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ACCOUNTABILITY HORIZONTAL.LA INSTITUCIONALIZACIÓN

LEGAL DE LA DESCONFIANZA POLÍTICA*

Guillermo O’Donnell**

Una vez más, dedico este texto a Ga-

briela, mi querida agencia de

accountability horizontal.

Introducción

ISONOMÍA No. 14 / Abril 2001

Ptituciones. El presente artículo, sin embargo, se ocupa de la desconfianzay de sus expresiones institucionalizadas en la esfera política. El tema quediscuto aquí es la accountability horizontal (en adelante AH), que anali-cé en un texto bastante reciente.1 Para no abusar de la paciencia del lec-tor, en este artículo no repito mis argumentos de dicho texto. Necesito,sin embargo, transcribir la definición que propuse de la AH:

La existencia de agencias estatales que tienen autoridad legal y estánfácticamente dispuestas y capacitadas (empowered) para emprender accio-nes que van desde el control rutinario hasta sanciones penales o inclusoimpeachment, en relación con actos u omisiones de otros agentes o agen-cias del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadascomo ilícitos.2

or buenas razones, las ciencias sociales contemporáneas están pres-tando mucha atención a la confianza y a sus interacciones con las ins-

** Universidad de Notre Dame, Kellogg Institute of International Studies.* Este texto fue preparado originalmente para el volumen de próxima publicación, Accountabili-

ty, Democratic Governance, and Political Institutions in Latin America, organizado por ScottMainwaring y Christopher Welna. Agradezco los comentarios recibidos de los editores de ese vo-lumen, así como los de Michael Coppedge, Ernesto Garzón Valdés, Frances Hagopian, y GabrielaIppolito-O’Donnell. [Traducción de Nicolás Rodríguez Games, revisada por el autor].

1 O’Donnell (1998).2 Ibid. pág. 19.

8 GUILLERMO O’DONNELL

En el mismo texto distingo “dos direcciones principales” en las que laAH puede entrar en juego:

Una consiste en la transgresión ilegal por parte de una agencia estatal dela autoridad de otra; la otra [corrupción] consiste en ventajas ilícitas quelos funcionarios obtienen para sí mismos y/o sus asociados.3

Hay un aspecto de estas citas que puede parecer obvio pero que deseodestacar. Las agencias estatales y el/los agente(s)4 individual(es)interactúan de muchas maneras. A menudo toman y no toman decisionesporque de facto o de jure toman en cuenta las jurisdicciones, las decisio-nes, y las preferencias de otras agencias, públicas o no. En este sentido,las agencias interactuantes están en una relación de control mutuo y/o,como lo sostienen Shugart y otros,5 de intercambio. Ésta es una ampliacategoríaque cubre muchos tipos de interacciones intraestatales. Ella no

es, de acuerdo a mi definición, la AH. La AH refiere a un subconjunto deestas interacciones. Trata exclusivamente de aquéllas que comparten unacaracterística común: son emprendidas por una agencia estatal con el pro-pósito explícito de prevenir, cancelar, reparar y/o castigar acciones (oeventualmente inacciones) de otra agencia estatal que se presumen ilega-les, tanto bajo los supuestos de transgresión como de corrupción. Esteconcepto de AH delimita un tipo específico de interacción entre agenciasestatales, más estrecho que el conjunto de controles e intercambios entreesas agencias. En todos los casos de AH, una agencia estatal dada, direc-tamente o a través de la movilización de otra agencia (a menudo un juz-gado) se dirige a otra agencia (o agencias) estatal, sobre la base deargumentos legales basados, respecto de acciones (o inacciones) presu-miblemente ilegales por parte de ésta.

Otro punto de clarificación es que, como menciono al principio de miartículo citado, me interesé por la AH debido a su ausencia o su gravedebilidad en muchas de las nuevas, y algunas no tan nuevas democraciasen América Latina y en otras partes del mundo. Al margen de si desea-mos llamar a estos regímenes “delegativos” o no, el hecho es que en

3 Ibid. pág. 25, bastardilla agregada.4 De aquí en adelante, cuando hablo de “agencias” me refiero tanto a instituciones como a

agente(s) individual(es) desempeñando roles en aquéllas.5 Matthew Shugart, Erika Moreno y Brian Crisp, «The Accountabiity Deficit in Latin America,»

en Scott Maiwaring y Christopher Welna, orgs., de próxima aparición.

ACCOUNTABILITY HORIZONTAL... 9

muchas de estas democracias el ejecutivo se esmera por eliminar o tornarineficaces a todo tipo de agencias de AH. Estoy convencido, como argu-mentaré con bastante detalle más abajo, que la ausencia o debilidad de AHconstituye un serio defecto de estas democracias. Pero esto no significaque considero poco importante el tipo vertical de accountability provistopor elecciones razonablemente limpias6–tanto que si esta clase de elec-ciones faltara, el caso respectivo simplemente no sería un régimen demo-crático y no nos estaríamos preocupando de sus defectos en términos deAH.

I. Una contradicicón

Toda organización mínimamente compleja, incluidas las políticas, estásujeta a una contradicción, una tensión inherente que no admite soluciónfinal, ni enteramente consensual, ni estable. Por un lado, los miembros dela organización normalmente esperan la provisión de ciertos bienes pú-blicos y la solución de algunos problemas de acción colectiva. Esta ex-pectativa exige tomar medidas que son efectivas (es decir, generalmenteproducen tales provisiones y soluciones), así como colectivamente vincu-lantes (las decisiones se toman en nombre de los miembros de la organi-zación y se aplican a todos ellos, en principio independientemente de susopiniones respecto de tales decisiones). En una empresa, en una universi-dad o en un sindicato puedo optar por retirarme.7 Como miembro de unestado, también espero la provisión de ciertos bienes públicos y la soluciónde diversos problemas de acción colectiva. Sin embargo, puedo discre-par con algunas políticas públicas y/o con los procedimientos con los cualesse adoptan; puedo incluso encontrar estas políticas ofensivas de aspectosprofundamente valorados de mi identidad o intereses.

El otro polo de la contradicción resulta de la creencia extensamentecompartida de que es peligroso dotar a los individuos de demasiado po-der. Este peligro parece crecer geométricamente cuando estos individuostienen autoridad para tomar las decisiones colectivamente vinculantes res-paldadas con la supremacía en el control de los medios de coerción en unaorganización de la cual es difícil o costoso retirarse. Incluso si se confíaen que un detentador de poder dado no abusará de su posición, no hay

6 Para el concepto de elecciones justas (y decisivas) ver O’Donnell (2000).7 Hirschmann (1970).


damente importante. La transgresión ocurre cuando una institución esta-

tal sobrepasa los límites de su propia jurisdicción legalmente establecida,

e invade los de otras; la reparación de la transgresión entraña reestablecer

esos límites y eventualmente castigar a los transgresores. En otra parte de

nuestro mapa, al nivel de la sociedad, existen los múltiples límites impli-

cados por los derechos de los individuos y de varios tipos de asociacio-

nes. Algunos de estos límites son sólidos, pues consisten en derechos que

son extensamente respetados y, en caso de necesidad, defendidos por los

tribunales. Otros límites pueden ser débiles, sea porque los respectivos

derechos son legal o políticamente problemáticos o porque, como he ar-

gumentado es el caso de no pocas nuevas democracias,30 aquéllos dere-

chos rigen selectivamente a lo largo de diversas regiones y categorías de

ciudadanos(as). La efectividad de todos estos límites, a través de casos y

del tiempo, es una importante cuestión que necesita mucha investigación.

Vuelvo ahora a un argumento que necesita ser recalcado. Para que la

AH funcione efectivamente no solamente es necesario que para una cues-

tión dada una cierta agencia estatal esté legalmente autorizada y dispues-

ta a actuar. También es necesario que exista una red de agencias estatales,

culminando en los tribunales superiores, comprometidas en la preserva-

ción y acatamiento de la AH, en caso de necesidad contra los más altos

poderes del estado. Si no es así, las investigaciones de las auditorías, fis-

calías y otras similares pueden alimentar las críticas de la opinión públi-

ca, pero no suelen alcanzar resolución legalmente apropiada. Según ya

observé, en una democracia el sistema legal se supone que debe ser tal

sistema, uno que ‘cierra,’ en el sentido que nadie está exento de ninguna

de sus reglas. Este sistema consiste no solamente en reglas legales sino

también en instituciones comprometidas con el cumplimiento de las mis-

mas. Seguramente, la prueba más severa de la existencia de este tipo de

sistema es si se aplica o no en términos de la AH horizontal de los más

altos poderes del Estado.

VII. Accountability Societal Vertical

Recientemente, Catalina Smulovitz y Enrique Peruzzotti han propuesto

un concepto que encuentro muy útil, un tipo de accountability vertical pero

no electoral que llaman “societal.” La definen de la siguiente manera:

30 O’Donnell (1993).


La accountability societal es un mecanismo no electoral, pero vertical, de

control de autoridades políticas que descansa en las acciones de un múlti-

ple conjunto de asociaciones de ciudadanos y de movimientos y sobre los

medios, acción que tiene como objetivo el exponer los errores gubernamen-

tales, trayendo nuevas cuestiones a la agenda pública, o de activar el fun-

cionamiento de agencias horizontales. Emplea herramientas institucionales

y no institucionales. La activación de demandas legales o reclamos ante

agencias de control es un ejemplo de recursos institucionales; las

movilizaciones sociales y exposés ilustran algo de los no institucionales,

[cuya efectividad] se basa en sanciones simbólicas.31

Estos autores argumentan convincentemente que es incorrecto limitar

el concepto de la accountability vertical a las elecciones. Existen numero-

sas acciones, individuales y colectivas, que ocurren en la sociedad en cual-

quier momento entre elecciones. Parte de estas acciones está dirigida a

reparar, impedir y/o sancionar acciones, y a veces omisiones, de individuos

electos en cargos nacionales o subnacionales, así como de funcionarios es-

tatales no electos, también nacionales o subnacionales. Especialmente en

países donde, como en América Latina, la accountability vertical electo-

ral funciona de manera bastante deficiente32, la versión societal de la

accountability vertical pasa a ser extremadamente importante para el fun-

cionamiento y, eventualmente, incluso para la supervivencia de un régi-

men democrático.33

Este concepto mejora y elabora provechosamente mis observaciones

originales34 sobre la importancia de las interrelaciones entre las dimensio-

nes horizontales y verticales de la accountability. Por un lado, una socie-

dad alerta y razonablemente bien organizada, y medios que no se inhiben

de señalar casos de transgresión y corrupción, proporcionan información

crucial, apoyos, e incentivos políticos para las dificultosas batallas que las

agencias de accountability horizontal pueden tener que emprender con-

tra poderosos transgresores o corruptos. Por otro lado, la disponibilidad

percibida de este tipo de agencia horizontal para emprender esas batallas,

31 Smulovitz y Peruzzotti, de próxima publicación.32 Por una serie de razones ligadas a los sistemas de partidos así como a la legislación electoral

y partidaria; ver sobre todo Mainwaring (1999).33 Esta importancia es demostrada en el texto de estos autores, op.cit., así como en el análisis y

estudios de casos contenida en ese volumen.34 En O’Donnell (1998)


puede alentar el emprendimiento de acciones de accountability societal

vertical. Estos efectos, respectivamente de estimulación de accountability

horizontal y de inducción de accountability societal vertical, son extre-

madamente importantes para entender la dinámica de la política democrá-

tica, especialmente en países donde, como ya comenté, la accountability

vertical electoral funciona de manera bastante deficiente. Además, las ac-

ciones de accountability societal –particularmente si son vigorosas, sos-

tenidas, y obtienen una extensa atención pública– pueden enviar fuertes

señales a los políticos que desean ser electos o reelectos.

Estas interacciones verticales/horizontales son otra importante fronte-

ra para futuras investigaciones. Esta frontera seguiría siendo cerrada si,como lo hacen Shugart y otros,35 la dimensión vertical de la accountabilityse restringe a la electoral y si, además, la accountability horizontal es con-

cebida como un mero “aditamento”36 de la electoral. Además, estos auto-res son indebidamente optimistas sobre lo que, aún bajo circunstanciasideales, la accountability electoral puede lograr. Veáse, por ejemplo,

su afirmación que “[S]i la accountability de los funcionarios electosfuncionare como debe –de manera que los votantes puedan y de hecho cas-tiguen las infracciones [de los funcionarios electos]– las diversas institu-ciones de superintendencia [horizontal] serían innecesarias”; y “En un

sistema ideal, los votantes transmitirían sus preferencias respecto de laspolíticas de bienes públicos a través del proceso electoral.” Estas asercio-nes contradicen los hallazgos de una extensa y sólida literatura acerca del

voto, las elecciones y la agregación de preferencias. Vale la pena en estesentido las conclusiones alcanzadas por Bernard Manin, AdamPrzeworski, y Susan Stokes en un reciente y cuidadoso estudio de estas

cuestiones:

[L]a conclusión de este análisis debe ser que el control del ciudadano so-

bre los políticos es en el mejor de los casos sumamente imperfecto en la

mayoría de las democracias. Las elecciones no son un mecanismo suficiente

para asegurar que los gobiernos harán todo lo posible para maximizar el

bienestar de los ciudadanos(as)… Pero si las responsabilidades estuvieren

claramente asignadas, si los malos gobiernos pueden ser castigados y los

buenos ser electos, si los votantes están bien informados acerca de las re-

laciones entre los políticos e intereses especiales, y si el comportamiento

35 Shugart y otros, op.cit.36 Shugart y otros, op.cit..


egoísta (rent-seeking) de los políticos es bien supervisado, aún así las elec-

ciones no son un instrumento suficiente de control sobre los políticos. Los

gobiernos toman miles de decisiones que afectan el bienestar individual;

los ciudadanos(as) tienen sólo un instrumento para controlar estas deci-

siones: el voto. No es posible controlar mil objetivos con un solo instru-

mento.37

Es, precisamente, la intuición y la experiencia de las deficiencias de la

accountability electoral lo que ha invitado en todos lados a la adición de

otros tipos de accountability, vertical y horizontal.

VIII. Articulaciones e interrelaciones

De la precedente discusión sigue que todos los tipos de accountability

son importantes para el adecuado funcionamiento de un régimen demo-

crático. Entre estos tipos, la accountability vertical electoral tiene priori-

dad lógica debido al mero hecho que sin elecciones limpias y, con ellas,

la posibilidad de desplazar a los gobernantes en la siguiente ronda de elec-

ciones, simplemente no existiría, por definición, un régimen democráti-

co. Pero es erróneo equiparar prioridad lógica con preeminancia fáctica.

En el estado actual de nuestro conocimiento, la única afirmación que creo

podría ser sustentada con confianza es que los efectos más importantes, y

más interesantes como frontera de investigación, son aquellos a ser en-

contrados en las interacciones entre varios tipos de accountability. Por

supuesto, demasiado de algo bueno puede ser malo. Por ejemplo, una ex-

cesiva accountability horizontal corre la situación hacia el polo de la pa-

rálisis decisoria (deadlock). Pero estamos en un terreno que puede invitar

a conclusiones simplistas. Consideremos lo que he llamado “democracia

delegativa.”38 Sin entrar en las discusiones que este concepto ha genera-

do, observo que una concepción y una práctica delegativa del poder polí-

tico está basada centralmente en la negación de la pertinencia de límites

entre las instituciones estatales. Para una visión delegativa, las institucio-

nes de balance y las asignadas son un enorme fastidio, impedimentos im-

puestos por las “formalidades” del sistema legal contra la alta efectividad

decisoria que los gobernantes delegativos reclaman ejercitar como su

37 Manin, Stokes, y Przeworski (1998, pág. 50) [nuestra traducción].38 O’Donnell (1997)


derecho y deber. Por su lado, los gobernantes autoritarios son más radi-

cales que los delegativos: intrínsecamente hostiles a todo tipo de

accountability, ellos anulan las normas legales que la establecen y, ade-

más, hacen que la efectividad de los derechos civiles dependa de su con-

veniencia de legibus solutus. Pero nada de esto, deseo recalcar, hace a los

gobernantes autoritarios, y menos aún a los delegativos, omnipotentes. A

menudo estos gobernantes encuentran restricciones en sus relaciones de

poder con otros actores de su régimen y con poderosos actores sociales.

Aún así, en contraste con AH, estas restricciones no resultan de la efecti-

vidad de normas legalmente promulgadas; ellas resultan de crudas rela-

ciones de poder que pueden conducir a severa parálisis decisoria.39

Además de las relaciones mutuas de estímulo e inducción ya mencio-

nadas, otro aspecto de la accountability horizontal provee un importante

vínculo con la accountability vertical. Tal como fue concebido en Atenas,

si los ciudadanos son la fuente de autoridad del poder político ejercido

sobre ellos, entonces tienen el derecho de ser informados de las decisio-

nes de este poder. Sigue de esto que las decisiones de las autoridades

democráticas deben ser públicas, en el doble sentido de que las razones y

contenido de esas decisiones deben ser “hechas públicas”, y que los pro-

cedimientos40 que conducen a estas decisiones son especificados en nor-

mas legales que también están públicamente disponibles.41 En verdad,

ninguna democracia ha cumplido plenamente con este requerimiento, y

aún entre las más establecidas hay importantes variaciones en esta mate-

ria. Pero el contraste persiste con el sigilo con el que, entre otros, los regí-

menes autoritarios rodean muchas de sus medidas.42 En este sentido, la

AH es una importante generadora de información que se torna disponible

públicamente. Las relaciones entre las instituciones de balance generan im-

39 Insisto en esta observación porque, a pesar de que me encargué de hacerlo explícito en mi

artículo recién citado, algunos lectores han interpretado que allí afirmo que los gobernantes

delegativos en todas las circunstancias son prácticamente omnipotentes. El grado en que, a pesar

de su visión de su propio poder, estos gobernantes tropiezan con relaciones de poder que los res-

tringen debe ser empíricamente establecido en cada caso y período.40 Y, en Atenas, las deliberaciones mismas.41 Bobbio (1989) y Garzón Valdés (1993) analizan útilmente estos y otros aspectos de la publi-

cidad de la democracia.42 Al punto del absurdo de las “leyes (o decretos) secretas” promulgadas por el Stalinismo, por

algunas dictaduras militares y, desgraciadamente, por los gobiernos contemporáneos de la Argen-

tina –pocas cosas pueden ser consideradas tan antagónicas con un adecuado ejercicio de la demo-

cracia como ésta.


portantes flujos de este tipo de información, porque es legalmente obliga-

torio y porque un indebido silencio generaría acciones de accountability

horizontal. Por su parte, algunas agencias asignadas pueden hurgar en los

que a veces son ámbitos recónditos de las agencias que tutelan. General-

mente, esto aporta información pública que circula libremente. Esta

información puede ser utilizada por aquellos que están ejerciendo accoun-

tability vertical, no sólo accountability para votar sino para acciones de

accountability societal. Poca de esta información existiría si no fuera por

el funcionamiento de la AH. De hecho, la disponibilidad pública de esta

información es un efecto lateral, no necesariamente planeado, del funcio-

namiento de instituciones de balance y asignadas. Este efecto provee es-

labones que al menos potencialmente fortalecen la accountability electoral

y la vertical societal. Esto fomenta la “disponibilidad de fuentes de infor-

mación alternativas” que Robert Dahl correctamente enumera como una

de las características centrales de una democracia política, o poliarquía.43

Un comentario final sobre la AH nos aleja de sus interacciones y nos

inserta en el misterioso pero relevante mundo de los no-eventos. Presumi-

blemente (pero, creo, con alta verosimilitud) una parte nada menor de la

importancia de la AH, en la medida en que es efectiva y percibida como

tal, consiste de las transgresiones y corrupciones que disuade o impide.

No tenemos información empírica en esta materia, pero es razonable creer

que la función decisoria de un potencial transgresor o corrupto será fuer-

temente influenciada por la probabilidad que asigne a ser detectado y san-

cionado. Bien puede ser que la efectividad de la AH, tanto de balance como

de asignación, sea curvilineal. Esto es, la AH funciona correctamente cuan-

do hay pocas transgresiones y corrupción, y también funciona correcta-

mente cuando algunas agencias ponen al frente de la agenda pública, y

sancionan, graves transgresiones o corrupciones perpetradas por altos

poderes estatales.

Algunas conclusiones

La AH es una interacción legalmente fundada y activada entre agen-

cias estatales en vista de acciones u omisiones presumiblemente ilegales

(transgresión o corrupción). La accountability horizontal es, por lo tanto,

un pequeño subconjunto de las múltiples interacciones que las agencias

43 Dahl (1989, pág. 120).


estatales emprenden entre sí. La importancia de la AH consiste no sólo

de las acciones que genera sino también de las que previene o disuade.

Inversamente, si las responsabilidades de AH existen en la letra de ley,

pero las agencias respectivas son neutralizadas por poderes superiores, la

consecuencia no sólo será facilitar transgresiones o corrupción de estos

poderes sino también el descrédito de las agencias de AH; este es un cos-

to gravísimo para un régimen democrático.

Cabe agregar que la AH no se extiende solamente a los funcionarios

nacionales electos; incluye a funcionarios electos subnacionales y a miem-

bros no electos de las burocracias estatales, nacionales y subnacionales.

El nivel subnacional de AH es particularmente importante en países don-

de el sistema legal funciona con alguna efectividad en algunas regiones

pero no en otras.44 En todos estos niveles la AH es un importante compo-

nente de un régimen democrático, per se y debido a sus articulaciones,

reales y potenciales, con la accountability vertical electoral y societal. Estas

articulaciones necesitan mucha investigación, entre otras razones porque

pueden identificar oportunidades estratégicas para mejorar el funciona-

miento actualmente tan deficiente de muchas democracias. Por otra par-

te, estoy de acuerdo en que “una reforma partidaria y electoral fundamental

es condición necesaria para mejorar la calidad de la democracia en la re-

gión.”45 Pero los esfuerzos en esta dirección deben ser complementados

por persistentes esfuerzos para solucionar el serio déficit de AH que existe

en muchos nuevos, y algunos no tan nuevos, regímenes democráticos.

Cualquier visión que afirme unilateralmente la preeminencia de una sola

dimensión de la accountability no será provechosa para mejorar la cali-

dad de estas democracias.

44 Aquí aludo al tema de las «zonas marrones» y del estado de derecho «truncado» que discutí

en O’Donnell 1993.45 Shugart et. al., op.cit..

1

PROGRAMA CARTA COMPROMISO

CON EL CIUDADANO

PARTICIPACION CIUDADANA

EN LOS ORGANISMOS

DE LA ADMINISTRACION PUBLICA

5

incrementar la calidad de los servicios, convirtieron a la participación ciudadana en unrequisito imprescindible para alcanzar una gestión pública exitosa2.

DEFINICIÓN Y OBJETIVOS DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

La participación ciudadana, como concepto amplio, es la expresión de la capacidad

que tienen los ciudadanos de intervenir -de muy diversas formas y en muy distintos

grados- en una amplia serie de asuntos públicos, especialmente en las decisiones que

modelan las políticas del Estado y en la gestión, evaluación y control de las

organizaciones de la Administración Pública que producen los bienes y servicios

destinados a cumplir con las políticas establecidas..3

En el contexto de esta definición, la participación ciudadana esta dirigida a lograr dosobjetivos principales:

• Fortalecer la democracia a través de la participación de la ciudadanía:- en el diseño y la formulación de las políticas públicas,- en la implementación de estas políticas a través de los organismos de la

Administración Pública.• Lograr la transparencia y la rendición de cuentas del sector público

Alcanzar estos objetivos presupone entonces garantizar la participación de losciudadanos en las dos instancias centrales del ciclo de las políticas públicas:

INSTANCIA AMBITO ESTATAL PARTICIPACION EN:DISEÑO YFORMULACION DELAS POLITICASPUBLICAS

Poder Legislativo

Poder Ejecutivo (Ministerios ySecretarias de Presidencia de laNación)

• Diseño y Formulación dePolíticas generales ysectoriales

• Elaboración de leyes,decretos y resoluciones

• Elaboración de normasregulatorias

IMPLEMENTACION DELAS POLITICAS(PRODUCCION DEBIENES Y SERVICIOS)

-Areas dependientes de losMinisterios y Secretarías dePresidencia que prestan serviciosdirectos a los ciudadanos (porejemplo, la policía federal, elregistro de la propiedadinmueble,etc.)-Organismos descentralizadosprestadores de servicios

• Formulación de Programas• Diseño y producción de los

servicios• Producción de los servicios• Evaluación de los resultados• Control del desempeño

institucional

2 Para un desarrollo de los conceptos de receptividad y calidad y su interrelación con la participacionciudadana, ver Halliburton Eduardo y otros “Programa Carta compromiso con el Ciudadano. Guía para suimplementación”. Cap. 1. Ed. Eudeba. Argentina, 2001.3 Tanto el Banco Mundial como el Banco Interamericano de Desarrollo utilizan definciones similares: ElBID entiende a la participación como "un proceso mediante el cual el gobierno y la sociedad civilinteractúan para diseñar, ejecutar y evaluar políticas, proyectos y programas de desarrollo, que requierendel compromiso de todas las partes interesadas, incluyendo, entre otros, a los pobres y a los grupostradicionalmente marginados".(BID, marzo de 2000). El Banco Mundial la define como "un procesomediante el cual los interesados influyen en las iniciativas, decisiones y recursos que los afectan".

6

La participación ciudadana en la fase del diseño y formulación de las políticaspúblicas4 constituye un instrumento necesario para:

• mejorar la calidad de las políticas: facilitando a los gobiernos la incorporación de uncampo más amplio de fuentes de información, perspectivas y potenciales solucionespara enfrentar los desafíos de implementar políticas bajo crecientes condiciones decomplejidad, interdependencia y presiones.

• Integrar los inputs en el proceso de desarrollo de las políticas, mostrando a losciudadanos que sus ideas y propuestas son escuchadas y sus puntos de vista sonconsiderados en las decisiones que se toman en el gobierno.

• Responder a las demandas de aumentar la transparencia y la rendición de cuentas delos actos de gobierno.

• Incrementar el reconocimiento público por la acción del gobierno y revertir así laactual erosión de votantes en las elecciones, las deserción de afiliados de lospartidos políticos y las desfavorables encuestas acerca de la confianza en lasinstituciones públicas.

La participación de los ciudadanos en la fase de implementación de las políticas através de los organismos de la Administración Pública constituye un instrumentonecesario para:

• Aumentar la capacidad de respuesta de la administración a la evolución de lademanda de los clientes ciudadanos (receptividad).

• Mejorar la calidad de los servicios que producen y prestan las organizacionespúblicas.

• Construir una “administración pública que rinda mejor y que sea más efectiva yresponsable ante los ciudadanos, con el incremento de legitimidad que estocomporta para el sector público en particular y para el Estado y la sociedad engeneral”5.

4Para un mayor desarrollo ver: Governance: The Worlds’s Bank Experience. 1994. World Bank5 Pollitt, C (1996.) “El papel que juega la posibilidad de elección del cliente en el mejoramiento delsuministro de servicios públicos”, en Un Gobierno Alerta. Iniciativas de servicios de calidad en laAdministración. OCDE

7

LOS MOMENTOS DE LA PARTICIPACIÓN EN LA IMPLEMENTACIÓN DELAS POLÍTICAS

El fortalecimiento de la participación ciudadana propuesto a través del Programa CartaCompromiso, tiene lugar en la fase de implementación de las políticas públicas. Por lotanto, trataremos la participación específicamente en este momento del ciclo de lapolítica.

La participación ciudadana en esta fase de la política puede incluir acciones deinfluencia e involucramiento de los ciudadanos en una, varias o incluso todas las etapasdel proceso de implementación (formulación de los programas, diseño de los servicios,producción de los servicios, evaluación de los resultados y control del desempeñoinstitucional). Es necesario tener en cuenta que la participación es un instrumentoconveniente, y en muchos casos imprescindible, para asegurar la eficacia de lasorganizaciones públicas en cada uno de los momentos señalados:

Veamos en detalle cada uno de los momentos señalados:

Formulación de Programas: En este momento las organizaciones abordan latransformación de la voluntad política en un conjunto de instrumentos prácticos cuyoobjetivo es asignar a las mismas tareas nuevas y diferentes. La participación ciudadanaen esta instancia es necesaria para que los organismos puedan conocer adecuadamentelas demandas y necesidades de la población, definir con precisión los objetivos aalcanzar con los recursos disponibles y establecer las prioridades para el desarrollo delos servicios.

Diseño de los Servicios: En este momento la participación es necesaria en la medidaque cada organización requiere conocer las expectativas concretas de los clientes-ciudadanos para que las mismas puedan ser traducidas, de manera consensuada, en losatributos de calidad que deben cumplir los servicios que se van a prestar.

PARTICIPACIONCIUDADANA EN

ORGANISMOSPUBLICOS

PRESTADORES DE SERVICIOS

CONTROL DELDESEMPEÑO

INSTITUCIONAL

FORMULACION DE PROGRAMAS

PRODUCCION DE LOS SERVICIOS

DISEÑO DE LOS SERVICIOS

EVALUACION DE LOSRESULTADOS

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Producción de los servicios: Este momento adquiere particular relevancia cuandoresulta conveniente o necesario integrar a los ciudadanos de manera activa (parasimplificar la gestión, delegar la ejecución de programas o proyectos a personas oasociaciones que estan mejor preparados para llevarlos acabo, etc) haciéndoloscorresponsables en las decisiones relacionadas con la gestión y producción de losservicios . También es necesaria, por ejemplo, cuando se realiza la prestación delservicio en el punto de contacto, en la medida que en la mayoría de las ocasiones, lasorganizaciones deben co-producir el servicio con el ciudadano (el caso, por ejemplo, dellenar un formulario o cumplimentar una declaración fiscal con los contribuyentes).

Evaluación de los Resultados: En este momento la participación es necesaria en lamedida que permite contrastar lo diseñado, lo efectivamente logrado y la satisfacciónalcanzada por los clientes-ciudadanos. La participación ciudadana en esta instanciapermite, por ejemplo, a través de las consultas, determinar sí se están prestando losservicios de acuerdo a lo que los ciudadanos necesitan y esperan, si es necesariorediseñarlos o mejorar su producción para responder adecuadamente a sus demandas osi es necesario establecer nuevas prioridades.

Control del Desempeño Institucional: En este momento la participación es necesariapara garantizar una supervisión objetiva del desempeño de los organismos que loscomprometa a avanzar hacia mayores niveles de responsabilización, transparencia yrendición de cuentas. Aquello que “hace” la Administración, la forma “como lo hace” ylos resultados obtenidos, debe ser monitoreado y controlado por la ciudadanía.

LOS ACTORES QUE PARTICIPAN EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LASPOLÍTICAS

Como se ha señalado, la Administración a través de sus organizaciones es la que aplicalas normas e implementa las políticas públicas, garantiza servicios y prestaciones,recauda impuestos, informa e interviene en la vida de los ciudadanos de muchasmaneras. Desempeña todas esas tareas porque, con arreglo a sus principios de acción,quiere introducir cambios en la sociedad destinados a mejorar la calidad de vida de susintegrantes. Para ello debe interactuar con la sociedad, ya sean particulares, grupos,organizaciones o empresas, es decir, lo que denominamos clientes/ciudadanos.

En cada caso concreto la resolución respecto a quienes son los clientes/ciudadanos delas distintas organizaciones públicas puede variar de acuerdo con el tipo de bien oservicio que la misma debe generar y el contexto político e institucional en que cumplesu misión. La tarea de identificar los clientes ciudadanos (que serán los actores clave enla participación ) debe comenzar con la identificacion de las necesidades, expectativasy demandas de quienes están interesados en la provisión de los bienes o servicios queproduce cada organización, los cuales en muchos casos son un “mix” de interesados queincluye al público en general, grupos de interés y a los destinatarios directos de losbienes o servicios o aquellos que el accionar del organismo público afectadirectamente6.

6 “Manual para el Análisis, Evaluación y Reingeniería de Procesos en la Administración Pública”.Halliburton Eduardo y otros. Editorial INAP, Argentina, 2000.

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El siguiente cuadro muestra una clasificación muy clara y útil de los distintos tipos declientes ciudadanos de los organismos prestadores de servicios públicos, definidos apartir de la naturaleza de la transacción y el tipo de relación establecida con losmismos7:

Estas diferencias son importantes puesto que sirven para determinar el tipo de relaciónque tiene la Administración con los actores que deben ser involucrados en cada caso através de distintos mecanismos de participación. Una vez identificados claramente losactores y su forma de relacionamiento con la Administración, recién se puede comenzara vislumbrar cuales son las modalidades de participación ciudadana mas adecuadas adesarrollar por los organismos para garantizar el éxito del objetivo buscado.

7 Esta clasificación ha sido realizada por la Organisation For Economic Co-operation and Development(OECD).

TIPO DE CLIENTETIPO DE RELACION CON LOS

ORGANISMOS PRESTADORES DESERVICIOS PUBLICOS (PROVEEDOR)

BENEFICIARIO

El cliente es altamente dependiente de este beneficioy el proveedor es monopólico. Ej: Subsidio porDesempleo, para Alimentos o Cobertura Médica(indigentes).

CONSUMIDOR

Puede tener algún grado de elección dentro de variosservicios públicos o privados, pero sigue siendoaltamente dependiente del mismo.El servicio es generalmente personalizado. Ej: Saludy Educación.

PROSUMIDOR(Proveedor yconsumidor)

El cliente puede ser a la vez proveedor del mismoservicio que recibe directamente. Ej: Adultos quetrabajan en una cooperadora escolar en donde envíansus hijos a estudiar.

USUARIO

Aquí el cliente no tiene otra alternativa de prestacióndel servicio, aunque no es tan dependiente delmismo. En general el usuario no es personalizado.Ej: Visitantes de parques públicos, paseos, plazas,bibliotecas, etc.

COMPRADOR

En este caso, existe un pago directo por laprestación del servicio. El proveedor esfrecuentemente monopólico y genera una altadependencia sobre sus cliente, Ej: Organismosprestadores de servicios básicos (gas, electricidad,agua, telecomunicaciones, correo, etc. )

CONTRIBUYENTE

El cliente tiene obligaciones legales por las cualesdebe realizar presentaciones, pagos y/ocontribuciones impositivas. Espera un servicio deasistencia efectiva para poder cumplir con suscompromisos. Ej: pago del impuesto a las ganancias,impuesto automotor, etc.

REGULADO

El cliente esta sujeto a regulaciones e inspeccionesperiódicas, las que tienen un impacto significativo ensus operaciones. Tiene, además, obligaciones legalesque respetar, Ej: Empresas de transportes dePasajeros, Compañías de Seguros etc.. Tambiénpersonas o entidades reguladas por normas medio-ambientales, etc.

10

Para la identificación de actores puede apelarse a diversas metodologías. Una de las másinnovadoras es la del análisis de “partes interesadas” o ”stakeholders analysis”, que hasido desarrollada por el Banco Mundial8. Los interesados son aquellas personas, grupos,u organizaciones afectadas (positiva o negativamente) por determinado servicio, o quepueden afectar (positiva o negativamente) sus resultados. Por medio de este análisis seidentifican los actores sociales interesados, sus conocimientos, sus motivaciones, susintereses e influencias, sus roles, y las acciones que pueden realizarse para satisfacersus intereses y expectativas o para lograr su apoyo.

Para ello se sigue un procedimiento estructurado en los siguientes pasos:

1) Identificar a las partes interesadas de importancia clave: Se debe realizar el “mapa”de identificación y caracterización de todos los actores sociales involucrados, lo queincluye su clasificación en las categorías de: tipo de instituciones (con responsabilidaden el diseño, producción y prestación del servicio), tipos de clientes/ciudadanos(personas, grupos o instituciones hacia los que se dirigen prioritariamente los servicios)y afectados (personas diferentes a las anteriores que tienen diversos intereses frente alservicio).

2) Determinar los intereses de las partes interesadas: Una vez clasificadas las partes seprocede a describir las necesidades, motivaciones o aspiraciones que tiene cada una delas mismas frente al servicio.

3) Determinar el poder y la influencia de las partes interesadas: Posteriormente, seprocede a la identificación de la importancia e influencia de las partes interesadas, esdecir, de su relevancia e incidencia sobre el servicio. Así, se obtienen distintassituaciones: actores de alta importancia pero escasa influencia, otros detentan alto gradode influencia y a la vez son importantes en relación con el servicio, etc..

4) Formular una estrategia de participación para las partes interesadas: En función de laidentificación de actores efectuada, se procede a determinar las modalidades departicipación a implementar y el momento en la que se llevará a cabo dichaparticipación.

Los actores organizados

La participación de los clientes/ ciudadanos en los distintos momentos de laimplementación de las politicas puede complementarse y potenciarse si, en estosprocesos, se incluye la intervención de una serie de EXPRESIONES ORGANIZADAS

DE LA SOCIEDAD CIVIL. Estas han demostrado una vocación de participación en losasuntos públicos que las transforma en los aliados estratégicos para fortalecermecanismos de este tipo.

En la Argentina, existe un variado y heterogéneo espectro de asociaciones que expresanel creciente dinamismo de su sociedad civil. Entre éstas se incluyen las expresiones mástradicionales (sindicatos, cámaras empresarias, partidos políticos, iglesias), las más

8 Para un mayor desarrollo de la técnica, ver página web del Banco Mundial, www worldbank.org, endonde se presenta esta herramienta para iniciar procesos de participación. También ver Participation andThe World Bank. Success, constraints and responses. Social Development Papers. Paper 29. 1998.

11

novedosas (organizaciones no gubernamentales de promoción y desarrollo, asociacionesde base de muy diversa índole, asociaciones ligadas al reclamo o defensa de derechosciviles y de ciudadanía, asociaciones de consumidores y usuarios) y las más recientes(actores emergentes como el movimiento de desocupados, de asambleístas, ahorristas,redes del trueque, movimientos antiglobalización, fábricas recuperadas, etcétera).

En el marco del Programa Carta Compromiso se entiende que estas expresiones de lasociedad civil pueden colaborar activamente para que:

a) los ciudadanos adquieran nuevos compromisos y responsabilidades frente a laadministración pública, y

b) los organismos públicos incorporen crecientemente una cultura de la participaciónque los vuelva no sólo más receptivos a las demandas ciudadanas sino másresponsables frente a ellas.

En este marco, el desafío planteado a las organizaciones consiste en incluir mediante laparticipación a la diversidad de actores involucrados (tanto sectores de clientesciudadanos específicos como expresiones de la sociedad civil) y en garantizar que estéreflejada toda la gama de intereses posibles.

ESTRATEGIAS PARA LA PARTICIPACIÓN

Para consolidar sus esfuerzos y garantizar la calidad de la participación ciudadana enlos distintos momentos de la implementación de las políticas, es necesario que losorganismos públicos adopten una estrategia especifica que establezca los principiosbásicos de la participación eficaz dentro del contexto de sus limitaciones institucionales,de sus clientes/ciudadanos y de las organizaciones de la sociedad civil relacionadas. Laestrategia debe incluir un plan de acción para su implementación que incluya lacapacitación del personal, la revisión de operaciones y la asignación de recursos einiciativas que apoyen la expansión de la participación ciudadana.

Entre los principios básicos que debe contener la estrategia a desarrollar por losorganismos, se encuentran9:

! Participación inclusiva de todos los interesados y afectados, especialmente losgrupos tradicionalmente excluidos.

! Ambito general de participación en todo tipo de iniciativas y desde la identificacióny el diseño hasta el monitoreo y la evaluación.

! Participación temprana para permitir que las decisiones respondan a las opinionesde los interesados.

! Provisión de información de calidad diseñada y divulgada de manerassocioculturalmente adecuadas para llegar eficazmente a los interesados.

! Modalidades de participación apropiadas que susciten el interés y laparticipación activa a los interesados y promuevan acceso equitativo y resultadoslegítimos.

9 “Hacia un Marco Conceptual para la Consulta y Participación Pública”, (Documento para discusión)BID, Washington DC, 2000

PROPOSICIONES 28, septiembre 1998: Segovia, Gestión social y territorio… 1

Gestión social y territorio Análisis de modalidades de participación local

Olga Segovia M. SUR, Centro de Estudios Sociales y Educación

Este artículo aborda algunos temas que cruzan tanto la estrategia como la práctica de programas e

iniciativas de carácter participativo. Basado en el análisis de experiencias llevadas a cabo en diferentes contextos políticos y territoriales, muestra diversas modalidades de acción colectiva y procesos innovativos que —más allá de los resultados o productos específicos obtenidos— han fortalecimiento el patrimonio societal en el territorio donde tuvieron lugar.1

En la perspectiva de facilitar criterios y lineamientos que conduzcan a dar mayor impulso a la participación, se identifican temas referidos a: institucionalización de la participación; generación de instancias de concertación para desarrollo local, y rol del municipio en la participación ciudadana.

SOCIEDAD CIVIL, ESTADO Y PARTICIPACIÓN

Enfoque de gobernanza

Al analizar la participación como una dimensión fundamental de la relación entre la sociedad civil y el Estado, parece necesario referirse al concepto de gobernanza. Proveniente del campo de la ciencia política anglosajona, no es una idea nueva, y recientemente el Banco Mundial la ha incorporado en sus análisis, definiéndola como “la manera en que se ejerce el poder en el manejo de los recursos económicos y sociales para el desarrollo”, y refiriéndola al poder no sólo de los gobiernos, sino también de la sociedad civil y del mercado. Por tanto, la forma como el sistema resuelve los conflictos sociales, la subsiguiente distribución de sus costos y beneficios, dependerían tanto del régimen político, como del proceso de definición y toma de decisiones y de la capacidad para implementarlas y ejecutarlas.

Según documentos de Naciones Unidas (1995) hay dos enfoques de la gobernanza, uno descriptivo y otro prescriptivo: “de acuerdo al enfoque prescriptivo, se puede definir la gobernanza como la forma en que se ejerce el poder legítimo en interacción con los miembros de la sociedad y con el fin del bien común. De acuerdo al enfoque descriptivo, el concepto de gobernanza indica que la sociedad no es gobernada únicamente por el gobierno, sino que más bien que el gobierno es parte de una red compleja de interacciones entre instituciones y grupos. Ello no implica ningún juicio de valor, excepto que la intensidad de las interacciones podría ser mayor en un sistema abierto o democrático del gobierno”.

El concepto de gobernanza destaca las dimensiones políticas del gobierno por sobre las administrativas y técnicas. En este sentido, muestra que las decisiones de gobierno no deben ser sólo decisiones de sus departamentos administrativos, sino incorporar también a las organizaciones o grupos cuyos intereses son afectados. Como Prates y Diniz (1995) indican, la gobernanza abarca los patrones de coordinación entre actores políticos y sociales. Es decir, se refiere a “la relación entre la sociedad civil y el Estado, entre gobernantes y gobernados” (MacCarney et al. 1995).

1 Este artículo ha sido elaborado a partir del estudio “¿Cómo ampliar y mejorar la participación en la formulación y ejecución de proyectos sociales?”, realizado por SUR en 1997, para la División de Estudios del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, en el marco del convenio Gobierno de Chile/PNUD. El estudio centró su atención en el análisis de 19 experiencias llevadas a cabo

en Chile y en otros países de América latina y Estados Unidos, en las cuales, a partir de programas gubernamentales, proyectos impulsados por municipios, ONG y organizaciones sociales, o generados a partir de conflictos territoriales, se hayan potenciado espacios de participación local.


organizativa previa, produciendo nuevas alianzas que han fortalecido la participación a través de acciones efectivas.

¿CÓMO AMPLIAR Y MEJORAR LA PARTICIPACIÓN?

En esta sección se exponen temas que cruzan tanto los objetivos como las prácticas de los casos estudiados; temas presentes —aunque con diferente énfasis—en el ámbito de discusión de una propuesta de impulso a la participación ciudadana.

¿Institucionalización de la participación?: mecanismos y normas

Un primer tema en la discusión acerca de mecanismos de institucionalización de la participación, es la disposición a que esta participación tenga influencia real en los procesos de democratización del Estado. Se trata, en definitiva, de impulsar una estrategia desde el propio Estado que influencie el carácter de los cambios que se intente realizar en las políticas, proyectos y enfoques de trabajo. En este contexto, entonces, la participación debería implicar la posibilidad de que los aparatos gubernamentales rectifiquen decisiones, desarrollen acciones o elaboren políticas que respondan a los ciudadanos, en tanto sujetos sociales activos.

Es una realidad que la relación entre el carácter y los fines a los que sirve la participación resulta ser estrecha, y a la vez compleja, puesto que contempla una gran diversidad de variables que van más allá de la voluntad de institucionalizarla a través de normativas jurídicas, por más democráticas que éstas parezcan. En este sentido, es necesario subrayar que cuando se habla de mecanismos institucionales, el solo establecimiento legal de órganos y procedimientos a los que se les atribuye la capacidad de facilitar la participación, no necesariamente da cuenta de la existencia de esa práctica, y menos de sus estrategias e impactos. Es así como se puede ver que algunas de las experiencias más relevantes de participación ciudadana en América latina no han sido instituidas oficialmente, ni disponen de reconocimiento jurídico (Cunill 1991).

En muchas ocasiones ocurre que la puesta en práctica de procedimientos participativos queda sometida a la decisión de las autoridades públicas, las que pueden no ser activas en este ámbito. Entonces, en primer lugar, es necesario ver si las formas de institucionalización de la participación ciudadana que contemplan las normas legales se han puesto o no en funcionamiento. Luego es necesario preguntarse si, en sentido estricto, estos mecanismos pueden ser identificados como participativos, para posteriormente promoverlos activamente.

Existen diversos criterios acerca de lo que se puede definir como mecanismos participativos. Entre otros, se puede resaltar el criterio que define la participación como todas aquellas experiencias que remitan

a la intervención de los individuos en iniciativas públicas para hacer valer intereses sociales. Existe otra posición que circunscribe la validez de la participación a su carácter de decisión. Es decir, participación en

la toma de decisiones; no sólo en las fases de estudio, elaboración y control, sino en la decisión misma (Cunill 1997).

En un estudio realizado por el Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Autónoma de México, que trata de métodos de evaluación del desempeño de los gobiernos locales en ciudades mexicanas, se definen diferentes tipos de participación que se deben tomar en cuenta en la evaluación de la disposición a promover la participación por parte de los gobiernos locales.

Las siguientes formas de participación no son excluyentes entre sí, sino que pueden estar combinadas.

• Participación institucionalizada: es aquella que está reglamentada para que la ciudadanía participe en los procesos decisorios del gobierno local.

• Participación autónoma: aquella en que la ciudadanía participa a través de alguna agrupación que no está organizada ni controlada por el gobierno.

• Participación clientelística: aquella en que la autoridad y los individuos o grupos se relacionan a través de un intercambio de favores o cosas.

• Participación incluyente o equitativa es aquella en la que se promueve la participación de toda la ciudadanía, independientemente de la pertenencia o identidad partidaria, religiosa o de clase social.


Siguiendo la metodología mencionada, una vez identificadas las diferentes formas y combinaciones de participación presentes en un gobierno local, se considera que los funcionarios de la administración y los representantes políticos tienen disposición a aceptar y/o promover la participación ciudadana, cuando:

• las principales organizaciones sociales y ONG que actúan en el territorio opinan que existen mecanismos de consulta y de control de decisiones gubernamentales por parte de los representantes de la ciudadanía (o de la parte interesada en determinado asunto);

• las principales organizaciones sociales y ONG que actúan en el territorio opinan que esas formas de consulta (asesorías con personas nombradas por la comunidad afectada, órganos consultivos, encuestas, etc.) son adecuadas al tipo de población afectada;

• esas formas de consulta y de control tienen un carácter institucionalizado y no clientelístico. Los criterios de evaluación de la disposición de los gobiernos para promover la participación, se refieren

principalmente a la inclusión de las ciudadanía y de sus organizaciones en los procesos de respuesta a las demandas. Un buen gobierno promueve (o al menos acepta) equitativamente la participación

institucionalizada y autónoma de la ciudadanía, tanto en el control sobre el cumplimiento de sus

competencias, como en la definición y satisfacción de las demandas (Ziccardi 1997). Una experiencia que muestra los límites y las potencialidades de la participación local, es el caso de la

Consulta Comunal sobre Inversión Municipal en Cerro Navia, la cual presentó una manera innovadora de relación entre el gobierno local y los habitantes de la comuna. Esta Consulta constituyó una iniciativa de cambio en el proceso de manejo de los recursos económicos y sociales comunales, y demostró que, por medios de participación indirecta, personas de diferentes barrios, de distintas intereses e ideologías, llegan a acuerdos sobre proyectos de inversión que resuelven carencias y/o satisfacen aspiraciones sentidas de los habitantes. Sin embargo, la iniciativa no tuvo impacto en el cambio de los procedimientos de toma de decisiones en la comuna.

En este sentido, se puede concluir lo relevante que es la reconsideración de enfoques y estrategias para impulsar la participación que fortalezcan la democracia, y eventualmente, la eficiencia y eficacia de la gestión estatal. Se trata de insertar la participación en un proceso de rearticulación de las relaciones Estado-sociedad civil, perspectiva que implica abrir el sistema a nuevos actores, tradicionalmente excluidos.

El desarrollo de las organizaciones sociales —el fortalecimiento de la sociedad civil— puede constituir un medio para aumentar la gobernabilidad frente a la sobrecarga de demandas a que está enfrentado el Estado. A través del fortalecimiento de la sociedad civil, se puede hacer menos necesario el Estado: los sujetos sociales, en ciertas áreas, crean sus propios mecanismos para satisfacer sus necesidades. Un ejemplo de ello es la experiencia de la Asociación de Trabajadores de Ingreso Mínimo, que constituyó para Baltimore un aporte en la medida en que, como organización, procesó problemas, articuló intereses y propuso soluciones en torno a un problema relacionado directamente con la gobernanza en la ciudad. Asimismo, esta Asociación planteó una optimización en el uso de los recursos destinados a la extrema pobreza, al proponer la refocalización de los fondos y programas públicos hacia la población a que efectivamente están dirigidos.

Desde la perspectiva de la sociedad civil, el desarrollo de sus organizaciones para la expresión y defensa de sus intereses constituye una tarea que debe desenvolverse básicamente dentro de su propio ámbito y a través de múltiples medios, muchos de los cuales suponen una confrontación con el Estado. Sin embargo, es importante señalar que el gobierno central y el gobierno local son responsables de proponer una estrategia activa orientada, por una parte, a establecer condiciones que permitan aumentar la capacidad de influencia y representatividad de los actores sociales, y especialmente de los más marginados, a fin de que puedan organizarse y expresarse con autonomía frente al Estado; y por otra, a crear oportunidades para el desarrollo de la sociedad civil, y para la adecuada ejecución de acciones sustentada por sus organizaciones sociales.

Al mismo tiempo, es necesario reconocer que algunos problemas que afectan a la sociedad civil pueden tener su origen en la propia acción del Estado, que burocratiza su funcionamiento y/o discrimina a sus interlocutores

Una estrategia gubernamental que responda a los propósitos mencionados anteriormente, a nuestro juicio, debe considerar en forma prioritaria las siguientes acciones:


• Posibilitar la aparición de un mayor número de actores sociales, creando oportunidades para el surgimiento y desarrollo de organizaciones territoriales. Esto puede implicar desde acciones legales para facilitar su reconocimiento, hasta apoyos materiales, técnicos e informativos.

• Deshacer las trabas legales y las restricciones impuestas tanto a la organización y reconocimiento de la sociedad civil, como a la realización de acciones autónomas.

• Reconocer a los actores sociales como interlocutores y facilitar su agrupación y articulación. • Crear canales de relación con el Estado, particularmente de acceso a los estamentos de decisión,

en función de la expresión y defensa de los intereses de los actores involucrados. Bajo estos criterios y condiciones, la generación de mecanismos y normas de participación ciudadana

implica definir una estrategia por parte de los organismos del Estado para lograr que lo estatal se convierta en preocupación pública. Implica, a la vez, aceptar que la participación, con objetivos y acciones dirigidas, puede conducir a constituirse en:

• Un instrumento para presionar por la realización de derechos económicos, sociales, políticos y culturales que exigen respuesta del Estado. Es el caso de la experiencia de Gente Unida para una Mejor Ciudad, en Oakland, Estados Unidos, donde una organización comunitaria logró impulsar un cambio en la política de salud ambiental, que no protegía de la contaminación de plomo tóxico.

• Una vía para aumentar la viabilidad y eficacia de la acción pública, mediante la concertación entre los actores implicados. Un ejemplo es la experiencia de la Mesa de Concertación de Córdoba, en la cual el gobierno provincial, el gobierno local, la UOBDS (Unión de Organizaciones de Base por los Derechos Sociales) y cuatro ONG han definido e implementado conjuntamente programas y proyectos sociales por más de 12 millones de dólares.

No se puede pretender normar todas las modalidades y mecanismos de participación que eventualmente pueden impulsarse desde los diferentes niveles del Estado. Es fundamental, en la perspectiva de resguardar la autonomía, darles facultad a los estamentos locales para formular sus propias formas jurídicas y de relación y concertación con la sociedad civil.

En este aspecto, un interesante ejemplo lo entrega la Ley de Ordenamiento de la Autonomía Local en Italia, según la cual “deben estar previstas formas de consulta de la población y procedimientos para la admisión de instancias, peticiones o propuestas de ciudadanos individuales o asociados, dirigidas a promover intervenciones para la mejor tutela de intereses colectivos y deben además determinarse las garantías para su examen”. Por esta vía, la norma italiana contempla una manera de preservar la autonomía, aportando a la vez un marco jurídico genérico que refuerza la idea de que la participación ciudadana no quede librada a la voluntad política y, en general, a razones de orden coyuntural.

Generación de instancias de concertación para el desarrollo

Desde de la década de los setenta, pero con más énfasis en los diez últimos años, las palabras participación, concertación y cogestión surgen regularmente en el discurso político, generando a menudo una confusión en cuanto a su utilización. Según Nicod (1997), “participación social” es la relación y el grado de involucramiento individual en las diferentes organizaciones de la sociedad civi l. Con el propósito de unificar el lenguaje, esta autora define por “articulación” las relaciones entre los diferentes niveles e instancias del Estado o de la sociedad civil, y por “participación ciudadana”, la relación de la sociedad civil con el Estado.

Desde esta perspectiva, la participación ciudadana presenta diferentes niveles, entre los cuales se pueden identificar:

• la información, que consiste en una relación unilateral del Estado a la sociedad civil o de ésta al Estado, sin que se genere retroalimentación en este proceso;

• la concertación, en que la negociación permite llegar a un acuerdo entre la sociedad civil y el Estado para tareas definidas y objetivos precisos;

• la cogestión, que implica una práctica de Estado en la que comparte con la sociedad civil la toma de decisiones y las responsabilidades en la gestión del desarrollo del territorio.

La concertación se puede entender como la existencia de un pacto territorial, que formula y define un conjunto de acciones y responsabilidades entre los diferentes actores del territorio (privados y públicos) para lograr un objetivo común, conciliando prioridades y superando conflictos de intereses.


La implementación de políticas concertadas —como instrumentos eficaces para resolver problemas de pobreza— pasa por la asunción por parte del Estado de la planificación y el financiamiento de estas políticas, y por la existencia de movimientos sociales o redes de organizaciones, organismos de la sociedad civil, ONG, asociaciones profesionales, etc., con autonomía y capaces de ser interlocutores para presentar reivindicaciones, formular propuestas y negociar soluciones.

Desde el gobierno local, un elemento fundamental en el incremento de los niveles de participación ciudadana es la existencia de voluntad política por parte del municipio. Una de las razones de la resistencia de las autoridades públicas a iniciar procesos de concertación con la sociedad civil es la percepción de la participación como una “pérdida de poder”, al tener que compartir con otros interlocutores (en este caso, de la sociedad civil) la toma de decisiones. Al contrario, la voluntad política se puede dar solamente cuando la participación sea entendida como un instrumento de gestión municipal, que posibilita una mejor eficiencia pública. El primer desafío de la gestión pública local es aprender a “confiar” en la sociedad civil, para concebirla como un aliado en el desarrollo del territorio.

Debido a la falta de cultura de participación en la mayoría de los países de América latina, las iniciativas realizadas tanto a escala nacional (caso de la participación popular en Bolivia) como local, han resultado más de políticas de gobierno que de práctica del Estado (Nicod 1997).

Existe en muchos países latinoamericanos un enfoque legalista de la participación, según el cual a menudo la institución genera la institucionalidad (Nicod 1997). Entre los ejemplos más explícitos están los de Chile y Bolivia, donde el Comité de Desarrollo Económico y Social (Cesco), para Chile, y el Comité de Vigilancia, para Bolivia, no lograron generar una cultura de concertación.

Por otra parte, todo proceso de concertación tiene que ser acompañado de un asesoramiento técnico asumido fundamentalmente por el gobierno local. La ausencia de esta capacidad técnica puede poner en peligro la credibilidad del proceso de concertación, por la incapacidad de cumplir con los compromisos definidos.

Desde los actores de la sociedad civil, un factor relevante que facilita la concertación es la existencia de un movimiento social organizado, el cual constituye un requisito para que el Estado —gobierno provincial o municipal—pueda disponer de un interlocutor en el proceso de toma de decisiones. Esto es, son necesarias organizaciones sociales articuladas capaces de presionar y generar alianzas que den continuidad a la concertación, más allá de la voluntad particular de la autoridad.

Muchas de las organizaciones sociales conocen una crisis de representatividad que se manifiesta principalmente a través del divorcio entre los dirigentes y sus bases, las cuales se reconocen cada vez menos en sus líderes. Lo anterior podría explicar en parte la baja credibilidad de los individuos en sus organizaciones, que conduce a la emergencia de la participación individual (plebiscitos, votaciones, etc.) como medio crecientemente utilizado por el Estado para conocer la demanda e involucrar a los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones. Esta práctica no sólo existe en municipios de altos ingresos, como Las Condes (Santiago, Chile), sino también en municipios de tradición comunitaria, como Villa El Salvador (Lima, Perú), que recién instaló computadoras en cinco lugares para permitir al ciudadano de comunicarse de manera directa con la Alcaldía.

Sin embargo, la participación individual no reemplaza la participación colectiva, puesto que no permite superar el nivel mínimo (información). La concertación y la cogestión sólo se pueden alcanzar a través de organizaciones sociales sustentadas por instancias estructuradas. En este contexto, el desafío que tiene que enfrentar la sociedad civil es encontrar canales de expresión y vinculación con el Estado que le garanticen un grado de representatividad real.

La cultura política de América latina, y de Chile particularmente, que ha concebido tradicionalmente las relaciones del Estado con la sociedad civil como una reivindicación, limita la participación ciudadana a un derecho a pedir, sin diferenciar los niveles que ella puede implicar (información, concertación y cogestión). En este sentido, aparece como fundamental que las organizaciones de la sociedad civil se replanteen su relación con el Estado, asumiendo no solamente sus derechos, sino también los deberes que genera un mejoramiento de los niveles de participación.

La transición desde una posición reivindicativa al rol propositivo que implican la concertación, supone una buena capacidad de gestión por parte de la sociedad civil. A menudo, las organizaciones sociales carecen de los conocimientos técnicos (formulación de perfiles de proyectos, seguimiento y evaluación de sus acciones) que les permitan mejorar sus posibilidades de gestión y negociación. En los casos en que


se ha producido un proceso de capacitación a líderes, o ha existido asesoría de equipos técnicos, la apertura y eficacia de la concertación y articulación de actores ha sido relevante.

En este sentido, el rol jugado por las ONG aparece como muy importante: ellas constituyen las instancias primordiales de colaboración, apoyo, seguimiento y producción de conocimiento requeridas para elaborar estrategias y planes de desarrollo concertados.

Gobierno local y participación ciudadana

Es un tema reiterado en numerosos estudios que la escala del ámbito local, y el hecho real de que cada vez más allí se desarrollan las funciones públicas que afectan en forma directa la calidad de vida, lo constituyen en un espacio privilegiado para el ejercicio de la participación. El despliegue de esta participación puede potenciar, por su parte, un reforzamiento del poder local.

Pero es claro que no se trata de procesos automáticos. Un punto fundamental es fortalecer el ámbito local como sujeto político, para lo cual la descentralización cobra máximo sentido. En este contexto, es importante destacar que la propia eficacia de la participación y su real alcance son dependientes de la democratización del poder político local, y de la autonomía administrativa y económico-financiera de las entidades locales.

Es preciso insistir en este ultimo aspecto. Múltiples experiencias muestran que la escasez de recursos y/o su condicionamiento, pueden tornar falsa la intervención ciudadana en el gobierno local, por más peso formal que se le conceda. “La gran trampa de la descentralización participativa consiste en crear órganos —incluso representativos, hasta elegidos— que si bien están dispuestos al diálogo con los ciudadanos y a estimular su participación, no tienen materias sobre las que actuar ni medios para hacerlo” (Borja 1987).

La modalidad que se adopte para fomentar la participación en el gobierno local determinará, en gran medida, el grado y la estabilidad del compromiso de la sociedad civil en el ejercicio del poder local.

Desde los gobiernos locales deberían considerarse a los menos los siguientes elementos: • La potencialidad de la participación directa, y de la participación por vía de organizaciones de

representación de intereses. • Los límites y perspectivas que ofrece la participación de la comunidad, según se desarrolle por vía

del control, la recomendación o la decisión en el gobierno local. • Las necesidades que crea la coordinación interinstitucional. La participación directa abre una oportunidad a la manifestación de la voluntad de los sectores

normalmente impedidos a ello por su escasa organización y recursos de poder. Por ejemplo: la consulta obligatoria es un recurso esporádico; debería estar asegurada por la vía de la regulación de derechos, como la audiencia pública, la iniciativa, la información, la petición. En general, mediante el reconocimiento de los recursos administrativos que pueda establecer cualquier ciudadano frente a las acciones de la administración.

El problema de la consulta es en qué momento, bajo qué procedimientos y en quiénes recae. De especial importancia es que se efectúe sin discriminaciones y que los sujetos perciban que se les consulta en una fase suficientemente inicial del proceso para que su opinión pueda ser tenida en cuenta seriamente.

En América latina hay casos excepcionales, como Villa El Salvador, en Perú, donde la relación municipio-sociedad civil supone un cierto equilibrio de fuerzas, pero que es esencialmente precario, en tanto depende en una importante medida de las voluntades de las autoridades locales de turno (Cunill 1991).

Una alternativa que ayude a evitar la vulnerabilidad que esa dependencia supone, consiste en modificar las estructuras municipales, en el sentido de que las organizaciones comunitarias participen directamente en el ejercicio del gobierno local junto con los representantes políticos elegidos por votación directa; es decir, que un porcentaje de regidores —o concejales— sea elegido por las propias organizaciones populares. Esta modalidad ha sido utilizada en países de Europa. En Francia, los órganos del gobierno regional están integrados por representantes electos popularmente y por representantes de las organizaciones sociales que operan en la Región. Esto supone un elevado desarrollo político, un sistema democrático consolidado, una sociedad civil fuerte y autónoma que se comprometa en corresponsabilizarse con la conducción del gobierno local.

Por otra parte, la intervención ciudadana por vía de la fiscalización al gobierno local o del asesoramiento, supone mantener independencia respecto de aquel y no comprometerse en su conducción.


La primera modalidad es de difícil realización, puesto que implica el acuerdo de los órganos del gobierno local en términos de someterse al control de las organizaciones populares.

Actualmente, la participación consultiva está teniendo una utilización más amplia en América latina. Esta modalidad ha sido canalizada a través de múltiples vías y organismos especiales que actúan como mediadores entre las organizaciones sociales y el gobierno local, para la expresión de demandas, recomendaciones o asesorías. Un ejemplo de esto, en el caso de Chile, podrían ser los Consejos Económicos Sociales en el ámbito municipal, los cuales deberían actuar como órganos asesores de los municipios, y particularmente del alcalde.

Cualquiera sea la modalidad organizativa que se adopte, es obvio, sin embargo, que la representación de intereses ejecutada por la vía de la sola consulta no supone una injerencia directa en la conducción del gobierno local, salvo la existencia de un acuerdo de acatamiento de las decisiones expresadas por las organizaciones sociales. Para ello, como lo muestran las experiencias en América latina, deben conjugarse al menos dos factores: la voluntad política de las autoridades, y una correlación de fuerzas favorables a la sociedad civil expresada en la existencia de organizaciones sociales que ocupan un espacio de poder significativo en aquella.

Finalmente, la definición de una estrategia que intente impulsar la participación ciudadana en el ámbito de los gobiernos locales no puede dejar de considerar los otros niveles del Estado involucrados. Es indispensable buscar mecanismos de concertación entre el gobierno local y el gobierno central, que incorporen la representación de intereses desde una perspectiva en que la sociedad civil tenga mayor protagonismo.

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Naciones Unidas.1995. “Metropolitan Governance: Patterns and Leadership”. Documento presentado a United Nations High-Level Interregional Meeting on Metropolitan Governance: Patterns and Leadership, Quito.

1


CON EL CIUDADANO


EN LOS ORGANISMOS


12

! Mecanismos de rendición de cuentas que garanticen la calidad, la transparencia y

legitimidad en el proceso de participación.

! Mejora de la coordinación para optimizar los costos y beneficios de todos los

actores.

La implementación concreta de cada uno de los principios enumerados plantea una serie

de obstáculos y oportunidades que deben ser reconocidos y tratados en la estrategia,

para que la participación ciudadana sea una fuente de valor agregado efectiva en

función de los costos y no simplemente una serie de requisitos formales

Entre los desafios prácticos que se deben superar para asegurar una participaión eficaz,

se encuentran10

:

! Identificar enfoques socioculturales adecuados que favorezcan la participación en el

ámbito de los organismos

! Evitar la manipulación de los procesos de participación por parte de elites

afianzadas

! Definir niveles mínimos pragmáticos y objetivos realistas para las prácticas

participativas

! Establecer marcos jurídos e institucionales que permitan la participación de la

sociedad civil

! Facilitar la cooperación horizontal mediante asociaciones entre los organismos y la

sociedad civil

! Fortalecer capacidades de los ciudadanos y las organizaciones para el ejercicio de la

participación mediante la educación y la asistencia técnica

! Colaborar con las organizaciones de la sociedad civil para establecer mecanismos

consultivos manejables y orientados a rendir cuentas

! Establecer un equilibrio adecuado entre los costos y los beneficios de las distintas

modalidades de participación

MODALIDADES Y ALCANCES DE LA PARTICIPACIÓN

El proceso de participación ciudadana incluye etapas progresivas, con diferentes

funciones y alcances, que pueden resumirse en compartir información, consultar y

promover la participación activa, ya sea a través de diversas formas de asociación y

delegación11

.

Estas modalidades forman parte de un proceso con etapas definidas por las diferenciasen el grado de transferencia del control y la responsabilidad a los clientes-ciudadanos.

Aunque compartir información es el primer paso en el proceso de participación, la

obligación o el compromiso de informar no conlleva necesariamente la obligación de

10

BID, op. cit.11

Es importante señalar que en la mayoría de los países, los grados de participación alcanzados

comprenden principalmente los dos primeros niveles del continuo. En nuestro país, el nivel de

participación de la ciudadanía en la Administración también se ha concentrado principalmente en los dos

primeros estadios: información y consulta a los clientes ciudadanos. En menor medida se dan

experiencias de asociación o de delegación.

13

aceptar aportes y alterar el proceso de toma de decisiones y sus resultados. No obstante,

sí ofrece la base para dichos aportes y frecuentemente genera preocupaciones y

expectativas.

La consulta va más allá de la simple provisión de información. Implica que las

opiniones de los clientes-ciudadanos deben ser deliberadamente solicitadas y, como

mínimo, tomadas en cuenta en alguna de las etapas de la implementación de las

políticas. Esto requiere que: a) los temas planteados puedan estar sujetos a

modificaciones y b) que exista la suficiente voluntad política y capacidad institucional

para permitir la introducción de cambios. Sin embargo, la decisión final sigue recayendo

en los organismos de la Administración.12

Las formas de participación activa indican un mayor grado de transferencia de

responsabilidades y de ejercicio del poder por parte de los clientes ciudadanos. Existen

dos modalidades de participación activa: 1) La asociación a través de la cual las

organizaciones públicas integran a los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y

los comprometen en diversos momentos de la implementación de las políticas. Esta

modalidad implica arribar a algún tipo de acuerdo y exige la colaboración mediante el

establecimiento del consenso y la negociación13

. 2) La delegación, que implica una

toma de decisiones compartida en la que los organismos públicos delegan

responsabilidades o, al menos, ciertas decisiones claves de la fase de implementación

de las políticas.

En el siguiente cuadro, se describen, de manera síntetica, las diferentes modalidades de

participación y las caracteristicas de la interacción, el rol de los ciudadanos y el grado

de involucramiento en cada una de ellas

MODALIDADES DE PARTICIPACION

PARTICIPACION ACTIVAINFORMACION CONSULTA

ASOCIACION DELEGACION

DESCRIPCIONDE LAPARTICIPACION

Los organismos

públicos ofrecen

información a los

clientes-ciudadanos

sobre temas que ellos

deciden

Se tienen en cuenta las

opiniones y

expectativas de los

clientes/ciudadanos u

organizaciones de la

sociedad civil sobre

temas propuestos por

los organismos

Se alcanzan acuerdos

para colaboración en

la gestión. Implica

toma de decisiones

conjunta y

compartida

Se delega o transfiere

la responsabilidad de

ciertas decisiones

claves.

MODALIDAD DE LAINTERACCION

No hay

retroalimentación

sistemática

Retroalimentación a

partir de difusión de

resultados

Negociación y

colaboración en la

toma de decisiones

Transferencia de

responsabilidades

ROL DE LOSCIUDADANOS

participante como

receptores

Participante como

cliente

Participante como

socio

Participante como

gerenciador

GRADO DEINVOLUCRAMIENTO

Papel pasivo Papel pasivo

Influencia si se tienen

en cuenta las opiniones

para la toma de

decisiones

Influencia y decisión Responsable de la

Gestión

12

BID, op. cit.13

En este sentido, el BID denomina a esta modalidad como la fase de negociación/colaboración. En las

demás fases la tipología del BID coincide con la presentada por la OCDE, que es la que se toma en este

documento.

14

Como se puede observar a partir de la descripción realizada, la información es unarelación de un solo sentido, en la cual los organismos públicos producen y entregan

servicios de información a los ciudadanos.En cambio, la consulta es una relación endos sentidos, en la cual los ciudadanos proveen de insumos a la Administración. No

obstante, son los organismos públicos los que definen los temas de consulta, fijan y

administran el proceso, en tanto que los ciudadanos son invitados a contribuir con sus

puntos de vista y opiniones. Finalmente, la participación activa es una relación deasociación en la que los clientes/ciudadanos comparten las decisiones con los

organismos públicos o en la que éstos realizan una delegación de sus funciones. En

esta vinculación los ciudadanos están activamente involucrados: se reconoce el rol de

los ciudadanos para definir la agenda pública de las organizaciones, como interlocutores

válidos en procesos de diálogo y generación de propuestas y como socios o

gerenciadores activos en alguna de los momentos de la implementación de la política

que se lleva a cabo en el ámbito de la Administración14

.

El gráfico siguiente define la información, la consulta y la participación activa en

términos de la naturaleza y dirección de las relaciones entre la Administración y los

ciudadanos.

PARTICIPACIONINFORMACION CONSULTA ACTIVA

A continuación se desarrolla en forma más detallada cada una de las modalidades

mencionadas y las herramientas utilizadas en cada uno de los casos15

.

14

OCDE. Citizen as partners. Information, consultation and public participation in policy making. 1996.15

Para el desarrollo de estos puntos se siguen los lineamientos establecidos en el “Manual Carta

Compromiso con el Ciudadano. Guía para su implementación”, op. cit. Para ampliar ver también

Participation and Teh World Bank. Success, constraint and responses. Op.cit. y World Ban Participation

Sourcebook. World Bank. 1996, Washington D.C.

15

Información a los clientes/ciudadanos

Los objetivos más importantes a alcanzar mediante la información sobre los servicios

son16

:

! Incrementar la legitimidad democrática: la información acerca del

funcionamiento de los servicios total o parcialmente financiados por

impuestos, permite al cliente/ciudadano (quien a su vez puede ser un

contribuyente) evaluar los resultados en los debates políticos acerca de los

temas estratégicos respecto de la prestación de los servicios. La información

se vuelve una manera de imponer una transparencia en los servicios públicos

! Permitir a los clientes ciudadanos reclamar sus derechos: los clientes/

ciudadanos pueden ejercer sus derechos sólo cuando están plenamente

informados acerca de los mismos y en consecuencia están plenamente

concientes de sus derechos.

! Mejorar la oportunidad de los clientes/ciudadanos de influir sobre el

contenido del servicio y participar en la provisión de los servicios

! Manejar las expectativas de los clientes/ciudadanos. Las expectativas de

los clientes pueden ser muy altas o muy bajas. La información puede ayudar

a hacer coincidir las expectativas de los clientes/ciudadanos con el

desempeño real o esperado, dada la limitación de recursos

! Facilitar y crear condiciones para brindar la posibilidad de elección a losclientes/ciudadanos. La posibilidad de elección resulta limitada si los

clientes/ciudadanos no están concientes de sus opciones y/o no están

educados para hacer la mejor elección que satisfaga sus necesidades. Una

adecuada información puede poner remedio a ello

! Hacer cumplir a los organismos prestadores conforme al desempeñoesperado: la información sobre los servicios, pero particularmente la norma

del servicio, permiten a los clientes/ciudadanos y a los encargados de la

evaluación de los programas, evaluar el desempeño de los organismos,

haciendolos más responsables por sus actos

! Restaurar la confianza de los clientes/ciudadanos en el sector público y sus

organismos

En el proceso de implementación de las políticas a través de las organizaciones de la

Administración Pública, la información constituye el paso inicial imprescindible para

permitir la participación de los clientes/ciudadanos de una forma adecuada y

responsable. Los organismos deben brindar la información necesaria para que ellos

conozcan los servicios ofrecidos y las formas de acceso a los mismos, conozcan sus

derechos y puedan cumplir con sus obligaciones y para que conozcan los mecanismos

de participación que les permiten influir en la toma de decisiones de interés público. En

síntesis, deben informar a los clientes/ciudadanos de todo aquello que realizan para

garantizar la prestación de los servicios destinados a dar respuesta a sus necesidades o

expectativas y las formas en que pueden intervenir, según la naturaleza y características

del organismo, en el diseño, gestión, control y evaluación de los mismos. Esto incluye

información sobre implementación presupuestaria, uso y destino de los recursos,

políticas estratégicas del organismo, entre otras cuestiones claves.

16

“Un Gobierno Alerta. Iniciativas de servicios de calidad en la administración”, OCDE, Francia 1997.

16

Al informar a los clientes-ciudadanos, la Administración facilita la posibilidad de

elección de éstos, permite adecuar sus expectativas acerca de los niveles de calidad que

pueden esperar de los servicios de acuerdo con los recursos disponibles, posibilita el

ejercicio de sus derechos, incrementa su influencia para lograr mejoras en los servicios

e induce a los organismos a cumplir con los objetivos de desempeño. Asimismo,

proveer de información restaura la confianza en el sector público e incrementa la

legitimidad democrática. Para lograr hacer realidad los facilidades señalados, la

información debe ser completa, objetiva, veraz, fiable, relevante, con contenidos

adecuados, oportuna y accesible.

Entre los instrumentos más comunes que facilitan la provisión de información se

encuentran las publicaciones institucionales, las campañas de difusión por diversos

medios y canales (audiovisuales, gráficos, electrónicos) y la utilización de la página web

como canal de comunicación con los ciudadanos.17

Consulta a los clientes/ciudadanos

Esta forma de participación implica que los organismos públicos incorporan al proceso

de toma de decisiones, inputs de los clientes/ciudadanos. En ultima instancia, consiste

en la realización de consultas mediante un mecanismo que le permite al organismo

obtener información relevante de los clientes/ciudadanos para la toma de decisiones

sobre diversos aspectos: necesidades y expectativas que debe cubrir, atributos de calidad

de un servicio especifico, cambios en la demanda, nivel de satisfacción, características

de un grupo concreto de población, requerimientos de los usuarios directos, prioridades

para la implementación de las mejoras, etc.

En este nivel de participación es importante tener en cuenta cuál será la forma más

adecuada, conforme al tipo de información requerida, para entablar el dialogo con los

clientes/ciudadanos. Existen una serie de métodos y técnicas cuya aplicación es

conveniente usar para la consulta (las encuestas cuantitativas, las audiencias públicas,

los consejos de asesores,los foros de consulta, los grupos focales, etc.) algunos de los

cuales, en función de la importancia que tiene su utilización en el Programa Carta

Compromiso, serán desarrollados con detenimiento en el punto final de esta sección.

La consulta supone un mecanismo de mayor alcance que la provisión de información.

Implica ya que las opiniones de los ciudadanos o de diversas organizaciones de la

sociedad civil son deliberadamente solicitadas.

Sin embargo, la consulta no garantiza automáticamente que la opinión brindada sea

efectivamente tenida en cuenta al momento de la toma de decisiones. Es imprescindible

entonces garantizar la existencia de mecanismos formales que aseguren, siempre que

sea adecuado y posible, la incorporación de la opinión y exigencias de los

clientes/ciudadanos a las decisiones que se tomen para mejorar el funcionamiento de la

organización o para el diseño, producción y prestación de los servicios.

17

El Sistema de Información es uno de los cuatro componentes que integran el Programa Carta

Compromiso. Por tal motivo, el mismo se está desarrollando de manera específica en otro documento.

17

Formas de participación activa

Asociación con los clientes/ciudadanos

Esta forma de participación supone la toma de decisión conjunta o compartida. En

general, se refiere a situaciones donde los clientes/ ciudadanos tienen derecho a veto o

cuando los clientes/ciudadanos participan con poder de decisión en los organismos a

través de un Consejo Directivo, Consejo de Administración u otra estructura

institucional , mediante uno o más representantes.

Esta representación de los clientes/ciudadanos en estas instancias institucionales

cumple además las siguientes funciones: a) generar un canal de información para que la

influencia de los clientes/ciudadanos en las decisiones del organismo sea continua; b)

generar un canal de información de la organización a las entidades de usuarios o

clientes/ciudadanos para que estas informen y consulten a sus bases, creando un

ambiente de cambio con expectativas más realistas y una mejor comprensión de las

limitaciones sobre posibles iniciativas.

Existen varios problemas en esta forma de participación que es necesario tener presente

para resolverlos de la manera más adecuada posible según los casos. El primero de ellos

está relacionado con la representación de las personas designadas en las estructuras

institucionales. En muchos casos se da la situación que aquellos que llegan a integrarlas

representan más a los clientes/ciudadanos actuales que a los potenciales, a los activos

más que a los pasivos y débiles. Este perfil tiende a acentuar la influencia de

determinados grupos, tanto por su participación en la toma de decisiones como por su

acceso privilegiado a la información. En esta dirección, otro riesgo, derivado de lo

señalado, es que puede llevar a un gran descontento y frustración si esta forma de

participación se convierte en un canal para favorecer a algunos grupos de interés

específicos y no al conjunto de los destinatarios de los servicios de esa organización.

Finalmente, otra situación que puede producirse es la cooptación (colonización) por

parte de los otros miembros del Consejo que no representan directamente a los

clientes/ciudadanos

Ejemplos de Herramientas de Asociación en la Administración Pública

Un ejemplo de esta forma de participación en nuestro país lo constituyen los Hospitalesde autogestión surgidos a partir del Decreto 578/93 del Poder Ejecutivo Nacional.

Conforme a lo establecido para su implementación, esta modalidad organizativa incluye

la conformación de un Consejo de Administración como autoridad máxima del

Hospital. Según lo dispone el decreto la comunidad posee un mecanismo de

representación, a través de una Comisión Asesora formada por un conjunto de

representantes de los ciudadanos. Esta tiene la facultad de nombrar un representante en

el Consejo de Administración, el cuál tendrá voz y voto junto a otros miembros surgidos

de la comunidad de profesionales. El decreto deja lugar a la implementación del sistema

según la reglamentación establecida por cada jurisdicción. En este escenario, los

18

Consejos llegan a formarse por diferentes caminos y son heterogéneos en cuanto a su

representación.18

Más recientemente se han impulsado otras formas de participación activa bajo la

modalidad de asociación entre organizaciones de la sociedad civil y organismos

públicos. El Decreto 565/2002 de creación del “Programa Jefas y Jefes de Hogar”,

cuya autoridad de aplicación es el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social,

establece la conformación del Consejo Nacional de Administración, Ejecución y

Control (CONAEYC), que estará integrado por tres representantes de organizaciones

de empleadores, organizaciones sindicales de trabajadores, organizaciones no

gubernamentales, instituciones confesionales y, representantes del Gobierno Nacional.

Se trata de una instancia de asociación para la gestión en la medida que, entre las

atribuciones de este Consejo, se encuentran la de desarrollar y adoptar las políticas

destinadas a la implementación del Programa, asistir al mantenimiento actualizado del

registro de beneficiarios, efectuar el seguimiento de la distribución mensual de los

recursos, supervisar la utilización de los fondos, proyectar y proponer las modalidades

de pago de las asignaciones, contribuir a las acciones de difusión e información sobre el

Programa, entre otras funciones que hacen a la gestión y gerenciamiento del mismo.

Además, este Consejo Nacional está encargado de establecer la evaluación y control

externo del Programa través de su asociación con Universidades Nacionales o con

Organismos de Control Nacionales o Provinciales. En virtud de estas funciones el

Consejo constituye también una asociación para el control y la supervisión de los

recursos destinados a este Programa social.

Asimismo, el mencionado Decreto establece que el monitoreo y la evaluación de los

proyectos que se financien “deberá contar con la participación de las organizaciones

sociales, garantizando la eficiencia y transparencia de los mismos”. Para ello se

especifica que se podrán conformar Consejos Consultivos Barriales con el objeto de

efectuar el monitoreo y evaluación del Programa. En tal sentido, también crea

instancias de asociación entre la Administración y expresiones organizadas de la

sociedad civil a nivel local.

Otro ejemplo de la modalidades de asociación lo constituyen los Comités Ejecutivos de

los Centros de Investigación y Desarrollo del Instituto Nacional de TecnologíaIndustrial

La conformación de estos comités tiene por objeto la generación de instancias de

responsabilidad compartida con sectores de la industria vinculados al área de

incumbencia del organismo. La participación de estos sectores es activa en la medida en

que se dan procesos de negociación y acuerdo que derivan en una toma de decisiones

conjunta. De esta manera, un sector de los clientes/ciudadanos de los servicios del

organismo intervienen activamente tanto en la formulación de los Programas de cada

centro y en los planes de trabajo, como en el diseño de los servicios, las asignaciones

presupuestarias, las designaciones y contrataciones del personal, etc19

.

18 Para un mayor detalle de las modalidades de incorporación de la comunidad a los Consejos de Administración,

ver “Mecanismos de Control Social”, Fundación Grupo Sophia. Buenos Aires, 199919

Ver descripción de las modalidades de participación en el INTI, desarrolladas en la segunda sección de

este documento y Anexo del Centro de Investigación y Desarrollo en Construcción al final del mismo.

19

Finalmente, es importante destacar también, el caso del Instituto Nacional de ServiciosSociales para Jubilados y Pensionados en el cual, a partir de la Ley 25.615/02,

20 se

establece que el Directorio estará integrado por once directores: siete en representación

de los beneficiarios del Instituto, dos en representación de los trabajadores activos y dos

en representación del Estado. Entre estos últimos será elegido el Presidente de dicho

Directorio

En este órgano, encargado del gobierno y la administración del Instituto, los

beneficiarios están mayoritariamente representados y tienen autoridad para tomar

decisiones efectivas, junto a los representantes del Estado, acerca de la administración

de fondos y bienes, sobre el diseño de las políticas globales, sobre el establecimiento y

control de las prestaciones, y sobre la elaboración del presupuesto de la institución,

entre otras cuestiones estratégicas.

Delegación a los clientes/ciudadanos

En esta forma de participación las decisiones son tomadas por los clientes/ciudadanos

pero dentro de un marco acordado, en parte determinado por el gobierno o los

organismos prestatarios. Se trata de una transferencia de la responsabilidad para la

ejecución de algunas funciones o la prestación directa de los servicios a personas o

asociaciones que estan capacitadas para llevarlas a cabo con eficacia.

Para evitar los problemas que son comunes en este nivel de participación es necesario

que se definan en forma precisa temas como: quienes son los clientes/ciudadanos, como

debe organizarse la toma de decisiones, quien es el responsable por los errores, etcétera.

Ejemplos de delegación en la Administración Pública

Un ejemplo bastante común de esta forma de participación lo constituye la delegación

en las Cooperadoras de los hospitales y de las escuelas, de la responsabilidad por la

subcontratación de ciertos servicios necesarios para su adecuado funcionamiento (ej.

comedor, limpieza, etc.).

Otro ejemplo lo constituyen los acuerdos establecidos entre el Ministerio de Desarrollo

Social y Organizaciones No Gubernamentales de distinto tipo que reciben recursos para

ser repartidos en la población en la que desarrollan su actividad o reciben subsidios para

ejecutar proyectos o implementar acciones destinados a prestar distintos tipos de

servicios a su comunidad. En éste último caso se puede citar al Programa deAtención a Niños y Adolescentes en Riesgo (PROAME). 21

.

Este Programa tiene como objetivos la provisión de servicios preventivos y de atención

integral para mejorar la inserción y adaptabilidad social de los beneficiarios y está

orientado a: mejorar y ampliar la calidad y cobertura de prestaciones sociales destinadas

a niños y adolescentes en situación de riesgo social y diseñar e implementar estrategias

20

La ley 25.615/02. Ver Anexo al final del documento21

Existen otros Programas financiados por el Ministerio de Desarrollo Social que preveen la

implementación de proyectos por parte de organizaciones de la sociedad civil, particularmente a nivel

local.

20

efectivas para enfrentar la problemática de la niñez y adolescencia en situación de

riesgo social.

Su modalidad de ejecución se estructura en base a dos componentes: Financiamiento de

proyectos de Atención de Niños y Adolescentes en Riesgo social y Fortalecimiento

institucional. En el caso del primer componente, las organizaciones de la sociedad civil

son las responsables de la formulación e implementación de una serie de proyectos

destinados al gerenciamiento y administración de comedores infantiles, a la

construcción de infraestructura y dotación de equipamiento para comedores infantiles,

entre otras líneas de acción. Si bien la Unidad Ejecutora del Programa analiza los

proyectos, declara su elegibilidad, suministra lineamientos técnicos y efectúa el control

de las metas; la ejecución de los proyectos financiados se delega integralmente en las

organizaciones de la sociedad civil que cumplen con los criterios de elegibilidad.

Otra experiencia de delegación se da en el marco del Consejo Nacional de Niñez,Adolescencia y Familia donde se promueven acciones a través de distintos circuitos de

atención, entre los que se encuentra la Red de Atención Integral para Niños yAdolescentes Ciudadanos (RAINAC). Por medio de esta Red, una serie de

Organizaciones No Gubernamentales dedicadas a la problemática de la niñez y la

adolescencia, asumen la responsabilidad, con el financiamiento y bajo el control del

Consejo, de prestar atención integral (alojamiento, educación, alimentación, salud,

etcétera) a niños y adolescentes en condiciones de vulnerabilidad social.

Relación entre los objetivos de la participación y las modalidades

Los objetivos de la participación ciudadana a alcanzar por los organismos en cada uno

de los momentos de la implementación de las políticas, estan íntimamente relacionados

con las modalidades que es conveniente adoptar para canalizar dicha participación. Por

ejemplo:

! Si el objetivo perseguido por el organismo es recoger información sobre cuáles son

los aspectos del servicio más valorados por los clientes/ciudadanos, sobre los

atributos de calidad que jerarquizan y sobre las expectativas que éstos tienen en

torno a la prestación del servicio, la modalidad a utilizar podrá ser la consulta,

durante la etapa del diseño que servirá de base para la producción de los servicios.

! Si el objetivo del organismo es el de generar procesos que involucren a los

clientes/ciudadanos y los transformen en protagonistas de las decisiones que afectan

la prestación de los servicios, la modalidad de participación ya no será la consulta

sino que se deberán impulsar formas de participación más activas en los diversos

momentos: en la etapa del diseño del servicio (porque aquí se toman decisiones

claves), en la etapa de gestión del servicio (si se quiere instalar una gestión que dé

protagonismo a los clientes/ciudadanos y sus asociaciones) y en la de evaluación

(porque aquí nuevamente se toman decisiones claves relacionadas con la

retroalimentación para la mejora del servicio).

21

! Si el objetivo del organismo es conocer los niveles de satisfacción de los clientes

ciudadanos en la prestación de los servicios, la modalidad será la consulta y deberá

implementarse en la etapa de evaluación de los resultados

.

! Si el objetivo del organismo es promover la participación para mejorar los sistemas

de control y supervisión (para garantizar el cumplimiento de los objetivos y el uso

adecuado de los recursos), la modalidad a utilizar puede ser tanto la consulta como

la asociación o la delegación, y podrá implementarse en forma periódica o

permanente en todos los momentos en que se desarrolle el control y la supervisión

Lo anterior se ejemplifica en el gráfico siguiente:

A su vez, la tabla siguiente22

presenta todas las alternativas posibles de aplicación de

modalidades de información, consulta y participación activa –en diversos grados- en los

distintos momentos de la implementación de las políticas.

22

Ver Pollitt, C (1996.) “El papel que juega la posibilidad de elección del cliente en el mejoramiento del

suministro de servicios públicos”, en Un Gobierno Alerta. Iniciativas de servicios de calidad en la

Administración. OCDE., en donde se presenta un diagrama similar para conceptualizar distintas formas

de consulta a los clientes ciudadanos.

OBJETIVO BUSCADO

Conocer las expectativas de los ciudadanos, losaspectos valorados ylos atributos de calidad

del servicio.

MOMENTO EN QUE SEIMPULSA LA PARTICIPACION

EVALUACIONDE LOS RESULTADOS

MODALIDAD DEPARTICIPACION

CONSULT A

Involucrar a losciudadanos endecisiones de la

organización.

DISEÑODE LOS SERVICIOS

CONSULT A

Conocer el nivel desatisfacción de losciudadanos por laprestación de unservicio público.

DISEÑO DE LOS SERVICIOS

PRODUCCION DE LOSSERVICIOS

EVALUACION DE LOSRESULTADOS

PART ICIPACION ACT IVA

(Asociación)

Supervisar el desempeñoinstitucional y la eficacia de las instituciones

públicas

CONTROL DELDESEMPEÑO

INSTITUCIONAL

CONSULT A O

PART ICIPACION

ACT IVA

22

La dimensión vertical se desplaza desde formas “más débiles” de participación (en la

parte inferior de la tabla) hasta formas más vigorosas, culminando en la situación en la

que los clientes-ciudadanos pueden gestionar la prestación de un servicio, aunque el

financiamiento lo suministre el Estado. La dimensión horizontal exhibe un rango de

momentos o instancias del proceso de ejecución de las políticas en los que pueden

influir los ciudadanos.

El caso extremo aquí sería en el que los clientes /ciudadanos tuvieran una participación

activa sobre todos los momentos de la prestación del servicio , incluyendo la evaluación

DELEGACION

ASOCIACION

CONSULTA

Los ciudadanos tienen responsabilidaden la gestión del servicio (Ej. organizacionescomunitarias o de apoyo que gerencianproyectos sociales).

Los ciudanos comparten las decisionescon el organismo (Ej. Consejos de Adminis-tración de Hospitales de Autogestión, ComitesEjecutivos, Consejos mixtos para la imple-mentación, evaluación o control de programassociales).

Los ciudadanos tiene derecho a ser consulta-dos (Ej. Audiencias Públicas obligatorias y/ocon marco regulatorio)

Formulación

de Programas

Diseño

de servicios

Producción

de servicios

Evaluación deResultados

Control delDesempeñoinstitucional

CONSULTA

INFORMACION

Los ciudadanos tienen derecho a la apelacióny a la reparación por fallas (Ej. Sistema deQuejas).

Se consulta a los ciudadanos a discreción delorganismo público (Encuestas de opinión,satisfacción, de expectativas, etc. Consultasen base a Técnicas cualitativas, ConsejosConsultivos, Foros, etc.)

Se da información a los ciudadanos (Publica-ciones, Campañas de Difusión, Página Web,etc.)

Arcidiácono, Pilar

Herramientas para la participación ciudadana / Pilar Arcidiácono y

Analia Ladisa - 1a ed. - Buenos Aires : Fund. Poder Ciudadano, 2005.

356 p. ; 22x15 cm. (Biblioteca Fundación Poder Ciudadana)

ISBN 987-96639-9-3

1. Participación Ciudadana I. Ladisa, Analia, II. Título

CDD 323.6.

Fecha de catalogación: 13/07/2005

Copyright Fundación Poder Ciudadano

Piedras 547 (C1070AAJ)

Buenos Aires, Argentina

Telefax: (5411) - 43314925

Hecho el depósito que prevé la ley 11.723

Libro de edición argentina

Primera edición

parte 1.qxd 16/5/07 15:51 Página 2

23

Antes de comenzar a desarrollar cada una de las herramientas, nos abocare-

mos a los conceptos fundamentales para facilitar la implementación de un

plan de acción.

Secuencia para la participación ciudadana

Al comenzar a diseñar un plan de acción para la participación ciudadana,

debemos seguir los siguientes pasos:

1. Identificación del problema: como en toda tarea, lo ideal es empezar por

el principio, identificando cuál es la problemática que queremos abordar. Tal

identificación puede estar ligada a una demanda que surja internamente, o

bien ser respuesta a un reclamo generado por la ciudadanía. En este paso es

fundamental tener especialmente en cuenta la efectividad y la factibilidad de

la acción, es decir, que la estrategia definida pueda generar el cambio espera-

do; las herramientas con las que se cuenta internamente para lograr el obje-

tivo seleccionado; las posibilidades de contar con el apoyo de otras OSC o

ciudadanos/as particulares, que se encuentren directamente afectados por el

mismo tema (esta acción ampliará significativamente los recursos humanos

y/o económicos necesarios para llevar adelante las distintas acciones que

compondrán nuestra estrategia de incidencia), y la identificación de los fun-

cionarios públicos que intervienen en el tema elegido, a fin de pronosticar

su posible participación o no en el proceso (reconocer aliados o "enemi-

gos"), entre otras cuestiones.

2. Búsqueda de información: una vez identificados los puntos detallados en

el paso anterior, debemos abocarnos a la búsqueda de información referida

a la temática sobre la cual queremos incidir. Debemos disponer tanto de

recursos humanos como de una adecuada infraestructura, a fin de recabar

todo tipo de información útil, datos y documentación, relacionados con la

temática elegida. La información, en el marco de una estrategia de partici-

ELEMENTOS BÁSICOS PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA


24

pación ciudadana, resulta una herramienta clave para definir acciones,

actores y estado de situación de la cuestión sobre la cual se espera generar

un cambio1.

3. Definición de la estrategia: a partir de la selección del problema, debemos

plantearnos diversas soluciones. Entre ellas se seleccionará aquella que sea visi-

blemente la más "realizable", teniendo en cuenta el contexto cultural, político,

social y económico. En este sentido, es necesario reconocer aquellos aspectos

positivos y negativos de cada solución propuesta, los posibles aliados en cada

una de las alternativas, la capacidad de acción propia y de aquellos actores que

identifiquemos como aliados y, por supuesto, las soluciones alternativas a cada

una de las propuestas. Para llevar a cabo esta labor, resulta muy valiosa la

evaluación de otras "buenas prácticas" que otros hayan desarrollado sobre la

base de objetivos similares. De esta manera, es posible extraer aquellos fac-

tores positivos que podrían facilitar las acciones y dejar de lado aquellos

aspectos negativos de dichas experiencias.

4. Definición de actores clave: la definición de actores clave es un paso esen-

cial en el diseño de una estrategia de incidencia. En este sentido, se deberá

seleccionar no sólo a aquellas personas que desarrollarán las distintas activi-

dades en el interior de la organización, o de las organizaciones intervinientes

(en caso de que se generen alianzas entre varios espacios), sino que resulta

primordial reconocer a aquellos actores que cumplen un rol relevante en los

procesos de decisión estatales. Por ejemplo, legisladores, jefes de

gobierno, intendentes, secretarios, y demás.

5. Desarrollo de acciones: si se ha hecho una buena identificación de la

problemática sobre la cual se espera incidir; si hubo una correcta elección de

la solución que se va a aplicar, de las acciones seleccionadas y de los actores

que participarán en cada una de las etapas del proceso, es en este paso

donde comenzaremos a desarrollar nuestras acciones y a ver nuestros logros.

6. Difusión pública: resultará fundamental generar alianzas con determina-

dos medios de comunicación (diarios, revistas, radio, televisión), ya sea de

1. Es aquí donde notamos la importancia de la pronta regulación del derecho de libre acceso a la

infomación pública, que se verá en el próximo capítulo de ese manual.


25

cobertura local, provincial o nacional, que favorezcan la promoción de las

acciones que se estén desarrollando. Servirán también para ampliar la con-

vocatoria a aquellas OSC o ciudadanos/as interesados en participar en las

distintas acciones, o bien como mecanismo de presión sobre las autoridades

responsables de la gestión pública, poniendo el foco en la temática sobre la

cual se espera incidir.

7. Evaluación: la instancia de evaluación debe acompañar nuestra labor de

principio a fin. Es importante realizar de manera constante una evaluación

de los factores positivos y negativos, los logros alcanzados y las posibles

falencias del proceso; en síntesis, observar todo aquello que enriquezca

nuestro proyecto. Esto nos permitirá repetir en futuras experiencias aquellas

acciones que favorecieron el proceso, así como mejorar los aspectos identifi-

cados como débiles. Cada acción o actividad debe evaluarse una vez finaliza-

da. Este tipo de análisis requiere la participación de todas las personas den-

tro de la organización que se encuentren trabajando activamente en el

desarrollo de la estrategia. Un modelo al que Poder Ciudadano recurre

como instancia de evaluación final es lo que llamamos FODA (fortalezas,

oportunidades, debilidades y amenazas). Para el FODA se convoca a

diferentes actores que hayan participado de la iniciativa desde distintos roles

o a personalidades que estén conectadas con la temática en cuestión. El

objetivo es obtener de este encuentro las fortalezas: recursos que se con-

trolan, capacidades y habilidades que se poseen, actividades que se

desarrollan positivamente; las oportunidades: aquellos factores que resultan

positivos, favorables, explotables, que se deben descubrir en el entorno en el

que actúa la organización y que permiten obtener ventajas frente a otros; las

debilidades: riesgos que provocan una posición desfavorable frente a otros

actores, recursos de los que se carece, habilidades que no se poseen, activi-

dades que no se desarrollan positivamente y que debemos modificar en el

futuro; las amenazas: situaciones que provienen del entorno y que pueden

llegar a atentar incluso contra la permanencia de la organización.


26

Cualidades de las herramientas de participación ciudadana

Antes de involucrarnos en las características de las herramientas de partici-

pación en particular, veremos algunas características que les son comunes:

a Bajo costo económico (en general): el gasto de ejecución de cualquiera

de las herramientas que se describen en este manual es bajo. Por lo general,

el insumo más requerido son los recursos humanos, por lo que el trabajo

voluntario tiene un gran valor 2.

a Replicables: las experiencias adquiridas al finalizar el proyecto son fácil-

mente transferibles a otras OSC o ciudadanos/as interesados en llevar ade-

lante la misma herramienta.

a Baja especialidad: para la mayoría de las herramientas no es necesario

que las personas que las lleven adelante tengan competencia técnica previa.

Están diseñadas para que todos los ciudadanos/as puedan desarrollarlas.

a Mediáticas: una de las características que las vuelven exitosas. En la actuali-

dad es necesario que nuestras acciones tengan impacto en la agenda mediática

para que sean tomadas en cuenta y logren incidir tanto en la agenda pública

como en la agenda estatal.

a Versátiles: si bien todas las herramientas se entienden en un marco general

de incidencia en políticas públicas, pueden aplicarse en distintos ámbitos. Por

ejemplo, el monitoreo de medios de comunicación que presentamos en el

apartado de herramientas de control ciudadano fue implementado por Poder

Ciudadano específicamente para observar a los medios durante la campaña

electoral presidencial de 2003. El mismo monitoreo podría realizarse con

relación a otra temática coyuntural, como el proceso de selección de un juez

de la Corte Suprema.

2. Es importante aclarar que, si bien el trabajo de los ciudadanos voluntarios es siempre valioso y

bienvenido, en algunas ocasiones no resulta eficiente. Entonces, es necesario contar con personal

especializado o contratar a profesionales para el desarrollo de alguna herramienta particular,

como en el caso del monitoreo de medios que se verá más adelante en este manual.


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En esta parte, describiremos cada una de las herramientas que puede utilizarla ciudadanía para incidir en las políticas públicas. Comenzaremos por elderecho de libre acceso a la información pública, pasando por herramientasde participación e incidencia, donde encontraremos los insumos necesariospara llevar a cabo una iniciativa popular, una audiencia pública o un pactode integridad, para presentar recomendaciones ciudadanas o un documentode elaboración participada de normas, o para formar parte del programa depresupuesto participativo. Luego analizaremos otro tipo de herramientas, lasque denominamos "herramientas de control", donde agrupamos monitoreosde instituciones, normas, procesos, gestión, medios y financiamiento de lapolítica, junto al Banco de datos de funcionarios públicos. Por último, abor-daremos el grupo que llamamos "herramientas jurídicas", señalando unabanico de materiales legales que son importantes a la hora de defender yexigir como ciudadanos y ciudadanas los derechos de todos.

Derecho de libre acceso a la información pública

Ubicamos esta herramienta en primer lugar y separada de los grupos temáti-cos, porque el derecho de libre acceso a la información pública es funda-mental como base y es condición necesaria para la participación e incidenciade la sociedad civil y de la ciudadanía en políticas públicas. El derecho delibre acceso a la información pública puede incluirse dentro de cualquiera delas herramientas descriptas en este manual y puede utilizarse como un obje-to en sí mismo (por ejemplo, podemos hacer pedidos de información en elproceso de un monitoreo o una audiencia pública, así como comprobarcuán fácil es acceder a información pública en un organismo del Estado).

HERRAMIENTAS PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA


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¿Qué es el derecho de libre al acceso a la información pública?

Es el derecho que tenemos todos, como ciudadanos y ciudadanas, de acceder a la información vinculada a la actividad del Estado (ya sea nacional,provincial o municipal), referida a un acto concreto, y a todas las demásactividades que se encuentran asociadas a ese acto o esa decisión.

Este derecho es fundamental, ya que está vinculado a uno de los elementosclave de la "República" como forma de organización política: el principio dela publicidad de los actos de gobierno. En este sentido, el derecho de acceder a la información pública asegura y hace posible que cualquier ciu-dadano/a pueda ejercer un verdadero control sobre los actos de gobierno,garantizando la vigencia y la consolidación del sistema democrático. De locontrario, la información permanece en estado de asimetría, ya que es acce-sible para un grupo reducido de tomadores de decisiones, pero no así para laciudadanía en general.

¿Cuál es su importancia?

En el capítulo dos, hemos hecho hincapié en la importancia que tiene laobtención de información para alcanzar nuestros objetivos. En la Argentina,la falta de una normativa en el ámbito nacional que regule el derecho delibre acceso a la información pública constituyó, históricamente, uno de losprincipales obstáculos para la participación ciudadana. Esto reviste mayorgravedad si sumamos una tradición de hermetismo y falta de transparenciaen la gestión de los organismos públicos, que también favoreció la corrup-ción y la toma de decisiones discrecionales por parte de la administraciónpública. Ya hemos enfatizado la importancia del derecho de libre acceso a lainformación pública para la participación ciudadana y el trabajo de las OSC.Es igualmente importante obtener la regulación de este derecho, porque,aunque la regulación impondrá límites a los pedidos, es necesaria comomarco y respaldo del ejercicio de tal derecho, y le exigirá al Estado difundiry volver accesible toda la información de sus actos.


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¿Por qué es útil ejercer este derecho?

El ejercicio de la ciudadanía bajo un régimen de libre acceso a la informa-ción pública requiere exigir fundamentos a quienes toman las decisionespúblicas. Éstas se toman sobre la base de distintos tipos de información quesuele mantenerse oculta para la ciudadanía.

Este derecho también brinda la posibilidad de participar en la toma de deci-siones, la gestión y el control de gestión de un modo informado, permitien-do que las contribuciones sean más oportunas y técnicas. Sin informaciónoportuna y veraz, la participación ciudadana se vuelve ficticia y superflua, yaque no se llega a abordar el verdadero eje de las políticas públicas.

El derecho de libre acceso a la información pública enriquece la partici-pación de la ciudadanía en audiencias públicas administrativas y legislativas,en consejos ciudadanos y vecinales, en centros de gestión participativa, encooperativas de servicios y en otros agrupamientos donde el Estado delegaparte de sus responsabilidades operativas gerenciales para la gestión del ser-vicio o de la cosa pública. Por ejemplo, la participación en una audienciapública como espacio de toma de decisión administrativo o legislativo en lacual el funcionario responsable de la decisión habilita un espacio para que laciudadanía interesada en el tema exprese su opinión no resultará útil si laciudadanía y las OSC no cuentan con la información previa necesaria parapoder adoptar una postura respecto de la temática. De ser así, su partici-pación sería sólo formal o para legitimar decisiones posteriores.

¿A qué tipo de información podemos acceder?

Puntualmente, el derecho de libre acceso a la información pública exige alEstado desarrollar una gestión más transparente y le permite a la ciudadaníaconocer la información contenida en archivos, estadísticas, registros,expedientes administrativos y resultados de estudios técnicos, así comocualquier otra información sobre la cual basan sus decisiones los gober-nantes y que no esté excluida del régimen de excepciones.


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¿Cuáles son las limitaciones o excepciones que suelen plantear

las normativas sobre el libre acceso a la información pública?

Debemos tener en cuenta que siempre existen límites para ejercer los derechos:

1) Es importante contar con los documentos definitivos, es decir, no usarlos borradores o las versiones preliminares de los documentos públicos.2) Este derecho tampoco puede ejercerse cuando existen otros derechos yvalores de mayor importancia para la comunidad que puedan ser vulnerados,como la seguridad nacional, la protección a la intimidad de las personas,cuestiones de Estado o negociaciones internacionales.3) Cuando la información requerida está relacionada con un proceso judicial,debe garantizarse primero la realización del proceso de acuerdo con las nor-mas establecidas, debiendo respetarse la garantía del debido proceso.

¿Cuál es el procedimiento para ejercer este derecho?

Esta herramienta se lleva a cabo en cuatro etapas:

1 Hacer unpedido deinformación

2 Evaluar lainformaciónobtenida

3 Reclamar lainformación sifuera necesario

4 Publicar uninforme final*

*La última etapa, que prevé la publicación de un informe final, queda sujetaal interés de la organización o de/del/los ciudadano/s que estén aplicandoesta herramienta. La publicación de un informe final varía también si esta-mos haciendo uso de un pedido de informe como enriquecedor de otroproyecto o si estamos haciendo un seguimiento del cumplimiento específicodel derecho de libre acceso a la información pública, por ejemplo, de unorganismo público o de un proyecto de ley.


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¿Cómo hacemos un pedido de información?

El pedido se inicia solicitando la información deseada en el organismopúblico correspondiente, a través de una nota oficial presentada por escrito,con copia para que nos quede el correspondiente acuse de recibo. A lo largodel pedido debe contemplarse la siguiente información6:a Nombre y cargo del funcionario a quien se le solicita información yorganismo al cual pertenece.a Nombre, documento de identidad y domicilio del solicitante.a Tipo de información que se requiere.a Referencia al marco normativo internacional, nacional y local donde sefunda el derecho a buscar y recibir información pública.a Pedido de respuesta indicando plazos correspondientes que estipule lanormativa.

¿Qué necesitamos para hacer un pedido de información?

Para hacer un pedido a escala nacional, se presenta una nota donde se solici-ta la información necesaria fundamentada a través de la siguiente normativa:a Art. 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos a Art. 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos a Art. 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanosa Art. 14 de la Constitución Nacionala Art. 33 de la Constitución Nacionala Art. 38 de la Constitución Nacionala Art. 42 de la Constitución Nacionala Art. 43 de la Constitución Nacionala Art. 75, inc. 22, de la Constitución Nacional

Para hacer un pedido de información en la Ciudad Autónoma de BuenosAires, se escribe una nota formal fundada en el derecho constitucional abuscar y recibir información, advertido, entre otros, por los siguientesartículos:

6. En el Anexo I encontrará un modelo de pedido de información pública a escala nacional


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a Art. 13.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanosa Art. 14 de la Constitución Nacional a Art. 12, inc. 2, de la Constitución de la Ciudad Autónoma de BuenosAiresa Arts. 1º y 2º de la ley de Acceso a la Información Pública (Ley 104)

Técnicas para asegurar el éxito... o para reducir al máximo

las posibilidades de rechazo a nuestro pedido

Se trata de evitar que los organismos públicos objeten el pedido de informa-ción por algún error en el diseño del pedido. Tengamos en cuenta, entonces,que nuestro pedido debe observar los siguientes requisitos:

a Para empezar, debemos estar seguros tanto del nombre y cargo del fun-cionario como del organismo al que nos dirigimos, y que éste sea el indicadopara brindarnos la información que buscamos. Tampoco tenemos queobviar ninguno de los datos personales del particular o las referencias de laorganización que realiza el pedido.a A fin de eludir darle al funcionario una buena excusa para rechazar elpedido de información, es necesario conocer y evitar las excepciones a laregla. Las excepciones más comunes se relacionan con los siguientes temas:seguridad nacional, datos personales y privacidad, riesgo para el sistema ban-cario o financiero, relaciones diplomáticas y asesoramiento legal al Estado enjuicio (secreto profesional del abogado).a Otra clave es que seamos precisos y específicos respecto de la informa-ción que estamos solicitando. Es necesario tratar de establecer claramentequé información está incluida en el pedido y cuál no. Debemos recordar quetodos los detalles son bienvenidos, sin olvidar fechas de publicación, autor,códigos de referencia y demás.


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¿Cómo seguimos?

Confeccionada y presentada la nota de pedido de información en el organis-mo correspondiente, la respuesta debe darse en un plazo razonable oestablecido previamente por ley. Cuando no hay ley, no hay plazos estableci-dos. Luego podremos consultar la información solicitada o fotocopiarla siasí lo deseáramos.

Si decidimos realizar un monitoreo del libre acceso a la información pública enun organismo o sobre una temática, la próxima instancia será la evaluación. Enella tendremos en cuenta el proceso de transmisión y la calidad de la informa-ción obtenida.Cuando hablamos de proceso de transmisión de la información nos referi-mos al grado de dificultad que encontramos para recibir tal información.

Por otro lado, también es importante observar el grado de improvisación osistematización del organismo para cumplir con el proceso de búsqueda ytransmisión de la información requerida.

Es importante recordar que el organismo debe responder, pero, además, quedebe hacerlo a tiempo, ya que en ciertos casos, la utilidad de la informaciónsolicitada se desvirtúa con el paso del tiempo.

¡Muy importante!

Cuanto menos amplio y vago sea el pedido, menos probabilidades existiránde un rechazo y más oportuna y completa será la respuesta. Recordemos que,si existiera la norma y el funcionario público considerara que la informaciónsolicitada entra en alguna de las excepciones mencionadas, debe elaborar uninforme donde explique y fundamente los motivos por los cuales se denegóel acceso a esa información.


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La decisión de exigir reintegro por los gastos ocasionados a quien/es pre-sente/n la solicitud queda establecido en la normativa que regula el libreacceso a la información pública. En líneas generales, lo que se paga es porlos costos del punto 3.

Dependiendo de los marcos legales y de las prácticas de cada organismo, loscostos pueden variar, reducirse y hasta eliminarse si los pedidos de informa-ción tienen fines comerciales o no, si el pedido se realiza en representaciónde una institución educativa, científica, OSC y demás. En cualquiera de loscasos, el ciudadano deberá averiguar previamente el costo de la respuesta ylas posibles reducciones. Muchas veces, el elevado costo de la respuestapuede representar un obstáculo insalvable para los ciudadanos/as que bus-can información.

¿Cómo evaluar la información recibida?

Al evaluar la calidad de la información, debemos tener en cuenta que esposible encontrarnos con los siguientes escenarios:1. Que la información sea veraz.2. Que la información sea veraz, pero incompleta.3. Que la información sea veraz, pero inútil.4. Que la información no sea veraz.

¡Muy importante!

La búsqueda de la información representa un costo para el organismo. Engeneral, existen tres tipos de costos:1. El costo por la búsqueda de los documentos.2. El costo por revisar los documentos para poder decidir qué va a incluirseen la respuesta al pedido de información.3. El costo de duplicación o grabación (papel, impresión, fotocopias,insumos).


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En los casos 1, 2 y 4, se requiere contrastar la veracidad de la información conotras fuentes. Es necesario considerar que la ausencia de datos confiables, com-pletos y actualizados en nuestro país es un problema recurrente y uno de losprincipales obstáculos para la eficiencia y la transparencia en la gestión de losgobiernos. En el caso 3, en cambio, el organismo ofrece información verazsobre el tema requerido, pero resulta inútil porque, por ejemplo, en lugar derecibir datos estadísticos, nos entregan un informe narrativo vinculado a latemática que pedimos, pero sin ninguna especificación o dato duro, que era loque realmente necesitábamos.

1. ¿Cómo proseguir frente al rechazo del pedido?

Cuando al pedido de información le sigue un rechazo infundado o el silencioes interpretado como negativa, comienza una nueva y muy importante etapa: elreclamo administrativo o judicial. El reclamo se podrá hacer, en la CiudadAutónoma de Buenos Aires, mediante la presentación una acción de amparo,según lo establece el artículo 8º de la Ley 1047, que ya hemos mencionadocomo reguladora de este derecho. En el resto del país, se debe presentar unanota, reformando el pedido original, además de la fundamentación correspon-diente según el caso, ante los tribunales.

2. El informe final ¿cuándo sí y cuándo no?

Esta última etapa debe considerarse únicamente cuando utilicemos la herramien-ta para el monitoreo de la implementación del derecho al libre acceso a la infor-mación pública, o de la ley que lo regule, en un organismo público o sobre unatemática en particular. Si, por el contrario, hemos hecho uso de un pedido deinformación como insumo estratégico para el enriquecimiento de otra herramienta, el informe final no es necesario.

7. Artículo 8º - Silencio. Denegatoria: Si una vez cumplido el plazo previsto en el artículo anterior, lademanda de información no se hubiera satisfecho o si la respuesta a la requisitoria hubiere sidoambigua o parcial, se considera que existe negativa en brindarla, quedando habilitada la acción deamparo ante el fuero contencioso-administrativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.


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Tomando en cuenta el primer escenario planteado, los resultados finales delmonitoreo serán reunidos y publicados en dicho informe, que tendrá comoprincipal objetivo convertirse en un indicador de cambio capaz de reflejarlos avances y/o retrocesos en relación con la capacidad y eficiencia delEstado para generar y transmitir información de carácter público. A fin delograr este objetivo, será necesario asegurar que el monitoreo tenga con-tinuidad en el tiempo para poder comparar los resultados y chequear loscambios en el funcionamiento de los organismos a corto, mediano y largoplazo. Si hubiese una ley, podríamos, sin embargo, monitorear el fun-cionamiento de un solo organismo o comparar el desempeño con relación almanejo de la información de distintos organismos al mismo tiempo.

-A corto plazo, se compararán los resultados del monitoreo realizado sobreuno o más organismos con 30 o 60 días de intervalo.-A mediano plazo, se compararán los resultados del monitoreo realizadosobre uno o más organismos con 6 u 8 meses de intervalo.-A largo plazo, se compararán los resultados incluidos en distintos informesanuales sobre el monitoreo realizado a uno o más organismos.

¿Quiénes serán los destinatarios del informe?

El informe tendrá como destinatario el siguiente público:a La ciudadanía en generala Los funcionarios públicosa OSCa Los medios de comunicacióna Universidades y centros de estudioa Otros

¿Qué no se debe olvidar?

Para terminar con el desarrollo de esta herramienta, recordaremos algunospuntos que nos parecen clave:


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Exigir y ejercer el cumplimiento del derecho de libre acceso a la informa-ción pública:1. Genera y expone casos concretos que contribuyen a comprender sualcance como una poderosa herramienta para aumentar la transparencia delos actos de gobierno.2. Permite a la ciudadanía y al propio Estado tener una idea aproximada delgrado de eficiencia/ineficiencia del Estado para producir, buscar, organizar ytransmitir información pública.3. Beneficia al Estado identificando aquellas conductas y procesos internosque obstaculizan el libre acceso de la ciudadanía a la información pública.4. Crea incentivos en el Estado para reducir la resistencia a dar informaciónque, en esencia, es de todos.

Normativa

En el ámbito nacional, aunque todavía no existe una ley que lo regule, elderecho de libre acceso a la información pública se fundamenta en los siguientes tratados internacionales, a los que adhiere el Estado argentino, yartículos de la Constitución Nacional:

a En primer lugar haremos referencia al artículo 75, inciso 22, que otorgajerarquía constitucional a tratados internacionales que contemplan clara-mente el respeto a este derecho.-Artículo 75: Corresponde al Congreso.-Inciso 22: Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás nacionesy con las organizaciones internacionales y los concordatos con la SantaSede. Los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes.La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; laDeclaración Universal de los Derechos Humanos; la Convención Americanasobre los Derechos Humanos; el Pacto Internacional sobre DerechosEconómicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional sobre DerechosCiviles y Políticos y su Protocolo Facultativo; la Convención sobre laPrevención y la Sanción del Delito del Genocidio; la ConvenciónInternacional sobre la Eliminación de todas las Formas de DiscriminaciónRacial; la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de


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Discriminación contra la Mujer; la Convención contra la Tortura y otrosTratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convención sobre losDerechos del Niño; en las condiciones de su vigencia, tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de estaConstitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garan-tías por ella reconocidos. Sólo podrán ser denunciados, por el PoderEjecutivo, previa aprobación de las dos terceras partes de la totalidad de losmiembros de cada Cámara.Los demás tratados y convenciones sobre derechos humanos, luego de seraprobados por el Congreso, requerirán el voto de las dos terceras partes dela totalidad de los miembros de cada Cámara para gozar de la jerarquía constitucional.

a Art. 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, queestablece lo siguiente: "Toda persona tiene derecho a la libertad de pen-samiento y expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibiry difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fron-teras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o porcualquier otro procedimiento de su elección".

a Art. 19, inciso 2, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,que sostiene lo siguiente: "Toda persona tiene derecho a la libertad de expre-sión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir infor-maciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oral-mente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro pro-cedimiento de su elección".

a Art. 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, que sostienelo siguiente: "Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y deexpresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el dedifundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión".

a Art. 14 de la Constitución Nacional, donde dice lo siguiente: "Todos loshabitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a lasleyes que reglamenten su ejercicio; a saber […] de publicar sus ideas por la


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prensa sin censura previa […] de profesar libremente su culto; de enseñar yaprender".a Art. 33 de la Constitución Nacional, que sostiene lo siguiente: "Lasdeclaraciones, derechos y garantías que enumera la Constitución no seránentendidos como negación de otros derechos y garantías no enumerados,pero nacen del principio de la soberanía del pueblo y de la forma republi-cana de gobierno".

a Art. 38 de la Constitución Nacional, que se refiere a los partidos políti-cos y declara lo siguiente: "[…] su creación y el ejercicio de sus actividadesson libres dentro del respeto de esta Constitución, la que garantiza su orga-nización y funcionamiento democráticos, la representación de las minorías,la competencia para la postulación de candidatos a cargos públicos electivos,el acceso a la información pública y la difusión de sus ideas. […] Los par-tidos políticos deberán dar publicidad del origen y destino de sus fondos ypatrimonio".

a Art. 42 de la Constitución Nacional, sobre consumidores y usuarios debienes y servicios, que declara lo siguiente: "[…] tienen derecho en larelación de consumo a la protección de su salud, seguridad e intereseseconómicos; a una información adecuada y veraz".

a Art. 43 de la Constitución Nacional: por último, el artículo que hace referencia al derecho de acción amparo que tiene todo ciudadano de "inter-poner acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista marcojudicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas ode particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere oamenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantíasreconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juezpodrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto uomisión lesiva. Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de dis-criminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a lacompetencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de inci-dencia colectiva en general, el afectado, el Defensor del Pueblo y las organi-zaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la quedeterminará los requisitos y formas de su organización. Toda persona podrá


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interponer esta acción para tomar conocimiento de los datos a ella referidosy de su finalidad, que consten en registros o bancos de datos públicos o losprivados destinados a proveer informes, y en caso de falsedad o discrimi-nación, para exigir la supresión, rectificación, confidencialidad o actualización de aquéllos. No podrá afectarse el secreto de las fuentes deinformación periodística.

¿Cuál es la normativa en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires?

En el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el derecho de libreacceso a la información pública está regulado por la Ley 104, sancionada porla Legislatura porteña el 19 de noviembre de 1998. El pedido de informa-ción que se utiliza en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires hace referenciaa los artículos 1º y 2º de la Ley 104, que instruyen lo siguiente:

Artículo 1º: Derecho a la información

Toda persona tiene derecho, de conformidad con el principio de publicidad delos actos de gobierno, a solicitar y a recibir información completa, veraz, ade-cuada y oportuna, de cualquier órgano perteneciente a la AdministraciónCentral, Descentralizada, Entes Autárquicos, Organismos Interjurisdiccionalesintegrados por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Empresas y Sociedadesdel Estado, Sociedades Anónimas con participación Estatal mayoritaria,Sociedades de economía mixta, todas aquellas otras organizacionesEmpresariales donde el Estado de la Ciudad tenga participación en el capital oen la formación de las decisiones societarias, del Poder Legislativo, Judicial,Entes Públicos no Estatales, en cuanto a su actividad Administrativa, y de losdemás Órganos establecidos en el Libro II de la Constitución de la CiudadAutónoma de Buenos Aires.

Artículo 2º: Alcances

Debe proveerse la información contenida en documentos escritos,fotografías, grabaciones, soporte magnético o digital, o en cualquier otroformato, y que haya sido creada u obtenida por el órgano requerido que seencuentre en su posesión y bajo su control. Se considera como información,a los efectos de esta ley, cualquier tipo de documentación que sirva de base a


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un acto administrativo, así como las actas de reuniones oficiales. El órganorequerido no tiene obligación de crear o producir información con la que nocuente al momento de efectuarse el pedido.

¿Cuál es la sistematización en las provincias?

Actualmente las provincias que cuentan con una ley de libre acceso a lainformación pública son8:

8. Esta información tiene como fuente un relevamiento realizado por Poder Ciudadano enInternet. Como no pretender ser exhaustivo, para mayor seguridad consulte la normativa vigentede su provincia o municipio.

PROVINCIA N° DE LEY

Río Negro 1829Chubut 3764Jujuy 4444Buenos Aires 12.475Córdoba 8835/ 8803La Pampa 1654Tierra del Fuego 653Mendoza 5537*

*(sólo para datos de estadísticas)


D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey.

Módulo 4 .

Sistem a de inform ación, t ransparencia y part icipación ciudadana

I nst ructores

Elba Soto

Guillerm ina Kanonnikof

20

2 .1 .Conceptualización.

¿A qué se hace referencia cuando se habla de t ransparencia?

Lo primero que probablemente nos viene a la mente podría ser el térm ino

t ranslúcido, como sinónimo de t ransparencia. Tal vez sea el signif icado más cercano

que se le pueda dar a este térm ino, más aún cuando se habla desde una est rategia

ant icorrupción.

El térm ino t ransparencia puede sugerir variedad de significados, incluso podemos

imaginar mamparas sust ituidas por cr istales que dejan pasar la luz y el actuar de

personas t rabajando del ot ro lado, de manera libre, sin tener nada que ocultar.

Encont ram os tam bién el térm ino t ransparencia ligado a grupos de ciudadanos

com prom et idos con su com unidad que desean mejorar los servicios hacia la m isma,

por ello dan seguim iento a las acciones del gobierno y piden rendición de cuenta a

sus autoridades. En ot ros casos, se ident ifica el térm ino a experiencias de

autoridades que desean hacer un gobierno con y para la gente por lo cual

im plem entan durante sus gest iones, m ecanism os de inform ación, consulta, o

cogest ión con los ciudadanos, o en ot ras ocasiones el m ismo térm ino relacionado a

acceso a la información pública. Para los efectos de este t rabajo, hablaremos de

t ransparencia en el sent ido de cómo adm inist rar lo público desde un gobierno

abierto, part icipat ivo y dent ro de una est rategia de combate a la corrupción.

Delim itada desde el ám bito público, conceptualizamos la t ransparencia como el

am biente de confianza y garant ías de sinceridad entre los diferentes

actores o agentes que adm inist ran los bienes de la com unidad y que es de

incum bencia de todos sus habitantes. Donde las responsabilidades, procedim ientos

y normas están establecidas de antemano, se cum plen, se inform a de m anera

sencilla, directa y clara, y donde los ciudadanos son parte del proceso a t ravés de

mecanismos que les perm ite el acom pañam iento, el escrut inio social y el derecho a

demandar de sus autoridades el cumplim iento de sus obligaciones buscando ent re

todos elevar la calidad de vida, fortalecer las inst ituciones democrát icas y mejorar la

gobernabilidad (Um aña y Monte, 2000) .

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2 .2 . ¿Dónde es posible generar cam bios? ¿En gobiernos abiertos o cerrados?

Se suele escuchar un viejo dicho que dice: ..."mejor un mal conocido que ot ro por

conocer" , ¿qué se sugiere con este dicho? En primer lugar, que no som os proclives

a los cambios, o mejor, tememos a los cambios porque no es fácil hacer pronóst icos

sobre los resultados que se puedan obtener de una experiencia nueva. En segundo

lugar, porque un cambio de paradigm a o m odelo, supone generar una act itud y

acciones diferentes a la simple repet ición de experiencias. Esto supone romper con

una cultura de quietud, prepararse y preparar el entorno para hacer posible los

cam bios que perm itan: innovar, analizar resultados, rect ificar rum bos y sostener las

buenas práct icas. Esto no es fácil y tampoco se logra de la noche a la mañana, ya

que pasa por un proceso de reeducación de los diferentes actores involucrados.

Veam os los casos donde se cuenta con autoridades abiertas y autoridades ceradas.

Autoridades abiertas.

Los gobernantes con act itudes abiertas, que informan sobre sus gest iones,

implementan e impulsan mecanismos de part icipación ciudadana y r inden cuentas

de sus acciones, generan em pat ía y crea sinergias ent re los diferentes actores

sociales.

Generalm ente la toma de decisiones se ejecutan luego de las consultas ciudadanas.

Se busca crear espacios de encuent ro con los representantes de diferentes sectores

a t ravés de m esas de concertación, asambleas consult ivas u ot ras formas donde se

logre inclusión y consenso de la m ayor cant idad de representantes de la sociedad.

Se establecen canales de información, se est imula la corresponsabilidad, el t rabajo

en equipo y se prom ueve la cogest ión. Este t ipo de autoridades const ruyen con

acciones, la confianza, solidaridad y credibilidad ent re los ciudadanos.

Autoridades cerradas.

Con autoridades cerradas, no es posible t rabajar en proyectos que promuevan

22

gobiernos abiertos y part icipat ivos, porque sus act itudes van de cont ram ano a lo

que significa t rabajar con t ransparencia. Con act itudes cerradas las autoridades

est im ulan la impunidad, son proclives a generar práct icas corruptas y crean m ucha

desconfianza. Lo que no ayuda a lograr gobernabilidad.

Actualmente, en casi toda América lat ina se están dando práct icas nuevas de

gobierno, en un ambiente de t ransición democrát ica, donde se busca sust ituir los

m anejos arbit rar ios, intolerancia, sectarismo, prebendarismo y clientelismos,

aunque siguen exist iendo autoridades cerradas que t rabajan ent re cuat ro paredes

con exclusión de diferentes sectores de la sociedad. Con estas autoridades, la tom a

de decisiones sigue siendo cent ralizada, excluyente y sólo compart ida por una elite

que rodea al que se adueña del poder. Con estas práct icas, los m ecanism os

part icipat ivos, si los hubiere, son anulados y los derechos ciudadanos a la

información e incidencia , cercenados o bloqueados sistem át icam ente. Este t ipo de

autoridades no r inden cuenta y son las que generan m ayor desconfianza en la

población.

2 .3 . ¿Qué puede hacer una autoridad para gerenciar un GAP?

Si una autoridad, sea del ámbito que provenga (nacional, regional, local) desea

llevar adelante mejores práct icas a part ir de la implementación de un Gobierno

Abierto y Part icipat ivo que promueva confianza y credibilidad, debería considerar

seriam ente los siguientes puntos:

Entender

Que la t ransparencia no es tan sólo una forma de hacer las cosas, sino un método para resolver los problemas, encarar la formulación de polít icas públicas, tomar

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decisiones y asum ir responsabilidades, dónde el vínculo se debe dar ent re iguales y con obligaciones asum idas ent re las partes. Es hacer un gobierno diferente con y para la gente. Que la t ransparencia al ser una forma de hacer gobierno toca t ransversalmente todos los ámbitos del quehacer gubernamental (adm inist rat ivo, financiero, polít ico, social, cultural) . Que no basta con m anifestar una férrea voluntad polít ica para llevar adelante el proceso, sino también contar con las herram ientas necesarias para echar a andar el proceso. Contar ent re ot ros, con capacidad técnica, recursos financieros, recursos hum anos, educación cont inua, por citar algunas necesidades. Com prender

Las ventajas que acarrea el involucram iento de los diferentes actores com o agentes proact ivos en la adm inist ración de lo público.

Conocer

Cuáles son y cómo implementar los mecanismos de un gobierno abierto, que busca involucrar a los ciudadanos para generar mayor capacidad de responder con eficiencia a las demandas ciudadanas.

Una gest ión t ransparente supone entonces, un conjunto de polít icas, programas,

act itudes y acciones de autoridades y funcionarios dest inadas a or ientar una gest ión

pública con ciertas característ icas como:

Acción

Gobernar Sin tener nada que ocultar.

Responsabilizarse públicam ente

Por acciones y om isiones en el ejercicio del cargo.

I nform ar A las autoridades y a la sociedad sobre las gest iones.

Esforzarse Por buscar la calidad en los servicios para responder posit ivamente a las demandas ciudadanas.

Estar Dispuesto a someterse a cont rol en cualquier momento.

Rendir Cuentas, incluso sin que nadie lo solicite.

Capacitar Al ciudadano en el uso de la información pública.

La t ransparencia hace a la integridad, el accionar del servidor público y la m isma

abarca tanto el ámbito público como el privado. Supone una act itud ante la vida.

2 .4 . I nst rum entos para la t ransparencia.

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Cuatro son las áreas est ratégicas clave con las que cuenta un Gobierno Abierto y

Part icipat ivo, cuyo principal objet ivo es el combate a la corrupción y a part ir de las

cuales se pueden definir los inst rumentos que puedan resultar adecuados a la

est rategia a ser implem entada:

a) Sistem as de inform ación.

Contar con sistem as de inform ación tanto de nivel interno com o externo que

perm ita a las autoridades, funcionarios y sociedad en general, contar con la base de

datos necesaria para conocer a cabalidad, la organización del gobierno, inst ituciones

que la integran, responsabilidades de cada una, quiénes están al frente, cuáles son

los planes y proyectos con que se cuenta o se t iene pensado implem entar, con qué

recursos se manejan, cómo se ut ilizan los fondos públicos, o temas que sean de

interés de la comunidad. Sin información no es posible la part icipación así com o la

planificación de acciones.

b) Sistem as de control de la discrecionalidad arbit raria .

Evitan la discrecionalidad arbit rar ia, la cual es entendida como el ejercicio de una

función pública en forma libre, con escasa, nula o defectuosa reglamentación y

cont rol por parte de autoridades de la m isma inst itución y/ o de ot ros órganos

públicos cont ralores, hasta el punto de volverse perversa.

c) Sistem as de rendición de cuentas.

Sistemas de rendición de cuentas de la gest ión gubernamental por la que se obliga

al funcionario público a responder por la responsabilidad que le fuera conferida.

d) Mecanism os de part icipación ciudadana.

Mecanismos de part icipación ciudadana y fortalecim iento de la sociedad civil que

25

sería el conjunto de iniciat ivas e inst rumentos dest inados a cont r ibuir al desarrollo

de la capacidad de cont rol y de incidencia de las organizaciones de la sociedad civil

(OSC's) sobre la adm inist ración de lo público.

Los sistemas de información, cont rol de la discrecionalidad arbit rar ia y rendición de

cuentas, t ienen por actor cent ral y responsable al gobierno, donde los cambios a ser

im plem entados dependen de la voluntad polít ica de las autoridades.

Los m ecanism os de part icipación ciudadana t ienen como actor a las organizaciones

de la sociedad civil (OSC´ s) , pero a su vez con un rol de apoyo o de facilitador que

debe asum ir el gobierno para hacer posible el involucram iento de la m isma.

De la exposición de estas ideas y pensando en llevar adelante una est rategia

integral de combate a la corrupción, surge la fórmula siguiente:

Donde:

I = I nform ación

D = Cont rol de la discrecionalidad arbit rar ia

R = Rendición de cuentas

S = Fortalecim iento a la sociedad civil

AC = Propuesta de combate a la corrupción.

Cada una de las cuat ro áreas m encionadas, cuentan con una gam a de inst rum entos

que hacen viable su implementación buscando generar una gest ión gubernamental

t ransparente y confiable.

2 .5 . Rendición de cuentas a la sociedad civil.

Como se señaló en los dos primeros módulos del programa, los mecanismos de

m onitoreo y rendición de cuentas son fundamentales para establecer los incent ivos

que modifiquen los sistemas de gest ión local y estatal, vulnerables a la corrupción.

Es por ello que en este módulo se presentan los inst rum entos que hacen operat ivo

el proceso de la implementación del plan ant icorrupción, haciendo hincapié en la

26

atención a los problemas ident ificados en los diagnóst icos tanto internos com o

externos.

2 .5 .1 ¿Qué es la rendición de cuentas?

La rendición de cuentas es un acto de t ransparencia, es demost rar sin ocultam iento

cómo se está adm inist rando la cosa pública. El sólo acceso del ciudadano a la

inform ación pública, no es suficiente prueba de t ransparencia, el funcionario t iene la

obligación de demost rar el correcto manejo de los bienes públicos y brindar las

explicaciones que respalden sus actuaciones. Cunill (1998) hace m ención a la

necesidad de incorporar la t ransparencia y rendición de cuentas com o un m odo de

recuperar la relación ent re representantes electos, adm inist ración de la cosa

pública y el derecho de los ciudadanos a informarse y cont rolar a sus autoridades.

Es la obligación del funcionario responder por una responsabilidad que le fuera

conferida, lo que implica:

1 . Contestar al derecho de pregunta que t iene el propietar io de la responsabilidad

otorgada.

2 . La obligación de explicar y fundamentar las decisiones tom adas y las no tomadas

en el ejercicio de su cargo.

3 . Responder personalmente por lo actuado, incluso con su pat r imonio personal por

las acciones y decisiones tomadas.

2 .5 .2 ¿Qué objet ivo t iene la rendición de cuentas a la sociedad

civil?.

La rendición de cuentas a Órganos del Estado se encuent ra establecida en la Ley

como obligatoriedad para todas las inst ituciones públicas en todos los países. Sin

embargo, no en todas las legislaciones se contempla esta m isma obligator iedad

para rendir cuentas a los ciudadanos, quienes son los mandantes de los servidores

públicos.

27

Sabemos que son los ciudadanos a t ravés del pago de sus im puestos, los que

sost ienen el aparato estatal y por ende a los que lo adm inist ran. El m anejar

recursos públicos supone asum ir una responsabilidad cont ractual con quienes

generan esos ingresos, razón por la cual, se considera necesario "rendir cuentas" a

los ciudadanos que son los verdaderos m andantes. Ante tanto descrédito y

desconfianza acum ulada hacia las autoridades a lo largo de años, y por m anejos

arbit rar ios y poco t ransparentes, se hace necesario buscar e im plem entar

m ecanism os que ayuden a crear un clima de acercam iento e involucram iento del

ciudadano.

Por tanto, la respuesta a la pregunta para qué la rendición de cuentas a los

ciudadanos, sería:

1 . Para t ransparentar y rendir cuentas sobre el gerenciam iento de la cosa pública.

2 . Generar confianza hacia el gobierno y sus autoridades.

3 . Crear sinergia que perm itan el t rabajo cogest ionario.

La rendición de cuentas supone el acto de informar y respaldar con los docum entos

necesarios, cómo fueron ut ilizados los recursos. Además, el funcionario debe brindar

explicaciones sobre las decisiones tomadas y responder personalm ente por lo

actuado. Las diferentes experiencias de rendición de cuentas, nos habla de un acto

en el que los ciudadanos al part icipar, t ienen la posibilidad de ejercer su derecho a

inform arse y cont rolar a sus autoridades, así como tomar conocim iento sobre qué se

hace con el dinero público y los resultados que se obt ienen. Cuando el

procedim iento de la actuación sigue un procedim iento determ inado por reglas, la

información es clara y precisa. Esto crea cert idumbre tanto para el que debe

brindarla como para el que la recibe. Perm ite ir const ruyendo una percepción de

credibilidad y confianza hacia la gest ión pública y el actuar de sus autoridades. Lo

que a su vez posibilita un m ayor nivel de colaboración ent re gobernantes y

gobernados.

28

2 .5 .3 . Ventajas de la rendición de cuentas.

2 .6 I nst rum entos para la rendición de cuentas.

Este punto lo enfocam os desde la experiencia del Municipio Campo Elías donde se

implementaron inst rumentos para la rendición de cuentas con resultados muy

posit ivos por la aceptación de los ciudadanos, lo que incent ivó sus procesos de

organización y part icipación.

Es importante mencionar que los objet ivos de la rendición de cuenta fueron

informar a los ciudadanos sobre los siguientes aspectos.

• Total de ingresos percibidos por el m unicipio y las fuentes de esos ingresos.

• Descripción de los gastos, m ontos y su just ificación.

• La inversión realizada en programas y obras públicas, describiendo los

programas, obras, montos asignados y ejecutados.

• I mpacto de la inversión en los ciudadanos, es decir cóm o y en cuánto se

mejoró la calidad de vida.

Los inst rumentos ut ilizados para la rendición de cuentas son los siguientes:

29

2 .6 .1 Audiencias públicas de rendición de cuentas.

Es una m odalidad de la rendición de cuentas donde eran convocados todos los

ciudadanos y sus organizaciones al finalizar cada año, para informarles sobre la

gest ión realizada.

Este inst rumento se llevaba a cabo de forma sencilla ut ilizando térm inos de fácil

manejo para los ciudadanos con datos comprobables que facilitaran evaluar la

gest ión.

En la rendición de cuentas se inform aba sobre los siguientes aspectos:

• Total de ingresos percibidos y las fuentes de esos ingresos.

• Descripción de los gastos, m ontos y su just ificación.

• La inversión realizada en programas y obras públicas, describiendo los

programas, obras, montos asignados y ejecutados.

• I mpacto de la inversión en los ciudadanos.

2 .6 .2 Com isión Tripart ita de Fiscalización.

Eran com isiones m ixtas integradas por un representante del sector gubernamental y

los ciudadanos que part icipaban en los asuntos del gobierno local y en la toma de

decisiones, con funciones de cont raloría y de fiscalización.

Dent ro de sus funciones están las siguientes:

Acción

Evaluar Los solicitudes de obras presentadas en la Audiencia Parroquial, pr ior izarlas y elaborar los perfiles de proyectos a ser presentados en la Audiencia Pública de Presupuesto.

Part icipar En la formulación del presupuesto del m unicipio.

Hacer El seguim iento y evaluación a las pet iciones aprobadas y las difer idas.

Fiscalizar La ejecución de las obras públicas.

30

Ejercer El cont rol ciudadano de la gest ión.

2 .6 .3 . Com ités de control y fiscalización com unitar ia .

Eran cont ralorías de ciudadanos con facultades fiscalizadoras de las obras públicas.

Estaba integrada por t res m iembros designados en asambleas públicas de los

vecinos del sector donde se ejecutaban las obras.

En ésta se les informaba sobre las especificaciones técnicas y financieras de la obra,

se les hacia ent rega de una copia del proyecto para que ejercieran el cont rol y la

fiscalización.

Llevaban el cont rol de la ejecución financiera y física de la obra y los pagos eran

conformados por estas cont ralorías así com o las actas de cierre de las obras.

2 .6 .4 Rendición de cuentas a contralorías de ciudadanos.

Al finalizar la ejecución de la obra se procedía a la rendición de cuentas de la obra

pública. Ésta se hacía en una asamblea pública de los vecinos el sector en la que

part icipaban:

• Ciudadanos del sector.

• Miembros del Com ité de cont rol y fiscalización com unitar io.

• Asociación de vecinos.

• Alcaldesa.

• Cont ralor del Municipio.

• Responsables de la unidad ejecutora.

31

Contenido de la rendición de cuenta de la obra pública

• De la ejecución presupuestaria y financiera de la obra detallado por part idas.

• De la ejecución física de la obra indicando porcentajes de ejecución, metas propuestas y alcanzadas.

• De los aportes hechos por los m iembros de la comunidad.

Rendir cuentas

• Del impacto en la comunidad y los empleos generados.

ROL DE LOS PROGRAMAS DE ACCESO A LA JUSTICIA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN

Introducción

Porque las decisiones judiciales ayudan a determinar la distribución de poder y riqueza, el

sistema judicial estuvo desde sus orígenes expuesto a ser capturado para beneficio de

intereses sectoriales1. Para evitar este fenómeno 2 el poder judicial fue diseñado para

mantenerse independiente frente a todo tipo de interés político o económico. Los

principales mecanismos implementados para lograr este objetivo fueron 1) el modo

indirecto de elección y 2) la conservación del cargo mientras dure la buena conducta. Sin

embargo, al aislar a los jueces de la ciudadanía también se crearon las condiciones para

dar lugar a comportamientos autointeresados en combinación con escasos incentivos

para la rendición de cuentas frente a los ciudadanos. Para evitar que esto suceda se

previeron una serie de mecanismos a través de los cuales el sistema judicial incorporó la

participación ciudadana en dos formas: 1)como control externo de la gestión judicial y 2)

como parte integrante de los mecanismos de toma de decisiones en la tarea de juzgar. La

legitimidad del sistema judicial y la fuerza normativa de sus decisiones dependerán de la

efectiva puesta en marcha de estos mecanismos de participación ciudadana. Pero más

allá de estos mecanismos propios del sistema judicial (formales) existen otros que son

producto de la acción colectiva (informales) y que en conjunto cumplen un rol clave para

mejorar la transparencia y recuperar la credibilidad del sistema judicial. Cabe entonces

preguntarnos: ¿Cuáles son los canales institucionales del sistema de justicia para promover

1 Susan Rose-Ackerman, Corruption and Government, causes, consequences and reform. Cambridge

University Press, 1999, página 151 2 Se entiende por captura del Estado a la acción de individuos, grupos, o firmas tanto del sector público como

privado para tener influencia sobre el diseño de leyes, regulaciones, decretos y otras políticas públicas para

beneficio propio y como resultado de una provisión il ícita de beneficios privados para los funcionarios

públicos en cuestión. Todas las formas de captura del Estado están dirigidas hacia la extracción de rentas del

Estado para un pequeño grupo de individuos, firmas o sectores a través de la distorsión del marco legal y

regulatorio, con potenciales pérdidas para la mayoría de la sociedad. Para analizar más en detalle este tema,

ver Anticorruption in transition, a contribution to the policy debate, The World Bank, 2000.

la participación ciudadana y de qué forma pueden ser aprovechados para mejorar el

control de la corrupción? ¿Cuáles son los principales obstáculos para la participación

ciudadana? ¿De qué forma puede participar la sociedad civil más allá de los canales

institucionales? ¿Cuáles pueden ser las estrategias más efectivas y de mayor impacto? Estas

son algunas de las preguntas más relevantes que vamos a responder en este módulo

Objetivos

El primer objetivo de este módulo es examinar el diseño institucional del sistema de

justicia para poder identificar en que grado promueve o, por el contrario, obstaculiza la

participación ciudadana. El análisis del diseño del sistema judicial nos permitirá

comprender mejor sus consecuencias prácticas: un tipo de diseño institucional puede

facilitar u obstaculizar la participación ciudadana, algunos pueden acelerar o retrasar los

cambios, y otros pueden establecer mecanismos para la rendición de cuentas más o menos

rigurosos. Este análisis incluirá la identificación de los mecanismos para la participación

ciudadana incluidos dentro del sistema de justicia.

El segundo objetivo de este módulo es más propositivo, para lo cual analizaremos una serie

de casos innovadores de la sociedad civil más allá de los canales formales de participación

propios del sistema de justicia. Se trata de intercambiar información para facilitar la

adaptación y eventual replicación de estas experiencias.

De este modo, al finalizar el módulo los participantes estarán en condiciones de:

• Reconocer los mecanismos institucionales que promueven la participación ciudadana

para utilizarlos del modo más efectivo.

• Reconocer las políticas judiciales que promueven sistemas cerrados a la

participación ciudadana.

• Reconocer los principales cambios institucionales necesarios para contribuir a un mayor

involucramiento de la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones, y segundo,

reducir la distancia entre los jueces y los ciudadanos, ya sea tornado a aquellos más

responsables frente a estos, ya sea favoreciendo una mejor comunicación.

• Conocer y analizar experiencias comparadas para promover la participación

ciudadana.

• Tener acceso a las organizaciones que han implementado con éxito estos programas

para intercambiar información y recibir capacitación

Contenidos

• La participación ciudadana y los tres poderes del Estado 3

A pesar de la amplia aceptación que tiene la idea de que los gobiernos electos, con

poderes divididos y limitados constitucionalmente actúan en representación de los

intereses de los ciudadanos, debemos reconocer que el diseño de la democracia

representativa presenta importantes déficits institucionales que no aseguran la

representación como responsabilidad4. Un dato de la realidad que no debería sorprender si

tenemos en cuenta que los arreglos formales del gobierno representativo no han sido

modificados desde fines del siglo XVIII. Pensemos que los avances institucionales más

importantes del siglo fueron la reforma de los sistemas electorales y la incorporación de la

figura del ombudsman.

3 INAP, “Análisis y evaluación de los mecanismos de control ciudadano en la administración pública

nacional”, INAP, Buenos Aires, 2000. 4 La representación como responsabilidad se refiere, básicamente, a la idea de que el desempeño de funciones

públicas es una actividad dignificante que exige cuidadosa sujeción a la ley, entrega devota al servicio del

bien público y una severa concepción de las obligaciones de quienes gobiernan. De esta idea surge el

imperativo republicano de que nadie, ni siquiera quienes gobiernan, puede situarse por encima de la ley. Ver

Guillermo O´Donnell, Accountability horizontal, Agora n° 8, Cuaderno de estudios políticos, 1998.

En este contexto hay que decir que las instituciones representativas fueron elegidas porque

en teoría son las que mejor combinan 1) que los representantes reciban la autoridad

necesaria para gobernar y 2) que lo hagan en defensa de los intereses de la sociedad. Estas

instituciones, sin embargo, no confían en la virtud de los representantes, razón por la cual

introducen controles (verticales y horizontales) que tienen como objetivo asegurar una

correcta representación de los intereses de la sociedad. Las elecciones periódicas son

conocidas como la principal faceta del control vertical5, mientras que los controles

horizontales pueden ir más allá de los controles formales del Estado, incluyendo a la

sociedad civil como un actor clave en la generación de estos controles horizontales6. Para

su mejor comprensión analizaremos estos mecanismos encuadrándolos en distintas

categorías de análisis:

Por el origen de las acciones

Promovidas el Estado

Audiencia Pública, consulta popular, Plebiscito,

referéndum, revocatoria de mandato, revocatoria de ley, juicio por jurados, presupuesto participativo, veedurías

distritales, juicios públicos, jueces legos

Promovidas por la sociedad civil

Veedurías ciudadanas (Colombia), comités de vigilancia (Bolivia), base de datos de candidatos, base de datos de

jueces, monitoreo a instituciones (congreso y consejo de la magistratura), monitoreo al financiamiento de

campañas políticas, observación electoral, etc.

5 Przeworski y Stokes sostienen que por una parte “las instituciones democráticas no contienen mecanismos

de efectivización de la representación prospectiva” y, por la otra, “la votación retrospectiva, que toma como

información sólo el desempeño pasado de los funcionarios, no es suficiente incentivo para inducir a los

gobiernos a actuar con responsabilidad”. En un trabajo más reciente Przeworski insiste en que “las elecciones

son inherentemente un instrumento burdo de control dado que los votantes sólo una decisión que tomar en

relación con todo el paquete de políticas gubernamentales tomadas a lo largo de una gestión de gobierno”

Przeworski,Stokes, y Manin (comps), Democracy, accountability and representation, Cambridge University,

introd., 1999. 6 Para algunos autores este control social horizontal constituye la forma a través de la cual la sociedad puede

controlar directamente al Estado, más allá de las formas de control representativas tradicionales. Bresser

Pereira, L. Y Cunill Grau, N., Lo público no estatal en la reforma del Estado, Paidós, Bs.As., 1998.

Por el tipo de ámbito de control y el origen de la acción

Promovidas por el Estado Promovidas por la sociedad civil

Poder ejecutivo

Revocatoria de mandato, consulta

popular, plebiscito, consulta popular, presupuesto participativo, veedurías distritales

Veedurías ciudadanas (Colombia),

comités de vigilancia (Bolivia), base de datos de declaraciones patrimoniales, observación electoral,

monitoreo de contrataciones públicas, pacto de integridad

Poder legislativo

Revocatoria de mandato, revocatoria

de ley, iniciativa popular, consulta popular, referéndum, audiencias públicas

Veedurías ciudadanas (Colombia),

comités de vigilancia (Bolivia), base de datos de candidatos, monitoreo del congreso, observación electoral

Poder judicial

Juicio por jurados, juicio público, audiencia pública, jueces legos

Monitoreo del consejo de la magistratura, base de datos de jueces, monitoreo de los mecanismos de

selección

Por el tipo de control

Control externo a la toma de

decisión

Juicio público, audiencia pública (judicial), veedurías

ciudadanas (Colombia), comités de vigilancia (Bolivia), base

de datos de declaraciones patrimoniales, observación

electoral, monitoreo de contrataciones públicas, pacto de

integridad, comités de vigilancia (Bolivia), base de datos de

candidatos, monitoreo del congreso, observación electoral,

monitoreo del consejo de la magistratura, base de datos de

jueces, monitoreo de los mecanismos de selección

Participación en la toma de decisión

Revocatoria de mandato, consulta popular, plebiscito,

referéndum, juicio por jurado, jueces legos, audiencias

públicas

• La participación ciudadana y el sistema judicial

Una de las principales características que se buscó para el sistema judicial fue la de lograr

un poder judicial independiente7 de todo tipo de interés político o económico. El mejor

medio para lograr este objetivo fueron 1) modo indirecto de elección y 2)conservación de

su cargo mientras dure su buena conducta. Estas condiciones eran muy deseables porque

conducirían a separar ampliamente a los jueces de influencias externas. Sin embargo, al

separar a los jueces de la ciudadanía también se crearon las condiciones para dar lugar a

comportamientos autointeresados en los jueces y generar escasos incentivos para la

rendición de cuentas frente a los ciudadanos. Para compensar este efecto negativo se

diseñaron una serie de mecanismos para promover la participación ciudadana que

analizaremos a continuación.

7 “(…) Esta independencia tiene tres dimensiones: una externa, que señala el hecho de que los jueces no

pueden recibir órdenes o indicaciones de ningún otro sector del Estado; otra interna, que indica que tampoco

pueden recibir esas indicaciones de otros jueces de su propia organización, salvo cuando se trata de cuestiones

que se ventilan a través de los recursos previstos en los sistemas procesales o de normas prácticas vinculadas

a la administración de los recursos (por ejemplo, horarios de los empleados, etc); y, por último una

independencia organizacional que debe asegurar al juez libertad frente a las grandes oficinas burocráticas de

la organización judicial (administración, tesorería, etc.) (…) Vemos, pues, que el concepto de independencia

judicial sólo hace referencia al conjunto de mecanismos que protegen al juez concreto, no para darle una

situación de privilegio sino para asegurar la imparcialidad que necesitan los ciudadanos” Binder, A., Reforma

judicial, impresión preliminar limitada para el Curso Internacional sobre Instrumentos para las Reformas

Judiciales, enero 2002, Santiago de Chile.

Por tipo de control y origen de la acción

Participación en la toma de

decisión

Control externo a la toma de

decisión

Promovidos por el

sistema judicial

Juicio por jurado, jueces

legos

Juicios y audiencias públicas

Promovidos por la

sociedad civil

Monitoreo de la selección de

jueces, monitoreo del

consejo de la magistratura,

base de datos de jueces,

veedurías ciudadanas

Juicio por jurados

El juicio por jurados es una de las formas de participación más concreta y eficaz que tiene

los ciudadanos para controlar la tarea de juzgar8. Se trata de una forma de contribuir a la

democratización del sistema de justicia permitiendo que la sociedad civil recobre algo de la

confianza perdida. Para algunos, sin los jurados la administración de justicia carecería de

legitimidad por cuanto el nombramiento de esos jueces es generalmente indirecto. Se trata,

muy brevemente, de un tribunal no profesional cuyo esencial cometido es determinar y

declarar el hecho justiciable o la culpabilidad del acusado, quedando al cuidado del juez la

imposición de la pena. Si bien el juicio por jurado aparece como un mandato en la mayoría

de las constituciones, el sistema de jurados ha encontrado suficiente resistencia 9 por parte

8 “El jurado tiene un enorme valor como expresión de la participación directa de la población en el acto de

gobierno fundamental que es la disposición inmediata de la coacción estatal”, Carlos Nino: Fundamentos del

derecho constitucional, Ed. Astrea, Buenos Aires, 1992, pag. 451. 9 Según Binder “El movimiento juradista no tuvo la capacidad de imponerse a esas críticas y los políticos

liberales, que los sostenían como un elemento central de la construcción de los nuevos sistemas políticos –y

pensaban en ellos más como una institución política que judicial- poco a poco fueron perdiendo fuerza.

Finalmente, salvo unos pocos casos, se impusieron las formas de la justicia colonial y sus letrados”. Reforma

de las burocracias profesionales y los círculos letrados como para no prosperar más allá de

la letra constitucional. Se trata entonces de un desafío pendiente, porque el sistema de

jurados haría más creíble y confiable al sistema judicial

Jueces legos

El juez lego o no letrado, al igual que el sistema de jurados, podría colaborar en mucho para

mejorar la relación entre los ciudadanos y el sistema judicial. Muy brevemente se puede

decir que el juez lego administra justicia independientemente de toda influencia letrada,

aplicando la ley como un juez de derecho, o puede administra justicia juntamente con el

juez letrado, formando parte del tribunal. Sin embargo, más allá de los beneficios ya

explicados, los viejos argumentos en contra de los jueces legos de mantienen vigentes.

Estos argumentos sostiene, entre otras cosas, que los legos no tienen la capacidad para

comprender los problemas jurídicos.

Juicios públicos

Los juicios públicos son, sin duda, uno de los mejores mecanismos que han servido para

acortar la brecha entre la sociedad y el sistema judicial. En el juicio oral y público la

prueba es contrastada de manera inmediata en presencia de los jueces y del público. Existe

sin duda un mayor control por parte de la sociedad sobre la tarea de juzgar. Se sostiene que

la publicidad es esencial en un régimen republicano, pues éste exige que todos los

funcionarios públicos sean responsables ante el pueblo a quien representan, y esa

responsabilidad no puede hacerse efectiva, en toda su extensión, si sus actos no se realizan

públicamente. Así, la publicidad como consecuencia de la forma republicana apunta

prioritariamente a la publicidad como facultad de los miembros de la comunidad de

controlar a todos aquellos que, de un modo u otro, deciden los destinos de las personas

gobernadas. La apertura de los tribunales a la ciudadanía (y a la prensa) puede llegar a

capturar la atención de la comunidad convirtiéndose en una vía de comunicación entre el

judicial, impresión preliminar limitada para el Curso Internacional sobre Instrumentos para las Reformas

Judiciales, enero 2002, Santiago de Chile.

Estado y la sociedad. Sin embargo, pensar que el control ciudadano sobre la

administración de justicia se satisface con sólo permitir la libre concurrencia a los juicios

es una visión muy alejada de la realidad. En el contexto actual, es la televisación de los

juicios la herramienta más efectiva para cumplir plenamente con el principio republicano de

publicidad. Sin embargo, la presencia de la televisión es los juicios puede ser tan efectiva

como controvertida. Así como existen sólidos argumentos a favor de la televisación de los

juicios, existen también numerosos argumentos en su contra. Sólo a modo de ejemplo

consideremos el efecto transformador que puede llegar a tener la presencia de las cámaras

sobre los tribunales acostumbrados al aislamiento y al secreto como su ambiente natural.

Sin embargo, mientras estos efectos transformadores no sean negativos o no vulneren

pautas básicas del debate oral, serán deseables. Precisamente, la publicidad del juicio busca

actuar positivamente sobre el desarrollo del juicio logrando que los sujetos actúen de cierto

modo al sentir que su actuación está siendo sometida a la exposición pública10.

Consejo de la magistratura La creación del consejo de la magistratura estuvo vinculada a un reclamo concreto de la

sociedad civil por mayor transparencia en el régimen de nominación de jueces, mayor

eficacia en los mecanismos de control y remoción, y mayor confiabilidad en la gestión.

Si bien es incorrecto considerar al consejo de la magistratura como un mecanismo de

participación ciudadana, sí podemos reconocer que indirectamente ha creado las

condiciones para que los ciudadanos puedan acceder al control de la nominación y la

remoción de jueces a través de distintas estrategias informales como veremos más abajo.

10

Para analizar este tema en detalle, ver Alberto Bovino, Publicidad del juicio penal: la televisión en la sala

de audiencias, en “La Libertad Prensa y Derecho Penal”, Editores del Puerto, Buenos Aires, 1997, pag. 111.

§ El modelo de organización judicial y los obstáculos para la participación

ciudadana Para que los mecanismos descritos más arriba puedan ser implementados de un modo

efectivo deben darse ciertas condiciones mínimas de apertura, transparencia y acceso a la

información que no son característicos del sistema judicial actual. Como explica Binder, “A

lo largo del desarrollo institucional de nuestros países, la cultura del secreto y el orden de

obediencia han sido pilares en la construcción de los sistemas judiciales. Ellos nos

permiten ver con mayor facilidad cómo es la propia dinámica de ese sistema y su

estructura, la que constituye una barrera infranqueable para el resto de la sociedad. Incluso

el pensamiento jurídico ha quedado tan impregnado de estas dos características que luego

las ha potenciado a través de una dogmática tipo inquisitivo y de un lenguaje al servicio de

la cultura del secreto (…) Se debe buscar las raíces del aislamiento de las instituciones

judiciales en la conformación histórica del sistema judicial inquisitivo. Las prácticas que de

ahí nacieron, luego se mantuvieron y desarrollaron durante siglos hasta nuestros días y

segregaron una cultura completamente, cerrada y autosuficiente, una verdadera

cosmovisión que crea un clima interno dentro de los sistemas judiciales y los ha vuelto

impenetrables, a la vez que incomprensibles, para la gran mayoría de la población y su

cultura.” 11

En este contexto, caracterizado por el secreto y el aislamiento, la participación ciudadana

encuentra obstáculos muchas veces insalvables. Tomemos como punto de partida a un

ciudadano ideal, con intenciones de participar y de asistir a un juicio. Sin la publicidad y

la orientación necesaria es muy improbable que ese ciudadano pueda cumplir con su

objetivo fiscalizador. Pero en el hipotético caso de contar con la publicidad y la orientación

necesaria nuestro ciudadano ideal deberá sortear un nuevo obstáculo: la arquitectura. En la

mayoría de los países la principal característica de la organización de los edificios sigue

siendo la administración de documentos frente a la interrelación humana. Se trata de

edificios laberínticos, diseñados para archivar documentos y no para favorecer el encuentro

11

Binder, A., Reforma judicial, impresión preliminar limitada para el Curso Internacional sobre Instrumentos

para las Reformas Judiciales, enero 2002, Santiago de Chile, parágrafo 777.

entre personas, incluso en aquellos sistemas que han incorporado la oralidad a los juicios.

Como explica Binder, “En definitiva, el uso de los espacios por el sistema judicial no ha

sido ni inocente ni neutro y ha estado al servicio del mantenimiento de esa misma cultura

del aislamiento y el secreto”

Pero sigamos adelante con nuestro ciudadano imaginario, supongamos que logra sortear

todos los obstáculos y encuentra la sala en donde se desarrollará el juicio. Se sentará

cómodamente y esperará entusiasmado a presenciar su primer juicio público. Pero al poco

tiempo de comenzar el juicio, una sensación de extrañamiento se apoderará de él: el leguaje

ha sido traducido a palabras y frases incomprensibles; palabras antiguas para referirse a

objetos normales; una sintaxis complicada plagada de gerundios, adverbios y adjetivos

extraños; y formulas sacramentales de tipo monárquico.

Al final de la jornada nuestro ciudadano ideal volverá a su hogar sintiendo la frustración de

haberlo intentado todo pero sin éxito. Porque el sistema lo dejó afuera.

• Identificando experiencias innovadoras de participación ciudadana Este módulo también pretende identificar y analizar las mejores prácticas de participación

ciudadana en la región. Existen numerosas experiencias exitosas de fiscalización

ciudadana en la selección y designación de jueces en República Dominica (Finjus),

Colombia (Exelencia para la Justicia), y Argentina (Poder Ciudadano); bases de datos para

mejorar la rendición de cuentas en Ecuador (CLD) y Argentina (Poder Ciudadano);

estrategias innovadoras para la difusión y educación de la ciudadanía a través de los

medios de comunicación con el fin de aprovechar las reformas de procedimientos judiciales

en Bolivia; y simulacros de juicio por jurado en Argentina (Inecip), etc.

Es importante remarcar que la mayoría de estas estrategias de cambio buscan suministrar

información clave para que los ciudadanos tengan elementos suficientes para poder

diferenciar, con la mayor exactitud posible, a la mayoría de los buenos jueces de aquellos

magistrados que con sus conductas promueven la percepción generalizada de una mala

Justicia, y sólo así lograr recomponer la deteriorada relación de confianza que hoy existe

entre la sociedad civil y el poder judicial.

Bibliografia para el curso

• Binder, A. “Reforma judicial”, Capítulo VIII, impresión preliminar limitada para el

Curso Internacional sobre Instrumentos para las Reformas Judiciales, enero 2002,

Santiago de Chile,

• O´Donnell,G., Accountability horizontal, Agora n° 8, Cuaderno de estudios políticos,

1998

• Gargarella, R. “Ni política ni justicia: sobre los déficits de nuestro sistema

institucional”, revista Clave n°114, España, 2001.

• Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz, “Accountability social: La otra cara del

control”, Controlando la Política. Ciudadanos y Medios en las Democracias

Latinoamericanas, Grupo Editorial Temas, Buenos Aires, 2002.

.

Arcidiácono, Pilar

Herramientas para la participación ciudadana / Pilar Arcidiácono y

Analia Ladisa - 1a ed. - Buenos Aires : Fund. Poder Ciudadano, 2005.

356 p. ; 22x15 cm. (Biblioteca Fundación Poder Ciudadana)

ISBN 987-96639-9-3

1. Participación Ciudadana I. Ladisa, Analia, II. Título

CDD 323.6.

Fecha de catalogación: 13/07/2005

Copyright Fundación Poder Ciudadano

Piedras 547 (C1070AAJ)

Buenos Aires, Argentina

Telefax: (5411) - 43314925

Hecho el depósito que prevé la ley 11.723

Libro de edición argentina

Primera edición


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Audiencia pública

Esta herramienta de participación está basada en tres principios: publicidad

(de los actos de gobierno), transparencia (en la gestión pública) y partici-

pación (de la ciudadanía).

¿Qué es una audiencia pública?

Es una instancia en el proceso de toma de decisión administrativo o legislati-

vo, en la cual el responsable de la decisión habilita un espacio para que todas

las personas o partes que se vean afectadas o tengan un interés particular

expresen su opinión. El objetivo de una audiencia pública es ser un canal

entre la ciudadanía y los gobernantes para compartir posiciones, construir

soluciones conjuntas o intercambiar información sobre un tema bien

definido y delimitado, garantizando voz para todos y logrando profundidad

en aspectos técnicos si hace falta.

¿Cómo funciona la audiencia pública?

Funciona a través de diferentes encuentros y reuniones, en donde están pre-

sentes diferentes ciudadanos/as, acompañados/as de funcionarios, presta-

dores de servicios públicos y/o expertos en el tema que se está tratando. A

través de este mecanismo, el responsable de tomar la decisión accede a las

distintas opiniones, en forma simultánea y en pie de igualdad, sobre el tema

en discusión a través del contacto directo con los interesados.

¡Muy importante!

Las opiniones así recogidas son de carácter consultivo y no vinculante.

Esto quiere decir que quien vaya a decidir no tiene que acatar obligatoria-

mente lo que se haya concluido en la audiencia. Sin embargo, la autoridad

se compromete a fundar su decisión teniendo en cuenta la evaluación de

las opiniones recogidas, aceptándolas o rechazándolas de acuerdo con su

criterio. Debe estar estrictamente regulada; de lo contrario, se corre el ries-

go de que no se alcance el resultado buscado.


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¿Qué NO es una audiencia pública?

a La audiencia pública no es una asamblea donde se votan opciones.Si fuera así, la autoridad convocante podría temer que los partidos de oposi-ción colmen el espacio de la audiencia con operadores y referentes políticos,y, de este modo, voten en contra y hagan que la autoridad pierda el controlde la licitación. Para tranquilidad de los convocantes y de los asistentes a laaudiencia, el mayor número de partidarios de una idea no le da a ésta, nece-sariamente, más fuerza. En la audiencia no se vota por una opción: se pre-sentan ideas y se razonan propuestas.

a La audiencia pública no es un espacio para legitimar decisionespreestablecidas.El rol de las OSC como monitoreadoras del proceso es un reaseguro de quese cumplan todas las reglas que garantizan la máxima participación de losdistintos actores y, fundamentalmente, de que se exija a la autoridad convo-cante la emisión de un informe final. De este modo, se evitan manipula-ciones por parte de los convocantes—tan temidas por la ciudadanía— quelos llevan a padecer una especie de síndrome antiaudiencia pública: partici-pan una vez y después no vuelven a hacerlo, ya que están frustrados porhaber perdido el tiempo.

¿Qué temas se pueden tratar en una audiencia pública?

La audiencia pública puede estar referida principalmente a dos áreas: 1) en elámbito legislativo, el control del respeto a los derechos y las garantías de losciudadanos y ciudadanas, y 2) en el ámbito administrativo, el control de laforma en que se planifica, adjudica y ejecuta la prestación de servicios públi-cos. Más allá de esta división, toda vez que se desee consultar la opinión dela ciudadanía (además de los casos en que exista obligación legal), la audien-cia pública resulta una buena herramienta para lograr este fin.


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¿Quién convoca a una audiencia?

Si bien es el Estado quien debe convocar a una audiencia pública, la ciu-dadanía o una OSC pueden solicitar su realización. Luego podrán organi-zarla para discutir una temática más allá de la presencia estatal, como lo hizoPoder Ciudadano en el caso de la campaña "El hambre más urgente".

Cuando es la ciudadanía quien convoca a una audiencia, puede hacerlo paralo siguiente:

a Proponer al Estado la adopción de determinadas medidas.a Solicitar explicaciones e informes a la autoridad estatal.a Tratar temas de interés general.

¡Muy importante!

Las audiencias públicas se aplican principalmente en el ámbito municipal,aunque existen también en el ámbito provincial, nacional e internacional. Aescala municipal la cercanía entre el Estado y la ciudadanía permite enalgunos casos que sea más viable la aplicación de esta herramienta.

¿Quienes resultan beneficiados?

a La ciudadanía: porque cuenta con un espacio que le permite acceder auna instancia de la contratación pública a la que antes permanecía ajena. Eneste contexto, podrá realizar observaciones que, si bien no son vinculantes,obligan al Estado a contestar preguntas y a justificar sus decisiones.a El Estado: porque recibe ideas de todos los sectores involucrados en latemática en un mismo acto.a Las empresas: porque se genera un mercado transparente con nuevasreglas del juego que alcanzan en forma simultanea al Estado y a todos losoferentes que participan en una licitación pública.


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¿Quiénes pueden participar?

Todas las personas pueden, en principio, participar de una audiencia pública. Elreglamento que utiliza habitualmente Poder Ciudadano menciona que entre lospotenciales participantes se incluyen los siguientes:a Todas las empresas interesadas en prestar el servicio objeto de la licitación, sean nacionales o extranjeras (cuando se trate de una contratación).a Los organismos públicos que tengan un interés en esta cuestión.a Las universidades, centros de investigación, unidades académicas ydemás entidades que tengan conocimientos técnicos sobre esta cuestión.a Miembros del Poder Legislativo.a Los organismos de control de la administración.a Los miembros del Poder Judicial.a Expertos nacionales o extranjeros, peritos y técnicos, voluntariamente oinvitados a instancias de la autoridad que convoca a la audiencia pública.a Entidades sindicales.a OSC.a Colegios profesionales.a El Defensor del Pueblo.a La ciudadanía en general.

¡Muy importante!

Este listado no constituye una nómina taxativa de las partes que puedenparticipar de la audiencia pública. Podrán también hacerlo todas las per-sonas u organizaciones que tengan un interés general en el tema de la con-vocatoria. Todas las partes pueden participar por sí o mediante repre-sentación debidamente acreditada.


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¿Cuáles son los procesos necesarios para implementar una audiencia

pública?

1) El primer insumo del que se debe disponer es la voluntad política. Sin ellano se puede contar con la apertura de espacios en el ámbito de la adminis-tración pública.

2) La segunda instancia importante es la firma de un convenio entre laautoridad convocante y una OSC que va a monitorear el proceso (por ejem-plo, Poder Ciudadano). Esto es importante si se tiene en cuenta la necesidadde establecer mecanismos de transparencia de gestión técnico-administrativa,y si se coincide en el objetivo común del fortalecimiento del sistemademocrático a través de la participación ciudadana en lo concerniente almejoramiento de la administración estatal. Es importante que remarquemosque sin convenio no hay monitoreo. El convenio es un documento de carác-ter público en el que las partes establecen obligaciones y derechos básicos.Más allá de lo formal, funciona además como la mejor gacetilla de prensa dela OSC, en la que ésta deja en claro su rol; como cobertura contra todo ries-go; como un arma de presión para que las autoridades cumplan con el com-promiso asumido, a riesgo de que el acuerdo sea rescindido públicamentepor iniciativa de la OSC. Además, la firma del convenio posiciona a lasautoridades como ejemplos de funcionarios a favor de la transparencia, perotambién los expone al riesgo de ser señalados como incumplidores ante todala comunidad.

3) El siguiente paso es la selección de un equipo de trabajo. En cuanto alequipo del organismo público, no es necesario crear nuevos cargos ni contratarpersonal exclusivo para el proceso. Este equipo debería estar conformado porun funcionario instructor con poder de decisión, hasta tres funcionarios de dis-tintas áreas interesadas, un representante de prensa de la entidad de gobierno,uno o dos empleados para atención del público, y demás. Esta actividad serealiza en conjunto con la OSC firmante del convenio; esta última capacitaráal equipo en los aspectos relacionados con la ejecución de la herramienta.Además, deberán fijar fecha y partir de allí armar el cronograma de actividadespor cumplir durante el proceso de la audiencia pública.

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¿Cuáles son las condiciones que se deben asegurar para la buena

implementación de una audiencia pública?

a Debe tener lugar en un espacio público y neutral: centro de conferencias,teatro, centro cultural y otros.a Debe registrarse mediante grabaciones de audio y video, además de ver-siones taquigráficas que serán puestas a disposición de las partes.a La difusión de la audiencia pública se realiza a través de medios masivos decomunicación con una anticipación de al menos 14 días corridos18. Se infor-mará sobre el objetivo general, lugar y fecha de realización, plazos para lasinscripciones y presentaciones previas, carácter abierto de la invitación, y formaen la que los interesados pueden acceder al presente reglamento general.a Debe ser accesible para el público en general y los medios de comuni-cación.

¿Quiénes son los actores y cuáles son sus funciones dentro de la audiencia

pública?

a. La autoridad convocante: 1) Preside y conduce la audiencia (debe ser la máx-ima autoridad del área). 2) Ejerce las facultades que considera necesarias paraordenar el trámite de ésta y para cumplir con el objetivo planteado (puede dele-gar en otro funcionario la presidencia y la coordinación de la conducción de laaudiencia). 3) Da inicio a la audiencia exponiendo los motivos y el objetivo dela convocatoria. En caso de ser necesario, puede dar prórroga a la audienciadebiendo respetar las condiciones generales de ésta. 4) Dentro de los 30 díascorridos a partir de la finalización de la audiencia, la autoridad convocantedeberá elevar un informe de cierre con la descripción de las intervenciones ylas incidencias resultantes. Aquí debe incluir las observaciones que tomó encuenta y las que rechazó, y poner el informe a disposición de la ciudadanía.5) En caso de producirse desorden público, puede ordenar el desalojo por lafuerza pública de la/s persona/s involucrada/s.

18. Este plazo dependerá de la normativa que se aplique en cada caso. El ejemplo es sobre lanorma a escala nacional.

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b. El instructor: 1) Es el responsable de instrumentar (coordinar y dirigir) laetapa preliminar y la audiencia. 2) Su actuación debe garantizar la libre par-ticipación de las partes de manera imparcial. 3) Promueve el debate partici-pativo, ordenado y respetuoso. 4) Es el responsable de registrar a las partesinteresadas en participar, incorporar la documentación que presenten, llevarel expediente de la audiencia e informar a la autoridad convocante del resul-tado de esta etapa mediante el informe respectivo y la confección del ordendel día. 5) Da inicio a la etapa de presentación de las partes que regirá por elprincipio de oralidad. Luego los participantes exponen su posición frente ala cuestión planteada evitando sustraerse de ésta. 6) Fija los plazos y mediospor los cuales se registra la audiencia. 7) Pone a disposiciones de los partici-pantes, 24 horas antes de su realización, el orden del día que incluye lo siguiente: a) Nómina de los participantes registrados. b) Una breve descrip-ción de la documentación, los informes, las propuestas o los estudios pre-sentados por las partes. c) Tiempo de duración de las exposiciones, que esigual para todos los participantes. d) Designación de la autoridad que presidela audiencia y de los responsables de la coordinación general. 8) Puededecidir acerca de la legitimidad de las partes y exigir la unificación de per-sonería en los casos que estime conveniente, aun durante la audiencia públi-ca. 9) Por cuestiones de organización, puede ordenar las presentaciones documentales a fin de obtener un mejor despliegue de la información. Debeestablecer el criterio de intervención para las partes. Puede guiarse por elorden de inscripción en el registro o aquel que estime sea más convenientepara el desarrollo de las presentaciones en la audiencia. Las partes puedenampliar las presentaciones documentales. Vencido el plazo, el instructoreleva el orden del día propuesto y un informe a la autoridad convocante.Puede admitirse excepcionalmente y por motivos fundados la presentaciónde documentación que no haya sido presentada en la etapa preliminar. Éstadebe ser registrada y formará parte del expediente. Durante las presenta-ciones de las partes, el instructor de la audiencia puede formular las pregun-tas que considere necesarias para esclarecer las posiciones. También puederecibir, durante la audiencia, preguntas por escrito del público, las cualesserán parte del registro de actuaciones. 10) Cuando finalizan las presenta-ciones, el instructor de la audiencia puede ofrecer, si lo estima conveniente,que las partes realicen una breve intervención para aclarar su posición o

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contestar alguna de las presentaciones. En este caso, debe respetar el criterioequitativo en estas intervenciones y seguir el orden de presentación. 11) Alfinalizar las intervenciones, el instructor da por terminada la audiencia públi-ca e informa sobre el plazo en el cual emitirá la resolución correspondienteal objeto de la audiencia. Este plazo no puede superar los 30 días. Luegolabrará un acta que debe incluir la versión taquigráfica para elevar a laautoridad convocante. Este informe no constituye una evaluación de lasposiciones, sino que da cuenta de las partes registradas para la audiencia y dela documentación aportada.

c. Panel de expertos: una de las facultades que tiene la autoridad convocantees la de solicitar la presencia de un panel de expertos. Puede requerir elasesoramiento oral o escrito de expertos técnicos y legales, internos o exter-nos, públicos o privados, para que opinen sobre la cuestión objeto de laaudiencia pública. Éstos, a su vez, pueden hacer presentaciones orales y, enla medida de lo posible, presentaciones previamente escritas. La OSC puedeproponer expertos para el panel.

d. Participantes: las partes interesadas en participar en la audiencia públicadeben notificar su participación hasta 72 horas antes de su inicio. A tal efec-to, se habilita un registro de participantes (en la oficina responsable). En elregistro se consignan los datos que permiten identificar a las partes, la per-sonería invocada, la condición de participación (oferente, técnico, perito, ydemás) y una breve descripción de la documentación presentada.

Medios de comunicación

Mas allá de la relación que el organismo público convocante guarde con laprensa, es sumamente importante que la OSC tenga su propio contacto conlos medios de comunicación. En el caso de la audiencia pública, es necesarioenviar una gacetilla diez días antes de la audiencia, para que se difunda laconvocatoria; otra gacetilla el día anterior, para asegurar la concurrencia delos medios, y otra gacetilla posterior, donde se relaten los resultadosobtenidos.

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Los medios son aliados estratégicos en el proceso de transparentar la gestiónpública y es central que ellos vean las gacetillas como insumos. Todos losmedios son importantes: nacionales, provinciales y municipales, oficiales yalternativos; no hay medios pequeños en este caso. Sobre todo si la audien-cia se lleva a cabo en el ámbito municipal, la función de los periódicoszonales y radios barriales es valiosa en este punto, aun cuando se los sueledesvalorizar. Su cercanía con los actores y con los hechos les da unconocimiento sobre aspectos puntuales que otros medios más poderosos yde mayor llegada pueden pasar por alto.

¿Cuál es el rol que debe cumplir la OSC que firma el convenio con la

autoridad convocante?

La participación de las OSC en la audiencia pública es sumamente impor-tante. Sobre todo porque pueden contar con pericia en las temáticas objetode convocatoria y pueden contribuir a ampliar la información existenterespecto de lo que se consulta.Sus funciones son las siguientes:

a Monitorear externamente todo el proceso de preparación, ejecución yevaluación de la audiencia pública.a Seleccionar y convocar a especialistas internacionales para examinar lospliegos licitatorios.a Capacitar a la autoridad convocante cuando no tuviera conocimiento delmétodo de audiencia pública ni marco regulatorio para su aplicación.a Realizar una evaluación final, que tendrá en cuenta la transparencia delprocedimiento y no el contenido del pliego o de la resolución, que luegoserá entregada a la autoridad, a los oferentes, a los medios de comunicacióny a los ciudadanos y ciudadanas interesados.

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1


CON EL CIUDADANO


EN LOS ORGANISMOS


25

accesibles y ampliamente difundidos para quejarse ante una autoridad independiente de

la organización que obligue a ésta a tenerlas en cuenta.

2. CONSEJOS DE ASESORES.

Los Consejos de Asesores están conformados, en general, por representantes de las

asociaciones de los clientes/ciudadanos quienes brindan información y emiten su

opinión, en forma permanente y organizada, sobre diversos temas que involucran a los

clientes-ciudadanos y al funcionamiento de la organización. Dado que su función es

asesora más que decisora, la diversidad de sus integrantes es más importante que la

representatividad de cada uno de ellos.

Estos cuerpos consultivos o asesores contribuyen a que los organismos reciban

información más profunda por parte de los clientes-ciudadanos, asociaciones de

usuarios u otras organizaciones de la sociedad civil acerca de opciones y alternativas.

En estas instancias se formulan y discuten propuestas y sugerencias y se vierten

opiniones sobre temas específicos. Los Consejos son instancias de encuentro para que

las expresiones de la sociedad civil sean escuchadas y para que se incorporen nuevas

ideas tendientes a la mejora de los servicios y del desempeño del organismo.

Estas Comisiones Asesoras funcionan en nuestro país, con sus particularidades en cada

caso, en la Secretaría de la Competencia, la Desregulación y la Defensa del

Consumidor, en algunos Entes Reguladores y en otro tipo de organismos25

.

3. AUDIENCIAS PUBLICAS

Las Audiencias Públicas constituyen instancias para que los clientes-ciudadanos y/o

expresiones organizadas de la sociedad civil manifiesten sus opiniones y pareceres pero

sin otorgar a dichas opiniones un carácter vinculante. No obstante, el aporte de las

audiencias públicas está dado por la posibilidad de que aquellos ciudadanos no

organizados puedan intervenir en el debate sin la necesaria mediación de una

asociación.

Este es un método particularmente útil en el caso que deba encontrarse algún tipo de

consenso entre los diferentes intereses relacionados con algunos servicios públicos y

cuando este consenso presupone interacción entre las partes involucradas. Las

Audiencias Públicas tienden a aumentar la legitimidad de los análisis y propuestas

presentadas. En tal sentido, es importante que, en lo posible, la totalidad de las partes

involucradas estén representadas y que el proveedor del servicio este preparado para

actuar en consonancia con la propuesta que resulte de la Audiencia, esto último para

asegurar que los clientes/ciudadanos puedan corroborar que su participación ha sido

efectiva y no se trata de una simple manipulación.

En nuestro país existen numerosos organismos públicos de diferente tipo que están

implementando este mecanismo de consulta. En los casos del Ente Nacional de

regulación del Gas y del Ente Regulador de la Electricidad, las Audiencias se

encuentran contempladas entre las disposiciones de sus leyes constitutivas y llevan

25

En la segunda sección de este Documento se presentan ejemplos de Consejos Asesores o Consultivos

que funcionan en organismos públicos adherentes al Programa Carta Compromiso

26

realizadas una cantidad de encuentros. También la Superintendencia de Servicios de

Salud y otros organismos públicos han incorporado, con modalidades diferentes, este

método de consulta a los clientes-ciudadanos.

Las Audiencias Públicas sólo son de convocatoria obligatoria en los casos que

contempla la ley, en cuya circunstancia se sigue para su implementación el régimen que

establezca el reglamento respectivo; en las restantes situaciones pueden ser convocadas

en tanto son una herramienta útil para la consulta.

La participación en una Audiencia Pública requiere de ciertas formalidades tales como

el registro de las personas autorizadas para hacerlo. Estos requisitos no deben restringir

la amplitud y carácter público de la convocatoria. Para que se exploten sus

potencialidades como herramienta de participación es recomendable que todos los

sectores involucrados estén representados y que puedan expresar sus puntos de vista.

Existen distintos tipos de Audiencias Públicas que pueden utilizarse para efectuar

consultas a los clientes-ciudadanos. En el caso de la Administración Pública es

necesario diferenciar a las Audiencias según:26

! El objetivo de la convocatoria:

• Audiencias temáticas: Se convocan a efectos de conocer la opinión de la

ciudadanía respecto de un asunto objeto de una decisión administrativa o

legislativa.

• Audiencias de requisitoria ciudadana: Deben convocarse cuando así lo

solicite un determinado porcentaje de ciudadanos

• Audiencias para designaciones y acuerdos: Se realizan sólo a efectos de

considerar la idoneidad y las impugnaciones, en caso que las hubiere, de las

personas propuestas para ocupar cargos públicos.

! El régimen procedimental.

• Audiencias con marco regulatorio: Se encuentran previstas legislativamente

y reglamentadas en su procedimiento para ser operativas.

• Audiencias sin marco regulatorio: A diferencia de las primeras, éstas

convocatorias carecen de marco legal y reglamentario

! El tipo de convocatoria. Según sea la convocatoria de que se trate, las audiencias

públicas pueden ser:

• Obligatorias: Son obligatorias todas aquellas que se encuentran previstas

como tales en la normativa

• Facultativas: Por el contrario, son facultativas aquellas que no están previstas

expresamente en los cuerpos legales, pero que pueden ser convocadas por las

autoridades o solicitadas por los ciudadanos

• Convocadas por la ciudadanía: Las Audiencias convocadas por la ciudadanía

son las que deben realizarse cuando así lo solicite un determinado porcentaje

de ciudadanos.

26

La siguiente clasificación es extraída de Gaba, Marta, La participación ciudadana en la gestión de

gobierno a través de audiencias públicas, (CLAD, Republica Dominicana, 2000)

27

! El control y la evaluación externa. Para asegurar una mayor transparencia en el

procedimiento, las Audiencias Públicas pueden ser objeto de monitoreo externo; por

lo que se puede distinguir entre:

• Audiencias Públicas con monitoreo externo: Las audiencias públicas con

monitoreo son aquellas respecto de las cuales se realiza un control y

evaluación externo por parte de un organismo tercero imparcial.

• Audiencias Públicas sin monitoreo externo: Las que no cuentan con

monitoreo son aquellas en las que no participa una organización ajena al

proceso para que garantice la transparencia del procedimiento.

Ventajas de las Audiencias Públicas

Entre las ventajas que tiene la realización de las Audiencias Públicas se pueden señalar

las siguientes:

• Permiten conocer la opinión de los clientes/ciudadanos o usuarios en un breve lapso

de tiempo;

• La autoridad convocante tiene la posibilidad de presentar su punto de vista al

comienzo de la Audiencia, situación que no se presenta con otro tipo de

herramienta;

• Brinda la posibilidad de consultar un panel de expertos de manera simultánea;

• Abre la oportunidad de opinar a distintos tipos de usuarios;

• Al final de la reunión ya se tiene la percepción de lo que piensan los clientes

ciudadanos u organizaciones participantes, aún antes de tener redactado el

documento final;

• Puesto que su metodología permite conocer distintas opiniones sin que se genere

debate, la Audiencia Pública puede utilizarse como una instancia de mediación.

• Tienden a aumentar la legitimidad de los análisis y propuestas presentadas por los

organismos públicos.

En la página siguiente se presenta un cuadro con los pasos que se requieren desarrollar

para implementar esta herramienta.

4. FOROS DE CONSULTA

Los foros de de consulta pueden desarrollarse a través de dos modalidades:

Foros presenciales

Los foros presenciales son espacios de interacción donde los ciudadanos son

convocados para analizar y debatir un tema pautado con anterioridad. Estos encuentros

son facilitados por moderadores que presentan el tema y, en base a una guía

metodológica, conducen la discusión. Antes de pasar al punto que sigue en orden, se

agota el que está en tratamiento y se compilan las diversas opiniones obtenidas.

Para una optimización del uso de esta técnica resulta conveniente realizar una guía de

trabajo metodológica con la mayor cantidad de información posible sobre el tema a

tratar, preguntas y síntesis que faciliten la discusión. El espacio físico donde se lleve a

28

Audiencias Públicas

Para la realización de una Audiencia Pública, en rasgos generales, deberían contemplarse las siguientes etapas y pasos27:

- Acciones iniciales

- Convocatoria

- Etapa preparatoria

- Desarrollo

- Resolución de la Audiencia Pública

I. ACCIONES INICIALESI.1. Conformación del equipo de trabajo: Se trata de formar un equipo de no más de tres o cuatro personas, pertenecientes al

organismo convocante, que constituirá el núcleo operativo que llevará adelante el proceso de puesta en marcha y cierre de la

Audiencia. Es importante que este grupo reciba una capacitación referida al procedimiento de la Audiencia.

I.2 Programación del cronograma de actividades. Es uno de los puntos centrales, porque el respeto a los plazos de convocatoria,

publicidad previa, inscripción, celebración de la audiencia y presentación del informe final hacen a la credibilidad y transparencia

del procedimiento.I.3. Preparación de la logística: Abarca desde que se constituye el equipo de trabaja del organismo hasta que se da a difusión el

resultado de la Audiencia y se refiere a todas las facilidades necesarias para llevar adelante el procedimiento

II. CONVOCATORIAII.1. Convocatoria a expertos: Es importante conformar un panel de expertos que den su opinión sobre el tema de la convocatoria, y

tendrán un tiempo de exposición un poco mayor que el resto de los participantes, a efectos de poder formular su marco teórico con

claridad. El objetivo de este panel es ampliar la información existente acerca de la materia tratada

II.2. Redacción del reglamento. En el caso de organismos que no están obligados a convocar a audiencias públicas, se presenta la

circunstancia de que éstos carecen de reglamento referido a las mismas. En esta hipótesis, un punto a tener en cuenta es que, al ser la

audiencia pública un procedimiento regimentado de consulta, el reglamento resulta fundamental. Por este motivo, resultará

conveniente redactar o adaptar algún reglamento existente para regimentar la consulta.

III. ETAPA PREPARATORIAIII.1. Difusión y publicidad el evento: La publicidad del evento es fundamental para asegurar una amplia participación de los

usuarios (e incluso, en muchos casos, del público en general). Las estrategias comunicacionales pueden ser variadas; desde

invitaciones formales, correos electrónicos, avisos en medios gráficos, spots en medios audiovisuales, gacetillas para medios

escritos, afiches en la vía pública, carteles informativos en las oficinas del organismo, etc.

III.2. Instalación de la oficina de consultas e inscripción: La oficina de consulta puede estar ubicada dentro de un ámbito de atención

ya existente. Su función es recibir en ella a las personas interesadas en inscribirse para participar como expositores en la Audiencia,

brindar información a quien la recabe y tener a disposición del público material informativo y documentación referida al tema de la

consulta. Es necesario que esté abierta al público de lunes a viernes, con un horario preestablecido que debe ser respetado y con

personal que esté informado del procedimiento y temática de la audiencia.

III.3. Realización de los materiales de consulta: Toda la documentación y material informativo referido a la convocatoria debe estar

a disposición del público en la oficina de atención, en doble ejemplar, de manera que cuando asistan interesados a informarse,

puedan disponer del material sin problemas.

IV. DESARROLLO

IV.1. Implementación del procedimiento: Aquí cobra relevancia tener en cuenta los roles y responsabilidades de los participantes.

! Autoridades de la Audiencia: La Audiencia debe ser presidida por la autoridad que la convocó, acompañado por los

funcionarios que él considere tengan injerencia respecto del tema de la convocatoria.

! Responsabilidades del coordinador: el coordinador es el encargado de llevar adelante la Audiencia, conforme el orden del día

que se redacte. Es quien concede la palabra a los oradores, controla los tiempos de exposición, vela por el cumplimiento del

reglamento e informa a las autoridades cuando se han cumplido las etapas de la audiencia, para dar por finalizada la misma.

V. RESOLUCION DE LA AUDIENCIA PUBLICA

V.1. Redacción del informe final de la Audiencia Pública. El informe de la audiencia pública está íntimamente relacionado con el

objetivo de la convocatoria y las decisiones que piensa tomar el organismo. Existen distintos formatos para presentar el informe:

transcripción secuencial de las exposiciones, resumen de opiniones expuestas, agrupamiento por temáticas abordadas, etc. Todo esto

puede ser enriquecido por la documentación que adjunten los participantes de la Audiencia.

V.2. Difusión de los resultados. El producto de la Audiencia Pública (el informe) puede ser dado a publicidad de una manera

meramente formal (mediante un comunicado o gacetilla) o a través de una verdadera estrategia comunicacional, donde lo importante

es la llegada a los clientes ciudadanos y usuarios y, alcanzar el impacto que la información produce en él, a través de un proceso de

retroalimentación.

27

Dado que existen organismos que contemplan legislativamente la celebración de audiencias públicas y

cuentan con un reglamento que preve las etapas y formas de implementación, se tomarán estos

procedimientos para ejemplificar.

Consolidación e Implementación del Plan de

Manejo de la Zona Costera Patagónica para la

Conservación de la Biodiversidad.

Herramientas de

Participación para la

Gesti n Costera Patag nicaó ó

PARTICIPACION PUBLICA

María del Carmen García

Audiencias Públicas

I.1 ¿QUE ES UNA AUDIENCIA PUBLICA?

La “audiencia pública” es uno de los instrumentos principales de los regímenesdemocráticos participativos. Por dicha razón, a los fines de la gestión pública (porejemplo, sobre temas ambientales, sociales, educativos), la audiencia pública pasa a serun excelente espacio de encuentro entre vecinos, organizaciones sociales especializadasen las distintas temáticas de preocupación de la comunidad, el sector privado, lasinstituciones técnicas y las autoridades gubernamentales. Es ahí donde puedenpresentarse, con absoluta libertad, las perspectivas tanto individuales como grupales ocolectivas sobre el futuro del medio ambiente. También ahí pueden manifestarse lasinterpretaciones de cada uno sobre los problemas comunes y sobre las soluciones quedeban encararse.

La audiencia pública es una instancia de participación en el proceso de toma de decisión,en el cual la autoridad responsable habilita un espacio institucional para que todosaquellos que puedan verse afectados o tengan un interés particular, expresen su opiniónrespecto de ella.

La audiencia pública puede ser:

- facultativa: la autoridad decide si la realiza o no,

- obligatoria: la autoridad debe realizarla y si no la realiza el acto administrativo es nulopor falta de causa suficiente,

- a petición de la ciudadanía, algunas normas consideran la posibilidad de que laciudadanía pueda solicitar a las autoridades la realización de una audiencia públicacumpliendo con ciertos requisitos.(3)

De hecho, la audiencia pública puede configurar la oportunidad institucional másimportante para garantizar el máximo flujo informativo posible entre actores de lasociedad y sus propias autoridades con relación a una decisión determinada.

En la Argentina, la modalidad de la audiencia pública fue introducida por elambientalismo, precisamente como garantía para una participación pública ordenada.Ya en 1984, a inicios del regreso a la democracia, el Senado de la Nación celebró a títulodemostrativo la primera audiencia pública a raíz de la necesidad de determinar sucompetencia en el control de la contaminación del Río Reconquista, curso de aguaubicado enteramente en jurisdicción de la Provincia de Buenos Aires.

(3)Ver Ley 6 de Audiencias Públicas de la Ciudad de Buenos Aires, Boletín Oficial 03/04/98

07

Sin embargo, corresponde señalar que a pesar del tiempo transcurrido desde la primeraaudiencia pública, aún son pocos los cuerpos parlamentarios u organismos queinstitucionalizaron regímenes de Audiencias Públicas en sus propios procedimientosdecisorios, con la concepción amplia de las democracias participativas.

Frente a este cuadro, el ciudadano preocupado por la cuestión pública tiene un doblereto:

- aprovechar las posibilidades de participar en las audiencias públicas yainstitucionalizadas

- frente a la ausencia de un sistema de audiencias públicas, impulsar lainstitucionalización de esta modalidad participativa en los ámbitos de toma dedecisiones más cercanos a su propia actuación.

Por ello se sugiere que la lectura de este capítulo sea realizada a partir de ambasnecesidades.

Las audiencias públicas son oportunidades de consulta para que el conocimiento teóricoy la experiencia práctica y vivencial del conjunto de la población puedan ser capitalizadosy reflejados por las autoridades en los procesos de toma de decisiones cotidianas dealcance general, comunitario o colectivo. De este modo, la participación en lasaudiencias públicas tiene por objeto contribuir al mejoramiento de la calidad y a larazonabilidad de las decisiones que se adopten. La audiencia pública es una reuniónformal que crea obligaciones y genera responsabilidades. Es un encuentro circunscriptodentro de un procedimiento de toma de decisiones públicas. Una vez institucionalizado,su convocatoria puede ser obligatoria bajo determinantes circunstancias y la falta decelebración de estas puede ser causa de nulidad de la decisión aprobada.

El propósito de una audiencia pública no es generar un espacio para el debate entre losdistintos actores de la sociedad. Así, no facilita el diálogo entre los participantes.

Claro está que la convocatoria de audiencias públicas estimula la celebración previa,coetánea y posterior de múltiples debates informales que alimentan su procesopreparatorio y contribuyen a una mejor calidad de participación cívica de los distintosparticipantes.

Las opiniones que se expresen en la audiencia pública no son vinculantes para lasautoridades convocantes. Ni siquiera en el supuesto que existan puntos de vistamayoritarios. Este mecanismo no es un instrumento para reemplazar a las autoridadesgubernamentales debidamente constituidas. Más bien se trata de un mecanismo que

I.2. ASPECTOS FUNDAMENTALES

El objetivo principal de las audiencias públicas

¿La audiencia pública es un debate público?

¿La audiencia pública decide?

08

permita a los habitantes contribuir a la calidad de las decisiones públicas gracias a lapresentación simultánea de perspectivas y conocimientos provenientes de un amplio ydiverso espectro de actores.

Por otra parte la celebración de la audiencia pública debe respetar determinadas normasde procedimiento, que deben surgir del reglamento de audiencia pública y debencontener los requisitos de la etapa preparatoria, del desarrollo y del seguimiento de laaudiencia pública de que se trate. La razón de ser de esta formalidad es garantizar laparticipación con información y en igualdad, de todos los que tengan interés en hacerlo.

Al momento de la audiencia se debe llegar con:

- el orden del día,

- el reglamento de funcionamiento de la audiencia,

En la Audiencia la autoridad que preside deberá:

- presentar el documento o texto normativo fundamentándolo, y hacer conocer elreglamento del cual surgirá:

la modalidad de intervención oral de los participantes individuales o institucionales, delos expertos y testigos sobre el tema en discusión;

papel de los moderadores o facilitadores;

período para la presentación de opiniones escritas posteriormente.

- Al finalizar el desarrollo de la audiencia, el presidente efectuará el anuncio deaudiencias públicas revisoras, si correspondiere, y hará saber cómo se dará cuenta delresultado.

A los fines de otorgar efectos jurídicos a las audiencias públicas, las distintaslegislaciones de las democracias participativas han incluido al menos dos tipos deexigencias, que pueden aparecer en forma individual o conjunta:

- la obligatoriedad de celebrar audiencias públicas previas a determinadas decisionespor parte de las autoridades responsables.

- la obligatoriedad de fundamentar desestimaciones de opiniones vertidas por losparticipantes en caso de no tomarlas en cuenta.

Mientras que lo primero garantiza que el ciudadano podrá contar con el espacio paraofrecer su punto de vista respecto de una posible decisión pública, lo segundo aseguraque las opiniones expresadas en las audiencias públicas deban ser consideradas

Los efectos jurídicos de las audiencias públicas

NORMAS DE PROCEDIMIENTO

09

seriamente. En el supuesto que las autoridades por razones de oportunidad yconveniencia decidan apartarse, deben ofrecer los justificativos del caso y fundamentarsu apartamiento. En muchas legislaciones el incumplimiento de ambos tipos deexigencias es causal para declarar la nulidad de la decisión adoptada.

Las audiencias públicas pueden ser legislativas o administrativas.

son las convocadas por las comisiones de los cuerpos parlamentarios enocasión del tratamiento de los distintos proyectos legislativos. En general, las normasque regulan su convocatoria, organización y celebración, son los estatutos oreglamentos internos que regulan su propio funcionamiento.

son aquellas convocadas por los distintos organismos públicosque actúan bajo la órbita del Poder Ejecutivo, en los distintos niveles, con facultad paraaprobar decisiones de alcance general.

Las normas de procedimiento que las regulan son establecidas por legislación generaladministrativa sobre regímenes participativos, por ejemplo, una ley sobre participaciónpública, legislación sobre aspectos especiales de la gestión pública como la evaluacióndel impacto ambiental de obras hidráulicas, o normativa reglamentaria adoptada por lasmismas autoridades administrativas como por ejemplo un reglamento sobre audienciaspúblicas en el marco de un ente regulador.

Las audiencias públicas pueden celebrarse en cualquier nivel jurisdiccional:

Municipal.

Provincial.

Regional.

Nacional.

Internacional.

Así, los consejos deliberantes o las municipalidades pueden institucionalizar sistemas deaudiencias públicas para garantizar que las ordenanzas y las demás normativas reflejenlas consideraciones y preocupaciones de las poblaciones locales. Por ejemplo, la CartaOrgánica de la Municipalidad de Ushuaia, de Viedma, de Puerto Madryn, San Martín delos Andes, o San Salvador de Jujuy prevén la audiencia pública como modalidad de con-sulta a la comunidad, integradora del proceso de toma de decisión.

Lo mismo podrán hacer las legislaturas y los gobiernos provinciales, el CongresoNacional y los diversos ministerios, entes reguladores y organismos autárquicos delPoder Ejecutivo Nacional. De hecho, el Ente Nacional Regulador de la Electricidad haadoptado, mediante Resolución de su propio Directorio, un Reglamento de AudienciasPúblicas.

Finalmente, los organismos internacionales, con competencias para dictar normas que

Modalidades de audiencias públicas

Ambitos jurisdiccionales de las audiencias públicas.

Las legislativas:

Las administrativas:

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afecten a comunidades locales, también podrían institucionalizar las audiencias públi-cas como instancias de sus procesos decisorios.

Según el régimen, las audiencias públicas están abiertas a las siguientes categorías depersonas:

cualquier persona que se vea afectada directa o indirectamente, en su propiedad,salud o calidad de vida;

toda persona con ciudadanía o residencia en el lugar donde se celebre laaudiencia pública;

los sectores regulados por la norma propuesta;

organizaciones no gubernamentales cuyo objeto social sea el tema tratado por laaudiencia pública;

entidades técnicas;

asociaciones profesionales;

asociaciones empresarias;

autoridades públicas de otras jurisdicciones, potencialmente afectadas por lapropuesta de decisión;

defensorías del pueblo, ministerio público.

De acuerdo al grado de flexibilidad del régimen relativo a audiencias públicas, elespectro de participantes puede variar. Sin embargo, las democracias más participativasreflejan una gran apertura para el reconocimiento del derecho de cualquier parteinteresada.

La audiencia pública es una instancia para transmitir a las autoridades convocantes,responsables de una futura decisión, las perspectivas, experiencias, conocimientos einformaciones pertinentes que hacen al contenido sustantivo de la misma.

Por ejemplo, si se trata de aprobar un plan de manejo para áreas protegidas existentes opromover la creación de nuevas áreas protegidas costeras, la audiencia pública puedebrindar la oportunidad para que los vecinos expresen distintas posiciones posibles, lasautoridades de las distintas jurisdicciones interesadas se escuchen, los expertosenriquezcan el proceso con sus conocimientos técnicos.

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I.3. OPORTUNIDADES Y BENEFICIOS DE LA AUDIENCIA PUBLICA

Oportunidades para la población.

Oportunidad para opinar y objetar.

¿QUIÉNES PUEDEN PARTICIPAR EN LAS AUDIENCIAS PUBLICAS?

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En una audiencia pública, el vecino puede expresar sus perspectivas y conocimientos conla seguridad de que serán consideradas y valoradas por las autoridades.

Al participar en audiencias públicas, el ciudadano puede conocer a otros con quienescomparta las mismas ideas. En consecuencia, la audiencia pública se convierte en unaoportunidad para intregrarse en grupos de afinidad. Pero además, para escuchar lasperspectivas de aquellos que tienen otros puntos de vista y que priorizan otros valores.De este modo, la audiencia facilita la comprensión de las diferencias y promueve latolerancia.

La totalidad de consideraciones ambientales, sociales y económicas deben servir de basede fundamentación de cualquier decisión pública. Sin embargo, muchas veces lasdecisiones públicas se motivan solamente en alguno de esos aspectos. Ello se produceprincipalmente por la misma naturaleza del proceso político tradicional donde losimpulsores de las normas priorizan algunos valores sobre otros. En general, pareceríaque los valores económicos son los más jerarquizados, dejando en un plano secundarioobjetivos sociales y ambientales. Para que ello no ocurra, debe garantizarse el encuentrode la mayor diversidad de actores sociales.

En el campo ambiental, este aspecto cobra sentido particular. Por ejemplo, unapropuesta de plan de manejo de un área protegida determinada requiere informaciónde todos los actores, entre otros aspectos, sobre:

-opiniones científicas y técnicas

-experiencias en otros lugares

-ofertas de sectores productivos

-opiniones públicas sobre incidencia en el medio ambiente

-costos y orígenes de recursos

-estrategias de gestión pública

-evaluación de cronogramas y programas de concientización y apoyo.

Las audiencias públicas pueden permitir que la sociedad escuche y comprenda ladiversidad de prioridades de una población donde algunos jerarquicen lasconsideraciones ambientales o sociales y otros las económicas.

Oportunidad para la búsqueda de consensos.

El consenso es una de las piezas claves para la aplicación exitosa de cualquier decisiónpública. En el campo ambiental, social y económico, teniendo en cuenta que se trata de

Oportunidades para conocer las perspectivas de otros ciudadanos.

Oportunidad para evaluar y armonizar consideraciones ambientales con las

sociales y económicas.

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una esfera de preocupación que compromete a todos, la aquiescencia de cada uno delos destinatarios de la política o la norma es la condición para garantizar el objetivoperseguido. Por ello, es fundamental que todos puedan participar desde el inicio delproceso de toma de decisiones y no vean a la decisión resultante, como hecho yaconsumado y adoptado por autoridades distantes.

Sin embargo, no es posible que cada individuo u organización opine del mismo modo.La audiencia pública permite que los ciudadanos comprendan cuales son los puntoscomunes de opinión generalizada y observen cómo sus autoridades construyen suspropuestas a partir de ellos. Esos consensos son los elementos de éxito para estructurarcualquier propuesta política o normativa que aspire tener alguna aplicación, una vezaprobada.

Las audiencias públicas, precedidas de la necesaria organización comunitaria paraparticipar y complementadas por debates simultáneos, pueden ofrecer la oportunidadinstitucional para que determinados consensos básicos sean logrados entre losdestinatarios de este tipo de propuesta.

Dado que gran parte de las decisiones públicas, pueden involucrar a la totalidad de losintereses sociales, las audiencias públicas permiten que las autoridades entren encontacto con el mayor flujo informativo posible.

Cualquier persona, empresa, organización pública, organización cívica, vecinal oambientalista pueden dar su perspectiva a las autoridades públicas e introducir suanálisis a las instancias de planeamiento que implica todo proceso de toma dedecisiones. Por su parte, ello permite que las autoridades no sean influenciadasexclusivamente por las opiniones sesgadas de algunos sectores, custodiando laprotección de lo colectivo frente a lo sectorial.

Las audiencias públicas permiten que las autoridades y la ciudadanía se conviertan enverdaderos “interlocutores” cotidianos, preservando durante sus mandatos lalegitimidad que tanto se reclama desde la sociedad.

Por ejemplo, un programa de manejo costero sometido a un sistema de audienciaspúblicas, permitiría que las autoridades ambientales provinciales, recibieran el conjuntode expectativas que existen con relación a sus responsabilidades. Ello permitiría, por unlado, identificar los orígenes de las preocupaciones y de los reclamos; por el otro,ayudaría a definir el papel de las autoridades a la luz de sus competencias legalmenteconferidas.

En este caso las audiencias públicas permitirían a las autoridades explicar a la gente cuáles el espíritu y la fundamentación del plan propuesto y cuáles son sus competencias en lamateria. También permitirían analizar qué otras instituciones nacionales, provinciales ymunicipales pueden ayudar a responder las preocupaciones identificadas. Finalmenteresultaría un ámbito propicio para comunicar la gestión operativa y facilitadora, del

Oportunidades para las autoridades ambientales.

Oportunidades para comunicarse con diversos actores sociales

13

programa de manejo costero. Asimismo daría la oportunidad de organizarse para tomarparte activa en el desarrollo del programa.

La recuperación de la credibilidad social de las autoridades públicas es un objetivoprioritario en el proceso de consolidación de la democracia. Las audiencias públicas,institucionalizadas en los procesos de toma de decisiones, ofrecen a las autoridades laposibilidad de una actuación clara y transparente. En su ámbito, cualquiera puede alegarinformación no contemplada y exigir su consideración o su desestimación fundamenta-da en su caso. Para la autoridad, esta modalidad es una renovada oportunidad paraconstruir su propia credibilidad política y social. De alguna manera, la autoridad que estéabsolutamente abierta a cualquier cuestionamiento proveniente de la sociedad conrelación a un proyecto, demuestra ante la ciudadanía su voluntad de actuar con transpa-rencia y responder al conjunto completo de preocupaciones colectivas.

Si bien en última instancia es el representante el que decide, el mecanismo de laaudiencia pública habrá contribuido a la razonabilidad de la decisión.

Las autoridades públicas cuentan con un gran caudal de información y conocimientocolectivo y social a su disposición.

El gran desafío: ¿Cómo hace la autoridad decisora para articular el universo deinformación y conocimiento en función de una decisión específica?

Para ello, el procedimiento de la audiencia pública ayuda enormemente a la autoridad,principalmente por las siguientes razones:

frente a la versión inicial de un proyecto normativo, las contribuciones del público seordenan a partir del texto y la estructura propuesta evitando así el agobio informativoinconducente;

las opiniones de los participantes pueden contribuir con textos alternativos alarticulado o a la fundamentación de las propuestas para expresar sus perspectivas,colaborando de este modo con la tarea normativa de las autoridades.

Este tipo de mecánica permite que la autoridad aprenda sobre la opinión de la gente apartir de los proyectos específicos, evitando demoras causadas por el exceso deinformación.

Es importante destacar aquí que estos son lineamientos de carácter muy general. Lainstitucionalización de las audiencias públicas es un proceso incipiente y ciertasmodalidades variarán según los casos.

Oportunidad para demostrar transparencia en la gestión pública

Oportunidad para aprender, rápida y eficientemente.

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I.4 CUESTIONES OPERATIVAS

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Sin embargo habrá que tener muy presente que las tres etapas de la audiencia: lapreparatoria, el desarrollo y el seguimiento, deben asegurar el cumplimiento delobjetivo fundamental de esta herramienta, esto es permitir una efectiva participación dela ciudadanía en el proceso de toma de decisiones que lo afectan.

Las audiencias públicas pueden ser convocadas por medio de los órganos de difusiónmasiva(radio, televisión y prensa escrita). Sin embargo, muchas veces las autoridades nocuentan con los presupuestos necesarios para financiar los anuncios en los periódicos olos espacios publicitarios en radio o televisión. Frente a este tipo de limitación, lasaudiencias públicas pueden ser convocadas y difundidas por anuncios en cartelerasoficiales y públicas y en distintos espacios de comunicación social.

En general, son las autoridades a cargo de una decisión las que por su propia iniciativaconvocan las audiencias públicas. Así, podrían ser los presidentes de las comisionesparlamentarias de medio ambiente, ministros, secretarios o directores con competenciaen los temas a decidir.

Sin embargo, debe tenerse en cuenta, que las audiencias públicas podrían serconvocadas por las autoridades a solicitud de un número determinado de personas o apedido de organizaciones no gubernamentales representativas.

En general es importante convocar con suficiente tiempo de antelación para que laspersonas interesadas se preparen, hablen con otros y obtengan información previa, esdecir se organicen para participar con responsabilidad y eficiencia. En general, lasconvocatorias se realizan con períodos de 30 a 40 días de anticipación.

Las audiencias públicas pueden celebrarse en las sedes de las autoridades convocantes.Sin embargo, las autoridades pueden desplazarse a los sitios donde resida la genteafectada por un proyecto.

Por ejemplo, si se trata de una represa hidroeléctrica es necesario que las autoridadesconvoquen la audiencia pública inicial en los pueblos aledaños al proyecto.

En general, los convocantes abren la audiencia y ofrecen la palabra a facilitadores oinstructores. Estos son los que moderan la participación de los presentes; dan la palabraa los participantes que lo hayan formalmente solicitado, a los peritos y testigosconvocados por las autoridades, a los peritos y testigos ofrecidos por los participantes, alas autoridades y cualquier otra parte que lo solicite.

¿Cómo se convocan?

¿Quiénes convocan?

¿Cuándo se convocan?

¿Dónde se celebran?

¿Cómo se celebran?

15

Cuando existen fondos presupuestarios suficientes, las audiencias son grabadas otaquigrafiadas. Las audiencias reciben además de las opiniones orales, los comentariosescritos de los participantes.

- La ley Nº 23.879(4( de Obras Hidráulicas modificada por la ley Nº 24.539(5) estableceque el Poder Ejecutivo procederá a evaluar las consecuencias ambientales que produceno podrían producir represas en territorio nacional. Asimismo determina que esosestudios deberán ser presentados en audiencia pública que se desarrollará en el ámbitodel Congreso de la Nación. En esa audiencia participarán funcionarios, organismos nogubernamentales especializados en la materia ambiental, universidades y público engeneral. El informe resultante de esa reunión tiene el carácter de no vinculante.

La Resolución Nº 39/94(6) del Ente Regulador de Electricidad establece el régimen deaudiencias públicas para el tratamiento de temas como la modificación de las tarifas yla irrazonabilidad (alegada por los usuarios) de las mismas.

Ley De Preservación, Conservación, Defensa y Mejoramientodel Ambiente Ley 5.961(7). En el Título "Del Impacto Ambiental" establece la obligatorie-dad de la audiencia pública de los interesados y afectados en el procedimiento de eva-luación del impacto ambiental.El incumplimiento de esta instancia acarrea la nulidad del procedimiento. La Resolución109/96(8), de la Provincia de Mendoza, dictada por el Ministerio de Ambiente y ObrasPúblicas, reglamenta el trámite de las audiencias públicas para la evaluación del impac-to ambiental. Contiene previsiones específicas que regulan la participación comunitariaen lo concerniente a las políticas relativas a los recursos agua y suelo.

. En esta ley, aparece la audiencia pública como una instan-cia obligatoria dentro del procedimiento previo a la aprobación del estudio de impactoambiental por la autoridad de aplicación. Se trata por tanto de una audiencia adminis-trativa. El derecho al libre acceso a la información de los antecedentes tiene como finali-dad asegurar la eficacia y transparencia en el procedimiento, estableciendo algunaslimitaciones que surgen de reserva fundada en razones de confidencialidad industrial.Esta norma debe interpretarse y aplicarse en armonía con la ley de libre acceso a la infor-mación Nro. 3764/92(11), y aplicarse al procedimiento de evaluación en cuanto garanti-zan el libre acceso a la información y establecen responsabilidades para los funcionariosencargados de brindarla.

I.5. AUDIENCIAS PUBLICAS EN NUESTRO SISTEMA INSTITUCIONAL

ANTECEDENTES NACIONALES

ANTECEDENTES EN PROVINCIAS

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Provincia de Mendoza:

Chubut: Ley de Evaluación de Impacto Ambiental Nro. 4032/94(9). Decreto

Reglamentario 1153/95(10)

(4)Boletín Oficial Nacional 01/11/90(5)Boletín Oficial Nacional 14/09/95(6)Boletín Oficial Nacional 09/05/94(7)Boletín Oficial de la Prov. de Mendoza 25/02/93

(8)Boletín Oficial de la Prov. de Mendoza 18/04/96(9)Boletín Oficial de la Prov. del Chubut 13/11/94(10)Boletín Oficial de la Prov. del Chubut 28/08/95(11)Boletín Oficial de la Prov. del Chubut 06/11/92

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“Mecanismos de participación ciudadana: Elaborando

el mapa institucional nacional y de la Ciudad de Buenos

Aires1”

María Laura Eberhardt2

Ejes analíticos - problemáticos: 8) Instituciones, sistemas y legitimidad

E-mail: [email protected]

Teléfono: 4322-8958 o 15-5855-0716

Dirección postal: Av. Córdoba 966 P 7 D K

Afiliación institucional: UBA, FLACSO, UNSAM

1 Este trabajo se inserta en el marco del Ubacyt 049 “Evaluando el desempeño democrático de las instituciones

políticas argentinas”, período 2004-2007, dirigido por el Dr. Juan Manuel Abal Medina, IIGG-UBA.2 Licenciada en Ciencia Política, becaria del CONICET 2004, Maestría en Ciencia Política y Sociología (FLACSO)

y Doctorado en Ciencia Política (UNSAM) en curso.

4

vigencia y utilización de tales mecanismos contemplados a nivel institucional, a fin de evaluar en

torno a datos empíricos fehacientes su alcance verdadero.

Mecanismos de democracia semi directa y/o participativa

Iniciativa legislativa:

La iniciativa legislativa o popular es un instrumento que permite reparar los pecados de omisión

de la Asamblea Legislativa (Bogdanor, 1987). Habilita a un determinado número mínimo de

electores a presentar al Congreso una propuesta de ley de su elección. Puede variar de un régimen

a otro según los contenidos o materias habilitadas para la presentación de propuestas, en función

de la naturaleza de la norma en cuestión (constitucional, legislativa o de menor jerarquía) y en

relación con los requisitos para su procedencia. En algunos lugares (Italia, Suiza, ciertos estados

de EEUU) va de la mano del referéndum, lo que implica la exigencia de que la propuesta sea

sometida a voto popular. En ocasiones, se concede primero al Parlamento la oportunidad de

aprobarla pero, si no lo hace, la propuesta pasa directamente al electorado. No obstante, suele

ocurrir que la mayoría de los proyectos legislativos que no cuentan con el respaldo legislativo son

rechazados.

Según Pelinka (1987) las “Iniciativas Ciudadanas” son relativamente espontáneas,

plebiscitarias (porque constituyen una coalición de ciudadanos sin un marco organizativo

establecido), autónomas (porque tienen que abstenerse de integrarse en partidos políticos o en

grupos de presión de existencia permanente), limitadas (porque se concentran en cuestiones

precisas) y radicalmente democráticas (porque esgrimen valores democráticos como justificación

para las presiones que ejercen).

La reforma constitucional de 1994 incorporó, en su artículo 39, esta forma de democracia

semidirecta denominada Iniciativa Legislativa. Mediante dicho mecanismo, se permite a los

ciudadanos presentar proyectos de ley sobre diversos temas de su interés. Sin embargo, no

pueden ser objeto de iniciativa legislativa los proyectos referidos a reforma constitucional,

tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal, los que quedan taxativamente

excluidos de la misma.

Efectivamente, nuestra Constitución Nacional, prevé el procedimiento de iniciativa popular, a

partir del cual los ciudadanos pueden presentar proyectos de ley ante la Cámara de Diputados.

5

Esta Cámara, funciona como cámara de origen para su tratamiento. No obstante, si se trata de una

materia para la cual la Constitución exige que lo sea el Senado (art. 75 inc. 19: proveer al

crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; y promover políticas

diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones), se

presume que el proyecto igualmente ha de ser presentado en diputados y éste debe girarlo al

Senado para comenzar allí su trámite (Bidart Campos, 1996).

Dichos proyectos, deben ser tratados por el Congreso dentro del plazo de un año contado a

partir de su presentación. Esta disposición trata de evitar la esterilización de la iniciativa una vez

llegada a destino, obligando al Congreso a conferirle tratamiento dentro del término de 12 meses

(los que, según Bidart Campos, se contabilizan de corrido, sin deducir el tiempo de receso

congresional). Respecto de la exigencia de firmas habilitantes fija, para la correspondiente norma

reglamentaria de este derecho, el establecimiento de, como máximo, un 3% del padrón electoral

federal, debiendo contemplar dentro de esa cifra una adecuada distribución territorial para la

suscripción de la iniciativa. Esta última aclaración procura la no exclusión arbitraria o

discriminadora de la participación de determinadas zonas, regiones o provincias.

En cuanto a la legislación vigente al respecto, encontramos la ley Nº 24.747 del 27/11/96 que

reglamenta el mencionado artículo 39 de la Constitución, la que fuera sancionada luego de

vencido el plazo de 18 meses (contados desde la aprobación de la reforma) previsto en la

disposición transitoria tercera. En dicha norma se erige un número mínimo de firmas de

ciudadanos del 1,5 % del padrón electoral utilizado para la última elección de diputados

nacionales, el que debe representar a por lo menos 6 distritos electorales. Igualmente, prevé que

cuando la materia de la iniciativa sea de alcance regional el requisito porcentual deberá cumplirse

considerando únicamente el padrón electoral del total de las provincias que compongan dicha

región, sin tener en cuenta la cantidad de distritos prefijados.

Los requisitos previstos para la presentación de iniciativas de ley son: la petición redactada en

forma de ley en términos claros; una exposición de motivos fundada; nombre y domicilio del o

los promotores de la iniciativa; descripción de los gastos y origen de los recursos que se

ocasionaren durante el período previo a presentar el proyecto de iniciativa popular; y los pliegos

con las firmas de los peticionantes.

Una vez recolectadas las firmas, la justicia nacional electoral verifica por muestreo su

autenticidad. Una vez presentado el proyecto, debe ser girado a la Comisión de Asuntos

6

Constitucionales donde se decide su aceptación o rechazo. En el primer caso, la iniciativa

continúa el procedimiento normal legislativo y debe ser tratada en el plazo de un año a partir de

su aceptación.

En este último punto, vemos que el vencimiento constitucional de 12 meses para que el

Congreso trate el proyecto, que parece correr desde su presentación en diputados, es dilatado en

la ley; la que da inicio desde que la cámara lo admite (art. 11), para lo cual se exige previamente

una tramitación ante comisiones parlamentarias (art. 8 y 10). En la tramitación previa, si la

Comisión de Asuntos Constitucionales (la primera llamada a intervenir tras la presentación del

proyecto) lo rechaza, el art. 9 dice que no se admitirá recurso alguno; quedando la impresión de

que se altera el deber de la Cámara de tratarlo, ya que el rechazo bloquea definitivamente la

iniciativa.

Por otro lado, como bien señala Bidart Campos (1996), ni la Constitución ni la ley prevén qué

ocurre si el Congreso no se expide en el plazo de 12 meses señalado en el art. 39. Es decir, que en

caso de inconstitucionalidad por omisión no existe una articulación expresa de algún remedio

para subsanar la omisión. Una alternativa podría ser la de someter el proyecto a consulta popular.

Finalmente, prohíbe la aceptación para el financiamiento de todo proyecto de ley por iniciativa

popular, en forma directa o indirecta, de fondos provenientes de: contribuciones privadas

anónimas; de entidades nacionales o provinciales, sociedades anónimas con participación estatal

o de empresas concesionarias de servicios u obras públicas de la Nación, provincias, municipios,

o de empresas que exploten juegos de azar; de gobiernos extranjeros; de entidades extranjeras

con fines de lucro; contribuciones superiores a $30.000; o donaciones de asociaciones sindicales,

patronales o profesionales.

Cabe destacar, que si bien este mecanismo obtiene fuerza legal al ser incorporado a la

Constitución y efectivamente reglamentado, el trabajo y recursos que la recolección de las firmas

reglamentarias supone (1,5% del padrón), ha desalentado en gran medida la presentación de

proyectos legislativos por parte de la población. Asimismo, su fuerza vinculante para obtener

tratamiento legislativo queda relativizada, ya que su aprobación o rechazo previo queda a

exclusivo criterio de la Comisión de Asuntos Constitucionales, sin posibilidad de apelación.

En el ámbito local vemos que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires constituye un caso de

interés al momento de considerar la adopción de mecanismos de participación ciudadana en

nuestro país. La Constitución de 1996 dedica uno de sus títulos a los “Derechos políticos y

7

participación ciudadana”, en el que incluye varias de estas herramientas, como la mencionada

iniciativa popular (art. 64).

A diferencia de lo estipulado por la Constitución Nacional, la Constitución de la Ciudad exige

expresamente el requisito mínimo del 1,5% del padrón de la ciudad para poner en práctica este

derecho. Asimismo, sostiene que los proyectos presentados por dicha vía, “una vez ingresados a

la Legislatura, seguirán el trámite de sanción de las leyes previsto por esta Constitución”. La

misma dispondrá del plazo de un año para sancionar o rechazar la iniciativa contado desde el

momento de su ingreso. Finalmente, quedan excluidos iguales temas que a nivel nacional

(aunque sin mencionar la materia penal ya que no es atributo delegado a la Ciudad).

La puesta en práctica de este mecanismo fue reglamentada por ley N° 40 de 1998. Los

requisitos formales para su presentación son: que el texto de la iniciativa debe estar articulado en

forma de ley con los fundamentos que expongan los motivos del proyecto; y que debe figurar la

nómina del o los Promotores/as. Cabe aclarar que los promotores son aquellos electores de la

Ciudad que inician la promoción del proyecto y la recolección de firmas, no pudiendo convertirse

en tales quienes hubieran sido investidos de iniciativa por la Constitución local (ej. PE, PL,

CoPE). Estos promotores designan a su vez un representante encargado de presentar el proyecto

ante el Organismo de Implementación.

Por otro lado, dispone que la Legislatura debe establecer una unidad administrativa que actúe

como Organismo de Implementación, encargado de asistir a la ciudadanía para la correcta

presentación de los proyectos de Iniciativa Popular; recibir dichos proyectos; constatar, en

consulta con la Comisión de Asuntos Constitucionales, que el proyecto no verse sobre materias

vedadas constitucionalmente o que no sean de competencia propia de la Legislatura; y verificar

que cumpla con los requisitos de la ley.

Un elemento importante es que las firmas recolectadas no deben poseer una antigüedad mayor a

los 12 meses anteriores a la fecha de presentación ante el Organismo, las que serán verificadas en

su autenticidad por muestreo a través del Tribunal Electoral (aún inexistente). En caso de que las

irregularidades no superen el 10% (que desestima la presentación) el proyecto adquiere estado

parlamentario.

Asimismo, se contempla la promoción en carteleras y otros medios gráficos, televisivos,

radiales, o informáticos del Gobierno de la Ciudad y la Legislatura, de todos aquellos proyectos

8

de iniciativa debidamente formulados que hubieren reunido un mínimo de 4.000 firmas, de modo

que facilite la recolección de los avales restantes.

Posteriormente, la Comisión de Asuntos Constitucionales será la encargada de dictaminar sobre

su admisibilidad formal (existiendo la posibilidad de que se subsanen los errores formales

existentes) luego de la cual continua el procedimiento regular.

Una diferencia central con la legislación nacional es que esta vez sí se determinan

procedimientos para subsanar un posible incumplimiento por parte de la Legislatura a su

obligación de tratar el proyecto dentro del plazo de un año. En este sentido sostiene que,

habiendo transcurrido 11 meses de estado parlamentario sin que el proyecto tuviera despacho de

comisión, el Presidente debe incluirlo en el orden del día de la sesión ordinaria siguiente. Otra

opción es que, reuniendo el proyecto la firma de más del 15% del padrón electoral del distrito, y

habiendo transcurrido 12 meses sin tratamiento legislativo, el Jefe de Gobierno debe convocar a

referéndum vinculante y obligatorio. Esto último, agrega un componente vinculante de mayor

fuerza, aunque el mínimo del 15% del padrón es un requisito difícil de cumplir.

Consulta popular o referéndum:

Es una forma de participación individual que manifiesta una opinión o voluntad a través del

voto, el que puede ser consultivo o decisorio. En algunas legislaciones, se concibe que la

iniciativa de la convocatoria sea también una decisión de la ciudadanía (referéndum no

controlado). Este mecanismo implica que, en lugar de que el poder de hacer leyes recaiga

exclusivamente en el Legislativo, los votantes pueden ser convocados a fin de aprobar o rechazar

proposiciones de ley, las cuales pueden ser, en los diferentes regímenes, leyes regulares o

enmiendas constitucionales (Lijphart, 1984). Es un instrumento de prudencia que ofrece al

electorado, concebido como la fuente última de poder político, un mecanismo de control del

gobierno. Sirve para reparar los pecados de acción de la Asamblea Legislativa (Bogdanor, 1987).

Un referéndum puede ser prohegemónico o antihegemónico según sean sus consecuencias de

apoyo o en detrimento del régimen. La mayoría de los referendos son controlados (convocados

por el gobierno) y prohegemónicos (Lijphart, 1984). Otras clasificaciones posibles son: referidas

a la eficacia normativa: constituyente (aprobación de una constitución), constitucional (revisión

de la Constitución), legislativo o administrativo (concierne respectivamente a leyes o actos

administrativos); referidas a la eficacia territorial: nacionales o locales; y según su mayor o

9

menor necesidad de la intervención popular: facultativo (di tal intervención puede faltar sin que

dicha falta tenga consecuencias sobre el acto) u obligatorio (si la pronunciación del pueblo es

necesaria para la validez del acto) (Gemma, 1982).

Por lo general, se asume que referéndum y plebiscito son sinónimos, pudiendo solamente

destacarse una diferencia histórica en el uso de uno u otro término: el término plebiscito se utilizó

mayormente para indicar sucesos excepcionales, fuera de las previsiones constitucionales (donde

los textos constitucionales mencionan con más frecuencia al referéndum) (Gemma, 1982).

Al igual que con la Iniciativa Legislativa, la reforma constitucional de 1994 incorporó la

Consulta Popular (art. 40) en sus dos alternativas, vinculante y no vinculante, como otra forma de

democracia semidirecta. A través de la primera, se concede la posibilidad de someter a la opinión

ciudadana cualquier proyecto legislativo, el que, de resultar con voto afirmativo, se convierte

automáticamente en ley (vinculante). La iniciativa pertenece exclusivamente a la Cámara de

Diputados, debiendo realizarse a través de una ley que no puede ser vetada. El voto de la

ciudadanía es obligatorio. La segunda, en cambio, es de voto voluntario y reconoce la facultad

tanto del Congreso como del Presidente de la Nación de convocarla dentro de sus respectivos

ámbitos de competencia.

A pesar del silencio del art. 40 sobre las materias excluidas de consulta, se supone que son las

mismas que para la iniciativa (tratados internacionales, tributos, presupuestos, reforma

constitucional y materia penal) (Bidart Campos, 1996). Asimismo, se exceptúan los proyectos

cuya sanción se encuentre especialmente reglada por la Constitución mediante la determinación

de la cámara de origen o por la exigencia de una mayoría calificada para su aprobación.

La ley que regula el ejercicio de la consulta popular vinculante y no vinculante es la Nº 25.432,

del 23/05/01. La primera, resulta válida y eficaz solo si votó al menos el 35% de los ciudadanos

inscriptos en el padrón electoral nacional. Si un proyecto de ley sometido a consulta popular

vinculante obtiene la mayoría de votos válidos afirmativos, se convierte automáticamente en ley,

de lo contrario, no podrá insistirse con el tema hasta dentro de dos años.

Contrariamente, en la consulta no vinculante, el voto de la población no es obligatorio. Cuando

un proyecto de ley sometido a consulta popular no vinculante, obtiene el voto afirmativo de la

mayoría absoluta de los votos válidos emitidos, debe ser tratado por el Congreso, quedando

automáticamente incorporado al plan de labor parlamentaria de la Cámara de Diputados de la

sesión siguiente a la fecha de proclamación del resultado del comicio por la autoridad electoral.

10

Para ambos tipos de consulta, se requiere que la ley o el decreto de convocatoria contenga el

texto íntegro del proyecto o decisión política objeto de consulta y señale claramente la o las

preguntas a contestar por el cuerpo electoral, cuyas respuestas no admitirán más alternativa que la

del sí o el no.

A pesar de la vigencia legal de este mecanismo, no ha sido utilizado con frecuencia. El caso

más notorio de empleo en el país fue la votación no obligatoria ni vinculante por el conflicto

limítrofe del Beagle, impulsada por el entonces presidente Raúl Alfonsín en el `84.

La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires también incorpora la consulta popular no

vinculante (art. 66) y el referéndum de voto obligatorio y resultado vinculante (art. 65). Las

consultas no vinculantes pueden ser iniciadas por la Legislatira, el Jefe de Gobierno o los Jefes

Comunales en sus ámbitos territoriales para consultas de opinión en sus áreas de competencia,

siendo el voto no obligatorio. Los temas excluidos son los mismos que no pueden ser objeto de

referéndum (excepto los tributarios). El segundo mecanismo puede ser iniciado para la sanción,

reforma o derogación de una norma de alcance general, ya sea por el PL (que lo convoca en

virtud de ley que no puede ser vetada) o por el PE (cuando la Legislatura no hubiera tratado en el

plazo establecido un proyecto de ley por procedimiento de iniciativa popular que cuente con más

del 15% de firmas del total de inscriptos en el padrón de la Ciudad). Los temas excluidos son los

mismos que los del derecho de iniciativa, más los tratados interjurisdiccionales y las leyes que

requieran mayorías especiales para su aprobación.

Ambas consultas han sido reglamentadas por la ley N° 89. Respecto del referéndum vinculante,

sólo agrega que la sanción, reforma o derogación de una norma de alcance general sometida a

decisión del electorado resulta aprobada cuando el voto afirmativo obtiene la mayoría absoluta de

los votos válidos emitidos. Mientras que de la consulta no vinculante sostiene que la opinión del

electorado se considera como positiva o negativa a simple pluralidad de sufragios.

Como disposiciones comunes se prohíbe la convocatoria en fecha coincidente con la realización

de elecciones de autoridades nacionales, de la Ciudad o de las Comunas (a fin de evitar que los

resultados de la consulta se vean influenciados por las elecciones); al tiempo que se promueve

una correcta formulación de la pregunta, la que debe hacerse a través de un enunciado afirmativo,

con objetividad, claridad y precisión, y sin insinuar directa o indirectamente el sentido de la

respuesta; no pudiendo contener considerando, preámbulo, nota explicativa, logo, dibujo o

fotografía alguna que puedan inducir o confundir al electorado.

LA INICIATIVA POPULAR, EL PLEBISCITO O EL REFERÉNDUM EN ELPROCEDIMIENTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL EN EL ORDENAMIENTO

CONSTITUCIONAL COMPARADO

Por Patricia Silva Segovia, Chile.

http://www.bcn.cl/pags/publicaciones/serie_estudios/esolis/nro185.html

ContenidoIntroducción1. Países Latinoamericanos2. Países EuropeosConclusión

INTRODUCCIÓN

http://www.bcn.cl/pags/publicaciones/serie_estudios/esolis/185-01.htm

La democracia representativa es el sistema político en que los gobernantes sonelegidos por los ciudadanos como sus representantes. En la práctica, sin embargo,los regímenes políticos liberales dejan cierto lugar a la intervención directa de losciudadanos en la vida política; siendo los más extendidos, los procedimientos dedemocracia semidirecta. La democracia semidirecta se caracteriza por unacombinación equilibrada de técnicas de democracia representativa y de democraciadirecta.

La democracia semidirecta adopta dos grandes tipos de procedimientos: la iniciativapopular y el referéndum o plebiscito. La iniciativa popular es para muchos autores laprincipal institución de participación directa de los ciudadanos conjunta ycomplementariamente con el referéndum. Opera en el ámbito legislativo cuando setrata de una iniciativa legislativa, es decir, cuando se faculta al pueblo paraintervenir en la formación de las leyes, y en el ámbito constitucional cuando se utilizaen el procedimiento de revisión constitucional. La iniciativa puede ser "simple"cuando consiste en una simple indicación general de la reforma a realizar o"formulada" cuando comprende un verdadero proyecto de ley o de reformaconstitucional elaborado por los mismos ciudadanos que lo presentan.

El referéndum o plebiscito es el instrumento mediante el cual un órganorepresentativo somete a la aprobación y opinión del electorado, una norma o materiadeterminada. En doctrina constitucional se utiliza el término plebiscito o referéndumen un sentido a veces igual a veces diferente.1 Según Nogueira, plebiscito oreferéndum son dos términos que expresan un mismo concepto, ambos términosmanifiestan las resoluciones adoptadas, directamente por el cuerpo político de lasociedad y opuestas a las resoluciones de los poderes legislativos, en la perspectivade las democracias semidirectas. La institución del referéndum ha sido clasificada dediversas maneras por los autores, siendo la más utilizada la que los divideatendiendo a: la materia o contenido, el referéndum puede ser constitucional,

1 En Chile, según Humberto Nogueira Alcalá, se emplea la expresión plebiscito más que el término

referéndum, debido a que el constituyente de 1925 lo utilizó y se siguió utilizando el mismo término en laConstitución de 1980. (En: Regímenes Políticos Contemporáneos, Ed. Jurídica de Chile, 1993, p. 85).

legislativo o relativos a decisiones políticas no formalizadas todavía en textos de esanaturaleza; al tiempo en que se efectúa, preventivo o sucesivo (es el más común,sigue cronológicamente al acto estatal para conferirle o quitarle eficacia); a susefectos o eficacia jurídica, constitutivo o abrogativo; a su fundamento jurídico oconvocatoria, obligatorio (cuando la Constitución lo disponga necesario para laformulación de algunas normas jurídicas) o facultativo y por último, según sicontempla o no alternativas, puede ser de ratificación, de opción o de arbitraje.

En materia de reforma constitucional, según veremos en este trabajo, es donde másfrecuentemente se ha permitido la participación popular directa con instrumentoscomo los ya señalados, el referéndum y la iniciativa popular constitucional,especialmente en los países latinoamericanos y en los países miembros de la UniónEuropea.

Hemos estimado, para efectos de este estudio, interesante aportar, para aquellospaíses que los incorporan, una somera referencia a la iniciativa popular en materialegislativa y al referéndum convocado en razón de que se trate de cuestiones derelevante interés nacional.

Los países que a continuación se analizan son todos aquélloslatinoamericanos o estados de la Unión Europea que contemplan elprocedimiento de referéndum para las reformas constitucionales. Si bienhemos estimado importante incluir a Suiza, que aunque no pertenece a la UniónEuropea se ha destacado por los espacios de participación ciudadana que incorpora asu Constitución. En el caso de Argentina y Brasil, que no establecen el referéndumen materia constitucional, los incluimos ya que hemos estimado importante resaltarla incorporación expresa de la iniciativa popular legislativa en sus respectivas CartasFundamentales, al igual que a Portugal, que si bien no establece el referéndumconstitucional si dispone la consulta popular vinculante en materias de relevanteinterés nacional.

Las Constituciones utilizadas para este trabajo han sido las más recientes a las quehemos tenido acceso. Por último, sobre la reglamentación del referéndum, en loscasos que la Constitución expresamente nos remite a una ley posterior, hemosmencionado dicha disposición cuando nos ha sido posible obtener el texto o unareferencia a la misma.

I. PAÍSES LATINOAMERICANOS

1.1 Argentina

La Constitución Argentina2 solamente contempla la iniciativa y la consulta popular enmaterias de ley. Así, el artículo 39 establece que los ciudadanos tienen el derecho deiniciativa para presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados y por otraparte, el artículo 403 señala que el Congreso, a iniciativa de la Cámara de Diputados,

2 Publicada en el Boletín Oficial de la República Argentina del 23 de agosto de 1994. Este texto contiene

las reformas sancionadas por las Convenciones Nacionales de 1860, 1866, 1898, 1957 y 1994.3 Ambos artículos (39 y 40) están dentro del Capítulo de los Nuevos Derechos y Garantías

podrá someter a consulta popular un proyecto de ley, que de contar con el votoafirmativo por el pueblo de la Nación, el proyecto se convertirá en ley y supromulgación será automática. Otro procedimiento que incorpora la Constitución dela Nación Argentina es el de la consulta popular no vinculante en que el voto no seráobligatorio y que puede ser convocada a petición del Congreso o del Presidente de laNación (inciso 2º del artículo 40). La oportunidad, materia y procedimientos de lasconsultas populares las reglamentará el Congreso con el voto de la mayoría absolutade sus miembros.

Respecto a la iniciativa popular legislativa, la Constitución en el artículo 39textualmente señala:

"Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentarproyectos de ley en la Cámara de Diputados. El Congreso deberádarles expreso tratamiento dentro del término de doce meses.

El Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de losmiembros de cada Cámara, sancionará una ley reglamentaria que nopodrá exigir más del tres por ciento del padrón electoral nacional,dentro del cual deberá contemplar una adecuada distribución territorialpara suscribir la iniciativa.

No será objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reformaconstitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto ymateria penal".

Sobre la consulta popular el artículo 40 dispone textualmente:

"El Congreso, a iniciativa de la Cámara de Diputados, podrá someter aconsulta popular un proyecto de ley. La ley de convocatoria no podráser vetada. El voto afirmativo del proyecto por el pueblo de la Naciónla convertirá en ley y su promulgación será automática.

El Congreso o el presidente de la Nación, dentro de sus respectivascompetencias, podrán convocar a consulta popular no vinculante. Eneste caso el voto no será obligatorio.

El Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de losmiembros de cada Cámara, reglamentará las materias, procedimientosy oportunidad de la consulta popular."

Respecto a la iniciativa popular para las reformas constitucionales la CartaFundamental Argentina es taxativa al declarar que "No serán objeto de iniciativapopular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales,tributos, presupuesto y materia penal". (Art. 39 inciso 3º). La necesidad de reforma,total o parcial, debe ser declarada por el Congreso con el voto de las dos terceraspartes de sus miembros Las reformas se efectuarán por una Convención NacionalConstituyente convocada para dicho efecto (art. 30). Los miembros de la ConvenciónConstituyente son elegidos por el cuerpo electoral4 con competencias determinadas

4 El texto constitucional no impone que la Asamblea Constituyente sea electa popularmente; pero así ha

ocurrido en todos los caso realizados durante gobiernos de iure. Según Sagüés, existe una regla de

por la Constitución y la ley. La Convención tiene facultad para promulgar y publicarla reforma, salvo que la ley de convocatoria hubiera dispuesto otra cosa.

Según lo anteriormente señalado, en Argentina no se utiliza el procedimiento dereferéndum para reformar la Constitución, la ciudadanía participa solamente en laelección de los miembros a la Convención Nacional Constituyente.

1.2 Brasil

La Constitución de la República Federativa de Brasil5 contempla la iniciativa popularlegislativa y así lo establece el nº 2 del artículo 61 que señala: "La iniciativa popularpuede ser ejercida mediante la presentación a la Cámara de Diputados de unproyecto de ley…" El mismo artículo establece las materias de ley sobre las cualestiene iniciativa exclusiva el Presidente de la República. Por otra parte, el artículo 14considera el plebiscito, el referéndum y la iniciativa popular, en los casos en que asílo establezca la ley y le otorga al Congreso Nacional la atribución exclusiva deconvocar a plebiscitos y autorizar referendos (art. 49 nº XV), pero sin especificar sucarácter ni las materias sobre las cuales puede recaer.

Los artículos anteriormente citados disponen textualmente:

"Artículo 61. 2º La iniciativa popular puede ser ejercida mediante lapresentación a la Cámara de Diputados de un proyecto de ley,subscrito, al menos, por el uno por ciento del electorado nacional,distribuido al menos en cinco Estados con no menos de tres décimaspor ciento de los electores de cada uno de ellos."

"Artículo 14. La soberanía popular será ejercida por sufragio universal y por votodirecto y secreto con valor igual para todos, y, en los términos de la ley mediante:

I. Plebiscito;

II. Referéndum;

III. Iniciativa popular…"

En Brasil la participación popular en la reforma de la Constitución ha quedadoreducida a una cláusula transitoria (art.2º transitorio) en la que se considera que,por una sola vez, el 7 de septiembre de 1993 el pueblo se manifestará a través deun plebiscito sobre si elige la forma republicana o la monárquica, por una parte, y elpresidencialismo o el parlamentarismo, por otra.

1.3 Colombia

En Colombia están contempladas en la Constitución6 los siguientes procedimientosde participación popular: la iniciativa legislativa popular (arts. 154 y 155); la

derecho consuetudinario sobre el punto. Agrega además, que el sistema electoral por el cual se elegirá laConvención no está regulado por la Constitución, en la práctica, lo determina el Congreso, es así que hanexistido diferentes formas. Por ejemplo, la ley 3838/57 determinó un número de doscientos cincoconvencionales, los reguló por cada distrito, y utilizó el sistema de representación proporcional para suelección. (En: Elementos de Derecho Constitucional, Astrea, 1993, Tomo I.).

Conclusiones

Los procedimientos previstos en la Constituciones para su reforma son variados ycomplejos: a) algunos la encomiendan a órganos especiales (AsambleaConstituyente o Convención Nacional Constituyente); b) otros le encomiendan lareforma de la constitución al mismo Poder Legislativo ordinario, requiriendo mayoríascalificadas, o su aprobación en dos o más sesiones, decididas en distintos períodos,algunas veces con renovación de las Cámaras y nueva convocatoria a eleccionespara integrarlas, en otros casos la reforma exige la actuación conjunta de lasCámaras; c) algunos contemplan el referéndum en sus distintas modalidades(obligatorio o consultivo y de ratificación o de opción); d) o por otros mecanismoscomo son por el Jefe de Estado y el Parlamento; o por decisión del Congreso Federalcon dos tercios de sus miembros, etc.

El referéndum insertado en el procedimiento de reforma constitucional es elmecanismo menos cuestionado a nivel doctrinal y más generalizado en el derechocomparado.

En América Latina, la tendencia mayoritaria es a permitir una reforma o adecuaciónconstitucional más expedita, y favorecer incluso la aplicación de instrumentos departicipación popular directa, como son la iniciativa popular de reforma y elreferéndum o plebiscito. La iniciativa popular de reforma constitucional estácontemplada en las Constituciones de Colombia, Ecuador, Guatemala, Paraguay,Perú y Uruguay. Por otra parte, el referéndum, ya sea con carácter obligatorio ofacultativo, está dispuesto en las Constituciones de Cuba, Guatemala, Paraguay,Perú, Uruguay, Venezuela y Panamá de manera obligatoria y en Colombia, Ecuador ycomo facultativo.

En los países que componen la Unión Europea, el referéndum constitucional concarácter de obligatorio está establecido en las Constituciones de España, Austria eIrlanda, si bien España y Austria contemplan también el referéndum facultativo,según se trate de reformas parciales o totales; y el referéndum facultativo enmateria de reformas a la Constitución se dispone en la Constituciones de Italia yFrancia.

Por tanto, podemos concluir que nueve países latinoamericanos contemplan algúntipo de referéndum, sea este facultativo u obligatorio, en los procedimientos dereforma a sus constituciones y cinco países de la Unión Europea también disponen eneste mismo sentido.

Consolidación e Implementación del Plan de

Manejo de la Zona Costera Patagónica para la

Conservación de la Biodiversidad.

Herramientas de

Participación para la

Gesti n Costera Patag nicaó ó

PARTICIPACION PUBLICA

María del Carmen García

Paso 5

Paso 6

¿Cómo se imagina que debería ser la convocatoria y con qué técnicas deberían llevarse a

cabo las discusiones?

Realice un listado de formas, medios y técnicas posibles

Realice una lista de posibles obstáculos a resolver

III. LA INICIATIVA POPULAR

III.1. ¿EN QUÉ CONSISTE LA INICIATIVA POPULAR?

La iniciativa populares (21) un mecanismo mediante el cual se permite a los ciudadanos

la presentación de proyectos de ley. En los sistemas comparados encontramos dos

formas de ejercicio de la iniciativa legislativa: mediante la presentación de un proyecto

específico o una propuesta general (22). Es importante aclarar que este instituto otorga

a los ciudadanos el derecho a presentar proyectos de ley, de modificación o derogación

de leyes vigentes, cumpliendo las condiciones establecidas en cada caso, y garantiza su

tratamiento en el ámbito del legislativo. Sin embargo, no implica asegurar su sanción y

promulgación.

Según la forma en que esté reglamentado el procedimiento la presentación de una

Iniciativa Popular puede resultar por tanto dificultosa y onerosa, requiriendo

conocimientos técnicos y un grado de información de difícil acceso para los ciudadanos.

A pesar de los obstáculos que puedan existir, el reconocimiento constitucional y legal de

esta forma de participar en el proceso de formación o modificación de las leyes debe

estimular la promoción de iniciativas legislativas vinculadas a los intereses de los

ciudadanos.

(21)Ver Art. 39 de la Constitución Nacional.(22)Sabsay Daniel A.y Onaindia José M. "La Constitución de los Argentinos" 2da Edición Errepar 1995.(23)Boletín Oficial Nacional 24/12/96

28

ANTECEDENTES NACIONALES

La reforma constitucional de 1994 incorporó en sus artículos 39 y 40, dos formas de

democracia semidirecta: la iniciativa legislativa, mecanismo mediante el cual se permite

a los ciudadanos presentar proyectos de ley y la consulta popular, en sus dos formas,

vinculante y no vinculante. Con respecto a la iniciativa se establece una limitación rela-

cionada con la materia, ya que no pueden ser objeto de iniciativa legislativa los proyec-

tos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y

materia penal.

La Ley de Iniciativa Popular Nº 24.747 (23), que reglamenta este instituto en el nivel

nacional, es decir para presentar proyectos de leyes en el Congreso de la Nación, ha

transformado en operativa esta norma constitucional exigiendo para su viabilidad una

serie de requisitos:

- El Congreso tiene un plazo de doce meses para su tratamiento, sin embargo no existe

sanción en caso de incumplimiento con lo cual el proyecto podría perder estado parla-

mentario sin haber sido tratado.

- La presentación de la iniciativa requiere la firma de un número de ciudadanos no infe-

rior al 1,5% del padrón electoral de la última elección para diputados, que representen

por lo menos 6 distritos electorales (4%), para una iniciativa nacional. Cuando la iniciati-

va sea de alcance regional sólo se consideran las provincias que integran dicha región.

- La justicia electoral nacional estará encargada de verificar la autenticidad de las firmas,

en un muestreo no menor al 0.5 de las mismas.

- La iniciativa debe ser presentada por escrito, redactada en forma de ley y en términos

claros.

- Los promotores deberán indicar nombre y domicilio y dejar constancia de los gastos

que insumirá la iniciativa, como así también el origen de los fondos previstos para tal fin.

- Los promotores tienen la posibilidad de participar en las reuniones de comisión con voz

pero sin voto.

ANTECEDENTES PROVINCIALES

Las constituciones de las Provincias de Río Negro, el Chubut, Santa Cruz y Tierra del

Fuego, han incorporado en forma expresa las formas de democracia semidirecta. En

todos los casos aparece enunciado el derecho de los ciudadanos de presentar iniciativas

legislativas de acuerdo a las leyes que la reglamenten.

CONSTITUCION DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

Hacemos esta referencia por cuanto en la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y su

ley reglamentaria, aparece este mecanismo articulado con el referéndum. Con lo cual se

trata de mitigar una de las críticas más comunes a este mecanismo relativa a la ausencia

29

de correctivos para el caso de que la legislatura no trate el proyecto presentado por

inciativa popular. Cuando la iniciativa popular de ley cuente con más del 15% de firmas

del padrón electoral, el Jefe de Gobierno deberá convocar a referéndum. Esta última

forma de democracia semidirecta es obligatoria y vinculante, por lo tanto estaremos

frente a un acto eleccionario obligatorio y el resultado de la votación podrá transformar

la iniciativa en ley.

Carta Orgánica de la Ciudad de Puerto Madryn. Entre las formas de democracia semidi-

recta reconoce al electorado la facultad de proponer ante el Concejo Deliberante la crea-

ción, modificación o derogación de cualquier ordenanza con excepción de la presupues-

taria y/ o tributaria. Una vez cumplidos los requisitos legales el Concejo Deliberante está

obligado a su tratamiento en un plazo breve, contemplándose también para el caso de in-

cumplimiento, el llamado a referéndum por resolución de los dos tercios de concejales.

Ley de Corporaciones Municipales de la Provincia del Chubut (24). Esta ley que rige en

todos los municipios de la provincia que no poseen Carta Orgánica Municipal, también

consagra este derecho a favor de los electores.

La consulta popular es una forma de democracia directa, a través de la cual los

gobernantes, en sus respectivas áreas y competencias, someten una decisión a la

voluntad de los electores.

Los decisores que realizan la consulta deben convocar a un acto eleccionario, para que

los electores decidan por sí o por no sobre un acto del poder ejecutivo o del legislativo.

A su vez según los efectos que se atribuyan a la participación de los electores, la consulta

puede ser vinculante o no vinculante.

- Consulta vinculante: El gobernante llama al pueblo a decidir, votando por sí o por no,

así por ejemplo, un proyecto de ley se convertirá o no en ley, sin la posterior interven-

ción de la legislatura. En este caso la concurrencia al acto eleccionario es obligatoria.- Consulta no vinculante: el pueblo es llamado a opinar, pero la decisión la tomará el

gobernante. La concurrencia al acto eleccionario es voluntaria.

Un antecedente que viene al caso en nuestro país es la consulta popular voluntaria y no

vinculante convocada por el ejecutivo nacional en 1984, en ocasión de las negociaciones

por el conflicto austral con Chile. Luego de realizada la consulta popular la cuestión fue

resuelta por el Congreso de la Nación siguiendo el mecanismo constitucional para la

aprobación de los tratados.

ANTECEDENTES MUNICIPALES

IV. 1 ¿ EN QUE CONSISTE LA CONSULTA POPULAR?

IV. CONSULTA POPULAR

30

(24)Ley 3098, promulgada por decreto 1234/88

En el derecho público provincial asistimos a la incorporación de las formas de democra-

cia semidirecta desde el período reformador de 1986, e incluso antes.

A nivel nacional, fue recién con la reforma del 1994, que la Constitución incorpora estos

institutos, los artículos 39 y 40. En este último se consagran las dos formas de consulta

popular, la obligatoria y vinculante y la voluntaria y no vinculante.

Consulta vinculante: otorga a la Cámara de Diputados la iniciativa para someter a este

procedimiento un proyecto de ley. Se excluye al Poder Ejecutivo tanto de la iniciativa de

la medida como de la posibilidad de ejercer su facultad de veto respecto de la ley que

convoca a consulta y de la ley que haya recibido beneplácito popular. La sanción del pro-

yecto sometido a consulta se produce por el voto afirmativo del cuerpo electoral, que en

este caso debe concurrir obligatoriamente al acto, de conformidad con el principio esta-

blecido en el artículo 37 (25).

Consulta no vinculante: la iniciativa le corresponde en este caso al Congreso o al

Presidente de la Nación, dentro de sus respectivas competencias, en este caso la concu-

rrencia al acto eleccionario es voluntario. La decisión por sí o por no del electorado no

obliga a los órganos estatales.

La situación en las provincias patagónicas del Chubut y Santa Cruz es similar a la Nación,

mientras que Rio Negro, sólo enuncia el referéndum y la consulta y Tierra del Fuego reco-

noce la consulta legislativa, sin distinguir entre vinculante y no vinculante (26).

Ya en el nivel municipal, las formas de democracia semidirecta son consagradas en nume-

rosas cartas orgánicas municipales, e inclusive en alguna ley orgánica de municipios.Así la Carta Orgánica de la Municipalidad de Ushuaia establece la facultad del Intendente

o del Concejo Deliberante de someter al voto popular directo los proyectos de ordenan-

zas que contengan decisiones políticas de trascendencia, e incluso impone este procedi-

miento como obligatorio en determinados casos (27).

La Carta Orgánica del Municipio de San Antonio Oeste, con el título de referéndum

recepta las dos formas de consulta popular, que será obligatoria en los casos en que la

Carta lo establece expresamente.

La ley de Corporaciones Municipales Nro. 3098, de la Provincia de Chubut, establece este

mecanismo con el nombre de referéndum popular, para todos los casos en que el

Ejecutivo Municipal o el Concejo Deliberante así lo decidan, imponiéndolo como obliga-

torio cuando se trate de otorgar concesiones de servicios públicos por más de 10 años.

Este ley se aplica a todos los municipios de la Provincia, que no han dictado su carta orgá-

nica, por lo cual posee un vasto ámbito de aplicación. En ejercicio de esta facultad el

Concejo Deliberante de Esquel, ha convocado a consulta popular a fin de que la ciudada-

nía exprese su opinión respecto del emprendimiento minero próximo a realizarse dentro

del Ejido Municipal de Esquel, Provincia del Chubut (28).

(25)Sabsay Daniel A "La Constitución de los Argentinos" " 2da Edición, Errepar 1995(26)Ver Art. 208 Constitución de Tierra del Fuego, 2 de la de Río Negro, 262 de la del Chubut y 80 de la de Sta. Cruz.(27)Art. 234: Deben someterse a Referéndum Popular además de los casos prescripto por la presente Carta

Orgánica y las normas que se dicten en consecuencia: 1.- los proyectos de ordenanza que dispongan desmembra-

miento o ampliación del territorio municipal o su fusión con otros municipios, 2.- Las enmiendas a esta Carta

Orgánica. 3.- Para otorgar concesiones de obras y servicios públicos por un plazo superior a diez años.(28)Ordenanza No. 03/03, dada en la primera sesión extraordinaria de 2003.

31

DE LA REPRESENTATIVIDAD POLÍTICA A LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA: EL CAMINO HACIA LA CONSOLIDACIÓN

DEMOCRÁTICA EN CENTROAMÉRICA

MSc, MA, Jean Paul Vargas

Abstract

This article constitutes a reflection on Central American realities in relation to citizen participation in local spaces. It presents the characteristics of and challenges to such participation from a perspective derived, on the one hand, from the reflection on the processes experienced through various projects and activities developed in the region by the Arias Foundation for Peace and Human Progress and, on the other hand, from academic and professional analysis carried out within the framework of those projects and activities.

Worth noting among the questions that have contributed to guide reflection include: GAT are the conditions that promote citizen participation at the local level? What are the institutional incentives for citizen participation? What are the specific features of the Central American region in relation to citizen participation at the local level? To what degree have the experiences of citizen participation been institutionalized? What are the main methodologies of citizen participation at the local level identified in Central America? How does civil society perceive itself in the local spaces of citizen participation? What are the main challenges faced to consolidate citizen participation at the local level? What inequalities continue to exist in the processes of citizen participation?

The final reflection allows us to bring together some of the ideas presented in relation to challenges and key issues needed to achieve active citizenship in the Central American region.

Resumen

El presente artículo constituye una reflexión acerca de las realidades centroame-ricanas de la participación ciudadana en el espacio local. Tiende a exponer cuáles son sus características y desafíos a partir de una mirada que se deriva, por una parte, de la reflexión de los procesos vividos desde diversos proyectos y activi-dades de la Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano en la región y, por el otro, del análisis académico–profesional, en el marco de dichos proyectos y actividades.

Anuario de Estudios Centroamericanos, Universidad de Costa Rica, 29(1-2): 7-67, 2003

ISSN: 0377-7316

42 ANUARIO DE ESTUDIOS CENTROAMERICANOS

Planificación participativa

Constituye el proceso mediante el cual las comunidades conjuntamente con las autoridades municipales –en ocasiones se incluyen las autoridades nacionales con presencia en el municipio– elaboran un plan de desarrollo estratégico, el cual puede ser anual o plurianual, de forma tal que se deja un precedente sobre los acuerdos consensuados, en materia de desarrollo comunal, tomados por los actores políticos y sociales, lo que coadyuva en muchos casos a superar los ciclos electorales y la falta de continuidad en las políticas públicas.

Sin embargo, este tipo de proceso no ha sido suficiente para generar una descentralización a lo interno del municipio y, por ende, es común encontrarse con gobiernos locales tendientes a replicar los mismos esquemas de inequidad y exclusión dados en el gobierno central.

Entre sus principales fases se destacan las tres que se señalan a continuación.

Investigación, diagnósticos participativos e identificación de prioridades. Constituye la fase de socialización del conocimiento y la definición e identificación de las principales necesidades de las comunidades, sean estas de carácter social, ambien-tal, político, económico, entre otras.

Suele realizarse en subdivisiones territoriales o en el marco de un encuentro o asamblea general; sin embargo, en la praxis hemos identificado tendencias que impo-sibilitan la participación real de la ciudadanía a partir de ciertos factores:

� Proceso de convocatoria. Al respecto la metodología aplicada para la convoca-toria permite ser tan incluyente o excluyente como se desea.

� Los horarios de los encuentros pueden contribuir a sesgar una mayor partici-pación de hombres o mujeres, así como de diversos sectores de la zona.

� La identificación de las instalaciones en donde realizar las actividades también juega un papel importante, puesto que puede dificultar la asistencia de los sectores más rurales o lejanos.

Esta fase constituye el punto de partida para conocer cuáles son los problemas y necesidades de la población, los recursos con que se cuenta, así como las percep-ciones y posiciones entre actores políticos y sociales. Además, esta fase coadyuva a la construcción del mapa de capital social y, por ende, en ocasiones a la toma de decisio-nes en función del fortalecimiento de los espacios de ciudadanía organizada.

Una vez identificadas las realidades de la comunidad, se inicia un proceso de identificación de prioridades, el cual lleva a una negociación entre los mismos sectores sociales.

La identificación de las soluciones parte de la realidad comunal y de la capaci-dad de ejecución y presupuestaria del gobierno local y, aún cuando en algunas expe-riencias es común encontrar el aporte ciudadano de contrapartida –sea este económico

43Jean Paul Vargas: De la representatividad política a la participación ciudadana...

o en trabajo voluntariado–, la realidad es que este tipo de acciones son más una excep-ción a la regla que una práctica generalizada.

Si los diagnósticos fueron elaborados en situaciones de subdivisión territorial, estos tienden a ser socializados, discutidos y negociados entre los diversos sectores, para obtener una matriz de carácter regional que englobe a las comunidades pertene-cientes del municipio.

Socialización. En algunas de las experiencias, los resultados obtenidos y consensuados pasan por un proceso de socialización con respecto al total de la ciuda-danía, ello para asegurar que las personas que no asistieron a los encuentros puedan generar una opinión informada.

En Centroamérica encontramos experiencias que van desde la no socialización de la información hasta las que adoptan diversos tipos de socialización. Entre estas últimas se destacan las que cumplen un único principio de publicidad de los docu-mentos y aquellas que permiten abrir un mecanismo para la canalización de las dis-conformidades e incluso casos en que los resultados finales pasan por ser validados a través de un cabildo abierto.

Evaluación y monitoreo. Lamentablemente, no todas las experiencias de pla-nificación participativa conllevan trabajos de evaluación y monitoreo, por medio de los cuales se pueda dar un seguimiento al nivel de cumplimiento de los acuerdos consen-suados.

Además, parece ser una tendencia que sean aquellos procesos de planificación participativa promovidos por la sociedad civil los que generen mayores incursiones en este sentido. Por tanto, se hace cada vez más necesario que los procesos de parti-cipación ciudadana promovidos por el gobierno local puedan abrir espacios para la evaluación y el monitoreo ciudadana. Entonces, se puede especular que cuando ello ocurre, las comisiones o grupos de evaluación y monitoreo tienden a ser, según la voluntad política, de baja a alta en comisiones conformadas por el personal del muni-cipio, comisiones conformadas de manera mixta –del municipio y de la sociedad civil organizada o no–, y por último, comisiones conformadas por la sociedad civil –inde-pendientemente de que provengan las personas de organizaciones o no.

Presupuestos participativos

Los procesos de presupuestación participativa, desde la perspectiva de la Fundación Arias, pretenden impulsar la participación ciudadana y promover la ges-tión eficiente y transparente de las autoridades públicas en el espacio municipal y en otras áreas de la acción pública que le afecten.

La expresión concreta del oficio de la ciudadanía en los presupuestos parti-cipativos enriquece la vida pública de una determinada comunidad y a la institución misma que acoge dicho mecanismo de participación. Además, los grupos acostum-brados a competir entre sí por el acceso a los recursos de poder, deberán desarrollar capacidades de negociación cooperativa que faciliten un manejo adecuado y la inte-gración de los niveles de tensión, para ser recanalizados en propuestas productivas,

1


CON EL CIUDADANO


EN LOS ORGANISMOS


27

! El control y la evaluación externa. Para asegurar una mayor transparencia en el

procedimiento, las Audiencias Públicas pueden ser objeto de monitoreo externo; por

lo que se puede distinguir entre:

• Audiencias Públicas con monitoreo externo: Las audiencias públicas con

monitoreo son aquellas respecto de las cuales se realiza un control y

evaluación externo por parte de un organismo tercero imparcial.

• Audiencias Públicas sin monitoreo externo: Las que no cuentan con

monitoreo son aquellas en las que no participa una organización ajena al

proceso para que garantice la transparencia del procedimiento.

Ventajas de las Audiencias Públicas

Entre las ventajas que tiene la realización de las Audiencias Públicas se pueden señalar

las siguientes:

• Permiten conocer la opinión de los clientes/ciudadanos o usuarios en un breve lapso

de tiempo;

• La autoridad convocante tiene la posibilidad de presentar su punto de vista al

comienzo de la Audiencia, situación que no se presenta con otro tipo de

herramienta;

• Brinda la posibilidad de consultar un panel de expertos de manera simultánea;

• Abre la oportunidad de opinar a distintos tipos de usuarios;

• Al final de la reunión ya se tiene la percepción de lo que piensan los clientes

ciudadanos u organizaciones participantes, aún antes de tener redactado el

documento final;

• Puesto que su metodología permite conocer distintas opiniones sin que se genere

debate, la Audiencia Pública puede utilizarse como una instancia de mediación.

• Tienden a aumentar la legitimidad de los análisis y propuestas presentadas por los

organismos públicos.

En la página siguiente se presenta un cuadro con los pasos que se requieren desarrollar

para implementar esta herramienta.

4. FOROS DE CONSULTA

Los foros de de consulta pueden desarrollarse a través de dos modalidades:

Foros presenciales

Los foros presenciales son espacios de interacción donde los ciudadanos son

convocados para analizar y debatir un tema pautado con anterioridad. Estos encuentros

son facilitados por moderadores que presentan el tema y, en base a una guía

metodológica, conducen la discusión. Antes de pasar al punto que sigue en orden, se

agota el que está en tratamiento y se compilan las diversas opiniones obtenidas.

Para una optimización del uso de esta técnica resulta conveniente realizar una guía de

trabajo metodológica con la mayor cantidad de información posible sobre el tema a

tratar, preguntas y síntesis que faciliten la discusión. El espacio físico donde se lleve a

© Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

Esmeralda 130, Piso 13, C1035ABD Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina.

http://www.undp.org.ar

I.S.B.N 978-987-1560-08-0

Primera edición: Agosto 2009 / 1000 ejemplares

Diseño y armado: Juan Cruz Nanclares / Rosario Salinas

Hecho el depósito que establece la ley 11.723

Esta investigación y su publicación se han desarrollado en el marco del Proyecto ARG/ 04/007, “Pro-

grama Auditoría Ciudadana calidad de las prácticas democráticas en municipios” y han sido

posibles gracias al apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

El análisis y las recomendaciones políticas de esta publicación no reflejan necesariamente las opiniones

del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva o de sus Estados miembros.

Esta publicación fue realizada por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo de Argentina y

es el resultado del trabajo de un equipo técnico de profesionales.

Todos los derechos están reservados. Ni esta publicación ni partes de ella pueden ser reproducidas

mediante cualquier sistema o transmitidas, en cualquier forma o por cualquier medio, sea éste

electrónico, mecánico, de fotocopiado, de grabado o de otro tipo, sin el permiso escrito previo

del editor.

Breve nota expositiva: Los responsables de la publicación adhieren a la política de no discriminación

de género y son conscientes de que el uso del lenguaje no neutral desde esa perspectiva constituye

un sesgo sexista. No obstante, para aligerar el texto se utilizó una redacción convencional, en la con-

vicción de que ello facilita su lectura, sin alterar el espíritu del principio recién expuesto.

Impreso en Contartese Gráfica S.R.L.

Av. Vieytes 1709 / C1275 AGS / Buenos Aires, Argentina

FRUTOS DE LA DEMOCRACIA: Manual de implementación del

Programa Auditoría Ciudadana, Calidad de las Prácticas

Democráticas en Municipios. - 1a ed. - Buenos Aires:

Programa Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD, 2009.

216 pp. ; 25x20 cm.

ISBN 978-987-1560-08-0

1. Democracia. 2. Ciudadanía.

CDD 323

La crisis argentina de diciembre de 20015 expuso con crudezala debilidad de las instituciones democráticas y reveló que la ciu-dadanía, si bien valora positivamente la democracia, cuestiona elfuncionamiento de las instituciones y de la política. Así, consta-tamos que:

a. el conocimiento de derechos y responsabilidades ciudadanases limitado;

b. las oportunidades institucionales para participar de las deci-siones públicas son escasas y cuando existen, resultan pocorelevantes;

c. la ciudadanía desconoce los medios para defenderse y repararlos daños que se derivan de las violaciones a sus derechos;

d. la ciudadanía carece de medios eficaces para exigir a quieneslos gobiernan que rindan cuentas por sus acciones.

El estado de la democracia en Argentina reproduce la situación la-tinoamericana, donde las instituciones democráticas y los valores que lassustentan registran un elevado nivel de deterioro. Para revertir esta situa-ción, la confianza es el valor básico. Las Auditorías Ciudadanas6 se nospresentaron como el instrumento más adecuado porque podían ofrecer

»

Capítulo 2 El Programa Auditoría Ciudadana 25

El ProgramaAuditoría Ciudadana

2

5 Una insostenible situación económica que llegó al límite de la pesificación de los aho-

rros en dólares y la devaluación de la moneda, provocó la renuncia del Presidente de

la Nación y la sucesión de otros cinco presidentes en los siguientes quince días, en

medio de protestas callejeras al grito de “¡que se vayan todos!”.6 La idea de auditar la democracia tiene antecedentes importantes en la Universidad de

Essex y en el Centro de Derechos Humanos en Gran Bretaña, que señalaron la impor-

tancia de que por medio de una estrategia de consulta y de participación ciudadana

26 Frutos de la democracia Manual de Implementación del Programa Auditoría Ciudadana

a la ciudadanía y a su gobierno una herramienta de evaluación, partici-pación y control que contribuyera a recuperar la confianza perdida.

Desde la Subsecretaría para la Reforma Institucional y Fortaleci-miento de la Democracia, en agosto de 2003, pusimos en marcha elPrograma Auditoría Ciudadana Calidad de las Prácticas Democráticasen Municipios.

¿Qué es la Auditoría Ciudadana?

La Auditoría Ciudadana es una herramienta de participaciónque, a partir de determinados métodos de investigación, permitea una comunidad autoevaluar y mejorar su vida democrática vin-culando la política con la vida y con los problemas cotidianos dela gente.

Una auditoría, por definición, contrasta datos de la realidad conciertos parámetros o estándares a fin de examinar su grado de cumpli-miento. En el caso de las auditorías ciudadanas, los estándares se de-nominan aspiraciones y la idea de calidad de la democracia se refiere algrado en que las prácticas democráticas de una comunidad se acercana esas aspiraciones.

Los miembros de una comunidad y su Gobierno Local, a partirde sus propias deliberaciones y opiniones, desarrollan capacidades queles permiten concretar acciones para mejorar prácticas que hacen a lacalidad de la democracia.

Entendemos por prácticas democráticas las reglas de juego quevinculan al Estado y a la sociedad. En Argentina, hemos seleccionadocuatro de ellas por considerar que están ubicadas en la base de la cons-trucción de las instituciones de la democracia: cultura cívica, partici-pación ciudadana, trato al ciudadano y rendición de cuentas.

Cultura cívica es el conjunto de valores, creencias y conocimien-tos de la ciudadanía sobre la democracia y sobre el ejercicio de los de-rechos y deberes que esta implica.

Participación ciudadana es la expresión de las normas y pro-gramas públicos que crean oportunidades para la intervención de losciudadanos en la gestión y el uso efectivo que los ciudadanos hacen deesas oportunidades.

Trato al ciudadano es el modo que adquiere la interacciónentre funcionarios y ciudadanos. Se focaliza en la capacitación delos agentes públicos y en el respeto recíproco por la dignidad de laspersonas.

»

“El Programa Auditoría Ciudadana le

muestra a la comunidad la mitad del

vaso lleno y al gobierno municipal la

mitad del vaso vacío.”

Emilio Vogel, Intendente de Libertador San

Martín, Provincia de Entre Ríos.

se llevara adelante una evaluación de la democracia. Entre 1998 y 2002, se llevó ade-

lante en Costa Rica una auditoría ciudadana de la calidad de la democracia. Fue una

iniciativa del Proyecto Estado de la Nación y contó con el respaldo financiero del Pro-

grama de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y de la Agencia Sueca para el

Desarrollo Internacional (ASDI). El informe Final de la Auditoría Ciudadana de Calidad

de la Democracia en Costa Rica puede consultarse en:

www.estadonacion.or.cr/Calidad02/calidad.html

Rendición de cuentas es la forma en que se someten al examende la ciudadanía las actuaciones de los funcionarios y los resultados desu gestión y el grado en que la ciudadanía exige esa información.

Para cada una de estas prácticas, definimos aspiraciones, esdecir, situaciones ideales que los ciudadanos desearían construir colec-tivamente.

Luego, determinamos indicadores, que son señales o indiciosque nos muestran cuan lejos o cuan cerca está la realidad de esas si-tuaciones ideales.

Los indicadores que utilizamos para analizar el estado de las as-piraciones son: de percepción, que buscan obtener la opinión de de-terminados actores sobre una situación, y de comprobación, queverifican la existencia o inexistencia de una situación.

Los datos correspondientes a estos indicadores se obtienen a par-tir de las siguientes técnicas de investigación:

» grupos focales» encuesta domiciliaria» entrevistas a referentes locales» cuestionarios a docentes y alumnos» recopilación y análisis de registros administrativos y documen-

tación del municipio7

¿Por dónde empezar?

Pensar en democracia y pensar en el desarrollo supone hacerlo “deabajo hacia arriba”, no en un proceso que vaya de lo general a lo par-ticular sino que implica pensar en una región, en una localidad, en unmunicipio. En los últimos años, la mayor participación que se ha dadopor fuera de los canales partidarios aparece asociada a la tendencia defortalecimiento de las instancias de deliberación y decisión a nivel local.Una nueva cultura política puede comenzar desde lo local y hay señalesque refuerzan esta percepción8.

Sin dudas, los municipios son el mejor lugar para implementarprogramas como el PAC. Los gobiernos locales ya no son sólo presta-dores de servicios; constituyen sistemas de alta complejidad que puedenjugar un rol central en el mundo globalizado, ya sea para regular demanera eficaz las relaciones existentes, ya sea para ampliar las oportu-nidades del territorio a través de conocimientos y acuerdos con otrasrealidades afines. Todos los desafíos del mundo actual están presentes

»


7 Ver Instrumento de Evaluación del PAC en Anexo 1.8 El Informe para el Desarrollo Humano en la Argentina publicado (PNUD, 2005) afirma

que el nivel de confianza de los argentinos en las instituciones coloca en el primer lugar

a los medios (radio y TV), en segundo lugar a la Iglesia y en tercer lugar, con el 32%

de preferencia, a las Intendencias. Muy lejos en la escala se ubican los partidos políticos,

el Congreso Nacional y los sindicatos –tradicionales instituciones mediadoras entre la

sociedad y el Estado–.

en una pequeña comunidad y la cercanía entre los protagonistas hacemás accesibles los cambios.

Por eso decidimos implementar el Programa Auditoría Ciudadanacomo política pública del Gobierno Nacional en gobiernos locales9 peroademás, decidimos ejecutarlo en etapas para ajustar la metodología, lle-varlo a cabo en municipios gobernados por distintos signos partidariospara mostrar neutralidad y, luego de las primeras experiencias, asumirel desafío mayor de generar cooperación y articulación para hacer sos-tenible el proceso que las auditorías ciudadanas desencadenan.

El tamaño, la cantidad de población y la diversidad cultural de laArgentina hacían necesario plantear un diseño que partiera de unidadespequeñas. La implementación del PAC en gobiernos locales respondióa razones prácticas de diseño, pero también a razones estratégicas por-que esas instancias de poder formal son más próximas a los ciudadanosy tienen mayor potencial para actuar sobre la relación entre las institu-ciones públicas y la comunidad.


9 Argentina posee un sistema de gobierno republicano, representativo y federal. Por su

extensión, ocupa el cuarto lugar entre los países americanos (después de Canadá, Es-

tados Unidos de América y la República Federativa del Brasil). La superficie de sus tierras

emergidas es de 3.761.274 Km². Su población, según el último Censo de población

realizado en 2001 es de 36.260.130 personas que habitan en 23 Provincias y una

Ciudad Autónoma (Buenos Aires, capital de la República) que incluyen algo más de

2150 municipios que oscilan entre 90 y 2.500.000 habitantes (más información en

www.argentina.gob.ar). La mayoría de los municipios ha sido muy castigada por el

proceso de desindustrialización y empobrecimiento de la década de 1990. Unos tienen

un perfil definido –paisajístico, económico, cultural–, otros sobrellevan largas crisis; al-

gunos, ni siquiera tienen identidad local. Podemos clasificarlos en cinco categorías:

Comunas, de hasta 2.000 habitantes con un componente casi exclusivamente rural.

En estas localidades no se puede decir que exista un “Estado local”. Hay alguien que

coordina la estructura municipal y algunos ayudantes informales. No se encuentra en

estos lugares una sociedad civil muy organizada. Los recursos son casi nulos.

Municipios chicos, de 2.000 a 10.000 habitantes, tienen una organización un poco

más formal. Quizá haya una persona encargada del área de acción social, un secretario

de producción, algún equipo técnico y, a veces, algunas organizaciones de base. Tienen

muy pocos recursos. Su destino está indisolublemente ligado al desarrollo regional.

Municipios grandes, de 10.000 a 100.000 habitantes. En ellos encontramos Estado

local con una estructura organizativa más consolidada, poseen secretarías de gobierno

a cargo de distintas áreas y un cuerpo legislativo. También suele haber una sociedad

civil de variada representación y, en muchos casos, universidades. Cuentan, proporcio-

nalmente, con mayores recursos que las dos categorías anteriores.

Ciudades intermedias, de 100.000 a 250.000 habitantes. Hay más recursos y más

Estado local. También hay mayor organización de la sociedad civil. La problemática so-

cial puede tener que ver con la estructura de servicios, las políticas sociales y la segu-

ridad.

Áreas metropolitanas, son las localidades de más de 250.000 habitantes. Si bien tie-

nen más recursos, más sociedad civil y mayor Estado local, la complejidad del sistema

aumenta. En muchas de ellas hay cruces de jurisdicciones, es decir, personas que tra-

bajan allí pero viven en otro lado o atención hospitalaria ampliada, lo que muchas

veces genera confusión respecto de quién debe ser el contribuyente local, quién puede

ser el usuario de ciertos servicios, quién el ciudadano del lugar.

En Argentina, el 85% de los municipios tiene menos de 10.000 habitantes, mientras

que el 75% de la población vive en ciudades de más de 100.000 habitantes. (Arroyo)


Los procesos de evaluación de la calidad democrática, a primeravista, pueden parecer una autolimitación de las atribuciones de las au-toridades locales. Sin embargo, podemos asegurar que, en la mayoríade los casos, los funcionarios comprenden que la participación comorespuesta a la crisis de legitimidad, como estrategia para mejorar elrendimiento de las políticas públicas y como generadora de capital so-cial, beneficia al conjunto de los actores del sistema político democrá-tico. Por otro lado, la valiosa información que proporcionan lasAuditorías Ciudadanas y la rigurosa metodología en la que se basan,otorgan a los gobiernos locales elementos de peso para mejorar la go-bernabilidad local.

En una primera etapa10, el PAC se implementó en dos municipiosque se seleccionaron sobre la base de criterios predefinidos:

» que su población no superara los 100 mil habitantes;» que las necesidades básicas insatisfechas no alcanzaran a más

del 15% de la población;» que la sociedad civil tuviera cierto nivel de organización y de

articulación con el Estado local;» que el municipio contara con una mínima sistematización de

la información administrativa y gubernamental;» que en las intendencias se expresaran signos partidarios di-

ferentes.

A partir de esta primera experiencia, en etapas sucesivas, se in-corporaron más municipios11.

“No es fácil como funcionarios

quedar expuestos ante la opinión

de la ciudadanía, es como un acto

de audacia animarnos a quedar

expuestos; cuando elegimos

participar de este Programa

teníamos muy claro que podíamos

quedar expuestos…”

Graciela Salazar, funcionaria de Yerba

Buena, Provincia de Tucumán y Enlace local

con el PAC.

10 La primera etapa del PAC se llevó a cabo en los municipios de Pergamino (Buenos

Aires, 100.000 hab.) y Rafaela (Santa Fe, 100.000 hab.).11 A julio de 2009, el PAC había alcanzado a 76 municipios (entre titulares, adherentes y

aspirantes): Pergamino (Buenos Aires, 100.000 hab.), Rafaela (Santa Fe, 100.000

hab.), Olavarría (Buenos Aires, 110.000 hab.), Palpalá (Jujuy, 48.000 hab.), Junín(Buenos Aires, 90.000 hab.), Gualeguaychú (Entre Ríos, 80.000 hab.), Roque SáenzPeña (Chaco, 88.000 hab.), San Martín de los Andes (Neuquén, 25.000 hab.), Ge-neral Pico (La Pampa, 55.000 hab.), Luján de Cuyo (Mendoza, 105.000 hab.), Morón(Buenos Aires, 355.000 hab.), Pirané (Formosa, 20.000 hab.), Yerba Buena (Tucumán,

60.000 hab.), San Luis (San Luis, 155.000 hab.), Crespo (Entre Ríos, 20.000 hab.),

San Fernando del Valle de Catamarca (Catamarca, 140.000 hab.), Concepción delUruguay (Entre Ríos, 67.000 hab.), Monte Caseros (Corrientes, 40.000 hab.), VillaGeneral Belgrano (Córdoba, 6.000 hab.), Villa La Angostura (Neuquén, 8.000 hab.),

Diamante (Entre Ríos, 20.000 hab.), Villaguay (Entre Ríos, 35.000 hab.), CuruzúCuatiá (Corrientes, 35.000 hab.), Lavalle (Mendoza, 32.000 hab.), Malargüe (Men-

doza, 25.000 hab.), Guaymallén (Mendoza, 255.000 hab.), Balcarce (Buenos Aires,

45.000 hab.), Bragado (Buenos Aires, 40.000 hab.), Firmat (Santa Fe, 20.000 hab.),

Villa Gesell (Buenos Aires, 25.000 hab.), General Belgrano (Buenos Aires, 15.000

hab.), Rosario (Santa Fe, 1.000.000 hab.), Godoy Cruz (Mendoza, 185.000 hab.), ElTrébol (Santa Fe, 12.000 hab.), Las Rosas (Santa Fe, 15.000 hab.), Las Heras (Men-

doza, 183.000 hab.), Bovril (Entre Ríos, 9.000 hab.), Coronel Moldes (Salta, 4.100

hab.), Cerrito (Entre Ríos, 6.000 hab.), Comodoro Rivadavia (Chubut, 200.000 hab.),

Rawson (San Juan, 120.000 hab.), Rivadavia (San Juan, 90.000 hab.), San Fernando(Buenos Aires, 170.000 hab.), Concordia (Entre Ríos, 150.000 hab.), Neuquén (Neu-

quén, 220.000 hab.), Libertador San Martín (Entre Ríos, 5.500 hab.), General Puey-

Si bien los criterios mencionados se tomaron en cuenta parapoder probar sin sobresaltos la metodología y adquirir la experiencianecesaria para trabajar en municipios con variables de mayor comple-jidad, la selección final del Municipio responde siempre a una decisiónque es requisito indispensable para su implementación: que el GobiernoLocal acepte desarrollar la auditoría en el municipio y adhiera a sus ob-jetivos. Aquí puede producirse una tensión inicial entre una propuestadel Gobierno Nacional a un territorio local, más aún si se da el caso deque el signo partidario que gobierna este último no coincide con el delprimero12. Esto constituye un primer obstáculo a sortear que se resuelvecon una apuesta inicial a la confianza, seguida por la demostración deun trabajo sistemático y riguroso.

¿Quiénes son los protagonistas?

Los actores principales del PAC son el Gobierno Local y la ciudadanía,reunidos en un Foro Cívico, espacio de participación abierto, pluralistay flexible, donde se identifican debilidades y fortalezas recíprocas conla mirada puesta en un futuro mejor para todos.

Los actores “de reparto” que acompañan el proceso son la Uni-dad de Coordinación (UC), el Programa de Naciones Unidas para el Des-arrollo13 (PNUD) y el Consejo Asesor.

Unidad de Coordinación: es el equipo técnico que imple-menta el PAC. Está integrado por un director nacional, un coordinadorgeneral, un coordinador técnico, un coordinador de cooperación y ar-ticulación, responsables regionales (norte, centro y sur del país), ungrupo interdisciplinario de investigadores y asistentes administrativosy financieros.

»


rredón (Buenos Aires, 600.000 hab.), Bahía Blanca (Buenos Aires, 300.000 hab.), Es-peranza (Santa Fe, 40.000 hab.), San Rafael (Mendoza, 173.000 hab.), Maipú (Men-

doza, 153.000 hab.), Junín de los Andes (Neuquén, 12.000 hab.), General Güemes(Salta, 30.000 hab.), Rosario de Lerma (Salta, 22.000 hab.), La Candelaria (Salta,

1.100 hab.), Río Cuarto (Córdoba, 180.000 hab.), Río Tercero (Córdoba, 45.000

hab.), Capilla del Monte (Córdoba, 14.000 hab.), Totoras (Santa Fe, 10.000 hab.),

San Antonio de Areco (Buenos Aires, 25.000 hab.), Cañada de Gómez (Santa Fe,

30.000 hab.), Salta (Salta, 550.000 hab.), San Genaro (Santa Fe, 5.000 hab.), De laCosta (Buenos Aires, 70.000 hab.), Sarmiento (Chubut, 10.000 hab.), Salto (Buenos

Aires, 35.000 hab.), Goya (Corrientes, 95.000 hab.), Villa del Rosario (Córdoba,

15.000 hab.), Villa María (Córdoba, 85.000 hab.), Chascomús (Buenos Aires, 40.000

hab.), Caleta Olivia (Santa Cruz, 40.000 hab.), Lanús (Buenos Aires, 460.000 hab.),

Almirante Brown (Buenos Aires, 520.000 hab.), Corrientes (Corrientes, 320.000

hab.), Allen (Río Negro, 30.000 hab.), Choele Choel (Río Negro, 15.000 hab.), SanCarlos de Bariloche (Río Negro, 120.000 hab.).

12 Entre los municipios adheridos al PAC hasta el momento, encontramos gobiernos lo-

cales de diferentes signos partidarios nacionales, provinciales y locales.13 El PNUD administra el PAC, lo auspicia y apoya técnica y financieramente desde sus

comienzos y realiza una importante contribución a la difusión y propagación de la es-

trategia del PAC.

“La manera que encontré para que el

intendente se convenciera de entrar

al Programa fue que se comunicara

con un par de intendentes que ya

hubieran pasado por la experiencia:

uno de un signo partidario y otro de

otro signo; fue así que tomó la

decisión de hacerlo.”

Silvina Casas, Concejal de Firmat, Santa

Fe y Enlace local con el PAC.

Foro Cívico de Palpalá (Jujuy)

Consejo Asesor14: son académicos de universidades públicas yprivadas e integrantes de algunas organizaciones de la sociedad civildedicadas a la construcción de ciudadanía, que formulan sugerenciasal PAC, contribuyen a su difusión y ejercen un control sobre la aplicaciónde la metodología.

Como parte de una estrategia de difusión y multiplicación de lasauditorías ciudadanas y de los procesos que de ellas se derivan, el PACha desarrollado una amplia red de aliados internos y externos. Entre losaliados internos se ubican organismos y programas oficiales nacionalesy provinciales15. Entre los aliados externos, el PNUD, gobiernos extran-jeros, fundaciones internacionales y agencias de cooperación16.

¿Cómo comunicamos el Programa?

El Programa Auditoría Ciudadana comunica constantemente. Comuni-can los folletos, los afiches y los avisos, pero también comunican las pre-sentaciones públicas, las audiencias públicas y las reuniones del Foro. Cadaetapa del Programa hace referencia al Programa17. Por eso es importante

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14 Este Consejo está integrado por: Guillermo O'Donnell (Universidad Nacional de San

Martín), Jorge Vargas Cullell (Universidad Nacional de Costa Rica), Carlos Acuña (Uni-

versidad de San Andrés), Sergio Berensztein (Universidad Torcuato Di Tella), Bernardo

Blejmar (Universidad Torcuato Di Tella), Marcelo Cavarozzi (Universidad Nacional de

San Martín), Osvaldo Iazzetta (Universidad Nacional de Rosario), Daniel Zovatto (Inter-

nacional IDEA, Costa Rica), Antonio Battro (Academia Nacional de Educación), Walter

Cueto (Universidad Nacional de Cuyo), Ana María Mustapic (Universidad Torcuato Di

Tella), Nicolás Ducoté (CIPPEC), Graciela Tapia (Proyecto Regional Diálogo Democrático,

PNUD).15 El PAC realizó actividades conjuntas con las siguientes instituciones: INTI (Instituto Na-

cional de Tecnología Industrial); EDUC.AR; SEDRONAR (Secretaría para la Programación

de la Prevención para la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico); Cascos Blan-

cos; Secretaría de Políticas Universitarias; Programa Nacional de Convivencia Escolar

(Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología); Secretaría de Cultura; INAP (Instituto

Nacional de Administración Pública); CENOC (Centro Nacional de Organizaciones de

la Comunidad); Programa Nacional de Inclusión Educativa; Dirección General de Coo-

peración Internacional; Red Argentina de Municipios y Comunidades Saludables; Mi-

nisterio de Salud y Medio Ambiente; Secretaría de Asuntos Municipales del Ministerio

del Interior; Secretaría de Políticas Sociales; Secretaría de Relaciones Exteriores; Subse-

cretaría de Relaciones Institucionales; Subsecretaría de Coordinación y Cooperación

Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores; Defensoría del Pueblo de la Ciu-

dad de Buenos Aires; Campaña Nacional de Lectura, entre otros.16 Entre estos aliados externos se cuentan el Gobierno de Nueva Zelanda, a través de la

Agencia Neozelandesa para el Desarrollo Internacional (NZAID), el Instituto para la De-

mocracia y la Asistencia Electoral (IDEA, por sus siglas en inglés), con sede principal en

Suecia, que auspicia y apoya las actividades del PAC desde 2005 y la Fundación Inter-

americana (IAF, por sus siglas en inglés), la Agencia de Cooperación Española para el

Desarrollo (AECID). 17 Jesús García Jimenez cita a Paul Watzlawick, para quien la ausencia de comunicación

es imposible: “toda persona en presencia de otra u otras siempre comunica”. Lo mismo

ocurre para las organizaciones, “de modo que el silencio, no es que no sea rentable,

es que, sencillamente, no es posible” (García Jiménez, 1998).

En este capítulo desarrollaremos los métodos, las herramientas,los diseños y las estrategias instrumentales que permiten desple-gar las Auditorías Ciudadanas en gran cantidad de municipios ar-gentinos. Este trayecto por momentos será secuencial y, en otros,abrirá calles paralelas. Hemos estructurado los contenidos de ma-nera que el lector elija aquellas ideas que mejor se adapten a supropia realidad y que pueda tomarlas en conjunto como sistemacompleto de intervención o que pueda explorar el funciona-miento de algún elemento en forma independiente.

Les presentamos la ruta y los circuitos posibles; pero la trayecto-ria, sus descansos, altos y saltos quedan, según sus prioridades, a sucriterio. Por ejemplo, si lo desea, puede dirigirse a los anexos cada vezque necesite analizar un instrumento de los que aplicamos en nuestroPrograma. Quizá le sirva de punto de partida para las adaptaciones ne-cesarias cuando los replique en su propio territorio. O quizá prefiera se-guir nuestro relato tal como está presentado y revisar los documentosde los anexos, en una etapa posterior.

En resumen, en este capítulo, desarrollaremos cómo se gestionacada Auditoría Ciudadana. Para el tramo final –lo reconocerá por elcolor– reservamos el diseño del estudio de campo que permite darcuenta de la calidad de la democracia según la visión de la poblaciónlocal sobre sus propias prácticas ciudadanas.

¿Por qué esta separación? Simplemente para facilitarle la trans-ferencia de ese diseño al equipo de investigadores que vaya a realizarel trabajo de campo. Si usted cuenta con un equipo propio, capacitadopara la realización de estos estudios, nuestra experiencia le resultará unayuda memoria. En cambio, si debe recurrir a un equipo externo, le pre-sentamos los términos del trabajo de campo que debe acordar con las

»

Capítulo 4 Hoja de ruta. Cómo hacer una Auditoría Ciudadana 47

Hoja de RutaCómo hacer unaAuditoría Ciudadana

4

instituciones acreditadas para resguardar la validez metodológica y lacoherencia intrínseca de los mismos.

Comenzamos a andar por circuitos trazados con esmero, pensa-dos en detalle, preservados en su calidad cada vez, de modo que desdela primera hasta la última Auditoría Ciudadana realizadas conserven susestándares, completen sus procesos, sean comparables y se validen porsu rigurosidad metodológica y la reflexiva planificación de sus imple-mentadores. En síntesis, una ingeniería de detalle contribuye a sostenereste proceso en el territorio y fortalecer la participación democrática dela población.

Abrir caminos

Avanzar por una vía poco transitada como es la evaluación de la ca-lidad de la democracia, implica estar dispuestos a recorrerla tratandode conseguir la mayor cantidad de aliados. ¿Cómo dinamizar esta mar-cha? ¿Quiénes serán de la partida? ¿Cuáles estrategias nos facilitaránla tarea? ¿Qué obstáculos será preciso sortear?

Tomemos registro de las acciones, se trata de:

» Organizar encuentros para crear el clima favorable en elGobierno Local y en los actores más relevantes de la comuni-dad a partir de una explicación del itinerario a transitar.

» Lograr el consenso entre los actores para fijar la fecha máspropicia para presentar públicamente la Auditoría Ciudadanaen el territorio.

» Organizar el Taller para la constitución del Foro Cívico.» Gestionar encuestas autoadministradas por los participan-tes del Foro, a modo de autoevaluación de conductas ciuda-danas.

» Programar la capacitación de quienes resulten electos co-ordinadores del Foro.

» Concertar entrevistas con referentes de la comunidad.» Aplicar los cuestionarios autoadministrados a docentes,alumnos y miembros del Foro.

»


PRESENTACIÓN PÚBLICA

AUDIENCIAPÚBLICA

Publicación delInforme Final de la

Auditoría Ciudadana

Presentacióndel informe preliminar

Reunionespreparatorias Trabajo de campo

Nueve meses Dos meses

TALLER DE CONSTITUCIÓNDEL FORO CÍVICO

» Diseñar la convocatoria para seleccionar al equipo de in-vestigación que llevará a cabo las encuestas y los grupos fo-cales.

» Identificar el conjunto de normativas vinculadas a lostemas de la Auditoría, cuya vigencia y grado de cumplimientose indagará.

» Estructurar paso a paso el Informe de la Auditoría Ciuda-dana.

» Organizar la presentación de los resultados en una Au-diencia Pública.

a.1 Reuniones preparatorias

El Enlace es una pieza clave en todo el proceso porque es quienva a liderar, de hecho, la implementación del PAC en territorio local. Enla mayoría de los casos, esta función recae en los secretarios de go-bierno, directores de algún área estratégica, generalmente vinculadacon la participación de la comunidad, o, también, en legisladores loca-les. Este funcionario municipal es el encargado de actuar como interlo-cutor del Municipio con la UC.

El Enlace y el Responsable de Región de la UC acuerdan la fechadel Acto de Presentación Pública del PAC, del Taller para la constitucióndel Foro Cívico y una agenda de reuniones previas en territorio local.Estas reuniones tienen por objeto interesar y movilizar a la comunidad(Anexo 3).

Para crear un ambiente propicio, el Responsable de Región de laUC planifica visitas al Municipio, con la antelación adecuada a la fechafijada para ambos eventos, a los efectos de tornar efectiva la publicidadde los mismos.

En estas visitas:» se mantienen reuniones informativas con diferentes actoreslocales (prensa, equipo de gobierno, organizaciones de la so-ciedad civil, organizaciones vecinales, colegios profesionales,entidades deportivas, cultos, sindicatos, entre otras);

» se difunden por todos los medios el Acto de Presentación delPAC y el Taller para la constitución del Foro Cívico y se ajustanlos detalles operativos. Para ello, es conveniente visitar los lu-gares sugeridos por el Enlace para estos actos y para evaluaren conjunto las ventajas y desventajas de cada uno. (ver másadelante Presentación Pública, pág. 51).


Reuniones sugeridas:

Con el Gobierno Local:a) Poder Ejecutivo Local21.b) Gabinete ampliado y personal municipal22.c) Poder Legislativo Local23.

Estos encuentros deben servir para aclarar dudas respecto de laimplementación del PAC y reforzar los compromisos entre la UC y el Go-bierno Local. Asimismo, es conveniente hacer referencia a la informaciónque se les requerirá para incluir en el Informe de la Calidad de las PrácticasDemocráticas del Municipio (información demográfica, socioeconómica,historia del Municipio, información sobre programas que se implementanlocalmente, espacios de participación ofrecidos por el Municipio, norma-tiva específica vinculada a los temas que evalúa el PAC, entre otros).

Visitar a los funcionarios en los lugares en que desarrollan su ac-tividad habitual propicia un ambiente adecuado para la reunión y permitecomenzar con la búsqueda de información para el trabajo de campo.

Con la comunidad:

a) Instituciones representativas de la comunidad (organizacionesno gubernamentales, cámaras empresariales, asociaciones ve-cinales, colegios profesionales, credos, etc.)

b) Alumnos, docentes y autoridades del sistema educativo entodos sus niveles y modalidades.

c) Medios de comunicación locales. Es importante identificar losmedios de comunicación por los que habitualmente se informala comunidad. Una forma muy efectiva de publicidad es el con-tacto que los medios de comunicación locales (radios y televi-sión) pueden realizar con la máxima autoridad del PAC,gestionando una entrevista por vía telefónica, correo electrónicoy/o personalmente. Las radios de frecuencia modulada que fun-cionan en los barrios suelen ser muy efectivas para promocionarlas actividades del Programa. También registramos como unaefectiva forma de difusión, la realización de spots radiales o te-levisivos, carteles, afiches, folletos y altavoces en la vía pública.

Esta etapa culmina con la redacción de un documento de carácter in-terno en el que el Responsable de Región de la UC registra comentariossobre el desarrollo de las reuniones preparatorias y otras impresionesobtenidas a partir de la visita al Municipio que serán de suma utilidadpara las siguientes etapas.


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ALGUNAS RECOMENDACIONES

» Detectar posibles eventoscomunitarios locales, si loshubiere, para asistir y dar aconocer el PAC y sus objetivos.

» Obtener un listado deinstituciones educativas (nombrede la institución, domicilio,teléfono, nombre y apellido deldirectivo a cargo y su dirección decorreo electrónico), a in de que elPAC también pueda invitar, porvía telefónica y por mail, al Actode Presentación Pública y al Tallerpara la constitución del ForoCívico. Es necesario disponer deesta información para establecerlos contactos en tiempo y forma.Por ejemplo, con un llamadotelefónico se puede explicarbrevemente el PAC y transmitirsela importancia de que lacomunidad educativa se integre alForo Cívico.

» Enviar gacetillas de prensa conanterioridad para que elcomunicador cuente con materialque permita la mejor síntesis a lahora de difundir los objetivos delPAC.

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21 Funcionarios de 1º línea.22 Funcionarios de 2º y 3º línea. Incluir o no al personal municipal en una primera reunióndepende de la conveniencia que se haya evaluado.

23 Concejales y autoridades del Concejo Deliberante, Concejo Municipal, Consejo de Re-gidores, etc.

a.2 Presentación Pública

La presentación del PAC en el municipio consiste en un eventopúblico que requiere cierta cobertura de medios locales y regionales.En el mismo acto, o en una conferencia de prensa previa, se firma elAcuerdo de Adhesión (Anexo 4), documento que enuncia los compro-misos que asumen la UC y el Gobierno Local para el efectivo desarrollode la Auditoría Ciudadana.

En la presentación pública, se congregan los miembros del PoderEjecutivo y del Poder Legislativo Local, representantes de partidos polí-ticos, organizaciones de la sociedad civil, fuerzas de seguridad, cámarasde comercio, uniones profesionales, sindicatos, asociaciones vecinales,docentes, alumnos, ciudadanos y todos los interesados en trabajar porla mejora de la calidad de la democracia de su comunidad. En general,sobra entusiasmo y las expectativas de los actores y las ganas de parti-cipar están en su nivel más alto. El desafío reside en lograr una buenaimpresión entre los presentes: desde la calidad y claridad del mensajeque transmitiremos a la audiencia hasta la disposición del lugar físicodonde se realiza el acto y los soportes técnicos necesarios.

El Gobierno Local propone el sitio para la presentación públicaen función de la cantidad de ciudadanos que estima convocar; en ge-neral de trata de un salón de usos múltiples, un teatro o un auditorio.El lugar elegido para la presentación pública debe ser lo suficiente-mente amplio para permitir la comodidad de los concurrentes. Nuestrasugerencia es que se privilegie un sitio al que la población acceda fá-cilmente y que identifique como un lugar usualmente abierto a todala comunidad.

La logística debe tener en cuenta la forma en que se hará la re-cepción del público y el registro de sus datos de contacto para futurasconvocatorias, la distribución de material gráfico, la provisión de com-putadora, cañón, pantalla de proyección y equipo de sonido.

El acto es presidido por la autoridad local y una autoridad delPAC24. La presencia de estos actores sella, frente a la comunidad, elcompromiso para poner en marcha la Auditoría Ciudadana. La autori-dad local expone los motivos que la llevaron a solicitar la implementa-ción del PAC y las expectativas que tiene respecto de sus resultados.Por su parte, el representante del PAC explica en qué consiste una Au-ditoría Ciudadana, a quiénes involucra y cómo puede beneficiarse lacomunidad a partir de su aplicación. En este punto, complementamosel discurso con diapositivas que exhiben los objetivos del PAC, las etapasde la implementación, los temas que evalúa, la metodología a utilizar,la hoja de ruta, los resultados esperados, testimonios de participantesde otros Foros, de otras autoridades locales, fotografías que documen-tan actividades de los Foros, entre otros. Es útil todo recurso que facilitela comprensión del PAC y provoque el entusiasmo de la comunidad.


24 También es deseable contar con la presencia de integrantes del Consejo Asesor del

PAC y de Foros Cívicos de otros municipios.

»

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¿QUÉ APRENDIMOS?La convocatoria a participara los diferentes actores ysectores de la comunidad esclave para tener un buencomienzo. Es preciso quetodos y cada uno se sientaninvitados a participar. Losgobiernos locales que dejanfuera de la convocatoria agrupos opositores vulneranel proceso y resulta difícilrelotarlo.


Antes de finalizar el acto, abrimos un espacio para formular preguntasy plantear dudas. También podemos solicitar al público que difunda lasactividades entre sus vecinos y en otras instituciones y que extienda in-vitaciones para el Taller para la constitución del Foro Cívico. Dicho Tallerdebe realizarse los días subsiguientes.

a.3 Taller para la constitución del Foro Cívico

Concertar con otros es preparar el camino para encontrarnos enun ámbito de construcción colectiva. Disfrutar el espacio en el que vi-vimos significa no sólo usarlo, sino cooperar para mejorarlo. Sentir quecumplimos con una misión que nos incluye desde cada lugar que ocu-pamos, nos fortalece tanto en el aspecto comunitario como en el desa -rrollo personal. Trabajar por otros puede ser un gran aporte a lacomunidad en la que vivimos pero el hacerlo junto a otros lo es aúnmás, ya que revela el verdadero potencial de nuestra sociedad. Con-vencidos de esto es que, desde el PAC, proponemos constituir un es-pacio de intercambio colectivo y de enriquecimiento mutuo en relacióna la vida de la comunidad: el Foro Cívico.

Este ámbito de participación, abierto, pluralista y representativo,permite que comunidad y gobierno puedan encontrarse en un am-biente de diálogo que favorezca la cooperación recíproca y la genera-ción de proyectos dinamizadores de la calidad de las instituciones, asícomo del potencial comunitario.

¿Cómo lograr un Foro plural y amplio? A través de una actividadde contactos, información y difusión amplia y persistente por múltiplesvías –todas las disponibles– que nos permitan comprometer e involucrara quienes serán los genuinos protagonistas:

» Las autoridades y agentes del Gobierno Local. Las autoridades

locales que concurren al Foro Cívico atraviesan la experiencia de actuar

en un espacio horizontal en el que, sin ventajas de antemano, las reglas

son las pactadas por y para la totalidad de los participantes. Ganan la

confianza de la población en un espacio integrador de aprendizaje

mutuo en el que todos encuentran renovadas oportunidades de incidir

en la mejora de la vida comunitaria.

“…todos los miembros de la comunidad somos parte del Foro Cívicodesde donde se intentará resolver los problemas de Yerba Buena. La idea es que los agentes del municipio y los ciudadanos se acerquenespontáneamente para participar de este proyecto”Graciela Salazar, funcionaria del Municipio de Yerba Buena, Provincia deTucumán.

» Los vecinos, organizaciones de la sociedad civil, empresarios,partidos políticos. En los Foros Cívicos participan organizaciones de

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¿QUÉ APRENDIMOS?Que es decisivo que losmiembros del gabinete mu-nicipal, los agentes públicoslocales, los legisladores con-curran al Foro Cívico comovecinos que en el territoriotienen preocupaciones co-munes al resto de los ciu-dadanos. Pero al mismotiempo, en su rol de agentesdel estado local, cuyoscometidos podrán ser másfácilmente cumplidos si seorienta la acción al ciu-dadano, se conocen susopinio nes y se abren loscanales necesarios para de-sarrollar un trabajo conjunto.

la sociedad civil, cámaras empresarias y empresas, y vecinos que aunqueno pertenezcan a organizaciones locales manifiesten su voluntad per-sonal de participar. No se requiere concurrir con representación institu-cional porque el espacio del Foro es plenamente abierto a todociudadano interesado en aportar sus capacidades para resolver –juntoa otros– las cuestiones que preocupan al conjunto.

“El 18 de Marzo fueron las elecciones provinciales en Entre Ríos, y enel Foro teníamos vecinos que eran candidatos de cuatro partidospolíticos distintos. Y tanto unos como otros estaban el día 19 en elForo, trabajando para un mismo lado”Daniel Chemez, integrante del Foro Cívico de Diamante, Provincia deEntre Ríos.

» La comunidad educativa y toda institución formadora de valo-res. En el transcurso de nuestra vida, la mayor parte de las personaspasamos, cuando menos, una docena de años ligados a una institucióneducativa. Es por eso que resulta clave interesar a la comunidad educa-tiva en el PAC. La construcción de un nuevo tipo de ciudadanía de-manda aprendizajes tempranos en materia de prácticas de convivenciasocial, conocimiento de deberes y derechos, apego a las normas, com-portamientos solidarios, compromisos con el colectivo social, cuidadoy conservación del patrimonio público, constitución de identidades yrespeto a la diversidad cultural, ambiental y social.

Todos estos aprendizajes son indispensables para constituir fu-turo y formar nuevos ciudadanos. Por esta razón, el Programa AuditoríaCiudadana promueve, mediante instrumentos y actividades específicas,la participación activa en los Foros Cívicos de docentes, alumnos, pa-dres, comunicadores sociales, instituciones deportivas, religiosas y for-madores de valores en general, los que asumen un rol protagónico enla construcción concreta del lazo intergeneracional.

“Pienso que es en la escuela donde se debe enseñar a disfrutar de lademocracia”Docente, Foro Cívico de Junín, Provincia de Buenos Aires.

“Hay que mejorar la educación. Para mejorar la democracia hay queformar seres humanos capaces de participar activamente, pero congrandes ideales en la actividad ciudadana. Ser honrados a la hora depagar los impuestos, ser honrados a la hora de cumplir las leyes detránsito, ser honrados”.Julia Nicolini, Profesora de Filosofía, Yerba Buena, Provincia de Tucumán.

Desarrollo del Taller

Lo invitamos a revisar el “Guión del Taller para constituir Foros Cívi-cos” que le presentamos en el Anexo 5. Constituir el Foro Cívico insume

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un mínimo de cinco horas, por lo que en nuestro caso resultó conve-niente dividirlo en dos episodios llevados a cabo en días consecutivos.Usted aplicará la estrategia más adecuada para que resulte exitoso ensu contexto. Se trata de producir una serie de interacciones que pode-mos sintetizar en la siguiente secuencia:

» Presentación del PAC como una herramienta para participarde modo democrático, responsable y productivo para mejorarla calidad de la vida pública y de sus representantes como fa-cilitadores de la actividad.

» Participación de los asistentes, quienes serán los protago-nistas de los diagnósticos y propuestas que desarrollen colec-tivamente, ya que son ellos quienes mejor conocen losproblemas, las oportunidades y la capacidad para organizarsey actuar.

» Socialización del concepto de Foro Cívico, sus funcionesy alcances.

» Construcción colectiva de las reglas que encuadrarán eldiálogo en el Foro Cívico.

» Ronda de preocupaciones de los participantes sobre loscuatros ejes temáticos del PAC.

» Elección de los Coordinadores del Foro.» Capacitación a los Coordinadores del Foro.

La presentación de las funciones del Foro Cívico (cuadro Nº 1)permite establecer de inmediato las reglas del diálogo que presidirán,en lo sucesivo, cada uno de los encuentros. En ronda de opinión las re-glas son propuestas y acordadas por los participantes y están destinadasa regir toda la interacción mientras el Foro exista. Las reglas resumen elconjunto de comportamientos manifiestos que facilitan un estilo deconversación cooperativa que posibilitará sostener un clima cordial entodos los encuentros.

Con un cartel o lámina que contenga las reglas de diálogo ex-puestas de manera bien visible para todos los participantes, se despliegala actividad que conviene organizar en dos comisiones de trabajo:

» Comisión Gobierno y Sociedad Civil: integrada por legislado-res, funcionarios, ONG, cámaras empresarias, comerciantes,ciudadanos en general.

» Comisión Comunidad Educativa: constituida por educadores,alumnos, formadores en valores, como líderes deportivos, re-ligiosos y comunicadores sociales.

...........................................................CUADRO Nº 1FUNCIONES DE LOSFOROS CÍVICOS

» Promueven la participación pluraly abierta de la población, susorganizaciones y su gobierno.

» Difunden el PAC y sus objetivos alinterior de las organizaciones alas que cada miembro pertenecepara contribuir al fortalecimientode sus valores democráticos.

» Analizan los documentosmetodológicos y descriptivos delPAC para producir consultas ysugerencias y otorgar validez a lasaspiraciones e indicadorespropuestos por el Programa.

» Aportan propuestas por consensoy las transforman en proyectoscon deinición de metas,cronograma de acciones,compromisos y resultados aalcanzar.

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“La participación en el Foro Cívico me ha permitido resigniicar laactividad política”.Flavia Morales, docente, Foro Cívico de San Luis, San Luis.

En cada una de las comisiones y en forma simultánea, se ponen aconsideración las cuatro prácticas que evalúa la Auditoría Ciudadana, losque se transcriben como título en hojas de trabajo que se adhieren a unapared o pizarra. Los participantes dan lectura a la definición de cada temapara adquirir un significado compartido del concepto que se analiza. Unapasionante diagnóstico grupal se desarrolla a partir de este momento,puesto que la intervención de los participantes se motiva con una pre-gunta clave: “¿Qué nos preocupa en relación con la cultura cívica quepracticamos en este municipio?” A continuación, se repite la misma pre-gunta para cada uno de los otros temas: la participación ciudadana, eltrato al ciudadano y la rendición de cuentas.


...........................................................CUADRO Nº 2EJEMPLO DE REGLAS DEDIÁLOGOForo Cívico de Concepción delUruguay, Entre Ríos

» Escuchar al otro» Pedir la palabra » Ponerse en el lugar del otro» Ser breve y concreto» No personalizar las críticas» Ser tolerante » Apagar los celulares» Ser puntual...........................................................

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¿QUÉ APRENDIMOS?A trabajar con la herra -mienta del diálogo construc-tivo. El Foro de be evitar laestructura del debate y laidea de que una posicióndebe “ganar”, pues la posi -bilidad del trabajo conjuntorequiere que ningún ciu-dadano resulte derrotado,aunque su opinión sea mi-noritaria o aislada.

Cada participante que desee expresarse debe iniciar su aportecon la formulación “Me preocupa…” Cada preocupación se registraen la lámina correspondiente al tema hasta obtener el primer listadode preocupaciones que permita imaginar cómo trabajar juntos para re-vertirlas. Ellas reflejan la atención de los participantes en temas quecomplican la vida comunitaria. Esos temas o preocupaciones pasan aconfigurar los desafíos por venir para los proyectos del Foro Cívico.

“Para mí, el Foro se compone de un grupo de gente que tiene encomún un pedacito de sí. Por pequeño que sea, todos tenemos algoque nos une e identiica. Ahora bien, la tarea es armar esos pedacitospara lograr la armonía del cuerpo entero. Yo estoy dispuesto a trabajaren eso, recordando que muchas veces en la vida hay que ceder yconceder espacios para llegar al objetivo común”.Daniel Chemez, Coordinador del Foro Cívico de Diamante, Provincia deEntre Ríos.

Es importante que toda la interacción se organice en el marcoestricto de los temas del PAC, con resguardo continuo de las reglas dediálogo y con ritmo ágil para asegurar el uso equitativo de la palabrapor parte de los presentes.

Debemos resaltar explícitamente que la concertación de reglaspara dialogar y la enunciación de preocupaciones compartidas sobrelas prácticas democráticas son dos productos iniciales y originales delForo Cívico. Las reglas son indispensables porque constituyen la arqui-tectura que sostiene la convivencia, aún en el disenso; y las segundas,las preocupaciones, son un capital inicial insustituible porque configuranun primer diagnóstico de las prácticas sobre las cuales el Foro podrá in-cidir mediante proyectos y actividades para mejorarlas.

Para hacer evidente que la participación tiene efectos reales yque la motivación es importante, se debe reiterar todo lo producido yademás entregar material de lectura para compartir y reflexionar juntossobre los temas, las aspiraciones y los indicadores que utiliza el PAC.

En este punto finaliza el primer encuentro del Taller. Al comenzarel segundo, prevemos la presentación de los nuevos participantes quepudieran incorporarse y realizamos una revisión inicial y sintética de laprimera parte. Si su equipo decide llevar adelante todo el Taller en unasola jornada, no necesitará estos momentos de reseña y podrá prose-guir directamente con una reunión plenaria de participantes para ana-lizar las preocupaciones registradas por cada comisión y con laidentificación conjunta de los puntos comunes entre ambas comisionesque indicarán las prioridades sobre las cuales trabajar.

Sólo queda pendiente construir la autonomía del Foro Cívico. Portanto, se procede a organizar la elección y designación de los Coordi-nadores del Foro Cívico quienes, junto al Enlace, asegurarán una mejororganización de la acción colectiva.

¿Cómo se realiza esta elección? En el caso del PAC, se aplicanlas siguientes reglas:


»

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¿QUÉ APRENDIMOS?A diferenciar consenso deunanimidad. Si las deci-siones del Foro son acep-tadas o compartidas engeneral se produce el con-senso (consentir) que haceválida la decisión. En cam-bio, descartamos toda pre-tensión de unanimidad(acuerdo absoluto) porquede esa manera otor-garíamos poder a una solapersona para negar al con-junto la posibilidad deavanzar.

» Toda persona puede proponer hasta tres postulantes presen-tes e incluso autopostularse.

» Toda persona postulada debe aceptar públicamente su pos-tulación para que se registre su nombre en la pizarra.Cada persona puede levantar su mano para votar una solavez, mientras se da lectura a los nombres de los candidatos yse realiza el recuento.

» Tres participantes actuarán de veedores del recuento demanos alzadas.Los seis participantes que registren mayor número de votos,son designados Coordinadores del Foro Cívico.

El equipo del PAC cesa en la facilitación invitando a los Coordi-nadores y al Enlace al centro del plenario que los premiará con unaplauso. Ellos concertarán la próxima cita del Foro para iniciar el trabajocolectivo y autogestionado.

Para el cierre de todo el trabajo grupal es imprescindible haceruna breve síntesis acerca de los productos obtenidos, ya que quienesasisten, lo realizan de manera voluntaria y resulta alentador para la con-tinuidad del Foro sentir que se ha logrado un trabajo productivo.

Capacitación de los Coordinadores

Los Coordinadores se eligen de modo directo y transparente, circuns-tancia que les otorga la legitimidad suficiente para cumplir ese rol. Laregla prioritaria de la coordinación es COORDINAR, por lo tanto el PACcontribuye a desarrollar las capacidades que resultan críticas para sos-tener la dinámica del Foro.

Es clave que antes del siguiente encuentro fijado por el Foro, serealice un primer episodio de capacitación para que los coordinadoresse sientan respaldados y fortalecidos en su nuevo rol. Recomendamosanalizar la “Guía operativa para Coordinadores del Foro Cívico”, quehemos incorporado como Anexo 6, destinada a proveer capacitaciónindispensable para que los mejores resultados acompañen la produccióncomunitaria. En el transcurso de las actividades de los Foros, el PACofrece capacitación y herramientas relacionadas con la formulación deproyectos, el ejercicio del liderazgo, la conducción de grupos y la faci-litación de las reuniones.

En busca de la información

El Foro Cívico, a partir de las preocupaciones de la comunidad,acuerda los indicadores para que el equipo técnico del PAC inicie la re-colección de los datos, tomando como guía la tabla del Anexo 1.

La metodología para la búsqueda de información del PAC se di-señó teniendo en cuenta:

»

»


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CUADRO Nº 3FUNCIONES DE LOSCOORDINADORES

» Estructurar cadenas decomunicación y difusión paraconvocatorias y novedades.

» Organizar las reuniones.» Administrar el uso de la palabra

(distribuir el tiempo entreoradores y/o grupos de trabajo).

» Delegar tareas en otros miembros.» Aplicar y hacer cumplir las reglas

de diálogo sancionadas por elForo Cívico.

» Representar al Foro ante otrasorganizaciones (Gobierno Local,PAC, otras entidades.

» Poner en conocimiento de latotalidad de miembros del ForoCívico toda novedad relativa a latarea asumida.

» Procurar la ampliación del Foroincorporando a toda organizacióny/o ciudadano con voluntad departicipar.

» Enviar una copia del registro delas reuniones del Foro alResponsable de Región del PAC.

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¿QUÉ APRENDIMOS?Que la votación debe tenerun procedimiento simple enel que deben mantenerseirmemente las reglas paraevitar manipulaciones en elresultado.


1. la rigurosidad científica de los métodos de investigación y deintervención del PAC en la comunidad;

2. la flexibilidad para realizar modificaciones y adaptarse a lasparticularidades de cada municipio.

Que la investigación sea exhaustiva y participativa depende, engran medida, del nivel de colaboración y compromiso que se establezcaentre la Unidad de Coordinación, el Enlace y los integrantes del ForoCívico. Su duración es de seis meses aproximadamente, pero puede ex-tenderse si coincide con época de vacaciones, con períodos electoraleso con otras causas de fuerza mayor, por ejemplo, complicaciones cli-máticas. La recolección de información se realiza a través de los siguien-tes métodos:

» Encuestas domiciliarias» Grupos focales» Entrevistas a referentes de la comunidad» Cuestionarios a docentes y alumnos» Recopilación y análisis de registros administrativos y de do-cumentación del Municipio

Encuestas y grupos focales son las dos técnicas centrales queutiliza el PAC. Con ambas, se busca producir información para co-nocer las opiniones de los ciudadanos en diferentes municipios delpaís. Su realización se encomienda a un equipo de investigación ex-terno, seleccionado a través de una licitación pública convocada porel PAC. No obstante delegar estos estudios de investigación en equi-pos externos, la Unidad de Coordinación realiza acciones permanen-tes de seguimiento y acompañamiento, participando ya sea en lacapacitación de los encuestadores o como observadores en los gru-pos focales.

Los tres métodos restantes de recolección enunciados son desa -rrollados por la Unidad de Coordinación:

» Las entrevistas se realizan a personas de trayectoria destacadaen el seno de la comunidad que, con sus opiniones, enrique-cen los informes de las auditorías.

» Los cuestionarios autoadministrados destinados a docentes yalumnos se realizan para que los propios protagonistas de laeducación local tengan oportunidad de formular un diagnós-tico preliminar del estado de las prácticas democráticas ensus instituciones.

» La recopilación y análisis de la normativa local que se rela-ciona con los temas que evalúa la Auditoría Ciudadana y conla información sobre su implementación.

Mostrar los resultados: difusión del Informe Preliminar

La información obtenida a partir de la investigación de campo esorganizada y clasificada por los integrantes del equipo técnico delPAC a los fines de elaborar un Informe Preliminar de Resultados25

que se presenta al Foro Cívico. Es entonces cuando gobierno y co-munidad avanzan en la elaboración de reflexiones y propuestas envarios sentidos: por un lado, conservar y profundizar aquello quese tiene y que es visto como una buena práctica y, por el otro, in-corporar nuevas prácticas que aborden las debilidades que surgendel informe, ya sea porque es algo que funciona mal y hay que mo-dificarlo, o porque es algo de lo que carecen y es preciso generar.

El Informe Preliminar de la Auditoría Ciudadana en el Munici-pio se presenta al gobierno, a las organizaciones y a los ciudadanosque integran el Foro Cívico y se difunde a través de los medios decomunicación locales (prensa escrita, radios y televisión). Se entreganvarias copias impresas al Gobierno Local y al Foro Cívico y se envíapor correo electrónico para su difusión y consulta. El gobierno y susciudadanos encuentran en ese informe la evaluación y autoevalua-ción que han realizado de sus prácticas democráticas, que da comoresultado un diagnóstico preciso de la calidad de la democracia deesa comunidad.

El Foro Cívico debe tener a su disposición el Informe Preliminaral menos veinte días antes de la realización de la Audiencia Pública. Ladistribución de las copias del Informe Preliminar entre los funcionariosqueda a criterio del Gobierno Local. En el caso de las organizacionesde la sociedad civil y ciudadanos que participan de las actividades delForo Cívico, la Unidad de Coordinación se los remite directamente porcorreo electrónico. Asimismo, está disponible en la página de Internetdel PAC en la sección destinada al Municipio correspondiente. Quedaa criterio del Gobierno Local su publicación en el sitio de Internet delMunicipio.

A la entrega del Informe Preliminar se suma un cuadernillo

(Anexo 11) que contiene un resumen de los resultados que se distribuyeentre las organizaciones e instituciones del Municipio y en el que se in-vita a los ciudadanos del Municipio a inscribirse como oradores en unaAudiencia Pública.

El momento de mirarse en el espejo: la Audiencia Pública

El PAC organiza una Audiencia Pública en la que se pone a conside-ración de la ciudadanía el Informe Preliminar con el fin de que comuni-dad y gobierno presenten propuestas de cambio a partir de losresultados obtenidos. La transcripción de las intervenciones presentadas

»

»


»

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¿QUÉ APRENDIMOS?Que una buena práctica enesta instancia es visitar alForo para relexionar sobrelos resultados y guiar la or-ganización de la AudienciaPública. En muchos casos,la Unidad de Coordinaciónviaja al municipio y orga-niza un taller con los resul-tados más destacados ypropone un espacio para larelexión y el análisis. Deacuerdo a la madurez delForo Cívico, muchas vecesesta devolución puede ir enel marco de un Taller deProyectos.

25 El PAC elabora estos informes tomando como guía el Anexo 10.


en la Audiencia Pública completa los datos necesarios para la edicióndel Informe Final de la Auditoría Ciudadana que publica el PAC y se di-funde en el municipio.

El Responsable de Región de la UC coordina con el Enlace delMunicipio los detalles referidos a la fecha y lugar de realización de laAudiencia Pública. Estos datos deben estar confirmados, por lo menos,veinticinco días antes de su realización ya que debe constar en el cua-dernillo de difusión. Este cuadernillo debe estar disponible para los par-ticipantes y para el público en general, al menos quince días antes dela Audiencia Pública.

La convocatoria se realiza a través de avisos y gacetillas en laprensa gráfica, radial y televisiva (ver modelo en Anexo 4) y medianteel cuadernillo. En la prensa gráfica, el Gobierno Local debe asegurarseque la convocatoria sea publicada por lo menos en dos oportunidadesdentro de los diez días previos a la realización de la Audiencia. El ForoCívico suele utilizar varias estrategias para la difusión de los resultadosdel PAC: participación de los integrantes del Foro en programas de TVlocal, radios, notas en los medios escritos, visitas a escuelas, clubes, aso-ciaciones, entre otros.

La Audiencia Pública se desarrolla de acuerdo a la normativa vi-gente en el municipio. En caso de no contar con este mecanismo, laUC facilita un reglamento tipo (ver modelo en Anexo 4).

Es importante que se filme el desarrollo de la Audiencia Pública.En caso de no ser posible, se debe contar con un registro de audio por-que su transcripción, como dijimos, completa el Informe Final ya quede ella surgen las propuestas y proyectos presentados, así como tam-bién los compromisos asumidos por el Gobierno Local.

La Unidad de Coordinación entrega al Foro Cívico y al GobiernoLocal el Informe de la Audiencia Pública26, en un plazo de quince días.

Cosechando los frutos

Está anocheciendo, imaginemos el patio de una escuela donde hastahace muy pocas horas los alumnos celebraban la hora del recreo, ima-ginemos un teatro que es receptor de los espectáculos más convocantesde esa ciudad, imaginemos un club deportivo que acondiciona su esta-dio cubierto para un evento nuevo, imaginemos un centro comunal quees lugar de encuentro y de expresión cultural, imaginemos gente cu-riosa, alegre, comprometida, ingresando a ese lugar donde, en minutosmás, va a iniciarse la audiencia pública en la que van a ser los principalesprotagonistas.

26 Este plazo puede variar en función a la norma vigente en el Municipio.

Programa

Carta Compromisocon el Ciudadano

marcoconceptual

Ca

rta C

om

pro

miso

co

n e

l Ciu

da

da

no

19

INFLUENCIAS DEL ENTORNO GENERALPLAN DE GOBIERNO - POLÍTICAS

RESPONSABLES

ESTÁNDARES

Atributos de Calidad

A B C D

PROCESO DETRABAJO

PRODUCTOS/ SERVICIOS

a b c d e f

R X X Proceso 1 * * *

* *

R X Proceso 2 * *

X R X Proceso 3 *

R X X Proceso 4 * *

X R X Proceso N

Producto 1

Producto 2

Producto 3

Producto 4

Producto N

R: Responsable del procesoX: Areas que intervienen

SISTEMA INTERNO: ECONOMÍA - EFICIENCIA Y EFICACIA DE PROCESOS

SISTEMA EXTERNO: EFICACIA - EFECTIVIDAD

EVALUACION DE GESTIÓN

Quién hace Cómo hace Qué hace Con quécalidad hace

Para quiénhace

RETROALIMENTACIÓN

RECURSOS Financieros

MateriasPrimas

Tecnología

RecursosHumanos

EVALUACION DE RESULTADOS

ORGANISMO: Misión - Objetivos Estratégicos - Programas

Fase del proceso en el que se desenvuelve el Programa Carta Compromiso con el Ciudadano

PRODUCTOSEXTERNOS(Bienes yServicios)

Ciudadanos(destinatariosdirectos)

BeneficiariosInmediatosy Mediatos

Impacto en el entorno

Cobertura y Calidad del Servicio

CU

AD

RO

1

cursos disponibles, es posible fijar, previo plan de mejora, un compro-

miso como el siguiente: “Actualmente el programa de asistencia ali-

mentaria cubre al 60% de la población destinataria de este beneficio.

Para el mes de Diciembre de 2005 se incrementara su cobertura de

manera de alcanzar al 90% de la población que, de acuerdo a lo esta-

blecido en la ley, tienen derecho a la asistencia alimentaria”.

En el cuadro 3 presentamos el diagrama del proceso de establec-

imiento de estándares de calidad de los servicios y compromisos de

mejora que se incluyen en la Carta Compromiso.

Carta Compromiso con el Ciudadano24

MISIÓN

OBJETIVOS DELA ORGANIZACIÓN

CARTA COMPROMISO CON EL CIUDADANO

Interacción

Administración-

Ciudadano

Resultados a alcanzar para el cumplimiento de las políticas y la misión de la organización.

MACROPROCESOS

Agrupamiento de los procesos destinados al cumplimiento de los objetivos estratégicos.

PROCESOS

Conjunto de actividades y/o tareas que se vinculan entre sí para transformar insumos en productos valorados por el ciudadano.

PRODUCTOS /SERVICIOS

Bienes y Servicios cuanti-ficables, o de esencia cua-litativa, que genera un or-ganismo para contribuir con el cumplimiento de su misión.

ESTÁNDARESDE CALIDAD

Valores a alcanzar que se consideran significativos para un factor o atributo de calidad.

Instrumentos de medición (cualitativos o cuantitativos) de los factores o atributos de calidad. El resultado es un valor que representa el nivel de desempeño logrado por la organización

ATRIBUTODE CALIDAD

Son aquellos aspectos distintivos de un servicio que los ciudadanos identifican como necesarios para satisfacer sus necesidades o expectativas.

CIUDADANOS IMPACTO

INDICADOR

Destinatarios de los bienes y servicios generados por la organización.

Efectos en el entorno, de mediano y largo plazo, producidos directamen-te por la organización.

Calidad intrínseca del

Producto/Servicio

Calidad en el Punto

de Contacto

CUADRO 2

MAPA DE PRODUCCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN

Componente: Sistema de Información y Comunicación

Un aspecto característico de la democracia consiste en la obligato-

riedad del gobierno (municipal, provincial o nacional) de informar

a la ciudadanía y de ser informado por ella. Este intercambio de

mensajes de doble vía es lo que conocemos como comunicación, un

aspecto de significativa importancia tanto para garantizar la efecti-

vidad de las acciones de gobierno, como para legitimar la gestión

de la Administración Pública, garantizar la transparencia de los ac-

Carta Compromiso con el Ciudadano 25

Relevamiento y descripción de los servicios esenciales brindados

Identificación de las expectativas y necesidades de los ciudadanos

respecto de los servicios y su calidad (atributos de calidad)

Diagnóstico de los niveles actuales de desempeño de los servicios en

los atributos de calidad identificados.

ESTABLECIMIENTODE ESTÁNDARES DE

CALIDAD DE LOS SERVICIOS SOBRE

LA BASE DE LOS ATRIBUTOS DE CALIDAD

VALORADOS POR LOS CIUDADANOS

Verificación de la existenciade fuentes de información

para la medición

Establecimiento de compromisos de

mejora para la generación de

fuentes de información

Establecimiento de compromisos de mejora para

incrementar los niveles de desempeño de los servicios

Medición delcumplimiento de estándares

y compromisos de mejora.

Implementación de accionesde mejora comprometida para

el período anual

Elaboración de Agenda de planes y programas de mejora

ACEPTABLE

EXISTE

CORTO PLAZO

MEDIANO YLARGO PLAZO

NO ACEPTABLE

NO EXISTE

CUADRO 3


Tablero de Control del Programa Carta Compromiso

El tablero de control utilizado para el proceso de monitoreo y

evaluación por los organismos, es un programa informático de-

sarrollado por la Subsecretaría de la Gestión Pública que, a tra-

vés de Internet, posibilita conocer a las autoridades y personal

de los organismos los servicios incorporados en las cartas, los es-

tándares de calidad y compromisos asumidos, los resultados de

las mediciones realizadas para determinar su nivel de cumpli-

miento y la priorización de las áreas y procesos que requieren la

implementación de mejoras.

El acceso al tablero de control permite visualizar en forma cla-

ra y rápida:

1. La descripción precisa de todos los estándares de calidad y

compromisos incluidos en las Cartas para cada uno de sus com-

ponentes, su nivel de cumplimiento progresivo en el período

anual, información complementaria sobre los mismos (atributos

de calidad que se miden, destinatarios de los servicios, etc.) y

una síntesis del “procedimiento de verificación” de cuya calidad

depende la utilidad del monitoreo.

2. Los resultados obtenidos teniendo en cuenta el “peso relativo”

que se le asigna a cada uno de los estándares de calidad de los ser-

vicios y compromisos asumidos, conforme a los siguientes criterios

establecidos por el Programa:

◆ Cantidad e importancia de los destinatarios en los cuales impactan.

◆ Importancia para el cumplimiento de la misión y objetivos estraté-

gicos del organismo.

◆ Visibilidad pública de los mismos.

Carta Compromiso con el Ciudadano 41

Sitio web del Tablero de Control y Seguimiento de Monitoreo del Programa Carta Compromiso con elCiudadano (http://tc.sgp.gov.ar)

CUADRO 5


3. Los gráficos de la evolución mensual del nivel de cumplimiento

de cada uno de los estándares de calidad y compromisos asumidos

y los histogramas del nivel de cumplimiento de cada componente.

Ejecución del Programa

Es importante hacer referencia a una actividad inicial de gran impor-

tancia que se debe implementar para asegurar el éxito del Programa:

Ejemplo del nivel de cumplimiento de un estándar de calidad de la Secretaría de Turismo de la Nación.Evolución mensual e histogramas del nivel de cumplimiento.

CUADRO 6

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

Concertación y gerencia social : conceptos, enfoques y experiencias

Isabel Licha

INDES/BID

Washington, DC

Mayo 2003

Introducción

La concertación, como proceso sociopolítico y tema de estudio, reaparece con nitidez a principios de

los años 90 en Europa y sólo a fines de los 90 en la región de América Latina. Mientras que en Europa

se trató de un proceso orientado al logro de pactos sociales para asegurar la competitividad económica,

en el marco de acuerdos que a todas luces favorecen el capital frente al trabajo1, en América Latina

corresponde mas bien a prácticas incipientes formales de búsqueda de acuerdos para reducir riesgos de

ingobernabilidad, causados por el aumento de los conflictos sociales, como efecto del incremento de

los niveles de pobreza y desigualdad ocurrido durante las últimas dos décadas.

Una segunda razón del surgimiento de los procesos de diálogo y concertación social en la región es su

eficacia como mecanismo para legitimar las reformas en curso, facilitando acuerdos que las preserven.

La tercera causa pareciera relacionarse con la necesidad de superar situaciones particularmente difíciles

y complejas, mediante el logro de acuerdos nacionales imprescindibles: p.e. los acuerdos de paz en

Guatemala; de reconciliación nacional en El Salvador; y la inclusión de demandas étnicas en Ecuador

y Chiapas.

En este trabajo nos concentraremos en el análisis de experiencias gobernadas por la lógica de reducción

de la conflictividad social, como son aquellos procesos de reforma en marcha, en los cuales se intenta

incluir demandas sociales de grupos de población tradicionalmente postergados.

Este trabajo se desarrolla en cuatro partes y unas conclusiones. En una primera, conceptual,

introducimos definiciones y enfoques sobre el tema tomando en cuenta el contexto europeo y de

América Latina; en una segunda presentamos elementos metodológicos básicos del proceso; en la

tercera analizamos el vínculo entre concertación y gerencia social; y en la cuarta revisamos tres

experiencias en términos de sus características mas relevantes: contexto, temáticas de los procesos de

diálogo y concertación, los actores del proceso, principales resultados y efectos, aprendizajes mas

relevantes y mayores desafíos gerenciales.

I. Contextos, definiciones y enfoques de concertación

El resurgimiento en la década de los 90 de procesos de concertación de políticas, en los países de la

Unión Europea, ha sorprendido por su considerable amplitud, fenómeno que varios autores han

1 Véase los trabajos de Compston (Hugh), 2000, Beyond Corporatism: A Configurational Theory of Policy Concertation.

Paper for the Political Studies Association- UK 50th

Annual Conference, 10-13 April, London. También de Compston

(Hugh), 2002, Globalization and Policy Concertation. Workshop on Globalization and Labor Movements, European

Consortium for Political Research Joint Sessions, Turin. Otros autores que han aportado recientemente a este debate son

Pochet (Philippe) y Giuseppe Fajertag, 2002, Une ère nouvelle pour les pactes sociaux en Europe, 40 pag. El artículo de

Campos Lima (María da Paz), 2000. The Concertation Issues in Portugal and the Dynamics of Social Pacts in Europe, 21

pgs. Paper presentado en la Conferencia “El gobierno del empleo y de las condiciones de empleo en Europa: entre lo

económico y lo social”. Madrid, Universidad Complutense, abril 26 al 28. Finalmente el trabajo de Baccaro (Lucio), 2002,

What is Dead and What is Alive in the Theory of Corporativism. International Institute for Labour Studies, Discussion

paper series # 143.


6

privatización y homogeneidad ideológica); porque se han abierto nuevos niveles de interlocución

(nacional, sectorial, local); porque los contenidos son distintos (demandas de género, etnias, grupos

vulnerables, empleo, protección social, educación salud, etc.); y porque el papel de los actores está

cambiando (cambios en el papel del Estado y protagonismo de la sociedad civil)5 .

Ciertamente el tema se ha convertido en las ultimas décadas en uno de los debates centrales del

desarrollo y la democracia en la región latinoamericana. Principalmente en Centroamérica ello ocurre

en el marco de una crisis subregional y de negociación de acuerdos de paz. Diversos ejercicios de

concertación se han ensayado recientemente en varios de los países de la región, cada uno en su estilo y

con sus particularidades, como continuación de las viejas negociaciones, todos ellos buscando encarar

los desafíos de la crisis económica, la guerra, la superación de modelos anacrónicos de gestión del

Estado y de ejercicio de poder.

A pesar de estas iniciativas, la concertación no ha logrado enraizarse como una práctica

institucionalizada en un marco de democracia deliberativa. En la mayoría de los casos, las

concertaciones han sido “sistemas de acuerdos amplios inducidos por la crisis” que no han tenido

impactos duraderos, fachadas de consensos sin resolver a fondo los problemas a los cuales fueron

convocados (Rápalo Castellanos, 2002)6.

Con base en lo antes dicho, la idea principal que intentamos explorar en este trabajo es aquella que

define la concertación como la búsqueda de acuerdos nacionales para la gobernabilidad democrática y

la transformación social. Nuestro enfoque es considerar la concertación un área estratégica de la

gerencia social, que apunta a democratizar el proceso de formación de políticas y de esta forma

contribuir al logro del desarrollo con democracia y equidad. Desde esta perspectiva, el papel de la

gerencia social es el de contribuir a generar/potenciar condiciones para la creación e

institucionalización de procesos de concertación social7.

El cuadro a continuación sintetiza las experiencias mas recientes de concertación en la región (ver

cuadro No. 3). Cuadro No. 3

Experiencias recientes de concertación en la región

PAIS

EXPERIENCIAS DE CONCERTACIÓN

ARGUMENTOS

Argentina

Mesa del Diálogo Argentino, con mesas de concertación social y laboral-

productiva, para promover acciones inmediatas y temas estratégicos

relacionados con el empleo y la seguridad social.

• La concertación reduce el

peligro de anarquía.

• La concertación ayuda a

superar la crisis.

Bolivia

Ley de Diálogo Nacional

Estrategia Boliviana de Reducción de Pobreza

- Aumenta la apropiación de las

políticas por parte de los

ciudadanos

- Aumenta el control social y

frena la corrupción

5 Tokman (Victor), 1997. “Hacia un diálogo social renovado”. En Diálogo y concertación social. OIT, Lima.

6 Rápalo Castellano (Renán), 2001.La teoria del contrato y los procesos de concertación social en América Latina. (

www.undp.un.hn/pdf/varios/teoria-contrato.pdf) 7 Pocos paises en la región han tratado de generar marcos jurídicos para la concertación. Destacan Perú, con un proyecto de

ley de concertación participativa para el desarrollo local, y Bolivia con la ley de Diálogo Nacional. Fuera de estos marcos

están las mas variadas experiencias en cada pais, que se resumen primordialmente en la creación mediante decretos y leyes

sectoriales, de cuerpos (comisiones, comités, consejos) conultivos que a su vez son el producto de procesos de concertación.


7

Brasil

Creación en febrero del 2003 del Consejo de Desarrollo Económico y

Social, organismo que integra 82 representantes de la sociedad civil

(empresarios, sindicatos, movimientos sociales, cultura, personalidades

“notables” y religiosas). Su función es asesorar al ejecutivo en la

formulación de políticas sociales y de creación de empleo, así como en la

definición de las bases para las reformas tributarias, laboral y agraria, entre

otras.

• Garantiza la gobernabilidad

democrática

• Densifica la democracia

• La concertación es una caja de

resonancia para la sociedad

Chile

Alternativas de Reducción de la Pobreza.

Auge de la concertación en la década de los noventa, para ampliar igualdad

de oportunidades y generar mayor cohesión social.

Concertación ha impulsado una reforma educativa, ha incrementado la

inversión en infraestructura, ha impulsado la descentralización del poder

político, ha propiciado una reforma laboral, ha reconocido los derechos de

los pueblos indígenas y ha favorecido incrementos de recursos para la salud

pública.

• La concertación impulsa la

modernización con igualdad.

• La concertación supera la

eficiencia incorporando otros

valores.

Colombia

Pacto Social

Comités interinstitucionales regionales de empleo.

Acuerdos y consejos regionales de competitividad

• Genera credibilidad

Costa Rica

Proceso de Concertación Nacional para atender las siguientes áreas:

Asignaciones familiares y desarrollo social, cesantía, libertades sindicales y

política salarial, corrupción, desarrollo rural, seguros, pensiones, servicios

ambientales y telecomunicaciones.

• Legitima la acción pública

Ecuador

Demandas del movimiento indígena.

Concertación Laboral (1997-2001)

Creación de una Unidad de Diálogo y Concertación Social en el ministerio

de gobierno (mayo 2003) para institucionalizar la política de concertación y

administrar adecuadamente el tratamiento de los conflictos sociales.

• La concertación como

instrumento de desarrollo

social.

• Como herramienta esencial de

consolidación de la

democracia.

• Medio para prevenir la

inestabilidad política y social.

• Medio para facilitar el tránsito

a formas pacíficas de

gobierno.

• Medio para garantizar la

coexistencia de tendencias e

ideologías opuestas.

• Libera de tensiones sociales.

• Disminuye los conflictos

colectivos.

Guatemala

La firma de los acuerdos de paz, en diciembre de 1996 después de 5 años de

negociaciones difíciles. Se firmaron 13 acuerdos (derechos humanos e

indígenas, temas socioeconómicos, democratización, etc.). Se formularon

400 proyectos a implementarse en el transcurso de 4 años.

• Cambia la cultura de conflicto

en cultura de reconcialiación

Honduras

Proceso de convergencia nacional.

Estrategia Hondureña de Reducción de Pobreza.


condición indispensable de un

nuevo esquema de

gobernabilidad.

• La relación de confianza como

base de la acción

gubernamental.


legitimación de las


8

instituciones públicas.

México

El presidente Fox impulsó un acuerdo político para el desarrollo nacional,

conocido como Pacto de Chapultepec, que fue rubricado en octubre del 2001

por los partidos políticos y luego por el sector empresarial.

Otros acuerdos son: (1987-1995)

-Pacto para la estabilidad y crecimiento económico

-Pacto para la estabilidad, competitividad y el empleo

-Pacto para el bienestar, la estabilidad y el crecimiento

-Alianza para la recuperación económica

• Desarrolla relaciones

democráticas entre gobierno y

sociedad

• Nueva práctica social y

política mas democrática,

plural e incluyente

Nicaragua

Creación de CONPES (Consejo Nacional de Planificación Económica y

Social) como instancia de concertación social para el desarrollo nacional y

como espacio de institucionalización de estructuras democráticas de amplia

participación de los sectores sociales.

• Institucionaliza estructuras

democráticas de participación

amplia de los sectores sociales

Panamá

Diálogo Nacional por la Reactivación Económica para dar solución a los

problemas del desempleo, pobreza extrema, educación, salud y vivienda.

Plan Puebla-Panamá, con la creación de mecanismos de consulta y

concertación permanente.

• Permite avanzar hacia una

reactivación integral

Paraguay

Propuesta reciente del presidente González Macchi para superar la crisis

económica del país mediante un pacto de concertación social.

• Permite dar soluciones a los

reclamos populares

Perú

Tercer Diálogo Nacional sobre Pobreza.

Mesas de Concertación en el combate a la pobreza.

En julio del 2002 el presidente Toledo lanzó un “acuerdo nacional”, que

reúne a partidos con representación parlamentaria, organizaciones de la

sociedad civil con alcance nacional y gobierno.

• Ayuda a superar los profundos

problemas de desigualdad y

exclusión social que vive el

pais

• Recupera la institucionalidad

democrática sobre bases

sólidas

• Aumenta los niveles de

bienestar y justicia social

Fuente: varias

Los argumentos en contra del proceso son los siguientes:

1. la concertación fragiliza las instituciones democráticas

2. solapa la autoridad del ejecutivo

3. compite con las atribuciones del legislativo

4. contribuye a la cooptación de la sociedad civil

Desde la perspectiva del INDES, la concertación es un mecanismo que lejos de reducir la autoridad y la

accountability del ejecutivo y la legitimidad el legislativo, contribuye a fundamentar la toma de

decisiones públicas en la información y el análisis de los actores involucrados

II. Elementos metodológicos básicos de la concertación

a. Componentes del proceso Las metodologías de la concertación apuntan a la articulación adecuada de contextos, actores,

agendas, espacios y resultados, en procesos que progresivamente van construyendo los acuerdos.

Evidentemente que su mera aplicación no garantiza el logro de acuerdos. A continuación

describimos cada uno de estos elementos:


9

- Contexto.- Se requiere un análisis del entorno para comprender los factores

que potencian la necesidad de acuerdos en torno a situaciones particularmente

importantes para la comunidad nacional o local donde se ubique la acción de

concertación.

- Agenda .- La agenda se define en forma participativa, y se va ajustando a lo largo

del proceso de diálogo, debate y deliberación ciudadana. Los problemas agendados

(y sus posibles soluciones) son el primer resultado del diálogo, y el proceso de

concertación gravita en torno a acuerdos sobre acciones prioritarias de desarrollo

- Actores.- El proceso de concertación reconoce e involucra a la pluralidad de actores,

y apunta a la articulación de sus distintos intereses, mediante la identificación de

áreas de común interés, la complementariedad de distintas capacidades y la

búsqueda de coherencia de las acciones de desarrollo. Los actores claves participan

en el proceso de concertación, a nivel nacional y subnacional, desde sus respectivas

lógicas, intereses y perspectivas.

Adicionalmente a los tres elementos anteriores, es preciso contar con una metodología del

proceso que incluya la creación de espacios de diálogo, deliberación y concertación y se

enfoque en el logro de resultados.

- Espacio público.- La concertación requiere del espacio público y por ello lo

reconstruye y fortalece. Ella opera en la arena del interés público, en el ámbito de las

decisiones públicas, es decir, aquellas que afectan el bien común. A nivel local, los

espacios de concertación son foros públicos en los que confluyen las organizaciones

de la sociedad civil y las gubernamentales para intervenir en el desarrollo. Las

políticas de desarrollo constituyen el principal eje de concertación.

- Resultados.- Los resultados del proceso son tangibles e intangibles. De esta forma,

son tanto los acuerdos básicos, concretos, sobre políticas públicas, como también

son los aprendizajes logrados con el análisis, el diálogo, la deliberación y la propia

elaboración de la estrategia. Como principales resultados destacamos su

contribución al fortalecimiento democrático, su incidencia en el aumento de la

legitimidad del ejercicio de gobierno y principalmente, su significado como

mecanismo de construcción de ciudadanía. Podríamos afirmar que el resultado final

de la concertación es el desarrollo con equidad y los resultados intermedios son al

menos tres: i. Fortalecimiento institucional; ii. afirmación de una cultura de mutuo

reconocimiento entre los actores; iii. generación de políticas democráticas de

desarrollo.

b. Metodologías de concertación La concertación es un proceso por etapas, que permite desarrollos teóricos y prácticos

relativamente independientes en cada una de ellas, a la vez que las articula en una totalidad,

como una práctica compleja y sofisticada, integrándolas en forma secuencial. A continuación

describimos las etapas del proceso.

En el proceso de concertación8 los pasos para generar acuerdos entre actores en torno a

decisiones públicas fundamentales son tres: preparación de la concertación (incluye los pasos

8 Tomado y adaptado de Luis Manuel Hernández, GTZ, agosto 2000, en www.geocities.com


10

1, 2 y 3), ejecución del proceso de concertación (incluye el paso 4)), y resultados (incluye los

pasos 5 y 6). Dichos pasos se describen a continuación (Cuadro No. 5):

Cuadro No. 5 Etapas del proceso de concertación

Pasos Descripción e instrumentos de apoyo

1. Elaboración de la agenda de

concertación

• Análisis del contexto

• Situación a enfrentar

• Actores claves a involucrar

• Agenda de problemas a debatir

• Especificación de los resultados a alcanzar

En esta etapa inicial se requiere de análisis (situacional y

de actores).

Además es preciso elaborar la agenda de problemas a

debatir con el fin de generar acuerdos.

2. Elaboración de pautas e instrumentos

del proceso de concertación

Identificar las técnicas de concertación a seguir y

planificar los detalles, reglas y procedimientos

3. Generación de alternativas para lograr

acuerdos

Elaborar cuadro de posibles alternativas para que los

participantes puedan definir sus respectivas opciones

para someterlas a discusión

4. Realización de las reuniones de

concertación (mesas, talleres, asambleas,

etc)

Rol de facilitación imparcial de reuniones y talleres con

los diferentes actores

Relatorías de las reuniones

5. Elaboración del documento de síntesis

de las acciones concertadas

Consolidación de resultados de las mesas y elaboración de

la estrategia con cuadro de compromisos y

responsabilidades acordadas

6. Definición del sistema de monitoreo y

evaluación de resultados

Creación de espacios o mesas de evaluación periódica de

las acciones concertadas realizadas y rendición de

cuentas a la ciudadanía en general sobre resultados

(informes periódicos de monitoreo por parte de las

agencias comprometidas)

Fuente: Elaboración propia basada en Hernández (Luis Manuel), 2000 Como la concertación es un mecanismo concreto de participación de los actores en la formación de

políticas públicas, dicho proceso requiere de un plan minucioso de participación ciudadana,

apoyado en la aplicación de metodologías participativas9, cuyos rasgos mas importantes

describimos a continuación (Cuadro No. 6):

Cuadro No. 6 Elementos de participación ciudadana para la concertación social

Etapas Instrumentos

1. Marco para la participación de los actores -Nivel macro:

- identificación de actores, procesos y

métodos participativos

- Refuerzo de los mecanismos

existentes de Participación Ciudadana

(PC)

-Involucramiento de los actores claves

-Diseño de estructuras para la PC

-Amplio alcance de la PC: debate, consulta, decisiones, e

implementación

-Proceso de deliberación y concertación: para definir el

problema, fijar prioridades, diseñar las acciones, asignar

recursos, y monitorear las acciones.

9 Elaborada a partir del texto de Edgerton et al, 2000. Participatory Processes in the Poverty Reduction Strategy. Draf for

comments. Washington, DC, World Bank, April.


11

2. Definición del plan de acción participativa -Definir los métodos específicos de participación

-Vincular los actores con los métodos mas adecuados de

participación

-Consulta y validación por los actores del plan y métodos

de participación

-Completar detalles del proceso sobre la marcha

-Diseñar mecanismos para organizar el proceso y

mantener un proceso continuo de información

--Usar experticia local en participación

-Usar instrumentos gerenciales para manejar el proceso, y

lograr movilización y motivación

-Aplicar métodos de diagnóstico participativo

-Usar técnicas de negociación

-Realizar talleres de análisis de problemas

-Diseminar información y realizar campaña de

información al público

-Capacitar facilitadores

3. Alcance y mecanismos de participación durante

la concertación

i. Participación intragubernamental.- Abarca

desde las estructuras de gobiernos locales

hasta el parlamento. Los niveles son:

nacional (ministerios claves); talleres de

consulta y diseminación de información a

nivel regional y distrital; representación de

los gobiernos locales en los foros

nacionales.

ii. Participación de la sociedad civil a nivel

nacional.- Los criterios principales para

incluir la representación de la sociedad

civil al nivel nacional son legitimidad,

representatividad y capacidad. Abarca

ONG, sector académico, instituciones

religiosas, gremios profesionales,

sindicatos, medios de comunicación social

y sector privado.

iii. Participación de la sociedad civil a nivel

local.- Involucra a las organizaciones

locales de la sociedad civil, organizaciones

de base, comunidades rurales y grupos

informales

iv. Estrategia de información y

comunicación.- El gobierno informa a

todos los actores del proceso, y al público

en general desde el primer momento.

v. Mecanismos de retroalimentación.- Crear

vínculos entre gobierno y Organizaciones

de la Sociedad Civil, entre los gobiernos

locales y el central, y dentro de las

comunidades, con el fin de asegurar la

retroalimentación del proceso de

formación de las políticas (estrategias)

4. Institucionalización de la participación Medición del avance del proceso de participación,

conforme al plan de participación de los actores

Fuente: Elaboración propia a partir de Edgerton et al, 2000.

“Mecanismos de participación ciudadana: Elaborando

el mapa institucional nacional y de la Ciudad de Buenos

Aires1”

María Laura Eberhardt2

Ejes analíticos - problemáticos: 8) Instituciones, sistemas y legitimidad

E-mail: [email protected]

Teléfono: 4322-8958 o 15-5855-0716

Dirección postal: Av. Córdoba 966 P 7 D K

Afiliación institucional: UBA, FLACSO, UNSAM

1 Este trabajo se inserta en el marco del Ubacyt 049 “Evaluando el desempeño democrático de las instituciones

políticas argentinas”, período 2004-2007, dirigido por el Dr. Juan Manuel Abal Medina, IIGG-UBA.2 Licenciada en Ciencia Política, becaria del CONICET 2004, Maestría en Ciencia Política y Sociología (FLACSO)

y Doctorado en Ciencia Política (UNSAM) en curso.

11

Revocatoria de mandato:

Según Lijphart (1984) la “destitución” (como él la llama) permite resolver un problema que

Rousseau encontraba en las democracias representativas: que los representantes, una vez

elegidos, no podían seguir siendo controlados por los votantes. La revocatoria subsana esta

dificultad al permitir a cierto número de votantes insatisfechos con su representante reclamar

elecciones especiales en las que el mismo pueda ser destituido.

Supone eliminar el contrato de representación establecido por el voto antes de que expire su

período preestablecido. En algunas constituciones se establece un mínimo de 20% del electorado

para solicitarlo dentro de un plazo poco mayor a la mitad del mandato cuestionado.

Las revocaciones dimanan de peticiones firmadas por la proporción requerida de votantes,

seguidas de una elección especial para decidir si el funcionario en cuestión debe dejar el cargo. Si

se aprueba la revocación, se elige a un sucesor, bien en la misma votación o en una selección

sucesiva (Gerald, 1987).

Como señala Justo López (1997), el objeto del “recall” radica en mantener constantemente

responsables ante sus electores a los funcionarios públicos elegidos, constituyendo, por esto, una

modificación al régimen representativo en su naturaleza propia, donde el elegido no es

responsable ante sus electores (mandato representativo o mandato libre).

La Constitución Nacional no incluye este mecanismo de democracia semidirecta en su

articulado, aunque tampoco lo prohíbe expresamente.

Mientras tanto, la Ciudad de Buenos Aires lo incorpora claramente en su Constitución de 1996

(artículo 67), para los funcionarios electivos en ejercicio de los poderes ejecutivo, legislativo y de

las comunas (siempre y cuando no hayan cumplido un año de mandato, ni les reste menos de seis

meses para la expiración del mismo), fundándose en causas “atinentes a su ejercicio”.

Una vez que la iniciativa impulsada recolecta las firmas del 20% del padrón electoral

correspondiente (de la ciudad o comunal), exigidas a fin de dar inicio a este mecanismo, el

Tribunal Superior debe convocar a referéndum de revocación dentro de los noventa días de

presentada la petición. Dicho referéndum es de participación obligatoria, pero sólo tiene efecto

vinculante si los votos favorables a la revocación superan el 50% de los inscriptos en el padrón.

Dicha revocatoria fue reglamentada en la Ciudad por la ley N° 357 del año 2000. Esta norma

aclara que la revocatoria debe pedirse para cada funcionario/a en particular (no pudiendo hacerse

12

simultáneamente para más de uno/a). Además otorga un plazo de hasta 12 meses para que los

impulsores de la iniciativa reúnan las firmas obligatorias, período que se inicia desde el momento

en el que el Tribunal Superior de Justicia entrega a los interesados (que iniciaron los trámites

preparatorios) las correspondientes planillas. Reunidos los requisitos de avales y verificada su

validez, el mismo Tribunal convoca el referéndum de revocatoria.

Un punto importante es que, si la opción por revocar el mandato no obtiene el apoyo de más del

50% de los electores inscriptos en el padrón del distrito correspondiente, se inhabilita la

presentación de una nueva petición de revocatoria por iguales causas referidas a idénticos hechos.

Audiencia pública:

Es una instancia de participación en el proceso de toma de decisiones, en el cual la autoridad

responsable habilita un espacio institucional para que todos aquellos que puedan verse afectados

por una norma o tengan un interés particular en ella expresen su opinión respecto de la misma. El

objetivo de esta instancia es que la autoridad responsable de tomar la decisión acceda a las

distintas opiniones sobre el tema en forma simultánea y en pie de igualdad a través del contacto

directo con los interesados. Los también llamados “hearings”, son una actividad común en la

experiencia norteamericana, en donde diversas personas, a título individual o en representación

de grupos, exponen sus puntos de vista sobre los proyectos de ley y de resolución sometidos a

análisis en cada comisión o subcomisión (Molinelli, 1991).

Algunos de sus propósitos son: explorar la necesidad de una cierta legislación (propuesta o no);

controlar al Ejecutivo; y proveer de un foro a los deseos, frustraciones y reclamos de los

ciudadanos. Además, tienden a promover públicamente la personalidad de los integrantes de la

comisión, en particular de sus líderes formales y/o reales (Molinelli, 1991). Entre sus principales

efectos se encuentran los de: reafirmar la independencia del Congreso frente al Ejecutivo, en

cuanto a que en ellas los legisladores “interpelan” a funcionarios de esa rama y lidian

directamente con los expertos independientes; despiertan el interés de la opinión pública en los

asuntos de interés general; promueven soluciones más adecuadas a las circunstancias; y elevan el

grado de transparencia del trabajo de los lobbystas (Molinelli, 1991).

Esta herramienta, puede adoptar diferentes formas según sean o no obligatorias para la sanción

de una ley o la ejecución de una política pública, como las restricciones existentes en materia de

17

Una curiosidad: Tribuna Popular o Banca 69

Finalmente, el Reglamento interno de la Legislatura de la Ciudad de 1997, en sus artículos 76 y

77, diseña, para el funcionamiento de las sesiones plenarias, una Tribuna Popular que habilita la

participación de organizaciones no gubernamentales y de ciudadanos autorizados, durante el

tratamiento de los diferentes proyectos de su interés en la Cámara. Las manifestaciones

permitidas son de 10 a 15 minutos, con intervención a posteriori de cada uno de los Bloques, de 5

minutos.

No obstante, dicho mecanismo no ha sido reglamentado por resolución interna, por lo que aún

no se encuentra en funcionamiento.

Conclusiones:

Ante las dificultades que afrontan actualmente los partidos políticos como herramientas de

expresión de las demandas de la población, ubicados estos en un punto medio entre mandatarios

y mandantes, los mecanismos de participación presentados (iniciativa legislativa, consulta

popular, revocatoria de mandato, audiencia pública, presupuesto participativo, plan estratégico,

acceso a la información, tribuna popular) constituyen interesantes herramientas a ser utilizadas

por la población a fin de hacer explícita su voluntad en las instancias de decisión política.

Como vimos, la Constitución Nacional argentina, a partir de la reforma de 1994, incorpora

sólo dos de estos mecanismos: la iniciativa popular legislativa y la consulta popular vinculante

y no vinculante. No obstante, aunque limitada, dicha incorporación implica un importante paso

en el sentido de abrir una puerta a la utilización de los mismos, al tiempo que sirve como

ejemplo a ser imitado (y extendido) por las restantes constituciones provinciales y legislaciones

locales.

Bastante más avanzada en esta dirección, se encuentra la Constitución de la Ciudad de Buenos

Aires, con seis de estos instrumentos formalmente comprendidos en su articulación (iniciativa

legislativa, consulta popular, revocatoria de mandato, audiencia pública, presupuesto

participativo y plan estratégico), junto a un séptimo creado por ley (acceso a la información) y a

un octavo formulado por reglamento interno del Poder Legislativo (la Tribuna Popular).

Si bien el caso de la Ciudad da cuenta de un amplio y moderno espíritu participativo por parte

de sus dirigentes y legisladores, aún quedan varias cuentas pendientes respecto del estado actual

de los instrumentos creados. En primer lugar, es de total urgencia la reglamentación de los

18

mecanismos aplazados hasta el momento, como ser el Presupuesto Participativo y la Tribuna

Popular. A pesar de que el primero funciona “de hecho” a partir de un decreto del poder

ejecutivo, es necesario concederle un marco legal que le de respaldo y obligatoriedad y vigile su

correcto desarrollo. Varios proyectos han sido presentados al respecto en la Legislatura durante

los últimos años, aunque, por un motivo u otro, hasta ahora no han sido tratados.

En segundo lugar, tenemos que otros de los procedimientos establecidos presentan serias

dificultades al instante de ser aplicados. Es así como se formularon varias propuestas en función

de acortar y simplificar los pasos requeridos para ponerlos en marcha. Por ejemplo, respecto de

la iniciativa popular, no siendo posible el acotamiento del requisito mínimo de firmas del 1,5%

del padrón sino a través de una engorrosa y poco aconsejable reforma constitucional, se

elevaron voces a favor de prolongar el plazo de recolección de firmas de 12 a 15 meses, de

disminuir de 4.000 a 3.000 el número de adhesiones capaces de habilitar la difusión de la

iniciativa por los medios locales, o de incorporar una instancia de 1.000 avales de base a nivel

zonal con igual efecto que la anterior. Otros más osados sugirieron la posibilidad de reunir las

adhesiones vía internet.

Algo similar ocurrió con las audiencias públicas y los pedidos por una mayor difusión de las

mismas, una mejor accesibilidad de los lugares de reunión, y la obligatoriedad de asistencia por

parte de los funcionarios involucrados cuando son convocados.

Finalmente, y para que tales mecanismos puedan ser efectivamente utilizados por la

población, resulta de fundamental importancia ampliar su difusión y extender su enseñanza a

toda la ciudadanía.

No obstante, es necesario no exagerar las expectativas acerca de los beneficios que la

adopción de tales herramientas puede llegar a acarrear. Si bien dichos mecanismos constituyen

nuevas vías orientadas a abrir otros espacios de participación política dentro de nuestras

democracias representativas, se hacen evidentes las limitaciones que suelen acompañar su uso y

que atentan contra los loables resultados esperados (desinformación por parte de la población

sobre la existencia y modo de empleo de estos mecanismos, obstáculos intrínsecos a la puesta

en práctica de los mismos, apatía política ciudadana, poca voluntad por parte de los dirigentes

de darlos a conocer y fomentar su uso, dificultades surgidas a la hora de medir los resultados de

la participación, entre otras).

19

Asimismo, hay que tener en cuenta que nuevas instituciones no necesariamente garantizan

nuevas prácticas políticas. Por el contrario, es muy probable que, luego de su incorporación,

sigan existiendo muchas de las conocidas situaciones de clientelismo, corporativismo, ejercicio

de lobby y presiones de diferente tipo, aparateo, desinterés cívico, etc. Sin embargo, y a pesar

de los obstáculos conexos, es posible y deseable pensar que la adopción, perfeccionamiento,

impulso y fomento de tales herramientas de participación ciudadana como canales

complementarios de expresión popular, brindará un valioso aporte en el largo camino hacia el

fortalecimiento y consolidación de nuestras actuales democracias, tan cuestionadas y sacudidas

en los últimos años.

Bibliografía:

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Buenos Aires; 1996.

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disponible en www.cedom.gov.ar/es

• Ley de la Ciudad de Buenos Aires N° 40 de Procedimiento de Iniciativa Popular, 25 de

junio de 1998, disponible en http://www.cedom.gov.ar/es/

La Participación del Personal - Parte I Autor Enrique Pedemonte

Es prácticamente imposible imaginar un proceso exitoso de Excelencia Empresaria sin la participación interesada delpersonal. En todos los sectores son enormes los beneficios, en materia de productividad, derivados de la implementaciónde prácticas de management que apuntan al alto rendimiento y a un considerable nivel de participación. Una organizaciónno puede cambiar su cultura si una importante parte de la gente que la compone ni siquiera está interesada en esepropósito.Por lo tanto una de las primeras preocupaciones de las empresas decididas a realizar un cambio cultural, radica enencontrar formas, medios y técnicas para interesar primero a su personal en la necesidad de cambio, y luego lograr suparticipación comprometida. El reto que enfrentan actualmente los dirigentes de alto nivel de todo tipo de organizacionesconsiste en la creación de una cultura corporativa que, de manera efectiva, confiera autoridad y responsabilidad a laspersonas que trabajan en la empresa. Alcanzar la participación del personal es un objetivo difícil de lograr que implica ungran esfuerzo, renunciamiento a preconceptos y paradigmas del pasado y constancia para mantenerse firme en elpropósito. Esa dificultad dependerá de factores tales como: el estilo que la organización ha desarrollado en gran parte desu historia, en el convencimiento y en la capacidad de sus directivos para liderar el proceso de cambio. Sin embargo, elesfuerzo vale la pena. Cuando los empleados tienen la posibilidad de influir sobre las decisiones que afectan suspropias tareas, se sienten dueños de sus propios destinos y no simples números de legajos o engranajes fácilmentereemplazables. La verdadera fuerza de la participación de los empleados radica en la extraordinaria movilización que le daa la organización y al proceso de cambio. El estado ideal es aquél en el que los empleados se involucran informalmente,naturalmente, en la resolución de problemas, en la toma de las decisiones sobre situaciones que están a su alcance,que comparten los objetivos de la organización y los hacen suyos. No obstante para llegar a ese estado ideal es necesariofacilitar la participación a través de metodologías estructuradas que permitan que la gente y la organización en su conjuntovayan ganando experiencia, confianza y capacidad para un ejercicio continuado de la participación del personal. Es aquíen dónde aparecen las Técnicas de Participación, que representan el lado táctico de la participación de los empleados. Son herramientas para impulsar el propósito estratégico de la participación, el desarrollo de un estilo de conducción y unclima organizacional que aliente los aportes de los recursos humanos. No obstante es necesario enfatizar que lasTécnicas son sólo eso: técnicas. medios, herramientas que se instrumentan para alcanzar un determinado objetivo. Peroque de ninguna manera son un fin en sí mismas. Son mecanismos para inducir al personal a involucrarse de maneraestructurada, de manera tal de llegar a un estado donde se involucren informal y cotidianamente en la resolución deproblemas y la toma de decisiones. Pero esto no se logra de la noche a la mañana, debe buscarse el modo de pasardel actual nivel de involucración de la gente dentro de la organización, hacia una situación en que la gente logre el sentidode pertenencia indispensable en las organizaciones excelentes. Muchas empresas han cometido el error de implementarTécnicas de Participación pensando que eran suficientes para instalar definitivamente la involucración del personal en susorganizaciones y alcanzar esa excelencia tan deseada. Con el tiempo se encontraron que la técnica se agota y suproceso de cambio fracasa. Hay una gama muy variada de técnicas. Desde las más simples a las más sofisticadas,que implican profundas modificaciones en las organizaciones y en sus estructuras. La diferencia básica entre ellasradica en el grado de compromiso de los directivos, la utilización de recursos y el tipo de organización que las implementa. La técnica a utilizar debe guardar coherencia con el grado de preparación organizacional; cuando una técnica deja deser efectiva hay que estar preparados para instituir nuevas técnicas para mantener el impulso participativo. Se las puedeclasificar de la siguiente manera: TECNICAS DE PARTICIPACIÓN BAJA PARTICIPACIÓN ESTRUCTURASPARCIALES REESTRUCTURACIÓN LABORALInformación compartida. Fuerza de tareas. Equipos laboralesnaturales. Realimentación a través de encuestas. Círculos de Calidad. Equipos laborales autónomos. Buzón desugerenciasOtros. Grupos Brainstrorming. 1 - Las Técnicas de Baja Participación No requieren un compromisoexcepcional por parte de la Empresa. Son simples y rápidas de implementar. De bajo costo. No obstante requieren unacuidadosa planificación para no fracasar en su implementación. a) Información Compartida: Para generar participación esnecesario mejorar primero la comunicación. La información compartida es la más básica de las técnicas para generar laparticipación de la gente. Cuando se carece de información sobre el desempeño organizacional, la naturaleza y losdesafíos de la actividad, las razones de las decisiones que afectan a sus empleos; la gente se siente desafectada de loque está pasando en la Empresa. No sienten lealtad hacia la Compañía. No están comprometidos con los objetivos einiciativas. Son considerados como simples engranajes de un aparato de producción. No es posible que aparezca unespíritu de participación y de compañerismo sin la existencia de abundante información disponible para todo elpersonal. Una buena práctica de comunicación puede significar el punto de inflexión entre el compromiso y laindiferencia. Al mantener informados a los empleados de dónde estamos, cómo estamos y hacia adónde vamos, losdirectivos están enviando una potente señal a la organización toda: se considera que la gente es un elemento clave,compromete al empleado en un esfuerzo común. La falta de comunicación es también una clara señal: la gente no nosinteresa y por eso no le damos información. La falta de información sobre el desempeño de la Compañía impide a losempleados ser miembros eficientes y efectivos de la Empresa. Si no saben el costo de la operación, ni las circunstanciascompetitivas por las que se está pasando; los empleados perciben erróneamente el origen de sus salarios. Más aúnpueden llegar a la conclusión de que el resultado de la empresa poco tiene que ver con sus trabajos y los modos en quelos desempeñan. Esta última situación priva a la empresa de productividad y de un grupo de personal interesado yentusiasta. En otros términos; un empleado realiza una tarea más efectiva cuando conoce la importancia de la misma yla forma en que se vincula con las demás que se llevan a cabo en la Empresa, qué sucede en la empresa y cuál es suposición competitiva, y en que medida el empleo y el sueldo del empleado están relacionados con el resultado de laEmpresa. En las compañías que aplican este concepto, los empleados aprenden a comprender los objetivos y

Pedemonte & Asociados

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mediciones fundamentales del negocio. Están en condiciones de entender cómo influyen sus tareas en los resultados dela unidad a la que pertenecen así como los del rendimiento general de la Empresa. No se pretende que los operarios deuna línea de montaje o los empleados que atienden al público se conviertan en contadores o administradores deempresas pero sí que entiendan los presupuestos, los pronósticos y que los resultados de ganancias y pérdidasexisten. En el pasado sólo el gerente se preocupaba si los envíos se estaban haciendo de acuerdo a las promesasefectuadas a los clientes, o si la producción disminuyó en un 10%. En las empresas en dónde el compartir información es unapráctica corriente, todos conocen estos datos y todos comparten la responsabilidad de mejorarlos. La posesión deinformación interna vuelve cómplices a los empleados. Algunos consideran que esto es jugar con fuego. Siempre aparecenargumentos en contra de una apertura total de información hacia el personal (los empleados utilizarán esta informaciónpara pedir incrementos salariales y mayores beneficios en los tiempos buenos; o se asustarán en los tiempos malos). Todos estos supuestos pueden convertirse en realidad en cualquier momento. Todo depende de la calidad de gente quecada empresa ha sabido tomar, formar y motivar. Por lo tanto las ventajas de la apertura y de la confianza deberíansuperar largamente las desventajas mencionadas. Una Compañía que no comparte información en los tiempos deprosperidad, pierde el derecho moral de pedir solidaridad, apoyo, sacrificio y la ayuda de sus empleados cuando lascosas no están bien. Los orígenes del secreto empresario se podría atribuir a la inseguridad de los directivos de laempresa o a la falta de confianza que éstos tienen hacia el personal que ellos mismos eligieron para trabajar en suEmpresa. Cuando hay secretos, cuando no hay información compartida, la gente piensa lo peor. Ya sea acerca de lasganancias, de los sueldos del personal ejecutivo, de los proyectos y planes inmediatos, etc. La verdad, tal vez no seaagradable o fácil de explicar, pero siempre es mejor cuando se la pone en evidencia. Las compañías que valoran a sugente informan regularmente acerca de una variedad de temas: - Desempeño organizacional: ventas, niveles deproducción, estadísticas de calidad, nivel de satisfacción de los clientes, etc. - Circunstancias Competitivas: principalescompetidores, penetración en el mercado, fortalezas y oportunidades de la organización para enfrentar exitosamente elmercado, estrategias de la competencia, etc. - Cambios Organizacionales: reingenierías, reestructuracionesorganizacionales, nuevos programas de mejoras, perfeccionamiento de productos y servicios, etc. - Recursos Humanos:Nuevas políticas y procedimientos. Programas que se implementan. Proyección del Personal. Capacitación. RelaciónSindical. Etc. Si quiere ser un buen comunicador asegúrese de que su oficina sea un buen lugar dónde la gente no tienemiedo de ir y de hablar. Un buen gerente habla con la gente y viceversa. Las organizaciones que no tienen experienciacon la participación de los empleados deberían comenzar mediante una mejora significativa en sus prácticas decomunicación e información compartida. La mejora en las comunicaciones es una táctica de bajo riesgo y que sirve paralubricar las relaciones y prepararlas para un nivel de mayor involucración.

b) Realimentación a través de Encuestas: Las encuestas pueden cumplir diversos propósitos y realizarse de diferentesformas. Se pueden utilizar para recoger opiniones, sondear actitudes, monitorear el ambiente laboral, o para identificaroportunidades de mejoras. La encuesta es un elemento económico para involucrar a gran cantidad de empleados yobtener información acerca de la Empresa. Pero se debe considerar que una vez realizada la encuesta es imperativohacer por lo menos dos cosas: dar a conocer los resultados y actuar sobre los problemas identificados. Si los directivosno están dispuestos a brindar retroalimentación sobre los resultados ni hacer frente a los problemas que se informan enla encuesta, es más sabio dejar de lado esta herramienta; pues además de perderse los beneficios de la participación,se pierde la credibilidad en la dirección de la Empresa. c) Buzones de Sugerencias: Es un mecanismo para obtener ideasdel personal acerca de distintas situaciones y sus posibles mejoras. Es una de las técnicas más antiguas y másdifundidas. Pero generalmente carece de efectividad. Tiene sus raíces en programas de mejoras de calidad yproductividad. Todo empleado que tuviera una idea de cómo mejorar la calidad de un producto o proceso, o de cómohacerlo más barato completaba un formulario y lo depositaba en un buzón. Las reglas de este juego decían que cadapropuesta sería analizada y que de ser factible su aplicación tanto desde el punto de vista técnico como económico elempleado se vería recompensado un determinado porcentaje de la mejora económica obtenida. En la realidad, en lamayoría de los casos, se da que en la organización no hay nadie con la tarea de analista de sugerencias del personal; porlo tanto nadie las analiza o su análisis siempre era postergado, igualmente su implementación. Por lo tanto terminabaperdiendo fuerza y la confianza de la gente. Otra crítica muy importante es que destruye el trabajo en equipo y se trata deuna simple comercialización de las ideas de la gente; en dónde lo que importa es el beneficio de la idea, de la gente y nola gente en sí misma. Algunos gerentes creen que los empleados se sentirían intimidados y no manifestarían sus opinionesy sugerencias si tuvieran que identificarse. En estos casos, el problema es mucho más profundo que el buzón. Estamostrabajando en un entorno en dónde la gente tiene miedo a expresarse. Cuando alguien en la empresa tiene una idea ouna sugerencia, usted debería desear que vaya corriendo a su oficina y se la comunique. Las sugerencias son siempresaludables, las utilice o no. El medio para recolectarlas es el criticable si se trata de un buzón impersonal. La persona quesugiere ideas tiene la sensación de pertenencia sobre esas sugerencias y se siente orgullosa cuando algunas sereconocen como buenas. Las sugerencias requieren creatividad, iniciativa y demuestran que las personas han estadopensando en la Empresa y en su empleo. En muchas empresas japonesas, el número de sugerencias recibidas porempleado (en promedio) es un indicador del funcionamiento de la organización y de la motivación de su gente. Si noreciben un buen número de sugerencias por empleado por año se piensa que existe algún problema. No es necesarioque una sugerencia ahorre miles de dólares en un año. Lo importante es que las sugerencias se formulenpersonalmente. Si la gente no se siente bien diciendo lo que está mal o lo que podría mejorarse, un buzón desugerencias sólo enmascararía el problema. Cada Gerente debería crear un clima de trabajo dónde la gente no sientaningún miedo de hablar. d) Grupos Brainstorming: Es un método relativamente rápido y simple de involucrar a unnúmero más o menos importante de empleados en situaciones que a la empresa le interesa se consideren y seresuelvan o mejoren. Se selecciona un grupo de empleados de distintas áreas de trabajo, especialidades y niveles. Con



esto se asegura una amplia representación (8 a 12 empleados por cada grupo). Un Líder da a conocer el tema a tratar(que puede ser desde encontrar oportunidades para mejorar una situación hasta fijar metas organizacionales), explica lametodología del brainstorming y conduce el proceso alentando la creatividad y la participación. Habitualmente estametodología, bien aplicada, da una larga lista de alternativas. Si alguna de estas alternativas se aplica, se implementarácon mayor efectividad dado que los propios empleados han contribuido.



La Participación del Personal - Parte II

2 - Las Estructuras Paralelas Las técnicas presentadas en el punto anterior sirven para informar a los empleados o pararecoger sus iniciativas e ideas. Las estructuras paralelas trascienden la generación de ideas y comprometen a losempleados en el cambio cultural.Pasar de las técnicas de generación de ideas a las estructuras paralelas no es poca cosa. Los Gerentes y supervisoresdeben recibir un fuerte entrenamiento en liderazgo grupal a efectos de evitar inconvenientes relacionados con el manejode la dinámica grupal. Los empleados deben contar con entrenamiento en resolución de problemas. Pueden fomentarcambios en la organización, conducir a relaciones de mayor colaboración entre directivos y empleados, y a unainstitucionalización de la participación de los empleados en la resolución de problemas laborales.Se las llama EstructurasParalelas porque no constituyen ninguna organización en sí misma. Las técnicas de resolución de problemas no estánintegradas a la estructura y prácticas de la organización. Es una participación fuera de línea, los grupos de resolución deproblemas no figuran en los organigramas, sino que son paralelos a la organización formal. En esta franja encontramos ala fuerza de tareas y círculos de calidad, entre otros.a) Fuerza de Tareas: Es la técnica de resolución de problemas menosexigente. Se trata de un grupo de empleados que son elegidos para integrar un grupo de trabajo que tiene un propósitoclaro y bien definido (resolver un problema puntual, mejorar una situación específica). Estos empleados que provienen dedistintos departamentos y tienen distintas habilidades y conocimientos se los desafecta de su trabajo habitual por eltérmino que dure su asignación a la Fuerza de Tareas. Es decir que están dedicados full-time a la fuerza de tareas(generalmente no duran más de 1 ó 2 semanas). Inclusive su lugar de trabajo pasa a ser el lugar de reunión de la Fuerzade Tareas. Un Facilitador o Líder, entrenado en la conducción de estos grupos, les provee los lineamientos generales decomportamiento y actuación. Además proporciona toda la información disponible sobre la situación que se tratará. De allíen más la Fuerza de Tareas comienza a trabajar, utilizando diversas técnicas (brainstorming, análisis de causa yefecto, diagrama de Pareto, etc.) hasta llegar a alternativas de solución. Seleccionan la mejor y la implementan en todoslos aspectos que están a su alcance. El resto de los aspectos quedan indicados en un plan de trabajo que lasestructuras formales de la organización deberán completar. Generalmente el grupo, al finalizar su tarea realiza unapresentación ante los Gerentes para explicar que se cambió y cuáles son los beneficios que se alcanzaron. Además dedar a conocer el plan de acción pendiente de implementar. En esta presentación el grupo recibe el reconocimiento de laGerencia por su aporte. Posteriormente, el grupo se disuelve y cada empleado retorna a su tarea habitual. Las ventajasde este método son muchas y muy importantes: Provoca la participación de la Gente; Involucra personas que nadatienen que ver con el problema, lo que implica ideas nuevas y capacitación; Es un método de capacitar en creatividad,trabajo en equipo, resolución de problemas y toma de decisiones participativas. Se resuelven problemas operativos; selogra mayor integración entre personal de distintas funciones lo que ayuda a derribar las barreras interdepartamentalesque pudieran existir en la organización. b) Los Círculos de Calidad: Los Círculos de Calidad constituyen, quizás, laherramienta más poderosa y más utilizada en nuestro País, en la década de los 80, para comenzar a generaresquemas de gerencia participativa e involucración de personal. Podemos afirmar que la primera mitad de la década delos ochenta estuvo ampliamente dominada por los Círculos de Calidad. También podemos afirmar que los Círculos deCalidad fueron el esquema que permitió la firme introducción en nuestras empresas de metodologías tales como el ControlEstadístico de los Procesos, el J.I.T., el Kamban. Además preparó el campo para la introducción de conceptos tales comoLa Calidad Total, la Reingeniería, la aplicación de las normas de ISO 9000 y la organización en equipos autogestionados océlulas de trabajo. Muchos piensan que el momento de los Círculos de Calidad ya pasó; que hoy son otras las técnicasque hay que aplicar. Sin embargo se debe tener en cuenta que las técnicas a aplicar están fundamentalmente enfunción del desarrollo organizacional de cada empresa y que por lo tanto es sumamente difícil pasar directamente aCalidad Total sin haber transitado antes por la metodología de los Círculos de Calidad Es necesario tener bien presente elconcepto de Mejora Continua Los Círculos de Calidad no son una herramienta para mejorar la calidad, aunqueefectivamente la mejoran; tampoco son un medio para disminuir costos y aumentar la rentabilidad, aunque los costosdisminuyen y la rentabilidad mejora; no son una estrategia para no tener problemas con el personal y con el sindicato,aunque de hecho promueve que esto no suceda. Los Círculos de Calidad se refieren a un estilo gerencial para conducirtodos los aspectos empresarios. En ese contexto los Círculos de Calidad son sólo una herramienta, un medio idóneo paraplasmar en la práctica ese estilo participativo de conducción. Los Círculos de Calidad de aparecen por primera vez en1962 en el Japón con el título de Círculos De Control de Calidad de la mano de su creador el Dr. K. Ishikawa. Al hablar deJapón y de los Círculos de Calidad, es inevitable hacer una referencia a la notable evolución alcanzada por este país en losúltimos años que lo ha llevado a ocupar una posición de privilegio entre las primeras potencias industriales delmundo. También es inevitable considerar algunas de las características de este país que permiten comprender elasombro de todo el mundo ante su avance arrollador. Japón a mediados de 1980 tenía 117.000.000 de habitantes en unasuperficie de 378.000 km cuadrados. Lo que indicaba una densidad de 307 habitantes por Km. Debido a su estructurageológica, sólo es aprovechable el 16% de su superficie. Esto hace que el precio del suelo y de los alquileres seaelevadísimo. Solamente la sexta parte de su territorio es cultivable, por lo tanto a pesar de su alta productividad, debeimportar más del 30% de los alimentos que consume. Prácticamente sin petróleo, hierro, metales preciosos, carbón yotros recursos minerales; Japón depende en un 85% de sus importaciones para el abastecimiento de energía y materiaprima Participaron de la segunda guerra mundial con el resultado que es conocido por todos. En 1952, una vez terminadala ocupación aliada, el Japón había recobrado sus niveles de producción de anteguerra; pero aún así su P.B.N. apenas erasuperior a 1/3 del PBN de Francia o de Inglaterra. Sin embargo al finalizar la década de los 70 el PBN de Japón eraequivalente al PBN de Inglaterra + el PBN de Francia; y mayor al 50% del PBN de los EEUU. Hasta no hace mucho losproductos "Made in Japan" eran recibidos con cierto aire de benevolencia, como imitaciones baratas de dudosa calidad.Tal era así, que eran conocidos en el mundo como "los vendedores de baratijas o de chatarra". A partir de los 80 los


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productos japoneses están desplazando a los occidentales de los mercados internacionales más importantes yprácticamente en todos los ramos. Se imponen por su gran calidad, su avanzado diseño, su costo competitivo y lapolítica comercial desarrollada. Han eclipsado, o amenazan seriamente con hacerlo, a las más reputadas industrias deoccidente: la relojería suiza, la óptica alemana y la electrónica de los EEUU. Producen indistintamente autos, barcos,instrumentos musicales, motos. Ofrecen cosméticos y comienzan a tener un lugar importante en el negocio de lamoda. De sus fábricas sales 3 de las 4 motos que se fabrican en el mundo y en los EEUU han copado casi toda laelectrónica de entrenamiento. En 1958, Japón fabricó menos de 100.000 automóviles y en 1981 desplazaba del primer lugara los EEUU tradicional campeón de la producción de autos en el mundo, con una producción superior a los 11.000.000 deautomóviles; gran parte de los cuales fueron destinados a la exportación. Los datos anteriores y muchos otros que causanel mismo asombro, generan la pregunta inevitable: Cuál fue la clave del éxito? Las explicaciones y respuestas a estapregunta son tan abundantes como contradictorias. Los que han viajado al Japón, como aquellos que diagnostican adistancia nos hacen llegar su opinión acerca de por qué se llegó a semejante éxito en tan poco tiempo. Entre lasopiniones, muchas encontradas entre sí, tenemos que: - Los bajos sueldos y escasos beneficios sociales, son una razónque permite a los empresarios japoneses conseguir ventajas importantes en materia de costos sobre sus colegas deOccidente. - Otros creen haber descubierto una desconsiderada explotación de los trabajadores japoneses. - Otros son dela opinión de que el éxito se basa en la excelente colaboración existente entre el estado y la economía privada. Losmenores impuestos a la empresa japonesa y el apoyo con medios para inversiones arriesgadas, sobre todo enactividades orientadas hacia la exportación. Además el Estado no aplica impuestos importantes al trabajador. - En otrogrupo encontramos a los que opinan que los japoneses son workaholics; es decir seres que están poseídos por unapasión enfermiza por el trabajo. Dentro de esta imagen del japonés se incluye la consideración de que sus éxitos son unaforma de conseguir en el campo económico lo que no pudieron conseguir en el campo bélico. - Hay también personasque regresan del Japón realmente entusiasmadas del buen clima de trabajo que impera en las Empresas. Para éstos laclave del éxito pasa por el trato humano, la participación de los trabajadores en la administración de las empresas y elprincipio del consenso en la mayoría de las decisiones. Alaban la capacidad de los ejecutivos japoneses para motivar asus colaboradores, mencionan la importancia de la garantía del empleo de por vida y el principio de la ancianidad, queson elementos que se basan en la filosofía de la armonía entre todos los que componen la familia empresarial. - Otrosintentos explicativos descansan en la observación de que los japoneses no sólo son imitadores muy hábiles, sino quetambién son desconsiderados y sin escrúpulos. Pues Copian, mejoran y luego venden a un precio mucho más barato. Dicen que lo que les falta de creatividad lo suplen con un cuidadoso coleccionismo, análisis minucioso y mejora de lasideas de los demás. Sin embargo el número de patentes registradas por los japoneses en los últimos años nojustifica esta crítica. Aparentemente la mayor parte de estas explicaciones parecen ciertas, aunque ninguna termina deexplicar totalmente el fenómeno japonés. No obstante la realidad nos ha demostrado una superioridad de las empresasjaponesas resultante de su productividad y calidad. Productividad y Calidad que le han permitido sobrevivir, pese a todaslas condiciones adversas enunciadas, y alcanzar una posición competitiva a nivel mundial. Quizás la clave del éxito hayasido la necesidad de Sobrevivir. Una necesidad que enfrentan hoy muchas empresas de nuestro País. Para alcanzaraltos estándares de productividad y calidad ya no alcanza con tener los mejores métodos y tecnología de trabajo. Esnecesario contar con el aporte interesado de todos los que componen la Empresa. El medio que utilizaron los japonesespara destrabar el potencial contributivo de su personal son los llamados Círculos de Calidad. Los Círculos de Calidadconstituyen un proceso continuado y permanente de capacitación que tiene como objetivo que los empleados de unaorganización sean más capaces para realizar su trabajo mejor y de forma diferente; y en la medida que la gente es máscapaz, toda la organización es más capaz para enfrentar exitosamente el mercado y la competencia. Por lo tanto elobjetivo fundamental es el desarrollo de los Recursos Humanos de la Empresa. Es enseñar a aprender y aplicar loaprendido en el trabajo de todos los días. Los Círculos de Calidad no modifican la organización ni tampoco la forma en quela Empresa se administra. No se alteran roles ni jerarquías. Pero sí proponen un cambio mucho más trascendente:cambiar la forma en que las personas se relacionan entre sí, y la forma en que se relacionan con su trabajo. Este procesoestá basado en una filosofía que sostiene que todo empleado, cualquiera sea la posición que ocupa, es una personainteresada y deseosa de influenciar y participar en aquellas decisiones que se toman con relación a su propiotrabajo. Obviamente, este es un cambio mucho más difícil que modificar un producto o un proceso. Por lo tanto elproceso de Círculos de Calidad es un proyecto de largo plazo durante el cual se van modificando modos de pensar ycomo resultado de ese cambio, naturalmente, se comienzan a producir las mejoras de calidad y productividad. LosCírculos de Calidad son un proceso que le permite a cada empleado ser protagonista de su propio trabajo y del futuro desu propio empleo, mediante la generación de oportunidad para influenciar en aquéllas decisiones que se toman conrespecto al trabajo que realizan. Dado que los Círculos de Calidad tienen como objetivo el Desarrollo de las personas, eneste proceso la capacitación juega un rol preponderante. El personal se desarrolla, a través de distintas y eficacestécnicas de capacitación, para ser cada vez más capaz de analizar y resolver problemas, y de introducir mejoras en supropio trabajo. En los Círculos de Calidad la gente trabaja sobre situaciones reales de preocupación relacionadasdirectamente con su trabajo. Se aprende haciendo. Esto le da sentido práctico a la capacitación. La gente puede evaluarsu propio desarrollo a través de resultados concretos que ve aplicados en su trabajo de todos los días. Pero no sólo seaprende a aplicar herramientas de capacitación, sino que se aprende a trabajar en equipo, a formar grupos y a convivirapropiadamente con otras personas. Durante este largo proceso educativo se logra el desarrollo personal, el cambiopositivo en actitudes y conductas y, paralelamente, se van resolviendo problemas de trabajo e introduciendo mejorasoperativas. Las situaciones de preocupación que habitualmente encaran los Círculos de Calidad están relacionadas conla calidad, la productividad, los costos, la seguridad y el medio ambiente de trabajo. Todo ello orientado hacia la tarea, loque posibilitará satisfacer con calidad los requerimientos de los clientes internos y externos, asegurando la repetición dela operación de venta que a su vez asegura la repetición de la operación de producción y la preservación de la fuente de



trabajo.



La Participación del Personal - Parte III

Autor Enrique Pedemonte

Un Círculo de Calidad es: § Un pequeño grupo de empleados que realizan tareas homogéneas. La cantidad de personasque deben componer un Círculos de Calidad oscila entre 3 y 15; siendo 8 ó 10 el número ideal para alcanzar el máximoposible de participación y familiaridad. Estas personas deben realizar tareas homogéneas. Es decir que trabajan en unmismo sector, para un mismo supervisor y que todos los días enfrentan los mismos problemas de trabajo.§ Que participan en forma totalmente voluntaria. Esta es, quizás, la clave del éxito de los Círculos de Calidad, nadieobliga a nadie a participar. Cada uno decide cuándo y cómo participar. Se invita a la gente a participar. Se les pide quese acerquen a aprender, para luego aplicar, toda una serie de técnicas de capacitación. Se los invita a participar de unproceso que les permitirá ejercer influencia sobre las decisiones que se toman con respecto a su propio trabajo.§ Quese reúnen periódica y regularmente. Generalmente con una periodicidad semanal, por el término de una hora. Lasreuniones se realizan dentro del horario de trabajo o bien en tiempo suplementario. Es decir que el tiempo que estaspersonas le dedican a las reuniones es pago por la Compañía (ya sea en forma regular o en forma de horasextras).§ Con su Supervisor como Líder del Grupo. Es decir que el Supervisor de los miembros del Círculos de Calidadtambién es un integrante del Grupo y es, además, el responsable de las actividades que el Círculos de Calidaddesarrolla. El cambio que en este caso se da en la relación Supervisor - Empleados es que el Supervisor como Líder tienedentro del Círculos de Calidad el mismo peso que cada uno de los otros miembros. De manera tal que su voto, su opinión,su posición, tiene exactamente el mismo valor que la opinión, posición y voto de cada uno de los demás integrantes delCírculos de Calidad.De aquí se desprende que:- La participación del Supervisor no es voluntaria sino mandatoria.- Que siel Supervisor quiere imponer su opinión en el Círculos de Calidad lo deberá hacer a través de un proceso de persuasión ypor el valor de su jerarquía. Esto implica la existencia de un nivel de comunicación totalmente diferente al habitual en ellugar de trabajo.- El resultado inmediato del mejoramiento del proceso de comunicación en el grupo es un mejoramientode la productividad y la calidad en el lugar de trabajo. Simplemente porque la gente se entiende mejor, porque losconflictos disminuyen, porque comienza a funcionar el trabajo en equipo. § Para capacitarse, primero, y para identificar,analizar y resolver problemas después. Primeramente se capacitan en una serie de técnicas que les facilitará laidentificación, análisis y resolución de problemas de su propio trabajo. Esto quiere decir que se ocupan de los temas quelos afectan todos los días en su trabajo y en su lugar de trabajo. El punto anterior es otro de los aspectos distintivos delos Círculos de Calidad y que los hace realmente operativos y no confrontativos. Por lo tanto quedan excluidos todosaquéllos temas de incumbencia de otros Círculos de Calidad o de política general como pueden ser las remuneraciones,los beneficios, la organización, etc.; ya que estos temas son ajenos a la tarea diaria de los Círculos de Calidad. § Parapresentar las soluciones adecuadas a la Gerencia, implementándolas cuando es posible. Aquí se presenta otranovedad: los miembros del Círculo de Calidad ya no sólo se limitan a identificar problemas para que un especialista losresuelva, sino que aprenden a analizarlo y sugerir las alternativas de solución más convenientes. La presentación de laspropuestas se realiza en forma grupal a la Gerencia y no en forma individual o por medio del Supervisor. Si la propuestaes aceptada se implementa. Con lo cual el personal por medio de su participación y capacitación ha logrado influenciar para que se tome una decisión que les permite hacer el trabajo como ellos mismos lo proponen, y no cómo otros lo indican.

{mospagebreak} La estructura basica de un proceso de circulos de calidad es la siguiente:§ El Comité Conductor. Formado por los Gerentes de todas las áreas de la Empresa y por el Gerente General. Debería constituir el primerCírculo de Calidad de la Empresa, y su agenda de tareas debería incluir temas tales como:- Capacitarse en la filosofía,objetivos y metodología de los Círculos de Calidad.- Seleccionar un buen Facilitador.- Decidir cómo comenzar.- Asignar losrecursos económicos necesarios para que el proceso funcione (horas extras, salarios de los instructores de capacitación,facilidades, etc.).- Monitorear el avance del proceso y realizar los ajustes necesarios.- Analizar y aprobar las propuestasdel personal.Pero más allá de las obligaciones anteriormente enunciadas su principal rol es demostrar convencimientoy compromiso con la filosofía que los C.C. proponen en cada decisión y en cada acto que ejecutan en su tarea diaria.Proporcionando ejemplo permanente.§ El Facilitador. Es considerado la figura clave del proceso. Es la personaencargada de la operación de los Círculos de Calidad. Se trata de una persona con cualidades muy especiales difíciles deconseguir. Debe tener: - Facilidad para comunicarse con todos los niveles de la organización. Maneja la totalidad de loslenguajes que se dan en la empresa Es respetado por todos en la empresa debido a sus aptitudes y a sus cualidadespersonales.- Debe tener nivel gerencial dentro de la organización para poder lograr por autoridad todo aquello que nopuede conseguir por convencimiento y persuasión. Es motivador. Permanentemente está manejando con totalnaturalidad elementos que le permiten motivar a los demás.- Es apasionado de la filosofía de los Círculos de Calidad. Habla de la filosofía en todas las circunstancias y es totalmente consistente en lo que dice con lo que hace.- Es unCapacitador. Formal; cuando está enfrente de un Círculo de Calidad enseñando alguna técnica de dinámica grupal ode resolución de problemas, e informal cuando a través de su forma de ser muestra como es una persona de calidad.-Tiene mucha paciencia y resistencia a la frustración.- Forma parte del Comité Conductor.Parte de sus tareas son:Capacitar a los Gerentes y a los Líderes de los Círculos de Calidad; ayudar a los Líderes en su gestión de conductores delos Círculos de Calidad, registrar las actividades de los Círculos de Calidad; promocionarlos; coordinar las reuniones delComité Conductor y fundamentalmente monitorear que el cambio de actitud se vaya dando en toda la gente§ El Líder delCírculos de Calidad. Es el supervisor formal de los empleados que forman el Círculo de Calidad. Solamente que lafilosofía de los Círculos de Calidad lo obliga a asumir una conducta totalmente diferente a la del supervisor tradicional. Ahora logra resultados por convicción y no por poder. Ahora se le pide que sea un buen administrador depersonas.Lograr el cambio del nivel de supervisión es uno de los puntos claves del proceso y más difíciles de alcanzar.Se necesita una tarea de capacitación muy intensa por parte del Facilitador y un decidido apoyo por parte de la



Gerencia.Una situación muy difícil de resolver es qué hacer con aquellos muy buenos supervisores del pasado que nopueden convertirse en los buenos líderes que las organizaciones de hoy requieren. Se debe analizar cada caso enparticular y buscar la solución adecuada.La participación del Supervisor en el Círculo de Calidad es mandatoria. Se veobligado a enseñar a su gente, a motivar, a dar oportunidades de participar, a ser un buen comunicador, un coacherpermanente. El objetivo del Círculo de Calidad es que cada Supervisor traslade su rol de Líder a su tarea cotidiana y suhábito de liderar Círculos de Calidad sea su forma de dirigir a su grupo de trabajo en todas las ocasiones.§ LosMiembros del Círculos de Calidad. Son aquéllos empleados que voluntariamente deciden participar del proceso. Queaceptan la invitación a capacitarse y desarrollarse en toda esa serie de técnicas que los ayuda a crecer y ser cada vezmejores. No por ser miembros de los Círculos de Calidad tienen privilegios especiales. Pero sí se destacan fácilmentede aquellos que no participan del proceso.§ Los Asesores de los Círculos de Calidad. Son los especialistas que trabajanen la Empresa (contadores, ingenieros, etc.) que se acercan a los Círculos de Calidad para enseñar o para proveerinformación o para ayudar en el análisis de un problema. Su objetivo es ayudar a que los miembros del Círculo deCalidad aprendan a resolver sus problemas y no resolverles el problema.Diferencias entre los Grupos de Tareas y losCírculos de Calidad:1. La participación en los Círculos de Calidad debe ser voluntaria. En las Fuerzas de Tareas esobligatoria2. Los miembros de un Círculo de Calidad provienen de un mismo sector, de un mismo grupo, porque eldesarrollo de las relaciones humanas es un elemento importante en el proceso de los Círculos de Calidad. En lasFuerzas de Tareas los participantes son elegidos de distintas áreas para tener amplitud de representación.3. Otraimportante diferencia está dada por el nivel de conocimientos y la especialización. En un Círculo de Calidad no nosinteresa el nivel de especialización que tienen sus miembros. Pueden ser los más antiguos como los recientementeincorporados a la Cía. , profesionales o no. El único requisito que se le pide es tener disposición para aprender ydesarrollarse. En una fuerza de tareas generalmente se trata de reunir los mejores talentos y el mayor conocimientodisponible.4. Los temas que tratan los Círculos de Calidad son seleccionados por los propios miembros del Círculo deCalidad. En la Fuerza de Tareas el tema a tratar viene dado por la Gerencia. Lo mismo pasa con el plazo para terminarla cuestión tratada.5. La Fuerza de Tareas tiene vida limitada. Se disuelve cuando cumple con su objetivo. El Círculo deCalidad tiene vida ilimitada. Dejan de funcionar sólo cuando sus miembros así lo deciden.Todas estas diferencias seoriginan porque los Círculos de Calidad y las Fuerzas de Tareas tienen objetivos completamente distintos. Las Fuerzasde Tareas tienen como objetivo resolver problemas e implementar mejoras. Los Círculos de Calidad tienen como objetivoel desarrollo de los Recursos Humanos y la generación de un clima propicio para un cambio cultural.Conclusión:Hoy,después de muchos años de la aparición de los Círculos de Calidad, muchos empresarios se siguen preguntando sipueden tener éxito en un país como el nuestro. Si su éxito no estará condicionado por una determinadacultura.Aquéllos que han tenido experiencia práctica con Círculos de Calidad pueden afirmar que no es necesario unadeterminada cultura para que sean exitosos. La idea funciona en cualquier lugar en tanto y en cuanto sean creadas lascondiciones necesarias para que esto ocurra.Las diferencias culturales pueden hacer que en ciertos lugares el campode aplicación sea más fértil para que esta idea prenda más rápido y más fuerte que en otros lugares. Esto explica porqué es necesario realizar un diagnóstico previo al lanzamiento de los Círculos de Calidad si queremos que éste seaefectivamente exitoso. Se deben analizar todas las debilidades y fortalezas de la organización para la aplicación delproceso.Pero básicamente la idea es aplicable en cualquier país y en cualquier actividad. Es más; es mucho másfácil implementarlos en las empresas chicas y medianas que en la empresa grande.Es aplicable en cualquier lugarporque es un proceso orientado hacia la gente; y la gente es muy similar en su naturaleza a pesar de las diferenciasraciales y culturales. La llave del éxito pasa por la filosofía con que se implementan los Círculos de Calidad. Una filosofíabasada en promover el desarrollo personal hará que el proceso tenga grandes probabilidades de ser exitoso; mientrasque una filosofía que sólo procure utilizar al personal para resolver problemas de calidad y productividad estará destinadoal ser un rotundo fracaso a poco tiempo de su lanzamiento.El desarrollo de personal hace al propósito fundamental de losCírculos de Calidad. Un proceso basado en la confianza, respeto y trabajo en equipo responsable y eficiente.Volviendo ala pregunta inicial acerca de sí los Círculos de Calidad pueden funcionar en un país como el nuestro; no busque larespuesta en aspectos culturales de la gente. Pregúntese acerca de su forma de pensar, acerca de su propia filosofíade vida en el trabajo. Allí encontrará cada empresario la respuesta de sí los Círculos de Calidad serán exitosos en suorganización.c) Otras técnicas de resolución de problemas:- Equipos de participación sindical – empresarial. Soniniciativas de cooperación, implementadas a través de Círculos de Calidad, entre diferentes niveles de la organizaciónintegrados por sindicalistas y managers.- Equipos interfuncionales. Diseñados para abordar problemas de interfaceorganizacional.- Equipos especializados. Abordan temas específicos relacionados con las líneas de producción omercados.- Equipos de horizonte. Abordan problemas de planificación de largo plazo.



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