Upravna znanostSkraćena i prilagođena literatura

georgee

Sadržaj

I. Temeljna pojmovna pitanja javne uprave 9

1. Upravna organizacija 9

2. Upravljanje 10

3. Upravni sustavi 11

4. Pitanja za ponavljanje 14

II. Razvoj proučavanja uprave 15

1. Predmet, građa i metoda 15

2. Izvor materijala 15

3. Sistematizacija iskustva 15

4. Nauka o upravi 16

5. Začeci nauke o upravi – dva osnovna smjera 16

6. Upravnopravni i upravnotehnički smjer 16

7. Tendencije prema jedinstvu nauke o upravi 17

8. Proučavanje uprave u Hrvatskoj 17

9. Predmet upravne nauke 17

10. Pitanja za ponavljanje 17

III. Javna uprava u društvu 18

1. Razvoj uprave 18

2. Građani i uprava 23

3. Odnos građana i uprave 25

4. Pitanja za ponavljanje 29

IV. Uprava i politički sustav 30

1. Uprava u političkom sustavu 30

2. Odnos uprave i vlasti – strukturna rješenja 38

3. Pregled odredbi Ustava Republike Hrvatske (čl. 4, 5, 81-117) 41

4. Pregled odredbi Zakona o Vladi RH (čitav zakon) 47

5. Pitanja za ponavljanje 51

V. Upravna organizacija 53

1. Razina shvaćanja (teorije) o organizaciji 53

2. Pojam i tipovi organizacijske strukture 55

3. Komunikacijska mreža 58

4. Organizacijska okolina 59

5. Organizacijska tehnologija 60

6. Organizacijska kultura 62

7. Pitanja za ponavljanje 65

VI. Upravljanje ljudskim potencijalima u upravi 67

1. Ljudi u upravi 67

2. Upravljanje ljudskim potencijalima 73

3. Prilagodba hr vatskog službeničkog sustava europskim standardima 78

4. Pitanja za ponavljanje 79

VII. Metode upravljanja i javnog menadžmenta 80

1. Materijalna sredstva uprave 80

6. Planiranje 80

3. Vođenje u upravi 81

4. Komunikacije u upravi 82

5. Postupci u upravi 84

6. Nadzor u upravi 85

7. Kriza socijalne države i menadžerske reforme javne uprave 87

8. Pitanja za ponavljanje 91

VIII. Državna uprava u Republici Hrvatskoj 93

1. Diferencijacija – integracija u teritorijalnim upravnim sistemima 93

2. Pregled odredbi Zakona o sustavu državne uprave (cijeli zakon) 97

3. Pregled odredbi Zakona o ustrojstvu i djelokrugu središnjih tijela državne uprave (članci 1, 2, 2a, 3 i 16c) 112

4. Pitanja za ponavljanje 113

IX. Lokalna samouprava i decentralizacija u Hrvatskoj 115

1. Teritorijalna osnova lokalne samouprave 115

2. V eličina lokalnih zajednica 126

3. Regionalizam regionalna samouprava 127

4. Djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave 130

5. Neposredni izbor gradonačelnika i općinskog načelnika 133

6. Pregled odredbi Ustava Republike Hrvatske (članci 132-137) 134

7. Pregled odrebi Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (članci 1-9 i glave III-VII te IX-X) 135

8. Pitanja za ponavljanje 149

X. Javne službe u Republici Hrvatskoj 151

1. Povelje javnih službi: pokušaj podizanja kvalitete javne uprave i jačanja uloge građana 151

2. Pregled odredbi Zakona o ustanovama (glave I, V i IX) 153

3. Pitanja za ponavljanje 158

XI. Upravne reforme i modernizacija javne uprave 159

1. Reforma javne uprave u hrvatskoj: okviri, iskustva i perspektive 159

2. Europski upravni prostor: pribli žavanje nacionalnih uprava 163

3. Pitanja za ponavljanje 166

PREDGOVOR PRVOM IZDANJU

Pred vama se nalazi prvo izdanje skripte za kolegij Upravna znanost koja obuhvaća cjelokupno gradivo. Zamišljena je kao potpuna zamjena

za udžbenike i zakone. Podijeljena je u jedanaest cjelina u skladu s preporukama Katedre objavljenima na web stranici iste.

Nakon svake cjeline nalaze se pitanja za ponavljanje. Radi se o pitanjima koja su se dosad pojavljivala na rokovima. U zagradi nakon pitanja obilježena je učestalost pojavljivanja tog pitanja. Ukoliko je pitanje postavljeno davno ili se pojavilo davno u više navrata, ono je posebno označeno.

Imajte na umu da skripta slijedi preporučene cjeline, a ne napominje se posebno o kojem se gradivu radi. U pitanjima je, s druge strane, naglašeno koja su pitanja iz kojeg dijela gradiva. Razlog nenaglašavanja porijekla skriptiranog teksta leži u činjenici da sam ovom skriptom pokušao stvoriti određenu logičnu cjelinu kako bi se samo gradivo bolje shvatilo. Iz mojeg iskustva, ovakvim rasporedom lakše je razumjeti gradivo. Upravo je razumijevanje bilo glavna misao vodilja stvaranja ove skripte. Nadam se da ćete uz pomoć ove skripte uvidjeti da ovaj predmet nije samo beskrajni štreberaj, nego da on ipak ima svoj smisao i svoju, doduše posebnu, logiku.

Zahvaljujem se svima koji su svojim ranijim skriptiranjem omogućili da se ova skripta izradi u najkraćem vremenu. Posebno se zahvaljujem Michael Claytonu i Maleckoj koji su grupirali pitanja za ponavljanje. Bez toga, ova skripta ne bi mogla ispuniti svoju svrhu.

U Zagrebu, 18. lipnja 2011.

georgee

I. Temeljna pojmovna pitanja javne uprave

1. Upravna organizacija

Upravna organizacija takva je organizacija u kojoj ljudi, kao svoje stalno zanimanje, obavljaju javne poslove na temelju trajne podjele dužnosti i ovlasti.

Upravne organizacije su vrsta organizacija tj. skupine ljudi koji kooperiraju da bi ostvarili neki zajednički cilj. Zajednički zadatak je podijeljen među članovima organizacije tako da svaki od njih obavlja svoj dio posla. Tijekom rada svi su oni međusobno povezani, kako bi se radni doprinos svakog pojedinog uklopio u cjelinu i usmjerio na cjelovit rezultat zajedničkog pothvata.

Upravne organizacije su obilježene ovim specifičnim obilježjima:

(1) društvenim karakterom svojih poslova

(2) trajnom podjelom dužnosti i ovlasti

(3) profesionalizmom svojih pripadnika

Specifične oznake koje organizaciju obilježavaju kao upravnu: kontinuitet, pretežno profesionalizam službenika, zaduženja i ovlasti, javni poslovi – zahvaćaju mnoge organizacije, ne ograničavaju se posebno na državne upravne organizacije.

(1) Društveni karakter poslova

Javni poslovi su poslovi što određena zajednica, odnosno odlučujuća skupina u toj zajednici, u određeno doba, smatra da treba obavljati, a ne obavljaju ih pojedinci svaki za sebe.

To prvo i osnovno obilježje upravnih organizacija – javni karakter njezinih funkcija – mijenja se po svom sadržaju tijekom društvenog razvoja jednako kao što se mijenjaju poretci, kako se na vlasti smjenjuju vlastodršci, kako se transformiraju interesi i shvaćanja. Svako će vrijeme druge poslove smatrati javnima i, prema tom kriteriju, drugim organizacijama davati osobinu upravnih. Određeni posao obično postaje javan kad ga pojedinac svaki za sebe, ne može uopće ili ne može tako dobro obavljati. Ali, zapravo razlog zbog kojeg pojedinci te poslove ne obavljaju irelevantan je za javni karakter funkcija.

(2) Trajna podjela dužnosti i ovlasti

Trajna podjela dužnosti i ovlasti, drugo specifično obilježje koje neku organizaciju određuje kao upravnu, znači takve odnose među ljudima u organizaciji u kojima su radni zadaci svakog pojedinca u isti mah njegove dužnosti i sadrže u sebi određene ovlasti.

Pojedine radne operacije proizlaze iz cjeline svakog zadatka logikom povezanosti između sredstava i cilja. Osoblje upravne organizacije motivirano je specifičnim mehanizmom da trajno izvršava poslove koji su mu pali u dio. Postoje, naime, normativni sustavi – pravni, moralni, konvencionalni – koji zahtijevaju od svakog člana upravne organizacije da obavlja sve poslove koji mu na određeni način budu dodijeljeni, za koje načelno bude zadužen. Tako se radne operacije, koje po objektivnoj logici proizlaze iz određenog zadatka i služe njegovu ostvarenju, pretvaraju u motivacijsko djelotvorne predodžbe članova upravnih organizacija, u njihove dužnosti.

Norme iz kojih proizlaze te dužnosti i ovlasti povezane su u sustave, a normativni sustavi se temelje na razmjerno trajnom karakteru osnovne društvene strukture, na prirodi proizvodnih odnosa u društvu. Ta trajnost izvora normi daje relativni kontinuitet u vremenu i samom sustavu upravne organizacije na koji se norme odnose.

Prema svom obilježju kontinuiteta dužnosti i ovlasti upravne organizacije se razlikuju od svih ad hoc stvorenih organizacija koje ponajprije povezuje težnja prema neposrednom cilju.

(3) Profesionalizam pripadnika

Pojedinci koji rade u upravne organizacije većinom su profesionalci, tj. rade za plaću koja je temelj njihove materijalne egzistencije. Oni poslu u upravi posvećuju pretežni dio svog radnog vremena i za taj se posao na neki način posebno obrazuju.

Profesionalizam njezinih članova razlikuje i odvaja upravne organizacije od udruženja građana, u kojima većinu članova čine neprofesionalci, tj. ljudi kojima sudjelovanje u organizaciji-udruženju nije glavno zanimanje.

2. Upravljanje

Upravljanje je kontinuirana djelatnost povezivanja više ljudi u akciji na obavljanju nekih javnih poslova.

Djelatnost upravljanja teče u sklopu sustava pravila kojima su, s jedne strane, utvrđeni postupci i definirane metode, a s druge, određeni interesi kojima treba služiti.

Osnovne značajke djelatnosti upravljanja:

(1) transmisijski karakter

(2) dinamičnost

(3) dvojaki karakter pravila koji je reguliraju

(4) kontinuitet

(1) Transmisijski karakter

Transmisijski karakter upravljanja znači da se upravljanje pojavljuje kao posrednik, transmisija, između postavljenih ciljeva i njihova ostvarenja.

Cilj je postavljen političkom odlukom, a ostvaruje se akcijom ljudi. U toj akciji razlikujemo dvije djelatnosti:

a) obavljanje stručnih i izvršnih poslova kojima se neposredno postiže postavljena svrha

Stručni poslovi imaju svaki svoj lex artis i druge zakone osjećaju u krajnjoj liniji kao sputavanje svoje funkcionalne autonomije. Ali oni to prihvaćaju kao građani, svjesni opće hijerarhije društvenih vrijednosti, spremni su priznati da ima kriterija i mjerila prema kojima neki obziri dolaze ispred pravila njihove struke. Stručnjaci određene struke imaju samo jedan cilj: riješiti problem što bolje u skladu s pravilima struke, dok im svako ograničenje u primjeni tih pravila mora biti strano. Stoga se struke, po logici svoje težnje prema funkcionalnoj autonomiji, opiru izjednačavanju, vezivanju uz jedinstvena pravila. One predstavljaju centrifugalni element u upravne organizacije

b) povezivanje svih tih neposredno izvršnih stručnih poslova u jednu cjelinu planiranjem, usmjeravanjem, arbitriranjem, kontrolom, ocjenjivanjem, itd.

Obratno, upravljanje ne znači neposredno obavljanje neke službe. Ono je u neku ruku nadgradnja nad službama koje se obavljaju u upravne organizacije Svrha im je povezivanje, koordinacija podijeljenih radnih operacija i njihovo upućivanje u jednom smjeru, prema zajedničkom cilju. Upravljanje je glavna centripetalna snaga u upravi. Proizlazi da su dvije osnovne djelatnosti što se obavljaju u upr. org., upravljanje i neposredno obavljanje društvenog zadatka, suprotnosti, snage oprečnih tendencija.

Predmet upravljanja je, dakle, akcija kojom ljudi neposredno ostvaruju vanjske društvene ciljeve pojedine organizacije.

Npr. upravljanje zdravstvom nije isto što i liječenje, već ono označava povezivanje liječnika i drugog osoblja koje neposredno sudjeluje u liječenju. Upravo svojim koordinirajućim djelovanjem upravljanje posredno pridonosi ukupnom korisnom efektu zdravstva, liječenju i sprečavanju bolesti.

U upravne organizacije obavljaju se dvije vrste poslova: upravljanje i druge aktivnosti koje nisu upravljanje, a u upravljanju sudjeluju i različita tijela koja nisu upravne organizacije.

Nauka o upravi orijentirana je tradicionalno na upravne organizacije, ali će se ona u njima zanimati prije svega za djelatnost upravljanja, a za pojedine stručne neposredne aktivnosti samo utoliko ukoliko su predmet upravljanja. Naprotiv, upravljanje koje se vrši u predstavničkim tijelima, političkim kolegijima, organima društvenog upravljanja i sl. neće moći ostati izvan obzora promatranja naprosto stoga jer se prije 200 godina «uprava» počela odvajati od «zakonodavstva» i «sudstva» i tako stvarati pregrade unutar procesa upravljanja u društvu.

(2) Dinamičnost

Karakteristika dinamičnosti upravljanja proizlazi odatle što je predmet upravljanja zajednički rad; upravljanje povezuje taj rad i njegove nositelje, ljude koji ga obavljaju; povezuje ih dok rade, dok su u akciji. Akcija se ni jednog časa ne zaustavlja, posao se ne prekida da bi se lakše koordiniralo, već upravljanje prilagođuje svoje metode i instrumente dinamici djelatnosti koju koordinira.

Sve te istodobne procese i promjene valja uzeti u obzir pri programiranju upravljanja, koje tako postaje dvostruko dinamično; akcija kojoj je predmet opet akcija.

(3) Dvojaki karakter pravila koji je reguliraju

Djelatnost upravljanja regulirana je, s jedne strane, tehničkim pravilima o tome kakvi se ciljevi mogu postići i kojim sredstvima, a s druge, interesnim normama o tome kojim interesima treba služiti osnovna djelatnost kojom se upravlja, odnosno koje interese u samom upravljanju treba poštovati.

Tehnička pravila proizlaze iz djelatnosti same, iz njezina stručnog karaktera. Osnovne pravilnosti i otkrivene zakonitosti na određenom sektoru prirode i društva pretvaraju se u tehnička pravila tj. u primijenjene zasade pojedine struke o tome kako treba praktično raditi da bi se postigao određeni učinak. To su zakoni umijeća, lex artis, koji vrijede zbog svoje objektivne valjanosti, bez obzira na to jesu li formalno propisani, bez obzira jesu li čak i napisani.

Tijekom razvoja uprava se sve više tehnizira, odnosno:

a) povećava se broj i određenost tehničkih pravila prema kojima se obavljaju pojedini upravni poslovi

b) relativno se povećava dio ukupne djelatnosti uprave koji je reguliran tehničkim pravilima

Interesne norme, naprotiv, vrijede zbog otga što su ih izrijekom donijeli oni koji su u određenom društvenom uređenju ovlašteni da rješavaju interesna pitanja, da odrede u čiju će korist ići neka djelatnost, koji interesi imaju prednost. Rješavanje interesnih pitanja u društvu jest sadržaj politike. Stoga forume i organe koji donose interesne norme zovemo političkim organima i forumima. A same interesne norme su politički okvir upravljanja.

Interesne norme i način njihova donošenja mijenjaju se tijekom razvoja u dva pravca:

a) sve većem broju interesenata omogućeno je da utječe na sadržaj interesnih normi, i prema tome, te norme odražavaju sve više općenite interese, one u kojima participira mnoštvo ljudi

b) zbog sve veće razgranatosti i složenosti upravljanja u velikim sustavima interesne norme se prepleću s tehničkima; tehnička pravila u velikoj upravi imaju sve mnogobrojnije interesne implikacije, a rješavanje interesnih pitanja sve više pretpostavlja poznavanje tehničkih pravila i mogućnosti kako da se ti interesi ostvare

(4) Kontinuitet

Kontinuitet upravljanja proizlazi, poput kontinuiteta upravnih organizacija, iz dvaju čimbenika:

a) trajnosti potreba koje se zadovoljavaju osnovnom djelatnošću upravnih organizacija

Trajnost potreba uvjetuje i neprekidnost djelatnosti kojom se te potrebe zadovoljavaju, pa time i trajnost upravljanja.

b) trajnog karaktera sustava normi, tehničkih i interesnih, koji je okvir uprave kao djelatnosti.

A svaki sustav normi, samim tim što je sustav, djeluje stabilizirajuće, homeostatski, na djelatnost koju regulira, i tako osigurava njezin kontinuitet.

3. Upravni sustavi

Upravni sustav je takav sustav ljudske suradnje čiji su elementi upravne organizacije.

Obilježen je značajkama i procesima zajedničkim svim sustavima ljudske suradnje, ali i nekim specifičnim koji proizlaze iz prirode njegovih elemenata, upravnih organizacija i iz posebnosti njegove neposredne okoline.

Elementi upravnih sustava - upravne organizacije - su organizacije, tj. skupine ljudi međusobno povezanih tako da među njima podijeljene radne operacije budu usmjerene prema jedinstvenom cilju, odnosno zajedničkim ciljevima.

Upravni sustavi prošli su tri razvojne faze: asocijativnu, teritorijalnu i funkcionalnu.

(1) Asocijativna faza u upravljanju društvenim poslovima

Svako nastojanje da se život u zajednici regulira mora proći od činjenice pojedinca, čovjeka kao osnovnog sredstva za proizvodnju i može ići samo za tim da se ljudske radne i borbene snage sumiraju, koncentriraju, bolje iskoriste na strateškim točkama neprekidnog ratovanja.

Osnovno je vezivo zajednice pripadnost pojedinca grupi. Kriterij te pripadnosti je značajka osobe, neko objektivno ili subjektivno svojstvo pojedinca. Ta je veza najčešće srodstvo, pravo ili pretpostavljeno, kao kriterij članstva u rodovskoj ili plemenskoj asocijaciji. Ta veza može biti, nadalje, i vlasništvo osobe, ropstvo.

U upravljanju društvenim poslovima polazi se od osobnih veza pojedinca s određenom asocijacijom. Nije važno što netko radi,već što on jest tj. kakva mu je uloga u asocijaciji pripisana, pripada li plemenu A, plemenu B i kojem bratstvu u njima.

(2) Teritorijalizacija upravljanja društvenim poslovima

Najvjerojatnije je prvi izvor teritorijalizacije društva i upravljanja stabilizacija naselja i razvoj poljoprivrede, afirmacija zemlje kao glavnog proizvodnog sredstva.

Teritorijalizaciju društva prati teritorijalizacija upravljanja. Zajedničke aktivnosti u ostvarivanju interesa i rješavanju sukoba dobivaju teritorijalna obilježja.

Za razliku od upravljanja u asocijacijama, u kojima je dominantna značajka pripadnost pojedinca grupi (a ta pripadnost sama djeluje motivacijski, te sama po sebi stvara osnovnu koheziju potrebnu za zajedničku akciju), teritorij je samo okvir.

Vezivo unutar tih međa i motivaciju koordiniranog djelovanja sve češće osigurava nova društvena institucija – politička vlast. Te su dvije pojave paralelne i međusobno ovisne.

Na teritorijalnim sustavima je danas težište upravljanja društvenim poslovima, oni obuhvaćaju državnu upravu u užem smislu (centralnu, regionalnu, lokalnu), - dakle upravne organizacije koje su podloga i izraz političke vlasti, pa su neposredno vezane uz one grupe u društvu koje su vlast kontroliraju (politički odlučujuće grupe).

Teritorijalizacija je proces koji traje tisućama godina, odvija se različitim tempom i u različitim oblicima, proces isprekidan zaostatcima i novim varijantama asocijativnog oblika.

(3) Funkcionalizacija upravljanja društvenim poslovima

Prekretnica u razvoju nastaje s industrijskom revolucijom i pojavom industrijskog poduzeća kao osnovnog oblika suvremene proizvodnje. Proizvodno je načelo od početka u konkurenciji s teritorijalnim.

Suvremeno poduzeće, a s njom i drugi subjekti društvene djelatnosti, načelno postaju neovisni o teritoriju, organiziraju se institucionalno, kao razmjerno zatvoreni i autonomni sustavi upravljanja koji osiguravaju unutarnju koheziju i međusobno se povezuju po kriteriju funkcije što je obavljaju.

Institucije, poduzeća i ustanove preuzimaju sve važniju ulogu u upravljanju društvenim poslovima i dobivaju sve veću težinu u odnosu prema sustavima teritorijalnog upravljanja.

Glavno područje na kojemu se javna uprava širi u modernom društvu organizirano je pretežno kao mreža ustanova, škola i prosvjetnih ustanova itd. Sve to temeljeno na na djelovanju ustanova organiziranih na funkcionalnom načelu, oko određene djelatnosti ili funkcije.

Urbanizacijom se teritorij pretvara u funkcionalni kriterij.. Gradovi su područja na kojima gustoća napučenosti i stupanj društvene diobe rada stvaraju specifične probleme koji zahtijevaju specifične djelatnosti. Lokalni promet, opskrba vodom i energijom (strujom), čišćenje, stambena izgradnja, parkovi i rekreacija i dr. djelatnosti uvjetovane su postojanjem gradske aglomeracije. Obavljanje tih poslova osnovni je razlog postojanja gradskih uprava, a ne održavanje teritorijalnog suvereniteta. Grad je funkcionalna cjelina, ali ne nužno i cjelovito područje vlasti.

Dakle, upravne sustave u svim zemljama možemo podijeliti na:

1. teritorijalne upravne sustave2. funkcionalne upravne sustave3. asocijativne upravne sustave

Zajednička pretpostavka svih triju tipova upravnih sustava je da unutar njih nastaju strukture koje imaju, najopćenitije, obilježje upravnih organizacija.

(1) Teritorijalni upravni sustavi

Teritorijalni upravni sustavi obuhvaćaju državnu upravu u užem smislu (centralnu, regionalnu, lokalnu), dakle upravne organizacije koje su podloga i izraz političke vlasti, pa su neposredno vezane uz one grupe u društvu koje tu vlast kontroliraju.

U teritorijalnom sustavu su okupljene, prema kriteriju teritorija, upravne organizacije posve različitog sadržaja rada, iz čega proizlazi problem koordinacije tih heterogenih djelatnosti integriranja u sustav takvih jedinica koje funkcionalno tendiraju u različitim pravcima. Teritorijalni upravni sustavi su instrumenti političke vlasti te stoga

postavljaju problem odnosa sustava s neposredno relevantnom njegovom okolinom u dva smjera:

1. odnos upravnih organizacija u sustavu prema nosiocima političke vlasti, tj. prema politički odlučujućoj grupi u konkretnom slučaju, u svakoj pojedinoj teritorijalnoj zajednici i

2. odnos prema građanima koji političku vlast kao regulatora i arbitra u interesnim konfliktima doživljavaju ponajprije putem djelatnosti uprave

Primjer: lokalna samouprava.

(2) Funkcionalni upravni sustavi

Funkcionalni upravni sustavi obuhvaćaju mreže javnih poduzeća i ustanova u onom opsegu u kojem se njihova djelatnost u pojedinoj zemlji smatra društvenim poslom.

Funkcionalni sustav ujedinjuje u cjelinu organizacije koje obavljaju istu funkciju, pa je stoga sustav funkcionalno homogen. Povezivanjem organizacija – ustanova u sustav trebalo bi u funkcionalnim sustavima riješiti problem funkcionalne, a time u određenoj mjeri i interesne autonomije ustanova, uskladiti tu autonomiju sa zahtjevima funkcioniranja sustava kao cjeline, npr. zdravstvene službe.

Funkcionalne institucije ne primjenjuju vlast u svom djelovanju ili im to bar nije glavna svrha. Odnosi koji su za njih značajni ponajprije su odnosi s korisnicima.

Pitanje je u kojem opsegu osigurati utjecaj korisnika na upravljanje, te kakav treba biti odnos između raznih grupa korisnika?

Primjer: osnovna škola.

(3) Asocijativni upravni sustavi

Asocijativni upravni sustavi obuhvaćaju udruge i društva u kojima se ljudi povezuju svojom inicijativom kako bi lakše ostvarili neke interese koji su im zajednički, a koji se u danom trenutku u pojedinoj zemlji smatraju društvenima.

Asocijacije ljudi unutar društvene zajednice najamorfniji su, najneodređeniji oblik upravljanja s najvećim brojem mogućih rješenja s obzirom na funkciju, kao i na strukturu. Karakteristični problemi te kategorije upravnih sustava proizlaze iz prirode asocijacija koje su im temelj.

Položaj pojedinih članova asocijacije, svrha udruživanja, granice u izboru sredstava za ostvarivanje ciljeva, odnos članova prema profesionalcima koji rade u asocijaciji, odnos s drugim sustavima – sve su to pitanja koja se postavljaju.

Primjer: prijatelji životinja.

4. Pitanja za ponavljanje

(1) Nauka o upravi

1. Što je upravna organizacija? (2x)2. Specifična obilježja upravne organizacije? (2x)3. Što su javni poslovi? (7x)4. Objasni trajnu podjelu dužnosti i ovlasti! (3x)5. Objasni profesionalizam članova upravne organizacije! (5x)6. Što je upravljanje i koje su njegove osnovne značajke? (1x)7. Objasni transmisijski karkater upravljanja! (3x)8. Objasni dinamičnost upravljanja! (2x)9. Što su interesne norme i tehnička pravila? Koja je razlika? (19x)10. Zašto su interesne norme politički okvir upravljanja? (2x)11. Kako se tijekom razvoja mijenjaju interesne norme? (4x)12. Objasni kontinuitet upravljanja! (2x)

(2) Nastavni materijali

1. Objasnu asocijativnu fazu upravljanja društvenim poslovima! (3x)2. U kojem organizacijskom obliku se pojavljue asocijativna faza upravljanja? (1x)3. Objasni teritorijalizaciju upravljanja društvenim poslovima! (13x)4. Objasni funkcionalizaciju upravljanja društvenim poslovima! (20x)5. Koja je razlika između pojedinih faza i primjer za svaku? (2x)6. Koja su tri glavna područja funkcionalizacije? (3x)

7. Koje organizacijske oblike obuhvaća teritorijalni upravni sustav? (13x)8. Koje organizacijske oblike obuhvaća funkcionalni upravni sustav? (10x)9. Koji su problemi teritorijalnog upravnog sustava? (14x)10. Koji su problemi funkcionalnog upravnog sustava? (21x)11. Koji su problemi asocijativnog upravnog sustava? (1x)

II. Razvoj proučavanja uprave

1. Predmet, građa i metoda

Predmet nauke o upravi je ispitivanje zakonitosti društvenih pojava u vezi s upr. org. i djelatnošću upravljanja.

Građa nauke o upravi je ponajprije upravna organizacija, a zatim i druge društvene institucije u vezi s njezinim predmetom. To će biti prije svega različita tijela za donošenje političkih i drugih društvenih odluka koje su okvir za djelovanje upravnih organizacija.

Metoda nauke o upravi općenito se bitno ne razlikuje od metode drugih društvenih empirijskih znanosti, odnosno od znanstvene metode uopće. Ona se sastoji u opisu i klasifikaciji građe na kojoj se stalno provjeravaju pretpostavke o pravilnostima u pojavama.

2. Izvor materijala

Izvor materijala za nauku o upravi u načelu je sve što omogućuje uvid u strukturu i funkcioniranje upravnih organizacija, u njihovu ulogu u društvu, u ponašanje ljudi u njima i prema njima.

Ovamo idu, kronološki:

a) povijesni dokumenti

b) statistički podaci

c) pravni propisi

d) arhivski materijali

e) izvještaji

f) organizacijske sheme

g) ankete

h) protokoli promatranja

i) upravni slučajevi

Upravni slučaj definira H. Stein kao prikaz događaja koji predstavljaju odluku ili su doveli do odluke, odnosno skupine povezanih odluka upravnog službenika ili skupina upravnih službenika.

3. Sistematizacija iskustva

Motivi stjecanja znanja:

(1) znanje u funkciji ostvarivanja praktičnih ciljeva

(2) metafunkcionalno zanimanje za pojave kao takve

Da bi se iskustvo moglo iskoristiti u praktičnu ponašanju i djelovanju, ono mora biti sistematizirano.

Sistematizirati iskustvo znači zabilježiti pojedina opažanja, međusobno ih uspoređivati prema sličnostima i razlikama, klasificirati ih u određene kategorije relevantne za naše ciljeve, stvarati analogne situacije u kojima bi se iz iskustva moglo učiti (eksperiment), nastojati iz uspoređenih sličnih opažanja izvesti opće pravilo, nešto poput sažetaka iskustva koje vrijedi samo do granice uspoređenih opažanja i samo do promjene nastale na temelju novog iskustva.

Glavni učinak sistematizacije iskustva je veza između pojedinog opažanja i generalizacije izvedene iz niza opažanja ostaje uvijek jasno vidljiva, dakle i u budućnosti, kad je riječ o novim opažanjima koja po naravi stvari mogu biti samo analogna, a ne identična.

Sistematiziranje iskustva radi njegova praktičnog iskorištavanja vodi zanimanju za pojave koje su predmet iskustva kao takve i time do teorijskog razmišljanja. Teorijsko razmišljanje polazi od spoznajnog zanimanja za pojave, bez obzira na eventualne praktične svrhe koje bi

se time dale ostvariti, i teži pronalaženju općih zakonistosti koje bi morale vrijediti bez obzira na posebne okolnosti mjesta i vremena.

Zaključke teorijskog razmišljanja valja neprestano provjeravati uspoređujući ih s iskustvenim opažanjem pojava.

4. Nauka o upravi

Nauka o upravi je empirijska društvena znanost, i kao takva disciplina sistematiziranog iskustva u vezi sa činjenicom postojanja upravnih organizacija u društvu i s društvenom djelatnošću upravljanja.

U sklopu opće evolucije znanosti kao sistematiziranog iskustva i kao teorijskog razmišljanja kretao se i posebni razvitak nauke o upravi. Najprije kao nauka o upravi, usmjerena na sistematizaciju iskustva i na njegovu praktičnu upotrebu, poslije nastoji sve više i teorijski razmišljati o svome predmetu poprimajući svojstvena obilježja upravne znanosti.

Nauka o upravi s vremenom se diferencira na specijalne poddiscipline: nauku o organizaciji, nauku o osoblju, nauku o odlučivanju i dr. Takve se uže poddiscipline povremeno opet integriraju u jedinstvenu sliku uprave, omogućujući time prelazak na upravnu znanost.

5. Začeci nauke o upravi – dva osnovna smjera

Nauka o upravi kao posebna znanstvena disciplina počinje u Europi zapravo onda kada počinje uprava u suvremenom smislu riječi, tj. sredinom 18.st. Već u počecima proučavanja uprave upućuje se u 2 osnovna smjera:

(1) opisni

Početna nauka o upravi opisuje upr.organizacije i upr.djelatnost, prvobitno u namjeri da takvo sistematizirano iskustvo posluži onima koji trebaju sami sudjelovati u upravi. Opisni smjer vremenski se poklapa sa razdobljem prosvijećenog apsolutizma pa služi školovanju i pripremanju monarhovoh upravnog aparata koji je glavni uvjet za uspostavu njegove vlasti.

(2) filozofsko-spekulativni

S druge strane, proučavanje uprave polazi od uprave kao cjeline, od mjesta upranih organizacija u mehanizmu vlasti, u državi i zajednici uopće, a rješenja tih političkih problema upravljanja se traže na filozofsko-spekulativnom planu. Filozofsko-spekulativni smjer je imao praktičnu-političku svrhu: legitimirati vladarevu vlast.

Spajanje filozofskog i opisnog smjera nauke o upravi u jedan veliki sustav povezano je s djelom Lorenza von Steina. Teoretski temelj Steinove koncepcije uprave jesu Hegelove filozofske ideje. U tom sklopu on sistematizira i daje zajednički smisao povijesnom razvoju upravljanja, obuhvaćajući upravne organizacije i upravnu djelatnost prema pojedinim područjima.

6. Upravnopravni i upravnotehnički smjer

Prvotna integracija je ipak izraz relativne nerazvijenosti društvenih znanosti, posebno nauke o upravi. Nastaje proces diferencijacije na upravnopravni i upravnotehnički smjer.

Najprije je počela posebna obrada aspekata uprave koji su u danoj društveno-političkoj situaciji bili osobito aktualni. Tako je u Europi, zbog političkih shvaćanja o diobi vlasti i zbog razvoja načela legaliteta uprave, shvaćenog kao zaštite građana od samovoljnog presizanja agenata državnog monopola prinude, počelo prevladavati zanimanje za vezanje i regulaciju uprave pravnim propisima, a time i nauka upravnog prava.

Upravnotehnički smjer se zanima prije svega za pitanja kako izgraditi upravnu organizaciju i kako usmjeriti njihovo djelovanje da bi se postigao najveći učinak po uloženoj jeidnici sredstava. Izvorno, taj se smjer razvio na američkom kontinentu gdje je zbog brze industrijalizacije, naglog razvoja privrede i veličine problema ekonomskog rasta, težište interesa bilo na ekonomičnosti u radu upravne organizacije.

Ali proces diferencijacije jedinstvene nauke o upravi nije stao kod diobe na nauke upravnog prava i upravne tehnike. On se nastavlja u dva glavna oblika:

(1) daljnja specijalizacija upravnog prava i upravne tehnike koji se počinju dijeliti na pojedine pravne (npr.radno, financijsko, zadružno, građevinsko pravo, itd.) ili tehničke discipline (npr. nauka o organizaciji, nauka o organizaciji i poslovanju poduzeća, tehnika financiranja uprave, personalna služba, tehnika usavršavanja uprave, tehnika rada u pojedinim upravnim granama itd.)

(2) pojava posebnih disciplina koje ne polaze od klasične nauke o upravi, odnosno njezinih specijalizacija, već od drugih nauka i proučavajući pojedine aspekte uprave, primjenjuju metode i rezultate disciplina od kojih su pošle (npr. sociologija i socijalna psihologija uprave, ekonomika uprave, etika uprave)

7. Tendencije prema jedinstvu nauke o upravi

Protiv opasnosti dezintegracije nauke o upravi djeluju dva odlučna čimbenika. Jedno je cjelovitost društvene pojave uprave koja je u svim svojim pojavnim oblicima jedinstveni predmet znanstvenog proučavanja. Drugo su potrebe prakse koja za praktično djelovanje u upr.org., sve većim i složenijim, traži ljude s temeljitim poznavanjem i teoretskim razumijevanjem strukture i načina funkcioniranja uprave uopće.

Danas se ponovno pojavljuje tendencija prema jedinstvu proučavanja.

Ali nova integracija se ne može izvesti kao prijašnja jednostavno obuhvaćanjem svega znanja o upravi u jednome sustavnom djelu. To nije moguće, s jedne strane, zbog količine činjeničnog materijala sakupljenog u različitim disciplinama koje proučavaju upravu, a s druge, i s obzirom na prednosti što ih za naučno proučavanje upravnih organizacija i djelatnosti predstavljaju sužavanje fronte promatranja, koncentracija pažnje i raznovrsnost u metodama različitih posebnih nauka koje se bave pojedinim aspektima uprave.

Tendencije prema jedinstvu očituju se, stoga, na nov način, i to u ovim oblicima:

(1) putem proširenja pojedinih posebnih disciplina, prije svega upravnog prava i upravne tehnike, uklapanja materije koja prvobitno nije u njoj bila obuhvaćena

(2) putem planova i programa upravnih škola i instituta u kojima se nastoji postići ravnoteža između raznih naučnih disciplina u odnosu na upravu

(3) putem poredbenih znanstvenih istraživanja pojedinih upravnih problema i njihovih rješenja u različitim upravnim sustavima

(4) postavljanjem i provjeravanjem općih postavki o zakonitostima na području upr.org. i djelatnosti, stvaranjem temelja opće teorije upravljanja

8. Proučavanje uprave u Hrvatskoj

Proučavanje uprave u Hrvatskoj u razdoblju nakon Drugog svjetskog rata, najprije u okviru bivše Jugoslavije, polazilo je od triju polazišta:

(1) od analize političke uloge uprave i procesa upravljanja

(2) od konkretnih potreba organiziranja i djelovanja novoga upravnog aparata i proširenih upravnih službi

(3) od tradicionalnog pravnog smjera u proučavanju uprave

9. Predmet upravne nauke

Predmet upravne nauke je uloga upravnih organizacija u društvu i ponašanje ljudi u tim organizacijama i prema njima.

Nauka o upravi obuhvaća slijedeći program:

1. Uvodna pitanja2. Ulogu uprave u društvu3. Upravu kao djelatnost4. Sustave teritorijalnog upravljanja5. Sustave funkcionalnog upravljanja6. Sustave upravljanja na osnovi udruživanja građana7. Osnovne probleme upravnih službi

10. Pitanja za ponavljanje

1. Koja su dva osnovna smjera proučavanja uprave? (3x old)2. Upravno pravo i upravnotehnički smjer? (2x old)

III. Javna uprava u društvu

1. Razvoj uprave

(1) Tendencije društvenog razvoja

Uprava u suvremenom smislu počinje u zemljama, koje danas smatramo razvijenima, u Europi u 17. odnosno 18.st. ponajprije uspostavljanjem političkog sustava centraliziranih monarhija, tzv.

prosvijećenog apsolutizma. Od tog vremena do danas, društveni razvoj je u svim tim zemljama obilježen određenim karakterističnim tendencijama:

(1) raste društvena gustoća

Ponajprije u izvornome demografskom smislu, naime, veći broj stanovnika na km2. Zatim, povećava se broj naselja gradskog karaktera, kao lokalizirani rast gušće naseljenosti. Među gradovima najbrže rastu veliki gradovi. Zatim, sve je gušća mreža prometa i komunikacija sve zahvaljujući savršenijim tehničkim sredstvima kojima se koristi sve više korisnika. Rast organizacijske gustoće, naime sve veći dio ljudskog rada u društvu odvija se u organizacijama.

(2) dioba rada postaje sve podrobnija

To vrijedi za društvenu diobu rada, tj. sužavanje područja pažnje odnosno područja rada što ga obavlja jedan čovjek odnosno skupina istovrsnih specijalista, pa za diobu pojedinog radnog procesa, tj. za cijepanje radnog postupka jedinstvenog po svom cilju na postupno sve uže i jednostavnije radne operacije.

(3) raste količina informacija

I to, znanja i podataka – kojima društva raspolažu, a potrebne su da bi se standardne djelatnosti u društvu mogle odvijati normalno i kontinuirano.

(4) povećava se proizvodnja dobara (roba i usluga)

Uslijed povećane proizvodnosti ljudskog rada pomognutog strojevima i neorganskim izvorima energije i sl.

(5) gledano dugoročno, širi se krug legitimnih, tj. društveno prihvaćenih interesa što ih interesenti izražavaju i nastoje ostvarivati

To su politički interesi ljudi kao građana, njihovi ekonomski interesi kao proizvođača, interesi na socijalnoj sigurnosti, na kulturnoj individualnosti, na ekološkoj zaštiti i dr.

Sve su te tendencije u društvenom razvoju međusobno povezane: rast gustoće u društvu nameće probleme koji se, na temelju većeg i pouzdanijeg znanja i sve diferenciranijeg radnog angažmana, pokušavaju riješiti većom proizvodnjom.

Bogatije društvo može odvojiti više sredstava za daljnju ekspanziju proizvodnje, kao i za prikupljanje informacija i produbljivanje znanja. Više dobara ujedno smanjuje

pritisak oskudice i povećava spremnost za širenje kruga društveno prihvaćenih interesa.

Tendencija je slijed pojavnih oblika u razvoju neke pojave kod kojeg su vremenski bliži oblici sličniji sadašnjem izgledu pojave od vremenski udaljenijih oblika.

Takvo pojmovno određenje ne implicira ni stalnost, ni linearnost, ni ireverzibilnost ustanovljenog kretanja. Ali tendencije, kao sistematizirano iskustvo, ipak omogućuju predviđanje s određenim stupnjem vjerojatnosti. Ta vjerojatnost je to veća što je veći broj čimbenika kod kojih smo uspjeli ustanoviti takve pravilnosti u kretanju.

Ipak, ne treba zaboraviti da razvoj ne ovisi samo o ustanovljenim tendencijama, nego i o nizu čimbenika kod kojih nismo mogli ustanoviti neke pravilnosti u kretanju.

To ne znači da takve popratne okolnosti nisu važne u predviđanju društvenog razvoja. Naprotiv, ratovi, elementarne katastrofe, razdoblja stvaralačkog poleta u životu zajednica, često su u prošlosti presudno oblikovali ljudska društva.

(2) Tendencije razvoja uprave

Tendencije u razvoju društva odražavaju se u tendencijama razvoja uprave.

Rast društvene gustoće prevodi se u težnju prema rastu uprave. Sve podrobnija dioba rada u društvu ukazuje se u tendenciji prema diferencijaciji upravnih poslova i organizacija. Više informacija i znanja u društvu zahtijeva sve profesionalniju upravu. Širenje kruga društveno legitimnih interesa djeluje i na humanizaciju odnosa uprave prema građanima, kao i odnosa unutar same uprave, osobito na ograničavanje primjene sile.

Razvitak informatičke tehnologije omogućuje brže i obuhvatnije komuniciranje u upravi. A sve veća proizvodnost omogućuje i olakšava razvoj uprave u skladu sa svim navedenim tendencijama.

S druge strane, sve veća, diferenciranija, profesionalnija uprava – što je građani ne doživljavaju više samo kao vlast nad sobom već također i kao prijeko potrebni regulator sve složenijih društvenih procesa u njihovom međusobnom djelovanju i kao proizvođača dobara i usluga kojima se zadovoljavaju neki njihovi egzistencijalni interesi – pridonosi

sa svoje strane rastu stanovništva, razvoju gradova, korištenju informacija, bogatijoj proizvodnji i širem krugu legitimnih interesa.

Navedene tendencije u upravi – porast, diferencijacija, profesionalizacija, ograničenje sile, informatizacija – pored odražavanja tendencija u razvoju društva, imaju i druge izvore:

(1) interesi u samoj upravi, logika razvoja velikog sustava, snažno pokreću rast i diferencijaciju uprave, bez obzira na čimbenike koji izvana djeluju u tom smjeru

(2) ekspanzija država u teritorijalnom pogledu i sve širi krug poslova koji se legitimno smatraju državnim poslovima povlače za sobom i državnu upravu, uzrokom su njezina sve većeg opsega, razvedenosti, profesionalnosti

(3) vladajuće skupine, stare i nove, često u društvenim previranjima posežu za državom i državnom upravom kao najpogodnijim instrumentom za ostvarivanje svojih ciljeva

a) Tendencija porasta upravnih organizacija

Sve više poslova dobiva s vremenom obilježje društvenih poslova što ih obavljaju upravne organizacije. Na taj način, širenjem kruga zadataka, povećavaju se i broj i opseg upravnih organizacija.

Razvoj uprave je:

a) apsolutan

Razvijajući se, upravni sustavi pojedine zemlje obuhvaćaju sve veći broj ljudi i sve više organizacija.

b) relativan

Razvijajući se, upravni sustavi pojedine zemlje angažiraju sve veći postotak radne snage i materijalnih sredstava u toj zemlji.

Glavnim uzrokom takve tendencije povećanja uprave svakako je složeni proces koji nazivljemo razvojem društvenih proizvodnih potencijala.

U tehničkom smislu, taj proces znači poboljšanje i proširenje tehnološke osnove ne samo u užem smislu proizvodnog rada već svih drugih ljudskih djelatnosti. U ekonomskom smislu, razvoj proizvodnih potencijala oslobađa ljudsku radnu snagu za društveno korisne djelatnosti koje ne znače neposrednu proizvodnju, a to su među ostalim javni upravni poslovi.

Urbanizacija i razvoj gradova bitno utječu na razvoj uprave. U gradu se mnoge djelatnosti pojavljuju kao društvene, i prema tome upravne, koje se u seoskom društvu nisu uopće obavljale ili su ih obavljali pojedinci odnosno obitelji svaka za sebe.

Poseban uzrok povećanja jest veličina zadaća što ih određena zajednica treba svladati. Razvoj proizvodnih snaga općenito omogućuje svladavanje većih zadaća, a budući da «si čovječanstvo postavlja uvijek takve zadaće kakve može svladati», to se i veličina zadaća pred upr.org. svodi donekle na djelovanje razvoja proizvodnih potencijala.

Međutim, veličina zadaće ostaje usprkos tomu neovisni čimbenik, jer prirodne situacije koje pojedinim zajednicama nameću posebno krupne probleme utječu i na brži razvoj i povećanje upravnih organizacija. Veličina zadaće može biti u prostranosti područja na kojem određena zajednica živi ili u broju ljudi koje obuhvaća – dva pokazatelja koji se obično poklapaju, ali ne nužno uvijek – zatim u posebnim prirodnim okolnostima koje traže organiziranu djelatnost velikog razmjera, poput regulacije rijeka, navodnjavanja i drugih sličnih uzroka, koji iziskuju određenu usredotočenost društvenih potencijala i sredstava.

Daljnji je uzrok povećanja upravnih organizacija sve veća međusobna povezanost ljudi u svijetu uopće.

Napredak prometa i sredstava veze, ekonomski razvoj svjetskog tržišta i odgovarajući politički razvoj međunarodne zajednice, koji su osnovni izvori te povezanosti, najposlije upućuju na razvoj društvenih proizvodnih potencijala. Ali, djelovanje tog čimbenika osjeća se posebno, ponajprije zbog smanjenja stvarne udaljenosti između pojedinaca i zajednica. Ta veća «operativna blizina» sama po sebi traži nove upravne službe i pojačanje dosadašnjih. Međunarodna poštanska unija prva je međunarodna organizacija upravnog karaktera.

Posebni je čimbenik u povećanju upravnih organizacija nagli razvoj tzv. unutarnjih upravnih funkcija (personalne službe, financiranja, uredske evidencije, organizacijske službe i metodske jedinice itd.) do

kojeg dolazi kad upravni sustav kao cjelina i pojedine upravne organizacije prijeđu određenu granicu razvedenosti i veličine.

b) Tendencija prema diferencijaciji upravnih or ganizacija

Upravne funkcije se s vremenom sve više diferenciraju, tj. iz zadataka koji su u početku jedinstveni i obavlja ih jedinstvena upravna organizacija, izdvajaju se pojedini dijelovi u samostalne zadatke koje vrše posebne organizacije.

Razlikujemo horizontalnu i vertikalnu diferencijaciju:

a) Kad se diferencijacijom stvaraju novi naporedni dijelovi upravnog sustava na istom teritorijalnom stupnju koji se razlikuju po vrsti poslova (npr. nove grane centralne državne uprave) govorimo o horizontalnoj diferencijaciji.

b) Kad je rezultat diferencijacije nastajanje novih teritorijalnih stupnjeva upravnog sustava koji se razlikuju po širini teritorija na kojem djeluju (npr. novi stupanj regionalne ili lokalne uprave) posrijedi je vertikalna diferencijacija.

Budući da je država bila glavni nosilac javnih upravnih funkcija, proces horizontalne diferencijacije možemo najjasnije pratiti na razvoju državne uprave. Osnovni cilj države, održavanje određenog društvenog usređenja pomoću monopolizacije fizičke prinude, traži i osnovnu vrstu upravne organizacije – skupinu naoružanih i relativno discipliniranih ljudi koji predstavljaju najjaču silu unutar zajednice, a osim toga mogu pod normalnim okolnostima zaštititi tu zajednicu od napadaja izvana. Uz tu osnovnu svrhu unutarnje i vanjske sigurnosti, koja u početku i sama nije diferencirana, ponegdje se već vrlo rano provodi prinudna mobilizacija stanovništva za obavljanje javnih radova i posebnu funkciju prinudnog prikupljanja sredstava za financiranje državnih potreba (kako potreba postojećih upr.org., tako i osobnih potreba vlastodržaca), kojoj je u ranijim stupnjevima razvoja organizacijska podloga i opet u jedinstvenoj oružanoj formaciji.

Kad rat u povijesnom razvoju prestaje biti jedini mogući, trajni i normalni odnos među državama, zadatak vanjske sigurnosti se podvaja na vanjske poslove, tj. međudržavne odnose u vrijeme mira i obranu, tj. vođenje rata, pa se za te zadatke stvaraju i odvojene upravne organizacije.

Također, u sklopu unutarnje sigurnosti odvajaju se poslovi policije, tj. prinudnog održavanja unutarnjeg društvenog uređenja i njegove obrane od napadaja, kao i borba protiv svih oblika nasilnog protudruštvenog ponašanja, od poslova pravosuđa, dakle rješavanje sekundarnih sukoba interesa i sporova između pojedinih državljanja i njihovih skupina.

Iz poslova financija izdvajaju se privredni poslovi države kao opći naziv za sve oblike direktne djelatnosti ili indirektne intervencije državnih organizacija u privrednom životu zajednice. Privredni poslovi s vremenom doživljavaju vrlo intenzivnu diferencijaciju po pojedinim privrednim granama.

Ekonomski razvoj dovodi do daljnjeg niza upravnih funkcija i upravnih organizacija za tzv. društvene službe, koje obuhvaćaju poslove prosvjete, javnog zdravstva, socijalne zaštite i socijalnog osiguranja, rada i radnih odnosa, kao i eventualno niz državnih ili od države pokrenutih ustanova za različite kulturne zadatke.

Daljnji tehnički napredak je glavna podloga stvaranja upravnih organizacija za tehničke službe, kao što je: željeznički, motorni, brodski i zračni promet, pošta, brzojav, telefon, radio i druge službe veza, opskrba energijom.

Posebnu skupinu čine tzv. komunalne službe koje se odnose na specifične potrebe lokalnih zajednica i upravno-teritorijalnih jedinica, kao što su: vodovod, kanalizacija, čistoća, javni nasadi, opskrba hranom, stambena politika i izgradnja, urbanističko planiranje itd.

Iz ranijih pomoćnih funkcija unutar postojećih upravnih organizacija izdvajaju se u posebne organizacije najprije tzv. informacijske službe kojima je zajednička značajka prikupljanje i raspodjela podataka i informacija od općeg interesa (statistička služba, meteorološka služba, katastar).

Zatim se pojavljuju posebne upravne organizacije za obavljanje unutarnjih službi koje se odnose isključivo na olakšanje funkcioniranja sustava upravnih organizacija kao cjeline (npr.nadleštva za personalnu službu, za organizaciju i metode, za arhiviranje).

Za budući razvoj uprave najvažniji je rezultat tendencije prema diferencijaciji nastajanje dviju glavnih skupina upravnih resora:

1. tijekom diferencijacije najprije se izdvajaju upravne grane obrane, vanjskih poslova, unutrašnjih poslova, pravosuđa i financija. Tih pet resora čine klasičnu državnu upravu.

U njima država djeluje u svojoj izvornoj ulozi kao vlast, kao politička sila, kao monopolizator sredstava fizičke prisile u zajednici

2. potonjom diferencijacijom osamostaljuju se novi resori, odnosno skupine resora: privreda, društvene službe, tehničke službe, komunalne službe, informacijske službe.

U toj drugoj skupini sve je izraženija uloga državne uprave kao nosioca društveno korisnih poslova koji ne ovise nužno i isključivo o postojanju monopola prinude. Ta razlika postaje s vremenom sve značajnija.

U procesu vertikalne diferencijacije povećava se broj stupnjeva unutar jednog jedinstvenog upravnog sustava tako da jedinice na istom stupnju obavljaju načelno iste poslove, ali svaka za drugi teritorij, odnosno za drugi krug korisnika.

Tipičan primjer vertikalnog raščlanjivanja je stvaranje novih vrsta teritorijalnih jedinica unutar jedinstvenog sustava državne uprave: uvođenje provincijalne, regionalne, okružne, kotarske i drugih uprava kao teritorijalnih međustupnjeva između centralne i lokalne uprave.

Prvi je uzrok tog procesa povećanje područja na kojem se obavlja upravna djelatnost. K tome pridolazi drugi čimbenik, snaženje upravne djelatnosti.

Lokalne ekspoziture i regionalni stupnjevi i međustupnjevi upravnih organizacija bit će utoliko potrebniji što se više «upravlja», što je više strana društvenog života i djelatnosti obuhvaćeno upravnim organizacijama. Taj proces, međutim, nije toliko konstantan i linearan kao što je horizontalna diferencijacija zbog toga što stalno poboljšanje tehnike prometa i veza smanjuje udaljenosti i na taj način donekle neutralizira djelovanje povećanja područja. Dok povećanje područja i snaženje upravne djelatnosti iziskuju veći broj međustupnjeva, tj. veću diferencijaciju, dotle poboljšanje prometa i veza olakšava upravljanje većim područjem iz jednog središta, pa se smanjuje potreba za teritorijalnim međustupnjevima, tj. cjepkanjem teritorija na manje jedinice.

Daljnju teškoću unosi uloga arhaičnih lokalnih zajednica i njihovih zaostataka u doba centralistički organiziranih država te ponovno pojavljivanje lokalnih zajednica kao nosilaca političke decentralizacije i protuteža državnom centralizmu.

U takvim primjerima može, naime, doći do opreke između upravne i političke uloge lokalnih jedinica. Upravno, one su sastavni dio jedinstvenog sustava državne uprave, ako obavljaju upravne poslove za taj sustav i izvršavaju opće propise. Politički, one su instrument lokalnih političkih snaga i njihova predstavništva u ostvarivanju političke autonomije i samostalnosti lokalnog stanovništva.

c) Tendencija prema profesionalizaciji uprave

Obavljanje poslova u upravnim organizacijama poprima s vremenom sve više obilježje stalne skupine zadaća i trajnog zanimanja.

Prva je komponenta tendencije prema profesionalizaciji postupno ustaljivanje položaja u upravnim organizacijama, kako skupine zadataka povezanih s tim položajem, tako i stabilnosti osobna položaja njihovih nosilaca.

Druga je komponenta tendencije prema profesionalizaciji prijelaz od laika na stručne službenike u upravi.

Ta komponenta je usko povezana s tendencijom prema stalnoj skupini zadaća i prema stabilnosti na radnim mjestima. Jer, da bi se isplatila investicija potrebna za stručno školovanje kandidata, mora postojati barem određena vjerojatnost da će oni moći školovanjem stečeno znanje primijeniti na poslu koji će mu u razmjerno duljem razdoblju osigurati materijalnu egzistenciju, i u funkcionalnoj je vezi s onim posebnim znanjem što ga je službenik svojim školovanjem stekao.

Tendencija prema profesionalizaciji rada u upravnim organizacijama očituje se također u razvoju načina kako se upravni službenici uzdržavaju odnosno plaćaju. U tom razvoju razlikujemo 4 sustava:

1) uzdržavanje službenika na dvoru vladara

2) plaćanje u naravi

3) dodjeljivanje izvora prihoda, s 2 glavne podvrste:

a. dodjeljivanje zemlje

b. dodjeljivanje prihoda od stanovništva

4) plaćanje u novcu

Nagrađivanje službenika upravnih organizacija ima osim ekonomskog i posebni upravni aspekt. Da bi rad u upravi mogao postati profesijom, takav rad mora predstavljati izvor prihoda dovoljan za pokriće egzistencije službenika i njegove obitelji (ekonomski aspekt).

Sa stajališta optimuma rada upravnih organizacija (upravni aspekt), taj izvor prihoda mora zadovoljiti dva naoko proturječna zahtjeva:

(1) što su upravne organizacije veće i razvedenije, to je važnije da službenici budu «operativno neovisni» o bilo kakvom centru ili centrima opskrbe

(2) jedinstvo funkcioniranja upravnog aparata i njegova podređenost političkim centrima vlasti dovode do nastojanja da se službenici i ekonomski vežu uz svoju službu, da se učine ovisnima o svojim «poslodavcima»

d) Tendencija prema ograničavanju prinude u upravi

Prinuda je svjesno djelovanje radi nametanja određenog ponašanja drugome koje on ne bi izabrao bez toga djelovanja.

Izraz «nametnje» u navedenoj definiciji izražava element lomljenja otpora prinuđenoga. Njime se pojam prinude razgraničava od oblika utjecaja na ponašanje drugih ljudi koji se ne temelji ni izravno ni neizravno na sili. S druge strane, prinuda podrazumijeva grube oblike primjene fizičke sile, ali i rafiniranije indirektne oblike prinuđivanja, prije svega, sve vrste psihičke prinude.

Prinuda ima u upravi dvostruku ulogu:

(1) primjenjuju je upravne organizacije u obavljanju svojih zadataka u odnosu prema članovima zajednice

(2) primjenjuje se i unutar upravne organizacije radi održanja njihove kohezije i organizacijske povezanosti

Ograničavanje prinude u upravi i u odnosu uprave prema građanima rezultat je, ponajprije, razvoja države u smjeru većeg poštivanja i djelotvornije zaštite osnovnih ljudskih prava.

Od svih tendencija u razvoju uprave, ova je najproblematičnija, a njezina pouzdanost relativna:

a) Prinuda nije više jednako difuzno prisutna u svim djelatnostima uprave kao što je to bilo nekad. Međutim, u upravnim resorima specijaliziranim za primjenu prinude – vojska i policija u svim oblicima – prinuda je postala djelotvornija, potpunija, istančanija.

b) Reverzibilnost razvoja prema ograničavanju prinude izraženija je nego kod drugih tendencija. Svaka kriza koja ugrožava državu, svaki izrazitiji ideološki angažman vlastodršca, vode u obratnom smjeru, prema snaženju prinude.

c) Buduća uloga prinude u državnoj regulaciji posve je neizvjesna. Moguće je da će države, natjerane ekološkim ili drugim nužnostima, osjetiti potrebu za tzv. kontrafaktičkom regulacijom, tj. takvom koja ide protiv prirodnog tijeka neposrednih interesa ljudi. Takav bi razvoj vjerojatno doveo i do pojačane primjene prinude u upravi kojoj bi bio zadatak da takvu kontrafaktičku regulaciju provede.

Naglašena uloga prinude u počecima upravnog razvoja uvjetovana je ovim čimbenicima:

a) svaka uprava je u početku bila gotovo isključivo vojna i policijska

b) pri relativno niskoj razini razvoja tehnike i društvene diobe rada, upravne organizacije češće primjenjuju prinudu kao ekonomski i tehnički jednostavniju metodu

c) prinuda se u početku ponekad primjenjuje i radi svladavanja otpora što ga članovi zajednice pružaju i općekorisnim društvenim akcijama i službama

d) prevladavanje prinude u metodama rada upravnih organizacija dovodi do općenite upotrebe prinude i unutar tih

organizacija; prinuda postaje temelj strukture i glavna sveza za održavanje kohezije i discipline u upravnim organizacijama

Glavni uvjet opadanja prinudnog elementa u upravi je postupno ograničenje agresivnosti državne sile i, najposlije, izdvajanje sve većeg broja upravnih organizacija iz jedinstvene piramide državne vlasti.

Značajan doprinos tom razvoju dale su političke borbe za demokratizaciju društva, za dostojanstvo i vrijednost svakog pojedinca i za nenasilno rješavanje sukoba.

Daljnji značajni čimbenik u opadanju uloge prinude u upravi jest rast tehničke razine upravnih službi.

Tehnizacija uprave znači uvođenje sve većeg broja stručnih postupaka u radu upravnih oranizacija, postupaka kod kojih je mjerodavna lex artis, a ne zakon sile.

Sve podrobnija društvena dioba rada vodi stvaranju novih upravnih službi koje po svojoj prirodi ne počivaju na prinudi.

e) Tendencija p rema informatizaciji uprave

U organizacijskom smislu, informatizacija tj. primjena informatičke tehnologije potiče stvaranje vodoravno koordiniranih mreža radnih skupina (timova), uz tradicionalnu okomitu koordinaciju hijerarhijom, a s vremenom i umjesto nje.

Informatizacija olakšava i šire međusobno povezivanje organizacija i djelatnosti javne uprave, po logici njihovih funkcija i preko državnih granica.

U smislu metode rada, upravljanje je oduvijek značilo, velikim dijelom, obradu podataka, primjenu znanja, razmjenu informacija.

Informatizacijom se mijenja način na koji uprava rukuje podacima – bitno se skraćuje vrijeme potrebno za kolanje informacija i bitno povećava gustoća komuniciranja u javnoj upravi.

2. Građani i uprava

(1) Razvoj uloge građana prema javnoj upravi

Profesionalizacija uprave počela je paralelno s razvojem apsolutističkih monarhija, ponajprije stvaranjem profesionalne plaćeničke vojske, ali i širenjem vladarevog

kućanstva u rudimentarne začetke drugih upravnih resora kao što su diplomacija ili financije.

Početna uprava bila je svedena na državnu upravu u njezinim klasičnim resorima (obranu, policiju, diplomaciju, diplomaciju, pravosuđe i financije). U svim tim resorima uprava nastupa kao instrument vlasti, autoritativnim odlučivanjem, pa i silom, zanemarujući interese široke mase stanovništva. Ljudi su bili u podređenoj, podčinjenoj, podaničkoj ulozi. Svaki otpor dosta je dugo završavao u krvi.

Tijekom građansko-demokratskih revolucija uspjelo se ideološki i pravno preokrenuti piramidu vlati i značajno osnažiti ulogu stanovnika u čarobnom trokutu vlast – uprava – stanovništvo. Vlast više ne dolazi od Boga, niti pripada jednom čovjeku. Vlast izvire odozdo, od stanovnika, a zadobiva se temeljem rezultata glasanja svih stanovnika s političkim pravima. Svatko se ima pravo kandidirati i konkurirati za glasove. Čovjek s političkim pravima, pravom glasa i pravom biti biran na političke dužnosti, jest građanin.

Građanin suodređuje tko će vršiti vlast, a uprava postaje instrumentom u rukama te vlasti. Zadobivanjem nove uloge građanina nije nestala ona prva, uloga podanika. Međutim, ono što se prije nametalo silom, postaje regulirano pravom čiji sadržaj određuje zakonodavno tijelo, tijelo sastavljeno od izabranih predstavnika građana.

Potkraj 19. stoljeća, država preuzima na sebe obavljanje širokog spektra novih djelatnosti koje su usmjerene prvenstveno dobrobiti stanovništva i društva kao cjeline. U odnosu na javne službe građani se pojavljuju u ulozi korisnika usluga. Položaj građana je pravno reguliran, tako da se javnim uslugama stanovnici mogu koristiti pod prethodno pravno predviđenim pretpostavkama.

Premda javne usluge imaju svoje realne cijene, korisnici su oslobođeni njihovog plaćanja u cijelosti ili bar djelomično. Ostatak do pune cijene alimentira se iz državnog i drugih javih proračuna tereteći sve porezne obveznike. Započela je izgradnja institucija socijalne države.

Stjecanjem uloge građanina, legitimitet je stekla jedna vrijednost, po naravi politička, vrijednost participacije, odnosno sudjelovanja u javnim poslovima. Tijekom vremena razvio se čitav spektar institucija koje

imaju zadatak osigurati sudjelovanje građana u javnim poslovima. Sudjeluje se na različite načine. Sudjelujući u javnim poslovima građani postaju suradnici (partneri) vlasti i uprave, suodgovorni za ishode javnih politika u praksi.

Čitava struktura teritorijalnog sustava osnažena određenom mjerom političke autonomije u odnosu prema središnjoj državnoj vlasti, koju još zovemo i lokalna samouprava, nastala je kao institucija za osiguravanje široke participacije građana u javnim stvarima.

Mnogobrojne javne institucije i njihovi sve složeniji sustavi imaju, svoju cijenu. Demokracija, lokalna samouprava i participacija građana koštaju. U takvim okolnostima razvila se doktrina novog javnog menadžmenta.

Njezine mjere su bile usmjerene na realizaciju ekonomskih vrijednosti efikasnosti i ekonomičnosti. Sve ostale vrijednosti javne uprave, demokratske, političke, pravne i socijalne, stavljene su u drugi plan.

Javnu upravu se želi podvrći načelima i pravilima koja vrijede u privatnom sektoru, a od građana se, posljedično tome, naplaćuje realna cijena javnih usluga. Položaj građana svodi se na ulogu potrošaća (konzumenta) koji i javne usluge kupuje ovisno o svojoj ekonomskoj i platežnoj snazi.

U V.B. je početkom 90' formulirana Povelja građana, s ponovnim naglašavanjem pravnih vrijednosti i mogućnosti pristupa građana upravi i njezinim uslugama, kao i s reafirmacijom participacije građana i drugih demokratskih političkih vrijednosti. Sve više se naglašava potreba za dobrom vladavinom (good governance), a ne za jeftinom upravom.

Suvremeni trendovi idu u tom smjeru. Naglašava se kompleksna vrijednosna osnova javne uprave. Javna uprava mora osigurati onu vrijednosnu kompoziciju koja je prihvatljiva s gledišta prevladavajućih stavova građana, a istodobno i produktivna s gledišta osiguravanja ekonomskog i društvenog razvoja zemlje.

U suvremeno doba svatko se nalazi u vrlo kompleksnoj situaciji u odnosu na upravu. Istodobno smo i podanici uprave, i građani s političkim pravima, i korisnici javnih službi, i suradnici odnosno partneri uprave, i potrošači javnih usluga.

(2) Od klasične državne uprave do složenog javnog sektora

Početna vojna i policijska uprava zasnovana na opsežnoj primjeni prinude kao gotovo jedinoj metodi djelovanja, postupno se širila, mijenjala i rasla. Uz vojsku i policiju brzo su se razvili ostali klasični resori državne uprave s nenasilnim metodama, diplomacija i pravosuđe, ako i zameci nekih javnih službi.

Država javnih službi razvila se tijekom druge polovice i potkraj 19. stoljeća. Mnoge socijalne službe, kao i cjelina institucija socijalne države razvila se još kasnije poslije velike svjetske ekonomske krize,odnosno nakon II. Svjetskog rata.

Razvoj zametaka lokalne samouprave, koja skupa s državnom upravom i javnim službama čini sustav javne uprave može se pratiti još od srednjovjekovnog doba. Već s razvojem institucija socijalne države, a naročito pod utjecajem novog javnog menadžmenta javna uprava se toliko diferencirala, razgranala i na brojne načine povezala s nedržavnim, civilnim i privatnim sektorom da se počinje govoriti o javnom sektoru.

Umjesto relativno čvrstog i transparentnog sustava javne uprave u suvremeno vrijeme se suočavamo s širokim i nepreglednim javnim sektorom.

3. Odnos građana i uprave

(1) Povijesni razvoj

Odnos uprave i građana povijesno se razvija otkad uprava u današnjem smislu riječi postoji, a to je otprilike od kraja feudalizma, kada su apsolutne monarhije u razdoblju tzv. prosvijećenog apsolutizma prvi put organizirale modernu upravu i počele preko upravnih organizacija obnašati i vlast

a) Paternalizam

Prva uprava bila je paternalističkog karaktera.

Riječ paternalizam dolazi od latinske riječi pater, što znači otac, i označava odnos u kojem uprava ili vlast sebi prisvaja očinski odnos prema građanima.

Uprava zna što je dobro za građane i prema tome ona vodi javne službe i cijelu državu, a građani se tome moraju pokoravati i uvidjeti da je uprava od njih starija i pametnija (nameću svoju koncepciju javnog dobra, bez obzira što građani misle o tome).

b) Demokratska država i uprava

Druga etapa, koja nastupa otprilike demokratskim reformama i revolucijama od 17. do 19. stoljeća, predočuje antitezu paternalizmu apsolutnih monarhija. Smatra se da djelatnost države u odnosu prema društvu, u odnosu prema građanima, treba svesti na minimum. Taj stav je izražen na klasičan način u izreci francuskih trgovaca četirima riječima: Laissez faire – laissez passer (Dajte da radimo – dajte da prolazimo). Prema toj izreci cijeli je liberalni gospodarski sustav početnog vremena kapitalizma dobio naziv laissez – faire sustav.

Sva sredstva kojima je uprava u tom razdoblju bila okružena služila su postizanju osnovne svrhe: da se upravna djelatnost ograniči i da se od nje ogradi privatna sfera građana, gdje uprava nema pristupa i ne bi ga trebala imati. To se postizalo sredstvima političke kontrole, mehanizmom diobe vlasti, supremacijom zakonodavne vlasti nad upravom, i poglavito pravnom kontrolom uprave.

Cijela klasična koncepcija upravnog prava ide za tim da se kontrolira upravno djelovanje prema građanima, da se to djelovanje ograniči, da se jasno postavi da uprava određene radnje ne smije činiti, odnosno, u radikalnijem tumačenju načela zakonitosti, da uprava uopće smije samo ono činiti za što ima izričito zakonsko ovlaštenje.

Međutim, kako se uprava sve više širila to se bilo sve teže zadržati na takvu gledanju na upravu. Čim je uprava postala više nosilac službi i vlast relativno manje dolazila do izražaja, građani su, obratno, kao cilj regulacije počeli gledati osiguranje svoga sudjelovanja kao korisnika u tim upravnim uslugama, njima je postalo najvažnije da ne budu prikraćeni.

Takva situacija mijenja i osnovni društveni zadatak upravnog prava. Umjesto da štiti nepovredivost privatne sfere pojedinaca, pravni sustav mora prije svega garantirati

sigurnost i jednakost pravnog položaja građana kao korisnika javnih službi, smanjiti mogućnost zlouporabe nove ovisnosti građana od operativne uprave.

Opće kretanje ide prema novom reguliranju odnosa uprave i građana. U vezi s tim možemo razlikovati dvije varijante:

a) Javni odnosi

Uprava se glede odnosa s građanima počinje tretirati u istom smislu kao veliko poduzeće.

Velikom poduzeću je važan stav mušterija, a modernom je gospodarstvu jedna od najvažnijih djelatnosti ono što se obično reklamom tj. javnim odnosima, psihološkim odnosima, ispitivanjem tržišta, utjecajem na javno mnijenje, itd. Bez obzira na konkretnu prodaju robe, velika poduzeća nastoje održavati dobre odnose s građanima uopće, ili u svijesti građana izgraditi lik svog poduzeća, svoje firme, kao nečega pozitivnog, nečega što pridonosi i njihovoj udobnosti i komforu te, donekle, i općem društvenom napretku.

Te se metode počinju primjenjivati i na javnu upravu. Uprava se promatra kao uslužna organizacija za koju je vrlo važno da građani o njoj imaju dobro mišljenje i, prema tome, uprava treba da njeguje te svoje javne odnose, osnuje posebne organizacijske jedinice koje će sustavnim radom – publikacijama, utjecajem preko sredstava javne komunikacije, kontrolom osobnih kontakata upravnih službenika i građana itd. – činiti sve da građani o njoj imaju dobro mišljenje.

b) Suodgovornost

S druge strane, teži se tome da se o novonastaloj situaciji u odnosu građani – uprava građani donekle učine suodgovornima za upravne službe. Te se nove prilike nastoje regulirati pronalaženjem oblika u kojima će građanin izravno sudjelovati u radu pojedinih upravnih organizacija, i postati za njih donekle suodgovoran.

Suodgovoran, a ne isključivo odgovoran, jer uprava i u najnovijim sustavima uvijek ostaje jednim dijelom nosilac vlasti. Uvijek je nazočna dilema: građanin kao podanik i izvor vlasti, i građanin kao suradnik, odnosno kao korisnik službe. Uprava ostaje odgovorna nosiocima političke vlasti, a građani mogu samo dijeliti odgovornost s tom skupinom.

(2) Instrumenti u odnosu građana i uprave

a) Opća načela

Načelo zakonitosti

Historijski se razvija od negativne formulacije - uprava ne smije raditi ono što joj je zakonom zabranjeno – prema strožem pozitivnom shvaćanju – uprava smije raditi samo ono što joj je zakonom izričito stavljeno u dužnost.

Ustav RH, čl.5.: „U RH zakoni moraju biti u suglasnost s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom. Svatko je dužan držati se Ustava i zakona i poštovati pravni poredak RH.“

Načelo pogrešivosti uprave

Načelo pogrešivosti uprave postupno se afirmira u različitim oblicima: kao i pravo na žalbu, pravo na sudsku zaštitu protiv uprave ili pravo građana na naknadu štete koju građaninu nanese uprava svojim radom.

Od feudalno–monarhijskog gesla da kralj ne može učiniti krivo, pravna teorija i praksa prelaze na suprotni princip, pa je država i uprava ovozemaljska, ljudska institucija i podvrgnuta svim pogreškama i slabostima koje su čovjekova baština.

Načelo odgovornosti uprave

Načelo odgovornosti razvija se u tri glavna smjera: kao politička, kao kazneno-disciplinska i kao materijalna odgovornost.

Politička odgovornost uprave je izvan sfere prava. Ono je posljedica samostalne egzistencije teritorijalne uprave kao političkog instrumenta i očituje se prije svega u institucijama političke vezanosti upravnog sustava za predstavnička i druga politička tijela i dužnosnike, kao i za volju građana neposredno.

Ipak, zbog primjene načela zakonitosti u odnosu prema upravi i ta strana njezine odgovornosti postaje predmetom pravne regulacije.

Materijalna odgovornost uprave s vremenom postaje sve stroža i obuhvatnija. Od osobne odgovornosti službenika, preko solidarne odgovornosti uprave i službenika do primarne odgovornosti uprave s pravom regresa prema službeniku koji je štetu skrivio svojim nezakonitim postupkom. U novije se vrijeme s porastom uprave i njezinog djelokruga probija ideja o odgovornosti uprave za rizik koji proistječe iz njezine djelatnosti i bez ikakve krivnje pojedinog službenika, odnosno i uz potpuno zakoniti postupak.

b) Značenje javnosti uprave u odnosu uprave i građana

Javnost uprave je svjesno nastojanje da se što većem broju građana pruži maksimalan uvid u organizaciju i rad upravnih organizacija i da se tim upravnim organizacijama osigura što veća obaviještenost o potrebama, mišljenjima i stavovima građana u odnosu prema radu uprave.

Građanima se pruža uvid u organizaciju i rad upravnih organizacija da bi mogli utjecati na strukturu i rad tih organizacija. Da će svi građani znati za sve upravne djelatnosti, nije vrlo vjerojatno. Djelovanje uprave je previše raznovrsno da bi svi ljudi mogli poznavati sve aspekte tog njezinog djelovanja. Tako će različite grane upravnog djelovanja imati različitu javnost, koja će se mijenjati, a samo će se djelomice sastojati od istih ljudi.

Javnost uprave je dvosmjeran proces. Građani treba da budu obaviješteni o radu uprave, ali i uprava treba da bude obaviještena o stavu građana. Ona mora znati što građani o njoj misle i o tome brinuti.

Bez javnosti uprave, nema kritike uprave. A bez kritike uprave, nema napretka države.

Politička važnost javnosti je u tome što tajnost uprave ima loše asocijacije, loše povijesne uspomene.

Institucija javnosti uprave sama je po sebi vrlo važan instrument za regulaciju odnosa građana i upravnih organizacija, jer prekida tradiciju tajne vlasti i traži bar načelnu jednakost između građana i uprave glede raspolaganja informacijama.

ZOSDU u čl. 82. st. 3. propisuje: “Tijela državne uprave dužna su upoznati javnost o obavljanju poslova iz svog djelokruga i izvještavati ih o svom radu putem sredstava javnog priopćavanja ili na drugi prikladan način.“

Međutim, javnost je najdifuznija, najmanje određena i stoga u primjeni najviše izložena deformacijama i pretvaranju u praznu riječ iza koje ne stoji nikakva društvena stvarnost.

Mackenzie i Grove kažu „Građani komuniciraju s centralnom državnom upravom ili kao pojedinci ili putem raznovrsnih dobrovoljnih organizacija, ili preko ustavnih procesa vlade i parlamenta“ .

Modaliteti ostvarivanja institucije javnosti uprave mogu se podijeliti na tri skupine:

Javnost funkcioniranja

Prvu skupinu čine elementi javnosti funkcioniranja uprave u najširem smislu riječi. Postavlja se pitanje, koliko se upravne funkcije i koje, mogu odvijati neposredno javno, dakle, neposredno uz nazočnost građana?

a) Prvi element tog modaliteta je javnost sjednica predstavničkih i izvršnih organa. Javnošću sjednice postiže se posredno javnost uprave, jer se može dobiti uvid u funkcije uprave.

Sjednice predstavničkih tijela obično se održavaju javno. To je generalni princip koji se u većini zemalja poštuje. Kod izvršnih organa nije tako jer javnost nije uvijek propisom osigurana. Javnost većinom regulira fakultativno pojedina političko-teritorijalna jedinica ili sam izvršno-upravni organ. Katkada se prakticira uži oblik javnosti – javnost za predstavnike tiska, što znači da na sjednicama vlade, komisija itd. mogu biti prisutni novinari, predstavnici medija.

b) Drugi element je materijalno-financijsko poslovanje teritorijalnih jedinica. Budžeti se generalno, u većini upravnih sustava, smatraju javnim dokumentima, dakle, publiciraju se prihvaćeni budžeti, a katkada i budžetski prijedlozi. O njima se vodi javna diskusija.

c) Treći element su upravna izvješća. Izvješća pojedinih upravnih organizacija, obično za godinu dana, katkada se tiskaju i dostupni su javnosti. To je oblik koji se kod nas počeo uvoditi u

sklopu ustanova, ali se još premalo prakticira u teritorijalnim upravnim sustavima.

d) Četvrti element je publikacija propisa. Izvješća moraju biti kvalitetna tj. objektivna, svestrana, iscrpna i pravodobna. Publikacija propisa nije samo formalnost koja određuje dan kad će propis stupiti na snagu. Publikacija je materijalni instrument javnosti i poznavanje propisa.

Osim službenih listova, u obzir dolaze i tzv. poluslužbeni ili oficiozni listovi.U nekim zemljama centralna uprava izdaje publikaciju koja nije isključivo službeni list, ali ne pripada ni dnevnom tisku. Zatim, zbirke ugovora, tzv. skupštinski bilteni, zbirke sudskih odluka, opće upravne informacije (opći informacijski bilten), znanstvene, tehničke i prosvjetne publikacije.

Sustavni kontakti uprave i građana

Druga skupina elemenata javnosti uprave obuhvaća sustavne kontakte uprave i građana koji se odnose na radne zadatke upravnih organizacija. To su:

a) Prvi element su savjetovanja i sastanci kao oblici kolektivnog misaona rada za postizanje određenog cilja. Mješoviti sastanci na kojima sudjeluju dužnosnici skupština, upravni djelatnici i građani održavaju se u velikom broju. Građani sudjeluju bilo kao stručnjaci u svoje ime, bilo kao predstavnici organizacija, odnosnog civilnog sektora.

b) Drugi element su javne rasprave. U idealnom slučaju trebale bi biti „spontane, kritične, iscrpne i temeljene na razlozima“

c) Treći element je institucija traženja i davanja mišljenja. Ona se odnosi samo na organizacije, odnosno ustanove koje daju mišljenja na prijedloge mjera i propisa teritorijalnih upravnih organa.

Kad teritorijalni organ ima opću odgovornost za probleme pojedinih tehničkih aspekata, a pod svojom neposrednom komandom više nema stručne službe koje su ranije bile njegovi referenti za ta pitanja, mora se obraniti za mišljenje autonomnim ustanovama.

d) Četvrti element su predstavke kao sredstvo pomoći kojeg se od prikupljenih informacija donose određene konzekvencije,

kako bi se utjecalo na pojavu u upravi o kojoj su prikupljene informacije.

e) Peti element su ankete koje provode prije svega predstavnička tijela, ali nema zapreka da i udruge građana provode ankete o određenim problemima u kojima je angažirana uprava, da rezultate tih anketa publiciraju i tako utječu na odluke upravnih organa.

Sredstva javne komunikacije

Treća skupina sredstava za konkretizaciju institucije javnosti jesu sredstva javne komunikacije – tisak, radio, televizija itd.

Tisak je možda najvažniji instrument za osiguranje javnosti rada uprave i informiranost građana. Između uprave i tiska uvijek će biti određene napetosti. Uprava s rezervom gleda na efektivnost tiska koji kritički izlaže određene nedostatke u njezinu radu. Ona se pri tome skriva iza tajnosti i u svoju obranu naglašava ekscese tiska i njegovu mogućnost da neke same po sebi nevažne stvari prikaže senzacionalistički. S druge strane, tisak ima protivan stav kako treba sve znati, o svemu govoriti, što jasnije izložiti, s fotografijama popratiti. Dužnost je društva odgojiti tisak da bude odgovoran, a i upravu da ne bježi od kritike i javnosti.

Radi održavanja veza s tiskom u upravnim se organizacijama osnivaju uredi za odnose s javnošću. Oni su dužni preko tiska i drugih sredstava javne komunikacije javnost upoznati s problemima iz svog sektora i s mjerama koje se poduzimaju za njihovo rješavanje.

Inicijativa za takvo informiranje može poteći i od predstavnika tiska i drugih komunikacijskih sredstava, i uprava je tada po zakonu dužna dati tražena obavještenja i podatke. Od te je dužnosti može osloboditi samo zakonski propis koji neku informaciju proglašava državnom ili službenom tajnom.

4. Pitanja za ponavljanje

(1) Nauka o upravi

1. Tendencije u razvoju društva? (1x)2. Izvori tendencija u upravi pored odražavanja tendencija u razvoju društva? (1x)3. Tendencija porasta upravnih organizacija? (2x)4. Zašto je razvoj uprave apsolutan, a zašto relativan? (6x)

5. Uzroci tendencije porasta upravnih organizacija? (9x)6. Što je diferencijacija upravnih organizacija? (1x)7. Razlika između horizontalne i vertikalne diferencijacije? (6x)8. Objasni na primjeru razvoja države proces horizontalne diferencijacije! (3x)9. Tendencija prema diferencijaciji upravnih organizacija? (5x)10. Koje dvije osnovne skupine su rezultat horizontalne diferencijacije i razlikam među njima? (10x)11. Što je vertikalna diferencijacija? (5x)12. Uzroci vertikalne diferencijacije? (1x)13. Zašto se horizontalna diferencijacija pojavljuje u izrazitijem i nedvosmislenijem obliku? (5x)14. Tendencija prema profesionalizaciji uprave - koje su dvije komponente i kako se logički povezuju? (9x)15. Definicija prinude? (2x)16. Zašto prinuda ima dvostruku ulogu? (2x)17. Tendecija prema ograničavanju prinude u upravi – zašto je problematična? (3x)18. Zašto je u početku upravnog razvoja bila naglašena uloga prinude? (9x)19. Koji su uvjeti opadanja prinude u upravi? (9x)20. Tendencija prema informatizaciji uprave? (4x)

(2) Nastavni materijali

1. Razvoj uloge građana prema javnoj upravi? (8x)2. Građani kao korisnici? (3x)3. Građani kao potrošači? (7x)4. Uloga građana u suvremeno doba? (1x)5. Odnos građana i uprave? (2x)6. Odnos građana i uprave u fazi demokratske države i uprave? (1x)7. Zašto građani mogu biti samo suodgovorni, a ne isključivo odgovorni za rad upravnih organizacija? (1x)8. Razvoj načela zakonitosti? (6x)9. Načelo pogrešivosti uprave? (3x)10. Materijalna odgovornost uprave, kako se razvija? (12x)11. Načelo javnosti uprave i kako se ostvaruje (nabrojati ona tri načina i objasniti)? (1x)12. Koje je značenje javnosti uprave u odnosu uprave i građana? (1x)13. Zašto je javnost uprave dvosmjeran proces? (1x)14. Koja je politička važnost javnosti uprave? (1x)

15. Koji su modaliteti ostvarivanja javnosti uprave? (1x)16. Kako građani mogu sudjelovati u javnim poslovima? (1x)

IV. Uprava i politički sustav

1. Uprava u političkom sustavu

(a) Razvoj političkih sustava

Za razliku od linearnih tendencija u razvoju društva, politički se sustavi u najvećim europskim zemljama kreću izmjeničnim jačanjem i slabljenjem koncentracije društvene moći i utjecaja u instituciji države.

Nakon početne koncentracije u apsolutističkim monarhijama u 17. i 18. stoljeća, dolazi do dekoncentracije u demokratskim reformama 19. stoljeća, do ponovne koncentracije u državama industrijskih i urbaniziranih zemalja u 20.stoljeća, da bi se potkraj 20. stoljeća razvoj političkih sustava u razvijenim zemljama iznova okrenuo dekoncentraciji.

U tom proturječnom kretanju, državna uprava ostvaruje svoje osnovne zadaće: osiguranje stabilne državne vlasti, reguliranje osnovnih društvenih procesa, proizvodnju usluga i dobara koji služe zadovoljavanju interesa državljana, preuzimanje odgovornosti za minimum materijalne i socijalne sigurnosti državljana, sprečavanje oštećenja prirodnog okoliša nuzefektima našeg života i djelovanja, ispravljanje tih oštećenja ondje gdje su nastala, te mjere koje će zahtijevati naše suočavanje s postupnim iscrpljivanjem prirodnih izvora.

a) Početna koncentracija u apsolutističkim monarhijama

Glavni je instrument koncentracije političke moći u rukama monarha profesionalna državna uprava, koja nastaje postupnim širenjem vladareva dvora i kućanstva, ponajprije ustanovljavanjem vojske neposredno podređene vladaru i neovisne o dotadašnjim kontingentima što ih vode pojedini velikaši.

Tek se tada može govoriti o stvarnom monopolu legitimne fizičke sile u rukama apsolutističkih vladara, kao o definitornoj značajci države.

U skladu sa svojim osnovnim zadatkom, osiguranjem vlasti od napadaja izvana i iznutra, državna uprava se konstituira oko pojedinih aspekata tog zadatka.

Ratovanje i održavanje veza s drugim državama u doba mira kao obrana vanjske sigurnosti, policija i pravosuđe kao sustavna briga o unutarnjoj sigurnosti, te financiranje sve većeg državnog pogona.

Međutim, unutar horizonta namjera i ambicija vladara tadašnjeg tzv. prosvijećenog apsolutizma, nahode se i drugi ciljevi koji nagovješćuju zadatke državne uprave u budućnosti.

Tako funkcija pravosuđenja, arbitriranja sukoba unutar društva, iziskuje utvrđivanje kriterija prema kojima će se ti sukobi rješavati, a to znači donošenje normi koje općenito reguliraju ljudsko ponašanje. Nadalje, izdašnost izvora državnih financija ovisi o produktivnosti privrede zemlje, pa tako promicanje gospodarskog prosperiteta državnom ekonomskom politikom postaje ciljem koji anticipira buduće vrlo razvedene državne djelatnosti i strukture na tim područjima. Potom vladari sebe doživljavaju kao prosvijećene monarhe, u svojstvu «oca svog naroda», te brinu o društvenoj dobrobiti svojih podanika.

Pod monopolom fizičke sile razumijemo takvu koncentraciju sredstava prinude protiv koje nasilni otpor pod normalnim okolnostima ne može uspjeti.

Državni monopol sile ne znači da nitko na teritoriju države nema oružja ili drugih sredstava fizičkog prinuđivanja i da se njima ne služi; znači samo da drugi u neposrednu nasilnu sukobu s državnom silom ne mogu uspjeti. Ako to mogu, tada država o čijem teritoriju je riječ, zapravo više i ne postoji.

b)Dekoncentracija u demokratskim reformama 19. stoljeća

Nositelji pokreta protiv koncentracije državne vlasti postale su skupine u društvu koje su si uspjele osigurati izvore moći i utjecaja izvan monopoliziranoga političkog sustava. To su prije svega bili trgovci, bankari, obrtnici i drugi samostalni proizvođači u gradovima kojima je ekonomska moć bila temeljem za suprotstavljanje političkom apsolutizmu.

Na razini ideja, opozicija se očitovala u afirmaciji vrijednosti slobode i jednakosti, autonomije pojedinca nasuprot vlasti, ograničavanju države i njezina djelokruga sve do njezina potpunog nijekanja.

Na razini institucija, ovim se reformama vrhovna vlast monarha zamjenjuje vlašću izabranog predstavništva građana, uvodi se vezanost svih državnih organa pravnim propisima što ih donosi predstavničko tijelo, a državna vlast se dijeli strukturno i funkcionalno na djelatnosti zakonodavstva, sudstva i uprave koje obavljaju međusobno relativno neovisni nositelji i uspostavlja se cjelokupni sustav nadzora državnog aparata pomoću državnog aparata.

Osnovni zadatak novih institucija je da zaštite građane od moći države, te da utvrđuju i provode opća, za sve obvezna pravila, prema kojima se odvijaju autonomni procesi u društvu, ponajprije u tržišnoj privredi.

U sklopu takvoga demokratskoga političkog sustava, državna uprava je podsustav države, politički odgovoran predstavničkom tijelu putem vlade kao skupa politički imenovanih i politički smjenjivih šefova pojedinih upravnih resora.

c) Nova koncentracija u državama industrijskih i urbaniziranih zemelja 20. stoljeća

Društveni razvoj u drugoj polovini 19. stoljeća obilježen je industrijalizacijom i urbanizacijom zemalja Zapadne Europe i Sjeverne Amerike. Ova temeljna promjena u načinu života u usporedbi s dotadašnjim agrarnim zajednicama, otvorila je nove probleme u tim društvima, i uslijed diobe rada, ostavila bez nositelja niz društveno prijeko potrebnih djelatnosti. Rješavanje tih problema i obavljanje potrebnih djelatnosti preuzela je državna uprava.

Industrijska tržišna privreda otvorila je problem povremenih ekonomskih kriza i iziskivala korektivnu intervenciju državnih mjera. Pojedinačno vlasništvo industrijskih sredstava za proizvodnju otvorilo je sukob između vlasnika i najamnih radnika u industriji koji je pokrenuo državne mjere arbitriranja sve do preuzimanja proizvodnih sredstava u državno vlasništvo.

Život u gradovima stvorio je nove potrebe što proizlaze iz urbane situacije, a u pogledu potreba koje su postojale otprije ostavio je bez nositelja djelatnosti kojima su, na selu, te potrebe zadovoljavali pojedinci odnosno obitelji svaka za sebe. I te poslove postupno preuzima centralna i lokalna državna uprava.

Država industrijskog i urbanog razdoblja u pravilu je nacionalna država (integrativni faktor). Njezini državljani pripadaju istom narodu i postaju svjesni te pripadnosti i nacionalnih ciljeva te mogućnosti da državni aparat služi tim ciljevima.

Naglo se širi državna uprava po broju organizacija i po broju ljudi koji u njima rade. Pored klasičnih resora uprave kao vlasti – vojska, diplomacija, policija, sudovi i porezi – razvijaju se resori uprave kao službe u privredi. Nadalje, tu su i društvene službe u obrazovanju, zdravstvu, socijalnoj zaštiti; tehničke službe u transportu, komunikacijama, energetici; komunalne službe za raznovrsne potrebe gradova; informacijske službe u meteorologiji, statistici, geologiji i drugdje.

Ekspanzija javnih poslova, a s njima i uprave, još snažnije potiče politički razvoj u 20. stoljeća, kad se u manjoj ili većoj mjeri uvodi načelna odgovornost države za materijalnu i socijalnu dobrobit stanovnika. Negdje se ta odgovornost očituje u uvođenju sustava socijalnog osiguranja za zaposlene, drugdje se ide dalje u izgradnji «države opće dobrobiti», sve do državne brige za punu zaposlenost i jamstvo ekonomskog minimuma za sve stanovnike.

Upravne organizacije koje obavljaju ove poslove razlikuju se od klasične državne uprave po tome što u funkcioniranju ne potrebuju u tolikoj mjeri državni monopol sile kao što je to slučaj s resorima vlasti. Glavna sankcija njihovih propisa upućenih građanima nije primjena sile, već uskraćivanje službe što je obavljaju.

Razloge za postupni prijelaz tih djelatnosti u javni sektor, a to isprve znači u državne ruke, možemo podijeliti u tri skupine: ekonomski, psihološki i moralni.

a) neke od ovih općepotrebnih aktivnosti iziskuju vrlo krupne početne intervencije (npr. željeznice, komunikacijske mreže, energetika) koje u pojedinim zemljama pojedinačni poduzetnici naprosto nisu kadri koncentrirati

b) iako su djelatnosti što ih obavljaju javne službe nesumnjivo društveno korisne, pokazalo se da su neposredni korisnici odnosno interesenti vrlo nepouzdani kad je riječ o samostalnom ostvarivanju takvog njihovog interesa

c) niz djelatnosti o kojima je ovdje riječ imalo bi, sa svog karaktera, monopolni položaj na tržištu, te se držalo

nemoralnim da se pojedinačni poduzetnici nađu u položaju da koriste takav monopolni položaj na štetu korisnika službe

d) neke su djelatnosti takve prirode da se od njih pod normalnim okolnostima ne može očekivati profit (npr. muzeji) pa stoga nije dolazilo u obzir da djeluju na temelju očekivanja profita.

d) Faza nove dekoncentracije krajem 20. stoljeća

Koncentracija moći i utjecaja države tijekom 20. stoljeća, i odgovarajuća ekspanzija državne uprave, s vremenom imaju sve negativnije posljedice:

a) državno tutorstvo nad privredom nije kadro osigurati optimalno funkcioniranje gospodarstva i, najposlije, vodi u stagnaciju

b) povećan utjecaj države u društvu otežava, nakon određenog praga, politički nadzor nad državnim aparatom i konačno dovodi u pitanje tekovine druge faze u razvoju suvremene države, naime, ljudska i politička prava građana

Istodobno, objektivni uvjeti u razvijenim društvima sve manje pogoduju koncentraciji moći i utjecaja uopće, a posebno u rukama države.

Sve veća horizontalna društvena diferencijacija, sve veći broj zanimanja i društvenih sektora stvara naporedna polja djelovanja i društvene afirmacije ljudi. Sve gušća društva i njihove diferencirane institucije sve su sposobnije da se samoreguliraju i opiru se heterogenom reguliranju iz jednog državnog centra.

Posljedica tih okolnosti je ponovno okretanje prema dekoncentraciji.

Reafirmira se tržište kao najpogodniji okvir za uspješno funkcioniranje gospodarstva. Predlaže se deregulacija, smanjivanje broja i opsega državnih propisa i mjera kojima se utječe na rad privrednih subjekata i građana. Razmatraju se mogućnosti demokratizacije odnosa ne samo u državi već i u organizacijama svih vrsta, od sudjelovanja i suodlučivanja do samoupravljanja njihovih članova.

Tijekom tih novih tendencija prema dekoncentraciji, državna uprava gubi svoje oštre obrise kao sastavni dio političkog sustava države i širi se u mreže organizacija integrirane na različite načine kroz pluralitet raznovrsnih centara od kojih je tradicionalna država samo jedan. Više se ne govori o državnoj upravi, već o javnom sektoru.

(b) Problem birokracije

Institucije političkog sustava dijele se na dvije osnovne skupine:

a) one u kojima se legitimno stvara politička volja zajednice, u kojima se donose političke odluke

b) one u kojima se ta politička volja ostvaruje, tj. donesene odluke izvršavaju

Uprava predstavlja, pod normalnim okolnostima, izvršnu organizaciju političkog sustava.

To znači da upravni službenici u načelu nisu članovi skupine koja donosi političke odluke, tj. politički odlučujuće skupine, a upravne organizacije u cjelini znače, u usporedbi s tom skupinom, instrument vlasti, doduše potreban instrument, ali ne više od instrumenta.

Tvrdnja o upravi kao izvršnoj ili provedbenoj organizaciji, općenito postavljena, nameće dva problema:

a) konkretno razgraničenje između uprave kao provedbene organizacije i politički odlučujućih tijela

b) problem stanovitog refleksnog utjecaja uprave, pod normalnim okolnostima, na odlučujuća tijela i na način na koji ta tijela obnašaju vlast

Kako god se riješio problem razgraničavanja za konkretni politički i upravni sustav, možemo računati s time:

a) da će pripadnici gornjeg sloja upravnog sustava težiti sudjelovanju u političkom odlučivanju

b) da će politički odlučujuća skupina nastojati u vodeći sloj upravnog sustava uključiti svoje članove radi osiguranja transmisije svojih odluka na upravne organizacije

c) da će između politički odlučujućih tijela i upravnog sustava postojati prijelazno mješovito područje u kojem se i donose odluke političkog značaja i izvršavaju odluke širih političkih foruma

Refleksni utjecaj upravnog sustava na politička odlučujuća tijela čije odluke taj sustav izvršava proizlazi iz:

• činjenice da odlučujuća tijela, u pravilu, nemaju drugog instrumenta do uprave za ostvarivanje svoje politike• uloge uprave u pripremanju složenih političkih odluka• uloge uprave u provedbi političkih odluka jer sadržaj tih odluka uvijek ovisi o načinu i okolnostima njihova provođenja – neprestanog radnog kontakta između uprave i politički odlučujućih tijela

Birokratska vlast predstavlja različite patološke promjene normalnih odnosa između odlučujuće skupine i provedbene upravne organizacije.

U njoj su upravne organizacije glavni ili isključivi oslonac vlasti u društvu i nad društvom. Osnovna značajka birokratske vlasti je da odlučujuća skupina nikad nije imala ili je izgubila, odnosno svjesno raskinula, vezu sa svojom političkom podlogom (tj. s biračima, proizvođačima i sl.) i održavala se na vlasti mahom ili isključivo putem upravnih organizacija.

Birokratizam je način provođenja vlasti.

Iako se odnosi između političke odlučujuće skupine i upravnog sustava bitno mijenjaju u situaciji birokratske vlasti, to ne znači da odlučujuća skupina ili uprava, kao društvene pojave i institucije, gube svoj posebni identitet ili da uprava više nije instrument, da njezina osnovna orijentacija više nije usmjerena na izvršenje. Birokratska vlast nije vlast uprave, već vlast na temelju uprave.

Patološka društvena situacija birokratske vlasti dovodi do dviju vrsta posljedica u upravnom aparata i u društvu u cijelosti:

a) brojnost i društveni utjecaj upravnih organizacija povećava se usporedno s izolacijom uprave unutar društva i zatvaranjem u sebe njezina rukovodećeg sloja, koji se sve rjeđe mijenja po svom osobnom sastavu, sve manje obnavlja u izmjeni s drugim područjima društvenog života

b) prisilna pasivizacija stanovništva u političkom životu dovodi do «otuđenja čovjeka od političke vlasti»

Osnovna opasnost birokratizacije političke vlasti sastoji se ipak u činjenici da samo postojanje suvremenih velikih upravnih organizacija omogućuje odlučujućoj skupini provođenje vlasti i dulje razdoblje bez oslonca na bilo kakvu političku podlogu.

I prije su se odlučujuće skupine pokušavale i uspijevale «odmetnuti» od podloge svoje klase i «vladajućoj» klasi nametnuti različite oblike oligarhije i tiranije. Samo je to bio teži i rizičniji pothvat i takva se vlast zapravo nikad nije mogla posve stabilizirati. Trajnije oblike vlasti bez političkog legitimiteta omogućuje tek razvijeniji upravni aparat, kao što to dokumentiraju primjeri birokratskih pojava potkraj prosvijećenog apsolutizma i uloga birokracije u totalitarnim državama različitih ideoloških predznaka u 20.stoljeća. Samo s tom razlikom što su upravne organizacije svaki put sve obuhvatnije i sve razvedenije, pa je stoga i iskušenje birokratske vlasti za odlučujuću skupinu sve veće.

(c) Sredstva političkog nadzora uprave

Sredstva političkog nadzora uprave su sredstva kojima je cilj da utječu na upravne organizacije u vezi s njihovom ulogom u političkom sustavu.

Nadzor uprave znači:

a) provjeravanje djeluje li uprava u skladu s političkim, tehničkim ili pravnim kriterijima postavljenim za njezino djelovanje

b) da legitimni nositelji nadzornih ovlasti mogu presudno utjecati na upravu i usmjeravati je prema djelotvornom ostvarivanju ciljeva na optimalan način

Nadzor uprave može biti:

a) Tehnički – provjeravanje uprave u tehničkom pogledu

b) Pravni – uspoređivanje djelovanja uprave s važećim pravnim standardima

c) Politički – nadzor što ga obavljaju, prema političkim kriterijima, legitimni politički nositelji nadzornih ovlasti radi ostvarivanja političkih ciljeva

On znači i provjeravanje koliko je djelovanje uprave u skladu s postavljenim političkim kriterijima i usmjeravanje uprave kao integrirane cjeline na ostvarivanje političkih svrha i programa.

Značaj političkog nadzora se mijenja naporedno s fazama u razvoju političkog sustava. U fazama koncentracije, naglašenije je nastojanje nositelja političkog nadzora da osiguraju presudni utjecaj na upravu kako bi kroz nju ostvarili ciljeve politike. U fazama dekoncentracije, značaj se prije svega pridaje provjeravanju ne prelazi li uprava političke granice svog djelovanja, a osobito ne ugrožava li ljudska i politička prava građana kao pojedinaca i kao skupine.

Nositelji političkog nadzora uprave su politička tijela i politički funkcionari legitimno ovlašteni na primjenu pojedinih sredstava političkog nadzora.

Sredstva političkog nadzora uprave dijele se na dvije osnovne skupine:

a) organizacijska – različiti oblici organizacijske dekoncentracije uprave kao instrumenta vlasti

Organizacijska sredstva obuhvaćaju: decentralizaciju u najširem smislu, odvajanje funkcija, kolektivnost.

b) funkcionalna – različite forme vanjskog utjecaja na funkcioniranje uprave

U funkcionalna sredstva ubrajamo: odlučivanje građana, predstavništvo građana, sudjelovanje građana, ograničavanje uprave pravilima

Dok funkcionalna sredstva ostvaruju svoj cilj – politički nadzor uprave – neposredno, dotle organizacijska sredstva djeluju posredno u istom smjeru, tako da u strukturi upravnog sustava stvaraju odnose koji olakšavaju politički nadzor.

a) Organizacijska sredstva političkog nadzora

Decentralizacija je svako slabljenje utjecaja određenog centra nekoga organizacijskog sustava na dijelove tog sustava.

Kao sredstvo političkog nadzora uprave, decentralizacija se može primjenjivati radi smanjenja utjecaja određenih centara političkih vlasti na određene dijelove upravnog instrumenta (vanjska), ali i labavljenje veza unutar samog upravnog aparata (unutarnja).

Glavni praktički oblici decentralizacije u tom smislu jesu:

a) podijeljena suverenost, odnosno federacije, konfederacije i drugi oblici složenih država;

b) teritorijalna decentralizacija, naročito lokalna samouprava; te

c) stvarna decentralizacija, odnosno prenošenje upravnih poslova s jednog centralnog organizacijskog sustava, obično državne uprave, na pojedine organizacije koje se nalaze izvan tog sustava, ili su barem pod slabijim centralnim utjecajem

Teritorijalna decentralizacija stvara regionalne i lokalne upravne organizacije ograničenog opsega u većoj ili manjoj mjeri neovisno o centrima i mogu se stoga mnogo lakše podvrgnuti različitim nadzornim utjecajima, osobito u krugu tzv. lokalnih poslova.

Kao političko nadzorno sredstvo, teritorijalna decentralizacija kulminira u lokalnoj samoupravi, tj. takvom organizacijsko-institucionalnom uređenju gdje uz organizacije lokalne i regionalne uprave postoje stalne političke institucije kojima lokalno stanovništvo utječe na te organizacije.

Stvarna decentralizacija obuhvaća najveći broj različitih organizacijskih oblika kojima je zajedničko obilježje da se stvaranje više upravnih organizacija, odnosno organizacijskih centara, ne vrši prema kriteriju širih ili užih teritorijalnih jedinica, već prema kriteriju različitih skupina upravnih poslova.

I ovdje je učinak decentralizacije to jači što je veća samostalnost u odlučivanju organizacija na koje su preneseni poslovi. Stvarna decentralizacija se postiže najdjelotvornije kad su sredstva vanjskog utjecaja na stvarno izdvojene upravne organizacije institucionalizirana.

Među ova dva tipa postoji razlika: Kod teritorijalne decentralizacije, teritorijalna jedinica na koju se prenose poslovi donekle podliježe posebnom političkom utjecaju, različitom od centralne uprave - npr. općina sa svojom posebno izabranom općinskom skupštinom. Kod stvarne decentralizacije, organizacija na koju se prenose poslovi obilježena je specifičnim sadržajem svoje djelatnosti, ali i ona ima barem određeni stupanj autonomije prema centru u političkom pogledu - npr. privredna komora prema državnoj upravi.

Odvajanje funkcija poseban je slučaj stvarne decentralizacije u samom vrhu državne vlasti, i to odvajanje najčešće onih djelatnosti koje su za provođenje političkog nadzora uprave osobito značajne.

To je prvenstveno utvrđivanje osnovnog programa rada uprave (zakonodavstvo) i uspoređivanje stvarnih postupaka upravnih službenika s kriterijima i ograničenjima postavljenim u tom programu (sudski nadzor).

Tako dolazi do poznate «tropodjele» prije jedinstvenog upravljanja državom na zakonodavnu, sudsku i upravnu vlast.

Kolektivnost kao sredstvo političkog nadzora uprave znači povjeravanje određenih odluka ili odlučivanja uopće u upravnim organizacijama istodobno dvojici ili većem broju vodećih funkcionara.

Različite oblike takve kolektivnosti možemo podijeliti u dvije osnovne skupine:

a) višestrukost, gdje je težište na svakom pojedinom od više funkcionara, bilo :

- tako da postoje dva ili više nositelja iste funkcije koji se izmjenjuju ili prema nekom drugom kriteriju dijele između sebe obnašanje jedinstvene funkcije (paralelizam) - npr.naredbodavac i računopolagač u izvršenju proračuna; bilo da

- jedan funkcionar djeluje isključivo kao nadzorna ili žalbena instanca prema drugome (stupnjevanje) – npr. ministar prema općinskom tajniku

b) kolegijalnost, gdje je težište na kolektivu kao takvom, bilo da su:

- uloge svih članova u kolektivu i formalno izjednačene (homogeni kolegij) – npr. upravna komisija; bilo da

- postoji formalna nejednakost u ulogama (stupnjevani kolegij) – npr. predsjednik i članovi vlade

b) Funkcionalna sredstva političkog nadzora

Odlučivanje građana kao sredstvo političkog nadzora uprave znači da u donošenju odluka koje se odnose na upravu sudjeluju svi građani s političkim pravima.

Različiti oblici takvog odlučivanja mogu se svesti na dvije osnovne skupine:

a) konzultiranje građana, kod kojeg ne postoje trajni organizacijski oblici, a odluka građana se odnosi na pitanje ustavnih ili zakonskih propisa (referendum) ili na druga pitanja, prije svega na eventualne teritorijalne promjene (plebiscit)

b) zborove građana, koji su trajnog organizacijskog oblika, a dijele se na izborne kojima je jedini zadatak da na određeni način sudjeluju u postupku izbora, i zborno-upravne koji osim izbornih donose i druge odluke.

Predstavništvo građana kao sredstvo političkog nadzora uprave znači da u donošenju odluka koje se odnose na upravne organizacije sudjeluju tijela sastavljena od izabranih predstavnika građana.

Glavne metode pomoću kojih predstavnička tijela utječu na upravne organizacije jesu:

a) osnivanje i ukidanje upravnih organizacija

b) utvrđivanje programa rada i granica ovlasti upravnih org. (npr. donošenje propisa)

c) postavljanje i smjenjivanje upravnih funkcionara

d) odobravanje, odnosno uskraćivanje materijalnih sredstava potrebnih za rad upravnih organizacija

e) sudjelovanje u pojedinim upravnim odlukama (npr. ratifikaciji međ.ug.)

f) nadzor nad radom upravnih org. (npr. u povodu interpelacija ili putem anketa)

Nositelj takvog političkog nadzora uprave je predstavničko tijelo, njegovi odbori, komisije, specijalni funkcionari i političko-izvršni organi.

Faktički, međutim, u nadzoru sudjeluju političke stranke, organizirane interesne skupine svake ruke, pa i javnost u svojim različitim djelatnim oblicima.

Instrumenti skupštinskog nadzora najčešće su:

a) pravo zastupnika na interpelaciju

b) postavljanje pitanja članovima vlade ili drugim odgovornim funkcionarima na čelu upravnih organizacija

c) pravo pokretanja parlamentarne istrage

d) osnivanje posebnog odbora odnosno organiziranjem parlamentarne ankete

d) javna rasprava uz pozivanje odgovarajućih stručnjaka i vodećih upravnih službenika

e) pravo prikupljanja informacija svim primjerenim zakonskim sredstvima

f) pravo individualna nadzora i intervencije u djelovanje upravnih organa i organizacija, bilo povodom formalnih predstavki ili pojedinačnog traženja birača

g) posebni skupštinski funkcionari, kao što je švedski ombudsman, imaju ovlast da na traženje građana, skupštine ili na vlastitu inicijativu ispituju djelovanje uprave i o tome podnesu izvještaj skupštini

Sankcije skupštinskog nadzora nad upravom prije svega su političke: izricanje nepovjerenja političkom funkcionaru članu vlade odgovornom za upravni resor gdje su ustanovljene pogreške ili nedostaci. Politička odgovornost povlači za sobom gubitak funkcije, i to bez obzira na osobnu krivnju odgovornog člana vlade, vlade kao cjeline ili drugog funkcionara koji u pojedinom sustavu odgovara politički.

Politička odgovornost, međutim, ne isključuje postupke za utvrđivanje raznih oblika normirane individualne odgovornosti – krivične, prekršajne, disciplinske – kod kojih je individualna krivnja pretpostavka sankcije.

Sudjelovanje građana kao sredstvo političkog nadzora znači da građani sudjeluju neposredno u radu uprave ili utječu naporedno na taj rad.

Oblici tog sudjelovanja dijele se na unutarnje (sudjelovanje) i vanjske (utjecaj). Primjer sudjelovanja jesu građani izabrani u organe upravljanja ustanova javnih službi škola, bolnica, socijalnih ustanova, zdravstvenih instituta, kulturnih ustanova, itd. – bilo da su izabrani kao pojedinci, bilo da su delegirani od svojih organizacija.

Primjer utjecaja su interesne zajednice korisnika neke upravne službe, koji kroz zajednice utječu na rad službe za koju su zainteresirani.

Ograničenje pravilima kao sredstvo političkog nadzora uprave znači da postoje pravila koja u bilo kojem smislu restriktivno određuju djelovanje upravnih organizacija, a ljudi ih u tim organizacijama osjećaju kao obvezna, odnosno koja im se mogu nametnuti pomoću posebnog mehanizma sankcija.

Pravila kojima se ograničavaju upravne organizacije dijele se:

a) s obzirom na način djelovanja:

- vanjska koja upravni službenici ne doživljavaju kao vlastita načela djelovanja, već kao propise donesene od drugog, a zaštićene institucionaliziranim sankcijama

- internaizirana koja se u svijesti upravnih službenika pojavljuju kao njihova vlastita, tj. kao diktati njihova moralnog osjećaja, stručnih standarda rada itd.

b) s obzirom na stupanj općenitosti:

- opća koja postavljaju načela djelovanja za sve situacije i za sve djelatnosti u upravi

- posebna koja djeluju na specifično određenom području upravne djelatnosti

c) s obzirom na normativni sustav kojem pravila pripadaju:

- pravna, iza kojih stoji prijetnja državnim monopolom prinude

- moralna, tj. internalizirana društvena pravila što ih pojedinci doživljavaju kao izraz određenih osnovnih i od njih samih u načelu prihvaćenih vrijednosti

- konvencionalna, koja nameće pojedincu pritisak društvene okoline, bez obzira na vrijednosnu ocjenu samog adresata, a da iza nje ne stoji institucionalizirani sustav sankcija

- stručna, koja proizlazi iz spoznaje objektivnih zakonitosti u pojavama, a izraz su općeg zahtjeva uspješnosti i kvalitete nekog stručnog posla

Uspješnost funkcioniranja nadzora

Primjena funkcionalnih sredstava političkog nadzora uprave pretpostavlja pravodobnu i pouzdanu informiranost nositelja nadzora o stanju stvari i podrazumijeva odgovornost uprave za djelovanje u skladu s postavljenim kriterijima, uključujući i praktičnu mogućnost primjene sankcija prema pojedinim upravnim funkcionarima i službenicima.

Kvaliteta političkog nadzora može se poboljšati:

a) povećanjem ovlasti i sredstava kojima raspolažu nositelji nadzora

b) postavljanjem jasnijih kriterija

c) usavršavanjem nadzornih postupaka; ali prije svega

d) jačanjem svijesti kod nositelja nadzora i kod upravnih službenika o nužnosti političkog nadzora uprave

2. Odnos uprave i vlasti – strukturna rješenja

Povijesno odvajanje struktura uprave od struktura vlasti, tijekom 18. i 19. stoljeća, postale su osnovom njihovog međusobnog odnosa. Ono je dimenzija prve dekoncentracije državne vlasti u demokratskim reformama i revolucijama.

(a) Prijelazni lanac

Između političkoga i upravnog pola nastaje svojevrstan prijelazni lanac. Svaka karika tog lanca istodobno povezuje i odvaja. Čitav se lanac čas produžuje čas skraćuje, a sastoji se od institucija i funkcija.

Glavni elementi su:

a) političke organizacije

b) predstavničke skupine

c) šef države

d) vlada

e) uprava

Unutar sustava uprave i vlasti taj prijelazni lanac čini sustav za sebe. Centrifugalne tendencije se smjenjuju s centripetalnima i održavaju međusobnu ravnotežu. Svaka svjesna mjera u jednom pravcu izaziva trenutačni poremećaj ravnoteže i rađa potrebu za mjerom u suprotnom pravcu. Ako se lanac suviše produži, moraju se uspostaviti dodatne kraće veze vlasti i uprave te će biti izraženija želja da se naglasi jedinstvo cijeloga sustava. Ako se lanac skrati, ako veza između vlasti i uprave postane neposredna, njihov dodir frontalan, pokazat će se težnja za uspostavljanjem pregrada, naglašavanjem diobe.

U odnosu centra političke vlasti i uprave pojavljuje se trajna tendencija prema koncentraciji utjecaja na jednoj od karika u prijelaznom lancu. Ta je tendencija posljedica upravne akcije. Možemo razlikovati pojedine režime u odnosu vlasti i uprave.

Od lijevog prema desnom kraju lanca, to su:

a) režim partije i države

b) skupštinski režim

c) parlamentarni režim

d) predsjednički režim

e) režim političke uprave

a) Režim partije i države

Režim partije i države predstavlja koncentraciju stvarnog političkog utjecaja u političkim organizacijama i u njihovim rukovodećim organima.

Da bi mogle obavljati tu funkciju, političke organizacije u tom režimu ne mogu biti političke stranke tradicionalnog tipa, tj. konkurentske organizacije u borbi.

Radi se, po pravilu o organizacijama karizmatskog tipa, s jakom ideološkom orijentacijom i emocionalnom vezanošću članstva, kao i primjerima fašističkih, nacional-socijalističkih i komunističkih političkih organizacija, kad dođu na vlast.

O režimu partije i države možemo govoriti kada se osnovne političke odluke donose unutar političke organizacije, a zatim prenose različitim transmisijama na organe države i na sustav državne uprave.

U režimu partije i države uobičajeni je prijelazni lanac obično predug da bi mogao biti transmisija između odlučujućih tijela političke organizacije i izvršnog aparata upravnog sustava.

Taj se prijelaz skraćuje tako da se politička organizacija kao cjelina povezuje za upravni sustav kao cjelinu.

Članovi političke organizacije su na svim vodećim položajima u upravnom aparatu, vezani partijskom disciplinom na provođenje politike organizacije, a unutar partijske hijerarhije vezani su niži forumi i pojedini članovi vrlo striktno na izvršavanje odluka viših.

Režim partije i države vodi do velike koncentracije vlasti. Konkretni zadaci vladanja i upravljanja zahtijevaju uz neprofesionalne članove organizacije i određeni profesionalni stranački aparat. Zbog toga su neizbježne tendencije prema oligarhizaciji utjecaja.

Izvorno karizmatska značajka političke organizacije vodi tome da organizacija izgubi vezu sa stvarnim težnjama i interesima svoje masovne političke podloge i postane podlogom za različite birokratske deformacije.

b)Skupštinski režim

Skupštinski režim označava koncentraciju političkog utjecaja prema upravi u zakonodavnoj skupštini, odnosno u pojedinim njezinim tijelima i odborima; skupština efektivno kontrolira upravu svojim stalnim odborom, stalnim ili ad hoc određenim delegatima ili kako drukčije.

Klasičan primjer ekstremnog oblika skupštinskog režima je uređenje predviđeno tzv. Francuskim Montanjarskim ustavom od 24. lipnja 1793.

Revolucionarni Konvent, bira Izvršni odbor od 24 člana. Taj Izvršni odbor je dio skupštine s kojom je toliko povezan da se ni fizički iz nje ne izdvaja, već zasjeda u skupštinskoj dvorani.

Glavni suvremeni primjer skupštinskog režima većinom se navodi Švicarska.

Prema švicarskom Ustavu iz 1874. vrhovna je izvršna vlast u švicarskoj konfederaciji u rukama Saveznog vijeća, kolegijalnog tipa od 7 članova koje na četiri godine bira švicarska Savezna skupština na zajedničkoj sjednici obaju domova (u praksi je švicarsko Savezno vijeće steklo mnogo veću političku samostalnost i jaču ulogu od uloge koju mu je bio namijenio ustavotvorac).

Predstavničke skupštine podliježu manje tendenciji prema oligarhizaciji od političkih stranaka, jer nisu hijerarhijski organizirane. Glavni problem skupštinskog režima je difuznost velikog skupa i pomanjkanje koherentnosti politike koju takvo glomazno tijelo može voditi. Odatle i tendencija da se skupštinski režim pretvori de facto u drugi oblik odnosa vlasti i uprave.

c) Parlamentarni režim

U parlamentarnom režimu nastoji se izbjeći koncentracija političkog utjecaja na jednome mjestu, i to tako da se težište utjecaja održava, donekle, u ravnoteži između zakonodavnog tijela tj. parlamenta i vlade kao politički odgovornog vrha upravne piramide; kada se ravnoteža više ne može održati raspisuju se izbori i konačnu riječ bi trebali imati birači.

Parlamentarni režim je po svojoj koncepciji nestabilan i stoga zahtijeva sekundarne mehanizme stabilizacije.

Ti su mehanizmi većinom političke stranke, kao nosioci određene politike i političke inicijative. Tako lako nastaje pojava identiteta vodećih grupa. Vodstvo političke stranke ili koalicije koja je dobila većinu na izborima ujedno je i vodstvo parlamentarne većine u skupštini i vlada na čelu uprave.

Glavni primjer identiteta vodeće grupe kao režima odnosa između vlasti i uprave jest engleski tzv. kabinetski sustav.

Dobio je ime po kabinetu, užem gremiju ministara na čelu najvažnijih resora i malog broja drugih visokih državnih dužnosnika. Članovi kabineta u svojim rukama ujedinjuju kontrolu, neposredno i posredno, nad cjelokupnom državnom upravom tako da svaki od njih ujedinjuje niz centralnih upravnih organizacija, ministarstava i drugih. Članovi kabineta istodobno predstavljaju vodstvo parlamentarne većine i političko vodstvo većinske stranke u zemlji.

Glavni problem parlamentarnog režima je nestabilnost ugrađena u njegov mehanizam. Ako se primijeni pomoćno sredstvo identičnosti vodećih grupa, prijeti opasnost koncentracije vlasti. Tu opasnost mogu suzbiti samo izvanredno čvrsti institucionalni okviri sfere politike i sfere uprave, tako da svaka od njih može očekivati svoju samostalnost i nametnuti vlastitu unutarnju zakonitost identičnoj vodećoj grupi.

d) Predsjednički režim

Predsjednički režim koncentrira politički utjecaj nad upravom u rukama šefa države koji time postaje nosilac izvršne vlasti shvaćene kao posebne političke institucije različite od upravnog sustava, šef izvršne vlasti ima izvorni politički mandat, koji nije izveden od zakonodavnog tijela i stoga se naglašava opreka između legislative i egzekutive, a jača i tendencija prema izolaciji uprave od predstavničkih skupština.

U ovu grupu pripadaju i oni sustavi u kojima politički mandat šefa država ne proistječe iz izbora ili drugoga demokratskog akta, već iz tradicije feudalnog, odnosno apsolutističkog političkog uređenja.

Ima primjera mnogih nijansi i prijelaznih oblika između vladarskog apsolutizma, preko konstitucionalnih monarhija, do republikanskih režima s izabranim šefom države na kratak rok i s ograničenjem reizbornosti.

Glavni problemi predsjedničkog režima proizlaze iz njegovih specifičnih obilježja, nezavisnog političkog mandata i stvarnog identiteta tzv. izvršne vlasti s upravom. Normalno funkcioniranje sustava zahtijeva neprestanu suradnju izvršno-upravnog sustava i zakonodavnih skupština, a ta je suradnja otežana političkom samostalnošću egzekutive i mogućim interesno-političkim konfliktom između nje i zakonodavnog tijela.

Istodobno, povezanost uprave s egzekutivnim svojim vrhom povećava mogućnost samostalnoga političkog djelovanja uprave, odnosno pojedinih upravnih grana.

e) Režim političke uprave

U režimu političke uprave je politički utjecaj koncentriran u samoj upravi; razlikovanje vlade od ministarstava, kao osnovnih grana državne uprave, s mnogih je aspekata opravdano i važno.

Ima mnogo povijesnih primjera o situacijama u kojima je stvarni politički utjecaj bio koncentriran u samoj upravi, takav se odnos smatra iznimnim, neortodoksnim.

Mogu se razlikovati četiri tipa režima političke uprave:

a) karizmatska politička uprava kada upravni aparat kao takav postaje nosilac određene političke ideologije, odnosno društveno važnih političkih interesa. Npr. Njemačka poslije ujedinjenja 1871.

b) uprava u doba kriza poput ratova, dobiva presudan politički utjecaj jer nužnost brzine odlučivanja i akcije ne dopušta uobičajeni složeni proces stvaranja političkih kompromisa ni interesne ravnoteže niti drugi prijelazni lanac od riječi do djela

c) politički utjecaj uprave, kada je on obično veći što je sredina politički manje razvijena, a postaje presudan kada uprava ima praktički monopol organiziranosti u nekom društvu.

Osnovni upravni resori koji kontroliraju fizičku silu i materijalna sredstva države u takvim se sredinama mogu politizirati tj. postati nosioci određenih interesa i u tom času stupiti u političku arenu kao subjekti interesa i politike

d) kolonijalna uprava, kada je ona ekspozitura upravnog sustava matice zemlje, ali u koloniji, osim nje, većinom nema nikakvog drugog efektivnog političkog utjecaja

Režim političke uprave zahtijeva efektivnu koncentraciju političke kontrole u vrhovima upravnog sustava i odsutnost drugih centara političkog utjecaja danom društvu koji bi upravi i njezinoj političkoj ulozi mogli uspješno konkurirati.

3. Pregled odredbi Ustava Republike Hrvatske (čl. 4, 5, 81-117)

(a) Načelo diobe vlasti

U Republici Hrvatskoj državna je vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu, a ograničena je Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

Načelo diobe vlasti uključuje oblike međusobne suradnje i uzajamne provjere nositelja vlasti propisane Ustavom i zakonom.

(b) Načelo zakonitosti

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

Svatko je dužan držati se Ustava i prava i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske.

(c) Hrvatski sabor

a) Ovlasti Hrvatskog sabora

Hrvatski sabor:

a) odlučuje o donošenju i promjeni Ustava,

b) donosi zakone,

c) donosi državni proračun,

d) odlučuje o ratu i miru,

e) donosi akte kojima izražava politiku Hrvatskoga sabora,

f) donosi Strategiju nacionalne sigurnosti i Strategiju obrane Republike Hrvatske,

g) ostvaruje građanski nadzor nad oružanim snagama i službama sigurnosti Republike Hrvatske,

h) odlučuje o promjeni granica Republike Hrvatske,

i) raspisuje referendum,

j) obavlja izbore, imenovanja i razrješenja, u skladu s Ustavom i zakonom,

k) nadzire rad Vlade Republike Hrvatske i drugih nositelja javnih dužnosti odgovornih Hrvatskom saboru, u skladu s Ustavom i zakonom,

l) daje amnestiju za kaznena djela,

m) obavlja druge poslove utvrđene Ustavom.

b) Zakonodavni postupak i donošenje odluka u Hrvatskom saboru

Ako Ustavom nije drugačije određeno, Hrvatski sabor donosi odluke većinom glasova ukoliko je na sjednici nazočna većina zastupnika.

Zastupnici glasuju osobno. Sjednice Sabora su javne.

Organske zakone kojima se uređuju prava nacionalnih manjina Hrvatski sabor donosi dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika.

Organski zakoni kojima se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela te ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika.

Odluku o promjeni granica Hrvatski sabor donosi dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika.

Pravo predlagati zakone ima svaki zastupnik, klubovi zastupnika i radna tijela Hrvatskoga sabora te Vlada Republike Hrvatske.

Predsjednik Republike proglasit će zakone u roku od osam dana od kada su izglasani u Hrvatskom saboru.

Ako Predsjednik Republike smatra da proglašeni zakon nije u skladu s Ustavom, može pokrenuti postupak za ocjenu ustavnosti zakona pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske.

Prije nego što stupe na snagu zakoni i drugi propisi državnih tijela objavljuju se u »Narodnim novinama«, službenom listu Republike Hrvatske. Propisi tijela koja imaju javne ovlasti prije stupanja na snagu moraju biti objavljeni na dostupan način u skladu sa zakonom.

Zakon stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave, osim ako nije zbog osobito opravdanih razloga zakonom drukčije određeno.

Zakoni i drugi propisi državnih tijela i tijela koja imaju javne ovlasti ne mogu imati povratno djelovanje. Iz posebno opravdanih razloga samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno djelovanje.

c) Zastupnička pitanja i interpelacije

Zastupnici Hrvatskoga sabora imaju pravo postavljati Vladi Republike Hrvatske i pojedinim ministrima zastupnička pitanja.

Najmanje jedna desetina zastupnika Hrvatskoga sabora može podnijeti interpelaciju o radu Vlade Republike Hrvatske ili pojedinog njezinog člana.

Postavljanje zastupničkih pitanja i podnošenje interpelacije pobliže se uređuju poslovnikom.

d) Raspisivanje referenduma

Hrvatski sabor može raspisati referendum o prijedlogu za promjenu Ustava, o prijedlogu zakona ili o drugom pitanju iz svog djelokruga.

Predsjednik Republike može na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade raspisati referendum o prijedlogu promjene Ustava ili o drugom pitanju za koje drži da je važno za neovisnost, jedinstvenost i opstojnost Republike Hrvatske.

O svim gore navedenim pitanjima, Hrvatski sabor će raspisati referendum u skladu sa zakonom ako to zatraži deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj.

Na referendumu se odlučuje većinom birača koji su pristupili referendumu. Odluka donosena na referendumu obvezatna je.

O referendumu se donosi zakon. Zakonom se mogu propisati i uvjeti za održavanje savjetodavnog referenduma.

e) Uredbe na temelju zakonskih ovlasti

Hrvatski sabor može, najviše na vrijeme od godinu dana, ovlastiti Vladu Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz njegova djelokruga, osim onih koja se odnose na materiju organskih zakona.

Uredbe na temelju zakonske ovlasti ne mogu djelovati retroaktivno.

One prestaju vrijediti istekom roka od godinu dana od dana dobivene ovlasti, ako Hrvatski sabor ne odluči drukčije.

f) Državni proračun

Državni se prihodi i rashodi utvrđuju u državnom proračunu. Hrvatski sabor donosi državni proračun većinom glasova svih zastupnika.

U zakonu čija primjena traži financijska sredstva, moraju se predvidjeti njihovi izvori.

g) Istražna povjerenstva

Hrvatski sabor može osnivati istražna povjerenstva za svako pitanje od javnog interesa.

Istražna povjerenstva imaju sastav, djelokrug i ovlasti u skladu sa zakonom.

Predsjednika istražnog povjerenstva bira većina zastupnika iz reda oporbenih zastupnika.

(d) Pučki pravobranitelj

Pučki pravobranitelj je opunomoćenik Hrvatskoga sabora za promicanje i zaštitu ljudskih prava i sloboda utvrđenih Ustavom, zakonima i međunarodnim pravnim aktima o ljudskim pravima i slobodama koje je prihvatila Republika Hrvatska.

Svatko može podnijeti pritužbu pučkom pravobranitelju ako smatra da su, uslijed nezakonitog ili nepravilnog rada državnih tijela, tijela lokalne i područne (regionalne) samouprave i tijela s javnim ovlastima, ugrožena ili povrijeđena njegova ustavna ili zakonska prava.

Pučkog pravobranitelja bira Hrvatski sabor na vrijeme od osam godina.

Pučki pravobranitelj samostalan je i neovisan u svom radu.

Uvjeti za izbor i razrješenje pučkog pravobranitelja i njegovih zamjenika, djelokrug i način rada uređuju se zakonom. Zakonom se, radi zaštite temeljnih ustavnih prava, pučkom pravobranitelju mogu povjeriti i određene ovlasti u odnosu na pravne i fizičke osobe.

Pučki pravobranitelj i ostali opunomoćenici Hrvatskoga sabora za promicanje i zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda imaju imunitet kao i zastupnici u Hrvatskom saboru.

(e) Predsjednik Republike Hrvatske

a) Izbor Pr edsjednika Republike

Predsjednik Republike bira se na temelju općeg i jednakoga biračkog prava na neposrednim izborima tajnim glasovanjem na vrijeme od pet godina, s mogućnošću jednog reizbora.

Predsjednik Republike bira se većinom svih birača koji su glasovali. Ako ni jedan od kandidata ne dobije takvu većinu, izbor se ponavlja nakon 14 dana.

Na ponovljenom izboru pravo da budu birani imaju dva kandidata koja su u prvom glasovanju dobili najviše glasova.

Ako koji od tih kandidata odustane, pravo da bude ponovno biran stječe kandidat koji je sljedeći po broju dobivenih glasova.

Izbor Predsjednika Republike obavlja se najmanje 30, a najviše 60 dana prije isteka mandata.

Prije preuzimanja dužnosti, Predsjednik Republike pred predsjednikom Ustavnog suda Republike Hrvatske polaže svečanu prisegu kojom se obvezuje na vjernost Ustavu.

Izbor Predsjednika Republike, prisega i njeno polaganje uređuje se zakonom.

b) Nepodudarnost funkcija

Predsjednik Republike ne može obavljati nijednu drugu javnu ili profesionalnu dužnost.

Nakon izbora Predsjednik Republike podnosi ostavku na članstvo u političkoj stranci, o čemu obavještava Hrvatski sabor.

c) Slučajevi nemogućnosti obavljanja funkcije

U slučaju kraće spriječenosti uslijed odsutnosti, bolesti ili korištenja godišnjeg odmora, Predsjednik Republike može povjeriti predsjedniku Hrvatskoga sabora da ga zamjenjuje. O povratku na dužnost odlučuje Predsjednik Republike.

U slučaju duže spriječenosti uslijed bolesti ili nesposobnosti, a posebno ako Predsjednik Republike nije u stanju odlučiti o povjeravanju dužnosti privremenom zamjeniku, predsjednik Hrvatskoga sabora preuzima dužnost privremenog predsjednika Republike na temelju odluke Ustavnog suda.

Ustavni sud o tome odlučuje na prijedlog Vlade.

U slučaju smrti, ostavke koja se podnosi predsjedniku Ustavnog suda Republike Hrvatske i o kojoj se obavještava predsjednik Hrvatskoga sabora, ili kada Ustavni sud utvrdi razloge za prestanak mandata Predsjednika Republike, dužnost privremenog predsjednika Republike po sili Ustava preuzima predsjednik Hrvatskoga sabora.

Kada predsjednik Hrvatskoga sabora kao privremeni predsjednik Republike donosi akt o proglašenju zakona, akt supotpisuje predsjednik Vlade Republike Hrvatske.

Izbori za novog Predsjednika Republike moraju se održati u roku od 60 dana od dana preuzimanja dužnosti privremenog predsjednika Republike po sili Ustava.

d) Ovlasti Predsjednika Republike

Predsjednik Republike ima samostalne ovlasti i ovlasti koje dijeli s Vladom:

a) Samostalne ovlasti i dužnosti

Predsjednik Republike:

– raspisuje izbore za Hrvatski sabor i saziva ga na prvo zasjedanje

– raspisuje referendum u skladu s Ustavom

– povjerava mandat za sastavljanje Vlade osobi koja, na temelju raspodjele zastupničkih mjesta u Hrvatskom saboru i obavljenih konzultacija, uživa povjerenje većine svih zastupnika

– daje pomilovanja

– dodjeljuje odlikovanja i priznanja određena zakonom

– obavlja druge dužnosti određene Ustavom

Druge dužnosti Predsjednika Republike Hrvatske:

– predstavlja i zastupa Republiku Hrvatsku u zemlji i inozemstvu

– brine se za redovito i usklađeno djelovanje te za stabilnost državne vlasti

– odgovara za obranu neovisnosti i teritorijalne cjelovitosti Republike Hrvatske

– vrhovni je zapovjednik oružanih snaga Republike Hrvatske

– imenuje i razrješuje vojne zapovjednike, u skladu sa zakonom

– može predložiti Vladi da održi sjednicu i razmotri određena pitanja

– može biti nazočan sjednici Vlade i sudjelovati u raspravi

– prima vjerodajnice i opozivna pisma inozemnih šefova diplomatskih misija

b) Podijeljene ovlasti

– Predsjednik Republike i Vlada Republike Hrvatske surađuju u oblikovanju i provođenju vanjske politike

– Predsjednik Republike, na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade, odlučuje o osnivanju diplomatskih misija i konzularnih ureda Republike Hrvatske u inozemstvu

– Predsjednik Republike, na prijedlog Vlade i uz mišljenje nadležnog odbora Hrvatskoga sabora, donosi odluku o postavljanju i opozivu šefova diplomatskih misija Republike Hrvatske u inozemstvu, uz prethodni supotpis predsjednika Vlade Republike Hrvatske

– na temelju odluke Hrvatskoga sabora Predsjednik Republike objavljuje rat i zaključuje mir

– u slučaju neposredne ugroženosti neovisnosti, jedinstvenosti i opstojnosti države Predsjednik Republike može, uz supotpis predsjednika Vlade, narediti uporabu oružanih snaga iako nije proglašeno ratno stanje

– Predsjednik Republike i Vlada Republike Hrvatske, u skladu s Ustavom i zakonom, surađuju u usmjeravanju rada sigurnosnih službi

– imenovanje čelnika sigurnosnih službi, uz prethodno pribavljeno mišljenje nadležnog odbora Hrvatskoga sabora, supotpisuje Predsjednik Republike i predsjednik Vlade Republike Hrvatske.

e) Uredbe sa zakonskom snagom

Za vrijeme trajanja ratnog stanja Predsjednik Republike može donositi uredbe sa zakonskom snagom na temelju i u okviru ovlasti koje je dobio od Hrvatskoga sabora. Ako Hrvatski sabor nije u zasjedanju, Predsjednik Republike ima ovlast da uredbama sa zakonskom snagom uređuje sva pitanja koja zahtijeva ratno stanje.

U slučaju neposredne ugroženosti neovisnosti, jedinstvenosti i opstojnosti države, ili kad su tijela državne vlasti onemogućena da redovito obavljaju svoje ustavne dužnosti, Predsjednik Republike može, na prijedlog predsjednika Vlade i uz njegov supotpis, donositi uredbe sa zakonskom snagom.

U oba slučaja, Predsjednik Republike ima pravo sazvati sjednicu Vlade i predsjedavati tako sazvanoj sjednici Vlade.

Predsjednik Republike podnijet će uredbe sa zakonskom snagom na potvrdu Hrvatskom saboru čim se bude mogao sastati. Ako to ne učini ili ako Hrvatski sabor istu ne potvrdi, uredba sa zakonskom snagom prestaje važiti.

f) Raspuštanje Hrvatskog sabora

Predsjednik Republike, na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade, a nakon savjetovanja s predstavnicima klubova zastupnika parlamentarnih stranaka može raspustiti Hrvatski sabor ako na zahtjev Vlade da se izglasa povjerenje, Hrvatski sabor Vladi izglasa nepovjerenje ili u roku od 120 dana od dana predlaganja ne donese državni proračun.

Predsjednik Republike ne može na prijedlog Vlade raspustiti Hrvatski sabor dok traje postupak za utvrđivanje njegove odgovornosti za povredu Ustava.

g) Odgovornost Predsjednika Republike

Predsjednik Republike odgovoran je za povredu Ustava koju počini u obavljanju svojih dužnosti.

Postupak za utvrđivanje posebne odgovornosti Predsjednika Republike može pokrenuti Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom svih zastupnika. O odgovornosti Predsjednika Republike odlučuje

Ustavni sud Republike Hrvatske dvotrećinskom većinom svih sudaca.

Ustavni sud mora donijeti odluku o odgovornosti Predsjednika Republike Hrvatske za povredu Ustava u roku od 30 dana od dana zaprimanja prijedloga kojim se pokreće odgovornost Predsjednika Republike za povredu Ustava. Ako Ustavni sud Republike Hrvatske utvrdi njegovu odgovornost, Predsjedniku Republike prestaje dužnost po sili Ustava.

h) Imunitet Predsjednika Republike

Predsjednik Republike ima imunitet nepovredivosti. Dakle, Predsjednik Republike ne može biti pritvoren niti se protiv njega može pokrenuti kazneni postupak bez prethodnog odobrenja Ustavnog suda.

Predsjednik Republike može biti pritvoren bez odobrenja Ustavnog suda samo ako je zatečen da čini kazneno djelo za koje je propisana kazna zatvora u trajanju dužem od pet godina.

U takvom slučaju državno tijelo koje je Predsjednika Republike pritvorilo, dužno je o tome odmah obavijestiti predsjednika Ustavnog suda.

i) Savjetodavna tijela

Predsjedniku Republike u obavljanju njegovih dužnosti pomažu savjetodavna tijela.

Članove tih tijela imenuje i razrješuje Predsjednik Republike. Nisu dopuštena imenovanja koja su u suprotnosti s načelom diobe vlasti.

Savjetodavni, stručni i drugi poslovi obavljaju se u Uredu Predsjednika Republike. Ustrojstvo i djelokrug Ureda uređuje Predsjednik Republike svojom odlukom. Ured Predsjednika Republike i stručne službe Vlade Republike Hrvatske surađuju u obavljanju poslova od zajedničkog interesa.

Sredstva za rad Ureda Predsjednika Republike osiguravaju se u okviru državnog proračuna Republike Hrvatske.

(f) Vlada republike hrvatske

a) Imenovanje Vlade RH

Članove Vlade predlaže osoba kojoj je Predsjednik Republike povjerio mandat za sastav Vlade (mandatar).

Odmah po sastavljanju Vlade, a najkasnije u roku od 30 dana od prihvaćanja mandata, mandatar je dužan program Vlade i Vladu predstaviti Hrvatskom saboru i zatražiti glasovanje o povjerenju.

Vlada stupa na dužnost kad joj povjerenje iskaže većina svih zastupnika u Hrvatskom saboru.

Predsjednik i članovi Vlade polažu svečanu prisegu pred Hrvatskim saborom. Tekst prisege utvrđuje se zakonom.

Na temelju odluke Hrvatskoga sabora o iskazivanju povjerenja Vladi Republike Hrvatske, rješenje o imenovanju predsjednika Vlade donosi Predsjednik Republike uz supotpis predsjednika Hrvatskoga sabora, a rješenje o imenovanju članova Vlade donosi predsjednik Vlade uz supotpis predsjednika Hrvatskoga sabora.

Ako mandatar ne sastavi Vladu u roku od 30 dana od dana prihvaćanja mandata, Predsjednik Republike mu može produžiti mandat za najviše još 30 dana.

Ako ni u tom roku mandatar ne uspije sastaviti Vladu ili ako predložena Vlada ne dobije povjerenje Hrvatskoga sabora, Predsjednik Republike povjerit će mandat za sastav Vlade drugoj osobi.

Ako Vlada ni u tom slučaju ne bude imenovana, Predsjednik Republike će imenovati privremenu nestranačku Vladu i istodobno raspisati prijevremene izbore za Hrvatski sabor.

b) Ovlasti Vlade RH

Vlada Republike Hrvatske:

– predlaže zakone i druge akte Hrvatskom saboru

– predlaže državni proračun i završni račun

– provodi zakone i druge odluke Hrvatskoga sabora

– donosi uredbe za izvršenje zakona

– vodi vanjsku i unutarnju politiku

– usmjerava i nadzire rad državne uprave

– brine o gospodarskom razvitku zemlje

– usmjerava djelovanje i razvitak javnih službi

– obavlja druge poslove određene Ustavom i zakonom

Ustrojstvo, način rada, odlučivanje i vrste akata koje Vlada donosi propisuju se zakonom i poslovnikom.

c) Povjerenje Vladi RH

Vlada je odgovorna Hrvatskom saboru. Predsjednik i članovi Vlade zajednički su odgovorni za odluke koje donosi Vlada, a osobno su odgovorni za svoje područje rada.

Na prijedlog najmanje jedne petine zastupnika u Hrvatskom saboru može se pokrenuti pitanje povjerenja predsjedniku Vlade, pojedinomu njezinom članu ili Vladi u cjelini.

Glasovanje o povjerenju Vladi može zahtijevati i njezin predsjednik.

Ne može se raspravljati i glasovati o povjerenju prije nego protekne sedam dana od dana dostave prijedloga Hrvatskom saboru. Rasprava i glasovanje o povjerenju mora se provesti najkasnije u roku od 30 dana od dana dostave prijedloga Hrvatskom saboru.

Odluka o nepovjerenju je donijeta ako je za nju glasovala većina od ukupnog broja zastupnika u Hrvatskom saboru.

Ako Hrvatski sabor odbije prijedlog za izglasavanje nepovjerenja, zastupnici koji su ga postavili ne mogu ponovno podnijeti isti prijedlog prije isteka roka od šest mjeseci.

Ako se izglasa nepovjerenje predsjedniku Vlade ili Vladi u cjelini, predsjednik Vlade i Vlada podnose ostavku. Ako se u roku od 30 dana ne izglasa povjerenje novom

mandataru i članovima koje predlaže za sastav Vlade, predsjednik Hrvatskoga sabora obavijestit će o tome Predsjednika Republike Hrvatske. Nakon primljene obavijesti predsjednika Hrvatskoga sabora Predsjednik Republike će odmah donijeti odluku o raspuštanju Hrvatskoga sabora i istovremeno raspisati izbore za Hrvatski sabor.

Ako se izglasa nepovjerenje pojedinom članu Vlade, predsjednik Vlade može umjesto njega predložiti drugoga člana Hrvatskom saboru da mu izglasa povjerenje ili predsjednik Vlade i Vlada mogu podnijeti ostavku.

d) Poslovi državne uprave

Ustrojstvo i poslovi državne uprave i način njihovog obavljanja uređuju se zakonom. Određeni poslovi državne uprave mogu se zakonom povjeriti tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnim osobama koje imaju javne ovlasti.

Zakonom i drugim propisima uređuje se status državnih službenika te radno-pravni status namještenika.

4. Pregled odredbi Zakona o Vladi RH (čitav zakon)

(1) Članovi Vlade RH

Vlada Republike Hrvatske obavlja izvršnu vlast u skladu s Ustavom i zakonom.

Vladu čine predsjednik, jedan ili više potpredsjednika i ministri.

Predsjednik Vlade i drugi članovi Vlade moraju biti hrvatski državljani. Oni su dužnosnici Republike Hrvatske.

Bez odobrenja Vlade predsjednik i članovi Vlade ne mogu obavljati nijednu drugu javnu ili profesionalnu dužnost.

Predsjednik i članovi Vlade stupaju na dužnost kad im povjerenje iskaže većina svih zastupnika u Hrvatskom saboru.

Tijekom trajanja mandata Vlade predsjednik Vlade će novog člana Vlade predstaviti na prvoj idućoj sjednici Hrvatskoga sabora i zatražiti glasovanje o povjerenju tom članu.

Predsjednik Vlade i članovi Vlade mogu podnijeti ostavku.

Predsjednik Vlade podnosi ostavku Hrvatskom saboru.

Članovi Vlade podnose ostavku predsjedniku Vlade.

Kad predsjednik Vlade podnese ostavku, smatra se da su ostavku podnijeli svi članovi Vlade.

Ako Hrvatski sabor prihvati ostavku predsjednika Vlade, Vlada će obavljati tehničke poslove do imenovanja nove Vlade.

U slučaju pojedinačne ostavke člana Vlade, ako predsjednik Vlade prihvati ostavku pojedinog člana Vlade, rješenje o razrješenju toga člana Vlade donosi predsjednik Vlade i o tome izvješćuje Hrvatski sabor.

Uži kabinet Vlade čine predsjednik i potpredsjednici Vlade.

Uži kabinet Vlade predlaže provedbu politike Vlade, prati ostvarivanje programa rada Vlade, prethodno raspravlja određena pitanja iz nadležnosti Vlade te usklađuje rad članova Vlade u obavljanju povjerenih im zadaća.

Sjednicama Užeg kabineta Vlade predsjedava predsjednik Vlade, a u slučaju njegove nenazočnosti ili spriječenosti, potpredsjednik kojeg ovlasti predsjednik Vlade. Na sjednicu Užeg kabineta Vlade mogu se pozvati i ostali članovi Vlade koje odredi predsjednik.

Iznimno u slučaju kad se Vlada ne može sastati u doba ratnog stanja ili neposredne ugroženosti neovisnosti, jedinstvenosti Republike Hrvatske te velikih prirodnih nepogoda, Uži kabinet Vlade odlučuje o pitanjima iz djelokruga Vlade. Odluke Užeg kabineta Vlade potvrđuju se na prvoj sljedećoj sjednici Vlade.

(2) Zadaće Vlade RH

Vlada ili od nje ovlašteno tijelo upravlja, raspolaže i koristi se imovinom Republike Hrvatske, ako posebnim zakonom nije drukčije određeno.

Predsjednik Vlade može članovima Vlade davati određene upute za rad, posebna zaduženja, odnosno zadaće i ovlastiti ih na provedbu i izvršavanje određenih projekata, sukladno programu Vlade, odnosno sukladno zaključcima i drugim aktima Hrvatskoga sabora te preuzetim međunarodnim obvezama Republike Hrvatske.

Za izvršenje posebnih zaduženja i projekata, predsjednik Vlade ovlašten je članovima Vlade odlukom odrediti naknadu.

Vlada odlučuje o sukobu nadležnosti između tijela državne uprave.

(3) Sjednice Vlade RH i odlučivanje

Sjednice Vlade su javne.

Vlada može odlučiti da će se sjednica, odnosno rasprava o pojedinim točkama dnevnog reda održati bez nazočnosti javnosti.

Predsjednik Vlade predstavlja Vladu, saziva sjednice i predsjedava im, upravlja radom Vlade i potpisuje akte koje ona donosi.

Potpredsjednik koji se imenuje zamjenikom predsjednika Vlade zamjenjuje predsjednika Vlade.

Potpredsjednici usklađuju rad ministarstava.

Vlada može zasjedati ako je sjednici nazočna većina članova Vlade.

Vlada odlučuje natpolovičnom većinom glasova svih članova Vlade.

Vlada odlučuje dvotrećinskom većinom svih članova Vlade kad nadležnim državnim tijelima predlaže:

- promjenu Ustava Republike Hrvatske

- udruživanje ili razdruživanje s drugim državama

- promjenu granica Republike Hrvatske

- raspuštanje Hrvatskoga sabora

- raspisivanje državnog referenduma

- djelovanje oružanih snaga Republike Hrvatske izvan njezinih granica

(4) Tajništvo Vlade RH

Vlada ima tajnika kojeg imenuje i razrješuje na prijedlog predsjednika Vlade.

Tajnik Vlade za svoj je rad odgovoran predsjedniku Vlade i Vladi.

Vlada ima tajništvo kojim upravlja tajnik.

Tajnik:

• usklađuje rad ureda, agencija, direkcija i drugih stručnih službi Vlade, sukladno Poslovniku Vlade i uredbama o ustrojavanju službi Vlade• usklađuje i nadzire rad tajnika Ureda predsjednika i tajnika Ureda potpredsjednika Vlade te • pomaže predsjedniku Vlade u pripremanju sjednica i drugim poslovima Vlade

U upravljanju tajništvom tajnik Vlade ima prava i ovlasti čelnika tijela državne uprave.

Tajnik Vlade ima zamjenika i pomoćnike.

Zamjenika imenuje i razrješuje Vlada, na prijedlog predsjednika Vlade.

Pomoćnike tajnika imenuje Vlada, na prijedlog tajnika.

Tajnik Vlade i zamjenik tajnika dužnosnici su kojima Vlada određuje plaću posebnom odlukom.

(5) Ured predsjednika Vlade i drugi uredi

U Vladi se ustrojava Ured predsjednika Vlade.

Ured predsjednika Vlade obavlja stručne i administrativne poslove za potrebe predsjednika Vlade po njegovom nalogu.

Radom Ureda predsjednika Vlade upravlja predstojnik Ureda u položaju državnog tajnika, kojeg imenuje Vlada na prijedlog predsjednika Vlade, a koji za svoj rad odgovara predsjedniku Vlade.

Radi utvrđivanja stanja i izrada analiza i priprema prijedloga o pojedinim pitanjima privremene ili povremene prirode značajnim za obavljanje dužnosti predsjednika Vlade, predsjednik može imenovati posebnog savjetnika.

Posebni savjetnik nije u stalnom radnom odnosu u Vladi, već po nalogu predsjednika Vlade obavlja poslove dok priroda posla to zahtijeva.

Posebnim savjetnikom može se imenovati stručnjak u svom području koji svojim povremenim radom može pripomoći obavljanju dužnosti predsjednika Vlade. Rješenjem o imenovanju može se odrediti naknada za rad.

Iznimno, uz suglasnost predsjednika Vlade, ministar može imenovati posebnog savjetnika koji nije u stalnom radnom odnosu.

Vlada može osnivati stalna i povremena radna tijela za davanje prijedloga, mišljenja, odnosno stručnih obrazloženja o pitanjima iz svoga djelokruga.

Sjednicama stalnoga radnog tijela Vlade, u pravilu, predsjedava jedan od potpredsjednika Vlade.

Stalna radna tijela Vlada osniva Poslovnikom, a povremena odlukom kojom se utvrđuje njihova zadaća i sastav.

Poslovnikom Vlade detaljnije se propisuju nadležnost i način rada radnih tijela Vlade.

Za obavljanje stručnih poslova, osnivaju se Ured za zakonodavstvo, Ured za odnose s javnošću i Ured za nacionalne manjine.

Na čelu Ureda Vlade je predstojnik Ureda.

Rad Ureda Vlade detaljnije se uređuje uredbom.

Vlada može za pojedina pitanja osnovati i druge urede.

Ured za zakonodavstvo daje mišljenje o usklađenosti prijedloga zakona, konačnih prijedloga zakona i drugih akata iz djelokruga Vlade, s Ustavom Republike Hrvatske i pravnim poretkom Republike Hrvatske, priprema i izrađuje prijedloge akata koje donosi Vlada i Hrvatski sabor, ukoliko ga za to zaduži Vlada Republike Hrvatske, daje stručna mišljenja središnjim tijelima državne uprave u vezi s primjenom zakona i drugih propisa, brine o pravodobnoj objavi zakona i drugih propisa u »Narodnim novinama«, te obavlja i druge poslove koje mu povjeri Vlada.

Ured za odnose s javnošću izvješćuje javnost o radu Vlade, predsjednika i potpredsjednika Vlade, vodi dokumentaciju koja se odnosi na priopćenja za javnost, obavlja poslove koji se odnose na provedbu zakona i drugih propisa u vezi s novinsko-nakladničkim poduzećima, uvozom inozemnih javnih glasila, izvozom domaćih glasila, poslove akreditacije novinara i druge poslove s time u vezi, te obavlja i druge poslove koje mu povjeri Vlada.

Ured za nacionalne manjine obavlja stručne i druge poslove u vezi s ostvarivanjem utvrđene politike ostvarivanja ravnopravnosti nacionalnih manjina koje žive na području Republike Hrvatske, kao i njihovih prava utvrđenih Ustavom i zakonom, predlaže mjere za ostvarivanje tih prava, priprema prijedloge za osiguranje sredstava za ostvarivanje ustavnih prava pripadnika nacionalnih manjina, daje prijedloge i mišljenja za financiranje određenih potreba pripadnika nacionalnih manjina i njihovih udruga, te obavlja i druge poslove koje mu povjeri Vlada.

Vlada uredbom osniva urede, agencije, direkcije i druge stručne službe radi obavljanja poslova iz svojeg djelokruga i određuje njihov ustroj.

Uredom upravlja državni tajnik/predstojnik ureda, agencijom ravnatelj, direkcijom ravnatelj, odnosno drugom službom Vlade pročelnik službe kojeg imenuje Vlada, na prijedlog predsjednika Vlade.

Državni tajnik, predstojnik, ravnatelj i pročelnik u odnosu na državne službenike i namještenike ureda, agencija, direkcija i drugih službi, imaju prava i ovlasti čelnika tijela državne uprave.

Na urede, agencije, direkcije i druge službe Vlade primjenjuju se propisi koji uređuju ustrojstvo, način rada i financiranja tijela državne uprave, te propisi o državnim službenicima i namještenicima, ukoliko posebnim propisom nije drukčije određeno.

Na temelju pisanoga sporazuma između Vlade i drugih tijela državne vlasti, mogu se ustrojiti određene zajedničke službe.

Za odlučivanje o upravnim stvarima iz svoje nadležnosti i radi predlaganja odluka, Vlada može osnivati povjerenstva.

O osnivanju povjerenstva i imenovanju predsjednika i članova povjerenstva Vlada donosi odluku.

Rješenje Vlade, odnosno povjerenstva o upravnoj stvari konačno je u upravnom postupku i protiv njega se ne može izjaviti žalba, ali se može pokrenuti upravni spor.

(6) Akti Vlade RH

Vlada donosi uredbe u skladu s Ustavom i zakonom.

Vlada donosi poslovnik kojim, sukladno ovom Zakonu, uređuje ustrojstvo i način rada i odlučivanje Vlade.

Vlada donosi odluke, rješenja i zaključke o pitanjima koja se ne uređuju uredbama.

Odlukom se uređuju pojedina pitanja iz nadležnosti Vlade ili određuju mjere, daje suglasnost ili potvrđuju akti drugih tijela i pravnih osoba, te odlučuje o drugim pitanjima o kojima se ne donosi propis.

Zaključkom se utvrđuju stajališta Vlade u pitanjima provedbe utvrđene politike te određuju zadaće tijelima državne uprave.

Rješenjem se odlučuje o imenovanjima i razrješenjima te o drugim pojedinačnim stvarima iz djelokruga Vlade.

Uredbe i poslovnik objavljuju se u "Narodnim novinama", a stupaju na snagu osmog dana od dana objave, ako tim aktima nije određen drugi rok njihovog stupanja na snagu.

Odluke, rješenja i zaključci mogu se objaviti u "Narodnim novinama", ako tako odluči Vlada prilikom donošenja ovih akata.

(7) Imunitet

Protiv člana Vlade ne može se voditi kazneni postupak za vrijeme trajanja mandata zbog kaznenog djela za koje je zapriječena kazna zatvora do 5 godina, bez prethodnog odobrenja Vlade.

5. Pitanja za ponavljanje

(1) Nauka o upravi

1. Obilježja koncentracije u apsolutističkim monrhijama? (1x)2. Obilježja dekoncentracije tijekom demorkatskih reformi 19. st.? (1x)3. Institucionalne inovacije faze demokratske dekoncentracije? (9x)4. Obilježja faze koncentracije inudstrijskih i urbaniziranih zemalja? (6x)5. Razlozi za postupni prijelaz određenih djelatnosti u javni sektor (ekonomski, moralni, psihološki)? (4x)6. Loše strane industrijske koncentracije i kako to rješava nova dekoncentracija? (2x)7. Koje su dvije osnovne skupine institiucija političkog sustava? (1x)8. Uprava kao izvršna ili provedbena organizacija? (2x)

9. Refleksni utjecaj upravnog sustava na politčki odlučujuča tijela? (5x)10. Što je birokratska vlast? (13x)11. Do kojih posljedica dovodi birokratska vlast? (6x)12. Koje su opasnosti birokratizacije političke vlasti? (1x)13. Značaj nadzora uprave u pojedinim fazama? (2x)14. Što su sredstva političkog nadzora uprave? (1x)15. Razlika između političkog i pravnog nadzora uprave? (1x)16. Kako se mijenja značaj nadzora kroz razvoj političkog sustava? (1x)17. Koje su dvije osnovne skupine sredstava političkog nadzora uprave i razlike među njima? (3x)18. Što je decentralizacija? (6x)19. Teritorijalna decentralizacija? (4x)20. Stvarna decentralizacija? (4x)21. Razlike između stvarne i teritorijalne decentralizacije? (3x)22. Odvajanje funkcija? (1x)23. Kolektivnost? (10x)24. Odlučivanje građana? (4x)25. Predstavništvo građana? (5x)26. Glavne metode pomoću kojih predstavnička tijela utječu na upravne organizacije? (6x)

27. Instrumenti i sankcije skupštinskog nadzora? (1x)28. Sudjelovanje građana? (4x)29. Ograničenje pravilima? (4x)30. Podjela pravila kojima se ograničavaju upravne organizacije s obzirom na normativni sustav kojem pravila pripadaju? (1x)31. Koja su dva uvjeta za primjenu funkcionalnih sredstava političkog nadzora? (5x)

(2) Nastavni materijali

17. Što je prijelazni lanac u sustavu vlasti i uprave? (1x old)18. Karike prijelaznog lanca i koji režimi nastaju? (1x)19. Skupštinski režim? (1x 2007)20. Parlamentarni režim? (3x)21. Koji je glavni problem parlamentarnog režima? (2x)22. Predsjednički režim? (3x)23. Koji su glavni problemi predsjedničkog režima? (1x2005)24. Režim političke uprave? (5x)

25. Pripada li režim političke uprave demokratskim ili nedemokratskim tekovinama? (1x)

(3) Ustav

1. Kako se bira Predsjednik RH? (2x)2. Može li obavljati ikakvu drugu dužnost? (1x)3. Ovlasti Predsjednika RH u pogledu vanjske politike i obrane? (15x)4. Iz čega je vidljiv parlamentarni sustav u RH? Koje odredbe Ustava ukazuju na parlamentarni sustav (čl. koji govore o raspuštanju Sabora nakon izglasavanja nepovjerenja Vladi; te o nastanku i odgovornosti Vlade)? (3x)5. Kako Predsjednik RH utječe na rad Vlade (čl.100, zadnji stavak i čl.101 Ustava) ? (1x)6. Kada Predsjednik RH može raspustiti Hrvatski Sabor? (2x)7. Sastav Vlade? (4x)8. Kako nastaje Vlada, kada stupa na dužnost? (5x)9. Funkcije Vlade? (1x)10. Pitanje (ne)povjerenja Vladi (čl.115. Ustava)? (21x)

(4) Zakon o vladi

1. Kako odlučuje Vlada? (9x)2. Koje odluke odnosi 2/3 većinom? (14x)3. Kako Predsjednik Vlade upravlja radom Vlade? (2x)4. Uži kabinet Vlade? (4x)5. Ovlasti užeg kabineta? (1x)6. Tajnik Vlade i koje poslove obavlja? (6x)7. Tko imenuje pomoćnike i zamjenika Tajnika Vlade? (2x)8. Koji uredi se osnivaju u Vladi? (5x)9. Koje propise donosi Vlada i objasni razliku među njima? (16x)

V. Upravna organizacija

1. Razina shvaćanja (teorije) o organizaciji

(a) Mehanicistički pravac

U početku organizacija se promatrala mehanicistički i instrumentalno, kao sredstvo nalik stroju za ostvarenje određenih svrha, iz kojih proistječe njezin zasebni identitet i subjektivitet.

Mehanicistički pravac promatranja organizacije započeo je kao sistematiziranje u organizacijama već stečenog iskustva kako bi se ono moglo nanovo primijeniti u praksi.

Začetnici ovog pravca bili su inženjeri F.W. Taylor u Americi i H. Fayol u Europi.

Njihovo istraživačko usmjerenje je slijedilo niz istraživača, L. Gulick, L. Urwick, J. Mooney i dr., formirajući tako klasičnu školu tj. klasični nauk o organizaciji.

Klasična škola odnosila se prema čovjeku u organizaciji kao prema mehaničkom elementu stroja. Uvidjela je značenje ljudskog faktora, ali je konkretne ljude podredila svrhama organizacije, smatrajući da je struktura organizacije relativno samostalna veličina, važnija od pojedinaca – članova organizacije.

Da to nije sasvim točno pokazali su eksperimenti E. Mayoa i dr., koji su upozorili na važnost neformalne organizacije odnosno neformalnih grupa unutar organizacije te na važnost kvalitete međuljudskih odnosa (human relations).

Od tada se pojedinac počinje promatrati ne samo kao izvršitelj radnih operacija motiviran nadnicom, već i kao biće čije zadovoljstvo u velikoj mjeri određuje mogućnost ostvarenja svrha organizacije.

Tako je došlo do integracije klasične škole i škole ljudskih odnosa, osobito u djelu C.I. Barnarda – Funkcije vodstva te u djelima M.P. Follet.

Kroz taj cjelokupni razvoj organizacija je ipak ostala samo sredstvo za efikasno ostvarivanje određenih svrha, instrument koji je u sebi

skladan i prema okolini zatvoren, u kojem o interesima i zadovoljstvu članova treba voditi brigu, i koji se može izgraditi slijedeći upute organizacijske teorije.

(2) Teorije organiziranog konflikta i moći

Novi istraživački pravac se usmjerio na proučavanje odnosa moći u organizaciji te je raskinuo sa modelom harmonične suradnje pa se i naziva teorijom organizacijskog konflikta i moći.

Istraživanja odnosa moći u organizaciji pružaju sociološku kritiku mehanicističkog pravca jer pokazuju što se događa u stvarnosti postojanja organizacije. Na odnose moći i njihovo značenje za organizaciju upozorile su već teorije birokratske disfunkcije, osobito P. Selznicki, A. Gouldner.

Među poznatijim pripadnicima ovog a pravca su: M. Crozier, J. Thompson, M. Dalton i dr.

Doprinos ove teorije se ogleda najprije u raskidanju s harmoničnim, mehanicističkim modelom organizacije. Također upućuje na moć i strukturu moći u organizaciji te na presudnu eksplanatornu varijablu organizacijske realnosti jer raspodjela moći i sustav odnosa moći imaju odlučujući utjecaj na vrstu prilagodbe unutar organizacije koju su ljudi sposobni izvršiti te na praktične rezultate i efikasnost organizacije.

(3) Teorija odlučivanja

Teorija odlučivanja dala je važan doprinos razumijevanju djelovanja organizacija i ponašanja ljudi u njima, odbacujući postavke klasičnog modela odlučivanja o pojedincu kao „ekonomskom čovjeku“ koji donosi odluke u uvjetima potpune određenosti te o organizaciji koja je predstavljena kao jedinstven odlučitelj koji maksimira profit pod okolišnim ograničenjima.

Decizionistički pravac je jedan od najpopularnijih u teoriji organizacije. U kritici klasičnog modela odlučivanja osobito su se istaknuli nobelovac H. Simon, te C. Lindblom u pogledu političkih procesa odlučivanja.

Predstavnici su: J. March, R. Cyert, J. Thompson, R. Dahl i dr.

Razmišljanja o donošenju odluka u organizaciji bila su spekulativna i empirijski utemeljena, deskriptivna i preskriptivna. Predmet proučavanja bili su pojedinci i organizacije, ali i umjetni sustavi. Razvoj shvaćanja o odlučivanju nametnuo je temu rješavanja problema i odveo prema poimanju organizacije kao političke koalicije.

(4) Interesno – politički pravac

Odbacivanje pretpostavke o jednom cilju organizacije i konstatacija da je u organizaciji prisutno mnoštvo ciljeva odnosno interesa, i to ne samo članova nego i subjekata iz okoline organizacije, vodilo je prema promatranju organizacije kao političkog sredstva – koalicije interesenata.

Premda je proizašao iz decizionističkog, taj pravac uvažava i doprinose teorije organizacijskog konflikta i moći, što se posebno odnosi na kasniji razvoj pravca (J. Thompson).

Ciljeve koji moraju biti uzeti u obzir pri odlučivanju u organizaciji interesno-politički pravac ne promatra kao unaprijed dane već kao od članova organizacije prihvaćene. U procesu utvrđivanja organizacijskih ciljeva sukob interesa je normalan pa je zato teorija koalicije koncentrirala svoju pažnju na proučavanje mehanizma i procesa rješavanja sukoba, kao tipično političkih mehanizama i procesa.

Time su se teorija organizacije i politička znanost značajno približile i stekle mogućnost da se međusobno u istraživanjima i rezultatima potpomažu.

Rezultat političkih procesa u organizaciji jest utvrđivanje njezinih ciljeva, koji nisu statični, već podvrgnuti promjeni, jednako kao što je promjeni podvrgnut sastav i unutrašnji odnosi u koaliciji. Koalicija se formira ne samo iz reda članova organizacije nego i iz reda vanjskih interesenata, što daje osnovu najčešćoj kritici shvaćanja koja organizaciju promatraju kao političku koaliciju.

Osnovni rad u okviru koalicijskog pravca jest Teorija ponašanja poduzeća R.Cyert i J. Marcha.

(5) Teorija otvorenog sustava

Sistemsko modeliranje organizacije omogućilo je da se organizacija promatra kao cjelina relativno nezavisna od okoline podložna vlastitim zakonitostima (zatvoreni sustav), ali i kao entitet u složenoj međuovisnosti s okolinom (otvoreni sustav).

Ideja otvorenog sustava pripisuje se L. Von Bertalanffyju , a plod je razvoja kibernetike.

U definicijama otvorenog sustava autori najčešće govore o jedinici koja s okolinom ulazi u odnose razmjene materije, energije i informacija. Okolina se sve više uvažava kao definicijsko obilježje sustava. Jedno od važnih pitanja koja se nameću teoriji otvorenog sustava je ono o granici između sustava i okoline.

O otvorenosti, odnosno zatvorenosti sustava sve se više govori kao o kontinuumu, gdje su obje krajnje točke podjednako malo vjerojatne. U tijeku razvoja toga pravca početne ideje o jednostranoj ovisnosti i potrebi prilagođavanja organizacije okolini sve više ustupaju mjesto onima koje govore o njihovoj složenoj uzajamnoj ovisnosti, pri čemu se uviđa da dominantne organizacije oblikuju i nadziru svoju okolinu.

Među empirijskim istraživanjima odnosa organizacije i okoline možda je najpoznatije ono P. Lawrenca i J. Lorscha, čiji su rezultati prikazani ponajprije u njihovoj knjizi Organizacija i okolina. Na osnovi rezultata istraživanja Lawrence i Lorsch razvijaju organizacijsku teoriju kontingencije, utemeljenu na osnovnoj postavci da su organizacijske varijable u složenom međuodnosu jedne s drugima i sa zahtjevima relevantne okoline.

Ako su interno stanje i procesi u organizaciji usklađeni s okolišnim uvjetima, organizacija će biti uspješna u svom području.

(6)Kibernetski pravac

Kibernetika je relativno mlada disciplina koja je znatno utjecala na mnoga područja. Kibernetika je započela svoj razvoj tijekom 4. desetljeća 20. stoljeća, a razvoj duguje izvrsnim znanstvenicima i ratnim potrebama . Za njezin razvoj su zaslužni N. Wiener, A. Kolmogorov, W. Ashby i dr.

Kibernetika je vodila utemeljenju kibernetskog pravca teorije organizacije, koji organizaciju vidi kao komunikacijski,

samokontrolirajući, autoregulativni sustav, ali i prema teoriji otvorenih sustava. Izazvala je kritiku teoriju organizacijskog konflikta i moći.

Kibernetski model je formalan što mu je omogućilo da bude široko eksploatiran u istraživanjima raznih sustava, pa i organizacija. On se može primijeniti na unutrašnje odnose u sustavu koji se promatra kao zatvorena cjelina ili na odnose sustava i njegove okoline.

Zatvoreni sustavi, prema drugom zakonu termodinamike, tendiraju k stanju slučajnog rasporeda elemenata, tako da se kibernetski pravac usmjerio proučavanju funkcioniranja sustava imajući na umu ponajprije njegove odnose s okolinom.

Osnovni mehanizam jednostavnog kibernetskog modela je povratno djelovanje koje je omogućeno komuniciranjem tj. stalnim dvosmjernim tijekom poruka koje nose informacije o izvršenom djelovanju i njegovim učincima u okolini te informacije o korekturama djelovanja potrebnim da bi se u stalno mijenjajućoj okolini osiguralo relativno stabilno stanje sustava (homeostaza).

Takvo, središnje mjesto komuniciranja u kibernetskom modelu dovelo je do preimenovanja modela u komunikacijski i do proširenja područja interesa kibernetskog pravca u teoriji organizacije, čime se on iz reducirajuće teorije servomehanizama preobrazio u teoriju komunikacijskih sustava.

Predstavnici su: K. Boulding, J. Dorsey Jr., S. Beer, K. Deutsch, L. Mehl i dr.

2. Pojam i tipovi organizacijske strukture

(a) Pojam organizacijske strukture

Posvuda u društvu nastaju određene strukture.

Organizacijska struktura sastavljena je od odnosa ili veza. Odnosi se uspostavljaju povodom zajedničkog djelovanja više ljudi radi ostvarenja određenih zadataka ili poslova, koji u javnoj upravi imaju karakter javnih ili društvenih poslova.

Skupinama radnih operacija i poslova na određenoj razini općenitosti dodjeljuje se vlastiti identitet, neovisan o osobama, čime se one uspostavljaju kao funkcije. Odnosi u organizacijama se uspostavljaju kao neosobni odnosi među funkcijama.

Općenitijim se funkcijama pritom dodjeljuju i poslovi vođenja u odnosu prema iz njih izvedenim specijalnim funkcijama. Tako se odnosi koji čine organizacijsku strukturu pokazuju kao odnosi nadređenosti i podređenosti.

Kako su temeljni odnosi u organizaciji hijerarhijski, svaka je organizacija hijerarhijska organizacija. Budući da su funkcije neosobne, struktura organizacije određuje se unaprijed.

Funkcije podrazumijevaju neku mjeru trajnosti i stabilnosti u vremenu. Struktura je razmjerno statičan pojam jer se uvijek promatra u određenom vremenskom trenutku. Premda je kao pojam statičan, struktura nije statična, ni nepromjenjiva kao realna pojava.

Formalna struktura se može definirati kao unaprijed formalno predviđena, razmjerno trajna slika više ili manje hijerarhičnih odnosa među funkcijama nastalim diobom radnih procesa te među ljudima koji te funkcije u organizaciji obavljaju.

Neformalna struktura obuhvaća sve razmjerno trajne odnose nastale među članovima organizacije koji imaju utjecaja na formalne ciljeve, formalnu strukturu ili djelovanje organizacije.

(b) Tipovi kooperativnih sustava

Cjelovit razvojni model ljudske suradnje postavio je Pusić. Temeljna postavka modela je kretanje oblika kooperacije na osnovi zakonitosti njihove diferencijacije- integracije, pri čemu kooperativni sustavi postaju sve kompleksniji.

Za Pusića je kooperativni sustav skup oblika ponašanja kojima ljudi uspostavljaju međusobne odnose na radu usmjerenom na cilj.

Vremenskim redom pojavljivanja kooperativni sustavi su:

1. primarna grupa

2. vođena grupa

3. hijerarhijska organizacija

4. timske mreže

a) Primarna grupa

Primarna grupa je najjednostavnija forma suradnje ljudi, i to određenih ljudi s određenim ciljem i u okviru neposredne interakcije.

U njoj zapravo ne postoji struktura kao relativno trajan obrazac ponašanja i odnosa među ljudima, već samio „neslučajni raspored elemenata“ koji se raspada nakon izvršenja zadatka. Ona je i u interesnom smislu jednostavna, jer je zajednički posao u interesu svih odnosno pretežne većine sudionika.

b) Vođena grupa

Vođena grupa se pojavila s posložnjenjem po tehničkoj („širi prostor i stalnost“) i interesnoj („snažniji nadzor konfliktnih interesa“) dimenziji kooperacije.

Za vođenu grupu je karakteristična osobna međusobna povezanost vođe i vođenih, pri čemu vođa orijentira zajedničko djelovanje grupe i osigurava dominaciju svojih interesa nad interesima vođenih.

Međutim, povećanje vođene grupe i posložnjenje njezine strukture odrazilo se kroz povećanje broja i intenziteta konflikata interesa, a da istodobno dovodi do opadanja efikasnosti njezina djelovanja.

c) Hijerarhijska ili procesna organizacija

U hijerarhijskoj ili procesnoj organizaciji više ne postoje odnosi osobne potčinjenosti ljudi, nego neosobno stupnjevanje funkcija shvaćenih kao dijelova cjelokupnog zadatka organizacije.

Hijerarhijska organizacija je neovisna od konkretnih ljudi koji se u bilo kojem pojedinom momentu nalaze u njoj, i ako se svi ljudi izmijene, organizacija nastavlja nepromijenjena. Za organizaciju je karakteristična činjenica interesne dominacije upravne superstrukture.

d) Timske mreže

Pusić predviđa da će iz opće krize hijerarhijskih organizacija koja se zaoštrava tzv. informacijskom revolucijom 60-ih godina, proizaći novi oblik suradnje – timske mreže.

Osnovna jedinica u takvoj mreži je radna skupina ili tim. Tim se sastoji od vrlo malog broja specijalista, međusobno ovisnih tijekom ostvarivanja zadataka zajedničkog djelovanja zbog komplementarnosti skupova informacija kojima raspolažu.

Međuzavisnost specijalista - članova tima zahtijeva nehijerarhijsku strukturu.

Između specijalista unutar tima komunikacija je intenzivna do granice kontakta svakog sa svakim. Zbog tako intenzivnog komuniciranja, veličina tima je ograničena, a timovi se uključuju u šire mreže.

Između timova komunikacija nije slobodna već strogo selektivna po kriteriju svrhe kontakata.

Osnovna karakteristika timske strukture jest nehijerarhičnost odnosa, tj. jednakost članova među sobom i timova među sobom.

Nehijererhičnost se zasniva na specijalističkom znanju. Teža zamjenjivost specijaliste bitno jača njegovu interesnu poziciju.

Osnovna obilježja hijerarhijskih odnosa:

1. takav se odnos uspostavlja između centara različitih stupnjeva općenitosti

2. hijerarhijski odnos označava nadređenost viših nižima i podređenost nižih višima

3. hijerarhijski vrh ne može nadzirati sve zadatke u organizaciji te stoga prenosi ovlasti na niže razine, tj. idući od vrha prema osnovi hijerarhijske piramide te ovlasti postaju sve uže, a intenzitetom sve slabije

4. ovlasti nadređenih jesu planiranje, naređivanje i nadzor nad izvršenjem

5. na najnižoj točki, u osnovi hijerarhijske piramide, jesu izvršitelji osnovne funkcije organizacije; čitava superstruktura koja postoji iznad njih ima zadaću koordinacije

6. odnos hijerarhije utemeljen je na načelu trajne diobe rada (razmrvljeni rad)

7. odnos hijerarhije prate tri važna načela: načelo redovitog puta, načelo izvještavanja, načelo ograničavanja raspona kontakta

8. ovlast nadziranja pretpostavlja da nosilac nadzorne funkcije vlada informacijama relevantnima za sve funkcije koje nadzire

Osnovne karakteristike timskog rada su:

1. ravnopravnost sudjelujućih subjekata

2. među sudjelujućim članovima suradnja se odvija radi ostvarenja određenih svrha koje su zajedničke

3. iz položaja u strukturi ne proizlaze nikakve ovlasti prema ostalim članovima

4. koordinaciju rada članova tima obavljaju specijalisti za poslove koordinacije, ali bez ovlasti hijerarhijskog zapovijedanja, već kao ravnopravni sudionici

5. timski odnos je utemeljen na načelu podjele rada na pojedina specijalistička područja

6. dominiraju slobodne komunikacije te postoji uzajamno obavještavanje među specijalistima

(c) Kooperativni odnosi u upravnim zajednicama

Uzimajući u obzir dvopodjelu organizacija na one u sferi javne uprave i one izvan te sfere, može se zaključiti da će položaj upravnih organizacija na strukturnom kontinuumu od hijerarhijskog do nehijerarhijskog pola biti, u odnosu prema organizacijama izvan sfere javne uprave, općenito bliži hijerarhijskom polu.

Međutim, taj zaključak se temelji na pretpostavci o značajnom utjecaju političke okoline kojeg bi tek trebalo dokazati, a drugo sama dvopodjela organizacija sve se više pokazuje neadekvatnom.

Upravni sustav se diferencira i raste, organizacije koje obavljaju poslove privrednog karaktera približavaju upravne izvanupravnim, pretežito gospodarskim organizacijama, a organizacije izvan upravnog sustava sve su više izložene regulativnim intervencijama države.

Dvije vrste organizacija približavaju se i po karakteristikama odnosa s okolinom, te raste mogućnost da one razviju dominaciju nad svojom okolinom koja je pomalo nalik dominaciji političko – upravnog sustava.

U takvim uvjetima pomalo se gube sadržajne razlike između upravnih i drugih organizacija, a kriterij njihove pripadnosti može postati sasvim formalan – mjerodavna je odluka donijeta u političkom sustavu.

S jedne strane, tijekom razvoja nastale su nove strukturne inovacije kojima se modificiraju idealtipske osobine hijerarhijske organizacije. S druge strane, postoji mogućnost da se između hijerarhijske organizacije i timske mreže kao idealtipskih tvorevina, konstruiraju i neki prijelazni tipovi organizacije u kojima je struktura mješovitog tipa.

Osnovna strukturna inovacija odnosi se na uvođenje horizontalnih odnosa u piramidu hijerarhijske organizacije.

Dvojake su posljedice uvođenja horizontalnih odnosa:

1. rasterećuje se informacijski kapacitet nositelja neposredno šire funkcije

2. oni imaju određene posljedice na vlast i moć u organizaciji

Jedan od oblika modificiranja idealtipa hijerarhijske strukture je i decentralizacija. Ona smanjuje stupanj hijerarhičnosti odnosa.

Timovi ili radne grupe s horizontalnom koordinacijom još su jedan od nehijerarhijskih strukturalnih oblika.

Prvi timovi uključeni u hijerarhijsku organizaciju bili su štabovi razvijeni kraj točaka u vertikalnim linija nadređenosti/podređenosti. Uz njihov nastanak se veže i nastanak vrlo rasprostranjene strukturne varijante tzv. linije sa štabovima. Nakon toga se razvio tim rukovoditelja, a kad su se timovi pojavili na razini izvršenja, nastala je matrična organizacija.

Matrična organizacija je usmjerena na realizaciju više vremenski ograničenih projekata, a ne na ostvarivanje stalnih zadataka. Njezina struktura nastaje križanjem funkcionalne organizacijske strukture (vertikalne) s projektnom (horizontalnom).

Pregled nekih strukturnih inovacija pokazuje da u suvremenim uvjetima gotovo da i nema organizacije koja ne uključuje neki oblik nehijerarhijskih odnosa. Između idealtipova mogu se razvrstati konkretne organizacije i konstruirati modeli organizacije mješovitog tipa, što upućuje na postojanje strukturnog kontinuuma.

Npr. kod analize nehijerarhijske organizacije sastavljene od timova - povezivanje timova = u timu je svaki član povezan sa svim drugim, ali za povezivanje timova postoje dva modusa, hijerarhijsko i nehijerarhijsko.

Hijerarhijsko povezivanje dovodi do modularne sistemske hijerarhije za koju je svojstveno da su pojedina područja interno tijesno povezana, a za to se vrijeme stupanj povezanosti među njima održava kroz malobrojne odabrane veze. Svaki tim ima samo jednu vezu s nekim drugim timom u organizaciji („mrežno povezivanje sustava“)

Nehijerarhijsko načelo znači da svaki tim ima uspostavljene kanale sa svim ostalim timovima zbog čega je manevarski prostor svakog tima sužen gustoćom interakcije u mreži.

Samo uz takvu integraciju timova se može govoriti o čistoj nehijerarhijskoj strukturi odnosno o timskoj mreži

3. Komunikacijska mreža

Komunikacijska mreža organizacije je mreža svih komunikacijskih kanala uspostavljenih i korištenih tijekom sveukupnog komuniciranja u organizaciji.

Komunikacijska mreža smatra se jednom od strukturnih naslaga koje se slojevito nadograđuju nad temeljnom, formalnom organizacijskom strukturom.

U istoj organizaciji se razlikuju prema kriteriju funkcije:

1. Komunikacijska mreža koja je uključena u izvršavanje formalnih ovlasti u organizaciji (authority)2. Mreža koja služi razmjeni informacija (information – exchange)3. Mreža koja služi prijenosu specijalnih stručnih znanja o obavljanju poslova (technical know how) do izvedbene razine organizacije (task – expertise)4. Komunikacijska mreža između prijatelja (friendship)5. Mreža koja prenosi poruke o statusu (status)

Kako je komuniciranje u organizaciji dvovrsno, jednom orijentirano ostvarivanjem organizacijske djelatnosti odnosno njezinih zadataka, a drugi put osobnim obilježjima, ponajprije interesima njezinih članova, to su i komunikacijski kanali u organizaciji dvovrsni.

4. Organizacijska okolina

(a) Koncepti organizacijske okoline

Okolina se kao varijabla može konceptualizirati na razne načine.

a) Tehnička i institucionalna okolina

U novije se vrijeme pod utjecajem institucionalne teorije, razlikuju tehnička i institucionalna okolina organizacije. Predstavnici polaze od racionalnog, tehničkog i kompetitivnog modela s jedne strane i institucionalne teorije s druge strane.

Racionalni model organizacije naglašava racionalni pritisak na organizaciju za djelotvornim funkcioniranjem koji rezultira iz tržišne utakmice i karakterističan je za prostore sa slobodnom i otvorenom kompeticijom.

Institucionalne okoline se sastoje od zahtjeva i regulacija kojima se organizacije moraju prilagoditi da bi dobile podršku i predstavile se legitimnima.

b) Dillovo identificiranje dimenzija okoline

Drugi način konceptualizacije je identificiranje dimenzija okoline organizacije. Dill ih vidi ukupno šest:

1. Stupanj jedinstvenosti i homogenosti2. Stupanj stabilnosti3. Disruptivnost okolišnih inputa4. Zahtjevi za neposrednom personalnom interakcijom5. Direktnost kretanja inputa6. Kompleksnost inputa

c) Koncept okolišne neizvjesnosti

Treći je koncept okolišne neizvjesnosti. On je po naravi subjektivan jer je neizvjesnost vezana uz svijest ljudi, u ovom slučaju onih koji čine organizaciju. Okolina je bez obzira na dimenzije koje bi se u odnosu na nju mogle identificirati, izvor neizvjesnosti za organizaciju.

d) Analize koje polaze od određenog sektora društvene okoline

Četvrti tip su analize koje polaze od određenog sektora društvene okoline, te ispituju njegov utjecaj na organizaciju.

Npr. utjecaj socioekonomskog sustava na organizacije u socijalističkim zemljama ili utjecaj društvene kulture na strukturu organizacija.

Organizacija je sustav u čijoj okolini postoje različita područja koja su s njom povezana vezama različitog intenziteta.

e) Dinamički koncept

Koncept koji u prvi plan ističe variranje u tempu i načinu odnosno tipu promjena okoline mogao bi se zvati dinamičkim.

Ovdje se implicira da su statičnost i dinamičnost samo dva idealtipa stanja okoline, a da se zapravo okolina konstantno mijenja. Međutim, u razdobljima relativne stabilnosti te su promjene spore i kontinuirane, a u periodima okolišnih potresa duboke, brze i diskontinuirane.

e) Evolucijski koncept

Jedan od značajnijih koncepata je i evolucijski, koji naglašava da se okolina, kao i organizacija, razvija tijekom vremena, postajući sve dinamičnija i strukturiranija (Emery i Trist).

(b) Okolina upravne organizacije

Za upravne organizacije osobito su bitna tri područja okoline:

1. Upravni sustav2. Politički sustav3. Građani/društvena okolina

Uprava u suvremenim razvijenim zemljama nije više jedinstvena i centralizirana kao ranije, već se diferencira i decentralizira te poprima oblik javnog sektora. Nastaju interorganizacijske mreže za formuliranje politika, a fokus prelazi s pojedine organizacije na programe odnosno mreže za njihovu realizaciju.

Politički sustav je obilježen dvojnošću i potencijalnim konfliktom svojih ciljeva: politički režim ne teži samo provođenju posebnih politika, nego se nastoji i održati na vlasti. Upravne organizacije pritom, s jedne strane, u sve većoj mjeri sudjeluju u stvaranju i provođenju političkih odluka, a s druge strane računaju da će djelovanjem političkog podsustava biti rasterećen brige za legitimnost, političku podršku i spremnost pogođenih da kooperiraju.

U odnosu s građanima, odnosno društvenom okolinom kao ponajvažniji ističe se problem odazivnosti, mjere do koje uprava uvažava zahtjeve koji dolaze iz društvene okoline. Premda u odnos s građanima uprava može uvesti i silu, ona uvijek treba voditi brigu o tome da političko – upravni sustav kao cjelina ovisi o podršci građana.

5. Organizacijska tehnologija

(1) Općenito o tehnologiji

Pregled različitih definicija pokazuje da se kao uobičajena komponenta tehnologije navode strojevi, uređaji, alati i druga materijalna/fizička sredstva. Često se govori i o tehnici rada, načinima i postupcima djelovanja, tj. radnim procesima, a naglašava se i važnost znanja kojim ljudi raspolažu u radu.

Nakon definiranja slijedi operacionalizacija.

a) Woodward

Woodward operacionalizira tehnologiju kao tehničku kompleksnost pod čime razumije mjeru do koje se proizvodni proces može nadgledati te do koje su njegovi rezultati predvidljivi.

b) Thompson

Thompsonova tipologija razlikuje tri tipa tehnološke kompleksnosti

1. procesna (serijska međuovisnost uz koju se neka radnja može obaviti samo nakon što je odrađena druga radnja prethodno uspješno završena)2. posrednička (povezuju se klijenti ili korisnici koji su međuovisni ili to žele biti)3. intenzivna tehnologija (primjenjivanje raznolikih tehnika kako bi se postigla promjena na određenom objektu)

Thompson također ističe važnost tri tipa interne međuovisnosti:

• kartelna (svaki dio organizacije daje zaseban doprinos cjelini a ujedno uživa potporu cjeline)

• slijedna (ima serijski oblik, pa rezultat jednog dijela organizacije je pretpostavka rada nekog drugog)• uzajamna (rezultat svake jedinice postaje input za stalne dijelove organizacije)

c) Perrow

Najpoznatija je operacionalizacija koju je dao Perrow. On razlikuje dvije dimenzije tehnologije:

1. broj iznimnih slučajeva na koje se nailazi tijekom rada te 2. prirodu postupka traženja koji se poduzima kad se pojave iznimke

Traženje može biti ono na logičkoj/analitičkoj osnovi ili ono koje se provodi kad je problem toliko nejasan da je neraščlanjiv.

To omogućuje razlikovanje rutinske od nerutinske tehnologije:

1. nerutinska (ona za koju je svojstveno postojanje mnoštva iznimki te tek nekoliko analitičkih tehnika za njihovo raščlanjivanje)2. rutinska (obilježava je malen broj iznimaka te postojanje adekvatnih analitičkih tehnika za one iznimke koje se ipak pojave)

(2) Organizacijska tehnologija u javnoj upravi

Tehnologija upravnih organizacija je raznovrsna. Javna uprava, pa i pojedini resori, se u svojem razvoju kreće od stanja u kojem su joj dovoljne pretežno rutinske tehnologije prema stanju u kojem su joj nužne nerutinske metode rada.

Pitanje stupnja rutinizacije pokazuje se kao jedno od važnijih pitanja upravne tehnologije. Ali nameću se i neka druga pitanja npr. o međuovisnosti kao karakteristici upravne tehnologije, o značenju komunikacijske i informacijske tehnologije, o ulozi znanja u javnoj upravi itd.

Organizacije unutar upravnog sustava u sve su većoj mjeri funkcionalno međuovisne, pa dolazi do horizontalnog strukturiranja uprave u raznorazne mreže. Time dolazi do preklapanja tehnologije i okoline organizacije.

Ako su problemi neke organizacije složeniji i širi, to znači da je funkcionalna međuovisnost njezinih internih jedinica s drugim organizacijama i njihovim jedinicama razmjerno izraženija nego međuovisnost jedinica unutar organizacije. A ako je ta vanjska međuovisnost jače izražena, može se očekivati da će organizacija biti čvršće povezana u neku mrežu unutar javnog sektora. Informacijska i komunikacijska tehnologija jedno je od područja kojem se i u upravnoj praksi i u upravnoj znanosti posvećuje velika pažnja.

Primjena informacijske tehnologije u javnoj se upravi razlikuje od privatnog sektora. Veća međuorganizacijska ovisnost u javnoj upravi zahtjeva povećanu jasnoću ciljeva i vodstva, te određenije odgovornosti pri uvođenju nove tehnologije. Izraženija je potreba da se osoblje uvjeri u potrebu promjene procesa, teškoće u provođenju su veće, kriteriji za opravdanje radikalnih tehnoloških inovacija trebaju biti čvršći. Potrebna je pažljivost u odabiru rukovoditelja zaduženih za informacijske sustave.

Fizičke komponente ljudskog rada sve se više zamjenjuju informacijskim, to sve više naglašava ulogu znanja i informacija kao jedne od komponenata tehnologije.

Prijelaz težišta na svrhovitosne programe, rast stručnosti i profesionalne razine upravnog osoblja, povećani kapaciteti i nove mogućnosti sredstava za obradu podataka te komunikacijskih sredstava.

Značajan faktor unapređenja ljudskih mogućnosti manipuliranja i obrade podataka i informacija jesu kompjutorski programi koji sami predstavljaju znanje uključeno u sustave s mnogim prednostima, ali i nedostatcima u usporedbi sa stručnjacima.

Pod ekspertnim sustavom se podrazumijeva kompjutorski program koji nadmašuje čovjekovo stručno znanje ili sposobnost odlučivanja u ograničenom području ekspertize. Rezultati koji proizađu iz upotrebe takvog programa podložni su naknadnoj prosudbi stručnjaka, koji se nakon toga njima može koristiti u svom radu i na toj osnovi poboljšati svoju produktivnost.

6. Organizacijska kultura

(1) Općenito o organizacijskoj kulturi

Organizacijska se teorija poslužila kulturom kao jednom od varijabli koje uzima u obzir nastojeći utvrditi zakonitosti organizacijskog

fenomena. Jednom se, međutim, kao relevantni faktor uzima društvena kultura, a drugi put organizacijska kultura.

Društvena kultura zapravo je jedan od segmenata organizacijske okoline, a operacionalizira se kao nacionalna kultura ili kulturni krug

Organizacijska kultura se može dvojako definirati, jednom kao socio – kulturni sustav, a drugi put kao sustav ideja.

Organizacijska i nacionalna kultura nisu sasvim usporedivi fenomeni jer su razlike u vrijednosnim obrascima tipične za nacionalnu, a razlike u praksi za organizacijsku kulturu.

Što je organizacija veća i složenija, raste vjerojatnost da će se u njoj pojaviti više od jednog tipa kulture. Pritom se kulturni obrasci mogu razlikovati između različitih dijelova, radnih jedinica, profesija, grupa itd.

(2) Organizacijska kultura u javnoj upravi

a) Javni menadžement i orgnizacijska kultura

Javni menadžment znači nastojanje da se većina vrijednosti i tehnika privatnog sektora uvede u javni sektor, odnosno, više sadržajno govoreći, nastojanje da se javni sektor reformira tako da postane konkurentniji i djelotvorniji u upotrebi resursa i obavljanju službi kao i izravnije odgovoran javnosti.

Smatra se da je menadžerski pristup u javnoj upravi dio šireg uvođenja tržišnih kriterija u djelovanje države.

Menadžerski pristup često se definira trima temeljnim vrijednostima, ekonomskim po karakteru – efikasnošću, ekonomičnošću i efektivnošću. K tome se dodaju još neke vrijednosti kao učenje, prilagodba, elastičnost, domišljatost i fleksibilnost.

Budući da su vrijednosti temeljni element svake kulture, ne čudi relativno često povezivanje organizacijske kulture i menadžmenta – govori se o menadžerskoj kulturi.

b) Vrijednosti u javnoj upravi

Uz efikasnost, ekomičnost i efektivnost, pojavljuju se i političke i pravne vrijednosti.

Po političkoj liniji među temeljne vrijednosti javne uprave ubrajaju se sve one koje se oslanjaju na demokratske ideale demokratskog društva kao što su odgovornost preko izabranih predstavnika građanima, odazivnost, legitimitet, društvena pravednost itd.

Po pravnoj liniji se ubrajaju zakonitost, zaštita prava građana, fair postupanje, pravna odgovornost uprave itd.

Moglo bi se s osloncem na pravne i političke vrijednosti, menadžerskoj kulturi suprotstaviti administrativna kultura. Dok bi se u tako koncipiranoj menadžerskoj kulturi zrcalila načela tržišnog djelovanja, kao i vrijednosti pristigle iz privatnog sektora, administrativna bi kultura odražavala javnu komponentu uprave jer javnu upravu nije moguće poistovjetiti s gospodarskim organizacijama.

Temeljna razlika bila bi što administrativna naglašava poštovanje procedura, a menadžerska postizanje rezultata. Također, administrativna kultura je kultura podložnosti, kontinuiteta, pravilnosti bez obzira na troškove, kao i stabilnosti, dok je menadžerska kultura odgovornosti, inovacije, svijesti o troškovima i progresivnog razvoja.

Čista stanja oba tipa je jako teško naći u postojećim upravnim organizacijama. Uvijek se radi o određenoj miksturi u kojoj su zastupljene neke vrijednosti iz različitih skupina.

Budući da svaka upravna organizacija mora zadobiti legitimitet, povjerenje i podršku u prvom redu svoje institucionalne okoline, potrebno je da se prilagodi temeljnim vrijednostima te okoline. Javna uprava povrh toga što se prilagođava politici i provodi političke programe, također aktivno sudjeluje u političkim procesima jer ima mogućnost utjecaja kako na oblikovanje tako i na provedbu javnih politika.

U upravnom sustavu kultura se može promatrati na nekoliko razina. Moguće je govoriti o vrijednostima, pa i kulturi, koje obilježavaju upravu neke skupine zemalja. U tom se smislu razlikuju npr. kontinenatalnoeuropski i anglo-saksonski krug zemalja.

Upravu kontinentalnoeuropskih zemalja obilježavaju političke, kao i pravne vrijednosti, dotle anglo-saksonske zemlje više polažu na ekonomske vrijednosti.

No, unutar pojedinog kruga, na primjer kontinentalnoeuropskog, također postoje razlike u kulturi javne uprave.

c) Praktične orijentacije službenika

Razlike u praksi obilježavaju kulturu različitih upravnih organizacija. Ovakva ili onakva praktična orijentacija službenika ima utjecaja na stvarnu realizaciju prihvaćenih vrijednosti u djelovanju upravnih organizacija.

U konkretnim akcijama službenici će pokazivati jednom više, a drugi put manje interesa i volje da realiziraju određene vrijednosti, pri čemu se pojedinci ne mogu prisiliti da internaliziraju skup etičkih pravila ili osjećaj privrženosti određenim vrijednostima.

Određeni spoj raširenih vrijednosti i praktičnih orijentacija službenika obilježava svaku pojedinu, konkretnu upravnu organizaciju, odnosno neki njezin dio, tvoreći njezinu specifičnu (sub)kulturu.

Orijentacija na profesionalne standarde zapravo znači proaktivni odnos prema tim standardima, zalaganje da se ostvare ciljevi koji su pred upravu odnosno službenike postavljeni prema pravilima struke, na najbolji mogućni način.

(c) Tipovi organizacijske kulture

Križanjem dviju temeljnih dimenzija organizacijske kulture, vrijednosne (pravne, političke i ekonomske) i praktične (profesionalno–proaktivna i uredsko–reaktivna orijentacija službenika) dobiva se šest različitih tipova organizacijske kulture.

TIPOVI KULTURE Vrijednosti

Orijentacija službenika PRAVNE POLITIČKE EKONOMSKE

PROFESIONALNO PROAKTIVNA

LegalističkaParticipativna Poduzetnička

UREDSKO - REAKTIVNA Birokratska Autoritarna Upravljačka

a) Legalistička

Kultura u kojoj su raširene pravne vrijednosti, a orijentacija službenika je profesionalno-proaktivna mogla bi se nazvati legalističkom.

Položaj uprave obilježen je odvojenošću od zakonodavca, demokratski izabranog predstavničkog tijela, instrumentalnošću i podređenošću, ali ne osobnom, nego u odnosu prema općim normama (non sub hominem, sed sub lege).

Upravni službenici nastoje aktivno realizirati svoju ulogu u okviru ipak podređenih nadleštava za primjenu zakonu. Granice te uloge određene su načelom zakonitosti u svakom pogledu.

Osobito se to načelo poštuje u odnosu s građanima i drugim subjektima, što uključuje korektno postupanje, zaštitu prava svakog čovjeka i svaku vrstu pravne odgovornosti kako je predviđeno zakonom i drugim pravnim pravilima.

Društvena pravila zakonita djelovanja, a osobito ta ravnopravnost s građanima, kao i jednako postupanje s jednakima, ali prihvaćanje pravila i odluka zakonodavnog tijela i drugih izabranih političkih funkcionara u takvoj kulturi se pretvaraju u osjećaje obveze i pouzdanosti, tj. u značajnijoj su mjeri internalizirana i predstavljaju etičke norme upravnih službenika.

b) Birokratska

Praktična orijentacija službenika može, međutim, uz slične postavke, biti sasvim drukčija. Ako se umjesto pravno utemeljenog interesa građana i korisnika na prvo mjesto faktički stavlja interes vlastite karijere, ako se borba za utjecaj i moć stavlja prije posla kojeg treba obaviti, etički standardi se zanemaruju ili krše itd., onda je stav službenika prema pravnim vrijednostima javne uprave sve samo ne proaktivan.

Te vrijednosti se možda prihvaćaju kao opći gabariti u organiziranju i djelovanju upravnih organizacija, ali se u svakodnevnom radu djeluje po inerciji i ustaljenoj šabloni, bez daljnjeg preispitivanja prakse u svjetlu ostvarenja tih vrijednosti te ih se na taj način zapravo zanemaruje.

Na kraju, na nivou pojedinačnih članova organizacije, takva kultura generira osjećaj otuđenosti, nemoći i besmisla, te razočaranje karijerom i razočaranja zbog nemoći da se udovolji profesionalnim standardima. Zbog svega, ona se ponekad naziva «kulturom nevjerovanja» jer sadrži vjerovanja da su stvarne promjene u upravi nevjerojatne, ako ne i nemoguće.

c) Participativna

Participativna se može nazvati ona u kojoj su službenici jasno orijentirani na aktivno unaprjeđivanje, podupiranje i poštovanje demokratskih političkih vrijednosti odnosno posvećeni njihovoj realizaciji kroz svakodnevno funkcioniranje javne uprave.

Profesionalno obavljanje posla često implicira i agilan, proaktivan stav da bi se djelovanje uprave usmjerilo u javnom interesu, ili još preciznije, u interesu građana i korisnika.

U tom smislu Majone ističe da osobito kod nekih službi, kao što su istraživanje, obrazovanje ili medicinska skrb, valja očekivati da će profesionalni standardi nadjačati striktno poštovanje rigidnih pravila.

Ova kultura znači usmjerenost i odazivnost u prvom redu na društvenu okolinu javne uprave, dakle na građane u svim njihovim ulogama u odnosu prema upravi – podanike, političke kontrolore, korisnike i suradnike.

Responsivna uprava podrazumijeva participativnu kulturu koju karakteriziraju nastojanja da se upravu učini shvatljivijom korisnicima, da se uvaže njihovi interesi, da im se osigura pristup te da ih se potakne na aktivno sudjelovanje u upravnim procesima.

Ona može biti ovakva u javnim službama, ali i u klasičnim resorima, npr. uljudnom komunikacijom s poreznim obveznicima i smanjivanjem tenzija općenitim poboljšanjem odnosa.

d) Autoritarna

Umjesto interesa građana i društvene okoline, može se istaknuti primarna važnost izvršno-upravnih i političkih organa i funkcionara koji neposredno nadziru upravu.

Opravdanje za to nalazi se u tvrdnji da su ovlasti tih organa dobivene od zakonodavnog predstavništva građana, kojemu su ti politički organi manje više odgovorni.

Predstavništvo građana dobiva demokratski legitimitet slobodnim i demokratskim izborima, a odatle ga uglavnom crpe posredno i ti organi i funkcionari. Ponekad oni, međutim, crpe legitimitet iz činjenice da su i sami proizašli iz posrednih ili neposrednih demokratskih izbora.

Takvo shvaćanje demokratskih vrijednosti prati naglašavanje značenja hijerarhije u upravi, te se potiče uredsko–reaktivni stav službenika. Umjesto da sami preuzmu inicijativu vodeći se interesima javnosti i građana, službenici poslušno reagiraju na zahtjeve i zapovijedi koje dolaze iz rukovodnih organa i funkcionara izvan uprave. Posljedica je korupcija, manjak razumijevanja prema okolini, osjetljivosti te višak bahatosti i arogancije.

Ova kultura naglašava značenje i ulogu onih na višim položajima, budući da su oni u neku ruku ovlašteni tumači zapovijedi koje i za njih dolaze odozgo od organa izvan uprave.

e) Poduzetnička

Kultura obilježena ekonomskim vrijednostima i proaktivnim stavom službenika.

Poduzetništvo inače znači neizvjesnost, rizik, preuzimanje odgovornosti, inovacije potrebne radi prilagodbe stalno mijenjajućim okolnostima, procesuiranje informacija i odlučivanje uz što manja regulativna ograničenja.

Dakle, ovdje je prisutan vrlo aktivan pristup djelovanju organizacije.

f) Upravljačka

I ovaj tip obilježavaju ekonomske vrijednosti, ali se ona od poduzetničke razlikuje prema stavovima službenika s obzirom na njihovu realizaciju.

Ako se službenike motivira izraženim nagradama za uspjeh i isto tako strogim kaznama za neuspjeh, ako se uspjeh i neuspjeh mjere kvantitativnim pokazateljima, čak i onda kad bi primjena profesionalnih prosudbi bila adekvatnija, te ako se sve više pojavljuju menadžeri općeg tipa bez stručnog specijalističkog znanja i iskustva onda se razvija kultura kojoj težište nije na poduzetnom radu, nego na upravljanju radom i djelovanjem drugih.

Ovdje službenik, umjesto da razvija inovativni pristup i preuzima odgovornost za efikasno i ekonomično ostvarenje rezultata i efektivnost funkcioniranja organizacije, zadatke nastoji prebaciti na druge subjekte, najčešće izvan organizacije, čiji rad može nadzirati i njime upravljati, a u slučaju potrebe na njih prebacuje i odgovornost.

7. Pitanja za ponavljanje

1. Teorije organizacije? (7x)2. Teorije organizacijskog konflikta i moći? (1x)3. Teorija odlučivanja? (7x)4. Interesno politički pravac? (1x)5. Teorija otvorenog sustava i kako se razvijala? (5x)6. Kibernetski pravac? (2x)7. Formalna i neformalna organizacijska struktura? (19x)8. Tipovi kooperativnih sustava? (7x)9. Obilježja hijerarhijske organizacije? (2x)10. Osnovne kakrakteristike timskog odnosa? (3x)11. Što je komunikacijska mreža i zašto je dvosmjerna; dvovrsna? (7x)12. Teorije organizacijske okoline? (1x)13. Okolina upravne organizacije i problem odazivnosti (responsivnosti)? (7x)14. Definicija organizacijske kulture? (1x)15. Organizacijska kultura? (2x)16. Vrijednosna dimenzija organizacijske kulture? (4x)17. Praktične orijentacije službenika (profesionalno-proaktivna i uredsko-reaktivna)? (3x)18. Tipovi organizacijske kulture? (8x)19. Legalistička kultura? (6x)20. Poduzetnička kultura? (1x)

21. Participativna kultura? (1x)22. Razlika između upravljačke i poduzetničke kulture? (1x)

VI. Upravljanje ljudskim potencijalima u upravi

1. Ljudi u upravi

(1) Općenito o ljudima u upravi

Prevladavajuću skupinu u upravnim organizacijama čine upravni službenici, tj. ljudi koji obavljaju rad, intelektualni ili manualni, u tim organizacijama kao svoje trajno i glavno zanimanje.

Osim upravnih službenika, u upravnim organizacijama su zaposleni:

1. politički funkcionari, tj. ljudi koji su na formalno utvrđeni način predstavnici političkih odlučujućih tijela, odnosno politički pripadnici relevantnog sloja stanovništva (birača), a da im funkcija u konkretnoj upravnoj organizaciji nije profesija; to su naročito:

o članovi predstavničkih skupštinao članovi odlučujućih kolegijalnih organa građana u upravio funkcionari koje neposredno biraju birači

2. privremeni suradnici, tj. ljudi koji u upravnim org. rade privremeno bilo stoga što su potrebe organizacije za poslovima koje oni rade vremenski predvidljivo ograničene, odnosno što odgovarajući ljudi mogu te poslove obavljati samo dio radnog vremena (tu idu osobito tzv. honorarni i kontraktualni službenici, građani na vojnoj izobrazbi u stalnom kadru, građani mobilizirani za obavljanje hitnih javnih zadataka), bilo zbog toga što poslovi što ih takvi suradnici obavljaju po svojoj prirodi nemaju profesionalni karakter

U upravi RH upravni službenici u širem smislu dijele se na državne službenike i namještenike.

Državni službenici su osobe visoke, više ili srednje stručne spreme u državnim tijelima, koji kao redovito zanimanje obavljaju poslove iz djelokruga tih tijela utvrđene propisima; i osobe visoke, više ili srednje stručne spreme koji u državnim tijelima obavljaju informatičke poslove, opće administrativne poslove, planske, materijalno-financijske i računovodstvene i sl. poslove.

Namještenici su osobe srednje i niže stručne spreme koji u državnim tijelima rade na pomoćno-tehničkim poslovima i ostalim poslovima čije je obavljanje potrebno radi pravodobnog i kvalitetnog obavljanja poslova iz djelokruga državnih tijela.

(2) Uloga upravnih službenika

Značenje i uloga upravnih službenika u društvu i njihov položaj u upravnim organizacijama razvija se u sklopu općega društveno-ekonomskog razvitka, prema tome koji od tri glavna aspekta upravne službe, odnosno koja kombinacija među njima, prevladava u određenoj povijesnoj situaciji.

1. Prema prvom, povijesno najstarijem gledištu, upravna služba je istovjetna s obnašanjem političke vlasti, i upravni službenik se smatra osobnim nosiocem dijela državnog monopola prinude, odnosno u kasnijoj umjerenijoj formi, nositeljem ovlaštenja koja posredno proizlaze iz tog monopola. 2. Prema drugom, gotovo jednako starom shvaćanju, upravna služba je beneficij (povlastica), koja pruža svom nositelju koristi i stavlja ga u povoljniji položaj prema drugim članovima zajednice. Posljedice tog stajališta jesu zakupljivanje i kupovanje upravnih službi, odnosno dodjeljivanje službi kao nagrade za političke i druge usluge, na temelju obiteljskih i prijateljskih veza i sl.

Današnji oblici, koji se u biti temelje na takvu shvaćanju, jesu: pojam osobnih prava službenika, načelo jednake dostupnosti javnih službi i zahtjev sigurnosti i stalnosti u službi.

3. Najnovije je shvaćanje upravne službe kao društvene funkcije, kao obavljanje određenog društvu potrebnog i

korisnog posla. Iz te koncepcije proizlazi kriterij sposobnosti kao odlučnog mjerila u razvrstavanju i napredovanju službenika, pojava pravne vezanosti i odgovornosti službenika prema građanima i specifična etika javne službe.

(c) Osnovni problemi u vezi s ljudima u upravi

Osnovni problemi u vezi s ljudima u upravnim org. koje obuhvaća nauka o upravi mogu se svrstati u ove skupine:

1. službenički sustav2. politika osoblja3. etika javne službe4. organizacija personalne službe

a) Službenički sustav

Službenički sustav je cjeloviti skup logički povezanih kategorija u koje se radna mjesta, odnosno upravni službenici, razvrstavaju prema unaprijed utvrđenim kriterijima, a koje su temelj za njihovo nagrađivanje i okvir za kretanje u službi.

Službenički sustav, prema tome, obuhvaća sustav klasifikacije, platni sustav i sustav napredovanja.

Svrha službeničkog sustava je da osigura maksimum svrsishodnosti sa stajališta cjeline upravnih organizacija i maksimum pravednosti prema pojedinom službeniku.

Skup kategorija na koje se provodi razvrstavanje (klasifikacija) službenika – klasifikacijski sustav – treba sadržavati:

1. nazive i definicije pojedinih klasa (kategorija)2. sustav klasa koji povezuje klase u jednu neproturječnu i potpunu cjelinu3. pravila za razvrstavanje koje primjenjuju slijedno logički i praktički prihvatljive kriterije za uvrštavanje službenika, odnosno radnih mjesta, u pojedine klase

Klasifikacija se može provoditi vertikalno, kad između klasa postoje razlike u stupnju (rangu) i horizontalno, kad takve razlike nema.

Klasifikacijski sustavi mogu se uglavnom podijeliti - prema načinu određivanja kategorija (klasa) - na dvije osnovne skupine:

1. klasifikaciju radnih mjesta kod koje pojedina klasa obuhvaća sva radna mjesta s jednakim ili sličnim radnim dužnostima i drugim obilježjima2. klasifikaciju službenika kod koje pojedina klasa obuhvaća sve službenike s istim određenim osobnim svojstvima (najčešće školska sprema i radni staž)

Budući da sustav klasifikacije radnih mjesta bolje zadovoljava načelo nagrađivanja prema radu i više pridonosi racionalnoj organizaciji, dok sustav klasifikacije službenika daje veću sigurnost službenicima i jednostavniji je u primjeni, to većina postojećih klasifikacijskih sustava primjenjuje neku kombinaciju jedne i druge navedene osnovne metode, nastojeći zadržati njihove prednosti, a ukloniti ili ublažiti nedostatke.

U upravi RH primjenjuje se sustav klasifikacije radnih mjesta, s tim da osobna svojstva službenika – obrazovanje i radni staž – znatno utječu na osobni razmještaj.

Plaća što je službenici primaju za svoj rad u upravnim organizacijama ovisi ili o rangu radnog mjesta na kojem službenik radi, ili o stupnju razvrstanja samog službenika, ili o kombinaciji obaju kriterija.

Plaća u širem smislu može biti jedinstvena ili sastavljena, prema tome sastoji li se od jednog po određenom kriteriju ustanovljenog iznosa ili od više novčanih iznosa, pa i drugih materijalnih pogodnosti određenih po različitim kriterijima.

Osnovni uvjeti što ih treba ispuniti platni sustav:

1. da plaća bude dovoljna ekonomska osnova za egzistenciju službenika2. da razlike u plaći odgovaraju što bolje razlici u vrijednosti službenika za službu3. da razlikue u plaći potiču službenike na veće zalaganje u radu i na dalje stručno usavršavanje4. da platni sustav za javne službenike ne bude diskriminatoran u usporedbi s drugim platnim sustavima

S povećanjem funkcionalne autonomije pojedinih upravnih organizacija, s razvijanjem objektivnih kriterija za mjerenje učinaka rada svakog pojedinca, uz mogućnost da upravni službenici svojim radom utječu na ukupna sredstva što ih organizacija ostvaruje – i plaća mijenja svoj karakter. Ona se najposlije preobražava u osobni dohodak radnih ljudi u upravi.

Napredovanje je redovno kretanje službenika u službi, tj. postupno prelaženje na sve odgovornije položaje na ljestvici radnih mjesta i postizanje sve povoljnije situacije u osobnom razvrstanju i u odgovarajućem stupnju plaće.

Različite načine napredovanja u pojedinim službeničkim sustavima možemo svesti na dvije osnovne skupine:

1. otvoreni sustav napredovanja u kojem službenik napreduje ponajprije na temelju ocjene njegovih sposobnosti za odgovorniji položaj, odnosno uvjeta za povoljnije osobno razvrstanje, od strane pojedinaca ili tijela ovlaštenih da donesu odgovarajuće odluke2. automatski sustav napredovanja u kojem službenik napreduje prema određenim objektivnim kriterijima (npr. vrijeme provedeno u službi), primjena kojih je uglavnom neovisna o volji pojedinaca ili tijela ovlaštenih da donesu odgovarajuća formalna rješenja

Otvoreni sustav je prilagođeniji sustavu klasifikacije radnih mjesta, a automatski sustavu klasifikacije službenika.

Svrha je pojedinog sustava napredovanja

1. da potakne službenike na što bolji radni učinak i na vlastito usavršavanje 2. da im pruži stanovitu sigurnost u pogledu njihova napredovanja u službi

Budući da otvoreni sustav odgovara uglavnom prvoj od tih dviju svrha, dok je automatski sustav pogodniji za postizanje druge, u praksi se primjenjuju različite kombinacije oba sustava.

Otvoreni sustav (prednosti) ima veću selektivnu i stimulativnu vrijednost, (nedostaci) tehnički i etički problemi

Automatski sustav (prednosti) jednostavnost u tehničkom i etičkom pogledu, (nedostaci) pouzdanost pretpostavki na kojima je izgrađen automatski sustav je problematična.

b) Politika osoblja

Politika osoblja je sustavna djelatnost oko popunjavanja radnih mjesta u upravnoj org. službenicima i stvaranja odgovarajućih uvjeta rada za njih, s dvostrukim ciljem postizanja maksimalne djelotvornosti organizacije, optimalnog razvoja i osobnog zadovoljstva ljudi koji u njoj rade.

Politiku osoblja možemo podijeliti na tri osnovne skupine poslova:

1. poslovi u vezi s primanjem u službu i razmještajem službenika na pojedina radna mjesta2. poslovi u vezi sa stručnom obukom i pomoći u osobnoj izgradnji službenika u službi3. poslovi u vezi sa stvaranjem optimalnih uvjeta za rad službenika u upravnoj org.

Upravna organizacija se popunjava službenicima ponajprije radi:

1. isključenja nepodesnih (nesposobnih i nedostojnih) kandidata za pojedina radna mjesta, odnosno službeničke položaje, ili

2. privlačenja što sposobnijih pojedinaca u službu te razmještaj svih službenika tako da na svako radno

mjesto dođe čovjek koji je za poslove toga radnog mjesta najprikladniji.

Uvjeti za primanje službenika se odnose, s jedne strane, na potrebe pojedine upravne organizacije za ljudima određene struke i sposobnosti (potrebe izražene, među ostalim, u tzv. sistematizaciji), a s druge, na svojstva samih kandidata za primanje u službu. Ta osobna svojstva se mogu svesti na dvije osnovne skupine:

1. pripadnost kandidata zajednici koje je dio i sama upravna organizacija, bilo formalno (državljanstvo) ili na temelju stajališta kandidata (problem političke lojalnosti)2. sposobnost kandidata za službu, odnosno za radno mjesto o kojem se radi.

Pri tome se misli na fizičku, intelektualnu, karakternu i moralnu sposobnost, a može se govoriti i o političkoj sposobnosti.

U pogledu nadzora uvjeta mogu se primijeniti jedna ili više od ovih alternativa:

1. nadzor uvjeta ostvarenih prije trenutka kandidiranja

Taj nadzor se provodi na temelju dokumenata o postojanju određenih uvjeta. Takav nadzor je kod nekih uvjeta pravilo, kod drugih se primjenjuje kao izraz određenog klasifikacijskog sustava, a kod nekih je po prirodi stvari ograničen ili nemoguć.

2. nadzor u momentu kandidiranja

Taj nadzor se obavlja u pravilu ispitima, i to ispitima znanja, sposobnosti i drugih osobnih svojstava, ispitima sklonosti, odnosno kombinacijom tih pojedinih vrsta ispita.

3. nadzor nakon stupanja na posao

U tu kategoriju ide osobito primanje u službu na pokus, odnosno obavljanje dužnosti određenoga radnog mjesta prije definitivnog imenovanja na odgovarajuću funkciju.

Pri propisivanju nadzora uvjeta za primitak u službu, većina personalnih sustava polazi od okvirnog zahtjeva iste dostupnosti

upravnih službi svim građanima u jednakim uvjetima. Taj etički zahtjev zadovoljava se najčešće uvođenjem javnog natječaja za mjesta u upravnom sustavu.

Formiranje ljudi za službu shvaćamo ponajprije kao autonoman, svjestan proces stjecanja znanja, sakupljanja iskustva i vlastite izgradnje koji pokreće i provodi pojedinac u namjeri da njegov budući ili sadašnji rad bude na što višoj razini.

Organizirani oblici formiranja što ih provode posebne ustanove ili upravne organizacije pokazuju se kao prijeko potrebna pomoć pojedincu u tome njegovu nastojanju.

Formiranje ljudi za službu možemo promatrati s ovih stajališta:

1. prema prvotnom cilju pojedine akcije formiranja, razlikujemo obuku, odnosno učenje kojim se predaje i stječe određena vrsta i količina znanja i odgoj, kojim se razvijaju određeni stavovi, radne navike i osobna svojstva2. prema tome kada se provodi, govorimo o formiranju prije i o formiranju nakon stupanja u upravnu organizaciju 3. prema tome gdje se provodi, poznajemo formiranje na radu i formiranje izvan radnog mjesta

Sadržaj formiranja, tj. znanja koja se stječu i stavovi koji se izgrađuju ovisi o stručnom profilu službenika, kakav zahtijeva postignuti stupanj tehničkog razvoja i procesa specijalizacije u pojedinoj upravnoj službi i o ljudskom liku službenika kakav proizlazi iz vladajućeg društvenog uređenja i iz društvenih mjerila vrijednosti svojstvenih tom uređenju.

Metode formiranja mogu se podijeliti na ove skupine:

1. školovanje u općim ili specijalnim školama i drugim nastavnim ustanovama, koristeći se predavanjima, seminarima, diskusijskim sastancima, praktičnim pokazivanjem, nastavnim obilascima i ostalim nastavnim metodama i pomagalima

2. tečajevi koji predstavljaju prijelazni oblik između organizirane nastavne ustanove i slobodnog učenja, a primjenjuju se u svim prilikama kad opseg, trajanje ili druge okolnosti akcije ne dopuštaju složenije oblike formiranja. Posebno mjesto zauzimaju dopisni tečajevi.3. formiranje u praksi, prije svega rad na radnome mjestu pod nadzorom i vodstvom iskusnijeg službenika, zatim rotacija kroz različite dužnosti, upućivanje u drugu sličnu ustanovu (u istoj ili drugoj zemlji) i pripravnički staž4. pojedinačno ili zajedničko učenje i izgradnja čitanjem, diskusijom, kružocima i u drugim oblicima gdje sudjeluju neposredno samo oni pojedinci koji rade na vlastitom formiranju

Popunjavanje radnih mjesta ljudima pretpostavlja odgovornost za stvaranje uvjeta rada koji će omogućiti da se sposobnosti pojedinca najbolje izraze i da se njegov radni ulog najpovoljnije iskoristi.

Glavni problemi:

1. fizički uvjeti radne sredine, kao što su raspored prostorija, uredski namještaj, grijanje, zračenje, rasvjeta, izolacija od buke, sanitarni uređaji2. radno vrijeme, tj. pitanje trajanja neprekidnog rada, jednokratnog ili dvokratnog dnevnog rada, odmora, dopusta ili odsutnosti s posla, prekovremenog rada

Radno vrijeme je čimbenik koji utječe na pojavu umora, stoga ga je bitno urediti propisima.

3. zaštita na radu, dakle higijensko-tehnička zaštita od opasnosti po život i zdravlje u pojedinim djelatnostima u javnim službama, zaštitu od požara, specijalnu socijalno-zdravstvenu zaštitu službenika, itd.

c) Službenička etika

Etika javnog službenika je skup društvenih pravila koje je službenik usvojio kao svoj osobni kriterij ponašanja s obzirom na svojstvo javnog službenika.

Glavni društveni odnosi na koje se odnose pravila službeničke etike:

1. odnos službenika prema građanima kao pojedincima2. odnos službenika prema društvu kao cjelini3. odnos službenika prema upravnoj organizaciji4. odnos službenika prema radu

Etička pravila su odraz društvene stvarnosti u svijesti pojedinca. Ona se utvrđuju procesom internalizacije tijekom kojega se vanjska društvena pravila – jer drugih pravila u društvenom životu i ne može biti – preobražavaju u vlastita načela. Ta načela pojedinac doživljava kao autonomna, kao mjerila vrijednosti što ih on sam postavlja.

Ona vrijede općenito, tj. iako se odnose na društvenu ulogu javnog službenika, pojedinac se ne osjeća vezan njima samo u službi – ona nipošto nisu identična s njegovim službenim odnosima – već u svakoj životnoj situaciji u kojoj je njegovo svojstvo javnog službenika makar i posredno važno.

Osnovni problem službeničke etike u nas je način odražavanja društvenog značaja javnih službi u svijesti službenika, njihovo uklapanje na temelju jednakosti u sklop svih društvenih poslova. Drugi etički problemi u upravi su korupcija, politička lojalnost.

Odnos javnih službenika prema građanima kao pojedincima određen je pretpostavkom da javni službenici, kao i svi drugi ljudi, obavljaju jedan stručni posao, potreban zajednici, odnosno njezinim članovima. Iz toga slijedi:

1. službenici javnih upravnih organizacija ne smiju prema drugim građanima doći u položaj onih koji drugima upravljaju ili vladaju.

Stoga ne treba javne službenike ni u čemu bitnome izdvajati od ostalih građana koji rade na drugim društvenim poslovima niti ih u bilo kojem smislu shvaćati kao posebnu kategoriju. I službenici sami ne smiju na svoj položaj i posao gledati kao na nešto bitno drugačije i posebno među društvenim djelatnostima.

2. javni službenici kao «proizvođači» jedne vrste društvenih usluga, a potrošači drugih, treba da svoj odnos prema građanima temelje na načelu ravnopravnosti i jednakosti;

spremni da pomognu svakom na području svoje djelatnosti, oni u isti mah ne daju prednosti nikom i kreću se unutar pravila svoje struke i službe.

Korupcija u javnoj službi je u najširem smislu svako odstupanje od načela jednakosti u odnosu javnih službenika prema građanima.

Jedna od pretpostavki ispravnih odnosa između javnih službenika i građana je informiranost javnosti o ciljevima i metodama rada upravnih organizacija.

Odnos službenika prema politici i društvu temelji se na privrženosti čovjeka zajednici u kojoj živi i radi. Jedan aspekt odnosa službenika prema politici i društvu jest i njegov odnos prema političkim čelnicima društva, članovima predstavničkih tijela, odnosno izabranim političkim funkcionarima.

U tom odnosu treba dobro razlikovati čovjeka od funkcije. Kao ljudi, službenik i politički funkcionar su ravnopravni. Obojica obavljaju određeni društveni posao. Naprotiv, kao nositelji određenih organizacijskih uloga politički funkcionar i službenik se razlikuju.

Politički izabrani funkcionari donose odluke, pojedinačno ili kolektivno, unutar kojih službenici u upravnim organizacijama rade i ujedno provode politički nadzor nad tim radom. Njihov zadatak je da utvrde, u najširim crtama, što će se u upravi raditi i da paze da li se to zaista i radi. Politički funkcionari predstavljaju političku volju zajednice, ali oni nisu stručnjaci za pojedini upravni posao.

Odnos službenika prema upravnoj organizaciji ima dva aspekta:

1. usvajanje, u sklopu općih ciljeva i mjerila vrijednosti, posebnih ciljeva, zadataka i metoda rada konkretne organizacije2. prijateljski odnos prema članovima radnog kolektiva organizacije

Odnos službenika prema radu određuje, u idealnom slučaju, snažno zanimanje službenika za područje svoje stručnosti, radost zbog

djelovanja i razvijanja svojih snaga i stjecanje vještine u slobodno odabranom zanimanju.

Glavna zapreka postojanju takva odnosa je rascjepkana i rutinska priroda mnogih poslova u upravnim organizacijama koji ne omogućuju službeniku pregled cjeline zadatka i ne potiču dovoljno razvoj njegovih sposobnosti. Borba za prenošenje tih zadataka na strojeve (automatizacija) postaje time sastavnim dijelom borbe za ljudski odnos službenika prema radu.

Stimulativna sredstva – odlikovanja, pohvale, isticanja – i sankcije na temelju različitih oblika odgovornosti – disciplinske, krivične, administrativne – rješenja su za granične slučajeve, a ako se moraju razmjerno često primjenjivati, odražavaju nepovoljno stanje odnosa službenika prema radu.

Ipak, osobito u siromašnim sredinama, materijalni stimulans – osobni dohodak – značajno utječe na odnos službenika prema radu.

d) Organizacija personalne službe

Personalna služba obuhvaća ove dvije načelno različite skupine zadataka:

1. poslove u vezi s aktivnim unapređivanjem kadrovskih prilika u upravnim organizacijama, poput:

- stvaranja i usavršavanja određenog klasifikacijskog i platnog sustava

- popunjavanja radnih mjesta u org. najpogodnijim ljudima, uključujući politiku napredovanja

- stručnog uzdizanja službenika

- brige za povoljne uvjete rada i uvjete za stvaranje i održavanje visokoga radnog morala

2. poslove personalne administracije, tj. uredno vođenje propisanih formalnih postupaka i donošenje upravnih akata u vezi sa službeničkim odnosima, te vođenje personalne evidencije

U pogledu organizacije personalne službe, tri osnovne mogućnosti:

1. ne postoji posebna personalna služba, već personalne poslove obavljaju vodeći funkcionari kao dio funkcije vodstva2. personalne poslove obavljaju specijalizirane stručne organizacijske jedinice – personalni odjeli, odsjeci i dr. – unutar svake upravne organizacije3. osim specijaliziranih jedinica za personalne poslove postoji, unutar upravnog sustava, posebna upravna organizacija za personalne poslove koja koordinira rad personalnih jedinica u svim upr.org. u sustavu i povezuje ih u cjelovitu personalnu službu

2. Upravljanje ljudskim potencijalima

(1) Pojam ljudskih potencijala u javnoj upravi

Ljudske potencijale u javnoj upravi možemo promatrati u užem i širem smislu.

Ljudski potencijali širem smislu podrazumijevaju znanja, vještine, ponašanja i osobine svih ljudi privremeno ili trajno zaposlenih u javnoj upravi : službenika, namještenika i/ili pomoćnog i manualnog osoblja, vanjskih suradnika i savjetnika, čak i politički imenovanih osoba.

Ljudski potencijali u užem smislu su ukupnost formalnih znanja, praktičnih vještina, sposobnosti, ponašanja, socijalnih obilježja, psiholoških osobina te realiziranih i/ili latentnih kreativnih mogućnosti javnih službenika privremeno ili trajno zaposlenih u javnim organizacijama na poslovima od javnog interesa.

(2) Posebnosti u javnoj upravi

Američka teorija ima četiri perspektive pojma ULJP i to kao:

1. funkcije potrebne za upravljanje ljudskim potencijalima u javnim organizacijama (planiranje, razvoj, korist i disciplina)2. postupke pomoću kojih se raspodjeljuju javni poslovi3. međudjelovanje između suprotstavljenih, temeljnih društvenih vrijednosti (dogovornosti, efikasnosti, prava zaposlenika i društvene jednakosti)

4. utjelovljenje sustava ljudskih potencijala – zakona, pravila, organizacija i postupaka korištenih za sve personalne funkcije tako da izražavaju apstraktne vrijednosti.

Jasno je da ni u privatnom sektoru nije moguć jednoobrazni model ULJP-a koji bi bio prihvatljiv svim organizacijama, a još je manja mogućnost da uopćeni modeli ULJP-a funkcioniraju na jednaki način i rezultiraju istim posljedicama u javnom i privatnom sektoru.

Upravljanje ljudskim potencijalima u javnoj upravi ne može se izjednačiti s onime u privatnom sektoru. U prirodi je privatnih organizacija da ostvare ekonomski interes, pa će sve svoje djelatnosti promatrati kroz taj primarni interes u protivnom neće biti konkurentne na otvorenom kapitalističkom tržištu. Zaposlenike će smatrati vrijednim kapitalom/potencijalom do onog trena dok ne postanu prevelik trošak za organizaciju.

S druge strane, iako i javna uprava treba ekonomično postupati, njezin osnovni interes nije isključivo ekonomski, nego javni interes. Tako i upravljanje ljudskim potencijalima u javnoj upravi mora biti prilagođeno javnom interesu u kojem može, ali ne mora nužno biti sadržan ekonomski interes.

To znači da će se javni službenici., čak i kad njihov ostanak u službi iziskuje znatne troškove i kada njihova djelatnost nije ekonomična, smatrati vrijednim ljudskim potencijalom ako kvalitetno i profesionalno odgovaraju na javne potrebe svih građana.

(3) Sadržaj funkcije upravljanja ljudskim potencijalima u javnoj upravi

Upravljanje ljudskim potencijalima u javnim organizacijama može se izvršavati

1. na menadžerskoj razini, kao jedna od aktivnosti u sklopu menadžerske funkcije ili kao jedina djelatnost menadžera specijaliziranog za ULJP2. na razini pojedinačne ili kolektivne poslovne funkcije u organizaciji

Klasična personalna funkcija uglavnom se bavi administrativnim poslovima, što podrazumijeva vođenje formalnih evidencija o zaposlenima, te vođenje obveznih i propisanih postupaka s obzirom na službeničke odnose.

Ta je skupina poslova izvrgnuta i najčešćoj kritici zbog formalnog, parcijalnog i krutog pristupa ljudima u organizaciji.

Postoji i druga skupina poslova „u vezi s aktivnim unapređivanjem kadrovskih prilika“, koji se odnose na popunjavanje radnih mjesta, stvaranje i usavršavanje klasifikacijskog i platnog sustava, politiku nagrađivanja i napredovanja, stručno usavršavanje i osposobljavanje službenika te brigu za povoljne uvjete rada i uvjete za stvaranje i održavanje visokog radnog morala.

Upravljanje ljudskim potencijalima sadržajno iste poslove obavlja na drugačiji način – fleksibilno, dinamično, aktivno, individualizirano i predano organizacijskim ciljevima. Traži nove vještine i sposobnosti te multidisciplinarna znanja čime utječe na poboljšanje percepcije same funkcije.

Takav cjelovit pristup ljudskim odnosima utječe na organizacijsku učinkovitost, pa su poslovi ULJP-a drugačiji ne zbog njihovog drugačijeg sadržaja, već zbog drugačijeg načina obavljanja.

Upravljanje ljudskim potencijalima u javnoj upravi predstavlja niz aktivnih i dinamičnih djelatnosti kojima se na više ili manje individualizirani način uređuju statusni odnosi osoblja zaposlenog u javnim organizacijama te odnosi između zaposlenika i organizacije.

Te se djelatnosti kreću u rasponu od povremenih, nepovezanih i ad hoc aktivnosti do cjelovitog sustava međusobno povezanih kontinuiranih aktivnosti (u obliku strategijskog ULJP) kojima se želi postići maksimalno ostvarenje organizacijskih ciljeva odnosno javnog interesa te zadovoljenje potreba i interesa zaposlenika.

(4) Službenici u suvremeno doba

Iako se još vide ostatci starih shvaćanja o upravnoj službi kao vlasti ili povlastici, u većini suvremenih upravnih sustava prevladalo je novo shvaćanje o upravnoj službi kao društvenoj funkciji koja je korisna i

potrebna zajednici. Prijelaz na takvo stajalište dogodilo se u trenutku kad službenici više nisu služili individualnom feudalcu ili apsolutističkom monarhu osobno, već državi, kao jednoj neosobnoj apstrakciji.

Takvom shvaćanju pogodovala je ubrzana industrijalizacija i urbanizacija zemalja Zapadne Europe i Sjeverne Amerike kraj 19./početko 20.stolježa. Život u gradovima donio je nove potrebe a država je na njih odgovorila razvojem postupaka regulativne intervencije radi stabilizacije privrede i sprječavanja gospodarskih kriza, te razvila niz javnih službi koje u gradu više nisu mogli obavljati pojedinci svaki za sebe.

Bitna karakteristika novih javnih službi je da nisu počivale primarno na prisili, kao klasični upravni resori, a glavna sankcija njihovih propisa upućenih građanima nije primjena sile, već uskraćivanje službe što je obavljaju.

Sve mnogobrojnije i složenije poslove više ne mogu obavljati laici ili privremeni vladarevi miljenici, nego plaćeni profesionalci koji nisu primarno nositelji vlasti ili beneficija, nego nositelji društvene ili javne funkcije.

Oni su i dalje u službi države, ali na usluzi građanima. Profesionalizacija javne uprave bila je neizbježna i u kapitalističkim i socijalističkim državama.

Profesionalizacija je pridonijela stvaranju novih vrijednosti u upravi, kao što su:

1. efikasnost2. efektivnost3. merit – system prema kojem kriterij sposobnosti postaje temeljno mjerilo za primanje u službu i daljnje napredovanje u službi

Djelatnost klasične državne uprave i novih javnih službi regulira se mnogobrojnim pravnim pravilima, koja čine složeni sustav «kočnica i ravnoteža», a novoutemeljene organizacijske vrijednosti efikasnosti, ekonomičnosti i efektivnosti postižu se kroz stupanj političke neutralnosti.

a) Profesionalizacija i merit-system

Merit-system je sustav nagrađivanja prema sposobnostima, a temeljna mu je ideja da se objektivnim metodama odaberu najsposobniji službenici i ubrza njihovo napredovanje u službi.

Ne prihvaćajući političke, obiteljske, klanovske i slične kriterije, on potiče zapošljavanje i napredovanje osoba odgovarajućeg obrazovanja i sposobnosti, te na taj način izravno pridonosi profesionalizaciji javne uprave.

Uvođenje merit-sustava u javnu upravu podrazumijeva primjenu niza objektivnih metoda pomoću kojih se službenici u državnoj i javnoj službi zapošljavaju i napreduju po kriteriju svoje sposobnosti.

Od provođenja načela jednake dostupnosti službe svim građanima, koje se ostvaruje kroz sustav javnog natječaja, preko odabira stručnih i sposobnih osoba za pojedina radna mjesta i položaje, do nagrađivanja i promaknuća najvrsnijih, prati službenika tijekom čitave njegove karijere.

Jednake šanse i istovjetne metode provjere sposobnosti za sve potencijalne kandidate koji bi se željeli zaposliti u javnoj upravi rezultiraju pravednom i valjanom selekcijom.

Time se otvara put onima koji raspolažu specifičnim tehničkim znanjem bez obzira kojem sloju/partiji pripadaju, a s druge strane, nagrada prema sposobnosti postaje temeljni motivirajući mehanizam koji službenika potiče na kvalitetniji i stručniji rad.

Stoga se merit-sustav i profesionalna javna uprava već desetljećima smatraju najpogodnijim neutralnim mehanizmima za dobro vladanje i upravljanje.

Manning i dr. navode ključne elemente zapošljavanja po merit sustavu:

1. posao se raspodjeljuje prema pismenom iskazu o dužnostima (opis posla) te znanju i sposobnostima koja bi njegov nosilac trebao imati (osobna svojstva)2. obavijest s kratkim opisom posla razglašava se prikladnim grupama3. molba ima standardni oblik4. izrađuje se plan koji se temelji na osobnim svojstvima5. utvrđuje se skraćeni postupak za reduciranje molbi, kada je nužno smanjiti njihov broj6. konačni postupak selekcije temeljen ponovno na osobnim svojstvima uključuje dodatni razgovor7. postupak postavljenja temelji se na planu osobnih svojstava8. bilježe se rezultati i uspješnih i neuspješnih kandidata

Međutim, čisti merit sustav u kojem bi na sve položaje u javnoj upravi bili postavljeni najvrsniji i najzaslužniji pojedinci, ne postoji ni u jednoj zemlji.

Tipične iznimke su izabrani službenici i politički (imenovani) položaji.

Iako je merit sustav postavljen kao suprotnost sustavu političke patronaže, ne primjenjuje se na kategorije političkih funkcionara u samom vrhu upravne piramide. U današnjem demokratskom društvu političari izvode legitimitet svog položaja iz povjerenja dobivenog na demokratskim izborima.

Iznimke su vidljive i u situacijama kad se javnom politikom želi pozitivno djelovati na određena društvena kretanja ili zaštititi određene interese. To se događa u zemljama koje pri zapošljavanju i napredovanju favoriziraju pripadnike minoriziranih ili zaštićenih socijalnih skupina (žena, nacionalnih manjina, hendikepiranih osoba, ratnih invalida i sl.).

b) Odnos javnih službenika prema građanima i službenička etika

Odnos službenika prema građanima mijenjao se usporedno sa shvaćanjima o javnoj službi. Dok su u ranijim povijesnim razdobljima stanovnici određenog teritorija tretirani kao podanici vladara, o interesima i o dobrobiti kojih se brine uprava, demokratske revolucije mijenjaju taj položaj. Podanici postaju građani, odnosno izvor vlasti i državnog suvereniteta, a uprava se veže i ograničava pravnim pravilima te smije činiti samo ono što joj je zakonom dopušteno (laissez faire-laissez passer).

Pojava sve većeg broja javnih službi opet transformiraju odnos građana i uprave u korist države. Uprava dobiva novu svrhu pružanja usluga građanima, što je čini poželjnom i potrebnom. Stoga i primarni zadatak pravnog sustava postaje zaštita sigurnosti i jednakosti pravnog položaja građana kao korisnika javnih službi te smanjenje mogućnosti zlouporabe nove ovisnosti građana od operativne uprave.

U demokratskim sustavima odnos između javnosti i javne uprave odražava opća načela građanskih prava koja, s jedne strane, podrazumijevaju obveze građana prema državi, a s druge odgovornosti države za osiguranje potreba građana.

Javne službe podrazumijevaju da se njima koriste sve klase i skupine u društvu, a posebno niže klase i siromašni koji su uobičajeno izostavljeni iz privatnog sektora na tržištu.

c) Korupcija

Shvaćanje po kojem «novac pokreće svijet» uzrokom je raznih oblika neetičnog ponašanja službenika prema građanima. Globalizacija i narastajuća privatizacija uzrokovale su neobuzdanu korupciju, tajnost, sukob interesa, neetično postupanje i gubitka odgovornosti, posebno na visokim upravnim i političkim položajima.

Iako je korupcija svugdje u porastu, podaci pokazuju manju rasprostranjenost u zemljama razvijenog Zapada, nego u postsocijalističkim zemljama i onima u razvoju. Velike kompanije razvijenih zemalja mnoge djelatnosti obavljaju upravo u nerazvijenim područjima pa u borbi za većim profitom značajno doprinose korumpiranosti u tim zemljama.

Postoje dva tipa korupcije.

Administrative corruption je nedopušteno i netransparentno plaćanje ili davanje drugih beneficija javnim službenicima u zamjenu za nedopušteno i netransparentno implementiranje propisanih pravila.

States capture je nastojanje poduzeća da prilagode i stvore sebi u korist zakonsku, političku i regulatornu okolinu, kroz nedopuštene ili netransparentne provizije odnosno davanja drugih beneficija javnim službenicima.

Ne moraju se pojaviti zajedno, niti u istom opsegu u određenoj zemlji. Ova druga je pogotovo opasna u tranzicijskom razdoblju, a prva opada kako se učinkovito provode reforme, iako nije uvijek pravilo.

Korupcija se pokušava suzbiti mnogim metodama, a u političkoj akciji suzbijanja korupcije sudjeluju mnoge međunarodne organizacije, pojedine vlade, međunarodne nevladine udruge i organizacije te istaknuti pojedinci. Inicirajući izradu mnogih dokumenata i provodeći konkretne akcije pokušavaju pridonijeti suzbijanju korupcije smatrajući je neprihvatljivom pojavom u suvremenim uvjetima tržišta. Uspješnost tih akcija je dvojbena.

Uloga javnog službenika postaje sve zahtjevnija i složenija. Oblikovanje sposobnog, profesionalnog, učinkovitog i moralnog službenika u suvremenim uvjetima koji može biti zaštitnik javnog interesa.

To pretpostavlja profesionalizam i merit-system u javnoj upravi koja mora biti i dalje odgovorna, transparentna i pravična prema svim svojim građanima.

(4) Uloga javnih službenika u tranziciji

a) Tranzicijski zadatak – reforma javne uprave

Kao jedan od glavnih zadataka postsocijalističke Europe ističe se reformiranje i restrukturiranje birokracije iz komunističke ere. U socijalističkom razdoblju ministarstva su bila vrlo utjecajne i organizirane interesne grupe, a uprava je bila glavni put kojim su se artikulirali i agregirali interesi.

Na razini službenih postsocijalističkih proklamacija bila je prihvaćena ideja o potrebi mijenjanja središnje državne uprave u smislu njezine depolitizacije, profesionalizacije, nezavisnosti i odgovornosti.

Ideja vodilja bila je tradicionalna, weberijanska uprava, dok su menadžerske koncepcije jedva isticane u raspravama o reformama.

Shvaćanju upravnih službenika kao službenika vladara, a ne građana uvelike je pridonio sustav nomenklature.

Nomenklatura je bila izričit popis visokih upravnih položaja na koje su mogli biti postavljeni samo probrani ljudi koji su, bez iznimke, bili višegodišnji članovi komunističke partije.

Oni su se nalazili na listi potencijalnih kandidata koje je partija podupirala. Nomenklatura je postojala na svim društvenim razinama, od ministarstava do lokalnih tvornica, te je dominirala do kraja 70-ih godina 20. stolježa, nakon čega je polako započela transformacija tog sustava.

Tranzicijsko razdoblje trebalo bi privesti kraju žilave ostatke sustava nomenklature te utemeljiti novi sustav javnih službi s jasnim razumijevanjem da javni službenik nije službenik niti vođe države, niti države, već svakog građanina i cjelokupne javnosti.

Često je međutim, da su članovi novih upravnih elita u postsocijalističkim zemljama zapravo pripadnici nekadašnje nomenklature. Većina njih nikada nije niti željela promijeniti dosadašnji razlog svog položaja. Visok položaj oduvijek je bio njihova osobna povlastica u upravnoj organizaciji koja je pak podrazumijevala njihovo vlastito ideološko carstvo.

b) Organizacijski aspekt – kadrovska ili birokratska organizacija?

Gabrielianova teza je teza o neizbježnosti postojanja fenomena tzv. kadrovske organizacije u tranzicijskom periodu.

U tranzicijskom periodu postsocijalističke zemlje imaju dva moguća puta razvoja:

1. Prvi uključuje prinudno nametanje predvidivog oblika neutralne i sposobne birokratske organizacije s pouzdanjem u staru birokraciju i vjerovanjem u razumnost meritokracije.

o jamči stabilnost birokratskog aparata i kontinuirano obavljanje službe dok će se loše funkcioniranje ograničiti na nova područja gdje nedostaje birokratske stručnostio moguće je proširivanje uprave, osiguravanje položaja stare nomenklature te općenito usporavanje procesa reformi jer će neizvjesnost tranzicijskog perioda ohrabrivati staru elitu na izgradnju nezavisnih carstava

2. Drugi podrazumijeva utemeljenje kadrovske organizacije s naglaskom na liberalno-demokratskim vrijednostima s obzirom na javne službenike, u nastojanju da se nadalje osigura liberalno razmišljanje u upravi

o ova opcija uključuje «čišćenje», odnosno praksu kojom se sprječava da ljudi povezani sa starim režimom rade u novom državnom aparatuo prihvatljivija je opcija ako se promatra sa gledišta promjena, no može biti štetna i opasna jer nije zaštićena od pretjerivanja sljedbenika koji radije podržavaju novostečenu vlast nego poučavaju o demokratskim pravilima u birokratskom načinu upravljanja – otkazi sposobnim službenicima, ogorčenje građana zbog osvetničkog djelovanje pobjednika

Ako kadrovska organizacija ne pretjera sa ekscesima, s vremenom će gorući problemi nestati, a efekti tog pothvata bit će mnogo dublji i

trajniji nego kod prve opcije. Reforme će se vrlo vjerojatno dogoditi u okviru kadrovske organizacije.

Glede samog perioda postojanja kadrovske organizacije, ona je ograničena ili na umiranje (što je u upravi malo vjerojatno) ili na pretvaranje u birokraciju, no glavni je problem hoće li ona uspjeti provesti promjene u pravilima i vrijednostima organizacije prije njene pretvorbe u klasičnu birokraciju.

3. Prilagodba hrvatskog službeničkog sustava europskim standardima

U Europskoj uniji postoji određena pravna regulacija, koa i politička u odnosu na službe, koja ima odraza i na organizaciju državne uprave, pa i na samu koncepciju države.

Najvažniji aspekt je djelovanje SIGMA-e i strukturiranje tzv. Europskog upravnog prostora.

SIGMA (Support for improvement in governance and managament) kao zajednička inicijativa OECD i EU interpretira zahtjeve EU u odnosu na tranzicijske zemlje, kodificira i oblikuje pravne standarde te procjenjuje upravne kapacitete, tj. sposobnost primjene europske regulative i nacionalnog zakonodavstva od strane uprava tranzicijskih zemalja.

Preporuke i kriteriji SIGMA-e:

1. jasno razgraničenje između političkih i službeničkih položaja u upravi kako bi se osigurala depolitizirana javna uprava, nezavisna od svakodnevnih političkih intervencija2. zapošljavanje i napredovanje u službi mora biti utemeljeno na sposobnosti i kompeticiji, kako bi se unaprijedila profesionalna razina javne uprave3. hijerarhijska podređenost u upravnoj organizaciji uz vanjsku kontrolu zakonitosti, kako bi se osnažile linije odgovornosti, ali i osiguralo mogućnost službenicima da se odupru nezakonitim nalozima4. kvalitetna regulacija dužnosti i prava službenika, posebno dužnosti političke neutralnosti, poštenja kao i sustava

pozicija, poslova i angažmana nespojivih sa svojstvom državnog službenika5. djelotvorna regulacija procesuiranja pritužbi službenika i zaštite njihovih službeničkih prava6. fair regulacija ocjene rada službenika s dovoljnim jamstvima kako bi se službenici mogli zaštiti od nepravednih ocjena7. platni sustav treba biti utvrđen zakonom, transparentan te s malim stupnjem slobode rukovoditelja u određivanju plaće pojedinog službenika8. upravljački mehanizmi moraju biti takvi da osiguraju primjenu jedinstvenih standarda u čitavoj javnoj upravi, bez obzira postoji li neki upravni organ koji je za to izričito i posebno nadležan

Osim toga, Sigma je u svojim dokumentima br. 5 i br. 14 utvrdila liste pitanja koja bi trebala biti regulirana zakonima o javnim službenicima te o pitanjima koja bi trebala biti regulirana podzakonskim aktima.

Dokument br. 5 ističe ciljeve zakonske regulacije položaja javnih službenika:

1. poboljšati profesionalnu razinu službenika kako bi se popravila kvaliteta obavljanja poslova2. davati određenu mjeru nezavisnosti službenicima koji izvršavaju javne ovlasti da bi se spriječile zlouporabe3. utvrditi prikladne etičke standarde u javnoj upravi4. omogućiti vladi da prilagodi upravu promjenjivim potrebama, tj. da je reorganizira, smanjuje troškove i sl.5. osiguravati javnoj upravi društveni legitimitet te osigurati da građani i javni službenici prihvate standarde profesionalizma u javnoj upravi6. učiniti karijeru upravi atraktivnom te zadržati kvalitetne službenike

U pogledu službeničkog sustava sukobljavaju se dvije koncepcije i dva pristupa. Oba pristupa imaju svoje prednosti i mane, pa iako se mogu

kombinirati, treba paziti da dođu do izražaja dobre strane obaju pristupa.

1. administrativni pristup vodi prema nastojanju da se postigne urednost u vođenju službeničkih evidencija i službeničkih odnosa, da se zaštite prava i efikasno realiziraju obaveze službenika, da se provode detaljno regulirane procedure, da se o svim aspektima i tijeku službeničkog odnosa vodi pisana dokumentacija itd.2. upravljanje ljudskim potencijalima naglašava važnost ljudske, službeničke komponente u javnoj upravi, ističe da se o njoj treba voditi svestrana briga, od načina primanja u službu, obrazovanja, osposobljavanja i stručnog usavršavanja službenika, osiguranja adekvatnih uvjeta rada, brige o ukupnim troškovima ljudskog rada, napredovanje prema kriteriju sposobnosti, obrazovanja i marljivosti itd.

4. Pitanja za ponavljanje

(1) Nauka o upravi

1. Tko sve sudjeluje u radu upravnih organizacija? (7x)2. Shvaćanje upravne službe kao beneficija? (6x)3. Današnji oblici shvaćanja upravne službe kao beneficija? (3x)4. Što obuhvaća službenički sustav? (1x)5. Dvije skupine klasifikacijskih sustava? (11x)6. Uvjeti koje treba ispuniti platni sustav? (3x)7. Otvoreni i automatski sustav napredovanja? (9x)8. Politika osoblja? (6x)9. Koje skupine poslova obuhvaća politika osoblja? (4x)10. Načini nadzora uvjeta kod politike osoblja? (4x)11. Formiranje- kako, kada, gdje, prema cilju, vremenu i mjestu? (1x)12. Formiranje ljudi za službu u upravnim organizacijama? (2x)13. Metode formiranja ljudi za službu u upravnim organizacijama? (2x)14. Službenička etika, što je? (13x)15. Zašto etička pravila upravnog službenika vrijede općenito? (4x)16. Kako se utvrđuju etička pravila? (2x)17. Odnos javnih službenika prema građanima kao pojedincima? (6x)

18. Kako definiramo korupciju u javnoj službi u najširem smislu? (5x)19. Odnos javnih službenika prema politici i društvu? (1x)20. Poslovi i kako se organizira personalna služba? (10x)21. Razlika personalne službe prema ULJP-u? (4x)

(2) Nastavni materijali

1. Što su ljudski potencijali? (4x)2. Čemu ovisi kako će teći reforme uprave u postsocijalističkim zemljama? (1x)3. Razlika između upravljanja ljudskim potencijalima i personalne funkcije? (9x)4. Merit-system? (7x)5. Iznimke od merit sustava? (6x)6. Preporuke i kiriteriji SIGMA-e u pogledu službeničkog zakonodavstva? (1x)

VII. Metode upravljanja i javnog menadžmenta

1. Materijalna sredstva uprave

Pod materijalnim sredstvima uprave razumijemo ekonomska dobra kojima se služe upravne org. radi postizanja svojih ciljeva.

Materijalna sredstva služe ostvarenju upravnih ciljeva neposredno, tj. u samoj osnovnoj djelatnosti radi koje je pojedina upravna organizacija stvorena, ili posredno, tj. održavanjem egzistencije upravne organizacije i trošenjem u njezinim unutarnjim funkcijama.

Ekonomski oblik materijalnih sredstava uprave ovisi o dosegnutom stupnju ekonomskog razvoja. U novčanoj privredi novac postaje općim izražajnim oblikom različitih materijalnim sredstava, i «ekonomski metabolizam» uprave sastoji se, prema tome, u procesu financiranja upavnih organizacija i njihove djelatnosti.

Režim raspolaganja materijalnim sredstvima uprave ovisi o dosegnutom stupnju društvenog razvoja i o složenosti samih sredstava.

Razvojna tendencija ide od pojedinačnog raspolaganja (npr. od strane vladara ili pojedinih upravnih funkcionara – feudalizam), preko koncentracije sredstava u državnu vlasništvu, prema dekoncentraciji (društvenoj imovini pod upravom različitih upravnih organizacija).

Pojedinačno raspolaganje upravnim sredstvima je stadij u razvoju upravljanja u kojemu ekonomski i politički oblici vlasti još nisu diferencirani, već čine cjelinu u rukama istih nosilaca.

Vladar je ujedno vlasnik zemlje kojom vlada; vlastelin na svojim posjedima provodi i političku vlast nad stanovništvom.

Državno vlasništvo upravnih sredstava, kao iduća razvojna faza, prevladava nužno kad se politička vlast odvaja od vlasništva proizvodnih sredstava.

U toj fazi proizvodna sredstva su u vlasništvu državljana, i to kao privatno vlasništvo pojedinaca, a pod općim jamstvom političkog poretka. Naprotiv, upravna sredstva su pod isključivim nadzorom politički odlučujuće skupine, a taj nadzor se određuje kao državno vlasništvo.

Najnovija razvojna faza nastupa s daljnjim korakom u diferencijaciji uprave, na upravne organe koji su ponajprije oruđe vlasti, i na organizacije javne službe za koje vlast nije prijeko potrebna pretpostavka funkcioniranja. Ta nova kategorija pokazuje težnje prema autonomiji od sustava državne vlasti i uprave u svakom pogledu, pa i u pogledu sredstava. Međutim, tek poslije dubljih promjena cjelokupne društveno-ekonomske strukture dolazi i do formalnog mijenjanja režima upravnih sredstava. Taj režim se sad ponovno kreće prema dekoncentraciji. Svaka organizacija služi se sredstvima potrebnim da bi obavljala svoju funkciju pod općim društvenim nadzorom.

6. Planiranje

(1) Općenito o planiranju

Planiranje je stalan proces svjesnog predviđanja, odabiranja i razrade ciljeva i metoda rada, kao i prethodnog utvrđivanja kriterija za nadzor i ocjenjivanje rezultata.

Predviđanje, odnosno planiranje dijelimo:

1. po stupnju: planiranje programa i planiranje rada, prema tome je li težište na okvirnom utvrđivanju ciljeva i načina njihova ostvarenja ili na podrobnom predviđanju pojedinih radnih postupaka2. po području: ekonomsko, urbanističko, planiranje društvenih službi, planiranje unutarnjih funkcija, itd.

3. po vremenu: kratkoročno i dugoročno planiranje4. po organizacijskom obliku: centralno i decentralizirano planiranje

Planiranje programa djelatnosti upravnih organizacija obuhvaća sljedeće faze:

1. odabir općih ciljeva, tj. odlučivanje za područja i pravce djelatnosti koji u određenom razdoblju predstavljaju maksimalni društveni interes2. utvrđivanje postojeće situacije, tj. mjerenje, svim raspoloživim metodama istraživanja, razlike između sadašnjeg stanja i onog koje je postavljeno kao cilj3. razradu ciljeva u konkretne zadatke, tj. fiksiranje poslova upravnih org. koji trebaju dovesti do ostvarenja postavljenih ciljeva4. određivanje sredstava, tj. uspoređivanje postavljenih ciljeva i poslova s raspoloživim izvorima, ljudima i materijalnim sredstvima, potrebnim za njihovo ostavrenje, odnosno izvođenje i povlačenje zaključaka na osnovu te poredbe5. utvrđivanje općih uvjeta djelovanja, tj. utvrđivanje prioriteta među različitim poslovima s obzirom na prethodnu analizu, utvrđivanje sadržaja i načina zaštite društvenih vrijednosti koje su okvir za svaku upravnu akciju i utvrđivanje

metoda rada kako bi se postavljeni ciljevi ostvarili što ekonomičnije6. postavljanje mjerila za nadzor rezultata, tj. standarda pomoću kojih će se u svakoj fazi upravne akcije moći što objektivnije prosuditi kvantiteta, kvaliteta i ekonomičnost obavljenog posla

Utvrđivanje općih ciljeva i odobravanje sredstava za rad upravnih organizacija načelno je zadatak društvenih mehanizama kroz koje se izražavaju u danom društvu prevladavajući interesi, posredno i neposredno (politički organi).

Razrada općeg plana na konkretne programe, utvrđivanje uvjeta izvršenja i postavljanje mjerila za nadzor rezultata načelno je zadatak ljudi koji su na čelu upravnih organizacija.

Ako pojedine operacije tijekom planiranja predstavljaju složenije tehničke postupke, mogu se povjeriti specijaliziranim organizacijskim jedinicama ili upravnim organizacijama.

(2) Planiranje tijeka rada

Planirati tijek rada znači predvidjeti odvijanje pojedinih radnih operacija i njihovo međusobno povezivanje kako bi se postigli najbolji rezultati u pogledu kvalitete, brzine i ekonomičnosti obavljanja cijeloga posla.

Planiranje tijeka rada razlikuje se od planiranja programa uglavnom po kvantitativnim čimbenicima. Dok je težište pri planiranju programa na pitanju cilja i sadržaja, dotle se planiranje tijeka rada prije svega bavi problemima načina, metode.

Prvo odgovara na pitanje «što se radi», drugo na pitanje «kako treba raditi».

Planiranje tijeka rada obuhvaća u sklopu tehničkih okolnosti u kojima se taj rad obavlja, ove djelatnosti:

1. prikupljanje potrebnih podataka2. analizu radnih operacija3. raspored rada na radna mjesta, te4. utvrđivanje redoslijeda radnih operacija

3. Vođenje u upravi

(1) Općenito o funkciji vodstva

Funkcija vodstva, na svim razinama u upravi, jest pokretanje, usmjeravanje i povezivanje djelatnosti više pojedinaca ili organizacijskih jedinica.

Funkcija vodstva u upravnim organizacijama postupno gubi atribute vlasti koja bi joj služila za donošenje jednostranih interesnih odluka. U isti mah kvaliteta tehničkog odlučivanja sve više ovisi o primjeni odgovarajućih racionalnih i formaliziranih metoda odlučivanja, a sve manje o intuitivnom talentu i osobnome dugotrajnom iskustvu vodstva. S vremenom i s porastom razine stručnosti službenika težište funkcije vođenja

prelazi na povezivanje, koordinaciju rada ljudi, odnosno organizacijskih jedinica u organizaciji. Sve važniji postaje odnos prema suradnicima, olakšavanja suradnje, rješavanje sukoba, pomoć u osobnom razvoju.

U najnovije vrijeme prodiru i u javnu upravu težnje za primjenu operativnih, brzih, elastičnih metoda vođenja i usmjeravanja zajedničkog rada koje su se razvile u suvremenim privrednim org. s primjenom informatičke i telekomunikacijske tehnologije. U javnoj upravi se ta orijentacija naziva javnim managementom.

Nositelj funkcije vodstva je aktivni čimbenik veze među ljudima na organiziranom radu.

Ta organizacijska uloga s obzirom na posao obuhvaća ove skupine konkretnih dužnosti i poslova:

1. davanje inicijative za preuzimanje i razradu zadatka, pokretanje procesa zajedničkog rada2. donošenje odluka, tj. obavljanje potrebnog izbora između alternativa za koje je ovlašten, a koje se ne može obaviti redovnim postupcima odlučivanja u organizaciji3. inovacija, tj. unošenje novih sadržaja i novih metoda u rad organizacije, koji nisu otprije prihvaćeni i uobičajeni, i preuzimanje odgovornosti za novo

4. nadzor rada i rezultata rada u organizaciji gdje dog je, s obzirom na okolnosti, potrebno nadopuniti redovni sustav nadzora

S obzirom na osobe obuhvaća:

1. donošenje formalnih personalnih odluka, kad je za donošenje takvih odluka ovlašten sam ili u zajednici s drugim čimbenicima2. poduzimanje mjera koje pridonose stvaranju optimalne radne atmosfere u organizaciji, posebno razvijanjem osjećaja sigurnosti kod ljudi u org., izgradnjom doktrine organizacije i službe te razvijanjem osjećaja pripadnosti pojedinca radnim skupinama i širim integracijskim sklopovima3. pomaganje ljudima u organizaciji da prošire znanje, razviju radne sposobnosti i steknu pozitivna ljudska i radna svojstva

(2)Operativne metode u popunjavanja upravne organizacije rukovodećim osobljem

Iskustvom utvrđene operativne metode koje su dale najbolje rezultate u popunjavanju upravnih organizacije potrebnim rukovodećim osobljem, mogu se svesti na ove faze:

1. analiza konkretnih potreba organizacije u pogledu vodećeg osoblja tijekom određenog vremenskog razdoblja i specifičnih svojstava što ih iziskuje pojedina vodeća funkcija.2. sustavno promatranje, ocjenjivanje i klasificiranje službenika sa stajališta njihove prikladnosti ili razvojnih mogućnosti prema pojedinim vodećim funkcijama.3. rad na usavršavanju eventualnih kandidata za pojedine vodeće funkcije, i to u dva smjera:

(1) razvijanjem, odnosno poticanjem svojstava koja se sa stajališta određene funkcije pokazuju kao prednost

(2) suzbijanjem, odnosno ispravljanjem nedostataka koji inače prikladnom kandidatu smetaju u razvoju.

4. uspostavljanje i vođenje kadrovskog plana koji je na pregledan i dokumentirani način podlogom za donošenje

pripremljenih i smišljenih odluka o postavljanju vodećeg osoblja u najkraćem vremenskom roku.

4. Komunikacije u upravi

(1) Općenito o komunikacijama u upravi

Komunikacije u upravi su ukupnost sredstava i metoda kojima se prenose informacije radi utjecanja na ponašanje ljudi u njihovim organizacijskim ulogama.

Komunikacijski sustav predstavljaju relativno trajne strukture povezanosti ljudi i sredstava u procesu razmjene informacija u upravnoj organizaciji te između organizacija i okoline.

Postoji praktična razlika između komunikacijske mreže i organizacijske strukture.

Riječ je o dva različita aspekta istog osnovnog fenomena, organizacije. Organizacijska struktura je relativno trajan sustav diobe rada i međusobnog povezivanja podijeljenih radnih operacija; ona znači relativno trajno određivanje međusobnog odnosa pojedinih radnih mjesta u organizaciji, pojedinih organizacijskih uloga. Komunikacijska mreža, naprotiv, mnogo je neposrednije povezana sa samom akcijom što je organizacija vodi. Slika komunikacijskih veza mijenja se od slučaja do slučaja, i posve je prilagođena akciji. Ako ide istim «putem» kao organizacijske veze, ona nikad ne obuhvaća te veze u cjelini.

Dok je kod organizacijske strukture težište na centrima, na organizacijskim ulogama, a veze između njih su u drugom planu, više kao zamišljeno ostvarenje postojećih načelnih međusobnih odnosa, kod komunikacijske mreže pažnja je usredotočena upravo na veze, a centri dolaze u obzir tek kao inicijatori ili adresati informacija.

Bitni elementi komunikacijskog sustava:

1. davatelj, inicijator informacije, tj. pojedinac ili kolegij u upravi, politički funkcionar i političko tijelo, i svaki građanin u odnosu s upravom koji daje neku obavijest, signal, informaciju da bi potaknuo određenu reakciju u upravnoj org.

2. primatelj, adresat informacije, tj. pojedinac ili skupina u upravnoj org., odnosno u njezinoj okolini, na čije se ponašanje želi utjecati3. sadržaj informacije, tj. značenje što ga davatelj želi priopćiti primatelju4. sredstva komunikacije, tj. fizički medij pomoću kojeg se informacija prenosi5. tijek komunikacije, tj. krug svih osoba preko kojih prelazi informacija tijekom poslovanja organizacije.

Idealni ciljevi komunikacijskog sustava u upravi su:

1. odabir među brojnim informacijama onih koje su relevantne za obavljanje vanjskog zadatka upravne organizacije i za održavanje njezinih bitnih unutrašnjih funkcija

Svrha komunikacijskog sustava je da djeluje kao filtar informacija, propuštajući sve koje su za organizaciju bitne, ali ujedno i samo one koje može iskoristiti.

2. sprečavanje da se informacija iskrivi i izgubi na sadržaju te ispravljanje mogućih iskrivljenja

Do iskrivljenja i gubitka sadržaja dolazi ponajprije stoga jer je organizacija preopterećena informacijama, zatim zbog teškoća u vezi s davateljem ili primaocem, manjkavosti u sredstvima i zbog nedostataka u tijeku informacije. Iskrivljene informacije ispravljaju se ponavljanjem obavijesti i provjeravanjem je li sadržaj ispravno prenesen.

3. stvaranje zaliha informacija koje mogu poslužiti, kad ustreba, kritičkom preispitivanju svih elemenata strukture i funkcije organizacije i njihovu mijenjanju

Proces komunikacije mora biti planiran tako da na dulji rok pridonosi prilagodljivosti organizacije i njezine djelatnosti promjenama u okolini. Pri tome zalihe informacija služe adaptaciji na kratki rok, a i dugoročnom programiranju i inovaciji.

(2) Sastanak

Sastanak je zajednički misaoni rad više ljudi radi postizavanja nekoga neposrednog cilja.

Sastanci se dijele:

1. s obzirom na prvotnu svrhu: na informativne gdje je glavna svrha informiranje sudionika, i odlučujuće gdje je glavni cilj donošenje zajedničke odluke2. s obzirom na organizaciju: na monocentričke s poglavitim utjecajem rukovoditelja sastanka i policentričke s prevladavajućom ulogom kolektiva sudionika3. s obzirom na način rada: na formalne s propisanim formalnostima (kvorum, itd.) i neformalne bez propisanih formalnosti

Da bi postigao svoj cilj, kao oblik kolektivnog rada, sastanak mora riješiti dvije vrste problema: psihološke koji se javljaju u ljudskim skupinama u neposrednom kontaktu i tehničke u vezi s maksimalnim iskorištenjem radnog vremena sudionika na sastanku.

(3) Automatska obrada podataka

Sustav komunikacija u upravi razvijenih zemalja obuhvaća automatsku obradu podataka (AOP) odnosno elektronsku obradu podataka (EOP) tj. rukovanje informacijama pomoću suatava strojeva čije je središte elektronsko računalo.

AOP odnosno EOP, u širem smislu, znači:

• izrada programa akcije pribavljanja, obrade i korištenja informacija• prikupljanje podataka• unos podataka u strojni sustav• obrada podataka u strojnom sustavu• izlaz rezultata obrade

Ciljevi sustava AOP (EOP) su povećanje efikasnosti i ekonomičnosti rukovanja informacijama u upravi. Ti ciljevi se ostvaruju automatizmom, tj. odvijanjem nizova operacija u kojima strojevi zamjenjuju ljude (ušteda osoblja) i brzinom operacija uslijed brzine električnih kontakata u računalu (ušteda vremena).

Posljedice uvođenja AOP (EOP) u javnoj upravi:

1. veća djelotvornost, iako ne uvijek i ekonomičnost upravnog poslovanja2. veća količina informacija kojima uprava raspolaže i može ih upotrijebiti3. određena tendencija prema koncentraciji, vertikalno i horizontalno, radi velikog kapaciteta strojeva koje valja do kraja iskoristiti4. određeni stupanj neelastičnosti uslijed cijene mijenjanja složenih programa strojne obrade5. potreba za novim specijalizacijama osoblja, ali i tendencija prema diferencijaciji osoblja na višu kategoriju koja izrađuje programe automatskih strojeva, i nižu, koja ove strojeve poslužuje sirovim podacima6. ubrzanje usluga i drugih transakcija uprave i građana, ali i manja mogućnost individualizacije u postupanju

5. Postupci u upravi

Postupak u upravi jest način rada kod kojeg je propisano ili uobičajeno da se određene radne operacije ili elementi radnih operacija obavljaju na jednak način u svim istovrsnim slučajevima.

Svrha postupka:

1. da poveća efikasnost rada u upravnim organizacijama (standardizacijom najekonomičnije varijante, olakšanjem specijalizacije, smanjenjem vremena pripreme i obuke, olakšanjem nadzora)2. da pridonese zaštiti pojedinih društveno važnih interesa (jednakim postupanjem sa jednakima, uvođenjem pojedinih radnih operacija kojima je svrha zaštita, povećanjem predvidljivosti u radu uprave, neutralizacijom subjektivnih motiva službenika, olakšanjem utvrđivanja odgovornosti)

Postupke u upravi možemo podijeliti:

1. stručni i upravni, prema tome proizlazi li standardizacija radnih operacija iz pravila svojstvenih određenoj stručnoj djelatnosti koju obavlja pojedina upravna org., njezinim vanjskim zadacima ili iz pravila koja se odnose na njezine specifične upravne funkcije, na unutarnje službe.

2. formalno i neformalno utvrđeni, prema tome je li standardizacija radnih operacija izvršena pravnim propisima, odnosno formalnim internim instrukcijama, ili proizlazi iz nepisanog običaja, odnosno iz drugih neformalnih izvora

3. javni i interni, prema tome jesu li objavljeni i imaju li građani pravo da se na odredbe regulacije postupanja pozivaju u svom kontaktu s upravnim org., ili tako da se osobe izvan uprave ne mogu na njih pozivati.

Pokazatelji kvalitete svakog upravnog postupka mogu se svesti na tri skupine:

1. u kojoj su mjeri propisi postupka in abstracto, kao program za postupanje u budućim slučajevima, podesni da postignu postavljeni tehnički ili zaštitni cilj?

To će ovisiti o tome jesu li uzeti u obzir svi osnovni čimbenici i koliko su oni povezani u skladnu cjelinu. Naročito će kod postupaka sa zaštitnim ciljem trebati ocijeniti koliki su troškovi postignute zaštite, tj. usporava li se formom postupka djelovanje uprave i svim interesentima nameću posebne dužnosti i opterećenja

2. u kojoj se mjeri propisi o postupanju zaista primjenjuju i koji su rezultati postupka u konkretnoj praksi?

Kad je postupak, na primjer, previše složen za prosječni stupanj obrazovanja radnika u upravi koji ga primjenjuju, ili kad zahtijeva sredstva koja prelaze mogućnosti nekog upravnog sustava, kad je u sukobu s vladajućim vrijednostima ili drugim jakim motivima, njegove dobre strane uopće neće doći do izražaja. Postupak se jednostavno neće primjenjivati.

3. u kojoj je mjeri postupak elastičan, tj. koje su mogućnosti i koji su troškovi njegova mijenjanja i prilagođivanja promjenama u vanjskoj situaciji?

Standardizacija određenih radnih operacija, svojstvena postupku, povećava stalnost i predvidljivost u djelovanju uprave.

Tu se javlja i opasnost gubitka elastičnosti. Djelovanje koje je fiksirano u obliku postupka teže se mijenja kad promjena vanjske situacije to zahtijeva.

Standardizirati znači utvrditi izvjesne jednake dijelove, elemente u nekoj cjelini. Ona je nužna posljedica diobe rada.

6. Nadzor u upravi

Nadzor u upravi znači uspoređivanje stvarne djelatnosti upravnih organizacija, odnosno rezultata te djelatnosti s djelatnošću odnosno rezultatima koje smo očekivali na temelju unaprijed utvrđenih kriterija

Nadzor može biti:

1. Nadzor rezultata rada i nadzor načina rada – prema tome da li se s unaprijed postavljenim kriterijima uspoređuju direktno postignuti rezultati ili se isti cilj postiže indirektno, uspoređivanjem primijenjenih metoda s metodama koje su propisane2. Nadzor sadržaja i nadzor ekonomičnosti – uzima li se u obzir omjer između vrijednosti upotrijebljenih sredstava i vrijednosti postignutog učinka, ili se taj omjer ne uzima u obzir3. Opći nadzor i specijalni nadzor – dali su nadzorom obuhvaćeni svi ili samo neki aspekti tj. samo neke faze upravne djelatnosti4. Unutarnji i vanjski nadzor – jesu li nositelji nadzorne djelatnosti u sastavu upravne organizacije ili izvan njihova sustava (politički, sudski nadzor...)5. Prethodni i naknadni nadzor – nadzire li se pojedina upravna djelatnost u svojim prethodnim fazama (nacrt), osobito prije nego što je donesena određena formalna odluka ili se nadzor vrši u kasnijim fazama, odnosno nakon donošenja formalne odluke

6. Nadzor akata i nadzor rada – jesu li predmet nadzora samo formalni akti upravne organizacije ili i druge djelatnosti 7. Nadzor zakonitosti i nadzor svrsishodnosti – prema tome da li je kriterij s kojim se uspoređuje djelatnost upravne organizacije pravni propis ili nije

Postoji razlika ekonomičnosti nadzora i nadzora ekonomičnosti.

Nadzor ekonomičnosti je vrsta nadzora gdje se pri uspoređivanju stvarnih rezultata i primijenjenih metoda s očekivanim uzima se u obzir omjer između vrijednosti upotrijebljenih sredstava i vrijednosti postignutog učinka.

Ekonomičnost nadzora je element uspješnosti samog nadzora tj. zahtjev da troškovi nadzornog procesa trebaju biti što niži, te ni u kojem slučaju ne smiju priječi korisnost nadzora.

Sadržaj nadzora mijenja se tijekom mijenjanja odnosa u upravi. Izvorno, nadzor u upravi znači primjenu vlasti u sklopu unutarnjih odnosa u upravi, znači nadzor ljudi nad ljudima. S vremenom on se sve više pretvara u stručnu djelatnost određivanja kriterija uspješnosti mjerenja odstupanja od tih kriterija i ispravljanje tih odstupanja. Nadzor nije više toliko nadzor nad drugim ljudima, koliko nad objektivnim tokovima i radnim procesima

Sustav nadzora u upravi obuvaća:

1. utvrđivanje mjerila za ocjenjivanje rezultata, odnosno djelatnosti u usporedbi s ciljem i propisima2. utvrđivanje osobnih zaduženja i vlastite odgovornosti za rezultat, odnosno za djelatnost3. utvrđivanje načina prikupljanja podataka potrebnih za nadzor i način njihove usporedbe s postavljenim mjerilima4. ispravljanje nedostataka utvrđenih nadzorom

Pokazatelji kvalitete sustava nadzora su:

• pravodobnost nadzora (nadzorni proces nastupa prije štetnih posljedica)• ekonomičnost nadzora (što niži troškovi nadzora)• obuhvat nadzora (da obuhvaća što više relevantnih elemenata nadzirane djelatnosti)• uravnoteženost nadzora (da ne uzrokuje zapuštanje nekih aspekata upravne djelatnosti koncentrrajući se samo na pojedine od njih)

Upravni pregled je okvir unutar kojeg se primjenjuju različita tehnička sredstva usavršavanja rada.

Upravni pregled obuhvaća:

• utvrđivanje problema• prikupljanje podataka• analizu• dijagnozu teškoća• prijedlog rješenja• konačni izvještaj• sudjelovanje u provođenju prihvaćenih zaključaka

7. Kriza socijalne države i menadžerske reforme javne uprave

(1) Općenito o reformama

Pod reformom se uglavnom misli na nešto značajnije institucionalne inovacije u sustavu javne uprave neke zemlje do kojih obično dolazi periodično.

Time se isključuju sve one gotovo svakodnevne, manje važne promjene, koje se stalno događaju u svakom upravnom sustavu odnosno njegovim dijelovima.

Zanimljivo je da mnogi autori uključuju otpor kao integralni dio pojmovnog određenja upravne reforme. S druge strane, nasuprot otporu, pojavljuju se očekivanja društvene i političke okoline.

Primjetno je, ali i razumljivo da su reformama češće izloženi oni dijelovi uprave koji se bave javnim službama nego klasični resori.

Među najnestabilnijim područjima teritorijalnih upravnih sustava u anglosaksonskim zemljama su pored centralno-lokalnih odnosa, ona upravna područja koja se bave primarnim proizvođačima, industrijom i socijalnom skrbi.

Wilenski razlikuje preduvjete od pokretača reformi.

Osnovni preduvjeti reformi su politička podrška, odobrenje ljudskih i materijalnih resursa, stalna institucionalna podrška formiranjem posebne upravne organizacije, dovoljno raspoloživog vremena te promišljena strategija reforme.

Pokretačke poluge predstavljaju donošenje novih propisa, uvođenje i stabilizacija nove organizacije, zapošljavanje novog osoblja u postojeće institucije, promjene u formalnim procesima te promjene u formalnim organizacijskim strukturama.

Farazmand razlikuje tri tipa upravnih reformi:

1. svrhovitosni tip

(pokreću se odlukom vladajućih snaga koje potrebu reforme vide u nekim političkim, ekonomskim ili socijalnim svrhama koje žele ostvariti)

2. tip koji uzima u obzir okolišnu ovisnost uprave

(u uvjetima ovisnosti uprava se reformira da bi odgovorila okolišnim pritiscima)

3. institucionalni model

(ističe interne faktore, organizacijsku kulturu i ponašanje kao institucionalizirane vrijednosti koje determiniraju ne/uspjeh reforme)

Reforme javne uprave trebale bi pridonijeti povećanju institucionalnog kapaciteta određene zemlje i mogućnosti rješavanja javnih problema.

Ne treba zaboraviti da i pri utvrđivanju koji se problemi smatraju javnima dolazi do izražaja političko mišljenje i odnos političkih snaga određene zemlje, kao i doktrine relevantnih vanjskih čimbenika.

Sve veća međuovisnost procesa u svjetskim razmjerima pred različite zemlje je stavila brojne probleme, pa postoji tendencija da se unificiraju i rješenja. Čini se da se u tom kontekstu može protumačiti iznimna popularnost upravnih reformi menadžerskog tipa zadnjih desetljeća 20. st.

Menadžerske reforme u javnoj upravi ekonomski su orijentirane te nerijetko započinju nastojanjima oko smanjivanja javnih izdataka, na to se obično nastavljaju različite strukturalne inovacije, te za kraj preostaju pokušaji promjene upravne kulture.

(2) Efekti suvremenih menadžerskih reformi javne uprave

Efekti su mnogobrojni i ne uvijek jednoznačni, te su u velikoj mjeri ovisni o specifičnim okolnostima različitih zemalja, njihovih političkih sustava, kultura, tradicija i drugih faktora. Svrstani u osnovne grupe:

1. strukturalni efekti2. učinci prema upravnom osoblju3. učinci na metode djelovanja u upravi4. drugi učinci

a) Strukturalni efekti u sustavu javne uprave

Strukturalni efekti koji se žele postići svode se na opće smanjenje upravnog sustava, stvaranje što šireg prijelaznog sloja u kojem bi značajniju ulogu imao privatni, pa i dobrovoljni, neprofitni sektor te na razlabavljenje veza u preostalim dijelovima sustava.

Smanjenjem uprave želi se smanjiti javne troškove, proširiti prostor za djelovanje tržišta i stimulirati privatno poduzetništvo, te smanjiti značenje javne uprave, države i cjelokupne javne sfere u životu ljudi.

To se pokušava postići privatizacijom poduzeća, službi ili njihovih komercijalnih dijelova te povjeravanjem javnih službi i poslova na obavljanje privatnim poduzetnicima. U obavljanje javnih poslova sve se više uključuje i treći, dobrovoljni, privatni neprofitni sektor, koji čine nevladine udruge i druge institucije civilnog društva.

Uključenje trećeg sektora je usmjereno na ograničavanje uloge države, ali ne na sužavanje javne sfere. Upravo suprotno, njime se nastoji uključiti što veći broj zainteresiranih građana u neke forme suodlučivanja, obavljanja i nadzora nad javnim poslovima te ojačati položaj građana u državi.

Razlabavljenje veza unutar sustava nastoji se postići na razne načine; tipični primjeri su razdvajanje odjela za formuliranje resorne politike od agencija za provedbu na središnjoj razini, teritorijalna decentralizacija, funkcionalna samouprava za ustanove javnih službi, stvaranje kvaziautonomnih nevladinih organizacija.

Govori se o «fragmentiranju države» - nizom mjera želi se razbiti velike državne upravne organizacije stvoriti veći broj manjih agencija i drugih subjekata koji bi bili što samostalniji, usmjereni na specifične zadatke, fleksibilni u ponašanju i što manje vertikalno povezani odnosno što više horizontalno.

Smatra se da bi povećana autonomija pojedinih javno pravnih subjekata pospješila razvoj poduzetničke klime, potpomogla organizacijsko učenje te općenito popravila ekonomičnost i efikasnost u obavljanju javnih poslova.

Međutim, pokraj onih željenih, često se javljaju i neželjeni efekti takvih mjera:

1. problem odgovornosti – linije odgovornosti se u velikoj mjeri zamućuju ili prekidaju2. problem postaju i kontakti sa zainteresiranom javnošću, nadzor je otežan a mogućnosti za korupciju sve šire3. problem koordinacije i utvrđivanje strateške politike i prioriteta u upravnom sustavu, gdje jedinstveno i povezano djelovanje sustava postaje upitno

Izlaz se pokušava naći u reafirmaciji strateškog planiranja pomoću kojeg bi se jedinstvo sustava moglo osigurati na novim, nehijerarhijskim osnovama.

Zanimljivi su efekti menadžerskih reformi u pogledu lokalne samouprave.

Prvi slučaj, uglavnom u anglosaksonskim zemljama, polazi od dvije osnovne pretpostavke. Jedna je ona koja tvrdi da je privatni sektor u najvećem broju slučajeva

važnih građanima bolji izbor od javnog sektora. Druga je pak utemeljena na uvjerenju da manje – više svaka teritorijalna decentralizacija povećava cijenu i smanjuje efikasnost javnih službi.

Zato se inzistira na privatizaciji, a istodobno se nizom mjera nastoji oslabiti lokalne jedinice te im oduzeti ulogu i značenje u svakodnevnom životu ljudi i integriranju lokalnih zajednica (hijerarhizacija i centralizacija).

U drugom slučaju, prisutnom u nordijskim zemljama, strategija se puno manje oslanjala na privatizaciju. U takvim uvjetima afirmiralo se načelo supsidijarnosti kao temeljno načelo za obavljanje javnih poslova, a lokalna je samouprava znatno ojačala.

Ono što je možda najsporniji učinak menadžerskih reformi je pitanje manjenja javne uprave mjereno brojem ljudi i količinom financijskih i materijalnih sredstava u javnoj sferi.

b) Učinci na upravno osoblje

Promjene prema upravnom osoblju dvovrsne su.

1. s jedne strane riječ je o više objektivnim, vanjskim pa i čisto mehaničkim promjenama u pogledu broja i strukture osoblja, te službeničkog sustava.2. s druge se pak strane, nastoji oko promjena znanja, vještina, sposobnosti, etike službenika i organizacijske kulture u javnoj upravi

Naročita pažnja se posvećuje višim službenicima, koje se iz savjetnika za resornu politiku nastoji preoblikovati u javne menadžere

Menadžerske reforme usmjerene su na smanjenje upravnog osoblja i slabljenje njegove pozicije u političko-upravnom sustavu uopće. Također su usmjerene i na zamjenu/popunjavanje upravnih organizacija osobljem s novim, menadžerskim vještinama i znanjima, jer se smatra poželjnim u javnoj upravu zapošljavati osobe s iskustvom u privatnom sektoru. Govori se o javnim menadžerima.

Pojedine organizacije dobivaju veliku autonomiju u reguliranju službeničkog statusa. Uvjeti zaposlenja ili njihova interpretacija ponekad se prepuštaju diskrecijskog odluci rukovoditelja organizacije, pa među službenicima koji obavljaju slične poslove mogu nastati velike razlike u statusu. Međutim preporučuju se barem minimalno ujednačenje te centralno praćenje i nadzor.

Premda se sve više inzistira na ocjenjivanju službenika, plaća im ponajprije ovisi o ostvarenim rezultatima, odnosno o individualnoj vrijednosti službenika za organizaciju, a ne o razvrstavanju na općoj, unaprijed i apstraktno od centralnih organa određenoj skali.

Nerijetko se odustaje od održavanja pariteta plaća između privatnog i javnog sektora, a upravu napuštaju mnogi kvalitetni službenici koje je zbog niskih plaća teško nadomjestiti novima.

Mnoge od takvih mjera donose nepovoljne nuspojave, pa dovode do smanjenja radnog morala, odnosno do nesigurnosti, nezadovoljstva, apatije i straha službenika. Upravne organizacije se pretvaraju u neku vrstu psihičke tamnice, što može umanjiti njenu efikasnost i ekonomičnost.

Uz menadžerske reforme često se veže konzumerizam, odnosno orijentacija na poboljšanje odnosa s potrošačima, koja može doprinijeti pozitivnim promjenama položaja nižeg osoblja, naročito onog koji je u neposrednom kontaktu sa zainteresiranom društvenom okolinom uprave.

Postavlja, se međutim pitanje, može li se na to računati ako im se istodobno prijeti otpuštanjem iz službe, odnosno zamrzavanjem ili smanjenjem plaće?

Zato se otvara i pitanje drugačijih, mekših mjera prema osoblju, ali je problem da je njih mnogo teže pokrenuti i provesti, uz ne izvjestan rezultat i značajne, dugotrajnije napore i troškove. U pogledu obrazovanja i usavršavanja osoblja menadžerske upravne reforme dovode do brojnih specifičnih učinaka – Tanner ih pokazuje na primjeru Novog Zelanda

Kao temeljna nameće se dilema koja proizlazi iz velike vjerojatnosti gubitka investicija u obrazovanje zbog rastuće fluktuacije osoblja, jer dobro obrazovano osoblje lakše nalazi bolje plaćeni posao u privatnom sektoru

Drugo, programi škola i fakulteta ne osiguravaju sva znanja i vještine potrebne za dobre javne menadžere. Naročito je potrebno usavršavanje u načelima javnog sektora, etici i slično, sa većim brojem kraćih, menadžerski orijentiranih tečajeva, jer se zahtjeva osoblje sa specifičnim vještinama (upravljanje raznovrsnim ugovorima komercijalne prirode), ali treba paziti da ove reforme nemaju poguban utjecaj na tradicionalne obrazovne ustanove u korist novih, za ne uvijek temeljitu pripremu menadžera općeg tipa.

Organizacijska kultura u javnoj upravi i njeno mijenjanje je posebno osjetljivo područje, jer ako se umjesto pravnih, političkih i socijalnih vrijednosti naglašavaju ekonomske vrijednosti, onda je vjerojatno da će se postići uglavnom samo loši rezultatu. Bilo bi produktivnije promjene postići u praktičnim orijentacijama službenika tako da se umjesto uredsko – reaktivnog razvije profesionalno – proaktivni pristup obavljanju javnih poslova.

c) Učinci na metode upravnog djelovanja

Menadžerske upravne reforme usmjerene su na unošenje što više elemenata tržišnog ponašanja i tržišnih kriterija u javnu upravu. U tom smjeru idu neke konkretne mjere, kao što su naplata cijene za javne službe, kompetitivno licitiranje, otvaranje natječaja za obavljanje službi privatnim subjektima, obvezno raspisivanje natječaja za obavljanje nekih službi, kao i druge mjere za stvaranje tzv. internog, kvazitržišta odnosno javnog tržišta.

Premda se procjenjuje da je velika većina javnih usluga i dobara podobna za naplatu, stvarno se dio cijene plaća samo za mali broj njih. Od participacije korisnika odnosno u plaćanju stvarne cijene službe, za menadžerske je reforme možda još važnije uvođenje interne naplate i razvoj internog tržišta unutar same javne uprave.

Interno tržište moguće je ako se unutar javne uprave pojavljuju prodavatelji i kupci službi kojima je dopušteno zaključivati interne kvaziugovore na osnovi kojih prodavatelj naplaćuje službu od kupca.

Cilj davanja veće autonomije pojedinim dijelovima prijašnje javne uprave jest i u tome da ih se nakon izdvajanja i osamostaljenja dovede u tržišnu utakmicu s drugim sličnim javnim ili privatnim organizacijama.

Kao i druge mjere, razvoj javnog tržišta može biti skupo rješenje jer traži čitavu infrastrukturu za utvrđivanje i naplatu cijene, zaključivanje i praćenje ugovora, nadzor nad obavljanjem službe, vođenje novih evidencija i sl.

Premda se u fazama izgradnje javnog tržišta u ulozi prodavatelja, odnosno kupca, obično pojavljuje samo jedna jedinica ili organizacija, tendencija je k povećavanju razine kompeticije. Sudjelovanje više ponuđača u kompetitivnom natječaju, pogotovo ako svojim ponudama mogu sudjelovati javni i privatni subjekti, omogućuje donekle realni tržišni test. Problem je međutim, u tome što se ipak radi o kvazitržištu koje je vrlo često centralno regulirano, upravljano i nadzirano pa rezultati nisu neupitni.

Za novi javni menadžment također su karakteristični opća težnja prema deregulaciji, nastojanje da se smanji broj propisa koji reguliraju poslovanje privatnog sektora, kao i njihov obuhvat. Tako da državno upletanje u privatizacijom prošireno privatni sektor smanjuje u mnogo manjoj mjeri od očekivanog. Različiti oblici nadzora i utjecaja zamjenjuju raniju direktnu uključenost u vođenje javnih poduzeća ili obavljanje javnih službi, pa se čin da se opseg državne regulacije povećava.

U samoj upravi procedure se odbacuju kao manje više nepotrebna ograničenja te se naglašava vrijednost rezultata, što bi trebalo omogućiti veću autonomiju menadžerima u financijskom pogledu, u pogledu osoblja, kolektivnog pregovaranja itd.

Kao temeljni koncept ističe se menadžment s osloncem na rezultate, pa se tome prilagođavaju ideja i tehnike proračuna.

Pod utjecajem konzumerizma se naglašava potreba postizanja kvalitete i izvrsnosti, služenja potrošaču, a kvaliteti doprinosi kompeticija s jedne, a bliskost veza s potrošačima i responsivnost s druge strane.

Općenito gledajući, promjene koje donosi javni menadžment mijenjaju naglasak kod manje više svih tradicionalnih metoda upravnog djelovanja, od planiranja preko komunikacije i financiranja, do nadzora, uz unošenje nekih sasvim novih pitanja i problema u rad menadžera.

Premda vjerojatno znače korak naprijed u razvoju upravnih metoda, zabrinjava mogućnost da istodobno dovedu do povećavanja javnih troškova, uz ne baš uvijek jasne efekte u pogledu efikasnosti i efektivnosti javne uprave.

d) Ostali učinci

Među ostalim učincima valja istaknuti:

1. financijski 2. legitimacijski3. učinci na ulogu građana prema upravi,4. politički5. socijalni6. općedruštveni

Financijski učinci tiču se smanjenja javnih troškova da bi se smanjenjem poreznih i drugih izvora stimulirala gospodarska djelatnost.

No, ako se ukupna količina sredstava koja na ovaj ili onaj način troši država i nije smanjila, dogodile su se promjene u strukturi troškova. Spekulira se da bi bez menadžerskih reformi troškovi države rasli puno brže.

Što se tiče legitimacijskih učinaka, vidljive su dvije strane. Prilično loše socijalno stanje zasigurno ne govori mnogo o ojačalom legitimitetu socijalne države u zemljama gdje su reforme uvedene iz ideoloških razloga, da bi se napao legitimitet uprave, socijalnih službi i države uopće.

S druge strane, zbog velikih poreza, nedjelotvorne uprave, skupih egalitarnih socijalnih programa i ne povoljnih globalnih ekonomskih procesa, tadašnja je socijalna država i sama pala u krizu te joj je bilo potrebno osvježenje koje bi ujedno smanjilo teret države za nacionalno gospodarstvo.

U tom je smislu menadžerski pokret dio mogućnosti preživljavanja socijalne države i ponovnog stjecanja legitimiteta koji je bio zamalo izgubljen.

Konzumerizam predstavlja svojevrsni napad na ulogu građana u odnosu prema upravi i javnoj sferi uopće. Za razliku od građana koji su u svojim političkim pravima jednaki, potrošač je talac svojih platežnih mogućnosti. Vidi se potiskivanje uloge građana u korist uloge potrošača, da dolazi do svojevrsnog demokratskog deficita, slabljenja mogućnosti demokratskog nadzora nad autonomnim upravnim organizacijama.

Menadžerske reforme dakle imaju prilično loše socijalno naličje. Općedruštvene promjene ogledaju se najprije u reafirmaciji strukture kapitalističkog društva u kojem bogatiji slojevi kroz menadžerske reforme pokušavaju legitimirati svoje odbijanje da snose teret društvene solidarnosti. Niži slojevi pogođeni su ne samo reduciranjem socijalnih programa nego i nižim zaradama. Nacionalne privrede time, međutim, mogu postati konkurentnije na svjetskom tržištu.

Premda se menadžerske reforme provode pod geslom i s namjerom oslobađanja uprave od politike i zamjene politike tržišnim kriterijima, pojeftinjenja i poboljšanja uprave, služenja potrošačima itd., nedvojbeno je da one predstavljaju politički motiviran projekt koji je i uveden i podržavan od politike i ima vrlo čvrste ideološke, ali i socijalne i kulturne temelje.

8. Pitanja za ponavljanje

(1) Nauka o upravi

1. O čemu ovisi režim raspolaganja materijalnim sredstvima uprave? (1x)2. Najnovija razvojna faza raspolaganja materijalnim sredstvima uprave? (1x)3. Što je planiranje? (3x)4. Što obuhvaća planiranje? (6x)5. Koje faze su u nadležnosti političkih organa? (1x)6. O kojim fazama planiranja odlučuje političko tijelo? (3x)7. Planiranje tijeka rada i planiranje rada? (3x)8. Što je vođenje? (7x)9. Na čemu je težište funkcije vođenja? (3x)10. Na čemu je težište funkcije vođenja u suvremeno doba? (2x)11. Koje skupine konkretnih dužnosti i poslova obuhvaća funkcija vodstva? (2x)12. Operativne metode u popunjavanju upravnih organizacija rukovodećim osobljem? (3x)13. Što su komunikacije u upravi? (3x)14. Što je komunikacijski sustav? (1x)15. Koji su bitni elementi komunikacijskog sustava? (3x)16. Koji su idealni ciljevi komunikacijskog sustava? (4x)17. Što su pokazatelji kvalitete komunikacijskog sustava? (1x)18. Što je automatska obrada podataka (AOP)? (1x)19. Koji su ciljevi AOP-a? (2x)20. Koje su posljedice uvođenja AOP-a? (6x)21. Što je postupak u upravi? (14x)22. Koja je svrha postupka u upravi? (9x)23. Kako djelimo postupke u upravi? (3x)24. Koji su pokazatelji kvalitete upravnog postupka? (6x)25. Što je nadzor u upravi? (9x)26. Razlike između pojedinih načina nadzora uprave? (2x)

27. Kako se mijenja sadržaj funkcije nadzora tijekom vremena? (3x)28. Što obuhvaća nadzor u upravi? (1x)29. Koji su pokazatelji kvalitete sustava nadzora? (3x)30. Što obuhvaća upravni pregled? (2x old)

(2) Nastavni materijali

1. Što je reforma i zbog kojih razloga dolazi do reforma? (1x)2. Što je nomenklatura? (1x)

3. Efekti suvremenih menadžerskih reformi u javnoj upravi? (3x)4. Strukturalni efekti u sustavu javne uprave? (9x)5. Personalni efekti menađerskih reformi? (1x)6. Učinci menadžerskih reformi na upravno osoblje? (6x)7. Utjecaj menadžerskih reformi na metode upravnog djelvoanja? (2x)8. Ostali učinci menadžerski reformi – političke i socijalne posljedice? (1x)

VIII. Državna uprava u Republici Hrvatskoj

1. Diferencijacija – integracija u teritorijalnim upravnim sistemima

Kao što smo vidjeli ranije, svim je upravnim sistemima zajednička dijalektička suprotnost između centripetalnih i centrifugalnih tendencija. U tehničkom pogledu ta se opreka očituje između prirodne težnje prema diferencijaciji s jedne strane i nastojanju prema radnoj povezanosti i jedinstvu s druge.

a) Heterogenost poslova teritorijalno upravnog sistema

Ova je suprotnost osobito izražena u teritorijalnim upravnim sistemima. On naime obuhvaća u jednu cjelinu upravne organizacije koje vrše svoju djelatnost na istom teritoriju i za isti teritorij, bez obzira na sadržaj te djelatnosti i bez obzira na ono što se radi.

Po samoj definiciji, oni povezuju u jednu cjelinu upravne organizacije s posve heterogenim zadacima, s funkcijama koje su po samoj svojoj funkcionalnoj prirodi nezavisne jedna od druge od kojih svaka pojedina ima svoje vlastite unutarnje zakonitosti i možda svoje posebne zahtjeve i posebne uvjete u pogledu optimalnog teritorijalnog obuhvata.

Problem je da treba svladati centrifugalno djelovanje heterogenosti zadataka upravnih organizacija koje ih sačinjavaju.

a) Sadržaj poslova teritorijalnog sistema

U upravnim organizacijama vrše se dvije vrste poslova:

1. oni kojima se neposredno ostvaruje vanjski zadatak zbog kojeg je upravna organizacija i osnovana2. poslovi upravljanja (povezivanje i koordinacija onih djelatnosti koje služe neposrednom obavljanju vanjskih zadataka)

b) Diferencijacija – integracija

Tendencija prema diferencijaciji je dovela do dvostrukosti u poslovima i u osnovnoj orijentaciji teritorijalnih upravnih sistema. S jedne strane su izvorno instrumenti političke vlasti koji služe uspostavljanju, održanju, stabilizaciji i obrani postojećeg političkog uređenja.

Međutim, u toku razvoja preuzimaju poslove koji su tek posredno u vezi s postojećim društvenim i ekonomskim uređenjem, a koji neposredno služe zadovoljavanju određenih općih potreba većih grupa/svih građanima određene zajednice.

Ta osnovna dvostrukost danas obilježava svaki teritorijalni upravni sistem, i time postaje nemoguće govoriti o nekom njegovom jedinstvenom zadatku.

c) Poslovi uprave kao instrumenta javne vlasti

Diferencijacija poslova koje uprava vrši kao instrument vlasti polazi od jedne osnovne orijentacija, a to je obrana sigurnosti od napadaja izvana ili iznutra.

Na onu osnovnu diferencijaciju (obrana, vanjska sigurnost, poslovi zaštite unutarnje sigurnosti) nadovezuje se daljnje razlikovanje.

Vanjska sigurnost diferencira se na obranu (poslovi vojske i oružanih snaga, obranu od vanjskih napada silom) i vanjske poslove (održavanje međunarodnih veza i međunarodnih odnosa kao djelatnost neophodnu za sigurnost države u doba mira, sredstvima koja ne predstavljaju posebnu primjenu fizičke sile).

Unutarnja sigurnost diferencira se na unutarnje poslove (primjena sile radi odbijanja napada koji bi na sistem bili upravljani iznutra) i pravosuđe (djelatnost koja, po politički postavljenim normama, rješava

sekundarne društvene sukobe; ne dovode direktno u pitanje osnovno društveno uređenje, nego se tiču interesa grupa ili pojedinac unutar tog uređenja i njegovih političkih i ekonomskih granica)

Financije postaju posebna upravna grana tek kad su se razvile do te mjere da njihovo financiranje traži obrazovanje posebne upravne organizacije i dovijanje posebne sistematske djelatnosti.

Pet upravnih grana predstavljaju izvorne zadatke uprave kao instrumenta vlasti:

1. obrana2. vanjski poslovi3. unutarnji poslovi4. pravosuđe5. financije

d) Javne službe

Druga grupa poslova koja se razvija u toku 18. stoljeća, ali u većoj mjeri tek drugom polovicom 19. stoljeća odnosi se na javne službe, poslove općedruštveno korisne i prihvaćene, koji u načelu za svoje izvršavanje ne traže vlast kao pretpostavku. To, međutim, važi samo načelno.

Obuhvaća:

1. resor privrede, u svim oblicima i u odnosu na sve privredne grane

2. područje društvenih službi koje se javljaju kao upravne grane u Europi oko 1870. godine i obuhvaćaju rad i radne odnose, prosvjetu, zdravstvo, socijalnu politiku i tome slične upravne djelatnosti3. takozvane tehničke službe u koje se ubraja promet u svim formama, sve službe komunikacija i veza, te produkcija i distribucija energije4. informativne službe koje samo prikupljaju informacije i stavljaju ih građanima na raspolaganje, a da pri tom u samoj biti njihove djelatnosti nema elemenata vlasti = statistička služba, meteorološka, geodetska, katastarska, opće informacije i slično5. specifične djelatnosti u lokalnim upravnim sistemima koje zovemo komunalnim službama - urbanističko planiranje, vodovod, kanalizacija, čistoća, parkovi, nasadi, stanovi, snabdijevanje hranom i slično

Pored ove dvije osnovne grupe (uprava kao instrument vlasti i uprava kao javna služba), upravne organizacije teritorijalnih upravnih sistema obavljaju i razne druge poslove koji se ne mogu svrstati u ove dvije grupe.

To su prije svega oni poslovi koji se odnose na održavanje u funkciji samog upravnog sistema, njegove pomoćne službe, posebne kontrolne jedinice sa zadatkom da vrše kontrolu unutar upravnog sistema itd.

To su i posebne koordinativne jedinice koje nemaju samostalni vanjski zadatak, nego im je osnovna svra da povezuju i osiguraju jedinstvo čitavog sistema na bazi opće politike bilo predstavničkih, bilo izvršnih organa. Nazivamo ih unutarnje službe.

Prikaz poslova teritorijalnih upravnih sistema:

1. Obrana2. Vanjski poslovi3. Unutarnji poslovi4. Pravosuđe5. Financije6. Privreda7. Društvene službe8. Tehničke službe9. Informacijske službe10. Komunalne službe11. Unutarnje službe

e) Klasifikacija poslova teritorijalnih upravnih sistema

Klasifikacija po sadržaju dijeli sve poslove uprave na dvije grupe:

1. klasične poslove državne uprave (baziraju se na upravi kao instrumentu vlasti i na državnom monopolu prinude)2. javne službe (društveno potrebne poslove koje su tokom vremena preuzele na sebe organizacije teritorijalnih upravnih sistema državne uprave)

Svaka ova klasifikacija je otvorena jer nema razloga vjerovati da je razvoj uprave završen i da se neće pojavljivati novi poslovi i nove grupe poslova. Zato je svaki upravni sistem u horizontalnoj klasifikaciji predviđao određenu grupu koja je bila negativno definirana, a taj karakter tradicionalno pripada resoru unutrašnjih poslova koji ne sadrže samo poslove policije/obrane nego i sve ostale poslove koji nisu dodijeljeni ni jednoj drugoj grani uprave.

Danas se međutim sve više napušta upotreba resora unutarnjih poslova kao rezidualne kategorije, pa i ako postoji, danas se naziva «opći poslovi».

Naš ZOSDU sadrži klasifikaciju upravnih poslova po oblicima djelatnosti:

1. neposredno izvršenje propisa2. donošenje provedbenih propisa3. upravni i inspekcijski nadzor te 4. drugi upravni i stručni poslovi.

Klasifikacija po instrumentima znači podjelu djelatnosti uprave prema instrumentima kojima se ona služi, bez obzira na ciljeve koje želi njima postići i bez obzira u okviru kojih oblika djelatnosti ih primjenjuje. Primjenjuju se razne klasifikacije, npr.:

1. donošenje općih propisa - delegirano zakonodavstvo2. donošenje pojedinačnih akata, bilo unutar propisanog formaliziranog postupka, bilo izvan njega3. neposredna primjena prinude4. poduzimanje materijalnih operacija - negativna kategorija u koju spada sve što se ne može svrstati u prethodne tri

Klasifikacija po metodama oslanja se u prvom redu na određene definicije metoda koje uprava u svom poslovanju primjenjuje. Npr.:

1. analitički poslovi2. regulatorni poslovi3. izvršno – operativni poslovi4. opći poslovi – negativna kategorija

Klasifikacija po korisnicima oslanja se na to u čijem se interesu u prvom redu obavlja određeni upravni posao.

1. poslovi koji se obavljaju za građane neposredno2. poslovi koji se obavljaju za civilni i privatni sektor3. poslovi za politička tijela4. poslovi koji se obavljaju za same upravne organizacije (u koje spadaju navedene unutarnje službe)

(b) Horizontalno razgraničenje

Glavni instrument horizontalnog razgraničenja poslova su djelokrug i nadležnost pojedinih upravnih organizacija. Razlika između djelokruga i nadležnosti, u najširim crtama se ukazuje kao kvantitativna.

Djelokrug je generalno određeno područje djelatnosti, općenitim izrazom fiksirani sektor koji iz cjelokupne djelatnosti jednog teritorijalnog upravnog sistema pripada određenoj upravnoj organizaciji, a utvrđuje se prilikom osnivanja određene upravne organizacije i prema tome se i formalno vrši obično aktom o osnivanju.

Nadležnost predstavlja detaljno dodjeljivanje pojedinog upravnog posla ili grupe poslova i to s određenim posljedicama u pogledu odgovornosti za njegovo obavljanje, a u pravilu je normativno fiksirana i sankcionirana, te predstavlja glavni instrument horizontalnog razgraničenja među upravnim organizacijama koje sačinjavaju teritorijalni sistem uprave.

Nadležnost

Definirana je u isti mah pravno kao pravo i dužnost upravne organizacije koja je njezin nositelj.

Dijeli se na stvarnu (po sadržaj djelatnosti) i mjesnu (po teritoriju na koji se proteže mogućnost djelovanjaupravne organizacije), ali i vremensku (ovlaštenje da se određeni posao izvrši unutar određenog vremena, odnosno ne prije nego nastupe određeni uvjeti).

Dijeli se i na individualnu (propisana za jedan određen upravni organa), tipsku (za jednu klasu ili vrstu upravnih organa) i mješovitu (djelomice za jedno,djelomice za drugo).

Mijenjanje nadležnosti bilo čijom odlukom ili voljom ograničeno je i mora se držati određenih formalnih postupaka.

Glavna dva smjera mijenjanja su delegacija i supstitucija.

Delegacija je prenošenje nadležnosti s državnog organa ili organa šire zajednice na niži upravni organ ili organ uže lokalne zajednice.

Supstitucija je preuzimanje određenog posla koji se nalazi normalno u nadležnosti upravnog organa uže političke zajednice od strane upravnog organa šire.

Od mijenjanja nadležnosti treba razlikovati slučaj kada jedna upravna organizacija za drugu obavlja, po njezinu traženju, a katkada i bez traženja po logici same situacije, određene dijelove poslova iz nadležnosti ove druge organizacije. Obavljanje takvog posla vrši se obično na temelju rekvizicije tj. formalnog traženja formalno nadležnog upravnog organa.

Prijelaz jednog posla s jednog službenika na drugi unutar istog upravnog organa odnosno iste upravne organizacije označava se i izrazom supliranje.

Normalna su pojava sukobi nadležnosti. Oni mogu biti:

1. pozitivni kad dva ili više upravnih organa prisvajaju nadležnost u istom predmetu2. negativni kad dvije ili više upravnih organizacija odbijaju nadležnost, tj. neće obaviti posao za koji jedna od njih mora biti nadležna

Rješavaju se tako da odluku donosi neposredno viši organ od organa u sukobu.

Kako postoje sukobi, postoji i suradnja organa do koje dolazi prirodno i neformalno vrlo često. Ona je formalnim propisima preporučena, a ponekad i previđena (npr. kad dva organa zajednički donose odluku).

Precizno definiranje nadležnosti ima dvojaku svrhu:

1. s jedne strane onu tehničku, efikasnu da bi se postiglo razgraničenje i orijentacija u složenom spletu poslova, a 2. s druge strane i političku gdje se shvaća kao produženje načela diobe vlasti u samoj strukturi upravnog dijela državne vlasti

Djelokrug i nadležnost mogu se shvatiti i kao formalni akt i u tom slučaju bit će strogo propisanog formalnog sadržaja.

2. Pregled odredbi Zakona o sustavu državne uprave (cijeli zakon)

(1) Tijela državne uprave

Poslove državne uprave obavljaju tijela državne uprave.

Posebnim zakonom određeni poslovi državne uprave mogu se povjeriti tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ili drugim pravnim osobama koje na temelju zakona imaju javne ovlasti (u tekstu koji slijedi: pravne osobe koje imaju javne ovlasti).

Tijela državne uprave su:

1. ministarstva (na čelu je ministar)2. središnji državni uredi Vlade Republike Hrvatske (na čelu je državni tajnik)3. državne upravne organizacije (na čelu je ravnatelj) 4. uredi državne uprave u županijama (na čelu je predstojnik)

Ministarstva, središnji državni uredi i državne upravne organizacije središnja su tijela državne uprave, a uredi državne uprave su prvostupanjska tijela državne uprave u županijama (presumpcija prvostupanjske nadležnosti).

Za obavljanje određenih poslova državne uprave iz nadležnosti središnjih tijela državne uprave mogu se u županiji, gradu i općini osnivati područne jedinice.

Za obavljanje određenih poslova državne uprave iz nadležnosti ureda državne uprave u jedinicama područne (regionalne) samouprave mogu se u gradu odnosno općini osnivati ispostave.

Ministri, državni tajnici središnjih državnih ureda, državni tajnici u ministarstvima i ravnatelji državnih upravnih organizacija, dužnosnici su Republike Hrvatske.

Ti dužnosnici ne smiju istodobno obnašati dužnost u tijelima zakonodavne vlasti, sudbene vlasti niti biti članovi predstavničkog tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Oni mogu staviti u mirovanje dužnost u zakonodavnoj vlasti, sudbenoj vlasti ili predstavničkim tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, koja je nespojiva sa dužnošću na koju su imenovani, odnosno izabrani i po prestanku dužnosti u tijelima državne uprave, na vlastiti zahtjev, nastaviti obnašati dužnost u zakonodavnoj vlasti ili predstavničkom tijelu jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Ravnatelji u ministarstvu, tajnici ministarstava, zamjenici državnog tajnika središnjih državnih ureda, zamjenici i pomoćnici ravnatelja državnih upravnih organizacija te predstojnici ureda državne uprave u

jedinicama područne (regionalne) samouprave, su rukovodeći državni službenici.

Imenuje i razrješava ih Vlada Republike Hrvatske, na temelju prethodno provedenog javnog natječaja, na način i u postupku određenom Zakonom o državnim službenicima.

Poslove državne uprave u tijelima državne uprave obavljaju državni službenici, koji se primaju u državnu službu na temelju javnog natječaja, ako zakonom nije što drugo određeno.

Pomoćno-tehničke poslove u tijelima državne uprave obavljaju namještenici.

Razlike između državnih službenika i namještenika:

1. državni su službenici osobe visoke, više ili srednje stručne spreme u državnim tijelima koji kao redovito zanimanje obavljaju poslove iz djelokruga tijela koji su utvrđeni propisima (informatičari, računovođe itd.), a namještenici su osobe srednje i niže stručne spreme koji kao redovito zanimanje obavljaju pomoćno-tehničke i ostale poslove (domari, portiri, kuhari itd.)2. državni službenici biraju se na temelju javnog natječaja

Pripadnici nacionalnih manjina imaju posebna prava.

Pripadnici nacionalnih manjina imaju pravo na zastupljenost u središnjim tijelima državne uprave razmjerno njihovom udjelu u ukupnom stanovništvu Republike Hrvatske, a u uredima državne uprave u jedinicama područne (regionalne) samouprave, razmjerno njihovom udjelu u ukupnom stanovništvu jedinice područne (regionalne) samouprave. Kada pripadnici nacionalnih manjina iz stavka 1. ovoga članka podnose prijavu na natječaj za prijam u službu, imaju se pravo pozvati na ostvarivanje prava koja im pripadaju sukladno odredbama Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina.

Vlada Republike Hrvatske nadzire provedbu zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina u tijelima državne uprave.

(2) Odgovornost tijela državne uprave

Rad tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave je javan.

Javnost se može iskljućiti samo izuzetno, u slučajevima predviđenim zakonom.

Štetu koja građaninu, pravnoj osobi ili drugoj stranci nastane nezakonitim ili nepravilnim radom tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, odnosno pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave, naknađuje Republika Hrvatska.

Protiv pojedinačnih akata, radnji i mjera tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave donijetih u prvom stupnju, može se podnijeti žalba, a u slučaju da žalba nije dopuštena zatražiti sudska zaštita.

(2) Poslovi državne uprave

Poslovi državne uprave su:

1. neposredna provedba zakona2. donošenje propisa za njihovu provedbu3. obavljanje upravnog nadzora te4. drugi upravni i stručni poslovi

a) Neposredna provedba zakona i drugih propisa

Tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravne osobe koje imaju javne ovlasti neposredno primjenjujući zakone i drugi propise:

1. rješavaju u upravnim stvarima2. vode propisane očevidnike3. izdaju uvjerenja i druge potvrde te 4. obavljaju i druge upravne stručne poslove

b) Donošenje provedbenih propisa

Ministri, državni tajnici središnjih državnih ureda i ravnatelji državnih upravnih organizacija donose pravilnike, naredbe i naputke za provedbu zakona i drugih propisa kad su na to izrijekom ovlašteni, u granicama date ovlasti.

Pravilnikom se potanje razrađuju pojedine odredbe zakona radi njihove primjene.

Naredbom se naređuje ili zabranjuje određeno postupanje.

Naputkom se propisuje način rada u tijelima državne uprave, tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnim osobama koje imaju javne ovlasti.

Pravilnici, naredbe i naputci objavljuju se u "Narodnim novinama", a stupaju na snagu najranije osmoga dana od dana objave, ako tim propisima nije izuzetno određen da zbog naročito važnih razloga stupaju na snagu danom objave.

c) Provedba upravnog nadzora

U provedbi upravnog nadzora tijela državne uprave nadziru:

1. provedbu zakona i drugih propisa te 2. zakonitost rada i postupanja tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave

U provedbi upravnog nadzora, tijela državne uprave nadziru osobito :

1. zakonitost rada i postupanja, 2. rješavanje u upravnim stvarima, 3. djelotvornost, ekonomičnost i svrhovitost rada u obavljanju poslova državne uprave, 4. svrhovitost unutarnjeg ustrojstva i osposobljenost službenika i namještenika za obavljanje poslova državne uprave te 5. odnos službenika i namještenika prema građanima i drugim strankama

Ako u provedbi upravnog nadzora tijela državne uprave ocijene da postoje gore navedene okolnosti, poduzet će mjere iz svoje nadležnosti u svrhu otklanjanja uočenih nezakonitosti ili nepravilnosti, a osobito:

1. zahtijevati izvješća, podatke i druge obavijesti o obavljanju poslova državne uprave, 2. raspraviti stanje izvršavanja poslova državne uprave i predložiti mjere koje se moraju poduzeti radi izvršenja pojedinih poslova državne uprave, 3. pokrenuti postupak za utvrđivanje odgovornosti odgovarajućih službenika odnosno namještenika, 4. neposredno obaviti poslove u granicama svog djelokruga iz nadležnosti tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, odnosno pravnih osoba s javnim ovlastima na njihov trošak, kad ocijene da se na drugi način ne može izvršiti zakon ili drugi propis, a tijelo državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, odnosno pravne osobe s javnim ovlastima nisu obavili određeni posao državne uprave u za to ostavljenom ili primjerenom roku5. poduzeti i druge mjere propisane posebnim zakonom

U granicama svog djelokruga:

1. ministarstva, središnji državni uredi i državne upravne organizacije nadziru rad tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave,

2. uredi državne uprave u jedinicama područne (regionalne) samouprave nadziru rad tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave na području županije.

Nadležno ministarstvo, središnji državni ured odnosno državna upravna organizacija može, u obavljanju poslova državne uprave koji su povjereni tijelima županije, grada, odnosno općine davati županu, gradonačelniku, odnosno načelniku naredbe u skladu sa zakonom.

Pojedinačnom naredbom ne može se odredivati način rješavanja određene, pojedinačne upravne stvari.

U provedbi inspekcijskog nadzora, u skladu s posebnim zakonom, provodi se:

1. izravan uvid u opće i pojedinačne akte, uvjete i način rada nadziranih pravnih i fizičkih osoba2. poduzimaju zakonom i drugim propisima predviđene mjere da se ustanovljeno stanje i poslovanje uskladi sa zakonom i drugim propisima

Inspekcijski nadzor provode inspektori i drugi državni službenici ovlašteni za provedbu nadzora, kad je to određeno posebnim zakonom.

Inspekcijske poslove u prvom stupnju obavljaju uredi državne uprave u jedinicama područne (regionalne) samouprave, a u drugom stupnju središnja tijela državne uprave, ako posebnim zakonom nije što drugo određeno.

Središnja tijela državne uprave mogu neposredno obavljati i inspekcijske poslove iz nadležnosti ureda državne uprave u jedinicama područne (regionalne) samouprave.

Inspektori imaju pravo u skladu sa zakonom i drugim propisima:

1. pregledati i poslovne prostorije, poslovne spise, zgrade, predmete, robu i druge stvari kod nadziranih osoba2. saslušati pojedine osobe u upravnom postupku3. pregledati isprave na temelju kojih se može utvrditi identitet osoba4. obavljati druge radnje u skadu sa svrhom inspekcijskog nadzora

Prilikom provođenja inspekcijskog nadzora inspektori su dužni postupati tako da se ne ugrozi zakonom ili drugim propisom utvrđena tajna.

Službenici tijela državne uprave, državnih tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i drugih pravnih osoba dužni su inspektora upozoriti što se po propisima, odnosno po njihovim općim aktima smatra tajnom.

Ukoliko nađe da je povrijeđen zakon ili drugi propis, inspektor ima pravo i obvezu, u skladu sa zakonom i drugim propisima:

1. narediti otklanjanje utvrđenih nedostataka odnosno nepravilnosti u odredenom roku, 2. podnijeti prijavu nadležnom državnom tijelu zbog kaznenog djela, odnosno izreći zakonom ili drugim propisom utvrđenu prekršajnu kaznu, 3. poduzeti i druge mjere odnosno izvršiti druge radnje za koje je posebnim propisima ovlašten

Ako utvrđeni nedostaci nisu otklonjeni u ostavljenom roku, inspektor je dužan poduzeti odgovarajuće mjere i radnje, u okviru svojih zakonom ili drugim propisom utvrđenih ovlasti.

Ako se inspektoru prilikom provođenja inspekcijskog nadzora pruži fizički otpor, odnosno ako se takav otpor osnovano očekuje, inspektor može zatražiti pomoć ovlaštenih službenih osoba nadležne policijske uprave.

Inspektor je u obavljanju inspekcijskog nadzora odgovoran ako propusti poduzeti, odnosno odrediti mjere ili radnje, koje je po zakonu ili drugim propisima bio dužan poduzeti, odnosno odrediti, ako prekorači svoje zakonske i drugim propisima utvrđene ovlasti, ako ne podnese prijavu, odnosno ne obavijesti nadležna državna tijela o utvrđenim nedostacima te u drugim slučajevima previđenim posebnim zakonom.

Obje vrste nadzora obavljaju tijela državne uprave.

Međutim, među njima postoje razlike.

RAZLIKE IZMEĐU DVA TIPA NADZORA

Inspekcijski Upravni

Subjekt nadzora Inspektori i državni službenici ovlašteni posebnim zakonom

Tijela državne uprave

Objekt nadzora Fizičke i pravne osobe (nehijerarhijski – nadziru se sve osobe)

Tijela državne uprave, jedinice samouprave te pravne osobe s javnim ovlastima (hijerahijski)

Prava nadziratelja

Inspektori imaju pravo na izravni uvid u opće i pojedinačne akte, uvjete i način rada nadziranih pravnih i fizičkih osoba

Nema prava na izravan uvid, mogu se samo zahtijevati izvješća, podaci i obavijesti itd.

Što se konkretno nadzire

Ustavnost i zakonitost Preneseni djelokrug (ustavnost, zakonitost, svrhovitost)

d) Drugi upravni i stručni poslovi

U druge upravne i stručne poslove ubrajamo praćenje stanja, izrade nacrta te druge stručne poslove.

Praćenje stanja

Tijela državne uprave prate stanje u okviru svog djelokruga prikupljanjem potrebnih podataka i obavijesti, izradom odgovarajućih stručnih podloga te na druge prikladne načine.

Na temelju izrađenih stručnih podloga (izvješća, elaborata, analiza itd) te na drugi način prikupljenih saznanja o stanju u svom djelokrugu, tijela državne uprave poduzimaju mjere i radnje za koje su zakonom i drugim propisima ovlašteni te predlažu nadležnim državnim tijelima donošenje propisa i drugih akata iz njihove nadležnosti.

Izrada nacrta prijedloga propisa

Središnja tijela državne uprave pripremaju nacrte prijedloga propisa iz svog djelokruga, izrađuju stručne podloge za rješavanje ili objašnjenje određenih pojava, pripremaju prijedloge odgovora ili daju odgovore na zastupnička pitanja te obavljaju i druge stručne poslove za potrebe tijela izvršne vlasti.

Drugi stručni poslovi

Središnja tijela državne uprave obavljaju i druge stručne poslove iz svog djelokruga, ostvaruju domaću i inozemnu stručnu suradnju te u

granicama svog djelokruga daju odgovarajuća objašnjenja pravnim osobama i građanstvu.

(3) Ministarstva i državne upravne organizacije

a) Ministarstva

Ministarstva se ustrojavaju za obavljanje poslova državne uprave u jednom ili više upravnih područja.

U ministarstvima koja su ustrojena za više upravnih područja u pravilu se ustrojavaju upravne organizacije u sastavu ministarstva. Upravne organizacije u sastavu ministarstva su uprave, zavodi i ravnateljstva.

Ministarstva obavljaju upravne i druge stručne poslove iz svog djelokruga, a osobito:

1. neposredno primjenjuju zakone i druge propise, 2. osiguravaju provedbu zakona i drugih propisa, 3. pripremaju nacrte prijedloga zakona i prijedloge drugih propisa, 4. rješavaju u upravnim stvarima u prvom stupnju kad su na to zakonom izrijekom ovlašteni te u drugom stupnju, ako zakonom nije što drugo određeno 5. provode upravni, odnosno inspekcijski nadzor, 6. vode propisane očevidnike, 7. prate stanje u svom djelokrugu te nadležnim državnim tijelima predlažu poduzimanje odgovarajućih mjera, 8. izrađuju stručne podloge za postupak odlučivanja u državnim tijelima, 9. osiguravaju suradnju stručnih i znanstvenih ustanova te predlažu nadležnim državnim tijelima ustrojavanje odredenih službi i stručnih ustanova

b) Ministar

Ministar predstavlja ministarstvo i upravlja njegovim radom, a osobito:

1. provodi utvrđenu politiku Vlade, 2. donosi provedbene propise kad je na to izrijekom zakonom ovlašten, 3. brine o zakonitom i pravodobnom izvršavanju zakona i drugih propisa te u pitanjima od zajedničkog interesa4. osigurava suradnju ministarstva s državnim tijelima, jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravnim osobama koje imaju javne ovlasti te drugim pravnim osobama, 5. prema državnim službenicima i namještenicima poduzima mjere utvrđene zakonom i drugim propisima u slučaju povrede službene dužnosti6. druge obveze i ovlasti utvrđene posebnim zakonom, odnosno drugim propisima

b) Državni tajnik

Ministarstvo može imati jednog ili više državnih tajnika koje na prijedlog predsjednika Vlade imenuje Vlada Republike Hrvatske.

Državni tajnik za svoj rad odgovara Vladi i ministru.

Ukoliko je u ministarstvu imenovano više državnih tajnika, ministar će odrediti koji će ga od tajnika zamjenjivati u slučaju odsutnosti ili spriječenosti.

c) Tajnik ministarstva

Tajnik ministarstva:

1. poduzima mjere za osiguranje učinkovitosti u radu2. tehnički usklađuje rad unutarnjih ustrojstvenih jedinica ministarstva i upravnih organizacija u sastavu ministarstva3. brine o stručnom osposobljavanju i usavršavanju državnih službenika i namještenika u tijeku službe4. brine o urednom i pravilnom korištenju imovine i sredstava za rad5. nadzire rad državnih službenika i namještenika te

6. obavlja i druge poslove koje mu povjeri ministar

Tajnik ministarstva za svoj rad odgovara ministru.

RAZLIKE TAJNIKA I DRŽAVNOG TAJNIKA

Tajnik Državni tajnik

Tko ga postavlja Vlada Vlada

Način imenovanja Politički imenovan Imenuje Vlada na temelju javnog natječaja

Kome je odgovoran Vladi i ministru Ministru

Vrste poslova Administrativni poslovi

Zamjenik ministra (osim ako ih je više, tada je samo jedan od njih)

Status u sustavu državne uprave

Rukovodeći državni službenik

Dužnosnik

d) Upravne organizacije u sastavu ministarstva

Radom upravnih organizacija ustrojenih u sastavu ministarstva upravlja ravnatelj.

Ravnatelj za svoj rad odgovara ministru.

Upravne organizacije u sastavu ministarstava osnivaju se u pravilu kao:

1. uprave, kad se ustrojavaju za upravno područje iz djelokruga ministarstva u kojem se obavljaju pretežito upravni poslovi, s određenim stupnjem samostalnosti u radu, 2. zavodi, kad se ustrojavaju za upravno područje iz djelokruga ministarstva, u kojem se obavljaju pretežito stručno-analitički poslovi koji zahtijevaju posebne načine rada unutar ministarstva.

Zavodima se izuzetno mogu povjeriti i određeni upravni poslovi, ako to zahtijeva povezanost stručnih i upravnih poslova.

3. ravnateljstva, kad se ustrojavaju za upravno područje iz djelokruga ministarstva, u kojem se obavljaju odredeni gospodarski i s njima vezani upravni poslovi, kada obavljanje tih

poslova zahtijeva posebno ustrojenu službu, samostalnost djelovanja i posebne načine rada unutar ministarstva.

(4) Središnji državni uredi

Središnji državni uredi ustrojavaju se za obavljanje poslova državne uprave u jednom ili više upravnih područja koja su od posebnog značaja za učinkovitiji rad Vlade.

Središnji državni uredi obavljaju upravne i druge stručne poslove iz svog djelokruga, a osobito:

1. izrađuju prijedloge strateških dokumenata i stručno obrađuju pitanja od osobitog značaja za učinkovitiji rad Vlade (*)2. izrađuju stručne podloge za postupak odlučivanja u državnim tijelima3. neposredno primjenjuju zakone i druge propise i o osiguravaju njihovu provedbu,4. pripremaju nacrte prijedloga zakona i drugih propisa,5. rješavaju u upravnim stvarima kad su na to izrijekom zakonom ovlašteni,6. provode upravni, odnosno inspekcijski nadzor7. vode propisane očevidnike i evidencije,8. prate stanje u svom djelokrugu te nadležnim državnim tijelima predlažu poduzimanje odgovarajućih mjera,9. osiguravaju suradnju stručnih i znanstvenih ustanova te predlažu nadležnim državnim tijelima ustrojavanje određenih službi i stručnih ustanova,10. ostvaruju suradnju s drugim tijelima državne uprave, jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave te drugim pravnim osobama,11. ostvaruju međunarodnu suradnju, (*)1

12. prikupljaju, sređuju i razlučuju podatke od interesa za djelatnost za koju su ustrojeni i obavljaju druge poslove utvrđene zakonom i drugim propisima.

Državni tajnik

Središnjim državnim uredom upravlja državni tajnik.

Državni tajnik središnjeg državnog ureda za svoj rad odgovara predsjedniku Vlade.

Državni tajnik predstavlja središnji državni ured i upravlja njegovim radom, a osobito:

1. brine o provedbi zakona i drugih propisa,2. donosi provedbene propise kad je na to izrijekom zakonom ovlašten,3. brine o zakonitom i pravodobnom izvršavanju zakona i drugih propisa4. u pitanjima od zajedničkog interesa osigurava suradnju središnjeg državnog ureda s drugim državnim tijelima, jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravnim osobama koje imaju javne ovlasti te drugim pravnim osobama,5. poduzima mjere za osiguranje učinkovitosti u radu6. raspoređuje poslove i daje naputke za rad7. brine se o stručnom osposobljavanju i usavršavanju državnih službenika i namještenika u tijeku službe i o urednom i pravilnom korištenju imovine i sredstava za rad8. poduzima mjere utvrđene zakonom i drugim propisom za utvrđivanje odgovornosti za povrede službene dužnosti.9. druge obveze i ovlasti utvrđene zakonom i drugim propisima

Državni tajnik može imati jednog ili više zamjenika.

Zamjenik državnog tajnika je za svoj rad odgovoran državnom tajniku.

Zamjenik državnog tajnika koordinira obavljanje poslova državne uprave u pojedinom upravnom području središnjeg državnog ureda i obavlja druge poslove koje mu povjeri državni tajnik.

Može se uočiti kako ovlasti državnog tajnika i njegovog zamjenika u potpunosti odgovoraju ovlastima tajnika u ministarstvu.

Ukoliko je u središnjem državnom uredu imenovano više zamjenika, držani tajnik će odrediti koji će ga od zamjenika zamjenjivati u slučaju odsutnosti ili spriječenosti.

(5) Državne upravne organizacije

Državne upravne organizacije se ustrojavaju za obavljanje poslova državne uprave u jednom ili više upravnih područja.

Državne upravne organizacije osnivaju se u pravilu kao državne uprave, zavodi i ravnateljstva.

Državne upravne organizacije obavljaju upravne, stručne i druge poslove iz svog djelokruga, a osobito:

1. proučavaju i istražuju određena pitanja koja zahtijevaju primjenu posebnih načina rada, a koje je nužno obavljati u okviru državne uprave, 2. vode propisane očevidnike, 3. rješavaju u upravnim stvarima kad su na to izrijekom zakonom ovlašteni, 4. provode upravni, odnosno inspekcijski nadzor, 5. pripremaju nacrte zakona i prijedloge drugih propisa, 6. pripremaju stručne podloge za postupak odlučivanja u državnim tijelima, 7. ostvaruju suradnju s tijelima državne uprave, jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave te drugim pravnim osobama, 8. ostvaruju međunarodnu suradnju, 9. prikupljaju, sređuju i razlučuju podatke od interesa za djelatnost za koju su ustrojeni, 10. obavljaju i druge poslove utvrđene zakonom i drugim propisima

Ravnatelj

Radom državnih upravnih organizacija upravlja ravnatelj.

Ravnatelja državnih upravnih organizacija imenuje i razrješava Vlada, na prijedlog predsjednika Vlade i uz prethodno pribavljeno

mišljenje nadležnog ministra. Za svoj rad ravnatelj je odgovoran Vladi odnosno nadležnom ministru.

Ravnatelj predstavlja državnu upravnu organizaciju i upravlja njezinim radom, a osobito:

1. brine o provedbi zakona i drugih propisa, 2. donosi provedbene propise kad je na to izrijekom zakonom ovlašten, 3. nadzire zakonitost i pravovremenost izvršavanja poslova i poduzima mjere za osiguravanje učinkovitosti u radu4. raspoređuje poslove i daje naputke za rad5. brine se o stručnom osposobljavanju i usavršavanju državnih službenika i namještenika u tijeku službe 6. brine o urednom i pravilnom korištenju imovine i sredstava za rad7. poduzima mjere za utvrđivanje odgovornosti za povrede službene dužnosti određene zakonom. 8. druge ovlasti i obveze određene zakonom i drugim propisima

Ravnatelj državne upravne organizacije može imati zamjenika. Zamjenik je za svoj rad odgovoran ravnatelju.

Zamjenik ravnatelja zamjenjuje ravnatelja u slučaju njegovog izbivanja ili spriječenosti te obavlja i druge poslove koje mu povjeri ravnatelj.

Ako nije imenovan zamjenik ravnatelja, Vlada određuje osobu koja će zamjenjivati ravnatelja.

Ravnatelj državne upravne organizacije može imati jednog ili više pomoćnika.

Pomoćnik ravnatelja upravlja radom odgovarajuće unutarnje ustrojstvene jedinice državne upravne organizacije te obavlja i druge poslove koje mu povjeri ravnatelj.

Pomoćnik ravnatelja je za svoj rad odgovoran ravnatelju.

(6) Uredi državne uprave

Za obavljanje poslova državne uprave u više upravnih područja na području jedinice područne (regionalne) samouprave ustrojava se ured državne uprave.

Unutarnje ustrojstvo ureda državne uprave uređuje se uredbom Vlade.

Ured državne uprave u jedinici područne (regionalne) samouprave obavlja upravne i druge stručne poslove u upravnim područjima za koja je ustrojen, a osobito:

1. neposredno provodi zakone i druge propise i osigurava njihovu provedbu,2. rješava u upravnim stvarima u prvom stupnju, ako to posebnim zakonom nije stavljeno u nadležnost središnjim tijelima državne uprave ili pravnim osobama koje imaju javne ovlasti te povjereno tijelima jedinica lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave,3. provodi upravni, odnosno inspekcijski nadzor,4. prati stanje u svom djelokrugu, te 5. središnjim tijelima državne uprave predlaže mjere za unapređenje stanja u pojedinim upravnim područjima

Predstojnik

Radom ureda državne uprave u jedinici područne (regionalne) samouprave upravlja predstojnik.

Predstojnik ureda državne uprave u jedinici područne (regionalne) samouprave je čelnik tog ureda.

Za obavljanje poslova u uredu državne uprave u jedinici područne (regionalne) samouprave predstojnik ureda odgovoran je Vladi i čelniku središnjeg tijela državne uprave nadležnom za odgovarajuće upravno područje.

Natječaj za izbor predstojnika ureda državne uprave u jedinici područne (regionalne) samouprave provodi središnje tijelo državne uprave nadležno za poslove opće uprave.

Predstojnik ureda državne uprave u jedinici područne (regionalne) samouprave upravlja radom ureda, a osobito:

1. brine o provedbi zakona i drugih propisa,2. nadzire zakonitost i pravovremenost obavljanja poslova3. usklađuje rad u uredu državne uprave i provodi neposredan nadzor nad radom u uredu, 4. poduzima mjere za osiguranje učinkovitosti u radu, 5. raspoređuje poslove i daje upute za rad, 6. brine o stručnom osposobljavanju i usavršavanju državnih službenika i namještenika 7. brine o urednom i pravilnom korištenju imovine i sredstava za rad8. poduzima mjere za utvrđivanje odgovornosti za povrede službene dužnosti određene zakonom,9. obavlja nadzor nad poslovima državne uprave u ispostavama u općinama i gradovima (*)10. osigurava suradnju ureda državne uprave u jedinici područne (regionalne) samouprave s tijelima jedinica lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave i pravnim osobama koje imaju javne ovlasti.

Predstojnik ureda državne uprave može imati zamjenika kojeg imenuje i razrješava državni tajnik nadležan za poslove opće uprave, na prijedlog predstojnika ureda, a na temelju prethodno provedenog javnog natječaja.

Zamjenik predstojnika ureda državne uprave zamjenjuje predstojnika u slučaju njegove odsutnosti ili spriječenosti te obavlja druge poslove koje mu povjeri predstojnik.

Ako zamjenik predstojnika ureda državne uprave ne bude imenovan, državni tajnik nadležan za poslove opće uprave određuje državnog službenika koji će obavljati poslove zamjenika predstojnika ureda državne uprave, ali ne duže od šest mjeseci.

Ispostave

Za obavljanje određenih poslova državne uprave iz nadležnosti ureda državne uprave u jedinici područne (regionalne) samouprave mogu se osnovati ispostave u gradovima i općinama koje odredi Vlada na prijedlog predstojnika ureda državne uprave.

Ispostavom upravlja voditelj ispostave koji je za svoj rad i rad u ispostavi odgovoran predstojniku ureda državne uprave u jedinici područne (regionalne) samouprave.

Preneseni djelokrug

Tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravne osobe koje imaju javne ovlasti, u povjerenim im poslovima državne uprave :

1. rješavaju u upravnim stvarima u prvom i drugom stupnju kad su im ti poslovi zakonom izrijekom stavljeni u nadležnost, 2. vode očevidnike određene zakonom i drugim propisima i izdaju propisana uvjerenja i druge potvrde, 3. obavljaju i druge poslove državne uprave koji su im zakonom izrijekom stavljeni u nadležnost.

Za zakonito i stručno obavljanje povjerenih poslova državne uprave, odgovorni su župan, gradonačelnik, odnosno općinski načelnik te ravnatelj pravne osobe s javnim ovlastima.

Na službenike koji obavljaju prenijete poslove državne uprave u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravnim osobama koje imaju javne ovlasti shodno se primjenjuju propisi kojima se uređuje stručna sprema i stručno osposobljavanje državnih službenika i namještenika.

(7) Unutarnje ustrojstvo tijela državne uprave

Unutarnje ustrojstvo i uredsko poslovanje tijela državne uprave uređuju se uredbom Vlade.

Uredbom Vlade određuju se unutarnje ustrojstvo, nazivi unutarnjih ustrojstvenih jedinica tijela državne uprave i njihov djelokrug, način upravljanja tim jedinicama, okvirni broj potrebnih državnih službenika i namještenika za obavljanje poslova iz nadležnosti tih jedinica, način planiranja poslova, radno vrijeme, održavanje uredovnih dana, kao i druga pitanja od osobitog značaja za rad tijela državne uprave.

Na temelju uredbe o unutarnjem ustrojstvu tijela državne uprave, pravilnikom o unutarnjem redu utvrđuje se broj potrebnih državnih službenika i namještenika s naznakom njihovih osnovnih poslova i zadaća i stručnih uvjeta potrebnih za njihovo obavljanje, njihove ovlasti i odgovornosti te druga pitanja od značaja za rad tijela državne uprave koja nisu uređena uredbom Vlade.

Pravilnik o unutarnjem redu donose:

1. za ministarstvo, ministar, 2. za središnji državni ured, državni tajnik

3. za državne upravne organizacije, ravnatelj,

4. za ured državne uprave u jedinicama područne (regionalne) samouprave, predstojnik.

(8)Odnosi Vlade Republike Hrvatske prema tijelima državne uprave, jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnim osobama koje imaju javne ovlasti

Vlada usklađuje i nadzire obavljanje poslova državne uprave.

U provođenju nadzora nad obavljanjem poslova državne uprave Vlada može:

1. ukinuti propise tijela državne uprave i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u povjerenim im poslovima državne uprave, 2. podnijeti zahtjev Ustavnom sudu Republike Hrvatske za ocjenu suglasnosti propisa pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave s Ustavom i zakonom, 3. raspraviti stanje u pojedinom tijelu državne uprave, tijelu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ili pravnoj osobi koja ima javne ovlasti te odrediti mjere koje ta tijela dužni poduzeti radi izvršavanja poslova državne uprave iz svog djelokruga, a osobito razrješiti, odnosno predložiti razrješenje čelnika u skladu s posebnim propisima

4. pokrenuti postupak za utvrđivanje odgovornosti službenika i namještenika, 5. poduzeti i druge mjere u skladu sa zakonom i drugim propisima

(9) Međusobni odnosi tijela državne uprave

Ministarstva, središnji državni uredi i državne upravne organizacije dužni su međusobno surađivati i pružati jedni drugima stručnu pomoć u svom djelokrugu, dostavljati obavijesti o podacima o kojima vode službene očevidnike, usklađivati planove rada, osnivati zajedničke stručne komisije i radne grupe za pitanja od zajedničkog interesa, priređivati zajednička stručna savjetovanja te podsticati i ustrojavati i druge oblike međusobne suradnje.

Ministarstva, središnji državni uredi i državne upravne organizacije dužni su uredima državne uprave u jedinicama područne (regionalne) samouprave pružati stručnu pomoć.

To se osobito odnosi na stručno obrađivanje pitanja i pojave u svezi s izvršavanjem zakona i drugih propisa, davanje stručnih mišljenja i objašnjenja te održavanja stručnih savjetovanja o načinu provedbe zakona kao i na druga opća pitanja od značaja za pravilno djelovanje i unapređivanje načina i učinkovitosti rada u uredima državne uprave u jedinicama područne (regionalne) samouprave.

Ministarstva, središnji državni uredi i državne upravne organizacije provode upravni nadzor nad radom ureda državne uprave u jedinicama područne (regionalne) samouprave i poduzimaju odgovarajuće mjere, a osobito:

1. pokreću postupak za utvrđivanje odgovornosti državnih službenika2. neposredno izvršavaju poslove iz nadležnosti ureda državne uprave u jedinicama područne (regionalne) samouprave kad ocijene da se na drugi način ne može izvršiti zakon ili drugi propis, a ured državne uprave u jedinici područne (regionalne) samouprave nije postupio sukladno prethodno datim napucima, u za to ostavljenom mu primjerenom roku

(10)Odnosi tijela državne uprave prema jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave odnosno pravnim osobama koje imaju javne ovlasti

Tijela državne uprave u svom djelokrugu nadziru rad tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnih osoba s javnim ovlastima u obavljanju poslova državne uprave i u tom svojstvu u ovlasti su osobito:

1. nadzirati zakonitost, pravovremenost i pravilnost obavljanja povjerenih poslova državne uprave, 2. raspraviti stanje u pojedinom tijelu jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili pravnoj osobi koja ima javne ovlasti te odrediti mjere koje su to tijelo ili pravna osoba koja ima javne ovlasti dužni poduzeti radi izvršavanja poslova državne uprave, a osobito obustaviti od izvršenja opće akte te predložiti Vladi Republike Hrvatske poduzimanje mjera, predložiti razrješenje čelnika pravnih osoba koje imaju javne ovlasti, u skladu s posebnim propisima 3. pokrenuti postupak za utvrđivanje odgovornosti službenika i namještenika tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, odnosno pravnih osoba koje imaju javne ovlasti, 4. poduzeti i druge mjere u skladu sa zakonom i drugim propisima.

Tijela državne uprave dužna su u obavljanju poslova državne uprave surađivati s tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnim osobama koje imaju javne ovlasti i pružati im stručnu pomoć.

Osobito su dužni stručno obrađivati pitanja i pojave u svezi provedbe zakona i drugih propisa, davati im stručna mišljenja i objašnjenja te održavati stručna savjetovanja o načinu provedbe zakona kao i o drugim općim pitanjima od značaja za pravilno djelovanje i unapređivanje načina i učinkovitosti rada u poslovima državne uprave.

(11) Sredstva tijela državne uprave

Sredstva za rad tijela državne uprave utvrđuju se državnim proračunom.

Tijela državne uprave dužna su Vladi Republike Hrvatske dostaviti zahtjev za osiguranje sredstava za iduću proračunsku godinu na temelju plana rada tijela s obrazloženjem najkasnije do 30. rujna tekuće godine.

Ako se u tijeku proračunske godine značajno poveća opseg rada tijela državne uprave na temelju zakona ili drugih propisa, za obavljanje tih djelatnosti osigurat će se dodatna sredstva, a ako se opseg predviđene djelatnosti smanji, smanjit će se osigurana sredstva, razmjerno smanjenju djelatnosti tijela državne uprave.

Ako više tijela državne uprave ima određene zajedničke materijalne troškove (grijanje, osvjetljenje, čišćenje itd), Vlada Republike Hrvatske može, u dogovoru s tim tijelima, odrediti da se sredstva za pokriće tih materijalnih troškova doznačuju samo jednom od tih tijela.

Tijelo državne uprave dužno je održavati opremu, zgrade i drugu imovinu, osigurati je u visini njezine vrijednosti i voditi o njoj prikladan očevidnik, u skladu s posebnim propisima.

Tijelo državne uprave može određene stvari opreme koristiti zajedno s drugim tijelom državne uprave te s tijelom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, odnosno pravnom osobom koja ima javne ovlasti.

Zajedničko korištenje stvari opreme uređuje se ugovorom između tijela državne uprave, odnosno tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnih osoba koje imaju javne ovlasti.

Vlada Republike Hrvatske može odrediti obvezatno zajedničko korištenje stvari opreme od strane dva ili više tijela državne uprave.

Čelnici tijela državne uprave odlučuju o korištenju novčanih sredstava, fonda opreme, o pribavljanju i prodaji pokretnih stvari opreme, o prenošenju prava korištenja, o rashodovanju, prodaji, o davanju ili uzimanju na poslugu ili u zakup tih stvari, do visine vrijednosti koju odredi Vlada.

Oprema tijela državne uprave može se prenijeti bez naknade samo na drugo državno tijelo, a u svrhu obavljanja poslova državne uprave i na jedinicu lokalne i područne (regionalne) samouprave ili pravnu osobu koja ima javne ovlasti.

O raspoređivanju i korištenju sredstava tijela državne uprave odlučuje čelnik tijela državne uprave, u skladu s državnim proračunom.

Raspoređivanje sredstava tijela državne uprave obavlja se predračunom, a konačna raspodjela tih sredstava godišnjim obračunom tijela državne uprave.

Predračun o rasporedu sredstava donosi se prije početka godine na koju se odnosi, a najkasnije 15 dana nakon usvajanja državnog proračuna.

Za zakonito korištenje sredstava tijela državne uprave odgovorni su čelnik tijela državne uprave, kao izvršitelj i računopolagač.

Čelnik tijela državne uprave može, u skladu s propisima, svoju ovlast izvršitelja prenijeti na jednog ili više pomoćnih izvršitelja.

Godišnjim obračunom tijela državne uprave obavlja se konačna raspodjela sredstava tijela državne uprave.

Tijela državne uprave vode podatke o stanju i kretanju sredstava u skladu s posebnim propisima.

Ministar financija donosi bliže propise o financijskom i materijalnom poslovanju tijela državne uprave i o dužnostima, pravima i obvezama izvršitelja i računopolagača u tijelima državne uprave, ako posebnim zakonom nije što drugo određeno.

(12) Odnosi tijela državne uprave i građana

Odnosi tijela državne uprave i građana temelje se na međusobnoj suradnji i povjerenju te poštivanju dostojanstva ljudske osobe.

Tijela državne uprave dužna su davati građanima i pravnim osobama podatke, obavijesti i upute i pružati im stručnu pomoć u poslovima radi kojih se obraćaju tijelima državne uprave.

Tijela državne uprave dužna su upoznati javnost o obavljanju poslova iz svog djelokruga i izvještavati je o svom radu putem sredstava javnog priopćavanja ili na drugi prikladan način.

Davanje određenih izvješća može se uskratiti samo ako bi iznošenje podataka predstavljalo povredu dužnosti čuvanja službene tajne, ili ako bi to bilo u suprotnosti s drugim zakonom zaštićenim interesima građana i pravnih osoba.

Izvješća o obavljanju poslova državne uprave mogu davati ministri, državni tajnici središnjih državnih ureda, ravnatelji državnih upravnih organizacija i predstojnici ureda državne uprave u jedinicama područne (regionalne) samouprave.

Ti čelnici mogu za davanje odgovarajućih izvješća ovlastiti i pojedine državne službenike.

Državni službenici koji su ovlašteni davati odgovarajuća izvješća osobno su odgovorni za njihovu točnost i pravodobnost. Neovlašteno davanje izvješća ili davanje netočnih, izvješća predstavlja težu povredu službene dužnosti.

Ministri, državni tajnici središnjih državnih ureda, ravnatelji državnih upravnih organizacija, predstojnici ureda državne uprave u jedinicama područne (regionalne) samouprave, odnosno državni službenik kojeg oni ovlaste, može o značajnijim pitanjima obavljanja poslova državne uprave održavati konferencije s predstavnicima sredstava javnog priopćavanja.

Ministri, odnosno ravnatelji državnih upravnih organizacija, mogu odlučiti da se nacrti propisa koje pripremaju, a za koje je javnost osobito zainteresirana, objave putem sredstava javnog priopćavanja, kao i da se pozovu svi zainteresirani da na nacrt propisa iznesu svoje primjedbe.

U rješavanju u upravnim stvarima ne smije se zahtijevati od stranaka da u postupku pribavljaju uvjerenja o činjenicama o kojima tijela državne uprave, tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili pravne osobe koje imaju javne ovlasti vode službene očevidnike. Takva uvjerenja moraju se pribaviti po službenoj dužnosti.

Kad se u upravnom postupku građani i pravne osobe odnosno njihovi zastupnici i punomoćnici odazovu pozivu, a bez njihove krivnje službena radnja radi koje su pozvani nije obavljena, imaju pravo zahtijevati naknadu time nastalih troškova.

O zahtjevu za naknadu troškova odlučuje zaključkom voditelj postupka koji je pozvao stranku, na temelju propisa kojim se uređuje naknada troškova svjedocima, u upravnom postupku.

Protiv tog zaključka, stranka može uložiti žalbu tijelu nadležnom za rješavanje u drugom stupnju. Ako nema tijela drugog stupnja, protiv zaključka se neposredno može pokrenuti upravni spor.

Tijela državne uprave dužna su omogućiti građanima i pravnim osobama podnošenje prigovora i pritužbi na rad tijela državne uprave, kao i na nepravilan odnos državnih službenika kad im se obraćaju radi ostvarivanja svojiti prava i interesa ili izvršavanja svojih građanskih dužnosti.

Tijela državne uprave dužna su u službenim prostorijama na vidnom mjestu osigurati potrebna tehnička i druga sredstva za podnošenje prigovora i pritužbi (kutija za pritužbe, knjiga pritužbi itd), kao i omogućiti usmeno izjavljivanje prigovora odnosno pritužbe.

Prigovore, odnosno pritužbe obvezatno razmatra čelnik tijela državne uprave na čiji se rad odnose prigovori i pritužbe.

Na podnijete prigovore i pritužbe, čelnik tijela državne uprave dužan je građanima i pravnim osobama dati odgovor u roku od 30 dana od dana podnošenja prigovora odnosno pritužbe.

O poduzetim mjerama za unapređivanje odnosa prema građanima i pravnim osobama, o podnesenim prigovorima odnosno pritužbama te značajnijim primjedbama i prijedlozima kao i o mjerama koje su tim povodom poduzete, predstojnici ureda državne uprave u jedinicama područne (regionalne) samouprave dužni su izvijestiti nadležna ministarstva, središnje državne urede odnosno državne upravne organizacije.

Trajanje radnog vremena u tjednu, dnevni raspored radnog vremena, kao i druga pitanja u svezi radnog vremena u tijelima državne uprave uređuje Vlada svojom uredbom.

Za obavljanje određenih upravnih poslova mogu se ustanoviti uredovni dani u mjestima izvan sjedišta ureda državne uprave u jedinicama područne (regionalne) samouprave i njihovih ispostava.

Predstojnik ureda državne uprave u jedinicama područne (regionalne) samouprave određuje poslove koji će se obavljati u uredovne dane te mjesto i vrijeme njihova održavanja.

Građani i pravne osobe moraju biti na prikladan način javno obaviješteni o poslovima koji će se obavljati na uredovne dane te o mjestu i vremenu njihova održavanja.

Neposredan nadzor nad provođenjem odredbi ovoga Zakona o uvjetima i načinu ostvarivanja javnosti u radu tijela državne uprave obavlja središnje tijelo državne uprave nadležno za poslove opće uprave.

3. Pregled odredbi Zakona o ustrojstvu i djelokrugu središnjih tijela državne uprave (članci 1, 2, 2a, 3 i 16c)

Ministarstva jesu:

1. Ministarstvo vanjskih poslova i europskih integracija

2. Ministarstvo financija,

3. Ministarstvo obrane,

4. Ministarstvo unutarnjih poslova,

5. Ministarstvo pravosuđa,

6. Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetništva,

7. Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture,

8. Ministarstvo poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja,

9. Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva,

10. Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi,

11. Ministarstvo znanosti, obrazovanja i športa,

12. Ministarstvo kulture,

13. Ministarstvo obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti.

14. Ministarstvo regionalnog razvoja, šumarstva i vodnoga gospodarstva,

15. Ministarstvo turizma

16. Ministarstvo uprave

Središnji državni uredi jesu:

1. Središnji državni ured za e-Hrvatsku,

2. Središnji državni ured za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova Europske unije.

Državne upravne organizacije jesu:

1. Državna geodetska uprava,

2. Državni hidrometeorološki zavod,

3. Državni zavod za intelektualno vlasništvo,

4. Državni zavod za mjeriteljstvo,

5. Državni zavod za statistiku,

6. Državni inspektorat,

7. Državni zavod za zaštitu od zračenja,

8. Državni zavod za nuklearnu sigurnost.

Ministarstvo uprave obavlja upravne i stručne poslove koji se odnose na sustav i ustrojstvo državne uprave i lokalne i područne (regionalne) samouprave, politički i izborni sustav, osobna stanja građana, registraciju političkih stranaka, zaklada,

fundacija i drugih evidencija utvrđenih posebnim zakonima; planiranje i nadzor zapošljavanja u državnoj upravi; stručno osposobljavanje i usavršavanje te radnopravni položaj zaposlenih u državnoj upravi i lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi; poticanje znanstvenog i stručnog razvitka državne uprave; poslove upravnog i inspekcijskog nadzora u svim tijelima državne uprave i lokalne i područne (regionalne) samouprave; upravljanje sredstvima za unapređenje upravne sposobnosti kroz razvoj uslužne kulture u upravi; usmjeravanje reforme i procesa modernizacije u čitavoj upravi; primjenu etičkih načela; praćenje načina korištenja sredstava rada te primjenu suvremenih metoda rada u državnoj upravi, posebno primjenu računalnih i komunikacijskih sustava u radu te uvođenje novih tehnologija u radu ureda državne uprave u županijama; obavljanje poslova za međunarodnu komisiju za građanska stanja (CIEC), ostvarivanje međunarodne suradnje u pitanjima upravnog prava, državne uprave i lokalne samouprave; obavlja i druge poslove opće uprave.

Ministarstvo uprave obavlja i druge upravne i stručne poslove koji su mu stavljeni u nadležnost posebnim zakonom, kao i poslove koji nisu stavljeni u nadležnost drugom središnjem tijelu državne uprave.

4. Pitanja za ponavljanje

(1) Nastavni materijali

1. Klasifikacija poslova teritorijalnih upravnih sustava? (3x)2. Klasifikacija poslova teritorijalnih upravnih sustava po sadržaju? (1x)3. Klasifikacija poslova teritorijalnih upravnih sustava po instrumentima? (2x)4. Klasifikacija poslova teritorijalnih upravnih sustava po metodama? (3x)5. Horizontalno razgraničenje poslova? (3x)6. Supstitiucija? (1x)7. Rekvizicija i supliranje? (2x)

(2) Zakon o sustavu državne uprave

1. Koji su poslovi državne uprave? (3x)2. Koja su tijela državne uprave? Koje je prvostupanjsko? (15x)3. Dužnosnici i rukovodeći službenici – kako se razlikuju? (1x)4. Koji su rukovodeći državni službenici, tko ih imenuje i kako? (7x)5. Državni službenici i namještenici? (5x)6. Poslovi neposredne provedbe zakona i drugih propisa i tko ih obavlja? (4x)

7. Donošenje provedbenih propisa? (16x)8. Upravni nadzor, što se nadzire osobito? (15x)9. Koje mjere mogu poduzeti nadležni organi pri provedbi upravnog nadzora? (12x)10. Tko provodi upravni nadzor? (4x)11. Razlika između upravnog i inspekcijskog nadzora? (6x)12. Inspekcijski nadzor, tko ga obavlja i nad kime? (1x)13. Drugi upravni i stručni poslovi? (3x)14. Tijela u sastavu ministarstva? (1x)15. Tajnik ministarstva? (2x)16. Ravnatelj u ministarstvu? (2x)17. Upravne organizacije u sastavu ministarstva? (6x)18. Funkcije središnjih državnih ureda? (1x)19. Funkcije tajnika središnjeg državnog ureda? (1x)20. Državne upravne organizacije i funckije ravnatelja istih? (2x)21. Funkcije ureda državne uprave u jedinici područne (regionalne) samouprave? (6x)22. Predstojnik ureda državne uprave u jedinici područne (regionalne) samouprave.

-čime upravlja i izbor? (4x)

-funkcije ? (2x)

23. Koje poslove jed.lok/područne samoup. te pravne osobe koje imaju javne ovlasti obavljaju u povjerenim im poslovima iz drž.uprave te tko ih nadzire (čl.57. i 66Zakona o sustavu drž. uprave)? (1x)24. Čime se uređuje unutarnje ustrojstvo tijela državne uprave? (2x)25. Kojim se pravnim instrumentom konstituiraju središnji državni organi i kojim aktom se određuje njihova nadležnost? (1x)26. Tko je ovlašten na donošenje pravilnika o unutarnjem redu u pojedinim državnim tijelima? (2x)27. Što može Vlada u provođenju nadzora na obavljanjem poslova drž. uprave (čl. 62)? (3x)

IX. Lokalna samouprava i decentralizacija u Hrvatskoj

1. Teritorijalna osnova lokalne samouprave

(1) Opći zahtjevi kojima treba udovoljiti teritorijalna podjela

Svaki iole razvijen sustav lokalne samouprave treba u određenoj mjeri udovoljiti stanovitom broju općih zahtjeva koji se odnose na njegovu teritorijalnu osnovu:

1. obuhvatiti čitav državni teritorij bez ostatka2. približiti se u što većoj jednakosti, po veličini i položaju između jedinica iste vrste i razine3. postići što veću ekonomsko – financijsku samodostatnost svih jedinica4. omogućiti što lakši pristup stanovništva lokalnim organima i službama

Među njima se mogu razlikovati dvije skupine:

1. u prvoj su zahtjevi koji se odnose na teritorijalnu osnovu cjelokupnog sustava lokalne samouprave – prosuđuje se s gledišta funkcioniranja sustava kao cjeline2. u drugoj su zahtjevi koji se odnose na određivanje teritorija pojedinih lokalnih samoupravnih jedinica, odnosno dijelova tog sustava – ocjenjuje se s aspekta djelovanja pojedinih lokalnih jedinica

a) Zahtjevi koji se odnose na teritorijalnu podjelu u cjelini

Obuhvatnost teritorijalne podjele

Mreža lokalnih jedinica bi u idealnom slučaju trebala obuhvatiti čitav državni teritorij bez ostatka, u prvom redu zato što lokalne jedinice u značajnoj mjeri predstavljaju instrument ostvarivanja određenih državnih funkcija (prikupljanje poreza, zaštita okoliša itd.).

Radi osiguranja da će se ti poslovi obavljati na čitavom državnom teritoriju, potrebno je izvršiti potpunu teritorijalnu podjelu.

Moguće je da se neki od tih poslova obavljaju preko terenskih ekspozitura središnje državne uprave, a ne preko lokalnih samoupravnih jedinica.

Nadalje, postoje poslovi koji su isključivo od lokalnog značenja (npr. komunalni poslovi) pa je prirodno da ih u interesu mjesnog stanovništva obavljaju lokalne samoupravne jedinice. Zato je lokalne jedinice potrebno formirati u svim nastanjenim područjima.

Postoji opcija da se ti poslovi npr. prepuste domaćinstvima ili daju u koncesiju privatnicima, ali zbog urbanizacije i malog interesa za to, ta opcija otpada

Zahtjev obuhvatnosti teritorijalne podjele također proizlazi i iz demokratskog načela da svim građanima u nekoj zemlji valja omogućiti ostvarivanje prava na lokalnu samoupravu, pa nitko ne smije biti uskraćen zato što živi u udaljenom ili teško pristupačnom dijelu države.

Zahtjevu obuhvatnosti teritorijalne podjele ipak u praksi nije moguće svugdje udovoljiti, posebno u onim zemljama čiji teritorij obuhvaća veliki dio rijetko naseljenog i teško pristupačnog područja, kao npr. u Kanadi i Australiji. Ponegdje se ovom zahtjevu ne udovoljava iz drugih, uglavnom političkih i vojnih razloga.

Stabilnost teritorijalne podjele

Teritorijalna osnova lokalne samouprave trebala bi biti relativno trajna i stabilna. Granice između lokalnih jedinica ne bi se smjele olako i često mijenjati, bilo proizvoljnim odlukama centralne vlasti, ili pak na temelju momentalnog raspoloženja lokalnog stanovništva.

Zato se područje uglavnom utvrđuje aktima zakonodavne vlasti, a ne odlukama izvršne, ali može se provesti lokalni referendum ili neki drugi oblik konzultacije s lokalnim stanovništvom, ali ta mišljenja u načelu ne obvezuju zakonodavca.

Stabilnost podjele potrebna je radi toga što se samo u takvim uvjetima može očekivati određeni stupanj identifikacije lokalnog stanovništva sa svojom lokalnom jedinicom, a to je jedna od pretpostavki njihova aktivnog sudjelovanja u upravljanju lokalnim poslovima.

Ako se ona stalno mijenja, participacija lokalnog stanovništva biti će niska pa se može očekivati visok stupanj birokratizacije u djelovanju lokalnih struktura.

Potrebna je također jer osigurava potrebnu mjeru pouzdanosti i predvidivosti u djelovanju lokalnih organa vlasti u uprave.

Učestale promjene granica kojima se mijenja mjesna nadležnost lokalnih tijela unosi u građane nesigurnost te istodobno destabilizira lokalne upravne strukture i loše djeluje na njihov stručni rad, čime se povećava opasnost od voluntarizma arbitrarnosti u postupanju lokanih organa.

Stabilnost teritorijalne podjele značajna je i s gledišta odnosa centralne i lokalne vlasti, jer su se česte i radikalne promjene pokazale prokušanim sredstvom za jačanje centralizma jer se na taj način onemogućavalo stabiliziranje lokalnih struktura i sprečavala pojava bilo kakvog otpora lokalnih tijela prema odlukama središnje vlasti.

Naposljetku, stabilnost teritorijalne podjele osigurava i kontinuitet i zaštitu lokalne imovine, jer lokalne jedinice raspolažu vlastitim nekretninama i drugom imovinom, pa mijenjanjem granica dolazi do velikih problema u vezi s pravnim sljedništvom te imovine, što dodatno povećava pravnu nesigurnost.

Zahtjevu za stabilnošću teritorijalne podjele teško je udovoljiti u uvjetima stalnih i brzih promjena u suvremenom društvu. Potrebno je osigurati postojanost teritorijalne podjele, a time i stabilnost sustava lokalne samouprave vodeći računa o potrebi njezine prilagodbe društvenim promjenama.

Jednostavnost i racionalnost teritorijalne podjele

Moderna državna organizacija pretpostavlja racionalnu teritorijalnu podjelu. Središnja državna vlast više ne može i ne želi preuzimati i sankcionirati zatečene oblike lokalnog upravljanja, već ih nastoji integrirati u cjelokupnu državnu organizaciju.

To prije svega znači smanjiti na podnošljivu mjeru šarolikost i raznovrsnost lokalnih oblika, preklapanje nadležnosti, paralelizam upravnih struktura te uopće nejasnost i zamršenost upravnih komunikacija i procedura.

U jednostavnijoj, transparentnijoj i racionalnijoj teritorijalnog organizaciji građani se mogu lakše snaći, bolje ostvariti odnosno zaštiti svoja prava i interese te bolje naučiti upravljati zajedničkim poslovima.

Zatim, jednostavna i racionalna teritorijalna organizacija omogućava lakšu integraciju sustava lokalne samouprave, pogotovo tamo gdje je izgrađen u dva ili više stupnjeva.

Što je sustav nepregledniji i kompliciraniji, to će ga biti teže povezati u cjelinu radi ostvarivanja zadataka koji su zajednički te će se više sredstava, energije i vremena trošiti na unutarnje povezivanje, čime se smanjiti njegova efikasnost i ekonomičnost.

Nadalje, u takvom sustavu olakšat će se nadzor središnjih državnih organa nad lokalnim tijelima, osobito u poslovima koje lokalne jedinice obavljaju za račun države, tzv. poslovi prenesenog djelokruga.

Taj nadzor je potreban ne samo radi osiguranja ujednačene primjene zakona na području cijele države, nego i radi ostvarivanja jednake razine kvalitete pojedinih službi kojima se zadovoljavaju potrebe svih građana.

Naposljetku, može se više računa voditi o međuzavisnosti raspona kontakta i raspona vertikalne veze jer smanjenjem broja jedinica niže razine koje povezuje i nadzire jedinica više razine, povećava raspon vertikalne veze tj. broj stupnjeva u teritorijalnom sustavu i obrnuto.

Je li neko teritorijalno rješenje racionalno, ovisit će o svrsi koju se želi postići. Ako je primarna svrha postići što obuhvatniji i potpuniji nadzor središnjih državnih organa nad lokalnim, teritorijalna podjela će imati drugačiji ustroj od one kakva je u sustavima koji u prvi plan stavljaju jačanje autonomije lokalnih samoupravnih jedinica.

Jasnoća razgraničenja među lokalnim zajednicama

U izravnoj vezi sa zahtjevom racionalnosti postavlja se zahtjev za jasnim teritorijalnim razgraničenjem između lokalnih jedinica.

Područja lokalnih jedinica treba jasno međusobno razgraničiti tako da ne bi dolazilo do toga da dio teritorija istovremeno svojataju dvije ili više jedinica, ili pak da neki dio teritorija ne ulazi u sastav nijedne lokalne jedinice.

To je potrebno prvenstveno jer teritorij lokalne jedinice predstavlja područje jurisdikcije njezinih organa, pa bi u slučaju nejasnoća u pogledu teritorijalnog razgraničenja dolazilo do stalnih sporova o mjesnoj nadležnosti.

Osim toga, može dolaziti i do imovinskih i financijskih sporova među lokalnim jedinicama, a razlozi tih sporova mogu biti različiti (ubiranje poreza, sporovi o vlasništvu nekretnina...).

Konačno, u prilog jasnom razgraničenju teritorija govori i argument odgovornosti za upotrebu i korištenje prostora te objekata koji se na njemu nalaze; mora se znati za koji prostor lokalna jedinica snosi odgovornost.

Ako država ima dobro uređen katastarski sistem, granice među njima određuju se prema katastarskim mapama, obično na temelju granica katastarskih općina.

Veći problemi mogu se pojaviti u određivanju područja jedinica drugog i trećeg stupnja.

U praksi je prihvaćeno načelo da se granice drugostupanjske jedinice određuju prema vanjskim granicama jedinica prvog stupnja koje su ušle u njezin sastav.

Ipak, često se za pojedine dijelove tako zaokruženog teritorija jedinice drugog stupnja (obično za veće gradove) propisuje poseban status pa ti dijelovi kao samostalne teritorijalne jedinice, makar se nalaze usred teritorija drugostupanjske jedinice, bivaju izuzete ispod njezine jurisdikcije. Tada je potrebno provesti unutarnje razgraničenje.

Dodatne komplikacije u teritorijalnom razgraničenju nastaju kod određivanja tzv. metropolitanskog područja u visoko urbaniziranim prostorima razvijenih zemalja.

Takvo područje obuhvaća veći broj gradova i suburbanih jedinica te često prelazi i presijeca granice više drugostupanjskih jedinica, pa čak i granice federalnih jedinica u saveznim državama, kao što je slučaj u SAD i Nizozemskoj.

b) Zahtjevi koji se odnose na lokalne samoupravne jedinice

Cjelovitost lokalne jedinice

Granice teritorija lokalne jedinice treba povući tako da neka lokalna jedinica predstavlja cjelinu, različitu od ostalih u svom okruženju. Potrebno je najprije jer se stvara osnova da građani koji žive na tom području percipiraju i osjećaju lokalnu jedinicu kao svoju i da se u stanovitoj mjeri identificiraju s njom.

Nadalje, ako lokalna jedinica predstavlja cjelinu, može se postići veći stupanj podudarnosti i usklađenosti potreba i interesa

lokalnog stanovništva, pa će se lakše prevladati eventualne razlike i donositi odluke od zajedničkog interesa.

Najprirodniji i najjednostavniji način da se tom zahtjevu udovolji bi bio da se granice lokalne jedinice povuku tako da ona obuhvati jedno naselje, jednu lokalnu zajednicu koja je već nastala kao oblik neposredne međusobne povezanosti ljudi na temelju prostorne bliskosti, zajedničkog stanovanja i života u istom naselju.

To je dosta teško izvesti jer postoje velike razlike u veličini i gustoći naseljenosti pojedinih dijelova države, te se pokazuje sasvim neprikladnom kad se radi o velikim gradovima čiji uži dijelovi predstavljaju de facto zasebna naselja i posebne lokalne zajednice sa svojim specifičnim interesima i potrebama.

Druga je mogućnost da se cjelovitost pokuša postići na način da se njom obuhvati područje koje predstavlja prirodnu, gospodarsku, društvenu ili na neki drugi način definiranu cjelinu.

Otok, područje sa istom privrednom aktivnošću, etničke zajednice i sl.

Izjednačenost lokalnih zajednica

U idealnom slučaju trebale bi biti što je moguće više međusobno izjednačene, kako u pogledu veličine, tako i u pogledu statusa. To znači da bi lokalne jedinice trebale imati približno jednak broj stanovnika i obuhvaćati

teritorij približno istih razmjera. Također znači i da bi trebale imati jednaka prava, obveze i odgovornosti, te jednaki djelokrug poslove i iste ovlasti.

Taj zahtjev se može postaviti samo lokalnim jedinicama koje djeluju na istoj razini teritorijalnog sustava, dakle onima iste vrste.

Ovaj zahtjev proizlazi iz općeg načela jednakosti i ravnopravnosti koje je jedno od temeljnih načela demokratskog političkog i pravnog poretka. Ako su lokalne jedinice iste vrste i razine međusobno izjednačene, onda će građani u načelu imati jednaka prava i odgovornosti u lokalnom upravljanju, neovisno gdje žive.

Poželjna je i s gledišta odnosa državnih organa i lokalnih jedinica, jer će u slučaju izjednačenosti zakonska regulacija lokalne samouprave biti jednostavnija i preglednija. Državni organi će sa svima

morati postupati na jednak način i koristiti iste nadzorne ovlasti pa će mjera samostalnosti lokalnih jedinica u cijeloj državi biti približno jednaka.

Premda je veličina jedinice bitna za jednako sudjelovanje građana, neki sustavi se obično zadovoljavaju samo time da određuju donju granicu veličine izraženu brojem stanovnika koju neka vrste jedinice mora imati. Za dobivanje statusa gradske lokalne jedinice pored minimalnog broja stanovnika ponegdje se postavljaju i drugi uvjeti.

Kako u biti ovisi o volji zakonodavca, formalnu se izjednačenost postiže mnogo lakše i to tako da se svim jedinicama na istoj razini, bez obzira na faktičke razlike među njima, zakonom utvrdi isti status (Francuska).

Ako ovakvu formalnu jednakost prati koliko toliko faktično izjednačavanje lokalnih jedinica, tada ono postiže svoju svrhu.

Inače je to neka vrsta Prokrustova kreveta – malim i slabim seoskim jedinicama bit će prevelika odgovornost, a velikim i razvijenim gradskim jedinicama nedovoljna.

Razlike u formalnom statusu lokalnih jedinica uglavnom se javljaju u zemljama sa federativnim državnim uređenjem, a najizrazitiji primjer je Velika Britanija sa individualnim zakonima kojima se podjeljuju ovlasti za obavljanje pojedinih poslova (do 1974.)

Financijska samodostatnost lokalnih jedinica

Područje lokalne jedinice trebalo bi odrediti tako da ona u idealnom slučaju može raspolagati sa dostatnim vlastitim sredstvima za financiranje svojih programa, aktivnosti i institucija.

To podrazumijeva postojanje izdašnih izvora vlastitih prihoda, formalnih ovlasti da se oni lokalnim odlukama zahvate te financijske samostalnosti u raspolaganju tim sredstvima uključujući i budžetsko pravo, pravo uzimanja kredita i zajmova te druge financijske ovlasti. Ukratko, svaka bi lokalna jedinica trebala biti u stanju sama sebe uzdržavati i što manje ovisiti o financijskoj pomoći države.

Ostvarenje ovog zahtjeva važno je i s gledišta lokalnih jedinica i njihove autonomije, kao i s gledišta države i njezinih obveza prema lokalnoj samoupravi.

Bez financijske samostalnost nema autonomije lokalnih jedinica, a potpuna financijska samostalnost postoji tek onda kad lokalna jedinica raspolaže vlastitim izvorima prihoda i kad njima može u cijelosti pokriti svoje rashode.

Ako joj je za to potrebna državna pomoć, tada će njena financijska samostalnost biti u značajnoj mjeri sužena, jer će o toj pomoći ovisiti, a država će tražiti pak uvid u to na što se i kako ta pomoć troši.

Što je državna financijska pomoć prema dotičnoj jedinici veća, to će njezina faktična financijska samostalnost biti manja, pa time i njezina autonomija.

S druge strane, država je zainteresirana za to da lokalna jedinica može pokriti svoje rashode vlastitim prihodima, jer se time smanjuje lokalni pritisak na državni budžet, a sredstva koja bi inače morala dati u obliku dotacija lokalnoj samoupravi, moći se upotrijebiti za ostvarenje drugih državnih programa i izdataka.

Čak i kraj visokog stupnja financijske samostalnosti, ostat će državi i dalje obveza da jedan dio svojih sredstava usmjeri u lokalne proračune kao naknadu za obavljanje onih poslova koje lokalne jedinice obavljaju za račun države.

Teškoće u ostvarivanju ovog zahtjeva su manje formalne naravi, a više posljedica faktičke nemogućnosti jedinica da financijski sastave kraj s krajem, jer realni financijski kapacitet jedinice u prvom redu ovisi o stupnju njene ekonomske razvijenosti te njihovoj veličini.

Što je dohodak veći, više se izdvaja za javne potrebe. Što je jedinica veća, iako na istom stupnju ekonomske razvijenosti kao manja, ona ima veći financijski kapacitet ako obuhvaća veći teritorij, više stanovnika (veći broj poreznih obveznika).

U financiranju javnih potreba vrijede, u modificiranom obliku, zakonitosti ekonomije razmjera (economy of scale).

Stoga, za dobivanje financijskih jakih lokalnih jedinica, lokalne samouprave pokazivat će tendenciju širenja svojih teritorijalnih jedinica, njihovog okrupnjavanja a ujedno i smanjenja njihovog broja.

Dostupnost lokalnih institucija i službi građanima

Lokalna samouprava prvenstveno postoji radi toga da se lokalnom stanovništvu omogući sudjelovanje i utjecaj u procesu upravljanja javnim poslovima te da se osigura što neposredniji i lakši pristup građanima lokalnim organima i službama. Zato područje lokalne jedinice treba odrediti po mjeri utjecaja i potreba građana.

Ako se tome želi udovoljiti, lokalna jedinica ne bit smjela biti prevelika, odnosno ne bi smjela obuhvaćati velik broj stanovnika. Što je veći broj stanovnika neke lokalne jedinice, to su manji realni izgledi da pojedini građanin utječe na proces lokalnog odlučivanja i da sudjeluje u radu lokalnih tijela i obrnuto.

Iako danas suvremena prijevozna sredstva i prometnice smanjuju prostornu udaljenost kao problem, s druge strane brojne suvremene službe (prosvjetne, zdravstvene i dr.) i dalje zahtijevaju neposredne kontakte s korisnicima. Stoga njihove ustanove moraju biti smještene što bliže svojim korisnicima.

Zato će prilikom određivanja područja lokalne jedinice biti potrebno te zahtjeve međusobno pomiriti te rješenje tražiti na crti njihova usklađivanja, a ne maksimalnog ostvarenja.

(2) Temeljni problemi i dileme teritorijalne podjele

a) Problem različitog teritorijalnog radijusa lokalnih službi: opće ili specijalne lokalne jedinice

Dilema između općih ili specijalnih lokalnih jedinica proizlazi iz problema postojanja različitog teritorijalnog radijusa djelovanja pojedinih lokalnih službi. Naime, svaka služba ima svoj optimalni teritorijalni domet u kojem se može lokalno organizirati i u kojem će, pod danim uvjetima i u određenom razvojnom trenutku, postizati najbolje rezultate uz uvjet ekonomičnosti.

U vezi s time postavlja se pitanje treba li pri teritorijalnog organizaciji tih službi ići za time da se sve ili većina njih poveže tako da djeluju u približno istim teritorijalnom okviru te da im prostor na kojem djeluju bude u osnovi identičan ili pak treba u načelu omogućiti svakoj službi da se prema svojoj funkcionalnoj logici samostalno organizira što će imati za posljedicu da će svaka od njih imati drugačiji teritorijalni okvir djelovanja.

1. u prvoj situaciji formirat će se lokalne jedinice općeg tipa koje organizacijski objedinjuju sve ili gotovo sve lokalne službe te su u tom smislu multifunkcionalne

2. u drugom slučaju formirat će se više raznovrsnih, monofunkcionalnih lokalnih jedinica od kojih će svaka biti specijalizirana samo za jednu vrste službe i imati vlastitu organizaciju, tako da se teritorijalni okvir njihova djelovanja međusobno neće preklapati

Lokalne jedinice općeg tipa

Politički razlog za nastanak ovih jedinica nalazi se u činjenice da se nad lokalnim službama uspostavlja zajednička političko – izvršna struktura koja usmjerava i nadzire njihovo djelovanje.

U predstavnička tijela takvih jedinica građani biraju svoje vijećnike koji oblikuju lokalnu politiku, među ostalim i u odnosu na te službe, a preko izvršnih i upravnih organa operativno se prati, usmjerava i kontrolira rad tih službi.

Ukratko, u ovom tipu je moguće oblikovati i provoditi cjelovitu i koherentnu politiku koja se odnosi na funkcioniranje i razvoj službi kojima se zadovoljavaju potrebe lokalnog stanovništva.

Moguće je postići stanovite uštede u pogledu troškova za tzv. unutarnje službe; one se mogu organizirati tako da se zajednički obavljaju na jednom mjestu za sve ili barem za veći broj lokalnih jedinica, a to u pravilu manje košta a radni kapacitet radnika je bolje iskorišten.

Postoji i povijesno – tradicijski razlog. Lokalne jedinice kakve danas poznajemo nastale su kao institucionalna nadogradnja lokalnih zajednica stanovništva u naselju ili širem području, pa je uz njih povezan i doživljaj posebnog lokalnog identiteta koji igra važnu ulogu u motivaciji građana da sudjeluju u lokalnom upravljanju.

Glavni nedostatak je što se u isti teritorijalni okvir trpaju službe koje imaju različiti optimalni teritorijalni radijus, pa to podsjeća na Prokrustov krevet – utvrđene općinske granice za neke će službe biti

preširoke, dok će drugima biti preuske, a rezultat toga će biti smanjenje kvalitete i/ili ekonomičnosti u obavljanju tih službi.

Taj se nedostatak u slučaju onih službi čiji je optimalni teritorijalni domet manji od općinskog teritorija može donekle ublažiti tako da se za te službe osnuje mreža ispostava na području lokalne jedinice. A u slučaju onih službi čiji optimalni akcijski radijus znatno prelazi teritorij općine, može se formirati takva zajednička služba za više susjednih općina, ili pak kad su u pitanju povremeni poslovi može se ugovoriti obavljanje tih poslova sa specijaliziranim ustanovama.

Specijalizirane lokalne jedinice

Razlog za osnivanje specijaliziranih lokalnih jedinica je veći stupanj ekonomičnosti i učinkovitosti. Svaka služba će prema svojoj funkcionalnoj logici odrediti mrežu svojih lokalnih jedinica koja joj najbolje odgovara pa se može očekivati uspješnije i kvalitetnije djelovanje na teretnu, te da će biti ekonomičnija tj. da će jedinična cijena njenih usluga biti niža.

Osnovni nedostatak je u tome što se njihovom uspostavom bitno otežava vođenje cjelovite lokalne politike, posebno u onom dijelu koji se odnosi na odobravanje financijskih sredstava za potrebe raznih lokalnih službi.

Ne postoji jedno mjesto na kojem bi se moglo odlučivati o prioritetima u vezi s funkcioniranjem i razvojem lokalnih službi, pa bi se utjecaj građana morao raspršiti na više mjesta, dok bi laička kontrola nad službama bila smanjila pa postoji mogućnost da se počnu ponašati samovoljno.

Nastala bi složena i nepregledna mreža koju se ne bi moglo uspješno kontrolirati s državne razine što bi povećalo opasnost da se otmu kontroli.

Taj nedostatak bi se donekle mogao ublažiti disperzijom nadzora na pojedina ministarstva ili druge središnje uprave, ali bi tada vjerojatno došlo do gašenja svih oblika lokalne samouprave.

Razmjerno su rijetke zemlje koje su se u svom sustavu lokalne samouprave, pored općih lokalnih jedinica, u većoj mjeri koristile specijalnim lokalnim jedinicama.

Izbor između njih nije isključiv. Neki sustav lokalne samouprave koji je izgrađen na jedinicama općeg tipa može se upotpuniti i dograditi pojedinim vrstama specijalnih lokalnih jedinica, posebno onda kad standardne lokalne jedinice iz raznih razloga nisu u stanju organizirati obavljanje nekih lokalnih službi.

To opet ima svoju cijenu jer time sustav lokalne samouprave postaje složeniji i zamršeniji pa time i manje transparentan, čime ga je teže nadzirati i teže je ostvariti djelotvorniji utjecaj na lokalne službe.

b) Problem različitog stupnja urbanizacije: monotipska ili politipska lokalna samouprava

Jednom kad se država odluči za opći tip lokalnih jedinica, postavlja se dilema treba li formirati jednu vrstu, odnosno jedan tip osnovne lokalne jedinice na čitavom državnom području ili pak predvidjeti dvije ili više vrsta odnosno tipova lokalnih jedinica koje će se formirati ovisno o sredini u kojoj će djelovati (monotipski ili politipski sustav lokalne samouprave).

Monotipski sustav

U prvoj varijanti sve osnovne lokalne jedinice imaju isti djelokrug poslova, ovlasti, organizacijsku strukturu te formalno izjednačeni status, bez obzira je li područje seosko, rijetko naseljeno ili se radi o gusto naseljenom gradskom području. Izjednačenost se izražava i istim nazivom za sve.

Postoje političko – moralni razlozi za takav sustav. Njime se može bolje ostvariti načelo jednakosti i ravnopravnosti, jer je osigurano da će ga u istom opsegu i sadržaju moći ostvariti svi građani, bez obzira na to gdje žive.

Ideja je da se smanji mogućnost trajne prevlasti razvijenih gradskih centara nad ruralnom periferijom, pa ravnopravnost ima svrhu zaštite onih lokalnih jedinica koje su manje, slabije razvijene i raspolažu manjom ekonomskom i političkom moći.

Uostalom, daje se šansa slabije razvijenim sredinama da se brže razviju.

Lokalne jedinice sa slabijim ekonomsko – financijskim kapacitetom neće biti u stanju da ih ostvaruju bez državne pomoći, pa se u takvom sustavu mora predvidjeti mehanizam solidarnosti radi fiskalnog izjednačavanja lokalnih jedinica da bi mogle ostvariti svoje zadače.

S državne točke gledišta, pojednostavljuje se temeljna struktura lokalnog upravljanja pa regulacija može biti jednoobrazna, a središnji državni organi imaju bolji pregled i mogu lakše provoditi kontrolu nad

lokalnim jedinicama. U tom smislu bi se moglo reći da monotipska struktura više pogoduje centralističkom upravljanju u državi.

Ovaj sustav sasvim zanemaruje faktičke razlike; malim i nerazvijenim općinama bit će njihove obveze i odgovornosti preteške, a velikim gradskim će biti preuske pa će se osjećati sputanima.

Doduše, može se poći od načela da u istoj jedinici bude uključeno i seosko i gradsko stanovništvo da se ublaže te razlike, ali to nije moguće svugdje provesti zemljopisa poradi, zatim postoje područja tzv. kontinuirane urbanizacije gdje je to rješenje neprimjereno. Poseban problem su veliki gradovi, pa se njima daje poseban status što je samo po sebi odstupanje od monotipskog uređenja.

Politipski sustav

U drugoj varijanti se na osnovnoj razni teritorijalne organizacije lokalne samouprave uvodi dva ili više tipova lokalnih jedinica i to baš s obzirom na razlike u stupnju urbanizacije područja na kojem djeluju.

U skladu s time se razlikuju seoske od gradskih, i to ne samo po nazivu nego i djelokrugu poslova, ovlastima, organizaciji i sl.

Izgrađen je na uvažavanju faktičkih razlika između raznih sredina u kojima lokalne institucija djeluju, pa se konstruira jedna tip za ruralna, a drugi za urbana područja. Njihova organizacija, djelokrug poslova, ovlasti i odgovornosti te formalni status i nazivi su različiti, a razlika se provodi tako da se previđa viši stupanj samouprave za gradske, nego za seoske lokalne jedinice (u gradovima je krug potreba širi).

U cjelini je glavna prednost politipske strukture u njezinoj boljoj prilagođenosti realnim uvjetima u kojima lokalne institucije trebaju djelovati.

Problem s ovim sustavom leži u činjenici da on ozbiljno dovodi u pitanje one vrijednosti na kojima se treba temeljiti sustav lokalne samouprave, a među njima prvenstveno jednakost građana u lokalnom upravljanju.

U uvjetima razmjerno niskog stupnja urbanizacije može djelovati ograničavajuće, jer formalno utvrđene lokalne granice otežavaju proces povezivanja urbanog i ruralnog područja, a time i prevladavanje razlika između sela i grada.

Monotipski sustav ima Francuska, a politipski VB.

c) Problem veličine osnovne lokalne jedinice: velike ili male jedinice

Prilikom određivanja teritorijalne osnove lokalne samouprave, posebno u slučaju kad je prihvaćen monotipski model njezine strukture, postavlja se pitanje kolika bi trebala biti veličina osnovnih lokalnih jedinica, izražena u prvom redu brojem stanovnika, ali i površinom u kvadratnim kilometrima. (veći broji manjih ili manji broj krupnijih lokalnih jedinica)

Specifičnost ove dileme je u tome što se njezino rješenje može potražiti u kompromisnoj formuli odnosno pronalaženju neke srednje veličine osnovne lokalne jedinice u kojoj bi se pokušale kumulirati dobre strane jednih i drugih.

Velike osnovne lokalne jedinice

Ekonomsko – financijski razlog za veliku osnovnu lokalnu jedinicu proizlazi iz činjenice da se u većoj lokalnoj jedinici moći prikupiti veća količina financijskih sredstava. To omogućuje financiranje onih službi koje su tehnički složenije i financijski zahtjevnije, a baš takve službe mala lokalna jedinica najčešće nije u stanju organizirati niti financirati.

Osim toga, neke službe samo u većim lokalnim jedinicama, s brojnijom korisničkom populacijom, mogu funkcionirati efikasno i ekonomično, jer u pogledu njihova poslovanja i financiranja vrijedi zakon ekonomije razmjera (economy of scale)

Također, u većim jedinicama bit će moguće postići veće uštede u personalnim i drugim izdacima te veću racionalnost organizacije.

Rezultirat će boljim izborom kvalitetnih kadrova za lokalne vodeće funkcije. Bit će manje nezamjenjivih ljudi i više konkurencije za vodeće položaje i odgovorna mjesta u lokalnoj upravi, pa se ostvaruje lakše zahtjev za demokratskom smjenljivošću lokalne vlasti.

Ovako će se lakše postići stupanj samostalnosti te će manje ekonomski i politički ovisiti o središnjoj vlasti.

Ako neka zemlja želi imati racionalniju i ekonomičniju lokalnu samoupravu te ako želi da njezine lokalne jedinice budu financijski jače, samostalnije i politički neovisnije o državnom centru, tada bi u načelu trebala svoj sustav lokalne samouprave utemeljiti na krupnijim osnovnim lokalnim jedinicama

Središte lokalnog odlučivanja je udaljenije od građana i manje je podložno njihovu izravnom utjecaju nego što je to slučaj u malim općinama.

Ta distanca može dovesti do birokratskih deformacija u ponašanju lokalnog vodstva, pogotovo jer veće jedinice imaju veći i razgranatiji upravni aparat pa je opasnost od tih deformacija time još veća.

Može uzrokovati ozbiljne teškoće u korištenju lokalnih službi, posebno ako takva jedinica obuhvaća veliki teritorij jer će te službe biti manje pristupačne građanima.

To će naročito osjetiti oni stanovnici koji žive na rubu takve velike općine koji je prostorno udaljen od njezina središta u kojem se obično nalaze sjedišta organizacija lokalnih službi.

Taj se nedostatak može ublažiti formiranjem stalnih terenskih ekspozitura pojedinih službi ili povremenim obavljanjem pojedinih službi na terenu

Ovako se manje vodi računa o razvoju perifernih dijelova te se većina razvojnih projekata se odnosi na središte općine ili njegovu bližu okolicu, pa se od početka prisutne razlike između općinskog centra i periferije mogu tijekom vremena još više produbiti.

Male lokalne jedinice

Političke razloge za osnivanje malih lokalnih jedinica pronalazimo u činjenici da se u njima se može lakše i jednostavnije organizirati sudjelovanje građana u lokalnom upravljanju, a posebna je njihova vrijednost što omogućuje uspostavu oblika neposrednog odlučivanja kao što su zborovi ili skupštine u kojima mogu sudjelovati svi građani s političkim pravima.

Odnosi lokalne vlasti i građana su izravniji i transparentniji, te će biti lakše organizirati neposrednu akciju građana i na vrijeme otkloniti eventualne deformacije u vršenju vlasti.

Moguća je i lakša te djelotvornija politička kontrola nad upravnim aparatom, zato što je taj aparat razmjerno jednostavan i malobrojan te je socijalna distanca između njega i građana manja. Zbog toga postoji manja opasnost od birokratskih deformacija.

Lakše se ostvaruje temeljna vrijednost lokalne samouprave koju je uočio Alexis de Tocqueville. Građani se prije navikavaju da preuzimaju odgovornost za rješavanje javnih problema, te uče kako treba upravljati javnim poslovima.

Veća je i dostupnost službi. Manja je prostorna udaljenost pa su odnosi između građana i službenika neposredniji i osobniji, a ponašanje službenika ima manje arogancije, emocionalne hladnoće i nadutosti.

S druge strane, može se pojaviti pretjerana familijarnost, i dovesti do nepoštivanja propisa, zakona i stručnih standarda u obavljanju službe.

Ako se želi postići veća participacija građana u lokalnom upravljanju i veća pristupačnost lokalnih službi korisnicima, tada sustav lokalne samouprave treba zasnovati na malim osnovnim lokalnim zajednicama

Ipak, male jedinice imaju slab financijski kapacitet pa nisu u stanju organizirati niz službi kojima se neposredno zadovoljavaju potrebe građana, pa većina vitalnih lokalnih službi mora biti stavljena u djelokrug jedinica drugog stupnja.

Tako se često događa da građani malih jedinica raspravljaju o pitanjima koja su im od životnog interesa, ali se odluke tome donose na višim instancijama, pa se postavlja pitanje opravdanosti društvenog troška za održavanje tih jedinica.

Postoji i nedostatak kvalitetnih kadrova za obnašanje vodećih funkcija i za obavljanje stručnih poslova.

Zbog pomanjkanja konkurencije u demokratskom natjecanju za vodeće položaje nerijetko se događa da lokalne poslove u nekoj maloj općini desetljećima vode jedni te isti ljudi pa se upravljanje pretvara u oligarhijsku vladavinu.

Zapošljavaju se lokalni kadrovi iako nemaju odgovarajuće stručne spreme ni iskustva, što dovodi do značajnog pada kvalitete u obavljanju tih poslova.

Ako se ove dvije tendencije pojave istodobno, to nazivamo nepotizmom.

Postoji i ovisnost o središnjoj državnoj vlasti.

Velik dio malih jedinica nije u stanju osigurati vlastita financijska sredstva za obavljanje lokalnih službi, čak ni za puko uzdržavanje općinskog aparata pa im je nužna financijska pomoć države. Što je pomoć veća, to je stupanj samostalnosti lokalne jedinice manje pa dolazi do simbioze nemoćnih malih lokalnih jedinica i snažne centralne državne vlasti.

Glavni nedostatak je u tome što nisu u stanju samostalno racionalno i ekonomično organizirati lokalne službe kojima se neposredno zadovoljavaju potrebe građana.

To je glavni razlog zbog kojeg su u drugoj polovici 20. stoljeća provedene reforme teritorijalne podjele u većini zemalja Zapadne Europe jer te reforme obilježava trajno nastojanje da se poveća prosječna veličina osnovnih lokalnih jedinica, uz istovremeno smanjenje njihova ukupna broja.

Ako se kao mjerilo veličine uzme broj stanovnika, zemlje se mogu razvrstati u pet skupina:

1. do 2.000 = Francuska, Island, Grčka2. 2.001 – 5.000 = Švicarska, Španjolska, Austrija3. 5.001 - 15.000 = Kanda, SAD, Italija, Njemačka, Estonija, Hrvatska4. 15.001 – 40.000 = Belgija, Nizozemska, Danska, Australija5. više od 40. 000 = Irska, VB, Srbija, Crna Gora

70% razvijenih zemalja i 75% tranzicijskih imaju osnovne lokalne jedinice s prosječnom populacijom iznad 5.000. Razvijene zemlje međutim imaju preko 15.000, a tranzicijske od 5.000- 15.000.

d) Problem integracije sustava lokalne samouprave: jedan ili više stupnjeva lokalnih samoupravnih jedinica

Javlja se problem da se na razini osnovnih lokalnih jedinica ne mogu uspješno i ekonomično obavljati određene službe koje su od vitalnog značaja za lokalno stanovništvo. Taj će problem biti nešto manje izražen ukoliko je osnovna razina sustava lokalne samouprave izgrađena na velikim jedinicama, ali neće biti sasvim eliminiran. Osim toga, u gotovo svakoj zemlji postoje stanovite razlike u regionalnog konfiguraciji.

One su najčešće izraz posebnih prirodnih okolnosti i specifičnog povijesnog razvoja, a na podlozi tih razlika se obično stvara svijest o posebnom identitetu takvih širih teritorijalnih cjelina i njihovim specifičnim interesima pa se zahtijeva adekvatna forma za njihovo izražavanje i ostvarivanje.

Postavlja se pitanje vertikalne integracije lokalne samouprave u širi sustav državne organizacije. Ako je broj osnovnih lokalnih jedinica vrlo velik, središnjim će državnim tijelima biti vrlo teško sa svakom od njih održavati stalni izravni kontakt. Ti kontakti su, pak, pretpostavka za provedbu nadzora države nad lokalnom samoupravom, tako i za pružanje neophodne stručne, financijske i druge državne pomoći.

Da bi se ti kontakti mogli održavati redovito i bez zastoja, potrebno je reducirati broj kontaktnih točaka. To se postiže interpolacijom posrednih karika u vertikalnom lancu, tj. intermedijarnih tijela od kojih svako izravno kontaktira samo s manjim brojem osnovnih jedinica te istodobno održava kontakte sa središnjim državnim organima.

Integracija sustava lokalne samouprave horizontalno i vertikalno se može postići povezivanjem lokalnih jedinica i stupnjevanjem lokalnih jedinica.

Povezivanje lokalnih jedinica

Lokalna samouprava je u pravilu organizirana u jednome stupnju, što znači da osim osnovnih ne postoje druge jedinice lokalne samouprave. Tim se jedinicama omogućuje da se manje više slobodno povezuju u trajne ili privremene asocijacije te na taj način, s jedne strane, organiziraju obavljanje onih službi koje su im od zajedničkog interesa, a nadilaze kapacitet svake od njih, i s druge strane uspostavljaju politička tijela preko kojih izražavaju svoje zajedničke interese, napose prema središnjoj državnoj vlasti.

Država svoj nadzor provodi ako je moguće izravnim kontaktom s pojedinim lokalnim jedinicama ili ako to zbog njihovog velikog broja nije moguće, organizira mrežu svojih administrativnih jedinica u kojima upravna tijela nadziru samo određeni, ograničeni broj jedinica lokalne samouprave.

Bitna značajka tog načina integracije je da se ona postiže bez uspostave slojevite strukture sustava, odnosno bez stvaranja «samouprave nad samoupravom». Lokalnim samoupravnim jedinicama zajamčena je ravnopravnost i autonomija koja uključuje slobodu izbora u pogledu oblika i modaliteta povezivanja.

Ponegdje se ipak javljaju oblici povezivanja koji nisu posve dobrovoljni u tom smislu da država nalaže njihovo formiranje, ali zajednička tijela asocijacije biraju njezine članice.

Povezivanje može biti trajno i privremeno, svrha može biti obavljanje više službi ili pak samo jedne, može se formirati jedna ili više zajedničkih organizacija takve asocijacije ili se ugovoriti da jedna lokalna jedinica uz naknadu obavlja jednu ili više službi za ostale lokalne jedinice.

Stupnjevanje lokalnih jedinica

Ovaj sustav lokalne samouprave se organizira u dva ili više slojeva, odnosno stupnjeva.

Na prvom ili osnovnom stupnju formiraju se lokalne jedinice u kojima se može osigurati neposredna participacija i utjecaj građana te obavljanje onih službi koje pretpostavljaju izravni kontakt s korisnicima i koje takva jedinica u stanju organizirati i uzdržavati.

Na drugom stupnju formiraju se lokalne samoupravne jedinice koje obuhvaćaju veći broj osnovnih jedinica, prije svega radi obavljanja tehnički složenih te organizacijski, kadrovski i financijski zahtjevnijih lokalnih službi. U njima se omogućava stanovita participacija građana, prvenstveno izborom članova predstavničkog tijela lokalnih jedinica.

Budući da drugostupanjska jedinica obuhvaća samo određeni broj osnovnih jedinica, njezini organi mogu nad tim jedinicama efektivno provoditi nadzor i pružati im pomoć pa stoga u načelu nema potrebe za postojanjem posebnih dislociranih organa središnje državne uprave. Stoga država na njih često prenosi svoje nadzorne i druge ovlasti.

U unitarnim državama s većim brojem stanovnika i većim teritorijem, u pravilu se uspostavljaju i jedinice trećeg stupnja ili regionalne samoupravne jedinice u kojima se organizira obavljanje onih službi od šireg interesa za koje su potrebna velika sredstva i osoblje visoke stručnosti te formiraju predstavnička tijela u kojima se izražavaju i oblikuju posebni regionalni interesi.

Bitna je značajka stupnjevanja da njime nastaje trajna hijerarhijska struktura preko koje se osnovne lokalne jedinice horizontalno i vertikalno integriraju. Te jedinice u načelu mogu surađivati i mimo hijerarhijski utvrđenih veza, ali ta suradnja može biti samo takva i tolika, kakvu i koliku je dopušta utvrđeni hijerarhijski poredak.

Prednosti i mane oba načina integracije

Jednostupanjska organizacija i povezivanje:

1. jamči veliku autonomiju lokalnih jedinica

Nema viših instancija koje bi tu autonomiju ograničavale i ugrožavale osim organa državnog nadzora, ali su oni odvojeni od lokalne samouprave a njihov je nadzor u pravilu ograničen na kontrolu zakonitosti. Takav je u nizu zemalja u potpunosti ili djelomično povjeren sudovima.

2. jamči prilagodljivost i elastičnost

Inicijativa za promjene je na strani lokalnih jedinica koje ne moraju čekati da o tome odluči hijerarhijski viša instancija, već samostalno odlučuju ovisno o svojim interesima s kime, kako i dokle će surađivati.

3. jasno funkcionalno i organizacijsko razgraničenje između lokalne samouprave i državne uprave, pa se govori o vertikalnoj diobi vlasti

Neophodno je da lokalne jedinice budu krupnije, većeg kapaciteta te relativno izjednačene po stupnju razvijenosti inače se javljaju razni oblici faktične dominacije.

Participacija i utjecaj građana su ograničeni samo na upravljanje lokalnom jedinicom, jer na razini asocijacija nisu izravno predstavljeni.

Višestupanjske jedinice i stupnjevanje:

1. građani mogu putem izbora predstavničkih tijela na svim razinama, djelotvornije utjecati na rad pojedinih lokalnih službi2. stupnjevanje omogućava da se u upravljanje lokalnim poslovima unese više reda te da se poslovi racionalno rasporede između jedinica na različitim razinama, ovisno o njihovoj složenosti i akcijskom radijusu3. može se racionalnije postaviti organizacija državnog nadzora nad lokalnom samoupravom, pa umjesto da za tu svrhu formira svoje posebne detaširane organe, država može povjeriti kontrolne ovlasti nadležnim tijelima samoupravnih jedinica drugog ili trećeg stupnja

Uspostava trajne hijerarhijske strukture među jedinicama lokalne samouprave iz čega proizlazi ograničenje autonomije nižih jedinica.

U novije vrijeme se taj problem pokušava riješiti primjenom načela supsidijarnosti koje nalaže da se problemi u lokalnom upravljanju moraju prvenstveno riješiti na najnižoj razini, a tek kad niža jedinica to nije u stanju riješiti, onda ga može preuzeti i riješiti lokalna jedinica više razine.

Njegova primjena, doduše, ne pomaže tamo gdje su osnove jedinice financijski i kadrovski slabe, te može poslužiti kao snažna poluga državnog centralizma jer država dobiva opravdanje da kontrolira njihov rad a to provodi tako da imenuje glavnog izvršnog funkcionara u tim jedinicama.

Budući da se njime uspostavlja hijerarhijska struktura, ono tendira prema krutosti i pružanju otpora promjenama.

Postoji nekoliko kategorija razvijenih demokratskih zemalja:

1. one u kojima je lokalna samouprava organizirana samo u jednom stupnju, a nadzor nad njom provode ili državni organi izravno ili preko posebnih, intermedijarnih nesamoupravnih instancija (Luxemburg. Finska)

2. zemlje s mješovitim ili segmentiranim sustavom lokalne samouprave u kojima pored područja s dvostupanjskom samoupravom postoje i područja u kojima je lokalna samouprava jednostupanjska. (Njemačka, SAD, VB, Belgija) - uglavnom zemlje sa federativnim državnim uređenjem3. zemlje s uniformno organiziranom lokalnom samoupravom u dva stupnja; unitarne države koje su prihvatile monotipski model koji ima za konzekvencu uspostavu dvostupanjskog sustava, a isključuje primjenu segmentiranog sustava. Uglavnom države srednje veličine (Portugal, Grčka, Novi Zeland)4. zemlje u kojima je sustav lokalne samouprave izgrađen u tri stupnja u kojima su iznad osnovnih i drugostupanjskih jedinica uspostavljene regionalne samoupravne jedinice (Francuska, Španjolska, Italija)

Dvostupanjski sustav lokalne samouprave imaju Albanija, Hrvatska, Rumunjska itd.

2. Veličina lokalnih zajednica

Osamostaljenjem je Hrvatska donijela svoj prvi zakon o lokalnoj samoupravi, Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi, 1992. godine. Iste je godine donesen i Zakon o područjima županija, gradova i općina čime je završila prva faza u stvaranju lokalnog sustava upravljanja u RH.

Tada su provedene radikalne reforme u pogledu broja i veličine naših lokalnih jedinica kako općina tako i gradova.

Zapaža se vrlo oštar rez 1992. godine u odnosu na naslijeđeni mali broj općina (107) jer je tada broj hrvatskih općina četverostruko povećan, na 417.

Od 1996. godine broj općina pokazuje tendenciju porasta, svake godine nastaje bar jedna nova općina i dosad je njihov broj narastao na 426.

To je, međutim, imalo za posljedicu u prosjeku sve manje stanovnika hrvatskih općina. Dok je 1991. prosječan broj stanovnika bio oko 40.000 stanovnika, 2003. godine je taj broj opet smanjen na 3.221.

Zakonom o područjima županija, gradova i općina 1992. formirano je 417 općina i 101 grad, ali su česte promjene ubrzo započele.

Budući da se stalno povećava broj općina to se smanjuje broj njihovih stanovnika. U kategoriju malih općina spada 359 općina, što je čak 84% svih općina a male općine imaju u prosjeku najmanji broj stanovnika, 3.220.

Najviše općina je između 1.000 i 3.000 stanovnika, njih 213 odnosno 50% s više od 30% populacije. U kategorijama od 8.000 do 10.000 stanovnika ima svega 5 općina koje obuhvaćaju samo 3% stanovništva općina a to je upravo ona veličina koja se nastoji ostvariti u većini europskih zemalja.

U Hrvatskoj se općina može osnovati i na području koje obuhvaća samo jedno naselje pa je dosad osnovano 37 takvih općina, a raspoređene su u 9 županija. Prosječan broj stanovnika tih općina je 2.453. Ovdje je primijenjeno načelo jedno naselje – jedna općina.

3. Regionalizam regionalna samouprava

(1) Subnacionalna razina i europska integracija

Subnacionalna razina postaje sve značajnija razina upravljanja u nacionalnim državama, a njezin utjecaj je značajno ojačao i s obzirom na europski kontekst. Ističe se kako se otprilike ¾ cjelokupnog europskog zakonodavstva provodi na lokalnoj i regionalnoj razini zemalja članica. Položaj i uloga nižih razina vlasti u pojedinim zemljama izvedeni su iz cjelokupnog ustavnopravnog uređenja određene zemlje te različitog političkog, povijesnog, kulturnog i drugog značaja koji regije imaju u pojedinim zemljama.

Europske države se uvelike razlikuju s obzirom na način državnog uređenja i ustavnopravni položaj koji imaju jedinice na nižim razinama organizacije vlasti.

Europske države se mogu klasificirati na:

1. Federalne države

Zemlje koje su uređene na principima federalizma i u kojima je vrlo jak položaj subnacionalne razine vlasti. Austrija, Njemačka, Belgija.

2. Regionalizirane unitarne države

Još uvijek su unitarno uređene, ali sa značajnim stupnjem autonomije regija. Italija i Španjolska

3. Decentralizirane unitarne države

Nizozemska, Švedska, Danska i Finska. Relativno razvijena lokalna razina samoupravnih jedinica, dok je regionalna razina nastala uglavnom kao posljedica prilagodbi za apsorpciju sredstava strukturnih fondova Europske unije. Regionalna razina u tim zemljama ponekad se temelji upravo na već postojećim lokalnim strukturama i njihovom povezivanju.

4. Centralizirane unitarne države

Irska i Grčka. Zemlje bez jake regionalne razine upravljanja u kojima se regionalne jedinice u procesima političke utakmice ne pojavljuju kao značajnija protuteža središnjoj vlasti.

Također, neke od zemalja nalaze se na prijelazu iz jedne kategorije u drugu, npr. Francuska i Velika Britanija.

Uslijed osnivanja regija i njihovog jačanja te uslijed nastavka započetog procesa decentralizacije Francuska sve više poprima karakteristike regionalizirane zemlje, dok se Velika Britanija transformira od centralizirane prema posebnom obliku regionalizirane zemlje. To se događa kroz proces devolucije i osnivanja parlamenata u Škotskoj, Walesu i Sjevernoj Irskoj.

Italija, iako još uvijek ima karakteristike regionalizirane unitarne zemlje, prolazi kroz specifičan proces unutarnjeg uređenja i ide prema još nepotpuno definiranom obliku federalnog uređenja.

Sve navedeno pokazuje kako spomenute kategorije nisu potpuno homogene i kako između zemalja iste kategorije postoje razlike. Te razlike postoje ne samo s obzirom na organizaciju organa vlasti na

središnjoj razini, već i u pogledu nižih razina upravljanja javnim poslovima.

Velik utjecaj na sve jaču tendenciju jačanja subnacionalne razine ima je tijekom druge polovice 20. stoljeća proces europskog udruživanja.

Prije svega, procesu regionalizacije značajno je doprinijelo osnivanje Europskog fonda za regionalni razvoj (ERDF). Njegovim osnivanjem naglašena je regionalna dimenzija razvojne politike EU te je tim potezom učinjen značajan doprinos jačanju ideje o regionalnoj razini upravljanja javnim poslovima.

Uvođenje regionalne politike uvelike je dovelo do snaženja regionalne razine upravljanja u državama članicama te do osnivanja mnogih udruženja regionalnih jedinica koja lobiraju za interese pojedinih regija kod međunarodnih organizacija.

Međutim, činjenica da se europske zemlje razlikuju u pogledu uređenja subnacionalne razine značajno utječe na nepostojanje homogenog stava lokalnih i regionalnih jedinica u pogledu njihove uloge u EU. Zbog toga je onemogućeno jedinstveno nastupanje regija na europskoj političkoj sceni, a onemogućeno je i jedinstvenije zalaganje za institucionalizaciju koncepcije višestupanjskog upravljanja prema kojoj uz bok državnoj treba afirmirati i niže razine upravljanja.

U trenucima kada je bilo potrebno snažnije legitimirati europsku razinu i kada se nacionalne države nisu bile voljne odreći svog suvereniteta u korist izgradnje jedinstvene Europe, EU je političku pomoć i partnerstvo tražila upravo u nižim razinama kroz promoviranje i podršku ideje o «Europi regija».

Međutim, nakon Maastrichta, Europska unija se ponovno i postupno okreće središnjoj razini tražeći partnerstvo i potporu.

Konsolidiranje postojeće ili uvođenje subnacionalne razine upravljanja jednako je prisutno u gotovo svim zemljama članicama EU. Regije su postale sve aktivnije u participiranju u procesima političkog odlučivanja na europskoj razini, pa je ojačao i njihov položaj u matičnim zemljama.

Na drugoj strani, značajna je uloga regija u poticanju ekonomskog razvoja određenih područja. S obzirom na postojeće društveno ekonomske razlike unutar pojedinih zemalja, takve zemlje uvođenje regionalne razine upravljanja vide kao mogući generator rješenja razvojnih razlika.

Tranzicijske zemlje prolaze gotovo identičan put, i u njima se uvođenje ili revizija postojećeg sustava regionalne razine promatra kao sveopći civilizacijski i demokratski iskorak koji značajno doprinosi jačanju cjelokupnog demokratskog potencijala neke zemlje.

Pored toga, regionalizacija je proces koji je značajno uvjetovan pripremom tih zemalja za priključenje Europskoj uniji. Zbog toga, regionalizacija se u tranzicijskim zemljama djelomično promatra kao dio njihove sveukupne strategije za priključenje EU.

(2) Regionalizam i regionalna samouprava

Pojam regionalizma sadržava prije svega značajnu političku dimenziju u kojoj je izraženo nastojanje jačanja političkog potencijala regionalnih jedinica u strukturi podjele državne vlasti.

Tako shvaćen pojam regionalizma se najsnažnije manifestira u postojanju samostalnih regionalnih političkih institucija.

Primarno, to su regionalna predstavnička i izvršna tijela sastavljena od neposredno izabranih predstavnika građana. Preko njih građani ostvaruju svoje pravo na regionalnu samoupravu, i to doprinosi realizaciji načela diobe vlasti po vertikalnoj, tj. teritorijalnoj dimenziji.

Takvo shvaćanje polazi od pretpostavke da je sveukupna vlast podijeljena između različitih razina vlasti, te da su te razine komplementarne u upravljanju javnim poslovima. To znači omogućavanje samostalnog razvoja političkih procesa na razini nižoj od nacionalne, a višoj od lokalne.

Regionalizam je proces koji je uvijek iniciran odozdo (bottom-up) i izraz je nastojanja da regionalne jedinice imaju što je moguće veću kontrolu nad cjelokupnim društvenim, ekonomskim, političkim i drugim procesima na određenom području.

Regionalna samouprava podrazumijeva postojanje javnih tijela sa bitnim stupnjem samouprave neposredno ispod razine središnje državne vlasti.

Pravo na regionalnu samoupravu uključuje pravo i obvezu regija da upravljaju značajnim odnosno bitnim dijelom javnih poslova od regionalnog značenja uz vlastitu odgovornost za njihovo obavljanje i na dobrobit građana.

Prilikom raspodjele potrebno je poštivati načelo supsidijarnosti. Jedinice se nastoje izboriti za što veću autonomiju u cjelokupnom sustavu organizacije državne vlasti. Ta se autonomija najvećim dijelom očituje u postojanju vlastitih izvora financijskih sredstava, kao što je pravo na uvođenje poreza i sl.

Odnos regija i središnje vlasti treba se temeljiti na načelima političke decentralizacije i supsidijarnosti, pa većina značajnih pitanja za regionalne samoupravne jedinice treba biti poznata u nacionalnom ustavu i zakonima.

Regionalne jedinice se nastoje izboriti za veće ovlasti u donošenju zakona i općih propisa, snažniji udio u strukturi javnih financija, slobodi u djelovanju na međunarodnoj razini itd.

Državni nadzor nad regionalnom samoupravom treba biti ograničen samo na nadzor ustavnosti i zakonitosti njihovog djelovanja uz osiguranje potrebnog stupnja autonomije tog djelovanja.

Regionalne jedinice nastoje ostvariti potpunu kontrolu svih javnih poslova koji se obavljaju na regionalnoj razini kako bi se izbjegao dvostruki upravni kolosijek, a to se nastoji ostvariti zahtjevom za prepuštanje regionalnim jedinicama upravnog osoblja i financijskih sredstava dekoncentriranih ekspozitura središnjih državnih tijela.

Također, ističe se zahtjev da provedba državnih zakona treba u pravilu biti u nadležnosti regija jer državni organi samo zadržavaju kontrolu nad njihovim obavljanjem. Uz to, poslovi koji imaju naglašenu regionalnu dimenziju trebaju biti u nadležnosti regionalnih vlasti, a svaka odluka koja ima utjecaj na položaj regionalne samouprave posebno u pogledu potanja o financijskim i zakonodavnim ovlastima treba biti donesena uz pristanak regija na koje se takve odluke odnose.

Pravo na regionalnu samoupravo je vrlo bitno u demokratskim porecima jer ima potencijal umanjivanja političkog konflikta unutar organiziranih političkih sustava, te dovodi do izvjesne stabilizacije i demokratizacije cijelog sustava. Regionalizam kao ideološko opredjeljenje i regionalna samouprava kao njegov pravni i politički izričaj primarno označavaju političke procese i konstantu borbu za vlast između regija i središnje države. Demokratski potencijal pojedine zemlje mjeri se činjenicom koliko je ona u stanju apsorbirati takve tenzije bez eskalacije fizičkog nasilja, ratnih sukoba i terorističkih aktivnosti.

Temeljni dokumenti:

• 1985. Europska povelja o lokalnoj samoupravi• 1988. Povelja Zajednice o regionalizaciji • 1996. Deklaracija o regionalizmu u Europi• 1996. Nacrt Europske povelje o regionalnoj samoupravi• 2004. odredbe Ustavnog ugovora Europe

(c) Razvoj ideje regionalizma u različitim dokumentima – kritička usporedba

Riječ je o vrlo različitim dokumentima, od donositelja do pravne snage, stupnja izrade do drugih značajnih karakteristika.

Generalno, ideja regionalizma najizraženija je u dokumentima koje su donijele organizacije koje zastupaju regionalne interese (Deklaracija o regionalizmu u Europi i Nacrt Europske povelje o regionalnoj samoupravi).

Njihova snaga je umanjena da se radi o dokumentima bez obvezujuće pravne snage.

Deklaracija o regionalizmu u Europi je vrlo ambiciozan politički dokument čija je snaga prije svega političke, a e pravne prirode. Ona odražava kontinuirano nastojanje regija da ojačaju svoj položaj u svojim državama i cjelokupnoj EU. Nacrt Europske povelje o regionalnoj samoupravi još uvijek je nacrtni dokument koji treba dodatno usuglasiti u okviru Vijeća Europe. Potrebna je snažna politička volja i intenzivno lobiranje kako bi taj dokument postao pravno obvezujući dokument.

Najviše pažnje zaslužuju Ustavni ugovor za Europu i Nacrt Europske povelje o regionalnoj samoupravi, koji bi, kad stupe na snagu, trebali predstavljati pravne temelje uređenja i razvoja ideje regionalizma u EU.

Ideja regionalizma je evoluirala tijekom zadnjih dvadesetak godina, i tada je doneseno nekoliko važnih dokumenata koji legitimiraju i promoviraju ideju regionalizma, no bez obzira na to čini se da je ta ideja u svojevrsnoj stagnaciji:

1. EPRS još nije pravno obvezujući dokument2. Nije postignut konačan konsenzus o njezinim odredbama u Vijeću Europe3. Iako je tekst Ugovora legitimirao regionalnu razinu i prepoznao njenu ulogu u načelu supsidijarnosti, taj položaj se nije bitnije promijenio jer je Vijeće regija još uvijek samo savjetodavno tijelo a ne jedna od temeljnih institucija EU

Posebno je značajno što se kroz nekoliko različitih dokumenata postupno iskristalizirao krug javnih poslova koje obavljaju regije pojedinih država:

1. poslovi vlastitog djelokruga2. poslovi prenesenog djelokruga3. provedbena ovlast regija

U tom smislu posebno je značajna Povelja Zajednice o regionalizaciji i Deklaracija o regionalizmu u Europi. Ti dokumenti utvrđuju okvirni krug koji bi trebale obavljati regionalne jedinice:

1. uloga gospodarskog razvoja i regije2. vodilja tranzicijskim zemljama3. harmonizacija i stvaranje jedinstvenih sustava regionalne samouprave u cijeloj Europi

Akceptiranjem temeljnih načela ideje regionalizma značajno bi se stabilizirao položaj regija u nacionalnim političkim i upravno – pravnim sustavima, te osigurao značajniji utjecaj regija na procese europskog odlučivanja.

4. Djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave

(1) Lokalni poslovi, njihovo određivanje i obavljanje

a) Načela supsidijarnosti i solidarnosti

Načelo supsidijarnosti je u okviru zapadnoeuropskih integracijskih sklopova steklo status pravnog načela. Formulirano je u Ugovoru Europske Zajednice kao zaštita nacionalne suverenosti, ograničavajući mogućnost poduzimanja akcija organa Zajednice u korist država članica. Ono se primjenjuje i na odnose središnje vlasti i subnacionalnih jedinica te na odnose među subnacionalnim jedinicama na različitim stupnjevima.

Načelo supsidijarnosti još ne distribuira javne ovlasti, nego služi kao temelj interpretacije, kriterij prosudbe i oslonac u naporima da se vertikalna razdioba javnih poslova, funkcija i službi provede dosljedno i koherentno u korist onog najnižeg stupnja na kojem su jedinice doista sposobne obavljati te funkcije. Smatra ga se osloncem demokratičnosti, kvalitete u procesu odlučivanja, ali i mogućnosti kvalitetnog obavljanja javnih poslova.

Ipak, ono još je dublje ukorijenjeno u društvenoj kulturi europskog Zapada, štiteći u krajnjoj liniji pojedinca, njegovu autonomiju i privatnu sferu od svake intervencije javnopravnih organa, ako se radi o problemu koji on može riješiti bilo sam, bilo u okviru neke primarne zajednice.

Sve se više smatra da primjena načela supsidijarnosti ne znači ni samoživost nižih razina, ali ne oslobađa ni više razine od odgovornosti. Ono ističe primat pojedinca i nižih razina te njihovu autonomiju u odnosu na svaku višu razinu. Istodobno, ono svaku višu razinu čini odgovornom za osposobljavanje nižih razina za autonomiju, kao i za stanje svih i svakoga na svojem području.

b) Samoupravni i preneseni djelokrug

U zemljama u kojima se lokalna samouprava razvijala pretežno pod utjecaje germanske tradicije, javni poslovi mogu se klasificirati na poslove iz vlastitog, samoupravnog, izvornog djelokruga te na poslove državne uprave koji su im prenijeti, odnosno povjereni na obavljanje.

Razlike:

• Za poslove iz samoupravnog djelokruga odgovornost u svakom pogledu snose same lokalne samoupravne jedinice. U pogledu poslova državne uprave koji su prenijeti na obavljanje lokalnim jedinicama krajnja odgovornost je i dalje na tijelima središnje države.

• U samoupravnom djelokrugu lokalne jedinice imaju pravo na manje više slobodnu opću regulaciju, za razliku od prenesenog djelokruga u kojem regulaciju vrše središnja tijela, prvenstveno parlament, a lokalne jedinice nastupaju samo kao provedbeni mehanizam i produžena ruka središnjih vlasti.

• Obavljanje vlastitih samoupravnih poslova lokalne jedinice financiraju u načelu iz vlastitih sredstava dok preneseni djelokrug financira središnja država.• Lokalne jedinice u te dvije grupe su podvrgnute nadzoru središnjih organa različitog opsega i intenziteta. U samoupravnom se uobičajeno nadzire ustavnost i zakonitost, a u prenesenom još i svrsishodnost aktivnosti organa lokalnih jedinica.

Poslovi prenesenog djelokruga mogu djelovati povoljno i nepovoljno na politički karakter lokalne samouprave. Proširenje tog djelokruga može učvrstiti autonomiju lokalnih jedinica, ali može poslužiti i kao svojevrsni trojanski konj koji otvara put pojačanom nadzoru i utjecaju središnjih organa na lokalne jedinice.

Ako se radi o većim i snažnijim lokalnim jedinicama koje imaju širok samoupravni djelokrug, kojeg mogu dodatno proširivati prema svojim preferencijama i mogućnostima, onda proširenje prenesenog djelokruga najčešće pridonosi njihovoj autonomiji. Ako je pak, samoupravni djelokrug lokalnih jedinica skučen ili se radi o malim jedinicama sa slabim ekonomsko financijskim kapacitetom, onda proširenje prenesenog djelokruga znači dodatni atak na njihovu samostalnost i na mogućnost razvoja samouprave.

Zbog mogućih ambivalentnih konzekvencija u proces odlučivanja o prijenosu državnih poslova na lokalne samoupravne jedinice poželjno je uključiti i same lokalne jedinice.

U preneseni djelokrug lokalnim se jedinicama obično povjeravaju poslovi državne uprave kao što su registriranje činjenica rođenja, zaključenja braka i smrti i vođenje odnosnih evidencija, statistički poslovi, izdavanje osobnih i vozačkih iskaznica i sl. ako im već nisu povjereni u samoupravni djelokrug.

(c) Pravne tehnike za određivanje samoupravnog djelokruga: opća klauzula i enumeracija

Poslovi iz samoupravnog djelokruga lokalnih jedinica mogu biti određeni općom ili generalnom klauzulom ili enumeracijom, tj. iscrpnim i definitivnim nabrajanjem.

Kod opće klauzule riječ je o takvoj odredbi ustava ili određenog sustavnog, temeljnog zakona (obično onoga kojim se reguliraju sva ili većina pitanja u vezi s lokalnom samoupravom) koji postulira da su u načelu svi poslovi proglašeni javnima – lokalnog karaktera, osim onih koji u nekom drugom zakonu budu izričito navedeni i označeni kao poslovi od interesa za središnju državnu vlast. Nejasne bi se odredbe restriktivno ili suženo tumačile na štetu državnih poslova.

S druge strane, presumpcija može biti na strani državnih poslova dok je za svaki pojedini lokalni posao potrebno da je izričito kao takav naveden u propisu određenog nadležnog središnjeg državnog organa. Ovakvo pojedinačno dodjeljivanje poslova lokalnim jedinicama, njihovo nabrajanje ili enumeracija vrši se propisom odgovarajućeg središnjeg državnog organa a najčešće zakonom kojeg donosi parlament.

Kad bi se neki posao želio povjeriti lokalnim jedinicama u njihov samoupravni djelokrug, to bi moralo biti izričito, nedvojbeno propisano. U slučaju sumnje, trebalo bi se smatrati da je riječ o državnom poslu, nejasne bi se odredbe propisa tumačile na štetu lokalnih poslova.

Jedna i druga metoda imaju svojih dobrih i loših strana.

Opća klauzula stimulira autonomiju lokalnih jedinica, a čitavom teritorijalnom upravnom sustavu daje velik stupanj elastičnosti, budući da svaka lokalna samoupravna jedinica sama odlučuje koje će poslove obavljati. Primjena klauzule potiče inovaciju i inicijativu, te jača lokalne kapacitete, pojačava značenje lokalnih političkih procesa i institucija, jača autonomiju lokalnih jedinica te simbolički izražava autonomiju lokalne zajednice prema središnjoj vlasti kao i odgovornost lokalnih vlasti za stanje u svojoj zajednici.

Ona ipak nije pogodna u slabo razvijenim zemljama odnosno zemljama gdje postoje velike razlike u razvijenosti između lokalnih jedinica, pa su nerazvijene lokalne jedinice prepuštene same sebi.

Osnovni nedostatak očituje se pak kao osnovna prednost enumeracije. U sustavu enumeracije odgovornost za stanje u lokalnim jedinicama zadržana je u rukama središnjih državnih organa, što ih i potiče i obavezuje da svoje resurse upotrijebe u korist lokalnih jedinica.

Loše strane se tiču nazadujućih učinaka u odnosu na politički sadržaj lokalne samouprave – ograničava autonomiju jedinica i vodi prema centralizaciji na razini središnje državne vlasti.

Vrlo je komplicirana u primjeni jer se poslovi mogu dodjeljivati različitim propisima, često međusobno tehnički i koncepcijski neusuglašenima, a zahtijeva da se svaka

potreba za promjenom u samoupravnom djelokrugu uoči na središnjoj razini i da se odobri zakonom, što znači da ulazi u sferu političke borbe različitih političkih snaga

predstavljenih u središnjem državnom tijelu gdje su ishodi neizvjesni i ovisni o trenutačnom odnosu tih snaga, a ne o racionalnoj analizi.

Mada je riječ o dvije logički potpuno suprotne metode, one se mogu miješati:

• Ako se primjeni opća klauzula, uz nju se navode neki poslovi ili kategorije poslova koje sve lokalne jedinice moraju organizirati, regulirati ili obavljati.• Ako se primjeni enumeracija, lokalni poslovi se ne enumeriraju zakonom nego odlukom središnjih upravnih organa, što povećava mogućnost reagiranja i brzinu prilagodbe okolnostima koje se na terenu mijenja.

Karakteristično je za sve te varijante da po učincima u praksi vode k međusobnom približavanju opće klauzule i enumeracije.

EPLS se izričito opredjeljuje za metodu opće klauzule, ali ona još nije karakteristična za britansku lokalnu samoupravu gdje je glavna zapreka ultra vires doktrina, prema kojoj lokalne vlasti imaju samo one ovlasti koje su im dodijeljene zakonom.

Primjena opće klauzule sama po sebi još ne mora značiti da lokalne jedinice faktički mogu puno više nego kod primjene enumeracije, ali ona snažno legitimira i učvršćuje poziciju lokalnih vlasti, pa ostaje temeljna razlika u praktičnim efektima u odnosu na sustav enumeracije.

Proizlazi da bi malim i financijski slabim jedinicama bila primjerenija metoda enumeracije, dok se većim jedinicama tek u sustavu opće klauzule otvaraju mogućnosti reagiranja na povećane zahtjeve stanovnika, kao i razvoja uopće, ali takav zaključak bi bio suprotan mogućnosti ostvarenja demokratskih potencijala lokalne samouprave.

(d) Obligatorni i fakultativni samoupravni djelokrug

U germanskoj upravnoj doktrini samoupravni djelokrug se sastoji od dvije skupine poslova:

1. U jednoj su obligatorni poslovi čije obavljanje u samoupravnom djelokrugu nalaže država

Izraz su nastojanja države da se građanima u svim lokalnim jedinicama osigura određen krug, minimum ili podjednaka razina javnih službi, ali u vlastitoj režiji i na trošak samih lokalnih jedinica. Smatra ih se temeljnim poslovima, odnosno bitnim lokalnim službama.

2. U drugoj su svi oni koje po vlastitoj volji odnosno temeljem odluka svojim samoupravnih organa izabere sama lokalna jedinica

Omogućava samim lokalnim jedinicama da procjenjujući vlastite okolnosti, potrebe lokalnog stanovništva te financijske mogućnosti izraze svoje specifičnosti, kao i preferencije lokalnih političkih snaga. Što je priznati fakultativni djelokrug šiti lokalna je jedinica autonomnija u oblikovanju i realizaciji vlastite razvojne vizije te se može lakše i bolje afirmirati kao faktor kvalitete života lokalnog stanovništva.

Razlikovanje obligatornog i fakultativnog djelokruga ima puno više smisla u sustavu opće klauzule nego u sustavu enumeracije.

(e) Temeljne skupine lokalnih poslova

U novije vrijeme je primjetna tendencija ujednačavanja poslova koje lokalne jedinice u različitim zemljama doista obavljaju.

Davey je na temelju podataka o lokalnim poslovima u 11 zemalja Europske unije zaključio:

1. Prostorno planiranje, nadzor javnog zdravstva, briga za otpad, parkovi i javni prostori, uvjeti za rekreaciju2. obrazovanje3. bolničke službe

4. socijalna pomoć5. održavanje lokalne i regionalne ceste6. komunalne službe7. protupožarna zaštita8. lokalna policija

(f) Suradnja kao način prevladavanja slabijih lokalnih područja

Suradnja lokalnih jedinica jedan je od načina prevladavanja slabijih lokalnih potencijala zbog usitnjene strukture lokalnih jedinica, kao i povećanja kapaciteta rješavanja javnih problema uopće. Lokalne zajednice mogu znatno unaprijediti gospodarski i socijalni razvoj lokalnih zajednica, a suradnja i povezivanja važniji su na razini temeljnih lokalnih jedinica u zemljama sa velikim brojem malih lokalnih jedinica.

Suradnja lokalnih jedinica više karakterizira zemlje kontinentalne Europe, dok su u anglosaksonskom svijetu prožetom individualističkom svjetonazorom, naročito u SAD, lokalne jedinice u kompetitivnim i pregovaračkim odnosima poput privatnih firmi.

Suradnja može biti fakultativna ili obligatorna, funkcionalna ili organizacijska, opća ili specijalna, jednaka ili nejednaka.

5. Neposredni izbor gradonačelnika i općinskog načelnika

Neposredan izbor načelnika znači uvođenje predsjedničkog modela, poput onog kakav na razini središnje države postoji u SAD, u lokalne samoupravne jedinice.

Takvo je rješenje bilo popularno u američkim gradovima, no američke su lokalne jedinice ovlaštene same birati sustav koji će primijeniti pa su u velikom postotku primijenjena i druga rješenja.

U Europi je ova institucija bila rijetko primijenjivana, ali se u novije vrijeme proširila u Njemačkoj, Italiji, Sloveniji, Irskoj i nekim tranzicijskim zemljama.

Isticanje načelnika kao glavne političke figure u lokalnoj jedinici, njegovi česti nastupi u javnosti te lakši pristup medijima dovode do osvajanja uzastopnih mandata i dugotrajni opstanak na funkciji, nerijetko i bez obzira na stvarne rezultate i funkcioniranja lokalne jedinice. U SAD se primjećuje, naročito u velikim gradovima, da neposredni izbor načelnika jača političku i slabi stručnu i profesionalnu komponentu lokalne samouprave.

Neposredni izbor načelnika može se uvesti radi reforme izbornog sustava i jačanja demokratskog političkog legitimiteta čitavog sustava ili radi jačanja lokalnih političkih vodstava.

U slučaju odabira prve od tih svrha načelnik ima simboličku, reprezentativnu i integrativnu ulogu, ali bez realne političke moći.

S druge strane, jača izvršna vlast može ali samo pod nekim uvjetima, voditi prema osiguranju dobrih komunalnih i drugih lokalnih javnih usluga. Ona se isto tako može okrenuti borbi za materijalno-financijska sredstva i njihovu kontrolu.

U našim okolnostima, dobri lokalni političari i sad uspijevaju postići vrlo visoku razinu lokalnih javnih usluga, kao i obrnuto – neposredni izbor od loših političara neće učiniti dobre menadžere i profesionalce. Rješenje je depolitizacija te angažman stručnjaka koje bismo napokon trebali početi obrazovati, pripremati i angažirati na lokalnoj razini.

Iako neposredni izbor načelnika vodi jačanju neposredne demokracije, treba uzeti u obzir i dodatne okolnosti:

1. Glasovi u prvom krugu se mogu raspršiti na veći broj kandidata, a tek se u drugom krugu dolazi do pobjednika većinom (kad ostanu samo dvojica za izabrati).

To će sigurno dovesti do slabijeg odaziva u drugom krugu, probleme s legitimitetom načelnika koji će imati potporu tek manjine građana, velikih troškova drugog kruga i sl.

2. Na takvim izborima može se očekivati velika pojava tzv. nezavisnih kandidata, tj. kandidata koji uspiju osigurati potporu većeg broja građana prije izbora, koji imaju dovoljno financijskih sredstava, popularni su iz raznih razloga i željni medijske prisutnost. 3. Neposredan izbor ipak nije kraj stranačkog utjecaja na načelnike, jer bi većina i dalje bila stranački nadzirana, a načelnici bi ojačali svoje pozicije unutar stranaka, što stranačkim središnjicama nije po volji.4. Glede odnosa načelnika i predstavničkog tijela, načelnici će uvijek biti jača figura i predstavljati glavnu točku

utjecaja na lokalnu administraciju, komunalna poduzeća i lokalne javne ustanove.

U uvjetima postojanja velikog broja lokalnih jedinica, koje su međusobno po veličini i tipu vrlo različite, uvođenje jednakog sustava za sve nije preporučljivo, jer kod malih jedinica uvođenje neposrednog izbora načelnika liči na potkivanje žabe. Dok je u velikim gradovima i županijama neposredni izbor potreban radi stjecanja dodatnog političkog legitimiteta i povjerenja građana u lokalnu vlasti, u malima takve potrebe nema, jer će se potrošiti znatna javna sredstva da bi se pojavili načelnici koje nitko neće moći nadzirati.

Realni problemi su znatno složeniji od ovoga i traže drugačija rješenja. To su nedovoljan stručni kapacitet, niska razina profesionalizma, politizacija, preslabe uloge građana, problemi prilagodbe europskim standardima i sl. Oni se ne rješavaju neposrednim izborom načelnika nego traže jasnu viziju, čvrstu političku volju uz financijsku i stručnu pomoć EU.

6. Pregled odredbi Ustava Republike Hrvatske (članci 132-137)

(a) Pravno na samoupravu

Građanima se jamči pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

Pravo na samoupravu ostvaruje se preko lokalnih, odnosno područnih (regionalnih) predstavničkih tijela koja su sastavljena od članova izabranih na slobodnim i tajnim izborima na temelju neposrednog, jednakog i općega biračkog prava.

Građani mogu neposredno sudjelovati u upravljanju lokalnim poslovima, putem zborova, referenduma i drugih oblika neposrednog odlučivanja u skladu sa zakonom i statutom.

Prava iz ovoga članka u Republici Hrvatskoj ostvaruju i građani Europske unije, u skladu sa zakonom i pravnom stečevinom Europske unije.

(b)Lokalna samouprava i njene ovlasti po Ustavu

Jedinice lokalne samouprave su općine i gradovi i njihovo područje određuje se na način propisan zakonom. Zakonom se mogu ustanoviti i druge jedinice lokalne samouprave.

Jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na uređenje naselja i stanovanja, prostorno i urbanističko planiranje, komunalne djelatnosti, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i sport, tehničku kulturu, zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša, protupožarnu i civilnu zaštitu.

(c) Područna samouprava i njene ovlasti po Ustavu

Jedinice područne (regionalne) samouprave su županije. Područje županije određuje se na način propisan zakonom.

Zakonom se može glavnom gradu Zagrebu utvrditi položaj županije. Većim gradovima u Republici Hrvatskoj zakonom se mogu dati ovlasti županije.

Jedinice područne (regionalne) samouprave obavljaju poslove od područnog (regionalnog) značenja, a osobito poslove koji se odnose na školstvo, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje, gospodarski razvoj, promet i prometnu infrastrukturu te planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova.

(d) Ostala pitanja lokalne i područne samouprave

Poslovi lokalnog i područnog (regionalnog) djelokruga uređuju se zakonom. Prilikom dodjeljivanja tih poslova prednost će imati ona tijela koja su najbliža građanima.

Prilikom određivanja djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave mora se voditi računa o širini i prirodi poslova i o zahtjevima učinkovitosti i ekonomičnosti.

U naselju ili dijelu naselja mogu se, u skladu sa zakonom, osnivati oblici mjesne samouprave.

Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo u okviru zakona, svojim statutima samostalno urediti unutarnje ustrojstvo i djelokrug svojih tijela te ih prilagoditi lokalnim potrebama i mogućnostima.

U obavljanju poslova iz svojeg djelokruga tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave samostalna su i podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih državnih tijela.

Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo na vlastite prihode kojima slobodno raspolažu u obavljanju poslova iz svojeg djelokruga.

Prihodi jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave moraju biti razmjerni njihovim ovlastima predviđenim Ustavom i zakonom.

Država je dužna pomagati financijski slabije jedinice lokalne samouprave u skladu sa zakonom.

7. Pregled odrebi Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (članci 1-9 i glave III-VII te IX-X)

(1) Poseban položaj Grada Zagreba

Grad Zagreb, kao glavni grad Republike Hrvatske, posebna je i jedinstvena, teritorijalna i upravna cjelina kojoj se ustrojstvo uređuje Zakonom o Gradu Zagrebu.

Odredbe ovoga Zakona primjenjuju se na Grad Zagreb, ako posebnim zakonom nije drukčije određeno.

(2) Jedinice samouprave

Jedinice lokalne samouprave su općine i gradovi.

Jedinice područne (regionalne) samouprave su županije.

Općine, gradovi i županije osnivaju se zakonom. Oni su pravne osobe.

Općina je jedinica lokalne samouprave koja se osniva, u pravilu, za područje više naseljenih mjesta koja predstavljaju prirodnu, gospodarsku i društvenu cjelinu, te koja su povezana zajedničkim interesima stanovništva.

Grad je jedinica lokalne samouprave u kojoj je sjedište županije te svako mjesto koje ima više od 10.000 stanovnika, a predstavlja urbanu, povijesnu, prirodnu, gospodarsku i društvenu cjelinu.

U sastav grada kao jedinice lokalne samouprave mogu biti uključena i prigradska naselja koja s gradskim naseljem čine gospodarsku i društvenu cjelinu te su s njim povezana dnevnim migracijskim kretanjima i svakodnevnim potrebama stanovništva od lokalnog značenja.

Iznimno, gdje za to postoje posebni razlozi (povijesni, gospodarski, geoprometni), gradom se može utvrditi i mjesto koje ne zadovoljava te uvjete.

Županija je jedinica područne (regionalne) samouprave čije područje predstavlja prirodnu, povijesnu, prometnu, gospodarsku, društvenu i samoupravnu cjelinu, a ustrojava se radi obavljanja poslova od područnoga (regionalnog) interesa.

Područje općine, grada i županije, njihov naziv, sjedište njihovih tijela, osnivanje novih te ukidanje ili spajanje postojećih općina, odnosno gradova, izdvajanje pojedinih naselja iz sastava jedne općine ili grada i uključivanje tih naselja u sastav druge općine ili grada, promjene granica kao i druga pitanja od važnosti za teritorijalne promjene jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj uređuju se posebnim zakonom.

Pri svakoj promjeni područja jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave prethodno će se tražiti mišljenje stanovnika te jedinice.

Općina, grad i županija imaju statut.

Statutom se podrobnije uređuje samoupravni djelokrug općine, grada, odnosno županije, njena obilježja, javna priznanja, ustrojstvo, ovlasti i način rada tijela, način obavljanja poslova, oblici konzultiranja građana, provođenje referenduma u pitanjima iz djelokruga, mjesna samouprava, ustrojstvo i rad javnih službi, oblici suradnje jedinica lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave te druga pitanja od važnosti za ostvarivanje prava i obveza.

(3) Samoupravni djelokrug općine, grada i županije

Općina, grad i županija samostalne su u odlučivanju u poslovima iz svoga samoupravnog djelokruga u skladu s Ustavom Republike Hrvatske i ovim Zakonom.

Općine i gradovi u svom samoupravnom djelokrugu obavljaju poslove lokalnog značaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a koji nisu Ustavom ili zakonom dodijeljeni državnim tijelima i to osobito poslove koji se odnose na:

– uređenje naselja i stanovanje,

– prostorno i urbanističko planiranje,

– komunalno gospodarstvo,

– brigu o djeci,

– socijalnu skrb,

– primarnu zdravstvenu zaštitu,

– odgoj i osnovno obrazovanje,

– kulturu, tjelesnu kulturu i šport,

– zaštitu potrošača,

– zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša,

– protupožarnu i civilnu zaštitu,

– promet na svom području

– te ostale poslove sukladno posebnim zakonima.

Veliki gradovi su jedinice lokalne samouprave koje su ujedno gospodarska, financijska, kulturna, zdravstvena, prometna i

znanstvena središta razvitka šireg okruženja i koji imaju više od 35.000 stanovnika.

Veliki gradovi, kao i gradovi sjedišta županija u svom samoupravnom djelokrugu obavljaju poslove lokalnog značaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana i to osobito poslove koji se odnose na:

– uređenje naselja i stanovanje,

– prostorno i urbanističko planiranje,

– komunalno gospodarstvo,

– brigu o djeci,

– socijalnu skrb,

– primarnu zdravstvenu zaštitu,

– odgoj i obrazovanje, (*)

– kulturu, tjelesnu kulturu i šport,

– zaštitu potrošača,

– zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša,

– protupožarnu i civilnu zaštitu,

– promet na svom području

– održavanje javnih cesta, (*)

– izdavanje građevinskih i lokacijskih dozvola, drugih akata vezanih uz gradnju, te provedbu dokumenata prostornog uređenja, (*)

– te ostale poslove sukladno posebnim zakonima.

Veliki gradovi koji imaju više od 35.000 stanovnika i gradovi sjedišta županija, pored poslova iz svojeg djelokruga, na svom području mogu obavljati i poslove iz djelokruga županije.

Županija u svom samoupravnom djelokrugu obavlja poslove od područnoga (regionalnog) značaja, a osobito poslove koji se odnose na:

– obrazovanje,

– zdravstvo,

– prostorno i urbanističko planiranje, (!)

– gospodarski razvoj,

– promet i prometnu infrastrukturu,

– održavanje javnih cesta, (!)

– planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova,

– izdavanje građevinskih i lokacijskih dozvola, drugih akata vezanih uz gradnju te provedbu dokumenata prostornog uređenja za područje županije izvan područja velikoga grada, (!)

– te ostale poslove sukladno posebnim zakonima.

Odlukom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave u skladu s njezinim statutom i statutom županije, mogu se pojedini poslovi iz samoupravnog djelokruga jedinice lokalne samouprave prenijeti na županiju, odnosno mjesnu samoupravu.

Predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave može tražiti od županijske skupštine da joj, uz suglasnost središnjeg tijela državne uprave nadležnog za poslove lokalne i područne (regionalne) samouprave, povjeri obavljanje određenih poslova iz samoupravnog djelokruga županije na području te jedinice, ako može osigurati dovoljno prihoda za njihovo obavljanje.

(3) Neposredno sudjelovanje građana u odlučivanju

Građani mogu neposredno sudjelovati u odlučivanju o lokalnim poslovima putem referenduma i mjesnog zbora građana, u skladu sa zakonom i statutom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Referendum se može raspisati radi odlučivanja o prijedlogu o promjeni statuta, o prijedlogu općeg akta ili drugog pitanja iz djelokruga predstavničkog tijela kao i o drugim pitanjima određenim zakonom i statutom.

Referendum, na temelju odredaba zakona i statuta, raspisuje predstavničko tijelo na prijedlog jedne trećine njegovih članova, na prijedlog općinskog načelnika, gradonačelnika ili župana, a u općini i gradu i na prijedlog polovine mjesnih odbora na području općine, odnosno grada i na prijedlog 20% birača upisanih u birački popis općine ili grada.

Pravo glasovanja na referendumu imaju građani koji imaju prebivalište na području općine, grada, odnosno županije i upisani su u popis birača.

Odluka donesena na referendumu obvezatna je za predstavničko tijelo.

Općinsko, odnosno gradsko vijeće može tražiti mišljenje od mjesnih zborova građana o prijedlogu općeg akta ili drugog pitanja iz djelokruga općine, odnosno grada, kao i o drugim pitanjima određenim zakonom ili statutom.

Građani imaju pravo predstavničkom tijelu predlagati donošenje određenog akta ili rješavanje određenog pitanja iz njegovog djelokruga.

O takvom prijedlogu predstavničko tijelo mora raspravljati ako ga potpisom podrži najmanje deset posto birača upisanih u popis birača općine ili grada, odnosno županije te dati odgovor podnositeljima najkasnije u roku od tri mjeseca od prijema prijedloga.

Tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna su omogućiti građanima i pravnim osobama podnošenje predstavki i pritužbi na svoj rad kao i na rad njihovih upravnih tijela te na nepravilan odnos zaposlenih u tim tijelima kad im se obraćaju radi

ostvarivanja svojih prava i interesa ili izvršavanja svojih građanskih dužnosti.

Na podnijete predstavke i pritužbe čelnik tijela jedinice lokalne samouprave, odnosno upravnih tijela tih jedinica dužan je građanima i pravnim osobama dati odgovor u roku od 30 dana od dana podnošenja predstavke, odnosno pritužbe.

Ta su tijela dužna u službenim prostorijama na vidnom mjestu osigurati potrebna tehnička i druga sredstva za podnošenje predstavki i pritužbi (knjiga za pritužbe i sl.) i omogućiti usmeno izjavljivanje predstavke i pritužbe.

(4) Tijela jedinica lokalne samouprave i jedinica područne (regionalne) samouprave

a) Predstavničko tijelo

Općinsko vijeće, gradsko vijeće i županijska skupština predstavnička su tijela građana i tijela lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave koja donose akte u okviru djelokruga jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave te obavljaju druge poslove u skladu sa zakonom i statutom jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave.

Broj članova predstavničkog tijela mora biti neparan, a određuje se statutom jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave i to tako da predstavničko tijelo:

– općine koja ima do 3.000 stanovnika, ima od sedam do trinaest članova,

– općine koja ima od 3.001 do 10.000 stanovnika, ima od devet do petnaest članova,

– općine i grada koji ima od 10.001 do 30.000 stanovnika, ima od trinaest do devetnaest članova,

– grada koji ima više od 30.000 stanovnika, ima od devetnaest do tridesetpet članova,

– Grada Zagreba ima pedesetjednog člana,

– županije ima od tridesetjednog do pedesetjednog člana.

U slučaju da se osnuje grad zbog posebnih razloga na broj članova njegova predstavničkog tijela primjenjuju se odredbe koje se odnose na općine do 3.000 odnosno 10.000 stanovnika.

Mandat člana predstavničkog tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave izabranog na redovnim izborima traje četiri godine.

Mandat člana predstavničkog tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave izabranog na prijevremenim izborima traje do isteka tekućeg mandata predstavničkog tijela izabranog na redovnim izborima.

Članovi predstavničkog tijela nemaju obvezujući mandat i nisu opozivi.

Članu predstavničkog tijela koji za vrijeme trajanja mandata prihvati obnašanje dužnosti koja se prema odredbama posebnog zakona smatra nespojivom, za vrijeme obnašanja nespojive dužnosti mandat miruje, a za to vrijeme zamjenjuje ga zamjenik u skladu s odredbama posebnog zakona. Nastavljanje obnašanja dužnosti člana predstavničkog tijela na temelju prestanka mirovanja mandata može se tražiti jedanput u tijeku trajanja mandata.

Član predstavničkog tijela dužnost obavlja počasno i za to ne prima plaću.

Član predstavničkog tijela ima pravo na naknadu troškova u skladu s odlukom predstavničkog tijela.

Ostala prava i dužnosti članova predstavničkog tijela utvrđuju se zakonom, statutom jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave i poslovnikom predstavničkog tijela.

Predstavničko tijelo smatra se konstituiranim izborom predsjednika na prvoj sjednici na kojoj je nazočna većina članova predstavničkog tijela.

Način rada predstavničkog tijela uređuje se poslovnikom predstavničkog tijela, u skladu s ovim Zakonom i statutom.

Poslovnik se donosi većinom glasova svih članova predstavničkog tijela.

Predstavničko tijelo ima predsjednika i do dva potpredsjednika, koji se biraju većinom glasova svih članova predstavničkog tijela.

Predsjednik predstavničkog tijela saziva sjednice predstavničkog tijela, predsjeda sjednicama i predstavlja ovo tijelo.

Predsjednik predstavničkog tijela saziva sjednice predstavničkog tijela po potrebi, a najmanje jednom u tri mjeseca.

Predsjednik je dužan sazvati sjednicu predstavničkog tijela na obrazloženi zahtjev najmanje jedne trećine članova predstavničkog tijela u roku od 15 dana od primitka zahtjeva.

Ukoliko predsjednik predstavničkog tijela ne sazove sjednicu u roku 15 dana, sjednicu će sazvati općinski načelnik, gradonačelnik ili župan u roku od 15 dana.

Nakon proteka obaju rokova sjednicu može sazvati, na zahtjev jedne trećine članova predstavničkog tijela, čelnik središnjeg tijela državne uprave nadležnog za poslove lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Ostala prava i dužnosti predsjednika i potpredsjednika predstavničkog tijela utvrđuju se poslovnikom predstavničkog tijela.

Predstavničko tijelo:

1. donosi statut

2. donosi odluke i druge opće akte kojima uređuje pitanja iz samoupravnog djelokruga

3. osniva i bira članove radnih tijela vijeća, odnosno skupštine te imenuje i razrješuje druge osobe određene zakonom, drugim propisom ili statutom,

4. uređuje ustrojstvo i djelokrug upravnih tijela jedinice lokalne, odnosno područne samouprave

5. osniva javne ustanove i druge pravne osobe za obavljanje gospodarskih, društvenih, komunalnih i drugih djelatnosti od interesa za jedinicu lokalne, odnosno područne samouprave,

6. obavlja i druge poslove koji su zakonom ili drugim propisom stavljeni u djelokrug predstavničkog tijela.

Članovi predstavničkog tijela mogu općinskom načelniku, gradonačelniku, odnosno županu postavljati pitanja o njegovu radu.

Pitanja mogu biti postavljena usmeno na sjednicama predstavničkog tijela ili u pisanom obliku posredstvom predsjednika predstavničkog tijela sukladno odredbama poslovnika predstavničkog tijela jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave.

Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan dva puta godišnje podnosi polugodišnja izvješća o svom radu predstavničkom tijelu sukladno odredbama statuta jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave.

Pored izvješća, predstavničko tijelo može od općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana tražiti izvješće o pojedinim pitanjima iz njegovog djelokruga koje općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan podnosi sukladno odredbama statuta jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave.

Predstavničko tijelo donosi odluke većinom glasova ako je na sjednici nazočna većina članova predstavničkog tijela.

Statut jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, proračun i godišnji obračun donose se većinom glasova svih članova predstavničkog tijela.

Poslovnikom predstavničkog tijela mogu se odrediti druga pitanja o kojima se odlučuje većinom glasova svih članova predstavničkog tijela.

Sjednice predstavničkih tijela su javne.

Nazočnost javnosti može se isključiti samo iznimno, u slučajevima predviđenim posebnim zakonima i općim aktom jedinice.

Sjednicama predstavničkog tijela prisustvuje općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan.

Na sjednicama predstavničkog tijela glasuje se javno, ako predstavničko tijelo ne odluči da se, u skladu s poslovnikom ili drugim općim aktom, o nekom pitanju glasuje tajno.

Sjednice predstavničkog tijela mogu se sazivati i elektroničkim putem te se održavati putem videoveze (videokonferencija).

Poslovnikom o radu predstavničkog tijela uredit će se osiguranje praćenja rasprave i sudjelovanje u radu i odlučivanju.

Predstavničko tijelo osniva stalne ili povremene odbore i druga radna tijela u svrhu pripreme odluka iz njegovog djelokruga.

Sastav, broj članova, djelokrug i način rada tih tijela utvrđuju se poslovnikom ili posebnom odlukom o osnivanju radnog tijela.

b) Izvršna tijela

Izvršno tijelo jedinice lokalne i jedinice područne (regionalne) samouprave u općini je općinski načelnik, u gradu gradonačelnik i u županiji župan.

Općinski načelnik i zamjenik općinskog načelnika, gradonačelnik i zamjenik gradonačelnika, župan i zamjenik župana biraju se na neposrednim izborima sukladno posebnom zakonu.

Općinskom načelniku, gradonačelniku, odnosno županu i njihovom zamjeniku mandat prestaje po sili zakona:

– danom podnošenja ostavke,

– danom pravomoćnosti sudske odluke o oduzimanju poslovne sposobnosti,

– danom pravomoćnosti sudske presude kojom je osuđen na bezuvjetnu kaznu zatvora u trajanju dužem od jednog mjeseca,

– danom pravomoćnosti sudske presude kojom je osuđen radi počinjenja kaznenog djela protiv slobode i prava čovjeka i građanina, Republike Hrvatske i vrijednosti zaštićenih međunarodnim pravom,

– danom odjave prebivališta s područja jedinice,

– danom prestanka hrvatskog državljanstva,

– smrću

Predstavničko tijelo će u roku od 8 dana obavijestiti Vladu Republike Hrvatske o prestanku mandata općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana radi raspisivanja prijevremenih izbora za novoga općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana.

Ako je prestanak mandata općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana nastupio u kalendarskoj godini u kojoj se održavaju redovni izbori, a prije njihovog održavanja, u toj se jedinici neće raspisati i održati prijevremeni izbori za izbor općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana, dužnost načelnika, gradonačelnika, odnosno župana, do kraja mandata obavljat će njegov zamjenik.

Ako prestane mandat zamjeniku općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana neće se raspisivati prijevremeni izbori.

Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan i njihov zamjenik mogu se razriješiti.

Predstavničko tijelo može raspisati referendum o razrješenju općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika u slučaju:

– kada krše ili ne izvršavaju odluke predstavničkog tijela,

– kada svojim radom prouzroče jedinici lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave znatnu materijalnu štetu

Pod pojmom znatne materijalne štete smatra se šteta u iznosu od 1% od proračuna te jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave u tekućoj godini, a ako 1% od proračuna iznosi preko 500.000 (petsto tisuća) kuna pod znatnom materijalnom štetom smatra se šteta u iznosu od 500.000 kuna.

Prijedlog za raspisivanje referenduma o razrješenju općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika može podnijeti najmanje jedna trećina članova predstavničkog tijela.

Odluka o raspisivanju referenduma o razrješenju općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika donosi se većinom glasova svih članova predstavničkog tijela.

Ako na referendumu o pitanju bude donesena odluka o razrješenju općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika, mandat im prestaje

danom objave rezultata referenduma, a Vlada Republike Hrvatske imenovati će povjerenika Vlade Republike Hrvatske za obavljanje poslova iz nadležnosti općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana.

Predstavničko tijelo ne smije raspisati referendum o razrješenju općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika prije proteka roka od 6 mjeseci od početka mandata općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika.

Novi referendum se ne smije raspisati prije proteka roka od 12 mjeseci od ranije održanog referenduma o istom pitanju.

Birači upisani u popis birača općine, grada, odnosno županije imaju pravo predstavničkom tijelu predložiti raspisivanje referenduma o pitanju razrješenja općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika.

Odluku o raspisivanju referenduma predstavničko tijelo mora donijeti u roku od 30 dana od prijema prijedloga.

Referendum se ne smije raspisati prije proteka roka od 12 mjeseci od ranije održanog referenduma o istom pitanju.

U jedinicama lokalne samouprave koje imaju do 10.000 stanovnika općinski načelnik, odnosno gradonačelnik ima jednog zamjenika koji se bira na općim i izravnim izborima sukladno posebnom zakonu.

U jedinicama lokalne samouprave koje imaju više od 10.000 stanovnika, u gradovima sjedištima županija, odnosno županijama općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan imaju dva zamjenika koji se biraju na općim i izravnim izborima sukladno posebnom zakonu.

U jedinicama lokalne samouprave u kojima pripadnici nacionalnih manjina imaju pravo na razmjernu zastupljenost u predstavničkom tijelu jedinice lokalne samouprave ili ako je zastupljenost u predstavničkom tijelu propisana statutom te jedinice lokalne samouprave, te u jedinicama područne (regionalne) samouprave gdje je statutom propisano da zamjenik župana mora biti iz reda pripadnika nacionalne manjine, jedan zamjenik općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana mora biti iz redova nacionalnih manjina, a što se mora urediti statutom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.

U jedinicama lokalne samouprave u kojima pripadnici nacionalnih manjina čine većinu stanovništva, a pripadnici hrvatskog naroda imaju pravo na razmjernu zastupljenost, jedan zamjenik općinskog načelnika, odnosno gradonačelnika mora biti iz redova pripadnika hrvatskog naroda, a što se mora urediti statutom jedinice lokalne samouprave.

U tim jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave u kojima pripadnici nacionalnih manjina, odnosno pripadnici hrvatskog naroda imaju pravo na zamjenika općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana, ako na izborima ne bude ostvareno to pravo raspisat će se dopunski izbori za zamjenika općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana, osim ako je općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan iz reda pripadnika nacionalne manjine.

Na dopunskim izborima kada se bira zamjenik općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana iz redova pripadnika nacionalnih manjina pravo glasa imaju samo pripadnici nacionalne manjine koja ostvaruje pravo na zastupljenost, odnosno kada se bira zamjenik općinskog načelnika, odnosno gradonačelnika iz redova hrvatskog naroda pravo glasa imaju samo pripadnici hrvatskog naroda. Na dopunske izbore primjenjuju se odredbe Zakona o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba koje nisu u suprotnosti s odredbama ovoga Zakona.

Na dopunskim izborima za pravovaljanost kandidature potrebno je sakupiti u općinama do 1000 stanovnika 50 potpisa, a u preostalim općinama, gradovima i županijama 100 potpisa pripadnika nacionalnih manjina ako se dopunski izbori provode radi osiguravanja prava na zamjenika iz redova pripadnika nacionalnih manjina, odnosno pripadnika hrvatskog naroda ako se dopunski izbori provode radi osiguravanja prava na zamjenika iz redova pripadnika hrvatskog naroda.

Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan zastupa općinu, grad, odnosno županiju.

Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan odgovoran je središnjim tijelima državne uprave za obavljanje poslova državne uprave prenijetih u djelokrug tijela općine, grada, odnosno županije.

Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan, u obavljanju poslova iz samoupravnog djelokruga općine, grada, odnosno županije ima pravo obustaviti od primjene opći akt predstavničkog tijela ako ocijeni da je tim aktom povrijeđen zakon ili drugi propis te zatražiti od predstavničkog tijela da u roku od petnaest dana otkloni uočene nedostatke.

Ako predstavničko tijelo to ne učini, općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan dužan je u roku od osam dana o tome obavijestiti predstojnika državne uprave u županiji te čelnika središnjeg tijela državne uprave ovlaštenog za nadzor nad zakonitošću rada tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan obavlja poslove utvrđene statutom općine, grada, odnosno županije u skladu sa zakonom.

Općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana u slučaju duže odsutnosti ili drugih razloga spriječenosti u obavljanju svoje dužnosti, zamjenjuje zamjenik kojeg on odredi, u skladu sa statutom.

Općinski načelnik, gradonačelnik i župan, u skladu sa statutom, može obavljanje određenih poslova iz svog djelokruga povjeriti zamjeniku. Pri obavljanju povjerenih poslova zamjenik je dužan pridržavati se uputa općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana. Povjeravanjem poslova iz svog djelokruga zamjeniku, ne prestaje odgovornost općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana za njihovo obavljanje.

Izvršne poslove obavlja u općini općinski načelnik, u gradu gradonačelnik i u županiji župan.

Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan:

1. priprema prijedloge općih akata,

2. izvršava ili osigurava izvršavanje općih akata predstavničkog tijela,

3. usmjerava djelovanje upravnih tijela jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave u obavljanju poslova iz njihovoga samoupravnog djelokruga te nadzire njihov rad,

4. upravlja nekretninama i pokretninama u vlasništvu jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave kao i njezinim prihodima i rashodima, u skladu sa zakonom i statutom,

5. odlučuje o stjecanju i otuđivanju pokretnina i nekretnina jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave čija pojedinačna vrijednost ne prelazi 0,5% iznosa prihoda bez primitaka ostvarenih u godini koja prethodi godini u kojoj se odlučuje o stjecanju i otuđivanju pokretnina i nekretnina, a najviše do 1.000 000(jedan milijun) kuna, te ako je stjecanje i otuđivanje nekretnina i pokretnina planirano u proračunu, a stjecanje i otuđivanje pokretnina i nekretnina provedeno u skladu sa zakonskim propisima

Odluku o stjecanju i otuđenju pokretnina i nekretnina čija ukupna vrijednost prelazi 0,5%, odnosno čija je pojedinačna vrijednost veća od 1.000 000 (jedan milijun) kuna od iznosa prihoda iz točke 5. stavka 1. ovoga članka, donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave.

6. obavlja i druge poslove utvrđene statutom.

c) Upravni odjeli i službe jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave

Za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave kao i poslova državne uprave prenijetih na te jedinice ustrojavaju se upravni odjeli i službe (upravna tijela).

U općinama i gradovima, do 3. 000 stanovnika, ustrojava se jedinstveni upravni odjel za obavljanje svih poslova iz samoupravnog djelokruga, a u općinama i gradovima iznad 3.000 stanovnika može se ustrojiti jedinstveni upravni odjel.

Ustrojstvo upravnih tijela uređuje se općim aktom jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave u skladu sa statutom i zakonom.

Upravnim tijelima upravljaju pročelnici koje na temelju javnog natječaja imenuje općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan.

Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan može razriješiti pročelnike:

1. ako pročelnik sam zatraži razrješenje,

2. ako nastanu takvi razlozi koji po posebnim propisima kojima se uređuju radni odnosi dovode do prestanka radnog odnosa,

3. ako pročelnik ne postupa po propisima ili općim aktima jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, ili neosnovano ne izvršava odluke tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, ili postupa protivno njima,

4. ako pročelnik svojim nesavjesnim ili nepravilnim radom prouzroči jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave veću štetu, ili ako zanemaruje ili nesavjesno obavlja svoje dužnosti

koje mogu štetiti interesima službe u obavljanju poslova jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Pročelnik koji bude razriješen rasporedit će se na drugo slobodno radno mjesto u jedno od upravnih tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, za koje ispunjava stručne uvjete.

Na prava, obveze i odgovornosti kao i druga pitanja u svezi s radom pročelnika koja nisu uređena ovim Zakonom, primjenjuju se odredbe zakona kojima se uređuje radni odnos službenika i namještenika u tijelima jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Dvije ili više jedinica lokalne samouprave, osobito one koje su prostorno povezane u jedinstvenu cjelinu (općine i gradovi na otoku i sl.), mogu obavljanje pojedinih poslova iz svoga samoupravnog djelokruga organizirati zajednički.

Za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga jedinice lokalne samouprave mogu osnovati zajedničko tijelo, zajednički upravni odjel ili službu, zajedničko trgovačko društvo ili mogu zajednički organizirati njihovo obavljanje u skladu s posebnim zakonima.

Međusobni odnosi jedinica lokalne samouprave u zajedničkom organiziranju obavljanja poslova iz samoupravnog djelokruga uređuju se posebnim sporazumom u skladu sa zakonom i njihovim statutima i općim aktima.

Statutom županije mogu se za obavljanje određenih poslova iz njezinoga samoupravnog djelokruga osnovati upravna tijela i izvan njezinog sjedišta.

Upravne, stručne i ostale poslove u tijelima jedinica lokalne i jedinica područne (regionalne) samouprave obavljaju službenici i namještenici.

Službenici obavljaju upravne i stručne poslove iz djelokruga tijela u kojem rade, a namještenici obavljaju prateće i pomoćne poslove.

Prava, obveze i odgovornosti kao i druga pitanja od značenja za rad službenika i namještenika u upravnim tijelima jedinica lokalne samouprave i jedinica područne (regionalne) samouprave uređuju se posebnim zakonom.

Pripadnicima nacionalnih manjina koji sukladno odredbama članka 20. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, (»Narodne novine«, br. 155/02.) imaju pravo na razmjernu zastupljenost u predstavničkim tijelima jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, imaju pravo na zastupljenost u izvršnim i upravnim tijelima tih jedinica.

Općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan planom prijama u službu utvrđuju popunjenost upravnih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i planira zapošljavanje potrebnog broja pripadnika nacionalnih manjina radi ostvarivanja zastupljenosti sukladno Ustavnom zakonu o pravima nacionalnih manjina iz stavka 1. ovoga članka.

Kada pripadnici nacionalnih manjina podnose prijavu na natječaj za prijam u službu, imaju se pravo pozvati na ostvarivanje prava koja im pripadaju sukladno odredbama Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina.

Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave iz stavka 1. ovoga članka dužne su politiku upošljavanja novih službenika, odnosno službenika koji se primaju na upražnjena radna mjesta provoditi na način koji će osigurati poštivanje prava pripadnicima nacionalnih manjina, sukladno odredbi članka 22. stavka 4. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina.

Službenici u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi poticat će se na trajno stručno osposobljavanje i usavršavanje putem tečajeva, seminara i školovanja.

Trajno osposobljavanje i usavršavanje službenika u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi provodit će se na osnovi strategije i plana trajnog osposobljavanja i usavršavanja lokalnih službenika, koje će na temelju zajedničkog prijedloga nacionalnog saveza jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i središnjeg tijela državne uprave nadležnog za poslove lokalne i područne (regionalne) samouprave donijeti Vlada Republike Hrvatske.

Vlada Republike Hrvatske osnovat će ustanovu za razvoj lokalne i područne (regionalne) samouprave, radi provedbe trajnog osposobljavanja lokalnih dužnosnika i službenika, u suradnji s nacionalnim savezom jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

(d) Mjesna samouprava

Mjesni odbor osniva se statutom jedinice lokalne samouprave kao oblik neposrednog sudjelovanja građana u odlučivanju o lokalnim poslovima od neposrednog i svakodnevnog utjecaja na život i rad građana.

Mjesni odbori, gradske četvrti i gradski kotarevi pravne su osobe.

Mjesni odbor osniva se za jedno naselje, više međusobno povezanih manjih naselja ili za dio većeg naselja, odnosno grada koji u odnosu na ostale dijelove čini zasebnu razgraničenu cjelinu (dio naselja).

Inicijativu i prijedlog za osnivanje mjesnog odbora mogu dati građani i njihove organizacije i udruženja te druga tijela određena u statutu općine, odnosno grada.

Statutom općine, odnosno grada, u skladu sa zakonom, uredit će se postupak davanja inicijative i podnošenja prijedloga za osnivanje mjesnog odbora, djelokrug i ovlasti tijela mjesnog odbora, utvrđivanje programa rada mjesnog odbora, osnove pravila mjesnog odbora, način financiranja njihove djelatnosti, obavljanje administrativnih i drugih poslova za njihove potrebe te druga pitanja od važnosti za ostvarivanje njihovih prava i obveza utvrđenih zakonom, statutom i drugim općim aktom predstavničkog tijela.

Statutom općine, odnosno grada može se mjesnom odboru povjeriti obavljanje pojedinih poslova iz samoupravnog djelokruga općine ili grada, koja su od neposrednog i svakodnevnog utjecaja na život i rad građana na području mjesnog odbora.

Sredstva za obavljanje poslova osiguravaju se u proračunu općine, odnosno grada.

Tijela mjesnog odbora su vijeće mjesnog odbora i predsjednik vijeća mjesnog odbora.

Vijeće mjesnog odbora biraju građani s područja mjesnog odbora koji imaju biračko pravo. Članovi vijeća biraju se neposredno tajnim glasovanjem, a na postupak izbora shodno se primjenjuju odredbe zakona kojim se uređuje izbor članova predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave.

Mandat članova vijeća mjesnog odbora traje četiri godine.

Vijeće mjesnog odbora donosi program rada mjesnog odbora, pravila mjesnog odbora, poslovnik o svom radu u skladu sa statutom, financijski plan i godišnji obračun te obavlja i druge poslove utvrđene zakonom i statutom.

Vijeće mjesnog odbora iz svoga sastava tajnim glasovanjem bira predsjednika vijeća na vrijeme od četiri godine.

Predsjednik vijeća mjesnog odbora, u skladu sa statutom, predstavlja mjesni odbor i za svoj rad odgovara vijeću mjesnog odbora.

Za obavljanje poslova predsjednik vijeća mjesnog odbora odgovara općinskom načelniku, odnosno gradonačelniku.

Vijeće mjesnog odbora, u skladu sa statutom, radi raspravljanja o potrebama i interesima građana te davanja prijedloga za rješavanje pitanja od mjesnog značaja, može sazivati mjesne zborove građana.

Mjesni zbor građana saziva se za dio područja mjesnog odbora koji čini određenu cjelinu (dio naselja, stambeni blok i sl.).

Mjesni zbor građana vodi predsjednik mjesnog odbora ili član vijeća mjesnog odbora kojeg odredi vijeće.

Nadzor nad zakonitošću rada tijela mjesnog odbora obavlja općinski načelnik odnosno gradonačelnik koji može raspustiti vijeće mjesnog odbora, ako ono učestalo krši statut jedinice, pravila mjesnog odbora ili ne izvršava povjerene mu poslove.

U gradovima se mogu statutom osnivati gradski kotarevi ili gradske četvrti kao posebni oblici mjesne samouprave.

Gradski kotar, odnosno gradska četvrt je oblik mjesne samouprave koji se osniva za područje koje predstavlja gradsku, gospodarsku i društvenu cjelinu, a koje je povezano zajedničkim interesima građana.

Djelokrug, ovlasti i tijela gradskih kotareva, odnosno gradskih četvrti uređuju se statutom grada shodno odredbama ovoga Zakona koje se odnose na mjesnu samoupravu u mjesnim odborima.

(5) Akti jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave

a) Opći akti

Predstavničko tijelo općine, grada i županije u svom samoupravnom djelokrugu donosi odluke i druge opće akte, u skladu sa svojim statutom.

Prije nego što stupi na snagu opći akt obavezno se objavljuje u službenom glasilu jedinice.

Ako općina i grad nema svoje službeno glasilo, opći akt općine i grada objavljuje se u službenom glasilu županije.

Opći akt stupa na snagu najranije osmi dan od dana njegove objave. Iznimno, općim se aktom može iz osobito opravdanih razloga odrediti da stupa na snagu danom objave.

Opći akt ne može imati povratno djelovanje.

Općinski načelnik, gradonačelnik i župan osiguravaju izvršavanje općih akata predstavničkog tijela na način i u postupku propisanom statutom jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave te obavlja nadzor nad zakonitošću rada upravnih tijela koja obavljaju poslove iz samopravnog djelokruga jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave.

Upravna tijela osnovana za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave neposredno izvršavaju i nadziru provodenje općih akata svojih predstavničkih tijela.

U provođenju nadzora upravna tijela mogu u slučaju neprovođenja općeg akta poduzimati mjere propisane tim aktom i zakonom.

b) Pojedinačni akti

Upravna tijela jedinica lokalne samouprave i jedinica područne (regionalne) samouprave u izvršavanju općih akata predstavničkog tijela donose pojedinačne akte kojima rješavaju o pravima, obvezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba.

Iznimno, u izvršavanju općih akata predstavničkog tijela kad je to određeno zakonom, pojedinačne akte kojima se rješava o pravima,

obvezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba donose tijela državne uprave.

Protiv pojedinačnih akata članka koje donose općinska i gradska upravna tijela, može se izjaviti žalba nadležnom upravnom tijelu županije, a protiv pojedinačnih akata koja u prvom stupnju donose upravna tijela županije i velikih gradova, može se izjaviti žalba nadležnom ministarstvu, ako posebnim zakonom nije drukčije propisano.

Na donošenje akata shodno se primjenjuju odredbe Zakona o općem upravnom postupku, ako posebnim zakonom nije propisan postupak pred tijelima jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave.

U skladu s odredbama Zakona o upravnim sporovima protiv konačnih pojedinačnih akata može se pokrenuti upravni spor.

Ovo se odnosi i na pojedinačne akte koje donose pravne osobe kojima su odlukom predstavničkog tijela, u skladu sa zakonom, povjerene javne ovlasti.

Pojedinačni akt kojim se rješava o obvezi razreza lokalnih poreza, doprinosa i naknada, odnosno poreza, doprinosa i naknada koji su prihod jedinica područne (regionalne) samouprave donosi se po skraćenom upravnom postupku.

Skraćeni upravni postupak provodi se i kod pojedinačnih akata kojima se rješava o pravima, obvezama i interesima fizičkih i pravnih osoba od strane pravnih osoba kojima je jedinica lokalne samouprave odnosno jedinica područne (regionalne) samouprave osnivač.

Protiv pojedinačnih akata predstavničkog tijela i općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana kojima se rješava o pravima, obvezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba, ako posebnim zakonom nije drukčije propisano, ne može se izjaviti žalba, već se može pokrenuti upravni spor.

(6) Državni nadzor i zaštita lokalne i područne (regionalne) samouprave

Država radi zaštite ustavnosti i zakonitosti kao i zaštite prava građana obavlja nadzor nad zakonitošću rada i akata tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Nadzor nad zakonitošću rada i akata jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave provodi se na način i u postupku utvrđenim zakonom kojim je uređen sustav državne uprave.

a) Nadzor zakonitosti općih akata

Nadzor zakonitosti općih akata koje u samoupravnom djelokrugu donose predstavnička tijela općina, gradova i županija obavljaju uredi državne uprave u županijama i nadležna središnja tijela državne uprave, svako u svojem djelokrugu, sukladno posebnom zakonu.

Općinski načelnik, gradonačelnik i župan dužni su dostaviti statut, poslovnik, proračun ili drugi opći akt predstojniku ureda državne uprave u županiji zajedno sa izvatkom iz zapisnika koji se odnosi na postupak donošenja općeg akta propisan statutom i poslovnikom, u roku od 15 dana od dana donošenja općeg akta.

Kada predstojnik ocijeni da je opći akt u suprotnosti s Ustavom i zakonom ovlašten je i dužan, u roku od 15 dana od dana njegove dostave, donijeti odluku o obustavi od primjene općeg akta, koja mora biti obrazložena.

Odluka o obustavi općeg akta dostavlja se bez odgode predsjedniku predstavničkog tijela jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave, općinskom načelniku, gradonačelniku ili županu, središnjem tijelu državne uprave u čijem je djelokrugu obustavljeni opći akt te središnjem tijelu državne uprave nadležnom za poslove lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Kada nadležno središnje tijelo državne uprave zaprimi odluku predstojnika o obustavi općeg akta ocijenit će osnovanost odluke u roku od 15 dana od dana njezina prijama.

Ukoliko središnje tijelo državne uprave odluku o obustavi ocijeni neosnovanom, ukinut će odluku predstojnika.

Odluka središnjeg tijela državne uprave o ukidanju odluke predstojnika dostavlja se bez odgode predsjedniku predstavničkog tijela koje je donijelo obustavljeni opći akt, općinskom načelniku, gradonačelniku ili županu, predstojniku i središnjem tijelu državne uprave nadležnom za poslove lokalne i područne (regionalne) samouprave ukoliko ono nije neposredno donijelo odluku kojom se ukida odluka predstojnika.

Odluku o obustavi općeg akta od primjene mogu donijeti neposredno i središnja tijela državne uprave u okviru svoga djelokruga utvrđenog posebnim zakonom.

Odluka o obustavi od primjene koju je neposredno donijelo središnje tijelo državne uprave dostavlja se bez odgode predsjedniku predstavničkog tijela koje je donijelo obustavljeni opći akt, općinskom načelniku, gradonačelniku ili županu, predstojniku i središnjem tijelu državne uprave nadležnom za poslove lokalne i područne (regionalne) samouprave ukoliko ono nije neposredno donijelo odluku o obustavi.

Ukoliko središnje tijelo državne uprave obustavi od primjene opći akt, odnosno odluku predstojnika ocijeni osnovanom, predložit će bez odgode Vladi Republike Hrvatske da u roku od 30 dana od dana primitka prijedloga pokrene postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske.

Odluka središnjeg tijela državne uprave kojom je odluka predstojnika ocijenjena osnovanom te prijedlog Vladi Republike Hrvatske za pokretanjem postupka ocjene ustavnosti i zakonitosti pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske dostavljaju se bez odgode predsjedniku predstavničkog tijela koje je donijelo obustavljeni opći akt, općinskom načelniku, gradonačelniku ili županu, predstojniku i središnjem tijelu državne uprave nadležnom za poslove lokalne i područne (regionalne) samouprave ukoliko ono nije neposredno postupalo.

Vlada Republike Hrvatske pokrenut će postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti općeg akta pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana primitka prijedloga za pokretanjem postupka.

Ukoliko Vlada Republike Hrvatske ne pokrene postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana primitka prijedloga za pokretanje postupka, prestaje obustava od primjene općeg akta.

b) Nadzor nad obavljanjem prenijetih poslova državne uprave

Nadležno ministarstvo u obavljanju poslova državne uprave koji su prenijeti na tijela jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave može općinskom načelniku, gradonačelniku i županu davati naredbe.

Vlada Republike Hrvatske može tijelima jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave oduzeti ovlast za obavljanje prenijetih

poslova državne uprave ako općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan ne postupaju po naredbama.

c) Raspuštanje predstavničkog tijela i zaštita prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu

Na prijedlog središnjeg tijela državne uprave nadležnog za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu Vlada Republike Hrvatske raspustit će predstavničko tijelo:

1. ako donese odluku ili drugi akt kojim ugrožava suverenitet i teritorijalnu cjelovitost Republike Hrvatske,

2. ako predstavničko tijelo novoustrojene jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave ne donese statut u roku od 60 dana od dana konstituiranja,

3. ako učestalo donosi opće akte suprotne Ustavu, zakonu ili drugom propisu ili zbog učestalih, težih povreda zakona i drugih propisa,

4. ako iz bilo kojih razloga trajno ostane bez minimalnog broja članova potrebnih za rad i donošenje odluka,

5. ako ne može donositi odluke iz svog djelokruga dulje od 3 mjeseca,

6. ako u zakonom određenom roku ne donese proračun, odnosno ako ne donese odluku o privremenom financiranju,

7. ako u zakonom određenom roku ne donese prostorni plan.

Rješenje Vlade Republike Hrvatske o raspuštanju predstavničkog tijela je konačno i stupa na snagu danom objave u »Narodnim novinama«.

Protiv rješenja Vlade Republike Hrvatske o raspuštanju predsjednik raspuštenoga predstavničkog tijela može podnijeti tužbu Upravnom sudu Republike Hrvatske u roku od 8 dana od objave rješenja.

Upravni sud Republike Hrvatske odlučit će o tužbi u roku od 15 dana od primitka te presudu bez odgađanja dostaviti Vladi Republike Hrvatske i predsjedniku raspuštenoga predstavničkog tijela.

Presuda Upravnog suda objavljuje se u »Narodnim novinama«.

Ukoliko je predsjednik raspuštenoga predstavničkog tijela protiv rješenja Vlade Republike Hrvatske o raspuštanju podnio tužbu Upravnom sudu Republike Hrvatske, a tužba je odbačena ili odbijena, Vlada će raspisati prijevremene izbore za predstavničko tijelo u roku od 60 dana od dana objave odluke Upravnog suda Republike Hrvatske u »Narodnim novinama«.

d) Povjerenici vlade republike hrvatske

Vlada Republike Hrvatske imenovat će povjerenika Vlade u jedinici lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave:

1. kada raspusti njezino predstavničko tijelo,

2. kada se u jedinici lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave ne održe, u skladu sa zakonom, izbori za novo predstavničko tijelo,

3. kada se ni u roku od 90 dana od dana objave službenih rezultata izbora ne konstituira predstavničko tijelo,

4. u slučaju da na referendumu ne bude donesena odluka o razrješenju općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovog zamjenika

Povjerenik je dužan osigurati ostvarivanje prava i obveza građana i pravnih osoba u jedinici lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave do uspostave njezinih tijela.

Rješenje o imenovanju povjerenika stupa na snagu danom objave u »Narodnim novinama«.

Povjerenik može donositi ili mijenjati opće akte jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave samo ako je to potrebno radi provedbe zakona ili drugog propisa ili usklađivanja sa zakonom ili drugim propisom.

Povjerenik ne može donositi ili mijenjati proračun jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave i ne može raspolagati njezinom imovinom, osim ako je to nužno radi izvršenja ranije preuzetih obveza ili dovršenja ranije započetih poslova.

Ako u jedinici lokalne samouprave nije donijet proračun kao i u slučaju kada je donijeta odluka o privremenom financiranju, financiranje se vrši na temelju proračuna prethodne godine, a najkasnije do proteka roka od 90 dana od dana konstituiranja novoizabranoga predstavničkog tijela.

Danom konstituiranja predstavničkog tijela prestaje ovlast povjerenika za obavljanje poslova iz djelokruga predstavničkog tijela.

Danom izbora općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana prestaje dužnost povjerenika u cijelosti.

8. Pitanja za ponavljanje

(1) Nastavni materijali

1. Zahtjevi koji se odnose na teritorijalonu podjelu u cjelini? (7x)2. Jednostavnost i racionalnost teritorijalne podjele? (1x)3. Zašto je važna cjelovitost teritorijalnih jedinica? (1x)4. Zašto je bitna jasnoća razgraničenja, a zašto financijska samodostatnost? (1x)5. Zahtjevi koji se odnose na lokalne samoupravne jedinice? (2x)6. Na koja dva načina se rješava problem različitog teritorijalnog radijusa jedinica lokalne samouprave? (1x)7. Opće ili specijalne lokalne jedinice? (2x)8. Monotipska ili politipska lokalna samouprava? (4x)9. Prednosti i nedostaci velikih i malih jedinica? (10x)10. Prednosti i mane stupnjevanja lokalnih jedinica? (1x)11. Kategorije europskih zemalja s obzirom na metode i oblike integracije sustava lokalne samouprave? (1x)12. Razlika između regionalizma i regionalne samouprave? (6x)13. Samoupravni i preneseni djelokrug? (9x)14. Prednosti i mane opće kaluzule i enumeracije? (12x)15. Razlika opće klauzule i enumeracije? (1x)

16. Objasni osnovne metode određivanja djelokruga lokalnih jedinica i kako se mogu ublažiti negativni učinci tih metoda? (3x)17. Koja se kod nas primjenjuje? (1x)18. Kako se eliminiraju loši učinci opće klauzule i enumeracije njihovim kombiniranjem? (1x)19. Suradnja lokalnih jedinica? (3x)

(2) Ustav i Zakon o lokalnoj i područnoj samoupravi

1. Djelokrug jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave prema Ustavu? (5x)2. Definicija općine? (5x)3. -Koje institucije obavljaju vlast u općini? (1x)4. Definicija grada? (14x)5. Definicija županije? (4x)6. Definicija velikog grada? (6x)7. Djelokrug županije? (1x)8. Kada lokalne jedinice mogu imati ovlasti kao županije? (1x)9. Oblici neposrednog sudjelovanja građana u odlučivanju o lokalnim poslovima? (7x)10. Kakva je odluka koja je donesena na referendumu? (3x)11. Kakav je mandat člana predstavničkog tijela jedinice lokalne i područne (r) samouprave? (3x)12. Funkcije predstavničkog tijela jednice lokalne i područne samouprave? (5x)13. Kako donosi odluke? (5x)

14. Koja su izvršna tijela jednica lokalne i područne samouprave? (1x)15. Kako se izabiru? (2x)16. Kada se mogu razriješiti izvršna tijela jednica lokalne i područne samouprave? (2x)17. Funkcije izvršnih tijela jednice lokalne i područne samouprave? (4x)18. Kada se mogu razrješiti pročelnici upravnih tijela općina i gradova? (1x)19. Mjesni odbor? (6x)20. Tijela mjesnog odbora? (4x) 21. Što donosi vijeće mjesnog odbora? (1x)22. Tko nadzire zakonitost rada tijela mjesnog odbora? (3x)23. Nadzor zakonitosti općih akata? (5x)

24. Raspuštanje predstavničkog tijela jednice lokalne i područne samouprave, tko i kada? (13x)25. -što u tom slučaju može predsjednik raspuštenog tijela? (10x)26. -što Vlada poduzima u slučaju raspuštanja? (Povjerenik)

-kada će ih Vlada postaviti? (8x)

-što mogu, a što ne? (7x)

X. Javne službe u Republici Hrvatskoj

1. Povelje javnih službi: pokušaj podizanja kvalitete javne uprave i jačanja uloge građana

(a) Podizanje kvalitete i povelje javnih službi

Jasno postavljanje standarda rada pojedine upravne organizacije dovelo je do politike «poveljiziranja» tj. uvođenja povelja javnih službi u sustave javne uprave u pojedinim zemljama.

Povelje javnih službi (javne povelje) javni su dokumenti u kojima tijela javne uprave jasno određuju standarde obavljanja službe, način postupanja s građanima, postupke pritužbi i eventualne naknade, kao i druga pitanja značajna za donos s građanima, s ciljem dodatnog jačanja položaja građanina i povećanja sveukupne kvalitete upravnih službi.

Na jednoj su strani jasni standardi koje postavlja uprava, a na drugoj činjenica da građani bivaju unaprijed informirani o tim standardima, što bi im trebalo pružiti jači položaj u odnosu prema tijelima javne uprave.

(b) Kvaliteta u javnoj upravi

Radi se o pojmu koji je u velikoj mjeri dinamičan, tj. koji se mijenja tijekom vremena ovisno o različitim javnim interesima i standardima različitih subjekata, te o pojmu čije je određenje uglavnom

subjektivno. Ovisi o različitoj percepciji kvalitete onih koji pružaju određenu uslugu, odnosno stvaraju neki proizvod, a na drugoj strani je percepcija konzumenta takve robe i usluga.

Usko je vezana s očekivanjima koja mogu biti visoka ili niska, a shodno tome neka kvaliteta je ili nije dosegnula odgovarajuću razinu.

Mnogo ju je lakše definirati kod pojedine robe, nego kod usluga, a pri tome su usluge javnog sektora puno kompleksnije od onih privatnog.

Kod javnih usluga ne postoji mogućnost provjere kvalitete, jer se usluge najvećim dijelom konzumiraju odmah bez mogućnosti egzaktne provjere njihove kvalitete. Privatni sektor ima kao prednost moćan mehanizam tržišta, pa se u njemu kvaliteta nastoji odrediti i unaprijediti na temelju preferencija potrošača.

U javnom sektoru najčešće ne postoji mehanizam tržišta koji bi nametao kvalitetu, i to je jedan od temeljnih razloga zašto duh poduzetništva ne može pustiti duboke korijene u djelatnostima javnog sektora. Vrijedi istaknuti i činjenicu da se mnoge službe obavljaju zato što ih se smatra društveno korisnim poslovima koje je na sebe preuzela država bez obzira na realnu isplativost njihova obavljanja. Zbog toga pojedine službe imaju monopolistički položaj u javnom sektoru, pa i ne postoji pretjerana težnja za povećanjem razine kvalitete njihovih usluga.

Mjerenje kvalitete, dakle mora uzeti u obzir mnoge utjecaje i mješavine različitih vrijednosti, očekivanja, suprotstavljenih zahtjeva, a to je kompleksan posao.

(d) Javne službe

Javne službe su poslovi kojima se zadovoljava određeni javni interes pa zbog toga javna vlast snosi krajnju odgovornost za njihovo obavljanje.

Javne službe mogu biti komercijalne i nekomercijalne.

Komercijalne

Riječ je o službama koje se, velikim dijelom, mogu orijentirati na mehanizme tržišta, ali se njima istodobno zadovoljava šiti, tj. javni interes.

Dakle, nije riječ o isključivo tržišnom pružanju usluga onima koji su sposobni takve usluge kupiti, nego o uslugama za funkcioniranje kojih je odgovorna država. One se ne mogu ni u kojem slučaju potpuno prepustiti mehanizmu tržišta.

Tijela javne vlasti imaju određenu odgovornost u pogledu gospodarskih javnih službi, a ona se očituje u potrebi regulacije takvih djelatnosti kako bi građanima, koji putem poreza financiraju državu i njezin upravni aparat, osigurala sigurnost u pogledu njihova obavljanja.

Javna vlast je dužna regulirati djelatnost subjekata koji obavljaju gospodarske javne službe tako da postavi standarde obavljanja tih službi. Kao sastavni dio toga, tijela javne vlasti su dužna osigurati adekvatnu kontrolu obavljanja takvih službi.

Pravni oblici putem kojeg se organizira obavljanje takvih poslova najčešće su oblici javnih trgovačkih društava. Među temeljne sektore gospodarskih javnih službi moguće je ubrojiti javni promet, poštansku službu, opskrbu energentima, telekomunikacije, upravljanje otpadom, opskrbu vodom i druge slične.

Nekomercijalne

Negospodarske, tj. nekomercijalne jave službe čija je temeljna karakteristika obavljanje javnih poslova kojima se osigurava zadovoljavanje određenog javnog interesa bez izričite namjere stjecanja dobiti. Riječ je o društveno korisnim i potrebnim službama koje nisu primarno usmjerene na mehanizme tržišta, i često se ne bi mogle obavljati kad subjekti javne vlasti ne bi bili odgovorni za njihovo obavljanje.

Njihovo obavljanje opravdava se činjenicom javnog interesa za takvim službama, npr. zdravstveno i socijalno osiguranje, obrazovanje, društvene, tehničke, statističke i druge službe negospodarske prirode.

Odgovornost javne vlasti u pogledu negospodarskih javnih službi prvenstveno je osiguravanje zaštite potreba i preferencija građana koji se artikuliraju kroz javni interes te osiguranje prihvatljive razine kvalitete tih službi.

(e) Zelena knjiga o službama od općeg interesa

Javne službe pokušavalo se sustavno razraditi na razini institucija EU. Europska komisija je pokušala sustavno pristupiti konceptu javnih službi u Zelenoj knjizi o službama od općeg interesa.

Polazeći od razmatranja uloge javnih službi, Zelena knjiga ističe da su te službe dio općeg sustava vrijednosti na kojemu počiva europski model uređenja društva i ostvaruju značajan doprinos različitim aspektima napretka Unije, kao što je kvaliteta života, prevladavanje društvene isključenosti, teritorijalna i društvena kohezija i sl.

Značajno je da se dokument ne koristi pojmom javne službe, već službe od općeg interesa (services of general interest). Zelena knjiga razlikuje gospodarske od negospodarskih službi, kako u pogledu klasificiranja, tako i uređenja njihovog pravnog položaja.

Uglavnom se bavi gospodarskim službama, nazivajući ih službama od općeg gospodarskog interesa. Dokument razlikuje:

1. službe koje se pružaju građanima putem velikih sustava (telekomunikacije, pošta, energija, plin, promet).

Postoji detaljnija sektorska pravna regulacija i obveze javne službe čime se pridonosi izgradnji koncepta europskog općeg interesa.

2. druge službe koje još uvijek nisu podređene specifičnoj sektorskoj regulaciji kao što je to slučaj s prethodnima

Na njih se primjenjuju opća pravila o unutarnjem tržištu, tržišnom natjecanju i državnim potporama.

Na kraju dokument govori o negospodarskim službama i onima koje nemaju utjecaj na trgovinu. One nisu podređene posebnoj sektorskoj regulaciji ni regulaciji unutarnjeg tržišta, a na njih se primjenjuju opća pravila Unije kao npr. pravilo o zabrani diskriminacije i druga opća načela acquis.

Zelena knjiga značajno zagovara koncepciju tzv. kontrolirane liberalizacije službi od općeg interesa ističući neke prednosti takvog pristupa kao što su njihova modernizacija, integracija i međusobno povezivanje, smanjenje cijena zbog tržišne utakmice te otvaranje novih radnih mjesta diljem Europske unije.

Elementi koji pridonose:

1. Univerzalnost službi2. Kontinuitet njihova obavljanja3. Kvaliteta koja je na prihvatljivoj razini4. Prihvatljivost cijena njihova obavljanja5. Zaštita korisnika i potrošača6. Zahtjevi specifični za svaki sektor.

2. Pregled odredbi Zakona o ustanovama (glave I, V i IX)

(1) Općenito o ustanovama

Ustanova se osniva za trajno obavljanje djelatnosti odgoja i obrazovanja, znanosti, kulture, informiranja, športa, tjelesne kulture, tehničke kulture, skrbi o djeci, zdravstva, socijalne skrbi, skrbi o invalidima i druge djelatnosti,ako se ne obavljaju radi stjecanja dobiti.

Ustanova je pravna osoba čije je osnivanje i ustrojstvo uređeno ovim Zakonom.

Ustanove koje navedene djelatnosti obavljaju radi stjecanja dobiti primjenjuju se propisi o trgovačkim društvima. Zakonom se može propisati da se pojedine djelatnosti ne mogu obavljati radi stjecanja dobiti.

Ustanova stječe svojstvo pravne osobe upisom u sudski registar ustanova.

Ustanova gubi svojstvo pravne osobe upisom brisanja ustanove iz sudskog registra ustanova.

Ustanova je samostalna u obavljanju svoje djelatnosti i u poslovanju sukladno zakonu, na zakonu utemeljenom propisu i aktu o osnivanju.

Ustanova obavlja djelatnost radi koje je osnovana pod uvjetima i na način određen zakonom, na zakonu utemeljenom propisu, aktom o osnivanju, statutom i drugim općim aktom ustanove te sukladno suvremenim znanstvenim postignućima i pravilima struke.

Ustanova može u pravnom prometu stjecati prava i preuzimati obveze, može biti vlasnikom pokretnih i nepokretnih stvari, te može biti strankom u postupcima pred sudovima, drugim državnim organima i tijelima s javnim ovlastima.

Zakonom i na temelju zakona donijetom odlukom predstavničkoga tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, može se javnoj ustanovi povjeriti da u sklopu djelatnosti radi koje je osnovana, općim aktima uređuje određene odnose, da rješava u pojedinačnim upravnim stvarima o pravima, obvezama i odgovornosti fizičkih i pravnih osoba, te da obavlja druge javne ovlasti.

Javna ustanova obavlja javne ovlasti pod uvjetima, na način i u postupku koji je određen zakonom.

Ustanovu može osnovati domaća i strana fizička i pravna osoba, ako za obavljanje određene djelatnosti ili za određene ustanove nije zakonom drugačije određeno.

Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o ustanovama taj je članak izmijenjen tako da glasi: 'Ustanovu može osnovati domaća i strana fizička i pravna osoba', ali taj članak sukladno čl. 6 istog Zakona stupa na snagu danom pristupanja Republike Hrvatske u punopravno članstvo Europske unije.

Javna ustanova osniva se za obavljanje djelatnosti ili dijela djelatnosti koje obavljaju ustanove ako je zakonom određeno da se ona obavlja kao javna služba.

Javna ustanova može se osnovati i za obavljanje djelatnosti ili dijela djelatnosti koja nije određena kao javna služba, ako se one obavljaju na način i pod uvjetima koji su propisani za javnu službu.

Javnu ustanovu može osnovati:

1. Republika Hrvatska,

2. općina, grad, županija i Grad Zagreb u okviru svoga samoupravnog djelokruga sukladno zakonu

3. druga fizička i pravna osoba ako je to zakonom izrijekom dopušteno,

4. jedinica i područne (regionalne) lokalne samouprave i fizička i pravna osoba, ako je to zakonom izrijekom dopušteno.

Dvije ili više jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave mogu osnovati javnu ustanovu u okviru svoga samoupravnog djelokruga sukladno posebnom zakonu.

Osnivač javne ustanove (kad su to fizička i pravna osoba te jedinica lokalne ili područne samouprave) dužan je, od ministarstva, u čijem je djelokrugu nadzor na obavljanjem djelatnosti za koju se javna ustanova osniva, zatražiti ocjenu sukladnosti odluke, sporazuma, odnosno ugovora o osnivanju sa zakonom.

Nadležno ministarstvo dužno je donijeti rješenje o ocjeni sukladnosti odluke, sporazuma, odnosno ugovora o osnivanju ustanove sa zakonom i dostaviti ga osnivaču u roku od mjesec dana računajući od dana predaje urednog zahtjeva.

Ako nadležno ministarstvo ne donese rješenje i ne dostavi ga osnivaču u propisanom roku, smatrat će se da je odluka, sporazum, odnosnougovor o osnivanju sukladan zakonu.

Protiv rješenja kojim se utvrđuje da odluka, sporazum odnosno ugovor o osnivanju ustanove nije sukladan zakonu osnivač može pokrenuti upravni spor pred Upravnim sudom Republike Hrvatske.

Primjer

Muzej se može osnovati kao ustanova ili kao javna ustanova. Kao ustanovu će ju osnovati pravne ili fizičke osobe, a kao javnu ustanovu RH, jedinice lokalne ili područne samouprave te pravne ili fizičke osobe.

Bolnica, starački domovi i škole mogu se osnovati kao javna ustanova (npr. Ekonomska škola) ili kao ustanova (npr. Privatna ekonomska škola s pravom javnosti).

Razlike

Među ustanovama i javnim ustanovama postoje sličnosti, ali i razlike.

RAZLIKE Ustanova Javna ustanova

Tko može biti osnivač

Sve domaće i strane fizičke i pravne osobe

Uz RH, jedinice lokalne i područne samouprave (fizičke i pravne osobe samo iznimno)

Djelatnost Taksativno navedeni poslovi

Ista djelatnost, ali je zakonom propisani da su ti poslovi javni

Ocjena sukladnosti odluke o osnivanju

Ne treba tražiti Mora tražiti

Dobivanje javnih ovlasti

Ne može dobiti javne ovlasti

Može ih obavljati uz uvjete i na način određen zakonom

Podružnice

Ustanova može imati jednu ili više podružnica (odjel, zavod, centar, i sl.).

Podružnica je ustrojbena jedinica ustanove za koju je aktom o osnivanju ustanove ili statutom ustanove određeno da obavlja dio djelatnosti ustanove i da sudjeluje upravnom prometu.

Podružnica nije pravna osoba, te njenom djelatnošću i poslovanjem prava i obaveze stječe ustanova.

Podružnica obavlja djelatnost i posluje pod nazivom ustanove i svojim nazivom, i mora pri tome navesli svoje sjedište i sjedište ustanove. Podružnica ustanove upisuje se u sudski registar ustanova. Prijavu za upis podružnice podnosi ustanova.

(2) Ustrojstvo i organi ustanove

Unutarnje ustrojstvo ustanove uređuje se statutom ustanove sukladno zakonu i aktu o osnivanju.

a) Upravno vijeće

Ustanovom upravlja upravno vijeće ili drugi kolegijalni organ ako posebnim zakonom nije drugačije određeno.

Sastav, način imenovanja odnosno izbora članova i trajanje mandata upravnog vijeća i način donošenja odluka, utvrđuju se zakonom, odnosno aktom o osnivanju i statutom ustanove.

Upravno vijeće:

1. donosi programe rada i razvoja ustanove, 2. nadzire njihovo izvršavanje, 3. odlučuje o financijskom planu i godišnjem obračunu, 4. predlaže osnivaču promjenu djelatnosti, 5. daje osnivaču i ravnatelju ustanove prijedloge i mišljenja o pojedinim pitanjima 6. donosi odluke7. obavlja druge poslove određene zakonom, aktom o osnivanju i statutom ustanove

b) Ravnatelj

Voditelj ustanove je ravnatelj, ako zakonom nije drugačije određeno.

Ravnatelj:

1. organizira i vodi rad i poslovanje ustanove2. predstavlja i zastupa ustanovu3. poduzima sve pravne radnje u ime i za račun ustanove4. zastupa ustanovu u svim postupcima pred sudovima, upravnim i drugim državnim tijelima te pravnim osobama s javnim ovlastima5. odgovara za zakonitost rada ustanove.

Ravnatelj ne može bez posebne ovlasti upravnog vijeća ili osnivača ustanove, odnosno organa kojeg je osnivač odredio nastupati kao druga ugovorna strana i s ustanovom sklapati ugovore u svoje ime i za svoj račun, u svoje ime a za račun drugih osoba, ili u ime i za račun drugih osoba.

Ravnatelj ustanove može dati punomoć drugoj osobi da zastupa ustanovu u pravnom prometu. Punomoć može dati samo u granicama svojih ovlasti a daje se sukladno odredbam zakona kojim se uređuju obvezni odnosi.

Ako se u ustanovi ne osniva upravno vijeće ili drugi kolegijalni organ utvrđen zakonom, ravnatelj ima sva prava koje ima upravno vijeće, osim ako zakonom nije drugačije određeno.

Ravnatelj vodi stručni rad ustanove i odgovoran je za stručni rad ustanove, ako s obzirom na djelatnost i opseg rada nije određeno zakonom ili aktom o osnivanju da su poslovodna funkcija i funkcija vođenja stručnog rada ustanove razdvojeni.

Ravnatelja imenuje i razrješava upravno vijeće, ako posebnim zakonom u smislu članka 35. stavka 1. ovoga Zakona nije drugačije određeno.

Zakonom ili aktom o osnivanju može se odrediti da ravnatelja javne ustanove imenuje Vlada Republike Hrvatske, nadležno ministarstvo ili predstavničko tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Za ravnatelja ustanove može se imenovati osobu koja ispunjava uvjete određene zakonom, aktom o osnivanju i statutom ustanove.

Mandat ravnatelja je četiri godine ako zakonom, aktom o osnivanju ili statutom ustanove nije drugačije određeno. Ista osoba može se ponovno imenovati za ravnatelja.

Ravnatelj ustanove imenuje se na temelju javnog natječaja, ako zakonom nije drugačije određeno.

Natječaj za imenovanje ravnatelja ustanove objavljuje se u javnim glasilima. Natječaj za imenovanje ravnatelja javne ustanove koju osniva Republika Hrvatska objavljuje se i u "Narodnim novinama".

U natječaju se objavljuju uvjeti koje mora ispunjavati kandidat, vrijeme za koje se imenuje, rok do kojeg s primaju prijave kandidata i rok u kojemu će prijavljeni kandidati biti obaviješteni o izboru.

Rok do kojeg se primaju prijave kandidata ne može biti kraći od osam dana od dana objave natječaja, a rok u kojem se kandidati obavještavaju o izboru ne može biti dulji od četrdeset i pet dana od dana isteka roka za podnošenje prijava.

Upravno vijeće dužno je u roku određenom u natječaju obavijestiti svakog prijavljenog kandidata o izboru i dati mu pouku o njegovu pravu da pregleda natječajni materijal i da u roku od petnaest dana od dana primitka obavijesti može zahtijevati sudsku zaštitu kod nadležnog suda.

Osoba koja je podnijela prijavu na natječaj može pobijati tužbom odluku o izboru zbog bitne povrede postupka ili zbog toga što izabrani kandidat ne ispunjava uvjete koji su objavljeni u natječaju.

Ako ravnatelja ustanove imenuje Vlada, ministarstvo ili tijelo samouprave. tužbom se pokreće upravni spor pred Upravnim sudom Republike Hrvatske. U drugim slučajevima o tužbi odlučuje sud nadležan za radne sporove.

Ako se na raspisani natječaj nitko ne prijavi ili nitko od prijavljenih kandidata ne bude izabran, natječaj će se ponoviti, ako posebnim zakonom nije drugačije određeno.

Do imenovanja ravnatelja ustanove na temelju ponovljenog natječaja imenovat će se vršitelj dužnosti ravnatelja ustanove ali najduže do godinu dana.

Ravnatelj ustanove može biti razriješen prije isteka vremena na koje je imenovan.

Upravno vijeće dužno je razriješiti ravnatelja:

1. ako ravnatelj sam zatraži razrješenje u skladu s ugovorom o radnom odnosu,

2. ako nastanu takvi razlozi koji po posebnim propisima ili propisima kojima se uređuju radni odnosi dovode do prestanka ugovora o radu,

3. ako ravnatelj ne postupa po propisima ili općim aktima ustanove, ili neosnovano ne izvršava odluke organa ustanove ili postupa protivno njima,

4. ako ravnatelj svojim nesavjesnim ili nepravilnim radom prouzroči ustanovi veću štetu ili ako zanemaruje ili nesavjesno obavlja svoje dužnosti tako da su nastale ili mogu nastati veće smetnje u obavljanju djelatnosti ustanove.

Prije donošenja odluke o razrješenju, ravnatelju se mora dati mogućnost da se izjasni o razlozima za razrješenje.

U slučaju razrješenja ravnatelja imenovat će se vršitelj dužnosti ravnatelja, a ustanova je dužna raspisati natječaj za ravnatelja u roku od 30 dana od dana imenovanja vršitelja dužnosti.

Protiv odluke o razrješenju ravnatelj koji je razriješen ima pravo tužbom tražiti sudsku zaštitu prava, ako smatra da je bio povrijeđen propisani postupak i da je ta povreda mogla bitno utjecati na odluku ili da nisu postojali razlozi za razrješenje propisani odredbom članka 44. stavka 2 ovo ga zakona.

Tužba se podnosi nadležnom sudu u roku od trideset dana od dana primitka odluke o razrješenju.

d) Stručni voditelj

Stručni rad ustanove vodi stručni voditelj ako je tako propisano zakonom, aktom o osnivanju ili statutom ustanove.

Uvjeti koje mora ispunjavati stručni voditelj te njegova prava, dužnosti i odgovornosti utvrđuju se zakonom, aktom o osnivanju i statutom ustanove.

Stručnog voditelja imenuje i razrješava upravno vijeće ustanove po prethodno pribavljenom mišljenju stručnog vijeća ako zakonom, aktom o osnivanju ili statutom nije drugačije određeno.

e) Stručno vijeće

Ustanova može imati stručno vijeće ili drugi kolegijalni stručni organ ustanove.

Sastav, osnivanje i poslovi stručnog vijeća ustanove utvrđuju se statutom ustanove sukladno zakonu i aktu o osnivanju ustanove.

Stručno vijeće:

1. raspravlja i odlučuje o stručnim pitanjima rada ustanove u sklopu nadležnosti utvrđenih zakonom, aktom o osnivanju i statutom ustanove,2. daje upravnom vijeću, ravnatelju i stručnom voditelju mišljenja i prijedloge glede organizacije rada i uvjeta za razvitak djelatnosti, te 3. obavlja druge poslove određene zakonom, aktom o osnivanju i statutom ustanove.

f) Ostali organi ustanove

Ustanova može imati i druge nadzorne, stručne i savjetodavne organe.

Sastav, način osnivanja, djelokrug i nadležnost tih organa utvrđuje se statutom ustanove sukladno zakonu i aktu o osnivanju ustanove.

g) Organi podružnice ustanove

U podružnici ustanove djelatnost i poslovanje organizira i vodi predstojnik podružnice u sklopu prava i dužnosti podružnice određenih aktom o osnivanju ili statutom ustanove.

U podružnici ustanove može se osnovati stručno vijeće i drugi organ sukladno aktu o osnivanju i statutu ustanove.

(3) Nadzor nad radom ustanove

Nadzor nad zakonitošću rada ustanove i općih akata obavlja nadležno ministarstvo, ako zakonom nije određeno da nadzor obavlja drugo tijelo državne uprave.

Na nadzor nad općim i pojedinačnim aktima te drugim poslovima koji se u javnoj ustanovi obavljaju na temelju javne ovlasti primjenjuju se propisi kojima se uređuje sustav državne uprave.

Ako zakonom, kojim se uređuje obavljanje određene djelatnosti, nije drugačije određeno, ravnatelj ustanove dužan je u roku od osam dana od dana donošenja dostaviti statut ministarstvu, odnosno drugom tijelu državne uprave.

Ravnatelj javne ustanove dužan je u istom roku dostaviti i opći akt kojim se uređuju uvjeti i način obavljanja javne službe.

Ako nadležno tijelo smatra da je statut ili opći akt u suprotnosti s Ustavom, zakonom ili drugim propisom obustavit će ga od izvršenja i u roku od mjesec dana predložiti Vladi Republike Hrvatske da sporni akt poništi ili ukine.

Protiv rješenja Vlade Republike Hrvatske kojim se poništava ili ukida statut ili opći akt ustanova ima pravo pokrenuti upravni spor pred Upravnim sudom Republike Hrvatske.

Ako ustanova učestalo donosi opće akte suprotne Ustavu, zakonu ili drugom propisu, ili učestalo čini teže povrede zakona ili drugog propisa u obavljanju djelatnosti radi koje je osnovana ili ostvaruje dobit, ali ne u skladu sa Zakonom o ustanovama, ministarstvo, odnosno drugo tijelo državne uprave obavijestit će o tome osnivača ustanove i istodobno će predložiti sudu kod kojeg je ustanova upisana u registar ustanova da donese presudu o ukidanju ustanove. Sud u tom slučaju postupa sukladno ZTD-u.

Nad financijskim poslovanjem ustanove nadzor obavlja nadležno državno tijelo uprave, odnosno pravna osoba koja ima za to javnu ovlast.

To je tijelo dužno ustanovama pružati stručnu pomoć i, sukladno zakonu i drugom propisu, davati im stručne upute o obavljanju djelatnosti ustanove i poduzimati mjere da se spriječe ili otklone pogreške u stručnom radu.

Nadzor nad stručnim radom ustanove obavlja stručno tijelo određeno zakonom ili drugim propisom utemeljenim na zakonu.

3. Pitanja za ponavljanje

(1) Nastavni materijali

1. Povelje javnih službi (javne povelje)? (10x)2. Odnos između uprave i građana u javnim poveljama? (1x)3. Kvaliteta u javnoj upravi? (1x)4. Gospodarske i negospodarske javne službe? (9x)5. Koji organizacijski oblik imaju gospodarske i negospodarske javne službe i primjer za svaku? (1x)6. Koncepcija kontrolirane liberalizacije javnih službi? (3x)

(2) Zakon o ustanovama

1. Razlika između ustanove i javne ustanove? (10x)2. Tko može osnovati javnu ustanovu i čime se bavi? (3x)3. Tko upravlja ustanovom? (4x)4. Kompetencije upravnog i stručnog vijeća ustanove? (11x)5. Ravnatelj ustanove.

-kompetencije? (6x)

-tko ga imenuje i kako? (17x)

-kada može biti razriješen? (2x)

6. Nadzor nad zakonitošću rada ustanove? (5x)7. Tko i pod kojim uvjetima može ukinuti ustanovu? (10x)

XI. Upravne reforme i modernizacija javne uprave

1. Reforma javne uprave u hrvatskoj: okviri, iskustva i perspektive

(1) Općenito o upravnim reformama

Po uobičajenom shvaćanju, upravne su reforme samo one promjene koje predstavljaju značajnije institucionalne inovacije u sustavu javne uprave pojedine zemlje koje se obično odvijaju periodično, nerijetko uz značajne otpore, zbog promjena u strukturi moći u političko – upravnom sustavu.

One mogu biti:

1. tradicionalne

Reforme usmjerene na usavršavanje javne uprave prema weberijanskom modelu.

2. modernizacijske

Idu za primjenom dubljih mjera kao što su proračuni orijentirani na rezultate. Inspirirane su doktrinom novog javnog menadžmenta te doktrinom dobre uprave..

3. tržišne

Usmjerene na primjenu tržišnih načela i metoda u javnoj upravi ne na dosta grubo podvrgavanje javne uprave tržišnim zakonitostima.

4. minimizirajuće

Nastoje suziti javnu sferu te proširiti područje privatne inicijative radikalnim mjerama smanjivanja javne uprave.

(2) Razvoj javne uprave u Hrvatskoj u razdoblju 1990-2004.

Nakon osamostaljenja i donošenja Ustava iz 1990. godine, najvažnije su promjene u hrvatskoj javnoj upravi u razdoblju 1990-2004. koncentrirane oko 1993. te u 2001.godini.

a) Hrvatska javna uprava od 1990. do 2001.

Ustavom iz 1990. uveden je polupredsjednički sustav po uzoru na Francusku i njen ustavni model. U ovom razdoblju uprava se razvijala u uvjetima etatizacije, centralizacije i politizacije autoritarnog tipa. Karakteristike tog doba su opće povećanje uprave, nedovoljna profesionalnost upravnog osoblja i politizacija upravne službe.

Demokratske političke vrijednosti su potiskivane a na pravo se gledalo kao na puki instrument. Političko – upravni sustav bio je zatvoren i birokratiziran, prožet atmosferom tajnosti.

Prvi sustavni zakon koji je regulirao državnu upravu bio je Zakon o sustavu državne uprave iz 1993. Njime su kao tijela državne uprave bila predviđena ministarstva, državne upravne organizacije te županijski uredi.

Razlika među njima se u praksi poimala kao politički važna, a personalne ovlasti, a time i politički utjecaj predsjednika Republike u njima, bile su šire nego u ostalim ministarstvima.

Velik dio poslova koji se do kraja 1992. obavljao u općinama preuzela je država i za njihovo obavljanje osnovala županijske urede i područne jedinice tijela središnje državne uprave.

Bio je to masovni zahvat etatizacije, odnosno preuzimanja poslova prijašnjih, nominalno samoupravnih jedinica od stane države.

Reforma lokalne razine upravljanja provedena je 1992./93. Zakonom o lokalnoj samoupravi i upravi. Njome je stari francuski centralistički model organizacije države s jakom središnjom izvršnom vlašću bio u svim važnijim crtama presađen u Hrvatsku.

Ključno mjesto u realizaciji dobila je razina županija, kao nadzorna i naredbodavna međurazina između centralne vlasti i uprave s jedne, i lokalnih jedinica, s druge strane.

Status državnih službenika prvi put je reguliran Zakonom o državnim službenicima i namještenicima i o plaćama nositelja pravosudnih dužnosti iz 1994. istodobno je bio donijet Zakon o plaćama službenika i namještenika u javnim službama.

Početak 1990ih je obilježen smanjenjem broja službenika u nekim javnim službama (kultura, sport, umjetnost i sl.), a istodobno je povećan u resoru obrane, unutrašnjih poslova, financija i vanjskih poslova.

b) Reforme 2000/2001.

S promjenama Ustava izvršenima 2000. započeo je proces decentralizacije. Nova ustavna regulacija predstavljala je radikalni zaokret predviđajući ograničenje vlasti središnje države pravom na lokalnu i područnu samoupravu, tj. prihvaćajući koncepciju o lokalnoj samoupravi kao protuteži središnjoj vlasti.

Ustav lokalnim i područnim jedinicama zajamčuje određena područja djelovanja kao realni supstrat prava na lokalnu i područnu samoupravu te prihvaća načela supsidijarnosti i solidarnosti. Zakon o lokalnoj i područnoj samoupravi omogućuje svim samoupravnim jedinicama da same autonomno određuju krug svojih poslova, ne prisvajajući si pritom poslove koji su posebnim zakonima pridržani tijelima državne uprave.

Ustavnim promjenama je polupredsjednički model zamijenjen parlamentarnim, s određenim ovlastima predsjednika Republike prema državnoj upravi, ponajviše u resorima obrane i vanjskih poslova.

U svakoj županiji je umjesto prijašnjih 8 do 10 županijskih ureda osnovan samo jedan ured državne uprave. Njegovog predstojnika, koji ima samo uobičajene ovlasti nadzora zakonitosti lokalne samouprave imenuje Vlada na temelju javnog natječaja.

Linije podređivanja lokalne samouprave središnjoj državnoj upravnoj vlasti nastoje se prekinuti preoblikovanjem institucije župana i

smanjenjem ili preciziranjem ovlasti tijela središnje države prema lokalnoj samoupravi.

Došlo je do prijelaza s prijašnje klasifikacije službenika (bez obzira na kojem radnom mjestu obavljaju državnu službu) na klasifikaciju radnih mjesta prema složenosti poslova koji se obavljaju u njihovom okviru; unifikacija platnog sustava za državne službenike i namještenike u svim tijelima državne uprave i drugim državnim tijelima u kojima službuju te pokušaj da se plaća određuje tako da što bolje odrazi složenost službenikovog rada.

c) Reformska nastojanja i iskustva između ideala i realnosti

Hrvatska je 1992. postala članicom Organizacije za sigurnost i suradnju, a 1996. članicom Vijeća Europe. Iz domovinskog rata izašla je kao centralizirana, etatizirana, duboko politizirana zemlja s autoritativnom vlašću i isto takvom političkom, upravnom i općedruštvenom kulturom. Početkom 2000. došlo je do političke pluralizacije.

Profesionalnim standardima mogu se ne samo eliminirati štetni učinci politizacije, (neetično ponašanje, korupcija i sl.) nego i stabilizirati ukupnu društvenu strukturu učinivši ju neovisnom o svakodnevnom političkom interesu i političkoj volji ove ili one vrste.

Svojevrsna kriza pravosuđa koja već duže opterećuje Hrvatsku i izaziva mnogo pažnje, teško se može riješiti bez dobre, efikasne i profesionalno uređene uprave. Potrebno je afirmirati načela pluralne demokracije, kao i načelo vladavine prava i druge pravne vrijednosti.

Nakon parlamentarnih izbora potkraj 2003. uz ministarstva (14) i tzv. državne upravne organizacije (8) uvedena je nova kategorija središnjih upravnih tijela pod nazivom središnji državni uredi (4), kao tijela koja su od posebnog značaja za efikasniji rad Vlade.

Pozicija ministara unutar ministarstava je dodatno oslabljena uvođenjem po nekoliko politički imenovanih tajnika u svakom ministarstvu. Razina politizacije uprave nije se smanjila, nego se broj politički imenovanih dužnosnika još i povećao.

Vlada je najavila mjere za jačanje političkog legitimiteta u teritorijalnom upravnom sektoru, ponajprije uvođenjem neposrednog izbora glavnih lokalnih izvršnih funkcionara (općinski načelnik, gradonačelnik i župan).

(2) Okvir za upravnu reformu

a) Upravne doktrine

Doktrina nove javne uprave

Utjecajna u SAD potkraj 1960-ih i 70-ih godina, naglasak je bio na socijalnim i političkim vrijednostima kao što su društvena pravednost, etičnost, odazivost, participacija, zaštita svakovrsnih manjina te njihova zastupljenost u upravi.

Inspirirana je lijevim, progresivnim idejama nabujalim na kriznim okolnostima i nemalim društvenim suprotnostima.

Predstavnici: Frederickson, Waldo, Marini, Rohr.

Doktrina novog javnog menadžmenta

Od 1980-ih godina, izraz je nastojanja konzervativnih političkih snaga inspiriranih neoliberalnom ideologijom da učvrste temeljnu klasnu strukturu kapitalističkog društva, ograniče i reduciraju socijalnu dimenziju države, a možda i da reafirmiraju odnose nejednakosti u širim svjetskim razmjerima.

Doktrina novog javnog menadžmenta je obilježena orijentacijom prema ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti, naporima da se državnu upravu i čitav javni sektor u najvećoj mogućoj mjeri podvrgne tržišnim načelima, metodama razvoja poduzetničkog ponašanja i da se većina vrijednosti i tehnika privatnog sektora nametne javnome.

Mjere i učinci ove metode mogu se klasificirati na strukturne, funkcionalne, personalne i druge (financijske, legitimacijske, političke, socijalne).

Primjer: Novi Zeland, Velika Britanija, Australija, Kanada, Sad, Svjetska banka i Međunarodni monetarni fon.

Od 90-ih se vide loši učinci minimizirajućih i tržišnih reformi javne uprave.

Zamućivanje linija političke odgovornosti, loši kontakti sa javnošću, smanjenje transparentnosti, korupcija, novi troškovi, ponovno sniženje regulacije, zanemarivanje prava građana.

Zato Organizacija UN-a (OUN), EU, Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj (OECD), MMF i WB počinju zagovarati dobru upravu.

Dobra uprava

Među načelima dobre uprave ističe se otvorenost, participacija, odgovornost, djelotvornost i koherentnost.

Sve se više naglašava uloga građana i civilnog društva, transparentnost i legitimnost, odgovornost i efikasnost, primjena suvremenih tehnologija itd.

Građane se smatra partnerima koji bitno pridonose konačnim efektima djelovanja javne uprave. Ističe se potreba njihovog informiranja, konzultiranja i participacije u oblikovanju javnih politika te u upravnim i drugim javnim procesima.

Pored jačanja institucionalnog kapaciteta naglašava i potrebu obnove demokratskog političkog legitimiteta suvremenih država. Upućuje na potrebu jačanja policy kapaciteta javne uprave, tj. njezine sposobnosti da stručno analizira i oblikuje prijedloge javnih politika.

Želi istaknuti da se dobri rezultati mogu postići kroz suradnju, dopunjavanje i usklađivanje građana te lokalnih i središnjih vlasti. Sve u svemu, upućuje na kombinaciju demokratske i djelotvorne uprave.

b) Ciljevi i vrijednosti

S obzirom na suvremene upravne procese i razvojne potrebe, nameću se dva temeljna cilja reforme uprave u Hrvatskoj:

1. europeizacija2. modernizacija

Europski standardi javne uprave najčešće su nepisani, manje se odnose na konkretnu strukturu, izgled i veličinu javne uprave, a više na njezine karakteristike i sposobnost implementacije pravne stečevine. Uglavnom je riječ o iskustvima ponekad pretočenim u načela (načelo vladavine prava, supsidijarnosti, transparentnosti i sl.). Naglašava se orijentacija na rezultate, a u prvi plan se stavljaju građani.

Modernizacija znači dublje promjene u strukturama i procesima u javnoj upravi inspirirane utjecajnim upravnim doktrinama novog javnog menadžmenta i dobre uprave. Kod nas je prisutan treći cilj – upravni razvoj po tradicionalnom modelu jer nismo dostigli ni standarde tradicionalnog weberijanskog modela.

Potrebno je uvesti demokratske političke vrijednosti, pravne vrijednosti, socijalne i ekonomske vrijednosti. Nove ili ponovno otkrivene su obrazovanost, stručnost i profesionalnost; supsidijarnost i decentralizacija; etičnost, nepristranost i nekorumpiranost; kvaliteta javnih usluga; koordinacija, horizontalno povezivanje i informatizacija; poduzetnost, kompetitivnost i tržišnost.

c) Poticaji i ograničenja

Poticaji:

1. zadatak izgradnje modernog tržišnog ekonomskog sustava s čitavom normativnom i institucionalnom infrastrukturom2. politička demokratizacija i decentralizacija3. proces pridruživanja EU

Ograničenja:

1. autoritativna politička, upravna i društvena kultura2. nema čvrste političke volje ni suglasnost o temeljnim smjerovima reforme uprave i reformskim mjerama3. na upravu se još gleda kao puki provedbeni mehanizam koji izvršava političke odluke – zastarjela uloga4. osoblje je nedovoljno stručno i obrazovano5. javna prezentacija i percepcija javne uprave je simplificirana

(3) Područja, preporuke i mjere za reformu javne uprave u Hrvatskoj

Cilj je reforme javne uprave:

1. racionalizirati, depolitizirati i profesionalizirati državnu upravu da bi bila efikasnija i pouzdanija za korisnike i građane2. racionalizirati sustav lokalne i regionalne samouprave uz decentralizaciju temeljem načela supsidijarnosti3. racionalizirati i modernizirati javne službe uz opreznu privatizaciju onih dijelova koji se mogu prepustiti privatnom poduzetništvu4. razviti profesionalizam svih službenika

Drugim riječima, potrebno je:

1. racionalizirati javnu upravu2. ojačati ukupne državne institucionalne kapacitete3. jačati profesionalizam i etičke standarde te depolitizirati upravnu službu4. demokratizirati upravu i njezino djelovanje5. jačati orijentaciju javne uprave na rezultate, transparentnost i otvorenost6. decentralizirati državu7. privatizirati dijelove javne uprave i javnog sektora.

(4) Zaključak

Glavni prijedlozi za reformu javne uprave izloženi u radu odnose se na:

1. razdvajanje policy poslova i drugih kreativno-stručnih poslova od poslova rutinske i repetitivne naravi2. time se otvara put smanjivanju broja ministarstava, jačanju institucionalnog kapaciteta čitavog sustava, boljoj koordinaciji te znatno manjoj i efikasnijoj vladi3. razvoj obrazovanja, stručnosti i profesionalnosti upravnih službenika

2. Europski upravni prostor: približavanje nacionalnih uprava

(1) Uvod

O nastajanju Europskog upravnog prostora može se govoriti ukoliko upravni sistemi europskih zemalja konvergiraju prema zajedničkom upravnom modelu.

Nacionalnim upravnim sistemima je u pravilu svojstvena jedinstvenost i divergencija te ih se zbog njihovog svojstva da održavaju temeljne vrijednosti zemlje čak naziva i utvrdama nacionalizma.

Od 70-ih godina 20. stoljeća dolazi do intenzivnije razmjene iskustava na području javne uprave. U prvoj fazi karakteristična je spontana i neformalna razmjena iskustava i uvođenje zajedničkih ili sličnih koncepata i praksi, dok se u posljednjih petnaestak godina usvajanje „najbolje prakse“ smatra procesom kojeg treba aktivno potpomagati i usmjeravati.

Europske institucije te organizacije kao što je OECD/SIGMA pristupile su definiranju pojedinih standarda koje uprave potencijalnih (tranzicijskih) zemalja članica moraju ispunjavati kako bi uspješno ispunile obveze i prava koje proizlaze iz članstva u Europskoj uniji. Upravo se tako razvijeni i utvrđeni standardi smatraju jezgrom Europskog upravnog prostora.

(b) Pojam europskog upravnog prostora

Europski upravni prostor je neformalni acquis communautaire na području javne uprave nastao uslijed proširenja Europske unije, a koji postavlja minimalne standarde za zemlje kandidate u pitanjima reforme političkih institucija i javne uprave, posebice središnje državne uprave.

Neformalni acquis znači da su zemlje članice s različitim pravnim tradicijama i različitim sistemima vlasti razvile zajedničku doktrinu i shvaćanja načela upravnog prava, standarda dobre prakse i zahtjeve za jednoznačnu i efikasnu primjenu propisa te su ta shvaćanja uobličena od strane SIGMA-e kao set očekivanja koja se postavljaju pred potencijalne članice za ulazak u EU, ali i kao referentna točka za postojeće članice.

Konvergencija implicira smanjivanje različitosti i nepodudarnosti među nacionalnim javnim upravama i dovodi do toga da se javne uprave članica razvijaju u istom pravcu stvaranjem sve veće homogenosti i koherentnosti između ranije različitih upravnih sistema.

EUP predstavlja puko ujednačavanje određenih institucionalnih rješenja i praksi kako bi se efikasno ostvarile politike Europske unije.

Pravila EU primjenjuju se u skladu s načelom direktne primjene i načela prvenstva te je upravo potreba za primjenom zajedničkih, supranacionalnih pravila od strane nacionalnih javnih uprava dovela do velikih promjena u organizaciji.

Koherentna primjena zakonodavstva EU važan je element načela dobre vladavine koja još više približava nacionalne uprave promovirajući demokraciju, slobodu, solidarnost itd.

Glavna načela koja oblikuju EUP su slijedeća:

1. vladavina prava, u smislu pravne sigurnosti i predvidivosti upravnog djelovanja i odluka

To se prvenstveno se odnosi na načelo zakonitosti, uključuje nepristranost, nediskriminaciju, hijerarhiju pravnih propisa, nadzor uprave od strane neovisnog sudstva, kao i načela razmjernosti, pravičnosti, pravovremenog rješavanja, profesionalizma

2. otvorenost i transparentnost, kojim se nastoji osigurati nadzor upravnih postupaka i rezultata te njihova sukladnost s ranije utvrđenim pravilima, jedan od glavnih izraza jest dužnost obrazloženja upravnih odluka

3. odgovornost javne uprave drugim upravnim, zakonodavnim te sudskim tijelima kojom se nastoji osigurati ponašanje u skladu s vladavinom prava; očituje se putem formaliziranja postupaka te definiranja nadzornih mehanizama

4. efikasnost u korištenju javnih prihoda i učinkovitost u postizanju ciljeva politika koji su utvrđeni zakonima i provedbenim propisima

(c) Čimbenici oblikovanja Europskog upravnog prostora

Čimbenici oblikovanja Europskog upravnog prostora mogu se podijeliti u dvije skupine: glavne i sporedne. Glavni čimbenici proizlaze iz djelovanja institucija EU:

1. presude Europskog suda2. djelovanje Europskog vijeća i Vijeća EU, putem dokumenata i odluka na najvišem nivou3. djelovanje Europske komisije

Sporedni čimbenici uključuju interakciju upravnih službenika na europskom nivou, tradiciju preuzimanja rješenja iz jednog u drugi upravni sistem, utjecaj međunarodnih procesa, doktrina itd.

a) Uloga Europskog suda

Odluke Europskog suda imaju najznačajniji utjecaj u difuziji i sintetiziranju različitih upravnih rješenja zemalja članica Unije.

Pravno obvezujuće odluke Europskog suda neposredno utječu na organizaciju i djelovanje nacionalnih uprava svih članica. Presude Europskog suda su glavni izvor općeg upravnog prava u Europskoj uniji.

Europski sud odigrao je glavnu ulogu u oblikovanju EUP odnosno zajedničkih načela upravnog prava unutar EU, oslanjajući se prije svega na već utvrđena opća načela upravnog prava, definirajući opća upravna načela koja pravno obvezuju zemlje članice i njihove građane te interpretacijama prava EU koje su nerijetko dovodile do modifikacija shvaćanja sadržaja pojedinih upravnih načela u zemljama članica.

Na taj je način Sud utvrdio zajednički acquis upravnih načela. Ta su načela hijerarhijski ustrojena s načelom vladavine prava na vrhu te zakonitošću, transparentnošću, efikasnošću i učinkovitošću upravnog djelovanja kao stupovima na kojima počiva legitimitet postojanja i djelovanja javnih tijela.

c) Uloga kriterija za pristupanje Europskoj uniji

Kriteriji za pristupanje EU definirani od strane Vijeća EU navode se kao poseban faktor institucionalizacije EUP. Tako su sjednice Vijeća

dovele do podizanja određenih načela na razinu uvjeta za prijem u članstvo: stabilnost demokratskih institucija, zaštita ljudskih prava te ljudska prava utvrđeni su u Kopenhagenu 1993.

Zahtjev za formiranjem takvih upravnih i sudskih struktura koje su sposobne primjenjivati EU pravo postavljen je u Madridu 1995.

Jačanje i poboljšanje funkcioniranja institucija određeno je Luksemburškim sastankom 1997., dok je u Helsinkiju 1999. određeno da zemlje kandidati moraju dijeliti vrijednosti i ciljeve EU utvrđene Ugovorima.

c) Djelovanje Europske komisije na približavanju upravnih sistema

Glavna uloga Europske komisije proizlazi iz njezinog specifičnog položaja u strukturi EU. Njena glavna uloga je osigurati i nadzirati provođenje europske politike na nacionalnom nivou. Europska komisija usvaja smjernice te vrši nadzor i kontrolu njihovog provođenja.

Stoga se u glavnini slučajeva primjena propisa EU provodi na nacionalnom nivou, od strane nacionalnih uprava koje su tako strukturno dio državne organizacije, ali funkcionalno čine dio uprave Europske unije.

Pri tome vrijedi načelo autonomije nacionalnih upravnih sistema prema kojem EU nema ovlasti utjecati na institucionalnu i upravnu organizaciju država članica određenu nacionalnim propisima. Uz to načelo primjenjuje se i načelo učinkovitosti – pravilne, efikasne i ujednačene primjene prava Unije (acquis) uslijed kojeg su države članice dužne poduzeti sve neophodne mjere kako bi se osigurala primjena prava Unije.

Efikasna i efektivna primjena acquis-a je obaveza koja proizlazi iz osnivačkih ugovora, a čije ispunjavanje kontrolira Europski sud kroz pojedinačne slučajeve.

Mišljenja Europske komisije još od 1997. g. odražavaju neophodnost upravnih reformi za tranzicijske zemlje te ističu određena pravila i načela koja trebaju biti usvojena kako bi se osiguralo adekvatno funkcioniranje institucija, kako političkih, tako i javne uprave.

Tako Komisija ističe slijedeće ciljeve: karijerni službenički sustav, neovisnost javne uprave u odnosu na politička tijela, važnost treninga za upravne službenike, veća usklađenost plaća upravnih službenika s privatnim sektorom.

d) Što sprječava institucionalizaciju europskog upravnog prostora?

Postoje faktori koji otežavaju stvaranje Europskog upravnog prostora.

Olsen navodi:

1. dugu i stabilnu tradiciju pojedinih upravnih sustava koja dovodi do stvaranja različitih upravnih obrazaca2. zanemarenost upravnih problema od strane Unije i stvaranje težišta na policy-making-u i supstancijalnim rezultatima3. visoke troškove upravnih reformi4. činjenicu da ugovori Europske unije ne propisuju specifična upravna rješenja te da ne postoji acquis communautaire koji bi se odnosio na javnu upravu5. autonomiju članica u pogledu upravnih rješenja6. problem ograničenih ovlasti i kapaciteta Europske komisije

Kao osnovna brana postavlja se činjenica da u pravu Europske unije ne postoje pravne ovlasti koje bi potakle na harmoniziranje javne uprave u članicama u smislu stvaranja koherentne europske politike javne uprave. Drugim riječima, ne postoji politika javne uprave na nivou Unije jer ne postoji zakonodavstvo EU koje bi reguliralo javnu upravu.

(d) Europski upravni prostor i tranzicijske zemlje

Sve tranzicijske zemlje suočile su se s neadekvatnošću vlastitih javnih uprava u promijenjenom političkom, ekonomskom i kulturnom okolišu. Ono što je uslijedilo u 90-im godinama bila je redefinicija javne uprave.

Međutim, iako je pad komunizma delegitimizirao nasijeđene upravne sisteme, upravne reforme značajno su zaostajale za političkim i ekonomskim reformama u tranzicijskim zemljama.

U tom je smislu Europska komisija nastojala putem horizontalnih, međusektorskih reformi, pomoći tim zemljama da usmjere svoje nacionalne uprave prema EUP.

Postoje dvije metode preuzimanja novih upravnih rješenja:

1. prva se odvija zbog atraktivnosti pojedinog rješenja, tako što se određeni model ili rješenje vidi kao superioran zbog svoje funkcionalnosti, korisnosti ili legitimnosti,2. druga se odvija zbog nametanja, jer model preferiraju oni koji imaju najveću moć i nameću ga drugima.

S ovime je povezan i pojam kondicionalnosti ili uvjetovanja, koji označava primjenu određenih organizacijskih ili proceduralnih formi ne zbog njihovih superiornih karakteristika već kao uvjet za članstvo, legitimitet ili novčanu pomoć.

EU je u jačoj poziciji prema zemljama kandidatima nego prema vlastitim članicama te je u mogućnosti nametnuti određena pravila ponašanja, pa tako i određen upravni model.

SIGMA procjenjuje spremnost zemalja kandidata za članstvo ocjenjujući određene karakteristike državne uprave:

1. Poštivanje načela zakonitosti i vladavine prava2. Propisi koji se tiču odgovornosti službenika i dužnosnika i koja se odnose na zaštitu njihove nepristranosti i integriteta3. Propisi koji osiguravaju predvidljivost odlučivanja i olakšavaju sudski nadzor upravnih odluka i djelovanja4. Propisi za upravljanje javnim financijama i njihovu kontrolu te transparentnost i odgovornost u pogledu javnih izdataka5. Ukupna sposobnost upravnih i pravosudnih sistema za primjenu tih propisa

(e) Europeizacija nacionalnih uprava

Od pojma Europskog upravnog prostora treba razlikovati pojam europeizacije.

Dok se EUP temelji na procesu konvergencije nacionalnih upravnih sustava prema zajedničkom upravnom modelu, europeizacija označava proces sve većeg utjecaja procesa europske integracije na javne uprave zemalja članica.

Ideja europeizacije počiva na pretpostavci da će rastući utjecaj europske integracije dovesti do vidljivih promjena u upravnim sistemima zemalja članica, donekle umanjujući značaj i tradicije različitih upravnih sustava.

Efekt EU na nacionalne upravne sisteme je ograničen – postojeće strukture i vrijednosti nacionalnih uprava dovode do različitih načina adaptacije na pritiske europeizacije i promjene su uglavnom inkrementalnog karaktera.

3. Pitanja za ponavljanje

1. Koje su 4 vrste upravnih reformi? (7x)2. Doktrina novog javnog menadžmenta? (6x)3. Doktrina dobre uprave? (10x)4. Koja su tri temeljna cilja reforme javne uprave u Hrvatskoj? (6x)5. Koji faktori predstavljaju ograničenja reformi javne uprave u Hrvatskoj? (4x)6. Područja reforme javne uprave u Hrvatskoj? (2x)7. Sveobuhvatne reforme javne uprave u Hrvatskoj? (2x)8. Glavne preporuke za reformu javne uprave u Hrvatskoj? (2x)9. Definicija europskog upravnog prostora? (9x)10. Što je to acquis communautaire? (1x)11. Načela EUP-a? (20x)12. Kako nastaje EUP? (4x)

13. Čimbenici oblikovanja EUP-a? (10x)14. Uloga Europskog suda u oblikovanju EUP-a? (3x)15. Uloga Europske komisije u oblikovanju EUP-a? (2x)16. Faktori koji otežavaju stvaranje EUP-a? (14x)17. Procjena kandidature od strane SIGMA-e s obzirom na karakteristike državne uprave? (2x)