APLICACIN DEL METODO MACTOR AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

En la actual coyuntura, el ordenamiento territorial en el Per se enfrenta al problema de continuar siendo un apndice ms de las polticas o de reinventarse bajo una nueva perspectiva en la que se comprenda, de manera armnica, la economa, la sociedad, el medioambiente y el territorio.Como bien seala el gegrafo ngel Massiris, experto internacional en temas de ordenamiento territorial, en la construccin de una poltica de OT, especialmente a travs de la Ley de Ordenamiento Territorial [], Per tiene la oportunidad histrica de intentar resolver los obstculos que se han opuesto al logro de un nuevo orden social y territorialmente justo, ambientalmente sostenible, regionalmente equilibrado y culturalmente respetuoso de las diferencias.Hay que entender el territorio como un espacio construido social y econmicamente y no slo como un mbito geogrfico. El desarrollo sostenible de nuestro pas se debe fundamentar sobre la base de una visin integral del territorio que permita que las polticas econmicas, sociales, ambientales y territoriales se articulen y respondan a objetivos compartidos.Sin embargo, para ello el Estado debe atreverse a replantear el actual modelo de desarrollo como ya lo estn haciendo varios pases de la regin, para inducir, a travs de la Ley de Ordenamiento, un nuevo orden territorial en el que la justicia social, la cohesin territorial, la gobernanza democrtica, el derecho a una vida larga y saludable de todos los seres vivos, el uso y ocupacin sostenible del territorio y la recuperacin de los valores culturales que dignifican al ser humano, prevalezcan sobre el productivismo, el utilitarismo, el eficientismo, el individualismo y la destruccin de las condiciones ambientales que hacen posible la vida y el Buen Vivir, asevera Massiris.Re-estructurar el aparato estatalEn la prctica, la falta de una intervencin armnica de los diversos organismos del Estado sobre el territorio peruano ha dado lugar a la toma de decisiones centralizadas, en vista de la precariedad de la institucionalidad estatal en gran parte del territorio nacional, la misma que ha generado diversos problemas.La pobreza y desigualdad, sobre todo en los espacios rurales; el centralismo del poder econmico y de los servicios en determinadas ciudades dominantes o emergentes (1), la disputa de competencias y de fondos entre los tres niveles de gobierno (nacional, regional, municipal) o entre las diversas entidades que conforman el gobierno central; el deterioro y prdida de la riqueza natural y cultural; los conflictos sociales enraizados en expectativas colectivas que no han sido debidamente atendidas; son solo algunos ejemplos de esto.Dada la amplia diversidad geogrfica, cultural, social y econmica del pas, la aplicacin de una Ley de Ordenamiento Territorial requiere de la re-estructuracin del Estado. Para ello, es necesario crear un ente rector que presida la poltica de Ordenamiento Territorial bajo una figura supra-ministerial. Es decir, (o en su defecto), se requiere de un ente rector que cuente con la independencia, las funciones necesarias y con una visin integral del territorio para asegurar la articulacin de las polticas sectoriales y territoriales a favor del desarrollo sostenible. Contar con una instancia estatal que funcione sin ambigedades en la gestin de las atribuciones a cada nivel de gobierno y que posea una presencia a nivel nacional es fundamental en el proceso.Asimismo, se debe otorgar a los gobiernos regionales y locales un rol protagnico en la planificacin territorial bajo una perspectiva descentralista. Esto supone una adecuada delimitacin de las competencias de los diversos niveles de gobierno, su ordenamiento y armonizacin.La descentralizacin es una condicin fundamental para generar procesos de desarrollo a nivel nacional. La concentracin del poder econmico y poltico en pocos lugares, sectores y grupos privilegiados no podr lograr la instalacin de procesos sostenidos e inclusivos de desarrollo. Sin embargo, este proceso de descentralizacin debe replantear una nueva distribucin de los recursos financieros que se vienen asignando de manera inequitativa entre el gobierno central, las regiones y las municipalidades.Los esfuerzos regionalesDesde la dcada de los noventa, varios gobiernos regionales y locales han venido realizando denodados esfuerzos para contar con instrumentos de planificacin y gestin que le permitan dar un uso racional a su territorio, a pesar de que los procesos de Zonificacin Ecolgica Econmica (ZEE) fueran reglamentados en el 2004, mediante el Decreto Supremo N 087-2004-PCM.Si bien, en el 2006, el Decreto Supremo N 010-2006-CONAM/CD. Directiva Metodologa para la ZEE dio orientaciones para los procesos de ZEE en diferentes mbitos territoriales y estableci la metodologa a seguir, en la actualidad solo cinco regiones cuentan con procesos de ZEE concluidos (2), instrumento base para el ordenamiento territorial.As, las primeras regiones y reas en particular que realizaron procesos de ZEE fueron las de la selva (3). Entre ellas, la ms avanzada ha sido la regin de San Martn que inici el proceso previamente a la existencia del marco legal vigente. En el 2005, el Gobierno Regional de San Martn asumi el compromiso de regularizar el proceso de ZEE, aprobndose en agosto de 2006 con la Ordenanza Regional N 012-2006- GRSM/PGR la Macrozonificacin Ecolgica y Econmica del departamento, con carcter de uso obligatorio para todas las instituciones tanto pblicas como privadas (4).Por su parte, Cajamarca se consolid tambin como una de las regiones ms avanzadas en el tema estableciendo su ZEE en los tres niveles (regional, provincial y distrital). El proceso de elaboracin de la ZEE en Cajamarca cumpli con las cinco etapas contempladas en el Decreto Supremo N 087-2004-PCM, Reglamento de la ZEE, lo que permiti impulsar el dilogo y el logro de consensos entre distintos actores. As, desde junio del 2007, se conform la Comisin Tcnica Regional de ZEE, como un espacio de coordinacin y propuesta para los mecanismos de consulta, difusin y capacitacin a fin de sensibilizar a los actores regionales y locales para que asuman el instrumento y designen los recursos necesarios para su implementacin.Asimismo, el proceso de formulacin de la ZEE en Cajamarca, se destac por su carcter participativo e informativo. Desde un inicio, se realizaron talleres y visitas de campo en cada provincia con la participacin de la poblacin. Asimismo, se difundieron extensamente los objetivos, fases e implicancias de la zonificacin. En diciembre del 2010 el Gobierno Regional de Cajamarca aprob la ZEE mediante Ordenanza Regional N 018-2010-GR.CAJ-CR. Actualmente, se la regin se viene organizando a fin de contar con un Plan de Ordenamiento Territorial (POT).La experiencia en la elaboracin de la ZEE (5) en las regiones nos demuestra que esta ha sido de gran utilidad para los gobiernos regionales y locales ya que les ha permitido identificar las potencialidades econmicas del territorio, as como sus reas frgiles y vulnerables, contribuyendo a una toma de decisiones consciente para el desarrollo de sus jurisdicciones. Demostrando que, lejos de ser una limitante, es un instrumento que potencia el desarrollo de una localidad.Si bien desde el 2008 el MINAM asume el compromiso de liderar los procesos de ordenamiento territorial sobre la base de la ZEE, recin este ao viene preparando un plan de incentivos a gobiernos locales para promover avances en materia de ZEE y OT.Sin embargo, el hecho de no contar con una legislacin para el ordenamiento territorial imposibilita concluir este proceso. Se han identificado las potencialidades y limitaciones del territorio pero an no se llega a ordenarlo a fin de orientar las intervenciones pblicas y privadas, en el mediano y largo plazo, y el uso y ocupacin que le queremos dar a nuestro territorio.Notas:1)Las inversiones pblicas en infraestructura, la mayora de veces no han respondido a las necesidades locales, ni a los planes de desarrollo existentes, por lo que han sido poco eficaces para generar niveles de bienestar en la poblacin.2)San Martn, Madre de Dios, Cusco, Piura y Cajamarca.3)Por ejemplo, las regiones de San Martn (ZEE) y Madre de Dios (Propuesta de ZEE); y las reas de la Cuenca del Ro Aguayta (Propuesta de ZEE), la cuenca del Ro Nanay (Propuesta de ZEE), la carretera Iquitos Nauta (ZEE), la Zona Reservada Allpahuayo Mishana (Meso ZEE), la cuenca del Ro Pucacuro (Propuesta preliminar de ZEE), Abanico del Pastaza (Propuesta preliminar de Macro- ZEE), Cuenca del Ro Putumayo (Zonificacin).4)Gracias al desarrollo de la ZEE, la regin San Martn ha implementado una serie de estrategias para evitar el avance de la deforestacin y lograr la recuperacin de bosques.5)La ZEE como instrumento de diagnstico le da a las polticas de OT en Per un enfoque ambiental. A nivel Latinoamrica el mismo enfoque lo presenta Cuba, El Salvador, Guatemala, Honduras, Paraguay, Repblica Dominicana y Uruguay.

presente artculo expone brevemente un estudio prctico de aplicacin de la prospectiva al ordenamiento territorial en la provincia de Cienfuegos, con el objetivo de mostrar los avances logrados en las diferentes fases estudiadas para implementar de modo interrelacionado el enfoque territorial y el enfoque analtico.Como resultado se ha fortalecido la visin de futuro del territorio, definiendo: las debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades de la provincia, las variables claves, el escenario apuesta, los principales actores y la correlacin entre el modelo apuesta, las variables claves y el escenario apuesta.

Ello permiti fundamentar con mas rigor las estrategias territoriales y los planes de accin necesarios para alcanzar la visin de futuro.

En el artculo se presenta una sntesis de los resultados obtenidos en el desarrollo de una investigacin conjunta entre la Direccin Provincial de Planificacin Fsica y la Universidad de Cienfuegos, en la cual tambin participaron ms de veinte expertos del territorio.

Como problema cientfico se defini: al existir desequilibrios en el Ordenamiento Territorial, enfatizando en las caractersticas de la Infraestructura, la estructuracin del Sistema de Asentamientos Poblacionales, los Recursos Naturales y el Uso y Destino del Suelo, no se consolida la provincia de Cienfuegos como un territorio con un desarrollo intraregional equilibrado, con una calidad de vida moderna, socialmente equilibrada, y un fuerte arraigo de la cultura local.

La hiptesis general sostiene que: si se tienen en cuenta las variables claves resultantes del sistema, el modelo seleccionado por los expertos, el escenario tendencial y las estrategias derivadas del mismo;Cienfuegos podr aumentar su desarrollo interno y su influencia externa, convirtindose en una regin con un desarrollo ms equilibrado, con una alta calidad de vida y un fuerte arraigo de su cultura local.

Entre los principales mtodos utilizados se destacan: el Anlisis Estructural o mtodo MIC-MAC para la seleccin de las variables claves, el mtodo de Escenarios para identificar el escenario tendencial y el mtodo MACTOR para la identificacin de los principales actores y la formulacin de las estrategias claves que permiten ofrecer un grado de respuesta al problema cientfico formulado.Se aplic el Mtodo TZ Combinado para la seleccin de los expertos que colaboraron en cada fase de la investigacin.

Se trata de un primer intento por ofrecer resultados concretos en cuanto a la aplicacin de la prospectiva en el mbito territorial, por lo que en ningn modo las soluciones ofrecidas en el trabajo pueden considerarse acabadas,por el contrario, ofrecen pautas generales para profundizar en una reflexin colectiva de anticipacin al futuro, la cual demanda de un perfeccionamiento continuo.

Metodologa empleada

Para el desarrollo de la investigacin se consultan estudios realizados por el Instituto de Planificacin Fsica (IPF), Instituto Nacional de Investigaciones Econmicas (INIE), consultas a INTERNET, y notas de clases del curso Prospectiva y Ordenamiento Territorial,ofrecido por el profesor titular Francisco Celis Mestre, en la Universidad de Cienfuegos, a principios del ao 2001, as como documentos de trabajo de la Direccin Provincial de Planificacin Fsica.El procedimiento seguido para el desarrollo del trabajo se muestra en el Grfico1, resaltando el lugar de la prospectiva en la estrategia de la investigacin.

Desarrollo

Se entiende por Prospectiva la actitud de la mente hacia la problemtica del porvenir. La trayectoria de la prospectiva viene del porvenir hacia el presente, rebasando la proyeccin exclusiva de tendencias para disear y construir alternativas que permitan un acercamiento progresivo al futuro deseado.La Prospectiva es una reflexin para la accin y la antifatalidad que ofrece una clave para comprender y explicar las crisis. (Godet, 1991)

La utilidad de una reflexin prospectiva depende sobre todo de los objetivos que se hayan fijado aquellos que la emprenden o la dirigen[1].

El Ordenamiento Territorial es la expresin espacial de la poltica econmica, social, cultural, patrimonial y ambiental de toda la sociedad. Es una disciplina cientfico- tcnica, administrativa y poltica, orientada al desarrollo equilibrado del territorio y a la organizacin fsica del espacio, segn un concepto rector.[2]

Una forma coherente de asimilar los estudios prospectivos en el mbito regional se muestraen el grfico 1.Resultados una vez aplicado el enfoque prospectivo al ordenamiento del territorio.

Una sntesis del modelo integral de desarrollo, por el que apuestan los expertos permite visualizar una provincia con un rango poblacional entre 420 000 y 440 000 habitantes, con un desarrollo policntrico en su sistema de asentamientos, a partir del centro provincial.Se desarrollan cuatro centros regionales y nueve asentamientos fundamentales, en los cuales los servicios, el empleo y el transporte se conectan de forma escalonada con asentamientos de la franja de urbanizacin de base.

Sistema infraestructural radio concntrico, con plena integracin del uso de la tierra a los recursos naturales, un alto desarrollo tecnolgico de la industria, la agricultura y la construccin, donde el turismo se limita a la ciudad y su entorno.Cienfuegos constituye un una provincia fundamental como nodo industrial y de servicios al centro y sur del pas, con las condiciones de vida favorecidas para un mejor, mayor y ms equilibrado nivel de vida.

En sntesis, el modelo deseado por los expertos es conservacionista en cuanto a la utilizacin de los Recursos Naturales, Agroindustrial-Turstico en el uso y destino del suelo, Radiconcntrico en la infraestructura y Policntrico en el Sistema de Asentamientos Poblacionales.

Anlisis e interpretacin de la Matriz DAFO.

Como resultado del procesamiento de la matriz DAFO se obtuvo que las orientaciones estratgicas infieren que el plan de accin de la provincia y debe centrar su atencin en aquellas estrategias del tipo ofensivas en un 30.74% (intentar maximizar las posibilidades utilizando y potenciando las fortalezas) y las del tipo defensivas en un 24.62%, logrando que las fortalezas atenen el efecto negativo de las amenazas.

Como resultado de la aplicacin del mtodo MICMAC y del mtodo MACTOR, fueron identificadas diecinueve variables claves y dieciocho actores principales. A modo de resumen en el Cuadro1 se ofrece una sntesis de los resultados.Cuadro 1. Variables claves y principales actores.Variables ClavesActor PrincipalOtros Actores

V1.Sustentabilidad de los Recursos Naturales Explotables.CITMAMINAGRI, MINAZ, MINBAS

V9.Los ecosistemas frgiles.CITMAMINAGRI, MINTUR, Pesca.

V13. Crecimiento Econmico.Sistema EmpresarialSistema Empresarial

V15.Concentracin Geogrfica del DesempleoMINTRABOLPP, Empresas de las OACE

V28. Cienfuegos como centro multisectorial, cientfico, comercial y de negocios del Centro y Sur del pas y del Caribe.Gobierno ProvincialDPPF, Polo Cientfico, Empresas Comercializadoras.

V29. Evolucin Tcnica e industrial.CITMAEmpresas Estatales Especializadas, Sociedades Annimas, Empresas Mixtas.

V30. La infraestructura tcnica y de servicios tursticos regionales.MINBAS, MITRANS, MICONS, DPRH.OBE, ETECSA, Unin Portuaria, Empresa de Acueducto y Alcantarillado.

V35. La ciudad para el turismo internacionalMINTURDPRH, DPPF, Gobierno Provincial.

V36. Integracin de los sectores econmicos al turismo.MINTRABMINTUR, Empresas de la Industria Bsica y otros.

V37.Conectividad vial con Occidente y Centro del pas.MITRANSVialidad del MITRANS, Empresas de Ferrocarriles de Cuba, Aeronutica Civil.

V40.El sistema de comunicaciones.MICONSETECSA, Empresa de Radio y Televisin, Empresa de Correos

V46. Estructuracin del SAP.GOBIERNO PROVINCIALDPPF, Empresas que proporcionan empleos, servicios e infraestructura.

V53. Mercado laboral para recursos laborales.MINTRABOficinas Empleadoras, Gobierno Provincial y gobierno Municipal.

V54. Evolucin de la calidad de vida.MINSAPINDER, MINED, CITMA, MINCULT, MICONS, MINAL, MINTRAB y otros.

V56. Nivel de vida.GOBIERNO PROVINCIALMINSAP, INDER, MINED, CITMA, MINCULT, MICONS, MINAL, MINTRAB y otros.

V58. Legislaciones y reglamentaciones sobre el Ordenamiento Territorial y el Urbanismo.IPFDPPF, Gobierno en los diferentes niveles.

V59. Disponibilidad financiera del pas.MEPEmpresas Exportadoras e Importadoras, MINTUR y otros.

V60. Integracin de las economas y el turismo de las provincias.MINTURMINBAS, MICONS,MINAGRI, MINAL y otros.

V61. Orientacin de las inversiones o estrategias claves.MINVECMINBAS, MICONS, MINTUR, MINAGRI, y otros.

El escenario apuesta.

Result ser el escenario tendencial o ms probable. Su expresin seguir la lgica de las variables claves. Se obtuvo de la identificacin de la hiptesis ms probable para cada una de las variables claves.Por tanto la provincia de Cienfuegos, se desarrollar en un escenario caracterizado por: una importante rehabilitacin de los ecosistemas frgiles y utilizacin ms racional de los recursos naturales exportables,un incremento en la tasa de crecimiento econmico de la produccin, una concentracin del desempleo, a pequea escala, en determinadas reas geogrficas de la regin y una mayor demanda de trabajo que de oferta de empleo.Cienfuegos ser uno de los principales centros multisectoriales, cientfico, comercial y de negocios del centro-sur del pas y del Caribe, con infraestructura tcnica y de servicios al turista medianamente desarrollada.Se modernizar la ciudad principal para garantizar mayores ingresos en divisas provenientes del turismo internacional. Se integrarn altamente los sectores econmicos al turismo, as como las economas regionales y locales.Se fortalecer el centro provincial, con cuatro centros regionales y nueve asentamientos fundamentales y se rehabilitar la conectividad vial con el Occidente y Centro del pas .El sistema de comunicaciones ser moderno y competitivo. La evolucin de la calidad de vida ser alta y segn sus potencialidades ser aceptable.

Las legislaciones y reglamentaciones sobre el ordenamiento territorial y el urbanismo abarcarn todos los aspectos necesarios. Se recuperar la disponibilidad financiera del pas.Seguirn las inversiones en sectores tradicionales y se manifestar una tendencia alcista del precio de la energa y las principales materias primas importadas. El bloqueo econmico se mantiene parcialmente pues la presin internacional obliga al gobierno de Estados Unidos a flexibilizar determinadas relaciones comerciales con Cuba.

Cuadro2. Correlacin entre el modelo apuesta, las variables claves y el escenario apuesta.TemticasModelo apuestaVariables quelo explican

Sistema de Asentamientos PoblacionalesPolicntrico:cuatro centros regionales y nueve asentamientos fundamentalesV15, V46, V53, V54, V56

Recursos NaturalesConservacionistas:recuperacin de los valores naturales y ecolgicos de los recursos, fundamentalmente, los suelos y el aguaV1, V9

InfraestructuraRadioconcntrica:la conectividad vial se transforma a partir de una infraestructura con desarrollo radioconcntrico.V28, V30, V37, V40

Uso y Destino del SueloAgroindustrial- turstico:desarrollo de la industria, la agricultura, y la construccin, donde el turismo se limita a la ciudad y su entorno.V1, V9, V35

Conclusiones

Como resultados fundamentales de la investigacin, se destacan: la matriz DAFO territorializada, la seleccin de las variables claves de transformacin, el desarrollo de una primera versin del escenario apuesta, partiendo del modelo territorial seleccionado por los expertos, la identificacin de los principales actores que inciden sobre el ordenamiento territorial y la formulacin de las estrategias fundamentales con sus correspondientes planes de accin.La aplicacin del Mtodo MACTOR como complemento de los estudios prospectivos previos que se realizan desde el ao 2000, permiti profundizar en un aspecto esencial que es la problemtica de los actores y la definicin de las estrategias y planes de accin.Finalmente, quedaron seleccionados dieciocho actores principales, atendiendo a su objeto social y nivel de influencia en el Ordenamiento Territorial y el Urbanismo. Estos actores se caracterizan por sus fuertes relaciones y niveles de influencias en la temtica.Mediante la prospectiva se cre una visin de futuro para la provincia, la cual fue complementada con los modelos territoriales alternativos.De dichos modelos fue elegido uno, por el cual apostaron los expertos y constituy un fundamento esencial para la eleccin de las variables claves, las que a su vez permitieron conformar el escenario apuesta;y este, unido al modelo territorial seleccionado permiti delinear las Estrategias y el Plan de Acciones necesario para alcanzar la Visin de largo plazo.

Bibliografa

Celis Mestre, F. Notas del Curso Prospectiva y Ordenamiento Territorial. Universidad de Cienfuegos, Julio 2003.____________. Prospectiva y Mtodos de Escenarios. Ciudad de la Habana:[s.n.],1998.--118p.Duverger Goyanes, J. , Segura Prevost, R. , Ortiz Mesa, D. Escenarios Futuros de la Leptospirosis en la provincia Guantnamo. Guantnamo: Sectorial de Salud Pblica, 1998.--12p.Gabia, Juanjo. Prospectiva y Ordenacin del territorio. Marcombo, 1998.--182p. Espaa.Godet, M. La Caja de Herramientas de la Prospectiva Estratgica./Michel Godet.--Espaa: Instituto Europeo de Prospectiva y Estrategia, 1996.--101p.Metodologas Generales. Introduccin a la prospectiva estratgica y al mtodo de Escenarios.-- La Habana: MEP-INIE, 1996.--56p.

[1] Constituyen en su conjunto una funcin pblica que regula y controla la utilizacin del territorio y cuya atribucin y responsabilidad corresponde al Instituto de Planificacin Fsica y a los rganos locales del Poder Popular que lo desarrollan y gestionan de acuerdo con lo regulado.[2] Tomados del Proyecto Ley de Ordenamiento Territorial y el Urbanismo de la Repblica de Cuba.