a 1ko ho 1po litik - who/europe | home die vorzüge und preise der alkoholika sowie die möglichen...

J4frtschafihiche

Aspekte der

A 1ko ho 1po litik

Regionale Veröffentlichungen der WHOEuropäische Schriftenreihe Nr. 61

Schriftenreihe zum Europäischen Aktionsplan Alkohol

Evaluierung und Monitoring von alkoholbezogenen Malnahmen, von Peter Andersonund Juhani Lehto.

Handlungsansätze zur Steuerung des Alkoholkonsums,von Juhani Lehto.

Wirtschaftliche Aspekte der Alkoholpolitik, von Juhani Lehto.

Alkohol und die Massenmedien, von Marjatta Montonen.

Gemeindebezogene Alkoholinitiativen und kommunale Malnahmen, von Bruce Ritson.

Alkohol und primäre Gesundheitsversorgung, von Peter Anderson.

Therapieansätze bei Alkoholproblemen, von Nick Heather.

jugendliche und Alkohol, Drogen, Tabak, von Kellie Anderson.

Alkohol am Arbeitsplatz, von Marion Henderson, Gracme Hutcheson undJohn Davies.

Die Weltgesundheitsorganisation ist eine Sonderorganisation der VereintenNationen, die sich in erster Linie mit internationalen Gesundheitsfragen undder öffentlichen Gesundheit befaßt. Über diese 1948 gegründete Organisati-on tauschen Vertreter der Gesundheitsberufe von über 180 Ländern ihr is-sen und ihn' Erfahrungen aus, in dein Bestreben, allen Menschen der Weltein Gesundheitsniveau zu ermöglichen, das es iluun erlaubt, ein sozial undwirtschaftlich produktives Leben zu führen.

Das WHO -Regionalbüro für Europa ist eines von sechs Regionalbüros in allenTeilen der Welt, clic eigene auf clic Gesundheitsbedürfnisse ihrer Mit-gliedsländer abgestimmte Programme haben. In der Europäischen Regionleben rund 850 Millionen Menschen - in einem Gebiet, das von Grönland imNorden und dem Mittelmeer im Süden his zu den Küstengebieten Rußlandsam Pazifik reicht. Deshalb konzentriert sich das europäische Programm derWHO sowohl auf die Probleme der Industriegesellschaft als auch auf clicProbleme der neuen Demokratien in Mittel- und Osteuropa sowie in der ehe -maligen Sowjetunion. Die Tätigkeiten des Regionalbüros im Rahmen seinerStrategie Gesundheit für alle" erstrecken sich auf folgende drei Schwer-punktbereiche: gesunde Lebensweisen, gesunde Umwelt und bedarfsgerechteDienste zur Prävention, Behandlung und Gesundheitsversorgung.

Charakteristisch für die Europäische Region ist ihre Sprachenvielfalt, die dieInformationsverbreitung erschwert. Deshalb werden Anträge auf Genehmi-gung. der Übersetzung von Büchern des Regionalbüros begrüßt.

WeltgesundheitsorganisationRegionalbüro für Europa

Kopenhagen

Wirtschaftliche Aspekteder Alkoholpolitik

von

Juhani Lehto

Nationales Forschungs- und Entwicklungszentrum fürSoziales und Gesundheit, Helsinki, Finnland

Regionale Veröffentlichungen der WHO, Europäische Schriftenreihe Nr. 61

CIP- Kurztitelaufnahme der WHO -Bibliothek

Lehto, JuhaniWirtschaftliche Aspekte der Alkoholpolitik / von Juhani Lehto

(Regionale Veröffentlichungen der WHO. Europäische Schriftenreihe Nr. 61)

I .Alkoholgenuß - Ökonomie 2.Alkoholismus - Prävention und Kontrolle3.Gesundheitsökonomie 4.Gesundheitspolitik 5.Gesetzgebung I. TitelII. Serie

ISBN 92 890 7325 X (NLM- Klassifikation: WM 270)ISSN 0258 -2155

Das Regionalbüro der Weltgesundheitsorganisation begrüßt Anträge auf auszugsweiseoder vollständige Vervielfältigung oder Übersetzung von Veröffentlichungen derOrganisation; entsprechende Anträge und Anfragen sind zu richten an: WHO -Regionalbüro für Europa (Referat Publikationen), Scherfigsvej 8, DK -2100 Kopen-hagen 0, Dänemark. Das Referat erteilt außerdem Auskünfte über eventuelle Text-änderungen, geplante Neuauflagen, Neudrucke und Übersetzungen.

Weltgesundheitsorganisation 1997

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Die Erwähnung bestimmter Firmen oder der Erzeugnisse bestimmter Hersteller besagtnicht, daß diese von der Weltgesundheitsorganisation gegenüber anderen, nichterwähnten ähnlicher Art bevorzugt oder empfohlen werden. Abgesehen von eventuel-len Irrtümern und Auslassungen, sind Markennamen im Text besonders gekennzeich-net.

Die in dieser Veröffentlichung vorgetragenen Ansichten geben die Meinung derAutoren wieder und repräsentieren nicht unbedingt die Beschlüsse oder die erklärtePolitik der Weltgesundheitsorganisation.

PRINTED IN DENMARK

InhaltSeite

Einführung 1

1. Konzeptioneller Bezugsrahmen 3

Versagen des Alkoholmarkts 4Sonstige Interventionsgründe 5

Kosten und Nutzen des Alkoholkonsums 6

Wirtschaftsanalysen als Entscheidungshilfe für dieAlkoholpolitik 12

2. Alkohol: Arbeitsplätze, Handel und Steuereinnahmen 14

Schaffung von Arbeitsplätzen 14

Die Handelsbilanz 19

Steuereinnahmen 21

3. Die sozialen Kosten des Alkohols 25

Sinn und Zweck der Kostenanalyse 26

Welche Kosten sind einzurechnen? 26Methoden der Kostenschätzung 28

Kostenaufteilung 29

Alkoholkonsum und soziale Kosten 30Nutzung der Schätzungen der sozialen Kosten 31

Externe Herstellungs- und Vertriebskosten 32

4. Der Alkoholpreis als Instrument der Alkoholpolitik 33

Preiselastizität 34Einkommenselastizität 35

Kreuzelastizität 36Preisauswirkungen auf Verbrauchergruppen 37

Alkohol, Einzelhandelspreis und Lebenshaltungskosten 38

5. Kostenwirksamkeit der Alkoholpolitik 40Alkoholsteuer 41

Werbebeschränkungen 42Beschränkungen der Verfügbarkeit von Alkohol 43

Optionen für die Gesundheitserziehung 43

iii

Optionen für spezifische alkoholbedingte Probleme 44Alkoholbezogene Gesundheits- und Sozialleistungen 46Alkoholpolitische Optionen aus wirtschaftlicher Sicht 47

6. Schlußfolgerungen 50

Literaturhinweise 53

iv

Einführung

Die Mitgliedstaaten der Europäischen WHO- Region haben einegemeinsame Politik mit 38 Zielen zur Gesundheit für alle" (GFA)beschlossen. Im GFA -Ziel 17 geht es um den gesundheitsschädigen -den Konsum von Alkohol, Tabak und psychotropen Substanzen; dieZielvorgabe lautet, den Alkoholkonsum um 25% zu senken und dabeivor allem den schädlichen Konsum einzuschränken (I). Im Jahr 1992beschlossen die Mitgliedstaaten den Europäischen Aktionsplan Alko-hol (2), um das Erreichen des GFA -Ziels 17 zu unterstützen und dieAlkoholpolitik auf europäischer, nationaler und lokaler Ebene weiterzu entwickeln.

Gemäß GFA -Ziel 17 und Aktionsplan wird übereinstimmend postu-liert, die öffentliche Gesundheit durch Verringerung des Alkoholkon-sums signifikant zu fördern. Im Aktionsplan wird wegen der aufimmerhin 2 bis 3% des Bruttosozialprodukts geschätzten wirtschaft-lichen Belastung durch alkoholbedingte Probleme vorgeschlagen, diePreis- und Steuerpolitik als wichtiges Instrument zu nutzen.

In Auseinandersetzungen über die Alkoholpolitik spielen häufig wirt-schaftliche Argumente eine Rolle. Die Befürworter der Reduzierungdes Alkoholkonsums unterstreichen die Kosten der alkoholbedingtenProbleme, während von der Gegenseite auf die Rolle der Alkoholikahinsichtlich der Schaffung von Arbeitsplätzen, der Verbesserung derHandelsbilanz und aus der Sicht der Steuereinnahmen verwiesenwird. Die Gesundheitsministerien und anderen Dienststellen, die dieBewältigung alkoholbedingter Probleme finanzieren, wollen dafürLeistungen sehen und fragen also nach dem Kosten- Nutzen -Verhält-nis der verschiedenen Optionen. Außerdem sind Alkoholherstellung,-handel, -ausschank und -kauf wirtschaftliche Funktionen und somitein interessantes Forschungsthema.

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Wirtschaftliche Aspekte der Alkoholpolitik

Der Gebrauch der Wirtschaftssprache kann Grundsatzdebatten nichtneutralisieren und Entscheidungen über die Alkoholpolitik nicht aufbloße Berechnungen reduzieren. Die Akteure im Umfeld des Alkoholshaben auch dann noch unterschiedliche Wertvorstellungen und Inter-essen, wenn die Argumente unter Verwendung von Wirtschafts- undFinanzbegriffen formuliert werden. Dennoch werden Grundsatzdebat-ten erleichtert, wenn die ökonomischen Argumente und Analysen sotiefschürfend und methodologisch abgesichert wie möglich sind unddie Akteure einander in ihrer wirtschaftlichen Denkweise verstehen.

Die vorliegende Broschüre erhellt, wie Grundsatzdebatten und -ent-scheidungen wirtschaftstheoretisch unterstützt werden. Im 1. Kapitelwird ein konzeptioneller Bezugsrahmen für die Wirtschaftsanalyseder Alkoholpolitik vorgelegt. Die nächsten beiden Kapitel befassensich mit der Schätzung des wirtschaftlichen Nutzens und der Kostenvon Herstellung, Vertrieb und Konsum von Alkoholika aus ökono-mischer Sicht. Im 4. Kapitel werden die Beziehungen zwischen Preis,Steuer und Konsum erörtert, im 5. Kapitel wird auf die Nutzung vonKostenwirksamkeitsanalysen für die Evaluierung der Alkoholpolitikeingegangen.

Die meisten Beispiele und Untersuchungen stammen aus westlichen,häufiger aus den nordwestlichen Ländern der Region. Das heißt, daßeinige wirtschaftliche Aspekte der Alkoholpolitik in den östlichenLändern der Region möglicherweise nicht genügend Aufmerksamkeitfinden. Jedoch steht zu hoffen, daß sich die vorliegende Veröffent-lichung in ganz Europa als nützlich erweist.

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1

KonzeptionellerBezugsrahmen

Aus vereinfachter Sicht gibt es auf dem Alkoholmarkt nur indivi-duelle Verbraucher und Hersteller von Alkoholika. Die Verbraucherkennen die Vorzüge und Preise der Alkoholika sowie die möglichenFolgen des Alkoholkonsums. Sie können kalkulieren, wieviel sie füreine zusätzliche Alkoholmenge zu zahlen bereit sind. Je höher derPreis, desto geringer ist die Kaufbereitschaft der Verbraucher. DieHersteller verkaufen ihre Erzeugnisse zu Preisen, die die Produk-tionskosten abdecken, wozu auch ein angemessenes Einkommen ihrerArbeitnehmer gehört. Je niedriger der Preis, desto weniger Herstellergibt es, und desto weniger liefern sie für den Markt. Ein Gleich-gewicht entsteht am Schnittpunkt der Nachfrage- und Angebotskurve(Abb. 1).

In der akademischen Wirtschaftslehre ist die Auffassung weitverbrei-tet, die Verbraucher wüßten, was am besten für sie sei. Man solledaher ihr Recht respektieren, jenen Korb aus Waren und Dienstlei-stungen zu wählen, der ihnen im Rahmen ihres Einkommens dasgrößte Wohlbefinden verschafft. Ein zweiter Ausgangspunkt besagt,der freie Wettbewerb zwischen den Herstellern führe zur effizien-testen Nutzung der begrenzten Ressourcen, die zur Befriedigung derdurch die Verbraucherentscheidungen geschaffenen Nachfrage bereit-stehen.

3


Abb. 1 Beziehung zwischen Angebot und Nachfrage auf einem freienAlkoholmarkt

Preis

VERSAGEN DES ALKOHOLMARKTS

Aus vielen Gründen aber bringen der freie Markt und die Souveränitätder Verbraucher nicht die angenommenen optimalen Ergebnisse (3).Entweder erkennen die Verbraucher die Folgen ( Kosten ") des Trin-kens (alkoholbedingte Probleme) nicht, oder sie unterschätzen sie beider Nutzensberechnung des Alkohols, insbesondere weil der Genußsofort eintritt, der Schaden aber sehr häufig erst nach einiger Zeit.Selbst unter Experten für die Epidemiologie der alkoholbedingtenProbleme gibt es unterschiedliche Auffassungen hinsichtlich derexakten Wahrscheinlichkeit dieser Probleme bei unterschiedlichemKonsumniveau. Die Alkoholabhängigkeit ist ein Sonderfall, weil manvon der Annahme ausgeht, daß Abhängige der Versuchung zum Trin-ken nicht widerstehen können oder Entscheidungen treffen, die ihrenGenuß oder Nutzen maximieren. Dies zeigt, daß die Verbraucherinformiert und geschützt werden müssen.

Außerdem tragen die Verbraucher nicht sämtliche Kosten des Trin-kens. Alkoholkonsum kann andere schädigen, z. B. durch Familien-probleme, Arbeitsausfall oder Verkehrsunfälle. Die Gesundheits- und

4

Konzeptioneller Bezugsrahmen

Sozialleistungen, deren die Trinker unter Umständen bedürfen, wer-den - zumindest teilweise - über die Steuern oder Versicherungs-prämien von Dritten bezahlt.

Ein freier Markt kann auch für die Alkoholindustrie unannehmbareFolgen haben, besonders in Hinblick auf Arbeitslosigkeit und Ein-nahmeverluste. Diese können auf ausländische Konkurrenz, tech-nische Veränderungen im Produktionsprozeß oder jährliche Schwan-kungen in der landwirtschaftlichen Alkoholproduktion zurückzufüh-ren sein. Dadurch können auch Kosten für Dritte entstehen, z. B.durch Leistungen wie Arbeitslosenunterstützung.

Außerdem belasten Herstellung und Vertrieb der Alkoholika dieUmwelt, z. B. im Produktionsprozeß und beim Transport der Alkoho-lika. Dadurch können Kosten für andere als die Alkoholindustrie unddie Verbraucher entstehen.

Die Kosten für die nicht direkt am Markt Beteiligten werden in derwirtschaftlichen Fachliteratur als externe Kosten bezeichnet. Grund-sätzlich lassen sich die externen Kosten für Verbraucherschutz und-information, die Bewältigung alkoholbedingter Probleme und dieStabilisierung der Herstellereinkommen durch Verbrauchssteuern aufAlkoholika abdecken. Dies entspricht dem Verursacherprinzip derUmweltpolitik. Somit deckt der Preis, den die Verbraucher für ihrenGenuß zahlen, auch dessen Kosten ab.

SONSTIGE INTERVENTIONSGRÜNDE

Es gibt weitere Gründe für staatliche Eingriffe in den Alkohol-markt (4). Erstens werden alkoholische Getränke, insbesondere Spiri-tuosen, in den meisten Ländern als geeignete Quelle für Staatsein-nahmen angesehen. Auf Alkoholika wird Mehrwert- und meist aucheine Verbrauchssteuer erhoben. Alkoholika gelten häufig als Genuß-mittel, die stärker besteuert werden können als Waren des täglichenBedarfs.

Zahlreiche Länder haben die Verfügbarkeit von Alkohol beschränktund hohe Steuern eingeführt, um alkoholbedingte gesundheitliche undsoziale Probleme zu verhüten. Die Abdeckung der Fremdkosten ist

5


dafür lediglich ein Argument. Grundsätzliche Argumente sind dasRecht und die Verantwortung des Staates, menschliches Leid zuminimieren und das Wohlbefinden zu fördern. Gleichzeitig unterstüt-zen viele Länder und die Europäische Gemeinschaft (5) die heimischeAlkoholindustrie und das Gaststättengewerbe durch Subventionenund Protektion - z. B. Importbeschränkungen, Zölle und besondereQualitätsstandards - gegen die ausländische Konkurrenz. Sehr häufigberuht dies auf erfolgreicher Einflußnahme durch die betroffenenBranchen und andere inländische Interessengruppen. Es kann auchTeil einer umfassenderen Politik sein, mit der die nationale Landwirt-schaft gestützt oder die Handelsbilanz verbessert werden soll.

Im Prinzip könnten Maßnahmen zur Prävention und Bewältigungalkoholbedingter Probleme über den freien Markt erfolgen. Weildieser aber keine Chancengleichheit bei der Absicherung und beimZugang zu bieten scheint, entscheiden sich die meisten Länder füreine Finanzierung, Koordinierung und häufig auch Durchführungdieser Maßnahmen durch die öffentliche Hand.

Außerdem werden auch viele grundsätzliche marktwirtschaftlicheRegelungen - z. B. Gesetze über Produktsicherheit, Öffnungszeiten,Arbeitszeit und Mindestgehalt, Besteuerung und staatliche Finanzie-rung der Investitionen in Infrastrukturen - auf die Akteure des Alko-holmarkts angewandt (6).

KOSTEN UND NUTZEN DES ALKOHOLKONSUMS

Wer Alkoholika trinkt, erwirbt Nutzen (Genuß) und tätigt Ausgaben.Die Ausgaben kommen anderen zugute, z. B. dem Finanzministeriumund allen Beteiligten an Alkoholherstellung, -vertrieb und -absatz.Falls das Trinken zu Problemen führt, entstehen zusätzliche Kosten,z. B. Einkommensverluste infolge Arbeitsunfähigkeit oder Kosten fürdie Gesundheitsdienste. Auch Schäden und Kosten für Dritte sindmöglich, z. B. durch Verkehrsunfälle, Familienprobleme und dieInanspruchnahme der vom Steuerzahler finanzierten Gesundheits- undSozialdienste. Darin sind jedoch auch Einkommen für andere enthal-ten, z. B. bei Reparaturen durch Autowerkstätten nach Verkehrsunfäl-len und für Beschäftigte der Gesundheits- und Sozialdienste.

6


Manche Kosten der Bewältigung alkoholbedingter Probleme lassensich recht schwer berechnen. Führt der Alkoholkonsum z. B. zuBehinderungen, liegen die Kosten höher als die Leistungen derSozialversicherung für den Behinderten. Enthalten sein können auchProduktionsausfälle beim Arbeitgeber. Bei hochqualifizierten Arbeit-nehmern, die bei geringer Arbeitslosigkeit evtl. schwer ersetzbar sind,sind diese Kosten höher. Bei jungen Menschen sind dies potentielleVerluste. Bei Rentnern entstehen solche Kosten nicht. Ein zweitesProblem besteht darin, daß sich viele derartige Kosten schlecht inGeldbeträgen ausdrücken lassen, z. B. das Leid eines starken Trinkersund seiner Familie. Ein dritter Faktor ist die Kostenwirksamkeit derBewältigung alkoholbedingter Probleme. Je kosteneffektiver dieDienste sind, desto geringere Kosten fallen durch die alkoholbeding-ten Probleme für die Trinker und andere Personen an.

Wer das Trinken einschränkt, reduziert seinen Genuß, kann demge-genüber aber mehr Geld für anderes ausgeben, z. B. andere Getränkeoder Hobbys. Der Staat und die Alkoholindustrie nehmen zwar weni-ger Geld ein, doch der Kauf anderer Getränke, Waren oder Dienstlei-stungen führt zu Steuereinnahmen und zu Einkommen für die Liefe-ranten dieser Waren bzw. Leistungserbringer. Außerdem können diebei der Bewältigung der alkoholbedingten Probleme eingespartenRessourcen zur Bereitstellung anderer Waren und Dienstleistungendienen.

Zwar gibt es keine einfache und genaue Berechnungsmethode fürKosten und Nutzen des Alkoholkonsums, doch sollten die genanntenFaktoren beachtet werden.

Sinnvolle Kostendefinitionen

Statt eines einheitlichen Kostenbegriffs werden für die verschiedenenKosten, die den einzelnen Akteuren entstehen, unterschiedlicheKostendefinitionen benötigt (3, 7).

Die privaten Konsumkosten sind Kosten, die den Trinkern durch dieAlkoholika und Folgeprobleme entstehen, vor allem:

Ausgaben für Alkohol,

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direkte Ausgaben für die Bewältigung alkoholbedingterProbleme,

Nettoeinkommensverlust (Einkommensverlust abzüglich erhal-tener Leistungen der Sozialversicherung) infolge alkoholbe-dingter Probleme,

nicht meßbare individuelle Kosten.

Die externen Konsumkosten sind die von Dritten getragenen Kostender alkoholbedingten Probleme eines Menschen. Sie gliedern sich inKosten für Angehörige und Freunde, für andere Steuerzahler, für dieübrigen Versicherten in der gleichen Versicherung und für dieArbeitgeber. Vor allem geht es um:

Kosten der vom Trinker benötigten Leistungen,

Kosten der von Dritten, z. B. der Familie des Trinkers, benötig-ten Leistungen, sowie der Tätigkeit der Strafjustiz zum SchutzDritter vor Beeinträchtigungen, die auf den Alkoholkonsumzurückzuführen sind,

Kosten der Sozialversicherungsleistungen für den Trinker,

Kosten, die dem Arbeitgeber durch Arbeitsausfall und Produk-tivitätsverlust des Trinkers entstehen.

Die Schadenskosten" des Alkoholkonsums sind sämtliche Kostender Folgeprobleme des Trinkens, unabhängig davon, ob sie vom Trin-ker oder von Dritten getragen werden.

Die Kosten der Prävention von alkoholbedingten Problemen überschnei-den sich mit den Schadenskosten" des Alkoholkonsums, weil mancheMaßnahmen sowohl der Problembewältigung als auch der Präventiondienen. Hierzu gehören die Behandlung der Alkoholabhängigkeit sowiepolizeiliche Maßnahmen gegen Alkohol am Steuer. Bestimmte Präven-tionskosten, z. B. für Gesundheitserziehung oder für Maßnahmen zurSteuerung des Alkoholkonsums, gehen nicht in die Schadenskosten" desAlkoholkonsums ein. Sie seien als reine Präventionskosten bezeichnet.

Die nichtsubventionierten Kosten von Alkoholherstellung und -ver-trieb werden durch den Preis der alkoholischen Getränke abgedeckt.Grundsätzlich entsprechen sie den Verbraucherausgaben für Alkoholabzüglich Steuern und Zölle.

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Die externen Kosten für Herstellung und Vertrieb werden nicht vonden Verbrauchern, sondern von Dritten getragen. Hierunter fallenzumindest:

Subventionen der Länder (und der EU) für Herstellung undVertrieb von alkoholischen Getränken,

öffentliche Investitionen in die Infrastruktur für Herstellungund Vertrieb von alkoholischen Getränken,

weitere Kosten für den Schutz der inländischen Alkoholindu-strie, z. B. höhere Preise für Alkoholimporte.

Der Schutz der inländischen Alkoholindustrie kann aber auch zusätz-liche Kosten für Aus- oder Einfuhren in anderen Wirtschaftsbereichenverursachen, wenn er die generelle Abkehr vom Protektionismusbeeinträchtigt.

Entweder werden alle diese Kosten (Abb. 2) zusammen als die gesell-schaftlichen (sozialen) Kosten des Alkohols bezeichnet, oder dieserBegriff bezieht sich nur auf die Schadenskosten ", die externenKosten oder die Summe aus Schadenskosten" und einigen anderen.

Grundsätzlich lassen sich die Gesamtkosten für ein Land oder eineRegion in den verschiedenen Kostenkategorien berechnen. Eine sol-che Berechnung in einer statischen Situation zeigt jedoch nicht, wasin einer dynamischen Situation geschehen würde, z. B. bei zuneh-mendem oder rückläufigem Alkoholgesamtkonsum. Es wird keinelineare Beziehung zwischen Veränderungen der Kosten und desAlkoholgesamtkonsums angenommen. Dafür sprechen vor allem dreiGründe.

Erstens hängen manche Kosten, z. B. die reinen Präventionskosten,nicht vom Niveau des Alkoholgesamtkonsums ab. Ein Teil der exter-nen Kosten für Herstellung und Vertrieb kann sich umgekehrt pro-portional zum Gesamtkonsum verhalten, wenn damit das Einkommender Beschäftigten dieser Branche stabilisiert werden soll.

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Abb. 2 Alkoholbedingte Kosten in einer statischen Situation

Herstellungs- undVertriebskosten

PrivateKonsumkosten

ExterneKonsumkosten

Externe Herstellungs- undVertriebskosten

NichtsubventionierteHerstellungs- und

Vertriebskosten

In den Alkoholikapreisenenthaltene Steuern

Nicht meßbare Kosten deralkoholbedingten Probleme

Meßbare private Kosten deralkoholbedingten Probleme

Meßbare externe Kostender alkoholbedingtenProbleme

Nicht meßbare externeKosten der alkohol-bedingten Probleme

Reine Präventionskosten

Schadenskosten"des Konsums

Zweitens sind in einer dynamischen Situation nicht die Durch-schnittskosten einer Mengeneinheit Alkohol oder der alkoholbeding-ten Probleme ausschlaggebend. Wäre dem so, würde z. B. ein Rück-gang des Konsums oder der Probleme um 25% zu einer gleichhohenVerringerung der Ausgaben führen. Ausschlaggebend sind jedoch dieGrenzkosten für die Herstellung der letzten 25% des derzeitigen

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Alkoholkonsums bzw. für die Bewältigung und Kompensation derletzten 25% der alkoholbedingten Probleme. Die Grenzkosten werdenniedriger als die Durchschnittskosten angenommen, weil nach derWirtschaftstheorie die Stückkosten bei größerer Stückzahl als rück-läufig gelten.

Drittens können Kostenänderungen in der Alkoholindustrie durchVeränderungen in anderen Wirtschaftsbereichen kompensiert werden.Ein vollständiges Bild entsteht, wenn Veränderungen wie der höhereKonsum anderer Waren und die entsprechenden Kosten berücksich-tigt werden. Außerdem verursacht der Ressourcentransfer zwischenden Wirtschaftsbereichen gewisse Kosten.

Umstellungskosten (8) sind Kosten der Umstellung der Produktionund des Vertriebs von Waren und Dienstleistungen, wenn sich derAlkoholkonsum und seine Folgeprobleme verringern. Einen Teil die-ser Kosten könnte die öffentliche Hand übernehmen; ein anderer Teilkönnte in Form von Subventionen an die betreffenden Branchengehen, wieder ein anderer würde in die Herstellungs- und Vertriebs-kosten der alternativen Waren und Dienstleistungen eingehen. DieseKosten könnten z. B. folgendes abdecken:

Umschulung von Arbeitnehmern in den Bereichen Alkoholher-stellung und -vertrieb für neue Aufgaben oder Arbeitsplätzeund eventuelle Entschädigung für Einkommenseinbußen in derUmstellungszeit,

technische und organisatorische Umstellung der Produktion aufneue Waren und Dienstleistungen sowie eventuelle Produk-tionseinbußen in der Umstellungszeit,

Schaffung neuer Arbeitsplätze oder Zahlung von Arbeitslosen-unterstützung. Nutzen nach der Umstellungszeit, falls trotzalternativer Dienstleistungen und Waren ein Arbeitsplatzmankoentsteht und für die ehemaligen Beschäftigten der Alkohol-industrie keine anderen Beschäftigungsmöglichkeiten bestehen.

Nutzen

Als wichtigster Nutzen aus dem Alkoholkonsum sind der Genuß für dieVerbraucher, die Einnahmen für die Produktions- und Vertriebskettesowie die Einnahmen für die Staatskasse zu nennen. Nach neueren

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Untersuchungen können geringe Alkoholmengen (weniger als einGetränk täglich) die Gefährdung durch koronare Herzkrankheiten etwasherabsetzen. In den üblichen, recht groben Kosten -Nutzen -Rechnungenbraucht diese wahrscheinlich bei manchen Verbrauchern eintretendeSchutzwirkung jedoch nicht berücksichtigt zu werden.

Im Zusammenhang mit Alkohol entstehen Einkommen aus Herstel-lung und Vertrieb der Alkoholika sowie aus Dienstleistungen zur Prä-vention, Bewältigung und Kompensation alkoholbedingter Probleme.Einkünfte der öffentlichen Hand aus Alkohol können hauptsächlichaus Steuern und Zöllen bzw. Gewinnen oder Dividenden staatlicherUnternehmen der Alkoholindustrie stammen. Aus wirtschaftswissen -schaftlicher Sicht gehören Staatseinkünfte nicht in die gleiche Nut -zenskategorie wie die übrigen Einkommen, doch werden sie in der inder politischen Auseinandersetzung als öffentlicher Nutzen bezeich-net.

Außerdem bringt der Alkohol externen Nutzen. Wer auf einer Partyalkoholische Getränke anbietet, erwartet wahrscheinlich, daß sie nichtnur für jeden einzelnen zum Genuß werden, sondern auch für dieGruppe insgesamt. Grundsätzlich können Veränderungen des Alko-holkonsums einen Umstellungsnutzen erzeugen. Wenn Herstellungund Vertrieb der alternativen Waren und Dienstleistungen bei glei-chem Ressourceneinsatz mehr Arbeitsplätze schaffen als die Herstel-lung und der Vertrieb von Alkoholika, kann ein rückläufiger Alkohol-konsum einen solchen Nutzen durch Verringerung der gesellschaft-lichen Kosten der Arbeitslosigkeit erzeugen.

Der externe Nutzen des Alkohols gilt normalerweise als vernachläs-sigbar.

WIRTSCHAFTSANALYSEN ALS ENTSCHEIDUNGSHILFEFÜR DIE ALKOHOLPOLITIK

Ökonomische Argumente werden in der Debatte über die Alkohol-politik angeführt. Sie haben in der heutigen Zeit hoher Arbeitslosig-keit und anderer Wirtschaftsprobleme sowie angesichts der begrenz-ten Gesundheitsressourcen an Bedeutung zugenommen. Die wirt-schaftliche Evaluierung wendet sich vier besonders bedeutsamenProblemfeldern zu.

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Kosten und Nutzen des Alkohols für die Gesellschaft insgesamt wer-den häufig zugunsten der Alkoholindustrie wie auch zugunsten einerstrikten Steuerung des Alkoholkonsums als Argument herangezogen.Im 2. und 3. Kapitel werden diese wirtschaftlichen Kalküle auf ihreNützlichkeit untersucht. Der Alkoholpreis ist einer der wichtigstenFaktoren für den Konsum. Im 4. Kapitel geht es darum, wie Preis undSteuer von der Alkoholpolitik genutzt werden. Analysen der Kosten-effektivität ermöglichen eine vergleichende wirtschaftliche Evaluie-rung der verschiedenen Möglichkeiten der Alkoholpolitik. Im 5. Kapi-tel werden die Ergebnisse solcher Analysen betrachtet.

13

2

Alkohol:Arbeitsplätze, Handel und

SteuereinnahmenNach der traditionellen Wirtschaftstheorie ist es das wesentliche Zielder Hersteller und Vertreiber von Alkoholika, Gewinne zu erzielen.Demnach könnten diese Gewinne als Maß des Nutzens dienen, dender Alkohol ihnen bringt. Nach der gleichen Theorie sollte der Genußdes Verbrauchers seinen Ausgaben für alkoholische Getränke entspre-chen. Von daher könnten diese Ausgaben als Maß des Nutzens für dieVerbraucher dienen. In der öffentlichen Debatte wird der Nutzenjedoch recht selten so bemessen.

Der wirtschaftliche Nutzen, auf den es in der öffentlichen Auseinan-dersetzung über die Alkoholpolitik anzukommen scheint, ist derangebliche Nutzen für die Gesellschaft, vor allem durch Arbeits-plätze, Handel und Steuereinnahmen.

SCHAFFUNG VON ARBEITSPLÄTZEN

Schätzungen der ArbeitsplätzeNach einer Schätzung im Auftrag der Vereinigung der 14 größteneuropäischen Hersteller von Alkoholika - der Amsterdam- Gruppe(9, 10) - gab es 1990 in den 12 Mitgliedstaaten der Europäischen Union(EU) 682 000 Beschäftigte in der Alkoholindustrie (Tab. 1). Die Datenfür die Bier- und Spirituosenherstellung stammen aus veröffentlichtenStatistiken; für die Weinherstellung wurden diese Daten aus einerUntersuchung über die französischen Weinbauern extrapoliert.

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Alkohol: Arbeitsplätze, Handel und Einnahmen

Tab. 1 Direkte Arbeitsplätze in der Alkoholindustriein der EU, 1990

LandBeschäftigte

Bier Wein Spirituosen Gesamt

Belgien und 8 800 400 150 9 300Luxemburg

Dänemark 4 550 0 400 5 000Deutschland 53 500 21 500 6 000 81 000Frankreich 9 400 166 000 12 500 188

000Griechenland 1 900 9 000 100 11 000Irland 3 000 0 500 3 500Italien 4 300 149 500 4 000 158

000Niederlande 8 600 0 1 700 10 200Portugal 3 000 29 000 500 32 500Spanien 15 000 102 000 6 000 123

000Vereinigtes 44 000 100 17 000 61 000Königreich

Gesamt 156 100 477 000 48 750 682000

Quelle: Angaben nach Alcoholic beverages and European society (10).

Arbeitsplätze gibt es auch in folgenden Sektoren: Herstellung derRohstoffe für Alkoholika und der technischen Einrichtungen für dieAlkoholindustrie, Verpackung, Werbung, Vertrieb im Groß- und Ein-zelhandel und Verkauf in Hotels, Restaurants und Cafés. Die Schät-zung basierte auf der Annahme, daß der alkoholbezogene Anteil beiden Arbeitsplätzen in diesen Sektoren dem Anteil der Alkoholika amGesamtumsatz der Sektoren entspricht. Folgt man dieser Annahme, sohat die Alkoholindustrie indirekt Arbeitsplätze für schätzungsweise2,26 Millionen Arbeitnehmer in der EU geschaffen (Tab. 2), darunterbis zu einem Drittel Teilzeitbeschäftigte.

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Tab. 2 Indirekte Arbeitsplätze durch Alkoholin der EU, 1990

Sektor Beschäftigte

Großhandel 143 200Einzelhandel 383 000Hotels, Restaurants, Cafés 1 653 000Werbung 3 000Verpackung 38 000Anlagegüter 15 650Landwirtschaft 30 500

Gesamt 2 266 000

Quelle: Angaben nach Alcoholic beverages and European society (10).

Die geschätzte Gesamtzahl der direkten und indirekten Arbeitsplätzebetrug fast 3 Millionen bzw. 2% aller (zivilen) Arbeitsplätze in der EU.Dieser Anteil lag in Ländern wie dem Vereinigten Königreich etwashöher, wo ein Großteil der alkoholischen Getränke in Kneipen konsumiertwird, was mehr Arbeitsplätze im Gaststättengewerbe schafft.

Die von der Amsterdam -Gruppe vorgelegten Zahlen für indirekteArbeitsplätze sind bescheidener als die von anderen Lobbyisten derAlkoholindustrie, denen zufolge achtmal so viele indirekte Arbeits-plätze vorhanden sein könnten wie in der Alkoholindustrie direkt (8).Nach den für die Amsterdam -Gruppe vorbereiteten Daten beträgt dasVerhältnis 1 zu 3,3 (10). Dennoch sollten Schätzungen der derzeitigendirekten und indirekten Arbeitsplätze im Umfeld des Alkohols nichtals alleinige Grundlage dienen, wenn man die Auswirkungen vonVeränderungen des Alkoholkonsums auf die Beschäftigtenzahlenabschätzt.

Weniger direkte Arbeitsplätze bei konstantem Konsum:Irland

Technische und organisatorische Veränderungen in der Alkoholindu-strie sind ein weit wichtigerer Grund für Stellenabbau als Konsum-veränderungen. So sank die Zahl der direkten Arbeitsplätze in der

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Alkoholindustrie Irlands zwischen 1981 und 1991 um 45 %, währendsich der Alkoholgesamtkonsum um weniger als 2% veränderte(Abb. 3) und die Ausfuhr von alkoholischen Getränken viel schnellerzunahm als die Einfuhr (1/).

Abb. 3 Alkoholgesamtkonsum (Liter reiner Alkohol pro Einwohnerüber 14 Jahre) und Arbeitsplätze in der Alkoholindustrie in Irland,

1975 - 1991

10

8

7

6

5

4

3

2

1

0

1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991

Jahr

Quelle: Angaben nach Connife & Coy (11).

Rückläufiger Konsum und indirekte Arbeitsplätze: Italien

Die meisten der indirekten Arbeitsplätze hängen nur zum Teil vomAlkohol ab. Am wichtigsten ist hier das Gaststättengewerbe. In die-sem Sektor vollziehen sich technische und organisatorische Verände-rungen der Produktion, doch sind diese und ihre Auswirkung auf dieArbeitsplätze geringer als in der Getränkeindustrie. Außerdem kannsich hier die Nachfrage stark verändern, ohne daß dies mit der Nach-frage nach Alkohol zu tun hat. So hat der signifikant rückläufigeAlkoholkonsum in Italien nicht zu einem ähnlich hohen Stellenabbauin diesem Bereich geführt (Abb. 4).

17


Abb. 4 Arbeitsplätze im Gaststättengewerbe undPro -Kopf -Alkoholgesamtkonsum in Italien, 1980 - 1990

140 -

120 -

100 -

80 -

60 -

40 -

20 -

0

Arbeitsplätze

Konsum

1980 1985 1990Jahr

Hinweis: Arbeit und Konsum 1980 = 100.Quelle: Angaben nach EUROSTAT, Luxemburg, 1993.

Wo steigende Nachfrage die meisten Arbeitsplätze schafft

Rückläufiger Alkoholkonsum bedeutet nicht nur weniger Geld für dieAlkoholindustrie und das Gaststättengewerbe, sondern auch mehr ver-fügbares Geld für andere Sektoren. Wäre der Rückgang auf höhereVerbrauchssteuern auf Alkohol und somit auf gestiegene Staatsein-nahmen zurückzuführen, könnte im öffentlichen Sektor mehr Geldausgegeben werden. Würde der Rückgang auf andere Weise erreicht,könnten die Verbraucher mehr Geld für andere Waren und Dienstlei-stungen ausgeben; zumindest ein Teil dieser Einsparungen würdewahrscheinlich wieder ausgegeben. Die tatsächliche Wirkung einesrückläufigen Alkoholkonsums auf die Gesamtbeschäftigung hängtsomit von den Auswirkungen der alternativen Verwendung dieserGelder ab.

Außerdem können die Einnahmen aus Alkoholherstellung und -ver-trieb zurückgehen, falls die staatlichen Subventionen und die Subven-tionen der Europäischen Union reduziert werden. Ende der 80er Jahrebetrugen die EG- Subventionen ca. 2 Milliarden ECU jährlich (5).Würde dieses Geld nicht für Alkohol verwendet, ginge es höchstwahr-scheinlich in andere wirtschaftliche Aktivitäten. Dies hätte ähnlicheAuswirkungen auf die Arbeitsplätze wie ein Konsumrückgang.

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Die aus nationaler Sicht ungünstigste Variante wäre, wenn mit dembeim Alkohol eingesparten Geld etwas gekauft würde, was nur imAusland Arbeitsplätze schafft. Das Ergebnis wäre dann ein Stellenab-bau im Inland. Bei der günstigsten Variante wird das Geld für Dienst-leistungen aufgewandt, die die meisten Arbeitsplätze im Land selbstschaffen, wodurch die Gesamtzahl der Arbeitsplätze zunimmt.

Eine positive Wirkung rückläufigen Alkoholkonsums auf die Gesamt-zahl der Arbeitsplätze ist beispielsweise zu erwarten, wenn das beimAlkohol eingesparte Geld für den Ausbau arbeitsintensiver öffent-licher oder privater Dienste, z. B. im Gesundheits- und Sozialbereich,verwendet wird. Ebenso verhält es sich, wenn das Geld für andereGetränke und für erlesene Speisen in Restaurants, Hotels und Cafésausgegeben wird.

Man sollte bedenken, daß Alkohol nicht nur der Herstellung vonGetränken dient, sondern auch für bestimmte Medikamente und flüs-sige Reinigungsmittel verwendet wird; insbesondere in Brasilien hatman sich auf den Einsatz von Äthanol als Treibstoff konzentriert.Bisher haben alternative Verwendungsmöglichkeiten des Alkoholsaus volkswirtschaftlicher Sicht noch nicht viel gebracht (12). Viel-leicht sollte hier mehr Geld in die Forschung investiert werden.

DIE HANDELSBILANZ

Nach einer Schätzung im Auftrag der Amsterdam -Gruppe (10) hat derinternationale Handel mit alkoholischen Getränken im letzten Jahr-zehnt rasch zugenommen. Innerhalb der EU wurden ca. 90% diesesHandels zwischen den 12 Mitgliedstaaten abgewickelt, doch nahm derHandel mit Drittstaaten zu und erbrachte mit 5,6 Milliarden ECU imJahr 1990 einen erheblichen Handelsüberschuß. Der Netto -Geldstromin die EU aus dem Verkauf von Alkoholika an Drittstaaten ist sogarnoch größer, weil dort die Alkoholindustrie der EU Getränkeherstel-lungs- und Vertriebsfirmen, insbesondere Brauereien, erworben hat.Die Gewinne dieser Unternehmen fließen den Eigentümern zu undsorgen so für einen Überschuß in der Zahlungsbilanz.

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Der Handelsüberschuß bei alkoholischen Getränken steht im Gegen-satz zur Gesamthandelsbilanz zwischen der EU und der übrigen Welt,die ein Defizit von 42,9 Milliarden ECU aufwies (10).

Inländischer Alkoholkonsum und internationalerAlkoholhandel

Die Amsterdam -Gruppe unterstreicht die positive Rolle des Alkoholsfür die Außenhandelsbilanz insgesamt (9). Demgegenüber gibt esWarnungen, daß ein rückläufiger Alkoholkonsum in den westlichenIndustriestaaten die Alkoholindustrie veranlaßt, sich verstärkt umAbsatzmärkte in den Entwicklungsländern (13), in den mittel- undosteuropäischen Ländern und den Nachfolgestaaten der UdSSR zubemühen (6).

Der Alkoholkonsum eines Landes steht jedoch nicht in direkterBeziehung zu den Alkoholexporten. So stieg in der EU die Ausfuhrvon Alkoholika aus Ländern mit rückläufigem Konsum, z. B. Frank-reich und Italien, ebenso wie aus Ländern mit relativ konstantemKonsum, z. B. Irland, Niederlande und Vereinigtes Königreich (10,14). Die Exportmöglichkeiten der heimischen Alkoholindustrie hän-gen stärker von ihrer Konkurrenzfähigkeit ab, ferner von der Nach-frage nach Alkoholika in den Einfuhrländern und den Exportbedin-gungen, z. B. den Zöllen und Subventionen in den Einfuhrländern.

Auch besteht keine direkte Beziehung zwischen dem inländischenAlkoholkonsum und den Alkoholimporten, selbst wenn die multina-tionale Alkoholindustrie gewaltigen Druck hinsichtlich einer Locke-rung der Alkoholpolitik erzeugen und ihre Produkte in manchen Län-dern aggressiver als die heimische Alkoholindustrie vermarktenkann (6). In vielen Entwicklungsländern, den mittel- und osteuro-päischen Ländern und den Nachfolgestaaten der UdSSR gilt diezunehmende Einfuhr von alkoholischen Getränken als gewichtigerFaktor für steigenden Alkoholkonsum und Schwächung der Alkohol-politik.

Kosten und Nutzen des Alkoholhandels

Eine positive Handelsbilanz bei Alkoholika wird häufig als vorteilhaftfür die Volkswirtschaft angesehen. Dadurch können mehr Arbeits-plätze als durch den Inlandskonsum allein entstehen und Ressourcen

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für die Einfuhr anderer Erzeugnisse geschaffen werden. Konsequentwäre es dann, eine negative Handelsbilanz als schädlich für dieVolkswirtschaft zu betrachten.

Soll ein Überschuß oder ein rückläufiges Handelsdefizit erreicht wer-den, entstehen häufig Kosten, z. B. durch Subventionen, Steuervor-teile oder andere staatliche Stützen der inländischen Alkoholindustrie.Dieser Schutz der heimischen Alkoholhersteller kann eine Protek-tionspolitik in anderen Wirtschaftssektoren bewirken oder bekräfti-gen, wodurch in diesen Sektoren der Überschuß abnehmen bzw. dasDefizit zunehmen kann. Wird der geschätzte Handelsüberschuß beiAlkohol in der EU (5,6 Milliarden ECU) z. B. erst durch Subventio-nierung des Weinanbaus (schätzungsweise ca. 2 Milliarden ECU)möglich, stellt sich die Frage, ob ähnliche Subventionen für einenanderen Wirtschaftssektor größere Wirkung auf die Handelsbilanzgehabt hätte.

STEUEREINNAHMEN

Alkoholika sind eine wichtige Quelle für die Steuereinnahmen desStaates. Viele Länder belegen alkoholische Getränke wie andere Kon-sumgüter mit einer Verkaufssteuer (z. B. Mehrwertsteuer). Die mei-sten europäischen Länder erheben außerdem Verbrauchssteuern aufAlkoholika sowie Steuern auf das Einkommen der Alkoholindustrieund des Gaststättengewerbes (Körperschaftssteuer). Nach einerSchätzung im Auftrag der Amsterdam -Gruppe (10) beliefen sich dieEinnahmen aus diesen Steuern in der EU auf insgesamt 41,2 Milliar-den ECU (Tab. 3), d. h. ca. 2,4% aller Steuereinnahmen. Diese Schät-zung beruht auf recht zuverlässigen statistischen Angaben zur Ver-brauchs- und Mehrwertsteuer, jedoch sehr groben Berechnungen derKörperschaftssteuer. In vielen Ländern liegt der Anteil der Einnah-men aus Alkoholsteuern am gesamten Steueraufkommen weit überdem EU- Durchschnitt. So bezog Finnland 8,3% der gesamten Staats-einnahmen (1993) aus dem Alkohol (15).

Unter sonst gleichen Bedingungen müßte eine Veränderung desAlkoholinlandskonsums zu einer proportionalen Veränderung derGesamteinnahmen aus Steuern, speziell Verbrauchs- und Verkaufs-steuern, führen. Somit würden bei rückläufigem inländischem Alko-holkonsum die Staatseinnahmen sinken.

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Tab. 3 Steuereinnahmen aus Alkoholika in der EU, 1991

Land

Einnahmen (Millionen ECU)

Verbrauchs-steuer

Verkaufs-steuer

Körperschafts-steuer

Gesamt

Belgien und 401 653 175 1 229LuxemburgDänemark 852 515 124 1 491Deutschland 3 557 3 046 1 808 8 411Frankreich 1 675 3 224 734 5 633Griechenland 102 299 144 545Irland 681 401 105 1 187Italien 701 1 948 839 3 488Niederlande 807 796 202 1 805Portugal 151 238 121 510Spanien 890 2 174 818 3 882Vereinigtes 6 936 4 808 1 321 13 065Königreich

Gesamt 16 753 18 103 6 391 41 247

Quelle: Angaben nach Naert (10).

Die Zusammenhänge zwischen Alkoholkonsum und Steuern sindjedoch etwas komplizierter. Die Staatseinnahmen aus dem Alkoholhängen sowohl vom Konsum- als auch vom Besteuerungsniveau ab.Eines der wirkungsvollsten Mittel zur Senkung des Alkoholgesamt-

konsums ist die Erhöhung der Verbraucherpreise für Alkoholikadurch Steuererhöhungen (16). Höhere Steuern erbringen größere Ein-nahmen bei geringerem Verkaufsvolumen. Die Möglichkeit einer sol-chen Kostensenkung bei gleichzeitig erhöhtem Nutzen hängt von derPreiselastizität der Alkoholika ab (s. Kapitel 4).

Ein Vergleich von Ländern mit unterschiedlichem Niveau des Alko-holkonsums und der Besteuerung zeigt, daß höhere Besteuerung oderniedrigerer Konsum nicht unbedingt heißt, die Gans zu schlachten, diedie goldenen Eier legt. So erzielen Irland und das Vereinigte König-reich weit höhere Pro - Kopf- Steuereinnahmen bei signifikant niedrige-rem Pro - Kopf -Alkoholkonsum als etwa Frankreich oder Griechenland(Tab. 4).

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Tab. 4 Alkoholgesamtkonsum (Liter reiner Alkohol pro Kopf) undstaatliche Pro -Kopf- Einnahmen aus Alkohol in vier

europäischen Ländern

Land Einnahmen (ECU) Gesamtkonsum(Liter)

Griechenland 50 8,6Frankreich 100 11,9Vereinigtes 230 7,4KönigreichIrland 340 7,4

Quelle: Angaben nach Naert (10) und Produktschap voor GedistilleerdeDranken (14).

Verlust potentieller Einnahmen

Wird der Alkoholmarkt nicht sinnvoll reguliert, können der Staats-kasse hohe potentielle Einnahmen entgehen. In zahlreichen Länderngibt es Schwarzbrennen" und weitere illegale Formen von Alkohol-herstellung und -handel, Steuerbetrug und andere Methoden, um dieAbgaben und Steuern sowie Beschränkungen der Verfügbarkeit vonund die Qualitätsstandards für Alkoholika zu umgehen. Der steuer-freie Verkauf von Alkohol auf Flughäfen z. B. ist ein moderner undlegaler Weg, auf mögliche Einnahmen zu verzichten.

Die illegale oder halblegale Alkoholschwarzmarkt ist derzeit in vielenmittel- und osteuropäischen Ländern und Nachfolgestaaten derUdSSR besonders ausgedehnt (6). Zahlreiche Experten schätzen, daßu. U. über 50% aller Alkoholika durch Vertriebsketten verkauft wer-den, die die normalen Steuern in jenen Ländern umgehen, die denAlkoholhandel noch nicht wieder unter Kontrolle haben. MancheBeobachter schätzen das jährliche Volumen des Einzelhandels mitWodka in der Russischen Föderation auf ca. 10 Milliarden US -Dol-lar (17). Falls nur 25 bis 30% des im Land konsumierten Wodkas(eine vorsichtige Schätzung) den Kunden unversteuert erreichen,könnte der jährliche Gewinn aus dem illegalen Handel mehr als1 Milliarde US- Dollar betragen. Auch sollen dem polnischen Staat imLaufe von sechs Monaten des Jahres 1989 wegen einer Gesetzeslückein bezug auf die Alkoholeinfuhr mehr als 200 Millionen US- Dollar

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entgangen sein. Dies war nur eine von vielen Möglichkeiten halb-legalen oder illegalen Alkoholhandels (18).

Es wird daran erinnert, daß das organisierte Verbrechen in den Ver-einigten Staaten von Amerika zumindest teilweise aus dem riesigenSchwarzmarkt für Alkohol während der (1933 beendeten) Prohibitionentstanden ist (19). In den mittel- und osteuropäischen Ländern undden Nachfolgestaaten der UdSSR kann der Alkoholschwarzmarktähnliche Folgen haben, wenn die Regierungen ihn nicht baldbeschränken.

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3

Die sozialen Kostendes Alkohols

Die sozialen Kosten des Alkohols werden unterschiedlich definiert (7).Nach einer Version handelt es sich dabei um die Kosten dergesellschaftlichen Folgeprobleme des Trinkens. Diese kann man auchals Schadenskosten" des Alkohols bezeichnen, weil häufig die Auf-fassung vertreten wird, die Gesellschaft solle Anzahl und Schwere derProbleme zu minimieren suchen. Bei dieser Version scheint man dieDimension der alkoholbedingten Probleme in Geld ausdrücken zuwollen, doch lassen sich damit auch Investitionen für die Präventionund Behandlung von alkoholbedingten Problemen befürworten undgegen einen angeblichen wirtschaftlichen Nutzen des Alkohols auf-rechnen.

Bei dem zweiten Ansatz werden soziale und externe Kosten gleichge-setzt. Hier gelten als soziale Kosten diejenigen Kosten für Herstel-lung, Vertrieb und Konsum von Alkohol, die von Personen getragenwerden, die kein direktes Einkommen aus Herstellung und Vertriebund keinen Genuß aus dem Konsum erzielen. Diese Betrach-tungsweise wird recht selten herangezogen, doch könnten hier Bei-spiele aus Analysen der sozialen Kosten des Rauchens übernommenwerden (3). Man könnte bei dieser Betrachtung Maßnahmen befür-worten, mit denen externe Kosten internalisiert, d. h. die externenKosten in Kosten für die primären Akteure auf dem Alkoholmarktverwandelt werden. Dies könnte durch Alkoholsteuern in einer Höhegeschehen, bei der Alkoholhersteller, -vertreiber und -verbrauchergarantiert sämtliche externen Kosten der Gesellschaft abdecken.

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Die Kosten werden auch auf andere Weise analysiert. In einigenUntersuchungen wurde versucht, die volkswirtschaftlichen Kosten desAlkohols zu schätzen. Dabei werden die für Alkoholherstellung und-vertrieb verwendeten Ressourcen als gesellschaftliche Kosten einge-stuft, weil sie anderen, nutzbringenderen Zwecken dienen könnten (7).Diese Betrachtung beruht jedoch nicht auf der Wirtschaftstheorie,sondern auf prohibitionistischer Denkweise. Außerdem könnte mandie Aufteilung der wie auch immer definierten Kosten zwischen ver-schiedenen sozialen Gruppen analysieren. In Forschungsarbeiten zumTabakkonsum ist dies geschehen (20), in der Alkoholforschung hin-gegen nur sehr selten.

SINN UND ZWECK DER KOSTENANALYSE

Ehe man sich für ein bestimmte Definition und analytische Betrach-tungsweise der sozialen Kosten des Alkohols entscheidet, sollte Sinnund Zweck der Analyse festgelegt werden. Geht es darum, dieDimension der alkoholbedingten Probleme in Geld auszudrücken, sokann eine Grobschätzung der Schadenskosten ausreichen. Ein andererAnsatz ist erforderlich, wenn ermittelt werden soll, ob die Trinkersämtliche Folgekosten ihres Alkoholkonsums selbst tragen. Zuweilen isteine Kosten -Nutzen -Analyse erforderlich. Dann muß zuerst festgelegtwerden, wessen Kosten und Nutzen zu vergleichen sind. Sollen z. B.Kosten und Nutzen für die Staatskasse, für die Trinker oder für diealkoholrelevanten Sektoren der Volkswirtschaft verglichen werden?

Analyseergebnisse bezüglich der gesellschaftlichen Kosten werdenhäufig verwendet, um die durch Reduzierung des Alkoholkonsums(insbesondere des riskanten und schädlichen Alkoholkonsums) einzu-sparenden sozialen Kosten zu ermitteln. Selbst eine gute Kostenschät-zung in einer statischen Situation liefert noch nicht automatisch einebrauchbare Schätzung der Kostenveränderungen in einer dynamischenSituation. Dieses Problem wird nachstehend erörtert.

WELCHE KOSTEN SIND EINZURECHNEN?

Die meisten veröffentlichten Schätzungen der sozialen Kosten beru-hen auf einer Methode, die in der Gesundheitsökonomie zur Berech-nung der sozialen Kosten der Krankheit entwickelt wurde (2/). Die

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Die sozialen Kosten des Alkohols

Kosten werden hier wie bei dem Schadenskosten- Ansatz definiert.Die wichtigsten Kostenarten sind die Kosten für Behandlung, sozialeSicherung und Produktivitätseinbußen. In die Kostenschätzungen fürden Alkohol gehen häufig auch die Kosten für die Strafjustiz und dasSozialwesen ein sowie die Kosten infolge materieller Schäden durchalkoholbedingte Unfälle und Straftaten.

Nach veröffentlichten Untersuchungen haben sich die sozialen Kostendes Alkohols in Australien auf 6 Milliarden A- Dollar (22), in Kanadaauf 5,7 Milliarden C- Dollar (23), im Vereinigten Königreich auf2,0 Milliarden £ (7) und in den Vereinigten Staaten von Amerika auf5,8 Milliarden US- Dollar belaufen (24). Die Schätzung aus Finn-land (Tab. 5) zeigt, wie die Auswahl der Kostenarten die Kosten-dimension bestimmt (25). Fraglich sein könnte z. B. die Berücksichti-gung einer alkoholbezogenen Erziehung und Forschung. Am proble-matischsten sind jedoch die indirekten Kosten, die 81% der Gesamt-kosten ausmachen.

Die Kosten der Produktivitätseinbußen werden unter der Annahmegeschätzt, daß die Betroffenen ohne ihre alkoholbedingten Problemeden finnischen Durchschnittswert für das Arbeitsleben erreicht hätten.Der Wert der Produktivitätseinbußen wird mit den durchschnittlichenLohnkosten der finnischen Arbeitgeber angenommen. In einem Landmit einer Arbeitslosenrate von 18 - 19% ist dies eine recht optimisti-sche Annahme. Gewiß hätten manche Betroffene produktive Arbeitgehabt, doch läßt sich deren Zahl nicht genau schätzen. Ein weiteresProblem besteht darin, daß bei dieser Schätzung dem Leben derNichtberufstätigen - z. B. Personen, die zur Kinderversorgung oderaus Altersgründen zu Hause bleiben, und Rentner - kein Wert beige-messen wird.

Der Wert der Lebenseinbuße wird für Todesfälle infolge alkoholbe-dingter Krankheiten geschätzt (25). Er wird mit den Kosten lebens-länglicher stationärer Versorgung bei hundertprozentiger Erwerbs-unfähigkeit gleichgesetzt. Es gibt jedoch keinen logischen Grund,weshalb dies der richtige Ansatz sein sollte.

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Tab. 5 Schätzung der durchschnittlichen sozialen Kosten desAlkohols in Finnland (in Finnmark - Fmk), 1990

Kostenart Kosten(Mio. Fmk)

Direkte Kosten 3 279,3

Krankenhausbehandlung alkoholbedingter Erkrankungen 445,2Krankenversicherung 153,2Behindertenrente 239,3Versicherungsschutz für materielle Unfallschäden 158,6Materielle Schäden infolge Kriminalität 285,5Polizei, Feuerwehr und Rettungswesen 510,8Gerichte und Haftanstalten 466,6Alkoholismusbehandlung (innerhalb des Sozialwesens) 472,2Soziales (Sozialhilfe und Kinderschutz) 327,9Alkoholbezogene Erziehung und Forschung 142,6Maßnahmen zur Kontrolle des Alkoholkonsums 77,4

Indirekte Kosten 14 034,2

Produktivitätseinbußen:infolge vorzeitigen Todesinfolge krankheitsbedingten Arbeitsausfalls

4 171,0

260,9infolge Haft 329,9

Wert der Lebenseinbuße 9 272,4

Gesamt 17 313,5

1 Fmk entsprach im Jahr 1990 ca. 0,25 US- Dollar.

Quelle: Angaben nach Salomaa (25).

METHODEN DER KOSTENSCHÄTZUNG

Sobald entschieden wurde, welche Kosten zu berücksichtigen sind, istdie Schätzung selbst die nächste schwierige Aufgabe. Das üblichestatistische Material enthält keine Zahlen zu den meisten alkoholbe-dingten Krankheiten, Verletzungen, Straftaten und sozialen Proble-men, so daß diese geschätzt werden müssen. In manchen Ländern gibtes - wie in der ersten Veröffentlichung der vorliegenden Schriften-reihe beschrieben - hierfür hilfreiche epidemiologische und andereUntersuchungen. Andernorts wurde bei den Schätzungen häufig von

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der Annahme ausgegangen, daß die Ergebnisse dieser Untersuchungenauch für andere Länder gelten. Dies ergibt recht grobe Schätzwerte.

Nach Schätzung der Häufigkeit von alkoholbedingten Problemen sindihre Kosten zu schätzen. Normalerweise setzt man die Fallkosten -z. B. für Krankenhausbehandlung, materielle Schäden oder polizei-liche Maßnahmen - den Durchschnittskosten für alle Fälle des betref-fenden Sektors gleich. Auch dies ergibt recht grobe Schätzwerte.

KOSTENAUFTEILUNG

Zuweilen ist neben der Schätzung der Gesamtkosten ihre Aufteilungzwischen den verschiedenen Kostenträgern erforderlich, um das Inter-esse verschiedener Gruppen oder Einrichtungen an der Alkoholpolitikzu fördern oder um Kosten und Nutzen für verschiedene Akteure zuvergleichen.

Die finnische Kostenschätzung (Tab. 6) zeigt, daß die Zentralregie-rung nicht einmal für die Hälfte aller Kosten zuständig ist, obschonsie sämtliche Einnahmen aus den Verbrauchssteuern für Alkoholikaerhält. 1990 betrugen diese Einnahmen 8,8 Milliarden Fmk (25) - fastdas Sechsfache der geschätzten direkten alkoholbedingten Staatsaus-gaben. Die anderen Kostenträger erhalten keinerlei Einnahmen, tragenaber mehr als die Hälfte der direkten Kosten. Von daher müßten ins-besondere die Kommunen und Versicherungen an einem Rückgangdes Alkoholkonsums und seiner Folgeprobleme interessiert sein.

Vergleicht man die finnische Kostenschätzung mit den Einnahmenaus Verbrauchssteuern, dann ergibt sich, daß die Trinker weit mehr anVerbrauchssteuern zahlen als die direkten Kosten, die Dritten durchAlkohol entstehen (3,2 Milliarden Fmk). Rechnet man jedoch die in-direkten Kosten hinzu, so decken die Einnahmen aus Verbrauchssteu-ern nicht sämtliche sozialen Kosten ab.

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Tab. 6 Direkte soziale Kosten des Alkohols,nach Hauptkostenträgern, Finnland, 1990

Kosten (Mio. Fmk), getragen von:

Kostenart Staat Kommu-nen

Versiche-rungen

Dienste-nutzer

Son-stige

Gesamtkosten(Mio. Fmk)

Krankenhaus-behandlung 200,4 213,7 31,1 445,2

Kranken-versicherung 153,2 153,2

Invaliden-renten 239,2 239,2

MaterielleSchäden:

Unfälle 158,6 158,6Straftaten 285,5 285,5

Polizei,Rettungs-dienste 407,8 103,0 510,8

Gerichte undHaftanstalten 466,6 466,6

BehandlungwegenAlkoholismus 195,3 204,2 34,5 38,4 472,4

Sozialwesen 142,5 174,2 11,2 327,9Erziehung undForschung 52,7 35,4 54,5 142,6

Alkoholpolitik 49,5 8,7 19,2 77,4

Gesamt 1514,8 739,2 836,4 65,6 123,3 3279,3

Quelle: Angaben nach Salomaa (25).

ALKOHOLKONSUM UND SOZIALE KOSTEN

Nach den vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnissen müßte einrückläufiger Alkoholgesamtkonsum zur Verringerung der meistenalkoholbedingten Probleme führen (26). Die sozialen Kosten desAlkoholkonsums reflektieren die Prävalenz und Schwere dieserProbleme nicht direkt (27). Die Kosten für Behindertenrenten,

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Krankenversicherung und materielle Schäden sollten fast proportionalzur Häufigkeit der Probleme sein, weil sie hauptsächlich von der Zahlder Betroffenen abhängen. Veränderungen im Sozial- undVersicherungswesen können sich aber stärker auf diese Kostenauswirken als ein veränderter Alkoholkonsum.

Die Kosten des Behandlungssystems für alkoholbedingte Problemehängen nicht nur von der Zahl der behandelten Patienten ab, sondernauch von der Größe des Systems. Daher können die Gesamtkosten derBehandlung gleichbleiben, wenn zwar die Patientenzahl kleiner wird,das Behandlungssystem aber nicht. Dann sind höhere Behandlungs-preise pro Patient die signifikanteste Veränderung. Wird hingegen dasBehandlungssystem aus fiskalischen Gründen oder durch Einführungkürzerer Behandlungsprogramme verkleinert, so können die Kostenpro Patient sinken.

Ein Teil der sozialen Kosten spiegelt staatliche Maßnahmen zur Prä-vention und Steuerung des Alkoholkonsums wider. Sie können zurSenkung des Alkoholkonsums beitragen - sollten sie nun im Erfolgs-fall unverzüglich gedrosselt werden? Wäre es nicht logischer, eineerfolgreiche Tätigkeit fortzusetzen? In diesem Fall würden sich Ver-änderungen beim Konsum und bei den Problemen voraussichtlichnicht in den Kosten niederschlagen.

NUTZUNG DER SCHÄTZUNGEN DER SOZIALENKOSTEN

Wie man Nutzen aus Schätzungen der sozialen Kosten zieht, läßt sichu. U. nicht so einfach formulieren wie eine Warnung vor falschemGebrauch oder falscher Interpretation. Solche Schätzungen

sind keine exakte Kalkulation der Kosten des Alkoholkonsums;

geben keinen direkten Aufschluß über die bei rückläufigemKonsum zu erwartenden Einsparungen;

bilden keine Grundlage für die wissenschaftliche Gesamt-kosten- Nutzen -Analyse des Alkohols.

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Da Kosten und Nutzen als Argumente in Auseinandersetzungen überdie Alkoholpolitik dienen, müssen die Kosten in Geld ausgedrücktwerden. Deshalb werden Kostenrechnungen von Wissenschaftlernund Experten für Alkoholpolitik in Auftrag gegeben. Hier sollte manwohl mit dem Hinweis reagieren, daß bestenfalls grobe Schätzungender verschiedenen Kostenarten zu erwarten sind. Sie werden amgünstigsten dazu verwendet, die Dimension der alkoholbedingtenKosten zu verdeutlichen, und können so dazu beitragen, Argumentezugunsten der Alkoholpolitik im Kontext der öffentlichen Gesundheitund der Sozialpolitik zu liefern und Spekulationen über den wirt-schaftlichen Nutzen des Alkohols entgegenzutreten.

EXTERNE HERSTELLUNGS- UND VERTRIEBSKOSTEN

Werden Schätzungen der sozialen Kosten verwendet, um die Dimen-sion der Folgekosten des Alkoholkonsums zu verdeutlichen, sind auchdie externen Kosten für Herstellung und Vertrieb der Alkoholika zuberücksichtigen. Dadurch steigen die Kosten insbesondere in Ländernmit erheblichen Subventionen oder Steuervergünstigungen für dieAlkoholindustrie und das Gaststättengewerbe.

Solche Subventionen sind häufig Teil der allgemeinen Landwirt-schaftspolitik; dies kann es erschweren, mehr als eine grobe Schät-zung der Gelder vorzunehmen, mit denen Alkoholindustrie und -han-del gestützt wurden. Der Geldwert der Steuervergünstigungen läßtsich u. U. noch schwerer schätzen, weil nicht berechnet werden kann,wie stark Produktion und Vertrieb bei voller Steuerbelastung gesun-ken wären. Daher sind Schätzungen des Wertes von Steuervergünsti -gungen stets etwas hypothetisch. Werden die Kosten der Umweltbe-lastung durch Alkoholherstellung und -vertrieb sowie der Gegenmaß-nahmen nicht nach dem Verursacherprinzip internalisiert, dann solltensie in die externen Kosten eingehen.

Berücksichtigt man außerdem die externen Herstellungs- und Ver-triebskosten in den Schätzungen der sozialen Kosten, trägt dies dazubei, sämtliche externen Kosten des Alkoholkonsums zu erfassen.

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4

Der Alkoholpreis alsInstrument derAlkoholpolitik

Die Herstellungskosten für reines Ethanol liegen recht niedrig. ImPrinzip ist die Herstellung eines halben Liters Wodka mit 40% Alko-holgehalt nicht viel aufwendiger als die der zugehörigen Flasche.Lagerhaltung und Transport von Wodka sind ebenfalls recht kosten-günstig, so daß die Vertriebskosten relativ niedrig liegen. Spirituosenwerden sehr selten zu nur kostendeckenden Preisen verkauft. Es ent-spricht einer langen Tradition, daß die Staaten auf Spirituosen vielhöhere Steuern erheben als auf Wein und Bier.

Tatsächlich gibt es die Alkoholsteuer schon länger als die allgemeinenEinkommens- und Verkaufssteuern, die heute in den Industriestaatenden größten Teil der Steuereinnahmen ausmachen (26). Sowohl dieEinstufung alkoholischer Getränke als Genußmittel als auch ihr ver-breiteter Konsum prädestinierten sie für bestimmte Abgaben undVerbrauchssteuern. Die Steuern ließen sich leichter rechtfertigen, undzugleich war der Konsum so hoch, daß Alkohol weit höhere Steuer-einnahmen erbrachte als viele andere Genußmittel.

Wie bereits erwähnt, macht die Alkoholsteuer in vielen Ländern einenGroßteil des gesamten Steueraufkommens aus. So erbrachten dieVerbrauchssteuern im Jahr 1991 allein 5,5% der gesamten Steuerein-nahmen in Irland (11).

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Es gibt viele verschiedene Methoden der Alkoholbesteuerung. DieSteuer kann einen bestimmten Prozentsatz des Erzeugniswerts odereinen bestimmten Betrag pro Mengeneinheit reinen Alkohols imGetränk betragen. Letzteres scheint immer häufiger zu werden, docherheben einige Länder unterschiedliche Steuern je nach Art derAbgabestelle, z. B. Restaurant, Weinbauer oder Ladengeschäft mitGenehmigung für den Alkoholverkauf.

Aus der Sicht der öffentlichen Gesundheit bietet die Alkoholsteuerdie Möglichkeit, die Preise für alkoholische Getränke zu erhöhen, umderen Konsum und Folgeprobleme einzuschränken. Sie ist somit einInstrument restriktiver Alkoholpolitik.

PREISELASTIZITÄT

Die Nachfrage nach einer Ware und ihr Absatz nehmen normaler-weise bei steigendem Warenpreis ab; sie steigen, wenn bei sonst glei-chen Bedingungen das Einkommen der Verbraucher zunimmt. Inökonometrischen Untersuchungen ist die Preiselastizität das Maß fürdie Abhängigkeit der Nachfrage von Preisänderungen, die Einkom-menselastizität das Maß für die Abhängigkeit der Nachfrage von Ein-kommensänderungen (26, 28).

Beträgt die Preiselastizität für ein alkoholisches Getränk -1,0, reagie-ren die Verbraucher mit Konsumeinschränkung auf eine Preiserhö-hung, so daß sie dann die gleiche Geldmenge für Alkohol ausgebenwie zuvor. Damit sinken die Einnahmen der Alkoholindustrie. Ist derPreis infolge einer Steuererhöhung gestiegen, nehmen die Staatsein-nahmen geringfügig zu. Eine Preiselastizität von -1,0 bedeutet, daßbei einer Preiserhöhung von 10% mit einem Absatzrückgang von 10%zu rechnen ist.

Liegt der Wert der Preiselastizität unter -1,0, geben die Verbrauchernach einer Preiserhöhung mehr Geld für Alkohol aus. Der Alkohol-konsum und die Einnahmen der Alkoholindustrie gehen nur gering-fügig zurück. Ist der Preis infolge einer Steuererhöhung gestiegen,nehmen die Steuereinnahmen stärker zu als im ersten Fall. Dement-sprechend bedeutet eine Preiselastizität von -0,5, daß bei einer Preis-erhöhung für Alkohol von 10% mit einem Konsumrückgang von 5%zu rechnen ist.

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Der Alkoholpreis als Instrument der Alkoholpolitik

Liegt der Wert der Preiselastizität über -1,0, geben die Verbrauchernach einer Preiserhöhung weniger Geld für Alkohol aus. Dann gehender Konsum und die Einnahmen der Alkoholindustrie signifikantzurück, und die Steuereinnahmen sinken. Demzufolge bedeutet einePreiselastizität von -1,5, daß bei einer Preiserhöhung von 10% miteinem Konsumrückgang um 15% zu rechnen ist.

In zahlreichen empirischen ökonometrischen Untersuchungen wurdedie Preiselastizität der verschiedenen Alkoholika untersucht, meist inangloamerikanischen oder europäischen Ländern. Alle ausgewertetenUntersuchungen ergeben negative Werte für die Preiselastizität unddamit den Nachweis, daß Preiserhöhungen stets zu einem Absatz-rückgang führen. Die Zahlenwerte der Preiselastizität unterscheidensich je nach Getränkeart, Land, Zeit und Forschungsmethode (21, 26).Die dennoch möglichen Schlußfolgerungen sind lediglich alsforschungsgestützte Hypothesen zu verstehen.

Bier scheint eine niedrigere Preiselastizität als Wein und Spirituosenzu haben. Die Werte liegen wohl meist zwischen -0,2 und -0,5. DiePreiselastizität für Spirituosen scheint betragsmäßig höher zu liegenals für andere Alkoholika, häufig bei Werten über -1,0. Die Preisela-stizität für Wein kann in Ländern, wo Wein und nicht Bier das belieb-teste Getränk ist, geringer sein. Die Preiselastizität scheint bei höhe-rem Einkommen und Lebensstandard abzunehmen.

Diese Schlußfolgerungen bedeuten, daß steuerbedingte Preiserhöhun-gen zur Steuerung des Alkoholkonsums beitragen. Noch die niedrigstePreiselastizität (für Bier) bedeutet, daß bei einer Preiserhöhung von10% mit einem Absatzrückgang von 2% zu rechnen ist. Außerdem istbei einer Preiserhöhung durch Besteuerung häufig mit wachsendenStaatseinnahmen bei rückläufigem Konsum zu rechnen, besonderswenn die Einkommen steigen.

EINKOMMENSELASTIZITÄT

Die Einkommenselastizität beschreibt die Relation zwischen Ein-kommens- und Nachfrageveränderungen in der gleichen Weise wie diePreiselastizität das Verhältnis zwischen Preis und Absatz einesWirtschaftsgutes zum Ausdruck bringt. Man erwartet eine positive

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Einkommenselastizität: höheres Einkommen führt zu höherem Konsum.Empirische Untersuchungen haben diese Erwartung bestätigt (21).

Wie die Preiselastizität unterscheidet sich die Einkommenselastizitätje nach Getränkeart, Land, Zeit und Forschungsmethode (21) undscheint für Bier am niedrigsten (0,15 - 0,60) und für Spirituosen amhöchsten (häufig über 1,0) zu liegen. Somit ist unter sonst gleichenBedingungen bei einer Einkommenssteigerung um 10% mit einer Zu-nahme des Bierkonsums um 1,5 bis 6% und einer Zunahme des Spiri-tuosenkonsums um mehr als 10% zu rechnen. Außerdem kann manvon der Annahme ausgehen, daß bei einer voraussichtlichen Einkom-menssteigerung Preiserhöhungen zur Prävention eines höheren Alko-holkonsums mindestens so hoch wie die erwartete Einkommenssteige-

rung - und für Spirituosen am höchsten - ausfallen sollten.

Zwar beeinflussen viele Faktoren den Alkoholgesamtkonsum, dochspielen Preis und Einkommen eine sehr wichtige Rolle. In den 60erund 70er Jahren war der durchschnittliche Alkoholpreis relativ zumDurchschnittseinkommen in den meisten Industriestaaten rückläufig(Abb. 5), während der Gesamtkonsum signifikant zunahm (4). In den80er Jahren stieg das Einkommen langsamer; Preise und Konsumblieben ziemlich stabil (16).

KREUZELASTIZITÄT

Steigt der Preis einer Getränkeart, während der einer anderen unver-ändert bleibt, trinken manche Verbraucher u. U. von ersterer weniger,von letzterer mehr. Die Kreuzelastizität mißt und beschreibt dieseReaktion.

Es gibt nur wenige empirische Untersuchungen zur Kreuzelastizi-tät (26). Die meisten haben für sie recht geringe oder unbedeutendeWerte erbracht, so daß eine ungleichmäßige Preisentwicklung nurselten den Wechsel zwischen Getränkearten auszulösen scheint.

36


Abb. 5 Einzelhandelspreis für Alkohol im Verhältnis zumverfügbarenen individuellen Einkommen (Preis 1960 = 100)

und Konsum(Liter reiner Alkohol pro Einwohner über 14 Jahre)im Vereinigten Königreich, 1960 - 1992

120

100

80

60

40

1960 1965 1970 1975

Jahr

Quelle: Maynard & Godfrey (21.

F ; f 4

1980 1985 1990

PREISAUSWIRKUNGEN AUF VERBRAUCHERGRUPPEN

Häufig heißt es, starke Trinker reagierten nicht sensibel auf Preiserhöhun-gen. Die wenigen empirischen Untersuchungen hierzu (26, 29, 30) schei-nen diese Hypothese zu widerlegen. Starke Trinker reagieren auf Preis-erhöhungen u. U. sogar sensibler als andere Verbraucher.

Aus wirtschaftlicher Sicht kommt dies nicht überraschend. StarkeTrinker geben einen weit größeren Teil ihres verfügbarenEinkommens für Alkohol aus als andere. Preiserhöhungen bedeutenMehrausgaben, wenn der Konsum nicht eingeschränkt werden soll.Daher trifft eine Preiserhöhung die starken Trinker viel härter alsandere. Sie können zwar süchtig nach Alkohol sein, doch aus den

37


wenigen empirischen Untersuchungen scheint hervorzugehen, daß dieSucht nicht stark genug ist, die Auswirkung der Preiserhöhungen zuneutralisieren.

Bei der Erörterung von Preiserhöhungen wurde besonders in Ländernmit hohen Alkoholsteuern auch die Auswirkung dieser Steuern auf dieVerteilung des verfügbaren Einkommens der Verbraucher angespro-chen. Kaufen Verbraucher mit unterschiedlichem Einkommen diegleichen Mengen der gleichen Getränke, kassiert der Staat einen grö-ßeren Teil des verfügbaren Einkommens der unteren Einkommens-gruppen. Demnach scheint die Alkoholsteuer die Armen stärker zubelasten als die Reichen - im Gegensatz zur Einkommenssteuer, beider in den meisten Ländern die höheren Einkommensgruppen stärkerbeansprucht werden (31). Zwar gibt es keinen empirischen Nachweis,doch haben einige Untersuchungen dieses Problem bei der Tabak-steuer aufgezeigt (20). Die Preise der Getränkearten sind indessenweit stärker differenziert als die Preise der Tabakerzeugnisse. Daherist es wahrscheinlicher, daß Reiche und Arme unterschiedlich teureAlkoholika trinken, als daß sie unterschiedliche Zigaretten rauchen.

In jedem Fall ist bei der Planung von Preiserhöhungen die Wirkungder Alkoholsteuer zu berücksichtigen. Beispielsweise könnte ein Teilder höheren Steuereinnahmen zur Verbesserung der wirtschaftlichenSituation der niedrigen Einkommensgruppen verwendet werden, wiedies in Erörterungen über die Zigarettenpreise angeregt wurde (20).

ALKOHOL, EINZELHANDELSPREIS UNDLEBENSHALTUNGSKOSTEN

Kosten für alkoholische Getränke gehören zu den allgemeinenLebenshaltungskosten. 1990 entfielen in den 12 Ländern der EU 1,1 bis12,1% sämtlicher Verbraucherausgaben auf Alkoholika (Tab. 7). Preis-erhöhungen für diese Getränke schlagen sich im allgemeinen Einzel-handelspreis und im Lebenshaltungskostenindex nieder, die häufig dazudienen, notwendige Erhöhungen der Gehälter oder Sozialleistungen zubemessen. Eine signifikante Erhöhung der Alkoholpreise kann zu einerErhöhung der Gehälter und Sozialleistungen und damit zu Kosten inallen gesellschaftlichen Sektoren führen.

38


Tab. 7 Anteil der Alkoholika an den gesamtenVerbraucherausgaben in der EU, 1990

LandAnteil des

Alkohols an denAusgaben ( %)

Belgien und Luxemburg 2,8

Dänemark 3,1

Deutschland 2,3

Frankreich 1,9

Griechenland 2,2

Irland 12,1

Italien 1,2

Niederlande 1,1

Portugal 1 ,5

Spanien 1,1

Vereinigtes Königreich 6,3

Gesamt 2,6

Quelle: Angaben nach Naert (10).

Im Interesse der öffentlichen Gesundheit wurde vorgeschlagen, Alko-hol aus diesen Indizes herauszunehmen, um Preiserhöhungen fürPolitiker, die keine Inflation wollen, akzeptabler zu machen. Nochhäufiger wurde der gleiche Vorschlag hinsichtlich der Tabakerzeug-nisse gemacht (32). Wenn die Indizes die realen Lebenshaltungsko -sten der Verbraucher widerspiegeln sollen, kann man solchen Vor-schlägen indessen nur schwer zustimmen. Einigt man sich jedoch dar-auf, daß sich Alkoholpreiserhöhungen nicht in Gehältern und Sozial-leistungen widerspiegeln sollen, ist es technisch kein Problem, dieAlkoholika aus den Indizes herauszurechnen.

39

5

Kostenwirksamkeit derAlkoholpolitik

Der tagtägliche Entscheidungsprozeß in der Alkoholpolitik verlangt dieWahl zwischen verschiedenen Handlungsansätzen, um meist rechtgeringfügige Veränderungen herbeizuführen. Gefragt sind statt Gesamt-kosten und -nutzen des Alkoholkonsums diesmal Grenzkosten und -nut-zen. Es gilt zu ermitteln, welcher Grenznutzen und welche Kostenseiner Herbeiführung sich aus bestimmten Änderungen der Alkohol-politik ergeben werden (7).

Die Probleme bei der Bewältigung dieser Aufgabe ähneln denen beider Schätzung von Gesamtkosten und -nutzen. Ähnliche Aufstellun-gen von Kosten und Nutzen wie im 1. und 2. Kapitel sind zu berück-sichtigen. Nun gilt es, die Größenordnung der Veränderung vonGrenzkosten und -nutzen hinreichend genau abzuschätzen, um denVergleich zwischen zwei oder mehr alkoholpolitischen Handlungsan-sätzen zu ermöglichen.

Aus diesem vergleichenden Ansatz entsteht jedoch ein neues Problemfür die wirtschaftliche Analyse: die Effektivitätsschätzung für dieOptionen. Sie können den gleichen voraussichtlichen Nutzen bringen,z. B den Rückgang bestimmter alkoholbedingter Probleme oder desAlkoholgesamtkonsums. Falls dem so ist, braucht der Nutzen nicht inGeld ausgedrückt zu werden, und die Analyse der Kosteneffektivitätist die Methode der Wahl. In Geld ausgedrückte Nutzenschätzungensind lediglich dann geboten, wenn der voraussichtliche Nutzen unter-schiedlich ist.

40

Kostenwirksamkeit der Alkoholpolitik

Es ist zu bedenken, daß viele politische Optionen sowohl erwartete alsauch unerwartete Wirkungen zeitigen. So können Steuererhöhungenden erfaßten Alkoholkonsum reduzieren, dafür aber u. U. zur Zu-nahme des Schmuggels und des Schwarzbrennens führen. Folgepro-bleme wie der Bedarf an verstärkten Kontrollen und verschärftesoziale Probleme im Zusammenhang mit dem nichterfaßten Konsumsind daher in Rechnung zu stellen.

Die empirischen Erkenntnisse für die Analyse der Kosteneffektivitätsind nicht sehr umfangreich. Es ist damit zu rechnen, daß die Effek-tivität, die Kosten und der Nutzen der Alkoholpolitik sich je nachLand, Trinkkultur und Zeit unterscheiden (16). Daher bedürfen alleSchlußfolgerungen hinsichtlich der Kosteneffektivität verschiedenerOptionen der Alkoholpolitik erheblicher Korrekturen. NachstehendeBeispiele sollen jedoch zeigen, welche Kosten- und Nutzenarten ein-zubeziehen sind und mit welchen Problemen bei ihrer Schätzung zurechnen ist.

ALKOHOLSTEUER

Veränderte Alkoholsteuern sollten zu Veränderungen des Gesamtkon-sums und der Prävalenz des starken Trinkens führen. Eine Verände-rung des Konsums bewirkt nachweislich eine proportionale Verände-rung der Prävalenz der meisten alkoholbedingten Probleme.

So könnte Godfrey & Maynard (33) zufolge eine jährliche Erhöhungder Alkoholpreise von 5% bei gleichbleibendem Einkommen denAlkoholgesamtkonsum im Vereinigten Königreich zwischen 1992 und2000 um 31% reduzieren (Tab. 8). Zwei Grundvoraussetzungen müs-sen gegeben sein, um diese Wirkung zu erzielen. Erstens muß diePreiserhöhung etwaige Steigerungen des verfügbaren Einkommensder Bevölkerung übertreffen. Zweitens müssen Steuererhöhungen zuPreissteigerungen führen und nicht zu einer Gewinnminderung beiden Herstellern. Tatsächlich hat die Alkoholindustrie im VereinigtenKönigreich die Preise über die Steuererhöhungen hinaus angehoben.Eine jährliche Preiserhöhung von 5% kommt aber einer kumulativenPreiserhöhung von 48% im Laufe von acht Jahren gleich, was u. U.politisch oder sozial nicht durchsetzbar ist.

41

N Tab. 8 Voraussichtliche Auswirkung einer jährlichen Erhöhung der Alkoholsteuer von 5% auf denAlkoholkonsum (Liter pro Einwohner über 15 Jahre) bei unterschiedlichen Steigerungsraten des

verfügbaren Einkommens im Vereinigten Königreich, 1992 - 2000

Situation

Voraussichtlicher Konsum im Jahr 2000

Bier Spirituosen Wein Gesamtalkohol

Liter Ände-rung ( %)




Jährliche Preiserhöhung von 5 %'keine Einkommensveränderung 4,1 -20 1,2 -42 1,0 -43 6,3 -31

Jährliche Preiserhöhung von 5 %,Einkommenssteigerung von 2% 4,5 -13 1,6 -24 1,3 -26 7,4 -20,5

Jährliche Preiserhöhung von 5 %,Einkommenssteigerung von 3% 4,7 -9 1,8 -15 1,5 -15 8,0 -14

Hinweis: Obigen Berechnungen liegt eine Preiselastizität von -0,5, -1,3 und -1,5 sowie eine Einkommenselastizität von 0,6, 1,4und 1,6 für Bier, Spirituosen bzw. Wein zugrunde.Quelle: Godfrey & Maynard (33).


Steuerhöhungen führen nicht grundsätzlich zu höheren direkten Kosten;die Erhebungskosten müßten eigentlich gleich bleiben. Lediglich wenninfolge der Steuererhöhung mit Schmuggel oder anderen illegalenHandlungen zu rechnen ist, sind höhere Kosten für die Durchsetzungeinzuplanen.

Ein geringerer Konsum mindert den Nutzen (Genuß) des Trinkens, derbei den einzelnen Trinkerkategorien unterschiedlich ist. Er kann z. B.bei Alkoholsüchtigen geringer sein. Weil Steuern ein wirksamesInstrument der Konsumminderung sind, ist der entgangene Nutzensignifikant.

WERBEBESCHRÄNKUNGEN

Zahlreiche Länder haben die Alkoholwerbung beschränkt. Über denEinfluß der Werbung auf den Alkoholkonsum und die Folgeproblemegehen die Meinungen auseinander. Die Vertreter der Alkoholindustriebehaupten oft, die Werbung beeinflusse lediglich die Marktaufteilungzwischen verschiedenen Marken (9). Befürworter von Werbebe-schränkungen oder -verboten können auf Untersuchungen verweisen,wonach der Einfluß der Werbung auf die Alkoholwahrnehmung einegeringe Konsumsteigerung bei Jugendlichen, und langfristig gesehen,bei der Gesamtbevölkerung bewirken kann (16).

Die Einführung von Werbebeschränkungen verursacht Kosten für dieDurchsetzung. Eine komplizierte partielle Beschränkung läßt sichjedoch schwieriger durchsetzen als ein generelles Werbeverbot. Daherdrücken die Kosten nicht direkt aus, wie strikt die Beschränkung ist.

Die Industrie kann versuchen, die Werbebeschränkungen durch Maß-nahmen wie das Sponsoring von Sportveranstaltungen zu umgehen.Dadurch entstehen indirekte Kosten der Werbebeschränkung. Theo-retisch kann die Industrie die Preise senken, wenn sie Werbekosteneinspart; auch dies führt zu indirekten Kosten.

Manche Kosten lassen sich noch schwieriger ermitteln. Die Alkohol-industrie behauptet häufig, Werbebeschränkungen schränkten die Freiheitder Meinungsäußerung ein, erschwerten die Markteinführung neuer,hochwertiger Getränke und minderten den Anreiz für höhere Effizienz.Diese Behauptungen konnten in empirischen Untersuchungen nichterhärtet werden.

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BESCHRÄNKUNGEN DER VERFÜGBARKEIT VONALKOHOL

Der Zugang zu Alkohol kann durch zeitliche und örtliche Beschrän-kungen für den Einzelhandel, durch Vorschriften zur Anzahl undBeschaffenheit der Schankwirtschaften und Verkaufsstellen sowiedurch eine Altersgrenze für den Erwerb von alkoholischen Getränken( Alkohol- Mündigkeit ") eingeschränkt werden. Verschiedene Instru-mente, z. B. Schulung der Konzessionsinhaber, Erlaubnispflicht undstaatliche Einzelhandelsmonopole, dienen der besseren Durchsetzungsolcher Beschränkungen, die in der zweiten Veröffentlichung dervorliegenden Schriftenreihe behandelt werden. Zwar führenBeschränkungen der Verfügbarkeit zu einem Rückgang des Alkohol-konsums und der Folgeprobleme, doch ist ihre Effektivität wahr-scheinlich je nach Land und Trinkkultur unterschiedlich (16).

Neben den Kosten der Durchsetzung kann die eingeschränkte Verfüg-barkeit indirekte Kosten analog zu den Werbebeschränkungen verur-sachen. Versuche, regulative Handlungsansätze zu unterwandern, undBehauptungen, die Handelsfreiheit und damit die Effizienz der Alko-holindustrie werde eingeschränkt, lassen sich sehr schwer nachweisenund messen, scheinen aber in der politischen Auseinandersetzung einegroße Rolle zu spielen. Ein Vergleich dieses ideologischen Werts mitdem gesundheitlichen Gewinn durch strengere Beschränkungen hatsich jedoch als schwierig erwiesen.

Außerdem ist die Beschränkung der Verfügbarkeit auch mit Kosten"für die Verbraucher verbunden. Für sie kann z. B. der Erwerb vonAlkoholika erschwert sein, und infolge des reduzierten Konsums kannein Teil des aus dem Trinken gezogenen Nutzens verlorengehen.

OPTIONEN FÜR DIE GESUNDHEITSERZIEHUNG

Es wurden verschiedene Optionen für die Gesundheitserziehung ent-wickelt, um die Kenntnisse der Bevölkerung über die Folgeschädendes Alkoholkonsums zu erweitern und Alternativen zum gesundheits-schädigenden Trinken vorzuschlagen. Solche Kampagnen haben meistdie Verringerung sowohl des Gesamtkonsums als auch des gesund-heitsschädlichen Konsums zum Ziel.

44


Empirische Untersuchungen über die Effektivität von gesundheitser-zieherischen Medienkampagnen zum Thema Alkohol haben keinesehr nachhaltige Wirkung solcher Kampagnen auf den Alkoholkon-sum und die Folgeprobleme erkennen lassen. Doch wird die langfri-stige kulturelle Wirkung für größer gehalten (16). Falls dies zutrifft,hat die Gesundheitserziehung eine ähnliche Wirkung wie die Wer-bung.

Gesundheitserziehung zum Thema Alkohol ist besonders in denMedien aufwendig. Mit bestimmten Methoden lassen sich die Kostenvom Steuerzahler auf die Alkoholindustrie sowie - über die Alko-holpreise - auf die Verbraucher umlegen. Eine Methode ist dieKennzeichnung: Die Industrie wird zu warnenden gesundheitlichenHinweisen auf den Flaschenetiketten sowie in der Werbung gezwun-gen. Außerdem ließe sich die Alkoholwerbung besteuern oder aus denKosten ausklammern, die die Industrie von ihren der Körperschafts-steuer unterliegenden Einkünften absetzen darf (34). Die darausresultierenden Einnahmen könnten zweckgebunden der gesundheit-lichen Aufklärung über Alkohol dienen.

Weil Gesundheitserziehung zum Thema Alkohol eine freiwillige Ver-haltensänderung beim Trinken bewirken kann, entgeht den Verbrau-chern auch kein Nutzen aus dem Trinken: Sie messen dem Trinkeneinen anderen Stellenwert bei und erzielen dann auch bei geringeremAlkoholkonsum maximalen Nutzen. In dieser Hinsicht handelt es sichhier um andere Kosten als bei der Besteuerung. Gesundheitserziehungverursacht keine indirekten Kosten in Gestalt eingeschränkter Han-delsfreiheit und Brancheneffizienz.

OPTIONEN FÜR SPEZIFISCHE ALKOHOLBEDINGTEPROBLEME

Bei vielen Optionen werden verschiedene Maßnahmen zur Verringe-rung bestimmter Probleme kombiniert. Die am häufigsten angegange-nen Probleme sind: Alkohol am Steuer, alkoholbedingte Störungender öffentlichen Ordnung und der Alkoholkonsum von Jugendlichen.Zu den Gegenmaßnahmen gehören: Beschränkungen der Verfügbar-keit (z. B. Einschränkung des Alkoholverkaufs an Tankstellen und aufSportveranstaltungen oder Festlegung eines Mindestalters für den

45


Erwerb alkoholischer Getränke), Kontrollen (z. B. Stichproben aufAtemalkohol bei Autofahrern) und Aufklärungskampagnen. Beigezielten Aktionen gegen Alkohol am Steuer ist ein Rückgang derHäufigkeit der Probleme und somit ein Erfolg zu erkennen. DieErgebnisse konzertierter Aktionen gegen den Alkoholkonsum beiJugendlichen sind weniger überzeugend (16).

Grundsätzlich können diese Optionen recht aufwendig sein, weil sievielartige Maßnahmen beinhalten. Die relativ schwer zu fassendenKosten in Gestalt der Verfügbarkeitsbeschränkung und der Ein-schränkung der persönlichen Freiheit scheinen leichter akzeptiert zuwerden, wenn sie Jugendliche oder Randgruppen betreffen. Sind auchstärker privilegierte Gruppen betroffen, wie im Fall von allgemeinenAlkoholkontrollen bei Autofahrern, kann größerer Widerstand entste-hen, der auf höhere Kosten dieser Option hinweist. Deshalb zögernmanche Regierungen, routinemäßige Atemalkoholtests einzuführen.

Bei der wirtschaftlichen Evaluierung gezielter Maßnahmen gegen ein-zelne Probleme ist die Wirkung auf andere Probleme zu berücksichti-gen. Die Maßnahmen können einerseits andere Probleme reduzieren,wenn sie zu einem Rückgang des Alkoholkonsums führen. Sie könnensie andererseits aber auch verschärfen, wenn Störungen der öffent-lichen Ordnung beispielsweise von einem öffentlichen Ort auf einenanderen oder in die Familie verlagert werden.

Außerdem können Maßnahmen, die nichts mit dem Trinken zu tunhaben, u. U. das Auftreten einzelner alkoholbedingter Probleme weit-gehend beeinflussen (7). So erwartet man von besseren Autos oderStraßen und strengeren Tempolimits einen Rückgang der Verkehrsun-fälle, einschließlich der auf das Konto von Alkohol gehenden Unfälle.Probleme der öffentlichen Ordnung lassen sich durch örtliche Verle-gung störungsgefährdeter Ereignisse oder durch sonstige alternativeVorkehrungen für Personen reduzieren, deren Versammlung an einembestimmten Ort problematisch ist. Daher sollten bei der Analyse derKosteneffektivität, insbesondere von Präventivmaßnahmen gegenEinzelprobleme, auch solche Maßnahmen berücksichtigt werden, dienicht primär mit dem Trinken zu tun haben.

46


ALKOHOLBEZOGENE GESUNDHEITS- UNDSOZIALLEISTUNGEN

Personen mit alkoholbedingten Problemen benötigen die vielfältigstenLeistungen, vom Screening und gesundheitserzieherischer Kurzbera-tung über die chirurgische Versorgung der Opfer alkoholbedingterUnfälle bis zur langfristigen ambulanten oder stationären Therapie beiAlkoholabhängigkeit. Sämtliche Leistungen versprechen eine Redu-zierung der alkoholbedingten Schädigung der Betroffenen.

In der Fachliteratur über die Behandlung von Alkoholproblemen fin-den sich zahlreiche Berichte über die Ergebnisse der verschiedenenProgramme, doch kaum gründliche wissenschaftliche Vergleiche (16).Dies mindert die Möglichkeit eines exakten Vergleichs der Kostenef-fektivität der Programme.

Die Wirkung der individuellen Leistungen für Trinker läßt sichanhand zahlreicher Kriterien messen. Gilt der reduzierte Alkoholkon-sum als Kriterium, so scheinen kostengünstige ambulante Diensteebenso effektiv zu sein wie die aufwendigere stationäre Langzeitbe-treuung (35). Kurzinterventionen mit einfachem Nachweis starkenTrinkens und einer motivierenden Erörterung des Warum und Wie derEinschränkung des Alkoholkonsums haben nahezu die gleiche Effek-tivität nachgewiesen wie zeit- und ressourcenaufwendigere Interven-tionen (35). Dementsprechend scheinen die relativ kurzzeitige ambu-lante Behandlung für Alkoholabhängige und gezielte Kurzinterven-tionen für starke Trinker die kostenwirksamsten Möglichkeiten zusein.

Ein weiteres sinnvolles Kriterium kann der geringere Bedarf anGesundheitsleistungen für alkoholbedingte Krankheiten sein. Unter-suchungen in den Vereinigten Staaten von Amerika haben ergeben,daß ein Behandlungsprogramm für Alkoholabhängige zu einemRückgang aller anderen Kosten für die Gesundheitsversorgung derTeilnehmer führen kann - was diese Behandlungskosten wiederumwettmacht (16). Außerdem haben qualitative und quantitative Steige-rungen der Behandlung zum Rückgang einiger alkoholbedingterGesundheitsprobleme geführt (16).

47


Im allgemeinen sind Leistungen für einzelne kein besonderskosteneffektiver Weg zur Reduzierung des Alkoholkonsums undseiner Folgeprobleme. Sie sind kostenintensiver als die auf dieGesamtbevölkerung zielende Strategie zur Steuerung des Alkohol-konsums. Die Wirkungen dieser Dienste sollten zumindest teilweisean anderen Kriterien als die genannte Strategie gemessen werden;bei einem Direktvergleich wie in Tab. 9 kann ihr Wert unterschätztwerden.

ALKOHOLPOLITISCHE OPTIONEN AUSWIRTSCHAFTLICHER SICHT

Die wirtschaftliche Evaluierung unterschiedlicher Handlungsansätzezur Reduzierung alkoholbedingter Probleme scheint eine realisti-schere Aufgabe für die Wirtschaftsanalyse zu sein als die übergrei-fende Kosten -Nutzen -Schätzung für den Alkohol. Dennoch ist dieseAufgabe recht schwierig. Einer der ersten Schritte ist die Wahl zwi-schen der Kosten -Nutzen -Analyse und der Kostenwirksamkeitsana-lyse.

Die Nutzenanalyse der Alkoholpolitik wirft zahlreiche schwierigeProbleme auf, z. B. die Wertbemessung für verlorene Lebensjahre.Oft besteht der Nutzen aus vermiedenen späteren Kosten, z. B.Krankheits- und Behinderungstagen in späteren Jahrzehnten. ZumVergleich der vermiedenen Zukunftskosten mit den Kosten heute undin unmittelbarer Zukunft ist ein bestimmtes Umrechnungsverhältniszu wählen. Sowohl die Bewertung der Verlustjahre als auch die Wahldes Umrechnungsverhältnisses beeinflussen das Endergebnis derKosten -Nutzen -Rechnung; einen jederzeit richtigen Weg zur Lösungdieses Problems gibt es nicht. Daher hängt das Endergebnis zu sehrvon den genannten Entscheidungen ab und spiegelt die Realitäten derpolitischen Entscheidungen zu wenig wider.

48

Tab. 9 Grobe Darstellung von Kosten und Nutzen verschiedener Präventionsoptionen

Option

Nutzen Kosten

Einzelperson Dritte DirekteKosten

IndirekteKosten

EntgangenerNutzen desTrinkens

Sonstige indivi-duelleKosten

Besteuerung Mäßig bis hoch Mäßig bis hoch Niedrig Variabel Mäßig bis hoch Niedrig

Aufklärung Nicht erwiesen Nicht erwiesen Hoch bis mäßig Niedrig Keiner bisniedrig

Niedrig

Werbebeschrän-kungen

Niedrig bismäßig

Niedrig bis mäßig Mäßig Mäßig Niedrig Niedrig

Beschränkte Mäßig Mäßig Mäßig Mäßig Mäßig MäßigVerfügbarkeit

Maßnahmen zu Mäßig Mäßig (bei Alkohol Variabel Mäßig oder Keiner bis VariabelEinzelproblemen am Steuer hoch) hoch niedrig

Leistungen fürEinzelpersonen

Variabel Variabel Mäßig bis hoch Mäßig Niedrig Niedrigbis mäßig

Quelle: Godfrey & Maynard (7).


Daher ist die Kostenwirksamkeitsanalyse vorzuziehen, wenn mansich über die voraussichtlichen Wirkungen der Optionen einigenkann, so daß beim Vergleich die Umrechnung in Geld nichterforderlich ist. Dennoch sind die Analysen des Datenbedarfs eineziemliche Herausforderung. Das statistische Standardmaterialenthält nur einen geringen Teil der benötigten Daten über dieMortalität und Morbidität infolge von alkoholbedingten Problemen.Bei den statistischen Angaben über alkoholbedingte soziale Problemekann es noch problematischer werden. Daher sind Schätzungen aufder Grundlage epidemiologischer und anderer Untersuchungenerforderlich. Studien zur Effektivität der Alkoholpolitik sind rechtselten und stammen meist aus anglo- amerikanischen undnordeuropäischen Ländern. Untersuchungen in Ländern mit anderenKulturen und Traditionen könnten ganz andere Ergebnisse bringen.

50

6

Schlußfolgerungen

Herstellung, Vertrieb und Kauf von Alkoholika sowie die Bewälti-gung und Prävention alkoholbedingter Probleme sind wirtschaftlicheFaktoren. Daher können wirtschaftswissenschaftliche Theorien undMethoden zur Evaluierung des Alkoholmarkts und der Alkoholpolitikangewandt werden, und in die Debatte über die Alkoholpolitik solltenwirtschaftliche Argumente einfließen. Die vorliegende Veröffentli-chung nennt jedoch auch zahlreiche Beispiele dafür, welche Problemebei der Darstellung der wirtschaftlichen Aspekte der Alkoholpolitikauftreten.

Für manche gilt die wirtschaftliche Theorie des freien Markts alseffizientester und demokratischster Umgang der Gesellschaft mitWaren, einschließlich der Alkoholika. Jedoch scheint es zahlreichegute Gründe für staatliche Eingriffe in den freien Markt zu geben. Derwichtigste wirtschaftliche Grund sind die hohen externen Kosten,d. h. Kosten für andere als die hauptsächlichen Akteure auf demAlkoholmarkt. Das berühmte Verursacherprinzip der Umweltpolitikkönnte in der Alkoholpolitik so formuliert werden, daß der Trinkerzahlt. Weitere Gründe für Beschränkungen sind u. a. die Definitiondes Alkohols als Genußmittel und die Notwendigkeit, hinreichendeRessourcen für die Prävention und Bewältigung der alkoholbedingtenProbleme zu sichern.

Für wirtschaftliche Untersuchungen zur Unterstützung der Alkohol-politik ist die wichtigste Frage, wie die Besteuerung dazu dient, denKonsum zu beschränken und hinreichende Staatseinnahmen aus denAlkoholika zu gewährleisten. Die Beziehung zwischen Preis undKonsum zeigt, daß der Alkohol keine so besondere Ware ist, daß dieVerbraucher, insbesondere die starken Trinker, nicht auf Preiserhö-hungen reagierten. Die Besteuerung ist ein wesentliches Instrument derKonsumregulierung in Ländern mit effektivem Steuersystem. Länder,die derzeit nicht imstande sind, die von der Bevölkerung konsumierten

51


Alkoholika zu besteuern, sollten eine entsprechende Korrektur weitoben auf die Prioritätenliste der Alkoholpolitik setzen. Sonst verzichtensie nicht nur auf erhebliche Staatseinnahmen, sondern auch auf dieMöglichkeit, die Steuerpolitik zum Schutz der öffentlichen Gesundheitzu nutzen.

Die Herstellung und insbesondere der Vertrieb von Alkoholika schaf-fen zahlreiche Arbeitsplätze. Der Alkohol kann auch eine wesentlicheRolle für die Handelsbilanz und die Staatseinnahmen insgesamt spie-len. Dies heißt jedoch nicht, daß ein rückläufiger AlkoholkonsumProbleme in allen drei Bereichen lösen würde. Geben die Verbraucherweniger für Alkohol aus, so bleibt ihnen mehr Geld für Ausgaben inanderen Wirtschaftssektoren, was sich ebenfalls auf die Arbeitsplätze,den Handel und die Staatseinnahmen auswirkt. Veränderungen beiden Arbeitsplätzen in der Alkoholindustrie haben meist andere Ursa-chen als veränderten Konsum. In Ländern mit signifikant rückläufi-gem Alkoholkonsum ist die Zahl der Arbeitsplätze in den für denVertrieb von Alkoholika zuständigen Sektoren gestiegen. Die Staats-einnahmen aus dem Pro - Kopf -Alkoholkonsum liegen in Ländern mitniedrigerem Alkoholgesamtkonsum höher als in Ländern mit höheremKonsum. Schließlich kann für eine positive Handelsbilanz beimAlkohol ein weit höherer Preis zu zahlen sein als für eine ähnlich guteBilanz bei anderen Wirtschaftsgütern.

Der Alkoholkonsum verursacht für die Gesellschaft signifikante sozialeSchadenskosten ", die selbst aus den in zahlreichen Ländern vorlie-genden recht groben Daten ersichtlich sein können. Die Schätzung dersozialen Kosten ist am sinnvollsten, wenn es darum geht, die Kosten-aufteilung zwischen den verschiedenen Gruppen zu verdeutlichen. Mitihnen lassen sich die Veränderungen aufgrund veränderten Konsumsnicht direkt schätzen. Daher kann der Nutzen eines rückläufigen Alko-holkonsums am besten durch auf direkte Schadenskosten" (Kosten fürGesundheits- und Sozialleistungen und Sozialversicherung) beschränkteSchätzungen verdeutlicht werden. Auch hier sollte man sich imInteresse der öffentlichen Gesundheit bewußt sein, wie grob dieseSchätzungen sind.

Es empfiehlt sich nicht, zeitaufwendige umfassende Kosten- Nutzen-Schätzungen vorzunehmen, die auf den häufig von der Alkoholindu-strie vorgelegten fragwürdigen Nutzenschätzungen und den häufig im

52

Schlußfolgerungen

Interesse der öffentlichen Gesundheit vorgelegten groben Kosten-schätzungen beruhen. Erstere sind häufig irreführend und übertreibenden tatsächlichen Nutzen des Alkohols. Die Kostenschätzungen wie-derum sind so grob, daß sie keinen sinnvollen Vergleich mit den Nut -zenschätzungen zulassen. Außerdem sagen beide Arten der Schätzungnicht viel über Kosten- und Nutzenveränderungen bei verändertemAlkoholkonsum aus.

Kostenwirksamkeitsanalysen unterschiedlicher Präventionsansätzesind wohl die zweitbeste Möglichkeit, die politischen Entscheidungs-träger mit wirtschaftlichen Untersuchungen zu unterstützen. Siekönnten ihnen zu sachkundigeren Entscheidungen über den Alkoholverhelfen. Die Erstellung dieser wirtschaftlichen Analysen ist jedochproblematisch, so daß die Nutzer stets warnend auf den überschlägi-gen Charakter der Ergebnisschätzungen hingewiesen werden sollten.

Wirtschaftliche Untersuchungen und Evaluierungen werden benötigt,um den Entscheidungsprozeß in der Alkoholpolitik zu unterstützen.Sie können jedoch schwierige politische Abwägungen (z. B. zwischenden Interessen der Alkoholindustrie und des Gaststättengewerbeseinerseits und der öffentlichen Gesundheit andererseits) nicht auf eineneutrale technokratische Wirtschaftsberechnung reduzieren. GuteUntersuchungen und Evaluierungen können die Entscheidungsfindungunterstützen, nicht aber ersetzen.

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33. GODFREY, C. & MAYNARD, A. A health strategy for alcohol:setting targets and choosing policies. York, Centre for HealthEconomics, University of York, 1992.

34. VANIWAARDEN, M. Bevölkerungsgesundheitliche Aspekte derVermarktung von alkoholischen Getränken. In: Grant, M., Hrg.Gesundheitspolitische Konzepte und Maßnahmen zur Steuerungdes Alkoholkonsums. WHO -Regionalbüro für Europa, 1985(Regionale Veröffentlichungen der WHO, Europäische Schrif-tenreihe Nr. 18).

35. Brief interventions and alcohol use. Leeds, University of Leeds,1993 (Effective Health Care, No. 7).

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EUROPÄISCHER AKTIONSPLAN ALKOHOL

In dem Europäischen Aktionsplan Alkohol" der WHO wirdauf die Kosten eingegangen, die den Trinkern, ihren Familien-angehörigen und der Gesellschaft durch alkoholbedingte Pro-bleme entstehen, und zur Reduzierung dieser Kosten werdenpreis- und steuerpolitische Maßnahmen vorgeschlagen. Im üb-rigen wird in Debatten über die Alkoholpolitik stets auf wirt-schaftliche Argumente zurückgegriffen. Wenn auch wirtschaft-liche Berechnungen diese Debatten nicht ersetzen, so könnenstichhaltige Daten über Kosten und Nutzen des Alkohols denpolitischen Entscheidungsträgern wertvolle Orientierungshilfenbieten, um die Diskussion zu erleichtern und die strittigen Fra-gen zu erhellen.

In der vorliegenden Veröffentlichung - der dritten in einer Rei-he von neun Schriften zur Unterstützung des Aktionsplans Al-kohol - wird gezeigt, inwieweit wirtschaftliche Aspekte bei derGestaltung der Alkoholpolitik eine Rolle spielen. Die vorliegen-de Schrift:

bietet einen konzeptionellen Rahmen für eine Analyse derAlkoholpolitik aus ökonomischer Sicht;schätzt aus der wirtschaftlichen Perspektive Kosten undNutzen von Alkoholherstellung, -vertrieb und -konsum;zeigt die Zusammenhänge zwischen Preis, Steuern undKonsum undbeschreibt die Möglichkeiten, zur Evaluierung derAlkoholpolitik Kostenwirksamkeitsanalysen anzuwenden.

Die vorliegende Schrift enthält wertvolle Informationen für alle,die an Fragen der Gesundheitsförderung, des Substanzen -gebrauchs sowie an der Rolle von wirtschaftlichen Faktoren inbezug auf eine gesundheitsfördernde Gesamtpolitik interessiertsind. Sie leistet einen wichtigen Beitrag zum Erfolg des Europäi-schen Aktionsplans Alkohol und somit zum Fortschritt auf demWeg zur Gesundheit für alle ".

ISBN 92 890 7325 X sfr 14,-

a 1ko ho 1po litik - who/europe | home die vorzüge und preise der alkoholika sowie die möglichen...

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