CADRUL LEGISLATIV

DIN ROMNIA PRIVIND

MBOGIREA ILICIT

GUILLERMO JORGE

ACEST PROIECT A FOST COORDONAT DE CTRE ASOCIAIA BAROULUI AMERICAN/ INIIATIVA JURIDIC PENTRU EUROPA CENTRAL I EURASIA (ABA/CEELI), CU SPRIJIN FINANCIAR ACORDAT DE CTRE PACTUL DE STABILITATE INIIATIVA ANTICORUPIE (SPAI)

IULIE 2007

2

Mulumiri

Prezentul raport a fost elaborat de ctre domnul Guillermo Jorge, profesor de drept i consultant specializat pe probleme de anticorupie. Domnia sa este absolvent al Facultii de Drept a Universitii din Buenos Aires i al unui masterat (LLM) la Facultatea de Drept Harvard. Echipa biroului CEELI Romnia i doamna Meagan Condrey - stagiar CEELI, au contribuit la coordonarea proiectului, au acordat autorului asistena necesar pentru efectuarea studiilor i au participat la redactarea formal a textului raportului final.

Dorim s mulumim tuturor celor care au participat la cele 17 interviuri desfurate n Bucureti n luna aprilie 2007 ct i celor care au oferit comentarii asupra versiunii n lucru a raportului.

Madeleine Crohn Director ABA/CEELI Romnia

3

REZUMAT 1

Studiile efectuate pe parcursul ultimilor douzeci de ani au evideniat o relaie strns ntre corupie i democraiile neconsolidate. Corupia reduce veniturile bugetare, crete costurile de operare a administraiei, crete cheltuielile guvernului destinate salariilor i reduce cheltuielile de funcionare i ntreinere. De asemenea, corupia diminueaz ncrederea publicului n instituiile guvernamentale, un factor esenial n cadrul procesului de tranziie ctre democraie. Prin ratificarea Conveniei ONU mpotriva corupiei (UNCAC)2, Romnia a acceptat s analizeze serios posibilitatea de a incrimina mbogirea ilicit definit ca fiind o cretere semnificativ a averii unui demnitar public pe care acesta nu o poate justifica n mod rezonabil n raport cu veniturile sale licite. Obligaia internaional la care Romnia a achiesat const n a depune eforturi reale pentru a determina dac [dobndirea ilicit a averilor] este compatibil cu sistemul [su] juridic.3 Studiul de fa urmrete s contribuie la aceste eforturi, punnd la dispoziie o analiz cuprinztoare a infraciunii, a limitrilor sale constituionale i a celor care decurg din respectarea drepturilor omului, precum i diferitele posibiliti de abordare a problematicii averii nejustificate compatibile cu cadrul legislativ existent n Romnia n prezent, incluznd i recent nfiinata Agenie Naional de Integritate. Prezentul studiu este mprit n cinci seciuni interdependente. Dup o scurt introducere i dezbatere asupra cadrului istoric romnesc privind instaurarea democraiei i o enumerare a restriciilor constituionale care contribuie la prevenirea abuzului de putere, seciunea B pune n dezbatere cadrul internaional fundamental cu privire la mbogirea ilicit. Aceast seciune prezint n detaliu evoluiile recente din domeniul dreptului penal privind incriminarea i/sau prevenirea infraciunilor generate de aviditate. De asemenea, seciunea include o analiz a evoluiilor recente referitoare la sarcina probei n cadrul anchetelor unor astfel de infraciuni. Este prezentat i problematica inversrii sarcinii probei n unele ri, precum i abordarea legislativ care pune accent pe necesitatea de a dovedi faptul c persoana cunoate originea ilicit a averii, i nu pe dovedirea infraciunii principale propriu-zise. Aceast seciune cuprinde totodat o analiz a modului n care alte ri au abordat problematica anchetrii acestor infraciuni, precum i o analiz a implementrii noilor instrumente juridice i strategii necesare unei bune desfurri a acestor anchete. Sunt prezentate n acest sens reglementrile aferente din Frana, Australia, Austria, Italia, Germania Ungaria, Olanda, Polonia, Elveia, Regatul Unit al Marii Britanii i Statele Unite ale Americii. Seciunea C ofer o analiz aprofundat a cadrului legislativ romnesc privind controlul averilor nejustificate ale persoanelor care ocup funcii publice. Aceast seciune include un scurt istoric al aspectelor legate de dobndirea ilicit a averilor n perioada regimului comunist i al celor

1 Metodologia aplicat a inclus examinarea surselor juridice (vezi Bibliografie) i interviuri efectuate pe teren (Bucureti, aprilie 2007). Eventualele comentarii se vor trimite autorului raportului la adresa e-mail gjorge@udesa.edu.ar i ABA-CEELI, la adresa office@abaceeli.ro. 2 UNCAC, Doc. A/58/422, a fost adoptat de ctre Adunarea General a Organizaiei Naiunilor Unite pe data de 31 octombrie 2003, la sediul Naiunilor Unite din New York. Aceasta a fost deschis tuturor statelor spre semnare n perioada 9 - 11 decembrie 2003 la Merida, Mexic, moment n care a fost semnat i de Romnia. A fost ratificat ulterior, la data de 2 noiembrie 2004, prin adoptarea Legii nr. 365/2004 (publicat n Monitorul Oficial nr. 903/5.10.2004). UNCAC a intrat n vigoare pe data de 14 decembrie 2005. 3 Oficiul Naiunilor Unite mpotriva Drogurilor i Criminalitii, Ghidul legislativ al Conveniei Naiunilor Unite mpotriva corupiei, Viena, 2006; http://www.unodc.org/unodc/crime_convention_corruption_guide.html

mailto:gjorge@udesa.edu.armailto:office@abaceeli.rohttp://www.unodc.org/unodc/crime_convention_corruption_guide.html

4

referitoare la prezumia constituional de dobndire licit a averii. Seciunea C continu cu o dezbatere asupra Legii nr. 115/1996 i a nceputurilor responsabilitii publice n Romnia, odat cu crearea unui sistem de declaraii de avere ce oblig anumite categorii de persoane care ocup funcii publice s i declare bunurile. S-a menionat c, n pofida avantajelor poteniale ale sistemului stabilit prin Legea nr. 115/1996, aceast lege nu a operat ntr-un mod sistematic de la adoptare. Astfel, seciunea C a raportului analizeaz amnunit proiectul de lege propus de guvern n luna iunie 2006, care urmrea s creeze un mecanism permanent de declarare a averilor, conflictelor de interese i incompatibilitilor, administrat de o autoritate autonom, cu atribuii de verificare i control (Agenia Naional de Integritate). Aceasta a constituit o oportunitate semnificativ de a consolida responsabilitatea la nivel orizontal n Romnia. Din pcate, dup cum demonstreaz raportul de fa, Legea nr. 144/2007, n forma n care a fost adoptat de ctre Senat i n pofida unor modificri introduse printr-o ordonan de urgen a guvernului, a diminuat considerabil aceast oportunitate major. Seciunea C.4. cuprinde o analiz aprofundat a punctelor forte i a deficienelor Ageniei Naionale de Integritate (ANI). n finalul acestei seciuni, se concluzioneaz c, dei Legea nr. 144/2007 a creat un organism centralizat, cu un anumit grad de independen, unele prevederi ridic semne de ntrebare legitime cu privire la independena ANI n viitor. Mai exact, exist preocupri serioase privind perioada mandatului conducerii ANI i persoanele responsabile de numirea acesteia. De asemenea, exist preocupri legate de iniierea investigaiilor, de vreme ce legea nu ncurajeaz ctui de puin cetenii s furnizeze informaii utile. Dimpotriv, exist muli factori care descurajeaz depunerea de sesizri la ANI. n plus, preedintele ANI deine monopolul n ceea ce privete luarea deciziilor, lipsind criteriile obiective care s-i limiteze puterea discreionar. Mai mult dect att, sesizrile (sau reclamaiile) pot fi depuse de persoane fizice sau juridice interesate, fapt ce pare a impune existena unei anumite justificri, ca o condiie prealabil depunerii unei sesizri sau reclamaii. Nu sunt admisibile reclamaiile confideniale, deoarece legea prevede ca sesizrile s fie datate i semnate, fapt ce ar putea fi n contradicie cu scopul standardelor internaionale privind protecia martorilor, a victimelor i a persoanelor care depun reclamaii, prevzute, printre altele, de articolul 33 al Conveniei ONU mpotriva corupiei. n plus, prevederea nu se refer la protejarea reclamanilor care au calitatea de avertizori de integritate. Atribuiile n cadrul anchetei au fost de asemenea limitate n mod drastic. Inspectorii nu au dreptul de a cita persoane, de a solicita mandate de percheziie i nici de a dispune expertize. Toate acestea contribuie la subminarea succesului potenial al ANI. Seciunea D include o analiz a trei aspecte prin prisma crora trebuie analizat infraciunea de mbogire ilicit n Romnia. n primul rnd, prezumia constituional privind legalitatea dobndirii averii, care include o analiz i o discuie asupra practicii judiciare recente cu privire la articolul 44 alineat 8 din Constituie; n al doilea rnd, prezumia de nevinovie, acordndu-se o atenie deosebit inversrii sarcinii probei, analiznd att sistemele de drept penal din Statele Unite ale Americii i Regatul Unit al Marii Britanii ct i jurisprudena relevant a Curii Europene a Drepturilor Omului (CEDO), n comparaie cu sistemul de drept din Romnia; n al treilea rnd, dreptul la tcere, cu un accent deosebit pe dreptul de a nu face declaraii i dreptul de a nu pune probe la dispoziia organelor de anchet. Seciunea E ofer o analiz a mbogirii ilicite n raport cu prevederile Conveniei ONU mpotriva corupiei, care demonstreaz c nici prezumia de dobndire licit a averii, prevzut

5

de Constituia Romniei, nici garaniile de protecie a drepturilor omului asigurate de prezumia de nevinovie i dreptul la tcere nu sunt absolute. Dimpotriv, n anumite circumstane determinate, au fost permise limitri ale acestor drepturi.

Studiul concluzioneaz c, n condiiile discutate anterior, cadrul legislativ existent n Romnia nu conine delimitri de ordin tehnic care s permit incriminarea mbogirii ilicite. Cu toate acestea, exist preocupri instituionale serioase referitoare la eficacitatea unui astfel de instrument legal. Se recomand ns mai curnd mbuntirea cadrului legal din Romnia i acumularea unei experiene practice n ceea ce privete controlul administrativ al averilor nejustificate, nainte de a se avansa n sfera dreptului penal.

6

C U P R I N S

A. INTRODUCERE: DEMOCRAIA, RSPUNDEREA I CORUPIA LA NIVEL NALT.........................................8

B. REDUCEREA INFRACIUNILOR GENERATOARE DE PROFIT: O NOU PARADIGM N DREPTUL PENAL .................................................................................................................................................................................13

B.1. INVERSAREA SARCINII PROBEI PRIVIND PROVENIENA ILICIT A BUNURILOR OBINUTE PRIN COMITEREA UNOR INFRACIUNI ...............................................................................................................................16

C. CADRUL LEGAL ROMNESC PRIVIND CONTROLUL AVERII NEJUSTIFICATE A PERSOANELOR CARE OCUPA FUNCII PUBLICE ............................................................................................................................................23

C.1. MBOGIREA ILICIT N PERIOADA REGIMULUI COMUNIST ...................................................................23

C.3. NCEPUTURILE RESPONSABILITII PUBLICE: REGIMUL JURIDIC AL LEGII NR. 115/1996 ...............25

C.4. CONTROLUL AVERILOR DE CTRE AGENIA NAIONAL DE INTEGRITATE ...................................29

D. RESTRICIILE PRIVIND MBOGIREA ILICIT N ROMNIA IMPUSE DE CONSTITUIE I DE DOCUMENTELE PRIVIND DREPTURILE OMULUI...................................................................................................35

D.1. GARANIILE CONSTITUIONALE ALE DREPTULUI DE PROPRIETATE .................................................35

D.1.a. Dezbaterea parlamentar privind eliminarea articolului 44, alineat 8 ...............................................36

D.1.b. Practica judiciar privind articolului 44, alineat 8 din Constituia Romniei .................................37

D.1.c. Concluzii referitoare la prezumia de legalitate n dobndirea averii ................................................41

D.2. PREZUMIA DE NEVINOVIE ..........................................................................................................................42

D.2.a. Exceptii privitoare la prezumia de nevinovie.......................................................................................43

D.3. DREPTUL DE A NU SE AUTOINCRIMINA ..........................................................................................................52

D.3.a. Dreptul de a nu face declaraii.......................................................................................................................53

D.3.b. Dreptul de a nu aduce probe..........................................................................................................................55

E. INFRACIUNEA DE MBOGIRE ILICIT...........................................................................................................56

E.1. MBOGIREA ILICIT N CONVENIA ONU MPOTRIVA CORUPIEI .................................................56

E.2. MOTIVELE DE INCRIMINARE A MBOGIRII ILICITE ...........................................................................58

E.3. CADRUL CONSTITUIONAL AL MBOGIRII ILICITE N SISTEMUL DE DREPT ROMNESC ...........59

E.3.a. Compatibilitatea cu standardele internaionale........................................................................................59

E.3.b. Este necesar introducerea unei infraciuni privind mbogirea ilicit n Romnia?.................62

E.3.c. Abordri privind formularea continutului infraciunii ............................................................................64

F. ANEXA A: EXPERIENA ALTOR STATE N CEEA CE PRIVETE INFRACIUNILE DE MBOGIRE ILICIT ...............................................................................................................................................................................67

7

F.1. HONG KONG ............................................................................................................................................................67

F.2. ARGENTINA..............................................................................................................................................................71

G. ANEXA B. OBSERVAII PRIVIND IMPLEMENTAREA LEGII NR. 144/2007 .................................................75

G.1. CONSILIUL NAIONAL DE INTEGRITATE (CNI)..........................................................................................75

G.2. PERSOANELE CARE OCUP FUNCII PUBLICE OBLIGATE S I DECLARE AVERILE ......................75

G.3. ROLUL DEPARTAMENTULUI PENTRU RESURSE UMANE ..........................................................................76

G.4. LIPSA UNUI FORMULAR NOU PENTRU DECLARAREA AVERII .................................................................78

G.5. DECLARAREA VALORII PROPRIETILOR IMOBILIARE .............................................................................78

G.6. FORMULARUL PE HRTIE I ADMINISTRAREA SISTEMULUI DE DECLARARE A AVERILOR .............78

G.7. CONFLICTELE DE INTERESE I INCOMPATIBILITILE ...........................................................................79

H. TABELE ........................................................................................................................................................................82

I. BIBLIOGRAFIE .................................................................................................................................. 84

8

A. INTRODUCERE: DEMOCRAIA, RESPONSABILITATEA I CORUPIA LA NIVEL NALT

1. Era post-comunist a inaugurat cel de al treilea val de democratizare n rile din Europa

Central i de Est. Pe parcursul perioadei de tranziie, aceste ri au introdus n cadrul lor

constituional elemente caracteristice pentru majoritatea democraiilor constituionale. Pe de

o parte, sistemul parlamentar n care se aplic regula votului majoritii, cu un sistem

electoral stabil i competitiv i cu partide politice instituionalizate care urmresc asigurarea

alternanei la guvernare; pe de alt parte, restriciile constituionale care urmresc s

controleze exercitarea puterii i s previn abuzurile din partea majoritii care se afl la

guvernare; separarea puterilor n stat, sistemul de control reciproc al puterilor, controlul

judiciar, carta drepturilor fundamentale i limitarea modificrilor constituionale.

2. Constituia Romniei din anul 1991 nu a fost o excepie de la aceast tendin, definind

Romnia ca o republic n care statul urmeaz a fi organizat n virtutea principiilor

fundamentale ale separrii i echilibrului ntre puteri legislativ, executiv i judectoreasc

(articolul 1) i adoptarea unei reguli majoritare, afirmnd c suveranitatea naional va

reveni poporului romn, va fi exercitat prin intermediul organelor reprezentative, rezultate

n urma alegerilor libere, periodice i corecte precum i n urma referendumurilor (articolul

2). Cadrul instituional de baz se compune dintr-un preedinte, ales prin vot popular, care

este eful statului i comandantul suprem al forelor armate, guvernul, care rspunde din

punct de vedere politic n faa parlamentului, i Curtea Constituional, n calitate de garant

al supremaiei Constituiei, care dispune de prerogative bine definite n a se pronuna asupra

constituionalitii legilor, att nainte, ct i dup promulgarea acestora. Referitor la

restriciile impuse modificrilor constituionale n scopul prevenirii abuzurilor din trecut,

articolul 152 stabilete imposibilitatea revizuirii, printre altele, a formei republicane de

guvernare, a independenei justiiei i a pluralismului politic. Articolul 152 interzice de

asemenea suprimarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor sau a garaniilor

conferite acestora.

3. Studiile efectuate n ultimii douzeci de ani au evideniat o legtur strns ntre

democraiile slab consolidate i corupie. Pe de o parte, corupia sistemic pune n pericol

democraia i guvernarea prin slbirea instituiilor politice i a participrii publice, precum i

prin ntrzierea i distorsionarea dezvoltrii economice necesare n vederea susinerii

9

democraiei.4 Corupia afecteaz componena cheltuielilor bugetare. Exist dovezi

incontestabile c guvernele corupte adopt o atitudine de animal de prad atunci cnd

decid asupra modului de distribuire a cheltuielilor bugetare. Mai precis, datele prezint

corupia ca fiind legat n mod negativ de cheltuielile pentru educaie i sntate. rile cu

cel mai nalt grad de corupie tind s aib cele mai sczute niveluri de cheltuieli sociale,

indiferent de nivelul de dezvoltare al acestora. Corupia reduce veniturile provenite din

impozite, crete costurile operaionale i cheltuielile salariale ale guvernului i reduce

cheltuielile de funcionare i ntreinere. n afar de aceasta, corupia determin adesea

guvernele s favorizeze nvmntul universitar i ngrijirea medical teriar (n defavoarea

educaiei primare i a ngrijirii medicale primare).5

4. Mai mult, prin reducerea capacitii de guvernare, corupia diminueaz i ncrederea

populaiei n instituiile publice, fapt ce constituie un factor crucial n procesul de tranziie

ctre democraie. Formula consacrat este: corupia submineaz ncrederea cetenilor n

guvern i n celelalte instituii, afectnd grupurile cu cele mai mici venituri, care depind n

cea mai mare msur de serviciile de asisten pentru necesitile primare asigurat de stat i

care sunt cel mai puin capabile s dea mit.6 Lipsa de ncredere are repercusiuni economice:

atunci cnd percepia oamenilor despre sistemul social se rezum la nencredere i

inechitate, acetia refuz s se mai angajeze n activiti productive (oamenii percep sistemul

social ca nefiind demn de ncredere i ca inechitabil i, astfel, este subminat tendina

acestora de a se angaja n activiti productive).7

5. Procesele electorale, chiar dac permit alternarea politic la guvernare, nu reprezint un

mijloc suficient n vederea controlului corupiei i responsabilizrii reprezentanilor

4 ntr-un studiu efectuat n 83 de ri, Johnston face comparaia dintre Indexul privind percepia corupiei, publicat de Organizaia Transparency International i un index privind competitivitatea politic i constat c o competiie politic bine instituionalizat i decisiv este corelat cu nivelurile sczute ale corupiei. Cf. Johnston, M., Corruption and Democracy. Threats to development, opportunities for reform (Corupia i democraia. Ameninri la adresa dezvoltrii i oportunitilor de reform), Universitatea Colgate, Catedra de tiine Politice, 2000. Aceste rezultate au fost confirmate chiar i atunci cnd s-a controlat PIB-ul i a fost examinat aceast relaie de-a lungul timpului. Sondajele de diagnoz efectuate n Bosnia-Herzegovina, Ghana, Honduras, Indonezia i Letonia raporteaz c instituiile guvernamentale cu nivelul cel mai ridicat de corupie tind s furnizeze servicii de calitate redus. i reversul medaliei este valabil: n Romnia, dup cum arat sondajele, instituiile din sectorul de stat cu sisteme perfecionate de administrare public tind s aib niveluri de corupie mai reduse. 5 Mauro, Paolo, The Effects of Corruption on Growth and Public Expenditure (Efectele corupiei asupra creterii economice i a cheltuielilor publice), n Arnold Heidenheimer i Michael Johnston (comps.), Political Corruption, Transaction (Corupia politic, tranzaciile), New Jersey, 2005, p. 339-353. 6 Rose-Ackerman 2001 la 26, Susan, "Trust, Honesty and Corruption: Reflections on the State Building Process." (ncredere, onestitate i corupie: reflecii asupra procesului de consolidare a statului), European Journal of Sociology 42:27-71, 2001, la 26, menionnd c acesta este cazul n primul rnd n fosta Uniune Sovietic. 7 Vezi Zak, Paul i Stephen Knack, "Trust and Growth" (ncredere i cretere economic). Documentul de lucru al Centrului IRIS nr. 219, 1998. De asemenea, Knack, "Governance and Growth: Measurement and Evidence." (Guvernare i cretere economic: evaluare/msurare i dovezi faptice), Seria Forum referitoare la rolul instituiilor n promovarea creterii economice, 2002.

10

cetenilor i a celorlalte persoane care ocup funcii publice. Susan Rose Ackerman, fcnd

comentarii asupra unor ri precum Polonia i Ungaria, afirma c pe parcursul primului

deceniu al tranziiei, s-a acordat o atenie redus problemelor cu caracter mai general, precum controlul

popular i responsabilitatea guvernanilor n afara procesului electoral[] costurile nu sunt n primul rnd

economice. Mai degrab, exist un risc din ce n ce mai mare de dezangajare popular din viaa politic,

generat de decepia fa de i de nencrederea n stat i n persoanele care ocup funcii publice. 8

6. Corupia pare s fie una dintre explicaiile majore ale dezangajrii populare din Romnia.

Barometrul privind corupia global realizat de Transparency International arat c, n ciuda

numeroaselor eforturi de combatere a corupiei, cele trei ramuri ale guvernrii au fost

considerate ca fiind cele mai corupte instituii n perioada 2004-2006. Relatrile anecdotice

i interviurile au scos la iveal percepia crescnd a cetenilor conform creia parlamentul

este folosit ca un adpost sigur pentru cei care vor s scape de justiie prin dobndirea de

funcii publice care s le permit negocierea impunitii. Aceast percepie este confirmat

de faptul c unele persoane au contribuit cu mari sume de bani la fondurile partidelor

politice pentru a fi acceptate n calitate de candidai. Reputaia politicienilor a fost i mai

mult alterat de tendina multora dintre acetia de a migra de la un partid la altul. Aceast

migraie la alte partide sugereaz faptul c ambiia personal a primat n defavoarea

programelor, ideologiilor sau principiilor acestora. De asemenea, aceasta ntrete

convingerea conform creia partidele au devenit o combinaie imoral de indivizi ambiioi

gata s confite statul n propriul lor avantaj.9

7. Un stat confiscat este definit ca fiind un stat ce permite influena ilegal a indivizilor i care

le permite firmelor i conglomeratelor elitare s influeneze elaborarea legilor, politicilor i

reglementrilor.10 Aceasta constituie una dintre cele mai insidioase forme de corupie la

nivel nalt. Alte forme de corupie la nivel nalt, cum ar fi licitaiile bazate pe interese de

grup, sunt mai puin insidioase, deoarece sunt nesistemice i se dezvolt n contextul unei

concurene politice i economice puternice. Prin contrast, tipurile de corupie la nivel nalt

dintr-un stat confiscat prezint un echilibru al corupiei la nivel nalt care amenin

fundamentul democraiei. Un stat confiscat nu poate prospera nicieri n lume. Puterea

societii civile, o justiie i o mass-media independente, precum i capacitatea instituional

general joac un rol important n explicarea acestui fenomen.

8 Susan Rose Ackerman, From Election to Democracy, Building Accountable Government in Hungary and Poland (De la alegeri la democraie consolidarea unui guvern responsabil n Ungaria i Polonia), Cambridge University Press, 2005, pagina 2. 9 Interviuri ale autorului. Vezi de asemenea Gallagher, Tom, Theft of a Nation, Romania since Communism (Furtul unei naiuni, Romnia dup comunism), Hurst&Company, Londra, 2005, pagina 246. 10 Kauffman, Seize the state (Confiscai statul)

11

8. nc de la cderea comunismului, gradul de corupie la nivel nalt pare s avanseze n

Romnia. Primii ani de dup revoluie au fost caracterizai de situaia n care muli dintre cei

care deineau puterea n trecut au rmas la putere i au exercitat aceast putere utiliznd

vechile practici. Aceast situaie a coincis de asemenea cu o deturnare masiv a resurselor

publice n interes privat. Angajarea civic n politic era foarte sczut sau inexistent,

datorit lipsei unei tradiii civice n societate. Pe parcursul acestei perioade, nu a existat un

control real al patrimoniului persoanelor care au ocupat funcii publice i nici nu a fost

adoptat vreo lege de ctre parlament n vederea restricionrii activitilor financiare ale

parlamentarilor. Nu a existat o legislaie inovatoare mpotriva corupiei, iar justiia nu se

bucura de o independen real care s i permit s soluioneze mcar cazurile flagrante

care puteau fi cercetate cu ajutorul mijloacelor tradiionale de lupt mpotriva corupiei.

9. n cea de a doua perioad a anilor 90, spectrul politic prea s fie mai competitiv, societatea

civil era mai activ, iar electoratul mai sofisticat. A avut loc o dezvoltare lent a presei

independente, care nu exista nainte de 1989 i care a nceput s desfoare campanii

mpotriva corupiei i s dezvluie pactul secret dintre liderii politici i noii mbogii care

se bnuia c prosperaser prin mijloace ilegale. Unele ONG-uri au nceput de asemenea s

joace un rol mai activ n ceea ce privete promovarea presei libere, monitorizarea alegerilor

i ncurajarea respectrii drepturilor omului. Totui, aceste transformri nu au avut un

impact semnificativ asupra politicii anticorupie. Societatea rmnea fragmentat iar

interesele de grup continuau s pun piedici n calea ncercrilor de reform. Noua elit care

deinea puterea continua s nu dea socoteal n faa societii, chiar dac era mai

competitiv dect n trecut. Au nceput s aib loc dezbateri referitoare la modelarea

democraiei i au existat o mulime de proclamaii i campanii oficiale anticorupie, chiar

dac acestea erau folosite adesea mai degrab pentru a amenina dizidenii sau rivalii politici,

dect pentru a continua procesul de reform n sine. mprirea puterii nu se mai fcea n

cadrul unei oligarhii nchise, ca nainte, ci se caracteriza prin ceea ce unii numeau principiul

algoritmului: mii de funcii erau acordate pe baza puterii electorale a partidelor aflate la

guvernare. Prin intermediul acestui mecanism, negocierile dintre membrii elitei constituiau

substitutul instituiilor slabe. Partidele politice dduser dovad de inconsecven n ceea ce

privete propriile ideologii i origini. Partidele adesea reprezentau mai degrab rivalitile

dintre adepii elitelor, n loc s reprezinte segmentele majore ale societii. Magistraii

continuau s aib prerogative reduse i s fie lipsii de independen. Legislaia anticorupie,

precum Legea nr. 115/96, era orientat mai mult spre o susinere teoretic, dect spre a

spori responsabilizarea celor care deineau o funcie public.

12

10. Abia dup anul 2000, cnd negocierile cu UE i NATO au devenit mai serioase, Romnia a

nceput s acorde o atenie real presiunilor strine fcute n favoarea reformelor n

domeniul anticorupiei. Se afirm c constrngerile internaionale nu sunt ntotdeauna

nedorite de ctre politicieni, mai ales atunci cnd nu exist nici o alt posibilitate de reform

din cauza lipsei de stimulente interne. Romnia pare s fie un exemplu de acest sens. Multe

dintre rapoartele oficiale se refer la necesitatea de conformare datorat condiiilor impuse

de UE. n virtutea acestei abordri de tipul biciul si zhrelul, guvernul a reuit s adopte

legi noi referitoare la faptele de corupie i s creeze instituii i organisme de lupt

mpotriva corupiei: mai nti, Parchetul Naional Anticorupie, apoi Direcia Naional

Anticorupie. Guvernul Romniei a promovat de asemenea tehnici specializate de cercetare

a infraciunilor de corupie11 i, mai recent, a mbuntit performana n ceea ce privete

condamnrile.12

11. Cu toate acestea, astfel de reforme binevenite par s fi avut un impact diferit asupra

cetenilor Romniei. O analiz a sondajelor efectuate n cadrul sectorului privat arat c

fenomenul corupiei pare s se fi redus n ultimii cinci ani. O comparaie a sondajelor

efectuate de ctre Banca Mondial n rndul companiilor arat c s-a raportat c procentul

pe care mita l reprezint din vnzrile anuale s-a redus cu 400% ntre anii 2002 i 2005;

plile neoficiale pentru obinerea de contracte guvernamentale par s se fi redus la

jumtate; plile n relaia cu instanele par s se fi redus cu o treime, iar cele n relaia cu

vama i importurile s-au redus cu mai mult de jumtate.13

12. Totui, sondajele efectuate n rndul cetenilor nu reflect aceeai percepie. Barometrul

global realizat de Transparency International nu s-a schimbat prea mult n ultimii trei ani,

artnd o frustrare constant a acestora fa de recentele eforturi anticorupie. 14

13. mbogirea ostentativ i vizibil a cetenilor care particip la viaa politic i la alocarea

resurselor publice constituie o explicaie plauzibil pentru acele percepii divergente

referitoare la eforturile de combatere a corupiei. Romnii de rnd nu cred c prevederea

constituional referitoare la protecia egal n faa legii - nimeni un este mai presus de lege

(articolul 16 alineat 2) - se aplic efectiv.

11 Legea nr. 78/2000, modificat prin OUG nr. 43/2002, Legea nr. 521/2004, OUG nr. 124/2005; Legea nr. 508/2004, modificat prin OUG nr. 7/2005. 12 Potrivit statisticilor oficiale, ntre 1 septembrie 2006 i 15 martie 2007, au fost pui sub acuzare 195 de inculpai, au fost pronunate 47 de hotrri de condamnare nedefinitive i 33 de hotrri definitive. Au fost colectate date din mai multe sondaje i depuse la dosar de ctre autorul raportului de fa. 13 Datele au fost create utiliznd setul interactiv de date BEEPS al Bncii Mondiale, disponibil la adresa: http://www.worldbank.org/governance/beeps, fiind incluse i n Tabelul 3 (BEEPS Romnia 2005) de mai jos. 14 Indexurile sunt disponibile la adresa: http://www.transparency.org, fiind incluse i n tabelele 1 i 2 de mai jos.

http://www.worldbank.org/governance/beepshttp://www.transparency.org/

13

14. Responsabilizarea constituie unul dintre pilonii unei democraii. Orice persoan creia i se

ncredineaz un mandat din partea poporului sau ocup o funcie public, trebuie s fie

fcut responsabil pentru aciunile sau inaciunile sale, mai cu seam atunci cnd este vorba

despre alocarea resurselor publice (autorizaii de funcionare pentru companii, concesionri

pentru exploatarea utilitilor sau a serviciilor publice, decizii care afecteaz piaa

concurenial) sau utilizarea banilor contribuabililor (de exemplu, achiziii publice, subvenii,

privatizri, reduceri de taxe etc.). n pofida faptului c n ultimii cinci ani s-au depus

numeroase eforturi anticorupie, romnii nc nu simt c acestea dau roade.

15. Tragerea la rspundere i responsabilizarea persoanelor care ocup funcii publice pentru

aciunile acestora este o problem complex care poate fi abordat prin intermediul unor

strategii diverse. Instrumentele legale pentru abordarea mbogirii ilicite ar putea avea un

impact politic important asupra consolidrii democraiei, neleas ca un sistem de

autoguvernare colectiv, exercitat de poporul suveran prin intermediul reprezentanilor si

alei i al altor persoane care ocup funcii publice.

B. REDUCEREA INFRACIUNILOR GENERATOARE DE PROFIT: O NOU PARADIGM N

DREPTUL PENAL

16. nelegerea cadrului legislativ privind corupia, n general, i cel privind mbogirea ilicit, n

particular, necesit o scurt introducere referitoare la noutile care au aprut la nivel

internaional n domeniul dreptului penal privind reducerea infraciunilor generatoare de

profit.

17. n ultimele dou decenii, a avut loc o revoluie de catifea n domeniul dreptului penal i

cel al teoriei referitoare la aplicarea legii. nc din secolul al XVIII-lea, dreptul penal a fost

guvernat de o paradigm relativ constant, axat pe determinarea condiiilor n care statul ar

avea posibilitatea de a refuza unei fiine umane dreptul su fundamental la libertatea

persoanei. n virtutea acestei paradigme, teoriile absolutiste (retributive) i cele relative

(axate pe prevenia general, reintegrarea social, stabilitatea normelor) referitoare la

justificarea pedepsei, ofer rspunsuri diferite n ceea ce privete competena i scopurile

dreptului penal.

14

18. Totui, n domeniul infraciunilor generatoare de profit, a avut loc un transfer treptat de la

teoria tradiional ctre o paradigm nou, axat pe profit n dreptul penal.15 Aceast

politic de control social nu se mai axeaz pe restrngerea libertii persoanei ci, mai

degrab, pe confiscarea bunurilor dobndite n mod fraudulos. Acest nou concept a ptruns

n paradigma tradiional, fornd revizuirea mai multor interpretri tradiionale.

19. Instrumentul cel mai palpabil al acestei noi paradigme este conceptul de splare de bani,

care reprezint procesul prin care bunurile provenite din activiti ilegale sunt ascunse,

asigurndu-se n acelai timp controlul i accesul asupra acestor bunuri, precum i aparena

caracterului licit al provenienei acestora.

20. Acest concept a fost iniial elaborat de ctre autorii politicilor din Statele Unite ale Americii,

care urmreau s reduc, ntr-o manier pragmatic, traficul ilicit de stupefiante. Dat fiind

liberalizarea n paralel a pieelor financiare, s-a neles imediat c o astfel de politic nu putea

fi eficient dac aceasta nu ar fi fost adoptat de ctre toate centrele financiare. Conceptul a

fost adoptat la nivel internaional n cadrul Conveniei Naiunilor Unite contra traficului

ilicit de stupefiante i de substane psihotrope (1988) (n continuare, Convenia de la

Viena).16 Articolul 5 al Conveniei de la Viena, stabilete obiectivele referitoare la aspectele

privind confiscarea i cere statelor semnatare s confite bunurile provenite din traficul de

stupefiante i, de asemenea, s coopereze pe plan internaional n acest scop. Articolul 5

alineat 7 recomand statelor semnatare s aib n vedere rsturnarea dovezii de prob n ceea ce

privete originea licit a produselor presupuse sau a altor bunuri care pot face obiectul unei confiscrii, n

msura n care aceasta are loc conform principiilor dreptului su intern i naturii procedurii juridice i altor

proceduri.

21. Paradigma s-a extins rapid i n alte domenii. Astfel, atacarea profiturilor obinute prin

infraciuni a devenit obiectivul central al numeroaselor sisteme de drept penal care

urmreau reducerea tuturor tipurilor de infraciuni generatoare de profit. Teoria care st la

baza acestui concept este ct se poate de clar: creterea eficacitii instrumentelor legale

menite s descopere, sechestreze i s confite bunurile dobndite n mod ilicit va determina

reducerea motivaiei implicrii n astfel de activiti criminale. Atunci cnd aceste

instrumente vizeaz i organizaiile criminale, acestea vor avea drept efect i reducerea

capitalului operaional folosit n vederea continurii unor astfel de activiti.

15 Termenul a fost definit de Stessens, Guy, Money Laundering. A New International Law Enforcement Model (Splarea banilor. Un nou model internaional privind aplicarea legii), Cambridge University Press, Cambridge, 2002 16 Romnia a aderat la Convenia de la Viena pe data de 21 ianuarie 1993, fr rezerve.

15

22. n sfera Organizaiei pentru Economie i Cooperare pentru Dezvoltare (OECD), aceast

extindere a avut loc mai nti n domeniul infraciunilor grave, pe care fiecare stat

membru avea libertatea s le defineasc, n momentul n care, n anul 1996, Misiunea

Financiar de Aciune (n continuare, FATF) a revizuit cele 40 de recomandri ale sale

referitoare la splarea banilor i a recomandat membrilor si s ncadreze infraciunile

principale din domeniul traficului de droguri n sfera infraciunilor grave (Recomandarea

1). n anul 2003, o a doua revizuire a celor 40 de recomandri le cerea nc odat membrilor

FATF s extind gama de infraciuni principale n vederea includerii ct mai multor tipuri de astfel

de infraciuni (Recomandarea 1).17

23. n cadrul Naiunilor Unite, paradigma a fost extins i asupra domeniului criminalitii

organizate transnaionale, n momentul n care Convenia Naiunilor Unite mpotriva

criminalitii organizate transnaionale18 (n continuare, Convenia de la Palermo) a definit

activitile de criminalitate organizat, incluznd n aceast noiune i apartenena la un

grup infracional organizat, corupia, obstrucionarea justiiei, splarea banilor i

protocoalele specifice privind traficul de persoane, armament, organe i migrani. Convenia

de la Palermo, ca i recomandrile FATF din 2003, recomand statelor semnatare s aplice

ct mai multor tipuri de astfel de infraciuni acelai regim juridic aplicat infraciunilor de splare

a banilor. Dup ce le cere statelor semnatare s asigure confiscarea instrumentelor,

obiectelor i bunurilor dobndite din comiterea oricreia dintre infraciunile prevzute de

Convenie, articolul 12 alineat 7 recomand ca acestea s poat avea n vedere s solicite ca

autorul unei infraciuni s stabileasc originea licit a produsului prezumat al infraciunii sau a altor

bunuri care pot face obiectul unei confiscri, n msura n care aceasta are loc conform principiilor dreptului

su intern i naturii procedurii juridice i altor proceduri.

24. Intrarea n vigoare a Conveniei Naiunilor Unite mpotriva corupiei (UNCAC) n

decembrie 2005 a reafirmat valabilitatea paradigmei i extinderea sa n ntregime asupra

domeniului anticorupie. UNCAC este pe deplin impregnat de ideile paradigmei axate pe

profit din dreptul penal. Pentru combaterea eficient a corupiei, aceasta prevede:

o crearea unui regim complet pentru prevenirea splrii banilor (articolele 14 i 52);

o atribuirea caracterului de infraciune splrii banilor (articolul 23);

o stabilirea rspunderii penale a persoanelor juridice care particip la infraciunile

stabilite conform UNCAC (articolul 26);

17 Romnia este un membru activ al MONYVAL. 18 Convenia de la Palermo a intrat n vigoare la data de 29 septembrie 2003, n conformitate cu articolul 38. Romnia a ratificat Convenia de la Palermo la data de 4 decembrie 2002, fr rezerve.

16

o introducerea clauzei de interpretare care prevede c cunoaterea, intenia i motivaia

necesare ca elemente ale unei infraciuni, stabilite conform prezentei convenii, pot fi deduse din

circumstanele faptice obiective (articolul 28);

o impunerea sechestrrii i confiscrii materialelor, instrumentelor i bunurilor

obinute prin comiterea unei infraciuni (articolul 31);

o elaborarea unor tehnici de anchet speciale, n scopul combaterii eficiente a

corupiei (articolul 50);

o introducerea unui ntreg capitol inovator privind descoperirea transferurilor

produsului infraciunii, sechestrarea, confiscarea acestora i restituirea bunurilor

obinute prin fapte de corupie n ara de origine a acestora (Capitolul V), acesta

fiind unul dintre obiectivele principale explicite ale tratatului (articolul 1 litera b) ),

precum i unul dintre principiile fundamentale ale acestuia (articolul 51).

Atunci cnd prevede confiscarea instrumentelor i bunurilor obinute prin comiterea unei

infraciuni prevzute de Convenie, UNCAC recomand de asemenea, ca statele semnatare

s poat avea n vedere s solicite ca autorul unei infraciuni s stabileasc originea licit a produsului

prezumat al infraciunii sau a altor bunuri care pot face obiectul unei confiscri (articolul 31 alineat 8).

B.1. INVERSAREA SARCINII PROBEI PRIVIND PROVENIENA ILICIT A BUNURILOR OBINUTE

PRIN COMITEREA UNOR INFRACIUNI

25. Dup cum am menionat anterior, extinderea paradigmei axate pe profit n dreptul penal

a impus revizuirea mai multor interpretri tradiionale. De vreme ce scopul principal este

acela de a i lipsi pe infractori de bunurile obinute n mod ilicit, multe state au adoptat

tehnici legislative menite s permit demonstrarea provenienei ilicite a bunurilor i, n

consecin, confiscarea acestora.

26. Cele mai multe tehnici modific ntr-o oarecare msur fie principiile tradiionale referitoare

la sarcina probei n materie penal prin nlocuirea sintagmei mai presus de orice ndoial

rezonabil cu cntrirea probabilitilor, fie inverseaz sarcina probei n ceea ce privete

dovedirea provenienei ilicite a bunurilor obinute prin svrirea unei infraciuni, aceasta

revenind inculpatului.

27. De regul, aceste tehnici au fost introduse n legislaia privind incriminarea splrii banilor.

Cu toate acestea, comparaia cu mbogirea ilicit este foarte potrivit, deoarece ambele

infraciuni au un element comun n structura lor: n ambele cazuri, exist o infraciune

principal, o infraciune anterioar pe care acuzarea nu este obligat s o dovedeasc.

17

28. n cazul splrii banilor, caracterul ilicit al comportamentului este de obicei centrat pe o

tranzacie efectuat, tiindu-se c bunurile tranzacionate erau rezultate din comiterea unei

infraciuni principale. ntrebarea este de ce am avea nevoie pentru a dovedi cunoaterea

provenienei ilicite a bunurilor.

29. Cele mai multe state cu un sistem de drept civil au recurs la metode indirecte de prob, care

nu impun acuzrii s demonstreze c bunurile n cauz provin din svrirea unei infraciuni

anume sau a unui tip anume de infraciune ci, mai degrab, c banii nu provin dintr-o surs

licit de venituri: salariu, motenire, mprumut, cadou, premiu etc. Curtea Suprem a

Spaniei, de exemplu, a dezvoltat o practic judiciar stabil conform creia un ansamblu de

indicii [indicios] (i nu doar unul singur) strns legate ntre ele, consistente i concordante,

constituie din punct de vedere constituional o dovad suficient, apt s elimine orice

ndoial rezonabil, c proveniena bunurilor n cauz este una ilicit. Dat fiind faptul c

acest mijloc de prob este unul deductiv, caracterul corespunztor i logic al deduciei

sunt supuse revizuirii. 19

30. n termeni practici, aceasta este o analiz de valoare net susinut de un standard de

cunoatere, care stabilete c infractorul ar fi trebuit s aib cunotin, dar nu a inut

seama de proveniena ilicit (dolus eventualis) a bunurilor. n aceste cazuri, creterea

neobinuit a averii, tranzaciile financiare vizibil anormale, inexistena unor activiti

comerciale legale care s justifice astfel de micri neobinuite sau anormale, deinerea unor

sume mari de bani lichizi, toate acestea, de obicei nsoite de explicaii neconvingtoare,

constituie dovezi suficiente, menite s ncline n favoarea unei condamnri penale.

31. Urmnd aceeai tendin, Frana a introdus de curnd n codul su penal mai multe

infraciuni care permit inversarea sarcinii probei ca element esenial al unei infraciuni.20

Structura urmtoarelor infraciuni este foarte asemntoare cu aceea a infraciunii de

mbogire ilicit:

i. Articolul 225-6, alineatul 3 din Codul penal, privind obinerii unor profituri din

activiti de prostituie, incrimineaz orice persoan care nu poate justifica un venit

compatibil cu nivelul de trai al acesteia n timp ce convieuiete cu o persoan care este angajat n

19 Vezi, printre muli alii, SST de 2-10-2004, autor judector Granados Perez, SST 1-3-2005, autor judector Berdugo, SST de 14-9-2005, autor judector Monterde, .STS de 19-1-2005, autor judector Gimnez Garca. 20 Chiar dac nu am putut s identificm cazuri care s susin aplicarea acestor infraciuni, Grupul GRECO a afirmat c: Referitor la repartizarea sarcinii probei, instanele pot deduce caracterul ilicit al bunurilor din modul n care acestea au fost dobndite. Potrivit autoritilor franceze, aceast opiune este utilizat n practica judiciar fr a ridica vreo dificultate. Cf. Grupul GRECO, Raport de evaluare pentru Frana, Runda a doua de evaluare, Strasbourg, 2 decembrie 2004, paragraf 14.

18

mod obinuit n activiti de prostituie sau n timp ce ntreine relaii curente cu una sau mai multe

persoane angajate n activiti de prostituie.

ii. Articolul 225-12-5, alineatul 4 din Codul penal, privind exploatarea n scopul

ceretoriei, prevede urmtoarele: Imposibilitatea unei persoane de a justifica un venit

compatibil cu nivelul de trai al acesteia n timp ce n viaa curent aceasta exercit o influen

asupra comportamentului uneia sau mai multor persoane care practic ceretoria sau se afl n relaii

permanente cu acestea, este asimilat exploatrii n scopul ceretoriei.

iii. Articolul 321, alineatul 6 din Codul penal prevede urmtoarele: Imposibilitatea unei

persoane care se bucur de drepturi printeti asupra minorului care locuiete cu aceasta i care

comite n mod obinuit contravenii sau infraciuni cu un grad de pericol social redus mpotriva

proprietii altor persoane, de a justifica venitul corespunztor stilului su de via se sancioneaz

cu o pedeaps de cinci ani nchisoare i cu o amend de 375.000. Amenda poate depi

375.000 i poate ajunge pn la jumtatea valorii bunurilor furate.

iv. Articolul 450-2-1, privind participarea unei organizaii criminale, prevede

urmtoarele: Imposibilitatea unei persoane de a justifica venitul corespunztor modului su de

via, n timp ce se afl n legtur permanent cu persoane angajate n oricare dintre activitile

prevzute de articolul 450-1, se sancioneaz cu o pedeaps de cinci ani nchisoare i cu o amend de

75.000.

32. n cazul confiscrii bunurilor obinute prin comiterea unei infraciuni, impactul acestei

schimbri a fost mult mai puternic, dat fiind faptul c majoritatea statelor a acceptat c

imediat ce acuzarea a produs probe suficiente n vederea stabilirii provenienei ilicite a

bunurilor, sarcina probei revine aprrii, pentru ca aceasta s probeze contrariul.

33. Avnd n vedere c majoritatea statelor europene a adoptat astfel de principii n ceea ce

privete infraciunile de crim organizat, Consiliul European a adoptat Decizia-cadru nr.

2005/212/JHA privind confiscarea bunurilor, instrumentelor i proprietii provenite din

comiterea unor infraciuni, menit sa asigure garantarea existenei n cadrul fiecrui stat

membru a unei reglementri efective n domeniul confiscrii bunurilor provenite din

comiterea unor infraciuni, printre altele, n legtur cu sarcina probei privind proveniena

bunurilor deinute de o persoan condamnat pentru o infraciune de crim organizat21.

34. Decizia solicit statelor membre s i extind prerogativele de confiscare asupra cazurilor

de splare de bani, precum i asupra diferitelor forme de trafic, cum ar fi traficul de

21 Cf. Decizia-cadru nr. 2005/212/JHA din 24 februarie 2005 a Consiliului European, paragraf 10.

19

migrani, fiine umane, valut, droguri, servicii sexuale ilegale, n scopul facilitrii msurii

confiscrii n cazul unor situaii alternative. Potrivit articolului 3 alineat 2 litera c), statele

membre sunt ncurajate s permit confiscarea acolo unde se stabilete c valoarea

proprietii este disproporional fa de veniturile licite ale persoanei condamnate,

iar o instan naional, n baza anumitor fapte, este pe deplin convins c

proprietatea n cauz a provenit din activitatea infracional a persoanei

condamnate. 22

35. Aceast tendin nu este una exclusiv european, ci face parte mai degrab din tendina

existent la nivel internaional de a transforma metodele menite s creeze instrumente

eficiente care s contribuie la diminuarea infraciunilor grave. V prezentm n cele ce

urmeaz cteva exemple:

Australia stabilete, n cazul confiscrii, att reguli de natur civil (mai puin

exigente), n ceea ce privete probaiunea, ct i inversarea sarcinii probei n favoarea

inculpatului n vederea dovedirii provenienei bunurilor supuse confiscrii i rezultate

din svrirea unor infraciuni, prevzute de legea privind bunurile provenite din

comiterea unor infraciuni. n afar de acestea, nu este necesar stabilirea unei

legturi de cauzalitate ntre bunurile rezultate din comiterea unor infraciuni i faptele

care determin svrirea respectivei infraciuni.

n Austria, sarcina probei poate fi rsturnat parial atunci cnd au fost svrite

infraciuni n mod repetat pe parcursul unei perioade de timp sau cnd acuzarea

dovedete c o persoan este membr a unei organizaii criminale. Bunurile n cauz

nu trebuie s aib legtur cu faptele care reprezint elementele constitutive ale

respectivei infraciuni.

n Italia, seciunea 12 a Decretului nr. 306 din 8 iunie 1992 se refer la infraciunile

de trafic de droguri i criminalitate organizat. Sarcina probei caracterului licit al

provenienei bunurilor revine inculpatului n cazul n care acuzarea dovedete

existena unei discrepane ntre bunurile inculpatului i veniturile sau economiile

acestuia. n acest caz, aceast regul se rsfrnge asupra ntregului patrimoniu al

inculpatului i nu doar asupra acelor bunuri care sunt obinute din comiterea

infraciunii pentru care acesta este chemat s rspund penal. n cursul urmririi

22 Ibidem, articolul 3.2. c).

20

penale, astfel de bunuri pot fi puse sub sechestru n baza acelorai temeiuri (seciunea

321 a CCP care reglementeaz sechestrul asiguratoriu).

n Germania, seciunea 73d a Codului penal privind confiscarea, prevede confiscarea

bunurilor "n situaiile n care exist suspiciunea folosirii sau obinerii unor bunuri

prin svrirea unor acte ilegale." Potrivit Curii Supreme Federale, chiar dac aceste

prevederi nu diminueaz sarcina administrrii probei i prevd o strngere i

examinare exhaustiv a probelor, acestea nltur necesitatea stabilirii fiecrui

detaliu de ctre acuzare (cf. BGHSt 40, 373; BGH NStZ 2000, 137).

n Ungaria, Legea nr. IV/1978, privind modificarea Codului penal n domeniul

confiscrii, prevede n articolul 77/B alineatul 4 inversarea sarcinii probei n cazul

tuturor bunurile dobndite pe toat durata existenei unei organizaii criminale.

Inculpatul trebuie s demonstreze c organizaia nu deine controlul asupra

respectivelor bunuri sau c acestea au o provenien licit.

Olanda a modificat articolul 36 din Codul penal, permind o rsturnare parial a

sarcinii probei n ceea ce privete proveniena ilicit a bunurilor obinute prin

comiterea mai multor infraciuni. n afar de faptul c permite confiscarea bunurilor

provenite din comiterea infraciunilor pentru care inculpatul a fost condamnat,

prevederea permite i confiscarea bunurilor care provin probabil din alte activiti

criminale. Pentru a pune n aplicare aceast prevedere, acuzarea trebuie s

demonstreze probabilitatea existenei unor bunuri obinute din comiterea unor

infraciuni similare sau din infraciuni pentru care este de asemenea posibil aplicarea

unei amenzi maxime, chiar dac inculpatul nu a fost pus sub acuzare pentru acele

infraciuni. Curtea Suprem Olandez a stabilit c prevederea este compatibil cu

respectarea prezumiei de nevinovie prevzut de articolul 6 alineatul 2 al

Conveniei europene a drepturilor omului. Factorul determinant avut n vedere de

Curtea Suprem Olandez pentru a ajunge la aceast concluzie a fost acela c odat

ce a fost stabilit de ctre acuzare prezumia provenienei infracionale a bunurilor, aprarea poate

oricnd rsturna aceast prezumie. Totui, simpla negare a acestei prezumii nu va fi suficient.

Odat ce a fost demonstrat probabilitatea provenienei ilicite a bunurilor, sarcina nlturrii, i nu

doar cea a negrii acestei prezumii, revine aprrii. Cu toate acestea, prezumia nu opereaz

21

automat, ci ea trebuie s fie stabilit de ctre acuzare, care va demonstra c proveniena ilicit a

bunurilor, chiar dac nu este dovedit, este probabil.23

Codul penal polonez a introdus articolul 45 alineatul 2, care rstoarn sarcina probei

provenienei bunurilor obinute prin comiterea unor infraciuni. Reglementarea

pleac de la prezumia c orice proprietate sau interes de valoare pe care l-a primit

sau dobndit infractorul, chiar i indirect, pe parcursul sau ulterior comiterii unei

infraciuni, nainte de adoptarea unei hotrri definitive, provine din comiterea

infraciunii respective. Persoana nvinuit trebuie s demonstreze contrariul. Polonia

a dezvoltat i o practic judiciar care admite c probele circumstaniale (de exemplu,

faptele singulare) pot conduce la concluzii cu privire la elementul principal al

infraciunii.

Elveia a introdus o prevedere care stipuleaz c, dac o persoan este trimis n

judecat pentru sprijinirea sau participarea n cadrul unei organizaii criminale

(definit ca fiind format din cel puin doi membri), instana are obligaia de a

dispune confiscarea tuturor bunurilor aparinnd acelei persoane. Articolul 59

alineatul 3 al Codului penal elveian stabilete prezumia legal conform creia o

organizaie criminal deine controlul asupra tuturor bunurilor aparinnd membrilor

si. Curtea Suprem Elveian a stabilit c aceast prezumie este constituional i

respect prezumia de nevinovie, deoarece inculpatul poate oricnd s o rstoarne,

demonstrnd fie c bunurile nu se afl sub controlul organizaiei criminale fie c, aa

cum se ntmpl adesea n cazul membrilor care nu fac parte din nalta ierarhie a

acesteia, bunurile au o provenien licit.24

Regatul Unit confer prerogative extinse n vederea dispunerii confiscrii bunurilor

obinute prin comiterea unor infraciuni, prerogative ce au fost stabilite iniial n

legtur cu bunurile obinute din traficul de droguri i ulterior extinse rapid asupra

tuturor infraciunilor aductoare de profit. Potrivit legii justiiei penale i legii din

2002 privind bunurile provenite din comiterea unor infraciuni, chiar dac sarcina

probei revine practic acuzrii, cele mai multe hotrri sunt luate n virtutea regulii

probatorii a cntririi probabilitilor, de exemplu, pentru a dovedi c inculpatul are

un stil de via infracional din care au rezultat anumite beneficii sau c acesta a

23 Cf. Stessens, Guy, Money Laundering, A new International Enforcement Model (Splarea banilor, un nou model internaional de executare a hotrrilor judectoreti), Cambridge, 2000, pagina 72. 24 Curtea Suprem Elveian, decizia din data de 27 august 1996, publicat n La Semaine Judiciaire (1997), 1, citat de Stessens, G. op. cit, la 74.

22

beneficiat de pe urma unei anumite infraciuni. n afar de acestea, legea prevede

cteva prezumii de care beneficiaz acuzarea. De pild, orice proprietate transferat

inculpatului cu un anumit numr de ani nainte de condamnare (numrul de ani

variaz n funcie de infraciune) se prezum a fi un avantaj rezultat ca urmare a

stilului de via infracional al acestuia, precum i toate cheltuielile efectuate de ctre

acesta n aceeai perioad de referin.

n Statele Unite, exist att proceduri penale ct i civile de confiscare. n cazul

proceselor penale de confiscare, probele ncuviinate trebuie s serveasc la lmurirea

pricinii, adic acestea trebuie s fie concludente i utile. n cazul proceselor civile de

confiscare, odat ce reclamantul demonstreaz c exist indicii temeinice pentru iniierea

procedurilor, atunci sarcina probei revine prtului, pentru a demonstra c el nu avea

cunotin de faptul c proprietatea respectiv fusese dobndit n mod ilegal sau c

nu a consimit s foloseasc acea proprietate ntr-un mod ilegal.

36. Exemplele de mai sus, care cuprind ri cu sisteme de drept foarte diferite, arat c

majoritatea statelor a recurs la instrumente i strategii legislative noi pentru a controla

majoritatea infraciunilor generatoare de profit. n unele cazuri, inversarea sarcinii probei

opereaz n legtur cu unul dintre elementele infraciunii (Frana, Italia); n altele, aceast

inversare este condiionat de implicarea unei organizaii criminale; totui, alii aplic acest

principiu numai n cazurile n care bunurile provin din svrirea unei fapte penale; i, n

unele cazuri, inversarea sarcinii probei este o consecin a stabilirii unei prezumii care

rezult din probele administrate n cauz.

37. Aceste prevederi au fost o reacie fa de problemele specifice ale politicilor n domeniu. n

momentul adoptrii legislaiei menionate mai sus, Frana, de exemplu, era preocupat de

ineficiena rezultatelor politicii de control a traficului ilicit de stupefiante, care, n esen, se

rezuma la pedepsirea traficanilor mruni, de strad, fr a se putea ajunge la cei care

obineau profituri semnificative de pe urma acestui trafic. Ulterior, parlamentul francez a

extins acest principiu i asupra altor forme de trafic ilicit, cum ar fi exploatarea n scopul

ceretoriei, prostituia i grupurile criminale care se ocupau de furturi. Prin contrast, Elveia

a adoptat o legislaie privind splarea banilor i reglementri privind organizaiile criminale

nu pentru c ara ar fi fost afectat de violen pe plan intern ci, mai degrab, pentru c se

abuza de centrele financiare i reglementrile sale privind secretul bancar pentru a se

ascunde averile gruprilor criminale. Italia a adoptat legislaia menionat mai sus pentru a

23

se ocupa de gruprile de tip mafiot. Astfel de instrumente legislative au fost susinute de

curile constituionale naionale.

C. CADRUL LEGISLATIV DIN ROMNIA PRIVIND CONTROLUL AVERII NEJUSTIFICATE A

PERSOANELOR CARE OCUP FUNCII PUBLICE

38. n aceast seciune vom face o descriere a evoluiei instrumentelor legislative romneti

menite s abordeze problema averilor nejustificate ale persoanelor care ocup funcii

publice. Vom ncepe prin a prezenta n rezumat principiile care au stat la baza Legii nr.

18/1968, sistem care era aplicabil nu doar persoanelor care ocup funcii publice ci oricrui

cetean al Romniei, lege care a rmas n vigoare ntre anii 1968-1996. Totui, aceast lege a

fost abrogat n mod tacit n momentul n care Romnia a adoptat Constituia din 1991,

care includea prezumia de legalitate a dobndirii bunurilor. Ulterior, vom face o prezentare

a regimului actual al Legii nr. 115/1996, care a abrogat n mod formal Legea nr. 18/1968.

Spre deosebire de Legea nr. 18/1968, noul cadru legislativ vizeaz doar persoanele care

ocup funcii publice. Vom ncheia printr-o descriere a controlului averilor, aa cum este

prevzut de Legea privind Agenia Naional de Integritate.

C.1. MBOGIREA ILICIT N PERIOADA REGIMULUI COMUNIST

39. n perioada regimului comunist, Legea nr. 18/1968 a fost adoptat pentru a controla

proveniena bunurilor oricrei persoane fizice (articolul 1), indiferent dac aceasta era sau nu o

persoan care ocupa o funcie public. Acolo unde existau date sau indicii care demonstrau

o disproporie vdit ntre valoarea bunurilor unei persoane i veniturile acesteia, controlul

era obligatoriu i se exercita retroactiv, incluznd orice bun dobndit dup data de 1

ianuarie 1962. Regimul juridic stabilit prin Legea nr. 18 contravenea mai multor garanii

bine determinate prevzute de drepturile omului.

40. n primul rnd, dac datele sau indiciile artau o disproporie vdit ntre bunuri i venituri,

sarcina probei era inversat, persoana n cauz fiind obligat s dovedeasc caracterul licit al

provenienei bunurilor. Persoanei cercetate i se acorda un termen de cel mult 10 zile pentru

a depune o declaraie cu privire la toate bunurile i la justificarea provenienei lor. Aa cum

prevede articolul 2, Prin justificarea provenienei bunurilor se nelege obligaia persoanei n cauz de a

dovedi caracterul licit al mijloacelor folosite pentru dobndirea sau sporirea bunurilor. Legea nu stabilea

nici mijloacele de prob necesare n vederea nceperii verificrilor privind proveniena

bunurilor de ctre comisia de cercetare. Dimpotriv, legea prevedea nceperea verificrilor

24

dendat ce era depus o sesizare la comisia de cercetare. Mai multe relatri anecdotice au

confirmat c aceasta era ntr-adevr practica n realitate.25 Dup cum vom vedea n

seciunea urmtoare, ingerina statului constnd n limitarea respectrii prezumiei de

nevinovie ct i a exercitrii dreptului de a nu contribui la propria incriminare este

condiionat de producerea cel puin a unor dovezi certe, ce constau n producerea unor

elemente de prob suficiente i a unei justificri a ingerinei, menite s conduc la concluzia

svririi unei infraciuni.

41. n al doilea rnd, potrivit articolului 5, refuzul persoanei de a da o declaraie cu privire la

toate bunurile, precum i omisiunea de a declara anumite bunuri constituiau o prezumie a

caracterului ilicit al mijloacelor folosite pentru dobndirea bunurilor.26 Dei unele prevederi

stipulau anumite msuri obligatorii de producere a elementelor de prob,27 n practic, n toate

cazurile se ajungea la o condamnare automat. Prin urmare, nici comisia, n calitate de

constatator al faptelor, nu avea obligaia s afle adevrul, nici instana, n calitate de examinator

al faptelor, nu era capabil s examineze probele cu imparialitatea elementar cerut de

tratatele privind drepturile omului.

42. n al treilea rnd, structura infraciunii era conceput ca omisiunea de a justifica proveniena

bunurilor. Dup cum vom vedea n seciunea urmtoare, faptul c inculpatul este cel n

msur s dea cel mai bine explicaii n acest sens, poate justifica instituirea unui astfel de

principiu. Totui, aceasta nu nseamn c singura persoan care trebuie s ofere explicaii

este persoana verificat. Dimpotriv, ar trebui s existe posibilitatea, att pentru persoana

care a constatat faptele ct i pentru un ter, de a oferi explicaii plauzibile privind

infraciunea.

43. n al patrulea rnd, chiar dac procedura era de natur civil,28 iar unele elemente semnau

cu o confiscare in rem (de exemplu, faptul c aciunea putea fi continuat mpotriva

succesorilor, ns numai mpotriva acelor bunuri dobndite prin succesiune), averea

nejustificat era sancionat cu un impozit de 80% care, datorit severitii sale, ar putea fi

privit i, cu siguran, perceput de ctre comunitate ca o sanciune penal.

25 Interviuri realizate de ctre consultant. 26 Legea nr. 18/1968, articolul 5: Proveniena bunurilor persoanei care refuz s dea declaraia artat la alineatul precedent, precum i a bunurilor care au fost omise din aceast declaraie, este considerat nejustificat, pn la proba contrar. 27 Articolul 6 prevede urmtoarele: Comisia citeaz orice persoan care ar putea da relaii utile pentru lmurirea provenienei bunurilor celui n cauz. Cei care, dup data de 1 ianuarie 1962, au dobndit bunuri de la persoana n cauz vor fi ascultai n mod obligatoriu. Dac persoana n cauz este cstorit, comisia va cita i pe cellalt so, pentru a da relaii cu privire la bunurile comune 28 Alctuirea comisiei de anchet i constituirea instanei, faptul c procedura putea fi continuat mpotriva motenitorilor (articolul 17), precum i norma conform creia dispoziiile legii puteau fi ntregite cu prevederile Codului de procedur civil, de exemplu n cazul producerii elementelor de prob, vin s confirme acest lucru.

25

44. n al cincilea rnd, procedura de cercetare nu era public (articolul 6), acest lucru afectnd

grav garaniile elementare ale unui proces echitabil.

C.2. PREZUMIA CONSTITUIONAL DE DOBNDIRE LICIT A AVERII

45. Dup restabilirea unei guvernri democratice, Constituia din anul 1991 a reconsfinit

dreptul de proprietate privat (fostul articol 41, n prezent articolul 44), precum i unele

garanii tradiionale cum ar fi: garantarea i ocrotirea proprietii n mod egal de lege,

indiferent de titular, i dreptul la o dreapt i prealabil despgubire n cazuri de expropriere

pentru motive de utilitate public. Legea fundamental includea de asemenea o garanie

specific, unic, ce prevede urmtoarele: Averea dobndit licit nu poate fi confiscat. Caracterul

licit al dobndirii se prezum... Din informaiile de care dispunem, aceast prevedere este

unic, n sensul c o astfel de dispoziie nu este prevzut n nicio alt constituie a vreunui

stat. Vom analiza, n cadrul seciunii E.1. a prezentei lucrri, noiunea, sfera de aplicare

precum i limitele pe care le impune aceast prevedere referitoare la infraciunea de

dobndire ilicit a averii.

C.3. NCEPUTURILE RESPONSABILITII PUBLICE: REGIMUL JURIDIC AL LEGII NR. 115/1996

46. Legea nr. 115/1996 a abrogat n mod formal Legea nr. 18/1968. Prima diferen major

dintre cele dou legi este aceea c, n timp ce Legea nr. 18/1968 vizeaz ntreaga populaie a

Romniei, sistemul adoptat n conformitate cu Legea nr. 115/1996 urmrete s controleze

averea ilicit a anumitor categorii de demnitari care fac parte din cadrul celor trei puteri n

stat la nivel central i local, inclusiv a celor alei, a celor numii n funcii, a judectorilor i a

nalilor funcionari publici sau a persoanelor cu funcii de conducere (articolul 2).29

47. Persoanele prevzute de aceast lege au la data numirii n funcie sau a alegerii acestora

(articolul 3 alineat 2),30 precum i la data ncheierii mandatului sau a ncetrii activitii

(articolul 6 alineat 1) obligaia depunerii n scris a unei declaraii de avere, care trebuie s

cuprind bunurile proprii, bunurile comune, cele deinute n indiviziune precum si cele ale

copiilor aflai n ntreinere. Nu sunt prevzute actualizri ale declaraiei pe parcursul

29 Domeniul de aplicare al articolului 2 al Legii 115-1996 a fost extins prin modificarea articolului 3 (1) al Legii nr. 78/2000 privind prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie. Ulterior, OUG nr. 24/2004, aprobat prin Legea nr. 601/2004, includea n aceast list candidaii la funcia de preedinte al Romniei, parlamentar, consilier judeean sau local i primar. 30 Formularul tip al declaraiei de avere era anexat Legii nr. 115/1996. Acesta a fost modificat prin HG nr. 506/2003 i, ulterior, prin OUG nr. 14/2005, astfel nct s includ date economico-financiare mai exacte i mai complete, precum i anumite activiti, n scopul de a controla conflictul de interese.

26

deinerii sau exercitrii funciei publice, excepie fcnd funcionarii publici i persoanele cu

funcii de conducere, crora li se cere s completeze o declaraie suplimentar odat la patru

ani (articolul 6 alineat 3).

48. Cea de a doua diferen major fa de Legea nr. 18/1968 o constituie crearea unui sistem

de declaraie de avere, care oblig anumite categorii de persoane ce ocup o funcie public

s i declare bunurile comune, cele deinute n indiviziune, precum i cele ale copiilor aflai

n ntreinere. Depunerea formularelor de declaraie de avere este descentralizat.

Funcionarii publici i persoanele cu funcii de conducere le depun la autoritatea public

sau, dup caz, la persoana care i-a numit n funcie.

49. Obligaia persoanelor care ocup funcii publice de a depune declaraia de avere naintea

validrii acestora n funcie constituie un element al fundamentului statului de drept,

asemenea obligaiei acestora de a i motiva deciziile n mod public i de a aciona conform

principiului imparialitii. Aa cum dreptul la libertatea de exprimare prevaleaz asupra

dreptului la viaa privat a persoanelor care ocup funcii publice, n vederea stimulrii

dezbaterii publice, obligaia de a depune declaraia de avere naintea numirii n funcie este

considerat a fi o msur proporional n raport cu scopul de a permite accesul la aceste

funcii doar persoanelor cinstite i responsabile.

50. Declaraiile de avere i de interese constituie instrumente extrem de utile n vederea

descoperirii conflictelor de interese i depistrii dobndirii ilicite a averii. Scopul primordial

al acestora nu este unul punitiv.31 Scopul acestora este mai degrab acela de a spori

ncrederea publicului n guvernare. Completarea n ntregime a declaraiilor va pune capt

multor zvonuri i, n acelai timp, va conferi o protecie persoanelor cinstite care ocup

funcii publice.

51. Din punctul de vedere al aplicrii acestora, declaraiile de avere diminueaz de asemenea

posibilele nclcri ale drepturilor civile, precum i abuzul de instrumente de sancionare

care poate rezulta dintr-o campanie agresiv de eradicare a corupiei. Mita i deturnarea de

fonduri publice sunt infraciuni greu de probat iar organele de poliie i procurorii trebuie

adesea s recurg la interceptarea convorbirilor telefonice, la informaii obinute de la

informatori, la flagrante i la alte tehnici de care se poate abuza foarte uor. Depunerea unei

declaraii false este mult mai uor de probat. De asemenea, o analiz a valorii nete a

31 Rick Messick, Income & Asset Disclosure Requirements for Public Officials: How to Establish and Maintain an Effective Disclosure Program (Condiiile privind declararea veniturilor i averilor persoanelor care ocup funcii publice: modalitatea de stabilire i meninere a unui program eficient de declarare a averilor), aprilie 2006, publicat la adresa: http://www.ethicsworld.org/publicsectorgovernance/bestpracticesbygovernments.php#incomeandassetdisclosure

http://www.ethicsworld.org/publicsectorgovernance/bestpracticesbygovernments.php#incomeandassetdisclosure

27

patrimoniului este mai dificil de realizat n comparaie cu construirea unei acuzaii cu privire

la o infraciune concret, ns prima este mai puin invaziv dect utilizarea regulat i

stereotip a tehnicilor speciale de anchet.

52. Declararea averilor ajut organele de poliie s construiasc cazuri mai solide, permindu-le

s strng probe suplimentare i, prin urmare, evitnd i/sau amnnd necesitatea de a se

baza n mod exclusiv pe explicaiile oferite de persoana care ocup o funcie public supus

interogatoriului. Un progres al Legii nr. 115/1996 l constituie faptul c sarcina probei nu

revine persoanei cercetate care ocup o funcie public. Articolul 13 prevede c aceasta

poate produce n faa comisiei probe n aprarea sa sau poate solicita administrarea

acestora de ctre comisie i poate depune o declaraie artnd veniturile realizate, precum i

modul dobndirii averii sale. Legea nu stabilete obligaia justificrii provenienei licite a

bunurilor i nici sancionarea celui care i exercit dreptul de a nu contribui la propria

incriminare. Producerea elementelor de prob n vederea construirii unui caz solid revine n

mare parte comisiei de cercetare, precum i celui care a depus o cerere de cercetare (prim-

procurorul parchetului de pe lng curtea de apel, conductorul autoritii publice la care a

funcionat ori funcioneaz cel a crui avere este supus cercetrii sau orice alt cetean).

Articolul 11 prevede c cererea de cercetare va indica n mod obligatoriu dovezile32 pe care

se ntemeiaz i sursele de unde acestea pot fi solicitate sau va fi nsoit de acte

doveditoare.

53. Dac, dup administrarea probelor, se constat c dobndirea anumitor bunuri determinate

sau a unei cote-pri dintr-un bun nu este justificat, curtea de apel va hotr fie confiscarea

bunurilor sau a cotei-pri nejustificate fie plata unei sume de bani, egal cu valoarea

bunului, stabilit de instan pe baz de expertiz. n cazul obligrii persoanei n cauz la

plata contravalorii bunului, instana va stabili i termenul de plat (articolul 18). Organul

fiscal este rspunztor de executarea confiscrii i de vnzarea la licitaie a bunurilor

confiscate.

54. Ceea ce urmeaz marcheaz o a treia difereniere important fa de sistemul stabilit de

Legea nr. 18/1968. n vechiul sistem, averea nejustificat era impozitat cu 80% din

valoarea acesteia. Diferena conceptual dintre impozitare i aplicarea unei sanciuni (penale

sau administrative) este extrem de important, mai ales n democraiile n curs de

consolidare, unde sistemele de impozitare se bazeaz pe declaraii voluntare de venituri. n

32 Contrar interpretrii literale a legii, n trecut, instanele romneti au dat dovad de un formalism excesiv n ceea ce privete producerea elementelor de prob n vederea introducerii la instan a unei cereri de cercetare. Asemenea restricii impuse introducerii unei cereri sunt menite s mpiedice atingerea scopului urmrit de lege.

28

contextul infraciunilor economice sau infraciunilor comerciale,33 unii au pledat n

favoarea impozitrii bunurilor obinute prin comiterea unor infraciuni n locul

incriminrii splrii banilor, argumentnd c legile fiscale au prevzut de-a lungul timpului

amenzi, confiscri, penaliti i mijloace de confiscare a averii prin inversarea legitim a

sarcinii probei. Raionamentul este urmtorul: dac obiectivul este acela de a ataca motivele

i capitalul grupurilor criminale, nu are nici o importan dac banii sunt ridicai prin

procedura confiscrii bunurilor sau n baza legislaiei fiscale. Cu toate acestea, cnd este

vorba despre corupie, n joc se afl o dimensiune instituional, care ncurajeaz utilizarea

instrumentelor anticorupie adecvate pentru a transmite mesaje instituionale

corespunztoare. Pe scurt, chiar dac folosirea legilor fiscale se dovedete a fi mai practic,

acestea trateaz corupia ca pe orice alt activitate economic legitim. n democraiile n

tranziie, delimitarea acestor aspecte este indispensabil, din motive instituionale.

55. n afar de confiscare, persoanele care ocup funcii publice a cror avere a fost declarat, n

tot sau n parte, nejustificat, printr-o hotrre judectoreasc irevocabil, vor fi destituite

sau revocate, dup caz, din funcia pe care o dein.34 Dac persoana care ocup o funcie

public este deputat sau senator, n aceeai situaie, aceasta va fi considerat incompatibil.

n plus, persoana care ocup o funcie public i care face o declaraie de avere care nu

corespunde adevrului comite infraciunea de fals n declaraii i va fi pedepsit potrivit

Codului penal.

56. Sistemul creat prin Legea nr. 115/1996 nu a funcionat deloc consecvent de la intrarea sa n

vigoare. Au avut loc mbuntiri semnificative n momentul n care declaraiile au devenit

publice i au fost publicate on-line, n anul 2003, iar societatea civil a nceput s fac

presiuni n vederea completrii corecte a acestora.

57. n afara faptului c Legea nr. 115/1996 nu promova un sistem de verificare automat a

declaraiilor de avere, articolul 11 prevede ca cererea de cercetare s fie nsoit de acte

doveditoare n vederea susinerii acesteia. Combinaia dintre aceste dou puncte vulnerabile

ale sistemului a fcut ca acesta s se dovedeasc a fi complet ineficient.

33 Infraciunile economice constau n traficul de bunuri i servicii ilegale, precum: narcotice, fiine umane, servicii sexuale, comer ilegal cu armament. Vezi Naylor, T. ,Follow the money methods in crime control policy (Aplicarea metodelor de urmrire financiar n politicile privind controlul criminalitii), publicat n Wages of Crime, Cornell University Press, 2002, 247-286. 34 O parte dintre cei intervievai au manifestat ndoieli cu privire la constituionalitatea aplicrii acestei prevederi n cazul funcionarilor de rang nalt, precum preedintele Romniei, primul ministru, membrii parlamentului i judectorii, dat fiind faptul c acetia beneficiaz de imunitate, respectiv de inamovibilitate.

29

C.4. CONTROLUL AVERILOR DE CTRE AGENIA NAIONAL DE INTEGRITATE35

58. tiinele politice moderne pun accentul pe necesitatea consolidrii cadrului instituional n

vederea creterii responsabilitii executivului, nu doar n ceea ce privete performana

acestuia raportat doar la rezultatele obinute, dar i la modul de desfurare a activitilor

acestuia, precum i la echitatea de care acesta a dat dovad n cadrul procesului decizional.

Dup cum arat Guillermo ODonnell,36 exist o contradicie atunci cnd, pe de-o parte,

dorim ca reprezentanii i persoanele care ocup funcii publice s urmreasc ndeplinirea

interesului public, precum accesul la drepturile economice i sociale sau gsirea unor soluii

fiabile la probleme colective i, pe de alt parte, ne temem s conferim acestora atribuii

prea extinse sau monopolul puterii n luarea deciziilor necesare ndeplinirii interesului

public. Dilema responsabilitii explic faptul c, atunci cnd autoritilor li se

ncredineaz atribuii mai largi, n mod concret, nu se ajunge la prea multe realizri din

partea acestora, iar atunci cnd acestora li se confer atribuii restrnse, acestea reuesc s

aib realizri, ns folosind ci ilegale.

59. Trebuie introduse i alte mecanisme de control al puterii politice, n afar de procesele

electorale (responsabilitatea vertical), n vederea cldirii unei democraii responsabile i

solide. n viziunea lui ODonnell, responsabilitatea orizontal poate fi consolidat prin

crearea unor organisme guvernamentale specializate (de exemplu, birouri de audit, avocatul

poporului, Consiliul de Stat, parchete), cu personalitate juridic, nzestrate cu atribuii,

competente i pregtite s ntreprind aciuni prin care, n cazul n care constat svrirea

unor acte ilegale, prin aciuni sau omisiuni, de ctre alte instituii ale statului, s se treac de

la o supraveghere formal, la o aplicare efectiv a sanciunilor penale sau la trimiterea n

judecat a persoanelor responsabile. Avantajele unor astfel de agenii const n faptul c

acestea pot fi pro-active, invocnd criterii de eficien profesional n locul celor politice sau

partizane. n plus, datorit profesionalismului i activitii cu caracter permanent, aceste

agenii au posibilitatea s analizeze problemele complexe legate de politicile publice.

35 Aceast sub-seciune se bazeaz pe Legea nr. 144 din data de 25 mai 2007 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Ageniei Naionale de Integritate, modificat i completat de ctre Guvernul Romniei printr-o ordonan de urgen. 36 ODonnell, Guillermo, Horizontal Accountability in New Democracies (Responsabilitatea orizontal n noile democraii), n Andreas Schedler, Larry Diamond, i Marc F. Plattner, eds., The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies (Statul autorestrictiv: puterea i responsabilitatea n noile democraii), Boulder, CO., editor Lynne Riener.

30

60. Cadrul legislativ din Romnia include cteva agenii de acest gen (de exemplu, Avocatul

Poporului, Curtea de Conturi, Oficiul Naional pentru Prevenirea i Combaterea Splrii

Banilor sau Direcia Naional Anticorupie).

61. n acest sens, guvernul a propus n iunie 2006 un proiect de lege privind crearea unui sistem

unitar i instituionalizat al activitii de control al averilor dobndite n perioada mandatelor

sau a ndeplinirii funciilor, de verificare a conflictelor de interese i de sesizare a

incompatibilitilor, gestionat de o autoritate administrativ autonom, tehnic, nvestit cu

atribuii de investigare (Agenia Naional de Integritate). Aceast iniiativ a constituit o

oportunitate important n vederea consolidrii responsabilitii orizontale n Romnia. Din

pcate, Legea nr. 144/2007, aa cum a fost adoptat de ctre Senat, a pierdut aceast

oportunitate semnificativ pe care a avut-o, n ciuda modificrilor imediat ulterioare care au

fost aduse textului de lege printr-o ordonan de urgen a guvernului.

62. n contrast cu comisia de cercetare prevzut de Legea nr. 115/1996, recent adoptata Lege

nr. 144/2007 nfiineaz Agenia Naional de Integritate (ANI), autoritate administrativ cu

profil tehnic, i Consiliu Naional de Integritate (CNI), organism reprezentativ, aflat sub

control parlamentar exercitat de Senat (articolul 33). O agenie care funcioneaz la nivel

naional prezint numeroase avantaje. Dintre acestea menionm:

Dezvoltarea unei expertize, unor date i tehnici, altele dect cele ale altor organe de

control, care pot avea atribuii diferite.

Aplicarea unui tratament egal tuturor persoanelor care ocup funcii publice i

evitarea suprapunerii competenei personale ntre diferite instituii, dat fiind faptul c

dispune de competen personal asupra persoanelor care ocup funcii publice

aparinnd celor trei puteri n stat i care i desfoar activitatea n cadrul

autoritilor publice centrale sau locale.

Posibilitatea economisirii banilor contribuabililor.

Permiterea realizrii unei monitorizri mai uoare de ctre CNI i organizaiile

societii civile, dat fiind faptul c aceasta funcioneaz ca structur unic.

63. Totui, asemenea avantaje depind de gradul de independen al autoritii respective. n

aceast privin, Legea nr. 144/2007 prevede anumite garanii specifice: agenia acioneaz

potrivit principiului independenei operaionale. Prin urmare, preedintele i vice-

preedintele ANI i inspectorii de integritate nu vor solicita sau primi dispoziii privind

derularea verificrilor de la nici o autoritate public, instituie sau persoan (articolul 14).

Mai mult, eliberarea din funcie a preedintelui i a vice-preedintelui ANI este posibil doar

n anumite situaii (articolul 24).

31

64. Cu toate acestea, anumite prevederi ale legii pun sub semnul ntrebrii independena ANI n

viitor. n primul rnd, preedintele i vice-preedintele ANI vor fi numii n funcie pentru

un mandat de 4 ani, n loc de 3 ani, dup cum prevedea proiectul de lege iniial. n al doilea

rnd, instituia responsabil de numirea conducerii ANI va fi Senatul, n locul preedintelui

Romniei, cum prevedea proiectul de lege iniial.

65. Referitor la durata mandatului, termenul de 4 ani prevzut pentru preedintele i vice-

preedintele ANI coincide cu durata mandatului senatorilor (articolul 60 alineat 1 din

Constituia Romniei). Mai mult dect att, chiar dac CNI (cruia i revine atribuia de a

organiza procedura de selecie a preedintelui i a vice-preedintelui ANI ) va fi alctuit din

reprezentani ai diferitelor ramuri ale guvernrii, acesta i va exercita activitatea sub

controlul Senatului. Acest sistem nltur posibilitatea ca preedintele i vice-preedintele

ANI s fie numii de un Senat compus din membri aparinnd grupurilor parlamentare, fapt

ce ar mri riscul ca aceste numiri s fie supuse unor negocieri politice oportuniste ale

momentului i nu unei politici pe termen lung de control al averilor.

66. Prin urmare, dac aceste numiri vor fi lsate la latitudinea Senatului, ele vor cdea victim

negocierilor politice ale momentului. ntr-o democraie parlamentar, eful statului este ntr-

o oarecare msur mai distanat fa de guvern i de viaa politic cotidian. n aceast

privin, preedintelui Romniei i este interzis s fie membru al unui partid politic sau s

dein alt funcie, public sau privat (articolul 84 alineat 1 din Constituia Romniei).

67. Astfel, cheia succesului ANI va consta ntr-o procedur de selecie imparial i

transparent.. Ca recomandare privind implementarea organizrii procedurii de selecie,

CNI ar putea avea n vedere publicarea numelor i a experienei profesionale a candidailor,

n scopul obinerii susinerii sau a observaiilor diferitelor organizaii ale societii civile i

ale cetenilor. Acest lucru este necesar mai ales n ceea ce privete publicarea experienei

candidailor i ndeplinirii condiiei de a nu fi fost membri ai unui partid, grup sau alian

politic n ultimii 3 ani (articolul 18 alineat 1 litera d) din Lege). Legea prevede doar un

control formal, prin intermediul unei declaraii scrise a candidatului, dat pe propria

rspundere i legalizat de un notar. Iniierea unei dezbateri publice pentru a crea un

consens n rndul diferiilor factori interesai va conferi conducerii ANI minimul de

legitimitate necesar pentru a-i exercita prerogativele.

68. De asemenea, este recomandabil ca examenele s fie notate sub anonimat, candidailor

atribuindu-li-se anumite parole care s-i individualizeze, precum i luarea unor msuri de

siguran n vederea evitrii scurgerilor de informaii privind testele scrise ctre candidai (n

unele regulamente de desfurare a concursului, se prevede elaborarea a trei teste diferite i

32

alegerea unuia dintre acestea n mod aleatoriu, n ziua examenului, i distribuirea acestuia

candidailor).

69. Scopul Ageniei Naionale de Integritate este acela de a organiza un sistem unitar i

instituionalizat de control al declaraiilor de avere, ca punct de plecare pentru investigarea

averii nejustificate a persoanelor care ocup funcii publice, de verificare a conflictelor de

interese i de sesizare a incompatibilitilor. Este bine cunoscut faptul c, datorit

caracterului consensual i secret al afacerilor corupte, politica de reducere a corupiei are

nevoie de acces la anumite canale pentru a obine informaiile necesare desfurrii

investigaiilor. Anumite prevederi al Legii nr. 144/2007 se opun n mod vdit acestui acces

i, n consecin, ridic serioase semne de ntrebare cu privire la eficiena i la ndeplinirea

obiectivului principal al ANI.

70. Primul semn de ngrijorare se refer la iniierea investigaiilor. Legea este departe de a

ncuraja cetenii s furnizeze informaii utile. Dimpotriv, exist numeroi factori care

descurajeaz depunerea unei sesizri la ANI.

71. Investigaiile pot fi iniiate la sesizarea oricrei persoane interesate sau din oficiu. Referitor

la cea de a doua posibilitate, articolul 3 alineat 2 din lege prevede c sesizarea din oficiu se

face pe baza unui proces-verbal de sesizare ntocmit de preedintele Ageniei. Prin urmare, pe lng

faptul c exist ndoieli privitoare la independena preedintelui ANI, acesta deine i

monopolul decizional, neexistnd totodat nite criterii obiective care s limiteze puterea

discreionar de care dispune acesta. 37