% respectivamente, cantidades que constituyen mnimos histricos durante la segunda mitad del siglo, y en 1997 alcanz el 89.7% del gasto total en educacin. Estos porcentajes indican que los rubros de salarios y bienes y servicios, que son los componentes ms importantes del gasto corriente redujeron su importancia relativa frente al crecimiento de los gastos en capital. Tambin la constitucin del gasto corriente en educacin se ha modificado de manera notaria durante la ltima del siglo; as se tiene que mientras el valor relativo de los salarios disminuy, de forma progresiva, desde 95.9% en 1990 hasta 88.9% en 1997, por el contrario la importancia del rubro bienes y servicios en increment significativamente, en ese mismo perodo, desde 4.0% en 1990 hasta 9.9% en 1997. A pesar de la declinacin relativa de los salarios al interior del gasto pblico en educacin, la presencia de este rubro sigue siendo mayoritaria en el presupuesto educativo nacional, pues ha pasado de constituir el 91.3% del gasto total en 1990, a 78.0% en 1997. Este dato es significativo pues el sector educacin, por muchos aos, ha sido el sector de servicios con mayor presencia laboral, adems de ser la entidad que mayor nmero de empleados tiene en el pas y por tanto su crecimiento o declinacin tiene enorme incidencia, no slo en el presupuesto pblico sino tambin en la demanda en todos los mercados locales del pas. El menor peso relativo del rubro salarios en el presupuesto de educacin, dentro de un cuadro de dbil crecimiento del gasto total en este sector, implica una disminucin de la carga en el presupuesto recurrente y plantea la necesidad de construir estrategias diferencias a la tradicional, que consista en incrementar el consumo por la va de la demanda de los trabajadores estatales, para dar mayor dinmica a los mercados locales y a la economa nacional en general. Al interior del rubro salarios hay una diferencia entre las remuneraciones de los trabajadores docentes y administrativos en servicio, y las de los pensionistas (cesantes y jubilados del sector educacin). Las estadsticas de 1997, que dan cuenta de una nueva estructura del gasto corriente, en la que el tem de transferencia corriente ya no engloba el concepto de bonificaciones salariales, presentan un gasto de 57% para los trabajadores de la educacin en ejercicio y de 21% para los ex trabajadores del sector educacin. Esta informacin permite apreciar cul es el porcentaje real del gasto en salarios que tiene implicancias directas en los procesos de enseanza aprendizaje y de qu modo distorsionada la imagen real del gasto

educacin la posicin oficial de mantener el tem pensiones, dentro del presupuesto del sector educacin, en vez de colocarlo en el rubro de previsin social. El gasto real en remuneraciones de los trabajadores de la educacin en ejercicio, durante el ao 1997 alcanz al 57.1% del gasto pblico total en educacin; porcentaje que es inferior en muchos puntos a los datos que usualmente se mencionan (tiene difusin la versin de que entre70% y 90% de los gastos en educacin se orientan a salarios de los profesores) como argumentos para rechazar las demandas de aumentos de sueldos a trabajadores docentes y administrativos del sector educacin, as como para justificar la ausencia de recursos disponibles para una educacin de calidad en el Per, con la excusa de que los pocos recursos existentes son usados fundamentalmente en el financiamiento de los salarios de los trabajadores de la educacin. La mayor importancia relativa del rubro bienes y servicios, que tuvo un crecimiento infrecuente en los ltimos aos (desde el 90 hasta el 94 pas de 4.0% a 7.2% y luego se elev hasta 8.9%, a 9.3% el96 y 11.0% en 1997), se explica principalmente por el despliegue del programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Peruana MECEP, que promueve el desarrollo prioritario de actividades de capacitacin docente, de produccin y distribucin de textos escolares gratuitos, de reformulacin curricular en los niveles de educacin bsica y de evaluacin de logros de aprendizaje en primaria y secundaria, entre otras actividades. En algunas instituciones internacionales que invierten en temticas especializadas en educacin existe una corriente de presin, para que en el gasto en educacin en los pases de menor desarrollo econmico se privilegie la inversin en actividades como la produccin de textos escolares y otros materiales pedaggicos y en capacitacin a los docentes en servicio a la par que ponen de relieve el favorable impacto de estos gastos en el aprendizaje de los estudiantes, tambin ponen en cuestin la conveniencia de otorgar prioridad en el gasto educativo a otros tem, como por ejemplo las remuneraciones de los profesores o la inversin en infraestructura escolar por considerar que este tiempo de gasto se debe y se puede posponer, en la medida que no tiene impacto positivo inmediato en los aprendizajes de los alumnos. Esta tendencia vigente en ciertos organismos internacionales ah hacer comparaciones excluyentes entre gastos en diferentes rubros educativos asignndoles gran favor educativo a algunos y simultneamente restndole el valor a otros, tiene su justificacin autentica en la errnea conviccin que los volmenes de los presupuestos educativos totales en los pases de menor desarrollo son suficientes para cubrir los requerimientos educativos de la poblacin, y que por lo tanto el verdadero problema a resolver es la eficiencia en

los gastos educativos, razn por la cual sugieren o recomiendan con nfasis la redistribucin porcentual de los gastos, mas no la ampliacin del gasto pblico total en educacin. La aceptacin del estado peruano a este tipo de recomendaciones ha dado lugar, por ejemplo, a que en el gasto de bienes y servicio de privilegie el aumento de la inversin en las actividades que impulsa el programa MECEP en cambio el gasto tradicional en servicio pblico, que tambin beneficia a las escuelas (energa elctrica, agua, desage, telfono y telfono), viene sufriendo una merma considerable al punto que en muchas escuelas pblicas de factor la responsabilidad est siendo progresivamente trasladada, como obligacin parcial o total a los padres de familia, a la comunidad escolar y a la comunidad local.