ทุนสนับสนุนการวิจัยจากสํานัทุนสนับสนุนการวิจัยจากสํานักงานคณะกรรมการปองกันและกงานคณะกรรมการปองกันและ

ปราบปรามการทุจริตแหงชาติ ปราบปรามการทุจริตแหงชาติ

การปองกันและปราบปราการปองกันและปราบปรามการทุจริตมการทุจริต ในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนน การดําเนินการในเชิงธุรกิจการดําเนินการในเชิงธุรกิจ PPrreevveennttiioonn aanndd SSuupppprreessssiioonn ooff CCoorrrruuppttiioonn iinn

BBuussiinneessss -- OOrriieenntteedd PPuubblliicc EEnnttiittiieess

โดย โดย

คณะบุคคล คณะบุคคล นางณัฐนันทนางณัฐนันทนน อัศวเลิศศักด์ิ และคณะวิจัย อัศวเลิศศักด์ิ และคณะวิจัย

มิถุนายนมิถุนายน 2553 2553

ความคิดเห็นในส่ิงตีพิมพฉบับนี้เปนขอความคิดเห็นในส่ิงตีพิมพฉบับนี้เปนของผูวิจัยและไมจําเปนตองสะทอนถึงความงผูวิจัยและไมจําเปนตองสะทอนถึงความ

คิดเห็นของสํานักงาน ปคิดเห็นของสํานักงาน ป.ป.ช. หรือหนวยงานสังกัดของผูวิจัย สํานักงาน ปหรือหนวยงานสังกัดของผูวิจัย สํานักงาน ป .ป.ช.

ไมตองรับผิดชอบตอความสูญเสีย ความเสียหายหรือส่ิงใดๆ อันเปนผลจากไมตองรับผิดชอบตอความสูญเสีย ความเสียหายหรือส่ิงใดๆ อันเปนผลจาก

ขอมูลหรือความคิดเห็นจากส่ิงตีพิมพฉบับนี้ ขอมูลหรือความคิดเห็นจากส่ิงตีพิมพฉบับนี้ และสํานักงาน ปและสํานักงาน ป .ป.ช. ไมตองไมตอง

รับ ผิดชอบตอความผิดพลาดหรือผลที่ตามมา ท่ี เกิดจากการใชขอ มูลรับผิดชอบตอความผิดพลาดหรือผลที่ตามมา ท่ี เกิดจากการใชขอ มูล

ที่ปรากฏอยูในรายงานฉบับนี้ที่ปรากฏอยูในรายงานฉบับนี้

ป.ช. .ป.ช. .

.ป.ช.

ป.ป.ช. โครงการวิจัยที่โครงการวิจัยที่ 2551/01/01 ป.ป.ช. 2551/01/01

ผลงานวิจัย โดยผลงานวิจัย โดย คณะบุคคล คณะบุคคล นางณัฐนันทนางณัฐนันทนน อัศวเลศิศักดิ์ และคณะวิจัย อัศวเลศิศักดิ์ และคณะวิจัย

นําเสนอ ตอนําเสนอ ตอ สํานักงานคณะกรรมสํานักงานคณะกรรมการปองกันและปราบปรามการทุจริตแหงชาติการปองกันและปราบปรามการทุจริตแหงชาติ ถ.พิษณุโลก แขวงดุสิต เขตดุสิต กทมพิษณุโลก แขวงดุสิต เขตดุสิต กทม. 10300 หรือ ตู ปหรือ ตู ป.ณ. 100 เขตดุสิต กทมเขตดุสิต กทม. 10300 ถ. . 10300

.ณ. 100 . 10300

โทรศัพทโทรศัพท 02-282-3161-5 02-282-3161-5

©© 2553 2553 สํานักงาน ปสํานักงาน ป.ป.ช. .ป.ช.

(๒)

บทสรุปผูบริหาร

การศึกษาวิจัยเร่ือง “การปองกันและปราบปรามการทุจริตในองคกรภาครัฐ

ท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ” มีวัตถุประสงคเพ่ือศึกษาปญหาการทุจริตในองคกรภาครัฐ

ท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจวามีลักษณะหรือรูปแบบอยางไร และมาตรการในการปองกันและ

ปราบปรามการทุจริตในองคกรลักษณะดังกลาวมีอยูอยางไร เพ่ือเสนอแนะแนวทางปรับปรุงหรือ

พัฒนามาตรการทางกฎหมายและมาตรการอ่ืนท่ีเก่ียวของในการปองกันและปราบปรามการทุจริต

ในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจใหมีประสิทธิภาพยิ่งข้ึน ซึ่งองคกรภาครัฐ

ท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจท่ีศึกษาในงานวิจัยนี้ ไดแก รัฐวิสาหกิจ เนื่องจากรูปแบบ

การบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจมีความเปนอิสระจากกฎระเบียบของทางราชการ มีรายไดและ

ทรัพยสินของตนเอง และมีการดําเนินงานท่ีมุงประสงคในการแสวงหาผลกําไร จึงกลายเปนโอกาส

ใหเกิดการทุจริต การเอ้ือประโยชน และการมีผลประโยชนทับซอนได นอกจากรัฐวิสาหกิจแลว

องคการมหาชนซึ่งเปนหนวยงานท่ีจัดตั้งข้ึนเพ่ือการจัดทําภารกิจของรัฐดานงานบริการสาธารณะ

ทางสังคมและวัฒนธรรมท่ีไมไดมุงประสงคในการแสวงหารายไดหรือกําไร ก็อาจมีความเส่ียงดาน

การทุจริตเกิดข้ึนไดเชนกัน เนื่องจากในการจัดทําบริการสาธารณะดังกลาวสามารถกอใหเกิด

รายได อีกท้ังระบบการบริหารจัดการองคการมหาชนมีลักษณะยืดหยุนและคลองตัวคลายคลึงกับ

รัฐวิสาหกิจ ดังนั้น งานวิจัยนี้จึงไดศึกษาปญหาการทุจริตในองคการมหาชนเปนกรณีศึกษาควบคู

กันไปดวย ผู วิ จั ย ได ทํ าการศึกษาภาคทฤษฎี เ ก่ียว กับลักษณะและโครงสร า งของ

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ รูปแบบการทุจริตท่ีอาจเกิดข้ึน ตลอดจน

มาตรการทางกฎหมายในการปองกันและปราบปรามการทุจริตในองคกรลักษณะดังกลาว

ท่ีมีอยูในปจจุบัน ควบคูไปกับการวิจัยจากกรณีศึกษา โดยผูวิจัยไดเลือกหนวยงานประเภท

รัฐวิสาหกิจและองคการมหาชนมาเปนกรณีศึกษาจํานวน ๔ แหง ไดแก ๑. บริษัท ทาอากาศ

ยานไทย จํากัด (มหาชน) ๒. บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) ๓. บริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน)

และ ๔. สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ท้ังนี้ ผูวิจัยไดพิจารณา

คัดเลือกกรณีศึกษาจากรูปแบบของการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ การกระจายหุนในตลาดหลักทรัพย

รายงานการตรวจสอบจากคณะกรรมการชุดตาง ๆ และขาวสารท่ีปรากฏตามส่ือประเภทตาง ๆ

ท่ีนําเสนอขอมูลวาหนวยงานไดดําเนินการอยางไมโปรงใส ซึ่งในบางกรณีไดมีการตรวจสอบ

ดําเนินคดีในฐานความผิดท่ีเก่ียวกับการทุจริต นอกจากนี้ ผูวิจัยยังไดแสวงหาขอมูลสนับสนุน

ท้ังจากการสัมภาษณบุคคลและการสัมมนาระดมความคิดเห็นจากหนวยงานท่ีเก่ียวของดวย

ผลการศึกษาจากกรณีศึกษาแสดงใหเห็นวา ถึงแมรูปแบบขององคกรภาครัฐ

ท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจท่ีศึกษาจะมีลักษณะหรือโครงสรางท่ีแตกตางกัน แตปญหา

รูปแบบ และชองทางเก่ียวกับการทุจริตท่ีเกิดข้ึนในองคกรเหลานั้นไมอาจแยกความแตกตางกัน

ไดอยางชัดเจน โดยปญหาการทุจริตในแตละองคกรท่ีเกิดข้ึนมีลักษณะรวมและคลายคลึงกัน

และเปนปญหาท่ีสอดคลองกับการศึกษาในภาคทฤษฎีและการสัมภาษณบุคคลหรือการรับฟง

(๓)

ความเห็นของหนวยงานท่ีเก่ียวของในการสัมมนา โดยปญหาการทุจริตท่ีเกิดข้ึนในองคกรภาครัฐ

ท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจท่ีไดจากกรณีศึกษา สามารถจัดกลุมปญหาได ดังนี้ (๑) ปญหาการแทรกแซงจากการเมืองหรือกลุมผลประโยชน เชน การแตงตั้ง

บุคคลท่ีมีความใกลชิดกับนักการเมืองเขามาดํารงตําแหนงกรรมการ ผูบริหาร หรือพนักงาน

ระดับสูงขององคกร (๒) ปญหาการบังคับใชกฎระเบียบขององคกร เชน การกําหนดกฎระเบียบ

เพ่ือเอ้ือประโยชนแกตนเอง หรือความไมมีประสิทธิภาพของกฎระเบียบขององคกร

(๓) ปญหาการตรวจสอบถวงดุลท่ีไมเขมแข็ง เชน ระบบการตรวจสอบและ

คานอํานาจท้ังจากองคกรภายในและองคกรภายนอกขาดประสิทธิภาพ และ

(๔) ปญหาและอุปสรรคในการดําเนินคดี เชน การเพิกเฉยหรือไมดําเนินคดี

ของผูบริหารและคณะกรรมการเม่ือพบหรือมีขอสงสัยวามีบุคคลเกี่ยวของกับการทุจริต

จากการพิจารณาบทบัญญัติของกฎหมายท่ีใชบังคับอยูในปจจุบัน ตลอดจน

องคกรตรวจสอบท่ีเก่ียวของกับการปองกันและปราบปรามการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนน

การดําเนินการในเชิงธุรกิจแลว เห็นวา สามารถกําหนดวิธีการแกปญหาดังกลาวได ดังนี้

(๑) การแกไขปญหาการแทรกแซงจากการเมืองหรือกลุมผลประโยชน

เพ่ือปองกันการแตงตั้งบุคคลท่ีมีความใกลชิดกับนักการเมืองเขามาดํารงตําแหนงกรรมการ

ผูบริหาร หรือพนักงานระดับสูงขององคกร ท่ีจะเขามาชวยเหลือกลุมการเมืองหรือกลุม

ผลประโยชน หรือแสวงหาประโยชนเพ่ือตนเองหรือพวกพอง  คณะผูวิจัยเห็นสมควรปรับปรุงท่ีมาของคณะกรรมการบริษัทใหปลอดจาก

อิทธิพลหรือการแทรกแซงโดยฝายการเมืองหรือโดยกลุมผลประโยชนตางๆ โดยอาศัยหลักเกณฑ

การแตงตั้งกรรมการผูทรงคุณวุฒิตามพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสําหรับกรรมการและ

พนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘ ท่ีกําหนดใหมีการคัดเลือกกรรมการอิสระจากบัญชีรายช่ือ

ท่ีกระทรวงการคลังจัดทําข้ึนเปนจํานวนไมนอยกวาหนึ่งในสาม ซึ่งเปนหลักเกณฑท่ีชวยลดโอกาส

ของกลุมผลประโยชนท่ีจะเสนอผูมีความสัมพันธใกลชิดเขามาเปนกรรมการผูทรงคุณวุฒิ ดังนี้ - การแกไขระบบการจัดทําบัญชีรายช่ือกรรมการรัฐวิสาหกิจ และกําหนด

หลักเกณฑและวิธีการจัดทําบัญชีรายช่ือในรูปกฎกระทรวงซึ่งจะมีสภาพบังคับเปนกฎหมายและ

แกไขเปล่ียนแปลงไดยาก - การปรับปรุงองคประกอบของคณะกรรมการจัดทําบัญชีรายช่ือใหมใหมี

องคประกอบท่ีหลากหลายและมีบุคคลภายนอกเขามามีสวนรวมดวย - การเพ่ิมสัดสวนของจํานวนกรรมการซึ่งแตงตั้งจากบัญชีรายช่ือใหมี

จํานวนมากกวาหนึ่งในสาม นอกจากนี้ ควรมีการประกาศรายชื่อบุคคลท่ีจะได รับการข้ึนบัญชี

เปนกรรมการอยางเปดเผยเพ่ือใหสาธารณชนไดทราบและโตแยงกอนท่ีจะมีการข้ึนบัญชีจริง

และควรนําหลักเกณฑและวิธีการจัดทําบัญชีรายช่ือและการแตงตั้งคณะกรรมการตามบัญชีรายช่ือ

ซึ่งปจจุบันใชบังคับเฉพาะรัฐวิสาหกิจมาใชบังคับกับการคัดเลือกกรรมการในองคการมหาชนดวย

(๔)

(๒) ปญหาการบังคับใชกฎระเบียบขององคกร เชน การกําหนดกฎระเบียบ

เพ่ือเอ้ือประโยชนแกตนเอง หรือความไมมีประสิทธิภาพของกฎระเบียบขององคกร    (๒.๑) การแกไขปญหาการกําหนดกฎระเบียบเพ่ือเอ้ือประโยชนแกตนเอง

อันเปนปญหาการขัดกันของผลประโยชนสวนตนและผลประโยชนสวนรวม (Conflict of Interest) ของคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ

คณะผู วิจัยเห็นสมควรสรางระบบหรือกลไกกํากับดูแลหรือ

สอดสองการใชอํานาจครอบงําเพ่ือใหกรรมการตระหนักถึงการใชอํานาจหนาท่ีของตน ไดแก - การจัดใหมีระบบช้ีแจงเหตุผลหรือขอมูลเก่ียวกับการดําเนินงาน

ของคณะกรรมการที่เปนลายลักษณอักษรและเปดเผยตอผูถือหุนและสาธารณะ - การเพ่ิมการมีสวนรวมของผูถือหุน สหภาพ หรือพนักงาน

ในระดับตาง ๆ ในการกําหนดนโยบายหรือแผนงานขององคกร - การสรางระบบแรงจูงใจใหแกคณะกรรมการ เชน กําหนด

คาตอบแทนหรือสิทธิประโยชนตางๆ ใหเพียงพอตอการดํารงชีพ - การสรางระบบใหรางวัลหรือลงโทษตามผลการทํางาน นอกจากนั้น ควรมีการทบทวนความเหมาะสมท่ีใหมีผูแทน

สํานักงานอัยการสูงสุดเปนกรรมการในองคกรตางๆ เพ่ือหลีกเล่ียงการมีสองสถานะทับซอน

ในเวลาเดียวกันซึ่งอาจมีผลกระทบตอดุลพินิจในการส่ังฟองคดีของอัยการ (๒.๒) การแกปญหาความไมมีประสิทธิภาพของกฎระเบียบขององคกร

จากการศึกษากฎระเบียบของหนวยงานรัฐวิสาหกิจและองคการ

มหาชน พบวา กฎระเบียบของหนวยงานรัฐวิสาหกิจและองคการมหาชนเปนชองวางท่ีสําคัญ

ท่ีนําไปสูการใชอํานาจท่ีมิชอบ และเปนสาเหตุหนึ่งท่ีเอ้ือใหเกิดการทุจริตข้ึนอยางกวางขวาง

การแกไขปญหาในขอนี้จึงตองทําใหกฎระเบียบของหนวยงานรัฐวิสาหกิจและองคการมหาชน

มีประสิทธิภาพมากข้ึน กลาวคือ การทําใหการดําเนินการในเร่ืองตาง ๆ เปนไปดวยความโปรงใส

มีหลักเกณฑและข้ันตอนท่ีชัดเจน ซึ่งจะชวยใหสามารถปองกันการทุจริตและทําใหสามารถ

ตรวจสอบการดําเนินการในเร่ืองตาง ๆ ไดงายข้ึน โดยคณะผูวิจัยไดศึกษาการดําเนินงานของ

หนวยงานรัฐวิสาหกิจและองคการมหาชนแลว เห็นสมควรมีขอเสนอเพ่ือเพ่ิมประสิทธิภาพ

ในการบริหารงานรวม ๔ ดาน ดังนี้

๑. ดานนโยบายและแผน ควรปรับปรุงกฎหมาย ระเบียบ หรือ

กฎเกณฑขององคกรใหมีความรอบคอบรัดกุม ตลอดจนวางแนวทางการปฏิบัติงานในดานตางๆ

ใหมีความชัดเจน โปรงใส และสามารถตรวจสอบได ท้ังนี้ เพ่ือปองกันการแสวงหาประโยชน

โดยมิชอบหรือเปนอุปสรรคขัดขวางการพยายามหาประโยชนโดยมิชอบ และเพ่ือใหการใช

ดุลยพินิจของเจาหนาท่ีเปนไปอยางมีประสิทธิภาพสามารถตรวจสอบได และควรกําหนดกรอบ

การใชดุลพินิจไวในขอบังคับใหชัดเจนย่ิงข้ึนเพ่ือเปนการอุดรอยร่ัวตาง ๆ ท่ีเปนการใชดุลพินิจ

ของเจาหนาท่ี

(๕)

๒. ดานการเงินและการคลัง เนื่องจากบทบัญญัติท่ีเก่ียวของกับ

การกําหนดอัตราคาตอบแทนตางๆ ตลอดจนสิทธิประโยชนตางๆ ของกรรมการ อนุกรรมการ

และผูบริหารของรัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชน สวนใหญจะข้ึนอยูกับขอบังคับของรัฐวิสาหกิจ

หรือองคการมหาชนนั้นๆ ทําใหรัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชนแตละแหงไดอาศัยชองทาง

ดังกลาวกําหนดอัตราคาตอบแทนท่ีสูงและแตงตั้งพรรคพวกของตนเองมารับตําแหนง

เพ่ือแสวงหาประโยชนจากอัตราคาตอบแทนดังกลาวจนทําใหรัฐวิสาหกิจและองคการมหาชน

เหลานั้นมีรายจายเกินความจําเปน ดังนั้น สมควรแกไขระเบียบหลักเกณฑกําหนดข้ันตอนหรือ

วิธีการกําหนดอัตราคาตอบแทนตามลําดับข้ันท่ีชัดเจนเพื่อใหสามารถปรับระดับคาตอบแทนได

ตามระยะเวลาท่ีเหมาะสม นอกจากนั้น เพ่ือใหมีสภาพบังคับท่ีชัดเจนแนนอน ควรยกระดับ

ระเบียบหลักเกณฑดังกลาวเปนกฎกระทรวงหรือพระราชบัญญัติเพ่ือใชบังคับกับรัฐวิสาหกิจ

และองคการมหาชนทุกแหงเพ่ือท่ีจะไดมีมาตรฐานกลางใหองคกรเหลานั้นยืดถือและปฏิบัติตาม

โดยอาจมีบทกําหนดโทษในกรณีท่ีฝาฝนหลักเกณฑดังกลาวดวย ๓. ดานการพัสดุและการจัดซื้อจัดจาง โดยที่การจัดซื้อจัดจางโดยวิธีพิเศษ ทําใหผูวาจางสามารถติดตอ

เอกชนหรือบุคคลรายใดใหเขามาเสนอราคาไดโดยตรงซ่ึงอาจกลายเปนชองทางหนึ่งท่ีเปน

เคร่ืองมือในการทุจริต จึงสมควรแกไข ดังนี้ - กําหนดกรอบการใชดุลพินิจของเจาหนาท่ีในการตัดสินใจเลือก

ดําเนินการจัดซื้อจัดจางโดยวิธีพิเศษใหชัดเจน - กําหนดใหมีการตรวจสอบและประเมินผลภายหลังจากได

ดําเนินกระบวนการจัดซื้อจัดจางเสร็จส้ินแลว และในกรณีท่ีตรวจสอบพบวา มีการทุจริตทําใหรัฐ

หรือหนวยงานเสียหายหรือเกิดความเสียเปรียบ ใหหนวยงานดําเนินการฟองรองดําเนินคดี

เพ่ือใหสัญญาเปนโมฆะและเรียกคาเสียหายจากบุคคลท่ีเก่ียวของ ตลอดจนดําเนินการทางวินัย

แกผูกระทําความผิด - กําหนดหามมิใหกรรมการระดับนโยบายของหนวยงาน

ท่ีดําเนินการจัดซื้อจัดจางเขามาทําหนาท่ีเปนกรรมการในกระบวนการจัดซื้อจัดจางโดยวิธีพิเศษ - การสงเสริมและสนับสนุนใหตัวแทนสหภาพแรงงานไดมี

สวนรวมในการจัดหาหรือการตรวจสอบการดําเนินการจัดซื้อจัดจางโดยวิธีพิเศษ นอกจากนั้น ในการปองกันการทําสัญญาท่ีรัฐวิสาหกิจเปนฝาย

เสียเปรียบคูสัญญา หนวยงานท่ีเก่ียวของควรดําเนินการ ดังนี้ - สํานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจในฐานะหนวยงาน

ท่ีกํากับดูแลรัฐวิสาหกิจ ควรแกไขปรับปรุงระบบการจัดทําแบบสัญญามาตรฐานและคูมือแบบ

สัญญามาตรฐานเพ่ือใหรัฐวิสาหกิจยึดถือเปนแนวทางปฏิบัติ และกําหนดใหสํานักงานอัยการ

สูงสุดเปนผูตรวจพิจารณาสัญญาจัดซื้อจัดจางทุกคร้ัง

(๖)

- กรมบัญชีกลางควรวางมาตรฐานใหชัดเจนวา ขอความในสัญญา

แบบใดหรือลักษณะใดถือเปนสัญญาเสียเปรียบหรือไมเปนธรรมท่ีพึงระมัดระวัง และในกรณีท่ี

เปนโครงการจัดซื้อจัดจางท่ีมีมูลคาสูงหรือกระทบตอส่ิงแวดลอมหรือชุมชนอยางมีนัยสําคัญ

ควรกําหนดใหหนวยงานท่ีดําเนินการจัดซื้อจัดจางตองเปดเผยขอมูลเก่ียวกับข้ันตอนและ

กระบวนการจัดซื้อจัดจางใหประชาชนทราบเปนการท่ัวไปเพ่ือใหเกิดความโปรงใส

๔. ดานการบริหารงานบุคคล คณะผู วิจัยเห็นวา หนวยงาน

แตละแหงจะตองมีการกําหนดหลักเกณฑการแตงตั้งและโยกยายพนักงานใหมีความชัดเจน โดยมี

การแสดงเหตุผลท่ีชัดเจนในการแตงตั้งโยกยาย และควรกําหนดระยะเวลาข้ันต่ําในการดํารง

ตําแหนงของพนักงานโดยเฉพาะอยางย่ิงตําแหนงท่ีสําคัญ ในการนี้ สมควรแตงตั้งคณะกรรมการ

ภายในข้ึนมาคณะหนึ่งในลักษณะทํานองเดียวกับคณะกรรมการพิทักษระบบคุณธรรมของระบบ

ขาราชการพลเรือนเพ่ือเปนชองทางใหพนักงานท่ีไมไดรับความเปนธรรมสามารถรองเรียนหรือ

แสดงความคิดเห็นตอผูบริหารสูงสุดหรือคณะกรรมการระดับนโยบายของหนวยงานได

นอกจากนั้น ควรกําหนดหามมิใหผูบริหารสูงสุดของหนวยงานเหลานั้นทํางานใหแกบริษัทเอกชน

ท่ีไดเขามาเปนคูสัญญากับหนวยงานท่ีตนเคยดํารงตําแหนงผูบริหารสูงสุดอยูภายหลังจากท่ีตน

พนจากตําแหนงผูบริหารสูงสุดเพ่ือปองกันไมใหผูบริหารตัดสินใจโดยหวังประโยชนตอบแทน

ในภายหนา (๓) ปญหาการตรวจสอบถวงดุลท่ีไมเขมแข็ง เชน ระบบการตรวจสอบและ

คานอํานาจท้ังจากองคกรภายในและองคกรภายนอกขาดประสิทธิภาพ นั้น คณะผูวิจัยเห็นวา

ขอเสนอสําหรับการแกไขปญหาการตรวจสอบแบงได ๒ กรณี คือ การตรวจสอบภายในและ

การตรวจสอบภายนอก โดยมีรายละเอียดดังตอไปนี้ (๓.๑) กรณีการตรวจสอบภายใน กระทรวงการคลังควรเรงรัด

การปฏิบัติตามหลักเกณฑและแนวทางการกํากับดูแลกิจการท่ีดีในรัฐวิสาหกิจ และสราง

หลักประกันใหแกผูปฏิบัติงานดานการตรวจสอบภายในใหมีความเปนอิสระ เขมแข็ง โดยอาจ

ยกระดับคณะกรรมการตรวจสอบภายในรัฐวิสาหกิจจากเดิมท่ีจัดตั้งตามระเบียบหรือขอบังคับ

เปนจัดตั้งโดยกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้น และกําหนดอํานาจหนาท่ีดานการตรวจสอบภายในไว

เปนการเฉพาะ รวมท้ังกําหนดใหสายงานการตรวจสอบภายในเปนสายงานพิเศษท่ีสามารถดํารง

ตําแหนงสูงสุดเทียบไดกับรองผูบริหาร นอกจากนั้น ควรดําเนินการแกไขระเบียบกระทรวงการคลัง

วาดวยการตรวจสอบภายใน โดยกําหนดใหหนวยตรวจสอบภายในท่ีตรวจพบเหตุการณท่ีอาจเกิด

ความเสียหายตอรัฐวิสาหกิจ ตองรายงานตอผูบริหารและคณะกรรมการของรัฐวิสาหกิจ

ซึ่งคณะกรรมการมีหนาท่ีตองวินิจฉัยหรือส่ังการในทุกกรณี แลวรายงานตอรัฐมนตรีผูกํากับดูแล

กระทรวงการคลัง และสํานักงานการตรวจเงินแผนดินดวยเพ่ือใหกระบวนการตรวจสอบภายใน

เปนรูปธรรม (๓.๒) กรณีการตรวจสอบภายนอกโดยองคกรกํากับดูแล สมควรเปน

หนาท่ีขององคกรเหลานั้นในการจัดใหมีการพัฒนาความรูและทักษะของบุคลากรในการตรวจสอบ

การทุจริต โดยการจัดการฝกอบรม การแลกเปล่ียนประสบการณ การประสานความรวมมือเพ่ือให

การปฏิบัติงานมีความใกลชิดกัน และเพ่ิมบทบาทในการปองกันและตรวจสอบการทุจริตใหมากข้ึน

(๗)

สวนกรณีขององคกรท่ีมิใชองคกรกํากับดูแลนั้น โดยที่สภาพปญหาสวนใหญเกิดจากความไมมี

ประสิทธิภาพของการตรวจสอบ เชน ความลาชา การไมทําหนาท่ีในเชิงรุก ซึ่งมีสาเหตุหลักมาจาก

การมีปริมาณงานที่ รับผิดชอบมากเกินศักยภาพ หรือบุคลากรในองคกรยังขาดความรู

ความเช่ียวชาญในการสืบสวนสอบสวน จึงสมควรท่ีแตละองคกรจะตองแกไขปรับปรุง

ใหการทําหนาท่ีของตนมีประสิทธิภาพยิ่งข้ึน ในการนี้ กระทรวงการคลังในฐานะผูถือหุนใหญของรัฐวิสาหกิจท่ีเปน

บริษัทจํากัดหรือบริษัทมหาชนจํากัด ควรเพ่ิมบทบาทของในการตรวจสอบการดําเนินงานของ

รัฐวิสาหกิจท่ีตนถือหุนใหเปนไปตามขอบังคับของรัฐวิสากิจดวย

(๔) ปญหาและอุปสรรคในการดําเนินคดี เชน การเพิกเฉยหรือไมดําเนินคดีของ

ผูบริหารและคณะกรรมการเม่ือพบหรือมีขอสงสัยวามีบุคคลเก่ียวของกับการทุจริต นั้น

คณะผูวิจัยเห็นวา เม่ือไดแกไขดวยการเพ่ิมประสิทธิภาพการตรวจสอบแลวตามขอเสนอ (๓)

ปญหาและอุปสรรคในการดําเนินคดีก็จะหมดไปในทายท่ีสุด

(๑)

กิตติกรรมประกาศ

งานวิจัยฉบับนี้สําเร็จลุลวงลงไดดวยความกรุณาของคณะทํางานตรวจสอบ

ทางวิชาการ ซึ่งประกอบดวย รองศาสตราจารย ดร. นวลนอย ตรีรัตน รองศาสตราจารย ดร. สิริลักษณา

คอมันตร และศาสตราจารย ดร. จตุรนต ถิระวัฒน ท่ีไดใหขอสังเกต และคําแนะนําอันมีคุณคาย่ิง

ในการเขียนและปรับปรุงงานวิจัยใหมีความครบถวนสมบูรณ และขอขอบพระคุณเจาหนาท่ี

ศูนยวิจัย สํานักงาน ป.ป.ช. ทุกทาน โดยเฉพาะอยางย่ิงนางจินตนา พลอยภัทรภิญโญ ท่ีไดให

ความชวยเหลือในการประสานงานการแกไขปรับปรุงงานวิจัยดวยความเอื้ออารีมาโดยตลอด

ผูวิจัยขอขอบพระคุณ นายจรัญ ภักดีธนากุล คุณหญิงจารุวรรณ เมณฑกา

รองศาสตราจารย ดร. ธีรภัทร เสรีรังสรรค ศาสตราจารย ดร. เมธี ครองแกว นายวีระ สมความคิด

นายสังศิต พิ ริยะรังสรรค ศาสตราจารย ศรีราชา เจริญพานิช นายอดุลย จันทรศักดิ์

นายอุดม เฟองฟุง และ ดร. อรพินท สพโชคชัย ท่ีกรุณาสละเวลาอันมีคาในการใหสัมภาษณ

โดยใหความคิดเห็นอันเปนประโยชนอยางย่ิงตองานวิจัย นอกจากนั้น ผูวิจัยขอขอบพระคุณพนักงาน ผูปฏิบัติงาน และสหภาพแรงงาน

ในบริษัท ทาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) บริษัท อสมท. จํากัด (มหาชน) บริษัท ทีโอที จํากัด

(มหาชน) และสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ท่ีกรุณาใหขอมูลท่ีเปน

ประโยชนอันเปนสวนสําคัญอยางย่ิงในการสนับสนุนผลการศึกษาวิจัยใหสอดคลองกับขอเท็จจริง

ท่ีปรากฏในทางปฏิบัติ ท าย ท่ี สุดนี้ ผู วิ จั ยขอขอบพระคุณเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา

(คุณพรทิพย จาละ) ท่ีไดเมตตาอนุญาตใหผูวิจัยมีโอกาสดําเนินการวิจัยตามโครงการนี้ ซึ่งชวยให

ผูวิจัยไดเพ่ิมพูนความรูและทักษะในดานกฎหมายมากย่ิงข้ึน

หากงานวิจัยฉบับนี้ มีขอดีประการใด ผู วิจัยขอมอบให เปนความดีของ

ผูท่ีไดกลาวถึงขางตน สวนขอบกพรองผิดพลาดประการใดท่ีหากมีข้ึน ผูวิจัยขอนอมรับไวเพียง

ผูเดียว ผูวิจัย ๒๑ มิถุนายน ๒๕๕๓

(๘)

สารบัญ เร่ือง

หนา

บทที่ ๑ บทนํา

๑

๑. ความสําคญัของปญหา ๑

๒. วัตถุประสงคของการศึกษา ๒

๓. ขอบเขตการศึกษา ๒

๓.๑ องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๓

๓.๒ รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนน การดําเนนิการในเชิงธุรกิจ

๔

๓.๓ ระบบปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐ

ท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๔

๓.๔ กรณีศึกษา ๕

๓.๕ บทสรุปและขอเสนอแนะ ๗

๔. วิธีการศึกษา ๗ ๕. ประโยชนท่ีคาดวาจะไดรับจากการศึกษา

๙

บทที่ ๒ องคกรภาครัฐที่มุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๑๐

๑. การจัดองคกรภาครัฐภายในฝายบริหาร ๑๐

๑.๑ สวนราชการ ๑๑

๑.๑.๑ การจัดระเบียบบริหารราชการแผนดินสวนกลาง ๑๒

๑.๑.๒ การจัดระเบียบบริหารราชการแผนดินสวนภูมิภาค ๑๒

๑.๑.๓ การจัดระเบียบบริหารราชการแผนดินสวนทองถ่ิน ๑๓

๑.๒ รัฐวิสาหกิจ (Public Enterprise) ๑๓

๑.๓ องคการมหาชน (Public Organization) ๑๕

๑.๔ หนวยงานอ่ืนของรัฐ ๑๖

๑.๔.๑ หนวยบริการรูปแบบพิเศษ (Service Delivery Unit – SDU)

๑๖

๑.๔.๒ องคการของรัฐท่ีเปนอิสระ (Independent Administrative Organization)

๑๘

๑.๔.๓ กองทุนท่ีเปนนติบิุคคล ๑๘

๑.๔.๔ สภาวิชาชีพ

๑๘

(๙)

เร่ือง

หนา

๑.๔.๕ สถาบนัภายใตมูลนิธซิึง่อยูในกํากับหรือเปนเคร่ืองมือ

ของสวนราชการ

๑๙

๑.๔.๖ นติิบคุคลเฉพาะกิจ (Special Purpose Vehicle – SPV)

๑๙

๒. องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๑๙

๒.๑ ความหมาย “การดําเนินการในเชิงธุรกิจ” ๑๙

๒.๒ องคกรภาครัฐซึ่งเปนองคกรท่ีดําเนนิการในเชิงธุรกิจ ๒๑

๒.๓ โครงสรางและการกํากับดูแลรัฐวิสาหกิจ ๒.๓.๑ โครงสรางของรัฐวิสาหกิจ ๒.๓.๒ การกํากับดูแลรัฐวิสาหกิจ

๒๔ ๒๔ ๒๕

บทที่ ๓ รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐที่มุงเนนการดําเนินการ

ในเชิงธุรกิจ

๒๖

๑. ความท่ัวไปเก่ียวกับการทุจริต ๒๖

๑.๑ สาเหตุของการทุจริต ๒๗

๑.๑.๑ แรงผลักดันจากการเปล่ียนแปลงของสังคม ๒๘

๑.๑.๒ ความบกพรองของกฎหมายหรือกฎเกณฑในสังคม ๒๙

๑.๒ ท่ีมาและความหมาย ๒๙

๑.๒.๑ ความหมายตามพจนานุกรม ๒๙

๑.๒.๒ ความหมายในทางกฎหมาย ๓๐

๑.๒.๓ ความหมายในความเห็นของนักวิชาการ ๓๑

๑.๓ ประเภทและความรุนแรงของการทุจริตในปจจุบนั ๓๓

๒. รูปแบบและวิธีการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๓๕

๒.๑ รูปแบบและวิธีการทุจริตท่ีมีกฎหมายกําหนดเปนความผดิ ๓๘

๒.๑.๑ ประมวลกฎหมายอาญา ๓๘

๒.๑.๒ พระราชบัญญัติวาดวยความผิดของพนักงานในองคการ

หรือหนวยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๐๒

๔๐

๒.๑.๓ พระราชบัญญัตคิุณสมบัติมาตรฐานสําหรับกรรมการ

และพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘

๔๑

๒.๑.๔ พระราชบัญญตัิวาดวยความผดิเก่ียวกับการเสนอราคา

ตอหนวยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒

๔๑

๒.๑.๕ พระราชบัญญตัิประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยการปองกัน

และปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒

๔๒

(๑๐)

เร่ือง

หนา

๒.๒ รูปแบบและวิธีการทุจริตท่ีไมมีกฎหมายกําหนด ๔๕

๒.๒.๑ ความขัดแยงระหวางประโยชนสวนบุคคลและประโยชน

สวนรวม (Conflict of Interests) ๔๖

๒.๒.๒ รูปแบบอ่ืน

๔๙

บทที่ ๔ ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐ ที่มุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๕๑

๑. หลักการหรือวัตถุประสงคในการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกร

ภาครัฐท่ีมุงเนนการดาํเนนิการในเชิงธุรกิจ

๕๑

๑.๑ เพ่ือใหการบริหารราชการแผนดินเปนไปอยางมีประสิทธิภาพ ๕๒

๑.๒ เพ่ือใหงานทางการเมืองเปนไปเพ่ือประโยชนของสวนรวม ๕๒

๑.๓ เพ่ือใหการใชจายเงินงบประมาณเกิดประโยชนสูงสุด ๕๒

๑.๔ เพ่ือสงเสริมความมีจริยธรรม ๕๒

๒. วิธีการปองกันและตรวจสอบการทุจริต ๕๓

๒.๑ การบริหารจัดการภายใตกรอบของกฎหมาย ๕๓

๒.๑.๑ ดานนโยบายและแผน ๕๓

๒.๑.๒ ดานการเงินและคลัง ๖๑

๒.๑.๓ ดานการจัดซื้อจดัจาง ๖๗

๒.๑.๔ ดานการบริหารงานบุคคล ๘๔

๒.๒ องคกรในการปองกันและตรวจสอบ ๙๔

๒.๒.๑ องคกรรัฐบาล ๙๕

๒.๒.๒ องคกรอิสระ

๙๘

บทที่ ๕ กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๑๔

๑. ท่ีมา ภารกจิ และโครงสรางขององคกร ๑๑๔

๑.๑ ท่ีมาและภารกิจ ๑๑๔

๑.๒ โครงสรางองคกร ๑๑๘

๒. ขอเท็จจริงเก่ียวกับการดําเนินงานของ บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด

(มหาชน)

๑๒๐

๒.๑ กรณีการไมปฏิบตัิตามกฎหมายและระเบียบขอบังคับ ๑๒๐

๒.๒ กรณีปญหาการบริหารงานดานการเงินและการคลัง

๑๒๑

(๑๑)

เร่ือง

หนา

๒.๓ กรณีปญหาดานการจัดซื้อจัดจาง ๑๒๔

๒.๔ กรณีปญหาดานการบริหารงานบุคคล ๑๓๔

๓. บทสรุป ๑๓๖

บทที่ ๖ กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน)

๑๓๗

๑. ท่ีมา ภารกจิ และโครงสรางบริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) ๑๓๗

๑.๑ ท่ีมาและภารกิจ ๑๓๗

๑.๒ โครงสรางองคกร ๑๓๘

๒. ขอเท็จจริงเก่ียวกับการดําเนินงานของ บมจ. อสมท ๑๔๑

๒.๑ กรณีบริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) ทําสัญญารวมดําเนิน กิจการใหบริษัท บางกอกเอ็นเตอรเทนเมนต จํากัด (BEC)

บริหารสถานีโทรทัศนไทยทีวีสีชอง ๓

๑๔๑

๒.๒ กรณีการโฆษณาเกินกวาสิทธิท่ีกําหนดไวในสัญญา ๑๔๕

๓. บทสรุป ๑๔๙

บทที่ ๗ กรณีศึกษา : บริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน)

๑๕๐

๑. ท่ีมา ภารกจิ และโครงสรางขององคกร ๑๕๐

๑.๑ ท่ีมาและภารกิจ ๑๕๐

๑.๒ โครงสรางขององคกร ๑๕๑

๒. ขอเท็จจริงเก่ียวกับการดาํเนินงานของ บมจ. ทีโอที ๑๕๒

๒.๑ กรณีการปรับโครงสรางสวนงานภายในเพ่ือรองรับการใหบริการ

โทรศัพทเคล่ือนท่ียุคท่ี ๓

๑๕๓

๒.๒ กรณีการประนีประนอมหนี้โครงการการดําเนินงานใหบริการ

โทรศัพทเคล่ือนท่ีระบบ ๑๙๐๐ เมกกะเฮิรตซ

๑๕๗

๒.๓ กรณีการไมปฏิบตัิหนาท่ีดวยความซ่ือสัตยสุจริตและระมัดระวัง

รักษาผลประโยชนขององคกร

๑๖๐

๒.๔ กรณีการแตงตั้งคณะกรรมการจัดหาโดยวิธีพิเศษโครงการ

โทรศัพทเคล่ือนท่ีระบบ ๑๙๐๐ เมกกะเฮิรตซ

๑๖๒

๒.๕ กรณีการแตงตั้งคณะกรรมการพัฒนาทรัพยากรบคุคล ๑๖๓

๒.๖ กรณีการดําเนนิการจดัซื้อจัดจางตามระเบียบบริษทั ทีโอที

จํากัด (มหาชน) วาดวยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๖

๑๖๔

(๑๒)

เร่ือง

หนา

๒.๗ กรณีสัญญาเชาระบบและอุปกรณในโครงการเชาอุปกรณใหบริการ

นอกขายสายพรอมบํารุงรักษา (WLL)

๑๖๘

๒.๘ กรณีการจัดซื้ออุปกรณเพ่ือรองรับการใหบริการ คอนเทนท มีเดยี

และอินเทอรเน็ตความเร็วสูง หรือ Content Delivery Network (CDN) มูลคา ๑๐๙ ลานบาท

๑๖๙

๒.๙ กรณีโครงการขยายโครงขายส่ือสัญญาความเร็วสูง “TNEP” (Transmission Network Expansion Project) หรือ T-NEP ของ บริษัท ทีโอทีฯ กับบริษทั อัลคาเทลฯ มูลคา

๑,๗๗๐ ลานบาท

๑๖๙

๓. บทสรุป

๑๗๐

บทที่ ๘ กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู

(องคการมหาชน)

๑๗๑

๑. ท่ีมา ภารกจิ และโครงสรางขององคกร ๑๗๑

๑.๑ ท่ีมาและภารกิจ ๑๗๑

๑.๒ โครงสรางขององคกร ๑๗๓

๒. ขอเท็จจริงเก่ียวกับการดาํเนินงานของ สบร. ๑๗๓

๒.๑ กรณีโอกาสในการแทรกแซงโดยการเมือง ๑๗๔

๒.๒ กรณีการกําหนดโครงสรางของ สบร. ๑๗๗

๒.๓ กรณีการใหอํานาจคณะกรรมการบริหาร สบร. ในการจัดตั้ง

หนวยงานเฉพาะดาน

๑๘๑

๒.๔ กรณีการกําหนดใหความเปนอิสระแกหนวยงานเฉพาะดาน ๑๘๕

๒.๕ กรณีคาตอบแทนของบคุลากร ๑๙๐

๒.๕.๑ เบี้ยประชุมกรรมการ สบร. และกรรมการหนวยงาน

เฉพาะดาน

๑๙๐

๒.๕.๒ ผูบริหาร สบร. และหนวยงานเฉพาะดาน ๑๙๒

๒.๕.๓ คณะอนุกรรมการ ท่ีปรึกษา และผูเช่ียวชาญ ๑๙๓

๒.๕.๔ เจาหนาท่ี ๑๙๔

๒.๖ กรณีคาใชจายของ สบร. ๑๙๖

๒.๖.๑ คาเชาและคาปรับปรุงตกแตงสํานกังาน ๑๙๖

๒.๖.๒ คาใชจายในการดาํเนนิงานของสํานกังานศนูยสรางสรรค

งานออกแบบ

๑๙๙

(๑๓)

เร่ือง

หนา

๒.๗ กรณีการพัสดุและการจัดซื้อจดัจาง ๒๐๐

๒.๗.๑ การไมใหความสําคญัในการจัดทําแผนปฏิบตัิการจัดซื้อ

จัดจาง

๒๐๐

๒.๗.๒ คาจางปรับปรุงตกแตงศนูยสงเสริมผูมีความสามารถ

พิเศษแหงชาต ิ

๒๐๐

๒.๗.๓ สัญญาจางเกี่ยวกับงานอาคารและสถานท่ีของสถาบัน

พิพิธภัณฑการเรียนรูแหงชาต ิ

๒๐๑

๒.๗.๔ การจัดหาพัสดุสําหรับโครงการถุงรับขวัญของสถาบัน

วิทยาการการเรียนรู

๒๐๒

๒.๘ กรณีการมีผลประโยชนทับซอน ๒๐๓

๒.๘.๑ การพิจารณาแตงตั้งคณะกรรมการของ สบร. และหนวยงานเฉพาะดาน

๒๐๓

๒.๘.๒ การกําหนดคาตอบแทนผูบริหารหนวยงานเฉพาะดาน ๒๐๕

๒.๘.๓ การตรวจสอบดูแลการปฏิบัติหนาท่ีในตําแหนงประธาน

กรรมการ สบร. ผูบริหาร สบร. และผูบริหารหนวยงาน

เฉพาะดาน

๒๐๕

๒.๙ กรณีการบริหารงานของ สบร. ๒๐๖

๓. บทสรุป

๒๐๗

บทที่ ๙ บทสรุปและขอเสนอแนะ

๒๐๘

๑. สภาพปญหา ๒๑๑

๑.๑ ปญหาการแทรกแซงจากการเมืองหรือกลุมผลประโยชน ๒๑๑

๑.๒ ปญหาของการอาศัยกฎหมายเพ่ือแสวงหาประโยชน ๒๑๒

๑.๓ ปญหาของการไมปฏิบตัิหรือละเลยการปฏิบัตติามกฎหมาย กฎ หรือระเบียบขององคกร

๒๑๓

๑.๔ ปญหาเก่ียวกับการตรวจสอบถวงดุล ๒๑๓

๑.๔.๑ การตรวจสอบภายใน ๒๑๓

๑.๔.๒ การตรวจสอบภายนอก ๒๑๔

๑.๕ ปญหาและอุปสรรคในการดําเนินคดี ๒๑๕

๒. สาเหตุของปญหา ๒๑๕

๒.๑ การบังคบัใชกฎหมายของบุคคลท่ีเก่ียวของ ๒๑๕

๒.๒ บทบัญญัติของกฎหมายหรือกฎระเบียบท่ีเก่ียวของมีชองวาง ๒๑๖

(๑๔)

เร่ือง

หนา

๒.๓ การตรวจสอบและดําเนินคดี ๒๑๗

๒.๓.๑ การตรวจสอบภายใน ๒๑๘

๒.๓.๒ การตรวจสอบภายนอก ๒๑๘

๓. ขอเสนอแนะ ๒๒๐

๓.๑ คณะกรรมการ ๒๒๐

๓.๑.๑ ท่ีมาของคณะกรรมการ (การปรับปรุงระบบบัญชีรายช่ือ

กรรมการ)

๒๒๒

๓.๑.๒ การปองกันการขัดกันของผลประโยชนสวนตนและ ผลประโยชนสวนรวม (Conflict of Interest)

๒๒๘

๓.๒ การอุดชองวางของกฎหมาย ๒๓๑

๓.๒.๑ ดานนโยบายและแผน ๒๓๑

๓.๒.๒ ดานการเงินและการคลัง ๒๓๓

๓.๒.๓ ดานการพัสดุและการจัดซื้อจัดจาง ๒๓๔ ๓.๒.๔ ดานการบริหารงานบุคคล ๒๓๘

๓.๓ การตรวจสอบถวงดุล ๒๔๐

๓.๓.๑ การตรวจสอบภายใน ๒๔๐

๓.๓.๒ การตรวจสอบภายนอก ๒๔๔

บรรณานุกรม

๒๔๗

(๑๕)

สารบัญภาพ

หนา

ภาพที่ ๑ โครงสรางและการกํากับดูแลรัฐวิสาหกิจ ๒๔

ภาพที่ ๒ การปองกันและตรวจสอบการทุจริตดานนโยบายและแผน ๕๔

ภาพที่ ๓ การปองกันและตรวจสอบการทุจริตดานการเงินและคลัง ๖๑

ภาพที่ ๔ กระบวนการและวิธีการจัดซือ้จัดจางท่ัวไป ๖๘

ภาพที่ ๕ การขัดกันแหงผลประโยชนตามรัฐธรรมนญู ๗๐

ภาพที่ ๖ ผูดํารงตําแหนงทางการเมืองกระทําความผดิ ๗๒

ภาพที่ ๗ เจาหนาท่ีของรัฐกระทําความผิด ๗๓

ภาพที่ ๘ ผูกระทําความผิดตามพระราชบัญญตัิวาดวยการเสนอราคา

ตอหนวยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ ๗๙

ภาพที่ ๙ พัฒนาการของกฎหมายและการทุจริตในการจัดซื้อจดัจาง ๘๔

ภาพที่ ๑๐ องคกรของรัฐบาลท่ีทําหนาท่ีปองกันและตรวจสอบการทุจริต ๙๕

ภาพที่ ๑๑ องคกรอิสระท่ีทําหนาท่ีปองกันและตรวจสอบการทุจริต ๙๙

ภาพที่ ๑๒ โครงสรางองคกรของ ทอท. ๑๑๙

ภาพที่ ๑๓ โครงสรางองคกรของ บมจ. อสมท. ๑๔๐

ภาพที่ ๑๔ โครงสรางองคกรของ บมจ. ทีโอที ๑๕๒

ภาพที่ ๑๕ โครงสรางองคกรของ สบร. ๑๗๓

ภาพที่ ๑๖ ข้ันตอนในการจัดตั้งองคการมหาชน ๑๗๔

ภาพที่ ๑๗ หนวยงานท่ีเก่ียวของกับองคการมหาชน ๑๗๕

ภาพที่ ๑๘ องคการมหาชนแบบกลุม ๑๗๙

ภาพที่ ๑๙ องคการมหาชนแบบเดี่ยว ๑๘๐

ภาพที่ ๒๐ ข้ันตอนการแตงตั้งคณะกรรมการบริหารรัฐวิสาหกิจ หรือองคการมหาชน (กรณีจดัตั้งตามกฎหมาย)

๒๒๒

ภาพที่ ๒๑ ข้ันตอนการแตงตั้งคณะกรรมการบริหารรัฐวิสาหกิจ (กรณีจัดตั้งเปนบริษัทจาํกัดหรือแปลงสภาพเปนบริษัทมหาชน

จํากัด)

๒๒๓

ภาพที่ ๒๒ การตรวจสอบภายใน ๒๔๕

บทที่ ๑ บทนํา

๑. ความสําคญัของปญหา

การจัดองคกรภาครัฐเพ่ือดําเนินภารกิจของรัฐไดพัฒนาและเปล่ียนแปลงไปจากเดิม

โดยมีการจัดรูปแบบองคกรท่ีมุงเนนดําเนินการในเชิงธุรกิจท่ีมุงแสวงหากําไรเพ่ือการจัดทําบริการ

สาธารณะ ซึ่งรูจักกันในช่ือ “รัฐวิสาหกิจ” มากย่ิงข้ึน เพราะตองการใหการบริหารจัดการองคกร

มีอิสระจากกฎระเบียบของทางราชการ มีความคลองตัว และมีรายไดและทรัพยสินของตนเอง

ทําใหสามารถเลี้ยงตนเองได นอกจากนี้ ยังมีการจัดองคกรในรูปแบบใหมเพ่ิมเติมข้ึนเพ่ือดําเนิน

ภารกิจดานอ่ืนๆ ของรัฐดวย ไดแก องคการมหาชน หรือหนวยบริการรูปแบบพิเศษ ซึ่งมีลักษณะ

การบริหารจัดการท่ีเปนอิสระคลายคลึงกับรัฐวิสาหกิจ แตตางกันตรงท่ีองคกรเหลานี้ไมได

ดําเนินการโดยมุงแสวงหากําไรเปนหลักดังเชนรัฐวิสาหกิจ ดวยเหตุท่ีการบริหารจัดการองคกร

ท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจดังกลาวขางตนมีลักษณะท่ีเปนอิสระจากกฎระเบียบของ

ทางราชการ จึงเปนโอกาสใหมีการทุจริตคอรรัปช่ัน การเอ้ือประโยชน และการมีผลประโยชน

ทับซอนไดงาย ในขณะท่ีระบบและมาตรการในการตรวจสอบการดําเนินงานและการปฏิบัติหนาท่ี

ของผูบริหารและพนักงานในองคกรเหลานี้เพ่ือการปองกันและปราบปรามการทุจริตยังมีความ

ไมชัดเจนและมีชองวางเกิดข้ึน เม่ือพิจารณาจากงานศึกษาท่ีมีอยูในปจจุบัน ไมวาจะเปนงานศึกษาเก่ียวกับ

การทุจริตคอรรัปช่ัน งานศึกษาเก่ียวกับการขัดกันของผลประโยชน งานศึกษาเก่ียวกับการแปลงสภาพ

รัฐวิสาหกิจ งานศึกษาเก่ียวกับการจัดซื้อจัดจางและการฮั้วประมูล หรืองานศึกษาเก่ียวกับประมวล

จริยธรรม ตางมุงเนนศึกษาในบริบทของหนวยงานท่ีเปนสวนราชการหรือในทางการเมือง แตยัง

มิไดมีงานศึกษาใดท่ีมุงเนนศึกษาการทุจริตคอรรัปช่ันหรือการตรวจสอบการดําเนินงานในองคกร

ภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ แมแตงานศึกษาในเร่ืองการแปลงสภาพรัฐวิสาหกิจ

ก็ไมไดมีการศึกษาเชิงลึกถึงสภาพปญหาและชองวางของกฎหมายท่ีเกิดข้ึนภายหลังจากการ

แปลงสภาพแตอยางใด ดังนั้น งานวิจัยนี้จึงไดขยายขอบเขตความรูจากงานศึกษาดานการปองกันและ

ปราบปรามการทุจริตท่ีมีอยูในปจจุบันใหครอบคลุมองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการ

ในเชิงธุรกิจ โดยมุงเนนศึกษาลักษณะ รูปแบบ และการกํากับดูแลการดําเนินงานขององคกร

ดังกลาว รูปแบบและชองทางที่อาจทําใหเกิดการทุจริต รวมไปถึงชองวางของกฎหมายหรือ

มาตรการทางกฎหมายท่ีใชบังคับอยูในปจจุบันท่ีมีบทบัญญัติครอบคลุมการตรวจสอบและ

การปราบปรามการทุจริตท่ีอาจเกิดข้ึนในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

ท้ังนี้ เพ่ือใหไดองคความรูท่ีครบถวนและไดขอเสนอแนะเกี่ยวกับมาตรการทางกฎหมาย ตลอดจน

มาตรการเสริมอ่ืนๆ เพ่ือการปองกันและปราบปรามการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนน

การดําเนินการในเชิงธุรกิจท่ีเหมาะสมและมีประสิทธิภาพ

บทนํา ๒

๒. วัตถุประสงคของการศกึษา

งานศึกษาวิจัยฉบับนี้มีวัตถุประสงคของการศึกษาท่ีสําคัญ คือ

๑. เพ่ือใหทราบถึงลักษณะการจัดตั้ง วัตถุประสงค รูปแบบ การจัดองคกร

และการบริหารจัดการองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ตลอดจนความเปนมาของ

การจัดตั้งองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจในแตละรูปแบบวามีลักษณะเชนไร ๒. เพ่ือใหทราบถึงรูปแบบและชองทางท่ีทําใหเกิดการทุจริตคอรรัปช่ันในการ

ดําเนินงานขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจในเชิงธุรกิจ ๓. เพ่ือใหทราบถึงกฎหมายหรือกฎเกณฑท่ีใชในการควบคุม กํากับดูแล

และตรวจสอบการดําเนินงานขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจท่ีมีอยู

ในปจจุบัน ตลอดจนวิเคราะหวากฎหมายหรือกฎเกณฑดังกลาวเพียงพอสําหรับการปองกันและ

ปราบปรามการทุจริตในองคกรดังกลาวหรือไมอยางไร และกฎหมายหรือกฎเกณฑดังกลาวนั้น

สามารถใชบังคับไดอยางมีประสิทธิภาพในการปองกันและปราบปรามการทุจริตในองคกรดังกลาว

หรือไม ๔. เพ่ือเสนอแนะมาตรการทางกฎหมายตางๆ เชน การแกไขปรับปรุงกฎหมาย

การใชบังคับกฎหมาย ตลอดจนมาตรการอื่นท่ีเก่ียวของเพื่อปองกันและปราบปรามการทุจริต

ในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจใหมีประสิทธิภาพยิ่งข้ึน

๓. ขอบเขตการศึกษา

เนื่องจากองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจมีความเปนอิสระ

ในการบริหารจัดการองคกร ตลอดจนมีรายไดและทรัพยสินเปนของตนเอง และไมอยูภายใต

กฎระเบียบของทางราชการ แตสามารถกําหนดกฎเกณฑในการบริหารจัดการองคกร บุคลากร

และทรัพยสินของตนเอง และสามารถดําเนินกิจกรรมตางๆ ภายในขอบวัตถุประสงคและอํานาจ

หนาท่ีขององคกรเพ่ือแสวงหารายได ดังนั้น ในการบริหารจัดการองคกร บุคลากร และทรัพยสิน

ขององคกรจึงจําเปนตองมีกฎกติกาหรือระเบียบเก่ียวกับการบริหารจัดการท่ีมีความโปรงใสและ

สามารถตรวจสอบได ท้ังนี้ เพ่ือเปนการปองกันการทุจริตคอรรัปช่ันในรูปแบบตางๆ ท่ีปจจุบัน

มีความสลับซับซอนหรือมีรูปแบบวิธีการใหมๆ มาใชอยางไมมีท่ีส้ินสุด ประกอบกับผูท่ีเก่ียวของ

ในการกระทําทุจริตคอรรัปช่ันมักมีแนวโนมท่ีจะเปนผูซึ่งมีตําแหนงหนาที่การงานในระดับสูงข้ึน

ไมจํากัดเฉพาะผูปฏิบัติ และวงเงินท่ีมีการทุจริตคอรรัปช่ันมีจํานวนเพ่ิมมากข้ึนเร่ือยๆ จึงจําเปน

ท่ีจะตองศึกษารูปแบบของการทุจริตคอรรัปช่ันท่ีเกิดข้ึนในกรณีองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการ

ดําเนินการในเชิงธุรกิจ และทบทวนกฎกติกาหรือระเบียบเก่ียวกับการบริหารจัดการขององคกร

ภาครัฐท่ีดําเนินการในเชิงธุรกิจดังกลาวท่ีใชอยูในปจจุบัน และพัฒนากฎกติกาหรือระเบียบตางๆ

ท่ีเก่ียวของเพ่ือใหเกิดประสิทธิภาพ มีความโปรงใส และสามารถตรวจสอบได อีกท้ังยังเปนการสราง

ธรรมาภิบาลใหแกระบบการบริหารจัดการองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจตอไป ผูวิจัยจึงไดกําหนดขอบเขตของการศึกษาวิจัยเพ่ือใหเกิดความชัดเจน ดังตอไปนี ้

บทนํา ๓

๓.๑ องคกรภาครัฐที่มุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

ผู วิจัยไดนําเสนอการจัดองคกรภาครัฐในฝายบริหาร ไดแก สวนราชการ

รัฐวิสาหกิจ องคการมหาชน หนวยงานอ่ืนของรัฐ เพ่ือเปนการสรางความเขาใจในเหตุผล

ความจําเปน และความมุงหมายท่ีกําหนดองคกรภาครัฐรูปแบบตางๆ และไดกําหนดขอบเขตของ

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจเพ่ือประโยชนในการกําหนดกรอบของการ

ศึกษาวิจัย

ในการกําหนดขอบเขตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

ไดวิเคราะหจากบทบาทภารกิจของรัฐท้ังสองดาน คือ ภารกิจพ้ืนฐานและภารกิจลําดับรองอันไดแก

งานบริการสาธารณะในดานตางๆ แลว เห็นวา การดําเนินการในเชิงธุรกิจของรัฐมีขอบเขตจํากัด

เฉพาะภารกิจท่ีเปนการจัดทําบริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมซึ่งเปนภารกิจ

ลําดับรองเทานั้น ดังนั้น องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจจึงไดแก รัฐวิสาหกิจ

ซึ่งมีบทบาทในการผลิต การจําหนาย หรือการใหบริการ เพ่ือตอบสนองความตองการของ

ประชาชน โดยไดรับรายไดหรือกําไรจากการดําเนินการดังกลาว นอกจากนั้น รัฐวิสาหกิจยังมี

ระบบการบริหารจัดการองคกรของตนเองท่ีมีความคลายคลึงกับการจัดองคกรของภาคเอกชน

ไมไดอยูภายใตกฎระเบียบของทางราชการเพื่อใหการทํางานมีความรวดเร็ว ยืดหยุน และคลองตัว

แตยังอยูภายใตอํานาจควบคุมบริหารจัดการของรัฐ สวนองคการมหาชนซึ่งเปนองคกรท่ีดําเนินงานบริการสาธารณะทางสังคมและ

วัฒนธรรม และไมไดมุงประสงคในการแสวงหารายไดหรือกําไรซึ่งไมอยูในขอบเขตขององคกร

ภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ เชน สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการ

มหาชน) ช่ือยอ สบร. จัดตั้งข้ึนเพ่ือสงเสริมใหประชาชนท่ัวไปไดมีโอกาสเรียนรูและเสริมสราง

พัฒนาความสามารถของตนอยางเทาเทียมกัน สามารถนําไปประกอบอาชีพ และเพ่ิมคุณคาชีวิต

ของตนเองและสังคม หรือองคการบริหารการพัฒนาพ้ืนท่ีพิเศษเพ่ือการทองเท่ียวอยางย่ังยืน

(องคการมหาชน) ช่ือยอ อพท. มีหนาท่ีประสานงานกับหนวยงานท่ีเก่ียวของเพ่ือการบูรณาการ การขับเคลื่อนยุทธศาสตรการทองเที่ยวของพื้นท่ีพิเศษ โดยมีการกํากับทิศทางการพัฒนาแหลง

ทองเที่ยว และทําหนาท่ีกําหนดหลักเกณฑและมาตรฐานการทองเท่ียว รวมท้ังผลักดันให

หนวยงานท่ีรับผิดชอบและผูมีสวนไดสวนเสียนําไปปฏิบัติใหเปนรูปธรรม แตโดยที่การ

ดําเนินงานขององคการมหาชนสามารถกอใหเกิดรายได และไดรับทุนและทรัพยสินสวนหนึ่งจาก

เงินงบประมาณ โดยรายไดนั้นไมตองนําสงคลังตามกฎหมายวาดวยเงินคงคลังและกฎหมาย

วาดวยวิธีการงบประมาณ อีกท้ังมีระบบการบริหารจัดการท่ีมีความยืดหยุนและคลองตัวคลายคลึง

กับรัฐวิสาหกิจ ในการศึกษาสภาพปญหาและมาตรการในการปองกันและปราบปรามการทุจริต

ขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจจึงไดศึกษาองคการมหาชนเปนกรณีศึกษา

ควบคูไปดวย และเปนไปตามขอเสนอโครงการวิจัย

บทนํา ๔

๓.๒ รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐที่มุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

ผูวิจัยไดนําเสนอสาเหตุและความหมายของคําวา “การทุจริต” รวมท้ังประเภท

และความรุนแรงของการทุจริตท่ีมีอยูในปจจุบันเพ่ือใหทราบถึงกรอบในการพิจารณาสภาพ

ขอเท็จจริงของการทุจริตท่ีเกิดข้ึน ตอจากนั้นไดวิเคราะหรูปแบบและวิธีการทุจริตในองคกรภาครัฐ

ท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ โดยจําแนกไดเปน (๑) การทุจริตท่ีมีกฎหมายกําหนด ไดแก

การกระทําการในลักษณะท่ีมีกฎหมายกําหนดใหเปนความผิดและมีโทษทางอาญา ซึ่งจําแนก

ลักษณะของการกระทําความผิดตามกฎหมายฉบับตาง ๆ เชน การปฏิบัติหนาท่ีหรือใชอํานาจใน

ตําแหนงหนาท่ีเพ่ือแสวงหาประโยชนโดยมิชอบสําหรับตนเองหรือผูอ่ืน การปฏิบัติหนาท่ีหรือ

ใชอํานาจหนาท่ีกอใหเกิดความเสียหายแกรัฐหรือบุคคลอ่ืน (๒) รูปแบบการทุจริตท่ีไมมีกฎหมาย

กําหนดใหเปนความผิด ไดแก การกระทําหรือพฤติกรรมท่ีมีลักษณะของการแสวงหาประโยชน

สวนตนหรือพวกพองท่ียังไมมีกฎหมายบัญญัติใหครอบคลุมถึง การศึกษาความมุงหมายและรูปแบบของการทุจริตจะทําให เกิดความรู

ความเขาใจเก่ียวกับรูปแบบการทุจริตเพ่ือประโยชนในการวิเคราะหการทุจริตหรือชองทาง

ท่ีเอ้ือตอการทุจริตในกรณีศึกษา ไดแก บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) บริษัท อสมท

จํากัด (มหาชน) บริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน) สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการ

มหาชน) ตอไป

๓.๓ ระบบปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐที่มุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ผูวิจัยไดศึกษากฎหมายหรือมาตรการตางๆ ท่ีใชในการควบคุม กํากับดูแล

และตรวจสอบองคกรภาครัฐท่ีดําเนินการในเชิงธุรกิจทําใหทราบถึงวัตถุประสงคของกฎหมายหรือ

มาตรการดังกลาว รวม ๔ ประการ คือ (๑) เพ่ือใหการบริหารราชการแผนดินเปนไปอยาง

มีประสิทธิภาพ (๒) เพ่ือใหงานทางการเมืองเปนไปเพ่ือประโยชนของสวนรวม (๓) เพ่ือใหการ

ใชจายเงินงบประมาณเกิดประโยชนสูงสุด และ (๔) เพ่ือสงเสริมความมีจริยธรรม ในการปองกันและปราบปรามการทุจริต กฎหมายไดกําหนดมาตรการตางๆ

โดยพิจารณาจากโครงสรางการบริหารจัดการขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิง

ธุรกิจ ไดแก มาตรการที่เปนการกําหนดหลักเกณฑ ข้ันตอน วิธีการ หรือเง่ือนไขในการดําเนินงาน

ของรัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชน ซึ่งองคกรดังกลาวตองปฏิบัติในดานตางๆ คือ ดานนโยบาย

และแผน ดานการบริหารการเงินและการคลัง ดานการจัดซื้อจัดจาง และดานการบริหารบุคลากร ในสวนขององคกรปองกันและตรวจสอบการดําเนินงานขององคกรภาครัฐ

ท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ อาจจําแนกไดเปน ๒ สวน คือ (๑) การตรวจสอบภายใน

โดยคณะกรรมการตรวจสอบภายในหรือผูตรวจสอบภายใน และ (๒) การตรวจสอบภายนอก

โดยองคกร ไดแก สํานักงบประมาณ สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและ

สังคมแหงชาติ กรมบัญชีกลาง สํานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ กรมสอบสวน

คดีพิเศษ สํานักงานคณะกรรมการปองกันและปราบปรามการฟอกเงิน สํานักงานตํารวจแหงชาติ

บทนํา ๕

และคณะกรรมการปองกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ และการตรวจสอบโดยองคกรอิสระ

ไดแก คณะกรรมการปองกันและปราบปรามการทุจริตแหงชาติ คณะกรรมการการตรวจเงิน

แผนดิน และสํานักงานอัยการสูงสุด รวมท้ังศาลซึ่งเปนองคกรวินิจฉัยคดี

การศึกษาระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตจะเปนประโยชนในการ

วิเคราะหประสิทธิภาพและความเพียงพอของมาตรการทางกฎหมายเพื่อปองกันและปราบปราม

การทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๓.๔ กรณีศึกษา

ผูวิจัยไดคัดเลือกองคกรท่ีจะนํามาเปนกรณีศึกษาในงานวิจัยฉบับนี้โดยดําเนินการ

ตามขอเสนอโครงการวิจัยซึ่งกําหนดใหการศึกษาเก่ียวกับการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนน

การดําเนินการในเชิงธุรกิจจะตองครอบคลุมรัฐวิสาหกิจท่ีแปลงสภาพไปเปนบริษัทจํากัดตาม

พระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ และไดจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย จํานวน ๒ กรณี

รัฐวิสาหกิจอ่ืนๆ จํานวน ๑ กรณี และองคการมหาชนท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

จํานวน ๑ กรณี ดังตอไปนี ้ ๑. บริษัท ทาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) เปนรัฐวิสาหกิจท่ีแปลงสภาพจาก

การทาอากาศยานแหงประเทศไทยซึ่งเปนรัฐวิสาหกิจสังกัดกระทรวงคมนาคมไปเปนบริษัท

มหาชนจํากัดตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ เม่ือวันท่ี ๓๐ กันยายน ๒๕๔๕

ภายใตนโยบายแปลงสภาพรัฐวิสาหกิจไทย จากขาวสารที่ปรากฏทางส่ือตาง ๆ ไดมีการกลาวอางถึงขอมูลท่ีสอไปในเร่ือง

ทุจริตคอรรัปช่ันซึ่งเกิดข้ึนท้ังภายในและจากภายนอกองคกร กลาวคือ การทุจริตภายในองคกร

ไดแก การบริหารจัดการภายในองคกรท่ีมีการเลนพรรคเลนพวก กรรมการบริหารที่ มี

ผลประโยชนทับซอน การแทรกแซงจากทางการเมือง และการทุจริตจากภายนอกองคกร ไดแก

การทุจริตในเชิงนโยบาย การทุจริตท่ีเกิดข้ึนจากการดําเนินธุรกิจรวมกับเอกชน ซึ่งมีการสมยอม

หรือฮั้วประมูลในโครงการตาง ๆ การจัดซื้อจัดจางท่ีไมเปนธรรม หรือใชวิธีการพิเศษในการประมูล

โครงการเพ่ือหลีกเล่ียงการปฏิบัติตามระเบียบ เชน การทุจริตโครงการในสุวรรณภูมิ ไมวาจะเปน

CTX โครงการรถเข็น โครงการรถลีมูซีน คิง เพาเวอร การแตงตั้งกรรมการบริหารท่ีมีความ

ใกลชิดกับนักการเมืองหรือเปนผูมีสวนไดเสียในโครงการท่ีทํากับบริษัท ทอท. จึงทําใหเปน

องคกรท่ีมีความนาสนใจที่จะยกเปนกรณีศึกษา ๒. บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) เปนรัฐวิสาหกิจท่ีแปลงสภาพจากองคการ

ส่ือสารมวลชนแหงประเทศไทยซ่ึงเปนรัฐวิสาหกิจสังกัดสํานักนายกรัฐมนตรี ไปเปนบริษัทมหาชน

จํากัดตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยจดทะเบียนและกระจายหุนในตลาด

หลักทรัพยแหงประเทศไทยแลว

บทนํา ๖

จากขาวสารท่ีปรากฏตามส่ือตางๆ ไดมีการกลาวอางวา ไดเกิดกรณีทุจริต

คอรรัปช่ันในบริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) เชน การทุจริตคาโฆษณาของบริษัท ไรสม จํากัด

ซึ่งมีการแตงตั้งคณะกรรมการตรวจสอบการกระทําความผิดและมีการฟองรองดําเนินคดี

ท้ังทางแพงและทางอาญา การแกไขเปล่ียนแปลงเง่ือนไขในสัญญารวมดําเนินกิจการสงโทรทัศนสี

ระหวางบริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) กับบริษัท บางกอกเอ็นเตอรเทนเมนต จํากัด ซึ่งมีลักษณะ

เปนการเอ้ือประโยชนแกคูสัญญา ทําใหบริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) เสียประโยชน และนําไปสู

การแตงตั้งคณะกรรมการพิจารณาดานสัญญาและกฎหมายข้ึนเพ่ือศึกษาสัญญาและตรวจสอบ

ความถูกตอง โปรงใส และเปนธรรมในการดําเนินการ หรือการเลิกจางกรรมการผูอํานวยการใหญ

ของบริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) จึงทําใหบริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) เปนองคกรท่ีมี ความนาสนใจที่จะยกเปนกรณีศึกษา

๓ . บริษัท ที โอที จํ า กัด (มหาชน) เปน รัฐ วิสาหกิจ ท่ีแปลงสภาพจาก

องคการโทรศัพทแหงประเทศไทยซึ่งเปนรัฐวิสาหกิจสังกัดกระทรวงคมนาคม อันเปนผลจาก

นโยบายการเปดเสรีในกิจการโทรคมนาคม เม่ือป ๒๕๔๕ และมีแผนการดําเนินงานในการ

กระจายหุนในตลาดหลักทรัพย แตแผนการดังกลาวไดสะดุดลงในเวลาตอมา บริษัท ทีโอทีฯ

จึงเปนรัฐวิสาหกิจท่ีถือหุนโดยกระทรวงการคลังท้ังหมด เนื่องจากบริษัท ทีโอทีฯ เปนรัฐวิสาหกิจขนาดใหญท่ีมีการทําสัญญาสัมปทาน

การรวมทุนกับเอกชน และการจัดซื้อจัดจางในวงเงินท่ีสูงมากซึ่งขอมูลท่ีปรากฏจากส่ือตาง ๆ มีการ

กลาวอางถึงการดําเนินการท่ีเก่ียวของกับการทุจริตคอรรัปช่ัน เชน ความไมโปรงใสของการจัดซื้อ

จัดจางท่ีมักใช วิธีพิเศษหรือการประมูลดวยระบบอิเล็กทรอนิกสซึ่งอาจเขาขายเปนการ

เอ้ือประโยชนใหกับบุคคลบางกลุม โดยคณะกรรมการตรวจสอบการกระทําท่ีกอใหเกิดความ

เสียหายแกรัฐไดเขามาดําเนินการตรวจสอบ เชน กรณีของการแกไขสัญญารวมการงานท่ีมีการ

แกไขสัญญาโดยลดคาตอบแทนตามสัญญาท่ีตองจายใหกับบริษัท ทีโอทีฯ และกระบวนการแกไข

สัญญาดังกลาวปรากฏวาไมไดเปนไปตามข้ันตอนตามท่ีกําหนดในกฎหมายวาดวยการใหเอกชน

เขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐ การมีคดีขอพิพาทท่ีอยูระหวางการพิจารณาหรือมีผล

การพิจารณาของอนุญาโตตุลาการหรือศาลปกครองเกี่ยวของกับการปฏิบัติหนาท่ีของผูบริหารและ

ขอพิพาทจากการทําสัญญาในกรณีตางๆ หลายคดี นอกจากน้ัน โดยท่ีสหภาพพนักงานบริษัท

ทีโอทีฯ มีความเขมแข็งในการตรวจสอบและติดตามการบริหารงานของคณะกรรมการบริษัทและ

ผูบริหารอยูอยางสมํ่าเสมอ จึงทําใหบริษัท ทีโอทีฯ เปนองคกรท่ีมีความนาสนใจที่จะยกเปน

กรณีศึกษา ๔. สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) เปนองคการ

มหาชนท่ีจัดตั้งข้ึนโดยอาศัยอํานาจตามพระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ จากขาวสารท่ีปรากฏตามส่ือตาง ๆ วิพากษวิจารณเก่ียวกับความเหมาะสมของ

การจัดตั้งและบทบาทขององคกร โครงสรางองคกร การบริหารจัดการในองคกรและความสัมพันธ

กับหนวยงานเฉพาะดาน จํานวน ๗ หนวยงาน คาตอบแทนบุคลากร การใชจายงบประมาณ

บทนํา ๗

ความคุมคากับงบประมาณ การจัดซื้อจัดจางท่ีไมปฏิบัติตามระเบียบเกี่ยวกับการพัสดุ ฯลฯ

โดยองคกรตางๆ ไดเขามาตรวจสอบการดําเนินงานของสํานักงานฯ ไดแก คณะรัฐมนตรี

สํานักงาน ก.พ.ร. สํานักงานการตรวจเงินแผนดิน คณะกรรมาธิการติดตามการบริหารงบประมาณ

ติดตามมติของสภาและตรวจรายงานการประชุม สภานิติบัญญัติแหงชาติ รวมท้ังไดมีการ

ขอความเห็นในดานขอกฎหมายจากสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา จึงทําใหเปนองคการ

มหาชนท่ีมีความนาสนใจในการศึกษาเพ่ือประกอบงานวิจัยนี ้ ๓.๕ บทสรุปและขอเสนอแนะ ผูวิจัยไดศึกษาโครงสรางขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ระบบปองกันและ

ตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ รวมท้ังกรณีศึกษา ไดแก

บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) บริษัท ทีโอที จํากัด

(มหาชน) สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) และนําขอมูลท้ังหมดมา

วิเคราะหความเปนไปไดของการทุจริตในองคกรภาครัฐเพ่ือใหทราบวา การทุจริตมีลักษณะ

เฉพาะท่ีแตกตางไปจากการทุจริตในหนวยงานภาครัฐประเภทอื่นหรือไม ซึ่งผูวิจัยไดนําเสนอ

ใหเห็นวา การทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจไมมีลักษณะเฉพาะท่ี

แตกตางไปจากการทุจริตหนวยงานภาครัฐประเภทอื่นแตอยางใด คงมีแตเพียงรายละเอียด

อันเนื่องมาจากลักษณะของการประกอบกิจการของรัฐวิสาหกิจแตละแหงเทานั้น ท้ังนี้ ผูวิจัย

ไดนําเสนอปญหา สาเหตุ รวมท้ังขอเสนอแนะในการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกร

ภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจไปพรอมกันดวย

๔. วิธีการศึกษา

งานวิจัยฉบับนี้จะเนนการวิจัยเชิงคุณภาพ (Qualitative Research) ซึ่งจะ

ประกอบไปดวยการวิจัยเอกสารและการสอบถามความเห็นบุคคลโดยการสัมภาษณและ

การประชุมสัมมนา โดยมีรายละเอียด ดังตอไปนี้ ๑ . การรวบรวมและศึกษาวิเคราะหขอมูลจากเอกสาร (Documentary

Research) ไดแก งานวิจัยและงานเขียนตางๆ กฎหมายและกฎระเบียบท่ีเก่ียวของ คําพิพากษา

ของศาลท่ีเก่ียวของ ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา ความเห็นของคณะกรรมการวิธีปฏิบัติ

ราชการทางปกครอง รวมท้ังส่ือส่ิงพิมพในรูปแบบตางๆ เชน ตํารา บทความ หรือขาวสาร

ในวารสารหรือหนังสือพิมพ ซึ่งไดมาจากแหลงขอมูลตางๆ เชน หองสมุดของมหาวิทยาลัยของรัฐ

หองสมุดของสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ตลอดจนการคนควาทางระบบสารสนเทศและ

อินเตอรเน็ต เพ่ือใหทราบถึงลักษณะองคกรและการดําเนินงานขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนน

การดําเนินการในเชิงธุรกิจ รูปแบบการทุจริตท่ีอาจเกิดข้ึน และมาตรการหรือเคร่ืองมือในการ

ปองกันและปราบปรามการทุจริตในองคกรดังกลาว โดยจะนํากรณีของบริษัทการทาอากาศยานไทย

บทนํา ๘

จํากัด (มหาชน) บริษัท อสมท. จํากัด (มหาชน) บริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน) และสํานักงาน

บริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) มาเปนตัวอยางกรณีศึกษา ๒. การสัมภาษณบุคคลที่เก่ียวของในการทําหนาท่ีบริหารราชการแผนดิน

การตรวจสอบงบประมาณแผนดิน การปองกันและปราบปรามการทุจริต การสอบสวนและ

ดําเนินคดี การพิจารณาและตัดสินคดี นักวิชาการ และเจาหนาท่ีในองคกรท่ีทําหนาท่ีตรวจสอบ

การทุจริตท้ังภาครัฐและเอกชน เพ่ือสอบถามความเห็นเก่ียวกับการทุจริตและการตรวจสอบ

การทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ซึ่งประกอบดวยนายจรัญ ภักดีธนากุล

คุณหญิงจารุวรรณ เมณฑกา รองศาสตราจารย ดร.ธีรภัทร เสรีรังสรรค ศาสตราจารย ดร.เมธี

ครองแกว นายวีระ สมความคิด นายสังศิต พิริยะรังสรรค ศาสตราจารย ศรีราชา เจริญพานิช

นายอดุลย จันทรศักดิ์ นายอุดม เฟองฟุง และ ดร.อรพินท สพโชคชัย ๓. การนําขอมูลท่ีไดตาม ๑. และ ๒. มาสังเคราะหและวิเคราะหปญหาและชองวาง

ของกฎหมายในการตรวจสอบหรือปองกันและปราบปรามการทุจริตในองคกรภาครัฐ ท่ีดําเนินการในเชิงธุรกิจ รวมท้ังใหขอเสนอแนะเก่ียวกับมาตรการทางกฎหมายท่ีเหมาะสม

ตลอดจนแนวทางการปรับปรุงโครงสรางองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

และหนวยงานท่ีตรวจสอบการทุจริตในองคกรดังกลาวรวมท้ังขอเสนอแนะอ่ืนๆ เพ่ือใหสามารถ

ปองกันและปราบปรามการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจไดโดยจะ

นํามาเขียนเปนงานวิจัย

๔. การจัดสัมมนาเพ่ือรับฟงความคิดเห็นจากผูแทนหนวยงานภาครัฐและ

ภาคเอกชน (Focus Group) โดยแบงออกเปน ๓ กลุม ไดแก กลุมท่ีหนึ่ง องคกรตรวจสอบการ

ทุจริตในหนวยงานของรัฐ กลุมท่ีสอง ผูบริหารรัฐวิสาหกิจ และกลุมท่ีสาม สหภาพแรงงาน

รัฐวิสาหกิจ จํานวน ๑ คร้ัง ในประเด็นท่ีเก่ียวกับการปองกันและการปราบปรามการทุจริตใน

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ เม่ือวันพุธ ท่ี ๒๘ มกราคม ๒๕๕๒ ณ โรงแรม

เอสดี อเวนิว (ปนเกลา)

๕. การจัดสัมมนาเพ่ือรับฟงความคิดเห็นในรางขอเสนอในการตรวจสอบ ปองกัน

และปราบปรามการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ โดยมีผูเขารวม

ประกอบดวย ผูป ฏิบัติ ง านหรือผู กํ า กับดูแลองคกรภาครัฐ ท่ี มุ ง เนนการดํ า เนินการ

ในเชิงธุรกิจ ผูท่ีมีอํานาจหนาท่ีในการตรวจสอบการทุจริต ผูแทนองคกรภาคเอกชน ตลอดจน

นักวิชาการและสื่อมวลชน โดยมีวัตถุประสงคเพ่ือนําขอมูลหรือความคิดเห็นท่ีไดรับไปพิจารณา

ปรับปรุงขอเสนอในการตรวจสอบ ปองกัน และปราบปรามการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนน

การดําเนินการในเชิงธุรกิจใหมีความครบถวนและสมบูรณ จํานวน ๑ คร้ัง เม่ือวันศุกร ท่ี

๔ กันยายน ๒๕๕๒ ณ โรงแรมรอยัลซิตี้ (ปนเกลา)

บทนํา ๙

๕. ประโยชนที่คาดวาจะไดรับจากการศึกษา

เม่ือพิจารณาจากวัตถุประสงคของการศึกษา ขอบเขตการศึกษา และวิธีการศึกษา

ของงานวิจัยฉบับนี้ ผลท่ีคาดวาจะไดรับจากการศึกษา คือ

๑. ไดขอมูลเก่ียวกับการจัดองคกรภาครัฐในฝายบริหาร โดยเฉพาะอยางย่ิง

การจัดองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ และทําใหทราบถึงลักษณะ ประเภท

รูปแบบและวัตถุประสงค การจัดตั้ง ตลอดจนการบริหารจัดการและการดําเนินงานขององคกร

ดังกลาว ซึ่งจะนํามาใชเปนพ้ืนฐานในการปรับปรุงการจัดองคกรภาครัฐใหชัดเจนและเหมาะสมกับ

วัตถุประสงคในการจัดตั้ง ๒. ไดขอมูลเก่ียวกับรูปแบบการทุจริตคอรรัปช่ัน การขัดกันระหวางผลประโยชน

สวนบุคคลกับผลประโยชนสวนรวม การเอ้ือประโยชนท่ีเกิดข้ึนในการดําเนินงานขององคกร

ภาค รัฐ ท่ี มุ ง เนนการดํ า เนินการในเ ชิงธุ ร กิจซึ่ งสร า งความเสียหายใหแก รัฐ ซึ่ ง เปน

พ้ืนฐานขอมูลท่ีนําไปสูการหาแนวทางหรือมาตรการตรวจสอบและปองกันและปราบปราม

การทุจริตท่ีเหมาะสม ๓. ไดขอมูลเก่ียวกับมาตรการทางกฎหมายที่ใชในการปองกันและปราบปราม

การทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจท่ีมีอยูในปจจุบัน อันจะทําใหทราบ

ถึงปญหาหรืออุปสรรค ตลอดจนชองวางของกฎหมายที่ทําใหไมสามารถบรรลุผลในการปองกัน

และปราบปรามการทุจริตในองคกรดังกลาวได ๔. ไดแนวทางและมาตรการทางกฎหมายและมาตรการอ่ืนท่ีเหมาะสมตอการ

ตรวจสอบและการปองกันและปราบปรามการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการ

ในเชิงธุรกิจใหเกิดประสิทธิภาพ

บทที่ ๒

องคกรภาครัฐที่มุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

ในบทนี้จะไดศึกษาลักษณะ รูปแบบ และโครงสรางการดําเนินงานขององคกร

ภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจเพ่ือใหทราบกรอบของการศึกษาวิจัย โดยในเบื้องตน

จะไดศึกษาแนวคิดพ้ืนฐานของการจัดองคกรภาครัฐในฝายบริหาร เพ่ือใหทราบวาในปจจุบัน

องคกรภาครัฐภายในฝายบริหารมีก่ีประเภท ไดแกอะไรบาง และองคกรในแตละประเภท

มีลักษณะสําคัญอยางไร อันจะเปนพ้ืนฐานในการวิเคราะหวาองคกรภาครัฐท่ีเปนอยูในปจจุบัน

องคกรใดบางท่ีมีรูปแบบและลักษณะเปนองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

จากนั้นจะไดกลาวถึงลักษณะเฉพาะขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

โดยทําความเขาใจความหมายของคําวา “การดําเนินการในเชิงธุรกิจของรัฐ” และช้ีใหเห็นวา

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจหมายถึงองคกรภาครัฐในรูปแบบของ

รัฐวิสาหกิจ โดยจะไดกลาวถึงโครงสรางและการกํากับดูแลรัฐวิสาหกิจไวดวย

๑. การจัดองคกรภาครัฐภายในฝายบริหาร

ในอดีตท่ีผานมาเปนท่ียอมรับกันวาการรักษาความสงบเรียบรอยและความปลอดภัย

ของคนภายในประเทศ การรักษาความม่ันคงและปองกันการรุกรานจากประเทศอ่ืน การติดตอ

และสรางความสัมพันธระหวางประเทศ และการวินิจฉัยช้ีขาดตัดสินขอพิพาทถือเปนภารกิจ

พ้ืนฐานท่ีรัฐมีหนาท่ีตองดําเนินการจัดทํา สวนภารกิจอ่ืนรัฐจะไมเขาไปดําเนินการดวยตนเอง

แตจะใหเอกชนเขาไปดําเนินการจัดทําภารกิจแทน แตเม่ือระยะเวลาผานไปจํานวนประชาชน

เร่ิมเพ่ิมจํานวนมากข้ึน หากรัฐไมเขาไปดําเนินการจัดทําภารกิจบางอยางนอกจากภารกิจพ้ืนฐาน

ดวยตนเองโดยใหเอกชนดําเนินการจัดทําภารกิจอยูเชนเดิมก็อาจทําใหไมสามารถตอบสนองตอ

ความตองการของประชาชนไดอยางเต็มท่ี รัฐในฐานะผูบริหารประเทศจึงตองเขามาดําเนินการ

จัดทําภารกิจอ่ืนนอกเหนือจากภารกิจพ้ืนฐานดังกลาวเพ่ือตอบสนองตอความตองการของ

ประชาชน ประกอบกับเม่ือพิจารณาจากลักษณะของภารกิจบางอยางซึ่งมีความซับซอนและ

มีลักษณะพิเศษเฉพาะเรื่อง รัฐจึงเร่ิมมีแนวคิดการจัดองคกรภายในฝายบริหารข้ึนในรูปแบบและ

ลักษณะตางๆ ท่ีเหมาะสมกับการจัดทําภารกิจตางๆ เหลานั้นเพ่ือใหการจัดทําภารกิจมีประสิทธิภาพ

และสามารถตอบสนองตอความตองการของประชาชน

เม่ือพิจารณารูปแบบของการจัดองคกรภาครัฐภายในฝายบริหารข้ึนเพ่ือทําหนาท่ี

จัดทําภารกิจตางๆ ใหมีประสิทธิภาพและสามารถตอบสนองตอความตองการของประชาชนได

ซึ่งปจจุบันจะพบวาการจัดองคกรภาครัฐภายในฝายบริหารสามารถแบงไดเปน ๔ ประเภท ดังนี้

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๑๑

๑.๑ สวนราชการ

เม่ือกลาวถึงแนวคิดและความเปนมาสําหรับการเกิดข้ึนของสวนราชการ

ซึ่งแบงเปนราชการสวนกลาง ราชการสวนภูมิภาค และราชการสวนทองถ่ินจะเห็นไดวา

มีการปรากฏข้ึนคร้ังแรกในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัว และปรากฏ

เดนชัดข้ึนในป พ.ศ. ๒๔๑๗ ซึ่งพระองคทรงโปรดใหมีการจัดตั้งคณะท่ีปรึกษาราชการแผนดิน

(Council of State) และคณะท่ีปรึกษาราชการสวนพระองค (Privy Council) ข้ึน เพ่ือให

คําแนะนําปรึกษาเร่ืองตางๆ ท่ีเก่ียวกับราชการแผนดินและราชการสวนพระองค และตอมาในป

พ.ศ. ๒๔๓๕ พระองคทรงยกเลิกระบบจตุสดมภและตําแหนงสมุหนายกและสมุหกลาโหมท่ีมีมา

ตั้งแตสมัยอยุธยา และมีการจัดระเบียบบริหารราชการสวนกลางข้ึนใหม โดยการจัดตั้งเปน ๑๒

กระทรวง มีเสนาบดีรับผิดชอบในแตละกระทรวงรับผิดชอบบริหารงาน ในสวนระเบียบราชการ

บริหารสวนกลางในภูมิภาคทรงจัดใหมีระบบการปกครองแบบมณฑลเทศาภิบาลข้ึนในป

พ.ศ. ๒๔๓๗ โดยจัดแบงเขตการปกครองเปนมณฑล เมือง อําเภอ ตําบล และหมูบาน

ซึ่งผูรับผิดชอบในเขตการปกครองตางๆ เปนขาราชการซึ่งพระมหากษัตริยทรงแตงตั้งและ

ทําหนาท่ีแทนรัฐบาลกลางในสวนภูมิภาค สําหรับราชการสวนทองถ่ิน พระองคทรงริเร่ิมข้ึนในป

พ.ศ. ๒๔๔๘ โดยการจัดตั้งสุขาภิบาลข้ึนเพ่ือเปนการสงเสริมใหราษฎรเขามามีสวนรวมในการ

ปกครองทองถ่ินของตนเอง คร้ันตอมา ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระปกเกลาเจาอยูหัวไดมีการ

เปล่ียนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชยมาเปนการปกครองในระบอบ

ประชาธิปไตย จึงไดมีการปรับปรุงการจัดระเบียบบริหารราชการแผนดินใหม โดยการตรา

พระราชบัญญัติวาดวยระเบียบบริหารราชการแหงราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. ๒๔๗๖ ข้ึนใชบังคับ

ซึ่งไดจัดระเบียบบริหารราชการออกเปน ๓ สวน คือ ราชการบริหารสวนกลาง ราชการบริหาร

สวนภูมิภาค และราชการบริหารสวนทองถ่ิน ในราชการบริหารสวนกลางไดจัดแบงสวนราชการ

ออกเปนกระทรวง ทบวง กรม และทุกกระทรวงมีปลัดกระทรวงเปนตําแหนงขาราชการประจํา

สูงสุด มีหนาท่ีชวยเหลือรัฐมนตรีในการปฏิบัติหนาท่ีราชการของกระทรวงนั้นๆ ในราชการบริหาร

สวนภูมิภาค มีการจัดระเบียบราชการเปนจังหวัดและอําเภอ และไดยกเลิกมณฑล สวนตําบลและ

หมูบานยังคงเปนไปตามกฎหมายลักษณะปกครองทองท่ี พุทธศักราช ๒๔๕๗ โดยในทุกจังหวัด

จะมีขาหลวงประจําจังหวัดและคณะกรรมการจังหวัดท่ีไดรับการแตงตั้งจากสวนกลางไปบริหาร

จังหวัดนั้นๆ สําหรับราชการบริหารสวนทองถ่ินมีหลักการกําหนดใหการปกครองทองถ่ินเปนการ

ปกครองของราษฎรดวยกันเอง โดยมีวัตถุประสงคใหมีการปกครองแบบเทศบาลในทุกทองถ่ิน

อยางไรก็ดี พระราชบัญญัติวาดวยระเบียบบริหารราชการแหงราชอาณาจักรสยามฯ ไดมีการแกไข

หรือปรับปรุงอยูหลายคร้ัง ในปจจุบันการจัดระเบียบบริหารราชการแผนดินไดเปนไปตาม

พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งมีการแกไขเพ่ิมเติม ๗ คร้ัง

โดยคร้ังสุดทายเม่ือป พ.ศ. ๒๕๕๐ และเม่ือพิจารณาจะเห็นไดวาพระราชบัญญัติวาดวยระเบียบ

บริหารราชการแหงราชอาณาจักรสยามฯ ถือเปนจุดเร่ิมตนของการจัดระเบียบบริหารราชการแผนดิน

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๑๒

โดยแบงเปนราชการบริหารสวนกลาง ราชการบริหารสวนภูมิภาค และราชการบริหาร

สวนทองถ่ินตามท่ีเปนอยูในปจจุบัน๑

สําหรับลักษณะท่ีสําคัญของสวนราชการ ปจจุบันเม่ือพิจารณาจากพระราชบัญญัติ

ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ และพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน

พ.ศ. ๒๕๓๔ จะเห็นไดวา สวนราชการมีฐานะเปนนิติบุคคล มีอํานาจหนาท่ีรับผิดชอบในภารกิจ

พ้ืนฐานของรัฐ เชน การรักษาความสงบเรียบรอย การปองกันและรักษาความม่ันคงในประเทศ

การตัดสินระงับขอพิพาท โดยลักษณะวิธีการทํางานจะมีกฎระเบียบกําหนดไว ชัดเจน

สําหรับความสัมพันธระหวางบุคลากรท่ีทํางานในสวนราชการไดแก ขาราชการ ลูกจาง

หรือพนักงานราชการ จะมีลักษณะเปนการปกครองในระบบการบังคับบัญชา๒ โดยไดมีการจัด

ระเบียบบริหารราชการแผนดินแบงออกเปน ๓ สวน คือ ๑.๑.๑ การจัดระเบียบบริหารราชการแผนดินสวนกลาง การจัดระเบียบบริหารราชการแผนดินสวนกลาง ถือเปนการจัดระเบียบบริหาร

ราชการแผนดินตามหลักการรวมอํานาจ โดยกําหนดใหการบริหารราชการหรืออํานาจในการ

ตัดสินใจเร่ืองตางๆ จะอยู ท่ีสวนกลางทั้งส้ิน กลาวคือ กระทรวง ทบวง กรม ทําหนาท่ีดูแล

รับผิดชอบ สําหรับการจัดระเบียบบริหารราชการแผนดินสวนกลางใหแบงเปนสํานักนายกรัฐมนตรี

กระทรวงหรือทบวงซึ่งมีฐานะเทียบเทากระทรวง ทบวงซึ่งสังกัดสํานักนายกรัฐมนตรีหรือกระทรวง

และกรมหรือสวนราชการที่ เ รียกช่ืออยางอ่ืนและมีฐานะเปนกรม ซึ่งสังกัดหรือไมสังกัด

สํานักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือทบวง และเม่ือพิจารณาจากพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง

ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ และท่ีแกไขเพ่ิมเติม จะพบวาปจจุบันการจัดระเบียบบริหารราชการ

แผนดินสวนกลางของประเทศไทยมีท้ังส้ิน ๒๐ กระทรวง ในแตละกระทรวงจะประกอบไปดวย

กรมตางๆ ซึ่งมีอํานาจหนาท่ีท่ีชัดเจน

๑.๑.๒ การจัดระเบียบบริหารราชการแผนดินสวนภูมิภาค การจัดระเบียบบริหารราชการแผนดินสวนภูมิภาค ถือเปนการจัดระเบียบบริหาร

ราชการแผนดินเปนไปตามหลักการแบงอํานาจ โดยการบริหารงานมีลักษณะเปนการท่ีราชการ

สวนกลาง (กระทรวง ทบวง กรม) สงเจาหนาท่ีของตนไปทํางานยังสวนภูมิภาค ซึ่งปจจุบันไดมี

การจัดระเบียบราชการสวนภูมิภาคแบงออกเปนจังหวัด อําเภอ ก่ิงอําเภอ ตําบล และหมูบาน

ท้ังนี้ เปนไปตามท่ีกําหนดในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ. ๒๕๓๔

และพระราชบัญญัติลักษณะปกครองทองท่ี พุทธศักราช ๒๔๕๗ สําหรับหลักเกณฑการจัดตั้ง

อํานาจหนาท่ี และการบริหารงานของจังหวัด อําเภอ ก่ิงอําเภอ ตําบล และหมูบาน ยอมเปนไป

๑โปรดดูรายละเอียดเพ่ิมเติมท่ี ประวัติความเปนมาของกฎหมายวาดวยระเบียบบริหาร

ราชการแผนดิน, วารสารกฎหมายปกครอง เลมท่ี ๑๘ ตอนท่ี ๒ พ.ศ. ๒๕๔๒, หนา ๑-๑๘

๒นันทวัฒน บรมานันท, หลักกฎหมายปกครองเก่ียวกับบริการสาธารณะ, บริษัท

สํานักพิมพ วิญูชน จํากัด, พิมพคร้ังท่ี ๓ พ.ศ. ๒๕๔๗, หนา ๑๖๙.

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๑๓

ตามที่กฎหมายกําหนด เชน จังหวัด เกิดจากการรวมทองท่ีหลายๆ อําเภอข้ึนเปนจังหวัด โดยการ

ตราพระราชบัญญัติจัดตั้งจังหวัดนั้นซึ่งมีฐานะเปนนิติบุคคล มีอํานาจหนาท่ีตางๆ เชน การนํา

ภารกิจของรัฐและนโยบายของรัฐบาลไปปฏิบัติใหเกิดผลสัมฤทธิ์ ดูแลใหมีการปฏิบัติและบังคับ

การใหเปนไปตามกฎหมายเพ่ือใหเกิดความสงบเรียบรอยและเปนธรรมในสังคม จัดใหมีการ

คุมครอง ปองกัน สงเสริม และชวยเหลือประชาชนและชุมชนท่ีดอยโอกาส ท้ังนี้ เปนไปตามท่ี

กําหนดในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดินฯ ๑.๑.๓ การจัดระเบียบบริหารราชการแผนดินสวนทองถ่ิน การจัดระเบียบบริหารราชการสวนทองถ่ิน เปนการจัดระเบียบบริหารราชการ

แผนดินตามหลักการกระจายอํานาจ โดยการบริหารงานมีลักษณะท่ีราชการสวนกลางกระจาย

อํานาจใหประชาชนในพ้ืนท่ีเขามามีสวนรวมในการบริหารงานดวยตนเองแตอยูภายใตการกํากับ

ดูแลของราชการสวนกลาง และในปจจุบันประเทศไทยไดจัดระเบียบบริหารราชการสวนทองถิ่น

แบงเปนองคการบริหารสวนตําบล เทศบาล องคการบริหารสวนจังหวัด กรุงเทพมหานคร

และเมืองพัทยา สําหรับหลักเกณฑการจัดตั้ง อํานาจหนาท่ี และการบริหารงานขององคการ

บริหารสวนตําบล เทศบาล องคการบริหารสวนจังหวัด กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา นั้น

จะเปนไปตามท่ีกฎหมายจัดตั้งองคกรนั้นๆ กําหนด และพระราชบัญญัติกําหนดแผนและข้ันตอน

การกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๒ เชน หลักเกณฑการจัดตั้ง

อํานาจหนาท่ี และการบริหารงานของเทศบาลยอมเปนไปตามพระราชบัญญัติเทศบาล

พุทธศักราช ๒๔๙๖ หรือหลักเกณฑการจัดตั้ง อํานาจหนาท่ี และการบริหารงานขององคการ

บริหารสวนจังหวัดยอมเปนไปตามพระราชบัญญัติองคการบริหารสวนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐

๑.๒ รัฐวิสาหกิจ (Public Enterprise)

เม่ือกลาวถึงแนวคิดและความเปนมาสําหรับการเกิดข้ึนของรัฐวิสาหกิจ จะพบวา

รัฐวิสาหกิจไดเร่ิมเกิดข้ึนภายหลังท่ีมีการปฏิวัติอุตสาหกรรมในยุโรป จากการปฏิวัติอุตสาหกรรม

ดังกลาวประกอบกับการคนพบพลังงานไฟฟาทําใหเกิดการเปล่ียนแปลงในกระบวนการผลิต

ในทางอุตสาหกรรมและการคาอยางรวดเร็วอันสงผลใหระบบเศรษฐกิจเกิดการขยายตัว ดังนั้น

เพ่ือรองรับการผลิตในทางอุตสาหกรรมจึงจําเปนตองจัดหาแหลงวัตถุดิบและพลังงานใหเพียงพอ

ตลอดจนจัดใหมีระบบสาธารณูปโภคเพ่ือรองรับการขยายตัวและเติบโตทางเศรษฐกิจ ซึ่งภารกิจ

ตางๆ เหลานี้เอกชนไมสามารถทําไดเพราะตองมีเงินลงทุนสูง และเปนภารกิจท่ีเก่ียวของและ

มีผลกระทบตอประชาชนจํานวนมาก รัฐจึงตองเขามาดําเนินการจัดทําภารกิจดวยตนเอง แตโดยที่

ลักษณะของภารกิจท่ีเปนอุตสาหกรรมและการคา หากจะใหสวนราชการเขามาจัดทําภารกิจอาจ

ไมเหมาะสม และไมมีความคลองตัวเพราะตองคํานึงอยูกับกฎระเบียบของทางราชการ

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๑๔

รัฐจึงมีแนวคิดการจัดตั้งองคกรภาครัฐภายในฝายบริหารรูปแบบใหมข้ึนท่ีเรียกวา “รัฐวิสาหกิจ”

เพ่ือรับผิดชอบภารกิจดานอุตสาหกรรมและการคาดังกลาว๓

ในสวนของประเทศไทย แนวคิดและความเปนมาสําหรับการเกิดข้ึนของ

รัฐวิสาหกิจไดเกิดข้ึนคร้ังแรกภายหลังการเปล่ียนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย

เปนระบอบประชาธิปไตยในป พ.ศ. ๒๔๗๕ และเห็นไดชัดเจนข้ึนในสมัยรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลย

สงคราม โดยเมื่อจอมพล ป. พิบูลยสงคราม เขาดํารงตําแหนงนายกรัฐมนตรีในเดือนธันวาคม พ.ศ.

๒๔๘๑ ไดแถลงนโยบายท่ีสําคัญประการหนึ่ง คือ การนําประเทศไทยเขาสูความเปนอารยประเทศ

โดยการสรางชาติใหเปนมหาอํานาจทัดเทียมกับประเทศมหาอํานาจอ่ืนของโลก ซึ่งหนึ่งในวิธีการ

ท่ีนําไปสูเปาหมาย คือ การประกาศเขารวมสงครามโลกคร้ังท่ี ๒ เชนเดียวกับญี่ปุนและเยอรมัน

โดยในการเตรียมความพรอมเพ่ือใหประเทศเขาสูสงครามโลกครั้งท่ี ๒ นั้น รัฐจะตองสราง

ความพรอมทางเศรษฐกิจโดยใชนโยบายเศรษฐกิจแบบทุนนิยมและสรางความรักชาติข้ึน

ในสังคมไทย สําหรับนโยบายเศรษฐกิจแบบทุนนิยมในขณะนั้น คือ การที่รัฐเขาไปดําเนินธุรกิจ

แทนเอกชน โดยรัฐบาลจะอนุญาตใหประชาชนชาวไทยเขาประกอบกิจการแทนชาวตางชาติ

ในธุรกิจเล็กๆ หรือขนาดกลาง สําหรับกิจการขนาดใหญท่ีมีความสําคัญและเปนกิจการท่ีผลตอ

ความม่ันคงของชาติ รัฐจะเขามาดําเนินงานท้ังหมด รัฐบาลไดนําแนวคิดระบบเศรษฐกิจแบบ

ทุนนิยมมาใชเปนเคร่ืองมือผลักดันกระบวนการพัฒนาเศรษฐกิจอยางเปนรูปธรรมดังจะเห็นได

จากการตราพระราชบัญญัติวาดวยการจัดตั้งองคการของรัฐบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ ข้ึน เพ่ือเปดโอกาส

ใหรัฐบาลจัดตั้งรัฐวิสาหกิจตามท่ีเห็นสมควรเพ่ือเขาไปแทรกแซงเศรษฐกิจของประเทศ ซึ่งใน

ขณะนั้นรัฐบาลไดมีการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจจํานวน ๓๗ แหง เพื่อเขาไปมีสวนรวมในกิจการ

อุตสาหกรรมตางๆ ของประเทศ เชน องคการรับสงสินคาและพัสดุภัณฑ องคการแบตเตอร่ี

องคการอุตสาหกรรมปาไม คร้ันตอมาในป พ.ศ. ๒๕๐๐ แนวคิดระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยมท่ี

รัฐบาลแทรกแซงในภาคเศรษฐกิจของเอกชนไดถูกยกเลิกลง โดยในขณะนั้นรัฐบาลสมัยของ

จอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต ไดใชนโยบายเศรษฐกิจแบบเสรีนิยม โดยปลอยใหระบบเศรษฐกิจ

หมุนเคล่ือนไปอยางเสรี มีการสงเสริมใหเอกชนตางชาติเขามาดําเนินธุรกิจไดอยางเสรีโดยมี

กฎหมายรองรับและใหการสนับสนุน และนับตั้งแตป พ.ศ. ๒๕๐๔ นโยบายของรัฐเก่ียวกับจํานวน

และบทบาทของรัฐวิสาหกิจในประเทศไทยไดถูกจํากัดลงเปนตนมา๔

สําหรับลักษณะที่สําคัญของรัฐวิสาหกิจ เม่ือพิจารณาจากนิยามหรือความหมาย

ของคําวา “รัฐวิสาหกิจ” ตามท่ีปรากฏอยูในพระราชบัญญัติฉบับตางๆ อันไดแก พระราชบัญญัติ

วิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ พระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสําหรับกรรมการและ

๓สุรพล นิติไกรพจน, การปรับปรุงโครงสรางทางกฎหมายในการจัดองคการมหาชน :

ความเปนไปไดและแนวทางในการตรากฎหมายจัดตั้งองคกรของรัฐท่ีมิใชสวนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ, รายงาน

การวิจัยเสนอตอสภาวิจัยแหงชาติ, กรกฎาคม ๒๕๔๑, หนา ๙ – ๑๑.

๔จันทจิรา เอ่ียมมยุรา, “วิสาหกิจมหาชน (รัฐวิสาหกิจ) ในกฎหมายไทย : ศึกษาในเชิง

ประวัติศาสตรและเชิงวิเคราะหขอความคิด”, (วิทยานิพนธมหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร มหาวิทยาลัย

ธรรมศาสตร, ๒๕๒๙)

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๑๕

พนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘ พระราชบัญญัติแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ พ.ศ. ๒๕๔๓

พระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. ๒๕๔๘ และพระราชบัญญัติพัฒนาการเศรษฐกิจ

และสังคมแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๒๑ จะเห็นไดวา รัฐวิสาหกิจจะตองมีทุนท้ังหมดหรือทุนขางมาก

เปนของรัฐ โดยมีฐานะเปนนิติบุคคลแยกออกไปตางหากจากสวนราชการ มีความเปนอิสระท้ังใน

ดานการเงิน การบริหารงาน และการบริหารบุคคล มีหนาท่ีรับผิดชอบจัดทําภารกิจในทาง

อุตสาหกรรมและการคา มีวัตถุประสงคเพ่ือแสวงหารายไดโดยสามารถเล้ียงตัวเองไดและ

อาจไดรับงบประมาณสนับสนุนในลักษณะเงินอุดหนุนจากรัฐเปนคร้ังคราวและจะตองอยูภายใต

การกํากับดูแลและควบคุมตรวจสอบจากรัฐ

๑.๓ องคการมหาชน (Public Organization)

เม่ือกลาวถึงแนวคิดและความเปนมาสําหรับการเกิดข้ึนขององคการมหาชน

พบวาไดเกิดข้ึนเนื่องจากสังคมมีการพัฒนาและเปล่ียนแปลงไปอยางตอเนื่องและรวดเร็วจนทําให

ภารกิจของรัฐท่ีเดิมรับผิดชอบดูแลจัดทําเพ่ือตอบสนองตอความตองการของประชาชนไมไดจํากัด

อยู ท่ีภารกิจพ้ืนฐานหรือดั้งเดิม แตภารกิจของรัฐไดพัฒนาและมีความซับซอนมากย่ิงข้ึน

หรือบางภารกิจเปนเร่ืองเฉพาะดาน เชน ภารกิจดานสงเสริมการศึกษาวิจัย การเผยแพรสงเสริม

ศิลปวัฒนธรรม ซึ่งหากใหสวนราชการหรือรัฐวิสาหกิจทําหนาท่ีจัดทําภารกิจอาจไมเหมาะสมกับ

ลักษณะ สภาพ และโครงสรางสวนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ รัฐจึงไดมีแนวคิดการจัดตั้งองคกร

ภาครัฐภายในฝายบริหารรูปแบบใหมข้ึนซึ่งเรียกวา “องคการมหาชน” ข้ึนเพ่ือรับผิดชอบภารกิจ

เฉพาะดานดังกลาว๕

หากพิจารณาในสวนของประเทศไทย แนวคิดและความเปนมาสําหรับการเกิดข้ึนขององคการมหาชน ในอดีตกอนป พ.ศ. ๒๕๔๒ ไดมีแนวคิดท่ีจะจัดตั้งองคกรภาครัฐภายใน

ฝายบริหารรูปแบบใหมซึ่งมิใชสวนราชการและรัฐวิสาหกิจข้ึน โดยการตราพระราชบัญญัติ

เพ่ือจัดตั้งองคกรตางๆ เหลานั้นข้ึนมาเปนการเฉพาะ เชน การตราพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัย

เทคโนโลยีสุรนารี พ.ศ. ๒๕๓๓ เพ่ือจัดตั้งมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีสุรนารีข้ึน ซึ่งไมมีฐานะเปน

สวนราชการทําหนาท่ีจัดการเรียนการสอน หรือการตราพระราชบัญญัติพัฒนาวิทยาศาสตรและ

เทคโนโลยีแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๓๔ เพ่ือจัดตั้งสํานักงานพัฒนาวิทยาศาสตรและเทคโนโลยีแหงชาติข้ึน

ทําหนาท่ีศึกษาสํารวจและวิเคราะหเทคโนโลยีและวิศวกรรม ซึ่งจากการที่มีการตรากฎหมายจัดตั้งองคการมหาชนข้ึนเปนการเฉพาะยอมทําใหลักษณะของแตละองคกรมีความแตกตางกัน การขาด

ความชัดเจนแนนอนเก่ียวกับสถานภาพของผูปฏิบัติงาน หรืออํานาจควบคุมและกํากับดูแล

โดยรัฐตามแตกฎหมายแตละองคกรจะกําหนดไว จึงไดมีการพัฒนาและเกิดแนวคิดการตรา

กฎหมายกลางเพื่อจัดตั้งองคการมหาชนข้ึน และนําไปสูการตราพระราชบัญญัติองคการมหาชน

๕อางแลวเชิงอรรถท่ี ๓, หนา ๑๒ – ๑๕.

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๑๖

พ.ศ. ๒๕๔๒๖ ซึ่งไดกําหนดเง่ือนไข หลักเกณฑ และวิธีการในการจัดตั้งและการดําเนินงานของ

องคการมหาชนไวใหเปนมาตรฐานเดียวกัน

สําหรับลักษณะท่ีสําคัญขององคการมหาชน เม่ือพิจารณาจากแนวคิดและ

ความเปนมาขององคการมหาชนประกอบกับบทบัญญัติตามพระราชบัญญัติองคการมหาชน

พ.ศ. ๒๕๔๒ จะเห็นไดวา องคการมหาชนจะตองมีฐานะเปนนิติบุคคลเพ่ือใหเกิดความคลองตัว

ในการดําเนินภารกิจ โดยมีภารกิจรับผิดชอบบริการสาธารณะทางสังคมและวัฒนธรรม เชน

การศึกษา การวิจัย การฝกอบรม การทํานุบํารุงศิลปวัฒนธรรม มีความเปนอิสระทางการเงิน

งบประมาณ และการบริหารบุคคลโดยไมนํากฎระเบียบจากทางราชการมาใชบังคับ และอยูภายใต

การกํากับดูแลของรัฐ ๑.๔ หนวยงานอ่ืนของรัฐ

ปจจุบันนอกจากหนวยงานของรัฐในรูปแบบท่ีเปนสวนราชการ รัฐวิสาหกิจ

และองคการมหาชนแลว ยังมีหนวยงานของรัฐรูปแบบอ่ืนอีกซึ่งไมไดจัดอยูในรูปแบบของ

สวนราชการ รัฐวิสาหกิจ และองคการมหาชน ซึ่งไดแก ๑.๔.๑ หนวยบริการรูปแบบพิเศษ (Service Delivery Unit – SDU)๗

แนวคิดและความเปนมาสําหรับการเกิดข้ึนของหนวยบริการรูปแบบ

พิเศษเกิดข้ึนเนื่องจากเห็นวาการจัดโครงสรางหนวยงานของรัฐในรูปแบบของสวนราชการ

รัฐวิสาหกิจ หรือองคการมหาชน ไมอาจตอบสนองความตองการในการบริหารราชการแผนดิน

ไดอยางเต็มท่ี จึงไดมีความพยายามท่ีจะจัดตั้งองคกรในรูปแบบใหมท่ีไมใชสวนราชการ

แตมีสถานะเปนหนวยงานใหบริการภายในของระบบราชการ โดยไมเปนนิติบุคลล ซึ่งเรียกวา

“หนวยบริการรูปแบบพิเศษ” เพ่ือรองรับภารกิจเก่ียวกับการใหบริการหรืองานสนับสนุน

บางประการท่ีรัฐยังคงตองดําเนินการเองไมสามารถโอนถายไปใหเอกชนรับไปดําเนินการแทนได

มีเปาหมายใหบริการแกหนวยงานแมเปนอันดับแรก และสามารถใหบริการแกหนวยงานอ่ืนได

หากมีกําลังการผลิตสวนเกิน ในปจจุบัน พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน

(ฉบับท่ี ๗) พ.ศ. ๒๕๕๐๘ ไดบัญญัติรับรองฐานะของหนวยบริการรูปแบบพิเศษไว สําหรับ

๖ชาญชัย แสวงศักดิ์, หนวยงานของรัฐท่ีมิใชสวนราชการและรัฐวิสาหกิจ : องคการมหาชน

และหนวยบริการรูปแบบพิเศษ, สํานักพิมพนิติธรรม, มีนาคม ๒๕๔๙, หนา ๑๓๙ – ๑๖๕.

๗ขอมูลจากเว็บไซต www.pub-law.net วันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒ (เร่ือง คําบรรยาย

กฎหมายปกครอง คร้ังท่ี ๗ รัฐวิสาหกิจ องคการมหาชน และหนวยบริการรูปแบบพิเศษ โดยศาสตราจารย

ดร. นันทวัฒน บรมานันท)

๘มาตรา ๔๐/๑ ในการปฏิบัติราชการของสวนราชการภายในกรม ถาการปฏิบัติราชการใด

ของสวนราชการนั้นมีลักษณะเปนงานการใหบริการหรือมีการใหบริการเก่ียวเน่ืองอยูดวยและหากแยกการ

บริหารออกเปนหนวยบริการรูปแบบพิเศษจะบรรลุเปาหมายตามมาตรา ๓/๑ ย่ิงขึ้น สวนราชการดังกลาว

โดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีจะแยกการปฏิบัติราชการในเร่ืองนั้น ไปจัดตั้งเปนหนวยบริการรูปแบบ

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๑๗

รายละเอียดเก่ียวกับหลักเกณฑและข้ันตอนการจัดตั้งหนวยบริการรูปแบบพิเศษ การมอบอํานาจ

ใหปฏิบัติราชการแทน วิธีการบริหารงาน การดําเนินการดานทรัพยสิน การกํากับดูแล

สิทธิประโยชนของบุคลากรและการยุบเลิกของหนวยบริการรูปแบบพิเศษ จะปรากฏอยูใน

ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยการบริหารงานของหนวยบริการรูปแบบพิเศษ พ.ศ. ๒๕๕๐ เม่ือพิจารณาความเปนมาและของแนวคิดสําหรับการจัดตั้งหนวยบริการ

รูปแบบพิเศษท่ีมีลักษณะเปนการนําภารกิจดานใดดานหนึ่งของสวนราชการที่มีลักษณะเปนงาน

การใหบริการหรือมีการใหบริการ และสวนราชการเห็นวางานการใหบริการของภารกิจนั้น

มีศักยภาพเพียงพอท่ีจะใหบริการแกสวนราชการอื่นและประชาชนนอกเหนือจากการปฏิบัติงาน

ประจําซึ่งเปนการใหบริการสวนราชการนั้นแลว หากมีการแยกการบริหารภารกิจนั้นและจัดตั้ง

เปนหนวยบริการรูปแบบพิเศษอาจทําใหสามารถใหบริการตามขีดความสามารถไดอยางเต็มท่ี และเกิดประโยชนแกสวนราชการอ่ืนและประชาชน ตลอดจนสามารถลดรายจายภาครัฐอีกท้ังยัง

สามารถนําคาบริการท่ีไดรับมาใชจายเปนคาจางบุคลากรและคาซอมบํารุงเคร่ืองมือท่ีเก่ียวของ

ภารกิจได จึงเห็นไดวาลักษณะท่ีสําคัญของหนวยบริการรูปแบบพิเศษ คือ มีการจัดตั้งโดย

มติคณะรัฐมนตรี โดยมีฐานะเปนหนวยงานของรัฐรูปแบบหนึ่งท่ีมิใชสวนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ

แตการดําเนินงานอยูภายในกํากับของสวนราชการผูแยกภารกิจนั้นไปจัดตั้งเปนหนวยบริการ

รูปแบบพิเศษ สําหรับตัวอยางของหนวยบริการรูปแบบพิเศษท่ีปจจุบันไดมีการจัดตั้งไปแลวมีอยูดวยกัน ๓ แหง คือ สถาบันสงเสริมการบริหารกิจการบานเมืองท่ีดี สํานักงาน ก.พ.ร. สํานักพิมพ

คณะรัฐมนตรีและราชกิจจานุเบกษา สํานักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี และสํานักงานบริหารกิจการ

สถานีวิทยุโทรทัศน ระบบยู เอช เอฟ เฉพาะกิจ กรมประชาสัมพันธ นอกจากนี้ เพ่ือใหการดําเนินงานของหนวยบริการรูปแบบพิเศษ

เกิดความคลองตัวในการบริหารงาน ใหผูมีอํานาจควบคุมสามารถวางระเบียบปฏิบัติเก่ียวกับ

การดําเนินงานของหนวยบริการรูปแบบพิเศษข้ึนใชบังคับไวเปนการเฉพาะ เชน ระเบียบเก่ียวกับ

การควบคุมดูแลการดําเนินงานและการบริหารท่ัวไป ระเบียบเก่ียวกับการบริหารและการจัดการ

การเงิน การพัสดุ และทรัพยสิน หรือระเบียบเก่ียวกับการบริหารงานบุคคล การจัดสวัสดิการ

พิเศษ ซึ่งมิใชสวนราชการหรือรัฐวิสาหกิจแตอยูในกํากับของสวนราชการดังกลาวก็ได ท้ังนี้ ใหเปนไปตาม

ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี

ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีตามวรรคหน่ึงอยางนอยใหกําหนดรายละเอียดเก่ียวกับ

การจัดตั้ง การมอบอํานาจใหปฏิบัติราชการแทน วิธีการบริหารงาน การดําเนินการดานทรัพยสิน การกํากับดูแล

สิทธิประโยชนของบุคลากร และการยุบเลิกไวดวย

ใหหนวยบริการรูปแบบพิเศษมีหนาท่ีปฏิบัติงานใหกับสวนราชการตามภารกิจท่ีจัดตั้ง

หนวยบริการรูปแบบพิเศษนั้นเปนหลัก และสนับสนุนภารกิจอ่ืนของสวนราชการดังกลาวตามท่ีไดรับมอบหมาย

และอาจใหบริการแกสวนราชการอ่ืน หนวยงานของรัฐหรือเอกชน แตตองไมกระทบกระเทือนตอภารกิจอันเปน

วัตถุประสงคแหงการจัดตั้ง

ใหรายไดของหนวยบริการรูปแบบพิเศษเปนรายไดท่ีไมตองนําสงคลังตามกฎหมายวาดวย

วิธีการงบประมาณและกฎหมายวาดวยเงินคงคลัง

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๑๘

และสิทธิประโยชนอ่ืนแกผูปฏิบัติงานโดยไมตองปฏิบัติตามระเบียบ ขอบังคับ หรือคําส่ังของ

ทางราชการที่ใชบังคับเปนการท่ัวไปก็ได๙

๑.๔.๒ องคการของรัฐที่เปนอิสระ (Independent Administrative Organization) ๑๐

องคการของรัฐท่ีเปนอิสระมีสถานะนิติบุคคล และจัดตั้ง ข้ึนโดย

พระราชบัญญัติเฉพาะ เนื่องจากลักษณะงานตองการอํานาจตามกฎหมายของเจาหนาท่ีของรัฐ

ในการบังคับฝายเดียวตอประชาชน หรือกํากับตรวจสอบ องคกรจะมีสถานะเปนนิติบุคคล

และไดรับเงินอุดหนุนจากรัฐบาล การบริหารงานมีผูบริหารสูงสุดทําหนาท่ีบริหารงานภายใต

การควบคุมดูแลของคณะกรรมการ แลวรายงานผลตอคณะรัฐมนตรีและรัฐสภา สําหรับอํานาจ

ของคณะกรรมการนั้น คณะกรรมการจะมีอํานาจกําหนดระเบียบขอบังคับในเร่ืองเกี่ยวกับ

การบริหารงาน การแบงสวนงานภายในองคกร การเงิน การบัญชี การพัสดุ บุคคล ฯลฯ

ในขณะเดียวกัน ผูปฏิบัติงานขององคกรจะมีสถานะเปนเจาหนา ท่ีของรัฐ และปจจุบัน

มีหลายหนวยงานซ่ึงถือเปนองคการของรัฐท่ีเปนอิสระ เชน ธนาคารแหงประเทศไทย สํานักงาน

คณะกรรมการกํากับหลักทรัพยและตลาดหลักทรัพย สํานักงานคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม

แหงชาติ

๑.๔.๓ กองทุนที่เปนนิติบุคคล๑๑

กองทุนท่ีเปนนิติบุคคลมีสถานะเปนนิติบุคคล มีวัตถุประสงคเพ่ือเปน

เคร่ืองมือทางเศรษฐกิจของรัฐในการดําเนินบริการสาธารณะแกประชาชนหรือกลุมเปาหมายเฉพาะ

หรือเพ่ือการแกไขปญหาทางเศรษฐกิจเฉพาะดาน และมีการจัดตั้งโดยการตราพระราชบัญญัติเฉพาะ

เนื่องจากกองทุนตองมีการใชอํานาจรัฐบังคับฝายเดียวตอภาคเอกชนหรือประชาชนเพ่ือใหสง

เงินสมทบเขากองทุน ในดานการดําเนินงานของกองทุนจะไดรับเงินอุดหนุน เชน กองทุนเพ่ือการ

ฟนฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน กองทุนสนับสนุนการสรางเสริมสุขภาพ และกองทุนออย

และน้ําตาล

๑.๔.๔ สภาวิชาชีพ๑๒

สภาวิชาชีพถือเปนหนวยงานท่ีมิใชหนวยงานของรัฐแตใชอํานาจรัฐ

ในการดําเนินกิจกรรม สภาวิชาชีพจะจัดตั้งข้ึนตามพระราชบัญญัติวิชาชีพเฉพาะนั้นๆ มีฐานะเปน

นิติบุคคล ทําหนาท่ีเก่ียวกับการควบคุมการประกอบวิชาชีพใหถูกตองตามจรรยาบรรณแหง

วิชาชีพ การข้ึนทะเบียนและออกใบอนุญาต ส่ังพักใชใบอนุญาตหรือเพิกถอนใบอนุญาต สําหรับ

รูปแบบการบริหารงานของสภาวิชาชีพจะทําในรูปของคณะกรรมการ โดยคณะกรรมการจะ

๙ขอ ๑๔ แหงระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยการบริหารงานของหนวยบริการรูปแบบ

พิเศษ พ.ศ. ๒๕๕๐

๑๐หนังสือสํานักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ดวนท่ีสุด ท่ี นร ๐๕๐๖/๕๔๘๕ ลงวันท่ี ๑๒

เมษายน ๒๕๕๐. ๑๑อางแลวเชิงอรรถท่ี ๑๐

๑๒อางแลวเชิงอรรถท่ี ๑๐

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๑๙

ทําหนาท่ีในการบริหารกิจการของสภาวิชาชีพใหเปนไปตามวัตถุประสงคของการจัดตั้ง สําหรับ

ตัวอยางสภาวิชาชีพ เชน แพทยสภา สภาการพยาบาล สภาเภสัชกรรม ทันตแพทยสภา

สภาทนายความ

๑.๔.๕ สถาบันภายใตมูลนิธิซึ่งอยูในกํากับหรือเปนเคร่ืองมือของสวนราชการ๑๓

สถาบันภายใตมูลนิธิฯ ไมมีฐานะเปนนิติบุคคล และจะจัดตั้งตาม

มติคณะรัฐมนตรี โดยมีวัตถุประสงคเพ่ือใหบริการสาธารณะทางพาณิชยกรรมและอุตสาหกรรม

และสรางความเขมแข็งใหกับอุตสาหกรรมเฉพาะสาขาในระยะเร่ิมแรก และเม่ืออุตสาหกรรม

สาขานั้นๆ มีความเขมแข็งแลว ภาคเอกชนจะรับภารกิจนั้นไปดําเนินการเอง การบริหารงานจะทํา

ในรูปของคณะกรรมการและคณะกรรมการบริหาร ซึ่งจะเปนผูกําหนดนโยบาย ควบคุม ดูแล

ติดตาม และประเมินผล ในการดําเนินงานของสถาบันภายใตมูลนิธิสามารถกําหนดกฎระเบียบ

เก่ียวกับการบริหารงานบุคคล การบริหารงบประมาณ และการพัสดุท่ีแตกตางไปจากกฎระเบียบ

ของทางราชการและรัฐวิสาหกิจ สําหรับตัวอยางสถาบันภายใตมูลนิธิ เชน สถาบันเพ่ิมผลผลิต

แหงชาติ สถาบันสงเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดยอม สถาบันวิจัยนโยบายเศรษฐกิจการคลัง

๑.๔.๖ นิติบุคคลเฉพาะกิจ (Special Purpose Vehicle – SPV)๑๔

นิติบุคคลเฉพาะกิจถือเปนเค ร่ืองมือพิเศษที่ รัฐ จัดตั้ ง ข้ึนโดยมี

วัตถุประสงคเพ่ือระดมทุนจากภาคเอกชนสําหรับโครงการสําคัญของภาครัฐโดยไมตองการใหเปน

หนี้สาธารณะ กิจกรรมของนิติบุคคลเฉพาะกิจจะมีลักษณะซื้อขายบริการเชนเดียวกับรัฐวิสาหกิจ

และองคการมหาชน และปจจุบัน ไดมีการตราพระราชกําหนดนิติบุคคลเฉพาะกิจเพ่ือการแปลง

สินทรัพยเปนหลักทรัพย พ.ศ. ๒๕๔๐ ข้ึน โดยไดใหความหมายของคําวา “นิติบุคคลเฉพาะกิจ”

ไววาหมายถึง นิติบุคคลซึ่งจัดตั้งข้ึนเพ่ือดําเนินการแปลงสินทรัพยเปนหลักทรัพยตามพระราช

กําหนดน้ี ซึ่งในปจจุบันไดมีหนึ่งหนวยงานท่ีดําเนินการจัดตั้งเปนนิติบุคคลเฉพาะกิจในรูปของ

บริษัทจํากัด คือ บริษัท ดีเอดี เอสพีวี จํากัด โดยมีวัตถุประสงคเฉพาะเพ่ือเปนนิติบุคคลเฉพาะกิจ

ในการออกแบบและเสนอขายหลักทรัพยประเภทหุนกูภายใตโครงการแปลงสินทรัพยเปน

หลักทรัพยของโครงการศูนยราชการเทานั้น ๒. องคการภาครัฐที่ดําเนินการในเชิงธรุกิจ

๒.๑ ความหมาย “การดําเนินการในเชิงธุรกิจ”

ความหมายโดยทั่วไปของการดําเนินการในเชิงธุรกิจ คือ การกระทําหรือกิจกรรม

ตาง ๆ ของมนุษยท่ีดําเนินงานเกี่ยวพันกับสถาบันการผลิต การจําหนาย และการใหบริการใหตรง

๑๓อางแลวเชิงอรรถท่ี ๑๐

๑๔อางแลวเชิงอรรถท่ี ๑๐

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๒๐

กับความตองการของผูบริโภค โดยกลุมบุคคลมีการกระทํารวมกันเพ่ือบรรลุจุดมุงหมายเดียวกัน

คือ รายไดหรือกําไรเปนผลตอบแทนจากการลงทุนดวยทรัพยสินและแรงงานในกิจกรรมนั้น๑๕

ในการพิจารณาเพ่ือกําหนดความหมายของการดําเนินการในเชิงธุรกิจของรัฐ

จําเปนจะตองทําความเขาใจบทบาทภารกิจของรัฐเสียกอน ซึ่งภารกิจของรัฐท่ีสําคัญแบงไดเปน

๒ ดาน คือ ภารกิจพ้ืนฐาน ไดแก การรักษาความมั่นคงปลอดภัยของประเทศ และการดูแลความ

สงบเรียบรอยของบานเมือง และภารกิจลําดับรอง ไดแก ภารกิจในการสงเสริมสวัสดิภาพ

และความอยูเย็นเปนสุขของประชาชน เรียกรวมกันวา งานบริการสาธารณะ (public service) และงานบริการสาธารณะของรัฐนี้ ยังจําแนกไดเปน ๓ ประเภท คือ

(๑) งานบริการสาธารณะทางปกครอง (Administrative Public Service)

ซึ่งลักษณะงานมีความใกลชิดกับงานพ้ืนฐานของรัฐ รัฐจึงไมอาจปลอยใหเอกชนจัดทําไดตาม

ลําพังเพราะกระทบตอความสงบเรียบรอยหรือศีลธรรมของสังคมหรือจะตองมีการตรากฎหมาย

รองรับ เชน การกําหนดมาตรฐานสินคาอุตสาหกรรม การกําหนดมาตรฐานอาหารและยา การวาง

มาตรฐานการประกอบวิชาชีพบางอยางท่ีกระทบตอสังคม หรือการจัดการศึกษาข้ันมูลฐาน

(๒) งานบริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม (Industrial and Commercial Public Services) เปนงานบริการสาธารณะดานเศรษฐกิจซึ่งเก่ียวของกับการผลิตสินคาและจัดทํางานบริการเพ่ือตอบสนองความตองการของประชาชน โดยรัฐจําเปนตองเขา

ดําเนินงานแทนเอกชน เนื่องจากเอกชนไมสามารถดําเนินการเองได ในการจัดทํางานบริการ

ประเภทนี้ รัฐจะดําเนินกิจกรรมในลักษณะใกลเคียงกับกิจการเอกชน โดยจะมุงผลิตและจําหนาย

สินคาและจัดทําบริการเพ่ือแสวงหารายไดใหแกองคกร (๓) งานบริการสาธารณะทางสังคมและวัฒนธรรม (Social and Cultural

Public Service) เปนงานบริการสาธารณะที่รัฐพัฒนาข้ึนมาในชวงคร่ึงศตวรรษท่ี ๒๐

เพ่ือตอบสนองความตองการของประชาชนท่ีมีการพัฒนาและซับซอนมากข้ึนและเปนภารกิจ

เฉพาะดาน เชน งานบริการการศึกษาระดับอุดมศึกษา งานวิจัยและพัฒนาช้ันสูง การกีฬา

การทองเท่ียว หรือสถาบันศิลปะและพิพิธภัณฑ ท้ังนี้ การจัดทําบริการสาธารณะประเภทนี้ไมได

มีวัตถุประสงคหลักในการแสวงหารายไดหรือกําไร แตหากการดําเนินงานขององคการกอใหเกิด

รายได ก็เปนเพียงผลพลอยไดเทานั้นเพ่ือการบริหารจัดการองคกรนั้นเองเทานั้น จากการจําแนกภารกิจของรัฐขางตนจะเห็นไดวา การดําเนินการในเชิงธุรกิจของ

รัฐนั้นไมสามารถท่ีจะนําไปใชกับการดําเนินภารกิจของรัฐในทุกดานได แตตองมีขอบเขตจํากัด

เฉพาะในภารกิจท่ีเปนการจัดทําบริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมเทานั้น

เนื่องจากภารกิจดังกลาวมีความเก่ียวของโดยตรงกับการผลิต การจําหนาย และการใหบริการ

เพ่ือสนองความตองการของผูบริโภค และเปนกิจกรรมท่ีสามารถจัดทําเพ่ือแลกเปล่ียนกับ

คาตอบแทนในรูปของรายไดหรือกําไรได

๑๕ขอมูลจากเว็บไซต www.thaigoodview.com/library/teachershow/pechburi/lamom_m

/favorite.html วันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๒๑

กลาวโดยสรุป “การดําเนินการในเชิงธุรกิจของรัฐ” ในงานวิจัยนี้ หมายความวา

การท่ีรัฐจัดทําบริการสาธารณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมเพ่ือตอบสนองความตองการ

ของประชาชน โดยไดรับรายไดหรือกําไรเปนผลตอบแทนจากการจัดทําบริการสาธารณะดังกลาว

๒.๒ องคกรภาครัฐซึ่งเปนองคกรที่ดําเนินการในเชิงธุรกิจ

เม่ือไดพิจารณาแลววา “การดําเนินการในเชิงธุรกิจของรัฐ” มีความหมายและ

ขอบเขตเพียงใด เพ่ือใหการดําเนินการในเชิงธุรกิจของรัฐมีประสิทธิภาพและบรรลุเปาหมายของ

ภารกิจ รัฐจึงไดสรางและพัฒนาองคกรของรัฐท่ีเหมาะสมและสอดคลองกับงานในเชิงธุรกิจหรือ

งานดานอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรมของรัฐ ซึ่งจากการพิจารณารูปแบบหรือประเภท

ขององคกรภาครัฐในฝายบริหารดังแสดงในหัวขอ ๑.๑ จะเห็นไดวา องคกรท่ีรัฐสรางข้ึนเพ่ือ

รองรับการจัดทําภารกิจดานอุตสาหกรรมและการพาณิชย ไดแก “รัฐวิสาหกิจ” ดวยเหตุนี้

องคกรภาครัฐท่ีดําเนินการในเชิงธุรกิจ ยอมหมายถึง “รัฐวิสาหกิจ” ซึ่งมีลักษณะการจัดองคกร

ท่ีเนนเลียนแบบวิสาหกิจของเอกชนอันมีลักษณะแนวราบ มีข้ันตอนการทํางานท่ีส้ัน ไมมีระบบ

ระเบียบแบบแผนราชการเต็มท่ี การทํางานจึงรวดเร็ว ยืดหยุน และคลองตัวคลายคลึงกับการจัด

องคกรของเอกชน๑๖

หลักเกณฑของการเปนรัฐวิสาหกิจท่ีดําเนินการในเชิงธุรกิจจึงมีองคประกอบ

ท่ีสําคัญ ๕ ประการ๑๗

ดังนี ้ (๑) มีฐานะเปนนิติบุคคล

ในการจัดตั้ ง รัฐวิสาหกิจก็เ พ่ือให มีองคกรท่ีเปนเอกเทศแยกจาก

สวนราชการ มีอิสระในการบริหารงานบุคคล เงิน และงบประมาณ ตลอดจนมีอิสระในการจัด

ทํางานบริการสาธารณะท่ีไดรับมอบหมายโดยไมตองใชกฎหมายหรือระเบียบขอบังคับท่ีใชกับ

สวนราชการ และไมตองรอรับคําส่ังจากสวนราชการ เพ่ือใหเกิดความคลองตัวรวดเร็วและแขงขัน

ไดกับวิสาหกิจเอกชน ดังนั้น จึงไดกําหนดใหรัฐวิสาหกิจมีฐานะเปนนิติบุคคลแยกตางหากจาก

สวนราชการเพื่อจะไดสามารถดําเนินการดังกลาวขางตนได การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจของไทยอาจกระทําไดโดยกฎหมายเฉพาะจัดตั้ง

ซึ่งมีท้ังกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ เชน พระราชบัญญัติการไฟฟาฝายผลิตแหงประเทศไทย

พ.ศ. ๒๕๑๑ พระราชบัญญัติการประปาสวนภูมิภาค พ.ศ. ๒๕๒๒ กฎหมายระดับพระราช

กฤษฎีกา เชน พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองคการขนสงมวลชนแหงประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๙

พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองคการจัดการน้ําเสีย พ.ศ. ๒๕๓๘ หรืออาจจัดตั้งโดยกฎหมายท่ัวไป คือ

ประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย เชน บริษัท ขนสง จํากัด บริษัท บริษัท ไทยเดินเรือทะเล

จํากัด หรือพระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจํากัด พ.ศ. ๒๕๓๕ เชน บริษัท การบินไทย จํากัด

(มหาชน) ธนาคารกรุงไทย จํากัด (มหาชน)

๑๖ประยูร กาญจนดุล, คําบรรยายกฎหมายปกครอง, กรุงเทพฯ, สํานักพิมพจุฬาลงกรณ

มหาวิทยาลัย, ๒๕๓๕, น. ๑๒๐-๑๒๑.

๑๗อางแลวเชิงอรรถท่ี ๔

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๒๒

อนึ่ง ในปจจุบัน ยังคงเปนท่ีเขาใจโดยท่ัวไปวาหนวยธุรกิจของรัฐ

บางหนวยงานเปนรัฐวิสาหกิจ ไดแก โรงงานสุรา ไพ ในสังกัดกรมสรรพสามิต โรงงานยาสูบ

ในสังกัดกระทรวงการคลัง โรงพิมพตํารวจ ในสังกัดสํานักงานตํารวจแหงชาติ สํานักงานธนานุเคราะห

ในสังกัดกรมประชาสงเคราะห ซึ่งหากพิจารณาตามเกณฑในขอนี้จะเห็นวา หนวยงานเหลานี้ไมถือ

เปนรัฐวิสาหกิจเนื่องจากไมมีสถานะเปนนิติบุคคล โดยเปนส่ิงท่ีตกทอดจากอดีตและยังไมมีการ

เปล่ียนแปลงแกไข

(๒) ดําเนินกิจกรรมในทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม สําหรับภารกิจในความรับผิดชอบของรัฐวิสาหกิจจะเปนภารกิจในดาน

อุตสาหกรรมและการคา ไดแก (๑) งานสาธารณูปโภคขนาดใหญท่ีมีความสําคัญตอเศรษฐกิจของ

ประเทศ หรือเปนงานท่ีมีลักษณะผูกขาดโดยธรรมชาติท่ีรัฐจําเปนตองควบคุมและดําเนินการ

แตผูเดียว หรือเปนงานท่ีเอกชนยังไมมีความพรอมหรือความสามารถในการดําเนินการ เชน

การไฟฟา หรือการประปา ซึ่งตองมีการเวนคืนอสังหาริมทรัพยหรือรอนสิทธิของเอกชนเพ่ือการ

วางโครงสรางระบบสายสงไฟฟาหรือทอประปา (๒) งานผลิตและจําหนายสินคาและบริการ

ซึ่งรัฐบาลสงวนไวโดยมีเหตุผลดานการคลังของรัฐ หรือเพ่ือประโยชนดานสาธารณสุขและอนามัย

ของสังคมโดยรวม เชน การผลิตและจําหนายสลากกินแบงรัฐบาล สุรา ยาสูบ บุหร่ี เคร่ืองดื่ม

แอลกอฮอล และ (๓) งานผลิตและจําหนายสินคาและบริการ โดยมีลักษณะเดียวกันกับกิจการ

เอกชน เชน กิจการธนาคารพาณิชย กิจการประกันภัย กิจการขนสง กิจการอาหารกระปอง

(๓) เปนหนวยทางธุรกิจท่ีแสวงหารายได พระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสําหรับกรรมการและพนักงาน

รัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘ ไดกําหนดนิยาม “รัฐวิสาหกิจ” ในมาตรา ๔ (๑) หมายถึง องคการของ

รัฐบาลตามกฎหมายวาดวยการจัดตั้งองคการของรัฐบาล หรือกิจการของรัฐตามกฎหมายท่ีจัดตั้ง

กิจการนั้น และหมายความรวมถึงหนวยงานธุรกิจท่ีรัฐเปนเจาของแตไมรวมถึงองคการหรือกิจการ

ท่ีมีวัตถุประสงคเฉพาะเพื่อสงเคราะหหรือสงเสริมการใดๆ ท่ีมิใชธุรกิจ ซึ่งทําใหเห็นเจตนารมณ

ไดชัดเจนวา รัฐวิสาหกิจเปนองคการที่ดําเนินการในเชิงธุรกิจ มีการแสวงหารายไดเพ่ือนํามาเล้ียง

องคกรเพ่ือลดภาระของรัฐ และนําสงรายไดบางสวนใหแกรัฐ อยางไรก็ตาม จากขอเท็จจริงในปจจุบัน หนวยงานของรัฐหลายแหง

ท่ีมิไดดําเนินกิจกรรมในเชิงธุรกิจ เชน การกีฬาแหงประเทศไทย สถาบันวิทยาศาสตรและ

เทคโนโลยีแหงประเทศไทย สํานักงานกองทุนสงเคราะหการทําสวนยาง องคการพิพิธภัณฑ

องคการสวนสัตว องคการสวนพฤกษศาสตร แตก็เปนท่ีเขาใจวาเปนรัฐวิสาหกิจ ซึ่งอาจเกิดข้ึน

เนื่องจากขอจํากัดของการจัดระบบองคการที่ใหบริการสาธารณะในระบบกฎหมายไทยในอดีตท่ีมี

เพียง ๒ รูปแบบ คือ สวนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ จึงทําใหในการพิจารณาจัดตั้งหนวยงานท่ี

ตองการความเปนอิสระในการบริหารงานมากกวาระบบราชการ จึงมีทางเลือกเพียงการจัดตั้ง

ในรูปรัฐวิสาหกิจอยางเดียว อยางไรก็ตาม ผูวิจัยเห็นวา โดยที่ในปจจุบันไดมีการกําหนด

รูปแบบใหมๆ ขององคกรของรัฐ ไดแก องคการมหาชน หนวยบริการรูปแบบพิเศษ (SDU)

องคการอิสระ จึงเปนทางเลือกท่ีรัฐจะพิจารณาจัดตั้งองคกรตามรูปแบบท่ีเหมาะสมไดย่ิงข้ึน

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๒๓

(๔) มีวัตถุประสงคเพ่ือประโยชนสาธารณะ โดยที่รัฐวิสาหกิจเปนหนวยงานของรัฐประเภทหนึ่งท่ียังตองมีบทบาท

ความรับผิดชอบตอสาธารณะ การดําเนินการในเชิงธุรกิจของรัฐวิสาหกิจจึงมีความแตกตางจาก

วิสาหกิจของเอกชนท่ีไมอาจมุงท่ีการแสวงหารายไดเพียงประการเดียว แตยังตองคํานึงถึง

ประโยชนสาธารณะดวย ดังนั้น จะเห็นไดวากิจกรรมของรัฐวิสาหกิจหรือราคาสินคาหรือคาบริการ

ท่ีรัฐวิสาหกิจเรียกเก็บจากเอกชนจะตองอยูภายใตการควบคุมดูแลของรัฐเพ่ือประโยชนสาธารณะ

(๕) อยูภายใตอํานาจควบคุมบริหารจัดการของรัฐ อํานาจของรัฐในการควบคุมบริหารจัดการรัฐ ไดแก (๑) อํานาจในการ

แตงตั้งคณะกรรมการบริหารของรัฐวิสาหกิจซึ่งเปนอํานาจโดยตรงในฐานะผูกํากับดูแลหรืออํานาจ

โดยออมในการแตงตั้งผูบริหารรัฐวิสาหกิจท่ีมาจากกระบวนการสรรหาภายใตการกํากับดูแล

ของคณะกรรมการบริหาร และ (๒) อํานาจในการช้ีขาดเร่ืองใดเร่ืองหนึ่งในการบริหารจัดการ

ซึ่งเปนไปตามท่ีกฎหมาย หนังสือบริคณห หรือขอบังคับบริษัท กําหนดไว เชน การที่รัฐเปนผูถือ

หุนขางนอยแตกรรมการบริหารฝายรัฐมีอํานาจออกเสียงวีโตเสียงขางมากในคณะกรรมการบริหาร

หรือการที่รัฐมีอํานาจแตงตั้งคณะกรรมการบริหารเปนสวนขางมากตามขอบังคับวิสาหกิจ

จากหลักเกณฑดังกลาวขางตน จึงทําใหองคกรภาครัฐท่ีจัดตั้งข้ึนโดยมีวัตถุประสงค

เพ่ือดําเนินภารกิจของรัฐโดยมิไดมุงแสวงหากําไร จึงไมอยูในความหมายขององคกรภาครัฐท่ี

มุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ องคกรเหลานี้ ไดแก องคการมหาชน มหาวิทยาลัยของรัฐท่ีอยู

ในกํากับดูแลของรัฐบาล หนวยงานอื่นของรัฐ เชน หนวยบริการรูปแบบพิเศษ (SDU) องคการ

ของรัฐท่ีเปนอิสระซ่ึงทําหนาท่ีกํากับดูแลหรือตรวจสอบ (regulator) กองทุนท่ีเปนนิติบุคคล

สภาวิชาชีพ เปนตน อยางไรก็ตาม โดยท่ีขอบเขตการวิจัยใน TOR ไดกําหนดใหมีการศึกษาวิจัย

องคการมหาชนอยางนอยหนึ่งองคกร ผูวิจัยไดพิจารณาแลวเห็นวา โดยที่องคการมหาชนไดรับทุน

และทรัพยสินสวนหนึ่งมาจากเงินงบประมาณ และรายไดจากการดําเนินการไมตองนําสงคลังตาม

กฎหมายวาดวยเงินคงคลังและกฎหมายวาดวยวิธีการงบประมาณ อีกท้ังองคการมหาชน

มีอํานาจในการปกครองดูแล รวมถึงการจําหนายและจัดหาประโยชนจากทรัพยสินของตน

ตลอดจนมีอํานาจกําหนดขอบังคับเก่ียวกับการเก็บรักษาและเบิกจายเงินไดเอง จึงอาจมีการ

พยายามแสวงหาประโยชนโดยมิชอบดวยกฎหมายจากอํานาจในการบริหารจัดการองคกร

ในดานตางๆ ได ดวยเหตุนี้ งานวิจัยนี้จึงไดศึกษาเพ่ิมในกรณีขององคการมหาชนดวย

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๒๔

๒.๓ โครงสรางและการกํากับดูแลรัฐวิสาหกิจ ภาพที่ ๑ โครงสรางและการกํากับดูแลรัฐวิสาหกิจ

๒.๓.๑ โครงสรางของรัฐวิสาหกิจ

เ ม่ือพิจารณาในมุมมองของการขับเคล่ือนรัฐวิสาหกิจโดยท่ัวไป

โครงสรางของรัฐวิสาหกิจสามารถแยกออกไดเปน ๓ สวน คือ (๑) คณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ

(๒) ผูบริหารรัฐวิสาหกิจ และ (๓) พนักงานรัฐวิสาหกิจ (๑) คณะกรรมการรัฐวิสาหกิจมีอํานาจหนาท่ีในการวางนโยบายและ

ควบคุมดูแลกิจการท่ัวไป เชน วางระเบียบขอบังคับเก่ียวกับการบริหารงานในดานตางๆ

การจัดการและการบริหารงานบุคลากร การใหความเห็นชอบกับแผนการทํางาน รวมท้ัง

การกําหนดอัตราและการจัดเก็บคาบริการ

คณะรัฐมนตรี

หนวยราชการ

ที่เกี่ยวของ สํานักงาน

คณะกรรมการ

พัฒนาเศรษฐกิจ

และสังคมแหงชาติ

กระทรวง เจาสังกัด

ตัดสินเร่ืองนโยบายและการบริหาร

รัฐวิสาหกิจ

กระทรวงแรงงานฯ โดยคณะกรรมการ

แรงงานรัฐวิสาหกิจ

สัมพันธ

สํานักงาน การตรวจเงินแผนดิน

ดูแลเร่ืองเฉพาะ ท่ีกระทบตอ ภาพรวมเศรษฐกิจ ของประเทศ พิจารณางบลงทุน

จัดสรรเงินอุดหนุน

- กําหนดมาตรฐานข้ันต่ํา ของสภาพการจาง - วินิจฉัยชี้ขาดขอพพิาทแรงงาน

ผูบริหาร

พนักงาน

๑.แตงตัง้คณะกรรมการ รัฐวิสาหกิจ ๒. ดูแลแผนรัฐวิสาหกิจ

บริหารกิจการรัฐวิสาหกิจ

วางนโยบายและควบคุม กิจการท่ัวไป

สหภาพแรงงาน

ตรวจสอบภายใน

คุมครองผลประโยชนเก่ียวกับ สภาพการจางและรักษาผลประโยชนของรัฐวิสาหกิจ

ปฏิบัติงานตามท่ีไดรับมอบหมาย

สํานักงานคณะกรรมการ นโยบายรัฐวิสาหกิจ

กระทรวง การคลัง

บริหารและพัฒนารัฐวิสาหกิจ

ตรวจสอบบัญชีและการใชจายเงินของรัฐวิสาหกิจ

กํากับดูแลโดยตรง

กํากับดูแลโดยออม

คณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ

สํานักงบประมาณ

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๒๕

(๒) ผูบริหารรัฐวิสาหกิจมีอํานาจหนาท่ีในการบริหารกิจการของ

รัฐวิสาหกิจใหเปนไปตามกฎหมาย ระเบียบ ขอบังคับ และนโยบายที่คณะกรรมการกําหนด

รวมท้ังมีอํานาจบังคับบัญชาพนักงานและลูกจาง

(๓) พนักงานรัฐวิสาหกิจมีหนา ท่ีในการดําเนินการตามที่ ได รับ

มอบหมายจากผูบริหารรัฐวิสาหกจิ รวมท้ังปฏิบัติหนาท่ีตามที่กฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจกําหนด

๒.๓.๒ การกํากับดูแลรัฐวิสาหกิจ การดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจอยูภายใตการกํากับดูแลโดยรัฐบาลและ

สวนราชการตางๆ ท่ีเก่ียวของ โดยมีกระบวนการดังตอไปนี ้(๑) คณะรัฐมนตรี ถือเปนองคกรสูงสุดในการตัดสินในเร่ืองนโยบาย

และการบริหารรัฐวิสาหกิจ (๒) คณะกรรมการท่ีรัฐบาลจัดตั้ ง ข้ึน ทําหนา ท่ีดูแลรัฐวิสาหกิจ

ในสวนท่ีเก่ียวของกับอํานาจหนาท่ีของคณะกรรมการชุดนั้นๆ เชน คณะกรรมการนโยบายหน้ี

ของประเทศท่ีควบคุมเพดานการกอหนี้ต างประเทศ และจัดสรรเ งินกู ให รัฐ วิสาหกิจ

และคณะกรรมการนโยบายพลังงานแหงชาติเพ่ือกําหนดนโยบายและดูแลกิจการพลังงานของ

ประเทศ (๓) สํานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ ทําหนาท่ีบริหารและ

พัฒนารัฐวิสาหกิจและหลักทรัพยของรัฐ โดยการเสนอแนะนโยบายและมาตรการกํากับดูแล

การประเมินผล และการพัฒนารัฐวิสาหกิจ เพ่ือเพ่ิมประสิทธิภาพรัฐวิสาหกิจและสรางมูลคาเพ่ิมใหแกทรัพยสินของรัฐ

(๔) สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ

ทําหนาท่ีวางแผนทิศทางการพัฒนารัฐวิสาหกิจในภาพรวม พิจารณาแผนงาน โครงการและ

งบลงทุนของรัฐวิสาหกิจ และกําหนดหลักการใหรัฐวิสาหกิจเพ่ือจัดทําแผนงานและโครงการ

พัฒนาท่ีจะขอความชวยเหลือจากตางประเทศ

(๕) สํานักงบประมาณ ทําหนาท่ีจัดสรรเงินอุดหนุนใหรัฐวิสาหกิจ (๖) สํานักงานการตรวจเงินแผนดิน ทําหนาท่ีตรวจสอบบัญชีและรับรอง

ฐานะการเงินของรัฐวิสาหกิจ (๗) กระทรวงแรงงานโดยคณะกรรมการแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ

ทําหนาท่ีกําหนดมาตรฐานข้ันต่ําของสภาพการจาง เชน หลักเกณฑและเง่ือนไขการจางหรือ

การทํางานวันและเวลาทํางาน คาจาง และสวัสดิการตางๆ วินิจฉัยช้ีขาดขอพิพาทแรงงาน

(๘) กระทรวงเจาสังกัดของรัฐวิสาหกิจ ทําหนาท่ีดูแลกําหนดนโยบาย

การบริหารงานรัฐวิสาหกิจในสังกัดและกําหนดนโยบายและใหความเห็นชอบในการจัดทําแผน

วิสาหกิจ

บทที่ ๓

รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ การศึกษาถึงลักษณะและรูปแบบขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการ

ในเชิงธุรกิจในบทท่ี ๒ เพ่ือใหเห็นภาพขององคกรในรูปแบบดังกลาวซึ่งมีความแตกตางไปจาก

องคกรภาครัฐและองคกรเอกชนท่ัวไป จากการศึกษาทําใหทราบวา องคกรภาครัฐท่ีมุงเนน

การดําเนินการในเชิงธุรกิจมีลักษณะการบริหารจัดการก่ึงรัฐก่ึงเอกชน แมจะอยูภายใตกฎระเบียบ

ในลักษณะทํานองเดียวกับหนวยงานของรัฐอ่ืนๆ แตการบริหารจัดการกลับมีความยืดหยุนทํานอง

เดียวกับองคกรภาคเอกชน ซึ่งลักษณะโครงสรางและการบริหารจัดการองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการ

ดําเนินการในเชิงธุรกิจดังกลาวจะกอใหเกิดชองทางการทุจริตไดหรือไมอยางไรนั้น เปนเร่ือง

ท่ีจะไดวิเคราะหในกรณีศึกษาในบทตอไป แตกอนท่ีจะเขาสูการพิจารณากรณีศึกษา ในบทท่ี ๓ นี้

จะไดนําเสนอหลักการหรือขอมูลพ้ืนฐานในเชิงทฤษฎีและความเห็นของนักกฎหมายในแงมุมตางๆ

เก่ียวกับความหมายและรูปแบบของการทุจริตเพ่ือช้ีใหเห็นวาการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนน

การดําเนินการในเชิงธุรกิจมีความหมายและขอบเขตอยางไร และรูปแบบของการทุจริตท่ีอาจ

เกิดข้ึนมีอยูอยางไร ท้ังนี้ เพ่ือนําไปใชเปนแนวทางในการวิเคราะหกรณีศึกษาในบทตอๆ ไป

๑. ความทั่วไปเกี่ยวกับการทุจริต “การทุจริต” เปนปญหาสําคัญท่ีอยูคูกับสังคมมาชานาน ไมวาจะเปนประเทศใด ๆ

ในโลก เร่ืองของการทุจริตยอมมีข้ึนและแทรกซึมอยูทุกภาคสวน แตสําหรับประเทศไทย ตั้งแต

อดีตจนถึงปจจุบัน “การทุจริต” เปนปรากฏการณท่ีเกิดข้ึนจากพัฒนาการของระบบอุปถัมภใน

อดีตระหวางผูท่ีมีอํานาจหรือมีสถานภาพท่ีเหนือกวากับผูท่ีดอยกวา ในลักษณะท่ีตองพ่ึงพาอาศัยซึ่งกันและกัน โดยผูท่ีมีอํานาจเหนือกวา หรืออาจจะเรียกวา “ผูใหญ” เปนท่ีคาดหมายไดวาจะตอง

ปกปองคุมครองผูท่ีดอยกวา หรือ “ผูนอย” ซึ่งมีสวนรวมของผลประโยชนอยูดวย ในขณะเดียวกัน

“ผูนอย” ก็ตองทําหนาท่ีสนับสนุน “ผูใหญ” ในทุกวิถีทางเทาท่ีสามารถจะทําได โดยทั้งสองฝาย

ยืนอยูบนรากฐานของความซื่อสัตยตอกันและปรารถนาถึงส่ิงงอกเงยท่ีจะไดรับ และเม่ือใดก็ตาม ท่ีการอุปถัมภค้ําชูดังกลาวแปรเปล่ียนไปเปนการกระทําเพ่ือตองการผลประโยชนตอบแทน

โดยมิชอบท้ังทางดานกฎหมายหรือศีลธรรม ไมวาจะเปนการทําเพ่ือประโยชนสวนตัวหรือ

พวกพองก็ตาม ยอมสงผลกระทบทางดานลบตอสังคมโดยรวม ซึ่งในประเทศไทย การทุจริตไมใช

ปญหาเล็กนอย หากมีผลกระทบกระเทือนท้ังทางดานสังคม เศรษฐกิจ และการเมือง และย่ิงใน

ปจจุบันท่ีพัฒนาการของการทุจริตเร่ิมทําอยางเปนระบบ โดยมิใชแคการทุจริตของบุคคลใดบุคคลหนึ่ง

หากแตเปนการรวมมือกันทุจริตของกลุมบุคคลกลุมใดกลุมหนึ่งหรือหลายกลุม

รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๒๗

สําหรับเกณฑในการพิจารณาวาการกระทําอยางใดถือวาเปนการทุจริตนั้น

ธานินทร กรัยวิเชียร ใหความเห็นวา เกณฑท่ีจะใชพิจารณาควรถือเอาความรูสึกของมวลชนและ

คํานึงถึงพฤติการณแตละเร่ือง โดยเฉพาะอยางย่ิง ประเพณีแหงวิชาชีพประกอบดวย๑ อยางไรก็ดี

ในแนวคิดของนักวิชาการตางประเทศไดใหความเห็นวา เกณฑท่ีสังคมยอมรับไดอาจมี ๓ ประการ

คือ ประโยชนมหาชน (public interest) มติมหาชน (public opinion) และกฎเกณฑทาง

กฎหมาย (legal norms) แตการใชกฎเกณฑทางกฎหมายเปนเกณฑกําหนดมาตรฐานนาจะมี

ปญหานอยท่ีสุด เพราะประโยชนมหาชนมักจะเปนเร่ืองของคานิยมและอุดมการณ ซึ่งในสายตา

ของคน ๆ หนึ่งอาจเห็นวาการกระทําบางอยางเปนประโยชนมหาชน แตในสายตาของคนอ่ืนอาจเห็น

ในทางตรงขาม และถาจะใชมติมหาชน ก็มีปญหาอีกวาจะถือเสียงขางมาก หรือความเห็นของ

ผูมีอํานาจมากท่ีสุด หรือความเห็นท่ีดีท่ีสุด การเลือกอันหนึ่งอันใดยอมเปนการกระทําตาม

อําเภอใจและเปนปญหาในตัวมันเอง๒

๑.๑ สาเหตุของการทุจริต สังศิต พิริยะรังสรรค ไดอธิบายถึงสาเหตุของการทุจริตไววา โดยทั่วไปสามารถ

อธิบายไดอยางนอยท่ีสุด ๕ ทฤษฎีทางสังคมศาสตร๓ คือ ทฤษฎีดานศีลธรรม (Moral

approach) เปนการอธิบายสาเหตุมาจากความไมซื่อสัตยของบุคคลสาธารณะ ทฤษฎีดาน

โครงสรางนิยม (Structural approach) เปนการอธิบายสาเหตุมาจากเง่ือนไขและอิทธิพลของรัฐ

สังคม และชุมชน ทฤษฎีดานหนาท่ีนิยม (Functional approach) เปนการอธิบายสาเหตุมาจาก

ความสัมพันธระหวางการพัฒนากับการสรางสังคมท่ีทันสมัย และความสัมพันธระหวางระบบทุน

นิยมกับระบอบประชาธิปไตยท่ีสะทอนออกมาซ่ึงความออนแอของสถาบันการเมืองและ

ความออนแอของภาคประชาสังคม หรือการปรับตัวขององคกรของรัฐท่ีชากวาการเปล่ียนแปลง

ของระบบธุรกิจ ทําใหนักการเมืองสามารถหาผลประโยชนได ทฤษฎีดานสถาบันนิยม

(Institutional approach) เปนการอธิบายในแงมุมของกฎหมาย การไมแยกบทบาทของฝายบริหาร

กับฝายตุลาการออกจากกันใหเด็ดขาด จะทําใหระบบการตรวจสอบฝายบริหารออนแอ เปนตน

และทฤษฎีดานเศรษฐศาสตรการเมือง (Political economy approach) ซึ่งมองการทุจริต

คอรรัปช่ันวามีความซับซอนและมีรูปแบบท่ีหลากหลายซึ่งสามารถทําความเขาใจไดจากการใช

มุมมองทางประวัติศาสตรและปจจัยทางการเมืองประกอบกัน

๑

ธานินทร กรัยวิเชียร, “กฎหมายกับการฉอราษฎรบังหลวง,” การฉอราษฎรบังหลวง

หนังสือชุดแผนดินไทย เลม ๑, (กรุงเทพฯ : ทําเนียบรัฐบาล, ๒๕๒๐), น. ๓.

๒อุดม รัฐอมฤต, ปญหาบางประการเก่ียวกับกฎหมายปองกันและปราบปรามการทุจริตและ

ประพฤติมิชอบในวงราชการ, วิทยานิพนธ นิติศาสตรมหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, ๒๕๓๐, น. ๑๑.

๓สังศิต พิริยะรังสรรค, ทฤษฎีคอรรัปชัน, พิมพคร้ังท่ี ๑, (กรุงเทพฯ : สํานักพิมพรวมดวย

ชวยกัน, ๒๕๔๙), น. ๔๑-๔๒.

รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๒๘

ในมุมมองของนักวิชาการตางประเทศ Werner, Simcha B. (1983) ไดกลาวถึง

ปจจัยสําคัญท่ีมีอิทธิพลตอการเกิดคอรรัปช่ัน ๙ ประการ๔ ไดแก (๑) ระบบอุปถัมภ (๒) ความ

ไมเทาเทียมกันของฐานะทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง (๓) สังคมบริโภคนิยม ท่ีมีชองวาง

ระหวางความตองการกับความสามารถในการตอบสนองสินคาและบริการ (๔) การมีอํานาจใน

การควบคุมและแทรกแซงที่มากหรือนอยเกินไปของรัฐ (๕) การมีระเบียบกฎเกณฑท่ีมากหรือ

นอยเกินไป (๖) การขยายขอบเขตของบทบาทหนาท่ีของรัฐบาลและการขยายขอบเขตของ

โครงสรางสวัสดิการสังคมใหครอบคลุมมากย่ิงข้ึน (๗) ภาวการณขาดแคลนทางเศรษฐกิจและเงินเฟอ

(๘) นักการเมืองท่ีไมซื่อสัตยสุจริต (๙) การมีระบบสืบสวนและการควบคุมการทุจริตท่ีไม

เขมแข็ง การไมใหความสนใจปญหาคอรรัปช่ันของผูนํา และการมีความรูความเขาใจท่ีจํากัด

เก่ียวกับการคอรรัปช่ันของสาธารณชน

อยางไรก็ดี ผูวิจัยเห็นวา สาเหตุพ้ืนฐานท่ีกอใหเกิดการทุจริตนั้นไมวาจะเปนการ

อธิบายโดยอาศัยหลักทางทฤษฎีในแงมุมใด นอกเหนือจากการขาดจิตสํานึกในตัวผูทุจริตเองแลว

สวนสําคัญก็มาจากแรงผลักดันจากการเปล่ียนแปลงของสังคม ซึ่งเปนสวนหนึ่งในการบีบคั้นให

คนในสังคมแปรเปล่ียนพฤติกรรมไปในทิศทางดังกลาว ประกอบกับการท่ีกฎเกณฑหรือขอบังคับ

ในปจจุบันมีความออนแอหรือมีขอบกพรองไมวาจะเปนเพราะกฎเกณฑดังกลาวมีชองโหวหรือ

เพราะการบังคับใชท่ีไรประสิทธิภาพจึงทําใหเกิดการทุจริตเกิดข้ึน ๑.๑.๑ แรงผลักดันจากการเปล่ียนแปลงของสังคม

การทุจริตเปนผลมาจากการเปลี่ยนแปลงทางดานเศรษฐกิจและสังคม

อยางมากมายทําใหเกิดความไมเทาเทียมกันในสังคม เกิดคานิยมของสังคมไทยท่ีเนนเร่ือง

วัตถุนิยม ความม่ังคั่งรํ่ารวย ซึ่งทําใหบุคคลนั้นไดรับการยอมรับในสังคม ทําใหเกิดความโลภ

เกิดการเลียนแบบพฤติกรรมการแสวงหาประโยชนจากตําแหนงหนาท่ี๕

แตในบางกรณีผูทุจริตอาจจะกระทําไปเพราะเห็นแกญาติพ่ีนองหรือ

พวกพองหรือตองการรักษาผลประโยชนเฉพาะกลุม อีกท้ังการแกปญหาดวยการผอนส้ันผอนยาว

ประนีประนอมลวนนําไปสูกระบวนการสมัครใจหรือสมยอมกันในการใหประโยชนแกผูทุจริต

หรือเพ่ือเปนการยุติขอขัดของอันเกิดข้ึนในระบบของการดําเนินการในองคกรตาง ๆ อยางไรก็ดี

การที่สภาพเศรษฐกิจและสังคมมีความเปล่ียนแปลงทําใหผูทุจริตตกอยูในภาวะแวดลอมท่ีบีบคั้น

ใหตองทําหรือเผชิญกับแรงกดดันอยางรุนแรง ไมวาจะเปนเพราะภาวะบีบคั้นทางเศรษฐกิจท่ี

ผูทุจริตไดรับความเดือดรอนมีความจําเปนตองใชเงิน จึงกอเหตุทุจริตข้ึนโดยวิธีการตาง ๆ

๔

อางแลวเชิงอรรถท่ี ๓, น. ๓๖.

๕อุดม รัฐอมฤต, รายงานการวิจัย เร่ือง การแกไขปญหาการทุจริตในระบบการเมืองและ

วงราชการไทย, สํานักงานเลขาธิการสภาผูแทนราษฎร, พิมพคร้ังท่ี ๑ พ.ศ. ๒๕๔๔, น. ๒๘. และเจริญ เจษฎา

วัลย, แนวการปองกันการทุจริตและประพฤติมิชอบ ภาคราชการ, เลม ๑, (นนทบุรี : บริษัท พอดี จํากัด, ๒๕๕๐),

น. ๓๕-๕๔.

รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๒๙

เพ่ือปลดเปล้ืองความจําเปนนั้น หรือภาวะบีบคั้นทางจิตใจ เชน ผูทุจริตถูกผูบังคับบัญชาสราง

ภาวะบีบคั้นทางจิตใจ เนื่องจากไปรู เห็นการทุจริตของผูบังคับบัญชาหรือพวกพองของ

ผูบังคับบัญชา แตไมตองการใหมีผลกระทบตอหนาท่ีการงานของตนจึงตองใหรวมมือในการ

กระทําทุจริตไปดวย ท้ังนี้ วิทยากร เชียงกูร ไดแสดงทัศนะเก่ียวกับการทุจริตไววา

๖ ไมใชเร่ือง

ท่ีเกิดจากธรรมชาติของมนุษยท่ีมีความโลภและเห็นแกตัวเทานั้น แตยังมีสาเหตุสําคัญมาจาก

ปญหาการจัดการทางสังคมของแตละสังคมท่ีเอ้ือใหชนช้ันนําซึ่งเปนคนกลุมนอยมีอํานาจมากและ

โงหรือเห็นแกตัวระยะส้ันมากเกินไป โดยไมมีการตรวจสอบถวงดุลท่ีเหมาะสม ไมมีการพัฒนา

ดานความฉลาดเห็นการณไกลเพื่อสวนรวม ๑.๑.๒ ความบกพรองของกฎหมายหรือกฎเกณฑในสังคม

สาเหตุอีกประการท่ีเปนสวนเสริมใหเกิดการทุจริต คือ การที่กฎหมาย

และระเบียบกฎเกณฑตาง ๆ มีสภาพบังคับท่ีออนแอ ไมสามารถบังคับใชไดในทางปฏิบัติ มีการ

เปดชองใหกระทําการทุจริตไดงาย เชน การที่กฎหมายเปดชองใหเจาหนาท่ีของรัฐสามารถใช

ดุลพินิจในการวินิจฉัยส่ังการไดตามอําเภอใจ แมวาการบริหารงานหรือปฏิบัติงานจําเปนตอง

อาศัยความยืดหยุนในบางกรณี และกฎเกณฑท่ีสรางข้ึนอาจปรับกันไมไดกับขอเท็จจริงท่ีเกิดข้ึน

ใหม ๆ แตการใชดุลพินิจของเจาหนาท่ีก็สมควรท่ีจะควบคุมใหอยูในกฎเกณฑเทาท่ีจะทําได

เพราะย่ิงเปดชองใหสามารถใชดุลพินิจไดอยางเสรีจนถึงขนาดท่ีเรียกวา ตามอําเภอใจก็ย่ิง

กอใหเกิดหนทางการทุจริตไดงาย ๑.๒ ที่มาและความหมาย ๑.๒.๑ ความหมายตามพจนานุกรม

“การทุจริต” สามารถนิยามความหมายใหแตกตางกันออกไปและมองได

จากหลายมุมมอง ซึ่งในแงมุมทางวิชาการ มีการแบงกลุมนักวิชาการที่ใหความหมายของการทุจริต

ออกเปนหลายกลุมดวยกัน แตสําหรับความหมายของคําวา “ทุจริต” ตามตัวอักษร ใน

พจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน ใหความหมายไววา “ทุจริต” [ทุดจะหฺริด] น. ความประพฤติช่ัว, ถาเปนความประพฤติช่ัว

ทางกายเรียกวา กายทุจริต, ถาเปนความประพฤติช่ัวทางวาจา เรียกวา วจีทุจริต, ถาเปนความประพฤติช่ัวทางใจ เรียกวา มโนทุจริต. ก. โกง เชน ทุจริตในการสอบ, คดโกง, ฉอโกง, เชน ทุจริต

ตอหนาท่ี. ว. ไมซื่อตรง เชน คนทุจริต. (ป. ทุจฺจริต).

๖

วิทยากร เชียงกูร, แนวทางปราบคอรรัปชั่นอยางไดผล : เปรียบเทียบไทยกับประเทศอ่ืน,

พิมพคร้ังท่ี ๑, (กรุงเทพฯ : สํานักพิมพสายธาร, ๒๕๔๙), น. ๙.

รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๓๐

สวนคําท่ีใกลเคียงกันในภาษาไทย คือ คําวา “การฉอราษฎรบังหลวง”

ซึ่งจะใชในกรณีที่กลาวถึงการกระทําของขาราชการหรือเจาหนาที่ของรัฐ หรือแวดวงการเมือง

โดยเฉพาะ โดยคําวา “การฉอราษฎรบังหลวง” ความหมายตามพจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน

พ.ศ. ๒๕๔๒ หมายถึง “ก. การท่ีพนักงานเจาหนาท่ีเก็บเงินจากราษฎรแลวไมสงหลวงหรือ

เบียดบังเงินหลวง” ในขณะท่ียังมีอีกคําท่ีคุนเคย จนบางคร้ังก็มีการใชแทนกันหรือพวงกันกับคําวา

“การทุจริต” ก็คือ คําวา “คอรรัปช่ัน” (Corruption) ในภาษาอังกฤษ หมายถึง พฤติกรรมท่ีไม

ซื่อสัตยและผิดกฎหมาย (Dishonesty and illegal behavior) โดยบุคคลท่ีอยูในตําแหนงท่ีมีอํานาจหนาท่ีหรือเปนผูมีอํานาจ

๗ ซึ่งมีท่ีมาของคําศัพทจากภาษาลาตินและภาษาฝร่ังเศสสมัยเกา คือ Corruption รากศัพทมาจากภาษาลาตินวา Corruptio มีคําแปลและความหมายหลายนัย คือ

๑. การเปล่ียนแปลงหรือผันแปรไปในทางท่ีเลว การกระทํา การกลับกลาย หรือกําลังเปนไปในทางท่ีเลว

๒. ความประพฤติไมดีหรือช่ัวชา ความเสื่อมทราม ๓. เส่ือมสลายหรือเนาเปอย ๔. ส่ิงของหรืออิทธิพลใชในทางที่ผิด ดังนั้น การทุจริตท่ีเกิดข้ึนในวงราชการและแวดวงการเมือง ยอม

หมายถึง พฤติกรรมท่ีเจาหนาท่ีของรัฐใชอํานาจในตําแหนงหนาท่ีโดยมิชอบเพ่ือมุงหวัง

ผลประโยชนสวนตัว ซึ่งเปนพฤติกรรมท่ีเบี่ยงเบนไปจากวิธีปฏิบัติท่ียอมรับกันเพ่ือใหไดประโยชนสําหรับตนเอง เปนพฤติกรรมของบุคคลท่ีฉอฉลตอความไววางใจของสังคม โดยในบริบทของ

สังคมไทย การทุจริตเก่ียวกับการใชอํานาจรัฐมีความหมายเดียวกับการฉอราษฎรบังหลวง ซึ่ง

นอกจากมีความหมายรวมถึงการท่ีเจาหนาท่ีของรัฐทุจริตคดโกงราชการ เรียกรองเอาผลประโยชน

มาเปนของตน หรือโดยการขมขืนใจใหผูอ่ืนยอมใหหรือยอมจะใหตนหรือใหผูอ่ืนไดประโยชนเปน

ทรัพยสินเงินทองท่ีควรตองเอาเขาเปนรายไดหรือทรัพยสินของแผนดิน แตกลับเอาเปนของ

ตนเองหรือใหพวกพอง๘ นอกจากนี้ ยังรวมถึงการเรียกรองเอาคาน้ํารอนน้ําชา เงินใตโตะ การรับ

ของขวัญ ซึ่งเปนการแสดงความรักเคารพและนับถืออันเนื่องมาจากตําแหนงหนาท่ี การเลนพวก

หรือการใชเสนสาย การรับสินบน การกินเปอรเซ็นต และการใช อํานาจโดยมิชอบและ

การประพฤติมิชอบ ท้ังนี้ โดยมีวิธีการแยบยล๙

๑.๒.๒ ความหมายในทางกฎหมาย คําวา “ทุจริต” ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๑ (๑) หมายถึง

“เพ่ือแสวงหาประโยชนท่ีมิควรได โดยชอบดวยกฎหมายสําหรับตนเองหรือผูอ่ืน”

๗

เจริญ เจษฎาวัลย, แนวการปองกันการทุจริตและประพฤติมิชอบ ภาคราชการ, น. ๓๕-๓๖.

๘เจริญ เจษฎาวัลย, เพ่ิงอาง, น. ๓๖.

๙อางแลวเชิงอรรถท่ี ๕, น. ๑๔-๑๕.

รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๓๑

คําวา “ทุจริตตอหนาท่ี” ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวย

การปองกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๔ หมายถึง “การปฏิบัติหรือละเวนการปฏิบัติอยางใดในตําแหนง หรือละเวนการปฏิบัติอยางใดในพฤติการณท่ีอาจทําใหผูอ่ืนเช่ือวามี

ตําแหนงหรือหนาท่ี ท้ังท่ีตนมิไดมีตําแหนงหรือหนาท่ีนั้น หรือใชอํานาจในตําแหนงหนาท่ี ท้ังนี้ เพ่ือแสวงหาประโยชนท่ีมิควรไดโดยชอบสําหรับตนเองหรือผูอ่ืน” ซึ่งการทุจริตตอหนาท่ีจะมี

ความหมายเชนเดียวกับการประพฤติมิชอบ โดยที่คําวา “มิชอบ” หมายความวา “ไมเปนไปตามกฎหมาย ระเบียบของทางราชการ คําส่ังของผูบังคับบัญชา มติคณะรัฐมนตรี แบบธรรมเนียมของทางราชการ หรือตามทํานองคลองธรรม คือไมเปนไปตามทางที่ถูกท่ีควร” ดังนั้น การประพฤติ

มิชอบจึงหมายถึง กรณีท่ีเจาหนาท่ีใชตําแหนงหนาท่ีไปในทางที่ไมถูกตอง แตไมเก่ียวของกับการ

เรียกรองเงิน

จากบทบัญญัติแหงกฎหมายท่ีไดใหคําจํากัดความของคําวา “การทุจริต” ดังนั้น การทุจริตในขอบเขตของกฎหมายไทย จึงหมายถึงพฤติการณ การกระทําของเจาหนาท่ีของ

รัฐท่ีไดปฏิบัติหรือละเวนการปฏิบัติหนาท่ี ไมวาในกรณีดังกลาว เจาหนาท่ีผูนั้นมีตําแหนงหรือ

หนาท่ีในเร่ืองนั้นหรือไม หรือใชอํานาจในตําแหนงหรือหนาท่ีเพ่ือวัตถุประสงคในการแสวงหา

ประโยชนสําหรับตนเองหรือผูอ่ืนโดยมิชอบ ไมวาพฤติการณดังกลาวจะมุงท่ีผลประโยชนในทาง

ทรัพยสิน หรือประโยชนทางอื่นท่ีมิใชทรัพยสินก็ตาม๑๐

เชน การใชตําแหนงหนาท่ีเอ้ือประโยชน

แกญาติพ่ีนองหรือเพ่ือนฝูง ซึ่งถือวาเปนการเอารัดเอาเปรียบสวนรวมและไมเปนธรรมแกผูมี

ความรูความสามารถอันควรคูกับตําแหนงนั้น หรือกรณีนักการเมืองใชอํานาจในการกําหนด

นโยบายทางดานเศรษฐกิจไปในทิศทางท่ีเอ้ือผลประโยชนใหแกกลุมบุคคลบางกลุมกอนการ

เลือกตั้งเพ่ือท่ีจะไดรับเลือกกลับเขามาในตําแหนงอีกคร้ัง และถาเปรียบเทียบกับแนวคิดในทาง

จริยธรรม “การทุจริต” มีขอบเขตที่กวางกวา โดยรวมเอาการแสวงหาประโยชนท่ีไมผิดกฎหมาย

แตขัดกับความคาดหวังของสาธารณชนเร่ืองมาตรฐานความซื่อสัตยและพฤติกรรมท่ีดีของ

เจาหนาท่ีของรัฐดวย

๑.๒.๓ ความหมายในความเห็นของนักวิชาการ ธานินทร กรัยวิเชียร ไดใหความเห็นวา “คอรรัปช่ัน” นาจะหมายความ

รวมถึงการฉอราษฎรบังหลวง๑๑

ซึ่งมีความหมายกวางกวา คําวา “การทุจริต” โดยคําวา

“คอรรัปช่ัน” หมายถึง การเบียดบังหรือยักยอกทรัพยของรัฐและของสาธารณะ โดยรวมถึงการกินสินบาตรคาดสินบนและแสวงหาอํานาจโดยวิธีการอันผิดทํานองคลองธรรม ซึ่งอาจไมผิดตอ

กฎหมายอาญา แตก็ถือวาเปนการคอรรัปช่ันดวย

๑๐

อางแลวเชิงอรรถท่ี ๕, น. ๑๖.

๑๑กมล สกลเดชา, การทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ : บทวิเคราะหทางกฎหมายใน

แงความหมายและการใชคําในกฎหมาย, วิทยานิพนธ นิติศาสตรมหาบัณฑิต จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย, ๒๕๒๕,

น. ๗๓-๗๔.

รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๓๒

เสนีย ปราโมช ไดอธิบายคําวา “การฉอราษฎรบังหลวง” ไววา “...การที่

เจาพนักงานเรียกและรับสินบนจากราษฎรพอจะจัดไดวาเปนการฉอราษฎร คือ เปนการเรียกเอา

เงินหรืออามิสอยางอ่ืนเพ่ือปฏิบัติหรือไมปฏิบัติหนาท่ีราชการ เปนการใหคุณแกผูใหสินบน แต

การบังหลวงเปนการท่ีเจาพนักงานทําการทุจริตตอหนาท่ีราชการ ทําใหเกิดความเสียหายแก

ผลประโยชนของแผนดิน ท้ังนี้ โดยจะสมคบกับราษฎรเบียดบังผลประโยชนหรือไมก็ตาม...”๑๒ ขวัญชัย สันตสวาง ไดใหคําจํากัดความคําวา “คอรรัปช่ัน” วาหมายถึง

“พฤติกรรมใด ๆ ซึ่งผิดแผกไปจากหนาท่ีท่ีเปนทางการของผูมีบทบาทตอสาธารณะดวยเหตุผล

สวนตัวไมวาจะเปนเพ่ือผลตอบแทน หรือสถานภาพ หรือพฤติกรรมใด ๆ ซึ่งใชอิทธิพลไปในทาง

ท่ีขัดตอกฎเกณฑระเบียบขอบังคับซึ่งไดกําหนดไว โดยเห็นแกประโยชนสวนตน”๑๓ ผาสุก พงษไพจิตร และนวลนอย ตรีรัตน ไดใหความหมายของ

การคอรรัปช่ันวา “การแสวงหาผลประโยชนสวนตนหรือใหกับพรรคพวกโดยอาศัยตําแหนงหนาท่ีหรืออํานาจท่ีไดรับมอบหมายเปนเคร่ืองมือ พฤติกรรมดังกลาวอาจผิดกฎหมายหรืออาจไมผิด

กฎหมาย แตขัดกับหลักจริยธรรม หรือขัดกับมาตรฐานความคาดหวังท่ีสาธารณชนมีตอบทบาท

ของบุคคลสาธารณะ (นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ส.ส. ขาราชการ)”๑๔ อย า ง ไร ก็ดี ในความเ ห็นของนัก วิชาการไทยส วนหนึ่ ง เ ห็นว า

การพิจารณาวา พฤติการณหรือการกระทําใดเปนการทุจริต นอกจากจะตองพิจารณากรอบท่ี

กฎหมายกําหนดข้ึนแลว ยังจะตองคํานึงถึงเร่ืองคานิยมและความรูสึกในเชิงศีลธรรมของสังคม

และธรรมเนียมปฏิบัติในทางวิชาชีพท่ีเก่ียวของในพฤติการณแตละเร่ืองประกอบดวย ทัศนคติของ

บุคคลท่ีมีตอพฤติการณในแตละกรณีอาจเห็นไมเหมือนกัน การแกปญหาดังกลาวในทางปฏิบัติจึง

มักทําดวยการออกขอกําหนดทางจริยธรรมของเจาหนาท่ีของรัฐในแตละหนวยงานเพื่อเปนเกณฑ

มาตรฐานหรือแมกระท่ังกําหนดเปนกฎหมายหามกระทําเปนเกณฑข้ึนมาใหมเพ่ือความชัดเจน

ในทางปฏิบัติ และพฤติกรรมท่ีเรียกวาเปน “การทุจริตคอรรัปช่ัน” ไดนั้น ไมอาจตีความเฉพาะ

เทาท่ีมีกฎหมายบัญญัติไวเทานั้น หากแตควรรวมถึงการแสวงหาประโยชนท่ีไมผิดกฎหมาย

แตขัดกับความคาดหวังของสังคมและเปนการเอารัดเอาเปรียบสวนรวม โดยเปนพฤติกรรมท่ี

เอ้ือผลประโยชนใหแกคนกลุมนอย แตกลับสรางภาระใหแกคนกลุมใหญ เชน ในกรณีท่ี

ผูรับเหมากอสรางฮั้วกันในการประมูลอันเปนการสรางกําไรใหแกผูประกอบการไมก่ีราย ในขณะท่ี

ผูเสียภาษีท้ังประเทศตองแบกรับภาระคาใชจายของภาครัฐท่ีสูงเกินกวาท่ีควรจะเปน๑๕

๑๒

เสนีย ปราโมช, “สัมมนาเร่ืองคอรรัปชั่น,” ประชุมเก็บตก (กรุงเทพฯ : สํานักพิมพไทย

วัฒนาพานิช, ๒๕๑๔), น. ๑๖๙-๑๗๐.

๑๓ขวัญชัย สันตสวาง, “ระบบคอรัปชั่นในประเทศไทย,” วารสารกฎหมายปกครอง ฉบับท่ี

๕ (๒๕๒๙), น. ๑๒๑-๑๓๑.

๑๔อางแลวเชิงอรรถท่ี ๓, น. ๒๕.

๑๕นิพนธ พัวพงศธร และคณะ, ยุทธศาสตรการตอตานคอรัปชั่นในประเทศไทย : แนวคิด

ทางเศรษฐศาสตรวาดวยตลาดคอรรัปชั่น, เอกสารประกอบการสัมมนา เร่ือง “ยุทธศาสตรการตอตานการ

คอรรัปชั่นในประเทศไทย จัดโดยคณะกรรมการขาราชการพลเรือน, ณ โรงแรมอมารี วอเตอรเกท (วันท่ี ๒๘

รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๓๓

๑.๓ ประเภทและความรุนแรงของการทุจริตในปจจุบัน ลักษณะของการทุจริตหรือคอรรัปช่ันเปนเร่ืองของความสัมพันธในเชิงอํานาจ

การตอรองระหวางรัฐและธุรกิจเอกชน ซึ่งไมไดมีมิติทางดานเศรษฐกิจท่ีเก่ียวของกับเร่ืองเงิน ๆ ทอง ๆ

หรือวัตถุเทานั้น แตท่ีสําคัญยังมีมิติทางดานการเมือง ท่ีเรียกกันวา “คอรรัปช่ันทางการเมือง”

หรือ “ทุจริตทางการเมือง” ดวย โดยเปนการใชอํานาจในทางที่ผิดกฎหมายหรือโดยขาดคุณธรรม

เพ่ือผลประโยชนทางการเมือง เชน เพ่ือทําลายคูแขงทางการเมือง๑๖ โดยการทุจริตคอรรัปช่ันอาจ

พิจารณาไดจากในแงของรูปแบบ (Forms) ขนาด (Size) ระดับการยอมรับของชุมชน (Degree of Tolerability) และลักษณะ (Dimension) ของการทุจริต

๑๗ ๑. ในแงขนาด มีการแบงคอรรัปช่ันออกเปนขนาดเล็ก (Petty Corruption) ซึ่ง

เปนการติดสินบนกระทําโดยเจาหนาท่ีในระดับลาง และคอรรัปช่ันขนาดใหญ (Grand Corruption)

ท่ีกระทําโดยนักการเมืองและขาราชการชั้นผูใหญ ๒. ในแงรูปแบบ คอรรัปช่ันไมไดมีรูปแบบใดเปนการเฉพาะแตมีหลายรูปแบบ

โดยข้ึนอยูกับส่ิงแวดลอม จํานวนเงิน กลวิธี และวัฒนธรรมซึ่งแตกตางกันไปในแตละสังคม

โดยจะเปนรูปแบบเฉพาะของแตละสังคม มีการเปล่ียนแปลงไปตามยุคสมัย และมีความซับซอน

มากย่ิงข้ึน เนื่องจากกิจกรรมการทุจริตในปจจุบันไมไดเก่ียวของเฉพาะอํานาจหนาท่ีของบุคคล

สาธารณะในสังคมหนึ่งเทานั้น หากแตยังเก่ียวของกับธุรกิจเอกชนและการเปลี่ยนแปลงของ

เทคโนโลยีท่ีทันสมัย และตลาดระดับโลกดวย ๓. ในแงของระดับการยอมรับของชุมชน มีการจําแนกการทุจริตคอรรัปช่ัน

ตามหลักเกณฑของสีท่ีสะทอนตามการยอมรับของชุมชน (Community’s tolerance) ท่ีมีตอการทุจริต โดยจําแนกออกเปน สีดํา สีเทา และสีขาว ตามลําดับ

การทุจริตสีดํา (Black Corruption) เปนการกระทําท่ีผูนําในสังคมและประชาชนเห็นพองตองกันเปนสวนใหญวาการกระทําหนึ่งสมควรถูกตําหนิและถูกลงโทษ ไดแก

การใชอํานาจหนาท่ีหรือตําแหนงเพ่ือหาประโยชนสําหรับตนเองหรือพรรคพวก โดยไมคํานึงวาผิด

กฎหมายหรือไม หรือนําความทุกขยากมาสูประชาชนและประเทศชาติหรือไม พฤติกรรมนี้แยกได

เปน ๒ กรณี คือ (๑) การใชอํานาจหนาท่ีเรียกรองเอาผลประโยชนจากผูกระทําผิดกฎหมายหรือ

ผูตองการความสะดวกโดยไมคํานึงวาผูท่ีตนเรียกรองเอาผลประโยชนนั้นจะกระทําผิดกฎหมาย

หรือไม และ (๒) การทุจริตคดโกงโดยไมคํานึงถึงความผิดตามกฎหมาย เปนการเจตนาฝาฝน

สิงหาคม ๒๕๔๓), น.๔. ; อางใน แสวง บุญเฉลิมวิภาส, การบังคับใชกฎหมายเพ่ือปราบปรามการทุจริตและ

ประพฤติมิชอบในประเทศไทย, เอกสารวิจัยเสริมหลักสูตร คณะนิติศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร พ.ศ.

๒๕๔๔.

๑๖สังศิต พิริยะรังสรรค, คอรรัปชั่นแบบเบ็ดเสร็จ, พิมพคร้ังท่ี ๒, (กรุงเทพฯ : สํานักพิมพ

รวมดวยชวยกัน, ๒๕๔๙), น. ๒๑ และ น. ๒๗.

๑๗อางแลวเชิงอรรถท่ี ๓, น. ๒๖-๒๗.

รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๓๔

กฎหมาย ระเบียบขอบังคับ เพ่ือแสวงหาประโยชนสําหรับตนเองหรือสมัครพรรคพวกและทําให

รัฐไดรับความเสียหาย๑๘

การทุจริตสีเทา (Gray Corruption) เปนการกระทําท่ีผูนําในสังคมสวนหนึ่งเห็นวาสมควรถูกลงโทษ แตผูนําในสังคมอีกสวนหนึ่งหรือประชาชนท่ัวไปเห็นแตกตางออกไป ในขณะท่ีเสียงสวนใหญมีความเห็นคลุมเครือไมแนใจวาเปนความผิดสมควรถูกลงโทษหรือไม

กรณีนี้เปนการใชอํานาจหนาท่ีหาประโยชนใหแกตนเองและพรรคพวกในลักษณะท่ีประชาชน

สมยอมตอการใชอํานาจโดยมิชอบน้ัน เชน การใหคาน้ํารอนน้ําชา การใหคานายหนา หรือเงินหัก

สวนลดราคาสินคา เปนตน โดยแยกพฤติกรรมประเภทนี้ไดเปน (๑) การเรียกรองเอาประโยชน

แทนการปฏิบัติหรือไมปฏิบัติหนาท่ี หรือเพ่ือเรงรัดงานใหรวดเร็วย่ิงข้ึน หรืออาจมีการลดหยอนมาตรฐานความเขมงวดเก่ียวกับระเบียบกฎเกณฑ และ (๒) การใชตําแหนงหรืออํานาจหนาท่ีเพ่ือ

หาผลประโยชนอยางเต็มท่ี โดยเปนผูประกอบธุรกิจหรือมีผลประโยชนไดเสียกับบริษัทหางรานท่ี

ทําธุรกิจกับสวนราชการท่ีตนเองเปนผูรับผิดชอบ๑๙

การทุจริตสีขาว (White Corruption) เปนการกระทําท่ีผูนําในสังคมและ

ประชาชนท่ัวไป เห็นวา พอจะรับไดหรือยอมทนรับ คือไมเลวรายนัก การทุจริตในลักษณะนี้เปน

เร่ืองท่ีผูนําในสังคมและมวลชนสวนใหญไมไดกระตือรือรนท่ีจะใหมีการลงโทษ เนื่องจากเปนการ

รับผลประโยชนโดยอิงอยูกับขนบธรรมเนียมประเพณี และมิไดเกิดจากการเรียกรองของผูรับ

พฤติกรรมเชนนี้แยกไดเปน ๒ กรณี คือ (๑) การใหซึ่งเปนการแสดง “น้ําใจ” ของผูนอยตอ

ผูมีอํานาจวาสนา หรือผูท่ีอยูในตําแหนงหนาท่ีสามารถใหคุณใหโทษ และ (๒) การใหซึ่งเปน

“การตอบแทน” การปฏิบัติหรืองดเวนปฏิบัติของผูท่ีอยูในตําแหนงและเปนคุณประโยชนแกผูให

โดยผูรับมิไดเรียกรอง ตัวอยางของการใหท้ังสองกรณี เชน การใหของขวัญท่ีมีคามากในโอกาส

พิเศษตาง ๆ ไมวาจะเปน ในโอกาสวันเกิด วันแตงงานลูกหลาน วันข้ึนปใหม หรือเปนเจาภาพใน

งานกุศลของผูมีอํานาจหนาท่ีทางราชการ๒๐

๔. ในแงของลักษณะการทุจริต การทุจริตของบรรดาบุคคลสาธารณะอาจแบง

ออกเปน ๓ มิติ คือ คอรรัปช่ันในการบริหารราชการแผนดิน (Administrative Corruption)

คอรรัปช่ันทางเศรษฐกิจ (Economic Corruption) และคอรรัปช่ันทางการเมือง (Political

Corruption)

๑๘

สังศิต พิริยะรังสรรค, ทฤษฎีคอรรัปชัน, น. ๒๘. และอุดม รัฐอมฤต, ปญหาบางประการ

เก่ียวกับกฎหมายปองกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ, น. ๑๔.

๑๙อางแลวเชิงอรรถท่ี ๑๘

๒๐อางแลวเชิงอรรถท่ี ๑๘

รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๓๕

คอรรัปช่ันในการบริหารราชการแผนดิน เปนการใชอิทธิพลท่ีเกินกวาอํานาจ

ทางกฎหมายเพ่ือไปกําหนดนโยบายและทําใหเกิดผล เชน การทําโครงการ การจัดซื้อจัดจางใหแก

สมัครพรรคพวกของตนเอง การซื้อขายตําแหนง การโยกยายตําแหนงโดยไมคํานึงถึงหลักการ

ความสามารถและคุณธรรม แตกลับอาศัยความเปนเครือญาติหรือสมัครพรรคพวกเปนท่ีตั้ง ฯลฯ

คอรรัปช่ันทางเศรษฐกิจ เปนการแสวงหากําไรเกิน หรือท่ีนักเศรษฐศาสตร

เรียกวา คาเชาทางเศรษฐกิจ (Economic Rents) โดยนิยามแลว คาเชาทางเศรษฐกิจถูกสรางข้ึน

เม่ือรัฐเขาไปจํากัดการทํางานของตลาด ตัวอยางเชน กระบวนการที่มีการจํากัดปริมาณการ

แลกเปล่ียนเงินตราตางประเทศ การควบคุมการคาและการใหสัมปทานผูกขาดแกพรรคพวก การ

จัดซื้อจัดจางในราคาท่ีสูงเกินจริง และการแปรรูปวิสาหกิจใหกลายมาเปนทรัพยสินของตัวเอง

ครอบครัว และพวกพอง ฯลฯ

คอรรัปช่ันทางการเมือง เปนการใชอํานาจของรัฐบาลโดยขาดคุณธรรมและ

ผิดกฎหมายเพ่ือผลประโยชนของตนเอง หรือเพ่ือประโยชนทางการเมือง และผลประโยชนเชนวานี้

ไมจําตองเปนวัตถุหรือเงินทองเสมอไป ตัวอยางของการทุจริตทางการเมือง เชน การซื้อเสียงใน

การเลือกตั้ง การปลอมแปลงบัตรเลือกตั้ง การกีดกันและกล่ันแกลงพรรคคูแขงของรัฐบาล

โดยการใชอํานาจของกฎหมายและหนวยงานของรัฐ การหลอกลวงดวยการประกาศนโยบาย

หาเสียงท่ีเกินจริงและไมมีทางปฏิบัติได ฯลฯ

จากความเห็นและแนวคิดเก่ียวกับการทุจริตท่ีไดกลาวมาแลวขางตนอาจสรุป

ไดวา องคประกอบท่ีสําคัญในการพิจารณาวาการกระทําใดเปนการทุจริตหรือไม คือ การกระทํานั้น

มีลักษณะเปนการแสวงหาประโยชนอันมิควรไดโดยชอบสําหรับตน พวกพอง หรือผูอ่ืน ไมวาจะ

เปนประโยชนในทางทรัพยสินหรือไม โดยอาศัยตําแหนงหนาท่ีหรืออํานาจท่ีไดรับมอบหมาย

ซึ่งผูวิจัยจะไดนําแนวทางนี้เปนเกณฑในการพิจารณารูปแบบการทุจริตตอไป

๒. รูปแบบและวิธีการทุจริตในองคกรภาครัฐที่มุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

จากขอมูลท่ีมีการเปดเผยโดยสํานักงาน ป.ป.ช. และสํานักงานการตรวจเงิน

แผนดิน ปรากฏขอเท็จจริงเก่ียวกับการทุจริตในหนวยงานประเภทรัฐวิสาหกิจ๒๑

ในชวงระหวางป

๒๕๔๒ ถึง ๒๕๕๑ พบเรื่องรองเรียนการทุจริตในรัฐวิสาหกิจซึ่งมีจํานวน ๕๘ แหง ท้ังส้ิน ๙๖๙

เร่ือง โดยรัฐวิสาหกิจท่ีมีสถิติเร่ืองรองเรียนสูงสุด คือ รัฐวิสาหกิจในสาขาส่ือสาร สาขาสถาบัน

การเงิน และสาขาขนสง ตามลําดับ ประเภทเรื่องท่ีรองเรียน เชน การใชอํานาจในตําแหนงหนาท่ี

แสวงหาผลประโยชน การทุจริตในการจัดซื้อจัดจางและการดําเนินโครงการตางๆ การเบียดบังเงิน

๒๑รายละเอียดดูไดในเว็บไซดสํานักงาน ป.ป.ช. (www.nccc.thaigov.net) และรายงานผล

การปฏิบัติงานประจําปของสํานักงานการตรวจเงินแผนดิน ฉบับป พ.ศ. ๒๕๔๒ ถึง พ.ศ. ๒๕๕๑

รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๓๖

หรือทรัพยสินของราชการ เปนตน ซึ่งสะทอนวา แมในปจจุบัน กฎหมายไดกําหนดมาตรการ

ท่ีรุนแรงในการลงโทษผูกระทําความผิดเก่ียวกับการทุจริต แตจํานวนผูกระทําความผิดไมไดลดลง

และกลับมีการพัฒนารูปแบบในการทุจริตใหทวีความซับซอนและเปนระบบมากย่ิงข้ึน รวมท้ัง

มีความพยายามแสวงหาหนทางหลบเล่ียงกฎหมาย ซึ่งสงผลกระทบโดยตรงตอการบังคับใช

กฎหมาย รวมไปถึงสงผลกระทบตอการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ เนื่องจากองคกรภาครัฐ

ท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจหรือรัฐวิสาหกิจมีบทบาทสําคัญตอการพัฒนาเศรษฐกิจใน

ฐานะเปนแหลงรายไดท่ีสําคัญแหลงหนึ่งของรัฐ หากองคกรดังกลาวบริหารงานหรือประกอบการ

อยางมีประสิทธิภาพและโปรงใสยอมกอใหเกิดรายไดและผลประโยชนคืนกลับมาสูรัฐและ

ประชาชนอยางมาก แตหากองคกรดังกลาวบริหารงานหรือประกอบการอยางไมมีประสิทธิภาพ

และไมโปรงใส ผลกระทบยอมตกแกรัฐและประชาชน ตลอดจนเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศ

เพราะรัฐจะขาดรายไดท่ีจะนํามาพัฒนาประเทศเนื่องจากมีการรั่วไหลไปสูบุคคลบางคนหรือ

บางกลุม อีกท้ังยังสูญเสียเงินลงทุนท่ีมาจากภาษีของประชาชนโดยไมคุมคา นอกจากนี้ องคกร

ภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจสวนใหญดําเนินธุรกิจเก่ียวกับการใหบริการสาธารณะ

ในปจจัยพ้ืนฐานของประเทศ เชน ไฟฟา ประปา คมนาคมขนสง โทรคมนาคม หรือขอมูลขาวสาร

การบริหารจัดการท่ีไมโปรงใสหรือมีการทุจริตคอรรัปช่ันในองคกร ยอมทําใหการใหบริการ

สาธารณะขาดประสิทธิภาพและประสิทธิผล และสงผลกระทบตอประชาชนใหตองรับบริการ

สาธารณะดอยคุณภาพโดยเสียคาบริการสูง

การทําใหองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจดําเนินการอยางมี

ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และโปรงใส จําเปนตองสรางระบบการบริหารจัดการท่ีดีโดยมีการ

กํากับดูแลหรือการตรวจสอบและประเมินผลการดําเนินงานอยางใกลชิดเร่ิมตนจากการตรวจสอบ

ภายในองคกร (internal audit) ไปสูการตรวจสอบจากภายนอกองคกร (external audit)

ท้ังนี้ ในปจจุบัน องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจจะมีคณะกรรมการขององคกร

รับผิดชอบการกํากับดูแลการดําเนินงานขององคกร โดยคณะกรรมการจะรับนโยบายจาก

กระทรวงการคลังในฐานะผูถือหุนและกระทรวงเจาสังกัดมากํากับดูแลใหเปนไปตามวัตถุประสงค

การกํากับดูแลจะเปนไปตามกฎ ระเบียบ ขอบังคับ และมติคณะรัฐมนตรี ครอบคลุมทุกดาน

ไดแก

(๑) ดานกรรมการ คณะกรรมการจะกํากับดูแลการกําหนดคุณสมบัติกรรมการ

การแตงตั้งและการกําหนดคาตอบแทนกรรมการ

(๒) ดานการเงิน คณะกรรมการจะกํากับดูแลการตรวจสอบงบประมาณ

การลงทุน การบริหารแหลงเงินทุน การกอหนี้ การจําหนายทรัพยสิน และการตรวจสอบบัญชี

(๓) ดานบุคคลากร คณะกรรมการจะกํากับดูแลการสรรหา การวาจาง และการ

กําหนดคาตอบแทน สวัสดิการ ของบุคคลากรในองคกรในระดับตางๆ ตั้งแตผูบริหารองคกร

ไปจนถึงพนักงานขององคกร

รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๓๗

(๔) ดานการดําเนินงาน คณะกรรมการจะกํากับดูแลการรวมงานกับเอกชน

การจัดซื้อจัดจาง การประเมินผลงาน รวมไปถึงการตรวจสอบภายในและการกําหนดหลักธรรมาภิบาล

ในองคกร

กลไกท่ีจะชวยงานของคณะกรรมการในการกํากับดูแลการดําเนินงานดานตางๆ

ดังกลาวขางตนไดเปนอยางดี คือ การตรวจสอบภายใน ซึ่งเปนระบบท่ีคณะกรรมการใชเปน

เคร่ืองมือชวยตรวจสอบและประเมินผลการปฏิบัติงานภายในองคกรวากําลังดําเนินตามแผนงาน

หรือนโยบายที่วางไวหรือไม และถูกตองตามกฎหมายและระเบียบขอบังคับท่ีเก่ียวของหรือไม

เพ่ือใหคําปรึกษาและขอเสนอแนะตอคณะกรรมการในการปองกันความเส่ียงจากการปฏิบัติงาน

ท่ีอาจไมเปนไปตามเปาหมายท่ีวางไวหรือไมสอดคลองกับกฎหมายหรือระเบียบขอบังคับตางๆ

การตรวจสอบภายในจึงมีบทบาทสําคัญอยางย่ิงตอการปองกันและปราบปรามการทุจริตในองคกร

ภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ เพราะเปนกลไกท่ีมีการทํางานใกลชิดและควบคูไปกับ

การดําเนินงานขององคกร ทําใหติดตามการปฏิบัติงานและเขาถึงขอมูลขององคกรไดงายและลึก

กวาการตรวจสอบจากองคกรภายนอก หากการตรวจสอบภายในมีประสิทธิภาพยอมทําใหการ

ดําเนินงานขององคกรมีประสิทธิภาพและโปรงใสมากยิ่งข้ึน แตเนื่องจากการตรวจสอบภายใน

เปนเคร่ืองมือของคณะกรรมการขององคกร การตรวจสอบภายในจะสําเร็จและบรรลุเปาหมายได

จึงตองข้ึนอยูกับความสามารถและความรับผิดชอบในภาระหนาท่ีของคณะกรรมการในดานการ

กํากับดูแลองคกร หากคณะกรรมการหยอนความสามารถหรือมีพฤติกรรมทุจริตคอรรัปช่ัน

เสียเอง กลไกการตรวจสอบภายในยอมไมสามารถชวยปองกันและปราบปรามการทุจริต

ท่ีจะเกิดข้ึนในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจได

อยางไรก็ตาม กอนท่ีจะไดศึกษากรณีศึกษาเพ่ือรับทราบสภาพขอเท็จจริงของ

การทุจริตคอรรัปช่ันในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ พรอมท้ังปญหาและ

สาเหตุของปญหาการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ซึ่งรวมถึงบทบาท

ของการตรวจสอบภายในดังกลาวขางตน สมควรท่ีจะตองทําความเขาใจรูปแบบการทุจริตท่ี

เกิดข้ึนในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนดําเนินงานในเชิงธุรกิจในแงมุมท่ีมีการกลาวถึงในงานเขียนหรือ

งานวิชาการตางๆ เพ่ือใหเห็นภาพรวมของรูปแบบการทุจริตท่ีอาจเกิดข้ึนไดในองคกรภาครัฐ

ท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ อันจะทําใหเม่ือไดศึกษาสภาพขอเท็จจริงของการทุจริต

ในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจท่ีเลือกมาเปนกรณีศึกษาแลว จะไดเกิด

ความเขาใจท่ีชัดเจนย่ิงข้ึนและสามารถเล็งเห็นถึงแนวทางในการพัฒนามาตรการปองกันและ

ปราบปรามท่ีมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลตอไป

รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๓๘

จากการศึกษาความหมายและแนวคิดเก่ียวกับ “การทุจริต” ในหัวขอกอน จะเห็น

ไดวา การทุจริตมีความหมายท้ังในทางกฎหมายและในทางพฤติกรรมท่ีขัดตอหลักจริยธรรมและ

สามัญสํานึกของบุคคลซึ่งความหมายในทางกฎหมายไดกําหนดขอบเขตของลักษณะการทุจริต

ท่ีเปนรูปธรรม และสะทอนใหเห็นถึงรูปแบบและวิธีการของการทุจริตท่ีชัดเจน แตเนื่องจาก

ลักษณะของการทุจริตมีการพัฒนาอยางตอเนื่องและมีความซับซอนย่ิงข้ึน ทําใหขอบเขตของการ

ทุจริตตามกฎหมายครอบคลุมไปไมถึงรูปแบบและวิธีการทุจริตในบางกรณีท่ีเกิดข้ึนจริงในทาง

พฤติกรรม ดังนั้น ในการอธิบายรูปแบบและวิธีการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนดําเนินการ

ในเชิงธุรกิจ จึงไดจําแนกรูปแบบและวิธีการทุจริตเปน ๒ ประเภท คือ รูปแบบและวิธีการทุจริต

ท่ีมีกฎหมายบัญญัติไวเปนความผิดอยางชัดแจง และรูปแบบและวิธีการทุจริตท่ีไมมีกฎหมาย

บัญญัติไวเปนความผิดอยางชัดแจง ดังตอไปนี้

๒.๑ รูปแบบและวิธีการทุจริตที่มีกฎหมายบัญญัติไวเปนความผิดอยางชัดแจง

กฎหมายท่ีมีบทบัญญัติซึ่งแสดงใหเห็นถึงรูปแบบและวิธีการทุจริตในองคกร

ภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ไดแก

๒.๑.๑ ประมวลกฎหมายอาญา

เปนกฎหมายที่กําหนดความผิดในทางอาญาสําหรับการกระทําท่ีเขา

องคประกอบความผิดตามที่กฎหมายกําหนด โดยมีวัตถุประสงคเพ่ือลงโทษผูกระทําความผิด

และเพ่ือรักษาความสงบเรียบรอยของบานเมืองและศีลธรรมอันดีของประชาชน ความผิดตาม

ประมวลกฎหมายอาญานํามาใชบังคับกับกรรมการ ผูบริหาร และพนักงานของรัฐวิสาหกิจหรือ

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนดําเนินการในเชิงธุรกิจ ในกรณีท่ีบุคคลดังกลาวปฏิบัติหนาท่ีในฐานะเปน

เจาพนักงานตามกฎหมาย โดยรูปแบบและวิธีการทุจริตท่ีสะทอนใหเห็นในประมวลกฎหมาย

อาญา ปรากฏอยูในบทบัญญัติความผิดฐานเปนเจาพนักงานของรัฐท่ีกระทําผิดตอตําแหนงหนาท่ี

ตั้งแตมาตรา ๑๔๗ ถึงมาตรา ๑๖๖ สรุปฐานความผิดไดตามลําดับ ดังนี้๒๒

- ความผิดฐานเจาพนักงานยักยอกทรัพย (มาตรา ๑๔๗)

- ความผิดฐานเจาพนักงานกรรโชกทรัพย (มาตรา ๑๔๘)

- ความผิดฐานเจาพนักงานเรียกรับหรือยอมจะรับสินบน (มาตรา ๑๔๙)

- ความผิดฐานเจาพนักงานกระทําการหรือไมกระทําการหรือไมกระทํา

การโดยเห็นแกสินบนท่ีเรียกรับหรือยอมจะรับไวกอน (มาตรา ๑๕๐)

๒๒แสวง บุญเฉลิมวิภาส, การบังคับใชกฎหมายเพ่ือปราบปรามการทุจริตและประพฤติ

มิชอบในประเทศไทย, รพีสาร, ฉบับท่ี ๑, พ.ศ. ๒๕๔๔, หนา ๑๕.

รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๓๙

- ความผิดฐานเจาพนักงานใชอํานาจในตําแหนงโดยทุจริต (มาตรา ๑๕๑)

- ความผิดฐานเจาพนักงานหาประโยชนจากกิจการในหนาท่ี (มาตรา ๑๕๒)

- ความผิดฐานเจาพนักงานจายทรัพยเกินกวาท่ีควรจายเพ่ือประโยชนตน

(มาตรา ๑๕๓)

- ความผิดฐานเจาพนักงานทุจริตในการเรียกเก็บรายได (มาตรา ๑๕๔)

- ความผิดฐานเจาพนักงานชวยเหลือบุคคลผูเสียภาษี (มาตรา ๑๕๔)

- ความผิดฐานเจาพนักงานทุจริตในการกําหนดราคาทรัพยสินหรือ

สินคา (มาตรา ๑๕๕)

- ความผิดฐานเจาพนักงานทุจริตชวยเหลือเก่ียวกับการบัญชี (มาตรา ๑๕๖)

- ความผิดฐานเจาพนักงานปฏิบัติหรือละเวนการปฏิบัติหนาท่ีโดยมิชอบ

(มาตรา ๑๕๗)

- ความผิดฐานเจาพนักงานปฏิบัติหรือละเวนการปฏิบัติหนาท่ีโดยทุจริต

(มาตรา ๑๕๗)

- ความผิดฐานเจาพนักงานทําอันตรายทรัพยหรือเอกสารในปกครอง

(มาตรา ๑๕๘)

- ความผิดฐานเจาพนักงานทําอันตรายตราหรือเคร่ืองหมายท่ีประทับ

ท่ีทรัพยหรือเอกสาร (มาตรา ๑๕๙)

- ความผิดฐานเจาพนักงานใชดวงตราหรือรอยตราโดยมิชอบ (มาตรา ๑๖๐)

- ความผิดฐานเจาพนักงานปลอมเอกสาร (มาตรา ๑๖๑)

- ความผิดฐานเจาพนักงานรับรองเปนหลักฐานเท็จ (มาตรา ๑๖๒)

- ความผิดฐานเจาพนักงานเปดจดหมายหรือโทรเลขของผูอ่ืน (มาตรา

๑๖๓ (๑))

- ความผิดฐานเจาพนักงานทําลาย ทําใหสูญหายซึ่งจดหมายหรือโทร

เลขของผูอ่ืน (มาตรา ๑๖๓ (๒))

- ความผิดฐานเจาพนักงานกักจดหมายหรือโทรเลขของผูอ่ืน (มาตรา

๑๖๓ (๓))

- ความผิดฐานเจาพนักงานเปดเผยขอความท่ีสงทางไปรษณีย โทรเลข

หรือโทรศัพท (มาตรา ๑๖๓ (๔))

- ความผิดฐานเจาพนักงานทําใหผูอ่ืนลวงรูความลับในราชการ (มาตรา ๑๖๔)

- ความผิดฐานเจาพนักงานปองกันหรือขัดขวางการปฏิบัติตามกฎหมาย

(มาตรา ๑๖๕)

- ความผิดฐานเจาพนักงานละท้ิงงานกรณีธรรมดา (มาตรา ๑๖๖ วรรคหนึ่ง)

- ความผิดฐานเจาพนักงานละท้ิงงานกรณีพิเศษ (มาตรา ๑๖๖ วรรคสอง)

รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๔๐

๒.๑.๒ พระราชบัญญัติวาดวยความผิดของพนักงานในองคการหรือหนวยงาน

ของรัฐ พ.ศ. ๒๕๐๒ เปนกฎหมายที่ตราข้ึนเพ่ือกําหนดความผิดและบทลงโทษหนักสําหรับ

การกระทําของ “พนักงาน” ซึ่งไดแก กรรมการและผูปฏิบัติงานในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนน

การดําเนินการในเชิงธุรกิจท่ีไมมีสถานะเปนเจาพนักงานตามกฎหมาย เนื่องจากตระหนักวา

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินงานในเชิงธุรกิจไมตองถูกผูกมัดใหปฏิบัติตามระเบียบราชการ

โดยเครงครัด จึงจําเปนตองควบคุมการกระทําของผูปฏิบัติงานในองคกรดังกลาวไมใหสงผล

เสียหายแกหนวยงานและรัฐ โดยรูปแบบและวิธีการทุจริตท่ีสะทอนใหเห็นในพระราชบัญญัติ

ดงักลาว สรุปไดดังนี้

- เปนพนักงานผูมีหนาท่ีซื้อ ทํา จัดการ หรือรักษาทรัพยใด กระทําการ

เบียดบังทรัพยนั้นเปนของตนหรือเปนของผูอ่ืน หรือโดยทุจริตยอมใหผูอ่ืนเอาทรัพยนั้นไป

(มาตรา ๔)

- การใชอํานาจในหนาท่ีโดยมิชอบ ขมขืน หรือจูงใจ เพ่ือใหบุคคลใด

มอบใหหรือหามาใหซึ่งทรัพยสินหรือประโยชนอ่ืนใดแกตนเองหรือผูอ่ืน (มาตรา ๕)

- การเรียกรับหรือยอมจะรับทรัพยสินหรือประโยชนอ่ืนใดสําหรับ

ตนเองหรือผูอ่ืนโดยมิชอบเพ่ือกระทําการหรือไมกระทําการอยางใดในหนาท่ี ไมวาการนั้นจะชอบ

หรือมิชอบดวยกฎหมาย (มาตรา ๖)

- การกระทําการหรือไมกระทําการอยางใดในหนาท่ีโดยเห็นแก

ทรัพยสินหรือประโยชนอ่ืนใดซ่ึงตนไดเรียกรับหรือยอมจะรับไวกอนท่ีตนไดรับแตงตั้งเปน

พนักงาน (มาตรา ๗)

- การเปนพนักงานผู มีหนา ท่ีซื้อ ทํา จัดการ หรือรักษาทรัพยใด

ใชอํานาจหนาท่ีโดยทุจริตอันเปนการเสียหายแกองคการ บริษัท จํากัด หางหุนสวนนิติบุคคล หรือ

หนวยงานท่ีเรียกช่ืออยางอ่ืน (มาตรา ๘)

- การเปนพนักงานผูมีหนาท่ีจัดการดูแลกิจการใด เขามีสวนไดเสียเพ่ือ

ประโยชนสําหรับตนเองหรือผูอ่ืนเนื่องดวยกิจการนั้น (มาตรา ๙)

- การเปนพนักงานผูมีหนาท่ีจายทรัพย จายทรัพยนั้นเกินกวาท่ีควรจาย

เพ่ือประโยชนสําหรับตนเองหรือผูอ่ืน (มาตรา ๑๐)

- การปฏิบัติหรือละเวนการปฏิบัติหนาท่ีโดยมิชอบ เพ่ือกอใหเกิดความ

เสียหายแกผูหนึ่งผูใด หรือปฏิบัติหรือละเวนการปฏิบัติหนาท่ีโดยทุจริต (มาตรา ๑๑)

รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๔๑

๒.๑.๓ พระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสําหรับกรรมการและพนักงาน

รัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘ เปนกฎหมายท่ีตราข้ึนเพ่ือเปนกฎหมายกลางในการกําหนดคุณสมบัติ

มาตรฐานของกรรมการ ผูบริหาร ตลอดจนพนักงานและลูกจางของรัฐวิสาหกิจ เพ่ือใหไดบุคคล

ท่ีมีคุณสมบัติเหมาะสมมาปฏิบัติงานในรัฐวิสาหกิจหรือองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนดําเนินการ

ในเชิงธุรกิจ ในขณะเดียวกันเพ่ือปองกันบุคคลดังกลาวจากการแสวงหาประโยชนอันมิควรไดจาก

การปฏิบัติงานในองคกรดังกลาว มาตรการที่กฎหมายกําหนดจึงมีลักษณะเปนมาตรการปองกัน

การกระทําทุจริตของบุคคลากรเหลานั้น โดยรูปแบบและวิธีการทุจริตท่ีสะทอนใหเห็นในพระราช

บัญญัติดังกลาว สรุปไดดังนี้ - การกําหนดลักษณะตองหามของผูท่ีจะดํารงตําแหนงกรรมการของ

รัฐวิสาหกิจ โดยตองไมเปนขาราชการการเมือง ไมเปนกรรมการหรือเจาหนาท่ีในพรรคการเมือง ไมเปนผูถือหุนของรัฐวิสาหกิจนั้นหรือผูถือหุนของนิติบุคคลท่ีรัฐวิสาหกิจนั้นถือหุนอยู หรือไมเปน

ผูดํารงตําแหนงใดในนิติบุคคลท่ีรัฐวิสาหกิจนั้นเปนผูถือหุน (มาตรา ๕) - การกําหนดหามบุคคลดํารงตําแหนงเปนกรรมการในรัฐวิสาหกิจเกิน

สามแหง (มาตรา ๗)

- การกําหนดลักษณะตองหามของผูท่ีจะดํารงตําแหนงผูบริหารของ

รัฐวิสาหกิจ โดยตองไมเปนผูบริหารหรือพนักงานของรัฐวิสาหกิจอ่ืน ไมเปนขาราชการ พนักงาน

หรือลูกจางซึ่งมีตําแหนงหรือเงินเดือนประจําของสวนราชการหรือหนวยงานอ่ืนของรัฐ ไมเปน

ขาราชการการเมือง ไมเปนกรรมการ ท่ีปรึกษา หรือเจาหนาท่ีในพรรคการเมือง หรือไมเปนหรือ

ภายในสามปกอนไดรับแตงตั้งไมเคยเปนกรรมการหรือผูบริหารหรือผูมีอํานาจในการจัดการหรือ

มีสวนไดเสียในนิติบุคคลซึ่งเปนผูรับสัมปทาน ผูรวมทุน หรือมีประโยชนไดเสียเก่ียวของกับ

กิจการของรัฐวิสาหกิจนั้น (มาตรา ๘ ตรี)

- การกําหนดลักษณะตองหามของผูท่ีจะดํารงตําแหนงผูบริหารของ

รัฐวิสาหกิจ โดยตองไมเปนขาราชการซึ่งมีตําแหนงหรือเงินเดือนประจําหรือขาราชการการเมือง ไมเปนกรรมการหรือเจาหนาท่ีในพรรคการเมือง (มาตรา ๙)

๒.๑.๔ พระราชบัญญัติวาดวยความผิดเก่ียวกับการเสนอราคาตอหนวยงานของรัฐ

พ.ศ. ๒๕๔๒ เปนกฎหมายท่ีตราข้ึนเพ่ือปราบปรามมิใหมีการสมยอมราคาในการ

เสนอราคาในกระบวนการจัดซื้อจัดจางของหนวยงานของรัฐท่ีจะทําใหเกิดความไมบริสุทธิ์ยุตธิรรม

ไมมีการแขงขันอยางเสรี และสงผลเสียหายตอรัฐ รวมทั้งเพ่ือกําหนดกลไกในการเอาผิดกับ

ผูดํารงตําแหนงทางการเมืองและเจาหนาท่ีของรัฐท่ีมีสวนรวมหรือสนับสนุนการกระทําผิดดังกลาว

ท้ังนี้ บทนิยามมาตรา ๓ กําหนดใหหนวยงานของรัฐหมายความรวมถึงรัฐวิสาหกิจ ดังนั้น กลไก

ในการเอาผิดกับเจาหนาท่ีของรัฐจึงรวมถึงเจาหนาท่ีซึ่งปฏิบัติหนาท่ีในรัฐวิสาหกิจดวย

โดยรูปแบบและวิธีการทุจริตท่ีสะทอนใหเห็นในพระราชบัญญัติดังกลาว สรุปไดดังนี้

รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๔๒

- กําหนดความผิดสําหรับเจาหนาท่ีในหนวยงานของรัฐซึ่งมีอํานาจ

หนาท่ีในการอนุมัติ พิจารณา หรือดําเนินการท่ีเก่ียวของกับการเสนอราคาซ่ึงรูหรือควรรูวามีการ

สมยอมราคาในการเสนอราคาคร้ังนั้น แตละเวนไมดําเนินการยกเลิกการเสนอราคาน้ัน (มาตรา ๑๐) - กําหนดความผิดสําหรับเจาหนาท่ีในหนวยงานของรัฐหรือผูไดรับ

มอบหมายจากหนวยงานของรัฐท่ีกําหนดมาตรฐานในการเสนอราคาโดยทุจริต ท้ังในเร่ือง

การออกแบบ การกําหนดราคา เง่ือนไข หรือผลประโยชนตอบแทน เพ่ือไมใหมีการแขงขันอยาง

เปนธรรม หรือเพ่ือชวยเหลือหรือกีดกันผูเสนอราคารายใดใหมีสิทธิทําสัญญาหรือไมใหมีโอกาส

แขงขันเสนอราคาอยางเปนธรรม (มาตรา ๑๑)

๒.๑.๕ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยการปองกันและปราบปราม

การทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ เปนกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญท่ีตราข้ึนเพ่ือสรางกลไกและมาตรการ

ในการปองกันและปราบปรามการทุจริตของเจาหนาท่ีของรัฐและผูดํารงตําแหนงระดับสูง ซึ่งใน

นิยามมาตรา ๔ เจาหนาท่ีของรัฐ นอกจากจะหมายความถึง ผูดํารงตําแหนงทางการเมือง

ขาราชการหรือพนักงานสวนทองถ่ินแลว ยังรวมถึงพนักงาน ผูปฏิบัติงาน หรือลูกจางของ

รัฐวิสาหกิจหรือหนวยงานอ่ืนของรัฐดวย และผูดํารงตําแหนงระดับสูง ยังหมายความรวมถึง

กรรมการและผูบริหารสูงสุดของรัฐวิสาหกิจดวย มาตรการที่กฎหมายกําหนดจึงมีลักษณะเปน

มาตรการปองกันการกระทําทุจริตของบุคคลากรเหลานั้น โดยรูปแบบและวิธีการทุจริตท่ีสะทอน

ใหเห็นในพระราชบัญญัติดังกลาว สรุปไดดังนี้ - หามเจาหนาท่ีของรัฐดําเนินการในลักษณะเปนการขัดกันระหวาง

ประโยชนสวนบุคคลและประโยชนสวนรวม ไดแก เปนคูสัญญาหรือมีสวนไดเสียในสัญญาท่ีทํากับ

หนวยงานของรัฐท่ีเจาหนาท่ีของรัฐผูนั้นปฏิบัติหนาท่ี เปนหุนสวนหรือผูถือหุนในหางหุนสวนหรือ

บริษัทท่ีเขาเปนคูสัญญากับหนวยงานของรัฐท่ีเจาหนาท่ีของรัฐผูนั้นปฏิบัติหนาท่ี รับสัมปทานหรือ

คงถือสัมปทานจากรัฐวิสาหกิจอันมีลักษณะผูกขาดไมวาทางตรงหรือทางออม หรือเปนหุนสวน

หรือผูถือหุนในหางหุนสวนหรือบริษัทท่ีรับสัมปทานหรือเขาเปนคูสัญญาในลักษณะดังกลาว

เขาไปมีสวนไดเสียในฐานะเปนกรรมการ ท่ีปรึกษา ตัวแทน พนักงานหรือลูกจางในธุรกิจของ

เอกชนซ่ึงอยูภายใตการควบคุม ตรวจสอบ หรือกํากับดูแล ของหนวยงานของรัฐท่ีเจาหนาท่ีของรัฐ

ผูนั้นสังกัดหรือปฏิบัติหนาท่ีอันอาจขัดตอประโยชนสวนรวมหรือความเปนอิสระในการปฏิบัติ

หนาท่ี (มาตรา ๑๐๐) - หามเจาหนาท่ีของรัฐรับประโยชนทางทรัพยสินหรือประโยชนอ่ืนใด

จากบุคคล นอกจากทรัพยสินหรือประโยชนอันควรไดตามกฎหมายหรือกฎระเบียบขอบังคับ

ท่ีออกตามกฎหมาย เวนแตเปนการรับทรัพยสินหรือประโยชนตามธรรมจรรยา (มาตรา ๑๐๓)

จากบทบัญญัติของพระราชบัญญัติดังกลาวขางตน สามารถนํามาสังเคราะห

รูปแบบและวิธีการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ไดดังนี้

รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๔๓

(๑) การปฏิบัติหนาท่ีหรือใชอํานาจในตําแหนงหนาท่ีในทางแสวงหาประโยชน

สําหรับตนเองหรือผูอ่ืน รูปแบบการทุจริตนี้แสดงใหเห็นถึงการกระทําท่ีเปนการทุจริตอันเขาลักษณะ

ของหลักเกณฑ “การทุจริต” ท่ีผูวิจัยเสนอไวขางตนโดยตรง เพราะมีการปฏิบัติหนาท่ีหรือใช

ตําแหนงหนาท่ีเพ่ือมุงแสวงหาประโยชนเพ่ือตนเองหรือพวกพอง และเปนรูปแบบและวิธีการ

ทุจริตท่ีพบมากท่ีสุดในรัฐวิสาหกิจหรือองคกรของรัฐท่ีดําเนินการในเชิงธุรกิจ๒๓

ตัวอยางของการ

ทุจริตในรูปแบบนี้ คือ การที่เจาหนาท่ีในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจยักยอก

เงินหรือทรัพยขององคกรไปเปนของตน ซึ่งเปนความผิดตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา ๑๔๗

หรือการที่เจาหนาท่ีในองคกรภาครัฐเรียกหรือรับสินบนเพ่ือยอมใหมีการสมยอมในการเสนอราคา

ในกระบวนการจัดซื้อจัดจางของรัฐวิสาหกิจ ซึ่งเปนความผิดตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา

๑๔๙ มาตรา ๑๕๐ รวมท้ังเปนความผิดตามพระราชบัญญัติว าดวยความผิดเ ก่ียวกับ

การเสนอราคาตอหนวยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ นอกจากนี้ อาจเปนความผิดตาม

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยการปองกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒

มาตรา ๑๐๓ ท้ังนี้ โดยสวนใหญรูปแบบการทุจริตดังกลาวมักเปนการทุจริตขนาดเล็กท่ีกระทํา

โดยเจาหนาท่ีระดับลาง (๒) การปฏิบัติหนาท่ีหรือใชอํานาจหนาท่ีกอใหเกิดความเสียหายแกรัฐหรือ

ผูหนึ่งผูใด รูปแบบการกระทําท่ีกอใหเกิดความเสียหายแกรัฐหรือผูหนึ่งผูใดท่ีเปน

ความผิดตามที่กฎหมายบัญญัติ ไดแก - ความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา เชน การทําลายทรัพยสินหรือ

เอกสารขององคกรท่ีตนครอบครองอยูซึ่งเปนความผิดตามมาตรา ๑๕๘ การทําใหผูอ่ืนลวงรู

ความลับในองคกรซึ่งเปนความผิดตามมาตรา ๑๖๔ หรือการละท้ิงงานหรือทําใหงานหยุดชะงัก

ซึ่งเปนความผิดตามมาตรา ๑๖๖ - ความผิดตามพระราชบัญญัติวาดวยความผิดของพนักงานในองคการหรือ

หนวยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๐๒ เชน การเปนพนักงานผูมีหนาท่ีซื้อ ทํา จัดการ หรือรักษาทรัพยใด

ใชอํานาจหนาท่ีโดยทุจริตอันเปนการเสียหายแกองคการตามมาตรา ๘ การปฏิบัติหรือละเวนการ

ปฏิบัติหนาท่ีโดยมิชอบเพ่ือกอใหเกิดความเสียหายแกผูหนึ่งผูใดตามมาตรา ๑๐ - ความผิดตามพระราชบัญญัติวาดวยความผิดเก่ียวกับการเสนอราคา

ตอหนวยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ เชน การละเวนไมดําเนินการยกเลิกการเสนอราคาที่มีการ

สมยอมราคากันตามมาตรา ๑๐ หรือการกําหนดมาตรฐานในการเสนอราคาโดยทุจริตเพ่ือไมให

มีการแขงขันอยางเปนธรรมตามมาตรา ๑๑

๒๓อางแลวเชิงอรรถท่ี ๒๑

รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๔๔

ท้ังนี้ หากพิจารณาองคประกอบความผิดตามบทบัญญัติตางๆ ขางตนจะเห็น

ไดวา ความผิดในลักษณะดังกลาวไมจําเปนตองมีเจตนาพิเศษหรือมูลเหตุจูงใจเพ่ือการแสวงหา

ประโยชนแตอยางใด หากผลของการกระทําไดกอใหเกิดความเสียหายแกรัฐหรือบุคคลใดหรือ

ท้ังสองฝายก็เปนความผิดแลว ซึ่งรูปแบบการกระทําในลักษณะเชนนี้จะไมเขาหลักเกณฑท่ีผูวิจัยถือวาเปนการทุจริตแมจะเปนความผิดตามกฎหมาย โดยผูวิจัยเห็นวา การปฏิบัติหนาท่ีหรือใช

อํานาจหนาท่ีกอใหเกิดความเสียหายแกรัฐหรือผูหนึ่งผูใดจะถือเปนการกระทําทุจริตไดจะตองมี

ขอเท็จจริงตอไปวา มีการแสวงหาประโยชนอันมิควรไดเพ่ือตนเองหรือผูอ่ืน หากไมมีขอเท็จจริง

เชนนั้นแมจะมีความผิดตามกฎหมายแตยังไมอาจถือวาเปนการทุจริตได (๓) ความขัดแยงระหวางประโยชนสวนบุคคลและประโยชนสวนรวม (conflict

of interests) การกระทําท่ีเปนความขัดแยงกันระหวางผลประโยชนสวนตนและ

ผลประโยชนสวนรวม (conflict of interest) หมายถึง สถานการณท่ีผูดํารงตําแหนงสาธารณะ มีผลประโยชนสวนตนอันเนื่องมาจากการปฏิบัติหนาท่ีหรือการใช อํานาจหนาท่ีของตน

ซึ่งไมสอดคลองกับประโยชนของสวนรวม ซึ่งมีองคประกอบหลัก ๓ ประการรวมกัน๒๔

คือ ประการท่ีหนึ่ง มีผลประโยชนสวนตัวไมวาจะเปนตัวเงินหรือไม หรือเปน

ผลประโยชนสวนตัวของตนหรือของพวกพองคนใกลชิด ประการท่ีสอง มีหนาท่ีและความรับผิดชอบตามตําแหนงราชการหรือ

สาธารณะซึ่งตองมีความเปนกลาง โดยยึดผลประโยชนสาธารณะเหนือประโยชนสวนตน ประการท่ีสาม มีการแทรกแซงการใชดุลพินิจอยางเปนกลาง คือ สภาพ

ความขัดแยงเขามามีบทบาทหรือแทรกแซงการใชดุลพินิจท่ีเปนกลางของผูดํารงตําแหนง จนทําให

การตัดสินใจเบี่ยงเบนไปจากมาตรฐานที่ควรจะเปนในการปฏิบัติงาน เม่ือพิจารณาองคประกอบสามประการขางตน จะเห็นไดวา ความขัดแยง

ระหวางผลประโยชนสวนตนและสวนรวมเขาขายเปนการทุจริตอีกลักษณะหนึ่ง เนื่องจากมีการใช

อํานาจหรือตําแหนงหนาท่ีในการแสวงหาประโยชนสวนตน ซึ่งความขัดแยงของผลประโยชนนี้เปน

รูปแบบการทุจริตท่ีมีความสําคัญและกอใหเกิดผลเสียหายตอการดําเนินงานขององคกรภาครัฐ

ท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจไดมาก เนื่องจากประโยชนท่ีไดรับจากการกระทําท่ีมีการขัดกัน

ของผลประโยชนอาจไมใชประโยชนโดยตรง แตเปนประโยชนแอบแฝงและคลุมเครือ ทําใหยาก

ตอการตรวจสอบหรือพิจารณาวาการกระทําในลักษณะนั้นเปนการแสวงหาประโยชนโดยไมชอบ

หรือเปนความผิดท่ีสมควรถูกลงโทษหรือไม และกวาจะพิจารณาไดชัดเจน ผูกระทําการอันมี

ลักษณะขัดกันของผลประโยชนอาจไดรับประโยชนไปแลวมากมายมหาศาล ในขณะท่ีผลเสียหาย

รายแรงตกอยูแกองคกรไปเสียแลว

๒๔นิพนธ พัวพงศกร และคณะ, งานวิจัย เร่ือง ความขัดแยงระหวางผลประโยชนสวนตนและ

ผลประโยชนสวนรวม (Conflict of Interests), สถาบันวิจัยเพ่ือการพัฒนาประเทศไทย เสนอสํานักงาน

คณะกรรมการขาราชการพลเรือน, กันยายน ๒๕๔๖, หนา ๒-๓.

รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๔๕

แตเดิมความเขาใจของคนท่ัวไปเห็นวาการขัดกันของผลประโยชนเปนเร่ือง

ของจริยธรรมและไมเปนท่ีสนใจนัก แตในปจจุบันเปนเร่ืองท่ีอยูในกระแสสังคมอยางมากเพราะ

การรับรูขาวสารที่กวางขวางและละเอียดลึกซึ้งทําใหเห็นถึงขอเท็จจริงท่ีเปนปญหาเกิดข้ึนเปน

จํานวนมาก จนมีการกําหนดกรณีการขัดกันของผลประโยชนในบางกรณีไวในกฎหมายเพื่อใหมี

ผลบังคับใชกับเจาหนาท่ีของรัฐ ซึ่งหมายรวมถึงพนักงานขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการ

ดําเนินการในเชิงธุรกิจในลักษณะเปนมาตรการปองกันการทุจริตและเปนบทกําหนดความผิดท่ี

ชัดเจนและแนนอนย่ิงข้ึน กฎหมายดังกลาว ไดแก พระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสําหรับ

กรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘ ท่ีแกไขเพ่ิมเติมโดยพระราชบัญญัติมาตรฐาน

สําหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ (ฉบับท่ี ๕) พ.ศ. ๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติประกอบ

รัฐธรรมนูญวาดวยการปองกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งไดกลาวรายละเอียดไว

แลวในหัวขอ ๒.๑.๓ และหัวขอ ๒.๑.๕ ขางตน อยางไรก็ตาม จากบทบัญญัติของพระราชบัญญัติ

ท้ังสองฉบับ สามารถจําแนกวิธีการทุจริตท่ีมีลักษณะเปนการขัดกันของผลประโยชนในองคกร

ภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจตามท่ีมีกฎหมายกําหนดไว ไดดังนี้ (๑) การเปนคูสัญญา หุนสวน หรือมีสวนไดเสียในสัญญาหรือในกิจการทีทํ่า

กับองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจซึ่งตนปฏิบัติหนาท่ีอยู

(๒) การเปนผูรับสัมปทานหรือคูสัญญาท่ีมีลักษณะผูกขาดกับหนวยงาน

ของรัฐท่ีตนปฏิบัติหนาท่ีอยูไมวาโดยทางตรงหรือทางออม (๓) การเปนกรรมการ ท่ีปรึกษา ตัวแทน พนักงานหรือลูกจางในธุรกิจของ

เอกชนซ่ึงอยูภายใตการกํากับ ดูแล ควบคุม หรือตรวจสอบของหรือซึ่งแขงขันกับองคกรภาครัฐ

ท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจซึ่งตนอยูในสังกัดหรือปฏิบัติหนาท่ีอยู

(๔) การดํารงตําแหนงทับซอนในหลายองคกรหรือสถาบันซึ่งมีความ

เก่ียวของกับองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ อันอาจกอใหเกิดการตัดสินใจ

ท่ีโนมเอียงไปจากประโยชนสาธารณะอันเนื่องมาจากบทบาทอีกสถานะหนึ่งท่ีขัดแยงกัน เชน การ

เปนกรรมการรัฐวิสาหกิจมากกวาหนึ่งแหง การเปนกรรมการหรือเจาหนาท่ีในพรรคการเมือง

ซึ่งเปนชองทางใหฝายการเมืองแทรกแซงการดําเนินงานขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการ

ในเชิงธุรกิจได

๒.๒ รูปแบบและวิธีการทุจริตที่ไมมีกฎหมายบัญญัติไวเปนความผิดอยางชัดแจง

นอกเหนือจากการพิจารณารูปแบบและวิธีการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนน

การที่ดําเนินการเชิงธุรกิจจากบทบัญญัติของกฎหมายแลว หากพิจารณาในแงพฤติกรรมไดปรากฏ

วามีพฤติกรรมหลายประการท่ีมีลักษณะของการใชตําแหนงหนาท่ีในการแสวงหาประโยชนสวนตน

หรือพวกพองท่ีกฎหมายยังไมสามารถบัญญัติเปนความผิดใหครอบคลุมไปถึงได เนื่องจาก

ลักษณะของพฤติกรรมเหลานั้นเกิดข้ึนอยางเปนระบบ มีบคุคลหลายฝายเก่ียวของ และเปนการใช

รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๔๖

อํานาจหรืออิทธิพลนอกเหนือไปจากอํานาจตามกฎหมายเพ่ือกําหนดทิศทาง นโยบาย หรือ

ตัดสินใจสั่งการใหเกิดผลตามท่ีตนตองการโดยไมอาจเอาผิดตามกฎหมายได พฤติกรรมการ

ทุจริตในลักษณะนี้ เรียกวา การทุจริตเชิงโครงสราง (structural corruption) หรือการทุจริต

เชิงนโยบาย ซึ่งมี ๒ ลักษณะ คือ ลักษณะท่ีเปนความขัดกันระหวางผลประโยชนสวนตนกับ

ผลประโยชนสวนรวมหรือการทับซอนของผลประโยชน (conflict of interest) และการทุจริต

ท่ีมิใชการทับซอนของผลประโยชน ๒.๒.๑ ความขัดแยงระหวางประโยชนสวนบุคคลและประโยชนสวนรวม

(conflict of interests)

นอกเหนือจากรูปแบบของการทับซอนของผลประโยชนท่ีมีกฎหมาย

กําหนดเปนความผิดอยางชัดแจงดังปรากฏอยูในกฎหมายเฉพาะตางๆ ดังกลาวไวในขอ ๒.๑ แลว

ยังมีรูปแบบอ่ืนของการทับซอนของผลประโยชนท่ีไมมีกฎหมายกําหนดเปนความผิดไวอยางชัดแจง

แตมีลักษณะของพฤติกรรมในเชิงแสวงหาประโยชนโดยไมชอบอีกหลายรูปแบบ สรุปไดดังนี้ (๑) การแตงตั้งผูมีความสัมพันธใกลชิดหรือพวกพองเปนกรรมการใน

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการเชิงธุรกิจ คือ การท่ีนักการเมืองหรือผูมีอิทธิพลทาง

การเมืองแตงตั้งหรือผลักดันบุคคลในครอบครัว เครือญาติ เพ่ือน หรือพวกพองของตนเขาไปเปน

กรรมการซึ่งมีหนาท่ีบริหารองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ โดยเฉพาะอยางย่ิง

ในตําแหนงประธานกรรมการบริหาร ซึ่งกรณีนี้จะไมเขาขายขอหามกระทําการอันเปนการขัดกัน

ของผลประโยชนตามที่กําหนดในรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายเฉพาะตางๆ เนื่องจากกฎหมาย

เหลานั้นบัญญัติหามการเขากาวกายหรือแทรกแซงการปฏิบัติการหรือการแตงตั้งโยกยายบุคคลใน

ระดับพนักงานหรือลูกจางในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจแตไมรวมถึง

กรรมการดวย ท้ังนี้ การแตงตั้งหรือผลักดันบุคคลใกลชิดเขาเปนกรรมการขององคกร

ภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจมักอางเหตุผลวา เพ่ือเขาไปดูแลกิจการขององคกร

ดังกลาวท่ีเก่ียวของกับการอํานวยความผาสุกแกประชาชน และมักปรากฏขอเท็จจริงตามส่ือเสมอ

วาเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงอํานาจทางการเมือง จะตองมีการเปล่ียนแปลงบุคคลท่ีดํารงตําแหนง

ในคณะกรรมการของรัฐวิสาหกิจตางๆ๒๕

หากบุคคลที่ไดรับแตงตั้งหรือผลักดันใหเปนกรรมการ

โดยนักการเมืองเปนผูมีความรูความสามารถเหมาะสมกับองคกรก็อาจไมมีปญหา แตหากบุคคล

เหลานั้นไมใชผูมีความรูหรือความชํานาญทางธุรกิจท่ีจะใหประโยชนในทางบริหารแกองคกรนั้นได

แตไดรับการแตงตั้งเพ่ือการตอบแทนบุญคุณหรือเพ่ือมุงประสงคจะสรางสายสัมพันธในการ

เอ้ือประโยชน ยอมกอใหเกิดผลกระทบในทางเสียหายแกองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการ

๒๕นวพร เรืองสกุล, "ปฏิรูปการคัดหาและแตงตั้งกรรมการรัฐวิสาหกิจ", มติชน, พุธ ท่ี ๒๕

ตุลาคม ๒๕๔๙, ขอมูลจากเว็บไซต www.news.sanook.com/scoop/scoop/_39795.php วันท่ี ๑๒ ตุลาคม

๒๕๕๒.

รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๔๗

ในเชิงธุรกิจ อันไดแก การดอยประสิทธิภาพและคุณภาพในการบริหารจัดการหรือการกํากับดูแล

การดําเนินงานขององคกร ซึ่งนอกจากจะทําใหผลประกอบการขององคกรลดลงหรือขาดทุนจน

ไมมีรายไดนําสงรัฐ สงผลใหรัฐขาดรายไดในการพัฒนาประเทศแลว ยังอาจเกิดการสูญเสียเงิน

ลงทุนท่ีมาจากภาษีของประชาชนไปโดยไมคุมคา หรือในกรณีของรัฐวิสาหกิจบางแหงท่ีสามารถ

แสวงหารายไดไดมากอันเนื่องมาจากสภาพของธุรกิจท่ีมีลักษณะผูกขาดซ่ึงการแทรกแซง

ทางการเมืองอาจไมทําใหผลประกอบการขององคกรนั้นลดลงหรือขาดทุน แตก็ทําใหตนทุน

การประกอบการซึ่งเปนเร่ืองของการใหบริการแกประชาชนสูงข้ึนเกินความจําเปน โดยมีการผลัก

ตนทุนเหลานั้นใหประชาชนแบกรับภาระในรูปของคาบริการที่เพ่ิมข้ึนหรือประสิทธิภาพของการ

ใหบริการที่ดอยลง ดวยเหตุท่ีกรรมการบริหารขององคกรภาครัฐท่ีดําเนินการเชิงธุรกิจ

มีความสําคัญอยางย่ิงตอการดําเนินธุรกิจขององคกร หากคณะกรรมการบริหารขององคกร

ท่ีดํ า เนินการเ ชิงธุร กิจใดประกอบดวยผู มีความรูความสามารถท่ีได รับการแตงตั้ งมา

อยางโปรงใส จะทําใหองคกรนั้นมีการกํากับดูแลการดําเนินงานท่ีดีและมีการบริหารจัดการท่ีดี

ตามมา สงผลใหองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจสามารถบรรลุวัตถุประสงคใน

บทบาทภารกิจของตนท้ังในแงของการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศและในแงของการใหบริการ

สังคมควบคูกันไป ท้ังนี้ การแตงตั้งพรรคพวกเปนกรรมการในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการ

ดําเนินการในเชิงธุรกิจยังไมมีกฎหมายเอาผิดได เนื่องจากการแตงตั้งดําเนินการถูกตองตาม

กฎหมาย และหากบุคคลท่ีไดรับการแตงตั้งมีคุณสมบัติหรือไมมีลักษณะตองหามตามที่กฎหมาย

กําหนดก็สามารถไดรับแตงตั้งได โดยไมคํานึงถึงความสัมพันธใกลชิดกับบคุคลท่ีแตงตั้งตน (๒) การที่คณะกรรมการหรือผูบริหารองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการ

ดําเนินการในเชิงธุรกิจริเร่ิม เสนอ จัดทํา หรืออนุมัติโครงการของรัฐเพ่ือเอ้ือประโยชนแกตนหรือ

ผูอ่ืนท่ีมีความเกี่ยวของกับตน (๓) การท่ีคณะกรรมการหรือผูบริหารองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการ

ดําเนินการในเชิงธุรกิจใชอํานาจหนาท่ีแทรกแซงการตัดสินใจของเจาหนาท่ีอ่ืนในการใชอํานาจ

ตามตําแหนงหนาท่ีหรือการใชอิทธิพลสวนตัวเพ่ือใหการสนับสนุนแกบุคคลภายนอก โดยการเขา

มีสวนโนมนาวการตัดสินใจดานนโยบายซึ่งผูกระทํามีสวนไดเสียอยู

(๔) การที่คณะกรรมการหรือผูบริหารองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการ

ดําเนินการในเชิงธุรกิจใชขอมูลภายในท่ีเปนความลับขององคกรซึ่งไดมาจากการปฏิบัติหนาท่ีเพ่ือ

แสวงหาประโยชนโดยมิชอบดวยกฎหมาย ไมวาจะเปนประโยชนทางการเงินหรือประโยชนอ่ืน ซึ่ง

โดยปกติแลว ผลประโยชนขัดแยงกันจะเกิดข้ึนเม่ือขอมูลนั้นเปนความลับท่ีมีความสําคัญอยาง

มาก ซึ่งการใชขอมูลภายในบางกรณีก็เปนความผิดทางอาญาฐานลวงรูความลับของทางราชการ

ดวย

รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๔๘

(๕) การทํางานหลังพนจากตําแหนง คือ การท่ีผูบริหารหรือพนักงาน

ขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจภายหลังจากการออกจากตําแหนงหรือพน

จากตําแหนงในองคกรเดิมไดเขาไปทํางานในองคกรอ่ืนท่ีมีลักษณะการประกอบการใกลเคียงหรือเปน

คูแขงขันกัน แลวนําความรูหรืออิทธิพลท่ีมีในองคกรเดิมแสวงหาประโยชนโดยไมชอบธรรม เชน

นําความรูท่ีไดรับจากการทํางานในธนาคารของรัฐไปใชทํางานเอื้อประโยชนแกธนาคารของเอกชน

ดังตัวอยาง กรณีอดีตผูอํานวยการองคการโทรศัพทแหงประเทศไทยออกไปเปนประธานกรรมการ

บริษัท แอดวานส อินโฟ เซอรวิส๒๖

อนึ่ง ผูวิจัยมีขอสังเกตวา สําหรับการกระทําท่ีมีลักษณะเปนการทับซอนของ

ผลประโยชนในขอ (๒) (๓) และ (๔) ขางตนนั้นอาจเปนการกระทําในลักษณะเดียวกับการ

กระทําตามท่ี กําหนดไว ในรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๕ ถึงมาตรา ๒๖๘ ท่ี กําหนดหาม

สมาชิกสภาผูแทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี สภาทองถ่ิน คณะผูบริหาร

ทองถ่ิน หรือผูบริหารทองถ่ินกระทําการอันมีลักษณะของการขัดกันแหงผลประโยชนในรูปแบบ

ดังตอไปนี้๒๗

(๑) ดํารงตําแหนงหรือหนาท่ีใดในหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ หรือ

รัฐวิสาหกิจหรือตําแหนงสมาชิกสภาทองถ่ิน ผูบริหารทองถ่ิน หรือขาราชการสวนทองถ่ิน (๒) รับหรือแทรกแซงหรือกาวกายการเขารับสัมปทานจากรัฐ หนวยราชการ

หนวยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ หรือเขาเปนคูสัญญากับรัฐ หนวยราชการ หนวยงานของรัฐ

หรือรัฐวิสาหกิจอันมีลักษณะเปนการผูกขาดตัดตอน หรือเปนหุนสวนหรือผูถือหุนในหางหุนสวน

หรือบริษัทท่ีรับสัมปทานหรือเขาเปนคูสัญญาในลักษณะดังกลาว ท้ังนี้ ไมวาโดยทางตรงหรือ

ทางออม (๓) รับเงินหรือประโยชนใดๆ จากหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ หรือ

รัฐวิสาหกิจเปนพิเศษนอกเหนือไปจากท่ีหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ ปฏิบัติ

ตอบุคคลอ่ืนๆ ในธุรกิจการงานตามปกติ (๔) เปนเจาของกิจการหรือถือหุนในกิจการหนังสือพิมพ วิทยุกระจายเสียง

วิทยุโทรทัศน หรือโทรคมนาคมไมวาในนามตนเองหรือผูอ่ืนหรือไมวาโดยทางตรงหรือทางออม (๕) เขาไปกาวกายหรือแทรกแซงเพื่อประโยชนของตนเอง ของผูอ่ืน หรือของ

พรรคการเมือง ไมวาโดยทางตรงหรือทางออม ในเร่ืองดังตอไปนี้ - การปฏิบัติราชการหรือการดําเนินงานในหนาท่ีประจําของขาราชการ

พนักงาน หรือลูกจางของหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ กิจการท่ีรัฐถือหุนใหญ หรือ

ราชการสวนทองถ่ิน

๒๖ อางแลวเชิงอรรถท่ี ๒๖.

๒๗โปรดดูบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๖๕ ถึง

มาตรา ๒๖๘

รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๔๙

- การบรรจุ แตงตั้ง โยกยาย โอน เล่ือนตําแหนง และเล่ือนเงินเดือนของ

ขาราชการซึ่งมีตําแหนงหรือเงินเดือนประจําและมิใชขาราชการการเมือง พนักงาน หรือลูกจางของ

หนวยราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ กิจการท่ีรัฐถือหุนใหญ หรือราชการสวนทองถ่ิน หรือ - การใหขาราชการซึ่งมีตําแหนงหรือเงินเดือนประจําและมิใชขาราชการ

การเมือง พนักงาน หรือลูกจางของหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ กิจการท่ีรัฐถือหุน

ใหญ หรือราชการสวนทองถ่ิน พนจากตําแหนง แตอยางไรก็ตาม บทบัญญัติดังกลาวในรัฐธรรมนูญจะใชบังคับกับบุคคล

ผูดํารงตําแหนงทางการเมืองซึ่งไมรวมถึงการกระทําท่ีมีลักษณะเปนการทับซอนของผลประโยชน

ซึ่งเกิดจากการกระทําของกรรมการหรือผูบริหารขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิง

ธุรกิจดวย จึงอาจกลาวไดวาการกระทําในลักษณะขางตนนี้ ถือเปนการทับซอนกันของ

ผลประโยชนท่ียังไมมีกฎหมายกําหนดเปนความผิดอยางชัดเจน อยางไรก็ดี ไดมีความพยายาม

จะกําหนดไวอยางชัดแจงในรางกฎหมายวาดวยความผิดเก่ียวกับการขัดกันระหวางประโยชนสวน

บุคคลและประโยชนสวนรวม โดยถือเปนการกระทําท่ีเปนการขัดกันของผลประโยชน ซึ่งเจาหนาท่ี

ของรัฐจะกระทํามิได โดยเจาหนาท่ีของรัฐนี้ รวมถึงกรรมการ พนักงานและลูกจางของรัฐวิสาหกิจ

ดวย แตรางกฎหมายดังกลาวยังไมสามารถประกาศใชบังคับเปนกฎหมายได

๒.๒.๒ รูปแบบอ่ืน รูปแบบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจท่ี

ไมมีกฎหมายกําหนดไวและไมสามารถจัดเขาในกลุมของความขัดแยงระหวางผลประโยชนสวนตน

และสวนรวมได สรุปไดดังนี้ (๑) การใชชองทางตามกระบวนการข้ันตอนท่ีกฎหมายหรือกฎระเบียบ

ขององคกรกําหนดเจาะจงหรือกําหนดบุคคลท่ีเก่ียวของกับตนใหผานกระบวนการคัดเลือกท่ี

กฎหมายหรือกฎระเบียบดังกลาวกําหนดไวหรือใหเปนผูชนะการคัดเลือก วิธีการท่ีใชมีไดหลาย

ประการ เชน แตงตั้งกรรมการในคณะกรรมการคัดเลือกใหประกอบดวยบุคคลท่ีชักจูงใจไดงาย

หรือในกรณีท่ีรัฐวิสาหกิจบางแหงมีตําแหนงผูบริหารวางอยู ก็จะแตงตั้งผูรักษาการในตําแหนงนั้น

ท่ีเปนพรรคพวกของตนเปนระยะเวลายาวนานจนกวาจะดําเนินการประมูลโครงการแลวเสร็จ๒๘

(๒) การกําหนดหรือแกไขกฎหมายหรือกฎระเบียบขอบังคับขององคกร

ภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจใหเอ้ือประโยชนแกตนและพวกพอง คือ กรณีท่ีองคกร

ภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจดําเนินการออกกฎหมายหรือกฎระเบียบในองคกร

เพ่ือกําหนดวิธีการคัดเลือกโดยหลีกเล่ียงไมตองใชวิธีการแขงขันดานราคา แตใชการคัดเลือก

โดยวิธีพิเศษแทน ซึ่งจะทําใหสามารถคัดเลือกบุคคลท่ีเปนกลุมหรือพวกพองของตนไดงายย่ิงข้ึน

เชน กรณีการจัดซื้อจัดจางโครงการขนสงระบบรางท่ีอางวาตองดําเนินการโดยเรงดวนจึงตองใช

วิธีการจัดซื้อจัดจางดวยวิธีพิเศษ๒๙

๒๘นพนันท วรรณเทพสกุล, “ทุจริตเชิงโครงสราง”, ประชาชาติธุรกิจ, ปท่ี ๒๘ ฉบับท่ี

๓๖๔๗ (๒๘๔๗), หนา ๘. ๒๙สังศิต พิริยะรังสรรค และคณะ, คอรรัปชั่น นักการเมือง ขาราชการ และนักธุรกิจ,

สภาท่ีปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ, บริษัท พี.เพรส จํากัด, มิถุนายน, ๒๕๔๗, หนา ๒๕.

รูปแบบการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ๕๐

(๓) การไมปฏิบัติตามหลักเกณฑกฎหมายหรือกฎระเบียบท่ีกําหนด

หรือการตีความกฎหมายหรือกฎระเบียบดังกลาวเพื่อเอ้ือประโยชน คือ กรณีท่ีผูมีอํานาจหนาท่ี

ตองปฏิบัติการตามกฎหมายหรือกฎระเบียบขององคกรละเลยหรือไมปฏิบัติตามโดยเจตนาจะเอ้ือ

ประโยชนแกบุคคลอ่ืน หรือโดยตีความหรือใชกฎหมายหรือกฎระเบียบในทางที่ใหประโยชนแก

บุคคลอ่ืน เชน การกําหนดขอความในประกาศประกวดราคากับเอกสารไมสอดคลองกันหรือไม

เปนไปตามขอบังคับวาดวยการพัสดุขององคกรหรือไมเปนไปตามตัวอยาง การคํานวณราคากลาง

ไมถูกตองสอดคลองกับความเปนจริงทําใหราคากลางสูงกวาท่ีควร การจัดทําสัญญาไมเปนไปตาม

ระเบียบหรือตามแบบท่ีกําหนดหรือไมรัดกุม หรือการตีความโครงการใหมใหเปนโครงการ

ตอเนื่องเพ่ือหลีกเล่ียงการประกวดราคา๓๐

ท้ังนี้ การกระทําท่ีจัดอยูในรูปแบบอ่ืนขางตน เปนการกระทําท่ีพิจารณา

ไดยากวามีลักษณะเปนการทุจริตหรือไม เพราะการจะพิสูจนการกระทําของบุคคลเหลานี้วาเปนไป

เพ่ือแสวงหาประโยชนสวนตนนั้นเปนเร่ืองยากลําบากอยางย่ิง สงผลใหการหามาตรการปองกัน

และปราบปรามทําไดยากตามไปดวย

กลาวโดยสรุป จากการศึกษารูปแบบและวิธีการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนน

การดําเนินการในเชิงธุรกิจ ไมปรากฏวามีความแตกตางจากการทุจริตในสวนราชการและ

หนวยงานของรัฐในสาระสําคัญแตอยางใด ดังจะเห็นไดจากกฎหมายท่ีกําหนดความผิดของการ

ทุจริตในสวนราชการและหนวยงานของรัฐจะมีลักษณะคลายคลึงกัน สําหรับพฤติกรรมการทุจริต

ท่ีนอกเหนือจากท่ีกฎหมายกําหนดนั้นก็เปนพฤติกรรมท่ีเกิดข้ึนไดในทุกองคกรไมวาจะเปน

สวนราชการหรือหนวยงานอ่ืนของรัฐท่ีตองดําเนินงานภายใตขอบเขตของกฎหมายและการกํากับ

ดูแลของฝายการเมือง อยางไรก็ตาม หากจะมีความแตกตางอยูบางก็เปนเพียงในรายละเอียด

อันเนื่องมาจากลักษณะเฉพาะขององคกรประเภทรัฐวิสาหกิจท่ีมีการบริหารงานในรูปของ

คณะกรรมการและมีความเปนอิสระในการกําหนดกฎระเบียบท่ีแตกตางและยืดหยุนกวา

กฎระเบียบของราชการ จึงทําใหตัวผูกระทําการหรือลักษณะของการใชกฎระเบียบแตกตางกันได

อยางไรก็ตาม ขอมูลท่ีไดจากการศึกษาในบทนี้ จะไดนําไปเปนฐานในการพิจารณาขอเท็จจริง

ท่ีเกิดข้ึนในกรณีศึกษาขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ เพ่ือนําไปสู

การวิเคราะหสรุปวาในทายท่ีสุดแลว ในเชิงโครงสรางขององคกรภาครัฐที่มุงเนนการดําเนินการ

ในเชิงธุรกิจจะมีรูปแบบหรือวิธีการทุจริตท่ีแตกตางไปจากองคกรในรูปแบบอ่ืนหรือไม หรือจะ

ยืนยันขอสรุปของการศึกษาในบทนี้วารูปแบบการทุจริตท่ีเกิดข้ึนในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนน

การดําเนินการในเชิงธุรกิจไมมีความแตกตางในสาระสําคัญไปจากรูปแบบการทุจริตในองคกร

ภาครัฐรูปแบบอ่ืน

๓๐นพนันท วรรณเทพสกุล, “ทุจริตเชิงโครงสราง”, ประชาชาติธุรกิจ, ปท่ี ๒๘ ฉบับท่ี

๓๖๔๗ (๒๘๔๗), หนา ๘.

บทที่ ๔

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐ

ที่มุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

โดยที่ประเทศไทยปกครองโดยระบบนิติรัฐซึ่งอาศัยกฎหมายเปนเคร่ืองมือในการ

บริหารประเทศ การกําหนดเร่ืองการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการ

ดําเนินการในเชิงธุรกิจจึงถูกบัญญัติไวในกฎหมายหลายฉบับ ในระดับท่ีแตกตางกัน การศึกษา

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในบทนี้จึงเปนการศึกษาบทบัญญัติของกฎหมายท่ี

เก่ียวของเพ่ือประโยชนในการวิเคราะหประสิทธิภาพและความเพียงพอของมาตรการทางกฎหมาย

ในการปองกันและปราบปรามการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจเปน

สําคัญ โดยแบงการศึกษาออกเปน ๒ สวน สวนแรกเปนการศึกษาถึงหลักการหรือวัตถุประสงค

ของการปองกันและตรวจสอบการทุจริต สวนท่ีสองจะศึกษาถึงวิธีการปองกันและตรวจสอบการ

ทุจริตในแงการบริหารจัดการภายใตกรอบของกฎหมายวาในปจจุบันมีกฎหมายฉบับใดบางท่ี

กําหนดมาตรการหรือมีหลักการเกี่ยวกับการปองกันและตรวจสอบการทุจริต และในกฎหมาย

แตละฉบับนั้นเองมีสาระสําคัญในการปองกันและตรวจสอบการทุจริตอยางไร ท้ังนี้ ไดจัดกลุม

กฎหมายท่ีจะศึกษาใหสอดคลองกับการดําเนินกิจการขององคกรซึ่งแบงออกเปนดานนโยบาย

และแผน ดานการเงินและการคลัง ดานการจัดซื้อจัดจาง และดานการบริหารงานบุคคล

นอกจากนั้น ไดศึกษาในแงขององคกรท่ีทําหนาท่ีปองกันและตรวจสอบการทุจริตวาปจจุบัน

องคกรท่ีทําหนาท่ีในดานนี้มีองคกรใดบาง โดยไดแบงประเภทขององคกรออกเปนองคกรของ

รัฐบาลกับองคกรอิสระ สําหรับรายละเอียดของการศึกษามีดังนี้

๑. หลักการหรือวัตถุประสงคในการปองกันและตรวจสอบการทุจริต

ในองคกรภาครัฐที่มุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

การทุจริตในองคกรของรัฐฯ เปนปญหาท่ีแพรระบาดอยางกว างขวาง

ในสังคมไทย พฤติกรรมการเหลานี้เก่ียวของกับการใชอํานาจหนาท่ีหรืออาศัยตําแหนงหนาท่ีของ

ฝายการเมือง คณะผูบริหาร หรือเจาหนาท่ีขององคกร เพ่ือแสวงหาประโยชนมิชอบอันเปน

ประโยชนตอสวนตัว ดวยเหตุนี้ การจัดทําบริการสาธารณะซึ่งเปนภารกิจหนาท่ีขององคกรภาครัฐ

จึงเปนไปอยางไมมีประสิทธิภาพและไมสามารถตอบสนองความตองการของประชาชนไดเต็มท่ี

และสงผลกระทบตอการบริหารราชการแผนดินในดานตางๆ เชน ผลกระทบของการทุจริตท่ีมีตอ

การบริหารราชการ ผลกระทบทางดานการเมือง ผลกระทบตอระบบเศรษฐกิจของประเทศ

หรือผลกระทบทางดานสังคม ดังนั้น การปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐฯ

จึงมีความจําเปนเพ่ือวัตถุประสงค ดังนี ้

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๕๒

๑.๑ เพ่ือใหการบริหารราชการแผนดินเปนไปอยางมีประสิทธิภาพ

การทุจริตในระบบงานขององคกรภาครัฐฯ ไดสงผลกระทบในเชิงโครงสรางท่ีมี

ผลตอการพัฒนาประเทศท้ังทางดานการเมือง เศรษฐกิจ หรือสังคม โดยทําใหระบบงานของรัฐ

กลายเปนระบบ “ธุรกิจการเมือง” เปนแหลงท่ีบุคคลเขามาแสวงหาอํานาจและผลประโยชน

จากการใชอํานาจ การนําเงินงบประมาณของรัฐไปใชจายเพ่ือประโยชนท้ังฐานะทางการเมืองและ

ฐานทางเศรษฐกิจของพวกพอง การเมืองและการบริหารประเทศจึงกลายเปนเพียงแหลง

ผลประโยชนหรือจัดสรรประโยชนระหวางผูมีอํานาจ ไมใชการทําหนาท่ีดวยความรับผิดชอบ

ตอประโยชนสุขของสวนรวมอยางแทจริง

๑.๒ เพ่ือใหงานทางการเมืองเปนไปเพ่ือประโยชนของสวนรวม

การทุจริตในองคกรภาครัฐฯ สงผลกระทบตอความเช่ือถือและความศรัทธาของ

ประชาชนท่ีมีตอตัวเจาหนาท่ีและองคกรของรัฐฯ การใชอํานาจรัฐท่ีไมซื่อสัตยสุจริตไดสงผล

กระทบอยางรุนแรงตอระบบการเมือง เพราะการปลอยใหนักการเมืองเขามากระทําการทุจริตได

ยอมมีผลตอความเช่ือม่ันและความศรัทธาของประชาชนท่ีมีตอการปกครองในระบอบ

ประชาธิปไตย

๑.๓ เพ่ือใหการใชจายเงินงบประมาณเกิดประโยชนสูงสุด

การทุจริตในองคกรภาครัฐฯ กอใหเกิดการใชจายงบประมาณของรัฐท่ีไมคุมคา

ไมมีประสิทธิภาพ เปนผลใหเงินงบประมาณของรัฐเพ่ือการพัฒนาประเทศขาดหายและไมอาจ

นํามากระจายใหเกิดประโยชนไดอยางท่ัวถึง มีการใชจายงบท่ีมีผลเปนการจัดสรรทรัพยากรไปใน

กิจกรรมที่เกินความจําเปน กอใหเกิดการเสียโอกาสท่ีจะพัฒนางานของรัฐท่ีจําเปน หรือทําให

การดําเนินธุรกิจของเอกชนไมสามารถแขงขันไดบนพ้ืนฐานของความสามารถท่ีแทจริง

๑.๔ เพ่ือสงเสริมความมีจริยธรรม

การทุจริตในองคกรภาครัฐฯ สงผลกระทบโดยตรงตอระบบคุณธรรมของสังคม

เพราะเปนการสรางความเส่ือมโทรมตอระดับคุณธรรม เปนการเปล่ียนแปลงคานิยมของคน

ใหยึดถือผลประโยชนและอํานาจโดยไมสนใจวาส่ิงนั้นจะไดมาโดยชอบดวยกฎหมายหรือไม

ผลกระทบดังกลาวเม่ือเปนตั้งแตระดับผูดํารงตําแหนงทางการเมืองหรือขาราชการระดับสูงก็ทําให

กอรูปเปนวัฒนธรรมองคกร การทุจริตจึงกลายเปนพฤติกรรมปกติท่ีใหประโยชนท้ังในเชิงรายได

และความกาวหนาในตําแหนงหนาท่ี

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๕๓

๒. วิธีการปองกันและตรวจสอบการทุจริต

ในหัวขอวิธีการปองกันและตรวจสอบการทุจริตจะแบงเนื้อหาออกเปน ๒ สวน

สวนแรกกลาวถึงการบริหารจัดการภายใตกรอบของกฎหมายที่ใชบังคับอยูในปจจุบันวา

มีกฎหมายฉบับใดบางท่ีกําหนดหลักเกณฑและวิธีการปองกันและตรวจสอบการทุจริต สวนท่ีสอง

จะกลาวถึงองคกรภายในฝายบริหารและองคกรตามรัฐธรรมนูญท่ีมีภารกิจหนาท่ีเก่ียวกับการ

ปองกันและตรวจสอบการทุจริต

๒.๑ การบริหารจัดการภายใตกรอบของกฎหมาย ในหัวขอการบริหารจัดการภายใตกรอบของกฎหมายจะแบงเนื้อหาตามลักษณะ

ของการดําเนินกิจการขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจในแตละดาน และ

นําเสนอบทบัญญัติของกฎหมายที่เก่ียวกับการปองกันและปราบปรามการทุจริตซึ่งใชบังคับอยูใน

ดานนั้นๆ แบงออกไดเปน ๔ ดาน คือ (๑) ดานนโยบายและแผน (๒) ดานการเงินและการคลัง

(๓) ดานการจัดซื้อจัดจาง และ (๔) ดานการบริหารงานบุคคล ดังนี ้

๒.๑.๑ ดานนโยบายและแผน

นโยบายและแผนการดําเนินกิจการของรัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชน

คือส่ิงสําคัญท่ีกําหนดเปาหมายการดําเนินกิจการขององคกรและอาจเปนจุดเร่ิมตนของการทุจริต

ปจจุบันการกําหนดนโยบายขององคกรหลายแหงมีลักษณะเปนการทุจริตเชิงนโยบายหรือ

เปนการเอ้ือประโยชนแกเอกชนอันเปนชองทางการทุจริต ฉะนั้น การปองกันและตรวจสอบ

การทุจริตดานนโยบายและแผนจึงมีความสําคัญและจําเปน ปจจุบันมีกฎหมายหลายระดับ

ท่ีกําหนดมาตรการตางๆ เพ่ือใหนโยบายและแผนการดําเนินกิจการเปนไปโดยโปรงใส ถูกตอง

คุมคา และเปนประโยชนตอการบริหารราชการอยางแทจริง โดยกฎหมายที่ใชบังคับในเร่ืองนี้

สวนใหญจะใชไดกับท้ังการตรวจสอบการกําหนดนโยบายและแผนในรัฐวิสาหกิจและองคการ

มหาชน รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยซ่ึงเปนกฎหมายระดับโครงสราง

การปกครองประเทศไดกําหนดใหฝายนิติบัญญัติเขามามีบทบาทตรวจสอบนโยบายและแผน

การดําเนินกิจการในชองทางของการตั้งกระทูถาม การเปดอภิปรายไมไววางใจ หรือการตรวจสอบ

การทุจริตโดยคณะกรรมาธิการ สําหรับการตรวจสอบภายในฝายบริหาร กฎหมายไดกําหนด

กระบวนการตรวจสอบในทุกข้ันตอนตั้งแตการเร่ิมกําหนดนโยบายและแผน โดยตามกฎหมาย

วาดวยการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชนกําหนดใหการกําหนดนโยบายอยูในอํานาจของ

คณะกรรมการบริหารซึ่งเปนองคกรกลุมท่ีมีการถวงดุลและตรวจสอบโดยกรรมการที่มาจาก

องคประกอบตางกัน หรือการปองกันและตรวจสอบความถูกตองโดยผูกํากับดูแลตามกฎหมาย

ในสวนของนโยบายหรือแผนการดําเนินกิจการท่ีสําคัญ พระราชกฤษฎีกาวาดวยการเสนอเร่ือง

และการประชุมคณะรัฐมนตรี พ.ศ. ๒๕๔๘ และระเบียบวาดวยหลักเกณฑและวิธีการเสนอเร่ือง

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๕๔

การปองกนัและตรวจสอบการทุจรติการปองกนัและตรวจสอบการทุจรติดานนโยบายและแผนดานนโยบายและแผน

พรบ. วาดวยเอกชนเขารวมงานหรอืดําเนินการในกจิการของรฐั พ.ศ. ๒๕๓๕: กําหนดกระบวนการและขั้นตอนเพื่อกลัน่กรองโครงการ

รฐัธรรมนูญ: การตั้งกระทูถาม: การตรวจสอบโดยคณะกรรมาธิการของสภา

กฎหมายจัดตัง้องคกร: การปองกันและตรวจสอบโดยคณะกรรมการบริหารหรือผูบริหารองคกร: การตรวจสอบโดยผูกํากับดแูล

พรฎ. วาดวยการเสนอเรือ่งและการประชุมคณะรฐัมนตร ีพ.ศ. ๒๕๔๘: กําหนดใหการริเร่ิมโครงการขนาดใหญตองเสนอ ครม.

หลักเกณฑและแนวทางการกํากบัดแูลท่ีดใีนรฐัวิสาหกจิ: กําหนดบทบาทหนาที่ของคณะกรรมการใหชัดเจน: กําหนดใหมีการประเมินผลการดําเนินงานของคณะกรรมการ: การรายงานทางการเงิน รายงานทางบริหาร และการตรวจสอบ

ตอคณะรัฐมนตรี พ.ศ. ๒๕๔๘ กําหนดใหการริเร่ิมโครงการขนาดใหญตองเสนอคณะรัฐมนตรี

พิจารณาใหความเห็นชอบ โดยในกฎหมายดังกลาวไดกําหนดหลักเกณฑ ข้ันตอน และ

รายละเอียดของขอมูลท่ีตองเสนอเพ่ือประกอบการพิจารณาของคณะรัฐมนตรี นอกจากนั้น

พระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ. ๒๕๓๕

ยังไดกําหนดกระบวนการและข้ันตอนเพ่ือกล่ันกรองโครงการท่ีจะใหเอกชนเขารวมงานหรือ

ดําเนินการในกิจการของรัฐ ท้ังการควบคุมกอนอนุมัติโครงการและการกํากับติดตามผลภายหลัง

การลงนามทําสัญญาแลว ท้ังนี้ ก็เพ่ือใหเกิดความโปรงใสและเปนประโยชนตอประเทศ

อยางแทจริง

ภาพที่ ๒ การปองกันและตรวจสอบการทุจริตดานนโยบายละแผน

สําหรับการตรวจสอบการกําหนดนโยบายและแผนตามกฎหมายแตละ

ฉบับขางตน สรุปไดดังนี้

(๑) รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย๑

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยทุกฉบับไดกําหนดกระบวนการ

ปองกันและตรวจสอบการทุจริตของฝายบริหารไว โดยรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย

๑ราชกิจจานุเบกษา เลม ๑๒๔ ตอนท่ี ๔๗ ก หนา ๑ ลงวันท่ี ๒๔ สิงหาคม ๒๕๕๐

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๕๕

พุทธศักราช ๒๕๕๐ กําหนดใหฝายนิติบัญญัติมีอํานาจปองกันและตรวจสอบการทุจริต

ในรัฐวิสาหกิจและองคการมหาชน ดังนี้ (๑.๑) การตั้งกระทูถาม กําหนดใหสมาชิกสภาผูแทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภามีสิทธิตั้งกระทู

ถามรัฐมนตรีกรณีมีขอสงสัยวามีการทุจริตอันเกิดจากการกําหนดนโยบายหรือแผนการดําเนิน

กิจการขององคกรภาครัฐฯ (๑.๒) การเปดอภิปรายท่ัวไปเพ่ือลงมติไมไววางใจ กําหนดใหสมาชิกสภาผูแทนราษฎรมีสิทธิเขาช่ือเสนอญัตติขอเปด

อภิปรายท่ัวไปเพ่ือลงมติไมไววางใจนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีกรณีมีพฤติกรรมท่ีเช่ือไดวา

มีการทุจริตอันเกิดจากการกําหนดนโยบายหรือแผนการดําเนินกิจการขององคกรภาครัฐฯ (๑.๓) การปองกันและตรวจสอบการทุจริตโดยกรรมาธิการ กําหนดใหมีคณะกรรมาธิการทําหนาท่ีปองกันและตรวจสอบการทุจริต

เชน คณะกรรมาธิการกิจการองคกรตามรัฐธรรมนูญ รัฐวิสาหกิจ องคการมหาชน และกองทุน มีอํานาจหนาท่ีกระทํากิจการ พิจารณาสอบสวน หรือศึกษาเร่ืองใดๆ ท่ีเก่ียวกับการดําเนินงานของ

รัฐวิสาหกิจ หรือคณะกรรมาธิการการปองกันและปราบปรามการทุจริตประพฤติมิชอบ โดยมี

อํานาจหนาท่ีกระทํากิจการ พิจารณาสอบสวน หรือศึกษาเร่ืองใดๆ ท่ีเก่ียวกับกระบวนการและ

มาตรการการปองกันและปราบปรามการทุจริตประพฤติมิชอบ (๒) พระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการ

ในกิจการของรัฐ พ.ศ. ๒๕๓๕๒

พระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการ

ของรัฐ พ.ศ. ๒๕๓๕ ไดกําหนดกระบวนการและข้ันตอนเพื่อกล่ันกรองโครงการที่จะใหเอกชน

เขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐเปนไปโดยเหมาะสม โดยไดวางกลไกเพื่อปองกัน

การทุจริตท่ีอาจเกิดข้ึนท้ังการควบคุมกอนอนุมัติโครงการและการกํากับดูแลและติดตามผล

ภายหลังการลงนามทําสัญญาแลว ดังนี ้(๒.๑) การควบคุมกอนอนุมัติโครงการ (๒.๑.๑) กําหนดใหสํานักงานอัยการสูงสุดตรวจรางสัญญารวมงานกับ

เอกชนกอนลงนามในสัญญาท่ีรัฐวิสาหกิจใหเอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐ

เพ่ือใหเกิดความโปรงใสในการเขาทําสัญญา (๒.๑.๒) กําหนดใหคณะรัฐมนตรีเปนผูพิจารณาโครงการท่ีเสนอและ

เม่ือคณะรัฐมนตรีมีมติใหความเห็นชอบในหลักการใหเอกชนดําเนินการแลว ใหหนวยงานเจาของโครงการเสนอผลการศึกษาและวิเคราะหโครงการโดยละเอียดซึ่งถาเปนโครงการท่ีมีวงเงินหรือ

มีทรัพยสินเกินหาพันลานบาท หนวยงานเจาของโครงการตองวาจางท่ีปรึกษามาใหคําปรึกษา

๒ราชกิจจานุเบกษา เลม ๑๑๙ ตอนท่ี ๔๒ หนา ๑๐๑ ลงวันท่ี ๘ เมษายน ๒๕๓๕

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๕๖

และท่ีปรึกษาตองจัดทํารายงานเปนเอกเทศตามรายละเอียดท่ีสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการ

เศรษฐกิจและสังคมแหงชาติกําหนดไว

(๒ .๑ .๓) คณะกรรมการพิจารณาคัดเลือกเอกชนรวมงานหรือ

ดําเนินการในกิจการของรัฐ มีหนาท่ีพิจารณาใหความเห็นชอบรางประกาศเชิญชวนเอกชน

เขารวมงานรางขอบเขตโครงการ และเง่ือนไขสําคัญๆ กําหนดหลักประกันซองและหลักประกัน

สัญญา รวมถึงการเจรจาตอรองและดําเนินการอ่ืนๆ ท่ีเก่ียวของกับโครงการตามที่เห็นสมควร

เพ่ือประโยชนสูงสุดของราชการ และในการคัดเลือกใหเอกชนเขารวมงาน หากคณะกรรมการ

เห็นวาไมควรใช วิธีการคัดเลือกโดยวิธีประมูลและหนวยงานเจาของโครงการเห็นดวย ใหหนวยงานเจาของโครงการเสนอความเห็นตอสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและ

สังคมแหงชาติและกระทรวงการคลัง เพ่ือเสนอความเห็นตอคณะรัฐมนตรีพิจารณาอนุมัติตอไป แตถาหนวยงานเจาของโครงการไมเห็นดวยใหทําบันทึกเสนอสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการ

เศรษฐกิจและสังคมแหงชาติและกระทรวงการคลังเพ่ือประกอบการพิจารณา เนื่องจาก

การคัดเลือกเอกชนโดยวิธีการประมูลเปนวิธีท่ีบริสุทธิ์ยุติธรรมแกเอกชนและประชาชนมากที่สุด

และในกรณีท่ีมีเหตุจําเปนท่ีไมอาจใชวิธีประมูลได ก็ตองมีความเห็นท่ีเปนเอกฉันทจากสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติและกระทรวงการคลัง

(๒.๒) การดําเนินการกํากับดูแลและการติดตามผลภายหลังการทํา

สัญญา

กฎหมายกําหนดใหมีการตั้งคณะกรรมการประสานงานขึ้นทําหนาท่ี

ติดตามกํากับดูแลใหมีการดําเนินงานตามท่ีกําหนดในสัญญาและรายงานผลการดําเนินงาน

ความคืบหนา ปญหา และแนวทางแกไขตอรัฐมนตรีกระทรวงเจาสังกัดเพ่ือทราบ หากปรากฏวา

หนวยงานเจาของโครงการละเลยหรือไมปฏิบัติตามเง่ือนไขขอผูกพันของสัญญาท่ีลงนามไปแลว

ใหผูแทนกระทรวงการคลังในคณะกรรมการประสานงานทํารายงานเสนอตอรัฐมนตรีวาการ

กระทรวงการคลังเพ่ือเสนอคณะรัฐมนตรีตอไป

(๓) กฎหมายวาดวยการจัดตั้งองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการ

ในเชิงธุรกิจ ในกฎหมายวาดวยการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชนทุกฉบับ

กําหนดใหมีระบบปองกันและตรวจสอบนโยบายและแผนการดําเนินกิจการ โดยอาจแบงได

๒ ระดับ คือ ๑. การปองกันและตรวจสอบโดยคณะกรรมการบริหารหรือผูบริหารของรัฐวิสาหกิจ

หรือองคการมหาชน และ ๒. การปองกันและตรวจสอบความถูกตองตามกฎหมายโดยผูกํากับ

ดูแลตามกฎหมาย ในเร่ืองนี้กระทรวงการคลังไดกําหนดหลักเกณฑและแนวทางการกํากับดูแลท่ีดี

ในรัฐวิสาหกิจเพ่ือใหรัฐวิสาหกิจตางๆ นําไปปรับใชโดยหลักสําคัญของการจัดทําการกํากับดูแล

ท่ีดีประกอบดวยหลักท่ีเปนมาตรฐาน ๖ ประการ คือ หลักความรับผิดชอบตอผลการปฏิบัติหนาท่ี หลักความสํานึกในหนาท่ีดวยขีดความสามารถและประสิทธิภาพที่เพียงพอ หลักการปฏิบัติตอ

ผูมีสวนไดเสียอยางเทาเทียม หลักความโปรงใสในการทํางานท่ีสามารถตรวจสอบไดโดยมีการ

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๕๗

เปดเผยขอมูลอยางโปรงใส หลักการมีวิสัยทัศนโดยการมองการสรางมูลคาเพ่ิมแกกิจการ

ในระยะยาว และหลักการสงเสริมพัฒนาการกํากับดูแล สําหรับหลักปฏิบัติของการกํากับดูแลท่ีดีในรัฐวิสาหกิจ

๓ในสวนท่ี

เก่ียวของกับการปองกันและตรวจสอบการทุจริต แบงไดดังนี ้(ก) การกําหนดกรอบการกํา กับดูแลกิจการท่ีดี ในรัฐวิสาหกิจ

ประกอบดวย การกําหนดบทบาทหนาท่ีและความรับผิดชอบของคณะกรรมการ การกําหนด

โครงสรางของคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ การกําหนดแนวทางปฏิบัติของคณะกรรมการ

การส่ือสารใหขอมูลแกเจาของกิจการ/ผูถือหุน ผูท่ีเก่ียวของ และประชาชน และการกําหนด

ความรับผิดชอบตอสังคมและจริยธรรม ท้ังนี้ เพ่ือใหการปฏิบัติหนาท่ีของคณะกรรมการ

รัฐวิสาหกิจเปนไปอยางโปรงใส และเปนประโยชนตอกิจการของรัฐวิสาหกิจนั้นอยางแทจริง

(ข) การกําหนดหลักเกณฑเ ก่ียวกับการแตงตั้งและหนา ท่ีความ

รับผิดชอบของผูแทนภาครัฐในรัฐวิสาหกิจ ดังนี ้(ข.๑) กําหนดบทบาทหนา ท่ีความรับผิดชอบของผูแทนภาครัฐ

และหนาท่ีของเจาของกิจการ/ผูถือหุน คณะกรรมการของรัฐวิสาหกิจ และฝายจัดการใหชัดเจน

รวมท้ังแบงแยกภาระหนาท่ีท่ีชัดเจนในฝายจัดการ (ข.๒) สรางความมีสวนรวมในการสรรหากรรมการในรัฐวิสาหกิจ

โดยมุงเนนประเด็นใหเจาของกิจการ/ผูถือหุน หรือประชาชนมีสวนรวมในการเสนอความคิดเห็น

ในการแตงตั้งกรรมการรัฐวิสาหกิจ และควรใหกรรมการในรัฐวิสาหกิจมีผูแทนจากหนวยงาน

ท่ีเก่ียวของ คือ ๑. จากรัฐมนตรีผู กํากับดูแล เนื่องจากตองรับผิดชอบตอการบริหารงาน

รัฐวิสาหกิจนั้น ๒. จากสวนราชการท่ีเก่ียวของกับนโยบายหรือการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจนั้น

๑ คน และ ๓. จากผูทรงคุณวุฒิภายนอกซึ่งเปนกรรมการอิสระ และตองเปนผูมีความรู

ความชํานาญท่ีจะเปนประโยชนตอรัฐวิสาหกิจนั้น (ข.๓) มีการประเมินผลการดําเนินงานของคณะกรรมการทุกๆ ป

ในลักษณะท่ีเปนการประเมินตนเอง (ข.๔) การรายงานทางการเงิน รายงานทางการบริหารและการ

ตรวจสอบอันเปนเคร่ืองมือในการกํากับดูแลการดําเนินงาน เพ่ือใหไดรายงานทางการเงิน

ท่ีนาเช่ือถือ และเปนการลดความเสี่ยงท่ีจะทําใหเกิดผลเสียตอกิจการ (ข.๕) การเปดเผยขอมูลเก่ียวกับธุรกรรมของรัฐ รัฐวิสาหกิจ ท้ังขอมูล

ทางการเงินและไมใชการเงินอยางครบถวนและเช่ือถือได เฉพาะในสวนท่ีไมเก่ียวของกับความลับ

ทางการคาและรายงานทางการเงิน เพ่ือใหเกิดความโปรงใสในการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจ

โดยรวม

๓หลักเกณฑและแนวทางการกํากับดูแลท่ีดีในรัฐวิสาหกิจ สํานักรัฐวิสาหกิจและหลักทรัพย

ของรัฐ กระทรวงการคลัง พ.ศ. ๒๕๕๒

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๕๘

(ค) การจัดทําบัญชีกรรมการอิสระ โดยมีคณะกรรมการสรรหาท่ีเปน

กลางเพ่ือทําหนาท่ีสรรหาผูทรงคุณวุฒิในสาขาวิชาชีพตางๆ และข้ึนทะเบียนไวใหเปนมาตรฐาน ของคุณสมบัติสําหรับผูท่ีเหมาะสมจะไดรับการคัดเลือกเขามาเปนกรรมการอิสระในรัฐวิสาหกิจ

จากท่ีปจจุบันองคประกอบของคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจเปนไปตามท่ีบัญญัติไวในกฎหมายจัดตั้ง

ของรัฐวิสาหกิจแตละแหง จากหลักปฏิบัติของการกํากับดูแลท่ีดีในรัฐวิสาหกิจขางตน รัฐวิสาหกิจ

ตางๆ ไดกําหนดขอบังคับภายในเพื่อกําหนดหลักเกณฑการกํากับดูแลกิจการตามแนวทาง

ดังกลาว เชน การไฟฟาฝายผลิตแหงประเทศไทย (กฟผ.) ไดออกขอบังคับ ฉบับท่ี ๓๓๕ วาดวย

การกํากับดูแลกิจการ เพ่ือกําหนดหลักเกณฑการกํากับดูแลใหการบริหารงานของ กฟผ. มีความ

โปรงใส และมีมาตรฐานการปฏิบัติท่ีเปนสากล โดยมีหลักเกณฑเก่ียวกับการปองกันและ

ตรวจสอบการทุจริตท่ีสําคัญ เชน ในขอ ๖ กําหนดใหคณะกรรมการ กฟผ. มีหนาท่ีและ

ความรับผิดชอบในการทบทวนและใหความเห็นชอบนโยบายและยุทธศาสตรท่ีสําคัญพรอมท้ัง

ดูแลติดตามใหฝายบริหารมีการปฏิบัติตามแผนงานท่ีกําหนดไว ดูแลใหมีกระบวนการในการ

ประเมินความเหมาะสมของการควบคุมภายใน และการตรวจสอบภายในใหมีประสิทธิภาพ

การสอดสองดูแลและจัดการปญหาความขัดแยงทางผลประโยชนท่ีอาจเกิดข้ึนระหวางฝายบริหาร

กรรมการ และผูปฏิบัติงาน รวมท้ังตรวจสอบการใชทรัพยสินของ กฟผ. ในทางมิชอบ และการ

กระทําท่ีไมถูกตองของฝายบริหาร กรรมการ และผูปฏิบัติงาน ขอ ๑๓ กําหนดใหคณะกรรมการ กฟผ. ควรแตงตั้งคณะกรรมการ

ชุดยอยเพ่ือปฏิบัติงานตามท่ีคณะกรรมการมอบหมาย อยางนอย ๓ ชุด คือ คณะกรรมการบริหาร

ของคณะกรรมการ กฟผ. เพ่ือชวยพิจารณากล่ันกรองงาน อนุมัติในเร่ืองตางๆ คณะกรรมการ

ตรวจสอบ เพ่ือพิจารณาทบทวนรายงานทางการเงิน และคณะกรรมการบริหารความเส่ียง

เพ่ือตรวจสอบและกํากับดูแลการบริหารความเส่ียง ขอ ๑๗ กําหนดใหคณะกรรมการ กฟผ. ตองสอบทานความมี

ประสิทธิผลของระบบการควบคุมภายในของ กฟผ. สมํ่าเสมอ อยางนอยปละ ๑ คร้ัง โดยการ

สอบทานใหครอบคลุมถึงการควบคุมในทุกเร่ือง รวมท้ังการควบคุมทางการเงิน การดําเนินงาน

และการกํากับดูแลการปฏิบัติงาน การจัดการความเสี่ยง และการใหความสําคัญตอรายการ

ผิดปกติท้ังหลาย ขอ ๒๐ กําหนดใหผูสอบบัญชีมีสิทธิสอบทานรายงานหรือรายงาน

ทางการเงินอ่ืนท่ีคณะกรรมการ กฟผ. ออกควบคูกับงบการเงินท่ีตนไดตรวจสอบแลว และมีสิทธิ

ท่ีจะรายงานความผิดปกติในรายงานซ่ึงไมสอดคลองกับงบการเงินท่ีตนไดตรวจสอบแลว ขอ ๒๒ กําหนดใหมีการเปดเผยสารสนเทศและความโปรงใส

ของการปฏิบัติงาน ขอ ๒๕ กําหนดใหการแตงตั้งผูบริหารระดับผูอํานวยการฝายหรือ

เทียบเทาข้ึนไป ใหมีคณะกรรมการสรรหา เพ่ือดําเนินการสรรหาบุคคลท่ีจะเสนอใหดํารงตําแหนง

ดังกลาวทุกคร้ัง

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๕๙

ในขอ ๒๖ กําหนดใหผูวาการ กฟผ. มีอํานาจกําหนดหลักเกณฑ

แนวทางการบริหาร และแนวทางการปฏิบัติตามขอบังคับนี้ โดยคํานึงถึงหลักเกณฑและมาตรฐาน

ซึ่งเปนท่ียอมรับและถือปฏิบัติในทางสากล เปนตน นอกจากนั้น ในการกํากับดูแลกิจการท่ีดี รัฐวิสาหกิจตางๆ ตองจัดระบบ

การตรวจสอบภายในใหสอดคลองกับมาตรฐานการควบคุมภายในตามคําแนะนําของคณะกรรมการ

การตรวจเงินแผน๔และคูมือการปฏิบัติงานการตรวจสอบภายในของรัฐวิสาหกิจ

๕ดวย

(๔) พระราชกฤษฎีกาวาดวยการเสนอเร่ืองและการประชุมคณะรัฐมนตรี

พ.ศ. ๒๕๔๘ และระเบียบวาดวยหลักเกณฑและวิธีการเสนอเร่ืองตอคณะรัฐมนตรี พ.ศ. ๒๕๔๘๖

พระราชกฤษฎีกาวาดวยการเสนอเร่ืองและการประชุมคณะรัฐมนตรี

พ.ศ. ๒๕๔๘ และระเบียบวาดวยหลักเกณฑและวิธีการเสนอเร่ืองตอคณะรัฐมนตรี พ.ศ. ๒๕๔๘

กําหนดวิธีการเพ่ือปองกันและตรวจสอบการทุจริตเก่ียวกับการกําหนดนโยบายและแผน

การดําเนินกิจการขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจไว ดังนี้ (๔.๑) กําหนดใหการบริหารราชการแผนดินท่ีมีความสําคัญตองไดรับ

การพิจารณาจากคณะรัฐมนตรี เชน การริเร่ิมโครงการลงทุนขนาดใหญของรัฐวิสาหกิจท่ีมีวงเงิน

ตามท่ีคณะรัฐมนตรีกําหนด การกําหนดนโยบายและแผนท่ีตองใชงบประมาณแผนดิน

นอกเหนือจากท่ีไดรับอนุมัติไวแลวตามกฎหมายวาดวยงบประมาณรายจายประจําปหรือ

งบประมาณรายจายเพ่ิมเติม

(๔.๒) กําหนดใหคณะรัฐมนตรีแตงตั้งคณะบุคคลประกอบดวยรัฐมนตรี

ท่ีเก่ียวของและบุคคลอ่ืนท่ีมีความรูความชํานาญในเร่ืองท่ีจะพิจารณา เพ่ือพิจารณากล่ันกรองเร่ือง

ใหรอบคอบกอนเสนอคณะรัฐมนตรี (๔.๓) กําหนดใหในการเสนอเร่ืองตอคณะรัฐมนตรี ใหหนวยงานของรัฐ

ซึ่งเปนเจาของเร่ืองตองกําหนดประเด็นท่ีประสงคจะใหคณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติ ใหความ

เห็นชอบ หรือมีมติในเร่ืองใดใหชัดเจนและครบถวน เพ่ือใหคณะรัฐมนตรีพิจารณาได

อยางรอบคอบ ถูกตอง และเหมาะสม โดยอยางนอยตองมีสาระสําคัญ เชน เหตุผลความจําเปนท่ี

ตองเสนอคณะรัฐมนตรี สาระสําคัญของเร่ืองหรือขอเท็จจริงและขอกฎหมาย ความเห็นชอบหรือ

การอนุมัติของหนวยงานของรัฐท่ีเก่ียวของ (ถามี) รายงานการวิเคราะหหรือการศึกษา พรอมท้ังจัดทําผลสรุปคาใชจายท่ีตองใชในการดําเนินการและท่ีมาแหงเงินคาใชจาย และรายละเอียด

ท่ีประสงคจะใหคณะรัฐมนตรีอนุมัติ ใหความเห็นชอบ หรือมีมติ โดยใหระบุใหชัดเจนและ

แยกเปนขอๆ ใหครบถวน

๔คําแนะนําการนํามาตรฐานการควบคุมภายในไปใชในเชิงปฏิบัติ คณะกรรมการตรวจเงิน

แผนดิน สํานักงานการตรวจเงินแผนดิน ๕คูมือการปฏิบัติงานการตรวจสอบภายในของรัฐวิสาหกิจ สํานักงานคณะกรรมการนโยบาย

รัฐวิสาหกิจ กระทรวงการคลัง พ.ศ. ๒๕๔๔

๖ราชกิจจานุเบกษา เลม ๑๒๒ ตอนท่ี ๒๒ ก หนา ๑ ลงวันท่ี ๑๐ มีนาคม ๒๕๔๘

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๖๐

(๔.๔) การขอความเห็นจากหนวยงานท่ีเ ก่ียวของ การสอบถาม

ความเห็นของบุคคลหรือคณะบุคคลเพ่ือประกอบการพิจารณาของคณะรัฐมนตรี หรือการจัดให

หนวยงานของรัฐท่ีเก่ียวของมาปรึกษาหารือหรือหาขอยุติกอนนําเร่ืองเสนอตอคณะรัฐมนตรี (๔.๕) การกําหนดใหสํานักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีทําหนาท่ีติดตามและ

รวบรวมผลการปฏิบัติเพ่ือรายงานใหคณะรัฐมนตรีทราบ

(๕) พระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา๗

คณะกรรมการกฤษฎีกามีอํานาจหนาท่ีพิจารณาใหความเห็นทาง

กฎหมายแกองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจกรณีท่ีมีปญหาวาการกําหนด

นโยบายและแผนการดําเนินกิจการเปนไปตามขอบวัตถุประสงคของการจัดตั้งองคกรหรือไม หรือ

การดําเนินกิจการตางๆ เปนไปตามบทบัญญัติของกฎหมายหรือไม ซึ่งการใหความเห็นดังกลาวจะเปนการปองกันและตรวจสอบใหการกําหนดนโยบายและแผนเปนไปโดยถูกตองตามกฎหมาย

อีกทางหนึ่ง

จากกฎหมายท่ีเก่ียวของขางตน เห็นไดวา ปจจุบันในกฎหมาย ขอบังคับ

และระเบียบภายในตางๆ ไดกําหนดข้ันตอนและมาตรการท่ีจะทําใหการกําหนดนโยบายและแผน

ขององคกรภาครัฐฯ เปนไปอยางโปรงใสและถูกตอง โดยการกําหนดนโยบายและแผนในเร่ือง

สําคัญ กฎหมายวาดวยการจัดตั้งองคกร กฎหมายวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการ

ในกิจการของรัฐไดกําหนดใหคณะรัฐมนตรีในฐานะองคกรสูงสุดของฝายบริหารเปนผูพิจารณา

ใหความเห็นชอบ ซึ่งการพิจารณาเร่ืองท่ีอยูในอํานาจของคณะรัฐมนตรี พระราชกฤษฎีกาวาดวย

การเสนอเร่ืองและการประชุมคณะรัฐมนตรีฯ และระเบียบวาดวยหลักเกณฑและวิธีการเสนอเร่ือง

ตอคณะรัฐมนตรีฯ ก็ไดกําหนดกลไกท่ีจะทําใหขอมูลของเร่ืองท่ีเสนอเปนไปอยางครบถวนเพ่ือให

การตัดสินใจของคณะรัฐมนตรีถูกตองตามกฎหมายและเปนประโยชนตอการบริหารราชการ

อยางแทจริง สําหรับการกําหนดนโยบายและแผนอ่ืนท่ีไมอยูในอํานาจของคณะรัฐมนตรี

กฎหมายวาดวยการจัดตั้งองคกรภาครัฐ กําหนดใหคณะกรรมการบริหารองคกรมีอิสระในการ

กําหนดนโยบายและแผนแตก็อยูภายใตการกํากับดูแลความชอบดวยกฎหมายของรัฐมนตรี

นอกจากนั้น การที่กระทรวงการคลังไดกําหนดหลักเกณฑการกํากับดูแลท่ีดีในรัฐวิสาหกิจก็ไดชวย

ใหการออกขอบังคับของรัฐวิสาหกิจเพ่ือปองกันและตรวจสอบการทุจริตมีแนวทางท่ีชัดเจนและ

นาจะทําใหการดําเนินการเร่ืองนี้มีประสิทธิภาพยิ่งข้ึน

อยางไรก็ตาม เหตุท่ีในปจจุบันยังปรากฏวาการดําเนินการในหลายกรณี

อาจเขาขายมีการทุจริตซึ่งเกิดจากการกําหนดนโยบายหรือแผนดําเนินกิจการ เชน ปญหาความ

เหมาะสมในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ปญหาการกําหนดนโยบายท่ีมีลักษณะเปนการเอ้ือประโยชน

ใหแกเอกชน หรือปญหาการถูกแทรกแซงการกําหนดนโยบายจากฝายการเมืองอยูอีกนั้น

การศึกษาถึงสาเหตุของปญหาดังกลาวจะปรากฏอยูในกรณีศึกษาและบทวิเคราะหดานการบังคับ

ใชกฎหมายซึ่งจะปรากฏอยูในบทท่ี ๙ ตอไป

๗ราชกิจจานุเบกษา เลม ๙๖ ตอนท่ี ๖๙ ฉบับพิเศษ หนา ๑ ลงวันท่ี ๑ พฤษภาคม ๒๕๒๒

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๖๑

การปองกันและตรวจสอบการทุจริตการปองกันและตรวจสอบการทุจริตดานการเงินและคลังดานการเงินและคลัง

พรบ. วิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๘: กล่ันกรองความเหมาะสมของงบประมาณในการดําเนินกิจการขององคกร

พรบ. ประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยการตรวจเงินแผนดิน พ.ศ. ๒๕๔๒: กําหนดหลักเกณฑ มาตรฐานการตรวจสอบการใชจายเงินงบประมาณ: กําหนดมาตรฐานการตรวจสอบของเจาหนาท่ีตรวจสอบ

พรบ. การบริหารหน้ีสาธารณะ พ.ศ. ๒๕๔๘: กําหนดหลักเกณฑ วิธีการ และเง่ือนไขการกอหน้ีของรัฐวิสาหกิจ

กฎหมายจัดต้ังองคกร: กําหนดหลักเกณฑการตรวจสอบดานการเงินการคลัง

ระเบียบกระทรวงการคลัง วาดวยการบัญชีและการเงินรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๘: กําหนดหลักเกณฑ วิธีการเกี่ยวกับการบัญชีและการเงินเพื่อเปนมาตรฐานกลางใหรัฐวิสาหกิจดําเนินการ

ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยการจําหนายกิจการหรือหุนที่สวนราชการหรือรัฐวิสาหกิจเปนเจาของ พ.ศ. ๒๕๐๔

: กําหนดหลักเกณฑ วิธีการ และเง่ือนไขการจําหนายกิจการหรือหุนท่ีสวนราชการหรือรัฐวิสาหกิจเปนเจาของ

การปองกันและตรวจสอบการทุจริตการปองกันและตรวจสอบการทุจริตดานการเงินและคลังดานการเงินและคลัง

พรบ. วิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๘: กล่ันกรองความเหมาะสมของงบประมาณในการดําเนินกิจการขององคกร

พรบ. ประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยการตรวจเงินแผนดิน พ.ศ. ๒๕๔๒: กําหนดหลักเกณฑ มาตรฐานการตรวจสอบการใชจายเงินงบประมาณ: กําหนดมาตรฐานการตรวจสอบของเจาหนาท่ีตรวจสอบ

พรบ. การบริหารหน้ีสาธารณะ พ.ศ. ๒๕๔๘: กําหนดหลักเกณฑ วิธีการ และเง่ือนไขการกอหน้ีของรัฐวิสาหกิจ

กฎหมายจัดต้ังองคกร: กําหนดหลักเกณฑการตรวจสอบดานการเงินการคลัง

ระเบียบกระทรวงการคลัง วาดวยการบัญชีและการเงินรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๘: กําหนดหลักเกณฑ วิธีการเกี่ยวกับการบัญชีและการเงินเพื่อเปนมาตรฐานกลางใหรัฐวิสาหกิจดําเนินการ

ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยการจําหนายกิจการหรือหุนที่สวนราชการหรือรัฐวิสาหกิจเปนเจาของ พ.ศ. ๒๕๐๔

: กําหนดหลักเกณฑ วิธีการ และเง่ือนไขการจําหนายกิจการหรือหุนท่ีสวนราชการหรือรัฐวิสาหกิจเปนเจาของ

๒.๑.๒ ดานการเงินและการคลัง การปองกันและตรวจสอบการทุจริตดานการเงินและคลังแบงออกไดเปน

๒ ข้ันตอน คือ การปองกันและตรวจสอบการทุจริตในช้ันการจัดทํางบประมาณและการปองกัน

และการตรวจสอบการทุจริตในช้ันการใชจายงบประมาณ ในช้ันการจัดทํางบประมาณ กฎหมาย

วาดวยการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจและองคการมหาชนกําหนดใหการจัดทํางบประมาณประจําปตอง

เสนอคณะรัฐมนตรีเปนผูกล่ันกรองความถูกตองเหมาะสมของงบประมาณ โดยในการจัดทํา

งบประมาณนั้น พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณไดกําหนดมาตรการเพ่ือปองกันและตรวจสอบ

ใหการดําเนินการดังกลาวเปนไปอยางถูกตองและเหมาะสมกอนเสนอฝายนิติบัญญัติพิจารณา

เพ่ือผานเปนงบประมาณรายจายประจําป สําหรับการปองกันและตรวจสอบการใชจายงบประมาณ

กฎหมายกําหนดใหมีการตรวจสอบท้ังจากองคกรภายในฝายบริหารและจากองคกรภายนอก

โดยตามกฎหมายวาดวยการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชนถือเปนกฎหมายหลัก

ท่ีกําหนดใหมีระบบการตรวจสอบทางการเงิน การบัญชี และการตรวจสอบภายใน ซึ่งมาตรฐานของ

การตรวจสอบดังกลาวจะตองสอดคลองกับระเบียบกระทรวงการคลังวาดวยการตรวจสอบภายใน

ท่ีกําหนดข้ึน สําหรับการตรวจสอบจากองคกรภายนอก โดยหลักจะเปนไปตามกฎหมายวาดวย

การตรวจเงินแผนดินท่ีกําหนดใหคณะกรรมการตรวจเงินแผนดินมีอํานาจหนาท่ีตรวจสอบ

การใชจายเงินงบประมาณและกําหนดมาตรฐานการตรวจสอบของเจาหนาท่ีตรวจสอบ

ภาพที่ ๓ การปองกันและตรวจสอบการทุจริตดานการเงินและคลัง

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๖๒

การตรวจสอบดานการเงินและการคลังตามกฎหมายแตละฉบับขางตน

สรุปไดดังนี ้(๑) พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒

๘

พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณฯ เปนกฎหมายหลักในการจัดทํา

งบประมาณรายจายประจําปและงบประมาณรายจายเพ่ิมเติม และกําหนดใหผูอํานวยการสํานัก

งบประมาณเปนผู มีอํานาจหนาท่ีในการจัดทํางบประมาณแลวเสนองบประมาณประจําป

ตอนายกรัฐมนตรีเพ่ือใหคณะรัฐมนตรีเสนอตอรัฐสภา ในการจัดทํางบประมาณ ผูอํานวยการ

สํานักงบประมาณจะทําหนาท่ีกล่ันกรองความเหมาะสมของคําเสนอของบประมาณขององคกร

ภาครัฐฯ โดยอาจกําหนด เพ่ิม หรือลดเงินงบประมาณตามความจําเปนของการปฏิบัติงานและ

ตามกําลังเงินของแผนดินได ในการเสนองบประมาณประจําปตอรัฐสภา กฎหมายกําหนดให

งบประมาณตองประกอบไปดวย ๑. คําแถลงประกอบงบประมาณแสดงฐานะและนโยบายการคลัง

และการเงิน สาระสําคัญของงบประมาณ และความสัมพันธระหวางรายรับและงบประมาณรายจายท่ีขอตั้ง ๒. รายรับรายจายเปรียบเทียบระหวางปท่ีลวงมาแลว ปปจจุบัน และปท่ีขอตั้งงบประมาณ

รายจาย ๓. คําอธิบายเก่ียวกับประมาณการรายรับ ๔. คําช้ีแจงเก่ียวกับงบประมาณรายจายท่ีขอตั้ง

๕. รายงานเก่ียวกับการเงินของรัฐวิสาหกิจ ๖. คําอธิบายเก่ียวกับหนี้ของรัฐบาลท้ังท่ีมีอยูแลว

ในปจจุบันและท่ีเสนอขอกูเพ่ิมเติม ๗. รายงานการรับจายเงินหรือทรัพยสินท่ีมีผูมอบใหเพ่ือชวย

ราชการ และ ๘. รางพระราชบัญญัติงบประมาณรายจายประจําป ท้ังนี้ เหตุผลก็เพ่ือใหการใชจาย เงินงบประมาณมีรายละเอียดและสามารถตรวจสอบใหเปนไปตามวัตถุประสงค และเพ่ือทราบ

รายได รายจาย และดุลงบประมาณ อันจะเปนประโยชนตอการประมาณการทางเศรษฐกิจและ

การคลังของประเทศ (๒) พระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. ๒๕๔๘

๙

พระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะฯ ไดกําหนดหลักเกณฑ วิธีการ

และเง่ือนไขการกอหนี้ของรัฐวิสาหกิจ โดยการกูหรือการค้ําประกัน การชําระหนี้ การปรับ

โครงสรางหนี้ และการดําเนินการอ่ืนท่ีเก่ียวของกับหนี้สาธารณะนั้นจะตองใหกระทรวงการคลัง

เปนผูมีอํานาจในการกูเงินหรือค้ําประกันในนามรัฐบาลโดยอนุมัติของคณะรัฐมนตรี ท้ังนี้

เพ่ือใหการดําเนินการเกิดความโปรงใส คุมคา และเปนประโยชนตอราชการที่สุด เชน ในมาตรา ๙

กําหนดใหรัฐวิสาหกิจท่ีไมใชนิติบุคคล หากมีความจําเปนตองกูเงินเพ่ือใชดําเนินกิจการ

ใหกระทรวงเจาสังกัดมีอํานาจกูใหไดเม่ือไดรับความเห็นชอบจากรัฐมนตรี แตถาเปนการกูเงิน

เพ่ือการลงทุน รัฐวิสาหกิจนั้นจะตองเสนอแผนงานลงทุนใหคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจ

และสังคมแหงชาติพิจารณาใหความเห็นชอบกอน ท้ังนี้ หากเปนการกูเงินเกินหาสิบลานบาท

จะตองไดรับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีดวย หรือตามมาตรา ๒๙ วรรคหนึ่ง ท่ีกําหนดให

๘ราชกิจจานุเบกษา เลม ๗๖ ตอนท่ี ๙๘ หนา ๔๕๔ ลงวันท่ี ๒๗ ตุลาคม ๒๕๐๒

๙ราชกิจจานุเบกษา เลม ๑๒๒ ตอนท่ี ๑๒ ก หนา ๑ ลงวันที ๒ กุมภาพันธ ๒๕๔๘

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๖๓

คณะกรรมการนโยบายและกํากับการบริหารหนี้สาธารณะมีอํานาจกําหนดหลักเกณฑและกรอบ

วงเงินท่ีกระทรวงการคลังจะค้ําประกันหรือใหกูตอแกรัฐวิสาหกิจหรือสถาบันการเงินภาครัฐ และ

วรรคสองท่ีกําหนดใหกระทรวงการคลังจะค้ําประกันหรือใหกูตอแกรัฐวิสาหกิจท่ีมิไดประกอบ

กิจการอันเปนสาธารณูปโภคและมีผลประกอบการขาดทุนติดตอกันเกินสามปไมได ท้ังนี้ เวนแต

คณะรัฐมนตรีจะมีมติใหยุบเลิกรัฐวิสาหกิจนั้น และเปนการค้ําประกันหรือใหกูตอแกรัฐวิสาหกิจ

นั้นในระหวางการดําเนินการเพื่อยุบเลิก (๓) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยการตรวจเงินแผนดิน

พ.ศ. ๒๕๔๒๑๐

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยการตรวจเงินแผนดินฯ

กําหนดใหคณะกรรมการตรวจเงินแผนดินมีหนาท่ีโดยตรงเกี่ยวกับการกําหนดหลักเกณฑ

มาตรฐานการตรวจสอบการใชจายเงินงบประมาณและกําหนดมาตรฐานการตรวจสอบของ

เจาหนาท่ีตรวจสอบ คณะกรรมการตรวจเงินแผนดินจึงไดออกระเบียบวาดวยการปฏิบัติหนาท่ีของผูตรวจสอบภายใน พ.ศ. ๒๕๔๖ เพ่ือกําหนดหลักเกณฑกลางสําหรับใหรัฐวิสาหกิจหรือองคการ

มหาชนถือปฏิบัติตาม โดยในทางปฏิบัติสํานักงานการตรวจเงินแผนดินจะเปนองคกรท่ีทํางาน

ใกลชิดกับผูตรวจสอบภายในขององคกรตางๆ ในการตรวจสอบการรับจาย การเก็บรักษา และ

การใชจายเงินและทรัพยสินอ่ืน และตรวจสอบบัญชีและรายงานการรับจายเงินประจําป

งบประมาณ และงบแสดงฐานะการเงินแผนดินประจําปงบประมาณ เพ่ือแสดงความเห็นวาเปนไป

ตามกฎหมายและตามความเปนจริงหรือไม และกําหนดโทษสําหรับองคกรหรือเจาหนาท่ี

ตรวจสอบท่ีไมปฏิบัติใหเปนไปตามเกณฑท่ีกําหนด (๔) ระเบียบกระทรวงการคลังวาดวยการบัญชีและการเงินรัฐวิสาหกิจ

พ.ศ. ๒๕๔๘ ระเบียบกระทรวงการคลังวาดวยการบัญชีและการเงินรัฐวิสาหกิจฯ

ไดกําหนดหลักเกณฑ วิธีการเก่ียวกับการบัญชีและการเงินของรัฐวิสาหกิจเพ่ือเปนมาตรฐานกลาง

ใหรัฐวิสาหกิจดําเนินการในเร่ืองนี้ไปในทิศทางเดียวกัน ซึ่งจะชวยใหการตรวจสอบเปนไปอยาง

สะดวก โดยในดานการเงิน ไดกําหนดหลักเกณฑการฝากเงิน การบริหารสภาพคลอง การชําระ

ดอกเบี้ยจากหนี้ หรือการนําเงินสงคลังเปนรายไดแผนดิน สําหรับในดานการบัญชี ไดกําหนดให (๔.๑) รัฐวิสาหกิจตองจัดใหมีระบบบัญชีท่ีเหมาะสมตามหลักการบัญชี

ท่ีรับรองโดยทั่วไป และการจัดใหมีการควบคุมภายในท่ีดี (๔.๒) กําหนดหลักเกณฑและเง่ือนไขการจัดสรรกําไรสุทธิประจําป (๔.๓) กําหนดใหรัฐวิสาหกิจตองจัดทําแผนการปฏิบัติงาน งบทําการ

และแผนทางดานการเงิน และจัดทํารายงานฐานะทางการเงินเพ่ือสงกระทรวงการคลัง โดยรายงาน

๑๐ราชกิจจานุเบกษา เลม ๑๑๖ ตอนท่ี ๑๑๕ ก หนา ๑ ลงวันท่ี ๑๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๒

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๖๔

ฐานะทางการเงินตองไดรับการสอบทานจากสํานักงานการตรวจเงินแผนดินหรือผูสอบบัญชีรับ

อนุญาตตามที่กระทรวงการคลังกําหนด (๕) ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยการจําหนายกิจการหรือหุน

ท่ีสวนราชการหรือรัฐวิสาหกิจเปนเจาของ พ.ศ. ๒๕๐๔ ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยการจําหนายกิจการหรือหุนฯ

ไดกําหนดใหหลักเกณฑ วิธีการ และเง่ือนไขในการจําหนายกิจการหรือหุนท่ีสวนราชการหรือ

รัฐวิสาหกิจเปนเจาของไว เพ่ือใหแนวทางปฏิบัติเร่ืองนี้มีความชัดเจน โปรงใส สามารถตรวจสอบได

โดยไดกําหนดใหการจําหนายกิจการหรือหุนของสวนราชการหรือรัฐวิสาหกิจที่สําคัญ ไดแก

๑. กิจการหรือหุนที่จะจําหนายมีมูลคาตามงบดุลเกิน ๕ ลานบาท ๒. หุนท่ีจะจําหนายมีมูลคา

ตามงบดุลไมเกิน ๕ ลานบาท แตการจําหนายจะเปนเหตุใหพนจากสภาพเปนรัฐวิสาหกิจ หรือ

๓. การจําหนายกิจการหรือหุนในกรณีอื่นซึ ่งกระทรวงเจาสังกัดเห็นวาเปนปญหานโยบาย

ตองไดร ับอนุม ัต ิในหลักการจากคณะรัฐมนตรีก อนจึงจะดําเนินการตอไปได สําหรับ

การจําหนายกิจการหรือหุนของสวนราชการหรือรัฐวิสาหกิจในกรณีอื ่น ตองไดรับอนุมัติ

ในหลักการจากกระทรวงเจาสังกัดกอนจึงจะดําเนินการตอไปได นอกจากนั้น ไดกําหนดใหมี

คณะกรรมการขึ้นคณะหนึ่งประกอบดวยผูแทนกระทรวงเจาสังกัด เปนประธานกรรมการ

ผูแทนกระทรวงการคลัง ผูแทนสํานักงบประมาณ ผูแทนสํานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจ

และสังคมแหงชาติ และผูแทนสํานักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผนดิน เพื่อทําหนาท่ี

ใหความเห็นในวิธีการจําหนายโดยคํานึงถึงประโยชนของรัฐ หรือใหความเห็นในเรื่องราคา

ที่จะจําหนายโดยคํานึงถึงความมั่นคง ฐานะการเงิน ประสิทธิภาพในการหากําไรและเวลาที่

จะจําหนาย ราคาท่ีจะจําหนาย เพ่ือชวยใหการดําเนินการเกิดความรอบคอบย่ิงข้ึน (๖) กฎหมายวาดวยการจัดตั้งองคกรภาครัฐฯ กําหนดใหการจัดทํางบประมาณประจําปตองเสนอคณะรัฐมนตรีเพ่ือ

พิจารณาความถูกตองและความเหมาะสมของงบประมาณกอนใหความเห็นชอบ เชน มาตรา ๖๔

แหงพระราชบัญญัติการรถไฟฟาขนสงมวลชนแหงประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๔๓๑๑ กําหนดให รฟม.

จัดทํางบประมาณประจําป โดยแยกเปนงบลงทุนและงบทําการ โดยงบลงทุนใหนําเสนอ

คณะรัฐมนตรีเพ่ือพิจารณาและใหความเห็นชอบ สวนงบทําการใหนําเสนอคณะรัฐมนตรี

เพ่ือทราบ

สําหรับการตรวจสอบดานการเงินและการคลังภายในองคกร ไดกําหนด

หลักเกณฑไวดังนี้ (๖.๑) กําหนดใหคณะกรรมการซึ่งทําหนาท่ีบริหารองคกรมีอํานาจ

หนาท่ีวางขอบังคับเพ่ือกําหนดแนวทางปฏิบัติและการควบคุมทางการเงินเพ่ือใหการดําเนินการ

เร่ืองนี้เปนไปอยางมีมาตรฐาน สามารถตรวจสอบได เชน มาตรา ๒๕ แหงพระราชบัญญัติ

๑๑ราชกิจจานุเบกษา เลม ๑๑๗ ตอนท่ี ๑๑๔ ก หนา ๑ ลงวันท่ี ๑ ธันวาคม ๒๕๔๓

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๖๕

การรถไฟแหงประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔๑๒

กําหนดใหคณะกรรมการการรถไฟแหงประเทศไทย

มีอํานาจวางขอบังคับวาดวยระเบียบปฏิบัติงานของการรถไฟแหงประเทศไทย โดยในสวนท่ี

เก่ียวของกับการเงินการคลัง คณะกรรมการฯ ไดออกขอบังคับการรถไฟแหงประเทศไทย ฉบับท่ี

๒.๑ วาดวยการรับเงินหรือทรัพยสินท่ีมีผูบริจาคใหการรถไฟแหงประเทศไทย หรือขอบังคับ

การรถไฟแหงประเทศไทย ฉบับท่ี ๒.๗ วาดวยการรับเงินรายไดเปนเช็ค เพ่ือกําหนดแนวทาง

ปฏิบัติ

มาตรา ๑๘ แหงพระราชบัญญัติพระราชบัญญัติการรถไฟฟาขนสง

มวลชนแหงประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๔๓ กําหนดใหคณะกรรมการรถไฟฟาขนสงมวลชนแหง

ประเทศไทยมีอํานาจหนาท่ีวางนโยบายและควบคุมดูแลโดยทั่วไปซึ่งกิจการของ รฟม. และอํานาจหนาท่ีเชนวานี้ใหรวมถึงการออกขอบังคับเก่ียวกับการบริหารและการควบคุมทางการเงิน หรือการ

จายคาพาหนะ เบี้ยเล้ียงเดินทาง คาเชาท่ีพัก คาลวงเวลา เบี้ยประชุม คาตอบแทน และการ

จายเงินอ่ืนๆ มาตรา ๑๘ แหงพระราชบัญญัติการไฟฟาฝายผลิตแหงประเทศไทย

พ.ศ. ๒๕๑๑๑๓

กําหนดใหคณะกรรมการ กฟผ. มีอํานาจหนาท่ีวางนโยบายและควบคุมดูแลท่ัวไป

ซึ่งกิจการของ กฟผ. อํานาจหนาท่ีเชนวานี้ใหรวมถึงการออกระเบียบหรือขอบังคับเพ่ือปฏิบัติการใหเปนไปตามวัตถุประสงค โดยในสวนท่ีเก่ียวของกับการเงินการคลัง คณะกรรมการฯ ไดออก

ขอบังคับการไฟฟาฝายผลิตแหงประเทศไทย ท่ี ๑๔๗/๒๕๔๙ วาดวยการรับและการจายเงิน

(๖.๒) กําหนดระบบการเงิน และการบัญชี โดยกําหนดใหองคกรฯ

จัดทํางบดุล บัญชีทําการ และบัญชีกําไรขาดทุนสงผูสอบบัญชีภายในหนึ่งรอยย่ีสิบวันนับแตวันส้ิน

ปบัญชี กําหนดใหผูสอบบัญชีทํารายงานผลการสอบบัญชีเสนอตอคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ

เพ่ือเสนอตอคณะรัฐมนตรี และกําหนดใหสํานักงานตรวจเงินแผนดินเปนผูสอบบัญชีและทําการตรวจสอบรับรองบัญชีและการเงินขององคกรฯ ใหแลวเสร็จภายในส่ีสิบหาวันนับแตวันท่ีไดรับ

งบการเงินนั้น (๖.๓) กําหนดระบบการตรวจสอบภายใน โดยในเร่ืองนี้รัฐวิสาหกิจ

จะออกขอบังคับวาดวยการตรวจสอบภายใน ซึ่งจะกําหนดหลักเกณฑสําคัญดังนี้ (๖.๓.๑) กําหนดใหการปฏิบัติงานตรวจสอบภายในตองถือปฏิบัติตาม

มาตรฐานการปฏิบัติงานวิชาชีพการตรวจสอบภายใน ระเบียบและคู มือการปฏิบัติงาน

ท่ีกระทรวงการคลังกําหนด (๖.๓.๒) กําหนดขอบเขตการตรวจสอบภายในโดยใหมีขอบเขตในการ

สอบทานและประเมินการบริหารความเส่ียง การควบคุมภายใน และการกํากับดูกิจการเพ่ือให

ฝายบริหารม่ันใจวาการดําเนินงานของหนวยงานภายในเปนไปอยางถูกตองตามนโยบาย

วิธีปฏิบัติงาน กฎหมาย ระเบียบ และขอบังคับ

๑๒ราชกิจจานุเบกษา เลม ๖๘ ตอนท่ี ๔๐ ฉบับพิเศษ หนา ๔ ลงวันท่ี ๓๐ มิถุนายน ๒๔๙๔

๑๓ราชกิจจานุเบกษา เลม ๑๐๒ ตอนท่ี ๑ หนา ๑ ลงวันท่ี ๒ พฤศจิกายน ๒๕๑๑

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๖๖

(๖.๓.๓) กําหนดอํานาจหนาท่ีของสํานักงานตรวจสอบภายในใหมี

หนาท่ีปฏิบัติงานตามแผนการตรวจสอบ และงานตรวจสอบอ่ืนตามท่ีไดรับมอบหมายจาก

ฝายบริหารและคณะกรรมการตรวจสอบ โดยในการปฏิบัติงานใหมีการประสานงานกับสํานักงาน

การตรวจเงินแผนดิน และหนวยงานกํากับดูแลอ่ืนๆ เพ่ือใหการปฏิบัติงานของท้ังสองฝาย

มีประสิทธิภาพ (๖.๓.๔) กําหนดหลักรับรองความเปนอิสระของผูตรวจสอบภายใน เชน

กําหนดใหการแตงตั้งโยกยายผูตรวจสอบภายในระดับสูงตองไดรับความเห็นชอบจากผูวาการ

หรือคณะกรรมการตรวจสอบ นอกจากนั้น ตามหลักเกณฑและแนวทางการกํากับดูแลท่ีดีในรัฐวิสาหกจิ

มีรัฐวิสาหกิจบางแหงกําหนดใหมีคณะกรรมการตรวจสอบที่เปนอิสระโดยมีวัตถุประสงคเพ่ือ

สนับสนุนใหมีการกํากับดูแลกิจการท่ีดี เพ่ือเสริมสรางใหมีระบบการควบคุมภายในและ

การตรวจสอบภายในท่ีดีและมีประสิทธิภาพย่ิงข้ึน เชน ในกรณีของ กฟผ. คณะกรรมการ กฟผ.

ไดออกขอบังคับการไฟฟาฝายผลิตแหงประเทศไทย ฉบับท่ี ๓๓๐ วาดวยคณะกรรมการ

ตรวจสอบ โดยมีสาระสําคัญดังนี้ (ก) กําหนดใหคณะกรรมการตรวจสอบเปนกรรมการอิสระและตองมา

จากบุคคลซึ่งมีความรู ความเขาใจ หรือมีประสบการณดานการบัญชีหรือการเงิน และกําหนด

คุณสมบัติเพ่ือประกันความเปนอิสระและเปนกลางในการปฏิบัติหนาท่ี (ข) กําหนดใหคณะกรรมการตรวจสอบมีอํานาจหนาท่ีในการกํากับดูแล

เร่ืองความเพียงพอและความมีประสิทธิภาพของระบบการควบคุมภายใน ความเช่ือถือไดของ

รายงานการเงิน การปฏิบัติงานของสํานักงานตรวจสอบภายในโดยสอบทานขอบังคับวาดวย

การตรวจสอบภายใน และใหความเห็นชอบแผนการตรวจสอบ และรวมท้ังการแตงตั้ง โยกยาย

และพิจารณาความดีความชอบของผูอํานวยการสํานักงานตรวจสอบภายใน

จากกฎหมายที่เก่ียวของขางตน เห็นไดวา การบริหารดานการเงิน

การคลังในช้ันการจัดทํางบประมาณและการใชจายเงินงบประมาณ กฎหมายไดกําหนดหลักเกณฑ

การปองกันและตรวจสอบไวทุกข้ันตอน โดยการจัดทํางบประมาณกําหนดใหผูอํานวยการสํานัก

งบประมาณเปนผูกล่ันกรองความเหมาะสมและถูกตองของคําเสนองบประมาณ หรือการพิจารณา

กล่ันกรองงบประมาณโดยคณะกรรมาธิการของสภาผูแทนราษฎร ซึ่งจากหลักเกณฑดังกลาวนาจะ

เพียงพอท่ีทําใหการจัดทํางบประมาณเปนไปอยางเหมาะสมได แตอยางไรก็ตาม เนื่องจากในการ

จัดทํางบประมาณของรัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชนเปนเร่ืองท่ีเก่ียวของกับฝายการเมืองท้ังใน

บทบาทของรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรี หรือฝายนิติบัญญัติ ในทางปฏิบัติจึงปรากฏวามีการจัดทํา

งบประมาณในลักษณะที่อาจเปนการเอ้ือหรือเปนชองทางการทุจริต เชน ขอสังเกตของ

คณะกรรมาธิการของสภาผูแทนราษฎรเก่ียวกับการตั้งงบประมาณท่ีสูงเกินความจําเปนใหกับ

สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) สําหรับในสวนการใชจายเงิน

งบประมาณหรือการตรวจสอบภายใน กฎหมายวาดวยการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชน

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๖๗

ไดกําหนดหลักเกณฑการปองกันและตรวจสอบภายในองคกรไว ประกอบกับกระทรวงการคลัง

ก็ไดกําหนดหลักเกณฑซึ่งเปนแนวทางใหระบบการเงิน การบัญชี และการตรวจสอบภายในของ

องคกรดังกลาวมีมาตรฐานอยางเดียวกัน และหากไดมีการดําเนินการตามแนวทางน้ันแลวก็จะ

ทําใหการปองกันและตรวจสอบการทุจริตทางดานการเงินและการคลังเปนไปอยางมีประสิทธิภาพ

นอกจากนั้น ในปจจุบันการกําหนดใหสํานักงานการตรวจเงินแผนดินทําหนาท่ีตรวจสอบทางบัญชี

รวมถึงการตรวจสอบภายในอยางใกลชิดกับรัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชนก็ทําใหการตรวจสอบ

ในเร่ืองนี้นาจะมีประสิทธิภาพได อยางไรก็ตาม แมกฎหมายจะไดกําหนดหลักเกณฑและวิธีการเพ่ือปองกันและ

ตรวจสอบการใชจายเงินหรือการตรวจสอบภายในไวแลว แตในทางปฏิบัติของแตละหนวยงาน

ก็ยังปรากฏวามีการดําเนินการท่ีเขาขายวาอาจเปนการทุจริต สําหรับการศึกษาถึงสาเหตุของ

ปญหาดังกลาวจะปรากฏอยูในกรณีศึกษาและบทวิเคราะหดานการบังคับใชกฎหมายท่ีปรากฏอยู

ในบทท่ี ๕ ถึงบทท่ี ๙ ตอไป ๒.๑.๓ ดานการจัดซื้อจัดจาง

การจัดซื้อจัดจางของหนวยงานของรัฐในประเทศไทยมีวิธีการดําเนินการ

อยูหลายรูปแบบ และสําหรับหนวยงานของรัฐในแตละประเภทตางมีวิธีการการดําเนินการ

ตลอดจนเ ง่ือนไขท่ีแตกตางกัน กลาวคือ ในกรณีของสวนราชการจะใชระเบียบสํานัก

นายกรัฐมนตรี วาดวยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ประกาศกระทรวงการคลัง เร่ือง หลักเกณฑการซื้อ

และการจางโดยการประมูลดวยระบบอิเล็กทรอนิกส และระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวย

การพัสดุดวยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส พ .ศ . ๒๕๔๙ สวนรัฐวิสาหกิจ องคการมหาชน

และหนวยงานของรัฐอ่ืนจะออกระเบียบในเรื่องการจัดซื้อจัดจางมาใชสําหรับหนวยงานของตน

โดยเฉพาะ อยางไรก็ดี ในการออกระเบียบในเร่ืองการจัดซื้อจัดจางของรัฐวิสาหกิจ องคการ

มหาชน และหนวยงานของรัฐอ่ืนมักจะออกระเบียบโดยนําแนวทางตามระเบียบสํานัก

นายกรัฐมนตรี วาดวยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ และระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยการพัสดุ

ดวยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส พ.ศ. ๒๕๔๙ มาใช แตอาจจะกําหนดวิธีการและเง่ือนไขให

เหมาะสมกับการบริหารในหนวยงานของตน โดยวิธีการและกระบวนการจัดซื้อจัดจางท่ีมีความ

แตกตางกันระหวางสวนราชการและหนวยงานอ่ืนของรัฐอาจสรุปเปนหลักการกวางๆ ได ดังนี้

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๖๘

ภาพที่ ๔ กระบวนการและวิธีการจัดซือ้จัดจางทั่วไป๑๔

(๑) เม่ือสวนราชการหรือหนวยงานของรัฐประสงคจะดําเนินการจัดซื้อ

จัดจางตามโครงการหรือตามแผนงานประจํา เจาหนาท่ีจะตองทํารายงานการขอซื้อขอจางเสนอตอ

ผูมีอํานาจเพื่อใหความเห็นชอบ (๒) ในรายงานการขอซ้ือขอจางจะตองมีรายะเอียดตางๆ เชน เหตุผล

และความจําเปนท่ีตองซื้อหรือจาง รายละเอียดของพัสดุท่ีจะซื้อหรืองานท่ีจะจาง ราคามาตรฐาน

หรือราคากลางของทางราชการหรือราคาท่ีเคยซื้อหรือจางคร้ังหลังสุด วงเงินท่ีจะซื้อ วิธีท่ีจะซื้อหรือ

จาง และเหตุผลท่ีตองซื้อหรือจางโดยวิธีนั้น (๓) ผูมีอํานาจจะทําการพิจารณาและมีความเห็นในเร่ืองตางๆ ตาม (๒)

และเม่ือไดใหความเห็นชอบแลว เจาหนาท่ีก็จะดําเนินการตามท่ีไดรับอนุมัติตอไป (๔) ในบางกรณีท่ีเปนกรณีจําเปนเรงดวนและไมอาจดําเนินการไดทัน

หากจะตองทําโครงการตามระเบียบหรือเปนกรณีท่ีใชงบประมาณไมสูง ระเบียบเกี่ยวกับการจัดซื้อ

จัดจางของหนวยงานน้ันๆ อาจกําหนดใหเจาหนาท่ีดําเนินการจัดซื้อจัดจางไดโดยไมผานข้ันตอน

ดังกลาวได ซึ่งเปนไปตามหลักเกณฑและเง่ือนไขท่ีกําหนดไวตามระเบียบนั้นๆ (๕) ดําเนินการจัดซื้อจัดจางตามวิธีการที่ไดรับอนุมัต ิ(๖) การทําสัญญาและตรวจรับงานหรือพัสด ุ

๑๔สรุปสาระสําคัญกระบวนการและวิธีการจัดซื้อจัดจางตามระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี

วาดวยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ และระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวาดวยการพัสดุดวยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส

พ.ศ. ๒๕๔๙

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๖๙

สําหรับวิธีการจัดซื้อจัดจางของสวนราชการและหนวยงานของรัฐ เม่ือ

พิจารณาจากระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ และระเบียบสํานัก

นายกรัฐมนตรี วาดวยการพัสดุดวยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส พ.ศ. ๒๕๔๙ อาจแบงออกเปน ๖ วิธี

ดังนี้

(๑) วิธีตกลงราคา เปนวิธีท่ีใชในการจัดซื้อจัดจางพัสดุท่ีมีมูลคาไมสูง

มากนัก สําหรับสวนราชการกําหนดมูลคาหรือวงเงินคร้ังหนึ่งมีราคาไมเกิน ๑๐๐,๐๐๐ บาท (๒) วิธีสอบราคา เปนวิธีท่ีใชในการจัดซื้อจัดจางพัสดุท่ีมีมูลคาไมสูง

มากเชนเดียวกับวิธีตกลงราคา สําหรับสวนราชการกําหนดมูลคาหรือวงเงินคร้ังหนึ่งมีราคาเกิน

๑๐๐,๐๐๐ บาท แตไมเกิน ๒,๐๐๐,๐๐๐ บาท (๓) วิธีประกวดราคา เปนวิธีท่ีใชในการจัดซื้อจัดจางพัสดุท่ีมีมูลคาเกิน

๒,๐๐๐,๐๐๐ บาท (๔) การประกวดราคาโดยวิธีประมูลดวยระบบอิเล็กทรอนิกส

(e-Auction) เปนวิธี ท่ีเ ร่ิมนํามาใชในป พ.ศ. ๒๕๔๕ โดยกําหนดใหสวนราชการหากจะ

ดําเนินการจัดซื้อจัดจางแตละคร้ังท่ีมีมูลคาหรือวงเงินเกิน ๒,๐๐๐,๐๐๐ บาท จะตองดําเนินการ

จัดซื้อจัดจางโดยวิธีประมูลดวยระบบอิเล็กทรอนิกส และตอมาไดมีระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี

วาดวยการพัสดุดวยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส พ.ศ. ๒๕๔๙ เพ่ือใชบังคับกับการจัดซื้อจัดจางของ

สวนราชการ รัฐวิสาหกิจ องคการมหาชน และหนวยงานอ่ืนของรัฐ ท่ีมีมูลคาการจัดหาตั้งแต

๒,๐๐๐,๐๐๐ บาท ข้ึนไป เวนแตจะไดรับอนุมัติจากคณะกรรมการวาดวยการพัสดุดวยวิธีการ

ทางอิเล็กทรอนิกส (กวพ.อ.) ใหสามารถจัดหาโดยวิธีการอื่นได แตท้ังนี้การจัดหาพัสดุโดยวิธีการ

ประมูลดวยระบบอิเล็กทรอนิกสจะไมใชบังคับกับการจางท่ีปรึกษา การจางออกแบบและ

ควบคุมงาน หรือการซื้อหรือการจางโดยวิธีพิเศษและวิธีกรณีพิเศษ

(๕) วิธีพิเศษ แบงออกเปน ๒ กรณี กลาวคือ

(๕.๑) การซื้อโดยวิธีพิเศษ เปนการซื้อคร้ังหนึ่งซึ่งมีราคาหรือวงเงินเกิน

๑๐๐,๐๐๐ บาท และเปนเหตุตามท่ีกําหนดไวในระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยการพัสดุ

พ.ศ. ๒๕๓๕ (๕.๒) การจางโดยวิธีพิเศษ เปนการจางคร้ังหนึ่งซึ่งมีราคาหรือวงเงิน

เกิน ๑๐๐,๐๐๐ บาท และเปนเหตุตามที่กําหนดไวในระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวย

การพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ (๖) วิธีกรณีพิเศษ ตามระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยการพัสดุ

พ.ศ. ๒๕๓๕ กําหนดใหสวนราชการจะดําเนินการจัดซื้อจัดจางโดยวิธีกรณีพิเศษไดตอเม่ือเปน

การซ้ือหรือการจางจากสวนราชการ หนวยงานตามกฎหมายวาดวยระเบียบบริหารราชการ

สวนทองถ่ิน หนวยงานอื่นซึ่งมีกฎหมายบัญญัติใหมีฐานะเปนราชการบริหารสวนทองถ่ิน

หรือรัฐวิสาหกิจ และเปนเหตุตามท่ีกําหนดไวในระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยการพัสดุ

พ.ศ. ๒๕๓๕

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๗๐

สําหรับการจัดซื้อจัดจ างของสวนราชการและหนวยงานของรัฐ

มีกฎหมายท่ีไดกําหนดขอหามเกี่ยวของกับการจัดซื้อจัดจางไว ดังนี ้ (๑) รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐

๑๕ ภาพที่ ๕ การขัดกันแหงผลประโยชนตามรัฐธรรมนูญ

(๑.๑) สมาชิกสภาผูแทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาตองไมกระทําการ

อันมีลักษณะของการกระทําตางๆ ท่ีเปนการขัดกันแหงผลประโยชน (Conflict of Interest) ตามที่บัญญัติไวตามมาตรา ๒๖๕

๑๖ และมาตรา ๒๖๖

๑๗

๑๕ราชกิจจานุเบกษา เลม ๑๒๔/ตอนท่ี ๔๗ ก/หนา ๑/๒๔ สิงหาคม ๒๕๕๐

๑๖มาตรา ๒๖๕ สมาชิกสภาผูแทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาตอง

(๑) ไมดํารงตําแหนงหรือหนาท่ีใดในหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ

หรือตําแหนงสมาชิกสภาทองถ่ิน ผูบริหารทองถ่ิน หรือขาราชการสวนทองถ่ิน

(๒) ไมรับหรือแทรกแซงหรือกาวกายการเขารับสัมปทานจากรัฐ หนวยราชการ หนวยงาน

ของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ หรือเขาเปนคูสัญญากับรัฐ หนวยราชการ หนวยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจอันมี

ลักษณะเปนการผูกขาดตัดตอน หรือเปนหุนสวนหรือผูถือหุนในหางหุนสวนหรือบริษัทท่ีรับสัมปทานหรือ

เขาเปนคูสัญญาในลักษณะดังกลาว ท้ังนี้ ไมวาโดยทางตรงหรือทางออม

(๓) ไมรับเงินหรือประโยชนใดๆ จากหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ

เปนพิเศษนอกเหนือไปจากท่ีหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ ปฏิบัติตอบุคคลอ่ืนๆ ในธุรกิจ

การงานตามปกต ิ

(๔) ไมกระทําการอันเปนการตองหามตามมาตรา ๔๘

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๗๑

(๑.๒) นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี ตองไมกระทําการอันมีลักษณะของ

การกระทําตางๆ ท่ีเปนการขัดกันแหงผลประโยชน (Conflict of Interest) ตามที่บัญญัติไวตามมาตรา ๒๖๗

๑๘

(๑.๓) นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีจะกระทําการใดท่ีบัญญัติไวใน

มาตรา ๒๖๖ มิได เวนแตเปนการกระทําตามอํานาจหนาท่ีในการบริหารราชการตามนโยบายท่ีได

แถลงตอรัฐสภาหรือตามท่ีกฎหมายบัญญัติ

(๑.๔) สมาชิกสภาทองถ่ิน คณะผูบริหารทองถ่ินหรือผูบริหารทองถ่ิน

แลวแตกรณี ตองไมกระทําการตามที่บัญญัติไวในมาตรา ๒๖๕ มาตรา ๒๖๖ มาตรา ๒๖๗ และ

มาตรา ๒๖๘ ตามกรณีท่ีรัฐธรรมนูญไดกําหนดขอหามตางๆ ไวเชนนี้ ก็เพ่ือประโยชน

ในการปฏิบัติหนาท่ีของสมาชิกสภาผูแทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีสมาชิก

สภาทองถ่ิน คณะผูบริหารทองถ่ินหรือผูบริหารทองถ่ิน วาจะตองไมมีผลประโยชนทับซอน

แอบแฝง ไมอยูภายใตการครอบงําใดๆ และสามารถตองปฏิบัติหนาท่ีดวยความซื่อสัตยสุจริต

เพ่ือประโยชนของประชาชนโดยสวนรวมอยางแทจริง

บทบัญญัติมาตรานี้มิใหใชบังคับในกรณีท่ีสมาชิกสภาผูแทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภา

รับเบี้ยหวัด บําเหน็จ บํานาญ เงินปพระบรมวงศานุวงศ หรือเงินอื่นใดในลักษณะเดียวกัน และมิใหใชบังคับ

ในกรณีท่ีสมาชิกสภาผูแทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภารับหรือดํารงตําแหนงกรรมาธิการของรัฐสภา

สภาผูแทนราษฎร หรือวุฒิสภา หรือกรรมการท่ีไดรับแตงตั้งในการบริหารราชการแผนดิน

ใหนําความใน (๒) (๓) และ (๔) มาใชบังคับกับคูสมรสและบุตรของสมาชิกสภาผูแทน

ราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภา และบุคคลอ่ืนซึ่งมิใชคูสมรสและบุตรของสมาชิกสภาผูแทนราษฎรหรือสมาชิก

วุฒิสภานั้น ท่ีดําเนินการในลักษณะผูถูกใช ผูรวมดําเนินการ หรือผูไดรับมอบหมายจากสมาชิกสภาผูแทน

ราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาใหกระทําการตามมาตรานี้ดวย

๑๗มาตรา ๒๖๖ สมาชิกสภาผูแทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาตองไมใชสถานะหรือตําแหนง

การเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาเขาไปกาวกายหรือแทรกแซงเพ่ือประโยชนของตนเอง

ของผูอ่ืน หรือของพรรคการเมือง ไมวาโดยทางตรงหรือทางออม ในเร่ืองดังตอไปน้ี

(๑) การปฏิบัติราชการหรือการดําเนินงานในหนาท่ีประจําของขาราชการ พนักงาน หรือ

ลูกจางของหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ กิจการท่ีรัฐถือหุนใหญ หรือราชการสวนทองถ่ิน

(๒) การบรรจุ แตงตั้ง โยกยาย โอน เลื่อนตําแหนง และเลื่อนเงินเดือนของขาราชการ

ซึ่งมีตําแหนงหรือเงินเดือนประจําและมิใชขาราชการการเมือง พนักงาน หรือลูกจางของหนวยราชการหนวยงาน

ของรัฐ รัฐวิสาหกิจ กิจการท่ีรัฐถือหุนใหญ หรือราชการสวนทองถ่ิน หรือ

(๓) การใหขาราชการซึ่งมีตําแหนงหรือเงินเดือนประจําและมิใชขาราชการการเมือง

พนักงาน หรือลูกจางของหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ กิจการท่ีรัฐถือหุนใหญ หรือราชการ

สวนทองถ่ิน พนจากตําแหนง ๑๘มาตรา ๒๖๗ ใหนําบทบัญญัติมาตรา ๒๖๕ มาใชบังคับกับนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี

ดวย เวนแตเปนการดํารงตําแหนงหรือดําเนินการตามบทบัญญัติแหงกฎหมาย และจะดํารงตําแหนงใด

ในหางหุนสวน บริษัท หรือองคการท่ีดําเนินธุรกิจโดยมุงหาผลกําไรหรือรายไดมาแบงปนกัน หรือเปนลูกจาง

ของบุคคลใดก็มิไดดวย

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๗๒

(๒) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยการปองกันและ

ปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒๑๙ ไดแบงกลุมผูกระทําความผิดออกเปน ๒ กลุม ดังนี้

ภาพที่ ๖ ผูดํารงตําแหนงทางการเมืองกระทําความผิด

กลุมท่ีหนึ่ง ผูดํารงตําแหนงทางการเมืองหรือขาราชการการเมืองกระทํา

ผิด ปปช. จะดําเนินการไตสวนขอเท็จจริงกรณีมีเหตุอันควรสงสัยหรือมีผูกลาวหาวาบุคคล

ดังกลาวรํ่ารวยผิดปกติ กระทําความผิดตอตําแหนงหนาท่ีราชการตามประมวลกฎหมายอาญา

หรือกระทําความผิดตอตําแหนงหนาท่ีหรือทุจริตตอหนาท่ีตามกฎหมายอื่นตามมาตรา ๖๖๒๐

๑๙ราชกิจจานุเบกษา เลม ๑๑๖ ตอนท่ี ๑๑๔ ก หนา ๑ วันท่ี ๑๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๒ และ

ราชกิจจานุเบกษา เลม ๑๒๔ ตอนท่ี ๒๒ ก หนา ๔ วันท่ี ๑ พฤษภาคม ๒๕๕๐

๒๐มาตรา ๖๖ ในกรณีท่ีคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีเหตุอันควรสงสัยหรือมีผูกลาวหาวาผูดํารง

ตําแหนงนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี สมาชิกสภาผูแทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือขาราชการการเมืองอ่ืนรํ่ารวย

ผิดปกติ กระทําความผิดตอตําแหนงหนาท่ีราชการตามประมวลกฎหมายอาญา หรือกระทําความผิดตอตําแหนง

หนาท่ีหรือทุจริตตอหนาท่ีตามกฎหมายอ่ืนใหคณะกรรมการ ป.ป.ช. ดําเนินการไตสวนขอเท็จจริงโดยเร็ว

เวนแตในกรณีท่ีผูกลาวหามิใชผูเสียหาย และคํากลาวหาไมระบุพยานหลักฐานเพียงพอท่ีจะดําเนินการไตสวน

ขอเท็จจริงตอไปได คณะกรรมการ ป.ป.ช. จะไมดําเนินการไตสวนขอเท็จจริงก็ได

คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอํานาจวางระเบียบเก่ียวกับการกลาวหาตามวรรคหนึ่งได

บทบัญญัติตามวรรคหนึ่งใหใชบังคับกับกรณีท่ีผูถูกกลาวหาหรือบุคคลอ่ืนเปนตัวการ ผูใช

หรือผูสนับสนุนดวย

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๗๓

ภาพที่ ๗ เจาหนาที่ของรัฐกระทําความผิด

กลุมท่ีสอง เจาหนาท่ีของรัฐท่ีมิใชผูดํารงตําแหนงทางการเมืองหรือ

ขาราชการการเมืองกระทําผิด ไดแก กรณีมีการกลาวหาเจาหนาท่ีของรัฐกระทําความผิดฐานทุจริต

ตอหนาท่ี กระทําความผิดตอตําแหนงหนาท่ีราชการ หรือกระทําความผิดตอตําแหนงหนาท่ีในการ

ยุติธรรมตามมาตรา ๘๔๒๑

และกรณีท่ี ปปช. มีเหตุอันควรสงสัยวาเจาหนาท่ีของรัฐกระทํา

ความผิดฐานทุจริตตอหนาท่ี กระทําความผิดตอตําแหนงหนาท่ีราชการ หรือกระทําความผิดตอ

ตําแหนงหนาท่ีในการยุติธรรม ตามมาตรา ๘๘๒๒

นอกจากลักษณะของความผิดท่ีกําหนดไวสําหรับบุคคลท้ังสองกลุม

ขางตน พระราชบัญญัตินี้ยังไดกําหนดหามมิใหเจาหนาท่ีของรัฐซึ่งรวมถึงผูกระทําท้ังสองกลุม

กระทําการขัดกันระหวางประโยชนสวนบุคคลและประโยชนสวนรวมตามมาตรา ๑๐๐๒๓

ดวย

๒๑มาตรา ๘๔ การกลาวหาเจาหนาท่ีของรัฐซึ่งมิใชบุคคลตามมาตรา ๖๖ วากระทําความผิด

ฐานทุจริตตอหนาท่ี กระทําความผิดตอตําแหนงหนาท่ีราชการหรือกระทําความผิดตอตําแหนงหนาท่ีในการ

ยุติธรรม ใหผูกลาวหาย่ืนคํากลาวหาเปนหนังสือลงลายมือชื่อของตนตอคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในขณะท่ีผูถูก

กลาวหาเปนเจาหนาท่ีของรัฐหรือพนจากการเปนเจาหนาท่ีของรัฐไมเกินสองป ๒๒มาตรา ๘๘ เม่ือคณะกรรมการ ป.ป.ช. ไดรับคํากลาวหาเจาหนาท่ีของรัฐตามมาตรา ๘๔

หรือมีเหตุอันควรสงสัยวาเจาหนาท่ีของรัฐผูใดกระทําความผิดฐานทุจริตตอหนาท่ี กระทําความผิดตอตําแหนง

หนาท่ีราชการ หรือกระทําความผิดตอตําแหนงหนาท่ีในการยุติธรรม ใหคณะกรรมการ ป.ป.ช. ดําเนินการ

ตามหมวด ๔ การไตสวนขอเท็จจริง

๒๓มาตรา ๑๐๐ หามมิใหเจาหนาท่ีของรัฐผูใดดําเนินกิจการดังตอไปน้ี

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๗๔

(๓) พระราชบัญญัติมาตรการของฝายบริหารในการปองกันและ

ปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๕๑๒๔

กําหนดให ปปท. มีอํานาจในการไตสวนขอเท็จจริงและช้ีมูล

เก่ียวกับการกระทําการทุจริตในภาครัฐของเจาหนาท่ีของรัฐ (ไมเกินระดับ ๗)

(๔) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยการตรวจเงินแผนดิน

พ.ศ. ๒๕๔๒๒๕

(๔.๑) ตรวจสอบการรับจาย การเก็บรักษา และการใชจายเงินและ

ทรัพยสินอ่ืนของหนวยรับตรวจ หรือท่ีอยูในความรับผิดชอบของหนวยรับตรวจ และแสดง

ความเห็นวาเปนไปตามกฎหมาย ระเบียบ ขอบังคับ และมติคณะรัฐมนตรีหรือไม และอาจ

ตรวจสอบการใชจายเงินการใชจายทรัพยสินอ่ืนหรือการจัดซื้อจัดจางตามแผนงาน งานหรือ

โครงการของหนวยรับตรวจ และแสดงความเห็นวาเปนไปตามวัตถุประสงค เปนไปโดยประหยัด

ไดผลตามเปาหมายและมีผลคุมคาหรือไม (๔.๒) ตรวจสอบบัญชีและรายงานการรับจายเงินประจําปงบประมาณ

และงบแสดงฐานะการเงินแผนดินประจําปงบประมาณ และแสดงความเห็นวาเปนไปตาม

กฎหมายและตามความเปนจริงหรือไม (๕) พระราชบัญญัติวาดวยความผิดเก่ียวกับการเสนอราคาตอหนวยงาน

ของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒๒๖

ไดแบงกลุมของผูกระทําความผิดออกเปน

(๑) เปนคูสัญญาหรือมีสวนไดเสียในสัญญาท่ีทํากับหนวยงานของรัฐท่ีเจาหนาท่ีของรัฐ

ผูนั้นปฏิบัติหนาท่ีในฐานะท่ีเปนเจาหนาท่ีของรัฐซึ่งมีอํานาจกํากับ ดูแล ควบคุม ตรวจสอบ หรือดําเนินคด ี

(๒) เปนหุนสวนหรือผูถือหุนในหางหุนสวนหรือบริษัทท่ีเขาเปนคูสัญญากับหนวยงานของ

รัฐท่ีเจาหนาท่ีของรัฐผูนั้นปฏิบัติหนาท่ีในฐานะท่ีเปนเจาหนาท่ีของรัฐซึ่งมีอํานาจกํากับ ดูแล ควบคุม ตรวจสอบ

หรือดําเนินคด ี

(๓) รับสัมปทานหรือคงถือไวซึ่งสัมปทานจากรัฐ หนวยราชการ หนวยงานของรัฐ

รัฐวิสาหกิจ หรือราชการสวนทองถ่ิน หรือเขาเปนคูสัญญากับรัฐ หนวยราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ

หรือราชการสวนทองถ่ินอันมีลักษณะเปนการผูกขาดตัดตอน ท้ังนี้ ไมวาโดยทางตรงหรือทางออม หรือเปน

หุนสวนหรือผูถือหุนในหางหุนสวนหรือบริษัทท่ีรับสัมปทานหรือเขาเปนคูสัญญาในลักษณะดังกลาว

(๔) เขาไปมีสวนไดเสียในฐานะเปนกรรมการ ท่ีปรึกษา ตัวแทน พนักงานหรือลูกจางใน

ธุรกิจของเอกชนซ่ึงอยูภายใตการกํากับ ดูแล ควบคุม หรือตรวจสอบของหนวยงานของรัฐท่ีเจาหนาท่ีของรัฐ

ผูนั้นสังกัดอยูหรือปฏิบัติหนาท่ีในฐานะเปนเจาหนาท่ีของรัฐ ซึ่งโดยสภาพของผลประโยชนของธุรกิจของเอกชน

นั้นอาจขัดหรือแยงตอประโยชนสวนรวม หรือประโยชนทางราชการ หรือกระทบตอความมีอิสระในการปฏิบัติ

หนาท่ีของเจาหนาท่ีของรัฐผูนั้น

เจาหนาท่ีของรัฐตําแหนงใดท่ีตองหามมิใหดําเนินกิจการตามวรรคหนึ่งใหเปนไปตามท่ี

คณะกรรมการ ป.ป.ช. กําหนดโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา

ใหนําบทบัญญัติในวรรคหนึ่งมาใชบังคับกับคูสมรสของเจาหนาท่ีของรัฐตามวรรคสอง

โดยใหถือวาการดําเนินกิจการของคูสมรสดังกลาว เปนการดําเนินกิจการของเจาหนาท่ีของรัฐ

๒๔ราชกิจจานุเบกษา เลม ๑๒๕ ตอนท่ี ๒๑ ก หนา ๑ วันท่ี ๒๔ มกราคม ๒๕๕๑

๒๕ราชกิจจานุเบกษา เลม ๑๑๖ ตอนท่ี ๑๑๕ ก หนา ๑ วันท่ี ๑๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๒

๒๖ราชกิจจานุเบกษา เลม ๑๑๖ ตอนท่ี ๑๒๐ ก หนา ๗๐ วันท่ี ๒๙ พฤศจิกายน ๒๕๔๒

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๗๕

(๕.๑) ความผิดเก่ียวกับการเสนอราคาตอหนวยงานของรัฐท่ีบุคคล

ท่ัวไปเปนผูกระทํา

(๕.๑.๑) ตกลงรวมกันในการเสนอราคา ตามมาตรา ๔๒๗

(๕.๑.๒) จูงใจใหผูอ่ืนรวมดําเนินการใดๆ อันเปนการใหประโยชนแก

ผูใดผูหนึ่งเปนผูมีสิทธิทําสัญญากับหนวยงานของรัฐ ตามมาตรา ๕๒๘

(๕.๑.๓) ขมขืนใจผูอ่ืนใหรวมดําเนินการใดๆ ในการเสนอราคา หรือไม

เขารวมในการเสนอราคา ตามมาตรา ๖๒๙

(๕.๑.๔) ความผิดฐานใชอุบายหลวกลวงเพ่ือมิใหผูอ่ืนเขาเสนอราคา

หรือเสนอราคาโดยหลงผิดตามมาตรา ๗๓๐

๒๗มาตรา ๔ ผูใดตกลงรวมกันในการเสนอราคา เพ่ือวัตถุประสงคท่ีจะใหประโยชนแกผูใด

ผูหนึ่งเปนผูมีสิทธิทําสัญญากับหนวยงานของรัฐ โดยหลีกเลี่ยงการแขงขันราคาอยางเปนธรรม หรือโดยการกีด

กันมิใหมีการเสนอสินคาหรือบริการอ่ืนตอหนวยงานของรัฐ หรือโดยการเอาเปรียบแกหนวยงานของรัฐอันมิใช

เปนไปในทางการประกอบธุรกิจปกติ ตองระวางโทษจําคุกตั้งแตหนึ่งปถึงสามป และปรับรอยละหาสิบของ

จํานวนเงินท่ีมีการเสนอราคาสูงสุดในระหวางผูรวมกระทําความผิดนั้น หรือของจํานวนเงินท่ีมีการทําสัญญา

กับหนวยงานของรัฐแลวแตจํานวนใดจะสูงกวา

ผูใดเปนธุระในการชักชวนใหผูอ่ืนรวมตกลงกันในการกระทําความผิดตามท่ีบัญญัติไว

ในวรรคหนึ่ง ผูนั้นตองระวางโทษตามวรรคหนึ่ง ๒๘มาตรา ๕ ผูใดให ขอให หรือรับวาจะใหเงินหรือทรัพยสินหรือประโยชนอ่ืนใดแกผูอ่ืน

เพ่ือประโยชนในการเสนอราคา โดยมีวัตถุประสงคท่ีจะจูงใจใหผูนั้นรวมดําเนินการใดๆ อันเปนการให

ประโยชนแกผูใดผูหนึ่งเปนผูมีสิทธิทําสัญญากับหนวยงานของรัฐ หรือเพ่ือจูงใจใหผูนั้นทําการเสนอราคาสูงหรือ

ต่ําจนเห็นไดชัดวาไมเปนไปตามลักษณะสินคา บริการ หรือสิทธิท่ีจะไดรับ หรือเพ่ือจูงใจใหผูนั้นไมเขารวม

ในการเสนอราคาหรือถอนการเสนอราคา ตองระวางโทษจําคุกตั้งแตหนึ่งปถึงหาปและปรับรอยละหาสิบของ

จํานวนเงินท่ีมีการเสนอราคาสูงสุดในระหวางผูรวมกระทําความผิดนั้นหรือของจํานวนเงินท่ีมีการทําสัญญา

กับหนวยงานของรัฐแลวแตจํานวนใดจะสูงกวา

ผูใดเรียก รับ หรือยอมจะรับเงินหรือทรัพยสินหรือประโยชนอ่ืนใด เพ่ือกระทําการ

ตามวรรคหน่ึง ใหถือวาเปนผูรวมกระทําความผิดดวย

๒๙มาตรา ๖ ผูใดขมขืนใจผูอ่ืนใหจํายอมรวมดําเนินการใดๆ ในการเสนอราคาหรือไมเขา

รวมในการเสนอราคา หรือถอนการเสนอราคา หรือตองทําการเสนอราคาตามที่กําหนด โดยใชกําลังประทุษราย

หรือขูเข็ญดวยประการใดๆ ใหกลัววาจะเกิดอันตรายตอชีวิต รางกาย เสรีภาพ ชื่อเสียง หรือทรัพยสินของผูถูกขู

เข็ญหรือบุคคลท่ีสาม จนผูถูกขมขืนใจยอมเชนวานั้น ตองระวางโทษจําคุกตั้งแตหาปถึงสิบป และปรับรอยละหา

สิบของจํานวนเงินท่ีมีการเสนอราคาสูงสุดในระหวางผูรวมกระทําความผิดนั้น หรือของจํานวนเงินท่ีมีการทํา

สัญญากับหนวยงานของรัฐแลวแตจํานวนใดจะสูงกวา ๓๐ผูใดใชอุบายหลอกลวงหรือกระทําการโดยวิธีอ่ืนใดเปนเหตุใหผูอ่ืนไมมีโอกาสเขาทําการ

เสนอราคาอยางเปนธรรมหรือใหมีการเสนอราคาโดยหลงผิด ตองระวางโทษจําคุกตั้งแตหนึ่งปถึงหาป และปรับ

รอยละหาสิบของจํานวนเงินท่ีมีการเสนอราคาสูงสุดระหวางผูรวมกระทําความผิดนั้นหรือของจํานวนเงินท่ีมีการ

ทําสัญญากับหนวยงานของรัฐแลวแตจํานวนใดจะสูงกวา

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๗๖

(๕.๑.๕) เสนอราคาตอหนวยงานของรัฐโดยรูวาราคาท่ีเสนอนั้นต่ํามาก

เกินกวาปกติ หรือเสนอผลประโยชนตอบแทนใหแกหนวยงานของรัฐสูงกวาความเปนจริง โดยมีวัตถุประสงคเปนการกีดกันการแขงขันราคาและการกระทําเชนวานั้นเปนเหตุใหไมสามารถปฏิบัติ

ใหถูกตองตามสัญญาไดตามมาตรา ๘๓๑

(๕.๑.๖) ใหถือวาหุนสวนผูจัดการ กรรมการผูจัดการ ผูบริหาร หรือ

ผูมีอํานาจในการดําเนินงานในกิจการของนิติบุคคลนั้น หรือผูซึ่งรับผิดชอบในการดําเนินงาน

ของนิติบุคคลในเร่ืองนั้น เปนตัวการรวมในการกระทําความผิดดวยตามมาตรา ๙๓๒

(๕.๒) ความผิดของเจาหนาท่ีของรัฐเก่ียวกับการเสนอราคาตอ

หนวยงานของรัฐ (๕.๒.๑) รูหรือมีพฤติการณปรากฏแจงชัดวาการเสนอราคาในคร้ังนั้น

มีการกระทําความผิดตามพระราชบัญญัตินี้ ละเวนไมดําเนินการเพื่อใหมีการยกเลิกการดําเนินการเก่ียวกับการเสนอราคาตามมาตรา ๑๐

๓๓ (๕.๒.๒) ล็อกสเปคเพ่ือชวยเหลือผูเสนอตามมาตรา ๑๑

๓๔

๓๑มาตรา ๘ ผูใดโดยทุจริตทําการเสนอราคาตอหนวยงานของรัฐโดยรูวาราคาท่ีเสนอนั้นต่ํา

มากเกินกวาปกติจนเห็นไดชัดวาไมเปนไปตามลักษณะสินคาหรือบริการ หรือเสนอผลประโยชนตอบแทนใหแก

หนวยงานของรัฐสูงกวาความเปนจริงตามสิทธิท่ีจะไดรับ โดยมีวัตถุประสงคเปนการกีดกันการแขงขันราคาอยาง

เปนธรรมและการกระทําเชนวานั้น เปนเหตุใหไมสามารถปฏิบัติใหถูกตองตามสัญญาได ตองระวางโทษจําคุก

ตั้งแตหนึ่งปถึงสามป และปรับรอยละหาสิบของจํานวนเงินท่ีมีการเสนอราคา หรือของจํานวนเงินท่ีมีการทํา

สัญญากับหนวยงานของรัฐแลวแตจํานวนใดจะสงูกวา

ในกรณีท่ีไมสามารถปฏิบัติใหถูกตองตามสัญญาไดตามวรรคหนึ่ง เปนเหตุใหหนวยงาน

ของรัฐตองรับภาระคาใชจายเพ่ิมขึ้นในการดําเนินการใหแลวเสร็จตามวัตถุประสงคของสัญญาดังกลาว ผูกระทํา

ผิดตองชดใชคาใชจายใหแกหนวยงานของรัฐนั้นดวย

ในการพิจารณาคดีความผิดเก่ียวกับการเสนอราคาตอหนวยงานของรัฐ ถามีการรองขอ

ใหศาลพิจารณากําหนดคาใชจายท่ีรัฐตองรับภาระเพ่ิมขึ้นใหแกหนวยงานของรัฐตามวรรคสองดวย

๓๒มาตรา ๙ ในกรณีท่ีการกระทําความผิดตามพระราชบัญญัตินี้เปนไปเพ่ือประโยชนของ

นิติบุคคลใด ใหถือวาหุนสวนผูจัดการ กรรมการผูจัดการ ผูบริหารหรือผูมีอํานาจในการดําเนินงานในกิจการ

ของนิติบุคคลนั้น หรือผูซึ่งรับผิดชอบในการดําเนินงานของนิติบุคคลในเร่ืองนั้น เปนตัวการรวมในการกระทํา

ความผิดดวย เวนแตจะพิสูจนไดวาตนมิไดมีสวนรูเห็นในการกระทําความผิดนั้น

๓๓มาตรา ๑๐ เจาหนาท่ีในหนวยงานของรัฐผูใดซึ่งมีอํานาจหรือหนาท่ีในการอนุมัติ

การพิจารณาหรือการดําเนินการใดๆ ท่ีเก่ียวของกับการเสนอราคาครั้งใด รูหรือมีพฤติการณปรากฏแจงชัดวา

ควรรูวาการเสนอราคาในครั้งนั้นมีการกระทําความผิดตามพระราชบัญญัตินี้ ละเวนไมดําเนินการเพ่ือใหมีการ

ยกเลิกการดําเนินการเก่ียวกับการเสนอราคาในคร้ังนั้น มีความผิดฐานกระทําความผิดตอตําแหนงหนาท่ี

ตองระวางโทษจําคุกตั้งแตหนึ่งปถึงสิบป และปรับตั้งแตสองหม่ืนบาทถึงสองแสนบาท

๓๔มาตรา ๑๑ เจาหนาท่ีในหนวยงานของรัฐผูใด หรือผูไดรับมอบหมายจากหนวยงานของรัฐ

ผูใด โดยทุจริตทําการออกแบบ กําหนดราคา กําหนดเง่ือนไข หรือกําหนดผลประโยชนตอบแทน อันเปน

มาตรฐานในการเสนอราคาโดยมุงหมายมิใหมีการแขงขันในการเสนอราคาอยางเปนธรรม หรือเพ่ือชวยเหลือ

ใหผูเสนอราคารายใดไดมีสิทธิเขาทําสัญญากับหนวยงานของรัฐโดยไมเปนธรรม หรือเพ่ือกีดกันผูเสนอราคารายใด

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๗๗

(๕.๒.๓) กระทําการใดๆ โดยมุงหมายมิใหมีการแขงขันราคาอยาง

เปนธรรม เพ่ือเอ้ืออํานวยแกผูเขาทําการเสนอราคารายใดใหเปนผูมีสิทธิทําสัญญากับหนวยงาน

ของรัฐตามมาตรา ๑๒๓๕

(๕.๓) ความผิดท่ีผูดํารงตําแหนงทางการเมือง หรือกรรมการหรือ

อนุกรรมการในหนวยงานของรัฐซึ่งมิใชเปนเจาหนาท่ีในหนวยงานของรัฐเปนผูกระทําตาม

มาตรา ๑๓๓๖

ในการดําเนินคดีตามพระราชบัญญัตินี้ กฎหมายไดกําหนดใหสํานักงาน

ป.ป.ช. เปนหนวยงานท่ีมีอํานาจในการดําเนินการตามมาตรา ๑๔๓๗

และมาตรา ๑๕๓๘

แตอยางไรก็ดี

มิใหมีโอกาสเขาแขงขันในการเสนอราคาอยางเปนธรรม ตองระวางโทษจําคุกตั้งแตหาปถึงย่ีสิบป หรือจําคุก

ตลอดชีวิต และปรับตั้งแตหนึ่งแสนบาทถึงสี่แสนบาท

๓๕มาตรา ๑๒ เจาหนาท่ีในหนวยงานของรัฐผูใดกระทําความผิดตามพระราชบัญญัตินี้

หรือกระทําการใดๆ โดยมุงหมายมิใหมีการแขงขันราคาอยางเปนธรรม เพ่ือเอ้ืออํานวยแกผูเขาทําการเสนอ

ราคารายใดใหเปนผูมีสิทธิทําสัญญากับหนวยงานของรัฐ มีความผิดฐานกระทําผิดตอตําแหนงหนาท่ี ตองระวาง

โทษจําคุกตั้งแตหาปถึงย่ีสิบป หรือจําคุกตลอดชีวิต และปรับตั้งแตหนึ่งแสนบาทถึงสี่แสนบาท

๓๖มาตรา ๑๓ ผูดํารงตําแหนงทางการเมือง หรือกรรมการหรืออนุกรรมการในหนวยงาน

ของรัฐ ซึ่งมิใชเปนเจาหนาท่ีในหนวยงานของรัฐผูใด กระทําความผิดตามพระราชบัญญัตินี้ หรือกระทําการใดๆ

ตอเจาหนาท่ีในหนวยงานของรัฐซึ่งมีอํานาจหรือหนาท่ีในการอนุมัติ การพิจารณา หรือการดําเนินการใดๆ

ท่ีเก่ียวของกับการเสนอราคาเพ่ือจูงใจหรือทําใหจํายอมตองยอมรับการเสนอราคาที่มีการกระทําความผิด

ตามพระราชบัญญัตินี้ ใหถือวาผูนั้นกระทําความผิดฐานกระทําผิดตอตําแหนงหนาท่ี ตองระวางโทษจําคุกตั้งแต

เจ็ดปถึงย่ีสิบป หรือจําคุกตลอดชีวิต และปรับตั้งแตหนึ่งแสนสี่หม่ืนบาทถึงสี่แสนบาท

๓๗มาตรา ๑๔ ใหคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอํานาจสอบสวนขอเท็จจริงเก่ียวกับการกระทํา

ท่ีเปนความผิดเก่ียวกับการเสนอราคาตอหนวยงานของรัฐตามพระราชบัญญัตินี ้

ในกรณีท่ีมีพฤติการณปรากฏแกคณะกรรมการ ป.ป.ช. หรือมีการกลาวหารองเรียนวา

การดําเนินการซื้อ การจาง การแลกเปลี่ยน การเชา การจําหนายทรัพยสิน การไดรับสัมปทานหรือการไดรับสิทธิ

ใดๆ ของหนวยงานของรัฐคร้ังใดมีการกระทําอันเปนความผิดตามพระราชบัญญัตินี้ ใหคณะกรรมการ ป.ป.ช.

ทําการสอบสวนขอเท็จจริงโดยเร็ว และถาเห็นวามีมูลใหดําเนินการดังตอไปน้ี

(๑) ในกรณีท่ีผูกระทําความผิดเปนเจาหนาท่ีของรัฐหรือผูดํารงตําแหนงทางการเมืองตาม

กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยการปองกันและปราบปรามการทุจริต ใหคณะกรรมการ ป.ป.ช. ดําเนินการ

กับผูนั้นตามกฎหมายประกอบรัฐธรรรมนูญวาดวยการปองกันและปราบปรามการทุจริต

(๒) ในกรณีท่ีเปนบุคคลอ่ืนนอกจากบุคคลตาม (๑) ใหคณะกรรมการ ป.ป.ช.ดําเนินการ

กลาวโทษบุคคลนั้นตอพนักงานสอบสวนเพ่ือดําเนินคดีตอไป ในการดําเนินการของพนักงานสอบสวนใหถือ

รายงานการสอบสวนขอเท็จจริงของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เปนหลัก

(๓) ในกรณีท่ีการกระทําความผิดตามพระราชบัญญัตินี้เปนการกระทําของเจาหนาท่ีของ

รัฐหรือผูดํารงตําแหนงทางการเมืองตาม (๑) และบุคคลอ่ืนท่ีลักษณะคดีมีความเก่ียวเนื่องเปนความผิดเดียวกัน

ไมวาจะเปนตัวการ ผูใช หรือผูสนับสนุน ถาคณะกรรมการ ป.ป.ช. เห็นสมควรดําเนินการสอบสวนเพื่อ

ดําเนินคดีกับบุคคลท่ีเก่ียวของท้ังหมดในคราวเดียวกัน ใหคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอํานาจดําเนินการสอบสวน

บุคคลท่ีเก่ียวของกับการกระทําความผิด และเม่ือดําเนินการเสร็จใหสงรายงานเอกสารและความเห็นไปยัง

สํานักงานอัยการสูงสุด เพ่ือดําเนินการใหมีการฟองคดีในศาลซึ่งมีเขตอํานาจพิจารณาพิพากษาคดีสําหรับผูท่ีกระทํา

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๗๘

กรณีการตรวจสอบการกระทําความผิดตามพระราชบัญญัตินี้ยังเปนอํานาจของกรมสอบสวนคดี

พิเศษสําหรับคดีทุจริตการจัดซื้อจัดจางท่ีมีมูลคาตั้งแต ๑๕๐ ลานบาท ดวย

ความผิดนั้น โดยใหถือวารายงานของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เปนสํานวนการสอบสวนตามประมวลกฎหมายวิธี

พิจารณาความอาญา แตถาคณะกรรมการ ป.ป.ช. เห็นวาการกระทําความผิดดังกลาวสมควรใหดําเนินการ

สอบสวนโดยพนักงานสอบสวนตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ใหคณะกรรมการ ป.ป.ช. สงผล

การสอบสวนขอเท็จจริงไปยังพนักงานสอบสวนเพ่ือเปนผูดําเนินคดีตอไป

การดําเนินการของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ไมเปนการตัดสิทธิผูเสียหายหรือหนวยงาน

ของรัฐท่ีเสียหายจากการกระทําความผิดในการเสนอราคา ในการรองทุกขหรือกลาวโทษตามประมวลกฎหมาย

วิธีพิจารณาความอาญา ๓๘มาตรา ๑๕ ในการสอบสวนเพ่ือดําเนินคดีอาญาแกผูกระทําความผิดตามพระราชบัญญัติ

นี้ ใหคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอํานาจดังตอไปน้ี

(๑) แสวงหาขอเท็จจริงและรวบรวมพยานหลักฐานเพ่ือท่ีจะทราบขอเท็จจริงหรือพิสูจน

ความผิดและเพ่ือจะเอาตัวผูกระทําผิดมาฟองลงโทษ

(๒) มีคําสั่งใหขาราชการ พนักงานหรือลูกจางของหนวยงานของรัฐ ปฏิบัติการท้ังหลาย

อันจําเปนแกการรวบรวมพยานหลักฐานของคณะกรรมการ ป.ป.ช. หรือเรียกเอกสารหรือหลักฐานท่ีเก่ียวของ

จากบุคคลใด หรือเรียกบุคคลใดมาใหถอยคําเพ่ือประโยชนในการสอบสวน

(๓) ดําเนินการขอใหศาลที่มีเขตอํานาจออกหมายเพ่ือเขาไปในเคหสถาน สถานท่ีทําการ

หรือสถานท่ีอ่ืนใด รวมท้ังยานพาหนะของบุคคลใดๆ ในเวลาระหวางพระอาทิตยขึ้นและพระอาทิตยตก หรือ

ในระหวางเวลาท่ีมีการประกอบกิจการเพ่ือตรวจสอบ คน ยึด หรืออายัด เอกสาร ทรัพยสิน หรือพยานหลักฐาน

อ่ืนใดซึ่งเก่ียวของกับเร่ืองท่ีไตสวนขอเท็จจริง และหากยังดําเนินการไมแลวเสร็จในเวลาดังกลาวใหสามารถ

ดําเนินการตอไปไดจนกวาจะแลวเสร็จ

(๔) ดําเนินการขอใหศาลท่ีมีเขตอํานาจออกหมายเพ่ือใหมีการจับและควบคุมตัวผูถูก

กลาวหา ซึ่งระหวางการไตสวนขอเท็จจริงปรากฏวาเปนผูกระทําความผิดหรือเปนผูซึ่งคณะกรรมการ ป.ป.ช.

ไดมีมติวาขอกลาวหามีมูล เพ่ือสงตัวไปยังสํานักงานอัยการสูงสุด เพ่ือดําเนินการตอไป

(๕) ขอใหเจาพนักงานตํารวจหรือพนักงานสอบสวนดําเนินการตามหมายของศาล

ท่ีออกตาม (๓) หรือ (๔)

(๖) กําหนดระเบียบโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษาเก่ียวกับการสืบสวนและสอบสวน

การกระทําความผิดตามพระราชบัญญัตินี้ และการประสานงานในการดําเนินคดีระหวางคณะกรรมการ ป.ป.ช.

พนักงานสอบสวน และพนักงานอัยการ

ในการปฏิบัติหนาท่ีตามพระราชบัญญัตินี้ ใหประธานกรรมการและกรรมการ ป.ป.ช.

เปนพนักงานฝายปกครองหรือตํารวจชั้นผูใหญ และมีอํานาจหนาท่ีเชนเดียวกับพนักงานสอบสวนตามประมวล

กฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา และเพ่ือประโยชนในการสอบสวนใหคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอํานาจแตงตั้ง

อนุกรรมการ หรือพนักงานเจาหนาท่ีดําเนินการตามอํานาจหนาท่ีของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ได ในกรณีเชนวานี้

ใหอนุกรรมการหรือพนักงานเจาหนาท่ีท่ีไดรับแตงตั้งเปนพนักงานสอบสวนตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณา

ความอาญา

ในกรณีท่ีคณะกรรมการ ป.ป.ช. สงรายงานการสอบสวนใหสํานักงานอัยการสูงสุด

ดําเนินคดีตอไป การดําเนินการเก่ียวกับการสั่งฟองหรือสั่งไมฟองของพนักงานอัยการตามประมวลกฎหมาย

วิธีพิจารณาความอาญา ใหถือวาบทบัญญัติท่ีกําหนดเปนอํานาจหนาท่ีของพนักงานสอบสวน ผูบัญชาการตํารวจ

แหงชาติ หรือผูวาราชการจังหวัด เปนอํานาจหนาท่ีของคณะกรรมการ ป.ป.ช.

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๗๙

ภาพที่ ๘ ผูกระทําความผิดตามพระราชบัญญัติวาดวยการเสนอราคาตอหนวยงานของรัฐ

พ.ศ. ๒๕๔๒

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๘๐

(๖) ประมวลกฎหมายอาญา ไดกําหนดฐานความผิดเก่ียวกับการทุจริต

ในเร่ืองท่ีเก่ียวของกับการจัดซื้อจัดจางไว ดังนี้

(๖.๑) เจาพนักงานยักยอกทรัพยตามมาตรา ๑๔๗๓๙

(๖.๒) เจาพนักงานเรียกรับสินบนตามมาตรา ๑๔๘๔๐

(๖.๓) เจาพนักงาน สมาชิกสภานิติบัญญัติแหงรัฐ สมาชิกสภาจังหวัด

หรือสมาชิกสภาเทศบาลเรียกรับสินบนตามมาตรา ๑๔๙๔๑

(๖.๔) เจาพนักงานปฏิบัติหนาท่ีโดยทุจริตตามมาตรา ๑๕๐๔๒

(๖.๕) เจาพนักงานใชอํานาจในตําแหนงโดยทุจริต อันเปนการเสียหาย

แกรัฐ เทศบาล สุขาภิบาลหรือเจาของทรัพยนั้นตามมาตรา ๑๕๑๔๓

(๖.๖) เจาพนักงานเขาไปมีสวนไดเสียตามมาตรา ๑๕๒๔๔

(๖.๗) เจาพนักงาน ปฏิบัติหรือละเวนการปฏิบัติหนาท่ีโดยมิชอบ

ตามมาตรา ๑๕๗๔๕

๓๙มาตรา ๑๔๗ ผูใดเปนเจาพนักงาน มีหนาท่ีซื้อ ทํา จัดการหรือรักษาทรัพยใด เบียดบัง

ทรัพยนั้นเปนของตน หรือเปนของผูอ่ืนโดยทุจริต หรือโดยทุจริตยอมใหผูอ่ืนเอาทรัพยนั้นเสีย ตองระวางโทษ

จําคุกตั้งแตหาปถึงย่ีสิบป หรือจําคุกตลอดชีวิต และปรับตั้งแตสองพัน บาทถึงสี่หม่ืนบาท ๔๐มาตรา ๑๔๘ ผูใดเปนเจาพนักงาน ใชอํานาจในตําแหนงโดยมิชอบ ขมขืนใจหรือจูงใจ

เพ่ือใหบุคคลใดมอบใหหรือหามาใหซึ่งทรัพยสินหรือประโยชนอ่ืนใดแกตนเองหรือผูอ่ืน ตองระวางโทษจําคุก

ตั้งแตหาปถึงย่ีสิบป หรือจําคุกตลอดชีวิต และปรับตั้งแตสองพันบาทถึงสี่หม่ืนบาท หรือประหารชีวิต

๔๑มาตรา ๑๔๙ ผูใดเปนเจาพนักงาน สมาชิกสภานิติบัญญัติแหงรัฐ สมาชิกสภาจังหวัด หรือ

สมาชิกสภาเทศบาล เรียก รับ หรือยอมจะรับทรัพยสิน หรือประโยชน อ่ืนใดสําหรับตนเองหรือผู อ่ืน

โดยมิชอบ เพ่ือกระทําการหรือไมกระทําการอยางใดในตําแหนงไมวาการนั้นจะชอบหรือมิชอบดวยหนาท่ี

ตองระวางโทษจําคุกตั้งแตหาปถึงย่ีสิบป หรือจําคุกตลอดชีวิต และปรับตั้งแตสองพันบาทถึงสี่หม่ืนบาท

หรือประหารชีวิต

๔๒มาตรา ๑๕๐ ผูใดเปนเจาพนักงาน กระทําการหรือไมกระทําการอยางใดในตําแหนง

โดยเห็นแกทรัพยสินหรือประโยชนอ่ืนใด ซึ่งตนไดเรียก รับ หรือยอมจะรับไวกอนท่ีตนไดรับแตงตั้งเปน

เจาพนักงานในตําแหนงนั้น ตองระวางโทษจําคุกตั้งแตหาปถึงย่ีสิบป หรือจําคุกตลอดชีวิต และปรับตั้งแต

สองพันบาทถึงสี่หม่ืนบาท

๔๓มาตรา ๑๕๑ ผูใดเปนเจาพนักงาน มีหนาท่ีซื้อ ทํา จัดการหรือรักษาทรัพยใดๆ ใชอํานาจ

ในตําแหนงโดยทุจริต อันเปนการเสียหายแกรัฐ เทศบาล สุขาภิบาลหรือเจาของทรัพยนั้น ตองระวางโทษจําคุก

ตั้งแตหาปถึงย่ีสิบป หรือจําคุกตลอดชีวิต และปรับตั้งแตสองพันบาทถึงสี่หม่ืนบาท

๔๔มาตรา ๑๕๒ ผูใดเปนเจาพนักงาน มีหนาท่ีจัดการหรือดูแลกิจการใด เขามีสวนไดเสียเพ่ือ

ประโยชนสําหรับตนเองหรือผูอ่ืน เนื่องดวยกิจการนั้น ตองระวางโทษจําคุกตั้งแตหนึ่งปถึงสิบป และปรับตั้งแต

สองพันบาทถึงสองหม่ืนบาท

๔๕มาตรา ๑๕๗ ผูใดเปนเจาพนักงาน ปฏิบัติหรือละเวนการปฏิบัติหนาท่ีโดยมิชอบ เพ่ือให

เกิดความเสียหายแกผูหนึ่งผูใด หรือปฏิบัติหรือละเวนการปฏิบัติหนาท่ีโดยทุจริต ตองระวางโทษจําคุกตั้งแต

หนึ่งปถึงสิบป หรือปรับตั้งแตสองพันบาทถึงสองหม่ืนบาท หรือท้ังจําท้ังปรับ

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๘๑

นอกจากฐานความผิดตามประมวลกฎหมายอาญาท่ียกมานี้ ยังมี

ความผิดในกรณีอ่ืนๆ ท่ีอาจเก่ียวของกับการจัดซื้อจัดจางประกอบดวย ซึ่งข้ึนอยูกับลักษณะ

ของการกระทําความผิดของเจาพนักงานในแตละกรณี เชน การเปดเผยความลับของทางราชการ

ตามมาตรา ๑๖๔ หรือการใหความชวยเหลือแกผูเสนอราคาในกรณีตางๆ หรือการตรวจรับ

ท่ีเปนเท็จ หรือการทําเอกสารการตรวจรับท่ีเปนเท็จ เปนตน

(๗) พระราชบัญญัติวาดวยความผิดของพนักงานในองคการหรือ

หนวยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๐๒๔๖ เปนกฎหมายท่ีกําหนดฐานความผิดสําหรับผูปฏิบัติงาน

ในองคการ บริษัทจํากัด หางหุนสวนนิติบุคคลหรือหนวยงานท่ีเรียกช่ืออยางอ่ืน ซึ่งทุนท้ังหมด

หรือทุนเกินกวารอยละหาสิบเปนของรัฐ โดยไดรับเงินเดือนหรือประโยชนตอบแทนอยางอ่ืนจาก

องคการ บริษัทจํากัด หางหุนสวนนิติบุคคลหรือหนวยงานน้ันๆ ท้ังนี้นอกจากผูเปนเจาพนักงาน

อยูแลวตามกฎหมาย

(๗.๑) พนักงานยักยอกทรัพยตามมาตรา ๔๔๗

(๗.๒) พนักงานเรียกรับสินบนตามมาตรา ๕๔๘

(๗.๓) พนักงานเรียกรับสินบน เพ่ือกระทําการหรือไมกระทําการ

อยางใดในหนาท่ี ตามมาตรา ๖๔๙

(๗.๔) พนักงานทุจริตตอหนาท่ีตามมาตรา ๗๕๐

(๗.๕) พนักงานทุจริตตอหนาท่ีตามมาตรา ๘๕๑

(๗.๖) พนักงานเขาไปมีสวนไดเสียตามมาตรา ๙๕๒

๔๖ราชกิจจานุเบกษา เลม ๗๖ ตอนท่ี ๘๔ หนา ๓๖๕ วันท่ี ๑ กันยายน ๒๕๐๒

๔๗มาตรา ๔ ผูใดเปนพนักงานมีหนาท่ีซื้อ ทํา จัดการหรือรักษาทรัพยใด เบียดบังทรัพยนั้น

เปนของตนหรือเปนของผูอ่ืนโดยทุจริต หรือโดยทุจริตยอมใหผูอ่ืนเอาทรัพยนั้นเสีย ตองระวางโทษจําคุกตั้งแต

หาปถึงย่ีสบิป หรือจําคุกตลอดชีวิต และปรับตั้งแตสองพันบาทถึงสี่หม่ืนบาท

๔๘มาตรา ๕ ผูใดเปนพนักงาน ใชอํานาจในหนาท่ีโดยมิชอบ ขมขืนใจหรือจูงใจ เพ่ือให

บุคคลใดมอบใหหรือหามาใหซึ่งทรัพยสินหรือประโยชนอ่ืนใดแกตนเองหรือผูอ่ืน ตองระวางโทษจําคุกตั้งแต

หาปถึงย่ีสิบป หรือจําคุกตลอดชีวิตและปรับตั้งแตสองพันบาทถึงสี่หม่ืนบาท หรือประหารชีวิต

๔๙มาตรา ๖ ผูใดเปนพนักงาน เรียก รับหรือยอมจะรับทรัพยสินหรือประโยชนอ่ืนใด

สําหรับตนเองหรือผูอ่ืนโดยมิชอบ เพ่ือกระทําการหรือไมกระทําการอยางใดในหนาท่ี ไมวาการนั้นจะชอบหรือ

มิชอบดวยหนาท่ี ตองระวางโทษจําคุกตั้งแตหาปถึงย่ีสิบป หรือจําคุกตลอดชีวิต และปรับตั้งแตสองพันบาท

ถึงสี่หม่ืนบาท หรือประหารชีวิต

๕๐มาตรา ๗ ผูใดเปนพนักงาน กระทําการหรือไมกระทําการอยางใดในหนาท่ี โดยเห็นแก

ทรัพยสินหรือประโยชนอ่ืนใดซึ่งตนไดเรียก รับหรือยอมจะรับไวกอนท่ีตนไดรับแตงตั้งเปนพนักงานในหนาท่ีนั้น

ตองระวางโทษจําคุกตั้งแตหาปถึงย่ีสิบป หรือจําคุกตลอดชีวิต และปรับตั้งแตสองพันบาทถึงสี่หม่ืนบาท ๕๑มาตรา ๘ ผูใดเปนพนักงาน มีหนาท่ีซื้อ ทํา จัดการหรือรักษาทรัพยใดๆ ใชอํานาจ

ในหนาท่ีโดยทุจริต อันเปนการเสียหายแกองคการ บริษัทจํากัด หางหุนสวนนิติบุคคลหรือหนวยงานท่ีเรียกชื่อ

อยางอ่ืน ตองระวางโทษจําคุกตั้งแตหาปถึงย่ีสิบป หรือจําคุกตลอดชีวิต และปรับตั้งแตสองพันบาทถึง

สี่หม่ืนบาท

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๘๒

(๗.๗) พนักงานทุจริตตอหนาท่ีตามมาตรา ๑๑๕๓

เม่ือพิจารณาฐานความผิดตามท่ีกําหนดไวในพระราชบัญญัติวาดวย

ความผิดของพนักงานในองคการหรือหนวยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๐๒ เห็นไดวา มีการกําหนดฐาน

ความผิดไวเชนเดียวกับฐานความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา และมีการกําหนดโทษไวเทากัน

แสดงใหเห็นวา พระราชบัญญัติวาดวยความผิดของพนักงานในองคการหรือหนวยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๐๒ มีความประสงคใหใชพระราชบัญญัติฉบับนี้โดยเฉพาะสําหรับความผิดท่ีกระทําโดย

พนักงานในองคการหรือหนวยงานของรัฐ๕๔

แตอยางไรก็ดี ในกรณีท่ีกฎหมายจัดตั้งหนวยงาน

ของรัฐไดกําหนดใหเจาพนักงานในองคการหรือหนวยงานของรัฐใดเปนเจาพนักงานตามประมวล

กฎหมายอาญาดวย การใชบังคับกฎหมายสําหรับพนักงานในกรณีนี้ตองใชตามประมวลกฎหมาย

อาญา

(๘) พระราชบัญญัติวาดวยความผิดทางวินัยของขาราชการซึ่งไปปฏิบัติ

หนาท่ีในหนวยงานท่ีมิใชสวนราชการ พ.ศ. ๒๕๓๔๕๕ เปนกฎหมายที่กําหนดใหขาราชการซึ่งไดรับ

แตงตั้งหรือได รับมอบหมายโดยกฎหมายหรือโดยมติคณะรัฐมนตรี หรือโดยคํา ส่ังของผูบังคับบัญชา หรือไดรับแตงตั้ง หรือไดรับมอบหมายใหไปปฏิบัติหนาท่ีอ่ืนใดในหนวยงานท่ีมิใชสวนราชการ ใหถือวาการปฏิบัติหนาท่ีตามที่ไดรับแตงตั้งหรือตามท่ีไดรับมอบหมายนั้น เปนการ

ปฏิบัติหนาท่ีราชการ และในการปฏิบัติหนาท่ีดังกลาว ถาขาราชการผูนั้นกระทําการอันเปนการ

ฝาฝนหรือไมปฏิบัติตามวินัยขาราชการ ใหถือวาเปนการกระทําผิดวินัยในหนาท่ีราชการ ซึ่งตองไดรับโทษทางวินัยตามท่ีบัญญัติไวในกฎหมายวาดวยระเบียบขาราชการหรือตามกฎหมายวาดวย

วินัยสําหรับขาราชการนั้นๆ

จากบทบัญญัติของกฎหมายขางตนนี้ สามารถแยกบุคคลและลักษณะ

ของการกระทําความผิดท่ีเก่ียวของกับการจัดซื้อจัดจางได ดังนี ้

๕๒มาตรา ๙ ผูใดเปนพนักงาน มีหนาท่ีจัดการหรือดูแลกิจการใด เขามีสวนไดเสีย

เพ่ือประโยชนสําหรับตนเองหรือผูอ่ืนเนื่องดวยกิจการนั้น ตองระวางโทษจําคุกตั้งแตหนึ่งปถึงสิบป และปรับ

ตั้งแตสองพันบาทถึงสองหม่ืนบาท

๕๓มาตรา ๑๑ ผูใดเปนพนักงาน ปฏิบัติหรือละเวนการปฏิบัติหนาท่ีโดยมิชอบ เพ่ือใหเกิด

ความเสียหายแกผูหนึ่งผูใด หรือปฏิบัติหรือละเวนการปฏิบัติหนาท่ีโดยทุจริต ตองระวางโทษจําคุกตั้งแตหนึ่งป

ถึงสิบป หรือปรับตั้งแตสองพันบาทถึงสองหม่ืนบาท หรือท้ังจําท้ังปรับ

๕๔มาตรา ๓ ในพระราชบัญญัตินี ้

“พนักงาน” หมายความวา ประธานกรรมการ รองประธานกรรมการ กรรมการหรือบุคคล

ผูปฏิบัติงานในองคการ บริษัทจํากัด หางหุนสวนนิติบุคคลหรือหนวยงานท่ีเรียกชื่ออยางอ่ืน ซึ่งทุนท้ังหมดหรือ

ทุนเกินกวารอยละหาสิบเปนของรัฐ โดยไดรับเงินเดือนหรือประโยชนตอบแทนอยางอ่ืนจากองคการ บริษัท

จํากัด หางหุนสวนนิติบุคคลหรือหนวยงานนั้นๆ ท้ังนี้นอกจากผูเปนเจาพนักงานอยูแลวตามกฎหมาย

๕๕ราชกิจจานุเบกษา เลม ๑๐๘ ตอนท่ี ๑๒๗ ฉบับพิเศษ หนา ๗ วันท่ี ๒๒ กรกฎาคม

๒๕๓๔

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๘๓

(๑) ผู กําหนดนโยบายและผู กํากับการปฏิบัติงานและผู มีหนา ท่ี

ตรวจสอบ ไดแก นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี สมาชิกสภาผูแทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภา

ทองถ่ิน คณะผูบริหารทองถ่ินหรือผูบริหารทองถ่ิน

(๒) ผูปฏิบัติงาน ไดแก ขาราชการและพนักงานในหนวยงานของรัฐ (๓) ผูเสนอราคาและบุคคลในเครือขาย จากการพิจารณากฎหมายท่ีเก่ียวของกับการทุจริตการจัดซื้อจัดจาง

จะพบวา การทุจริตในเร่ืองการจัดซื้อจัดจางในอดีตไมใชเร่ืองท่ีมีความซับซอน (1st Generation)

ขอสันนิษฐานในเร่ืองนี้ปรากฏใหเห็นไดจากการกําหนดเร่ืองความผิดตอตําแหนงหนาท่ีราชการ

ของประมวลกฎหมายอาญา และพระราชบัญญัติวาดวยความผิดของพนักงานในองคการหรือ

หนวยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๐๒ ซึ่งกําหนดฐานความผิดท่ีไมซับซอนมากนัก ตอมาเม่ือการทุจริต

เก่ียวกับการจัดซื้อจัดจางไดพัฒนารูปแบบวิธีการเพ่ิมข้ึน (2nd Generation) ไดแก การฮั้ว

ประมูล ซึ่งในอดีตศาลฎีกาเองยังเคยมีคําพิพากษาวาไมเปนความผิด ส่ิงนี้ไดสะทอนใหเห็น

ทัศนคติหรือวิธีคิดท่ีเก่ียวกับการทุจริตในคร้ังนั้นวาจะตองเปนกรณีท่ีกฎหมายไดกําหนดความผิด

ไวเทานั้น กรณีดังกลาวจึงเปนจุดเร่ิมตนของการศึกษาและยกรางกฎหมายเพ่ือเขาไปจัดการกับ

ผูกระทําการฮั้วประมูล นอกจากนี้ ยังไดมีการปรับปรุงพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวย

การตรวจเงินแผนดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยการปองกัน

และปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ เพื่อใหมีความเปนอิสระไมอยูภายใตอาณัติของผูกําหนด

นโยบายและผูกํากับการปฏิบัติและใหมีอํานาจหนาท่ีเขาไปตรวจสอบ ปองกันและปรามปราม

การทุจริตในลักษณะตางๆ ไดกวางขวางข้ึนและใหทันตอรูปแบบการทุจริตท่ีพัฒนาเปนระบบ

เครือขายและมีกลวิธีในการกระทําความผิดท่ีซับซอน ในขณะเดียวกันผูกระทําความผิดก็ไมได

หยุดย้ังท่ีจะเอาชนะกระบวนการของรัฐ และไดพัฒนาศักยภาพในดานตางๆ ใหมีประสิทธิภาพ

ในการโกงมากข้ึน โดยมือขางหนึ่งไดสรางคนของตัวเองและสนับสนุนคนของตนใหเขาไปมีอํานาจ

ในการบริหารราชการแผนดินและครอบงําหนวยงานราชการ หนวยงานของรัฐประเภทตางๆ

ตลอดจนกระท่ังหนวยงานท่ีทําหนาท่ีในการตรวจสอบ ปองกันและปรามปรามการทุจริต ในขณะท่ี

มืออีกขางหนึ่งไดพัฒนาเครือขายและวิธีการใหซับซอนข้ึนเพ่ือหลีกเล่ียงการถูกตรวจสอบ ในเวลานี้

อาจกลาวไดวากระบวนการทุจริตท่ีเก่ียวกับการจัดซื้อจัดจางไดพัฒนาจนถึงระดับเกือบสมบูรณ

แลว (3rd Generation) กลาวคือ ผูกระทําความผิดสามารถเขาไปมีอํานาจหรือมีเครือขาย

ครอบคลุมบุคคลที่กฎหมายกําหนดไววาอาจจะเปนผูกระทําความผิดได ท้ัง ๓ ประเภทขางตน

ดังจะเห็นไดจากรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ กําหนดหามกระทําการ

อันมีลักษณะของการกระทําตางๆ ท่ีเปนการขัดกันแหงผลประโยชน (Conflict of Interest) และหามการเขาไปกาวกายหรือแทรกแซงในการปฏิบัติราชการ ในขณะท่ีการแกไขเพ่ิมเติม

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยการตรวจเ งินแผนดิน พ .ศ . ๒๕๔๒ และ

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยการปองกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒

ตองหยุดชะงักลง และปญหาจากการปฏิบัติงานของหนวยงานตรวจสอบของรัฐในเร่ืองตางๆ เชน

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๘๔

การรับเร่ืองรองเรียนการกระทําผิดไวพิจารณามากจนกระทบตอประสิทธิภาพในการปฏิบัติงาน

จนตองมีการประกาศใชพระราชบัญญัติมาตรการของฝายบริหารในการปองกันและปราบปราม

การทุจริต พ.ศ. ๒๕๕๑ เพ่ือแกไขปญหาปริมาณงานที่มีมากกวาอัตรากําลังของเจาหนาท่ี

ปญหาเร่ืองความเช่ียวชาญของเจาหนาท่ี ป.ป.ช. ในการสืบสวนและสอบสวนในคดีทุจริต

ปญหาความรับรูและเขาใจของกระบวนการยุติธรรมในคดีทุจริต และเทคนิคในการดําเนินคดี

เพ่ือเอาผิดกับผูกระทําความผิดและเครือขาย เม่ือพิจารณาปจจัยตางๆ แลว เห็นวา อีกไมนาน

ผูกระทําความผิดและเครือขายอาจจะสามารถครอบงําคนในองคกรตรวจสอบไดท้ังหมด เรียกไดวา

เปนการทุจริตการจัดซื้อจัดจางแบบเบ็ดเสร็จ (4th Generation) และนั่นคงตองหมายถึง

การทุจริตในกรณีอ่ืนๆ ดวย

ภาพที่ ๙ พัฒนาการของกฎหมายและการทุจริตในการจัดซื้อจัดจาง

๒.๑.๔ ดานการบริหารงานบุคคล

นอกจากโครงสรางและแผนงานท่ีดีเย่ียมแลว ส่ิงท่ีทําใหการปฏิบัติงาน

ในเร่ืองตางๆ สําเร็จได ก็คือ “คน” หรืออาจเรียกไดวา คน คือ ยุทธศาสตรของความสําเร็จ

สําหรับองคกรตางๆ ไมวาจะเปนองคกรภาครัฐหรือเอกชนตางมีการบริหารงานบุคคลหรือ

การจัดการทรัพยากรบุคคลที่เปนหัวใจสําคัญของการพัฒนาองคกร ในทางกลับกันคนนี้เองก็อาจ

เปนผูทําลายองคกรใหยอยยับไดดุจกัน หากคนผูนั้นไมมีความรักในองคกรและจองจะแสวงหา

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๘๕

ผลประโยชนโดยไมคํานึงถึงความผิดชอบช่ัวดี ปญหาการทุจริตท่ีเกิดข้ึนและยังคงดํารงอยูในเกือบ

ทุกหนวยงานไดสะทอนใหเห็นวายุทธศาสตรการพัฒนาคนใหมีความซื่อสัตยตอองคกรและ

มีความรับผิดชอบตอเงินงบประมาณแผนดินไมประสบความสําเร็จ ในปจจุบันการแกไขปญหา

คนโกงภายในองคกรของรัฐจึงผูกติดแคเพียงกฎหมาย มีเพียงประตูบานแรกเทานั้นท่ีเปน

เคร่ืองมือในการกลั่นกรองคน สวนประตูบานสุดทายก็ทําหนาท่ีไดแคการดําเนินการกับคนท่ีได

กระทําความผิด ซึ่งความผิดก็ไดเกิดข้ึนไปแลว โดยระบบตรวจสอบและติดตามท่ัวไปท่ีมีอยู

ยังไมอาจดําเนินการใหเปนไปอยางมีประสิทธิภาพ ซึ่งถือเปนจุดออนของการตรวจสอบ ปองกัน

และปราบปรามการทุจริตท่ีเกิดข้ึนอยูตลอดเวลา การบริหารงานบุคคลของหนวยงานราชการ รัฐวิสาหกิจ องคการมหาชน

หรือหนวยงานของรัฐอ่ืนแตละแหงตางก็มีวิธีการบริหารงานบุคคลของตนเอง ถูกกําหนดข้ึน

โดยกฎหมาย ขอกําหนดของคณะกรรมการ หรือระเบียบขอบังคับตางๆ โดยอาจแบงเร่ือง

การบริหารงานบุคคลออกเปนดานตางๆ ท่ีสําคัญได ดังนี้ (๑) การเขาสูตําแหนง คือจุดเร่ิมตนข้ันแรกของการทําหนาท่ีและ

ความสามารถในการใชอํานาจในตําแหนงท่ีไดรับการแตงตั้ง คุณสมบัติและหลักเกณฑท่ีกําหนดไว

จึงมีความสําคัญท่ีจะชวยใหหนวยงานของรัฐสามารถคัดสรรบุคลากรท่ีมีความเหมาะสม

มาทําหนาท่ีใหกับหนวยงานไดอยางมีประสิทธิภาพ นอกจากนี้ คุณสมบัติและหลักเกณฑ

ท่ีกําหนดไวจะเปนส่ิงท่ีชวยปองกันมิใหบุคคลท่ีไมมีความสามารถหรือมีคุณสมบัติบกพรองเขาสู

ตําแหนงและใชอํานาจไปในทางที่ทําใหหนวยงานของรัฐนั้นๆ ไดรับความเสียหาย การเขาสูตําแหนงของผูบริหารหรือคณะกรรมการในหนวยงานของรัฐ

ประเภทรัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชนจะมีองคประกอบท่ีแตกตางกันข้ึนอยูกับสภาพขององคกร

และกฎหมายท่ีใหอํานาจในการจัดตั้ง ซึ่งอาจจะประกอบดวยขาราชการ ผูถือหุน หรือบุคคลอ่ืน

ท่ีมีความเหมาะสมซึ่งเปนไปตามท่ีกําหนดไวในกฎหมายหรือขอกําหนดของหนวยงานนั้นๆ

โดยในการกําหนดคุณสมบัติ ลักษณะตองหาม และหลักเกณฑในการเขาสูตําแหนงจะถูกกําหนด

กรอบไวโดยพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสําหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘

๕๖ สําหรับรัฐวิสาหกิจ และพระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒๕๗

สําหรับองคการ

มหาชน สวนหนวยงานของรัฐประเภทอ่ืนเปนไปตามกฎหมายท่ีใหอํานาจในการจัดตั้ง (๑.๑) ตามพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสําหรับกรรมการและ

พนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘ ไดกําหนดคุณสมบัติ ลักษณะตองหาม และหลักเกณฑในการ

เขาสูตําแหนงของกรรมการ ผูบริหารและพนักงานไว ดังนี ้(๑.๑.๑) กรรมการของรัฐวิสาหกิจนอกจากตองมีคุณสมบัติและไมมี

ลักษณะตองหามตามที่กําหนดไวสําหรับรัฐวิสาหกิจนั้นๆ แลว ยังตองมีคุณสมบัติและไมมีลักษณะ

ตองหามตามมาตรา ๕๕๘

๕๖ราชกิจจานุเบกษา เลม ๙๒ ตอนท่ี ๑๖ ฉบับพิเศษ หนา ๕ วันท่ี ๒๕ มกราคม ๒๕๑๘

๕๗ราชกิจจานุเบกษา เลม ๑๑๖ ตอนท่ี ๙ ก หนา ๕ วันท่ี ๒๔ กุมภาพันธ ๒๕๔๒

๕๘มาตรา ๕ กรรมการของรัฐวิสาหกิจนอกจากตองมีคุณสมบัติและไมมีลักษณะตองหาม

ตามท่ีกําหนดไวสําหรับรัฐวิสาหกิจนั้นๆ แลว ยังตองมีคุณสมบัติและไมมีลักษณะตองหามดังตอไปน้ีดวย

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๘๖

(๑.๑.๒) การกําหนดจํานวนกรรมการรัฐวิสาหกิจตามมาตรา ๖๕๙

(๑.๑.๓) ขอจํากัดในการเปนกรรมการรัฐวิสาหกิจตามมาตรา ๗

๖๐

(๑.๑.๔) หลักเกณฑการแตงตั้งกรรมการรัฐวิสาหกิจตามมาตรา ๑๒/๑๖๑

(๑) มีสัญชาติไทย

(๒) มีอายุไมเกินหกสิบหาปบริบูรณ

(๓) มีคุณวุฒิและประสบการณเหมาะสมกับกิจการของรัฐวิสาหกิจนั้นๆ

(๔) ไมเปนบุคคลลมละลาย หรือไมเคยเปนบุคคลลมละลายทุจริต

(๕) ไมเคยไดรับโทษจําคุกโดยคําพิพากษาถึงท่ีสุดใหจําคุก เวนแตเปนโทษสําหรับ

ความผิดท่ีไดกระทําโดยประมาทหรือความผิดลหุโทษ

(๕/๑) ไมเปนบุคคลวิกลจริตหรือจิตฟนเฟอนไมสมประกอบ

(๕/๒) ไมเคยตองคําพิพากษาหรือคําสั่งของศาลใหทรัพยสินตกเปนของแผนดินเพราะ

รํ่ารวยผิดปกต ิหรือมีทรัพยสินเพ่ิมขึ้นผิดปกติ

(๕/๓) ไมเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภาทองถ่ินหรือบริหาร

ทองถ่ิน

(๖) ไมเปนขาราชการการเมือง เวนแตเปนการดํารงตําแหนงกรรมการตามบทบัญญัติ

แหงกฎหมาย

(๗) ไมเปนผูดํารงตําแหนงใดในพรรคการเมือง หรือเจาหนาท่ีของพรรคการเมือง

(๗/๑) ไมเคยถูกไลออก ปลดออก หรือใหออกจากงาน เพราะทุจริตตอหนาท่ี

(๘) ไมเปนผูถือหุนของรัฐวิสาหกิจนั้นหรือผูถือหุนของนิติบุคคลท่ีรัฐวิสาหกิจนั้นถือหุนอยู

(๙) ไมเปนผูดํารงตําแหนงใดในนิติบุคคลท่ีรัฐวิสาหกิจนั้นเปนผู ถือหุน เวนแต

คณะกรรมการของรัฐวิสาหกิจนั้นมอบหมายใหดํารงตําแหนงกรรมการหรือดํารงตําแหนงอ่ืนในนิติบุคคล

ท่ีรัฐวิสาหกิจนั้นเปนผูถือหุน

(๑๐) ไมเปนกรรมการ หรือผูบริหาร หรือผูมีอํานาจในการจัดการ หรือมีสวนไดเสีย

ในนิติบุคคลซึ่งเปนผูรับสัมปทาน ผูรวมทุน หรือมีประโยชนไดเสียเก่ียวของกับกิจการของรัฐวิสาหกิจนั้น เวนแต

เปนประธานกรรมการ กรรมการ หรือผูบริหารโดยการมอบหมายของรัฐวิสาหกิจนั้น

ความใน (๑) มิใหใชบังคับแกกรรมการชาวตางประเทศท่ีรัฐวิสาหกิจจําเปนตองแตงตั้ง

ตามขอผูกพัน หรือตามลักษณะของกิจการ

ความใน (๘) มิใหใชบังคับแกกรรมการที่ไมเปนขาราชการ พนักงาน หรือลูกจางท่ีมี

ตําแหนงหรือเงินเดือนประจําตําแหนงของราชการสวนกลาง ราชการสวนภูมิภาค ราชการสวนทองถ่ินหรือ

หนวยงานอ่ืนของรัฐ และกรรมการน้ันถือหุนไมเกินรอยละศูนยจุดหาของทุนชําระแลวของรัฐวิสาหกิจซึ่งตน

เปนกรรมการหรือนิติบุคคลท่ีรัฐวิสาหกิจซึ่งตนเปนกรรมการถือหุนอยู

๕๙มาตรา ๖ ใหรัฐวิสาหกิจมีกรรมการไดรวมท้ังสิ้นไมเกินสิบเอ็ดคน แตถารัฐวิสาหกิจใด

มีขอกําหนดใหมีกรรมการนอยกวาสิบเอ็ดคนก็ใหเปนไปตามท่ีกําหนดไวนั้น

รัฐวิสาหกิจใดมีความจําเปนตองมีกรรมการเกินกวาสิบเอ็ดคน ใหรัฐมนตรีเจาสังกัดเสนอ

ขออนุมัติจากคณะรัฐมนตรีไดเปนการเฉพาะราย แตท้ังนี้จํานวนกรรมการรวมท้ังสิ้นตองไมเกินสิบหาคน

๖๐มาตรา ๗ ผูใดจะดํารงตําแหนงกรรมการในรัฐวิสาหกิจเกินกวาสามแหงมิได ท้ังนี้ ใหนับ

รวมการเปนกรรมการโดยตําแหนง และการไดรับมอบหมายใหปฏิบัติราชการแทนในตําแหนงกรรมการดวย

การนับจํานวนการดํารงตําแหนงกรรมการตามวรรคหน่ึง ไมรวมการเปนกรรมการ

โดยตําแหนงท่ีไดมีการมอบหมายใหผูอ่ืนปฏิบัติราชการแทน

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๘๗

(๑.๑.๕) วาระการดํารงตําแหนงของกรรมการในรัฐวิสาหกิจตามมาตรา ๘

วรรคสองและวรรคสาม๖๒

(๑.๑.๖) การกําหนดคุณสมบัติและลักษณะตองหามของผูบริหาร

รัฐวิสาหกิจตามมาตรา ๘ ตรี๖๓

๖๑มาตรา ๑๒/๑ ในการแตงตั้งกรรมการอ่ืนท่ีมิใชกรรมการโดยตําแหนงในรัฐวิสาหกิจแหง

ใดใหผูมีอํานาจพิจารณาแตงตั้งจากบุคคลในบัญชีรายชื่อกรรมการท่ีกระทรวงการคลังจัดทําขึ้น ไมนอยกวา

หนึ่งในสามของจํานวนกรรมการอ่ืนของรัฐวิสาหกิจนั้น

การจัดทําบัญชีรายชื่อกรรมการตามวรรคหน่ึง ใหเปนไปตามหลักเกณฑและวิธีการ

ท่ีคณะรัฐมนตรีกําหนด ๖๒มาตรา ๘ นอกจากการพนจากตําแหนงตามท่ีกําหนดไวสําหรับรัฐวิสาหกิจนั้นๆ แลว

กรรมการพนจากตําแหนงเม่ือ

ฯลฯ ฯลฯ

กรรมการของรัฐวิสาหกิจท่ีมิใชกรรมการโดยตําแหนงตามกฎหมายหรือพระราชกฤษฎีกา

ใหอยูในตําแหนงคราวละสามปแตอาจไดรับการแตงตั้งใหมได

ความในวรรคสองมิใหใชบังคับแกกรรมการของบริษัทจํากัด หรือหางหุนสวนนิติบุคคล ๖๓มาตรา ๘ ตรี ผูบริหารนอกจากตองมีคุณสมบัติและไมมีลักษณะตองหามตามท่ีกําหนดไว

สําหรับรัฐวิสาหกิจนั้นๆ แลว ยังตองมีคุณสมบัติและไมมีลักษณะตองหาม ดังตอไปน้ีดวย

(๑) มีสัญชาติไทย

(๑/๑) มีอายุไมเกินหกสิบปบริบูรณ

(๒) สามารถทํางานใหแกรัฐวิสาหกิจนั้นไดเต็มเวลา

(๓) ไมเปนบุคคลวิกลจริตหรือจิตฟนเฟอนไมสมประกอบ

(๔) ไมเปนบุคคลลมละลาย หรือไมเคยเปนบุคคลลมละลายทุจริต

(๕) ไมเคยตองคําพิพากษาถึงท่ีสุดใหจําคุก ไมวาจะไดรับโทษจําคุกจริงหรือไม เวนแต

เปนโทษสําหรับความผิดท่ีไดกระทําโดยประมาทหรือความผิดลหุโทษ หรือพนโทษหรือพนระยะเวลาการรอการ

ลงโทษหรือรอการกําหนดโทษ แลวแตกรณี เกินหาป

(๖) ไมเคยตองคําพิพากษาหรือคําสั่งของศาลใหทรัพยสินตกเปนของแผนดินเพราะ

รํ่ารวยผิดปกติหรือมีทรัพยสินเพ่ิมขึ้นผิดปกติ

(๗) ไมเปนผูบริหารหรือพนักงานของรัฐวิสาหกิจอ่ืน หรือกิจการอ่ืนท่ีแสวงหากําไร

(๘) ไมเปนขาราชการ พนักงาน หรือลูกจาง ซึ่งมีตําแหนงหรือเงินเดือนประจําของ

ราชการสวนกลาง ราชการสวนภูมิภาค ราชการสวนทองถ่ิน หรือหนวยงานอ่ืนของรัฐ

(๙) ไมเปนขาราชการการเมือง สมาชิกสภาผูแทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภา

ทองถ่ิน หรือผูบริหารทองถ่ิน

(๑๐) ไมเปนผูดํารงตําแหนงใดในพรรคการเมือง หรือเจาหนาท่ีของพรรคการเมือง

(๑๑) ไมเคยถูกไลออก ปลดออก หรือใหออกจากงาน เพราะทุจริตตอหนาท่ี

(๑๒) ไมเปนหรือภายในระยะเวลาสามปกอนวันไดรับแตงตั้ง ไมเคยเปนกรรมการหรือ

ผูบริหารหรือผูมีอํานาจในการจัดการหรือมีสวนไดเสียในนิติบุคคลซึ่งเปนผูรับสัมปทาน ผูรวมทุน หรือมี

ประโยชนไดเสียเก่ียวของกับกิจการของรัฐวิสาหกิจนั้น เวนแตการเปนประธานกรรมการ หรือกรรมการ

ในนิติบุคคลดังกลาวโดยการมอบหมายของรัฐวิสาหกิจนั้น

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๘๘

(๑.๑.๗) หลักเกณฑการจางหรือสรรหาผูบริหารรัฐวิสาหกิจตามมาตรา

๘ จัตวา๖๔

(๑.๑.๘) การกําหนดคุณสมบัติและลักษณะตองหามของพนักงาน

รัฐวิสาหกิจตามมาตรา ๙๖๕

๖๔มาตรา ๘ จัตวา ในการจางและแตงตั้งผูบริหารของรัฐวิสาหกิจ ใหคณะกรรมการของ

รัฐวิสาหกิจนั้น ตั้งคณะกรรมการสรรหาคณะหน่ึงมีจํานวนหาคน ซึ่งตองมีคุณสมบัติและไมมีลักษณะตองหาม

ตามมาตรา ๘ ตรี (๑) (๓) (๔) (๕) (๖) (๑๑) และ (๑๒)

ใหคณะกรรมการสรรหาทําหนาท่ีสรรหาบุคคลท่ีมีความรู ความสามารถและประสบการณ

เหมาะสมท่ีจะเปนผูบริหารของรัฐวิสาหกิจ ซึ่งตองมีคุณสมบัติและไมมีลักษณะตองหามตามมาตรา ๘ ตรี (๑)

(๓) (๔) (๕) (๖) (๙) (๑๐) (๑๑) และ (๑๒) ไมเปนกรรมการของรัฐวิสาหกิจแหงนั้น เวนแต เปนผูบริหาร

ซึ่งเปนกรรมการโดยตําแหนง และมีอายุไมเกินหาสิบแปดปบริบูรณในวันย่ืนใบสมัคร

เม่ือไดผูท่ีมีความเหมาะสมแลว ใหเสนอตอผูมีอํานาจพิจารณาแตงตั้งเปนผูบริหารของ

รัฐวิสาหกิจนั้นตอไป โดยอาจเสนอชื่อผูมีความเหมาะสมมากกวาหนึ่งชื่อก็ได ท้ังนี้ การจางและแตงตั้งผูบริหาร

ของรัฐวิสาหกิจตองดําเนินการใหแลวเสร็จภายในหนึ่งปนับแตวันท่ีผูบริหารเดมิพนจากตําแหนง

การจางผูบริหาร ใหมีระยะเวลาคราวละไมเกินสี่ปนับแตวันท่ีสัญญาจางมีผลใชบังคับ

ในการทําสัญญาจาง ใหประธานกรรมการรัฐวิสาหกิจ หรือกรรมการท่ีไดรับมอบหมายจาก

คณะกรรมการรัฐวิสาหกิจในกรณีท่ีไมมีประธานกรรมการรัฐวิสาหกิจ เปนผูลงนามในสัญญาจาง และใหการจาง

ตามสัญญาดังกลาวไมอยูในบังคับแหงกฎหมายวาดวยการคุมครองแรงงาน กฎหมายวาดวยแรงงานสัมพันธ

กฎหมายวาดวยแรงงานรัฐวิสาหกิจสมัพันธ กฎหมายวาดวยประกันสังคม และกฎหมายวาดวยเงินทดแทน

สัญญาจางตามวรรคหา อยางนอยตองมีขอกําหนดเก่ียวกับการดํารงตําแหนง เงื่อนไข

การทํางาน การพนจากตําแหนง เงื่อนไขการเลิกสัญญาจาง การประเมินผลการทํางานและคาจางหรือ

ผลประโยชนอ่ืนของผูบริหาร

การกําหนดคาจางหรือผลประโยชนอ่ืน รวมท้ังเงื่อนไขการจางผูบริหารใหเปนไปตามท่ี

คณะกรรมการของรัฐวิสาหกิจกําหนด โดยความเห็นชอบของกระทรวงการคลัง

ในกรณีท่ีคณะกรรมการของรัฐวิสาหกิจจะจางผูบริหารเดิมตอหลังจากครบกําหนดเวลา

ตามสัญญาจางเพราะเห็นวาผูบริหารเดิมมีผลการทํางานดีมีประสิทธิภาพและการจางผูบริหารเดิมจะกอใหเกิด

ประโยชนอยางย่ิงแกรัฐวิสาหกิจ ใหเสนอตอผูมีอํานาจพิจารณาแตงตั้งเปนผูบริหารของรัฐวิสาหกิจนั้นไดโดย

ไมตองดําเนินกระบวนการสรรหาตามวรรคหนึ่ง วรรคสอง และวรรคสามแตจะจางเกินสองคราวติดตอกันไมได

๖๕มาตรา ๙ พนักงานของรัฐวิสาหกิจ นอกจากตองมีคุณสมบัติและไมมีลักษณะตองหาม

ตามท่ีกําหนดไวสําหรับรัฐวิสาหกิจนั้นๆ แลว ยังตองมีคุณสมบัติและไมมีลักษณะตองหามดังตอไปน้ีดวย

(๑) มีสัญชาติไทย

(๒) มีอายุไมเกินหกสิบปบริบูรณ

(๓) สามารถทํางานใหแกรัฐวิสาหกิจนั้นไดเต็มเวลา

(๔) ไมเปนบุคคลลมละลาย หรือไมเคยเปนบุคคลลมละลายทุจริต

(๕) ไมเคยตองคําพิพากษาถึงท่ีสุดใหจําคุก ไมวาจะไดรับโทษจําคุกจริงหรือไม เวนแต

เปนโทษสําหรับความผิดท่ีไดกระทําโดยประมาทหรือความผิดลหุโทษ หรือพนโทษหรือพนระยะเวลาการรอการ

ลงโทษหรือรอการกําหนดโทษ แลวแตกรณี เกินหาป

(๕/๑) ไมเปนบุคคลวิกลจริตหรือจิตฟนเฟอนไมสมประกอบ

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๘๙

(๑.๒) ตามพระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ ไดกําหนด

คุณสมบัติ ลักษณะตองหาม และหลักเกณฑในการเขาสูตําแหนงของกรรมการ ผูอํานวยการและ

เจาหนาท่ีไว ดังนี ้(๑.๒.๑) องคประกอบของกรรมการในองคการมหาชนตามมาตรา ๑๙

๖๖ (๑.๒.๒) การกําหนดคุณสมบัติและลักษณะตองหามของกรรมการ

ตามมาตรา ๒๐๖๗

(๕/๒) ไมเคยตองคําพิพากษาหรือคําสั่งของศาลใหทรัพยสินตกเปนของแผนดินเพราะ

รํ่ารวยผิดปกติหรือมีทรัพยสินเพ่ิมขึ้นผิดปกต ิ(๖) ไมเปนขาราชการซึ่งมีตําแหนงหรือเงินเดือนประจํา รวมท้ังขาราชการการเมือง

ลูกจางของกระทรวง ทบวง กรม หรือทบวงการเมืองซึ่งมีฐานะเทียบเทา พนักงานสวนทองถ่ิน และสมาชิกสภา

ทองถ่ินหรือสภากรุงเทพมหานครและผูบริหารทองถ่ิน (๗) ไมเปนผูดํารงตําแหนงใดในพรรคการเมือง หรือเจาหนาท่ีของพรรคการเมือง (๘) ไมเคยถูกไลออก ปลดออก หรือใหออกจากงาน เพราะทุจริตตอหนาท่ี ความใน (๑) มิใหใชบังคับแกพนักงานชาวตางประเทศซึ่งรัฐวิสาหกิจมีความจําเปน

ตองจางตามลักษณะงานของรัฐวิสาหกิจนั้น ความใน (๓) มิใหใชบังคับแกพนักงานท่ีเปนท่ีปรึกษาคณะกรรมการ ท่ีปรึกษารัฐวิสาหกิจ

เลขานุการ และผูชวยเลขานุการของคณะกรรมการ ๖๖มาตรา ๑๙ ใหมีคณะกรรมการของแตละองคการมหาชน ประกอบดวยประธานกรรมการ

และกรรมการ โดยมีองคประกอบตามท่ีกําหนดไวในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง และใหผูอํานวยการเปนกรรมการ

และเลขานุการ ใหคณะรัฐมนตรีเปนผูแตงตั้งประธานกรรมการและกรรมการ คณะกรรมการขององคการมหาชน อาจประกอบดวยผูแทนของสวนราชการ ซึ่งเปน

กรรมการโดยตําแหนงก็ได แตตองไมเกินก่ึงหนึ่งของคณะกรรมการ คณะกรรมการมีจํานวนตามที่กําหนดไวในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งแตตองไมเกินสิบเอ็ดคน

และจะตองมีผูทรงคุณวุฒิซึ่งมิใชขาราชการหรือผูปฏิบัติงานในหนวยงานของรัฐรวมอยูดวย ๖๗มาตรา ๒๐ ประธานกรรมการและกรรมการขององคการมหาชนซึ่งมิใชกรรมการ

โดยตําแหนงตองมีคุณสมบัติและไมมีลักษณะตองหาม ดังตอไปน้ี (๑) มีสัญชาติไทย (๒) มีอายุไมต่ํากวาและไมเกินกวาท่ีกําหนดไวในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งแตท้ังนี้

ตองไมเกินเจ็ดสิบปบริบูรณ (๓) มีคุณวุฒิและประสบการณเหมาะสมกับกิจการขององคการมหาชนตามท่ีกําหนดไวใน

พระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง (๔) ไมเปนบุคคลลมละลาย คนไรความสามารถ หรือคนเสมือนไรความสามารถ (๕) ไมเคยไดรับโทษจําคุกโดยคําพิพากษาถึงท่ีสุดใหจําคุก เวนแตเปนโทษสําหรับ

ความผิดท่ีไดกระทําโดยประมาทหรือความผิดลหุโทษ (๖) ไมเปนผูดํารงตําแหนงทางการเมือง สมาชิกสภาทองถ่ินหรือผูบริหารทองถ่ิน

กรรมการหรือผูดํารงตําแหนงซึ่งรับผิดชอบการบริหารพรรคการเมือง ท่ีปรึกษาพรรคการเมือง หรือเจาหนาท่ี

พรรคการเมือง (๗) ไมมีลักษณะตองหามอ่ืนตามท่ีกําหนดไวในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง

ความใน (๑) มิใหใชบังคับแกกรรมการชาวตางประเทศซึ่งองคการมหาชนจําเปนตอง

แตงตั้งตามขอผูกพันหรือตามลักษณะของกิจการขององคการมหาชนนั้น

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๙๐

(๑.๒.๓) ขอจํากัดในการเปนกรรมการในองคการมหาชนตามมาตรา ๒๑๖๘

(๑.๒.๔) วาระการดํารงตําแหนงของกรรมการในองคการมหาชน

ตามมาตรา ๒๒๖๙

(๑.๒.๕) การแตงตั้งผูอํานวยการตามมาตรา ๒๗

๗๐ (๑.๒.๖) การกําหนดคุณสมบัติและลักษณะตองหามของผูอํานวยการ

ตามมาตรา ๒๘๗๑

(๑.๒.๗) การกําหนดคุณสมบัติและลักษณะตองหามของเจาหนาท่ี

ขององคการมหาชนตามมาตรา ๓๕๗๒

๖๘มาตรา ๒๑ ประธานกรรมการและกรรมการขององคการมหาชนใดจะตองไมเปนผูมีสวน

ไดเสียในกิจการท่ีกระทํากับองคการมหาชนนั้น หรือในกิจการท่ีเปนการแขงขันกับกิจการขององคการมหาชน

นั้น ท้ังนี้ ไมวาโดยทางตรงหรือทางออม เวนแตเปนผูซึ่งคณะกรรมการมอบหมายใหเปนประธานกรรมการหรือ

กรรมการในบริษัทจํากัดหรือบริษัทมหาชนจํากัดท่ีองคการมหาชนเปนผูถือหุน

๖๙มาตรา ๒๒ ประธานกรรมการและกรรมการซึ่งมิใชกรรมการโดยตําแหนงมีวาระการดํารง

ตําแหนงตามท่ีกําหนดไวในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง แตตองไมเกินคราวละส่ีป

ในกรณีท่ีประธานกรรมการหรือกรรมการซึ่งมิใชกรรมการโดยตําแหนงพนจากตําแหนง

กอนวาระหรือในกรณีท่ีคณะรัฐมนตรีแตงตั้งกรรมการเพ่ิมขึ้นในระหวางท่ีกรรมการซ่ึงแตงตั้งไวแลวยังมีวาระอยู

ในตําแหนง ใหผูไดรับแตงตั้งแทนตําแหนงท่ีวางหรือเปนกรรมการเพ่ิมขึ้น อยูในตําแหนงเทากับวาระท่ีเหลืออยู

ของกรรมการซึ่งไดแตงตั้งไวแลว

เม่ือครบกําหนดตามวาระในวรรคหนึ่ง หากยังมิไดมีการแตงตั้งประธานกรรมการหรือ

กรรมการขึ้นใหม ใหประธานกรรมการหรือกรรมการซึ่งพนจากตําแหนงตามวาระนั้นอยูในตําแหนงเพ่ือ

ดําเนินงานตอไปจนกวาประธานกรรมการหรือกรรมการซึ่งไดรับแตงตั้งใหมเขารับหนาท่ี

ประธานกรรมการหรือกรรมการซึ่งพนจากตําแหนงตามวาระ อาจไดรับแตงตั้งอีกได

แตจะดํารงตําแหนงติดตอกันเกินสองวาระไมได

๗๐มาตรา ๒๗ ใหองคการมหาชนมีผูอํานวยการคนหนึ่ง ซึ่งจะเรียกชื่อตําแหนงเปนอยางอ่ืน

ตามท่ีกําหนดไวในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งก็ได

คณะกรรมการเปนผูมีอํานาจแตงตั้งและถอดถอนผูอํานวยการ ๗๑มาตรา ๒๘ ผูอํานวยการตองมีคุณสมบัติและไมมีลักษณะตองหามตามท่ีกําหนดไวใน

พระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง และตองเปนผูสามารถทํางานใหแกองคการมหาชนไดเต็มเวลา ๗๒มาตรา ๓๕ เจาหนาท่ีขององคการมหาชนนอกจากตองมีคุณสมบัติและไมมีลักษณะ

ตองหามตามท่ีกําหนดไวในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งแลว ยังตองมีคุณสมบัติและไมมีลักษณะตองหาม ดังตอไปนี้ดวย

(๑) มีสัญชาติไทย

(๒) มีอายุไมต่ํากวาสิบแปดปบริบูรณ และไมเกินหกสิบปบริบูรณ

(๓) สามารถทํางานใหแกองคการมหาชนไดเต็มเวลา

(๔) ไมเปนขาราชการหรือลูกจางของสวนราชการ พนักงานหรือลูกจางของรัฐวิสาหกิจ

หรือหนวยงานอ่ืนของรัฐ หรือพนักงานหรือลูกจางของราชการสวนทองถ่ิน

(๕) ไมมีลักษณะตองหามตามมาตรา ๒๐ (๔) (๕) และ (๖)

ใหนําความในมาตรา ๒๐ วรรคสอง และมาตรา ๒๑ มาใชบังคับแกเจาหนาท่ีขององคการ

มหาชนโดยอนุโลม

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๙๑

(๒) การพนจากตําแหนงของกรรมการ ผูบริหารและพนักงานของ

รัฐวิสาหกิจ และกรรมการ ผูอํานวยการและเจาหนาท่ีขององคการมหาชน มี ๒ ลักษณะ กลาวคือ

๑) การพนจากตําแหนงเนื่องจากขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะตองหามตามที่กําหนดไวโดย

กฎหมาย และ ๒) การพนจากตําแหนงเนื่องจากไมอาจปฏิบัติงานไดตามที่กําหนดไวในสัญญา

หรือขอกําหนดของหนวยงาน ซึ่งการพนจากตําแหนงตาม ๑) นี้ ถูกกําหนดไวตามพระราชบัญญัติ

คุณสมบัติมาตรฐานสําหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘ และพระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ สวนกรณีตาม ๒) จะข้ึนอยูกับขอกําหนดในสัญญาซ่ึงมีความ

แตกตางกันในแตละหนวยงาน

(๒.๑) ตามพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสําหรับกรรมการและ

พนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘ ไดกําหนดการพนจากตําแหนงของกรรมการ ผูบริหารและ

พนักงานของรัฐวิสาหกิจไว ดังนี้ (๒.๑.๑) กรรมการพนจากตําแหนงตามมาตรา ๘

๗๓

(๒.๑.๒) ผูบริหารพนจากตําแหนงตามมาตรา ๘ เบญจ๗๔

(๒.๑.๓) พนักงานพนจากตําแหนงตามมาตรา๗๕

๗๓มาตรา ๘ นอกจากการพนจากตําแหนงตามท่ีกําหนดไวสําหรับรัฐวิสาหกิจนั้นๆ แลว

กรรมการพนจากตําแหนงเม่ือ (๑) ตาย (๒) ลาออก (๓) เปนผูขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะตองหามตามมาตรา ๕ กรรมการของรัฐวิสาหกิจท่ีมิใชกรรมการโดยตําแหนงตามกฎหมายหรือพระราชกฤษฎีกา

ใหอยูในตําแหนงคราวละสามปแตอาจไดรับการแตงตั้งใหมได ความในวรรคสองมิใหใชบังคับแกกรรมการของบริษัทจํากัด หรือหางหุนสวนนิติบุคคล

๗๔มาตรา ๘ เบญจ นอกจากการพนจากตําแหนงตามท่ีกําหนดไวสําหรับรัฐวิสาหกิจนั้นๆ

แลว ผูบริหารพนจากตําแหนงเม่ือ (๑) ตาย (๒) ลาออก

(๓) ขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะตองหามตามมาตรา ๘ ตรี (๔) ขาดการประชุมคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจเกินสามครั้งติดตอกันโดยไมมีเหตุ

อันสมควร (๕) สัญญาจางสิ้นสุดลง (๖) ถูกเลิกสัญญาจาง

๗๕มาตรา ๑๑ นอกจากการพนจากตําแหนงตามท่ีกําหนดไวสําหรับรัฐวิสาหกิจนั้นๆ แลว

พนักงานพนจากตําแหนง เม่ือ (๑) ตาย (๒) ลาออก (๓) เปนผูขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะตองหามตามมาตรา ๙ หรือมาตรา ๑๐ สําหรับการพนจากตําแหนงของพนักงานซึ่งมีอายุครบหกสิบปบริบูรณ ใหพนเม่ือสิ้น

ปงบประมาณตามกฎหมายวาดวยวิธีการงบประมาณของปท่ีพนักงานผูนั้นมีอายุครบหกสิบปบริบูรณ

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๙๒

(๒.๒) ตามพระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ ไดกําหนดการ

พนจากตําแหนงของกรรมการ ผูอํานวยการและเจาหนาท่ีไว ดังนี ้(๒.๒.๑) กรรมการพนจากตําแหนงตามมาตรา ๒๑

๗๖

(๒.๒.๒) ผูบริหารพนจากตําแหนงตามมาตรา ๓๐๗๗

(๒.๒.๓) พนักงานพนจากตําแหนงตามเหตุท่ีระบุไวในสัญญาจางหรือ

ถูกใหออกจากตําแหนงตามมาตรา ๓๒๗๘

(๓) การเล่ือนระดับของพนักงานหรือเจาหนาท่ี เนื่องจากพนักงานหรือ

เจาหนาท่ีมีความสัมพันธกับหนวยงานท่ีตนเองสังกัดในฐานะลูกจางและนายจางซึ่งเปน

ความสัมพันธตามสัญญา การปฏิบัติหนาท่ีและการเลื่อนระดับจึงเปนไปตามท่ีกําหนดไวในสัญญา

และขอกําหนดของหนวยงานน้ันๆ

(๔) การกําหนดคาตอบแทนและสวัสดิการ การปฏิบัติงานในหนวยงาน

ของรัฐประเภทรัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชน ไมมีกฎหมายท่ีกําหนดคาตอบแทนและสวัสดิการ

ของผูบริหารหรือคณะกรรมการไว การกําหนดคาตอบแทนและสวัสดิการจึงข้ึนอยูกับการกําหนด

๗๖มาตรา ๒๓ นอกจากการพนจากตําแหนงตามวาระ ประธานกรรมการและกรรมการ

ซึ่งมิใชกรรมการโดยตําแหนงพนจากตําแหนง เม่ือ

(๑) ตาย

(๒) ลาออก

(๓) คณะรัฐมนตรีใหออก เพราะบกพรองตอหนาท่ี มีความประพฤติเสื่อมเสีย

หรือหยอนความสามารถ

(๔) ขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะตองหาม หรือกระทําการอันมีลักษณะตองหาม

ตามมาตรา ๒๑

๗๗มาตรา ๓๐ นอกจากการพนจากตําแหนงตามวาระ ผูอํานวยการพนจากตําแหนง เม่ือ

(๑) ตาย

(๒) ลาออก

(๓) ออกตามกรณีท่ีกําหนดไวในขอตกลงระหวางคณะกรรมการกับผูอํานวยการ

(๔) คณะกรรมการใหออก เพราะบกพรองตอหนาท่ี มีความประพฤติเสื่อมเสีย หรือ

หยอนความสามารถ

(๕) เปนคนไรความสามารถหรือคนเสมือนไรความสามารถ

(๖) ขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะตองหามสําหรับการเปนผูอํานวยการ

มติของคณะกรรมการใหออกจากตําแหนงตาม (๔) ตองประกอบดวยคะแนนเสียงไมนอย

กวาสองในสามของจํานวนกรรมการท่ีมีอยูโดยไมนับรวมตําแหนงผูอํานวยการ

๗๘มาตรา ๓๒ ผูอํานวยการมีอํานาจ

(๑) บรรจุ แตงตั้ง เลื่อน ลด ตัดเงินเดือนหรือคาจาง ลงโทษทางวินัยเจาหนาท่ี และ

ลูกจางขององคการมหาชน ตลอดจนใหเจาหนาท่ีและลูกจางขององคการมหาชนออกจากตําแหนง ท้ังนี้

ตามขอบังคับท่ีคณะกรรมการกําหนด

(๒) วางระเบียบเก่ียวกับการดําเนินงานขององคการมหาชนโดยไมขัดหรือแยงกับระเบียบ

ขอบังคับ ขอกําหนด นโยบาย มติ หรือประกาศท่ีคณะกรรมการกําหนด

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๙๓

ของรัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชนแตละแหงโดยมีมติคณะรัฐมนตรีกําหนดกรอบคาตอบแทนไว

สําหรับคาตอบแทนและสวัสดิการของพนักงานรัฐวิสาหกิจมีพระราชบัญญัติแรงงานรัฐวิสาหกิจ

สัมพันธ พ.ศ. ๒๕๔๓ กําหนดใหอํานาจคณะกรรมการแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธมีอํานาจกําหนด

มาตรฐานข้ันต่ําของสภาพการจาง ไดแก การกําหนดอัตราเงินเดือนคาจางข้ันต่ําของพนักงาน

รัฐวิสาหกิจ เปนตน

เม่ือพิจารณากฎหมายที่เก่ียวของกับการบริหารงานบุคคล ซึ่งไดแก

พระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสําหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘

และพระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ แลว เห็นวา กฎหมายท้ัง ๒ เร่ืองมีความ

คลายคลึงกันเนื่องจากเปนกฎหมายท่ีกําหนดกรอบในการจัดตั้งหนวยงาน แตจะมีความแตกตางกัน

เล็กนอยในเร่ืองดังตอไปนี้ (ก) ขอจํากัดในการดํารงตําแหนงของกรรมการ พระราชบัญญัติ

คุณสมบัติมาตรฐานสําหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘๗๙

ไดกําหนดหาม

บุคคลทําหนาท่ีเปนกรรมการในรัฐวิสาหกิจเกินกวา ๓ แหง ท้ังนี้ เพ่ือใหกรรมการสามารถจัดสรร

เวลาใหแกการทํางานในรัฐวิสาหกิจไดอยางมีประสิทธิภาพ ในขณะที่พระราชบัญญัติองคการ

มหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ ไมมีขอหามเชนนี้

(ข) การกําหนดหลักเกณฑการแตงตั้งกรรมการในรัฐวิสาหกิจ กรณีการ

แตงตั้งกรรมการอื่นท่ีมิใชกรรมการโดยตําแหนงในรัฐวิสาหกิจ ใหผูมีอํานาจพิจารณาแตงตั้งจาก

บุคคลในบัญชีรายช่ือกรรมการท่ีกระทรวงการคลังจัดทําข้ึน ไมนอยกวาหนึ่งในสามของจํานวน

กรรมการอ่ืนของรัฐวิสาหกิจ (มาตรา ๑๒/๑) ท้ังนี้ เพ่ือใหเกิดความโปรงใสสําหรับผูท่ีตองการ

เปนกรรมการในรัฐวิสาหกิจและเปนประโยชนสําหรับหนวยงานท่ีมีหนาท่ีตรวจสอบหรือบุคคล

ท่ัวไปสามารถตรวจสอบบุคคลท่ีข้ึนบัญชีไวไดตั้งแตกอนเขาไปเปนกรรมการในรัฐวิสาหกิจ

นอกจากนี้ การเลือกบุคคลตามบัญชีท่ีกระทรวงการคลังจัดทําข้ึนจะเปนการชวยปองกันมิให

บุคคลอ่ืนท่ีอาจจะไมมีคุณสมบัติเหมาะสมเขามาเปนกรรมการในรัฐวิสาหกิจไดในระดับหนึ่ง

ในขณะท่ีพระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ ไมมีขอกําหนดเชนนี้

นอกจากนี้ เม่ือพิจารณาตอไปในเร่ืองการแตงตั้งบุคคลเพื่อทําหนาท่ีเปน

กรรมการในรัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชนจะพบวา กฎหมายท้ัง ๒ ฉบับ ไดกําหนดคุณสมบัติ

และลักษณะตองหามของบุคคลท่ีจะเขามาเปนกรรมการและผูบริหารไวหลายกรณีจนเกิดความ

นาเช่ือในระดับหนึ่งวา บุคคลท่ีเขามาทําหนาท่ีเปนกรรมการหรือผูบริหารในรัฐวิสาหกิจหรือ

๗๙มาตรา ๗ ผูใดจะดํารงตําแหนงกรรมการในรัฐวิสาหกิจเกินกวาสามแหงมิได ท้ังนี้ ใหนับ

รวมการเปนกรรมการโดยตําแหนง และการไดรับมอบหมายใหปฏิบัติราชการแทนในตําแหนงกรรมการดวย

การนับจํานวนการดํารงตําแหนงกรรมการตามวรรคหน่ึง ไมรวมการเปนกรรมการ

โดยตําแหนงท่ีไดมีการมอบหมายใหผูอ่ืนปฏิบัติราชการแทน

(แกไขเพ่ิมเติมพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสําหรับกรรมการและพนักงาน

รัฐวิสาหกิจ (ฉบับท่ี ๖) พ.ศ. ๒๕๕๐)

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๙๔

องคการมหาชนเปนบุคคลท่ีมีความรูความสามารถและมีคุณสมบัติครบถวนตามที่กฎหมาย

กําหนดไวก็ตาม แตยังคงพบวามีการทุจริตโดยมีกรรมการหรือผูบริหารในรัฐวิสาหกิจเขาไปมี

สวนเก่ียวของดวย ส่ิงนี้ไดสะทอนใหเห็นวา การกําหนดคุณสมบัติและลักษณะตองหามท่ีกําหนด

ไวไมเพียงพอหรือไม และเพราะเหตุใดฝายผูกระทําความผิดจึงสามารถสงคนของตนเขามามี

อํานาจได และการรวมมือกันระหวางผูกําหนดนโยบาย ผูบริหารองคกร พนักงาน และเอกชนจับ

มือกันไดอยางไร ตั้งแตกอนหรือภายหลังท่ีบุคคลไดเขาไปเปนกรรมการในรัฐวิสาหกิจแลว

อยางไร สําหรับการศึกษาในรายละเอียดของปญหาดังกลาวจะปรากฏอยูในกรณีศึกษาและบท

วิเคราะหดานการบังคับใชกฎหมายท่ีปรากฏอยูในบทท่ี ๕ ถึงบทท่ี ๙ ตอไป

๒.๒ องคกรในการปองกันและตรวจสอบ ในหัวขอองคกรในการปองกันและตรวจสอบจะกลาวถึงองคกรตางๆ ท่ีมีหนาท่ี

ปองกันและตรวจสอบการทุจริตวามีองคกรใดบาง และองคกรเหลานั้นมีบทบาทในการปองกัน

และตรวจสอบการทุจริตอยางไร โดยในเนื้อหาไดแบงองคกรเปน ๒ ประเภท คือ องคกรของ

รัฐบาลและองคกรตามรัฐธรรมนูญ ดังนี้

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๙๕

ภาพที่ ๑๐ องคกรของรัฐบาลที่ทําหนาที่ปองกันและตรวจสอบการทุจริต

สํานกังบประมาณ: พิจารณาความเหมาะสมของการจัดทํางบประมาณ

สนง. คณะกรรมการกฤษฎีกา: กําหนดโครงสรางหลกัเกณฑ และวิธีการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในรางกฎหมาย: ใหความเห็นทางกฎหมายเพื่อใหการดําเนินกิจการขององคกรเปนไปอยางถูกตอง

สนง. คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ: พิจารณาแผนงานและโครงการของรัฐวิสาหกิจ

กรมบัญชีกลาง: ควบคุมการใชจายเงินของหนวยงานของรัฐ

สนง. คณะกรรมการนโยบายรฐัวิสาหกิจ: เสนอแนะนโยบายและมาตรการกํากับดแูล การประเมินผลและการพัฒนารัฐวิสาหกิจ

กรมสอบสวนคดีพิเศษ: ดําเนินคดทีี่เก่ียวกับการปองกัน ปราบปรามการทุจริต ที่กําหนดใหเปนคดพีิเศษ เชน คดคีวามผิดตามกฎหมายวาดวยความผิดเก่ียวกับการเสนอราคาตอหนวยงานของรัฐ

สนง. คณะกรรมการปองกันและปราบปรามการฟอกเงิน: ตรวจสอบธุรกรรมหรือยับยั้งการทําธุรกรรมที่เก่ียวกับการฟอกเงิน

สํานกังานตํารวจแหงชาติ: ปราบปรามการทุจริตในคดอีาญาท่ัวไป

คณะกรรมการปองกันและปราบปรามการทุจรติในภาครฐั: เสนอนโยบาย มาตรการ และแผนพัฒนาการปองกันและปราบปรามการทุจริต

: ชี้มูลเก่ียวกับการกระทําทุจริตในภาครัฐของเจาหนาที่ของรัฐ

องคกรของรฐับาลองคกรของรฐับาลที่ทําหนาที่ปองกนัที่ทําหนาที่ปองกนั

และตรวจสอบการทุจรติและตรวจสอบการทุจรติ

สํานกังบประมาณ: พิจารณาความเหมาะสมของการจัดทํางบประมาณ

สํานกังบประมาณ: พิจารณาความเหมาะสมของการจัดทํางบประมาณ

สนง. คณะกรรมการกฤษฎีกา: กําหนดโครงสรางหลกัเกณฑ และวิธีการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในรางกฎหมาย: ใหความเห็นทางกฎหมายเพื่อใหการดําเนินกิจการขององคกรเปนไปอยางถูกตอง

สนง. คณะกรรมการกฤษฎีกา: กําหนดโครงสรางหลกัเกณฑ และวิธีการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในรางกฎหมาย: ใหความเห็นทางกฎหมายเพื่อใหการดําเนินกิจการขององคกรเปนไปอยางถูกตอง

สนง. คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ: พิจารณาแผนงานและโครงการของรัฐวิสาหกิจ

สนง. คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ: พิจารณาแผนงานและโครงการของรัฐวิสาหกิจ

กรมบัญชีกลาง: ควบคุมการใชจายเงินของหนวยงานของรัฐ

กรมบัญชีกลาง: ควบคุมการใชจายเงินของหนวยงานของรัฐ

สนง. คณะกรรมการนโยบายรฐัวิสาหกิจ: เสนอแนะนโยบายและมาตรการกํากับดแูล การประเมินผลและการพัฒนารัฐวิสาหกิจ

สนง. คณะกรรมการนโยบายรฐัวิสาหกิจ: เสนอแนะนโยบายและมาตรการกํากับดแูล การประเมินผลและการพัฒนารัฐวิสาหกิจ

กรมสอบสวนคดีพิเศษ: ดําเนินคดทีี่เก่ียวกับการปองกัน ปราบปรามการทุจริต ที่กําหนดใหเปนคดพีิเศษ เชน คดคีวามผิดตามกฎหมายวาดวยความผิดเก่ียวกับการเสนอราคาตอหนวยงานของรัฐ

กรมสอบสวนคดีพิเศษ: ดําเนินคดทีี่เก่ียวกับการปองกัน ปราบปรามการทุจริต ที่กําหนดใหเปนคดพีิเศษ เชน คดคีวามผิดตามกฎหมายวาดวยความผิดเก่ียวกับการเสนอราคาตอหนวยงานของรัฐ

สนง. คณะกรรมการปองกันและปราบปรามการฟอกเงิน: ตรวจสอบธุรกรรมหรือยับยั้งการทําธุรกรรมที่เก่ียวกับการฟอกเงิน

สนง. คณะกรรมการปองกันและปราบปรามการฟอกเงิน: ตรวจสอบธุรกรรมหรือยับยั้งการทําธุรกรรมที่เก่ียวกับการฟอกเงิน

สํานกังานตํารวจแหงชาติ: ปราบปรามการทุจริตในคดอีาญาท่ัวไป

สํานกังานตํารวจแหงชาติ: ปราบปรามการทุจริตในคดอีาญาท่ัวไป

คณะกรรมการปองกันและปราบปรามการทุจรติในภาครฐั: เสนอนโยบาย มาตรการ และแผนพัฒนาการปองกันและปราบปรามการทุจริต

: ชี้มูลเก่ียวกับการกระทําทุจริตในภาครัฐของเจาหนาที่ของรัฐ

คณะกรรมการปองกันและปราบปรามการทุจรติในภาครฐั: เสนอนโยบาย มาตรการ และแผนพัฒนาการปองกันและปราบปรามการทุจริต

: ชี้มูลเก่ียวกับการกระทําทุจริตในภาครัฐของเจาหนาที่ของรัฐ

องคกรของรฐับาลองคกรของรฐับาลที่ทําหนาที่ปองกนัที่ทําหนาที่ปองกนั

และตรวจสอบการทุจรติและตรวจสอบการทุจรติ

องคกรของรฐับาลองคกรของรฐับาลที่ทําหนาที่ปองกนัที่ทําหนาที่ปองกนั

และตรวจสอบการทุจรติและตรวจสอบการทุจรติ

๒.๒.๑ องคกรรัฐบาล

(๑) สํานักงบประมาณ สํานักงบประมาณเปนหนวยงานหลักทําหนาท่ีพิจารณาความเหมาะสม

ในการจัดทํางบประมาณและการโอนงบประมาณขององคกรภาครัฐ โดยพระราชบัญญัติวิธีการ

งบประมาณฯ กําหนดใหผูอํานวยการสํานักงบประมาณมีอํานาจหนาท่ีกําหนด เพ่ิม หรือลดเงิน

ประจํางวดตามความจําเปนของการปฏิบัติงาน มีอํานาจจัดสรรใหรัฐวิสาหกิจเบิกจายรายจาย

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๙๖

รายการตางๆ ท่ีกําหนดไวในงบกลางโดยตรงไดตามความจําเปน ท้ังนี้ ก็เพ่ือเปนการควบคุม

การใชจายของหนวยราชการตางๆ เปนไปอยางมีประสิทธิภาพ (๒) สํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สํ านั ก ง านคณะกรรมการกฤษฎีกา เปนหน วยงานธุ รการของ

คณะกรรมการกฤษฎีกาซึ่งเปนท่ีปรึกษาใหกับรัฐบาล โดยพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา

พ.ศ. ๒๕๒๒ กําหนดใหคณะกรรมการกฤษฎีกามีหนาท่ีหลักในการจัดทําหรือตรวจพิจารณา

รางกฎหมายและรับปรึกษาใหความเห็นทางกฎหมาย โดยการจัดทําและตรวจพิจารณา

รางกฎหมาย คณะกรรมการกฤษฎีกาจะตรวจพิจารณารางกฎหมายโดยคํานึงถึงความจําเปน

ความเปนไปไดและขอบเขตท่ีจะตองมีกฎหมายดังกลาว ความสอดคลองกับหลักกฎหมายและ

บทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญและกฎหมายอื่น ความมีประสิทธิภาพของการจัดองคกรและกลไก

เพ่ือการใชบังคับกฎหมาย ผลกระทบท่ีอาจเกิดข้ึนกับการบริหารราชการ และภาระหรือ

ความยุงยากของประชาชนหรือผู ท่ีจะอยูในบังคับแหงกฎหมายนั้นดวย โดยเฉพาะในสวน

กฎหมายเก่ียวกับการจัดตั้งองคกรภาครัฐฯ จะตองกําหนดโครงสรางการบริหารงานและ

หลักเกณฑและวิธีการปองกันและตรวจสอบการทุจริตใหชัดเจนเพ่ือประโยชนในการบังคับใช

กฎหมายใหมีประสิทธิภาพ สําหรับการใหความเห็นทางกฎหมาย คณะรัฐมนตรีไดมีมติเม่ือวันท่ี

๒ มีนาคม ๒๔๘๒ กําหนดใหหนวยงานของรัฐตองปฏิบัติตามความเห็นของคณะกรรมการ

กฤษฎีกา ฉะนั้น ในกรณีท่ีองคกรภาครัฐฯ มีปญหาเก่ียวกับการดําเนินกิจการ เชน ปญหาวา

การดําเนินกิจการเร่ืองใดอยูในขอบวัตถุประสงคหรือถูกตองตามกฎหมายหรือไม การให

ความเห็นทางกฎหมายของคณะกรรมการกฤษฎีกาจึงทําใหการดําเนินกิจการขององคกรภาครัฐฯ

เปนไปโดยถูกตองตามกฎหมาย และเปนการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในอีกทางหนึ่ง (๓) สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ

เปนสวนราชการท่ีทําหนาท่ีเสนอแนะนโยบายการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ

การพิจารณาแผนงานและโครงการของรัฐวิสาหกิจ การจัดทําขอเสนอเก่ียวกับรายจายประจําป

ของรัฐวิสาหกิจ รวมทั้ง ใหคําแนะนําเก่ียวกับการเรงรัดปรับปรุง หรือเลิกลมแผนงานและ

โครงการพัฒนาอันหนึ่งอันใดเม่ือเห็นสมควร นอกจากนั้น พระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชน

เขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ. ๒๕๓๕ กําหนดใหสํานักงานพัฒนาการ

เศรษฐกิจและสังคมแหงชาติมีอํานาจหนาท่ีกําหนดวิธีการคัดเลือกเอกชนเขารวมงานในโครงการ

ท่ีมีการลงทุนหรือมีทรัพยสินตั้งแตหนึ่งพันลานบาทข้ึนไป หรือเปนผูกําหนดรายละเอียดของการ

เสนอผลการศึกษาและวิเคราะหโครงการที่มีวงเงินหรือมีทรัพยสินเกินหาพันลานบาท (๔) กรมบัญชีกลาง กรมบัญชีกลางเปนสวนราชการท่ีทําหนาท่ีหลักเก่ียวกับการควบคุม

การใชจายเงินของหนวยงานภาครัฐใหเปนไปโดยถูกตอง มีวินัย คุมคา โปรงใส และตรวจสอบได

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๙๗

โดยกรมบัญชีกลางจะวางระเบียบ ขอบังคับ คําส่ัง และหลักเกณฑดานการเงิน การคลัง การบัญชี

การพัสดุ และระบบตรวจสอบภายในเพื่อใหหนวยงานฯ ปฏิบัติตาม รวมท้ังเปนหนวยงาน

ท่ีดําเนินการควบคุมดูแลการโอนเงินงบประมาณและการใชจายเงินงบประมาณ ท้ังนี้ เพ่ือใหการ

ใชจายเงินงบประมาณเปนไปอยางมีประสิทธิภาพ (๕) สํานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ สํานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ เปนสวนราชการที่มีภารกิจ

เก่ียวกับการบริหารและพัฒนารัฐวิสาหกิจโดยการเสนอแนะนโยบายและมาตรการการกํากับดูแล

การประเมินผลและการพัฒนารัฐวิสาหกิจ การกํากับ ดูแล ติดตาม ประเมินผล และพัฒนา

รัฐวิสาหกิจใหมีการดําเนินงานท่ีสอดคลองกับนโยบาย แผน กฎหมาย และมาตรการเกี่ยวกับ

การบริหารและพัฒนารัฐวิสาหกิจ (๖) กรมสอบสวนคดีพิเศษ กรมสอบสวนคดีพิเศษเปนสวนราชการท่ีมีภารกิจเก่ียวกับการปองกัน

ปราบปราม และควบคุมคดีพิเศษท่ีมีผลกระทบตอเศรษฐกิจ สังคม ความม่ันคง และ

ความปลอดภัย โดยดําเนินการเฝาระวัง สืบสวน สอบสวนหาขอเท็จจริง และดําเนินคดีท่ีเก่ียวกับ

การปองกันและปราบปรามการทุจริต เชน คดีความผิดตามกฎหมายวาดวยความผิดเก่ียวกับ

การเสนอราคาตอหนวยงานของรัฐ คดีความผิดตามกฎหมายวาดวยการปองกันและปราบปราม

การฟอกเงิน

(๗) สํานักงานคณะกรรมการปองกันและปราบปรามการฟอกเงิน สํานักงานปองกันและปราบปรามการฟอกเงินเปนหนวยงานหลักในการ

ตรวจสอบธุรกรรมหรือส่ังยับย้ังการทําธุรกรรมท่ีเก่ียวของกับการฟอกเงินซึ่งมักจะเปน

อาชญากรรมท่ีมีผลประโยชนมาก และจับกุมดําเนินคดีไดยาก โดยพระราชบัญญัติปองกันและ

ปราบปรามการฟอกเงินฯ ไดกําหนดใหความผิดตอตําแหนงหนาท่ีราชการ หรือความผิดตอ

ตําแหนงหนาท่ีในการยุติธรรมตามประมวลกฎหมายอาญา ความผิดตามกฎหมายวาดวยความผิด

ของพนักงานในองคการหรือหนวยงานของรัฐ หรือความผิดตอตําแหนงหนาท่ีหรือทุจริตตอหนาท่ี

ตามกฎหมายอ่ืนเปนความผิดมูลฐาน ซึ่งหากมีการดําเนินการตอทรัพยสินท่ีเก่ียวกับการกระทํา

ความผิดนั้น ไมวาจะปกปด ปดบัง อําพราง หรือดําเนินการอ่ืนๆ เพ่ือไมใหรูถึงท่ีมาของทรัพยสินนั้น

หรือเพ่ือชวยเหลือผูกระทําความผิดไมใหตองรับโทษ หรือรับโทษนอยลง ก็จะมีความผิด

ฐานฟอกเงิน (๘) สํานักงานตํารวจแหงชาต ิสํานักงานตํารวจแหงชาติเปนองคกรในสวนของการปราบปรามการ

ทุจริต โดยเปนการนําตัวผูกระทําความผิดซึ่งอาจเปนบุคคลท่ัวไป ขาราชการ หรือเจาหนาท่ี

ในองคกรภาครัฐท่ีกระทําความผิดเก่ียวกับการทุจริตตามประมวลกฎหมายอาญาหรือกฎหมาย

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๙๘

เฉพาะอ่ืนๆ เขาสูกระบวนการยุติธรรม ในการปฏิบัติหนาท่ี พนักงานสอบสวนมีอํานาจหนาท่ี

ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา และเม่ือสอบสวนเสร็จก็จะสงสํานวนการสอบสวน

ใหพนักงานอัยการสงฟองตอศาลเพื่อพิจารณาพิพากษาคดีตอไป (๙) คณะกรรมการปองกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ

คณะกรรมการ ป.ป.ท. เปนองคกรในสวนของการปองกันและปราบปราม

การทุจริตโดยมีอํานาจหนาท่ีท่ีสําคัญดังตอไปนี้ (๙.๑) เสนอนโยบาย มาตรการ และแผนพัฒนาการปองกันและ

ปราบปรามการทุจริตในภาครัฐตอคณะรัฐมนตรี (๙.๒) เสนอแนะและใหคําปรึกษาแกคณะรัฐมนตรีเก่ียวกับการ

ปรับปรุงกฎหมาย กฎ ขอบังคับ หรือมาตรการตางๆ เพ่ือปองกันและปราบปรามการทุจริต

ในภาครัฐ (๙.๓) เสนอแนะตอคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในการกําหนดตําแหนงของ

เจาหนาท่ีของรัฐซึ่งตองย่ืนบัญชีแสดงรายการทรัพยสินและหนี้สินตอคณะกรรมการ ป.ป.ช.

ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยการปองกันและปราบปรามการทุจริต (๙.๔) ไตสวนขอเท็จจริงและช้ีมูลเก่ียวกับการกระทําการทุจริต

ในภาครัฐของเจาหนาท่ีของรัฐ (๙.๕) ไตสวนขอเท็จจริงและสรุปสํานวนพรอมท้ังความเห็นสงพนักงาน

อัยการเพ่ือฟองคดีอาญาตอเจาหนาท่ีของรัฐ

๒.๒.๒ องคกรอิสระ

ตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาญาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ไดกําหนด

ใหมีองคกรศาลและองคกรอิสระอ่ืนตามรัฐธรรมนูญเพ่ือทําหนาท่ีเก่ียวของกับการตรวจสอบและ

ดําเนินคดีทุจริตท่ีเกิดข้ึนในแตละกรณี โดยองคกรเหลานี้ มีระบบการบริหารงานบุคคล

การงบประมาณ และการดําเนินการอ่ืนท่ีเปนอิสระตามท่ีรัฐธรรมนูญไดกําหนดไว โดยในแตละ

องคกรมีวัตถุประสงคในการปฏิบัติงานท่ีแตกตางกันไปตามภารกิจและบางองคกรก็มิได

มีวัตถุประสงคในตรวจสอบและดําเนินคดีทุจริตโดยเฉพาะ การศึกษาองคกรศาลและองคกรอิสระ

ตามรัฐธรรมนูญนี้จะช้ีใหเห็นบทบาทและอํานาจหนาท่ีของแตละองคกร ตลอดจนการใชอํานาจ

ตามกฎหมายที่เก่ียวของกับการตรวจสอบและดําเนินคดีทุจริต ซึ่งจะนําไปสูการวิเคราะหวาการใช

อํานาจขององคกรเหลานี้ครอบคลุมการตรวจสอบและดําเนินคดีทุจริตในดานใด และนําไปใช

ในการเปรียบเทียบกับลักษณะของการทุจริตท่ีเกิดข้ึนในปจจุบัน เพ่ือใหทราบวากระบวนการ

ตรวจสอบดังกลาวสามารถนําใชกับการตรวจสอบและดําเนินคดีทุจริตท่ีเกิดข้ึนไดหรือไม ดังท่ี

จะไดพิจารณาตอไป

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๙๙

ภาพที่ ๑๑ องคกรอิสระทีท่ําหนาที่ปองกันและตรวจสอบการทุจริต

(๑) องคกรตรวจสอบและดําเนินคด ี

ตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ไดกําหนดให

มีองคกรตามรัฐธรรมนูญท่ีมีอํานาจหนาท่ีเก่ียวของกับการตรวจสอบและดําเนินคดีทุจริตท้ังหมด

๕ องคกร ดังนี้

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๑๐๐

(๑.๑) คณะกรรมการตรวจเงินแผนดิน

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ไดกําหนดใหมี

คณะกรรมการตรวจเงินแผนดินเพ่ือทําหนาท่ีในการตรวจเงินแผนดิน และกําหนดใหมีสํานักงาน

การตรวจเงินแผนดินเปนหนวยธุรการของคณะกรรมการตรวจเงินแผนดิน โดยมีผูวาการตรวจเงิน

แผนดินเปนผูบังคับบัญชาของสํานักงานการตรวจเงินแผนดิน ในการทําหนาท่ีตรวจเงินแผนดิน

คณะกรรมการตรวจเงินแผนดินใชอํานาจตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักไทย พระราชบัญญัติ

ประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยการตรวจเงินแผนดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ และพระราชบัญญัติวิธีการ

งบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ โดยมีอํานาจหนาท่ีเก่ียวกับการตรวจสอบและดําเนินคดีทุจริต

ดังตอไปนี้ (๑.๑.๑) คณะกรรมการตรวจเงินแผนดิน มีอํานาจหนาท่ี (ก) การวางนโยบายการตรวจเงินแผนดิน

(ข) การกําหนดหลักเกณฑมาตรฐานเก่ียวกับการตรวจเงินแผนดิน (ค) กํากับและเปนองคกรช้ีขาดสูงสุดในกระบวนการทางวินัยทาง

งบประมาณและการคลัง (ง) การกําหนดมาตรฐานการตรวจสอบของเจาหนาท่ีตรวจสอบ (จ) พิจารณาคํารองของสภาผูแทนราษฎร วุฒิสภา หรือคณะรัฐมนตรี

ท่ีขอใหตรวจสอบหนวยรับตรวจเปนกรณีเฉพาะราย และกําหนดหลักเกณฑการคัดเลือก

หนวยรับตรวจ (๑.๑.๒) คณะกรรมการวินัยทางงบประมาณและการคลัง มีอํานาจ

หนาท่ี (ก) พิจารณาและกําหนดโทษปรับทางปกครองเบื้องตนแกเจาหนาท่ี

หรือพนักงานของหนวยรับตรวจท่ีฝาฝนมาตรการเ ก่ียวกับการควบคุมการเงินของรัฐ

ท่ีคณะกรรมการกําหนด

(ข) เพ่ือประโยชนในการปรามผูละเมิดวินัยโดยท่ัวไป คณะกรรมการ

จะนําคําวินิจฉัยลงโทษทางวินัยทางงบประมาณและการคลังประกาศในราชกิจจานุเบกษาดวยก็ได (๑.๑.๓) ผูวาการตรวจเงินแผนดิน มีอํานาจหนาท่ี (ก) ออกคําส่ังหรือขอบังคับท่ีเก่ียวกับการปฏิบัติงานและการบริหารงาน

ตรวจสอบของสํานักงานการตรวจเงินแผนดิน (ข) กําหนดแผนการตรวจสอบ เร่ืองท่ีจะตองตรวจสอบ วิธีการ ขอบเขต

แนวการตรวจสอบและการเสนอรายงานตรวจสอบสําหรับการปฏิบัติงานของเจาหนาท่ีตรวจสอบ (ค) แตงตั้งเจาหนาท่ีตรวจสอบ

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๑๐๑

(๑.๑.๔) สํานักงานการตรวจเงินแผนดิน มีอํานาจหนาท่ี (ก) ตรวจสอบการรับจาย การเก็บรักษา และการใชจายเงินและ

ทรัพยสินอ่ืนของหนวยรับตรวจ หรือท่ีอยูในความรับผิดชอบของหนวยรับตรวจ และแสดง

ความเห็นวาเปนไปตามกฎหมาย ระเบียบ ขอบังคับ และมติคณะรัฐมนตรีหรือไม และอาจ

ตรวจสอบการใชจายเงินการใชจายทรัพยสินอ่ืนหรือการจัดซื้อจัดจางตามแผนงาน งานหรือ

โครงการของหนวยรับตรวจ และแสดงความเห็นวาเปนไปตามวัตถุประสงค เปนไปโดยประหยัด

ไดผลตามเปาหมายและมีผลคุมคาหรือไม (ข) ตรวจสอบบัญชีและรายงานการรับจายเงินประจําปงบประมาณ

และงบแสดงฐานะการเงินแผนดินประจําปงบประมาณ และแสดงความเห็นวาเปนไปตาม

กฎหมายและตามความเปนจริงหรือไม (ค) ตรวจสอบบัญชีทุนสํารองเงินตราประจําป และแสดงความเห็นวา

เปนไปตามกฎหมายและตามความเปนจริงหรือไม (ง) ศึกษาและเสนอความเห็นเก่ียวกับแผนงาน งาน โครงการ

ท่ีจะมีผลกระทบตอการจัดทํางบประมาณ (จ) ตรวจสอบเก่ียวกับการจัดเก็บภาษีอากร คาธรรมเนียมและรายไดอ่ืน

ของหนวยรับตรวจ และแสดงความเห็นวาเปนไปตามกฎหมาย ระเบียบ ขอบังคับ หรือ

มติคณะรัฐมนตรีหรือไม ในกรณีนี้ใหมีอํานาจตรวจสอบการประเมินภาษีอากร การจัดเก็บ

คาธรรมเนียม และรายไดอ่ืนท่ีหนวยรับตรวจจัดเก็บดวย และหนวยรับตรวจตองเปดเผยขอมูล

ท่ีไดมาจากผูเสียภาษีอากร ผูชําระคาธรรมเนียมหรือเงินอ่ืนใด ใหแกสํานักงานการตรวจเงิน

แผนดินตามท่ีรองขอดวย และใหถือวาการใหขอมูลดังกลาวเปนการกระทําท่ีชอบดวยกฎหมาย (ฉ) การตรวจสอบการใชจายเงินราชการลับหรือเงินท่ีมีลักษณะคลายกับ

เงินราชการลับใหเปนไปตามหลักเกณฑท่ีคณะกรรมการกําหนด ในการตรวจเงินแผนดินตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวย

การตรวจเงินแผนดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ กําหนดใหผูวาการและเจาหนาท่ีตรวจสอบ มีอํานาจตรวจสอบ

เงินและทรัพยสินอ่ืน บัญชี ทะเบียน เอกสาร หรือหลักฐานในการใชจาย และหลักฐานอ่ืนท่ีอยู

ในความรับผิดชอบของหนวยรับตรวจ และใหมีอํานาจดังตอไปนี้ดวย (ก) เรียกผูรับตรวจหรือเจาหนาท่ีของหนวยรับตรวจมาเพ่ือสอบสวน

หรือส่ังใหผูรับตรวจหรือเจาหนาท่ีของหนวยรับตรวจสงมอบบัญชี ทะเบียน เอกสาร หรือหลักฐานอ่ืน

บรรดาท่ีหนวยรับตรวจจัดทําข้ึนหรือมีไวในครอบครอง (ข) อายัดเงินและทรัพยสิน บัญชี ทะเบียน เอกสาร หรือหลักฐานอ่ืน

ท่ีมีอยูในความรับผิดชอบของหนวยรับตรวจ (ค) เ รียกบุคคลใดๆ มาใหการเปนพยานเพ่ือประโยชนในการ

ตรวจสอบ หรือใหสงมอบบัญชี ทะเบียน เอกสาร หรือหลักฐานอ่ืนท่ีเก่ียวกับหรือสันนิษฐานวา

เก่ียวกับหนวยรับตรวจเพ่ือประกอบการพิจารณา

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๑๐๒

(ง) มีอํานาจเขาไปในสถานท่ีใดๆ ในระหวางพระอาทิตย ข้ึนและ

พระอาทิตยตกหรือในเวลาทําการ เพ่ือตรวจสอบ คน ยึด หรืออายัด บัญชี ทะเบียน เอกสาร หรือ

หลักฐานอ่ืน หรืออายัดเงินหรือทรัพยสินท่ีเก่ียวกับหรือสันนิษฐานวาเก่ียวกับหนวยรับตรวจ

เทาท่ีจําเปน และเม่ือไดดําเนินการตรวจสอบแลวใหผูวาการรายงานผลการตรวจสอบ

ตอคณะกรรมการ เวนแตเปนเร่ืองท่ีคณะกรรมการกําหนดหรือมอบหมายใหผูวาการพิจารณา

ดําเนินการไดเอง และเม่ือผูวาการดําเนินการเปนประการใดแลว ใหรายงานใหคณะกรรมการ

ทราบเพ่ือพิจารณา หากปรากฏวาผลการตรวจสอบมีพฤติการณนาเช่ือวาเปนการทุจริตหรือมีการ

ใช อํานาจหนา ท่ีโดยมิชอบ กอให เ กิดความเสียหายแก เ งินหรือทรัพย สินของราชการ

ใหคณะกรรมการแจงตอพนักงานสอบสวนเพื่อดําเนินคดี และใหคณะกรรมการแจงผลการ

ตรวจสอบดังกลาวใหผูรับตรวจ หรือกระทรวงเจาสังกัด หรือผูบังคับบัญชา หรือผูควบคุมกํากับ

หรือรับผิดชอบของหนวยรับตรวจ แลวแตกรณี ดําเนินการตามกฎหมายหรือตามระเบียบ

แบบแผนท่ีราชการหรือท่ีหนวยรับตรวจกําหนดไวแกเจาหนาท่ีผูรับผิดชอบดวย ในการดําเนินคดี ใหพนักงานสอบสวนนํารายงานการตรวจสอบของ

สํานักงานการตรวจเงินแผนดินมาใชเปนหลักในการสอบสวน และเม่ือพนักงานสอบสวน

ผู รับตรวจ กระทรวง เจ า สั ง กัด ผูบั งคับบัญชา หรือผู ควบคุมกํา กับหรือ รับผิดชอบ

ของหนวยรับตรวจตามวรรคหนึ่ง ดําเนินการไปประการใดแลวใหแจงใหคณะกรรมการทราบ

ภายในทุกเกาสิบวัน ถาไมดําเนินการภายในระยะเวลาอันสมควร ใหคณะกรรมการรายงานตอ

สภาผูแทนราษฎร วุฒิสภา และคณะรัฐมนตรี นอกจากน้ี ในกรณีท่ีผลการตรวจสอบปรากฏวา

มีความเสียหายเกิดข้ึน เพราะมีผูกระทําการโดยมิชอบ เปนเหตุใหเงินหรือทรัพยสินหรือประโยชน

ของหนวยรับตรวจตองเสียหายหรือใหประโยชนนอยกวาท่ีควร สํานักงานการตรวจเงินแผนดิน

มีอํานาจประเมินความเสียหายท่ีเกิดข้ึน ตามหลักเกณฑท่ีคณะกรรมการกําหนดเพ่ือรายงาน

ใหสภาผูแทนราษฎร วุฒิสภาและคณะรัฐมนตรีทราบ (๑.๒) คณะกรรมการปองกันและปราบปรามการทุจริตแหงชาติ

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ไดกําหนดใหมี

คณะกรรมการปองกันและปราบปรามการทุจริตแหงชาติ (คณะกรรมการ ป.ป.ช.) และกําหนดให

มีสํานักงานคณะกรรมการปองกันและปราบปรามทุจริตแหงชาติ (สํานักงาน ป.ป.ช.) เปนหนวย

ธุรการของคณะกรรมการ ป.ป.ช. โดยมีเลขาธิการ ป.ป.ช. เปนผูบังคับบัญชาของสํานักงาน

ป.ป.ช. ในการทําหนาท่ีปองกันและปราบปรามการทุจริต คณะกรรมการ ป.ป.ช. ใชอํานาจตาม

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักไทย พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยการปองกันและ

ปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ พระราชบัญญัติวาดวยความผิดเก่ียวกับการเสนอราคาตอ

หนวยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ ประมวลกฎหมายอาญา หรือกระทําความผิดตอตําแหนงหนาท่ี

หรือทุจริตตอหนาท่ีตามกฎหมายอื่น โดยมีอํานาจหนาท่ีเก่ียวกับการปองกันและปราบปราม

การทุจริต ดังตอไปนี้

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๑๐๓

คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอํานาจหนาท่ี (ก) ไตสวนขอเท็จจริงและสรุปสํานวนพรอมท้ังทําความเห็นเก่ียวกับ

การถอดถอนออกจากตําแหนงเสนอตอวุฒิสภาตามมาตรา ๒๗๒ และมาตรา ๒๗๙ วรรคสาม (ข) ไตสวนขอเท็จจริงและสรุปสํานวนพรอมท้ังทําความเห็นเก่ียวกับ

การดําเนินคดีอาญาของผูดํารงตําแหนงทางการเมืองสงไปยังศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผูดํารง

ตําแหนงทางการเมืองตามมาตรา ๒๗๕ (ค) ไตสวนและวินิจฉัยวาเจาหนาท่ีของรัฐตั้งแตผูบริหารระดับสูงหรือ

ขาราชการซึ่งดํารงตําแหนงตั้งแตผูอํานวยการกองหรือเทียบเทาข้ึนไปรํ่ารวยผิดปกติ กระทํา

ความผิดฐานทุจริตตอหนาท่ีหรือกระทําความผิดตอตําแหนงหนาท่ีราชการ หรือความผิดตอ

ตําแหนงหนาท่ีในการยุติธรรม รวมท้ังดําเนินการกับเจาหนาท่ีของรัฐหรือขาราชการในระดับต่ํากวา

ท่ีรวมกระทําความผิดกับผูดํารงตําแหนงดังกลาวหรือกับผูดํารงตําแหนงทางการเมือง หรือท่ี

กระทําความผิดในลักษณะท่ีคณะกรรมการ ป .ป .ช . เห็นสมควรดําเนินการดวย ท้ังนี้

ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยการปองกันและปราบปรามการทุจริตฯ (ง) ตรวจสอบความถูกตองและความมีอยูจริง รวมท้ังความเปลี่ยนแปลง

ของทรัพยสินและหน้ีสินของผูดํารงตําแหนงตามมาตรา ๒๕๙ และมาตรา ๒๖๔ ตามบัญชีและ

เอกสารประกอบท่ีไดย่ืนไว ท้ังนี้ ตามหลักเกณฑและวิธีการที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. กําหนด (จ) การตรวจสอบเจาหนาท่ีของรัฐซึ่งมิใชผูดํารงตําแหนงทางการเมือง

ตามมาตรา ๓๐๘ ของรัฐธรรมนูญ (ฉ) กํากับดูแลคุณธรรมและจริยธรรมของผูดํารงตําแหนงทางการเมือง (ช) การรองขอใหทรัพยสินตกเปนของแผนดิน ในการไตสวนขอเท็จจริงเพ่ือดําเนินการใหเปนไปตามพระราชบัญญัติ

ประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยการปองกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ๒๕๔๒ คณะกรรมการ

ป.ป.ช. มีอํานาจไตสวนขอเท็จจริง ในกรณีดังตอไปนี ้(ก) ประธานวุฒิสภาสงเร่ืองใหคณะกรรมการ ป.ป.ช. ดําเนินการ

ไตสวนขอเท็จจริง เนื่องจากไดมีการเขาช่ือรองขอเพ่ือใหวุฒิสภามีมติใหถอดถอนผูถูกกลาวหา

ออกจากตําแหนงตามมาตรา ๕๙๘๐

๘๐มาตรา ๕๙ สมาชิกสภาผูแทนราษฎรจํานวนไมนอยกวาหนึ่งในสี่ของจํานวนสมาชิก

ท้ังหมดเทาท่ีมีอยูของสภาผูแทนราษฎร หรือประชาชนผูมีสิทธิเลือกตั้งจํานวนไมนอยกวาหาหม่ืนคนมีสิทธิ

เขาชื่อรองขอตอประธานวุฒิสภา เพ่ือใหวุฒิสภามีมติใหถอดถอนผูดํารงตําแหนงตามมาตรา ๕๘ ออกจาก

ตําแหนงได

สมาชิกวุฒิสภาจํานวนไมนอยกวาหนึ่งในสี่ของจํานวนสมาชิกท้ังหมดเทาท่ีมีอยูของวุฒิสภา

มีสิทธิเขาชื่อรองขอตอประธานวุฒิสภาเพ่ือใหวุฒิสภามีมติใหถอดถอนสมาชิกวุฒิสภาออกจากตําแหนงได

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๑๐๔

(ข) เม่ือมีกรณีท่ีตองดําเนินการไตสวนขอเท็จจริงตามมาตรา ๖๖๘๑

(ค) มีการกลาวหาตอคณะกรรมการ ป .ป .ช . เ พ่ือใหทรัพย สิน

ตกเปนของแผนดินตามมาตรา ๗๕๘๒

(ง) มี เหตุ อันควรสงสัยว า เจ าหนา ท่ีของรัฐ รํ่ารวยผิดปกติตาม

มาตรา ๗๗๘๓

หรือกระทําความผิดตามมาตรา ๘๘๘๔

(จ) มีการกลาวหาเจาหนาท่ีของรัฐตอคณะกรรมการ ป.ป.ช. ตามมาตรา ๘๔๘๕

และเม่ือคณะกรรมการ ป.ป.ช. ไดไตสวนขอเท็จจริงเสร็จและมีมติวา

ขอกลาวหานั้นมีมูล ใหเสนอเร่ืองไปยังหนวยงานท่ีเก่ียวของเพ่ือดําเนินการตอไป นอกจากนี้

การดําเนินงานของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ยังมีบทบาทที่เก่ียวของในเร่ืองอ่ืนๆ เชน การถอดถอน

ผูดํารงตําแหนงทางการเมือง การดําเนินคดีอาญากับผูดํารงตําแหนงทางการเมือง การรองขอให

ทรัพยสินตกเปนของแผนดิน เปนตน

๘๑มาตรา ๖๖ ในกรณีท่ีคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีเหตุอันควรสงสัยหรือมีผูกลาวหาวาผูดํารงตําแหนง

นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี สมาชิกสภาผูแทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือขาราชการการเมืองอ่ืนรํ่ารวย

ผิดปกติ กระทําความผิดตอตําแหนงหนาท่ีราชการตามประมวลกฎหมายอาญา หรือกระทําความผิดตอตําแหนง

หนาท่ีหรือทุจริตตอหนาท่ีตามกฎหมายอ่ืนใหคณะกรรมการ ป.ป.ช. ดําเนินการไตสวนขอเท็จจริงโดยเร็ว

เวนแตในกรณีท่ีผูกลาวหามิใชผูเสียหาย และคํากลาวหาไมระบุพยานหลักฐานเพียงพอท่ีจะดําเนินการไตสวน

ขอเท็จจริงตอไปได คณะกรรมการ ป.ป.ช. จะไมดําเนินการไตสวนขอเท็จจริงก็ได

ฯลฯ ฯลฯ ๘๒มาตรา ๗๕ ในกรณีท่ีมีการกลาวหาวาผูดํารงตําแหนงทางการเมืองหรือเจาหนาท่ีของรัฐ

ผูใดรํ่ารวยผิดปกติ ใหคณะกรรมการ ป.ป.ช. พิจารณาวินิจฉัยเบ้ืองตนกอนวา พฤติการณหรือเร่ืองท่ีกลาวหานั้น

เขาหลักเกณฑท่ีคณะกรรมการ ป.ป.ช. จะรับไวพิจารณาหรือไม ถาผูถูกกลาวหาเปนผูซึ่งไดแสดงบัญชีรายการ

ทรัพยสินและหนี้สินไวแลว ใหคณะกรรมการ ป.ป.ช. นําบัญชีแสดงรายการทรัพยสินและหนี้สินดังกลาว

มาประกอบการพิจารณาดวย

การกลาวหาวารํ่ารวยผิดปกติตองกระทําในขณะท่ีผูถูกกลาวหาเปนเจาหนาท่ีของรัฐ

หรือพนจากการเปนเจาหนาท่ีของรัฐไมเกินสองป

๘๓มาตรา ๗๗ ในกรณีท่ีเร่ืองท่ีกลาวหาเขาหลักเกณฑตามมาตรา ๗๕ หรือในกรณีท่ีมีเหตุ

อันควรสงสัยวาเจาหนาท่ีของรัฐซึ่งมิใชผูดํารงตําแหนงทางการเมืองรํ่ารวยผิดปกติ ใหคณะกรรมการ ป.ป.ช.

ดําเนินการตามหมวด ๔ การไตสวนขอเท็จจริงตอไป

๘๔มาตรา ๘๘ เม่ือคณะกรรมการ ป.ป.ช. ไดรับคํากลาวหาเจาหนาท่ีของรัฐตามมาตรา ๘๔

หรือมีเหตุอันควรสงสัยวาเจาหนาท่ีของรัฐผูใดกระทําความผิดฐานทุจริตตอหนาท่ี กระทําความผิดตอตําแหนง

หนาท่ีราชการ หรือกระทําความผิดตอตําแหนงหนาท่ีในการยุติธรรม ใหคณะกรรมการ ป.ป.ช. ดําเนินการตาม

หมวด ๔ การไตสวนขอเท็จจริง

๘๕มาตรา ๘๔ การกลาวหาเจาหนาท่ีของรัฐซึ่งมิใชบุคคลตามมาตรา ๖๖ วากระทําความผิด

ฐานทุจริตตอหนาท่ี กระทําความผิดตอตําแหนงหนาท่ีราชการหรือกระทําความผิดตอตําแหนงหนาท่ีในการ

ยุติธรรม ใหผูกลาวหาย่ืนคํากลาวหาเปนหนังสือลงลายมือชื่อของตนตอคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในขณะท่ีผูถูก

กลาวหาเปนเจาหนาท่ีของรัฐหรือพนจากการเปนเจาหนาท่ีของรัฐไมเกินสองป

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๑๐๕

(๑.๓) ผูตรวจการแผนดิน

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ไดกําหนดใหมี

ผูตรวจการแผนดินเพ่ือทําหนาท่ีพิจารณาและสอบสวนหาขอเท็จจริงตามคํารองเรียนในเร่ืองตางๆ

ดําเนินการเกี่ยวกับจริยธรรมของผูดํารงตําแหนงทางการเมืองและเจาหนาท่ีของรัฐ หรือเสนอเร่ือง

ตอศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครองเพื่อพิจารณาเก่ียวกับความชอบดวยรัฐธรรมนูญหรือ

กฎหมาย และกําหนดใหมีสํานักงานผูตรวจการแผนดินเปนหนวยธุรการของผูตรวจการแผนดิน

โดยมีเลขาธิการสํานักงานผูตรวจการแผนดินเปนผูบังคับบัญชาของสํานักงานผูตรวจการแผนดิน

ในการทําหนาท่ีดังกลาว ผูตรวจการแผนดินใชอํานาจตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักไทย และ

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยผูตรวจการแผนดินของรัฐสภา พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมี

อํานาจหนาท่ีเก่ียวกับการตรวจสอบและดําเนินคดีทุจริต ดังตอไปนี ้ผูตรวจการแผนดิน มีอํานาจหนาท่ี (ก) พิจารณาและสอบสวนหาขอเท็จจริงตามคํารองเรียนในกรณี (ก.๑) การไมปฏิบัติตามกฎหมาย หรือปฏิบัตินอกเหนืออํานาจหนาท่ี

ตามกฎหมายของขาราชการ พนักงาน หรือลูกจางของหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ หรือ

รัฐวิสาหกิจ หรือราชการสวนทองถ่ิน (ก.๒) การปฏิบัติหรือละเลยไมปฏิบัติหนาท่ีของขาราชการ พนักงาน

หรือลูกจางของหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ หรือราชการสวนทองถ่ิน

ท่ีกอใหเกิดความเสียหายแกผูรองเรียนหรือประชาชนโดยไมเปนธรรม ไมวาการนั้นจะชอบ

หรือไมชอบดวยอํานาจหนาท่ีก็ตาม (ก.๓) การตรวจสอบการละเลยการปฏิบัติหนาท่ีหรือการปฏิบัติหนาท่ี

โดยไมชอบดวยกฎหมายขององคกรตามรัฐธรรมนูญและองคกรในกระบวนการยุติธรรม

ท้ังนี้ ไมรวมถึงการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีของศาล (ก.๔) กรณีอ่ืนตามท่ีกฎหมายบัญญัติ (ข) ดําเนินการเก่ียวกับจริยธรรมของผูดํารงตําแหนงทางการเมืองและ

เจาหนาท่ีของรัฐตามมาตรา ๒๗๙ วรรคสาม และมาตรา ๒๘๐ ของรัฐธรรมนูญ (ค) เสนอเร่ืองตอศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครองไดเม่ือเห็นวามีกรณี

ดังตอไปนี้ (ค.๑) บทบัญญัติแหงกฎหมายใดมีปญหาเก่ียวกับความชอบดวย

รัฐธรรมนูญ ใหเสนอเร่ืองพรอมดวยความเห็นตอศาลรัฐธรรมนูญ และใหศาลรัฐธรรมนูญ

พิจารณาวินิจฉัยโดยไมชักชา ท้ังนี้ ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยวิธีพิจารณา

ของศาลรัฐธรรมนูญ (ค.๒) กฎ คําส่ัง หรือการกระทําอ่ืนใดของบุคคลใดตามมาตรา ๒๔๔

(๑) (ก) มีปญหาเก่ียวกับความชอบดวยรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย ใหเสนอเร่ืองพรอมดวย

ความเ ห็นตอศาลปกครองและใหศาลปกครองพิจารณา วินิ จ ฉัย โดยไม ชักช า ท้ั งนี้

ตามพระราชบัญญัติวาดวยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๑๐๖

ในการเสนอคํารองเรียนตอผูตรวจการแผนดินจะเสนอโดยนําสงดวย

ตนเอง สงทางไปรษณีย มอบใหบุคคลอื่นนําสงตอสํานักงานผูตรวจการแผนดินของรัฐสภา หรือ

สงคํารองเรียนตอสมาชิกวุฒิสภาหรือสมาชิกสภาผูแทนราษฎรเพ่ือใหนําสงตอสํานักงาน

ผูตรวจการแผนดินก็ได ในกรณีท่ีคณะกรรมาธิการของวุฒิสภาหรือคณะกรรมาธิการของ

สภาผูแทนราษฎรไดสอบสวนหรือพิจารณาเร่ืองใดและเห็นวาเปนเร่ืองท่ีอยูในอํานาจหนาท่ีของ

ผูตรวจการแผนดินท่ีจะดําเนินการได คณะกรรมาธิการดังกลาวจะสงเร่ืองนั้นใหผูตรวจการ

แผนดินเพ่ือดําเนินการก็ได และใหผูตรวจการแผนดินแจงผลการดําเนินการเบื้องตน

ตอคณะกรรมาธิการ สําหรับเร่ืองท่ีมีการรองเรียน ผูตรวจการแผนดินตองดําเนินการใหแลวเสร็จ

โดยไมชักชาและตองเปดโอกาสใหผูรองเรียน ขาราชการ พนักงาน หรือลูกจางของหนวยราชการ

หนวยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ หรือของราชการสวนทองถ่ินท่ีเก่ียวของช้ีแจงและแสดง

พยานหลักฐานประกอบคําช้ีแจงของตนไดตามสมควร โดยในการปฏิบัติหนาท่ีตาม

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนี้ ผูตรวจการแผนดินมีอํานาจ ดังตอไปนี ้(ก) ใหหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ หรือราชการ

สวนทองถ่ินมีหนังสือช้ีแจงขอเท็จจริงหรือใหความเห็นในการปฏิบัติงาน หรือสงวัตถุ เอกสาร

หลักฐาน หรือพยานหลักฐานอ่ืนท่ีเก่ียวของเพ่ือประกอบการพิจารณา (ข) ใหหัวหนาหนวยงานหรือเจาหนา ท่ีของหนวยงานตาม (๑)

เจาหนาท่ีของรัฐ พนักงานอัยการ พนักงานสอบสวน หรือบุคคลใด มีหนังสือช้ีแจงขอเท็จจริง

หรือมาใหถอยคํา หรือสงวัตถุ เอกสาร หลักฐาน หรือพยานหลักฐานอ่ืนท่ีเก่ียวของเพ่ือ

ประกอบการพิจารณา (ค) ขอใหศาลสงวัตถุ เอกสาร หลักฐาน หรือพยานหลักฐานอ่ืน

ท่ีเก่ียวของเพ่ือประกอบการพิจารณา (ง) ตรวจสถานท่ีท่ีเก่ียวกับเร่ืองท่ีมีการรองเรียนโดยแจงใหเจาของหรือ

ผูครอบครองสถานท่ีทราบลวงหนาในเวลาอันควร (จ) ออกระเบียบกําหนดหลักเกณฑการรับคํารองเรียนไวพิจารณาและ

ระเบียบวาดวยการสอบสวนหาขอเท็จจริงเบื้องตน (ฉ) ออกระเบียบกําหนดหลักเกณฑการจายคาเบี้ยเล้ียงและคาเดินทาง

ของพยานบุคคลและการปฏิบัติหนาท่ีของเจาหนาท่ี หรือเร่ืองอ่ืนใดเพ่ือปฏิบัติการตาม

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนี้ สําหรับกรณีท่ีผูตรวจการแผนดินเห็นวามีเหตุอันควรสงสัยวามีการทุจริต

หรือประพฤติมิชอบในวงราชการ หรือมีมูลความผิดทางอาญา หรือมีมูลความผิดทางวินัย

ใหผูตรวจการแผนดินของรัฐสภาแจงใหหนวยงานท่ีมีอํานาจสอบสวนเร่ืองนั้นๆ และ

ผูบังคับบัญชาของขาราชการ พนักงาน หรือลูกจางของหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ หรือ

รัฐวิสาหกิจ หรือของราชการสวนทองถ่ินท่ีเก่ียวของทราบ เพ่ือดําเนินการตามอํานาจหนาท่ีตอไป

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๑๐๗

(๑.๔) คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติ

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ไดกําหนดใหมี

คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติเพ่ือทําหนาท่ีตรวจสอบและรายงานการกระทําหรือการ

ละเลยการกระทําอันเปนการละเมิดสิทธิมนุษยชนหรืออันไมเปนไปตามพันธกรณีระหวางประเทศ

เก่ียวกับสิทธิมนุษยชนท่ีประเทศไทยเปนภาคี และเสนอมาตรการการแกไขท่ีเหมาะสม รวมท้ัง

อํานาจหนาท่ีในการสงเสริมและคุมครองสิทธิมนุษยชน และกําหนดใหมีสํานักงานคณะกรรมการ

สิทธิมนุษยชนแหงชาติเปนหนวยธุรการคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติ ในการทําหนาท่ี

ดังกลาว คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติใชอํานาจตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักไทย

และพระราชบัญญัติคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมีอํานาจหนาท่ี

เก่ียวกับการตรวจสอบและดําเนินคดีทุจริต ดังตอไปนี้ (ก) ตรวจสอบและรายงานการกระทําหรือการละเลยการกระทํา อันเปน

การละเมิดสิทธิมนุษยชน หรือไมเปนไปตามพันธกรณีระหวางประเทศเก่ียวกับสิทธิมนุษยชนท่ี

ประเทศไทยเปนภาคีและเสนอมาตรการการแกไขท่ีเหมาะสมตอบุคคลหรือหนวยงานท่ีกระทํา

หรือละเลยการกระทําดังกลาวเพื่อดําเนินการ ในกรณีท่ีปรากฏวาไมมีการดําเนินการตามที่เสนอ

ใหรายงานตอรัฐสภาเพื่อดําเนินการตอไป (ข) เสนอเร่ืองพรอมดวยความเห็นตอศาลรัฐธรรมนูญ ในกรณีท่ี

เห็นชอบตามที่มีผูรองเรียนวาบทบัญญัติแหงกฎหมายใดกระทบตอสิทธิมนุษยชนและมีปญหา

เก่ียวกับความชอบดวยรัฐธรรมนูญ ท้ังนี้ ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวย

วิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ (ค) เสนอเร่ืองพรอมดวยความเห็นตอศาลปกครอง ในกรณีท่ีเห็นชอบ

ตามที่มีผูรองเรียนวากฎ คําส่ัง หรือการกระทําอ่ืนใดในทางปกครองกระทบตอสิทธิมนุษยชนและ

มีปญหาเก่ียวกับความชอบดวยรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย ท้ังนี้ ตามพระราชบัญญัติจัดตั้ง

ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง (ง) ฟองคดีตอศาลยุติธรรมแทนผูเสียหาย เม่ือไดรับการรองขอจาก

ผูเสียหายและเปนกรณีท่ีเห็นสมควรเพ่ือแกไขปญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชนเปนสวนรวม

ท้ังนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ อยางไรก็ดี แมอํานาจหนาท่ีท่ีกําหนดไวของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชน

แหงชาติจะไมไดมีวัตถุประสงคในการตรวจสอบการทุจริตโดยตรง แตในการดําเนินการตรวจสอบ

เก่ียวกับการละเมิดสิทธิมนุษยชนหลายเรื่องปรากฏวามีประเด็นท่ีเก่ียวของกับการใชอํานาจของ

เจาหนาท่ีของรัฐโดยมิชอบ ซึ่งในบทบาทของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติไดมีการ

นําเสนอเร่ืองดังกลาวตอหนวยงานท่ีเก่ียวของเพ่ือใหดําเนินการตามกฎหมายตอไป

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๑๐๘

(๑.๕) คณะกรรมการการเลือกตั้ง

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ไดกําหนดใหมี

คณะกรรมการการเลือกตั้งเพ่ือทําหนาท่ีเปนผูควบคุมและดําเนินการจัดหรือจัดใหมีการเลือกตั้ง

หรือการสรรหาสมาชิกสภาผูแทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภาทองถ่ิน และผูบริหารทองถ่ิน

รวมท้ังการออกเสียงประชามติ ใหเปนไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม และกําหนดใหมีสํานักงาน

คณะกรรมการการเลือกตั้งเปนหนวยธุรการของคณะกรรมการการเลือกตั้ง โดยมีเลขาธิการ

คณะกรรมการการเลือกตั้งเปนผูบังคับบัญชาของสํานักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง ในการ

ทําหนาท่ีดังกลาว ในการทําหนาท่ีดังกลาว คณะกรรมการการเลือกตั้งใชอํานาจตามรัฐธรรมนูญ

แหงราชอาณาจักไทย และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยคณะกรรมการการเลือกตั้ง

พ.ศ. ๒๕๕๐๘๖

โดยมีอํานาจหนาท่ีเก่ียวกับการตรวจสอบและดําเนินคดีทุจริต ดังตอไปนี้

คณะกรรมการการเลือกตั้ง มีอํานาจหนาท่ี (ก) ออกประกาศหรือวางระเบียบกําหนดการทั้งหลายอันจําเปน

แกการปฏิบัติตามกฎหมายตามมาตรา ๒๓๕ วรรคสอง รวมท้ังวางระเบียบเก่ียวกับการหาเสียง

เลือกตั้งและการดําเนินการใดๆ ของพรรคการเมือง ผูสมัครรับเลือกตั้ง และผูมีสิทธิเลือกตั้ง

เพ่ือใหเปนไปโดยสุจริตและเท่ียงธรรมและกําหนดหลักเกณฑการดําเนินการของรัฐในการ

สนับสนุนใหการเลือกตั้งมีความเสมอภาค และมีโอกาสทัดเทียมกันในการหาเสียงเลือกตั้ง (ข) วางระเบียบเกี่ยวกับขอหามในการปฏิบัติหนาท่ีของคณะรัฐมนตรี

และรัฐมนตรีขณะอยูในตําแหนงเพ่ือปฏิบัติหนาท่ีตามมาตรา ๑๘๑ โดยคํานึงถึงการรักษา

ประโยชนของรัฐ และคํานึงถึงความสุจริต เท่ียงธรรม ความเสมอภาค และโอกาสทัดเทียมกัน

ในการเลือกตั้ง (ค) กําหนดมาตรการและการควบคุมการบริจาคเงินใหแกพรรค

การเมือง การสนับสนุนทางการเงินโดยรัฐ การใชจายเงินของพรรคการเมืองและผูสมัครรับ

เลือกตั้ง รวมท้ังการตรวจสอบบัญชีทางการเงินของพรรคการเมืองโดยเปดเผย และการควบคุม

การจายเงินหรือรับเงินเพ่ือประโยชนในการลงคะแนนเลือกตั้ง (ง) สืบสวนสอบสวนเพ่ือหาขอเท็จจริงและวินิจฉัยช้ีขาดปญหาหรือ

ขอโตแยงท่ีเกิดข้ึนตามกฎหมายตามมาตรา ๒๓๕ วรรคสอง (จ) ส่ังใหมีการเลือกตั้งใหมหรือออกเสียงประชามติใหมในหนวย

เลือกตั้งใดหนวยเลือกตั้งหนึ่งหรือทุกหนวยเลือกตั้ง เม่ือมีหลักฐานอันควรเช่ือไดวาการเลือกตั้ง

หรือการออกเสียงประชามติในหนวยเลือกตั้งนั้นๆ มิไดเปนไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม การทําหนาท่ีของคณะกรรมการการเลือกตั้งเปนส่ิงท่ีมีความสําคัญมาก

ท่ีสุด นั่นคือ กระบวนการคัดเลือกคนดีท่ีไมโกงใหเขามาใชอํานาจในการบริหารราชการแผนดิน

ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาดวยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ. ๒๕๕๐ ไดให

อํานาจแกคณะกรรมการการเลือกตั้ งไวคอนขางมากและเหมาะสมกับภาระกิจท่ีหนัก

แตกระบวนการทุจริตการเลือกตั้งก็ไดพัฒนาไปไกลมากเชนกัน การทุจริตแบบบานๆ เชน

๘๖ราชกิจจานุเบกษา เลม ๑๒๔/ตอนท่ี ๖๔ ก/หนา ๑/๗ ตุลาคม ๒๕๕๐

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๑๐๙

การแจกเงิน ขาวของ ก็เปล่ียนแปลงวิธีการออกไป และท่ีพัฒนาไปมากคือการซื้อเสียงโดย

นโยบายซึ่งขณะนี้ยังไมมีกฎหมายหรือหลักเกณฑใดท่ีกําหนดวาเปนความผิด

(๑.๖) องคกรอัยการ

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ไดกําหนด

หลักประกันความเปนอิสระในการทําหนาท่ีของพนักงานอัยการ เพ่ือใหพนักงานอัยการมีอิสระ

ในการพิจารณาส่ังคดีและการปฏิบัติหนาท่ีใหเปนไปโดยเท่ียงธรรม พนักงานอัยการใชอํานาจตาม

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักไทย และตามกฎหมายวาดวยอํานาจและหนาท่ีของพนักงานอัยการ

และกฎหมายอ่ืน โดยมีบทบาทหนาท่ีเก่ียวกับการตรวจสอบพยานหลักฐานและการดําเนินคดี

ทุจริต ไดแก (ก) คดีอาญากรณีเจาหนาท่ีกระทําความผิดตามกฎหมายอาญาหรือ

กฎหมายอ่ืน

(ข) คดีอาญาผูดํารงตําแหนงทางการเมือง

(ค) คดีทุจริตการเลือกตั้ง

องคกรตรวจสอบและดําเนินคดี ถือไดวาเปนองคกรท่ีมีความสําคัญมาก

เนื่องจากเปนองคกรแรกท่ีรับรูปญหาท้ังจากการตรวจสอบเร่ืองราวตางๆ ตามหนาท่ีท่ีกฎหมายได

กําหนดไวหรือการรับเร่ืองท่ีมีการรองเรียนจากเจาหนาท่ีของรัฐหรือประชาชนท่ัวไป อีกท้ังเปน

องคกรท่ีจะตองทําหนาท่ีในการรวบรวมพยานหลักฐานตางๆ เพ่ือดําเนินคดีกับผูกระทําผิด

ประสิทธิภาพในการทํางานขององคกรตรวจสอบและดําเนินคดีเปนส่ิงท่ีจะช้ีไดวาผูกระทําความผิด

จะไดรับการลงโทษตามกฎหมายหรือไม เพราะหากเจาหนาท่ีท่ีรับผิดชอบไมมีความรูความเขาใจ

ในการตรวจสอบดีพอหรือไมมีความรอบคอบในการปฏิบัติงานก็จะทําใหรายงานการตรวจสอบ

หรือสํานวนคดีท่ีเสนอตอศาลไมแนนหนาเพียงพอท่ีศาลจะใชดุลพินิจในการลงโทษผูกระทํา

ความผิด

นอกจากนี้ ในเร่ืองอํานาจหนาท่ีขององคกรตรวจสอบและดําเนินคดียังมี

ขอจํากัดหลายประการ โดยองคกรท่ีมีอํานาจหนาท่ีมากท่ีสุดคือคณะกรรมการ ป.ป.ช. ก็ไมมี

อํานาจหนาท่ีในการตรวจสอบธุรกรรมทางการเงินดวยตนเอง แตเปนอํานาจหนาท่ีของสํานักงาน

ปองกันและปราบปรามการฟอกเงินซึ่งข้ึนอยูกับฝายบริหาร ในกรณีของคณะกรรมการตรวจเงิน

แผนดินก็ทําหนาท่ีเพียงการตรวจสอบการใชจายเงินภาครัฐ หากพบวามีการทุจริตเกิดข้ึน

คณะกรรมการตรวจเงินแผนดินก็จะตองแจงตอพนักงานสอบสวนเพ่ือดําเนินคดี และหากมี

เจาหนาท่ีของรัฐเขามาเก่ียวของในการทุจริต พนักงานสอบสวนก็จะตองสงเร่ืองใหคณะกรรมการ

ป.ป.ช. ตรวจสอบตอไป กรณีเชนนี้เห็นไดวาการดําเนินคดีทุจริตเปนเร่ืองท่ีตองใชเวลาในการ

ทํางานมาก ท้ังนี้ ยังไมนับเร่ืองทุจริตท่ีอยูระหวางการตรวจสอบของคณะกรรมการ ป.ป.ช.

ซึ่งแตละเร่ืองตองใชเวลาอีกมากในการตรวจสอบ ไตสวนและดําเนินการฟองคดีเพ่ือนําตัว

ผูกระทําความผิดมาลงโทษ

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๑๑๐

การตรวจสอบและรวบรวมพยานหลักฐานในคดีทุจริตเปนเร่ืองท่ี

ตองใชเวลา ดังนั้น เวลาและความสามารถในการตรวจสอบและรวบรวมพยานหลักฐานจึงเปน

เร่ืองสําคัญสําหรับองคกรตรวจสอบและดําเนินคดี ซึ่งแมจะมีอํานาจหนาท่ีตามกฎหมายมากมาย

เพียงใด แตหากผูปฏิบัติไมมีความรูความสามารถเพียงพอหรือมีจํานวนนอย การทําหนาท่ีในการ

ตรวจสอบและดําเนินคดีทุจริตก็เปนอันไรผล โดยมีผลการทํางานของสํานักงาน ป.ป.ช. เปนส่ิงท่ี

แสดงขอกลาวอางนี้ไดเปนอยางดี

(๒) องคกรวินิจฉัยคดี

ตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ไดกําหนดให

มีองคกรศาล ทําหนาท่ีในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีซึ่งตองดําเนินการใหเปนไปโดยยุติธรรม

ตามรัฐธรรมนูญ ตามกฎหมาย และในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย ผูพิพากษาและตุลาการ

มีอิสระในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีให เปนไปโดยถูกตอง รวดเร็วและเปนธรรม

ตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย และกอนเขารับหนาท่ีผูพิพากษาและตุลาการตองถวายสัตย

ปฏิญาณตอพระมหากษัตริยว า จะจงรักภักดีตอพระมหากษัตริย และจะปฏิบัติหนา ท่ี

ในพระปรมาภิไธยดวยความซ่ือสัตยสุจริต โดยปราศจากอคติท้ังปวง เพ่ือใหเกิดความยุติธรรม

แกประชาชน และความสงบสุขแหงราชอาณาจักร ท้ังจะรักษาไวและปฏิบัติตามซึ่งการปกครอง

ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริยทรงเปนประมุขตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย

และกฎหมายทุกประการ ท้ังนี้ ก็เพ่ือใหเกิดความเช่ือม่ันวาบุคคลที่จะเขามาทําหนาท่ีในการ

พิพากษาอรรถคดีเหลานี้จะคงไวซึ่งความซื่อสัตยสุจริตในการทําหนาท่ี ซึ่งถือไดวาเปนหนาท่ี

อันสําคัญ บทบาทขององคกรศาลในฐานะท่ีจะตองทําหนาท่ีในการตัดสินคดี

ท้ังหลายนั้น มีความสําคัญตอความม่ันคงของรัฐในเร่ืองของการอํานวยความยุติธรรมภายใน

ซึ่งเปนภารกิจพ้ืนฐานของรัฐ และมีสวนชวยใหการบริหารราชการแผนดินเปนไปดวย

ความเรียบรอยในฐานะที่เปนองคกรช้ีขาดความถูกผิดใหปรากฏ ในขณะท่ีหนวยงานของรัฐอ่ืน

ตางเกรงกลัวเนื่องจากตองอยูภายใตอํานาจการส่ังการของผูใชอํานาจทางการเมือง องคกรศาล

จึงเปนเคร่ืองมือสําคัญท่ีจะทําใหงานขององคกรตรวจสอบของฝายบริหารและองคกรอิสระ

เปนมรรคเปนผล โดยในรัฐธรรมนูญไดกําหนดใหองคกรศาลแบงออกเปน ๔ องคกร ดังนี ้ (๒.๑) ศาลรัฐธรรมนูญ

เปนองคกรศาลที่ทําหนาท่ีในการพิจารณาคดีท่ีเก่ียวกับความชอบดวย

รัฐธรรมนูญของกฎหมาย หรือการพิจารณาความขัดแยงเก่ียวกับอํานาจหนาท่ีระหวางรัฐสภา

คณะรัฐมนตรีหรือองคกรตามรัฐธรรมนูญ โดยมีบทบาทท่ีเก่ียวของกับการวินิจฉัยคดีท่ีเก่ียวของ

กับการทุจริต ดังนี้ (ก) คดีทุจริตการเลือกตั้ง (ข) คดีเก่ียวกับความชอบดวยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๑๑๑

ศาลรัฐธรรมนูญมีหนาท่ีในการกล่ันกรองสมาชิกสภาผูแทนราษฎร

ซึ่งเปนสมาชิกของพรรคการเมืองท้ังกอนและในขณะเขามามีอํานาจในการบริหารราชการแผนดิน

และการทําหนาท่ีในสภาผูแทนราษฎร กลาวคือ การพิจารณาการพิจารณาลงโทษตัดสิทธิ

ทางการเมืองสําหรับผูสมัครท่ีกระทําความผิดตามกฎหมายเลือกตั้ง ตลอดจนพิจารณายุบพรรค

ในกรณีท่ีกรรมการบริหารพรรคเขาไปมีสวนรวมในการกระทําความผิดตามกฎหมายเลือกตั้ง

ดังเชนกรณีของพรรคพลังประชาชนและพรรคชาติไทย หรือวินิจฉัยการกระทําของพรรคการเมือง

หรือการเสนอกฎหมายซึ่งเก่ียวกับความชอบดวยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย

(๒.๒) ศาลยุติธรรม

เปนองคกรศาลที่ทําหนาท่ีในการพิจารณาคดีแพง คดีอาญา และคดี

พิเศษตามท่ีกําหนดไวใหเปนอํานาจของศาลยุติธรรม โดยมีบทบาทที่เก่ียวของกับการวินิจฉัยคดี

ท่ีเก่ียวของกับการทุจริต ดังนี้ (ก) คดีทุจริตของเจาหนาท่ีของรัฐหรือบุคคลอ่ืนซึ่งมีสวนเก่ียวของ (ข) คดีอาญาของผูดํารงตําแหนงทางการเมือง

(ค) คดีทุจริตการเลือกตั้ง

ศาลยุติธรรมเปนองคกรท่ีมีความสําคัญท่ีจะชวยในการจัดการกับ

ผู ท่ีกระทําความผิด เนื่องจากเปนองคกรท่ีจะตองใชอํานาจในการพิจารณาตัดสินช้ีขาดวา

การดําเนินการขององคกรตรวจสอบและดําเนินคดีท่ีไดทําเสนอข้ึนมานั้นมีความครบถวนสมบูรณ

เพียงพอท่ีจะตัดสินใหผูถูกกระทําความผิดตองรับโทษตามที่กฎหมายไดกําหนดไวหรือไม

ความรับรูและความเขาใจในบริบทท่ีเก่ียวของกับการทุจริตของศาลจึงเปนเร่ืองท่ีมีความสําคัญ

หากศาลไมอาจเขาใจไดวาการกระทําดังกลาวเปนการกระทําทุจริตหรือเปนกรณีท่ีมีความผิด

ตามกฎหมายหรือไม คําพิพากษาของศาลยอมสงกระทบตอกระบวนการจัดการทุจริตท้ังระบบ

(๒.๓) ศาลปกครอง

เปนองคกรศาล ท่ี ทํ าหน า ท่ี ในการพิจารณาปกครอง ซึ่ ง ไดแก

การพิจารณาเก่ียวกับการใชอํานาจของเจาหนาท่ีของรัฐ การออกคําส่ัง สัญญาทางปกครอง

ตลอดจนการพิจารณาความชอบดวยกฎ คําส่ัง หรือการกระทําอ่ืนใดของบุคคลใดตามมาตรา

๒๔๔ (๑) (ก) มีปญหาเก่ียวกับความชอบดวยรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย โดยมีบทบาทที่เก่ียวของ

กับการวินจิฉัยคดีท่ีเก่ียวของกับการทุจริต ดังนี้ (ก) คดีเก่ียวกับการใชอํานาจโดยมิชอบของเจาหนาท่ีของรัฐในการ

กระทําการ หรือการออกกฎ (ข) คดีเก่ียวกับความชอบดวยรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย

แมบทบาทหนาท่ีของศาลปกครองจะไมใชอํานาจท่ีเก่ียวของกับการ

จัดการการทุจริตโดยตรง แตอาจเรียกไดวาเปนยาขนานกลางท่ีใชยับย้ังการกระทําท่ีไมชอบ

ดวยกฎหมาย เปนท่ีทราบดีวาการหาหลักฐานเพื่อดําเนินการกับผูกระทําความผิดเปนเร่ืองท่ียาก

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๑๑๒

ดังนั้น ในทุกกรณีจึงไมอาจจัดการเพ่ือดําเนินคดีอาญากับผูกระทําความผิดได การแกไขปญหา

ท่ีผานมาองคกรภาคประชาชนจึงใชชองทางศาลปกครองในการขอใหระงับโครงการหรือ

การกระทําของรัฐในเร่ืองตางๆ ท่ีตนเองเห็นวาอาจจะมีผลประโยชนของผูกําหนดโครงการแอบ

แฝงอยู และหากขอเท็จจริงท่ีภาคเอกชนเสนอไดแสดงใหเห็นวาการดําเนินโครงการมีขอนาสงสัย

และไมเปนไปตามท่ีกฎหมายกําหนดไวอยางไรแลว ก็เปนอํานาจของศาลท่ีจะพิจารณามีคําส่ังให

ระงับการดําเนินการในเร่ืองนั้นๆ ได ซึ่งอยางนอยก็เปนการชวยใหงบประมาณของประเทศไมตอง

เสียหาย

(๒.๔) ศาลทหาร

เปนองคกรศาลที่ทําหนาท่ีในการพิจารณาคดีสําหรับทหารหรือบุคคล

ท่ีอยูในเขตอํานาจของศาลทหารซ่ึงไดกระทําความผิดตามกฎหมายทหารหรือกฎหมายอ่ืนในทาง

อาญา โดยมีบทบาทที่เก่ียวของกับการวินิจฉัยคดีท่ีเก่ียวของกับการทุจริตเฉพาะทหารหรือบุคคล

ท่ีอยูในเขตอํานาจของศาลทหาร เม่ือพิจารณาบทบัญญัติของกฎหมายท่ีกําหนดอํานาจหนาท่ีในการ

ทํางานขององคกรวินิจฉัยคดีเหลานี้แลวพบวา ในการทําหนาท่ีวินิจฉัยคดีทุจริตแบงออก ๓

ประเภท คือ (ก) คดีทุจริตของเจาหนาท่ีของรัฐและเอกชน ในคดีทุจริตของเจาหนาท่ี

ของรัฐเปนอํานาจหนาท่ีของศาลยุติธรรมและศาลทหาร โดยมีกระบวนการในการพิจารณาคดีท่ี

โจทกมีภาระท่ีจะตองนําเสนอพยานหลักฐานเพ่ือพิสูจนใหไดวาการกระทําของจําเลยเปนความผิด

ตามที่กฎหมายกําหนด ซึ่งเปนกรณีท่ีกระทําไดยาก เพราะการทุจริตเปนเร่ืองท่ีผูกระทําเทานั้นท่ีรู

การพิสูจนท่ีจะตองหาพยานหลักฐานท่ีชัดเจนแสดงใหศาลพอใจจนส้ินสงสัยวาจําเลยเปนผูกระทํา

ความผิดหรือไม จึงกลายเปนปญหาใหญในการพิจารณาตัดสินลงโทษผูกระทําความผิด (ข) คดีทุจริตการเลือกตั้ง เปนคดีท่ีอยูในอํานาจของศาลยุติธรรมท่ีจะ

พิจารณาวาผูสมัครรับเลือกตั้งรายใดกระทําการอันเปนความผิดตามกฎหมายเลือกตั้งหรือไม และ

เม่ือศาลไดพิจารณาแลววาบุคคลดังกลาวเปนผูกระทําความผิดจริง คณะกรรมการการเลือกตั้ง

มีหนาท่ีตองสงเร่ืองใหศาลรัฐธรรมนูญพิขารณาตัดสิทธิทางการเมือง และสําหรับคดีทุจริตการ

เลือกตั้งท่ีมีหัวหนาพรรคหรือกรรมการบริหารพรรครูเห็น ศาลรัฐธรรมนูญก็มีอํานาจพิจารณา

ตัดสิทธิทางการเมืองหัวหนาพรรคและกรรมการบริหารพรรค พรอมท้ังตัดสินยุบพรรคการเมือง

นั้นได (ค) คดีทุจริตของผูดํารงตําแหนงทางการเมือง เปนคดีท่ีอยูในอํานาจ

ของศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผูดํารงตําแหนงทางการเมือง โดยมีกระบวนการพิจารณาคดี

ในระบบไตสวนท่ีศาลสามารถแสวงหาความจริงนอกเหนือจากสํานวนคดีและคําใหการของ

จําเลยได และกําหนดใหจําเลยมีภาระการพิสูจนตอขอกลาวหาวาเปนผูกระทําความผิดหรือไม

ซึ่งทําใหมีโอกาสในการนําตัวผูกระทําความผิดมาลงโทษไดมากกวากระบวนการพิจารณาคดีทุจริต

ท่ัวไป

ระบบการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

๑๑๓

ตอจากนี้ไป ผูวิจัยจะไดนําเสนอกรณีศึกษาของรัฐวิสาหกิจและองคการมหาชน

ท่ีมีขอมูลปรากฏตามสื่อตาง ๆ เก่ียวกับการทุจริตคอรรัปช่ันในองคกร โดยไดพิจารณาคัดเลือก

จากรัฐวิสาหกิจซึ่งดําเนินธุรกิจในประเภทที่แตกตางกันและเปนธุรกิจท่ีมูลคาสูง ท้ังท่ีเปน

รัฐวิสาหกิจท่ีไดมีการจดทะเบียนและกระจายหุนในตลาดหลักทรัพยและท่ียังไมมีการจดทะเบียน

หุนในตลาดหลักทรัพยดังกลาว ไดแก บริษัท ทาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) บริษัท อสมท

จํากัด (มหาชน) บริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน) สําหรับในสวนขององคการมหาชน ไดพิจารณา

คัดเลือกสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ซึ่งมีโครงสรางองคกร

ท่ีซับซอนประกอบดวยหนวยงานยอยมากมาย ไดรับการสนับสนุนงบประมาณเปนจํานวนมาก

ท้ังนี้ เพื่อศึกษาวา องคกรท่ีมีความแตกตางกันท้ังในดานสถานะ รูปแบบ และโครงสรางองคกร

รวมท้ังประเภทของธุรกิจหรือการดําเนินงาน จะมีรูปแบบหรือชองทางในการทุจริตเปนอยางไร

มีความเหมือนหรือแตกตางกันอยางไร เพ่ือนํามาสูการวิเคราะหถึงปญหาและสาเหตุของปญหา

การประมวลรูปแบบและลักษณะของชองทางในการทุจริต รวมท้ังขอเสนอแนะในการปองกัน

และตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจตอไป

บทที่ ๕ กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากดั (มหาชน)

บริษัท ทาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) หรือ บมจ. ทอท. เปนองคกรภาครัฐ

ท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจในรูปแบบของบริษัทมหาชนท่ีมีการกระจายหุนในตลาด

หลักทรัพยและอยูภายใตการกํากับดูแลของกระทรวงคมนาคม การบริหารจัดการจึงเปนไปตาม

กฎระเบียบขอบังคับท่ีองคกรกําหนดข้ึนเองไมไดอยูภายใตกฎระเบียบของราชการ โดยท่ีขาวสาร

ท่ีปรากฏตามส่ือตาง ๆ ไดอางถึงขอมูลอันสอไปในเร่ืองทุจริตคอร รัปช่ัน ไมวาจะเปน

การแทรกแซงจากทางการเมือง การสมยอมหรือฮั้วประมูลในโครงการตาง ๆ การจัดซื้อจัดจางท่ี

ไมเปนธรรม การทุจริตโครงการในสุวรรณภูมิ เชน โครงการจัดซื้อ CTX โครงการรถเข็นกระเปาในสนามบิน โครงการรานจําหนายสินคาปลอดอากร คิง เพาเวอร ผูวิจัยจึงไดนําขอเท็จจริงท่ี

เกิดข้ึนใน บมจ. ทอท. มาเปนกรณีศึกษาเพ่ือใหเห็นถึงสาเหตุของปญหาและชองโหวของ

กฎหมาย รวมถึงรูปแบบของการทุจริตท่ีเกิดข้ึนในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิง

ธุรกิจท่ีมีรูปแบบดังกลาว โดยผูวิจัยจะเร่ิมจากการนําเสนอท่ีมา ภารกิจ และโครงสรางขององคกร

เพ่ือแสดงถึงลักษณะ ขนาด และความสําคัญในเชิงผลประโยชนขององคกร อันจะเปนประโยชน

ตอการทําเขาใจขอเท็จจริงท่ีอาจเปนปญหาการทุจริตและการวิเคราะหถึงสาเหตุ รูปแบบ และ

ชองทางที่ทําใหเกิดการทุจริตท่ีจะนําเสนอตามลําดับตอไป

๑. ที่มา ภารกิจ และโครงสรางขององคกร

๑.๑ ที่มาและภารกิจ

บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) เดิมเปนรัฐวิสาหกิจท่ีจัดตั้งข้ึน

โดยพระราชบัญญัติการทาอากาศยานแหงประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒ ใชช่ือวา “การทาอากาศยาน

แหงประเทศไทย” สังกัดกระทรวงคมนาคม เร่ิมดําเนินกิจการทาอากาศยานเม่ือวันท่ี ๓ มีนาคม

๒๕๒๒ กิจการทาอากาศยานดังกลาว๑ ไดแก กิจการจัดตั้งสนามบินหรือท่ีข้ึนลงช่ัวคราวของ

อากาศยาน การจัดตั้งเคร่ืองอํานวยความสะดวกในการเดินอากาศ การใหบริการในลานจอด

อากาศยาน การใหบริการชางอากาศ และการใหบริการตางๆ เก่ียวกับอากาศยาน ผูประจําหนาท่ี

สินคา พัสดุภัณฑ ผูโดยสาร และลูกจางของผูประกอบธุรกิจในการเดินอากาศ รวมตลอดถึง

การใหบริการหรือส่ิงอํานวยความสะดวกอันเก่ียวกับหรือตอเนื่องกับกิจการดังกลาว ท้ังนี้

การทาอากาศยานแหงประเทศไทยไดเร่ิมดําเนินกิจการท่ีทาอากาศยานกรุงเทพเปนแหงแรก

เม่ือวันท่ี ๑ กรกฎาคม ๒๕๒๒ และตอมาไดดําเนินกิจการทาอากาศยานนานาชาติของประเทศไทย

๑บทนิยามคําวา “กิจการอากาศยาน” ในมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติการทาอากาศยาน

แหงประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๑๕

อีก ๕ แหง ไดแก ทาอากาศยานเชียงใหม ทาอากาศยานหาดใหญ ทาอากาศยานภูเก็ต ทาอากาศยานสุวรรณภูมิ และทาอากาศยานเชียงราย๒ รวมทาอากาศยานท่ีอยูภายใตการดูแลและการดําเนินกิจการของการทาอากาศยานแหงประเทศไทยท้ังส้ินจํานวน ๖ แหง

การทาอากาศยานแหงประเทศไทยไดจัดตั้งบริษัททาอากาศยานสากลกรุงเทพ

แหงใหม จํากัด (บทม.) เม่ือวันท่ี ๒๗ กุมภาพันธ ๒๕๓๙ เพ่ือรับผิดชอบดําเนินการกอสราง

ทาอากาศยานสุวรรณภูมิ โดยมีการทาอากาศยานแหงประเทศไทยและกระทรวงการคลังเปน

ผูถือหุน ซึ่งบริษัททาอากาศยานสากลกรุงเทพแหงใหม จํากัด ไดดําเนินงานโครงการกอสราง ทาอากาศยานสุวรรณภูมิตั้งแตป ๒๕๓๙ เร่ือยมาจนถึงป ๒๕๔๙

เม่ือวันท่ี ๓๐ กันยายน ๒๕๔๕ การทาอากาศยานแหงประเทศไทย ไดแปลง

สภาพเปนบริษัทมหาชนจํากัดภายใตนโยบายการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไทย โดยจดทะเบียนเปน

นิติบุคคลภายใตช่ือ “บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)” และปรับตราสัญลักษณใหม

โดยช่ือยอของบริษัทยังคงใชวา “ทอท.” เชนเดิม สวนช่ือภาษาอังกฤษคือ “Airports of Thailand Public Company Limited” และใช ช่ือยอวา “AOT” การแปลงสภาพดังกลาว

เปนไปตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมีการตราพระราชกฤษฎีกากําหนด

อํานาจ สิทธิ และประโยชนของบริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๕๓ และ

พระราชกฤษฎีกากําหนดเง่ือนเวลายกเลิกกฎหมายวาดวยการทาอากาศยานแหงประเทศไทย

พ.ศ . ๒๕๔๕ ซึ่งมาตรา ๓๔ แหงพระราชกฤษฎีกาดังกลาว กําหนดใหพระราชบัญญัติ

การทาอากาศยานแหงประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒ และฉบับแกไขเพิ่มเติม เปนอันยกเลิกตั้งแต

วันท่ี ๓๐ กันยายน ๒๕๔๕ บมจ. ทอท. มีทุนจดทะเบียนเริ่มแรก ๕,๗๔๗ ลานบาท แบงเปนหุนสามัญ

จํานวน ๕๗๔,๗๐๐,๐๐๐ หุน มูลคาท่ีตราไวหุนละ ๑๐ บาท โดยมีกระทรวงการคลังเปนผูถือหุน

๒รายงานประจําป ๒๕๕๐ ของ ทอท., หนา ๔๓.

๓เหตุผลในการประกาศใชพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ คือ ตามท่ีไดจัดตั้งบริษัททาอากาศยานไทย

จํากัด (มหาชน) โดยเปล่ียนทุนของการทาอากาศยานแหงประเทศไทยเปนหุนตามกฎหมายวาดวย

ทุนรัฐวิสาหกิจ และโอนกิจการของการทาอากาศยานแหงประเทศไทยไปใหแกบริษัทดังกลาวท้ังหมดแลวนั้น

เม่ือไดพิจารณาถึงความเปนธรรมในการแขงขันทางธุรกิจ การควบคุมใหการใชอํานาจทางกฎหมายเปนไป

โดยถูกตอง และการรักษาผลประโยชนของรัฐประกอบดวยแลว ในการดําเนินงานของบริษัททาอากาศยานไทย

จํากัด (มหาชน) ระยะแรก บริษัทยังมีความจําเปนท่ีจะตองไดรับอํานาจ สิทธิ และประโยชน บางกรณีตามท่ี

กําหนดไวในกฎหมายวาดวยการทาอากาศยานแหงประเทศไทยและตามกฎหมายอ่ืน รวมถึงการจํากัดสิทธิ

ในบางกรณี เพ่ือประโยชนตอสวนรวมเปนสําคัญ ซึ่งมาตรา ๒๖ แหงพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ

พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติวา อํานาจ สิทธิ หรือประโยชนของบริษัทท่ีจัดตั้งขึ้นดังกลาวอาจจํากัดหรืองดไดตามท่ี

กําหนดในพระราชกฤษฎีกา จึงจําเปนตองตราพระราชกฤษฎีกานี้

๔มาตรา ๓ ใหพระราชบัญญัติดังตอไปนี้เปนอันยกเลิกตั้งแตวันท่ี ๓๐ กันยายน พ.ศ. ๒๕๔๕

เปนตนไป (๑) พระราชบัญญัติการทาอากาศยานแหงประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒

(๒) พระราชบัญญัติการทาอากาศยานแหงประเทศไทย (ฉบับท่ี ๒) พ.ศ. ๒๕๓๐ (๓) พระราชบัญญัติการทาอากาศยานแหงประเทศไทย (ฉบับท่ี ๓) พ.ศ. ๒๕๓๔ (๔) พระราชบัญญัติการทาอากาศยานแหงประเทศไทย (ฉบับท่ี ๔) พ.ศ. ๒๕๓๕ (๕) พระราชบัญญัติการทาอากาศยานแหงประเทศไทย (ฉบับท่ี ๕) พ.ศ. ๒๕๒๘

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๑๖

แตเพียงผูเดียว ท้ังนี้ นับแตวันจดทะเบียนจัดตั้งดังกลาว บมจ. ทอท. ไดรับโอนกิจการ สิทธิ หนี ้ความรับผิด สินทรัพย (ยกเวนท่ีดินจํานวนประมาณ ๔๘๗ ไร ๑ งาน ๕๕ ตารางวา บริเวณ

ทาอากาศยานกรุงเทพ) และพนักงานท้ังหมดจากการทาอากาศยานแหงประเทศไทย ทําให บมจ. ทอท. สามารถดําเนินกิจการตอไปไดอยางตอเนื่องและมีประสิทธิภาพ อนึ่ง พระราชกฤษฎีกากําหนดอํานาจ สิทธิ และประโยชนของบริษัท ทาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๕

(มาตรา ๔ มาตรา ๕ และมาตรา ๖)๕ กําหนดวา ในการประกอบกิจการทาอากาศยาน ให บมจ.

ทอท. มีอํานาจไดรับยกเวน มีสิทธิพิเศษ หรือไดรับความคุมครองตามท่ีกฎหมายวาดวย

การทาอากาศยานแหงประเทศไทยหรือกฎหมายอ่ืนไดบัญญัติไวใหแกการทาอากาศยานแหง

ประเทศไทย เวนแต ๑. ใหทรัพยสินของ บมจ. ทอท. เทาท่ีจําเปนในการประกอบกิจการทาอากาศยาน

ท่ีจะกอใหเกิดประโยชนตอสวนรวมไมอยูในความรับผิดแหงการบังคับคดี และ ๒. ในการปฏิบัติหนาท่ีเพ่ือรักษาความปลอดภัยในเขตทาอากาศยาน ใหพนกังานและลูกจางของ บมจ. ทอท. เฉพาะท่ีรัฐมนตรีแตงตั้งเพ่ือการนี้เปนเจาพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญาและเปนพนักงานฝายปกครองหรือตํารวจช้ันผูใหญตามประมวลกฎหมาย

วิธีพิจารณาความอาญา เม่ือวันท่ี ๔ สิงหาคม ๒๕๔๖ กระทรวงการคลังในฐานะผูถือหุนท้ังหมดของ บมจ. ทอท. ไดมีความเห็นซึ่งถือวาเปนมติท่ีประชุมใหญผูถือหุนใหเพ่ิมทุนจดทะเบียนของ บมจ. ทอท. จากเดิมจํานวน ๕,๗๔๗ ลานบาท เปนจํานวน ๑๐,๐๐๐ ลานบาท โดยการออกและเสนอขายหุนสามัญเพ่ิมทุนจํานวน ๔๒๕,๓๐๐,๐๐๐ หุน มูลคาท่ีตราไวหุนละ ๑๐ บาท ใหแก

กระทรวงการคลัง ท้ังนี้ กระทรวงการคลังไดชําระคาหุนเพ่ิมทุนโดยการโอนหุนของบริษัท

ทาอากาศยานสากลกรุงเทพแหงใหม จํากัด ท่ีกระทรวงการคลังถืออยูจํานวน ๔๒,๕๓๐,๐๐๐ หุน มูลคาท่ีตราไวหุนละ ๑๐๐ บาท คิดเปนจํานวนเงินรวมท้ังส้ินจํานวน ๔,๒๕๓ ลานบาท ใหแก บมจ. ทอท. สงผลให บมจ. ทอท. มีทุนจดทะเบียนท้ังส้ิน ๑๐,๐๐๐ ลานบาท แบงเปนหุนสามัญท้ังส้ิน

๑,๐๐๐ ลานหุน มูลคาท่ีตราไว หุนละ ๑๐ บาท และถือหุนในบริษัท ทาอากาศยานสากลกรุงเทพแหงใหม จํากัด คิดเปนสัดสวนรอยละ ๙๙.๙๙ ในวันท่ี ๓๐ มกราคม ๒๕๔๗ บมจ. ทอท. ไดรับอนุญาตจากสํานักงานคณะกรรมการ กํากับหลักทรัพยและตลาดหลักทรัพยใหเสนอขายหุนแกประชาชนท่ัวไป และ บมจ. ทอท. ไดเพ่ิมทุนจดทะเบียนอีก ๔๒๘.๕๗ ลานหุน มูลคาท่ีตราไวหุนละ ๑๐ บาท โดยวันท่ี ๙ กุมภาพันธ ๒๕๔๗ ไดจัดสรรและเสนอขายหุนสามัญเพ่ิมทุนบางสวนใหพนักงานของ บมจ. ทอท. และบริษัท

๕มาตรา ๔ ในการประกอบกิจการทาอากาศยาน ใหบริษัทมีอํานาจ ไดรับยกเวน มีสิทธิพิเศษ

หรือไดรับความคุมครองตามท่ีกฎหมายวาดวยการทาอากาศยานแหงประเทศไทยหรือกฎหมายอ่ืนไดบัญญัติไว

ใหแก ทอท. เวนแตกรณีท่ีบัญญัติไวตามมาตรา ๕ และมาตรา ๖

มาตรา ๕ ใหทรัพยสินของบริษัทเทาท่ีจําเปนในการประกอบกิจการทาอากาศยานที่จะ

กอใหเกิดประโยชนตอสวนรวมไมอยูในความรับผิดแหงการบังคับคดี

มาตรา ๖ ในการปฏิบัติหนาท่ีเพ่ือรักษาความปลอดภัยในเขตทาอากาศยาน ใหลูกจางของ

บริษัทเฉพาะท่ีรัฐมนตรีแตงตั้งเพ่ือการนี้เปนเจาพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญา และเปนพนักงาน

ฝายปกครองหรือตํารวจชั้นผูใหญตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๑๗

ทาอากาศยานสากลกรุงเทพแหงใหม จํากัด เปนจํานวนประมาณ ๑๖ ลานหุน ในราคาเทามูลคาท่ี

ตราไว คือ หุนละ ๑๐ บาท และในวันท่ี ๙ มีนาคม ๒๕๔๗ และวันท่ี ๘ เมษายน ๒๕๔๗ ไดเสนอ

ขายหุนสามัญเพ่ิมทุนใหแกประชาชนท่ัวไปและสถาบันการเงินท้ังในและตางประเทศเปนจํานวน ๓๕๘.๘ ลานหุน และ ๕๓.๗๗ ลานหุน ตามลําดับ ในราคาหุนละ ๔๒ บาท ไดมูลคาหุนสามัญ

จํานวนท้ังส้ิน ๔,๒๘๕.๗๐ ลานบาท โดยมีสวนเกินมูลคาหุนสามัญ ๑๓,๒๐๒.๒๔ ลานบาท และมีคาใชจายในการขายหุนจํานวน ๖๓๔.๕๘ ลานบาท ซึ่งนําไปลดจากสวนเกินมูลคาหุน

ท้ังจํานวน จึงมีผลทําให ณ วันท่ี ๓๐ กันยายน ๒๕๔๗ บมจ. ทอท. มีหุนสามัญท่ีออกและชําระ เต็มมูลคาแลวจํานวน ๑,๔๒๘.๕๗ ลานหุน มูลคาท่ีตราไว หุนละ ๑๐ บาท และมีสวนเกินมูลคาหุนสุทธิ ๑๒,๕๖๗.๖๖ ลานบาท และมีกระทรวงการคลังเปนผูถือหุนใหญในสัดสวนประมาณรอยละ ๗๐ ของหุนท่ีออกและจําหนายไดแลวท้ังหมดของ บมจ. ทอท. เม่ือวันท่ี ๑๐ กันยายน ๒๕๔๗ คณะรัฐมนตรีไดมีมติเห็นชอบใหโอนกิจการทรัพยสิน สิทธิ หนี้ ความรับผิดชอบ รวมท้ังพนักงานของบริษัท ทาอากาศยานสากลกรุงเทพ

แหงใหม จํากัด มาเปนของ บมจ. ทอท. เม่ือทาอากาศยานสุวรรณภูมิสรางเสร็จกอนการเปดใหบริการ และใหดําเนินการยุบเลิกบริษัท ทาอากาศยานสากลกรุงเทพแหงใหม จํากัด โดยใหเปน

หนวยธุรกิจหนวยหนึ่งใน บมจ. ทอท. ซึ่งไดดําเนินการแลวมีผลตั้งแตวันท่ี ๑ มกราคม ๒๕๔๙ และมีมติคณะรัฐมนตรี เม่ือวันท่ี ๒๘ กุมภาพันธ ๒๕๔๙ รับทราบ ซึ่งเปนไปตามความเห็นของกระทรวงการคลัง และกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย โดย บมจ. ทอท. รับโอนพนักงานของบริษัท ทาอากาศยานสากลกรุงเทพแหงใหม จํากัด (บทม.) มาเปนพนักงาน บมจ. ทอท. ตั้งแตวันท่ี ๘ ธันวาคม ๒๕๔๗ และรับโอนกิจการ ทรัพยสิน สิทธิ หนี้ ความรับผิดและภาระผูกพันตางๆ ของบริษัท ทาอากาศยานสากลกรุงเทพแหงใหม จํากัด มาเปนของ บมจ. ทอท. ตั้งแตวันท่ี ๑ มกราคม ๒๕๔๙ ดวยมูลคาตามบัญชี (Book Value) ของทรัพยสินและหนี้สินท่ีปรากฏในบัญชีของบริษัท ทาอากาศยานสากลกรุงเทพ แหงใหม จํากัด ณ วันท่ี ๓๑ ธันวาคม ๒๕๔๘ จํานวน ๑๐๐,๙๑๓.๒๘ ลานบาท (ประกอบดวยสินทรัพยระหวางกอสราง ๙๑ ,๘๒๐ .๒๕ ลานบาท ท่ีดินอาคารและอุปกรณ ๑๔๙ .๓๕ ลานบาท และรายการอื่นๆ ๘ ,๙๔๓ .๖๘ ลานบาท) และ ๖๒ ,๔๒๙ .๔๗ ลานบาท ตามลําดับ สําหรับผลตางจํานวน ๓๘,๔๘๓.๘๑ ลานบาท บมจ. ทอท. ไดออกตั๋วสัญญาใชเงินใหกับบริษัท ทาอากาศยานสากล

กรุงเทพแหงใหม จํากัด กําหนดจายชําระดอกเบี้ยของตนเงินตามตั๋วสัญญาใชเงินในอัตรารอยละ ๐.๕ ตอป กําหนดจายชําระคืนตั๋วสัญญาใชเงินเม่ือถึงวันทําการสุดทายกอนวันท่ีบริษัท ทาอากาศยานสากลกรุงเทพแหงใหม จํากัด จะไดคืนเงินลงทุนท่ีเหลืออยู (ถามี) บริษัท ทาอากาศยานสากล

กรุงเทพแหงใหม จํากัด ไดจดทะเบียนเลิกกิจการเม่ือวันท่ี ๓๑ กรกฎาคม ๒๕๔๙ ตามมติพิเศษ

ของท่ีประชุมวิสามัญผูถือหุนบริษัท ทาอากาศยานสากลกรุงเทพแหงใหม จํากัด คร้ังท่ี ๑ เม่ือวันท่ี ๑๒ กรกฎาคม ๒๕๔๙ และคร้ังท่ี ๒ เม่ือวันท่ี ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๙ ปจจุบันอยูระหวางดําเนินการชําระบัญชี สําหรับตั๋วสัญญาใชเงินไมคิดดอกเบี้ยตั้งแตวันท่ีบริษัท ทาอากาศยานสากลกรุงเทพแหงใหม จํากัด เลิกกิจการ๖

๖อางแลวเชิงอรรถที่ ๒, หนา ๔๔-๔๗.

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๑๘

ท้ังนี้ แหลงรายไดของ บมจ. ทอท. ประกอบดวย

(ก) รายไดจากกิจการการบิน (Aeronautical Revenue) ซึ่งประกอบดวยคาธรรมเนียมในการข้ึน - ลงของอากาศยาน (Landing Charge) คาธรรมเนียมท่ีเก็บอากาศยาน

(Parking Charge) คาธรรมเนียมการใชสนามบิน (Passenger Service Charge) และคาเคร่ืองอํานวยความสะดวก (Aircraft Service Charge) (ข) รายได ท่ี ไม เ ก่ียว กับกิจการการบิน (Non Aeronautical Revenue) ซึ่งประกอบดวยรายไดสวนแบงผลประโยชน (Concession Revenue) คาเชาสํานักงานและคาเชาอสังหาริมทรัพย (Office and Real Property Rents) และรายไดจากการใหบริการ (Service Revenue) ท้ังนี้ ในการดําเนินงานทาอากาศยาน บมจ. ทอท. ยังมีผูประกอบการภายนอกเปนผูดําเนินการเกี่ยวกับการใหบริการที่จําเปนบางสวน เชน บริษัท การบินไทย จํากัด (มหาชน) และ

บริษัท ไทยแอรพอรตส กราวด เซอรวิสเซส จํากัด ซึ่งเปนผูใหบริการภาคพื้นดิน รวมท้ังการ

ใหบริการผูโดยสารตามสัญญาอนุญาตใหดําเนินกิจการภายในทาอากาศยานซึ่งทํากับบริษัท

ดังกลาว นอกจากนั้น ยังมีผูประกอบการรายอื่นท่ีใหบริการรานคาปลีก ส่ิงอํานวยความสะดวกในการเก็บสินคา รถลีมูซีน บริการที่จอดรถ และส่ิงอํานวยความสะดวกประเภทตาง ๆ โดย

ผูประกอบการตาง ๆ เหลานี ้จะตองชําระคาตอบแทนสวนแบงผลประโยชน (Concession Fees) คาเชาพ้ืนท่ี (Rent) และคาบริการ (Service Charges) สวนผูเชาพ้ืนท่ีบางรายท่ีไมไดเขาทํา

สัญญาอนุญาตใหดําเนินกิจการนั้นจะชําระเพียงคาเชาพ้ืนท่ีและคาบริการให บมจ. ทอท. เทานั้น ๑.๒ โครงสรางองคกร บมจ. ทอท. มีการจัดโครงสรางองคกรโดยแบงไดเปน ๓ สวนใหญ คือ

๑) สายงานบริหาร ประกอบดวย คณะกรรมการบริษัท และผูบริหารสูงสุด

เรียกวากรรมการผูอํานวยการใหญ โดยมีสํานักตรวจสอบข้ึนตอคณะกรรมการตรวจสอบและ

คณะกรรมการบริษัท

๒) สายงานสนับสนุน ประกอบดวย สายงานอํานวยการ สายงานแผนงานและ

การเงิน สายงานพัฒนาธุรกิจ และสายงานวิศวกรรมและเทคโนโลยีสารสนเทศ

๓) สายงานธุรกิจหลัก ประกอบดวย สายงานทาอากาศยานภูมิภาค (รับผิดชอบ

ทาอากาศยานเชียงใหม ทาอากาศยานหาดใหญ ทาอากาศยานภูเก็ต และทาอากาศยานเชียงราย)

หนวยธุรกิจทาอากาศยานสุวรรณภูมิ และหนวยธุรกิจทาอากาศยานดอนเมือง

อยางไรก็ตาม ลักษณะโครงสรางองคกรดังกลาวเปนโครงสรางภายในซึ่งเปน

อิสระขององคกรท่ีจะจัดโครงสรางตามความเหมาะสมกับภารกิจและอํานาจหนาท่ีขององคกร

แตในสวนความสัมพันธกับภายนอกนั้น บมจ. ทอท. ยังมีความเช่ือมโยงกับกระทรวงการคลังใน

ฐานะเปนผูถือหุนรายใหญ โดยมีสํานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจทําหนาท่ีกํากับดูแล

และตรวจสอบการดําเนินกิจการในภาพรวม และประเมินผลการประกอบการ นอกจากนั้น

บมจ. ทอท. ยังตองอยูภายใตการกํากับดูแลของกระทรวงคมนาคมโดยรัฐมนตรีวาการกระทรวง

คมนาคม ซึ่งข้ึนตอคณะรัฐมนตรีอีกช้ันหนึ่ง เพราะคณะรัฐมนตรีเปนผูมอบหมายรัฐวิสาหกิจให

อยูในความดูแลของกระทรวงตาง ๆ ตามลักษณะของงานในความรับผิดชอบของแตละกระทรวง

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๑๙

คณะกรรมการบริษัท

บริษัททาอากาศยานไทยจํากัด (มหาชน)

คณะกรรมการตรวจสอบ

สํานักตรวจสอบ

สํานักงานโครงการพิเศษ สํานักมาตรฐานและความปลอดภัยทาอากาศยาน

คณะกรรมการสรรหา

คณะกรรมการกําหนดคาตอบแทน คณะกรรมการธรรมาภิบาล คณะกรรมการบริหารความเส่ียง

เลขานุการบริษัท

สํานักเลขานุการบริษัท สํานักส่ือสารองคกร

สายงานอํานวยการ

ฝายอํานวยการกลาง ฝายกฎหมาย ฝายทรัพยากรบุคคล ฝายพัฒนาทรัพยากรบุคคล ฝายปองกันอุบัติภัยและอาชีวอนามัย ฝายพัสดุ ฝายแพทย

สายงานพัฒนาธุรกิจ

ฝายพัฒนาธุรกิจ

ฝายบริหารธุรกิจ

สายงานวิศวกรรมและ เทคโนโลยีสารสนเทศ

ฝายแผนพัฒนาทาอากาศยาน

ฝายวิศวกรรมและสถาปตยกรรม ฝายเทคโนโลยีสารสนเทศ ฝายส่ิงแวดลอม

ศูนยนักลงทุนสัมพันธ

สายงานแผนงาน

และการเงิน

ฝายกลยุทธองคกร

ฝายงบประมาณ ฝายการเงิน ฝายบญัชี

สวนบริหารกลาง

สายงานทาอากาศยานภูมิภาค

ทาอากาศยานเชียงใหม ทาอากาศยานหาดใหญ ทาอากาศยานภูเก็ต ทาอากาศยานเชียงราย

สวนแพทย

สายอํานวยการ

ฝายอํานวยการ ทาอากาศยานสุวรรณภูมิ

ฝายแผนงานและการเงิน ฝายกิจการพิเศษ

สายปฏิบัติการ

ฝายการทาอากาศยาน

ฝายปฏิบัติการเขตการบิน ฝายระบบลําเลียงกระเปาสัมภาระ ฝายรักษาความปลอดภัย ฝายดับเพลิงและกูภัย

สายบํารุงรักษา

และสารสนเทศ

ฝายไฟฟาและเครื่องกล

ฝายสนามบินและอาคาร ฝายสารสนเทศทาอากาศยาน ฝายส่ือสารอิเล็กทรอนิกส

สายการพาณิชย

ฝายการพาณิชย ฝายบริหารการขนสง

สวนพาณิชยและการเงิน

หนวยธุรกิจ

ทาอากาศยานดอนเมือง

ฝายอํานวยการ

ทาอากาศยานดอนเมือง ฝายปฏิบัติการทาอากาศยาน ฝายความปลอดภัยทาอากาศยาน ฝายบํารุงรักษา

สวนมาตรฐานและความ

ปลอดภัยทาอากาศยาน

สวนแพทย

หนวยธุรกิจ

ทาอากาศยานสุวรรณภูมิ

ศูนยบริการแบบครบวงจรทาอากาศยานสุวรรณภูมิ สวนมาตรฐานและความปลอดภัยทาอากาศยาน

กระทรวงคมนาคม

(กระทรวงเจาสังกัด)

ภาพที่ ๑๒ โครงสรางองคกรของ ทอท.๗

๗ขอมูลจากเว็บไซต www.airportthai.co.th วันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๒๐

๒. ขอเท็จจริงเกี่ยวกับการดําเนินงานของบริษัท ทาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

ในหัวขัอนี้ ผูวิจัยจะไดศึกษาขอเท็จจริงท่ีเปนปญหาซ่ึงเกิดจากการดําเนินงานของ

บมจ. ทอท. และถูกวิพากษวิจารณเก่ียวกับความไมโปรงใสหรือชองทางท่ีเอ้ือตอการทุจริต

โดยขอเท็จจริงท่ีผู วิจัยยกข้ึนนี้ เปนขอเท็จจริงท่ีปรากฏตามส่ือตาง ๆ และบางขอเท็จจริง

ก็ไดจากการสัมภาษณหรือเปนแหลงขอมูลภายในของ บมจ. ทอท. ๒.๑ กรณีการไมปฏิบัติตามกฎหมายและระเบียบขอบังคับ โครงการจัดซื้อระบบสารสนเทศและการจัดการของสนามบิน (Airport

Information Management System หรือ AIMS) โดยระบบนี้ จะ เปนระบบเทคโนโลยี

สารสนเทศท่ีใชในการบริหารจัดการงานสนามบิน ตั้งแตระบบเช็คอิน จัดตารางเคร่ืองบิน

แสดงรายช่ือผูโดยสาร ระบบบัญชี ซึ่งจะมีการเช่ือมโยงระบบท้ัง ๔๕ ระบบ ของสนามบินเขาไว

ดวยกัน ในการดําเนินโครงการจัดซื้อจัดจางจะตองดําเนินการใหถูกตองตามกฎหมาย

ไมวาจะเปนพระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐ

พ.ศ. ๒๕๓๕ ซึ่งเปนกฎหมายที่วางหลักเกณฑใหกระบวนการดําเนินงานการกํากับดูแลและ

ติดตามเกี่ยวกับการใหสัมปทาน หรือใหสิทธิแกเอกชนลงทุนหรือรวมทุนระหวางรัฐและเอกชน

และระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวาดวยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ท่ีกําหนดหลักเกณฑสําหรับเร่ืองท่ี

ตองขอมติคณะรัฐมนตรีกอนจึงจะสามารถดําเนินการได เชน การซื้อหรือการจางแบบเหมารวม

(Turnkey) ซึ่ ง เคย มีมติคณะ รัฐมนต รี เ ม่ื อ วัน ท่ี ๔ พฤศ จิกายน ๒๕๔๐ ห าม มิ ให

สวนราชการและรัฐวิสาหกิจดําเนินการจางแบบเหมารวม (Turnkey) เวนแตจะขออนุมัติ

คณะรัฐมนตรีเปนราย ๆ ไป๘

๘เร่ืองการทําสัญญาวาจางในลักษณะจางเหมา สํารวจ ออกแบบและกอสรางโดยผูรับจาง

รายเดียวกันนั้น มีมติคณะรัฐมนตรีเม่ือวันท่ี ๕ กรกฎาคม ๒๕๒๖ แจงตามหนังสือสํานักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี

ท่ี นร ๐๒๐๓/ว๙๘ ลงวั น ท่ี ๒๕ กรกฎาคม ๒๕๒๖ กํ าหนดให ส วนราชการและรั ฐ วิ ส าห กิจ

จะดําเนินการประมูลแบบเหมารวม (Lumsum Turnkey) ไดในโครงการใหญ ๆ โดยบริษัทท่ีปรึกษาท่ีเปน

ผูดําเนินการสํารวจออกแบบเบ้ืองตน จัดทําขอกําหนดรายการและเอกสารการประมูล และบริษัทผูรับเหมาท่ี

เปนผูดําเนินการออกแบบรายละเอียดและกอสรางจะตองเปนคนละบริษัทกัน แลวจะตองเสนอขออนุมัติ

คณะรัฐมนตรีเปนราย ๆ ไป ท้ังนี้ เม่ือกระทรวง ทบวง กรม หรือรัฐวิสาหกิจใดจะเสนอขออนุมัติคณะรัฐมนตรี

เพ่ือดําเนินการจางเหมาแบบเบ็ดเสร็จ คณะรัฐมนตรีจะขอความเห็นจากกระทรวงการคลัง สํานักงาน

คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ และสํานักงบประมาณเพ่ือประกอบการพิจารณาเสมอ

ดังนั้น หากหนวยงานท้ัง ๓ แหง จะพิจารณากําหนดหลักเกณฑเพ่ือใหสามารถตรวจสอบ กลั่นกรอง ควบคุม

โครงการท่ีสมควรหรือไมสมควรใชการจางเหมาแบบเบ็ดเสร็จได เพ่ือความโปรงใสและขจัดความเสียหายท่ีอาจ

เกิดขึ้นกับรัฐบาลขึ้นใช เพ่ือใชเปนคูมือประกอบการพิจารณาของคณะรัฐมนตรี ซึ่งตอมา กระทรวงการคลังไดจัดทํา

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๒๑

สําหรับโครงการจัดซื้อระบบสารสนเทศและการจัดการของสนามบิน (Airport Information Management System-AIMS) บมจ. สามารถ คอรปอเรช่ัน๙

ไดรับเลือกจาก

บมจ. ทอท. ใหเปนผูบริหารจัดการระบบ ซึ่งประกอบดวยเทคโนโลยีช้ันสูงถึง ๔๕ ระบบ มาใช เพ่ือประมวลผลขอมูลท้ังหมดในทาอากาศยาน ตั้งแตการวางแผน ควบคุม ตัดสินใจ และจัดสรรทรัพยากรใหมีประสิทธิภาพสูงสุด

๑๐ โดยมี AIMS Network Backbone เปนระบบเครือขายหลัก

ท่ีใชในการส่ือสารขอมูล เสียง และสัญญาณภาพท่ีเช่ือมตอระหวางอาคารตางๆ ภายในสนามบิน ท้ังนี้ เดิมไดกําหนดใหมีการออกแบบเสร็จแลวจึงจะจัดใหมีการประมูลตามแบบ แตไดเปล่ียน

วิธีการมาเปนการจางแบบเหมารวม (turnkey) ซึ่งนอกจากจะสามารถทําไดรวดเร็วแลวยังเปน

ชองทางใหอาจนําขอเสนอของผูเขาเสนอราคามากําหนดสเปกเพ่ือเอ้ือประโยชนใหผูเขาเสนอ

ราคาเปนการเฉพาะรายได ตอมาการทําสัญญาไดเปล่ียนมาเปนวิธีการใหคูสัญญาเปนผูออกแบบ

รายละเอียดเอง แลวใหบริษัท ทาอากาศยานสากลกรุงเทพแหงใหม จํากัด (บทม.) จัดซื้อและ

ทําสัญญาใหคู สัญญาเปนผูดําเนินงาน บมจ. บทม. จายเงินคาบริการและซอมบํารุงรายป

โดยไมมีกําหนด ซึ่งเขาขายงานสัมปทานท่ีเปนการลงทุนโดย บมจ. บทม. แลวใหเอกชนบริหาร โครงการนี้จึงมีลักษณะเปนการไมปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชน

เขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐฯ เนื่องจากไมผานกระบวนการและข้ันตอนในการ

กล่ันกรองโครงการท่ีจะใหเอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐ ท้ังในกรณี

การควบคุมกอนอนุมัติโครงการและการควบคุมกํากับดูแลและติดตามผลภายหลังการการลงนาม

ทําสัญญาแลว๑๑

ซึ่งการไมปฏิบัติตามกฎหมายและระเบียบดังกลาวไดลดทอนประสิทธิภาพของ

มาตรการในการปองกันและตรวจสอบการแสวงหาประโยชนโดยมิชอบ

๒.๒ กรณีปญหาการบริหารงานดานการเงินและการคลัง

การบริหารงานดานการเงินและการคลังของ บมจ. ทอท. กําหนดหลักเกณฑไวใน

ระเบียบบริษัท ทาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) วาดวย การเงิน การบัญชี การงบประมาณ “คูมือการพิจารณาโครงการจางเหมาแบบเบ็ดเสร็จ” เพ่ือใชเปนคูมือในการประกอบการพิจารณาของ

คณะรัฐมนตรี และคณะรัฐมนตรีไดมีมติเห็นชอบคูมือดังกลาว เม่ือวันท่ี ๑๑ พฤศจิกายน ๒๕๔๖ ใหหนวยงาน

ของภาครัฐใชเปนแนวทางการดําเนินโครงการท่ีถูกตองตอไป

๙ขอมูลจากสื่อไดมีขอสังเกตวาในขณะนั้น ตระกูลวิไลลักษณ เจาของกลุมสามารถฯ มีความ

สนิทชิดเชื้อกับ นางเยาวภา วงศสวัสดิ์ นองสาวของ พ.ต.ท. ดร.ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรีในขณะนั้นเปน

อยางดี นอกจากนั้น นายธวัชชัย วิไลลักษณ ผูบริหารระดับสูงของกลุมสามารถฯ ยังมีสายสัมพันธแนบแนนกับ

นายกรัฐมนตรีตั้งแตคร้ังดําเนินธุรกิจรวมกัน (ท่ีมา - “สามารถฯ” อาศัยสัมพันธ “เจแดง” ควางานสุวรรณภูมิ

กวา ๒ พันลาน, ผูจัดการรายสัปดาห ๑๒ ธันวาคม ๒๕๔๘)

๑๐ระบบ Software สนามบินสุวรรณภูมิ.วันท่ี ๑๙ เมษายน ๒๕๔๙ ขอมูลจากเว็บไซต

www.thaiengineering.com/viewnew.php?id=159&&id_cate วันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

๑๑สังศิต พิริยะรังสรรค นวลนอย ตรีรัตน และนพนันท วรรณเทพสกุล, คอรรัปชั่น นักการเมือง

ขาราชการ และนักธุรกิจ, กรุงเทพฯ : สภาท่ีปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ, ๒๕๔๗, น. ๒๑.

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๒๒

การใหสินเช่ือและหลักประกัน พ.ศ. ๒๕๔๖ โดยระเบียบดังกลาววางกรอบการบริหารดาน

การเงินและการคลัง สรุปไดดังนี้

๒.๒.๑ ดานการเงิน

- กําหนดใหคณะกรรมการ ทอท. มีอํานาจอนุมัติการนําเงินไปลงทุนระยะยาว

การกอหนี้ หรือการออกตราสารหนี้ของ บมจ. ทอท. - กําหนดใหกรรมการผูจัดการใหญมีอํานาจดังนี้

• อํานาจอนุมัติการบริหารเงินสดระยะส้ันไมเกิน ๓ ป • อํานาจอนุมัติการนําเงินไปเปดบัญชีเงินฝากกับธนาคาร • อํานาจในการบริหารความเส่ียงทางการเงิน • อํานาจในการอนุมัติการค้ําประกันหรือรับประกันหนี้สิน ความรับผิด

และการปฏิบัติตามสัญญาของบุคคลธรรมดาหรือนิติบุคคล ภายในวงเงินไมเกินคร้ังละสิบลานบาท • อํานาจอนุมัติและกําหนดวิธีปฏิบัติทางการเงินตางๆ เชน การรับ

จายเงิน การเบิกเงินทุนหมุนเวียนหรือเงินยืมทดรอง • อํานาจการจายเงินเพ่ือกิจการในขอบวัตถุประสงคของ บมจ. ทอท.

เพ่ือกิจการตามกฎหมาย สัญญา หรือขอผูกพันของ บมจ. ทอท. และเพ่ือประโยชนในการ

ประกอบธุรกิจและบริหารงานของ บมจ. ทอท. • อํานาจในการกําหนดนโยบายและวิธีการใหสินเช่ือและหลักประกัน

สําหรับการใหบริการประเภทตางๆ และ • อํานาจในการกําหนดหลักเกณฑและวิธีการในการติดตามผลและ

ควบคุมการชําระหนี ้

๒.๒.๒ ดานการคลังหรืองบประมาณ

คณะกรรมการ ทอท. กําหนดใหกรรมการผูจัดการใหญเปนผูมีอํานาจในการ

บริหารงบประมาณท่ีไดรับอนุมัติจากคณะกรรมการ โดยกรรมการผูจัดการใหญมีหนาท่ีรับผิดชอบ

ในการจัดทํางบประมาณประจําปเสนอคณะกรรมการ ทอท. เพ่ืออนุมัติ จากนั้นกรรมการผูจัดการ

ใหญมีอํานาจจัดสรร ส่ังจาย และเปล่ียนแปลงงบประมาณประจําปของ บมจ. ทอท. ภายในวงเงิน

ท่ีไดรับอนุมัติ แตหากงบประมาณที่ไดรับอนุมัติไมเพียงพอ กรรมการผูจัดการใหญมีอํานาจ

จัดสรรและส่ังจายงบประมาณเพ่ิมเติมไดอีกไมเกินรอยละสิบของงบประมาณทําการท้ังหมด

ท่ีไดรับอนุมัติ แตตองรายงานใหคณะกรรมการทราบ นอกจากนั้น กรรมการผูจัดการใหญยังมีอํานาจอนุมัติการใชเงินโอนเหลือจาย

ระหวางรายการและการโอนเปล่ียนแปลงรายการภายในวงเงิน ดังนี้ ไมเกินหกแสนบาทสําหรับ

หมวดอาคารและส่ิงกอสราง ไมเกินหนึ่งลานบาทสําหรับหมวดเคร่ืองจักรอุปกรณ และไมเกิน

ส่ีแสนบาทสําหรับหมวดยานพาหนะ ตลอดจนมีอํานาจอนุมัติการใชงบสํารองกรณีจําเปนเรงดวน

ท้ังนี้ กรรมการผูจัดการใหญตองรายงานการใชงบประมาณประจําปตอคณะกรรมการและ

หนวยงานท่ีเก่ียวของเพ่ือทราบทุกสามเดือน (รายไตรมาส)

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๒๓

จากขอเท็จจริง อํานาจหนาท่ีในการบริหารเงินและงบประมาณสวนใหญเปน

อํานาจของกรรมการผูจัดการใหญ (ปจจุบันเรียกวา กรรมการผูอํานวยการใหญ) ซึ่งกรรมการ

ผูจัดการใหญไดออกขอกําหนดบริษัท ทาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) วาดวย การปฏิบัติงาน

เก่ียวกับการเงิน พ.ศ. ๒๕๔๗ และขอกําหนดบริษัท ทาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) วาดวย

การบริหารงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๔๗ โดยอาศยอํานาจตามขอ ๖ ของระเบียบฯ ดังกลาวมาแลว

ขางตน เพ่ือกําหนดรายละเอียดในการปฏิบัติทางการเงินและการงบประมาณตามอํานาจหนาท่ี

ของตน จากขอมูลท่ีไดรับจาก บมจ. ทอท. และการสัมภาษณเจาหนาท่ีฝายตรวจสอบ

ภายในของ บมจ. ทอท.๑๒

กรณีปญหาเก่ียวกับการบริหารการเงินและการคลัง ไดมีการตั้ง

ขอสังเกตในกรณีท่ีปรากฏขอเท็จจริงดังตอไปนี ้ (๑) ผลการตรวจสอบการดําเนินงานของทาอากาศยานภูมิภาคแหงหนึ่ง พบวา

ทาอากาศยานแหงนั้นมิไดดําเนินการเรงรัดหนี้สินตามวิธีปฏิบัติท่ีกําหนด ทําให บมจ. ทอท.

มีหนี้สินคางชําระเพ่ิมมากข้ึน อีกท้ังยอดหนี้สินคางชําระของทาอากาศยานแหงนี้ไมตรงกับ

ยอดหนี้สินท่ีสวนกลางบันทึกไว (๒) ในเร่ืองของการตรวจสอบการใชจายเงิน มีการตั้งขอสังเกตวา การจัดทํา

เอกสารการเบิกจายเงินมีการตรวจสอบวาตรงกับจํานวนท่ีใชจายจริงหรือไม ซึ่งมีการยกขอเท็จจริง

ในกรณีทาอากาศยานระดับภูมิภาคแหงหนึ่งมีการจัดการเลี้ยงขอบคุณผูประกอบการ โดยมีการยืม

เงินทดรองเพื่อดําเนินการ ซึ่งตามขอกําหนดของกรรมการผูจัดการใหญฯ (ขอ ๒๖) กําหนดให

การปฏิบัติงานใดๆ ใหแก บมจ. ทอท. ผูซึ่งปฏิบัติงานมีสิทธิไดรับเงินเพ่ือใชจายหรือตอบแทน

และมีสิทธิยืมเงินทดรองโดยไดรับอนุมัติจากผูซึ่งกรรมการผูจัดการใหญมอบหมาย เม่ือผูยืม

ไดรับเงินตองรีบดําเนินการใหแลวเสร็จตามวัตถุประสงคในการยืมและใหสงหลักฐานการจายเงิน

พรอมดวยเงินท่ีเหลือจาย (ถามี) เพ่ือหักลางเงินยืมใหเสร็จส้ินภายในเวลาท่ีกําหนด ซึ่งในการ

จัดทําเอกสารหลักฐานเพ่ือหักลางเงินยืม ปรากฏวามีการจัดทําเอกสารขึ้นใหมเพ่ือประกอบการ

ใชจายเงินเปนจํานวนถึง ๑๔๐,๐๐๐ บาท เชน นําใบเสร็จของรานอาหารมาลงจํานวนเงินเอง

ในขณะที่คาใชจายท่ีใชไปจริงสําหรับการจัดงานเล้ียงเปนเงินจํานวน ๒๖,๕๐๐ บาท ทําให

บมจ. ทอท. เสียคาใชจายเกินจริงเปนเงิน ๑๑๓,๕๐๐ บาท ท้ังนี้ ไมปรากฏวามีการตรวจสอบ

เอกสารดังกลาวแตอยางใด (๓) ผลการตรวจสอบงบประมาณทําการประจําป ๒๕๕๑ และ ๒๕๕๒

ของทาอากาศยานภูมิภาคแหงหนึ่ง พบวา มีการกําหนดรายการงบประมาณเพ่ือการทาสีอาคาร

และจราจรบริเวณทาอากาศยานแหงนั้นไวในหมวดคาซอมแซม เปนจํานวนเงิน ๕๒๕,๐๐๐ บาท

แตเม่ือตรวจสอบงาน ปรากฏวา มีเนื้องานนอยกวาปริมาณงานท่ีกําหนดไว และบางงานมิได

มีเนื้องานเกิดข้ึนตามท่ีไดวาจาง รวมท้ังมีการวาจางผูรับจางงานทาสีจราจรใหไปดําเนินการ

๑๒ขอมูลทางเอกสารที่ไดรับเปนการนําเสนอขอเท็จจริงโดยสรุปสาระสําคัญของปญหา

ซึ่งไมสามารถเอยชื่อผูเก่ียวของได

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๒๔

ปรับปรุงพ้ืนท่ีในทาอากาศยานภูมิภาคน้ันแทน โดยรายการปรับปรุงพ้ืนท่ีดังกลาวไมปรากฏอยูใน

รายการงบประมาณท่ีตั้งไว อันเปนการใชจายเงินงบประมาณผิดรายการ (๔) คณะกรรมการ ทอท. ดําเนินการแกไขขอบังคับ ทอท. วาดวยอัตราคาภาระ

ตามท่ีมีบริษัทท่ีดําเนินกิจการสายการบินตนทุนต่ํารายหนึ่งรองขอเพ่ือให บมจ. ทอท. ปรับอัตรา

คาภาระจากเดิมจัดเก็บจากการจอดเทียบหนึ่งคร้ัง (สะพานเทียบเคร่ืองบิน) ระยะเวลาไมเกิน

๑ ช่ัวโมง ๑๕ นาที ตามอัตราของแบบเครื่องบิน เปนระยะเวลาไมเกิน ๔๐ นาที คิดเพียงคร่ึงหนึ่ง

ของการจอดเทียบหนึ่งคร้ังตามอัตราของแบบเคร่ืองบิน ซึ่งผลของการปรับอัตราคาภาระทําให

บมจ. ทอท. สูญเสียรายไดประมาณรอยละ ๘๐ ของรายไดปจจุบัน ท้ังนี้ ขอบังคับท่ีแกไขมีผลใช

บังคับกับทุกสายการบิน หากพิจารณาตามขอมูลขางตน ผูวิจัยมีขอสังเกตเกี่ยวกับการบริหารการเงิน

การคลัง ดังนี้ (๑) มีลักษณะเปนการละเลยการปฏิบัติตามกฎระเบียบภายใน เชน การละเลย

ในการเรงรัดหนี้สิน และการปฏิบัติผิดกฎระเบียบภายใน อันอาจเปนความผิดอาญา เชน

ความผิดฐานทําหลักฐานเท็จหรือยักยอกทรัพย (๒) การท่ีคณะกรรมการมีมติเปล่ียนแปลงกฎระเบียบภายใน แมจะมีผลใช

บังคับกับเอกชนทุกราย แตผลของการแกไขกฎระเบียบกระทบกับรายไดขององคกรในภาพรวม (๓) กรณีปญหาท่ียกมาขางตนสวนใหญเกิดข้ึนในทาอากาศยานภูมิภาคซึ่งมี

สํานักงานอยูหางไกลจากสวนกลาง จึงอาจเปนปญหาในการควบคุมตรวจสอบจากสวนกลาง

ไปไมถึงหรือมีความลาชา การบริหารการเงินและการคลังขางตนสะทอนใหเห็นปญหาในการบริหารจัดการ

ท่ีไมรอบคอบรัดกุม ละเลยการปฏิบัติตามกฎกระเบียบ อาจเปนชองทางใหเกิดการทุจริตหรือ

เอ้ือประโยชนโดยมิชอบ ๒.๓ กรณีปญหาดานการจัดซื้อจัดจาง ในการออกระเบียบเร่ืองการจัดซื้อจัดจางของรัฐวิสาหกิจ องคการมหาชน

และหนวยงานอ่ืนของรัฐมักจะนําแนวทางตามระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยการพัสดุ

พ.ศ. ๒๕๓๕ และระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยการพัสดุดวยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส

พ.ศ. ๒๕๔๙ มาใช แตอาจจะกําหนดวิธีการและเง่ือนไขใหเหมาะสมกับการบริหารในหนวยงาน

ของตน ซึ่ง บมจ. ทอท. ในฐานะท่ีเปนรัฐวิสาหกิจไดออกระเบียบในเร่ืองการจัดซื้อจัดจางมาใช

สําหรับหนวยงานของตนโดยเฉพาะ คือ ขอบังคับการทาอากาศยานแหงประเทศไทย วาดวย

การพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งมีการแกไขเพ่ิมเติมโดย ฉบับท่ี ๒ พ.ศ. ๒๕๔๓ ปรากฏวาชวงท่ีกําลัง

เรงรัดดําเนินการเพื่อเปดสนามบินสุวรรณภูมิใหทันตามท่ีรัฐบาลในชวงนั้น การประกวดราคา

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๒๕

จัดซื้อจัดจางของ บมจ. ทอท. สวนใหญจะใชวิธีพิเศษ๑๓

ซึ่งมีวงเงินหมุนเวียนเปนจํานวนมาก

เพราะสวนใหญเก่ียวของกับโครงการใหญ ๆ ของรัฐบาล โดยมีเหตุผลเพ่ือความคลองตัว และถา

ไมรีบดําเนินการจะมีความเสียหายในการดําเนินการ รัฐบาลจะใชวิธีใหมีการจัดซื้อจัดจางโดย

รัฐวิสาหกิจเปนเจาของโครงการ เพราะหากรัฐบาลเปนเจาของโครงการก็จะตองขอตั้งงบประมาณและดําเนินการตามระเบียบการจัดซื้อจัดจางตามระเบียบของสํานักนายกรัฐมนตรี ซึ่งยุงยาก

กวากันมาก โครงการที่ใชวิธีจัดซื้อจัดจางโดยวิธีพิเศษนี้จึงมีปรากฏในหลายรูปแบบ สวนใหญ

๑๓ ขอ ๑๘ การซื้อโดยวิธีพิเศษ ไดแก การซื้อคร้ังหนึ่ง ซึ่งมีราคาเกินกวา ๒๐๐,๐๐๐ บาท

ใหกระทําไดเฉพาะกรณีหนึ่งกรณีใดดังตอไปน้ี (๑) เปนพัสดุท่ีจะขายทอดตลาดโดยสวนราชการ หนวยงานตามกฎหมายวาดวยระเบียบ

บริหารราชการสวนทองถ่ิน หนวยงานอ่ืนซึ่งกฎหมายบัญญัติใหมีฐานะเปนราชการบริหารสวนทองถ่ิน

รัฐวิสาหกิจ องคการระหวางประเทศ หรือหนวยงานของตางประเทศ (๒) เปนพัสดุท่ีตองซื้อเรงดวนหากลาชาอาจจะเสียหายแกงานของการทาอากาศยานแหง

ประเทศไทย (๓) เปนพัสดุท่ีจําเปนตองซื้อโดยตรงจากตางประเทศหรือดําเนินการโดยผานองคการ

ระหวางประเทศ (๔) เปนพัสดุท่ีโดยลักษณะของการใชงานหรือมีขอจํากัดทางเทคนิคท่ีจําเปนตองระบุย่ีหอ

เปนการเฉพาะ ซึ่งหมายความรวมถึง อะไหล รถประจําตําแหนง หรือยารักษาโรค (๕) เปนพัสดุท่ีเปนท่ีดินและหรือสิ่งกอสรางซึ่งจําเปนตองซื้อเฉพาะแหง (๖) เปนพัสดุท่ีไดดําเนินการซื้อโดยวิธีอ่ืนแลวไมไดผลดี (๗) เปนพัสดุท่ีตองซื้อเพ่ือใชในงานโฆษณาหรือประชาสัมพันธการทาอากาศยานแหง

ประเทศไทย

ขอ ๑๙ การจางโดยวิธีพิเศษ ไดแก การจางคร้ังหนึ่งซึ่งมีราคาเกิน ๒๐๐,๐๐๐ บาท

ใหกระทําไดเฉพาะกรณีหนึ่งกรณีใดดังตอไปน้ี (๑) เปนงานท่ีตองจางชางผูมีฝมือโดยเฉพาะ หรือผูมีความชํานาญเปนพิเศษ (๒) เปนงานจางซอมพัสดุท่ีจําเปนตองถอดตรวจใหทราบความชํารุดเสียหายเสียกอน

จึงจะประมาณคาซอมได เชน งานจางซอมเคร่ืองจักรกล เคร่ืองมือกล เคร่ืองยนต เคร่ืองไฟฟา และ

เคร่ืองอิเล็กทรอนิกส เปนตน (๓) เปนงานท่ีตองกระทําโดยเรงดวนหากลาชาอาจจะเสียหายแกงานของการทาอากาศยาน

แหงประเทศไทย (๔) เปนงานท่ีไดดําเนินการจางโดยวิธีอ่ืนแลวไมไดผลดี (๕) เปนงานจางเหมาบริการแบบตอเนื่อง เชน การจางเหมาบริการรักษาความปลอดภัย

การทําความสะอาดอาคาร การจางบริการขับเคลื่อนสะพานเทียบเคร่ืองบิน การจางบํารุงรักษาลิฟทและ

บันไดเลื่อน เปนตน (๖) เปนงานจางเพ่ือการโฆษณาหรือประชาสัมพันธ การทาอากศยานแหงประเทศไทย ขอ ๙๔ การจางออกแบบและจางควบคุมงานกอสรางโดยวิธีพิเศษ ไดแก การจางออกแบบ

และจางควบคุมงานกอสรางท่ีมีวงเงินคากอสรางเกินกวา ๑๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท ในกรณีท่ีมีความจําเปนเรงดวน

หากจะดําเนินการวาจางตามวิธีอ่ืนดังกลาวมาแลวอาจจะทําใหเกิดความลาชา เกิดความเสียหายแกงานของการ

ทาอากาศยานแหงประเทศไทย

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๒๖

ไมจําเปนตองมีระบุอยูในแผนงบประมาณประจําป บางโครงการก็ไมใชวิธีการประมูลแตใชการ

ตอรองเปนหลัก บางโครงการถึงกับมี TOR ภายหลังก็มี โดยเฉพาะอยางย่ิงโครงการท่ีสนามบิน

สุวรรณภูมิจัดซื้อจัดจางดวยวิธีพิเศษ เปนผลมาจากการเรงระยะเวลาเปดใชสนามบินซึ่งกลายเปนเหตุผลในการหลีกเล่ียงการดําเนินการตามข้ันตอนปกติ

๑๔ ประกอบกับระเบียบการจัดซื้อจัดจาง

ของ บมจ. ทอท. ไดเขียนเปดชองใหสามารถใชดุลพินิจไดวา กรณีใดถือวาเปนเร่ืองเรงดวนหาก

ลาชาอาจจะเสียหายแกงานของการทาอากาศยานแหงประเทศไทยซึ่งอาจถูกใชเปนชองทางท่ีจะ

หลีกเล่ียงข้ันตอนปกติและเอ้ือใหเกิดการแสวงหาประโยชนโดยมิชอบไดโดยงาย เนื่องจากไมมี

กระบวนการตรวจสอบท่ีรัดกุมเหมือนวิธีการจัดซื้อจัดจางปกต ิ ในการนี้ ผูวิจัยไดศึกษาตัวอยางโครงการบางโครงการที่ใชวิธีพิเศษในการจัดซื้อ

จัดจาง ซึ่งขาวสารท่ีปรากฏตามส่ือตางๆ ไดนําเสนอขอเท็จจริงเก่ียวกับปญหาความไมโปรงใส

ในการดําเนินการ ดังตัวอยางตอไปนี้

(๑) โครงการประมูลโครงการใหบริการระบบไฟฟา ๔๐๐ เฮิรตซ และระบบ

ปรับอากาศ PC-AIR เพ่ือใชในทาอากาศยานภูเก็ต เชียงใหม และสุวรรณภูมิ๑๕

บมจ. ทอท. ไดเปดใหมีการประมูลโครงการใหบริการระบบไฟฟา ๔๐๐ เฮิรตซ (หรือระบบไฟฟาสํารองสําหรับเคร่ืองบินในลานจอด) และระบบปรับอากาศ PC-AIR สําหรับ

ทาอากาศยานเชียงใหมและทาอากาศยานภูเก็ต แตปรากฏวา บมจ. ทอท. ออกหนังสือเชิญชวน

เอกชนใหเขารวมประมูลเพียงไมก่ีราย รวมถึงบริษัทการบินไทย จํากัด (มหาชน) และบริษัท

แอรพอรต ฟาซิลลิตี้ จํากัด (AFAC) โดยขอมูลท่ีปรากฏตามส่ือตาง ๆ เปนท่ีนาสังเกตวา การสง

หนังสือเชิญชวนเพ่ือใหมีการย่ืนช่ือเขาประมูลงานในโครงการนี้ไมไดมีการประกาศอยางเปน

ทางการและเปดเผยโดยแพรหลายตอสาธารณะเพื่อใหบุคคลหรือนิติบุคคลท่ัวไปไดมีการแขงขันสู

ราคาอยางเปนธรรม ปรากฏวาคณะกรรมการพิจารณาคัดเลือกไมรับขอเสนอของ บมจ. การบินไทย

โดยอางวาไมผานคุณสมบัติดานเทคนิค แตรับขอเสนอของบริษัท AFAC ซึ่งเปนบริษัทท่ีเพ่ิงจัดตั้งมาไมนาน

๑๖ และในท่ีสุดแลวบริษัท AFAC ก็เปนผูชนะการประมูล

ในสวนของบริษัท AFAC ปรากฏวาไมเคยมีช่ือเสียงหรือไมเคยมีช่ือในวงการ

เก่ียวกับการใหบริการระบบไฟฟา ๔๐๐ เฮิรตซ และระบบปรับอากาศ PC-AIR มากอน มีเพียง

๑๔ท้ังนี้ รัฐบาลในชวงนั้นไดกําหนดใหมีการเปดใชสนามบินสุวรรณภูมิหลายครั้งหลายครา

โดยเร่ิมตั้งแตวันท่ี ๓๑ มีนาคม ๒๕๔๙ เม่ือไมสามารถสรางเสร็จไดทันก็เปลี่ยนเปนเดือนมิถุนายน ๒๕๔๙ โดย

ประกาศวาใชสนามบินสุวรรณภูมิรับรองพระราชอาคันตุกะแตก็ไมสําเร็จ ตองเปลี่ยนเปนเดือนกรกฎาคม

๒๕๔๙ ก็ยังไมสามารถเปดดําเนินการสนามบินสุวรรณภูมิได จนมาเปดอยางเปนทางการในวันท่ี ๒๘ กันยายน

๒๕๔๙

๑๕ผูวิจัยไดรับการสนับสนุนดานขอมูลเพ่ิมเติมจากเจาหนาท่ีฝายตรวจสอบภายในของ

บมจ. ทอท. ซึ่งไมอาจเปดเผยชื่อผูใหขอมูลได

๑๖

“อยาใหมีแตเปลือก” กระจก ๘ หนา หนังสือพิมพไทยรัฐ วันท่ี ๘ มีนาคม ๒๕๔๙.

“เปดบันทึกลับ “ทอท.” ถึง TAGS (๑๘) ประมูลพิสดารไฟฟา ๔๐๐ เฮิรตซ” สกูปพิเศษ หนังสือพิมพ

ประชาชาติธุรกิจ วันท่ี ๖ มีนาคม ๒๕๔๙. น. ๔๐. “เปดบันทึกลับ “ทอท.” ถึง TAGS (๑๙) “แอรพอรต

ฟาซิลิตี”้ ของใคร?” สกูปพิเศษ หนังสือพิมพประชาชาติธุรกิจ วันท่ี ๙ มีนาคม ๒๕๔๙. น. ๔๐.

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๒๗

หนังสือแนะนําตัวถึง บมจ. ทอท. เทานั้น อีกท้ังชวงระยะเวลาท่ีมีการเช้ือเชิญใหย่ืนซองประมูล

บริษัท AFAC มีคุณสมบัติทางดานทุนจดทะเบียนไมเพียงพอตามเง่ือนไขในเอกสารขอกําหนด

โครงการ (TOR) ท่ีกําหนดวานิติบุคคลผูย่ืนขอเสนอตองมีทุนจดทะเบียนไมนอยกวา ๒๐ ลานบาท

ซึ่งในชวงเวลานั้น บริษัท AFAC มีทุนจดทะเบียนเพียง ๑ ลานบาทเทานั้น ประกอบกับยังไมมี

การกําหนดกรอบวัตถุประสงคในการใหบริการระบบไฟฟาในหนังสือบริคณฑสนธิหรือปรากฏวา

มีประสบการณในการใหบริการระบบไฟฟา ๔๐๐ เฮิรตซ และระบบปรับอากาศ PC-AIR

ตามเง่ือนไขใน TOR แตอยางใด แตตอมาภายหลัง ในวันท่ี ๒๙ กันยายน ๒๕๔๘ บริษัท AFAC ก็ไดเพ่ิมทุนจดทะเบียนเปน ๑๐๐ ลานบาท และจดทะเบียนเพ่ิมวัตถุประสงคของบริษัทในวันท่ี

๒๓ พฤศจิกายน ๒๕๔๘๑๗

ซึ่งเปนระยะเวลากอนการย่ืนซองประมูลในวันท่ี ๒๘ พฤศจิกายน

๒๕๔๘ เพียง ๕ วัน กรณีจึงทําใหเกิดขอสงสัยวา เหตุใดกอนท่ีจะมีหนังสือเชิญชวน บมจ. ทอท.

จึงไมทําการตรวจสอบประวัติความเปนมา ประสบการณการใหบริการดานนี้หรือมีคุณสมบัติใน

ดานอ่ืน ๆ ท่ีมีความเหมาะสมเก่ียวของกับการใหบริการในระบบดังกลาว หรือเปนความประมาท

เลินเลอของคณะกรรมการพิจารณาผลฯ ท่ีไมตรวจสอบคุณสมบัติของบริษัทดังกลาว แมตอมา

บมจ. ทอท. ไดยกเลิกการประมูลในโครงการของทาอากาศยานเชียงใหมและทาอากาศยานภูเก็ต

เพราะยังดําเนินการกอสรางอาคาร ณ ทาอากาศยานท้ังสองแหงไมแลวเสร็จ อยางไรก็ตาม

บริษัทดังกลาวก็ยังคงประมูลงานใหบริการระบบไฟฟา ๔๐๐ เฮิรตซ และระบบปรับอากาศ PC-AIR ท่ีทาอากาศยานสุวรรณภูมิไดเชนกัน ซึ่งมีขอนาสังเกตวา ในการประมูลโครงการ

ใหบริการระบบไฟฟา ๔๐๐ เฮิรตซ และระบบปรับอากาศ PC-AIR ท่ีทาอากาศยานสุวรรณภูมิ

คร้ังท่ี ๒ ใน TOR ไดมีการตัดเง่ือนไขในเร่ืองเก่ียวกับประสบการณการใหบริการเปนระยะเวลา

ไมนอยกวา ๓ ป ของผู ย่ืนขอเสนอออกไป โดยแกไขเปน มีประสบการณในการใหบริการ

ณ ทาอากาศยานนานาชาติเทานั้น ซึ่งกรณีของบริษัท AFAC นั้น เพ่ิงจัดตั้งบริษัทเม่ือวันท่ี ๑๑

พฤศจิกายน ๒๕๔๗ เม่ือนับจนถึงการเปดประมูลโครงการทาอากาศยานสุวรรณภูมิคร้ังแรก

เทากับวาจัดตั้งบริษัทมาเปนเวลาไมถึง ๓ ป

(๒) โครงการจัดซื้อเคร่ืองตรวจวัตถุระเบิด CTX ๙๐๐๐๑๘

ผลจากการเรงรัดใหติดตั้งเคร่ืองตรวจจับวัตถุระเบิด CTX ๙๐๐๐ ใหแลวเสร็จ

ภายในวันท่ี ๒๙ กันยายน ๒๕๔๘ ทําใหตองมีการตรวจรับงานวันท่ี ๒๘ กันยายน ๒๕๔๘ (ซึ่งเปนวันเปดสนามบินสุวรรณภูมิอยางเปนทางการ) ซึ่งการกําหนดเสนตายการติดตั้งเคร่ืองตรวจรับ

วัตถุระเบิด CTX ๙๐๐๐ คร้ังนี้ กลายเปนเหตุผลท่ีมิไดจัดให มีการจัดซื้อจัดจางตาม

๑๗

ในการจดทะเบียนเพ่ิมวัตถุประสงคของ บริษัท AFAC เม่ือวันท่ี ๒๓ พฤศจิกายน

๒๕๔๘ จากเดิมมี ๒๘ ขอ ไดเพ่ิมเปน ๒๙ ขอ โดยในขอ ๒๙ มีวัตถุประสงค “ในการประกอบกิจการใหบริการระบบไฟฟา ระบบปรับอากาศ สําหรับเคร่ืองบิน และอากาศยานทุกประเภท” ๑๘“บันทึกประวัติศาสตรรวมสมัย ไอโมง CTX ๙๐๐๐ แฉวิธีโกงอภิมหาโปรเจ็กต” ๒๕๔๘,

พิทยา วองกุล บรรณาธิการ, น. ๘๗.

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๒๘

วิธีปกติ แตใชวิธีขอตกลงวาดวยการเปล่ียนแปลงในสัญญาเดิม (Variation Order) โดยมีการเปล่ียนแปลงแกไขรายละเอียดของสัญญาเพิ่มเติมภายหลัง ซึ่งเปนการส่ังเปล่ียนแปลงตามหนา สนามกอสราง เปล่ียนแปลงงาน คาจาง ไมมีการตั้งคณะกรรมการราคากลางและการกําหนด

ราคากลางเพ่ือรักษาผลประโยชนของรัฐ นอกจากนั้น ยังมีการกําหนดวิธีเหมาจายท่ัวไปแบบ

เบ็ดเสร็จ (Lumsum Turnkey) ท่ีไมตองมีการประมูล ไมมีการกําหนดราคากลาง และไมมีการกําหนด TOR ดวย ทําใหการจัดซื้อจัดจางระบบสายพานลําเลียงและเคร่ืองตรวจจับระเบิด CTX ๙๐๐๐ ดังกลาว ท่ีมีมูลคาสูงถึง ๔,๓๓๕ ลานบาท เปนมูลคาท่ีทําใหรัฐตองจายเงินซื้อในราคาแพงกวาปกติกวา ๒,๐๐๐ ลานบาท๑๙

(๓) โครงการรถเข็นกระเปาในสนามบินสุวรรณภูมิ๒๐

บมจ. ทอท. มีนโยบายเม่ือเดือนกันยายน ๒๕๔๘ ท่ีจะซื้อรถเข็นโดยตรงและจางเอกชนมาดําเนินการดูแลจัดเก็บรักษา แตตอมาในวันท่ี ๑๔ ตุลาคม ๒๕๔๘ ไดมีการเปล่ียนแปลง

นโยบาย โดยเปล่ียนเปนวิธีการจางบริษัทจัดหารถเข็นพรอมบริหารจัดการการเก็บรถ ซอมบํารุง หรือเปล่ียนใหม ซึ่งแมวาในงวดแรกจะมีการจายเงินในราคาถูก แตทําใหเกิดรายจายผูกพัน

นานถึง ๗ ป ซึ่งมีขอสังเกตวา กิจการรวมคา พีเจที ไดเคยเสนอมอบรถเข็นกระเปา ย่ีหอ Wanzl จากเยอรมัน ใหใชฟรี โดยมีเง่ือนไขในการขอสิทธิการหารายไดจากโฆษณาบนรถเข็นเทานั้น

แต บมจ. ทอท. ไมรับขอเสนอ และตัดสินใจซ้ือรถเข็นและบริการในราคา ๕๓๔ ลานบาท อีกท้ัง

ใน TOR ยังระบุใหบริษัทท่ีชนะประมูลไดจัดพ้ืนท่ีโฆษณาไดอีกดวย

๑๙ สืบเนื่องจาก บมจ. บทม. ซึ่งรับผิดชอบทาอากาศยานท้ังหมดของประเทศไดวาจาง

ผูรับเหมา คือ บริษัท ไอทีโอ จอยทเวนเจอร จํากัด ซึ่งไดวาจางผูรับเหมาชวง คือ บริษัทแพทริออท บิซิเนส

คอนซัลแตนส จํากัด โดยบริษัทแพทริออทฯ ไดซื้ออุปกรณเคร่ืองตรวจวัตถุระเบิด CTX ๙๐๐๐ จากบริษัท

อินวิชั่น เทคโนโลยี จํากัด (ซึ่งตอมาไดมีการควบรวมกิจการกับบริษัทจีอีฯ เปนบริษัท จีอีอินวิชั่น จํากัด)

โดยขอเท็จจริงอันนําไปสูการตรวจสอบประเด็นทุจริตในโครงการดังกลาว คือ ตัวแทนบริษัทอินวิชั่นฯ

คณะกรรมการ บมจ. บทม. และผูเก่ียวของไดมีการดําเนินกระบวนการออกแบบจัดทํา TOR และจัดซื้อจัดจางโดยไมปฏิบัติตามขอบังคับของการทาอากาศยานแหงประเทศไทยวาดวยการพัสดุฯ และมีราคาแพงกวา

ท่ีเคยกําหนดไว โดยไมมีการตั้งคณะกรรมการกําหนดราคากลาง รวมท้ังการเบิกจายเงินประจํางวดตามสัญญา

ไมเปนไปตามงวดงาน (ในชวงธันวาคม ๒๕๔๗-๒๙ กรกฎาคม ๒๕๔๘ ซึ่งไมมีงานติดตั้ง) นอกจากนั้น

ขอเท็จจริงปรากฏในภายหลังวา เม่ือวันท่ี ๓ ธันวาคม ๒๕๔๗ บริษัทอินวิชั่นฯ ไดจัดทําบันทึกตกลงยอมรับกับ

กระทรวงยุติธรรมสหรัฐอเมริกาวา ไดสงเสริมใหบริษัทแพทริออท บิซิเนส คอนซัลแตนส จํากัด ซึ่งเปนผูแทน

จําหนายเคร่ืองตรวจวัตถุระเบิด CTX ๙๐๐๐ เสนอหรือสัญญาวาจะใหเงินแกเจาหนาท่ีรัฐบาลไทยและ

พรรคการเมืองไทยเพ่ือแลกเปลี่ยนกับการลดโทษเปนโทษปรับ (โปรดดู : ขาวการเมือง “ประเด็นโดยสรุป

(ไทย/อังกฤษ) การอภิปรายไมไววางใจฯ โดยนายอภิสิทธ์ิ เวชชาชีวะ” http://www.ryt9.com/s/ryt9/1409 และ “ขอมูลโดยสังเขป พฤติกรรมการทุจริตคอรัปชั่นท่ีดําเนินการตรวจสอบโดย คณะกรรมการตรวจสอบการกระทํา

ผิดท่ีกอใหเกิดความเสียหายแกรัฐ (คตส.)” http://www.thaigoodgovernance.org ขอมูลจาก website

เม่ือวันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒)

๒๐“อีกชองทางโกงเพ่ือชาติ? ๓๐ บ๊ิกโปรเจ็กตแสนลาน! ปดฉากระบอบทักษิณ” ผูจัดการ

รายสัปดาห. วันท่ี ๒๙ ธันวาคม ๒๕๔๙.

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๒๙

(๔) โครงการกอสรางสนามบินสุวรรณภูมิ๒๑

สมัยรัฐบาลท่ีมี พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร เปนนายกรัฐมนตรี ไดมีการส่ังปรับปรุง

แบบกอสรางอาคารผูโดยสารใหม และมีการเปดประมูลใหม ซึ่งมีการลงนามในสัญญาวาจาง

กลุมกิจการรวมคาไอทีโอ จอยทเวนเจอร เม่ือวันท่ี ๙ พฤศจิกายน ๒๕๔๔ ในขณะท่ีสัญญา

ดังกลาวยังไมผานการพิจารณาของคณะกรรมการ บทม. ซึ่งตอมาภายหลังการลงนาม นายศรีสุข

จันทรางศุ ปลัดกระทรวงคมนาคม ในสมัยนั้น ไดเสนอตอท่ีประชุมคณะกรรมการ บทม. เพ่ือขอ

อนุมัติยอนหลัง โดยที่สัญญายังไมผานการตรวจสอบจากสํานักงานอัยการสูงสุด

นอกจากนั้น ไดมีการวาจางบริษัทเมอรฟย จาหน แทมส แอ็ค หรือเอ็มเจทีเอ

เพ่ือใหคําแนะนําเร่ืองแบบระหวางการกอสรางอาคารผูโดยสาร โดย บมจ. บทม. ตองจายคาจาง

เพ่ิมข้ึนใหอีก ๒๒๘ ลานบาท เปนคาอานแบบเพราะไอทีโอมีปญหาการอานแบบไมได ทําให

กอสรางไมได ท้ัง ๆ ท่ีเอ็มเจทีเอ ไดรับเงินคาจางในการออกแบบรายละเอียดอาคารผูโดยสาร

ในวงเงินวาจาง ๘๐๐ ลานบาท ซึ่งเอ็มเจทีเอในฐานะท่ีเปนผูทําแบบก็ควรตองหาทางแกปญหา

ในการอานแบบดวยเพราะอาจสะทอนวาเปนแบบท่ีบกพรองทําใหผูกอสรางทํางานไมได ในการนี ้

ไดมีการคัดเลือกกลุมทีซีเอส คอนซอเตียม ในวงเงิน ๗๒๘ ลานบาท ใหเปนท่ีปรึกษาควบคุมงาน

กอสรางอาคารผูโดยสาร ซึ่งเปนท่ีนาสงสัยวาเหตุใด บมจ. บทม. ใหไอทีโอ มาสรางอาคารตั้งแต

ปลายป ๒๕๔๔ แตกลับมาจางบริษัทท่ีปรึกษา (Construction Supervision Consultant)

(ซีเอสซี) เม่ือตนป ๒๕๔๖ นอกจากนั้น ส่ิงท่ีเกิดข้ึนในงานประมูลไมใชแคผลประโยชนทับซอน

ของบริษัทผูเขาประมูลเทานั้น มีการวิพากษวิจารณกันมาก คือ การเรียกเงินใตโตะ ซึ่งมีตั้งแต

๑๒% ๑๘% ไปจนถึง ๒๐% จากผูรับเหมา ซึ่งเปนการออกมาเปดเผยของนายตอตระกูล ยมนาค

สถาปนิกช่ือดังและเปนสมาชิกสภาท่ีปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติในสมัยนั้น

สํานักงานคณะกรรมการปองกันและปราบปรามการทุจริตแหงชาติไดตรวจสอบ

โครงการปรับปรุงคุณภาพดินระบบถนนภายในหรือแลนดไซดโรด มูลคา ๔.๖ พันลานบาท

และพบวามีการล็อกสเปกท่ีกําหนดคุณสมบัติสําหรับบริษัทรับเหมาท่ีจะผานคุณสมบัติไวสูงมาก

เกินจริง ทําใหผูรับเหมารายยอยไมสามารถเขารวมเสนอโครงการได เชน การกําหนดวงเงิน

เทิรนโอเวอร ๒.๓ พันลานบาทภายใน ๕ ป และกําหนดพันธมิตรตางชาติท่ีเขาประมูลตองมีวงเงิน

๒๕ % ของ ๒.๓ พันลานบาท ซึ่งถือวาสูงเกินไปเปนการเอื้อเฉพาะผูรับเหมารายใหญ

ในขณะท่ีการจัดหางานระบบภายในสนามบินก็มีปญหา เชน ระบบสารสนเทศ

ภายในสนามบินหรือ AIMS ท่ีบริษัทสามารถและซีเมนทไดคะแนนดานเทคนิคสูงสุด แตกลับถูก

สายการบินตาง ๆ ประทวง ระบบเช็คอินผูโดยสารท่ีจะมีการใชของวีดีคอม (ระบบ CUTE หรือระบบเช็คอิน

ผูโดยสาร ซึ่งเปนหนึ่งใน ๒๔ ระบบของ AIMS) เนื่องจากไมม่ันใจในการคัดเลือกผูใหบริการ

ในคร้ังนี้จะสามารถทํางานรวมกับระบบของสายการบินไดเพราะมีการใชอยูไม ก่ีประเทศ และเรียกรองใหใชระบบของซีตา เพราะเปนระบบท่ีสายการบินใชท่ัวโลกกวา ๘๐%

๒๑สุวรรณภูมิ แสนลาน อภิโปรเจ็กคอรรัปชัน, ฐานเศรษฐกิจ, ๘ พ.ค. - ๑๑ พ.ค. ๒๕๔๘.

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๓๐

แตตอนนั้นซีตาท่ีไดรวมทุนกับอิตาเลียนไทย และเครือขายไอทีอยางเอชพี และฮิวเลตต-แพ็คการด

กลับไมไดรับการพิจารณาเพราะไดคะแนนเทคนิครองจากกลุมเอเอสไอเอส สรางความแคลงใจใน

การคัดเลือกผูชนะท่ีเกิดข้ึน จนทายสุด บทม. ก็ตองบังคับใหกลุมสามารถและซีเมนทเปล่ียนระบบมาใชของซีตา ซึ่งทําใหมีงบประมาณเพิ่มข้ึนไปอีก

จากตัวอยางโครงการตาง ๆ เก่ียวกับการกอสรางสนามบินสุวรรณภูมิ ทําใหเห็น

ไดวา การจัดซื้อจัดจางอาจถูกใชเปนชองทางในการเอื้อประโยชนโดยมิชอบได ดังนี้ ๑. การจัดซื้อจัดจางโดยวิธีพิเศษ ซึ่งมีเทคนิคในการเปดชองใหเกิดการฮั้วงาน

ระหวางผูเปดประมูลและธุรกิจท่ีจะชนะการประมูล เชน มีการตีมูลคาของกิจการต่ํากวา ๑,๐๐๐

ลานบาท เ พ่ือไม ให เข าข ายตองดํา เนินการตามพระราชบัญญัติว าดวยการให เอกชน

เขารวมงานหรือดําเนินกิจการของรัฐ พ.ศ. ๒๕๓๕๒๒

เพ่ือหลีกเล่ียงการปฏิบัติตามข้ันตอน

ตาง ๆ ซึ่งมีการกําหนดกระบวนการและข้ันตอนในการกล่ันกรองโครงการท่ีจะใหเอกชน

เขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐ ท้ังในกรณีการควบคุมกอนอนุมัติโครงการและ

การควบคุมกํากับดูแลและติดตามผลภายหลังจากการลงนามทําสัญญาแลว๒๓ การกําหนด TOR

ไววาจะไมมีการเปดคะแนนทุกราย แตจะเปดเฉพาะบริษัทท่ีไดคะแนนเทคนิคสูงสุด ๒ อันดับแรกเทานั้น ทําใหเกิดขอสงสัยถึงความไมโปรงใสในการดําเนินการ การขอใหมีการเสนอรายช่ือ

กลุมพันธมิตรท่ีจะรวมประมูลกอนวันประมูลจริง หรือแมกระท่ังการล็อคสเปกผูเสนองาน

ดวยการอางถึงความจําเปนในการเรงเปดสนามบิน การเขียน TOR เพ่ือเอ้ือประโยชนให

ผูรับเหมารายท่ีตองการใหไดงาน เปนตน๒๔

การรวมโครงการยอย ๆ เขาไปในโครงการใหญทําใหผูประมูลงานหรือบริษัท

รวมทุนสามารถตั้งผูรับเหมาชวง (Subcontractor) หรือบริษัทนายหนาจัดซื้อจัดจางเปนกรณี

พิเศษ ในฐานะเปนบริษัทธุรกิจท่ีไมตองอยูภายใตการควบคุมและไมปฏิบัติตามระเบียบการ

ประมูลจัดซื้อจัดจางของราชการใด ๆ ท้ังส้ิน เทากับเปนการเปดโอกาสใหมีการทุจริตได๒๕

๒๒โครงการท่ีจะตองปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรือ

ดําเนินการในกิจการของรัฐฯ จะตองเปนโครงการท่ีใหเอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐ

และการลงทุนนั้นมีวงเงินหรือทรัพยสินตั้งแต ๑,๐๐๐ ลานบาทขึ้นไปหรือตามวงเงินหรือทรัพยสินท่ีกําหนด

เพ่ิมขึ้นโดยพระราชกฤษฎีกา ซึ่งคณะกรรมการกฤษฎีกาไดเคยวางบรรทัดฐานเก่ียวกับวงเงินหรือทรัพยสินตาม

บทนิยาม “โครงการ” ในมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการใน

กิจการของรัฐฯ ไววา หมายความถึง วงเงินหรือทรัพยสินของการลงทุนในกิจการของรัฐในสวนของรัฐและใน

สวนของเอกชนท่ีเขามารวมลงทุนในโครงการซึ่งจะทําใหโครงการนั้นบรรลุผล และสามารถดําเนินกิจการนั้นใหคงอยูได เชน มูลคาของที่ดิน อาคาร หรือทรัพยสินในการดําเนินโครงการ เปนตน โดยตองพิจารณามูลคาของ

การลงทุนท่ีแทจริงท้ังหมดตลอดท้ังโครงการ

๒๓โปรดดูรายละเอียดเพ่ิมเติมในภาคผนวก สรุปสาระสําคัญพระราชบัญญัติวาดวยการให

เอกชนเขารวมงานหรือดําเนินกิจการของรัฐ พ.ศ. ๒๕๓๕

๒๔สุวรรณภูมิ แสนลาน อภิโปรเจ็กคอรรัปชัน, ฐานเศรษฐกิจ, ๘ พ.ค. - ๑๑ พ.ค. ๒๕๔๘.

๒๕

“บันทึกประวัติศาสตรรวมสมัย ไอโมง CTX ๙๐๐๐ แฉวิธีโกงอภิมหาโปรเจ็กต” ๒๕๔๘,

พิทยา วองกุล บรรณาธิการ, น. ๘๗

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๓๑

(๕) สัญญาบริษัท คิง เพาเวอร๒๖

บมจ.ทอท. ไดทําสัญญากับกลุมบริษัท คิง เพาเวอร อินเตอรเนช่ันแนล จํากัด โดยแบงออกเปน ๒ สวนดวยกัน

สัญญาที่ ๑ สัญญาโครงการบริหารจัดการเชิงพาณิชย ณ อาคารผูโดยสาร

ทาอากาศยานสุวรรณภูมิ ซึ่งสัญญาขอ ๔.๕ ระบุวา “ยอดเงินประกันรายไดข้ันต่ําตามขอ ๔.๓ กําหนดจากจํานวนพ้ืนท่ีของโครงการที่ผูรับอนุญาตจะเขาประกอบกิจการภายในอาคารผูโดยสาร

ทาอากาศยานสุวรรณภูมิรวมกันประมาณ ๒๐,๐๐๐ ตารางเมตร ... หากปรากฏวาพ้ืนที่โครงการ

มีจํานวนเน้ือที่เพ่ิมขึ้นจากที่กําหนดไวในวรรคแรก บมจ. ทอท. สงวนสิทธิในการพิจารณาเพ่ิม

คาผลประโยชนตอบแทนขั้นต่ําไดใหมตามที่เห็นสมควร”

สัญญานี้ไดรับอนุมัติจากคณะกรรมการ ทอท. ชุดท่ีมี นายศรีสุข จันทรางศุ

เปนประธานคณะกรรมการบริหาร ทอท. ในขณะน้ัน โดยมีมติใหบริษัท คิง เพาเวอร ดิวตี้ฟรี จํากัด เปนผูชนะเง่ือนไขการจําหนายสินคาปลอดภาษีท่ีสนามบินสุวรรณภูมิ สนามบินภูเก็ต

สนามบินเชียงใหม และสนามบินหาดใหญ ซึ่งไดมีการลงนามในสัญญากับ บมจ. ทอท. เม่ือวันท่ี

๒๐ เมษายน ๒๕๔๗ และตอมา คณะกรรมการบริหาร ทอท. ไดมีมติเม่ือวันท่ี ๑๕ มีนาคม

๒๕๔๘ ใหบริษัท คิง เพาเวอร สุวรรณภูมิ จํากัด เปนผูท่ีไดรับสิทธิในการประกอบกิจการบริหารจัดการพ้ืนท่ีเชิงพาณิชย ภายในอาคารผูโดยสารสนามบินสุวรรณภูมิในพ้ืนท่ีประมาณ ๒๐,๐๐๐ ตาราง

เมตร มีกําหนดระยะเวลา ๑๐ ป นับตั้งแตวันเปดใชสนามบินสุวรรณภูมิอยางเปนทางการกอนเขา

ประมูลในโครงการดังกลาว

สัญญาที่ ๒ สัญญาอนุญาตใหประกอบกิจการจําหนายสินคาปลอดอากร

ณ ท าอากาศยานสุวรรณภู มิ และท าอากาศยานภู มิภาค ซึ่ ง สัญญาขอ ๔ .๔ ระบุ ว า

“คาผลประโยชนตอบแทนข้ันต่ําตามขอ ๔.๓ กําหนดจากจํานวนพ้ืนท่ีจําหนายสินคาท่ีผูรับอนุญาต

จะเขาประกอบกิจการภายในทาอากาศยานสุวรรณภูมิรวมกันไมต่ํากวา ๕,๐๐๐ ตารางเมตร ... หาก

ปรากฏวาวันที่สัญญาน้ีมีผลใชบังคับ พ้ืนที่จําหนายสินคามีจํานวนเน้ือที่เพ่ิมขึ้นจากที่กําหนด

ในวรรคแรก บมจ. ทอท. สงวนสิทธิในการพิจารณาเพิ่มคาผลประโยชนตอบแทนข้ันต่ําได

ใหมตามที่เห็นสมควร” นายวิชัย รักศรีอักษร ประธานกรรมการบริหารกลุมคิงเพาเวอรยอมรับวา

มีการใชพ้ืนท่ีในสัญญท่ีหนึ่งจริงจํานวน ๒๐,๑๖๕ ตารางเมตร ซึ่งถือวาตรงตามสัญญาเพราะในสัญญาใชถอยคําวา “ประมาณ ๒๐,๐๐๐ ตารางเมตร” ขณะที่ในสัญญาท่ี ๒ ใชพ้ืนท่ีจริง

๙,๔๙๘.๔๑ ตารางเมตร เกินกวา ๕,๐๐๐ ตารางเมตร เกือบ ๑ เทาตัว แตขออางของนายวิชัยฯ

คือ บริษัทไมรูวาจะใชพ้ืนท่ีจริงเทาไหรจึงใชถอยคําวา “ไมต่ํากวา ๕,๐๐๐ ตารางเมตร” อยางไรก็ตาม

การใชพ้ืนท่ีตองไดรับอนุญาตจาก บมจ. ทอท. ทุกคร้ัง๒๗

๒๖

ขอมูลจากเว็บไซต www.bkkonline.com/scripts/mouth/question.asp?Q=39593

วันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

๒๗คอลัมน จอดปายประชาชื่น เศรษฐ สันติ มติชนรายวัน วันท่ี ๓๑ มกราคม พ.ศ. ๒๕๕๐

ปท่ี ๓๐ ฉบับท่ี ๑๐๕๕๓.

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๓๒

เนื่องจากบรรดาบริษัทเอกชนตางไดมีหนังสือสอบถามไปยัง บมจ. ทอท. วา

การดําเนินงานตามโครงการน้ีเขาขายตองปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชนเขา

รวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ. ๒๕๓๕ หรือไม ซึ่ง บมจ. ทอท. แจงวา

พระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐฯ อยูนอกเหนือ

จากขอบเขตของขอกําหนดโครงการฉบับนี้ อยางไรก็ตาม บมจ. ทอท. ไดสงขอหารือถึงสํานักงาน

คณะกรรมการกฤษฎีกา เพ่ือหารือวาเก่ียวกับสัญญาสัมปทานโครงการรานคาปลอดอากร และ

โครงการจัดการกิจกรรมเชิงพาณิชยในสนามบินสุวรรณภูมิของกลุมบริษัทคิง เพาเวอร จะตอง

เขาขายตองปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการของรัฐฯ

หรือไม คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ไดวินิจฉัยแลว มีความเห็นสรุปไดวา

๒๘

โครงการที่จะตองปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรือ

ดําเนินการในกิจการของรัฐฯ จะตองเปนโครงการท่ีอยูในบังคับการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติ

ดังกลาว และการลงทุนนั้นมีวงเงินหรือทรัพยสินตั้งแต ๑,๐๐๐ ลานบาท ข้ึนไป หรือตามวงเงิน

หรือทรัพยสินท่ีกําหนดเพิ่มข้ึนโดยพระราชกฤษฎีกา คณะกรรมการกฤษฎีกาไดพิจารณาวา บทนิยาม “โครงการ” ในมาตรา ๕ แหง

พระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐฯ หมายความถึง

วงเงินหรือทรัพยสินของการลงทุนในกิจการของรัฐในสวนของรัฐและในสวนของเอกชนท่ีเขา

มารวมลงทุนในโครงการซึ่งจะทําใหโครงการนั้นบรรลุผลและสามารถดําเนินกิจการนั้นใหคงอยูได

เชน มูลคาของท่ีดิน อาคาร หรือทรัพยสินในการดําเนินโครงการ เปนตน โดยตองพิจารณามูลคา

ของการลงทุนท่ีแทจริงท้ังหมดตลอดท้ังโครงการ สวนการคํานวณมูลคาของอาคารเห็นวา

ตองนํามูลคาการลงทุนของโครงการอนุญาตประกอบกิจการจําหนายสินคาปลอดอากรฯ และ

โครงการบริหารจัดการกิจกรรมเชิงพาณิชยฯ มารวมคํานวณ ไดแก มูลคาของอาคารท่ีแทจริง

เฉพาะสวนท่ีอนุญาตใหเอกชนมีสิทธิเขาใชในการดําเนินการหรือประกอบกิจการท้ังหมดในแตละ

โครงการ โดยไมตองนําคาเส่ือมราคาของอาคารมาคํานวณนับรวมดวย สําหรับการใหเอกชนเขาดําเนินการรานคาปลอดอากรและบริหารจัดการกิจกรรม

เชิงพาณิชยในทาอากาศยานของ บมจ. ทอท. คณะกรรมการฯ เห็นวา เปนการใหเอกชนเขา

รวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐ สวนวงเงินการลงทุนเปนเร่ืองท่ี บมจ. ทอท. ในฐานะ

หนวยงานเจาของโครงการจะตองพิจารณารายละเอียดขอเท็จจริงในการคํานวณมูลคาการลงทุน

ของโครงการ และหากเห็นวามูลคาการลงทุนของโครงการฯ มีวงเงินหรือทรัพยสินตั้งแต

๒๘บันทึกสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เร่ือง การบังคับใชพระราชบัญญัติวาดวยการให

เอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ. ๒๕๓๕ กรณีโครงการอนุญาตประกอบกิจการจําหนาย

สินคาปลอดอากร ณ ทาอากาศยานสุวรรณภูมิและทาอากาศยานภูมิภาคและโครงการบริหารจัดการกิจกรรมเชิง

พาณิชย ณ อาคารผูโดยสารทาอากาศยานสุวรรณภูมิ (หนังสือ ดวนท่ีสุด ท่ี นร ๐๙๐๑/๐๒๙๐ ลงวันท่ี ๑๖

มีนาคม ๒๕๕๐ ซึ่งสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีถึงสํานักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี) (เร่ืองเสร็จท่ี ๑๓๕/

๒๕๕๐))

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๓๓

๑,๐๐๐ ลานบาท การทําสัญญาเก่ียวกับโครงการนั้นก็จะตองดําเนินการใหเปนไปตามกฎหมาย

ตอไป โดยคํานึงถึงประโยชนของรัฐและความเสียหายท่ีอาจเกิดข้ึนดวย บมจ. ทอท. ไดพิจารณาจากคําวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกาขางตนแลว

เห็นวา การใหสัมปทานโครงการทั้งสองนาจะอยูในบังคับท่ีจะตองปฏิบัติตามพระราชบัญญัติ

วาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการของรัฐฯ เนื่องจากมีวงเงินลงทุนเกิน ๑,๐๐๐ ลานบาท

เม่ือใชแนวทางการคํานวณตามที่คณะกรรมการกฤษฎีกาไดใหไว บมจ. ทอท. จึงมีมติวาสัญญาท่ีทํากับบริษัท คิง เพาเวอร ตกเปนโมฆะ และ

บริษัท คิง เพาเวอร ตองจายเงินชดเชยการใชพ้ืนท่ีเกินกวากําหนดในสัญญาสัมปทานตั้งแตเปด

ทาอากาศยานสุวรรณภูมิเม่ือเดือนกันยายน ๒๕๔๙ จนถึงเดือนพฤษภาคม ๒๕๕๒ ในวงเงิน

๙๘๙ ลานบาท ซึ่งบริษัท คิง เพาเวอรยินยอมจายเงินเพ่ิมจากการใชพ้ืนท่ีเกิน ซึ่งรวมท้ังหมดแลว

ตองจายคาเชาพ้ืนท่ีสวนเกินยอนหลังกวา ๑,๒๙๐ ลานบาท๒๙

จากขอเท็จจริงท่ีเกิดข้ึนของโครงการตาง ๆ ดังกลาวใน บมจ. ทอท. ท่ียกข้ึนเปน

กรณีตัวอยาง ผูวิจัยเห็นวา แมวาการจัดซื้อโดยวิธีพิเศษนาจะชวยใหตนทุนการจัดซื้อต่ําลง

เนื่องจากบางโครงการเปดประมูลจริงแตราคาท่ีไดยังสูง การใชวิธีพิเศษติดตอโดยตรงกับบริษัท

ผูเช่ียวชาญยอมไดสินคาและบริการท่ีคุมคามากกวา แตก็ตองยอมรับวามีชองวางท่ีอาจเปน

ชองทางของการทุจริตดวยเชนกัน ซึ่งแนวทางแกไขปญหาการทุจริตโดยใชวิธีการจัดซื้อจัดจางโดย

วิธีพิเศษเปนเคร่ืองมือนั้น กมลชัย รัตนสกาววงศ๓๐

ไดเสนอแนวทางวา ควรท่ีจะตั้งหนวยงาน

กลางเขามาดูแลเปนพิเศษโดยข้ึนตรงกับกระทรวงการคลังเพ่ือตรวจสอบการจัดซื้อจัดจางทุกคร้ัง ซึ่งการรวมอํานาจไวท่ีสวนกลางยอมงายตอการจัดการมากกวาแบบเดิมท่ีแตละหนวยงาน

ดําเนินการเองทําใหเกิดชองโหวมากมาย อยางไรก็ตาม กอนท่ีจะเลือกใชการจัดซื้อจัดจางโดยวิธี

พิเศษ ควรท่ีจะตองแสดงหลักฐานถึงพยายามท่ีจะใชวิธีการปกติมาแลวแตไมประสบผลสําเร็จ

หรือไมบรรลุตามเปาหมายของโครงการหรือควรวางแผนในระยะยาวไมใชรอใหใกลส้ินสุด

ระยะเวลาที่กําหนดแลวใชวิธีพิเศษโดยอางความจําเปนเรงดวนเพ่ือมิใหงานภาครัฐไดรับความ

เสียหายซึ่งเปนการอาศัยชองวางในการเอ้ือประโยชนตอกัน การจะเลือกใชวิธีพิเศษน้ันควรเปน

ทางเลือกสุดทาย และจะตองมีการแสดงหลักฐานยืนยันถึงความจําเปนในการเลือกใชวิธีพิเศษ

ดังกลาว รวมถึงตองเปดเผยขอมูลและสัญญาของโครงการตางๆ ใหสาธารณชนไดรับทราบ และ

ตองผานการตรวจสอบจากองคกรเก่ียวกับการตรวจสอบไมวาจะเปนสํานักงานการตรวจเงิน

แผนดินหรือสํานักงานคณะกรรมการปองกันและปราบปรามการทุจริตแหงชาติอยางเขมงวด

ในทุกโครงการ เพ่ือแสดงใหเห็นถึงความโปรงใสในการดําเนินการอยางแทจริง

๒๙“คิง เพาเวอร ระทมหนัก ติดหลมกฎหมายรวมทุน”, สยามธุรกิจ, ฉบับท่ี ๗๗๘ ประจํา

วันท่ี ๒๔-๒๗ มีนาคม ๒๕๕๐.

๓๐

“อีกชองทางโกงเพ่ือชาติ ? ๓๐ บ๊ิกโปรเจ็กตแสนลาน! ปดฉากระบอบทักษิณ”, ผูจัดการ

รายสัปดาห, ๒๙ ธันวาคม ๒๕๕๐.

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๓๔

๒.๔ กรณีปญหาดานการบริหารงานบุคคล ๒.๔.๑ คณะกรรมการ บมจ. ทอท.

ตามขอบังคับของ บริษัท ทาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) ในหมวด ๔

กําหนดโครงสรางท่ีมาของคณะกรรมการ บมจ. ทอท. ประกอบดวยกรรมการไมนอยกวา ๕ คน

และไมเกิน ๑๕ คน เลือกตั้งโดยท่ีประชุมผูถือหุน โดยมีกรรมการอิสระไมนอยกวา ๓ คน

และกรรมการไมนอยกวาก่ึงหนึ่งของจํานวนกรรมการทั้งหมดตองมีถ่ินท่ีอยูในราชอาณาจักร

โดยกรรมการอยางนอยหนึ่งคนตองมีความรูความสามารถในดานการบัญชีและการเงิน

และกรรมการทุกคนตองมีคุณสมบัติตามท่ีกฎหมายกําหนด ไดแก พระราชบัญญัติคุณสมบัติ

มาตรฐานสําหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘ และในสวนของกรรมการอิสระ

ยังตองมีคุณสมบัติตามกฎหมายวาดวยหลักทรัพยและตลาดหลักทรัพยดวย นอกจากนั้น

ในการสรรหากรรมการใหม ขอบังคับกําหนดใหคณะกรรมการแตงตั้งกรรมการอยางนอยสามคน

เปนกรรมการสรรหา โดยตองเปนกรรมการอิสระเพ่ือคัดเลือกและเสนอรายช่ือผูสมควรเปน

กรรมการใหมแทนกรรมการท่ีวางลงโดยใหคณะกรรมการสรรหากําหนดวิธีการสรรหาไดเองโดย

ตองเปนวิธีการที่โปรงใส ซึ่งจะเห็นไดวา ขอบังคับกําหนดใหเปนหนาท่ีของผูถือหุนในการ

คัดเลือกกรรมการจากกรอบคุณสมบัติท่ีกฎหมายและขอบังคับกําหนด อยางไรก็ตาม ได มี ส่ือนําเสนอวา

๓๑ การแตงตั้ งกรรมการ บมจ . ทอท .

มีการแทรกแซงจากฝายการเมือง โดยเฉพาะอยางย่ิงจากกระทรวงคมนาคมซ่ึงเปนกระทรวง

เจาสังกัดของ บมจ. ทอท. (แตไมไดเปนผู ถือหุน) ในลักษณะท่ีเม่ือมีการเปล่ียนแปลง

ทางการเมืองหรือเปล่ียนรัฐบาล มักปรากฏขาวความพยายามท่ีจะเปล่ียนแปลงกรรมการ

บมจ. ทอท. โดยผลักดันบุคคลท่ีมีสัมพันธกับฝายการเมืองเขามาเปนกรรมการอยูเสมอ

ตัวอยางเชน มีการตั้งขอสังเกตวา กระทรวงคมนาคมกําลังเรงผลักดันใหมีการปรับโครงสราง

บมจ. ทอท. โดยเฉพาะองคประกอบของคณะกรรมการ บมจ. ทอท. โดยสงสัญญาณใหกรรมการ

บางคนย่ืนใบลาออกเพ่ือใหมีการสรรหากรรมการใหมกอนการประชุมผูถือหุนในเดือนเมษายน

๒๕๕๒ ซึ่งกรรมการท่ีตองสรรหาใหมของ บมจ. ทอท. มีจํานวน ๗ คน เนื่องจากมีกรรมการ

ย่ืนใบลาออก ๒ คน และมีกรรมการท่ีดํารงตําแหนงครบตามวาระจํานวนหนึ่งในสาม รวม ๕ คน

โดยมีกระแสขาววา รายช่ือกรรมการใหมของ บมจ. ทอท. ไดรับการผลักดันรายช่ือท้ังจาก

พรรคประชาธิปตยท่ีดูแลงานดานการคลังและกลุมการเมืองท่ีคุมงานกระทรวงคมนาคม นอกจากนั้น ไดมีงานเขียน

๓๒ หยิบยกกรณีการแทรกแซงของฝายการเมืองในการ

แตงตั้งคณะกรรมการขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจอันเปนความพยายาม

๓๑ขาวทองเท่ียวและธุรกิจการบิน, ขอมูลจากเว็บไซต www.hflight.net/news/2009/01/

200901000225.shtml วันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

๓๒สังศิต พิริยะรังสรรค นวลนอย ตรีรัตน และนพนันท วรรณเทพสกุล, คอรรัปชั่น

นักการเมือง ขาราชการ และนักธุรกิจ, กรุงเทพฯ : สภาท่ีปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ, ๒๕๔๗,

น. ๔๗-๔๘.

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๓๕

ของฝายการเมืองในการเปล่ียนแปลงองคประกอบของคณะผูบริหาร บมจ. ทอท. เพ่ือแทรกแซง

การแตงตั้งคณะกรรมการบริหาร บริษัททาอากาศยานสากลกรุงเทพแหงใหม จํากัด (บทม.)

โดยมุงหมายที่จะแทรกแซงการบริหารโครงการสนามบินสุวรรณภูมิในท่ีสุด เนื่องจาก บทม.

เปนรัฐวิสาหกิจในสังกัดกระทรวงคมนาคมท่ีดูแลการบริหารงานโครงการสนามบินสุวรรณภูมิ และ

มี บมจ. ทอท. เปนผูถือหุนใหญ ดังนั้น การแตงตั้งกรรมการบริหาร บทม. จึงตองผานท่ีประชุม

คณะกรรมการ บมจ. ทอท. ดวยเหตุนี้ การกําหนดตัวบุคคลที่จะเขาไปกําหนดนโยบายของ

บทม. เก่ียวกับการบริหารสนามบินสุวรรณภูมิ จึงจําเปนจะตองควบคุมคณะกรรมการ บมจ.

ทอท. ใหไดกอน ซึ่งขอเท็จจริงท่ีเกิดข้ึนในชวงท่ีนายสุริยะ จึงรุงเรืองกิจ เปนรัฐมนตรีวาการ

กระทรวงคมนาคม ปรากฏวา กระทรวงการคลังซึ่งเปนผูถือหุนใหญของ บมจ. ทอท. ไดแตงตั้ง

คณะกรรมการ บมจ. ทอท. ชุดใหม แทนคณะกรรมการชุดเดิม และปรับขนาดลงจาก ๑๕ คน

เหลือ ๑๒ คน๓๓

เม่ือแตงตั้งใหมแลวก็ไดจัดใหมีการประชุมคณะกรรมการ บมจ. ทอท.

ชุดดังกลาวเปนคร้ังแรกในวันท่ี ๑๗ ตุลาคม ๒๕๔๕ เพ่ือพิจารณาแตงตั้งคณะกรรมการ บทม.

ชุดใหม ซึ่งเปนวันเดียวกับวันท่ีประธานคณะกรรมการบริหาร บทม. ไดย่ืนใบลาออกจากตําแหนง

ตอนายสุริยะ จึงรุงเรืองกิจ

๒.๔.๒ พนักงาน บมจ. ทอท.

ขอบังคับของ บริษัท ทาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) ขอ ๕๔ กําหนดให

การบรรจุ แตงตั้ง ถอดถอน โยกยาย เล่ือน ลด หรือการลงโทษทางวินัยพนักงานและลูกจางของ

บมจ. ทอท. เปนอํานาจหนาท่ีของกรรมการผูอํานวยการใหญ จึงอาจมีความเปนไปไดท่ีจะเกิด

กรณีท่ีกรรมการผูอํานวยการใหญเลือกแตงตั้งบุคคลท่ีมีความใกลชิดกับตนหรือกับฝายการเมือง

ท่ีตนใหการสนับสนุนมาดํารงตําแหนงในระดับบริหารงานสวนตางๆ ของ บมจ. ทอท.

อยางไรก็ตาม ในงานวิจัยนี้ไมสามารถแสดงขอเท็จจริงท่ีชัดเจนเพ่ือสนับสนุนขอสังเกตดังกลาวได

เนื่องจากขาดหลักฐานท่ีเปนเอกสารยืนยัน คงมีแตขอมูลท่ีผูวิจัยมีมาจากคําบอกเลาของพนักงาน

ท่ีไดใหสัมภาษณซึ่งยืนยันวามีกรณีการแทรกแซงจากภายนอกในการแตงตั้งพนักงานตําแหนง

ตางๆ ของ บมจ. ทอท. ท่ีเปนพวกพองหรือมีความสัมพันธใกลชิดกัน หรือมีกรณีการซื้อขาย

ตําแหนงงาน บางตําแหนงมีมูลคาถึง ๒๐๐,๐๐๐ บาท ท้ังนี้ หากขอเท็จจริงดังกลาวเกิดข้ึนจริง

จะทําใหการถวงดุลและคานอํานาจซึ่งกันและกันกระทําไดยาก นอกไปจากนั้น ยังทําให

การทุจริตหรือการกระทําอันเปนการเอื้อประโยชนเกิดข้ึนไดในลักษณะที่เปนกระบวนการหรือ

เปนเครือขายท่ีเช่ือมโยงกันซึ่งยากตอการปองกันและตรวจสอบ

๓๓ประกอบดวย นายศรีสุข จันทรางศุ เปนประธาน พล.อ.อ.คงศักดิ์ วันทนา พล.ต.อ.สันต

ศรุตานนท นายอารีพงศ ภูชอุม นายสุเทพ สืบสันติวงศ นายสุพจน คําภีระ นายชัยเกษม นิติสิริ นายวุฒิพันธ

วิชัยรัตน นายสมชาย วงศสวัสดิ์ นายปรีชา จรุงกิจอนันต นายวิทิต ลีนุตพงษ และพล.อ.อ.เทอดศักดิ์ สัจจะรักษ

กรณีศึกษา : บริษัททาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

๑๓๖

๓. บทสรุป

จากขอมูลความเปนมาและภารกิจขององคกร แสดงใหเห็นวา บมจ. ทอท.

เปนรัฐวิสาหกิจท่ีมีขนาดใหญประกอบดวยทุนจํานวนมากและสามารถหารายไดมหาศาล

บมจ. ทอท. จึงถือเปนแหลงผลประโยชนขนาดใหญ และเปนองคกรท่ีมีความเส่ียงท่ีจะเกิดการ

ทุจริตไดมาก และจากขอเท็จจริงท่ีนํามาเปนกรณีตัวอยางนั้นก็แสดงใหเห็นถึงปญหาท่ีเก่ียวของ

กับความโปรงใสในการดําเนินงานของ บมจ. ทอท. ในหลายประการ ไดแก การดําเนินโครงการ

โดยไมปฏิบัติตามวิธีการหรือข้ันตอนตามท่ีกฎหมายกําหนด หรือการใชดุลพินิจของผูมีอํานาจ

ตัดสินใจโดยไมมีขอบเขตอันเนื่องจากกฎหมายเปดโอกาสให ดังเชน กรณีการจัดซื้อจัดจางโดย

อาศัยวิธีพิเศษ โดยอางเหตุจําเปนเรงดวน ท้ัง ๆ ท่ีลักษณะโครงการยอมตองมีการเตรียมแผน

ดําเนินงานเอาไวลวงหนาอยูแลว ซึ่งการใชวิธีพิเศษดังกลาว แมจะทําใหเกิดความรวดเร็ว แตก็

ทําให เ กิดความเปนอิสระในการดําเนินงานคอนขางสูงซึ่ งอาจกลายเปนชองทางท่ีเ อ้ือ

ตอการแสวงหาผลประโยชนอันมิชอบได หรือการตีความมูลคาของโครงการเพ่ือไมใหเขาขาย

ท่ีตองปฏิบัติพระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐ

พ.ศ. ๒๕๓๕ นอกจากนั้น ปญหาอาจเกิดจากความพยายามท่ีจะเขาแทรกแซงจากฝายการเมือง

โดยมีการเสนอช่ือบุคคลท่ีมีขอสงสัยวามีความใกลชิดกับนักการเมืองเขามาดํารงตําแหนงใด ๆ ใน

บมจ. ทอท. หรือในโครงการท่ีทํากับ บมจ. ทอท. ซึ่งบุคคลเหลานี้จะกลายเปนเคร่ืองมือใหแก

กลุมแสวงหาประโยชน ทําใหการทุจริตเกิดข้ึนในองคกรไดอยางงายดาย อีกท้ัง การบริหารงาน

ทางดานการเงินการคลังภายใน บมจ. ทอท. ก็มีลักษณะเปนการละเลยการปฏิบัติตามกฎระเบียบ

ภายใน เชน ละเลยการเรงรัดหนี้สิน การเปล่ียนแปลงกฎระเบียบภายในท่ีเปนประโยชนแกเอกชน

ทําให บอจ. ทอท. เสียประโยชนมหาศาล

บทที่ ๖ กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน)

บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) หรือ บมจ . อสมท เปนองคกรภาครัฐ

ท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจในรูปแบบของบริษัทมหาชนท่ีมีการกระจายหุนในตลาด

หลักทรัพย และการบริหารจัดการเปนไปตามกฎระเบียบขอบังคับท่ีองคกรกําหนดข้ึนเองไมไดอยู

ภายใตกฎระเบียบของราชการ ซึ่งมีลักษณะเชนเดียวกับ บมจ. ทอท. ท่ีไดนําเสนอในบทที่ ๕

แตกตางกันท่ี บมจ. อสมท อยูภายใตการกํากับดูแลของสํานักนายกรัฐมนตรีมิใชกระทรวง

คมนาคม และจากขาวสารที่ปรากฏทางส่ือตาง ๆ ไดอางถึงขอมูลท่ีสอไปในเร่ืองทุจริตคอรรัปช่ัน

ไมวาจะเปนการทุจริตคาโฆษณาของบริษัท ไรสม จํากัด การแกไขเปล่ียนแปลงเงื่อนไขในสัญญา

รวมดําเนินกิจการสงโทรทัศนสีระหวางบริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) กับบริษัท บางกอกเอ็น

เตอรเทนเมนต จํากัด ซึ่งมีลักษณะเปนการเอ้ือประโยชนแกคูสัญญา ผูวิจัยจึงไดนําขอเท็จจริงท่ี

เกิดข้ึนใน บมจ. อสมท มาเปนกรณีศึกษาเพ่ือเปรียบเทียบใหเห็นถึงสาเหตุของปญหาและ

ชองโหวของกฎหมาย รวมถึงรูปแบบของการทุจริตท่ีเกิดข้ึนในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนน

การดําเนินการในเชิงธุรกิจท่ีมีรูปแบบเดียวกันดังกลาว โดยผูวิจัยจะเร่ิมจากการนําเสนอท่ีมา

ภารกิจ และโครงสรางขององคกร เพ่ือแสดงถึงลักษณะ ขนาด และความสําคัญในเชิงผลประโยชน

ขององคกร อันจะเปนประโยชนตอการทําเขาใจขอเท็จจริงท่ีอาจเปนปญหาการทุจริตและ

การวิเคราะหถึงสาเหตุ รูปแบบ และชองทางท่ีทําใหเกิดการทุจริตท่ีจะนําเสนอตามลําดับตอไป

๑. ที่มา ภารกิจ และโครงสรางขององคกร

๑.๑ ที่มาและภารกิจ บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) หรือ บมจ. อสมท (MCOT Public Company

Limited) เปนรัฐวิสาหกิจซึ่งแปรสภาพจากองคการสื่อสารมวลชนแหงประเทศไทยตาม

มติคณะรัฐมนตรีเม่ือวันท่ี ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๔๗ ท่ีเห็นชอบใหดําเนินการแปลงทุนขององคการ

ส่ือสารมวลชนแหงประเทศไทย (อสมท.) เปนทุนเรือนหุน และจัดตั้ง บมจ. อสมท โดยมีทุน

จดทะเบียนจํานวน ๓,๐๐๐ ลานบาท ซึ่งประกอบไปดวยหุนสามัญจํานวน ๖๐๐ ลานหุน มูลคาท่ี

ตราไว ๕ บาทตอหุน โดยไดมีการดําเนินการตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒

ซึ่งในระยะเร่ิมแรกมีกระทรวงการคลังเปนผูถือหุนแตเพียงผูเดียว แตตอมา บมจ. อสมท ได

จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพยแหงประเทศไทย เม่ือวันท่ี ๘ ตุลาคม พ.ศ. ๒๕๔๗ และกระจาย

หุนสูมหาชนเม่ือวันท่ี ๑๗ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๔๗ ทําใหมีสถานะเปนบริษัทมหาชน จํากัด ซึ่งมี

รูปแบบการบริหารจัดการแบบรัฐวิสาหกิจท่ีดําเนินการในเชิงธุรกิจอยางเต็มรูปแบบ

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) ๑๓๘

บมจ. อสมท ประกอบธุรกิจหลักดานกิจการส่ือสารมวลชน โดยมีรูปแบบการ

ดําเนินกิจการหลายลักษณะ๑ เชน ดําเนินกิจการดวยตนเอง ซึ่งไดแก การประกอบกิจการวิทยุ

โทรทัศน (สถานีโทรทัศนโมเดิรนไนน สถานีโทรทัศนผานดาวเทียมเอ็มคอทวัน และเอ็มคอททู

โดยสถานีโทรทัศนผานดาวเทียมเอ็มคอทวันและเอ็มคอททูจะแพรภาพออกอากาศทางโทรทัศน

เคเบิลทรูวิช่ันสในระบบดิจิตอล) การประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง (เครือขายสถานีวิทยุฯ

อสมท) โดยสงกระจายเสียงดวยระบบเอฟเอ็มและในระบบเอเอ็ม และการประกอบกิจการ

ใหบริการดานขาว (สํานักขาวไทย) โดยจะดําเนินการผลิต รวบรวม จัดเก็บ และวิเคราะหขาวสาร

ท้ังทางส่ือโทรทัศน วิทยุกระจายเสียง และส่ืออิเล็กทรอนิกส นอกจากนี้ บมจ. อสมท ยังไดจัดตั้ง

บริษัทยอยท่ีช่ือวา บริษัท พาโนรามาเวิลดไวด จํากัด ข้ึนมาเพ่ือมาดําเนินกิจการเกี่ยวกับการผลิต

รายการโทรทัศนใหแก บมจ. อสมท และบริษัทอ่ืน โดยมี บมจ. อสมท ถือหุนจํานวนรอยละ ๔๙

หรือ บมจ. อสมท ไดรวมดําเนินกิจการกับผูประกอบการเอกชนรายอื่นภายใตสัญญารวมดําเนิน

กิจการ โดยผูประกอบการเอกชนตองจายผลประโยชนตอบแทนใหแก บมจ. อสมท เปนรายป

คิดเปนอัตรารอยละของรายไดจากการใหบริการตามสัญญา หรือผลประโยชนตอบแทนข้ันต่ํา

ตามท่ีระบุไวในสัญญา และผูประกอบการเอกชนจะตองจัดหาอุปกรณในการใหบริการ และโอน

กรรมสิทธิ์ในอุปกรณสําหรับการใหบริการนั้นใหแก บมจ. อสมท ภายในระยะเวลาที่กําหนดไวใน

สัญญา ซึ่งปจจุบัน บมจ. อสมท ไดรวมดําเนินกิจการกับผูประกอบกิจการเอกชนภายใตสัญญา

รวมดําเนินกิจการอยูหลายสัญญา เชน การทําสัญญารวมดําเนินกิจการใหบริษัท บางกอกเอ็น

เตอรเทนเมนต จํากัด (BEC) บริหารสถานีโทรทัศนไทยทีวีสีชอง ๓ หรือการทําสัญญารวม

ดําเนินกิจการใหกลุมบริษัท UBC บริหารสถานีโทรทัศนระบบบอกรับเปนสมาชิก

๑.๒ โครงสรางองคกร โครงสรางของบริษัท อสมท. จํากัด (มหาชน) หรือท่ีเรียกยอวา บมจ. อสมท

จะประกอบไปดวย ๓ สวนท่ีสําคัญ คือ ๑.๒.๑ คณะกรรมการ โดยท่ีขอบังคับไดกําหนดใหมีกรรมการจํานวนไมนอย

กวาหาคน และไมเกินสิบหาคน โดยเลือกตั้งจากท่ีประชุมผูถือหุน และตองมีคุณสมบัติและไมมี

ลักษณะตองหามตามที่กฎหมายกําหนด

ในปจจุบันคณะกรรมการของ บมจ. อสมท ไดมีการแตงตั้งจํานวนท้ังหมด ๑๓

คน โดยเปนกรรมการอิสระ๒จํานวน ๘ คน ซึ่งกรรมการท้ัง ๑๓ คน จะประกอบไปดวยบุคคลซึ่งมี

ความรูความสามารถดานตางๆ ท่ีเก่ียวของอันจะเปนประโยชนแกการดําเนินกิจการของบริษัท

มีอํานาจหนาท่ีในการดําเนินกิจการของบริษัทใหเปนไปตามกฎหมาย วัตถุประสงค ขอบังคับ และ ๑

รายงานประจําปบริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) พ.ศ. ๒๕๕๑ , หนา ๑๖๘-๑๗๐

๒กรรมการอิสระ หมายถึง กรรมการท่ีมีความอิสระในการแสดงความคิดเห็น โดยมี

คุณสมบัติและวาระการดํารงตําแหนงสอดคลองกับหลักเกณฑของสํานักงานคณะกรรมการกํากับหลักทรัพย

และตลากหลักทรัพยแหงประเทศไทย

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) ๑๓๙

มติของท่ีประชุมผูถือหุนดวยความซ่ือสัตยสุจริต มีจริยธรรม และจรรยาบรรณในการดําเนินธุรกิจ

ตลอดจนตองระมัดระวังและรักษาผลประโยชนของบริษัทฯ และผูถือหุนอยางดีท่ีสุด นอกจากนี้

คณะกรรมการบริษัทฯ ไดมีการแตงตั้งคณะกรรมการเฉพาะเร่ืองหรือคณะอนุกรรมการตางๆ ข้ึน

เพ่ือทําหนาท่ีชวยเหลือ

๑.๒.๒. คณะผูบริหาร ปจจุบันคณะผูบริหารประกอบไปดวยกรรมการ

ผูอํานวยการใหญ รองกรรมการผูอํานวยการใหญจํานวน ๓ คน และผูชวยกรรมการผูอํานวยการ

ใหญในแตละดานจํานวน ๑๓ คน โดยสําหรับกรรมการผูอํานวยการใหญจะมีอํานาจหนาท่ี

เก่ียวกับการบริหารบริษัทฯ ตามที่คณะกรรมการบริษัทฯ จะมอบหมาย และจะตองบริหารบริษัทฯ

ตามแผนงาน หรืองบประมาณที่ไดรับอนุมัติจากคณะกรรมการบริษัทฯ อยางเครงครัด ซื่อสัตย

สุจริต และระมัดระวังรักษาผลประโยชนของบริษัทฯ และผูถือหุนอยางดีท่ีสุด

๑.๒.๓ หนวยงานภายใน ปจจุบัน บมจ. อสมท ไดมีการจัดแบงโครงสราง

ออกเปนท้ังหมด ๕ สํานักงาน และ ๘ สํานัก ซึ่งไดแก สํานักงานเลขานุการบริษัท สํานักงาน

ตรวจสอบภายใน สํานักงานยุทธศาสตรและบริหารความเส่ียง สํานักงานผูตรวจการ สํานักงาน

กฎหมาย สํานักวิทยุและกิจกรรมพิเศษ สํานักโทรทัศน สํานักขาวไทย สํานักวิศวกรรมและ

เทคโนโลยี สํานักทรัพยากรมนุษย สํานักบริหาร สํานักการตลาด และสํานักบัญชีและการเงิน

ตามลําดับ โดยในแตสํานักงานและสํานักจะแบงออกเปนฝายตางๆ โดยรายละเอียดปรากฏตาม

ตาราง ดังนี้

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) ๑๔๐

ภาพที่ ๑๓ โครงสรางองคกรของ บมจ. อสมท๓

๓

ขอมูลจากเว็บไซต www.mcot.net วันที่ ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

คณะกรรมการคณะกรรมการ บมจบมจ..อสมทอสมท..

กรรมการผูจัดการใหญกรรมการผูจัดการใหญ

คณะกรรมการตรวจสอบคณะกรรมการตรวจสอบ

รองกรรมการผูอํานวยการใหญผูชวยกรรมการ

ผูอํานวยการใหญ

สํานักงานสํานักงาน

ตรวจสอบภายในตรวจสอบภายใน

ผูเชี่ยวชาญพิเศษ

สํานักงานยุทธศาสตร

และบริหารความเสี่ยง

ฝายแผนยุทธศาสตร

และประเมินผล ฝายบริหารความเสี่ยง ฝายพัฒนาธุรกิจ

สํานักงานผูตรวจการ

ผูตรวจการอาวุโส

สํานักงานกฎหมาย

ฝายกฎหมายทั่วไป

ฝายกฎหมายธุรกิจ

สํานักงาน

เลขานุการบริษัท

ฝายสื่อสารองคกร

ฝายนักลงทุนสัมพันธ

เลขานุการบริษัท

ฝายเลขานุการบริษัท

ฝายเลขานุการกรรมการ

ผูอํานวยการใหญ

สํานักวิทยุ และกิจกรรมพิเศษ

ฝายวิศวกรรมวิทยุ

ฝายการตลาดวิทยุ และกิจกรรมพิเศษ ฝายบริหารกิจการ วิทยุภูมิภาค คลื่นวิทยุ FM 95 MHz. คลื่นวิทยุ FM 96.5 MHz. คลื่นวิทยุ FM 97.5 MHz. คลื่นวิทยุ FM 99 MHz. คลื่นวิทยุ FM 100.5 MHz. คลื่นวิทยุ FM 107 MHz. คลื่นวิทยุ AM 1143,1494 KHz.

สํานักโทรทัศน

ฝายรายการ ฝายผลิตรายการ ฝายปฏิบัติการออกอากาศ ฝายศิลปกรรม

สํานักขาวไทย

ฝายบรรณาธิการขาว

ฝายปฏิบัติการขาว ในประเทศ ฝายขาวตางประเทศ ฝายสนับสนุนการผลิตขาว

สํานักวิศวกรรม

และเทคโนโลยี

ฝายปฏิบัติการวิศวกรรม

ฝายแผนงานและ พัฒนาวิศวกรรม ฝายบริการงานวิศวกรรม ฝายเทคโนโลยีสารสนเทศ

สํานักทรัพยากรมนุษย

ฝายบริหารทรัพยากรมนุษย

ฝายพัฒนาองคกร ฝายสิทธิประโยชน และพนักงานสัมพันธ

สํานักบริหาร

ฝายอํานวยการ

ฝายจัดซื้อ ฝายบริการกลาง

สํานักการตลาด

ฝายขายและบริการลูกคา

ฝายกลยุทธการตลาด ฝายวิจัยและพัฒนา ผลิตภัณฑ

สํานักบัญชี

และการเงิน

ฝายบัญชี

ฝายการเงิน ฝายงบประมาณ

สํานักนายกรฐัมนตรีสํานักนายกรฐัมนตรี ((กระทรวงเจาสังกดักระทรวงเจาสังกดั))

๑๔๐

กรณีศึกษา : บ

ริษัท อสมท จํากัด (มหาชน

)

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) ๑๔๑

๒. ขอเท็จจริงเกี่ยวกับการดําเนินงานของ บมจ. อสมท

ในหัวขอนี้ ผูวิจัยจะไดศึกษาขอเท็จจริงท่ีเปนปญหาซ่ึงเกิดจากการดําเนินงาน

ของ บมจ. อสมท และถูกหยิบยกข้ึนวิพากษวิจารณเก่ียวกับความไมโปรงใสหรืออาจเปนชองทาง

ท่ีเอ้ือประโยชนใหแกบุคคลใดโดยมิชอบ โดยขอเท็จจริงท่ีผู วิจัยยกข้ึนนี้ เปนขอเท็จจริง

ท่ีปรากฏตามส่ือตางๆ และบางขอเท็จจริงก็ไดจากการสัมภาษณและแหลงขอมูลภายในของ

บมจ. อสมท

๒.๑ กรณีบริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) ทําสัญญารวมดําเนินกิจการใหบริษัท บางกอกเอ็น

เตอรเทนเมนต จํากัด (BEC) บริหารสถานีโทรทัศนไทยทีวีสีชอง ๓ บมจ. อสมท ไดรวมดําเนินกิจการกับบริษัท บางกอกเอ็นเตอรเทนเมนต จํากัด

(BEC) บริหารสถานีโทรทัศนไทยทีวีสีชอง ๓ โดยสัญญาดังกลาวมีลักษณะเปนสัญญาการให

สัมปทานแบบ BTO (Build – Transfer - Operate) ซึ่งกําหนดให BEC ทําการจัดสรางสถานี

สงสัญญาณโทรทัศนสําหรับถายทอดสัญญาณจากสถานีสวนกลางของ บมจ. อสมท และมีหนาท่ี

ลงทุนจัดหา ควบคุมติดตั้งอุปกรณตางๆ ใหแลวเสร็จเพ่ือให บมจ. อสมท สามารถออกอากาศได

และเพ่ือเปนการตอบแทนจากการลงทุนดังกลาว บมจ. อสมท ตกลงยินยอมให BEC มีสิทธิ

เขารวมในการจัดการออกอากาศโดยใชสถานท่ีและอุปกรณท่ีไดจัดสรางข้ึน และในขณะเดียวกัน

ตองมีหนาท่ีจายคาตอบแทนจากการไดเขารวมออกอากาศดวย โดย บมจ. อสมท ไดทําสัญญากับ

BEC ในวันท่ี ๒๘ เมษายน ๒๕๒๑ และมีการแกไขเพ่ิมเติมสัญญาดังกลาว รวม ๓ คร้ัง โดยไดมี

การทําสัญญาแกไขเพ่ิมเติมคร้ังท่ี ๑ เม่ือวันท่ี ๑๓ กันยายน ๒๕๒๕ ทําสัญญาแกไขเพ่ิมเติมคร้ังท่ี ๒

เม่ือวันท่ี ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๓๐ และทําสัญญาแกไขเพ่ิมเติมคร้ังท่ี ๓ เม่ือวันท่ี ๒ พฤษภาคม

๒๕๓๒ สําหรับประเด็นปญหาท่ีเกิดข้ึนท่ีถูกหยิบยกข้ึนวิพากษวิจารณ คือ การทําสัญญา

แกไขเพิ่มเติมคร้ังท่ี ๓ โดยขอเท็จจริงท่ีปรากฏจากรายงานผลการศึกษาของคณะกรรมการ

พิจารณาดานสัญญาและกฎหมายที่ บมจ. อสมท ไดแตงตั้งข้ึน๔ มีความเห็นวา การแกไขเพ่ิมเติม

สัญญาดังกลาวมีผลทําให บมจ. อสมท ตองเสียเปรียบ และทําใหสิทธิประโยชนท่ี บมจ. อสมท

ควรไดรับนอยลง ในประเด็นดังนี้ ๔

คณะกรรมการพิจารณาดานสัญญาและกฎหมาย แตงตั้งขึ้นเม่ือป พ.ศ. ๒๕๕๐ โดยมี

ศาสตราจารยจรัญ ภักดีธนากุล เปนประธาน เพ่ือทําหนาท่ีศึกษาสัญญาวาไดดําเนินการอยางถูกตอง โปรงใส

เปนธรรมและชอบดวยกฎหมายหรือไมประการใด และเสนอแนะการปรับปรุงสัญญา รูปแบบ และการ

ดําเนินการดานสัญญาและกฎหมายของบริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) เพ่ือใหเกิดประโยชนกับบริษัท อสมท

จํากัด (มหาชน)

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) ๑๔๒

๒.๑.๑ การคิดคํานวณอัตราคาตอบแทนจากการเขารวมดําเนินกิจการของ BEC หากพิจารณาเนื้อหาของสัญญาขอ ๙ วรรคหนึ่ง ในสวนท่ีเก่ียวกับการคิดคํานวณ

อัตราคาตอบแทนจากการเขารวมกิจการของ BEC จะพบวา เดิมกอนท่ีมีการแกไขเพ่ิมเติมสัญญา

ในคร้ังท่ี ๓ ได กําหนดให BEC ตองจายคาตอบแทนในอัตรารอยละ ๖ .๕ ของรายได

ท่ีไดรับ แตหากพิจารณาขอ ๗ ของสัญญาท่ีไดมีการแกไขเพ่ิมเติมคร้ังท่ี ๓ ซึ่งเปนการยกเลิก

ขอ ๙ วรรคหนึ่ง ของสัญญาท่ีมีการแกไขเพ่ิมเติมคร้ังท่ี ๒ จะพบวา ไดกําหนดให “นับตั้งแตวันท่ี

๒๖ มีนาคม ๒๕๓๓ ถึงวันท่ี ๒๕ มีนาคม ๒๕๕๓ บริษัทบางกอกเอ็นเตอรเทนเมนตฯ ตกลงจาย

คาตอบแทนในการเขารวมดําเนินกิจการสงโทรทัศนสีตามสัญญานี้ใหแก อ.ส.ม.ท. รวมกันเปน

เงิน ๑,๒๐๕.๑๕ ลานบาท (หนึ่งพันสองรอยหาลานหนึ่งแสนหาหม่ืนบาทถวน) โดยแบงจาย

ใหเปนรายปตามหลักเกณฑซึ่งปรากฏรายละเอียดและเง่ือนไขตามเอกสารผนวกหมายเลข ๕

แนบทายสัญญารวมดําเนินกิจการสงโทรทัศนสี แกไขเพ่ิมเติมคร้ังท่ี ๓ ลงวันท่ี ๒ เดือน

พฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๓๒ ...”๕ และหากพิจารณาเอกสารผนวกหมายเลข ๕ จะพบวา จํานวนเงิน

ข้ันต่ําตอปท่ี BEC ตองจายใหกับ บมจ. อสมท เปนดังนี้

ป พ.ศ. จํานวนเงิน (ลานบาท)

๒๕๔๔ ๔๙.๔๐ ๒๕๔๕ ๕๔.๔๗ ๒๕๔๖ ๕๙.๗๙ ๒๕๔๗ ๖๓.๓๙

๒๕๔๘ ๑๑๐.๒๖

๒๕๔๙ ๑๒๙.๔๒

๒๕๕๐ ๑๓๕.๙๑

๒๕๕๑ ๑๔๒.๗๐

๒๕๕๒ ๑๔๙.๘๓

๒๕๕๓ ๑๕๗.๓๒

ผลของการแกไขเพ่ิมเติมสัญญาครั้งท่ี ๓ ทําใหรัฐตองสูญเสียรายได โดย บมจ.

อสมท ไดรับคาตอบแทนการเขารวมกิจการของ BEC นอยลง๖ กลาวคือ เม่ือพิจารณาอัตรา

คาตอบแทนจากการเขารวมดําเนินกิจการของ BEC กอนท่ีจะมีการแกไขเพ่ิมเติมสัญญาคร้ังท่ี ๓

๕

ขอ ๗ แหงสัญญารวมดําเนินกิจการสงโทรทัศนสี แกไขเพ่ิมเติมคร้ังท่ี ๓ ลงวันท่ี ๒ เดือน

พฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๓๒

๖สรุปจากบทวิเคราะห เร่ือง “เปดผลสอบสัญญาทาส ชอง ๓ (ตอนท่ี ๑ – ตอนจบ)” ขอมูล

จากเว็บไซต http://www.gotomanager.com/news/details.aspx?id=80874 วันท่ี ๑๑ กรกฎาคม ๒๕๕๒

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) ๑๔๓

ซึ่งไดกําหนดในลักษณะที่ผูกพันกับรายไดของ BEC โดยหาก BEC มีรายไดจํานวนมากยอมทํา

ให BEC ตองสงคาตอบแทนในจํานวนท่ีสูงตามไปดวยซึ่งจะทําใหรัฐมีรายไดเพ่ิมข้ึน แตเม่ือได

แกไขหลักเกณฑการจายคาตอบแทนในการแกไขเพ่ิมเติมสัญญาคร้ังท่ี ๓ ใหม โดยกําหนดใหจาย

คาตอบแทนในอัตราท่ีแนนอนตายตัวโดยไมคํานึงถึงผลประกอบการหรือรายไดของ BEC

ประกอบกับขอเท็จจริงวา รายไดจากการดําเนินธุรกิจของ BEC ในชวงกอนท่ีจะมีการแกไข

เพ่ิมเติมสัญญาคร้ังท่ี ๓ มีอัตราการเติบโตเฉลี่ยของรายไดประมาณรอยละ ๙ (ชวงป พ.ศ. ๒๕๓๐

ถึง พ.ศ. ๒๕๓๒) และมีแนวโนมท่ีจะเพิ่มข้ึน ดังจะเห็นไดจากงบการเงินของ BEC ในชวงป

พ.ศ. ๒๕๓๓ ถึง พ.ศ. ๒๕๓๖ มีรายไดตอปเฉล่ีย ๖๘๔ ลานบาท (คิดเปนอัตราการเติบโตเฉลี่ย

รอยละ ๓๐) ชวงป พ.ศ. ๒๕๓๗ ถึง พ.ศ. ๒๕๓๙ มีรายไดตอปเฉล่ีย ๑,๓๙๑ ลานบาท (คิดเปน

อัตราการเติบโตเฉลี่ย รอยละ ๒๒) หรือชวงป พ.ศ. ๒๕๔๓ ถึง พ.ศ. ๒๕๔๘ มีรายไดตอปเฉล่ีย

๒,๑๖๗ ลานบาท (คิดเปนอัตราการเติบโตเฉล่ีย รอยละ ๑๕) จึงเห็นไดวา หากไมมีการแกไข

หลักเกณฑการจายคาตอบแทนในการแกไขเพ่ิมเติมสัญญาคร้ังท่ี ๓ ใหม จะทําให บมจ. อสมท

สามารถจัดเก็บคาตอบแทนในแตละปเพ่ิมมากข้ึน และสงผลใหรัฐมีรายไดเพ่ิมมากข้ึนตามมา

ตัวอยางเชน ป พ.ศ. ๒๕๔๕ BEC มีรายไดจากคาโฆษณา ๒,๐๑๗,๐๖๐,๒๙๒ บาท รายได

อ่ืน ๕๕,๕๗๙,๑๔๗ บาท รวมมีรายไดท้ังส้ิน ๒,๐๗๒,๖๓๙,๔๓๙ บาท และหากคิดคาตอบแทน

ในอัตราเดิม คือ รอยละ ๖.๕ ของรายได จะพบวา BEC ตองจายคาตอบแทนในป พ.ศ. ๒๕๔๕

ถึงจํานวน ๑๓๔,๗๒๑,๕๖๔ บาท แตเม่ือมีการแกไขเพ่ิมเติมสัญญาคร้ังท่ี ๓ BEC จึงจาย

คาตอบแทนเพียง ๕๔.๔๗ ลานบาท เทานั้น หรือ ป พ.ศ. ๒๕๔๗ BEC มีรายไดจากคาโฆษณา ๒,๔๐๐,๖๕๖,๖๘๒ บาท รายได

อ่ืน ๓๐,๓๙๘,๐๑๑ บาท รวมมีรายไดท้ังส้ิน ๒,๔๓๑,๐๕๔,๖๙๓ บาท และหากคิดคาตอบแทน

ในอัตราเดิม คือ รอยละ ๖ .๕ ของรายได พบวา BEC จะตองจ ายค าตอบแทนในป

พ.ศ. ๒๕๔๗ ถึงจํานวน ๑๕๘,๐๑๘,๕๕๕ บาท แตเม่ือมีการแกไขเพ่ิมเติมสัญญาคร้ังท่ี ๓ BEC

จึงจายคาตอบแทนเพียง ๖๓.๓๙ ลานบาท เทานั้น หรือ ป พ.ศ. ๒๕๔๘ BEC มีรายไดจากคาโฆษณา ๒,๒๓๖,๘๒๘,๙๙๕ บาท

รายไดอ่ืน ๒๔,๑๘๙,๔๗๔ บาท รวมมีรายไดท้ังส้ิน ๒,๒๖๑,๐๑๘,๔๖๙ บาท และหากคิด

คาตอบแทนในอัตราเดิม คือ รอยละ ๖.๕ ของรายได พบวา BEC จะตองจายคาตอบแทน

ในป พ.ศ. ๒๕๔๘ ถึงจํานวน ๑๔๖,๙๖๖,๒๐๐ บาท แตเม่ือมีการแกไขเพ่ิมเติมสัญญาคร้ังท่ี ๓

BEC จึงจายคาตอบแทนเพียง ๑๑๐.๒๖ ลานบาท เทานั้น จากขอเท็จจริงขางตน รวมระยะเวลาต้ังแตท่ีไดมีการแกไขเพ่ิมเติมสัญญาคร้ังท่ี ๓

เปนตนมา (ตั้งแต พ.ศ. ๒๕๓๓ - พ.ศ. ๒๕๔๘) พบวา BEC มีรายไดจากคาโฆษณาและรายได

อ่ืนรวมท้ัง ส้ิน ๒๕ ,๓๐๒ ,๘๗๘ ,๔๕๑ บาท และหากยังไม มีการแก ไขเพิ่มเติมสัญญา

ในคร้ังท่ี ๓ จะพบวา BEC จะตองจายคาตอบแทนรวมท้ังส้ิน ๑,๖๔๔,๖๘๗,๐๙๙ บาท แต BEC

ไดจายคาตอบแทนจริงเพียง ๖๐๙,๓๙๕,๕๐๐ บาท เทานั้น แสดงใหเห็นวา บมจ. อสมท สูญเสีย

ผลประโยชนประมาณเกือบ ๑,๐๓๕ ลานบาท

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) ๑๔๔

๒.๑.๒ สิทธิในการตออายุสัญญา สิทธิในการตออายุสัญญากอนท่ีจะมีการแกไขเพ่ิมเติมสัญญาคร้ังท่ี ๓ ได

กําหนดให BEC มีสิทธิเพียงไดรับการพิจารณาตออายุสัญญาเปนรายแรกเทานั้นโดยอยูภายใต

เง่ือนไขท่ีกําหนดในสัญญา กลาวคือ๗

(๑) บมจ. อสมท ยังมีนโยบายท่ีจะใหเอกชนรวมดําเนินการออกอากาศของ

สถานีโทรทัศนไทยทีวีสีชอง ๓ ในสวนกลางและสวนภูมิภาคตอไป (๒) การดําเนินการของ BEC ตามสัญญาท่ีผานมาเปนไปดวยความเรียบรอย (๓) บมจ. อสมท จะพิจารณาใหสิทธิแก BEC เปนรายแรก และ BEC จะตอง

แจงความประสงคพรอมดวยขอเสนอเปนลายลักษณอักษรมายัง บมจ. อสมท กอนครบกําหนด

สัญญาไมนอยกวา ๒ ป

(๔) คาตอบแทนตลอดระยะเวลาที่มีการขยายระยะเวลาตองไมนอยกวา ๒,๐๐๒

ลานบาท และ (๕) คูสัญญาไดทําความตกลงเร่ืองการปรับปรุงเคร่ืองมืออุปกรณตางๆ และ

เง่ือนไขอ่ืนๆ ท่ีจําเปน อยางไรก็ตาม ในการแกไขเพ่ิมเติมสัญญาคร้ังท่ี ๓ ปรากฏวา ไดมีการยกเลิก

ขอความในขอ ๗ ของสัญญารวมดําเนินกิจการสงโทรทัศนสี แกไขเพ่ิมเติมคร้ังท่ี ๒ ลงวันท่ี ๑๖

กรกฎาคม ๒๕๓๐ และกําหนดไวในขอ ๕ ของสัญญารวมดําเนินกิจการสงโทรทัศนสี แกไข

เพ่ิมเติมคร้ังท่ี ๓ ลงวันท่ี ๒ พฤษภาคม ๒๕๓๒ วา “เม่ือบางกอกเอ็นเตอรเทนเมนตดําเนินการออกอากาศสวนกลางและสวนภูมิภาคครบกําหนดเวลา โดยบางกอกเอ็นเตอรเทนเมนตไมผิด

สัญญาแลว อ.ส.ม.ท. ตกลงใหบางกอกเอ็นเตอรเทนเมนตดําเนินการออกอากาศสถานีโทรทัศน

ไทยทีวีสีชอง ๓ ในสวนกลางและสวนภูมิภาคตอไปอีกมีกําหนด ๑๐ ป ตามเง่ือนไขและขอกําหนด

ในสัญญานี้ โดยมีคาตอบแทนไมนอยกวา ๒,๐๐๒,๖๑๐.๐๐๐ บาท (สองพันสองลานหกแสน

หนึ่งหม่ืนบาทถวน) โดยแบงเปนรายปตามหลักเกณฑซึ่งปรากฏรายละเอียดและเง่ือนไขตาม

เอกสารผนวกหมายเลข ๔ แนบทายสัญญารวมดําเนินกิจการสงโทรทัศนสี แกไขเพ่ิมเติมคร้ังท่ี ๓

ลงวันท่ี ๒ เดือนพฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๓๒ ...”๘ ซึ่งการแกไขใหการตออายุสัญญาไดงายข้ึนอันเปนประโยชนแก BEC จึงทําให บมจ. อสมท เสียเปรียบ เนื่องจากไมอาจพิจารณาคัดเลือก

ภาคเอกชนท่ีมีความเหมาะสมมากกวา BEC มารวมดําเนินกิจการได และยังเปนการปดก้ันโอกาส

ของภาคเอกชนรายอ่ืนในการเขาแขงขันตามระบบธุรกิจดวย นอกจากนี้ ในการแกไขเพ่ิมเติมสัญญา คร้ังท่ี ๓ ยังไดมีการกําหนดเนื้อหา

ขอความในสัญญาในลักษณะท่ีทําให บมจ. อสมท เสียประโยชน ไดแก การกําหนดเง่ือนไขให

บริษัทบอกเลิกสัญญาไดยากข้ึน โดยหาก บมจ. อสมท ประสงคจะบอกเลิกสัญญาเนื่องจาก BEC

๗

อางแลวเชิงอรรถที่ ๕

๘ขอ ๕ แหงสัญญารวมดําเนินกิจการสงโทรทัศนสี แกไขเพ่ิมเติมคร้ังท่ี ๓ ลงวันท่ี ๒ เดือน

พฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๓๒

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) ๑๔๕

ไมไดปฏิบัติตามขอกําหนดท่ีไดตกลงกันไว บมจ. อสมท ไมสามารถบอกเลิกสัญญาไดทันที แต

ตองบอกกลาวเปนลายลักษณอักษรให BEC ทราบและใหปฏิบัติตามในเวลาอันสมควรกอน จึง

จะมีสิทธิบอกเลิกสัญญาได และหากเปนกรณีท่ี BEC ไมไดเปนฝายผิดขอกําหนดท่ีไดตกลงไวใน

สัญญาขอใดขอหนึ่ง บมจ. อสมท ไมสามารถบอกเลิกสัญญาไดเวนแตเปนกรณีท่ีมติคณะรัฐมนตรี

เห็นวามีความจําเปนตองบอกเลิกสัญญาเพื่อความม่ันคงของรัฐ๙

๒.๒ กรณีการโฆษณาเกินกวาสิทธิที่กําหนดไวในสัญญา

เม่ือวันท่ี ๒๑ ธันวาคม ๒๕๔๙ นายพงษศักดิ์ พยัฆวิเชียร รองประธานกรรมการ

ทําหนาท่ีรักษาการในตําแหนงกรรมการผูอํานวยการใหญ ไดแตงตั้งคณะกรรมการสอบสวน

ขอเท็จจริงข้ึน โดยมี พล.ต.อ.ประทิน สันติประภพ เปนประธานกรรมการ๑๐

เพ่ือสอบสวน

ขอเท็จจริงเก่ียวกับการทุจริตกรณีรายการคุยคุยขาว และการกระทําท่ีกอใหเกิดความเสียหายแก

บมจ. อสมท โดยมีอํานาจเรียกเอกสาร พยานหลักฐานและบุคคลใดๆ มาใหขอมูล รวมท้ังเสนอมาตรการในการดําเนินการทางวินัย ทางแพง และทางอาญากับพนักงานและบุคคลภายนอก

ผลการสอบสวนขอเท็จจริงปรากฏดังนี้๑๑

(๑) บมจ. อสมท ไดทําสัญญากับบริษัท ไรสม จํากัด๑๒

ตามสัญญารวม

ดําเนินการรายการโทรทัศน ฉบับลงวันท่ี ๖ กันยายน ๒๕๔๗ ฉบับลงวันท่ี ๓๑ พฤษภาคม ๒๕๔๘ ๙

ขอ ๙ แหงสัญญารวมดําเนินกิจการสงโทรทัศนสี แกไขเพิ่มเติมคร้ังท่ี ๓ ลงวันท่ี ๒ เดือน

พฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๓๒ กําหนดวา ใหยกเลิกขอความตามสัญญารวมดําเนินกิจการสงโทรทัศนสี แกไขเพ่ิมเติม

คร้ังท่ี ๒ วันท่ี ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๓๐ ขอ ๑๔ และใหใชความตอไปน้ีแทน “ขอ ๑๔ ในกรณีท่ีบางกอกเอ็นเตอรเทนเมนตไมปฏิบัติตามขอกําหนดในสัญญาขอหนึ่ง

ขอใด อ.ส.ม.ท. จะแจงเปนลายลักษณอักษรใหบางกอกเอ็นเตอรเทนเมนตปฏิบัติตามขอสัญญาโดยใหเวลา

อันสมควร หากบางกอกเอ็นเตอรเทนเมนตไมยอมปฏิบัติใหถูกตองภายในกําหนดเวลา บางกอกเอ็นเตอร

เทนเมนต ตองแจงเหตุผลเปนลายลักษณอักษรให อสมท ทราบ เม่ือ อ.ส.ม.ท. ไดพิจารณาคําชี้แจงแลว จะแจง

ใหบางกอกเอ็นเตอรเทนเมนตทราบ และปฏิบัติใหถูกตองภายในเวลาอันสมควรอีกคร้ังหนึ่ง หากบางกอก

เอ็นเตอรเทนเมนตไมปฏิบัติใหถูกตองภายในกําหนดเวลาในครั้งหลังนี้แลว อ.ส.ม.ท.มีสิทธิเรียกคาเสียหาย

อันพึงมี และหรือแจงใหงดการออกอากาศหรือมีสิทธิบอกเลิกสัญญาไดทันที” ๑๐บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) ไดแตงตั้งคณะกรรมการสอบสวนขอเท็จจริงในเร่ืองการ

บริหารงานในงานกิจการท่ัวไปและการบริหารงานในเชิงธุรกิจ เม่ือวันท่ี ๒๑ ธันวาคม ๒๕๔๙ ประกอบไปดวย

๑. พล.ต.อ.ประทิน สันติประภพ เปนประธานกรรมการ ๒. นายนิรันดร พิทักษวัชระ ๓. พล.ต.ท. ธานี

สมบูรณทรัพย ๔. นายกมล ทรงเจริญ ๕. นายสมัคร เชาวภานันท ๖. นายรัตพงษ สอนสุภาพ ๗. นายเจษฎา

อนุจารี ๘. นายสาธิต ภูหอมเจริญ ๙. นายพิเชษฐ เมาลานนท เปนกรรมการ ๑๐. นายศุทธิชัย บุนนาค

เปนกรรมการและเลขานุการ และ ๑๑. นายพลชัย วินิจฉัยกุล เปนผูชวยเลขานุการ

๑๑สรุปจากสกูป-เปดสํานวนสอบสวนลับ “อสมท-ไรสม-สรยุทธ” คดีฉอโกงเงินโฆษณา

๑๓๘ ล าน ขอมูลจากเว็บไซต www.matichon.co.th/news_detail.php?id=12393&catid=25 วัน ท่ี ๑๒

ตุลาคม ๒๕๕๒ ๑๒บริษัท ไรสม จํากัด จดทะเบียนจัดตั้ง เม่ือวันท่ี ๒๗ กุมภาพันธ พ.ศ.๒๕๔๗ ดวย

ทุนจดทะเบียน ๑ ลานบาท

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) ๑๔๖

บันทึกขอตกลง ฉบับลงวันท่ี ๒๒ ธันวาคม ๒๕๔๘ และสัญญารวมดําเนินรายการโทรทัศน ฉบับ

ลงวันท่ี ๓๐ มกราคม ๒๕๔๙ เพ่ือใหบริษัทไรสมฯ ดําเนินรายการคุยคุยขาว ออกอากาศ

ทางสถานีโทรทัศนโมเดิรนไนน (๒) ในชวงระยะเวลาตั้งแตวันท่ี ๑ กุมภาพันธ ๒๕๔๘ จนถึงวันท่ี ๓๐ มิถุนายน

พ.ศ. ๒๕๔๙ เจาหนาท่ีธุรการฝายสนับสนุนและบริการลูกคาของ บมจ. อสมท ซึ่งมีหนาท่ีจัดทํา

คิวโฆษณาในรายการโทรทัศนตามสัญญารวมดําเนินการรายการโทรทัศน ไดกระทําการโดยทุจริต

เพ่ือแสวงหาประโยชนท่ีไมชอบดวยกฎหมายสําหรับตนเองหรือผูอ่ืนตางกรรมตางวาระ โดยจัดทําคิวโฆษณาสวนเกินในรายการคุยคุยขาว และไมจัดสงขอมูลการโฆษณาสวนเกินใหฝายกฎหมาย

ธุรกิจเพ่ือจัดทําสัญญาโฆษณา จากการสอบสวนพบวา บริษัท ไรสมฯ ใชเวลาในการโฆษณารายการคุยคุยขาว

เกินจากเกณฑท่ีกรมประชาสัมพันธกําหนดไว๑๓

โดยไมมีการนําสงสวนแบงใหกับ บมจ. อสมท

ตามที่ควรจะเปน โดยเฉพาะในชวงป พ.ศ. ๒๕๔๙ มีโฆษณาเกินมามากถึง ๑๕๐ กวาคร้ัง คิดเปน

มูลคากวา ๙๘,๗๙๐,๐๐๐ บาท และเม่ือรวมท้ังหมดตั้งแตปแรกท่ีทําสัญญาเปนมูลคากวา

๑๓๘,๗๙๐,๐๐๐ บาท ตัวอยางเชน เม่ือวันเสารท่ี ๑๗ มิถุนายน ๒๕๔๗ และวันอาทิตยท่ี ๑๘

มิถุนายน ๒๕๔๗ มีการใชเวลาในการโฆษณาถึง ๑๖.๑๕ นาที อันเปนการฝาฝนระเบียบและ

ประกาศของทางราชการอยางชัดเจน เม่ือผูชวยกรรมการผูอํานวยการใหญ สํานักการตลาด ๑

และรักษาการผูชวยกรรมการผูอํานวยการใหญ สํานักกลยุทธการตลาด ส่ังใหมีการตรวจสอบการ

โฆษณาเกินเวลาดังกลาวปรากฏวา เจาหนาท่ีฯ ไดใชน้ํายาลบคําผิดลบขอความในใบคิวโฆษณา

รวมของ บมจ. อสมท และบริษัท ไรสมฯ เพ่ือทําลายพยานหลักฐานไมใหมีการตรวจสอบการ

โฆษณาเกินของบริษัท ไรสมฯ อันเปนการทําเอกสารปลอมข้ึนท้ังฉบับหรือแตสวนหนึ่งสวนใด

เติมหรือตัดทอนขอความหรือแกไขดวยประการใด ๆ ในเอกสารท่ีแทจริงโดยประการท่ีนาจะเกิด

ความเสียหายแกผูอ่ืนหรือประชาชนอันมีมูลเปนความผิดฐานปลอมแปลงเอกสาร (๓) ในชวงระหวางวันท่ี ๗ สิงหาคม ๒๕๔๘ ถึงวันท่ี ๒๕ ธันวาคม ๒๕๔๘ และ

วันท่ี ๓ พฤษภาคม ๒๕๔๙ ถึงวันท่ี ๑๕ กรกฎาคม ๒๕๔๙ เจาหนาท่ีคนเดิมซึ่งมีหนาท่ีจัดทําคิวโฆษณารวมของ บมจ. อสมท กับบริษัท ไรสมฯ ในรายการคุยคุยขาว ไดระบุในใบคิวโฆษณาวา

เปนคิวโฆษณาของ บมจ. อสมท แตเม่ือตรวจสอบจากรายการโฆษณาของ บมจ. อสมท และ

บริษัท ไรสมฯ แลว ปรากฏวา มิใชคิวโฆษณาของ บมจ. อสมท และบริษัท ไรสมฯ แตเปนโฆษณา

สินคาของบริษัทอ่ืน ซึ่งขอเท็จจริงปรากฏวา เจาหนาท่ีฯไดนําสินคาดังกลาวไปโฆษณาในรายการ

คุยคุยขาว และเปนผูรับเงินคาโฆษณารายการดังกลาวเปนของตนเอง ทําให บมจ. อสมท เสียหายไมไดรับเงินคาโฆษณาดังกลาวคิดเปนเงินท้ังส้ิน ๑,๑๓๐,๐๐๐ บาท อันเปนการทุจริตตอหนาท่ี

คณะกรรมการสอบสวนขอเท็จจริงฯ จึงสรุปวา เจาหนาท่ีฯ ซึ่งเปนพนักงาน

ในองคการหรือหนวยงานของรัฐท่ีเรียก รับ หรือยอมจะรับทรัพยสินหรือประโยชนอ่ืนใดสําหรับ

๑๓ประกาศกรมประชาสัมพันธ เร่ืองกําหนดหลักเกณฑ และระยะเวลาสําหรับการโฆษณาและ

บริการธุรกิจทางสถานีวิทยุกระจายเสียง และวิทยุโทรทัศน ฉบับลงวันท่ี ๑๘ เมษายน ๒๕๓๙ ซึ่งกําหนดให

สถานีวิทยุโทรทัศนทําการโฆษณาและบริการธุรกิจไดไมเกินชั่วโมงละ ๑๒ นาที ๓๐ วินาที

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) ๑๔๗

ตนเองหรือผู อ่ืนโดยมิชอบ และเปนพนักงานท่ีมีหนาท่ีซื้อ ทําจัดการหรือรักษาทรัพยใดๆ ใชอํานาจหนาท่ีโดยทุจริต อันเปนการเสียหายแกองคการ บริษัทจํากัด และเปนการปฏิบัติหรือ

ละเวนการปฏิบัติหนาท่ีโดยมิชอบ เพ่ือใหเกิดความเสียแกผูหนึ่งผูใด หรือปฏิบัติหรือละเวนการปฏิบัติหนาท่ีโดยทุจริต มีความผิดตามมาตรา ๖ มาตรา ๘ และมาตรา ๑๑ แหงพระราชบัญญัติ วาดวยความผิดของพนักงานในองคการหรือหนวยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๐๒

๑๔ ตอมาแมวาบริษัท ไรสมฯ ไดชดใชเงินใหแก บมจ. อสมท แลว ทําใหคดีทาง

แพงระงับ แตในสวนของคดีอาญานั้นไมอาจยอมความได เนื่องจากเปนความผิดฐานยักยอก

ทรัพยตามประมวลกฎหมายอาญา และกระทําการเขาขายความผิดตามพระราชบัญญัติวาดวย

ความผิดของพนักงานในองคการหรือหนวยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๐๒ เพราะผูท่ีถูกกลาวหาเปน

พนักงานของ บมจ. อสมท ซึ่งถือเปนหนวยงานของรัฐ ดังนั้น บมจ. อสมท จึงไดมอบอํานาจให

ผูอํานวยการฝายกฎหมายเขาแจงความเพ่ือดําเนินคดีกับพนักงานของ บมจ. อสมท ท่ีเก่ียวของ

และบริษัทไรสมฯ ในขอหารวมกันกระทําการโดยทุจริตเพ่ือแสวงหาผลประโยชนท่ีมิควรไดโดย

ชอบดวยกฎหมาย ทําให บมจ. อสมท ไดรับความเสียหาย และกระทําการเขาความขายผิดฐานให

ความชวยเหลือหรือสนับสนุนผูกระทําผิดตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา ๘๖ ในปจจุบัน

เจาหนาท่ีตํารวจไดสงสํานวนท้ังหมดใหคณะกรรมการ ป.ป.ช. พิจารณา อยางไรก็ตาม บริษัท ไรสมฯ ไดย่ืนฟองตอศาลปกครองกลาง เม่ือวันท่ี ๒๔

กรกฎาคม ๒๕๕๑ (หมายเลขคดีดําท่ี ๑๑๔๑/๒๕๕๑) ในคดีพิพาทเก่ียวกับสัญญาทางปกครอง ขอใหชําระเงินเนื่องจากผิดสัญญารวมดําเนินการรายการโทรทัศน โดยกลาวหาวา บมจ. อสมท ใช

คําส่ังทางปกครองมิชอบ พรอมท้ังเรียกคาชดเชยเปนจํานวนเงิน ๒๔๙ ลานบาท แยกเปนการ

เรียกคืนเงินจากคาสวนลดที่ควรจะไดจาก บมจ. อสมท ในสัดสวนรอยละ ๓๐ จากเงินคาโฆษณา

๑๓๐ ลานบาท ท่ีบริษัท ไรสมฯ สงให บมจ. อสมท ไป คิดเปนเงิน ๕๕ ลานบาท และการเรียกคืน

เงินจากการที่ บมจ. อสมท โฆษณาเกินเวลาตามท่ีตกลงไวกับบริษัทฯ เปนจํานวนเงินอีก ๑๙๕

ลานบาท๑๕

โดยขณะนี้คดีอยูระหวางการพิจารณาของศาลปกครองกลาง นอกจากนี้ ในช้ันการตรวจสอบของคณะกรรมการสอบสวนขอเท็จจริงยังพบวา

นายม่ิงขวัญ แสงสุวรรณ อดีตกรรมการผูอํานวยการใหญ ไดออกคําส่ังในคดีไรสมเม่ือพนจาก

ตําแหนงแลว ทําใหคําส่ังดังกลาวไมมีผลบังคับใช โดยรายงานผลการสอบสวนระบุรายละเอียดวา

นายมิ่งขวัญฯ ซึ่งไดลาออกจากกรรมการผูอํานวยการใหญแลวเม่ือวันท่ี ๒๖ กันยายน ๒๕๔๙ แตได

๑๔โดยท่ี บมจ. อสมท ถือหุนโดยกระทรวงการคลังในอัตรารอยละ ๖๕ ของจํานวนหุนจด

ทะเบียนท้ังหมด ดังนั้น บมจ. อสมท ซึ่งไดจดทะเบียนเปนบริษัทมหาชน ตามพระราชบัญญัติบริษัทมหาชน

จํากัด พ.ศ. ๒๕๓๕ จึงเปนรัฐวิสาหกิจซึ่งเปนองคการของรัฐบาลตามกฎหมายวาดวยการจัดตั้งองคการของ

รัฐบาลท่ีรัฐเปนเจาของมีทุนรวมอยูดวยเกินรอยละ ๕๐ ทําให บมจ. อสมท จึงมีสถานะเปนรัฐวิสาหกิจตาม

พระราชบัญญัติความผิดพนักงานองคการหรือหนวยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๐๒ ดวย ๑๕นายสมบูรณ มวงกลํ่า อัยการพิเศษฝายสัญญาและหารือ สํานักงานอัยการสูงสุด ในฐานะ

กรรมการ บมจ. อสมท ไดชี้แจงใหผูถือหุนทราบในการประชุมผูถือหุนเพ่ือรายงานผลดําเนินการ ในวันท่ี ๒๔

เมษายน ๒๕๕๒

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) ๑๔๘

ออกบันทึกขอความเกี่ยวกับการดําเนินการกับบริษัทไรสมฯ และพนักงาน บมจ. อสมท จํานวน

สองฉบับ ในวันท่ี ๒๗ กันยายน ๒๕๔๙ โดยใหมีการออกเลขท่ีและวันท่ียอนหลัง เร่ืองนี้สืบเนื่องจากในวันท่ี ๒๗ กันยายน ๒๕๔๙ นายม่ิงขวัญฯ ซึ่งไดพนจาก

ตําแหนงกรรมการผูอํานวยการใหญไปแลว ยังคงมาท่ี บมจ. อสมท เพ่ือมาประชุมคณะกรรมการ

ในวาระพิเศษในการเตรียมการเรียกประชุมผูถือหุน บมจ. อสมท เพ่ือเลือกตั้งคณะกรรมการใหม

และมีการสงบันทึกขอความท่ี ๑๐๘/๒๕๔๙ ลงวันท่ี ๒๖ กันยายน ๒๕๔๙ จํานวน ๒ ฉบับ โดยมี

เลขที่และวันท่ีเดียวกัน ฉบับท่ีหนึ่งเปนบันทึกขอความ เร่ือง บอกเลิกสัญญาใหติดตามทวงถาม

เพ่ือชําระหนี้ และใหพิจารณาแจงความดําเนินคดีอาญากรณีการทุจริตของบริษัทไรสม โดยสงถึง

ผูบริหารของ บมจ. อสมท รวม ๔ คน และฉบับท่ีสองเปนบันทึก เร่ือง แตงตั้งคณะกรรมการ

สอบสวนวินัยรายแรง พักงานพนักงาน และตัดเงินเดือนพนักงาน โดยสงถึงรักษาการผูชวย

กรรมการผูอํานวยการใหญ (สํานักทรัพยากรมนุษย) จากการสอบสวนพบวา ในวันท่ี ๒๖ กันยายน ๒๕๔๙ ตั้งแตเวลา ๑๘.๐๐ น. ถึง

๐๒.๐๐ น. ของวันท่ี ๒๗ กันยายน ๒๕๔๙ นายมิ่งขวัญฯ ซึ่งลาออกแลวไดเรียกประชุมท่ีโรงแรม

สุโขทัย โดยมีกรรมการ บมจ. อสมท ผูชวยกรรมการผูอํานวยการใหญ ผูจัดการสวนพัฒนาและ

สงเสริมรายการ และผูตรวจการอาวุโสเขารวมประชุมดวย โดยตางคนตางไปรวมประชุม และตางเวลาตอเนื่องกันเพ่ือหารือถึงเร่ืองการดําเนินการท่ีมีเหตุทุจริตในเร่ืองบริษัทไรสมฯ และการ

ลงโทษพนักงาน บมจ. อสมท จนในวันท่ี ๒๗ กันยายน ๒๕๔๙ เวลาประมาณ ๒๐.๐๐ น. ไดมี

การสั่งการใหพนักงาน อสมท. นําบันทึกขอความเร่ือง บอกเลิกสัญญา ใหติดตามทวงถามเพ่ือ

ชําระหนี้ และใหพิจารณาแจงความดําเนินคดีอาญากรณีการทุจริตของบริษัทไรสม และบันทึก

ขอความ เร่ือง แตงตั้งคณะกรรมการสอบสวนวินัยรายแรง พักงานพนักงาน และตัดเงินเดือน

พนักงาน จํานวน ๒ ฉบับไปลงทะเบียนรับเอกสาร จากกรณีดังกลาวแสดงวา บันทึกจํานวน ๒ ฉบับดังกลาว มีการสั่งการและ

ดําเนินการในวันท่ี ๒๗ กันยายน ๒๕๔๙ อีกท้ังขอเท็จจริงยังปรากฏวา บันทึกท่ีสงถึงผูบริหารของ

บมจ. อสมท รวม ๔ คน นั้น บางฉบับมีเนื้อหาท่ีแตกตางกัน แตใชทะเบียนเลขหนังสือเพียงฉบับเดียว ซึ่งเปนพิรุธ ทําใหตองรับฟงวา บันทึกดังกลาวไดกระทําข้ึนในวันท่ี ๒๗ กันยายน ๒๕๔๙ ซึ่งนายม่ิงขวัญฯ อดีตกรรมการผูอํานวยการใหญซึ่งลาออกแลวไมมีอํานาจกระทําการใดๆ ในนามของกรรมการผูอํานวยการใหญ เนื่องจากคณะกรรมการ บมจ.อสมท มีคําส่ังแตงตั้งใหนายชิตณรงค

คุณะกฤดาธิการ ทําหนาท่ีรักษาการกรรมการผูอํานวยผูอํานวยการใหญ ตั้งแตวันท่ี ๒๗ กันยายน

๒๕๔๙ แลว ดังนั้น บันทึกดังกลาวจึงไมมีผลใชบังคับ

ตอมา ไดมีผูรองเรียนตอคณะกรรมการ ป.ป.ช. กรณีท่ีนายมิ่งขวัญฯ ไมยอม

เรียกเก็บเงินคาโฆษณาเกินเวลาจากบริษัทไรสมอันถือวาเขาขายความผิดทางอาญาและวินัย

หลายประเด็น โดยท่ีประชุมคณะกรรมการ ป.ป.ช. ไดพิจารณาแลวห็นวา เร่ืองดังกลาวมีขอมูล

หลักฐานเพียงพอ คณะกรรมการ ป.ป.ช. จึงไดมีมติแตงตั้งคณะอนุกรรมการไตสวนซ่ึงมีนายภักดี

โพธิศิริ กรรมการ ป.ป.ช. เปนประธานอนุกรรมการ เพ่ือไตสวนอดีตกรรมการผูอํานวยการใหญ

บมจ. อสมท ในขณะท่ีมีการกระทําความผิดของบริษัท ไรสมฯ ฐานละเวนการปฏิบัติหนาท่ีตาม

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) ๑๔๙

ประมวลกฎหมายอาญามาตรา ๑๕๗ และกระทําทางผิดวินัย โดยขณะนี้คดีอยูระหวางการ

พิจารณาของคณะอนุกรรมการไตสวน

๓. บทสรุป

จากขอเท็จจริงท่ีเก่ียวของกับการดําเนินงานของ บมจ. อสมท จะเห็นไดวา

ความไมรอบคอบรัดกุมในการแกไขเพ่ิมเติมสัญญาสงผลให บมจ. อสมท ไดรับความเสียหาย

จากสัญญาเสียเปรียบท้ังในเร่ืองการขาดรายไดและการปฏิบัติตามขอสัญญาท่ีไมเปนธรรม

ซึ่งผูวิจัยเห็นวา การแกไขเพ่ิมเติมสัญญาในลักษณะนี้อาจกลายเปนชองทางในการเอื้อประโยชน

ใหแกบุคคลใดโดยมิชอบได นอกจากนั้น ในกรณีท่ีผูบริหาร บมจ. อสมท ไมดําเนินการ

ตรวจสอบและดําเนินคดีกับเจาหนาท่ีฯ ซึ่งปรากฏขอเท็จจริงวาไดกระทําการทุจริตในหนาท่ี

นอกจากผูบริหารจะเขาขายวามีความผิดฐานละเวนการปฏิบัติหนาท่ีแลว การไมดําเนินการ

ดังกลาวก็อาจถือเปนชองทางหนึ่งในการสนับสนุนใหเกิดการทุจริตไดเชนกัน

บทที่ ๗ กรณีศึกษา : บริษัท ทีโอที จํากดั (มหาชน)

บริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน) หรือ บมจ. ทีโอที เปนองคกรภาครัฐท่ีมุงเนน

การดําเนินการในเชิงธุรกิจในรูปแบบของบริษัทมหาชนท่ีไมมีการกระจายหุนในตลาดหลักทรัพย

และอยูภายใตการกํากับดูแลของกระทรวงคมนาคม มีการบริหารจัดการท่ีเปนไปตามกฎระเบียบ

ขอบังคับท่ีองคกรกําหนดข้ึนเองไมไดอยูภายใตกฎระเบียบของราชการ โดยท่ีในการดําเนินการ

ของบริษัทตองมีการทําสัญญาสัมปทาน การรวมทุนกับเอกชน และการจัดซื้อจัดจางซึ่งสวนใหญจะมี

วงเงินท่ีสูงมาก จึงทําใหบริษัทอยูในความสนใจของสื่อและประชาชน และไดปรากฏการนําเสนอ

ขาวสารทางส่ือตาง ๆ อยางตอเนื่องเก่ียวกับขอมูลท่ีสอไปในเร่ืองทุจริตคอรรัปช่ันหรือ

เอ้ือประโยชนของ บมจ. ทีโอที เชน การปรับโครงสรางสวนงานภายในเพ่ือรองรับการใหบริการ

โทรศัพท เค ล่ือนท่ี ยุค ท่ี ๓ การประนีประนอมหนี้ โครงการการดํ า เนินงานใหบ ริการ

โทรศัพทเคล่ือนท่ีระบบ ๑๙๐๐ เมกกะเฮิรตซ สัญญาเชาระบบและอุปกรณในโครงการ

เชาอุปกรณใหบริการนอกขายสายพรอมบํารุงรักษา (WLL) การจัดซื้ออุปกรณเพ่ือรองรับ

การใหบริการ คอนเทนท มีเดีย และอินเทอรเน็ตความเร็วสูง (CDN) ดวยเหตุนี้ ผูวิจัยจึงไดนําขอเท็จจริงท่ีเกิดข้ึนใน บมจ. ทีโอที มาเปนกรณีศึกษาเพ่ือใหเห็นถึงสาเหตุของปญหาและชองโหว

ของกฎหมาย รวมถึงรูปแบบของการทุจริตท่ีเกิดข้ึนในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการใน

เชิงธุรกิจท่ีมีรูปแบบแตกตางไปจากกรณีศึกษาในบทท่ี ๕ และบทที่ ๖ โดยผูวิจัยจะเร่ิมจาก

การนําเสนอที่มา ภารกิจ และโครงสรางขององคกร เพ่ือแสดงถึงลักษณะ ขนาด และความสําคัญ

ในเชิงผลประโยชนขององคกร อันจะเปนประโยชนตอการทําความเขาใจขอเท็จจริงท่ีอาจเปน

ปญหาการทุจริตและการวิเคราะหถึงสาเหตุ รูปแบบ และชองทางที่ทําใหเกิดการทุจริตท่ีจะ

นําเสนอตามลําดับตอไป

๑. ที่มา ภารกิจ และโครงสรางขององคกร

๑.๑ ที่มาและภารกิจ

บริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน) หรือ บมจ. ทีโอที เดิมเปนรัฐวิสาหกิจท่ีจัดตั้งข้ึน

โดยพระราชบัญญัติจัดตั้ งองคการโทรศัพทแหงประเทศไทย พ .ศ . ๒๔๙๗ ใช ช่ือว า

“องคการโทรศัพทแหงประเทศไทย” สังกัดกระทรวงคมนาคม เร่ิมดําเนินกิจการเม่ือวันท่ี ๒๔

กุมภาพันธ ๒๔๙๗ มีวัตถุประสงคเพ่ือจัดดําเนินการและนํามาซึ่งความเจริญของกิจการโทรศัพท

เพ่ือประโยชนแหงรัฐและประชาชน และดําเนินธุรกิจเก่ียวกับกิจการโทรศัพทและธุรกิจอ่ืน

ท่ีตอเนื่องหรือซึ่งเปนประโยชนแกกิจการโทรศัพท

องคการโทรศัพทแหงประเทศไทยไดดําเนินกิจการเปนเวลาถึง ๔๘ ป กอนแปลง

สภาพเปนบริษัท ทศท. คอรปอเรช่ัน จํากัด (มหาชน) เม่ือวันท่ี ๓๑ กรกฎาคม ๒๕๔๕ ภายใต

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) ๑๕๑

พระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมีการตราพระราชกฤษฎีกากําหนดอํานาจ

สิทธิ และประโยชน ของบริษัท ทศท. คอรปอเรช่ัน จํากัด (มหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๕ โดยรับโอน

กิจการสิทธิ หนี้ ความรับผิด สินทรัพย และพนักงานท้ังหมดจากองคการโทรศัพทแหงประเทศไทย

และพระราชกฤษฎีกากําหนดเงื่อนเวลายกเลิกกฎหมายวาดวยองคการโทรศัพทแหงประเทศไทย

พ .ศ . ๒๕๔๕ ซึ่ งมาตรา ๓๑ แหงพระราชกฤษฎีกาดังกล าว กําหนดใหพระราชบัญญัติ

องคการโทรศัพทแหงประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๗ และฉบับแกไขเพิ่มเติม เปนอันยกเลิกตั้งแต

วันท่ี ๓๑ กรกฎาคม ๒๕๔๕

อนึ่ง เม่ือวันท่ี ๑ กรกฎาคม ๒๕๔๘ บริษัท ทศท. คอรปอเรช่ัน จํากัด (มหาชน)

ไดเปล่ียนช่ือบริษัท เปน บริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน) โดยมีทุนจดทะเบียนเร่ิมแรก ๖,๐๐๐ ลานบาท

ชําระแลว ๖,๐๐๐ ลานบาท เปนหุนสามัญท้ังส้ิน จํานวน ๖๐๐ ลานหุน มูลคาท่ีตราไวหุนละ ๑๐ บาท

โดยมีกระทรวงการคลังเปนผูถือหุนท้ังหมด

บมจ. ทีโอที เปนหนึ่งในสองของรัฐวิสาหกิจท่ีใหบริการดานโทรคมนาคม โดยมี

ขอบเขตการใหบริการครอบคลุมในดานตางๆ ไดแก บริการดานเสียง อินเทอรเน็ต ขอมูล

มัลติมีเดีย คอนเทนท และบริการอื่นๆ เพ่ือตอบสนองความตองการของลูกคาทุกกลุมซึ่งถือเปนการดําเนินกิจการในเชิงธุรกิจ และรวมไปถึงการใหบริการเพ่ือสาธารณะประโยชนซึ่งถือเปน

วัตถุประสงคในการจัดตั้งและดําเนินกิจการขององคการโทรศัพทแหงประเทศไทยท่ีมีมาแตเดิม

การใหบริการของ บมจ. ทีโอที ในปจจุบันสามารถแบงออกเปน ๒ ดาน คือ ๑. การใหบริการดาน

โครงขาย (Network Provider) และ ๒. การใหบริการดานอ่ืนๆ (Service Provider) ไดแก การใหบริการโทรศัพทประจําท่ี โทรศัพทสาธารณะ โทรศัพทเคล่ือนท่ี (CDMA ๔๗๐) โทรศัพท

สาธารณะและโทรศัพทผานอินเตอรเน็ต (TOT Web Payphone) โทรศัพทระหวางประเทศ (๐๐๗, ๐๐๘) การบริการดานอินเทอรเน็ต การบริการดานมัลติมีเดียและคอนเทนท เปนตน๒ ๑.๒ โครงสรางขององคกร บมจ. ทีโอที มีการจัดโครงสรางองคกรตามท่ีกําหนดในระเบียบ บมจ. ทีโอที

วาดวยโครงสรางบริษัทและการบริหารสวนงาน พ.ศ. ๒๕๔๘ โดยมีสวนงานภายใตโครงสราง

บริษัท ประกอบดวย ๒ สวนใหญ ๆ คือ ๑. สวนงานภายใตการกํากับดูแลของคณะกรรมการ

บริษัท และ ๒. สวนงานภายใตการกํากับดูแลของกรรมการผูจัดการใหญ

๑มาตรา ๓ ใหพระราชบัญญัติและประกาศของคณะปฏิวัติดังตอไปนี้เปนอันยกเลิกตั้งแต

วันท่ี ๓๑ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๔๕ เปนตนไป

(๑) พระราชบัญญัติองคการโทรศัพทแหงประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๗

(๒) พระราชบัญญัติองคการโทรศัพทแหงประเทศไทย (ฉบับท่ี ๒) พ.ศ. ๒๕๑๑

(๓) ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับท่ี ๒๘๔ ลงวันท่ี ๒๔ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๑๕

(๔) พระราชบัญญัติองคการโทรศัพทแหงประเทศไทย (ฉบับท่ี ๓) พ.ศ. ๒๕๑๗

(๕) พระราชบัญญัติองคการโทรศัพทแหงประเทศไทย (ฉบับท่ี ๔) พ.ศ. ๒๕๒๗

(๖) พระราชบัญญัติองคการโทรศัพทแหงประเทศไทย (ฉบับท่ี ๕) พ.ศ. ๒๕๓๐

๒ขอมูลจากเว็บไซด www.tot.co.th วันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน)

๑๕๒

ภาพที่ ๑๔ โครงสรางองคกรของ บมจ. ทีโอที๓

๒. ขอเท็จจริงเกี่ยวกับการดําเนินงานของ บมจ. ทีโอที

ในหัวขอนี้ ผูวิจัยจะไดศึกษาขอเท็จจริงท่ีเปนปญหาซ่ึงเกิดจากการดําเนินงานของ

บมจ. ทีโอที และถูกวิพากษวิจารณเก่ียวกับความไมโปรงใสหรือการเปนชองทางท่ีเอ้ือตอการ

ทุจ ริต โดยขอ เ ท็จจ ริง ท่ีผู วิ จั ยยก ข้ึนนี้ เปนข อ เ ท็จจ ริง ท่ีปรากฏตาม ส่ือต า งๆ และ

บางขอเท็จจริงก็ไดจากการสัมภาษณและแหลงขอมูลภายในของ บมจ. ทีโอที

๓ขอมูลจากเว็บไซต www.tot.co.th วันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

คณะกรรมการบริษัทคณะกรรมการบริษัท

กรรมการผูจัดการใหญกรรมการผูจัดการใหญสํานักบริหารโครงการ โทรศัพทเคล่ือนท่ียุคท่ี ๓

สํานักกฎหมายสํานักกฎหมาย สายงานตรวสายงานตรวจสอบจสอบ

สายงาน

ทรัพยากรบุคคล สายงาน

ประสิทธิผลองคกร

สํานักกลยุทธ สํานัก

คุณภาพและระบบงาน

สํานักงานเลขานุการคณะกรรมการบริษัท ฝายรัฐกิจสัมพันธ สํานักงานเลขานุการผูบริหาร

ฝายประชาสัมพันธและส่ือสารองคกร

สายงาน

การเงิน สายงาน

บริหารการลงทุน สายงาน

บริหารทรัพยสิน

สํานักบัญชีการเงิน

สํานัก วิศวกรรม

สํานัก

ปฏิบัติการ

สํานัก การตลาด

สํานัก

พัฒนา ผลิตภัณฑ

สํานัก

ขายและบริการ ลูกคาองคกร

สายงาน โครงขาย

สายงาน

การตลาดและพัฒนาผลิตภัณฑ สายงาน

บริการ โทรคมนาคม โดยท่ัวถึง

สายงาน ขายและ บริการ ลูกคา

นครหลวง

สายงาน

ขายและ บริการ ลูกคา ภูมิภาค

ภาคขาย และบริการ นครหลวง

ท่ี ๑

ภาคขาย

และบริการ นครหลวง

ท่ี ๒

ภาคขาย และบริการ นครหลวง

ท่ี ๓

ภาคขาย

และบริการ นครหลวง

ท่ี ๔

ภาคขาย

และบริการ ภูมิภาค ท่ี ๑

ภาคขาย

และบริการ ภูมิภาค ท่ี ๒

ภาคขาย และบริการ ภูมิภาค ท่ี ๓

ภาคขาย และบริการ ภูมิภาค ท่ี ๔

ภาคขาย

และบริการ ภูมิภาค ท่ี ๕

กระทรวงเทคโนโลยีและสารสนเทศกระทรวงเทคโนโลยีและสารสนเทศ

((กระทรวงเจาสังกดักระทรวงเจาสังกดั))

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) ๑๕๓

๒.๑ กรณีการปรับโครงสรางสวนงานภายในเพ่ือรองรับการใหบริการโทรศัพทเคล่ือนที่ยุคที่ ๓

สหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจ บริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน) (สรท.) ไดตั้ง

ขอสังเกตเก่ียวกับกรณีท่ีคณะกรรมการบริษัทไดเห็นชอบการปรับโครงสรางสวนงานภายใน

เพ่ือรองรับการใหบริการโทรศัพทเคล่ือนท่ียุคท่ี ๓ โดยไดเพ่ิมสายงานบริหารโครงการ

โทรศัพทเคล่ือนท่ียุคท่ี ๓ ข้ึนอีกหนึ่งสายงาน ประกอบดวยสํานัก ๕ สํานัก และฝาย ๑๐ ฝาย๔

โดยเห็นวามีความซ้ําซอนกับสวนงานอื่นท่ีปจจุบันสามารถดําเนินการไดอยูแลว โดยมีการตั้ง

คําถามเกี่ยวกับความเหมาะสมและความจําเปน รวมท้ังวัตถุประสงคของการปรับโครงสรางวา

เปนไปเพ่ือประโยชนขององคกรหรือเพ่ือแยกโครงการ ๓G ออกมาเพ่ือใหการหาประโยชนจาก

โครงการเปนไปไดโดยงายย่ิงข้ึน โดยแตงตั้งพนักงานท่ีอาจเอ้ือประโยชนใหเขาไปดํารงตําแหนง

ผูบริหารในสํานักตางๆ๕

โครงสรางภายใน บมจ. ทีโอที กอนวันท่ี ๒๕ พฤษภาคม ๒๕๕๒ แบงเปน ๑๑

สายงาน ไดแก (๑) สายงานทรัพยากรบุคคล (๒) สายงานประสิทธิผลองคกร (๓) สายงานการเงิน (๔) สายงานบริหารการลงทุน (๕) สายงานบริหารทรัพยสิน

(๖) สายงานโครงขาย (๗) สายงานการตลาดและพัฒนาผลิตภัณฑ (๘) สายงานบริการโทรคมนาคมโดยทั่วถึง (๙) สายงานขายและบริการลูกคานครหลวง (๑๐) สายงานขายและบริการลูกคาภูมิภาค (๑๑) สายงานตรวจสอบ

หนวยงานระดับสํานัก ๑๘ สํานัก/ภาค ไดแก (๑) สํานักกฎหมาย

๔(๑) สํานักอํานวยการ (ฝายเลขานุการและฝายธุรกิจสัมพันธ)

(๒) สํานักการตลาด (ฝายการตลาดและฝายบริการลูกคา)

(๓) สํานักการเงินและบัญชี (ฝายการเงินและฝายบัญชี)

(๔) สํานักเทคโนโลยี (ฝายวิศวกรรมและฝายเทคโนโลยีสารสนเทศ)

(๕) สํานักพัสดุและกฎหมาย (ฝายพัสดุและฝายกฎหมาย) ๕เอกสารประชาสัมพันธ สรท. ลงวันท่ี ๒๐ พฤษภาคม ๒๕๕๒ เร่ือง สัญญาณความลมเหลว

การใหบริการ ๓G ของ ทีโอที

เอกสารประชาสัมพันธ สรท. ลงวันท่ี ๒๐ พฤษภาคม ๒๕๕๒ เร่ือง การปรับโครงสราง

สวนงานใน ทีโอที

เอกสารประชาสัมพันธ สรท. ลงวันท่ี ๒ มิถุนายน ๒๕๕๒ เร่ือง ความแตกแยกในบอรด ทีโอที

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน)

๑๕๔

(๒) สํานักกลยุทธ (๓) สํานักคุณภาพและระบบงาน (๔) สํานักบัญชีการเงิน (๕) สํานักวิศวกรรม (๖) สํานักปฏิบัติการ (๗) สํานักการตลาด (๘) สํานักพัฒนาผลิตภัณฑ (๙) สํานักขายและบริการลูกคาองคกร (๑๐-๑๓) ภาคขายและบริการนครหลวงท่ี ๑-๔ (๑๔-๑๘) ภาคขายและบริการภูมิภาคท่ี ๑-๕

และหนวยงานระดับฝาย ๖๖ ฝาย และ ๔๔๓ สวน สรท. ไดนําเสนอวา งานของสํานักพัสดุและกฎหมายท่ีเพ่ิมข้ึนใหมในสายงาน

บริหารโครงการโทรศัพทเคล่ือนท่ียุคท่ี ๓ นี้ ควรเปนงานท่ีสํานักกฎหมายหรือฝายพัสดุท่ีมีอยู

สามารถดําเนินการไดอยูแลว โดยในปจจุบันสํานักกฎหมาย๖ จะมีอํานาจหนาท่ีสําคัญใน

๖สํานักกฎหมาย

(๑) ฝายรัฐกิจสัมพันธ

(๒) ฝายกฎหมาย ทําหนาท่ี

(๒.๑) จัดทําแผนงานหลักดานกฎหมาย

(๒.๒) วางแผนและกําหนดเปาหมายการดําเนินงานดานกฎหมายใหสอดคลองกับ

นโยบายและกลยุทธการดําเนินงานของสํานัก

(๒.๓) รับผิดชอบกํากับดูแล และใหการสนับสนุนการดําเนินงานของ สวนงานภายใต

สังกัดในเร่ืองตางๆ ดังนี้

- ดําเนินการหรือรวมกับสวนงานตางๆ ในการเจรจากับหนวยงานภายนอก

เก่ียวกับขอพิพาท หรือการดําเนินการธุรกรรมตางๆท่ีเก่ียวของกับกฎหมาย

- รวมกับฝายรัฐกิจสัมพันธ ในการนําเสนอขอมูล และเจรจากับ กทช.

- รวมกับฝายบริหารผลประโยชน ในการเจรจากับบริษัทคูสัญญาเพ่ือรักษา

ผลประโยชนของบริษัท

- ใหคําปรึกษา สนับสนุน ชวยเหลือ การดําเนินงานดานกฎหมายตอสวนงานตาง ๆ

- เปนตัวแทนของบริษัทในการดําเนินคดีตางๆ นอกเหนือจากท่ีอยูในความ

รับผิดชอบของสวนงานท่ีมีหนาท่ีตามโครงสราง

- พิจารณา ตีความ ใหความเห็นในขอกฎหมาย และระเบียบขอบังคับเพ่ือใช

เปนแนวทางในการดําเนินงานของสวนงานตางๆ

(๓) ฝายสัญญา ทําหนาท่ี

(๓.๑) จัดทําแผนงานหลักดานสัญญา

(๓.๒) วางแผนและกําหนดเปาหมายการดําเนินงานดานสัญญาให สอดคลองกับ

นโยบายและกลยุทธการดําเนินงานของสํานัก

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) ๑๕๕

การรับผิดชอบกํากับดูแลและใหการสนับสนุนการดําเนินการหรือรวมกับสวนงานตางๆ ในการ

เจรจากับหนวยงานภายนอกเก่ียวกับขอพิพาท หรือการทําธุรกรรมตางๆ ท่ีเก่ียวของกับกฎหมาย การ

จัดทํารางสัญญาหรือขอตกลงท่ีกอใหเกิดนิติสัมพันธกับบริษัท และการใหคําปรึกษา สนับสนุน

ชวยเหลือ การดําเนินงานดานกฎหมายตอสวนงานตางๆ และฝายบริหารพัสดุ๗ ซึ่งอยูในสายงาน

บริหารทรัพยสิน จะมีหนาท่ีในการกําหนดนโยบาย กลยุทธ การบริหารพัสดุ การพัฒนาระบบ

พัสดุ และกําหนดมาตรฐานดานพัสดุ การวางแผนและดําเนินการจัดหาพัสดุ การจัดทําและบริหาร

สัญญาท่ัวไปเกี่ยวกับการพัสดุ และการบริหารคลังพัสดุ รวมถึงงานพัสดุเขาคลัง เก็บรักษา ดูแล

ขนสง และจําหนายพัสดุ ซึ่งจะเห็นไดวา อํานาจหนาท่ีของสวนงานดังกลาวครอบคลุมถึงอํานาจ

หนาท่ีของฝายกฎหมายและฝายพัสดุท่ีจัดตั้งข้ึนใหมในสายงานบริหารโครงการโทรศัพทเคล่ือนท่ี

ยุคท่ี ๓ และเนื่องจากการดําเนินการดานกฎหมายหรือการพัสดุท่ีจําเปนสําหรับโครงการ

โทรศัพทเคล่ือนท่ียุคท่ี ๓ เปนการดําเนินการท่ีอาศัยกฎหมายที่เก่ียวของและระเบียบวาดวย

(๓.๓) รับผิดชอบกํากับดูแลและใหการสนับสนุนการดําเนินงานของ สวนงานภายใต

สังกัดในเร่ืองตางๆ ดังนี ้

- จัดทํารางสัญญาหรือขอตกลงท่ีกอใหเกิดนิติสัมพันธ กับบริษัท

- ใหคําปรึกษา แนะนํา ชี้แจง วิเคราะห ขอไดเปรียบเสียเปรียบ และแนวทาง

แกไขในการทําสัญญา และนิติกรรมตางๆ

- ใหคําปรึกษาเก่ียวกับขอกฎหมายตางๆ ในการดําเนินธุรกิจ เพ่ือใหเปน

ไปตามกฎหมาย และสอดคลองกับยุทธศาสตรของบริษัท

- ดําเนินการย่ืนคําขอจดทะเบียนพาณิชยและการขอใบอนุญาตตางๆ

เก่ียวกับการประกอบธุรกิจของบริษัท

- ดําเนินการจดทะเบียนทรัพยสินทางปญญาในสวนของเคร่ืองหมายการคา

ของบริษัทและจดแจงลิขสิทธ์ิอ่ืนๆ ท่ีไมใชโปรแกรมคอมพิวเตอร ๗สายงานบริหารทรัพยสิน

(๑) ฝายบริหารพัสดุ ทําหนาท่ี

ก. จัดทําแผนงานหลักเก่ียวกับการบริหารพัสด ุ

ข. วางแผน และกําหนดเปาหมายการดําเนินงานเก่ียวกับการพัสดุใหสอดคลองกับ

นโยบาย และกลยุทธการดําเนินงานของสายงานบริหารทรัพยสิน

ค. ติดตาม กํากับดูแล ใหคําปรึกษา และใหการสนับสนุนการดําเนินงานของสวนงาน

ภายใตสังกัดในเร่ืองตาง ๆ ดังนี้

- กําหนดนโยบาย กลยุทธ การบริหารการพัสดุ พัฒนาระบบการพัสดุ และกําหนด

มาตรฐานดานพัสดุ

- วางแผน ดําเนินการจัดหาพัสดุ รวมถึงวัสดุอุปกรณท่ีตองสํารองคลัง ดวยระบบ

อิเล็กทรอนิกส

- จัดทําและบริหารสัญญาท่ัวไปท่ีเก่ียวกับการพัสด ุ

- บริหารคลังพัสดุ รวมถึงงานรับพัสดุเขาคลัง เก็บรักษา ดูแล ขนสง และจําหนายพัสดุ

(๒) สํานักทรัพยสินและบริการ

๑) ฝายบริหารทรัพยสิน

๒) ฝายบริการท่ัวไป

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน)

๑๕๖

การพัสดุไมแตกตางไปจากการดําเนินการโครงการอื่นๆ ของ บมจ. ทีโอที จากขอเท็จจริงขางตน

เปนการสะทอนปญหาในเร่ืองความโปรงใสของการกําหนดโครงสรางองคกรเก่ียวกับความจําเปน

และความเหมาะสมของการจัดโครงสรางองคกร โดยมีขอสงสัยวาเปนการเอ้ือประโยชนใหแก

กลุมบุคคลบางกลุมในการไดรับแตงตั้งใหดํารงตําแหนงในสวนงานใหม โดยในทางกลับกันบุคคล

ดังกลาวก็จะกระทําการในลักษณะเปนการเอื้อประโยชนตอบแทนใหแกบุคคลท่ีแตงตั้งตนเขามา

ทําใหการจัดโครงสรางองคกรถูกนํามาใชเปนชองทางเพ่ือแสวงหาผลประโยชนโดยมิชอบได

ผูวิจัยไดพิจารณาแลวเห็นวา เนื่องจากการจัดโครงสรางภายใน บมจ. ทีโอที

เปนอํานาจหนาท่ีของคณะกรรมการบริษัทท่ีจะกําหนดหรือเปลี่ยนแปลงจํานวนกลุมงานหรือ

กลุมธุรกิจ รวมท้ังกําหนดจํานวนสวนงานตั้งแตระดับฝายไดตามความเหมาะสม๘ การปรับ

โครงสรางภายในจึงเปนดุลพินิจของคณะกรรมการบริษัทท่ีจะกําหนดได โดยฝายจัดการโครงสราง

เปนหนวยงานรับผิดชอบการจัดทํารายละเอียดของเหตุผลความจําเปนเพ่ือเสนอคณะกรรมการ

บริษัทพิจารณาอนุมัติและจัดทําเปนคําส่ังบริษัท อยางไรก็ตาม ผูวิจัยมีขอสังเกตวา โดยที่ปจจุบัน

การพิจารณาปรับโครงสรางของบริษัทไมมีการวางระเบียบหรือคําส่ังท่ีใชเปนเกณฑกลางในการ

พิจารณาความเหมาะสม ซึ่งตางไปจากเม่ือคร้ังท่ียังเปนองคการโทรศัพทแหงประเทศไทยท่ีได

มีการออกขอบังคับองคการโทรศัพทแหงประเทศไทย วาดวยการจัดสวนงานและการบริหาร

สวนงาน พ.ศ. ๒๕๓๘ เพ่ือกําหนดหลักเกณฑของการจัดโครงสรางภายในองคการโทรศัพทฯ

ซึ่งใชเปนเกณฑเบื้องตนในการตรวจสอบความถูกตองเหมาะสมของการจัดโครงสรางองคกร

ดังนั้น การดําเนินการแตละคร้ังจึงข้ึนอยูกับนโยบายของคณะกรรมการบริษัท ซึ่งผูวิจัยเห็นวา

ควรมีการตรวจสอบเหตุผล ความจําเปน และความเหมาะสมในการจัดโครงสรางสวนงานภายใน

อันจะทําใหเกิดความโปรงใสในการใชดุลพินิจดังกลาว โดย บมจ. ทีโอที อาจวางหลักเกณฑกลาง

เก่ียวกับการตรวจสอบความจําเปนและความเหมาะสมในการจัดโครงสรางองคกร โดยควร

กําหนดไวในขอบังคับบริษัทใหคณะกรรมการบริษัทวางระเบียบในเรื่องดังกลาวเพ่ือให

กระทรวงการคลังในฐานะผูถือหุนมีมติเห็นชอบ ในระเบียบอยางนอยตองกําหนดข้ันตอน

การกล่ันกรอง เชน การเสนอเรื่องการจัดโครงสรางควรมีความเห็นจากคณะกรรมการตรวจสอบ

ประกอบการพิจารณา ควรมีรายละเอียดประกอบการพิจารณาซ่ึงมีเนื้อหาในลักษณะเดียวกับแบบ

๘ขอ ๒ ของคําสั่งคณะกรรมการบริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน) ท่ี ๒๙/๒๕๔๖ เร่ือง

มอบอํานาจใหกรรมการผูจัดการใหญปฏิบัติการแทนคณะกรรมการบริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน) กําหนดให

กรรมการผูจัดการใหญมีอํานาจอนุมัติ สั่งการ ลงนาม หรือดําเนินการอ่ืนใดในการบริหารงานท่ัวไปในกิจการ

ของบริษัทได ยกเวนกรณีการกําหนดหรือเปลี่ยนแปลงจํานวนกลุมงานหรือกลุมธุรกิจ รวมท้ังกําหนดจํานวน

ชื่อเรียก และหนาท่ีสวนงานต้ังแตระดับฝายขึ้นไป ใหนําเสนอคณะกรรมการเพ่ือพิจารณาอนุมัติ

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) ๑๕๗

คําช้ีแจงประกอบการขอจัดตั้งสวนราชการ๙ ประกอบดวย เหตุผลความจําเปนในการปรับ

โครงสรางสวนงานภายใน ภารกิจของสวนงานท่ีขอปรับโครงสราง รางทิศทางการดําเนินงานของ

สวนงานน้ัน กรอบโครงสรางและอัตรากําลัง และรายละเอียดอ่ืนท่ีเก่ียวของและจําเปนเพ่ือ

ประโยชนในการพิจารณา

๒.๒ กรณีการประนีประนอมหนี้โครงการการดําเนินงานใหบริการโทรศัพทเคล่ือนที่ระบบ

๑๙๐๐ เมกกะเฮิรตซ๑๐

สหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจ บริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน) (สรท.) ไดมีหนังสือ

ถึงคณะกรรมาธิการการส่ือสารและโทรคมนาคม สภาผูแทนราษฎร เร่ืองขอใหชะลอและหยุดการ

ชําระเงิน และตรวจสอบการกระทําทุจริตภายใน บมจ. ทีโอที ท่ียอมจายคาเสียหายจํานวนกวา

๑,๕๐๐ ลานบาท ใหแก บริษัท สามารถ ไอ โมบาย จํากัด (มหาชน) ซึ่งจากรายงานผลการ

พิจารณาเร่ืองดังกลาวของคณะกรรมาธิการการส่ือสารและโทรคมนาคม สรุปขอเท็จจริงไดดังนี ้

๙แบบคําชี้แจงประกอบการจัดตั้งสวนราชการ

(๑) เหตุผลความจําเปนในการจัดตั้งสวนราชการ

ตองระบุเหตุผลความจําเปนของการจัดตั้งสวนราชการ เชน เหตุใดจึงจําเปนตองขอ

จัดตั้งเปนหนวยงานใหม เม่ือจัดตั้งขึ้นแลวจะเปนประโยชนตอการขับเคลื่อนนโยบายรัฐบาล วิสัยทัศน

ยุทธศาสตรของกระทรวงในดานใด สอดคลองกับทิศทางการบริหารราชการแนวใหมท่ีเนนการจัดการเพ่ือมุง

ผลสัมฤทธ์ิของรัฐ ความมีประสิทธิภาพและประโยชนสุขของประชาชนอยางไร

(๒) ภารกิจของสวนราชการท่ีขอจัดตั้ง

ตองระบุใหชัดเจนวาสวนราชการท่ีจะจัดตั้งมีกรอบภารกิจอะไรบางท่ีจะตอง

ดําเนินการ บทบาทของสวนราชการนั้นคืออะไร มีอํานาจหนาท่ีอยางไร มีความแตกตางจากการดําเนินกิจการ

ของสวนราชการหรือหนวยงานอ่ืนๆ ของรัฐท่ีมีบทบาทเก่ียวของกันอยางไร

(๓) รางทิศทางการดําเนินงานของสวนราชการท่ีจะมีการแบงสวนราชการใหม

ประกอบดวย เปาหมาย ผลผลิต ผลลัพธ วิธีการดําเนินงาน ระบบการประสานงาน

ความเชื่อมโยงกับสวนราชการหรือหนวยงานอ่ืนท่ีเก่ียวของท้ังภาครัฐและภาคเอกชน

(๔) กรอบโครงสรางและอัตรากําลัง

ใหระบุวาจะจัดโครงสรางและอัตรากําลังอยางไร เม่ือจัดตั้งแลวจะมีการยุบเลิกหรือ

รวมหนวยงานใดเปนหนวยงานท่ีจัดตั้งใหม จะมีการถายโอนภารกิจ กิจการ อํานาจหนาท่ี ทรัพยสิน

งบประมาณ หนี้ สิทธิ ภาระผูพัน บุคลากร จากสวนราชการหรือหนวยงานใดบาง หรือเปนการกําหนดกรอบ

อัตรากําลังใหมท้ังหมด

(๕) รางกฎหมายท่ีจัดตั้งสวนราชการ

(๖) รายละเอียดอ่ืนๆ

ใหระบุรายละเอียดอ่ืนๆ ท่ีเห็นวาเก่ียวของและจําเปนเพ่ือประโยชนในการพิจารณา

หรือท่ีเปนประเด็นสําคัญท่ีนอกเหนือจากระบุขางตน ๑๐รายงานผลการพิจารณา เร่ือง “การดําเนินงานเก่ียวกับโทรศัพทเคลื่อนท่ีระบบ ๑๙๐๐

MHz ของบริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน)” ของคณะกรรมาธิการการสื่อสารและโทรคมนาคม สภาผูแทนราษฎร

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน)

๑๕๘

(๑) เม่ือป พ.ศ. ๒๕๔๓ กระทรวงคมนาคมมีนโยบายท่ีจะเปดใหบริการ

โทรศัพทเคล่ือนท่ีรายใหมเพ่ือพัฒนาการใหบริการดานคุณภาพและอัตราคาบริการที่เปนธรรม

จึงมอบหมายใหองคการโทรศัพทแหงประเทศไทย การส่ือสารแหงประเทศไทย และบริษัทวิทยุ

การบินแหงประเทศไทย รวมกันดําเนินการใหบริการโทรศัพทเคล่ือนท่ีในยานความถ่ี ๑๙๐๐

เมกกะเฮิรตซ และไดมีการตั้งบริษัทรวมทุนช่ือ บริษัท เอ ซี ที โมบาย จํากัด ข้ึนตามมติ

คณะรัฐมนตรี แตเนื่องจากบริษัท เอ ซี ทีฯ ไดจัดตั้งภายหลังท่ีพระราชบัญญัติองคกรจัดสรร

คล่ืนความถี่ และกํากับกิจการกระจายเสียง วิทยุ โทรทัศน พ.ศ. ๒๕๔๓ มีผลใชบังคับ จึงไมอาจ

ใหบริการโครงการโทรศัพทเคล่ือนท่ีได ดังนั้น องคการโทรศัพทฯ และการส่ือสารฯ จึงไดตกลง

รวมดําเนินการและใหบริการโครงการโทรศัพทเคล่ือนท่ีระบบ ๑๙๐๐ เมกกะเฮิรต ในรูปแบบ

กิจการรวมคา ไทย-โมบาย และไดเร่ิมจัดซื้ออุปกรณระบบชุมสายโทรศัพท และไดแตงตั้ง

คณะกรรมการจัดหาโดยวิธีพิเศษเพ่ือคัดเลือกตัวแทนการขายและบริการ และการจัดการเคร่ือง

โทรศัพทเคล่ือนท่ีระบบ ๑๙๐๐ เมกกะเฮิรต

(๒) วันท่ี ๒ สิงหาคม ๒๕๔๕ บมจ. ทีโอที ไดทําสัญญากับ บมจ. สามารถฯ

ตามสัญญาจางบริหารชองทางการจัดจําหนายและการจัดการเคร่ืองโทรศัพทเคล่ือนท่ีระบบ

๑๙๐๐ เมกกะเฮิรต

(๓) วันท่ี ๒๑ ธันวาคม ๒๕๕๐ บมจ. สามารถฯ ไดฟองคดีตอศาลแพง

เรียกคาเสียหายจาก บมจ. ทีโอที และ บมจ. กสท โทรคมนาคม จากการผิดสัญญาจํานวน

๒,๖๔๘,๗๗๑,๐๐๙.๖๑ บาท โดยคาเสียหายเกิดข้ึนจากคาจางบริการลูกคาสัมพันธ คาจัดทํา

ระบบจัดเก็บเงิน คาจางท่ีปรึกษาผูเช่ียวชาญ และคาดอกเบี้ยจากการผิดนัด (๔) พนักงานอัยการไดใหการตอสูคดีในหลายประเด็น เชน บมจ. สามารถฯ

ไมปฏิบัติตามสัญญาและผิดสัญญา บมจ. สามารถฯ ไมสามารถขยายผลทางการตลาดไดตาม

เปาหมาย บมจ. สามารถฯ ไมซอมแซมระบบใหสามารถรองรับระบบสํารองจนเกิดความขัดของ

ไมสามารถทํางานได บมจ. สามารถฯ ไมพัฒนาระบบเพ่ือรองรับหมายเลขโทรศัพท ๑๐ หลัก

ตามประกาศคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแหงชาติ (กทช.) ทําใหตองไปดําเนินการจาง

บริษัท สยามเวบ จํากัด เพ่ือทําการพัฒนาระบบจัดเก็บเงิน คาจางระบบจัดเก็บเงินบางสวน และ

คาจางท่ีปรึกษา คดีขาดอายุความ นอกจากนั้น ไดตอสูประเด็นเขตอํานาจศาลวาคดีพิพาท

ท่ีเกิดข้ึนเปนคดีปกครองซึ่งอยูในเขตอํานาจของศาลปกครอง (๕) ศาลแพงไดมีคําส่ังใหรอการพิจารณาคดีไวช่ัวคราวและนัดพรอมฟงคําส่ัง

ในวันท่ี ๑๗ พฤศจิกายน ๒๕๕๑ เวลา ๙.๐๐ นาฬิกา (๖) วันท่ี ๑๔ ตุลาคม ๒๕๕๑ บมจ. ทีโอที โดยกรรมการผูจัดการใหญไดทํา

สัญญาประนีประนอมยอมความท่ีศาลแพง ยินยอมชําระเงิน ๑,๔๗๖,๑๐๐,๐๐๐ บาท ใหกับ

บมจ. สามารถฯ ตามฟอง (๗) คณะกรรมาธิการการส่ือสารและโทรคมนาคม สภาผูแทนราษฎร ไดมี

ขอสังเกตเก่ียวกับการประนีประนอมหน้ีจํานวน ๑,๔๗๖ ลานบาท วา การปฏิบัติหนาท่ีของ

เจาหนาท่ีของ บมจ. ทีโอที ในการใหบริการโทรศัพทเคล่ือนท่ีในยานความถ่ี ๑๙๐๐ เมกกะเฮิรตซ

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) ๑๕๙

หลายข้ันตอนจนถึงข้ันตอนการเจรจายอมความชําระหนี้ มีความผิดพลาดบกพรองละเลยตอ

หนาท่ีและสอถึงการปฏิบัติหนาท่ีโดยทุจริต ทําใหเกิดความเสียหายตอรัฐ แมวาคณะกรรมการ

บมจ. ทีโอที จะมีมติใหจายเงินอยางถูกตองรอบคอบ ก็ไมนาจะเปนเหตุในการยกเวนการขอความ

เห็นชอบจากกระทรวงการคลังกอนจายเงินใหคูสัญญาในกรณีท่ีมีการฟองรองเรียกคาเสียหาย

โดยที่ขอบังคับของ บมจ. ทีโอที บริษัทขอ ๕๑๑๑

และขอ ๕๒๑๒

กําหนดใหการดําเนินกิจการ

ท่ีสําคัญตองขอมติจากที่ประชุมผูถือหุน เชน การขายหรือโอนกิจการของบริษัท การซื้อหรือรับ

โอนกิจการของบริษัทอ่ืนหรือบริษัทเอกชนมาเปนของบริษัท การทํา แกไข หรือเลิกสัญญา

๑๑ขอ ๕๑ ในการออกเสียงลงคะแนนใหหุนหนึ่งมีเสียงหนึ่ง มติของท่ีประชุมผูถือหุนนั้น

ใหประกอบดวยคะแนนเสียง ดังตอไปน้ี

(๑) ในกรณีปกติ ใหถือคะแนนเสียงขางมากของผูถือหุนซึ่งมาประชุมและออกเสียง

ลงคะแนน ถามีคะแนนเทากัน ใหประธานในท่ีประชุมออกเสียงเพ่ิมขึ้นอีกเสียงหนึ่งเปนเสียงชี้ขาด

(๒) ในกรณีดังตอไปน้ี ใหถือคะแนนเสียงไมนอยกวาสามในสี่ของจํานวนเสียงท้ังหมด

ของผูถือหุนซึ่งมาประชุมและมีสิทธิออกเสียง

(ก) การขายหรือการโอนกิจการท้ังหมดหรือบางสวนท่ีสําคัญใหแกบุคคลอ่ืน

(ข) การซื้อหรือรับโอนกิจการของบริษัทอ่ืนหรือบริษัทเอกชนมาเปนของบริษัท

(ค) การทํา แกไข หรือเลิกสัญญาเก่ียวกับการใหเชากิจการของบรัทท้ังหมดหรือบางสวน

ท่ีสําคัญ การมอบหมายใหบุคคลอ่ืนเขาจัดการธุรกิจของบริษัท หรือการรวมกิจการกับบุคคลอ่ืนโดยมี

วัตถุประสงคจะแบงกําไรขาดทุนกัน

(ง) การเลิกบริษัท

(จ) การควบบริษัท

(ฉ) การเพ่ิมหรือลดทุนจดทะเบียนของบริษัท

(ช) การแกไขเปลี่ยนแปลงหนังสือบริคณหสนธิ หรือขอบังคับของบริษัท

(ซ) การออกหุนกู ๑๒ขอ ๕๒ การประชุมสามัญผูถือหุนนั้นใหจัดขึ้นเพ่ือวัตถุประสงคดังตอไปน้ี

(๑) เพ่ือรับรองรายงานการประชุมคร้ังกอน

(๒) เพ่ือพิจารณารายงานของคณะกรรมการบริษัท คณะกรรมการตรวจสอบเก่ียวกับ

กิจการของบริษัทในรอบปท่ีผานมา และกิจการท่ีจะกระทําตอไปในภายหนา รวมถึงรายงานของคณะกรรมการ

สรรหา (ถามี) และคณะกรรมการกําหนดคาจอบแทน

(๓) เพ่ือพิจารณาอนุมัติงบดุลและบัญชีกําไรขาดทุนและรายงานของผูสอบบัญชีเก่ียวกับ

งบดุล และบัญชีกําไรขาดทุนสําหรับรอบปบัญชีท่ีผานมา

(๔) เพ่ือพิจารณาอนุมัติการจัดสรรกําไรและการจายเงินปนผล

(๕) เพ่ือพิจารณาเลือกตั้งกรรมการบริษัทเขาดํารงตําแหนงแทนกรรมการบริษัทซึ่งพนจาก

ตําแหนงตามวาระ

(๖) เพ่ือพิจารณากําหนดคาตอบแทนของกรรมการ กรรมการสรรหาและกรรมการ

กําหนดคาตอบแทนของบริษัท โดยพิจารณาจากขอเสนอของคณะกรรมการกําหนดคาตอบแทนท่ีไดเสนอ

ท่ีประชุมผูถือหุน

(๗) เพ่ือแตงตั้งผูสอบบัญชีและกําหนดคาตอบแทนผูสอบบัญช ี

(๘) เพ่ือพิจารณากิจการอ่ืน

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน)

๑๖๐

เก่ียวกับการใหเชากิจการของบริษัทท้ังหมด หรือบางสวนท่ีสําคัญ การเลิกบริษัท การแกไข

ขอบังคับของบริษัท การพิจารณาแตงตั้งกรรมการบริษัท การพิจารณาอนุมัติ การจัดสรรกําไรและ

การจายเงินปนผล หรือการพิจารณากิจการอ่ืน เจตนาก็เพ่ือใหผูถือหุนกํากับดูแลการดําเนิน

กิจการของ บมจ. ทีโอที ในเร่ืองสําคัญ แตในการดําเนินกิจการของ บมจ. ทีโอที บางเร่ืองท่ีสําคัญ

ซึ่งมีผลกระทบตอความม่ันคงหรือสถานภาพทางการเงินของบริษัทกลับไมอยูในบังคับท่ีตองขอ

มติจากที่ประชุมผูถือหุน แตกําหนดไวอยางกวางๆ ใหเปนดุลพินิจของคณะกรรมการบริษัท

ตามขอ ๕๒ (๘) ท่ีจะเสนอใหท่ีประชุมผูถือหุนพิจารณากิจการท่ีเห็นสมควรหรือไมก็ได ดังนั้น ผูวิจัยจึงมีขอสังเกตวา การประนีประนอมหนี้ของ บมจ. ทีโอที กับ บมจ.

สามารถฯ ซึ่งมีวงเงินสูงถึงเกือบ ๑,๕๐๐ ลานบาท เม่ือพิจารณาจากขอ ๕๑ และขอ ๕๒๑๓

ของ

ขอบังคับบริษัทแลว ไมปรากฏวาการดําเนินการดังกลาวอยูในบังคับท่ีคณะกรรมการบริษัทตอง

ขอมติจากท่ีประชุมผูถือหุน กระทรวงการคลังในฐานะผูถือหุนจึงไมอาจใชอํานาจควบคุมดูแล

ในการพิจารณาความเหมาะสมของการชําระหนี้คร้ังนี้ได การดําเนินกิจการท่ีสําคัญของ บมจ.

ทีโอที ในลักษณะเชนนี้จึงยังเปนชองวางของขอบังคับบริษัทซึ่งอาจถูกนํามาใชเปนชองทางเพ่ือ

แสวงหาผลประโยชน ท่ีมิชอบ บมจ . ทีโอที จึงควรแกไขขอบังคับบริษัทเพ่ือกําหนดวา

การพิจารณากิจการสําคัญอ่ืนท่ีคณะกรรมการบริษัทตองเสนอใหท่ีประชุมผูถือหุนพิจารณา

ตามขอ ๕๒ (๘) นั้น ควรมีลักษณะอยางไร เพ่ือใหเร่ืองซึ่งมีความสําคัญๆ เชน การประนีประนอมหนี้

ท่ีมีวงเงินสูงตามกรณีตัวอยางตองไดรับมติเห็นชอบจากท่ีประชุมผูถือหุนกอนจึงจะดําเนินการได

ท้ังนี้ เพ่ือเปนการกล่ันกรองความถูกตองและเหมาะสมและเพื่อใหเกิดความโปรงใส

๒.๓ กรณีการไมปฏิบัติหนาที่ดวยความซื่อสัตยสุจริตและระมัดระวังรักษาผลประโยชนของ

องคกร

คณะกรรมาธิการการส่ือสารและโทรคมนาคม สภาผูแทนราษฎร ไดมีขอสังเกต

ในกรณีการประนีประนอมหนี้ของ บมจ. ทีโอที จํานวน ๑,๔๗๖ ลานบาท ท่ีเกิดจากโครงการ

การดําเนินงานใหบริการโทรศัพทเคล่ือนท่ีระบบ ๑๙๐๐ เมกกะเฮิรตซ กับ บมจ. สามารถฯ๑๔

วา

ในกรณีท่ีคดีความดังกลาวอยูระหวางการตอสูคดี และพนักงานอัยการไดย่ืนขอใหศาลแพงวินิจฉัย

ช้ีขาดเขตอํานาจศาลวาคดีอยูในอํานาจของศาลปกครองหรือไม รวมท้ังอยูระหวางรอฟง

การพิจารณาของศาลแพง แตกรรมการผูจัดการใหญกลับเรงดําเนินการประนีประนอมยอมความ

และยินยอมชําระหนี้ บมจ. สามารถฯ ตามมติของคณะกรรมการบริษัทกอนท่ีศาลแพงจะนัดฟง

คําส่ังของศาลแพงเพียง ๑ เดือน ซึ่งหากขอพิพาทนี้เปนคดีท่ีอยูในเขตอํานาจของศาลปกครอง

แลว บมจ. ทีโอที จะไดรับประโยชนในแงการนําพยานหลักฐานเขาสืบอยางเต็มท่ี และหากฟงได

วาสัญญาเปนโมฆะ บมจ. ทีโอที ก็ไมตองรับผิดใดๆ นอกจากนั้น ในการตอสูคดี พนักงานอัยการ

ไดตอสูประเด็นวา บมจ. ทีโอที ไมไดผิดสัญญา คาเสียหายมีจํานวนนอยกวาท่ีโจทกฟอง และ

๑๓อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๑ และ ๑๒

๑๔อางแลวเชิงอรรถที่ ๘

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) ๑๖๑

คดีบางสวนขาดอายุความ โดยเฉพาะอยางย่ิงขอเท็จจริงปรากฏวาไมมีการสอบถามความเห็นของ

พนักงานอัยการสูงสุดในฐานะทนายจําเลย เก่ียวกับการชําระหนี้และขอใหโจทกถอนฟอง แมจะ

อางวาไดสอบถามฝายกฎหมายของ บมจ. ทีโอที วาตอสูคดีไปก็ไมชนะคดีก็ตาม แตก็ไมปรากฏวา

พนักงานอัยการไดรับรูหรือเห็นชอบหรือไม ท้ังท่ีควรขอความเห็นและตองแจงใหพนักงานอัยการ

ผูรับผิดชอบคดีทราบกอนการประนีประนอมยอมความตอศาล อีกท้ังไมใชหนาท่ีกรรมการผูจัดการ

ใหญท่ีจะตองดําเนินการเอง ผูวิจัยมีขอสังเกตวา การท่ีขอบังคับบริษัทมิไดกําหนดใหการประนีประนอมหนี้

คร้ังนี้เปนกิจการท่ีตองเสนอขอความเห็นชอบจากกระทรวงการคลังในฐานะผูถือหุนก็ตาม แตหาก

พิจารณาขอ ๕๒ (๘) ท่ีกําหนดใหการประชุมผูถือหุนสามารถกระทําไดเพ่ือพิจารณากิจการอ่ืน

แลว ประกอบกับขอ ๑๕๑๕

กําหนดใหคณะกรรมการบริษัทตองปฏิบัติหนาท่ีและดําเนินธุรกิจของ

บริษัทใหเปนไปตามกฎหมาย วัตถุประสงค และขอบังคับของบริษัท ตลอดจนมติของที่ประชุม

ผูถือหุนดวยความซ่ือสัตยสุจริตและระมัดระวังรักษาผลประโยชนของบริษัทเพ่ือประโยชนสูงสุด

ของผู ถือหุน คณะกรรมการบริษัทจึงควรเสนอเร่ืองการประนีประนอมเพื่อขอมติจาก

กระทรวงการคลัง เนื่องจากแมวาการประนีประนอมหน้ีจะอยูในอํานาจของคณะกรรมการบริษัท

แตการมีมติใหประนีประนอมหนี้โดยอางความเห็นของฝายกฎหมายของ บมจ. ทีโอที เพียงอยางเดียว

โดยไมมีการหารือกับพนักงานอัยการในขณะท่ีคดีอยูระหวางการพิจารณาของศาล และการสูคดี

ก็มีขอตอสูหลายประเด็นท่ีมีน้ําหนักซึ่งอาจทําใหบริษัทชนะคดีหรือสามารถลดจํานวนหนี้ท่ีตอง

ชําระได การดําเนินการเชนนี้จึงอยูในขายท่ีอาจถือไดวาเปนการดําเนินการท่ีไมระมัดระวังและ

รักษาผลประโยชนของบริษัทซึ่งเปนการขัดกับขอบังคับบริษัท ขอ ๑๕๑๖

และอาจเปนชองทางการ

เอ้ือประโยชนแกเอกชนโดยมิชอบได อนึ่ง ตามท่ีคณะกรรมาธิการฯ มีขอสรุปวา การดําเนินการประนอมหนี้คร้ังนี้

มีความผิดพลาดบกพรองละเลยตอหนาท่ีและสอถึงการปฏิบัติหนาท่ีโดยทุจริต ทําใหเกิดความ

เสียหายตอรัฐ ซึ่งตามขอบังคับขอ ๒๔๑๗

ไดกําหนดใหเปนอํานาจของกระทรวงการคลังในฐานะ

ผูถือหุนท่ีจะมีมติใหกรรมการคนใดออกจากตําแหนงกอนครบวาระไดในกรณีท่ีกรรมการผูนั้น

มีพฤติกรรมท่ีแสดงถึงการละเลยการทําหนาท่ีตามท่ีกําหนดไวในขอบังคับของบริษัท ขอ ๒๐ (๓)

และ (๕)๑๘ประกอบกับขอ ๑๗ (๑๐)

๑๙ แตเม่ือ สรท. ไดย่ืนหนังสือขอใหรัฐมนตรีวาการ

๑๕ขอ ๑๕ คณะกรรมการบริษัทตองปฏิบัติหนาท่ีและดําเนินธุรกิจของบริษัทใหเปนไปตาม

กฎหมาย วัตถุประสงค และขอบังคับของบริษัท ตลอดจนมติของท่ีประชุมผูถือหุนดวยความซื่อสัตยสุจริตและ

ระมัดระวังรักษาผลประโยชนของบริษัทเพ่ือประโยชนสูงสุดของผูถือหุน

๑๖อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๕

๑๗ขอ ๒๔ ท่ีประชุมผูถือหุนอาจลงมติใหกรรมการคนใดออกจากตําแหนงกอนถึงคราวออก

ตามวาระไดดวยคะแนนเสียงไมนอยกวาสามในสี่ของจํานวนผูถือหุนซึ่งมาประชุมและมีสิทธิออกเสียงและมีหุน

นับรวมกันไดไมนอยกวาก่ึงหนึ่งของจํานวนหุนท่ีถือโดยผูถือหุนท่ีมาประชุมและมีสิทธิออกเสียง

๑๘ขอ ๒๐ นอกจากการพนจากตําแหนงตามขอบังคับขอ ๑๙ แลว กรรมการพนจาก

ตําแหนงเม่ือ

(๑) ตาย

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน)

๑๖๒

กระทรวงการคลังพิจารณาความเหมาะสมในการปฏิบัติหนาท่ีของคณะกรรมการบริษัทแลวก็ยังไม

มีการดําเนินการนั้น ผูวิจัยมีขอสังเกตเพ่ิมเติมวา เม่ือกระทรวงการคลังอยูในฐานะผูถือหุนจึงควร

มีการตรวจสอบการปฏิบัติหนาท่ีของคณะกรรมการ แตปรากฏวาจนถึงปจจุบันยังไมมีการ

ตรวจสอบการปฏิบัติหนาท่ีของคณะกรรมการบริษัทแตอยางใด ซึ่งสะทอนวาการทําหนาท่ี

ตรวจสอบของกระทรวงการคลังในฐานะผูถือหุนไมปรากฏบทบาทท่ีชัดเจนในเรื่องการตรวจสอบ

จึงอาจทําใหเกิดเปนชองวางสําหรับการแสวงหาประโยชนโดยมิชอบไดงายย่ิงข้ึน ๒.๔ กรณีการแตงตั้งคณะกรรมการจัดหาโดยวิธีพิเศษสําหรับโครงการโทรศัพทเคล่ือนที่

ระบบ ๑๙๐๐ เมกกะเฮิรตซ๒๐

คณะกรรมาธิการการส่ือสารและโทรคมนาคม สภาผูแทนราษฎร ไดมีขอสังเกต

เก่ียวกับโครงการการใหบริการโทรศัพทเคล่ือนท่ีในยานความถ่ี ๑๙๐๐ เมกกะเฮิรตซ ประการ

หนึ่งวา การที่คณะกรรมการ บมจ. ทีโอที มีมติใหแตงตั้งคณะกรรมการจัดหาโดยวิธีพิเศษ

โครงการโทรศัพทเคล่ือนท่ีระบบ ๑๙๐๐ เมกกะเฮิรต เพ่ือคัดเลือกผูรวมงานดานการตลาด โดยมี

กรรมการ บมจ. ทีโอที ๒ คน ไดแก พล.อ. ชูชาติ พรหมพระสิทธิ์ และนายสุรินทร ตุลยวัฒนจิต

ซึ่งมีหนาท่ีกํากับดูแลบริหารในภาพรวมขององคกรในระดับนโยบาย มาเปนกรรมการจัดหาโดยวิธี

พิเศษ แสดงถึงความไมเหมาะสมในการกาวลวงการปฏิบัติงานของฝายบริหาร จากขอเท็จจริง ผูวิจัยเห็นวา โดยที่คณะกรรมการบริษัทไดกําหนดแนวปฏิบัติของ

การดําเนินงานดานการกํากับดูแลกิจการท่ีดี โดยในสวนของบทบาทและความรับผิดชอบของ

คณะกรรมการบริษัทกับกรรมการผูจัดการใหญ ไดแบงแยกบทบาทหนาท่ีและความรับผิดชอบ

ออกจากกันอยางชัดเจน๒๑

ท้ังนี้ ก็เพ่ือใหเกิดความคลองตัวในการบริหารงานและเปนประโยชน

ตอการตรวจสอบ อยางไรก็ตาม แมคณะกรรมการบริษัทจะไดออกคําส่ังเพ่ือการแบงอํานาจ

หนาท่ีของคณะกรรมการบริษัทกับกรรมการผูจัดการใหญ ในฐานะองคกรระดับนโยบายกับ

ฝายบริหารออกจากกันแลวก็ตาม แตจากขอเท็จจริงท่ีปรากฏ แสดงใหเห็นถึงการไมปฏิบัติตาม

แนวทางการดําเนินงานดานการกํากับดูแลกิจการท่ีดีของ บมจ. ทีโอที และยังเปนการทําลายระบบ

(๒) ลาออก

(๓) ขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะตองหามตามขอบังคับขอ ๑๗

(๔) เปนขาราชการการเมือง เปนกรรมการพรรคการเมืองหรือเจาหนาท่ีในพรรคการเมือง

(๕) ท่ีประชุมผูถือหุนเห็นสมควรโดยเหตุอ่ืนใหพนจากตําแหนงตามขอบังคับขอ ๒๔

ฯลฯ ฯลฯ ๑๙ขอ ๑๗ กรรมการตองเปนบุคคลธรรมดา และ

ฯลฯ ฯลฯ

(๑๐) ไมมีพฤติกรรมท่ีแสดงถึงการละเลยการทําหนาท่ีตามสมควรในการตรวจสอบดูแล

มิใหบริษัทฝาฝนหรือไมปฏิบัติตามกฎหมาย วัตถุประสงค และขอบังคับบริษัท ตลอดจนมติท่ีประชุมผูถือหุน ๒๐อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๐

๒๑อางแลวเชิงอรรถที่ ๘

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) ๑๖๓

การถวงดุลและตรวจสอบท่ีแยกฝายปฏิบัติกับฝายตรวจสอบออกจากกันเพ่ือใหเกิดความโปรงใส

ดังนั้น การที่กรรมการบริษัทกาวลวงการปฏิบัติงานของฝายบริหารเชนนี้ก็อาจเปนชองทาง

ท่ีกอใหเกิดการแสวงหาประโยชนโดยมิชอบได ๒.๕ กรณีการแตงตั้งคณะกรรมการพัฒนาทรัพยากรบุคคล

สรท. ไดตั้งขอสังเกตเก่ียวกับการแตงตั้งคณะกรรมการพัฒนาทรัพยากรบุคคล

๒๒ วา

กรรมการท่ีไดรับแตงตั้งเปนกลุมคนท่ีมาจากสถาบันเพียงแหงเดียว โดยสถาบันแหงนี้ไมไดเปด

สอนทางดานบริหารจัดการโดยตรง แตเปนสถาบันการศึกษาเดียวกับสถาบันท่ีประธานกรรมการ

บริษัทเคยทํางานอยู และบุคคลดังกลาวมีความใกลชิดกับผูแตงตั้ง ในการปฏิบัติงานของ

คณะกรรมการพัฒนาทรัพยากรบุคคล คณะกรรมการฯ เสนอให บมจ. ทีโอที มีโครงการพัฒนา

ผูบริหารองคกรใหพัฒนาศักยภาพในระดับมืออาชีพ มีความพรอมในการบริหารงานและ

ความพรอมในการเล่ือนตําแหนง โดยเห็นชอบใหมีสถาบันการศึกษาช้ันนําเปนคณะกรรมการ

บริหารหลักสูตรในแตละระดับของผูบริหาร โดยในชวงเร่ิมตนใหภาควิชาในสถาบันการศึกษาท่ีมี

กรรมการมาจากสถาบันการศึกษาน้ันเปนผูบริหารหลักสูตร และไดมีการเสนอเรื่องเขาสู

การพิจารณาของคณะกรรมการ บมจ. ทีโอที ใหอนุมัติงบประมาณเกือบรอยลานบาทสําหรับ

การดําเนินโครงการนี้ ซึ่งภายหลังจากท่ี สรท. ไดนําเสนอขอมูลในเร่ืองนี้ คณะกรรมการบริษัท

ไดมีมติใหชะลอการพิจารณาเพ่ืออนุมัติโครงการนี้ออกไปกอน จากขอเท็จจริง ผูวิจัยเห็นวา ในการปฏิบัติหนาท่ีของคณะกรรมการบริษัทจะตอง

ยึดถือหลักการหามมีผลประโยชนทับซอนหรือการขัดแยงกันทางผลประโยชนซึ่งกําหนด

ไวในมาตรา ๕ (๑๐)๒๓และมาตรา ๘ ตรี (๑๒)

๒๔ แหงพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสําหรับ

๒๒เอกสารประชาสัมพันธ สรท. ลงวันท่ี ๑๓ กุภาพันธ ๒๕๕๒ เร่ือง “นี่หรือการกระทําเพ่ือ

ทีโอที ของประธานบอรด” ๒๓มาตรา ๕ กรรมการของรัฐวิสาหกิจนอกจากตองมีคุณสมบัติและไมมีลักษณะตองหาม

ตามท่ีกําหนดไวสําหรับรัฐวิสาหกิจนั้นๆ แลว ยังตองมีคุณสมบัติและไมมีลักษณะตองหามดังตอไปน้ีดวย

ฯลฯ ฯลฯ

(๑๐) ไมเปนกรรมการ หรือผูบริหาร หรือผูมีอํานาจในการจัดการ หรือมีสวนไดเสีย

ในนิติบุคคลซึ่งเปนผูรับสัมปทาน ผูรวมทุน หรือมีประโยชนไดเสียเก่ียวของกับกิจการของรัฐวิสาหกิจนั้น

เวนแตเปนประธานกรรมการ กรรมการ หรือผูบริหารโดยการมอบหมายของรัฐวิสาหกิจนั้น ๒๔มาตรา ๘ ตรี ผูบริหารนอกจากตองมีคุณสมบัติและไมมีลักษณะตองหามตามท่ีกําหนดไว

สําหรับรัฐวิสาหกิจนั้นๆ แลว ยังตองมีคุณสมบัติและไมมีลักษณะตองหาม ดังตอไปน้ีดวย

ฯลฯ ฯลฯ

(๑๒) ไมเปนหรือภายในระยะเวลาสามปกอนวันไดรับแตงตั้ง ไมเคยเปนกรรมการ

หรือผูบริหารหรือผูมีอํานาจในการจัดการหรือมีสวนไดเสียในนิติบุคคลซึ่งเปนผูรับสัมปทาน ผูรวมทุน

หรือมีประโยชนไดเสียเก่ียวของกับกิจการของรัฐวิสาหกิจนั้น เวนแตการเปนประธานกรรมการ หรือกรรมการ

ในนิติบุคคลดังกลาวโดยการมอบหมายของรัฐวิสาหกิจนั้น

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน)

๑๖๔

กรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘ และขอ ๓๔๒๕

และขอ ๓๕๒๖

ของขอบังคับ บมจ.

ทีโอที โดยกําหนดหามกรรมการประกอบกิจการอันมีสภาพอยางเดียวกันหรือเปนการแขงขันกับ

กิจการของบริษัทไมวาจะทําเพ่ือประโยชนของตนหรือประโยชนของผูอ่ืน ไมวาโดยทางตรงหรือ

ทางออม และการใหกรรมการแจงใหบริษัททราบโดยมิชักชาเม่ือกรรมการมีสวนไดเสียในสัญญา

ใดๆ ท่ีบริษัททําข้ึน ท้ังนี้ ก็เพ่ือใหการปฏิบัติหนาท่ีของคณะกรรมการบริษัทเปนไปเพ่ือประโยชน

ของบริษัทอยางแทจริง และเปนการปองกันมิใหมีการเอ้ือประโยชนแกเอกชนหรือบุคคลใดเพ่ือหา

ประโยชนโดยมิชอบ ดังนั้น ผูวิจัยเห็นวา ขอสังเกตของ สรท. สะทอนใหเห็นถึงปญหาความโปรงใส

ในการแตงตั้งกรรมการ เนื่องจากแมวาการแตงตั้งคณะกรรมการตางๆ เพ่ือชวยเหลือ

การปฏิบัติงานของคณะกรรมการบริษัทจะเปนอํานาจของคณะกรรมการบริษัทก็ตาม แตการ

แตงตั้งกรรมการผูทรงคุณวุฒิควรพิจารณาแตงตั้งบุคคลที่มีความหลากหลายซึ่งสามารถ

ใหขอคิดเห็นท่ีครอบคลุมเนื้องานท่ีตองปฏิบัติ ซึ่งจะแสดงใหเห็นถึงความเปนเหตุผลและสามารถ

อธิบายความเหมาะสมของผูไดรับการแตงตั้งได กรณีท่ีประธานกรรมการแตงตั้งกรรมการซึ่งมี

ท่ีมาจากสถาบันการศึกษาแหงเดียวกันและสถาบันการศึกษาแหงนั้นก็เปนสถาบันการศึกษา

ที่ประธานกรรมการเคยดํารงตําแหนงอธิการบดี อาจทําใหเกิดความเขาใจไดวากรรมการไดรับการ

แตงตั้งเนื่องจากเปนผูมีความใกลชิดกับประธานกรรมการซึ่งกลายเปนชองทางในการหาประโยชน

โดยมิชอบได ๒.๖. กรณีการดําเนินการจัดซื้อจัดจางตามระเบียบบริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน) วาดวยการพัสดุ

พ.ศ. ๒๕๔๖ เม่ือพิจารณาถึงการจัดซื้อจัดจางของ บมจ. ทีโอที แลว พบวา การจัดซื้อจัดจาง

ใน บมจ. ทีโอที แบงไดเปน ๒ ลักษณะ คือ (๑) การจัดซื้อจัดจางท่ัวไป และ (๒) การจัดซื้อจัด

จางเพื่อการลงทุน ซึ่งท้ังสองกรณีดังกลาวตางใชระเบียบบริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน) วาดวยการ

พัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๖ ในการจัดหาหรือการจัดซื้อจัดจาง และเม่ือพิจารณาระเบียบแลวเห็นวา

ระเบียบดังกลาวยังมีความไมรัดกุมและอาจเปนชองวางใหมีการแสวงหาประโยชนโดยมิชอบ

ดังตอไปนี้

๒๕ขอ ๓๔ หามมิใหกรรมการประกอบกิจการอันมีสภาพอยางเดียวกัน และเปนการแขงขัน

กับกิจการของบริษัท หรือเขาเปนหุนสวนในหางหุนสวนสามัญ หรือเปนหุนสวนไมจํากัดความรับผิด

ในหางหุนสวนจํากัด หรือเปนกรรมการของบริษัทมหาชน หรือบริษัทอ่ืนท่ีประกอบกิจการอันมีสภาพ

อยางเดียวกันและเปนการแขงขันกับกิจการของบริษัท ไมวาจะทําเพ่ือประโยชนตนหรือประโยชนผูอ่ืน ไมวาโดย

ทางตรงหรือทางออม เวนแตจะไดแจงใหท่ีประชุมผูถือหุนทราบกอนท่ีจะมีมติแตงตั้ง ๒๖ขอ ๓๕ ใหกรรมการแจงใหบริษัททราบโดยมิชักชา เม่ือกรรมการมีสวนไดเสียไมวา

โดยตรงหรือโดยออมในสัญญาใดๆ ท่ีบริษัททําขึ้น หรือถือหุนกูในบริษัทหรือบริษัทในเครือ ในจํานวนท่ีเพ่ิมขึ้น

หรือลดลง

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) ๑๖๕

ระเบียบบริษัท ทีโอที จํากดั (มหาชน)

วาดวยการพัสด ุจุดเสี่ยง

๑. วิธีการจัดหา กรณีท่ี บมจ. ทีโอที เห็นวา

การดําเนินการจัดหานอกจากวิธีการท่ี

กําหนดไวในระเบียบฯ ตามขอ ๒.๑ ท่ีได

กําหนดวิธีการจัดหาไว ๕ วิธี ไดแก วิธี

ตกลงราคา วิธีสอบราคา วิธีประกวดราคา

วิธีประมูลราคาดวยระบบอิเล็กทรอนิกส

( e-Auction) แ ล ะ วิ ธี พิ เ ศ ษ จ ะ เ ป น

ประโยชนแก บมจ . ที โอ ที มากกว า

ก็สามารถกระทําไดตามที่กําหนดไวในขอ

๒.๑๐ โดยใหเสนอตอกรรมการผูจัดการ

ใหญอนุมัติเปนกรณีๆ

โดยที่วิธีการจัดหาท้ัง ๕ วิธีตามระเบียบฯ

มีความครอบคลุมวิธีการจัดซื้ อจัดจ าง

ในรูปแบบตางๆ แลว การกําหนดให มี

วิธีการจัดหาโดยวิธี อ่ืนไดอีกจึงอาจเปน

ชองทางใหมีการแสวงหาประโยชนโดย

มิชอบไดหากมีโอกาสที่เหมาะสม

๒. การจัดหาโดยวิธีตกลงราคาหรือวิธีสอบ

ราคา ผูมีอํานาจอนุมัติการจัดหาอาจให

กระทําโดยวิธีท่ีกําหนดไวสําหรับวงเงินท่ีสูง

กวาก็ได

เปนการขยายอํานาจตามระเบียบฯ ใหมีมาก

ย่ิงข้ึน ซึ่งจะทําใหมีการนําไปใชจนกลายเปน

หลัก ซึ่งกระทบกับหลักการของระเบียบฯ

๓. การจัดทําทะเบียนผูคา แมจะเปนการสะดวกในการทราบขอมูลของ

ผูคาท่ี บมจ. ทีโอที จะตองติดตอทําธุรกิจ

ดวย แตก็อาจถูกใช เปนชองทางในการ

คัดเลือกผูคาไวเปนการลวงหนา (ล็อกผูคา)

๔. การวาจางท่ีปรึกษา อาจเปนชองทางในการเอื้อประโยชนตอการ

จัดซื้อจัดจางและเปนการสมนาคุณพวกพอง

เนื่องจากในการจัดซื้อจัดจางบางกรณีอาจจะ

ไมมีความจําเปนตองใชท่ีปรึกษา

๕. กําหนดใหคณะกรรมการจัดหา ตองมี

ผูแทนของสวนงานเจาของใบขอเสนอซื้อ

หรือสวนงานเจาของเร่ือง หรือผูแทนจาก

สวนงานดานจัดหา เปนกรรมการ ๑ คน

อาจเปนชองทางในการแตงตั้งบุคคลเพ่ือ

ดํ ารงตํ าแหน ง ในทางบริหาร เ พ่ือ เ อ้ือ

ประโยชน ใหผู แต งตั้ งซึ่ ง ทําให เ กิดการ

แสวงหาประโยชนโดยมิชอบ

๖. กําหนดกรณี ท่ีไมจําเปนตองทําสัญญา

สําหรับการจัดหาในกรณีตางๆ ทําใหไมสามารถตรวจสอบผลประโยชน

ทับซอน ความถูกตอง ความคุมคาในการทํา

สัญญา และในกรณีท่ีเกิดความเสียหายก็ยาก

ท่ีจะเอาผิดกับคูคา รวมท้ังอาจทําใหเกิดการ

แสวงหาประโยชนโดยมิชอบ

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน)

๑๖๖

ระเบียบบริษัท ทีโอที จํากดั (มหาชน)

วาดวยการพัสด ุ

จุดเสี่ยง

๗. เ ง่ือนไขในการจัดหาโดยวิธีพิเศษตาม

ขอ ๒.๙.๕ กําหนดไวคอนขางกวาง ดังนี้ ๒.๙.๕.๑ กรณีจําเปนเรงดวน เนื่องจาก

หากลาชาอาจกอใหเกิดความเสียหายแก

บริษัท ๒.๙.๕.๒ กรณีตองการผูมีฝมือพิเศษ

เฉพาะทางหรือผู ท่ี มีความชํานาญเปน

พิเศษ ๒.๙.๕.๓ กรณีจําเปนตองระบุ ย่ีหอ

เปนการเฉพาะ เนื่องจากลักษณะของงาน

หรือมีขอจํากัดทางเทคนิค ๒.๙.๕.๔ กรณีเปนสถานการณท่ีจําเปน

เรงดวน หรือเพ่ือประโยชนของบริษัท และ

จํา เปนตองจัดหาเ พ่ิมจากสัญญาหรือ

ขอตกลงเดิม (Repeat Order) โดยตองดําเนินการกอนระยะเวลาในสัญญาหรือ

ขอตกลงเดิมส้ินสุด ซึ่งระยะเวลาดังกลาว

ไมนับรวมระยะเวลารับประกันตามสัญญา

หรือขอตกลง ๒.๙.๕.๕ กรณีเปนงานท่ีตองปกปดเปน

ความลับของบริษัท ๒.๙.๕.๖ กรณีตองจัดหาจากกิจการของ

รัฐ ๒.๙.๕.๗ กรณีตองจัดหาจากตางประเทศ

โดยตรงหรือจัดหาจากองคการระหวาง

ประเทศ ๒ .๙ .๕ .๘ กรณี เปน ท่ีดินและหรือ

ส่ิงปลูกสราง ๒.๙.๕.๙ กรณีจัดหาจากบริษัทในเครือ

หรือบริษัทรวมทุน

จากเง่ือนไขในการจัดหาโดยวิธีพิเศษดังกลาว

อาจกลายเปนขอกล าวอ างไดว า “เปนโครงการที่ตองการความเรงดวนและอยูใน

แผนธุรกิจท่ีเปนบริการที่สรางรายไดใหกับ

บมจ. ทีโอที หากจัดซื้อโดยวิธีอ่ืนจะใชเวลา

ไมต่ํากวา ๓-๔ เดือน หากดําเนินการไดเร็ว

กวานั้น บมจ. ทีโอที จะมีรายไดเพ่ิมข้ึน.....”

ซึ่งการใหเหตุผลในลักษณะนี้เปนไปตามท่ี

ระเบียบดังกลาวไดเปดชองไวใหเปนอํานาจ

ของกรรมการผูจัดการใหญใชเปนดุลพินิจใน

การจัดซื้อจัดจางโดยวิธีพิเศษ ซึ่งการใช

ข อยกเวน เปนหลักในการจัดหา เชนนี้

อาจนําไปสูการดําเนินการโดยไมโปรงใสและ

อาจเปนชองทางของการแสวงหาประโยชน

โดยมิชอบ

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) ๑๖๗

ระเบียบบริษัท ทีโอที จํากดั (มหาชน)

วาดวยการพัสด ุ

จุดเสี่ยง

๘. การดําเนินการเก่ียวกับหลักประกันสัญญา

หรือขอตกลงและคาปรับ ตลอดจนการ

จายเงินลวงหนา ใหเปนไปตามหลักเกณฑท่ีบริษัทกําหนด

ปรากฎขอเท็จจริงตามกรณีโครงการขยาย

โครงขายส่ือสัญญาความเร็วสูง (TNEP)

ท่ีกรรมการผูจัดการใหญไดใชอํานาจในการ

ดําเนินการเพื่อลดคาปรับใหกับบริษัทเอกชน

จากการผิดสัญญา ซึ่งแสดงใหเห็นวา ไมมี

การปฏิบัติการใหเปนไปตามสัญญาอยาง

จริงจัง ซึ่งอาจเปนชองทางในการแสวงหา

ประโยชนโดยมิชอบได

๙. ให อํ านาจกรรมการผู จัดการใหญ ส่ั ง

เพิกถอนการเปนผูละท้ิงงาน เปนการใหอํานาจโดยไมมีกรอบท่ีชัดเจน

จึงอาจเปนชองทางใหบริษัทท่ีเปนผูท้ิงงาน

มีโอกาสกลับเขามารับงานใหมไดโดยการให

ผลประโยชนเพ่ือใหเพิกถอนจากการเปน

ผูท้ิงงาน ซึ่งกอใหเกิดความเส่ียงท่ีจะทําให

เกิดความเสียหายตอ บมจ. ทีโอที

อนึ่ง จากตารางเปรียบเทียบวิธีการจัดหา ป พ.ศ. ๒๕๔๙-๒๕๕๐ แสดงให

เห็นวา บมจ. ทีโอที ดําเนินงานโดยใชวิธีพิเศษในการจัดหารวมเปนมูลคาสูงสุด ซึ่งสะทอนใหเห็น

ปญหาจากการใชอํานาจของกรรมการผูจัดการใหญ แตอยางไรก็ดี การใชอํานาจของกรรมการ

ผูจัดการใหญดังกลาวกลับไมมีการตรวจสอบเพราะถือเปนชองทางท่ีเปดไวตามระเบียบบริษัท

ทีโอที จํากัด (มหาชน) วาดวยการพัสดุฯ อยูแลว

ตารางเปรียบเทียบวิธีการจดัหา ป พ.ศ. ๒๕๔๙ – ๒๕๕๐๒๗

ป พ.ศ. ๒๕๔๙ ป พ.ศ. ๒๕๕๐

วิธีการจัดหา จํานวน วงเงิน

งบประมาณ วงเงิน

จัดหาได จํานวน

วงเงิน

งบประมาณ วงเงิน

จัดหาได

วิธีการประกวด

ราคาทาง

อิเล็กทรอนิกส

๒๑๑ ๔,๗๐๗.๗ ๔,๑๖๖.๖ ๘๐ ๒,๙๓๗.๙ ๒,๕๘๖.๘

๒๗สรุปผลการดําเนินงานของคณะกรรมการบริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน) ระหวางวันท่ี ๖

กุมภาพันธ ๒๕๕๐ ถึงวันท่ี ๒๒ กุมภาพันธ ๒๕๕๑

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน)

๑๖๘

ป พ.ศ. ๒๕๔๙ ป พ.ศ. ๒๕๕๐

วิธีการจัดหา จํานวน วงเงิน

งบประมาณ วงเงิน

จัดหาได จํานวน

วงเงิน

งบประมาณ วงเงิน

จัดหาได

วิธีพิเศษ ๓๙๕ ๘,๒๘๗.๒ ๗,๘๗๒.๐ ๑๗๖ ๓,๐๐๒.๖ ๒,๖๑๙.๐

วิธีสอบราคา ๙๗๕ ๑,๔๔๓.๙ ๑,๒๓๖.๙ ๕๗๘ ๙๖๒.๓ ๘๔๙.๕

จางท่ีปรึกษา

(คัดเลือก,

ตกลง)

๓ ๒๘.๗ ๒๔.๘ - - -

รวม ๑,๕๔๘ ๑๔,๔๖๗.๕ ๑๓,๓๐๐.๓ ๘๓๔ ๖,๙๐๒.๘ ๖,๐๕๕.๓ ๒.๗ กรณีสัญญาเชาระบบและอุปกรณในโครงการเชาอุปกรณใหบริการนอกขายสายพรอม

บํารุงรักษา (WLL) บมจ. ทีโอที ไดจัดทําสัญญาเชาระบบและอุปกรณในโครงการเชาอุปกรณ

ใหบริการนอกขายสายพรอมบํารุงรักษา (WLL) กับบริษัทมิตซูบิชิ (ประเทศไทย) จํากัด

เม่ือวันท่ี ๑๔ พฤษภาคม ๒๕๔๕ มีเปาหมายติดตั้งท่ัวประเทศ รวม ๒๔๐,๐๐๐ หมายเลข

งบประมาณคาเชาระหวางป พ.ศ. ๒๕๔๕ – ๒๕๔๗ วงเงิน ๕,๙๖๑.๖๐ ลานบาท โดย บมจ. ทีโอที

จะจายคาเชาสําหรับเลขหมายท่ีเปดใช และใหบริการจริงเลขหมายละ ๖๘๕ บาท/เดือน โดยแตละ

หมายเลขจะมีระยะเวลาเชา ๓๖ เดือน ซึ่งอัตราคาเชาตามสัญญาท่ีทําข้ึนปรากฏวาสูงกวาอัตรา

คาเชาเฉล่ียตอหมายเลขประมาณ ๑ เทาตัว สําหรับขอตกลงตอทายสัญญา (Record of Contract Negotiation : RCN) มีเง่ือนไขให บมจ. ทีโอที จายคาเชาข้ันต่ําจํานวนรอยละ ๘๐ ของเลขหมายทั้งสัญญา และบริษัทมิตซูบิชิฯ ไดเรียกรองให บมจ. ทีโอที ดําเนินการตามเง่ือนไข

ของ RCN มาโดยตลอด ซึ่งอัยการสูงสุดไดพิจารณาวา RCN ไมถือเปนสวนหนึ่งของสัญญาและ

ไมมีผลผูกพัน บมจ. ทีโอที ดังนั้น คณะกรรมการบริษัทจึงใหจัดทํารางขอตกลงตอทายสัญญาฯ

ใหม มีสาระสําคัญระบุไววาท้ังสองฝายตกลงกันมิใหถือเอา RCN เปนสวนหนึ่งของสัญญาหลัก

ไมมีผลผูกพันคูสัญญาท้ังสองฝายมาตั้งแตวันท่ีลงนามในสัญญาหลัก และยังไมเกิดผลเสียหายกับ

บมจ. ทีโอที และคูสัญญาไดมีการลงนามในขอตกลงตอทายสัญญาแลว เปนการยุติปญหา

ท่ีเกิดข้ึนของสัญญาดังกลาว๒๘

จากขอเท็จจริงดังกลาว ผูวิจัยเห็นวา โดยปกติแลวสัญญาหลักท่ี บมจ. ทีโอที

ทําข้ึนจะเปนไปตามแบบท่ีผานการพิจารณาจากสํานักงานอัยการสูงสุด แตขอตกลงตอทายสัญญา

เปนกรณีท่ีจัดทําข้ึนภายหลังจากการทําสัญญาระหวางคูสัญญา ซึ่งอาจทําใหกลายเปนชองทาง

ท่ีทําใหเกิดความไมโปรงใสในการดําเนินการจัดซื้อจัดจางของบริษัทได ประกอบกับในปจจุบัน

บมจ. ทีโอที ยังไมมีหลักเกณฑท่ีกําหนดเกี่ยวกับการจัดทําขอตกลงตอทายสัญญา (การแกไข

๒๘อางแลวเชิงอรรถที่ ๒๗

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) ๑๖๙

เพ่ิมเติมสัญญา) จึงควรมีการพิจารณากลั่นกรองโดยคณะรัฐมนตรี คณะกรรมการบริษัท

หรือกรรมการผูจัดการใหญเปนผูอนุมัติ ท้ังนี้ ข้ึนอยูกับวงเงินของสัญญาท่ีขอแกไข ดวยเหตนี้

การถือวาเปนเพียงการจัดทําขอตกลงตอทายสัญญาไมใชการแกไขสัญญาจึงไมตองขออนุมัติของ

ผูมีอํานาจ จึงไมถูกตองและไมเปนการปฏิบัติตามหลักธรรมาภิบาล ๒.๘ กรณีการจัดซื้ออุปกรณเพ่ือรองรับการใหบริการคอนเทนท มีเดีย และอินเทอรเน็ต

ความเร็วสูง หรือ Content Delivery Network (CDN) มูลคา ๑๐๙ ลานบาท การจัดซื้อจัดจางอุปกรณเพ่ือรองรับการใหบริการคอนเทนท มีเดีย และ

อินเทอรเน็ตความเร็วสูง หรือ Content Delivery Network (CDN) ไดดําเนินการเสร็จแลว ตั้งแตเดือนมกราคม ๒๕๔๘ แตไมมีการนําไปใชประโยชนตามคุณภาพของอุปกรณ แมตอมา

จะไดมีการตรวจสอบเก่ียวกับการดําเนินงานตามโครงการนี้และปรากฏผลสอบจากมติของ

คณะกรรมการบริษัทวา ผูท่ีเก่ียวของกับโครงการน้ีไมมีความผิดเนื่องจาก บมจ. ทีโอที ไดเปล่ียน

นโยบายในการประกอบกิจการจาก Telecom Supermarket เปน Telecom Pool ทําใหโครงการนี้ไมสามารถดําเนินงานตอไปได

๒๙

จากขอเท็จจริงในเร่ืองนี้ไดแสดงใหเห็นวา บมจ. ทีโอที ไมมีความชัดเจนในการ

ดําเนินงานตามแผนงานของบริษัท ประกอบกับเม่ือไมมีการใชงานอุปกรณท่ีมีการจัดซื้อจัดจาง

ก็ไมมีกระบวนการจัดการเพ่ือลดทอนความเสียหายท่ีเกิดข้ึนจากการจัดซื้อจัดจางท่ีไรประโยชน

นอกจากนี้ ในสวนของฝายบริหารท่ีดําเนินนโยบายผิดพลาดกลับไมตองรับผิดชอบตอบริษัท

แตอยางใด การกระทําเชนนี้จึงอาจกลายเปนชองทางใหมีการแสวงประโยชนจากการจัดซื้อจัดจาง

โดยไมมีความประสงคจะนําส่ิงของนั้นๆ ไปใชประโยชนจริง ๒.๙ กรณีโครงการขยายโครงขายสื่อสัญญาความเร็วสูง “TNEP” (Trans mission

Network Expansion Project) หรือ T-NEP ของ บมจ. ทีโอที กับบริษัท อัลคาเทลฯ

มูลคา ๑,๗๗๐ ลานบาท สืบเนื่องมาจากบริษัทอัลคาเทลฯ ผูชนะการประกวดราคาในโครงการจัดซื้อจัดจาง

อุปกรณส่ือสาร โครงการขยายโครงขายส่ือสัญญาณความเร็วสูง ไมสามารถสงมอบงานไดตาม

กําหนดสัญญาตามกําหนดภายในป ๒๕๔๕ แตกลับสงมอบงานเม่ือป ๒๕๔๙ ซึ่งฝายกฎหมาย

ของ บมจ. ทีโอที ไดคํานวณคาปรับบริษัท อัลคาเทลฯ ไวเปนเงินจํานวน ๑๗๗.๗ ลานบาท

ตามขอกําหนดในสัญญาท่ีกําหนดใหคิดคาปรับไดไมเกิน ๑๐% ของมูลคาโครงการ แตกรรมการ

ผูจัดการใหญกลับมีความเห็นเม่ือวันท่ี ๒ กุมภาพันธ ๒๕๕๐ ใหปรับบริษัทอัลคาเทลฯ เนื่องจาก

สงมอบงานเกินกําหนดเปนเงินเพียง ๕๒ ลานบาท จึงทําให บมจ. ทีโอที ไดรับความเสียหาย

เปนเงิน ๑๒๐ ลานบาท สํานักงานการตรวจเงินแผนดิน (สตง.) และกระทรวงการคลังจึงสง

๒๙หนังสือสหภาพรัฐวิสาหกิจทีโอที ๓ กรกฎาคม ๒๕๕๒ ชําแหละโครงการ CDN (Content

Delivery Network) ฉาว

กรณีศึกษา : บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน)

๑๗๐

หนังสือให บมจ. ทีโอที ตรวจสอบและช้ีแจง หากพบวามีความผิดจริงขอใหดําเนินคดีท้ังทางแพง

และอาญา ซึ่งคณะกรรมการ บมจ. ทีโอที ไดแตงตั้งกรรมการข้ึนมาสอบขอเท็จจริงแลวและ

มีความเห็นวาเปนความผิดจริง โดยข้ันตอนของเร่ืองนี้อยูระหวางการดําเนินคดีแพงและคดีอาญา จากขอเท็จจริงขางตน ผูวิจัยเห็นวา การกระทําของกรรมการผูจัดการใหญ

อาจเขาขายเปนการเอ้ือประโยชนใหกับบริษัทอัลคาเทลฯ เนื่องจากกรรมการผูจัดการใหญไมได

ดําเนินการใหเปนไปตามขอกําหนดในสัญญา และกรณีเชนนี้ เปนกรณีท่ีบริษัทเสียหาย

การดําเนินการของกรรมการผูจัดการใหญจึงตองพิจารณาถึงประโยชนไดเสียของบริษัทเปนสําคัญ

กวาประโยชนของเอกชน

๓. บทสรุป จากขอเท็จจริงท่ีปรากฏในกรณีศึกษาตางๆ ผูวิจัยเห็นวาการดําเนินกิจการ

ในหลายลักษณะของ บมจ. ทีโอที อาจถูกใชเปนชองทางหรือมีความเส่ียงท่ีทําใหเกิดการทุจริต

ในองคกรได ตั้งแตการจัดโครงสรางสวนงานภายในท่ีอาจเอ้ือประโยชนหรือใชเปนชองทางในการ

ทุจริต หรือการดําเนินกิจการท่ีขาดความระมัดระวังและไมเปนการรักษาผลประโยชนของบริษัทอยางเครงครัดจนเปนการเอื้อประโยชนแกเอกชนบางรายโดยอาศัยการใชดุลพินิจในสวน

ท่ียังเปนชองวางของระเบียบหรือขอบังคับ หรือการไมปฏิบัติหรือละเลยการปฏิบัติตาม

กฎระเบียบขององคกร หรือการมีผลประโยชนทับซอนหรือการขัดแยงกันทางผลประโยชน

บทที่ ๘ กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน)

สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) หรือ สบร .

เปนองคการมหาชนท่ีดําเนินงานบริการสาธารณะ ซึ่งแมจะมิไดมีวัตถุประสงคในการแสวงหากําไร

แตเนื่องจากการดําเนินงาน สามารถกอใหเกิดรายได และยังไดรับทุนและทรัพยสินจากเงิน

งบประมาณ อีกท้ังมีระบบการบริหารการจัดการท่ียืดหยุนและคลองตัวคลายคลึงกับองคกรภาครัฐ

ท่ี มุ ง เนนการดํ า เนินการในเชิ งธุ ร กิจ และจากข าวสาร ท่ีปรากฏตาม ส่ือต า ง ๆ ได มี

การวิพากษวิจารณเก่ียวกับความเหมาะสมของการจัดตั้งและบทบาทขององคกร โครงสรางองคกร

การบริหารจัดการในองคกรและความสัมพันธกับหนวยงานเฉพาะดานจํานวน ๗ หนวยงาน

คาตอบแทนบุคลากร การใชจายงบประมาณ ผูวิจัยจึงไดนําขอเท็จจริงท่ีเกิดข้ึนใน สบร. มาเปน

กรณีศึกษาเพ่ือใหเห็นถึงสาเหตุของปญหาและชองโหวของกฎหมาย รวมถึงรูปแบบของการทุจริต

ท่ีเกิดข้ึนในองคการมหาชนท่ีมีลักษณะการดําเนินงานคลายคลึงกับองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการ

ดําเนินการในเชิงธุรกิจ โดยผูวิจัยจะเร่ิมจากการนําเสนอท่ีมา ภารกิจ และโครงสรางขององคกร

เพ่ือแสดงถึงลักษณะ ขนาด และความสําคัญในเชิงผลประโยชนขององคกร อันจะเปนประโยชน

ตอการทําความเขาใจขอเท็จจริงท่ีอาจเปนปญหาการทุจริตและการวิเคราะหถึงสาเหตุ รูปแบบ

และชองทางท่ีทําใหเกิดการทุจริตท่ีจะนําเสนอตามลําดับตอไป

๑. ที่มา ภารกิจ และโครงสรางขององคกร

๑.๑ ที่มาและภารกิจ สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) หรือ สบร. ไดจัดตั้งข้ึน

เม่ือวันท่ี ๕ พฤษภาคม ๒๕๔๗ ในสมัยรัฐบาลท่ีมี พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร เปนนายกรัฐมนตรี

(๑๗ กุมภาพันธ ๒๕๔๔ ถึง ๑๙ กุมภาพันธ ๒๕๔๙) โดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสํานักงาน

บริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) พ .ศ . ๒๕๔๗ ซึ่ งอาศัยอํานาจตาม

พระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมีความเปนมาจากการที่สํานักเลขาธิการ

นายกรัฐมนตรีไดเสนอเร่ืองตอคณะรัฐมนตรีเพ่ือขอจัดตั้งศูนยสรางสรรคงานออกแบบ

เปนองคการมหาชน โดยมีวัตถุประสงคเปนการสงเสริมใหประชาชนไดมีโอกาสเขาถึงแหลงความรู

ในดานการพัฒนาและการออกแบบผลิตภัณฑซึ่งจะนําไปสูการพัฒนาในดานการผลิตสินคา

ท้ังภาคหัตถกรรมและอุตสาหกรรมใหเปนไปตามความตองการของตลาดโลก และเปนการ

สงเสริมใหประชาชนมีพัฒนาการทางดานความรูและความคิดสรางสรรค คณะรัฐมนตรี

ไดพิจารณาแลวมีมติเม่ือวันท่ี ๒ กันยายน ๒๕๔๖ เห็นชอบในหลักการ แตโดยที่ไดมีการ

กําหนดใหการสงเสริมการอาน การเรียนรู และการเผยแพรงานวิชาการเปนวาระแหงชาติ

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๑๗๒

ซึ ่งคณะรัฐมนตรีมีดําริใหจัดตั้งเปนองคการมหาชนเพื่อเปนองคกรกลางทําหนาท่ีเช่ือมโยง

สงเสริม และเผยแพรความรูทางวิชาการและวิทยาการดานตาง ๆ ท่ีทันสมัยและเปนไป

อยางกวางขวาง ดังนั้น คณะรัฐมนตรีจึงเห็นสมควรใหรวมภารกิจในเร่ืองการสรางสรรค

งานออกแบบและเร่ืองการสงเสริมทางวิชาการและวิทยาการท่ีมีอยูหลายดานเขาไวในองคการ

มหาชนแหงเดียวแทนการจัดตั้งเปนองคการมหาชนหลายแหง ดวยเหตุนี้ สบร. จึงมีภารกิจในการดําเนินการท่ีหลากหลายดานปรากฏตาม

มาตรา ๖ แหงพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน)

พ.ศ. ๒๕๔๗ ดังตอไปนี้ (๑) เปนองคกรการเรียนรูขนาดใหญท่ีสมบูรณ หลากหลาย และเปนองคกร

นําทางดานฐานความรู (๒) สนับสนุนและสงเสริมใหประชาชนมีโอกาสเขาถึงความรูในสาขาตางๆ เพ่ือ

สะสมความรูและพัฒนาภูมิปญญาของตน (๓) สงเสริมสนับสนุนใหมีศูนยบริการวิทยาการความรูในรูปแบบท่ีหลากหลาย

ในดานตางๆ ไมวาประวัติศาสตร วิทยาศาสตรแหงชีวิต สังคม ศิลปะ วัฒนธรรม คานิยมหรือ

วิถีชีวิตของคน (๔) สงเสริมใหมีการเรียนรูและพัฒนาคุณภาพชีวิตท่ีสอดคลองกับสังคม

สมัยใหมและอนาคต (๕) สงเสริมใหเด็กและเยาวชนมีนิสัยรักการอานและการเรียนรู (๖) สงเสริมใหประชาชน ไดมีโอกาสพัฒนาความคิดความสรางสรรคท่ีสามารถ

สรางนวัตกรรมผลผลิต หรืองานจากการผสมผสานภูมิปญญาของตนเขากับความรูสมัยใหม (๗) สนับสนุนใหมีศูนยกลางการแลกเปล่ียนและแสดงผลงานความคิด

สรางสรรคและการออกแบบของบุคคลท่ัวไปจากทุกแหลงอารยธรรม (๘) พัฒนาใหประเทศไทยเปนศูนยกลางของวิถีชีวิตและวัฒนธรรมเขตรอนท่ี

ทันสมัย เปนจุดหมายในการเดินทางของนักทองเท่ียวรุนใหมท่ีสนใจการแลกเปล่ียนองคความรู

วัฒนธรรม ภูมิปญญาตะวันออก และความรูเก่ียวกับวิถีชีวิตท่ีหลากหลาย (๙) สงเสริม สนับสนุนใหเกิดกลไกในการเสาะหาการพัฒนาและการใชความ

เช่ียวชาญของผูมีความสามารถพิเศษสาขาตางๆ อยางเปนระบบ

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๑๗๓

๑.๒ โครงสรางขององคกร ภาพที่ ๑๕ โครงสรางองคกรของ สบร.

๑

๒. ขอเท็จจริงเกี่ยวกับการดําเนินงานของ สบร. ในหัวขอนี้ ผูวิจัยจะไดศึกษาขอเท็จจริงท่ีเปนปญหาซ่ึงเกิดจากการดําเนินงานของ

สบร. เก่ียวกับความไมโปรงใสหรือการเปนชองทางท่ีเอ้ือตอการแสวงประโยชนโดยมิชอบ

โดยขอเท็จจริงท่ีผูวิจัยยกข้ึนนี้ เปนขอเท็จจริงท่ีปรากฏตามส่ือตางๆ และบางขอเท็จจริงก็ไดจาก

การสัมภาษณบุคคลท่ีเก่ียวของกับ สบร.

๑

ขอมูลท่ีผูวิจัยจัดทําจากขอมูลลาสุดเม่ือวันท่ี ๒๕ ตุลาคม ๒๕๕๒

คณะกรรมการบริหารสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรูคณะกรรมการบริหารสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู

สํานักงานอุทยานการเรียนรูสํานักงานอุทยานการเรียนรู

สถาบันสงเสริมอัจฉริยภาพและนวัตกรรมการเรียนรูสถาบันสงเสริมอัจฉริยภาพและนวัตกรรมการเรียนรู

สถาบันการเรียนรูและสรางสรรคสถาบันการเรียนรูและสรางสรรค

ศูนยสงเสริมและพัฒนาพลังแผนดินเชิงคุณธรรมศูนยสงเสริมและพัฒนาพลังแผนดินเชิงคุณธรรม

ศูนยความเปนเลศิดานชีววิทยาศาสตรของประเทศไทยศูนยความเปนเลศิดานชีววิทยาศาสตรของประเทศไทย

ฝายกฎหมายฝายกฎหมาย

ฝายอํานวยการฝายอํานวยการ

ฝายทรัพยากรบุคคลฝายทรัพยากรบุคคล

ฝายยุทธศาสตรและวิจยัฝายยุทธศาสตรและวิจยั

ฝายแผนงานและโครงการฝายแผนงานและโครงการ

ฝายจดัการความรูและสารสนเทศฝายจดัการความรูและสารสนเทศ

สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรูสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู

หนวยตรวจสอบหนวยตรวจสอบภายในภายใน

คณะอนุกรรมการคณะอนุกรรมการ

สํานักนายกรัฐมนตรีสํานักนายกรัฐมนตรี

((กระทรวงเจาสังกดักระทรวงเจาสังกดั))

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๑๗๔

๒.๑ กรณีโอกาสในการแทรกแซงโดยการเมือง

การจัดตั้งองคการมหาชนเปนอํานาจของฝายบริหารท่ีจะพิจารณาไดตาม

ความจําเปนและความเหมาะสม โดยกระทรวงซึ่งประสงคจะจัดตั้งองคการมหาชนจะเสนอเร่ือง

ไปยังสํานักงาน ก.พ.ร. เพ่ือพิจารณาจัดทําคําช้ีแจง แลวจึงนําเร่ืองพรอมท้ังคําช้ีแจงดังกลาวเสนอ

คณะรัฐมนตรีเพ่ือพิจารณาอนุมัติจัดตั้งเปนองคการมหาชน เม่ือคณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติแลวก็จะ

สงรางกฎหมายจัดตั้งองคการมหาชนนั้นไปยังสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อตรวจพิจารณา

กอนประกาศในราชกิจจานุเบกษาตอไป๒

ภาพที่ ๑๖ ขัน้ตอนในการจัดตั้งองคการมหาชน

๓

๒หนังสือสํานักงาน ก.พ.ร. ท่ี นร ๑๒๐๐/ว๑๕ เร่ือง ขั้นตอนการจัดตั้งองคการมหาชน

ไดกําหนดรายละเอียดในการดําเนินการตามขั้นตอน สรุปไดดังนี้ กระทรวงซึ่งประสงคจะจัดตั้งองคการมหาชน

เสนอเรื่องไปยังสํานักงาน ก.พ.ร. โดยแสดงเหตุผลและความจําเปน ภารกิจและบทบาท รวมท้ังขอมูลท่ีจําเปน

อ่ืน ๆ ไดแก แผนการจัดต้ัง แผนการดําเนินงาน แผนการเงิน โครงสรางการบริหารและการดําเนินการ และ

รางพระราชกฤษฎีกา (ในกรณี ท่ี เปนองคการมหาชนตามพระราชบัญญัติองคการมหาชน) หรือ

รางพระราชบัญญัติ (ในกรณีท่ีเปนหนวยงานในกํากับของกระทรวง) เสนอตอ ก.พ.ร. เพ่ือพิจารณาจัดทํา

คําชี้แจง แลวจึงนําเร่ืองพรอมท้ังคําชี้แจงดังกลาวเสนอคณะรัฐมนตรีเพ่ือพิจารณา และเม่ือคณะรัฐมนตรีอนุมัติ

หลักการแลวจึงมอบหมายใหสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณารางพระราชกฤษฎีกาหรือ

รางพระราชบัญญัตินั้น กอนประกาศในราชกิจจานุเบกษา ซึ่งหากเปนกรณีของรางพระราชบัญญัติจะตองเสนอ

ไปยังรัฐสภาพิจารณากอน เม่ือผานการพิจารณาของรัฐสภาแลวจึงจะนําไปประกาศในราชกิจจานุเบกษาตอไป

๓ขอมูลจากเว็บไซต www.opdc.go.th วันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

๑ สงคาํขอ พรอมคาํชี้แจง

๒ นาํเสนอ

๓ ตอบมต ิก.พ.ร.

กระทรวง สํานักงาน ก.พ.ร. ก.พ.ร.

คณะกรรมการกล่ันกรองฯ

(กรณีความเห็นแตกตาง)

คณะรัฐมนตรี

พิจารณา

๘ สงราง รพฎ. พรอมมต ิครม. ๕ ถามความเห็น

๙ ตรวจพิจารณา ราง พรฎ. จัดตั้ง

๔ รฐัมนตรีวาการ เสนอขอจัดตั้งตอ คณะรัฐมนตรี พรอมคําชี้แจง และมติ ก.พ.ร.

นําเสนอ

พิจารณา

พิจารณาอนุมัติ

๑๐ ประกาศใน ราชกิจจานุเบกษา

หนวยงานกลางและหนวยงานกลางและ

หนวยงานท่ีเก่ียวของหนวยงานท่ีเก่ียวของ สํานักเลขาธิการสํานักเลขาธิการ

คณะรัฐมนตรีคณะรัฐมนตรี สํานักงานสํานักงาน

คณะกรรมการกฤษฎีคณะกรรมการกฤษฎีกากา

๖

๗

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๑๗๕

เม่ือกฎหมายจัดตั้งองคการมหาชนมีผลใชบังคับแลว ก็จะมีการเสนอรายช่ือ

ประธานกรรมการและกรรมการขององคการมหาชนตอคณะรัฐมนตรีเพ่ือแตงตั้ง ซึ่งโดยท่ัวไปแลว

กระทรวงที่รัฐมนตรีผูรักษาการตามกฎหมายจัดตั้งองคการมหาชนจะมีหนาท่ีในการเสนอรายช่ือ

ดังกลาว เม่ือคณะกรรมการขององคการมหาชนเขารับหนาท่ีแลวก็จะเร่ิมดําเนินการตามอํานาจ

หนาท่ีอันเปนการขับเคล่ือนองคการมหาชนนั้น ไดแก การสรรหาบุคคลท่ีมีความรูความสามารถ

ท่ีเหมาะสมมาดํารงตําแหนงผูอํานวยการ การกําหนดทิศทาง เปาหมาย รวมท้ังการวางระบบและ

รูปแบบขององคการมหาชน การออกระเบียบ ขอบังคับ ประกาศ และขอกําหนดในเร่ืองตาง ๆ

เชน การเงิน การพัสดุ การบริหารงานบุคคล ตลอดจนการควบคุมดูแลการดําเนินงานและการ

บริหารงานทั่วไป นอกจากนั้น ผูอํานวยการขององคการมหาชนจะบริหารกิจการขององคการ

มหาชนใหเปนไปตามกฎหมายจัดตั้งองคการมหาชน ระเบียบขอบังคับตาง ๆ รวมท้ังทิศทาง

และเปาหมายท่ีคณะกรรมการขององคการมหาชนกําหนด โดยที่ รัฐมนตรีผู รักษาการ

ตามกฎหมายจัดตั้งองคการมหาชนนั้นเปนผูมีอํานาจหนาท่ีกํากับดูแลการดําเนินกิจการ

ขององคการมหาชน ภาพที่ ๑๗ หนวยงานที่เกี่ยวของกับองคการมหาชน

๔

๔

จัดทําโดยผูวิจัย

คณะรฐัมนตรีคณะรัฐมนตรี

รมต.

กระทรวง

ก.พ.ร.

องคการมหาชนองคการมหาชน

คณะกรรมการรัฐมนตรี

สํานักงานการตรวจ เงินแผนดิน

สํานัก งบประมาณ

รัฐสภา

เสนอความเห็น

ตรวจสอบ

กํากับดูแล

ผูตรวจสอบ ภายใน

ฝายงาน .............

ฝายงาน

............. ฝายงาน

.............ฝายงาน

.............

เสนอจัดต้ัง

ผูบริหาร

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๑๗๖

เม่ือไดพิจารณาข้ันตอนในการจัดตั้งองคการมหาชนท่ีไดกลาวขางตนจะเห็นไดวา

องคการมหาชนมีความใกลชิดกับฝายการเมือง เนื่องจากการเกิดข้ึนขององคการมหาชนมาจาก

ความริเร่ิมของรัฐมนตรีวาการกระทรวง โดยไดรับการอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีใหจัดตั้งเปน

องคการมหาชน รวมท้ังอนุมัติทุนและทรัพยสินเพ่ือการดําเนินกิจการขององคการมหาชน อีกท้ัง

คณะรัฐมนตรียังเปนผูมีอํานาจแตงตั้งประธานกรรมการและกรรมการหรือใหบุคคลดังกลาว

ออกจากตําแหนง ตลอดจนกําหนดเบี้ยประชุมและผลตอบแทนของบุคคลดังกลาว นอกจากนั้น

รัฐมนตรีผูรักษาการตามกฎหมายจัดตั้งองคการมหาชนเปนผูมีอํานาจหนาท่ีกํากับดูแลองคการ

มหาชน โดยผานคณะกรรมการขององคการมหาชน จึงอาจกลายเปนชองทางของฝายการเมือง

ในการแทรกแซงเพื่อแสวงหาประโยชนโดยมิชอบได กรณีท่ีส่ือไดหยิบยกข้ึนบอยคร้ัง คือ การแตงตั้งคณะกรรมการบริหาร สบร.

เนื่องจากคณะกรรมการบริหาร สบร. เปนกลไกท่ีสําคัญท่ีสุดท่ีควบคุมองคกร โดยส่ือไดตั้ง

ขอสงสัยเก่ียวกับความโปรงใสในการแตงตั้งคณะกรรมการบริหาร สบร. ดังนี้

ในสมัยรัฐบาลที่มี พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร เปนนายกรัฐมนตรี ไดมีการแตงตั้ง

คณะกรรมการบริหาร สบร.๕ ประกอบดวยนายพันศักดิ์ วิญญรัตน ประธานกรรมการ

นายชัยวัฒน วิบูลสวัสดิ์ นายบุญคลี ปล่ังศิริ ม.ร.ว. ดิศนัดดา ดิศกุล ดร. คุณหญิงกษมา

วรวรรณ ณ อยุธยา นายจักรมณฑ ผาสุกวนิช เปนกรรมการผูทรงคุณวุฒิ

ตอมา ในสมัยรัฐบาลท่ีมีพลเอกสุรยุทธ จุลลานนท เปนนายกรัฐมนตรี

ส่ือไดตั้งขอสังเกตวา เม่ือไดมีการแตงตั้งคุณหญิงทิพาวดี เมฆสวรรค เปนรัฐมนตรีประจําสํานัก

นายกรัฐมนตรี กํากับดูแล สบร. และมีการตรวจสอบการบริหารงานภายในองคกร สงผลให

นายพันศักดิ์ฯ และคณะกรรมการท่ีตั้งข้ึนในรัฐบาลชุดกอนลาออกท้ังหมด๖ และไดมีการแตงตั้ง

คณะกรรมการบริหาร สบร. ใหม๗ ประกอบดวย ศ.ดร. อภินันท โปษยานนท ศ. เกียรติคุณ

ดร. สุรพล วิรุฬรักษ นายไกรศักดิ์ ชุณหวัณ ดร. สุเมธ ชุมสาย ณ อยุธยา นายชัยวัฒน วิบูลย

สวัสดิ์ ดร. คุณหญิงกษมา วรวรรณ ณ อยุธยา เปนกรรมการผูทรงคุณวุฒิ

เม่ือถึงสมัยรัฐบาลที่มีนายสมัคร สุนทรเวช เปนนายกรัฐมนตรี ส่ือไดนําเสนอ

วา เปนการทวงคืน สบร. ของข้ัวอํานาจทางการเมืองเกา๘ โดยมีการแตงตั้งคณะกรรมการบริหาร

๕ขอมูลจาก สบร. ปรากฏตามบันทึกสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคม

แหงชาติ ดวนท่ีสุด ท่ี นร ๑๑๐๕/๕๐๘๘ ลงวันท่ี ๙ ธันวาคม ๒๕๔๗ เร่ือง สรุปผลการประชุมคณะกรรมการ

นโยบายการบริหารและพัฒนาองคความรู คร้ังท่ี ๒/๒๕๔๗

๖แหลงผลประโยชนระบอบทักษิณ สตง. จ้ีสอบ ๒๑ องคการมหาชน ขจัดกาฝากถลุงงบรัฐ,

ผูจัดการรายสัปดาห ๒๕ กันยายน ๒๕๕๑, ขอมูลจากเว็บไซต http://cid-497a53b95b442bd4.spaces.live.com/

blog/ cns!497A53B95B442BD4!1940.entry วันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

๗ขอมูลจาก สบร. ปรากฏตามบันทึกสํานักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี ดวนท่ีสุด เร่ือง

การแตงตั้งคณะกรรมการบริหารสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู วาระทราบจร เร่ืองท่ี ๑๓ ในวันท่ี

๒๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ ๘อางแลวเชิงอรรถที่ ๖

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๑๗๗

สบร.๙ ใหม ประกอบดวยนายณรงคชัย อัครเศรณี เปนประธานกรรมการ นายปติพงษ พ่ึงบุญ

นายศุภรัตน ควัฒนกุล นายทรงศักดิ์ เปรมสุข และนายตอ สันติศิริ เปนกรรมการผูทรงคุณวุฒิ นอกจากนั้น อดีตผูอํานวยการ สบร. (ดร. รอม หิรัญพฤกษ) ไดใหสัมภาษณ

๑๐

วา “การทํางานถูกแทรกแซงจากฝายการเมืองเพราะ สบร. ซึ่งก็เชนเดียวกับองคการมหาชนอ่ืนท่ีมีการบริหารงานในรูปแบบของคณะกรรมการซึ่งไดรับคัดเลือกจากฝายการเมือง ก็ตองทํางานสนอง

การเมืองและรัฐมนตรีโดยทําหนาท่ีเปนตัวแทนของฝายการเมือง นอกจากน้ัน คณะกรรมการ

มีอํานาจแทรกแซงเพราะไมไวใจทุกเร่ือง บางเร่ืองไมมีคําส่ังเปนลายลักษณอักษร ส่ังดวยวาจา

แตผูปฏิบัติตองออกคําส่ังเปนลายลักษณอักษร ความผิดยอมตกอยูกับผูปฏิบัติ ถาระบบบริหาร

ยังเปนแบบนี้ แตตองจัดซื้อจัดจางเปนเงินจํานวนมาก และผูอํานวยการ สบร. เซ็นเช็คทุกใบ

ก็ยอมมีความเสี่ยงมาก”

๒.๒ กรณีการกําหนดโครงสรางของ สบร. โดยที่ สบร. เปนองคการเรียนรูขนาดใหญท่ีมีความหลากหลายในดานตาง ๆ

ตามที่กําหนดไวในมาตรา ๖๑๑

แหงพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู

(องคการมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๗ ไดแก การสนับสนุนและสงเสริมใหประชาชนมีโอกาส

๙ประกาศสํ านักนายกรัฐมนตรี เ ร่ือง แต งตั้ งประธานกรรมการและกรรมการ

ในคณะกรรมการบริหารสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู ลงวันท่ี ๑๘ มีนาคม ๒๕๕๑

๑๐ฟ นธง ! ต องผ าตั ด สบร . , คมชั ดลึ ก , ข อ มูลจาก เ ว็บไซต www.aksorn.com/

news/news_detail.php?content_id=7352&Type_id=1 วันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

๑๑มาตรา ๖ ใหสํานักงานมีวัตถุประสงค ดังตอไปน้ี

(๑) เปนองคกรการเรียนรูขนาดใหญท่ีสมบูรณ หลากหลาย และเปนองคกรนําทางดาน

ฐานความรู (๒) สนับสนุนและสงเสริมใหประชาชนมีโอกาสเขาถึงความรูในสาขาตางๆ เพ่ือสะสม

ความรูและพัฒนาภูมิปญญาของตน (๓) สงเสริมสนับสนุนใหมีศูนยบริการวิทยาการความรูในรูปแบบท่ีหลากหลายในดาน

ตางๆ ไมวาประวัติศาสตร วิทยาศาสตรแหงชีวิต สังคม ศิลปะ วัฒนธรรม คานิยมหรือวิถีชีวิตของคน (๔) สงเสริมใหมีการเรียนรูและพัฒนาคุณภาพชีวิตท่ีสอดคลองกับสังคมสมัยใหมและ

อนาคต (๕) สงเสริมใหเด็กและเยาวชนมีนิสัยรักการอานและการเรียนรู (๖) สงเสริมใหประชาชน ไดมีโอกาสพัฒนาความคิดความสรางสรรคท่ีสามารถสราง

นวัตกรรมผลผลิต หรืองานจากการผสมผสานภูมิปญญาของตนเขากับความรูสมัยใหม (๗) สนับสนุนใหมีศูนยกลางการแลกเปลี่ยนและแสดงผลงานความคิดสรางสรรคและ

การออกแบบของบุคคลท่ัวไปจากทุกแหลงอารยธรรม (๘) พัฒนาใหประเทศไทยเปนศูนยกลางของวิถีชีวิตและวัฒนธรรมเขตรอนท่ีทันสมัย

เปนจุดหมายในการเดินทางของนักทองเท่ียวรุนใหมท่ีสนใจการแลกเปล่ียนองคความรู วัฒนธรรม ภูมิปญญา

ตะวันออก และความรูเก่ียวกับวิถีชีวิตท่ีหลากหลาย (๙) สงเสริม สนับสนุนใหเกิดกลไกในการเสาะหาการพัฒนาและการใชความเชี่ยวชาญ

ของผูมีความสามารถพิเศษสาขาตางๆ อยางเปนระบบ

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๑๗๘

เขาถึงความรูในสาขาตางๆ ท่ีสอดคลองกับสังคม การสงเสริมใหเด็กและเยาวชนมีนิสัยรักการ

อานและการเรียนรู การสงเสริมใหประชาชนมีโอกาสพัฒนาความคิดความสรางสรรคท่ีสามารถ

สรางนวัตกรรมผลผลิต การสงเสริมใหมีศูนยบริการวิทยาการในดานประวัติศาสตร วิทยาศาสตร

สังคม ศิลปะ วัฒนธรรม คานิยมหรือวิถีชีวิตของคน และศูนยแลกเปลี่ยนและแสดงผลงาน

ความคิดสรางสรรค รวมท้ังการสงเสริมสนับสนุนการเสาะหาการพัฒนาและการใชความเช่ียวชาญ

ของผูมีความสามารถพิเศษสาขาตางๆ จึงทําให สบร. เปนองคการมหาชนท่ีมีภารกิจกวางขวาง

และหลากหลาย (multiple mission) แตกตางไปจากองคการมหาชนอ่ืน ๆเชน ศูนยมานุษยวิทยาสิรินธร

โรงเรียนมหิดลวิทยานุสรณ โรงพยาบาลบานแพว ซึ่งมีวัตถุประสงคท่ีชัดเจนในการดําเนินกิจการ

ท่ีเปนบริการสาธารณะในเร่ืองใดเร่ืองหนึ่งโดยเฉพาะ (single mission) อยางไรก็ตาม เนื่องจากพระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ ไดกําหนด

โครงสรางขององคการมหาชน ใหมีคณะกรรมการขององคการมหาชนคณะหนึ่ง มีอํานาจหนาท่ี

ควบคุมดูแลองคการมหาชนใหดําเนินกิจการตามวัตถุประสงค ท้ังในดานการกําหนดนโยบาย

การเงิน และการควบคุมดูแลการดําเนินงานและบริหารงานทั่วไป โดยมีผูอํานวยการเปนผูบริหาร

กิจการองคการมหาชนใหเปนไปตามกฎหมาย วัตถุประสงคขององคการมหาชน และมติของ

คณะกรรมการ รวมทั้งเปนผูบังคับบัญชาเจาหนาท่ีและลูกจางขององคการมหาชน จึงสอดรับกับ

องคการมหาชนท่ีมีวัตถุประสงคในเร่ืองใดเร่ืองหนึ่งโดยเฉพาะ (single mission) ซึ่งอาจเรียกวา

องคการมหาชนแบบเดี่ยว แตโดยท่ีโครงสรางดังกลาวไมอาจตอบสนองตอการดําเนินการตาม

ภารกิจของ สบร. ท่ีมีภารกิจกวางขวางและหลากหลาย (multiple mission) ได จึงทําใหพระราช

กฤษฎีกาจัดตั้งสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๗ กําหนด

รูปแบบพิเศษของ สบร. โดยแบงออกเปน ๒ สวน คือ (๑) ในสวนของ สบร. ไดกําหนดใหมี

คณะกรรมการบริหาร สบร. มีอํานาจหนาท่ีควบคุมดูแลกิจการท่ัวไปของ สบร. ใหเปนไปตาม

วัตถุประสงค ท้ังในดานการกําหนดนโยบาย การเงิน และการควบคุมดูแลการดําเนินงานและ

บริหารงานท่ัวไป โดยมีผูอํานวยการเปนผูบริหารกิจการของ สบร. ใหเปนไปตามกฎหมาย

วัตถุประสงค และมติของคณะกรรมการบริหาร สบร. รวมท้ังเปนผูบังคับบัญชาเจาหนาท่ีและ

ลูกจางขององคการมหาชนเวนแตผูปฏิบัติงานในหนวยงานเฉพาะดาน และ (๒) ในสวนของการ

ดําเนินภารกิจดานตาง ๆ ไดกําหนดใหมีหนวยงานเฉพาะดาน โดยมีโครงสรางในทํานองเดียวกับ

สบร. กลาวคือ มีคณะกรรมการและผูอํานวยการเพ่ือควบคุมดูแลการดําเนินงานและการบริหาร

จัดการหนวยงานเฉพาะดานแตละแหง โดยมีความเปนอิสระในการบริหารกิจการ งบประมาณ การบรรจุแตงตั้ง รวมท้ังการดําเนินการอ่ืนเก่ียวกับบุคลากรของหนวยงานเฉพาะดาน จึงทําให

สบร. มีลักษณะเปนองคการมหาชนแบบกลุม

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๑๗๙

ภาพที่ ๑๘ องคการมหาชนแบบกลุม๑๒

๑๒

จัดทําโดยผูวิจัย

รัฐมนตรีรัฐมนตรี

คณะกรรมการบริหารคณะกรรมการบริหาร

ผูผูอํานวยการอํานวยการ

รองผูอํานวยการรองผูอํานวยการ

คณะอนุกรรมการคณะอนุกรรมการ

คณะอนุกรรมการตรวจสอบคณะอนุกรรมการตรวจสอบ

ผูจัดการฝายผูจัดการฝาย ผูจัดการฝายผูจัดการฝาย ผูจัดการฝายผูจัดการฝาย

คณะกรรมการคณะกรรมการ

หนวยงานเฉพาะดานหนวยงานเฉพาะดาน

ผูอํานวยการผูอํานวยการ

คณะกรรมการคณะกรรมการ

หนวยงานเฉพาะดานหนวยงานเฉพาะดาน

ผูอํานวยการผูอํานวยการ

คณะกรรมการคณะกรรมการ หนวยงานเฉพาะดหนวยงานเฉพาะดานาน

ผูอํานวยการผูอํานวยการ

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๑๘๐

ภาพที่ ๑๙ องคการมหาชนแบบเดี่ยว๑๓

แมวาการจัดตั้ง สบร. ไดอาศัยอํานาจตามพระราชบัญญัติองคการมหาชน

พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งกําหนดโครงสรางเปนองคการมหาชนแบบเดี่ยว มากําหนดเปนองคการมหาชน

แบบกลุมไมถือเปนการกระทําท่ีผิดกฎหมายเนื่องจากพระราชบัญญัติองคการมหาชนฯ ไมได

จํ า กัดหรือห ามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ งองคการมหาชนกําหนดเนื้ อหาสาระเพิ่ม เติม

นอกเหนือไปจากท่ีกําหนดไวในพระราชบัญญัติองคการมหาชนฯ และเนื้อหาสาระนั้นมิไดขัดหรือ

แยงกับพระราชบัญญัติองคการมหาชนฯ ก็ตาม แตในการกําหนดโครงสรางขององคการมหาชน

แบบกลุมก็จะตองกําหนดใหมีความเหมาะสมเพ่ือใหคณะกรรมการบริหาร สบร. สามารถ

ควบคุมดูแลหนวยงานเฉพาะดานได ท้ังในเร่ืองของการบริหารกิจการ งบประมาณ และบุคลากร

ของหนวยงานเฉพาะดานนั้น จึงจะสอดคลองกับเจตนารมณของพระราชบัญญัติองคการมหาชนฯ

ท่ีกําหนดใหคณะกรรมการขององคการมหาชนเปนผูควบคุมดูแลองคการมหาชนใหดําเนินกิจการ

ใหเปนไปตามวัตถุประสงคท่ีกําหนดไว๑๔

รวมท้ังเพ่ือใหเกิดการกํากับดูแลและการตรวจสอบ

ท่ีมีประสิทธิภาพซึ่งจะเปนหนทางหนึ่งในการปองกันการแสวงหาประโยชนโดยมิชอบไดทางหนึ่ง ๑๓

จัดทําโดยผูวิจัย

๑๔พระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒

มาตรา ๒๔ คณะกรรมการมีอํานาจหนาท่ีควบคุมดูแลองคการมหาชน ใหดําเนินกิจการ

ใหเปนไปตามวัตถุประสงคท่ีกําหนดไว อํานาจหนาท่ีเชนวานี้ใหรวมถึง (๑) กําหนดนโยบายการบริหารงาน และใหความเห็นชอบแผนการดําเนินงานขององคการ

มหาชน (๒) อนุมัติแผนการลงทุนและแผนการเงินขององคการมหาชน ฯลฯ ฯลฯ

รัฐมนตรีรัฐมนตรี

คณะกรรมการบริหารคณะกรรมการบริหาร

ผูอํานวยการผูอํานวยการ

รองผูอํานวยการรองผูอํานวยการ

คณะอนุกรรมการคณะอนุกรรมการ

คณะอนุกรรมการตรวจสอบคณะอนุกรรมการตรวจสอบ

ผูจัดการฝายผูจัดการฝาย ผูจัดการฝายผูจัดการฝาย ผูจัดการฝายผูจัดการฝาย

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๑๘๑

๒.๓ กรณีการใหอํานาจคณะกรรมการบริหาร สบร. ในการจัดตั้งหนวยงานเฉพาะดาน

การท่ีพระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ.๒๕๔๒ ไดกําหนดใหการจัดตั้ง

องคการมหาชนสามารถกระทําไดโดยการออกพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง๑๕

เปนกรณีท่ีฝายนิติบัญญัติ

ใหอํานาจแกฝายบริหารในการใชดุลพินิจพิจารณาเพ่ือใหเกิดความเหมาะสมและเปนการ

สรางความคลองตัวใหฝายบริหารในการทํางาน การใชอํานาจดุลพินิจดังกลาวยอมตองกระทําตาม

เจตนารมณของกฎหมาย มีความโปรงใส และสามารถตรวจสอบได เพ่ือใหเปนไปตาม

ความมุงหมายในการจัดตั้งองคการมหาชนท่ีมุงเนนใหมีการใชประโยชนทรัพยากรและบุคลากรให

เกิดประสิทธิภาพสูงสุด๑๖

ดวยเหตุนี้ การจัดตั้งองคการมหาชนจึงตองดําเนินการตามข้ันตอนใน

การจัดตั้งองคการมหาชน๑๗

เพ่ือใหสวนราชการถือปฏิบัติ โดยตองมีการเสนอเร่ืองใหสํานักงาน

ก.พ.ร. ไดจัดทําความเห็นเก่ียวกับการจัดบทบาทภารกิจ การบริหารงานภายใน รวมท้ังทรัพยากร

อันเปนการคัดกรองความเหมาะสมในการจัดตั้งองคการมหาชน อยางไรก็ตาม ในกรณีของการ

จัดตั้ง สบร. มิไดมีการเสนอเร่ืองเพ่ือใหสํานักงาน ก.พ.ร. พิจารณาและจัดทําคําช้ีแจงเพ่ือ

ประกอบการพิจารณาของคณะรัฐมนตรี๑๘

จึงทําใหการพิจารณาของคณะรัฐมนตรีขาดขอมูล

๑๕มาตรา ๕ เม่ือรัฐบาลมีแผนงานหรือนโยบายดานใดดานหนึ่งโดยเฉพาะเพ่ือจัดทําบริการ

สาธารณะ และมีความเหมาะสมท่ีจะจัดตั้งหนวยงานบริหารขึ้นใหมแตกตางไปจากสวนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ

โดยมีความมุงหมายใหมีการใชประโยชนทรัพยากรและบุคลากรใหเกิดประสิทธิภาพสูงสุด จะจัดตั้งเปนองคการ

มหาชน โดยตราเปนพระราชกฤษฎีกาตามพระราชบัญญัตินี้ก็ได

กิจการอันเปนบริการสาธารณะท่ีจะจัดตั้งองคการมหาชนตามวรรคหนึ่ง ไดแก การรับรอง

มาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา การศึกษาอบรมและพัฒนาเจาหนาท่ีของรัฐ การทะนุบํารุงศิลปะและ

วัฒนธรรม การพัฒนาและสงเสริมการกีฬา การสงเสริมและสนับสนุนการศึกษาและการวิจัย การถายทอดและ

พัฒนาวิทยาศาสตรและเทคโนโลยี การอนุรักษสิ่งแวดลอมและทรัพยากรธรรมชาติ การบริการทางการแพทย

และสาธารณสุข การสังคมสงเคราะห การอํานวยบริการแกประชาชน หรือการดําเนินการอันเปน

สาธารณประโยชนอ่ืนใด ท้ังนี้ โดยตองไมเปนกิจการท่ีมีวัตถุประสงคเพ่ือแสวงหากําไรเปนหลัก

๑๖หมายเหตุทายพระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒

โดยที่การดําเนินงานตามโครงการพัฒนาดานตางๆ ของรัฐ หรือการดําเนินงานตาม

แผนงานหรือนโยบายเพ่ือจัดทําบริการสาธารณะดานใดดานหนึ่งโดยเฉพาะมักจะมีปญหาความสลับซับซอน

ความขัดแยงในการดําเนินการ การซับซอนของความรับผิดชอบในระหวางสวนราชการ ซึ่งปญหาเหลานี้

กอใหเกิดความลาชา และความไมยืดหยุนของกฎระเบียบราชการ ดังนั้น เพ่ือลดปญหาดังกลาวและเพ่ือเปด

โอกาสใหมีการจัดระบบบริหารแนวใหมสําหรับภารกิจของรัฐท่ีมีลักษณะเฉพาะในบางกรณี ใหมีความคลองตัว

และมีการใชประโยชนในทรัพยากรและบุคลากรใหเกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุด ตลอดจนเพ่ือ

บูรณาการใหผูเก่ียวของท้ังหมดเขารวมกันทํางานอยางมีเอกภาพ และประสานงานกันเพ่ือความรวดเร็วในการ

ดําเนินงาน ซึ่งตองอาศัยความเรงดวน จึงสมควรมีกฎหมายใหฝายบริหารสามารถต้ังหนวยงานบริหารเปน

องคการมหาชนท่ีแตกตางไปจากสวนราชการหรือรัฐวิสาหกิจได

๑๗อางแลวเชิงอรรถที่ ๒

๑๘อยางไรก็ดี สวนราชการบางแหงมิไดปฏิบัติตามขั้นตอนและแนวทางการขอจัดตั้งองคการ

มหาชนดังกลาว การขอจัดตั้งองคการมหาชนสวนใหญท่ีนําเสนอตอคณะรัฐมนตรียังไมมีความพรอม

เก่ียวกับการจัดบทบาทภารกิจ การบริหารงานภายใน รวมท้ังทรัพยากรท่ีจะใช ทําใหคณะรัฐมนตรีไดรับขอมูล

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๑๘๒

เก่ียวกับการจัดบทบาทภารกิจ การบริหารงานภายใน รวมทั้งทรัพยากรท่ี สบร. จะใช ซึ่งถือเปน

เร่ืองสําคัญเนื่องจากการจัดรูปแบบของ สบร. มีความแตกตางไปจากองคการมหาชนอ่ืน เพราะ

กําหนดใหมีหนวยงานเฉพาะดานอยูใน สบร. เพ่ือดําเนินกิจการตามวัตถุประสงคของ สบร.

ในกรณีของพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู

(องคการมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๗ ไดมีบทบัญญัติกําหนดใหอํานาจแกคณะกรรมการบริหาร สบร.

ในการพิจารณาจัดตั้งหรือยุบเลิกหนวยงานเฉพาะดานได๑๙

ซึ่งปรากฏดังตอไปนี้ คณะกรรมการบริหาร สบร.

๒๐ ซึ่งไดรับการแตงตั้งในสมัยรัฐบาลท่ีมี พ.ต.ท.

ทักษิณ ชินวัตร เปนนายกรัฐมนตรี ไดออกประกาศเม่ือวันท่ี ๑๘ มิถุนายน ๒๕๔๗๒๑

จัดตั้ง

หนวยงานเฉพาะดาน๒๒

จํานวน ๗ หนวยงาน ไดแก

ท่ีไมเพียงพอเพ่ือใชประกอบการพิจารณา จากปญหาท่ีเกิดขึ้น ก.พ.ร. ไดทบทวนข้ันตอนการจัดตั้งองคการ

มหาชนใหม เพ่ือใหผูท่ีเก่ียวของ คือ รัฐมนตรีและหนวยงานกลางมีความเขาใจรวมกัน และเพ่ือใหองคการ

มหาชนที่จะจัดตั้งมีประสิทธิภาพ รวมท้ังเปนการลดภาระในการพิจารณาของคณะรัฐมนตรี, ขอมูล

ของ สํ านั ก ง านคณะกรรมการ พัฒนาระบบข า ร าชการ , www.opdc.go.th/special.php? spc_id=4&

content_id=74 วันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

๑๙มาตรา ๑๘ ใหคณะกรรมการบริหาร สบร.มีอํานาจหนาท่ีควบคุมดูแลกิจการท่ัวไปของ

สํานักงานใหเปนไปตามวัตถุประสงค และโดยเฉพาะมีอํานาจหนาท่ีดังนี ้

ฯลฯ ฯลฯ

(๑๑) จัดตั้งและยุบเลิกหนวยงานเฉพาะดานขึ้นในสํานักงานในกรณีท่ีมีความจําเปนตอง

ดําเนินการพัฒนากิจกรรมใดขึ้น และกําหนดวิธีการบริหารงานของหนวยงานดังกลาว

ฯลฯ ฯลฯ

๒๐คณะกรรมการบริหาร สบร. ชุดแรก จํานวน ๑๑ คน ประกอบดวย

(๑) ประธานกรรมการ ไดแก นายพันศักดิ์ วิญญรัตน

(๒) กรรมการโดยตํ าแหนง จํ านวน ๔ คน ไดแก เลขา ธิการนายกรัฐมนตรี

ปลัดกระทรวงการคลัง เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ และผูอํานวยการสํานัก

งบประมาณ

(๓) กรรมการผูทรงคุณวุฒิ จํานวน ๕ คน ไดแก นายชัยวัฒน วิบูลยสวัสดิ์ นายบุญคลี

ปลั่งศิริ หมอมราชวงศดิศนัดดา ดิศกุล นายจักรมณฑ ผาสุกวนิช และนางกษมา วรวรรณ ณ อยุธยา

(๔) กรรมการและเลขานุการ ไดแก ผูอํานวยการ สบร.

๒๑ประกาศคณะกรรมการบริหารสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรูจัดตั้งหนวยงาน

เฉพาะดาน จํานวน ๗ แหง ไดแก

(๑) ประกาศคณะกรรมการบริหาร สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู

ฉบับท่ี ๑/๒๕๔๗ เร่ือง การจัดตั้งและการจัดการสํานักงานศูนยสรางสรรคงานออกแบบ

(๒) ประกาศคณะกรรมการบริหารสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู ฉบับท่ี ๒/๒๕๔๗

เร่ือง การจัดตั้งและการจัดการศูนยความเปนเลิศทางชีววิทยาศาสตรของประเทศไทย

(๓) ประกาศคณะกรรมการบริหารสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู ฉบับท่ี ๓/๒๕๔๗

เร่ือง การจัดตั้งและการจัดการศูนยสงเสริมผูมีความสามารถพิเศษแหงชาติ

(๔) ประกาศคณะกรรมการบริหารสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรูจัดตั้ง ฉบับท่ี ๔ /๒๕๔๗

เร่ือง การจัดตั้งและการจัดการสํานักงานอุทยานการเรียนรู

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๑๘๓

(๑) สํานักงานศูนยสรางสรรคงานออกแบบ (๒) สํานักงานอุทยานการเรียนรู (๓) สถาบันพิพิธภัณฑการเรียนรูแหงชาติ (๔) ศูนยความเปนเลิศดานชีววิทยาศาสตรของประเทศไทย (๕) ศูนยสงเสริมผูมีความสามารถพิเศษแหงชาติ (๖) สถาบันวิทยาการการเรียนรู และ (๗) ศูนยสงเสริมและพัฒนาพลังแผนดินเชิงคุณธรรม ซึ่งสาระสําคัญของประกาศจัดตั้งหนวยงานเฉพาะดานท้ัง ๗ ฉบับไดกําหนดใหความเปนอิสระแก

หนวยงานเฉพาะดานในเร่ืองการบริหารกิจการ งบประมาณ และบุคลากร กลาวคือ กําหนดใหมี

คณะกรรมการคณะหนึ่ง มีอํานาจหนาท่ีกําหนดเปาหมาย นโยบาย และแผนการบริหารของ

หนวยงานเฉพาะดาน ใหความเห็นชอบแผนงาน โครงการ และงบประมาณรายจายประจําปเพ่ือ

เสนอคณะกรรมการบริหาร สบร. พิจารณาอนุมัติ รวมทั้งกํากับดูแลการดําเนินกิจการและการ

บริหารงาน ตลอดจนออกประกาศ ขอบังคับ หรือระเบียบเกี่ยวกับการบริหารงานท่ัวไป งานบุคคล

การเงิน การพัสดุ โดยมีผูอํานวยการมีหนาท่ีบริหารกิจการของหนวยงานเฉพาะดานและเปน

ผูบังคับบัญชาเจาหนาท่ีและลูกจางของหนวยงานเฉพาะดานเวนแตผูดํารงตําแหนงผูตรวจสอบ

ภายใน เ ม่ือถึงสมัยรัฐบาลท่ีมีพลเอกสุรยุทธ จุลลานนท เปนนายกรัฐมนตรี

คณะกรรมการบริหาร สบร. ไดมีมติเม่ือวันท่ี ๑๗ ตุลาคม และ ๒๕ ตุลาคม ๒๕๕๐๒๓

ยุบรวม

หนวยงานเฉพาะดาน ๔ แหง คือ ยุบรวม (๑) ศูนยสงเสริมผูมีความสามารถพิเศษแหงชาติ และ

(๕) ประกาศคณะกรรมการบริหารสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู ฉบับท่ี

๕/๒๕๔๗ เร่ือง การจัดตั้งและการจัดการสถาบันพิพิธภัณฑการเรียนรูแหงชาติ

(๖) ประกาศคณะกรรมการบริหารสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรูจัดตั้ง ฉบับท่ี

๖/๒๕๔๗ เร่ือง การจัดตั้งและการจัดการศูนยสงเสริมและพัฒนาพลังแผนดินเชิงคุณธรรม

(๗) ประกาศคณะกรรมการบริหารสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรูจัดตั้ง ฉบับท่ี

๗/๒๕๔๗ เร่ือง การจัดตั้งและการจัดการสถาบันวิทยาการการเรียนรู ๒๒พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) พ.ศ.

๒๕๔๗

มาตรา ๓ ในพระราชกฤษฎีกานี ้

ฯลฯ ฯลฯ

“หนวยงานเฉพาะดาน” หมายความวา หนวยงานภายในของสํานักงานท่ีคณะกรรมการ

บริหาร สบร. มีมติใหจัดตั้งขึ้น เพ่ือดําเนินกิจการอยางใดอยางหนึ่งอันเปนการเฉพาะท่ีอยูในวัตถุประสงคและ

อํานาจหนาท่ีของสํานักงาน ไมวาจะเรียกชื่อวาสํานักงาน สถาบัน ศูนย หรือชื่ออ่ืนใด

ฯลฯ ฯลฯ ๒๓ การประชุมคณะกรรมการบริหาร สบร. คร้ังท่ี ๑๔/๒๕๕๐ เม่ือวันท่ี ๑๗ ตุลาคม ๒๕๕๐

และ คร้ังท่ี ๑๕/๒๕๕๐ เม่ือวันท่ี ๑๗ ตุลาคม ๒๕๕๐, รายงานผลการดําเนินงานท่ีสําคัญของ สบร. ประจําป

๒๕๕๐, ขอมูลจากเว็บไซต www.okmd.or.th/th/ผลการดําเนินงานท่ีสําคัญป%202550_edit_5.pdf วันท่ี ๑๒

ตุลาคม ๒๕๕๒

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๑๘๔

(๒) สถาบันวิทยาการการเรียนรู และจัดตั้งเปน “สถาบันสงเสริมอัจฉริยภาพและนวัตกรรมการเรียนรู” หรือ (สสอน.) (Institute for Gifted and Innovative Learning (IGIL))

๒๔ และยุบ

รวม (๓) สํานักงานศูนยสรางสรรคงานออกแบบ และ (๔) สถาบันพิพิธภัณฑการเรียนรูแหงชาติ

และจัดตั้งเปน “สถาบันการเรียนรูและสรางสรรค (สรส.)” (Institute of Discovery &

Creative Learning (IDCL)) โดยมีเหตุผลในการยุบรวม คือ เ พ่ือพัฒนาคุณภาพและ

ประสิทธิภาพในการทํางาน ดังนั้น เม่ือรวมกับหนวยงานเฉพาะดานท่ีเหลืออีก ๓ แหง ไดแก

สํานักงานอุทยานการเรียนรู ศูนยความเปนเลิศดานชีววิทยาศาสตรของประเทศไทย และศูนย

สงเสริมและพัฒนาพลังแผนดินเชิงคุณธรรม แลว ทําใหในปจจุบัน สบร. มีหนวยงานเฉพาะดาน

รวม ๕ แหง ปจจุบัน ในสมัยท่ีมีนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เปนนายกรัฐมนตรี รัฐบาลไดให

ความสําคัญกับการทบทวนภารกิจ โครงสราง และคาใชจายตาง ๆ ขององคการมหาชนท่ีไดมีการ

จัดตั้งข้ึนมาท้ังหมดจํานวน ๒๘ แหงวา องคการมหาชนใดสมควรไดรับการสนับสนุนให

ดําเนินการตอไป หรือจะตองรวม แยก ยุบ หรือตั้งใหม ท้ังนี้ เพ่ือใหการดําเนินงานองคการ

มหาชนสอดคลองกับวัตถุประสงคการจัดตั้ง นอกจากนั้น ในสวนของ สบร. นายกรัฐมนตรี ไดให

ความเห็นวา๒๕

เปนองคการมหาชนที่ มี เนื้องานภายใน ๕-๖ อยาง และพบวามีปญหา

ขอกฎหมายมาก ซึ่งขณะนี้กําลังพิจารณาแยกงานออกมาทํา ๒ สวน โดยจัดตั้งเปนองคการมหาชน

ใหม ๒ แหง เชนเดียวกับสํานักงานสงเสริมการจัดประชุมและนิทรรศการ จากขอเท็จจริงขางตนจะเห็นไดวา การจัดตั้งหนวยงานเฉพาะดานสามารถกระทํา

ไดงาย หากเปรียบเทียบกับความเขมงวดในการจัดตั้งองคการมหาชนซึ่งก็คือ สบร. เอง ซึ่งตอง

ดําเนินการตามข้ันตอนการจัดตั้งองคการมหาชนท่ีกําหนดไวในหนังสือสํานักงาน ก.พ.ร.

ท่ี นร ๑๒๐๐/ว ๑๕๒๖ โดยผูวิจัยเห็นวา อํานาจดังกลาวเปนเร่ืองของการใชดุลพินิจท่ีตองมีการ

ตรวจสอบเหตุผล ความจําเปน และความเหมาะสมในการจัดตั้งหนวยงานเฉพาะดาน จึงควรท่ีจะ

มีการกําหนดกรอบและหลักเกณฑการตรวจสอบท่ีชัดเจน เม่ือนําขอเท็จจริงท่ีวา หนวยงานเฉพาะ

๒๔เม่ือวันท่ี ๑๗ ตุลาคม ๒๕๕๐ คุณหญิงทิพาวดี เมฆสวรรค รัฐมนตรีประจําสํานัก

นายกรัฐมนตรี ไดชี้แจงถึงกรณีเขารวมประชุมกับนายอภินันท โปษยานนท ประธานคณะกรรมการบริหาร สบร.

สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (สบร.) และมีมติใหยุบศูนยสรางสรรคงานออกแบบไปควบรวมกับ

สถาบันพิพิธภัณฑการเรียนรูแหงชาติวา เปนนโยบายของตนท่ีตองการปรับการบริหารจัดการหนวยงานท่ีอยู

ภายใต สบร.ท่ีมี ๗ หนวยงาน ใหมีประสิทธิภาพและใชงบประมาณคุมคามากขึ้น จึงใหนโยบายวาตองควบรวม

ใหเหลือ ๔ หนวยงาน ซึ่งในคร้ังนี้ก็ไดมีการควบรวม สถาบันวิทยาการเรียนรูกับศูนยสงเสริมผูมีความสามารถ

พิเศษ และตอไปจะใหศูนยคุณธรรมไปสังกัดกระทรวงการพัฒนาสังคมและความม่ันคงของมนุษย อีกดวย

(หนังสือพิมพไทยรัฐ วันพุธ ท่ี ๒๔ ตุลาคม ๒๕๕๐)

๒๕ปาฐกถาพิเศษของนายกรัฐมนตรี (นายอภิสิทธ์ิ เวชชาชีวะ) ในหัวขอ “องคการมหาชน

กับอนาคตประเทศไทย” ณ ศูนยประชุมแหงชาติสิริกิติ์ เม่ือวันท่ี ๑๓ กรกฎาคม ๒๕๕๒, มติชน วันท่ี ๑๓

กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๕๒, ขอมูลจากเว็บไซต http://news.sanook.com/politic/politic_367328.php วันท่ี ๑๒

ตุลาคม ๒๕๕๒

๒๖โปรดดูขั้นตอนในการจัดตั้งองคการมหาชน, อางแลวเชิงอรรถท่ี ๒

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๑๘๕

ดานของ สบร. ท่ีเดิมมีอยู ๗ แหง และตอมา ไดถูกยุบรวมเหลือ ๕ แหง โดยมีเหตุผลในการ

ยุบรวม คือ เพ่ือแกปญหาการดําเนินงานซ้ําซอน ขาดประสิทธิภาพ และมีการใชจายเงิน

งบประมาณไมคุมคา และเพ่ือใหเกิดการประสานงานกันระหวาง สบร. กับหนวยงานเฉพาะดาน

สะทอนใหเห็นวา การใหอิสระแกคณะกรรมการบริหาร สบร. ในการพิจารณาจัดตั้งหนวยงาน

เฉพาะดานโดยขาดกรอบหรือหลักเกณฑท่ีชัดเจนในการตรวจสอบความจําเปนและความ

เหมาะสมในการจัดตั้ง อาจทําใหมีปญหาในดานประสิทธิภาพและประสิทธิผลขององคกรในการ

บริหารจัดการและการใชจายเงิน และอาจถูกนํามาใชเปนชองทางเพ่ือแสวงหาประโยชนท่ีมิชอบได

ซึ่งรูปแบบในการแสวงหาประโยชนอาจมีไดหลากหลายท้ังท่ีเกิดจากตัวบุคคลที่พยายามแสวงหา

โอกาสในการทุจริต หรือเพราะกฎระเบียบท่ีควบคุมไมชัดเจน ไมเพียงพอ หรือระบบการ

ตรวจสอบไมมีประสิทธิภาพอันเปนปญหาของระบบการบริหารจัดการ

๒.๔ กรณีการกําหนดใหความเปนอิสระแกหนวยงานเฉพาะดาน โดยที่โครงสรางของหนวยงานเฉพาะดานแตละแหงประกอบดวยคณะกรรมการ

คณะหนึ่งทําหนาท่ีบริหาร และมีอํานาจหนาท่ีกําหนดเปาหมาย นโยบาย และบริหาร๒๗

โดยมี

หัวหนาหนวยงานเฉพาะดานเปนผูบังคับบัญชาผูปฏิบัติงานของหนวยงานเฉพาะดาน๒๘

สวน

ผูอํานวยการ สบร. เปนผูบังคับบัญชาเจาหนาท่ีและลูกจางของ สบร. ทุกตําแหนง เวนแต

ผูปฏิบัติงานในหนวยงานเฉพาะดานและผูดํารงตําแหนงผูตรวจสอบภายใน๒๙

ซึ่งเปนการ

๒๗มาตรา ๒๘ ในหนวยงานเฉพาะดานแตละแหง ใหมีคณะกรรมการคณะหนึ่งทําหนาท่ี

บริหารหนวยงานนั้น โดยมีอํานาจหนาท่ีกําหนดเปาหมายและนโยบาย และบริหารเพ่ือใหการดําเนินงาน

สอดคลองกับอํานาจหนาท่ีของหนวยงานน้ันหรืออํานาจหนาท่ีท่ีคณะกรรมการบริหาร สบร. หรือคณะรัฐมนตรี

มอบหมาย ภายใตกรอบของวัตถุประสงค อํานาจหนาท่ี และนโยบายของสํานักงาน

ใหคณะกรรมการบริหาร สบร. แตงตั้งคณะกรรมการตามวรรคหนึ่งจากผูแทนสวนราชการ

หรือหนวยงานอ่ืนของรัฐและผูทรงคุณวุฒิท่ีมีความรูความเชี่ยวชาญในดานนั้นซึ่งเปนประโยชนตอการ

ดําเนินงานของหนวยงานเฉพาะดาน โดยมีองคประกอบของกรรมการและจํานวนของกรรมการท่ีเหมาะสมกับ

กิจการของหนวยงานเฉพาะดานนั้น ๒๘มาตรา ๒๙ ในหนวยงานเฉพาะดานแตละแหง ใหมีหัวหนาของหนวยงานเปน

ผูบังคับบัญชาผูปฏิบัติงานของหนวยงานเฉพาะดาน โดยอาจเรียกวาผูอํานวยการของหนวยงานเฉพาะดานแหง

นั้นหรือชื่ออ่ืนก็ได

ผูเปนหัวหนาของหนวยงานเฉพาะดานมาจากการแตงตั้งของคณะกรรมการบริหารและ

ตองมีคุณสมบัติและไมมีลักษณะตองหามเชนเดียวกับผูอํานวยการ มีวาระการดํารงตําแหนงตามท่ีกําหนดใน

สัญญา

ใหหนวยงานเฉพาะดานมีอํานาจหนาท่ีในการบริหารกิจการ งบประมาณ และบรรจุแตงตั้ง

หรือดําเนินการอ่ืนเก่ียวกับบุคลากรของหนวยงานนั้น โดยอิสระ ภายใตกรอบและนโยบายท่ีคณะกรรมการ

บริหารกําหนด

๒๙มาตรา ๒๓ ผูอํานวยการมีหนาท่ีบริหารกิจการของสํานักงานใหเปนไปตามกฎหมาย

วัตถุประสงคของสํานักงาน ระเบียบ ขอบังคับ ขอกําหนด ประกาศ นโยบายและมติของคณะรัฐมนตรี และเปน

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๑๘๖

จัดโครงสรางองคกรในลักษณะเดียวกับ สบร. จึงทําใหเปนปญหาและอุปสรรคแก สบร. ในการ

ควบคุมดูแลหนวยงานเฉพาะดานเนื่องจากความเปนอิสระในดานการบริหารกิจการ งบประมาณ

และบุคลากรของหนวยงานดังกลาว๓๐

กรณีจะเห็นไดชัดเจนข้ึนเม่ือนําประกาศคณะกรรมการ

บริหาร สบร. ท่ีจัดตั้งหนวยงานเฉพาะดานมาพิจารณาในรายละเอียด ยกตัวอยางเชน กรณี

ของศูนยความเปนเลิศดานชีววิทยาศาสตรของประเทศไทย๓๑ ซึ่งกําหนดใหคณะกรรมการศูนยฯ

มีอํานาจหนาท่ีกําหนดเปาหมาย นโยบาย และแผนการบริหารของศูนยฯ รวมท้ังกํากับดูแลการ

ดําเนินกิจการของศูนยฯ ตลอดจนแตงตั้งอนุกรรมการ ท่ีปรึกษา หรือคณะทํางานได สวนศูนยฯ

มีอํานาจหนาท่ีกระทําการแทน สบร. ในเร่ืองการถือกรรมสิทธิ์ มีสิทธิครอบครอง กอตั้งสิทธิตางๆ

ทํานิติกรรมผูกพันศูนยฯ โดยมีประธานเจาหนาท่ีบริหารซึ่งเปนหัวหนาศูนยฯ ทําหนาท่ีบริหาร

กิจการของศูนยฯ และบังคับบัญชาเจาหนาท่ีและลูกจางของศูนยฯ รวมท้ังเปนตัวแทนของศูนยฯ

ในกิจการท่ีเก่ียวกับบุคคลภายนอก เม่ือจําแนกบทบาทและการดําเนินกิจกรรมของ สบร. และหนวยงานเฉพาะดาน

ตามวัตถุประสงคท่ีกําหนดในมาตรา ๖๓๒

แหงพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสํานักงานบริหารและพัฒนา

องคความรู (องคการมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๗ ปรากฏตามตารางนี้ ผูบังคับบัญชาเจาหนาท่ีและลูกจางทุกตําแหนง เวนแตผูปฏิบัติงานในหนวยงานเฉพาะดานและผูดํารงตําแหนง

ผูตรวจสอบภายในตามมาตรา ๓๕ วรรคสอง รวมท้ังใหมีหนาท่ีดังตอไปน้ี

(๑) ประสานการดําเนินงานของหนวยงานเฉพาะดาน และเสนอเปาหมาย แผนงาน และ

โครงการตอคณะกรรมการบริหาร สบร. เพ่ือใหการดําเนินงานของสํานักงานบรรลุตามวัตถุประสงค

(๒) เสนอรายงานประจําปเก่ียวกับผลการดําเนินงานดานตางๆ ของสํานักงาน รวมท้ัง

รายงานการเงินและการบัญชี ตลอดจนเสนอแผนการเงินและงบประมาณของปตอไปตอคณะกรรมการบริหาร

สบร. เพ่ือพิจารณา

(๓) เสนอความเห็นเก่ียวกับการปรับปรุงกิจการและการดําเนินงานของสํานักงานใหมี

ประสิทธิภาพและเปนไปตามวัตถุประสงคตอคณะกรรมการบริหาร สบร.

ในการดําเนินการตามวรรคหนึ่ง (๑) (๒) หรือ (๓) คณะกรรมการบริหาร สบร.อาจ

แตงตั้งคณะกรรมการหรือคณะทํางานทําหนาท่ีรวบรวมและศึกษาแนวทางการกําหนดนโยบายและการปรับปรุง

กิจการของสํานักงานในองครวม เพ่ือเสนอคณะกรรมการบริหาร สบร. พิจารณาก็ได

ผูอํานวยการตองรับผิดชอบตอคณะกรรมการบริหาร สบร. ในการบริหารกิจการของ

สํานักงาน

๓๐อางแลวเชิงอรรถท่ี ๒๗

๓๑ประกาศคณะกรรมการบริหารสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู ฉบับท่ี ๒/๒๕๔๗

เร่ือง การจัดตั้งศูนยความเปนเลิศดานชีววิทยาศาสตรของประเทศไทย

๓๒อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๑

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๑๘๗

วัตถุประสงค หนวยงานเฉพาะดาน

(๑) เปนองคกรการเรียนรูขนาด

ใหญท่ีสมบูรณ หลากหลาย และเปน

องคกรนําทางดานฐานความรู

- สบร.

(๒) สนับสนุ นและส ง เ ส ริม ให

ประชาชนมีโอกาสเขาถึงความรูในสาขา

ตางๆ เ พ่ือสะสมความรูและพัฒนา

ภูมิปญญาของตน

- สํานักงานศนูยสรางสรรคงาน

ออกแบบ - สถาบนัพิพิธภัณฑการเรียนรูแหงชาต ิ- สํานักงานอุทยานการเรียนรู

(๓ ) ส ง เ ส ริ ม ส นั บ ส นุ น ใ ห มี

ศูนยบริการวิทยาการความรูในรูปแบบ

ท่ีหลากหลายในด านต า งๆ ไม ว า

ประวัติศาสตร วิทยาศาสตรแหงชีวิต

สังคม ศิลปะ วัฒนธรรม คานิยมหรือ

วิถีชีวิตของคน

- ศูนยความเปนเลิศดานชีววิทยา

ศาสตรของประเทศไทย - สถาบนัพิพิธภัณฑการเรียนรูแหงชาต ิ- ศูนยสงเสริมและพัฒนาพลังแผนดนิ

เชิงคุณธรรม

(๔) สงเสริมใหมีการเรียนรูและ

พัฒนาคุณภาพชีวิตท่ีสอดคลองกับ

สังคมสมัยใหมและอนาคต

- สถาบนัวิทยาการการเรียนรู - สถาบนัพิพิธภัณฑการเรียนรูแหงชาต ิ- สํานักงานอุทยานการเรียนรู

(๕) สงเสริมใหเด็กและเยาวชนมี

นิสัยรักการอานและการเรียนรู

- สํานักงานอุทยานการเรียนรู - สถาบนัพิพิธภัณฑการเรียนรูแหงชาต ิ

(๖) สงเสริมใหประชาชนไดมีโอกาส

พัฒนาคว ามคิ ดคว ามสร า งสรรค

ท่ีสามารถสรางนวัตกรรมผลผลิต หรือ

งานจากการผสมผสานภูมิปญญาของ

ตนเขากับความรูสมัยใหม

- สํานักงานศนูยสรางสรรคงาน

ออกแบบ

(๗) สนับสนุนใหมีศูนยกลางการ

แลกเปล่ียนและแสดงผลงานความคิด

สรางสรรคและการออกแบบของบุคคล

ท่ัวไปจากทุกแหลงอารยธรรม

- สํานักงานศนูยสรางสรรคงาน

ออกแบบ

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๑๘๘

วัตถุประสงค หนวยงานเฉพาะดาน

(๘) พัฒนาใหประเทศไทยเปน

ศูนยกลางของวิถีชีวิตและวัฒนธรรม

เขตรอนท่ีทันสมัย เปนจุดหมายในการ

เดินทางของนักทองเท่ียวรุนใหมท่ีสนใจ

การแลกเปลี่ยนองคความรู วัฒนธรรม

ภู มิปญญาตะ วันออก และความ รู

เก่ียวกับวิถีชีวิตท่ีหลากหลาย

- สถาบนัพิพิธภัณฑการเรียนรูแหงชาต ิ

(๙) สงเสริม สนับสนุนใหเกิดกลไก

ในการเสาะหา การพัฒนา และการใช

ความเช่ียวชาญของผูมีความสามารถ

พิเศษสาขาตางๆ อยางเปนระบบ

- ศูนยความเปนเลิศดานชีววิทยา

ศาสตรของประเทศไทย -ศูนยสงเสริมผูมีความสามารถพิเศษ

แหงชาต ิ

ทําใหเห็นไดชัดเจนวา หนวยงานเฉพาะดานแตละแหงตางก็มีบทบาทและภารกิจ

ท่ีแตกตางกัน จึงเปนเร่ืองยากท่ีการดําเนินการของหนวยงานเฉพาะดานจะมีความเปนเอกภาพ

และเปนเร่ืองยากที่ สบร. จะเขาไปมีสวนในการกําหนดยุทธศาสตรหรือการกํากับดูแลไดอยาง

ท่ัวถึง กลายเปนผลสะทอนกลับมายัง สบร. ในฐานะท่ีเปนองคกรหลักวา สบร. ไมไดทําหนาท่ีให

ครบถวนตามวัตถุประสงคและกฎหมาย กลาวคือ ไมไดทําบทบาทในการกําหนดนโยบาย

และยุทธศาสตรในภาพรวม หรือประสานการดําเนินงานของหนวยงานท้ังหมด รวมท้ังยังไมได

ทําบทบาทในการติดตามประเมินผล และการกํากับ ดูแล หนวยงานเฉพาะดาน๓๓

ซึ่งสงผลกระทบ

ตอการดําเนินงานในภาพรวมของ สบร. และเปนกรณีท่ีเช่ือมโยงไปถึงปญหาในดานการเงิน

การคลังอีกดวย นอกจากนั้น สํานักงานการตรวจเงินแผนดินไดมีความเห็นวา

๓๔ การท่ีบรรดา

บทบัญญัติในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน)

พ.ศ. ๒๕๔๗ กําหนดใหหนวยงานเฉพาะดานมีอิสระในการบริหารกิจการ งบประมาณ การบรรจุ

แตงตั้ง รวมท้ังการดําเนินการอ่ืนเก่ียวกับบุคลากรของหนวยงาน โดยไมตองอยูภายใตการบริหาร

๓๓ผลศึกษาสถานภาพการดําเนินงานของสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (สบร.)

และหนวยงานเฉพาะดาน ๗ หนวย ของคณะทํางานท่ีตั้งโดยคณะกรรมการการบริหารสํานักงานบริหารและ

พัฒนาองคความรูชุดใหม ท่ีมีนายอภินันท โปษยานนท เปนประธาน, มติชนรายวัน วันท่ี ๒๗ เมษายน ๒๕๕๐,

ขอมูลจากเว็บไซต http://nidambe11.net/ekonomiz/2007q2/2007april27p7.htm วันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

๓๔หนังสือสํานักงานการตรวจเงินแผนดิน ท่ี ตผ ๐๐๑๕/๑๙๔๓ ลงวันท่ี ๓๐ เมษายน

๒๕๕๐ เร่ือง การตรวจสอบประเมินผลสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) และ

หนวยงานเฉพาะดาน ถึงสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๑๘๙

กิจการของ สบร. ขัดแยงกับพระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ เชน มาตรา ๒๓ แหง

พระราชกฤษฎีกาฯ ซึ่งกําหนดอํานาจหนาท่ีของผูอํานวยการ สบร. และใหเปนผูบังคับบัญชา

เจาหนาท่ีและลูกจางทุกตําแหนง เวนแตผูปฏิบัติงานในหนวยงานเฉพาะดาน ไมเปนไปตาม

มาตรา ๓๑ แหงพระราชบัญญัติองคการมหาชนฯ ท่ีกําหนดใหผู อํานวยการ สบร. เปน

ผูบังคับบัญชา เจาหนาท่ีและลูกจางขององคการมหาชนทุกตําแหนง ทําใหการบริหารกิจการและ

บุคลากรของหนวยงานเฉพาะดานขาดการควบคุมกํากับดูแลท่ีดี และขาดการกล่ันกรองหรือ

ขาดขอคิดเห็นจากผูอํานวยการ สบร. ซึ่งทําใหการบริหารและการใชจายเงินของหนวยงานเฉพาะ

ดานไมเกิดประสิทธิภาพ สบร. จึงไดมีหนังสือหารือมายังสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเกี่ยวกับ

ความชอบดวยกฎหมายของบทบัญญัติในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองคการมหาชนวาขัดหรือแยงกับ

หลักการและบทบัญญัติในพระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ หรือไม อยางไร

ซึ่งคณะกรรมการกฤษฎีกา (ท่ีประชุมรวมกรรมการกฤษฎีกา คณะที่ ๑ และคณะท่ี ๒) ได

พิจารณาแลวมีความเห็นสรุปไดวา การบัญญัติยกเวนอํานาจของผูอํานวยการ สบร. ในการบังคับ

บัญชาผูปฏิบัติงานในหนวยงานเฉพาะดานตามมาตรา ๒๓๓๕

แหงพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง

สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๗ เปนการบัญญัติ

ท่ีแตกตางจากมาตรา ๓๑๓๖

แหงพระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงไมมีผลใชบังคับ

และยอมทําใหมีผลกระทบกับโครงสรางการบริหารจัดการของ สบร. ท้ังระบบ ซึ่ง สบร. สมควรจะ

ดําเนินการปรับปรุงแกไขพระราชกฤษฎีกาใหถูกตองและสอดคลองกันตอไป๓๗

ตอมา สบร. จึงไดเสนอรางพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสํานักงานบริหารและพัฒนา

องคความรู (องคการมหาชน) (ฉบับท่ี ..) พ.ศ. .... ตอคณะรัฐมนตรี เพ่ือแกไขเพ่ิมเติมพระราช

กฤษฎีกาจัดตั้งสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๗ โดยมี

หลักการสําคัญ ไดแก (๑) การยกเลิกบทบัญญัติท่ีเก่ียวของกับบทนิยามของหนวยงานเฉพาะดาน การจัดตั้งหนวยงานเฉพาะดานของสํานักงาน การแตงตั้งคณะกรรมการเพ่ือทําหนาท่ีบริหาร

หนวยงานเฉพาะดาน และการกําหนดใหมีหัวหนาหนวยงานเฉพาะดานท่ีมีอํานาจบริหารกิจการ

โดยอิสระ (๒) การแกไขปรับปรุงอํานาจหนาท่ีของคณะกรรมการในการควบคุมดูแลการ

ดําเนินงานและการบริหารงานท่ัวไปในการออกระเบียบ ขอบังคับ ประกาศหรือขอกําหนดให

สอดคลองกับการบริหารจัดการท่ีไมมีหนวยงานเฉพาะดาน และ (๓) การกําหนดใหผูอํานวยการ

มีอํานาจตาง ๆ เก่ียวกับบุคลากรหรือการวางระเบียบเกี่ยวกับการดําเนินงานของสํานักงาน เปน

๓๕อางแลวเชิงอรรถท่ี ๒๙

๓๖มาตรา ๓๑ ผูอํานวยการมีหนาท่ีบริหารกิจการองคการมหาชนใหเปนไปตามกฎหมาย

วัตถุประสงคขององคการมหาชน ระเบียบ ขอบังคับ ขอกําหนด นโยบาย มติ และประกาศของคณะกรรมการ

และเปนผูบังคับบัญชา เจาหนาท่ีและลูกจางขององคการมหาชนทุกตําแหนง

ผูอํานวยการตองรับผิดชอบตอคณะกรรมการในการบริหารกิจการขององคการมหาชน ๓๗บันทึกสํานักงานคณะกรรมการการกฤษฎีกา เร่ือง ปญหาขอกฎหมายตามพระราช

กฤษฎีกาจัดตั้งสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๗

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๑๙๐

ผูแทนของสํานักงาน มอบอํานาจใหบุคคลใดทําการแทนได และยกเลิกการกําหนดอัตราเงินเดือน

ของหัวหนาหนวยงานเฉพาะดาน คณะรัฐมนตรีไดพิจารณาแลวมีมติเม่ือวันท่ี ๗ เมษายน ๒๕๕๒

เห็นชอบในหลักการและใหสงสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณาตอไป๓๘

ผูวิจัยมีขอสังเกตวา การที่รูปแบบของ สบร. ท่ีกําหนดใหหนวยงานเฉพาะดาน

มีความเปนอิสระในดานการบริหารกิจการ งบประมาณ และบุคลากร เปนตนเหตุท่ีสําคัญประการ

หนึ่งในการใชเปนชองทางเพ่ือแสวงหาผลประโยชนท่ีมิชอบได เนื่องจากการบริหารงานของ

หนวยงานเฉพาะดานแตละแหงท่ีแยกออกจากกัน และมีความเปนอิสระในการดําเนินการ ทําให

เปนเร่ืองยากท่ี สบร. จะเขาไปมีสวนในการกําหนดยุทธศาสตรหรือการกํากับดูแลไดอยางท่ัวถึง

ดังนั้น การกําหนดโครงสรางของหนวยงานเฉพาะดานใหมีความเปนอิสระเชนนี้จําเปนท่ีจะตอง

กําหนดมาตรการหรือกลไกในการควบคุมดูแลและตรวจสอบท่ีชัดเจนและตองนําไปบังคับใชได

จริง เพ่ือใหการดําเนินงานของหนวยงานเฉพาะดานแตละแหงมีความเปนเอกภาพและ

สอดประสานกับนโยบาย ทิศทาง และเปาหมายของ สบร. ตลอดจนเพ่ือใหการบริหารจัดการ

งบประมาณเปนไปอยางมีประสิทธิภาพ ๒.๕ กรณีคาตอบแทนของบุคลากร

๒.๕.๑ เบี้ยประชุมกรรมการ สบร. และกรรมการหนวยงานเฉพาะดาน นายพันศักดิ์ วิญญรัตน ในฐานะปฏิบัติหนาท่ีผูอํานวยการ สบร. ไดมี

หนังสือ สบร. ๐๒/๐๔๔ ลงวันท่ี ๒๓ ธันวาคม ๒๕๔๗ ถึงนายกรัฐมนตรีในฐานะประธาน

กรรมการนโยบายการบริหารและพัฒนาองคความรู เสนอกําหนดกรอบอัตราผลประโยชน

ตอบแทนคณะกรรมการ สบร. และหนวยงานเฉพาะดาน ซึ่งประกอบดวย เงินสมนาคุณ คารับรอง

การปฏิบัติงานเต็มเวลา และการปฏิบัติพิเศษนอกเวลา ในลักษณะท่ีเปนประโยชนตอบแทน

เหมาจายรายเดือน ในอัตราเดือนละ ๕๐,๐๐๐ - ๑๐๐,๐๐๐ บาท และประธานไดไมเกินหนึ่งเทา

ของกรรมการ ท้ังนี้ ตามท่ีรัฐมนตรีซึ่งกํากับดูแล สบร. (ซึ่งก็คือ นายกรัฐมนตรี) กําหนด

โดยคํานึงถึงปจจัยและความจําเปนตาง ๆ ตามภารกิจท่ีเก่ียวของ โดยมีเหตุผลสรุปวา เนื่องจาก

เปนการดําเนินการโดยเรงดวนภายในระยะเวลาอันจํากัดเพ่ือใหเปนไปตามนโยบายของรัฐบาล

ซึ่งตองอาศัยผู ท่ีมีความรูความเช่ียวชาญและความสามารถในระดับสูงในการบริหารงาน

คณะผูบริหารจึงตองมีรูปแบบ ระยะเวลา และกระบวนการทํางานท่ีแตกตางไปจากคณะกรรมการ

รูปแบบปกติ ท่ัวไป โดยตองรับผิดชอบตอการปฏิบัติงานและความอยูรอดขององคกร

ตามคํารับรองผลการดําเนินงานกับรัฐมนตรีท่ีกํากับดูแล ซึ่งคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบตามท่ี

นายกรัฐมนตรีเสนอ๓๙

๓๘ขอมูลจากเว็บไซต www.soc.soc.go.th/SLK/showlist3.asp?pagecode=91151&pdate=

2009/04/07&pno=1&pagegroup=1 วันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

๓๙วาระทราบจร เ ร่ือง ท่ี ๑๙ เ ม่ือวัน ท่ี ๒๘ ธันวาคม ๒๕๔๗ ขอมูลจากเว็บไซต

www.cabinet.soc.go.th/ วันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๑๙๑

ผลประโยชนตอบแทนดังกลาวแตกตางไปจากหลักเกณฑการกําหนด

เบี้ยประชุมและประโยชนตอบแทนอ่ืนของประธานกรรมการ กรรมการ ท่ีปรึกษา และ

อนุกรรมการขององคการมหาชน๔๐

ท่ีสํานักงาน ก.พ.ร. เสนอ และคณะรัฐมนตรีไดมีมติเห็นชอบ

เม่ือวันท่ี ๗ กันยายน ๒๕๔๗ ซึ่งมีอัตราตามกลุมขององคการมหาชน (โดย สบร. อยูในกลุมท่ี ๑)

ดังนี้

กลุม อัตรา (ขั้นต่ําและขั้นสูง) ตอเดือน (บาท)

กลุมท่ี ๑ ๖,๐๐๐ - ๒๐,๐๐๐ กลุมท่ี ๒ ๖,๐๐๐ - ๑๖,๐๐๐ กลุมท่ี ๓ ๖,๐๐๐ – ๑๒,๐๐๐

ผู วิจัยมีความเห็นวา การกําหนดผลประโยชนตอบแทนประธาน

กรรมการและกรรมการของ สบร. และหนวยงานเฉพาะดาน ใหมีความแตกตางไปจากกรณีของ

องคการมหาชนอื่นนั้น หากมีเหตุผลท่ีจําเปนและสมควรก็อาจกระทําไดแตควรท่ีจะมีการประเมิน

ความเหมาะสมของกรอบวงเงินดวย เม่ืออัตราตามหลักเกณฑการกําหนดเบี้ยประชุมและ

ประโยชนตอบแทนอ่ืนของประธานกรรมการฯ ขางตนไดกําหนดอัตราข้ันสูงไวสูงสุดท่ี ๒๐,๐๐๐

บาท ดังนั้น การท่ีกําหนดกรอบวงเงินประโยชนตอบแทนเหมาจายรายเดือน ในอัตราเดือนละ

๕๐,๐๐๐ ถึง ๑๐๐,๐๐๐ บาท และประธานไดไมเกินหนึ่งเทาของกรรมการ จึงเปนกรอบวงเงิน

ท่ีสูงมากโดยไมปรากฏเกณฑในการคํานวณซึ่งเปนท่ีมาของวงเงินดังกลาว ซึ่งไมสอดคลองกับวินัย

การเงินการคลัง นอกจากนั้น การที่นายพันศักดิ์ฯ ซึ่งปฏิบัติหนาท่ีผูอํานวยการ สบร. เสนอ

ขออนุมัติวงเงินประโยชนตอบแทนประธานกรรมการและกรรมการของ สบร. และหนวยงาน

เฉพาะดาน อาจเขาขายเปนการแสวงหาประโยชนโดยมิชอบใหแกตนเองหรือบุคคลอ่ืนไดหากการ

เสนอกรอบวงเงินผลประโยชนตอบแทนดังกลาวไมไดมีเกณฑในการพิจารณาท่ีถูกตองเหมาะสม

เนื่องจากนายพันศักดิ์ฯ ดํารงตําแหนงประธานกรรมการบริหาร สบร. และประธานกรรมการ

สํานักงานศูนยสรางสรรคงานออกแบบดวย

๔๐หนังสือสํานักงาน ก.พ.ร. ดวนท่ีสุด ท่ี นร ๑๒๐๔.๑/๑๒๓๘ ลงวันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๔๗ ถึง

สบร.

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๑๙๒

๒.๕.๒ ผูบริหาร สบร. และหนวยงานเฉพาะดาน คณะกรรมการบริหาร สบร. ไดมีมติเม่ือวันท่ี ๒๕ พฤศจิกายน ๒๕๔๗

กําหนดอัตราเงินเดือนของผูอํานวยการ สบร. และหัวหนาของหนวยงานเฉพาะดาน ดังนี้๔๑

หนวยงาน อัตรา

เงินเดือน (บาท)

ประโยชน

ตอบแทนอ่ืน

รวม (บาท)

๑. สํานักงานบริหารและพฒันา

องคความรู

๓๐๐,๐๐๐ ๗๕,๐๐๐ ๓๗๕,๐๐๐

๒. สํานักงานศูนยสรางสรรค งานออกแบบ

๓๐๐,๐๐๐ ๗๕,๐๐๐ ๓๗๕,๐๐๐

๓. ศูนยความเปนเลิศดาน

ชีววิทยาศาสตรของ

ประเทศไทย

๒๖๐,๐๐๐ ๖๕,๐๐๐ ๓๒๕,๐๐๐

๔. ศูนยสงเสริมผูมีความสามารถ

พิเศษแหงชาต ิ

๒๘๐,๐๐๐ ๗๐,๐๐๐ ๓๕๐,๐๐๐

๕. สํานักงานอุทยานการเรียนรู

๒๕๐,๐๐๐ ๖๒,๕๐๐ ๓๑๒,๕๐๐

๖. สถาบันพิพิธภัณฑการเรียนรู

แหงชาต ิ

๒๐๐,๐๐๐ ๕๐,๐๐๐ ๒๕๐,๐๐๐

๗. ศูนยสงเสริมและพัฒนา

พลังแผนดนิเชิงคุณธรรม

๑๕๐,๐๐๐ ๓๗,๕๐๐ ๑๘๗,๕๐๐

๘. สถาบันวิทยาการการเรียนรู

๒๐๐,๐๐๐ ๕๐,๐๐๐ ๒๕๐,๐๐๐

สํานักงานการตรวจเงินแผนดินไดรายงานผลการตรวจสอบ สบร. วา

๔๒

การท่ีคณะกรรมการบริหาร สบร. ไดกําหนดเงินเดือนของผูอํานวยการ สบร. และเงินเดือน

ผูอํานวยการสํานักงานศูนยสรางสรรคงานออกแบบในอัตราข้ันสูงสุด คือ ๓๐๐,๐๐๐ บาท

เงินเดือนของประธานเจาหนาท่ีบริหารศูนยความเปนเลิศดานชีววิทยาศาสตรของประเทศไทย

๒๖๐,๐๐๐ บาท และเงินเดือนของผูอํานวยการศูนยสงเสริมผูมีความสามารถพิเศษแหงชาติ

๒๘๐,๐๐๐ บาท เปนการดําเนินการท่ีไมเปนไปตามหลักเกณฑการกําหนดอัตราเงินเดือน

๔๑อางแลวเชิงอรรถท่ี ๓๔

๔๒อางแลวเชิงอรรถท่ี ๓๔

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๑๙๓

และผลประโยชนตอบแทนอ่ืนของผูอํานวยการองคการมหาชน๔๓

เนื่องจากเง่ือนไขในการกําหนด

อัตราคาตอบแทนในสวนของเงินเดือนประจําระบุวา ในระยะเร่ิมแรกไมควรกําหนดใหใกลเคียง

กับข้ันสูงสุดเพ่ือใหสามารถปรับคาตอบแทนไดตามผลงานเปนระยะ ๆ ตลอดอายุสัญญา ซึ่งการ

กําหนดอัตราเงินเดือนดังกลาวกระทําโดยไมคํานึงถึงภาระของงบประมาณดานรายจายประจําของ

รัฐท่ีอาจมีมากเกินควร และทําใหการดําเนินงานของ สบร. และหนวยงานเฉพาะดานไมคุมกับ

คาใชจายในการดําเนินงาน ๒.๕.๓ คณะอนุกรรมการ ท่ีปรึกษา และผูเช่ียวชาญ อดีตผูอํานวยการ สบร. (ดร. รอม หิรัญพฤกษ) ใหสัมภาษณวา

๔๔

คาเบี้ยประชุมในแตละคร้ังคอนขางสูงมากเกินความจําเปน ท้ังท่ีการประชุมถือเปนงานในหนาท่ี

อยูแลว ดังนั้น จึงมีการแตงตั้งคณะอนุกรรมการกันข้ึนมาหลายชุดเพ่ือไปนั่งรับเบี้ยประชุม

แพง ๆ

สํานักงานการตรวจเงินแผนดินรายงานผลการตรวจสอบ สบร. วา๔๕

คาจางท่ีปรึกษาและผูเช่ียวชาญของ สบร. และหนวยงานเฉพาะดาน ในปงบประมาณ ๒๕๔๙

ถึง ๒๕๔๙ รวมเปนเงิน ๑๔๖,๒๓๖,๓๘๕.๕๑ บาท ซึ่งเปนวงเงินคอนขางสูงและมีบางราย

มีขอบเขตงานไมชัดเจนหรือมีความซ้ําซอน เชน มีการจางท่ีปรึกษาประชาสัมพันธท้ังท่ีมีการจาง

ทําประชาสัมพันธอยูแลว

๔๓ตารางคาตอบแทนพ้ืนฐาน (เงินเดือนประจํา) ใหกําหนดจากคางานบนพ้ืนฐานของกลุม

องคการมหาชน ท่ีแบงเปน ๓ กลุม

กลุม อัตรา (ขั้นต่ําและข้ันสูง)

ตอเดือน (บาท)

กลุมที่ ๑ พัฒนาและดําเนินการตามนโยบายสําคัญของรัฐ

เฉพาะดาน

๑๐๐,๐๐๐ - ๓๐๐,๐๐๐

กลุมที่ ๒ บริการท่ีใชเทคนิควิชาการเฉพาะดานหรือ

สหวิทยาการ

๑๐๐,๐๐๐ - ๒๕๐,๐๐๐

กลุมที่ ๓ บริการสาธารณะท่ัวไป ๑๐๐,๐๐๐ - ๒๐๐,๐๐๐

๔๔อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๐

๔๕อางแลวเชิงอรรถท่ี ๓๔

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๑๙๔

๒.๕.๔ เจาหนาท่ี

ผลศึกษาสถานภาพการดําเนินงานของสํานักงานบริหารและพัฒนา

องคความรู๔๖

ไดรายงานวา คณะกรรมการบริหาร สบร. ซึ่งเปนผูกําหนดบัญชีตารางเงินเดือนของ

เจาหนาท่ีไดกําหนดอัตราเงินเดือนไวสูงกวาอัตราเงินเดือนของเจาหนาท่ีในองคการมหาชนอ่ืนๆ และใกลเคียงกับองคกรรัฐวิสาหกิจและภาคเอกชน และในหนวยงานเฉพาะดานมีการกําหนด

เงินเดือนบางตําแหนงของบางหนวยงานสูงกวาเกณฑท่ี กพร. กําหนด จากขอเท็จจริงขางตน ผูวิจัยมีความเห็นดังนี้ (๑) เ ม่ือพิจารณาบทบาทของ สบร . และหนวยงานเฉพาะดาน

ท้ัง ๗ หนวยตามตารางขางตนสะทอนใหเห็นวา สบร. มีสภาพเสมือนกลองท่ีบรรจุหนวยงานยอย

ท้ังเจ็ดแหง หรือคลายกับเปน holding company โดยไมไดมีบทบาทในการดําเนินกิจกรรมหลัก

ตามวัตถุประสงคท่ีกําหนดในมาตรา ๖ สักเทาใด โดยขอมูลจากรายงานประจําป ๒๕๔๙ สบร.

มีผลการดําเนินงานในดานการศึกษาวิจัย การดําเนินงานรวมกับองคกรภาครัฐ (โครงการศูนย

ซอมสรางเ พ่ือชุมชน) และการจัดประชุมระดับชาติ เ พ่ือการพัฒนานโยบายป ๒๕๔๙

นอกเหนือจากงานใหบริการแกหนวยงานเฉพาะดาน๔๗ ในขณะท่ีหนวยงานเฉพาะดานกลับมี

บทบาทและดําเนินกิจกรรมในวัตถุประสงคหลักดานตาง ๆ ดังนั้น จึงเปนเหตุผลสนับสนุนอีก

ประการหนึ่งวา การกําหนดอัตราเงินเดือนและคาตอบแทนของผูอํานวยการ สบร. ในอัตราสูงสุด

ไมเหมาะสม อนึ่ง สํานักงาน ก.พ.ร. ไดเสนอแกไขหลักเกณฑการกําหนดกรอบวงเงิน

รวมสําหรับคาใชจายดานบุคลากรขององคการมหาชนไมเกินรอยละ ๓๐ ของเงินอุดหนุนประจําป

จากเดิมท่ีกําหนดวา หากองคการมหาชนใดไมสามารถดําเนินการใหอยูในกรอบวงเงินดังกลาวได

ใหนําเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณายกเวนเปนราย ๆ ไป เปน “หากองคการมหาชนใดไมสามารถดําเนินการใหอยูในกรอบวงเงินดังกลาวได ใหนําเสนอตอ ก.พ.ร. เพ่ือพิจารณาเปนรายกรณี

โดยใหขอความเห็นของกระทรวงการคลังและสํานักงบประมาณเพื่อประกอบการพิจารณาดวย”

ซึ่งผูวิจัยเห็นวา การกําหนดกลไกดังกลาวนาจะมีสวนชวยใหเกิดความเหมาะสมในการพิจารณา

ยกเวนหลักเกณฑได เพราะมีลักษณะเปนการตรวจสอบและกล่ันกรองกอนท่ีจะเสนอเร่ือง

ตอคณะรัฐมนตรี๔๘

และการกําหนดใหมีการกลั่นกรองจากสวนราชการดังกลาวก็นาจะเปนกลไก

ท่ีชวยปองกันการแสวงหาประโยชนโดยมิชอบไดเพราะยอมตองมีการช้ีแจงแสดงความเห็นในการ

กําหนดกรอบวงเงินใหมซึ่งทําใหสามารถมีการตรวจสอบความเหมาะสมและทําใหเกิดความ

๔๖อางแลวเชิงอรรถท่ี ๓๓

๔๗รายงานประจําป ๒๕๔๙-๒๕๕๐ ของสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู

๔๘หนังสือสํานักงาน ก.พ.ร. ท่ี นร ๑๒๐๐/ว ๑๖ เร่ืองแนวทางการบริหารของคณะกรรมการ

องคการมหาชน ลงวันท่ี ๑๖ มิถุนายน ๒๕๕๒ ถึงประธานคณะกรรมการบริหารองคการมหาชนและ

ผูอํานวยการองคการมหาชน

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๑๙๕

โปรงใสตรวจสอบได เนื่องจากความเห็นดังกลาวถือเปนขอมูลขาวสารของทางราชการที่ประชาชน

สามารถตรวจสอบไดตามกฎหมายวาดวยขอมูลขาวสารของทางราชการ๔๙

(๒) โดยท่ีองคการมหาชนเปนหนวยงานของรัฐซึ่งมิใชสวนราชการและ

รัฐวิสาหกิจ ดําเนินภารกิจของรัฐในการจัดทําบริการสาธารณะ โดยไมเปนองคกรท่ีมุงแสวงหา

กําไรดังเชนรัฐวิสาหกิจหรือภาคเอกชน ดังนั้น คณะกรรมการบริหาร สบร. ซึ่งเปนผูมีอํานาจ

หนาท่ีกํากับดูแลการใชจายเงินของ สบร. ในภาพรวม๕๐

จะตองพิจารณากําหนดคาตอบแทนใหแก

บุคลากรของ สบร.๕๑

ใหเกิดความเหมาะสมและสอดคลองกับสภาพของ สบร. ในฐานะท่ีเปน

องคการมหาชน รวมท้ังตองคํานึงถึงเกณฑท่ี กพร. กําหนด เพ่ือมิใหเกิดผลกระทบตอการดําเนิน

ภารกิจขององคกร และไมกอใหเกิดภาระแกงบประมาณ หรือทําใหเกิดความเขาใจของ

๔๙มาตรา ๙ ภายใตบังคับมาตรา ๑๔ และมาตรา ๑๕ หนวยงานของรัฐตองจัดใหมีขอมูล

ขาวสารของราชการอยางนอยดังตอไปนี้ไวใหประชาชนเขาตรวจดูได ท้ังนี้ ตามหลักเกณฑและวิธีการท่ี

คณะกรรมการกําหนด (๑) ผลการพิจารณาหรือคําวินิจฉัยท่ีมีผลโดยตรงตอเอกชน รวมท้ังความเห็นแยงและ

คําสั่งท่ีเก่ียวของในการพิจารณาวินิจฉัยดังกลาว ฯลฯ ฯลฯ (๗) มติคณะรัฐมนตรี หรือมติคณะกรรมการท่ีแตงตั้งโดยกฎหมาย หรือโดยมติ

คณะรัฐมนตรี ท้ังนี้ ใหระบุรายช่ือรายงานทางวิชาการ รายงานขอเท็จจริง หรือขอมูลขาวสารที่นํามาใชในการ

พิจารณาไวดวย (๘) ขอมูลขาวสารอ่ืนตามท่ีคณะกรรมการกําหนด ขอมูลขาวสารที่จัดใหประชาชนเขาตรวจดูไดตามวรรคหนึ่ง ถามีสวนท่ีตองหามมิให

เปดเผยตามมาตรา ๑๔ หรือมาตรา ๑๕ อยูดวย ใหลบหรือตัดทอนหรือทําโดยประการอ่ืนใดท่ีไมเปนการ

เปดเผยขอมูลขาวสารสวนนั้น บุคคลไมวาจะมีสวนไดเสียเก่ียวของหรือไมก็ตาม ยอมมีสิทธิเขาตรวจดู ขอสําเนาหรือขอ

สําเนาท่ีมีคํารับรองถูกตองของขอมูลขาวสารตามวรรคหน่ึงได ในกรณีท่ีสมควรหนวยงานของรัฐโดยความ

เห็นชอบของคณะกรรมการ จะวางหลักเกณฑเรียกคาธรรมเนียมในการนั้นก็ได ในการนี้ใหคํานึงถึงการ

ชวยเหลือผูมีรายไดนอยประกอบดวย ท้ังนี้ เวนแตจะมีกฎหมายเฉพาะบัญญัติไวเปนอยางอ่ืน ฯลฯ ฯลฯ

๕๐พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน)

พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๘ ใหคณะกรรมการบริหาร สบร. มีอํานาจหนาท่ีควบคุมดูแลกิจการท่ัวไปของ

สํานักงานใหเปนไปตามวัตถุประสงค และโดยเฉพาะมีอํานาจหนาท่ีดังนี ้ ฯลฯ ฯลฯ

(๒) อนุมัติแผนงาน โครงการ และงบประมาณประจําปของสํานักงาน (๓) ดูแลฐานะและความม่ันคงทางการเงิน การหาผลประโยชนจากกองทุน ใหความ

เห็นชอบรายงานการเงิน พิจารณารายงานของผูตรวจสอบการเงิน วางระเบียบ กฎเกณฑ หรือขอหามทาง

การเงิน ฯลฯ ฯลฯ

๕๑พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน)

พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๒๖ ใหคณะกรรมการบริหาร สบร.เปนผูกําหนดอัตราเงินเดือนหรือผลประโยชน

ตอบแทนอ่ืนของผูอํานวยการ และหัวหนาหนวยงานเฉพาะดาน ตามหลักเกณฑท่ีคณะรัฐมนตรีกําหนด

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๑๙๖

ประชาชนวา เปนการกําหนดคาตอบแทนสูงเกินสมควรเพื่อเอ้ือประโยชนใหแกบุคคลอื่น และ

กลายเปนขอวิพากษวิจารณถึงความโปรงใสในการแตงตั้งบุคคลเขาดํารงตําแหนงกรรมการหรือ

ผูบริหาร ดังเชนในกรณีนายพันศักดิ์ฯ ซึ่งเปนประธานท่ีปรึกษานโยบายฝายเศรษฐกิจ

นายกรัฐมนตรีใหดํารงตําแหนงเปนประธานกรรมการ สบร. และประธานกรรมการศูนย

สรางสรรคงานออกแบบ รวมท้ังปฏิบัติหนาท่ีผูอํานวยการ สบร.๕๒

๒.๖ กรณีคาใชจายของ สบร. ๒.๖.๑ คาเชาและคาปรับปรุงตกแตงสํานักงาน สถานท่ีตั้งของ สบร. และหนวยงานเฉพาะดานไดจัดหาโดยการเชาพ้ืนท่ี

อาคารแยกตางหากจากกัน ซึ่งหลายแหงมีอัตราคาเชาสูง ปรากฏรายละเอียดดังนี้๕๓

หนวยงาน ที่ตั้ง จํานวนพ้ืนที่

เชา (ตรม.)

อัตราคาเชา/

เดือน

ระยะเวลา

การเชา ๑. สบร. อาคารเซน็ทรัล

เวิลด ทาวเวอร ช้ัน ๑๗

๑๐๐๗.๘ ๕๐๓,๘๔๐ ๑ พ.ย. ๒๕๔๗

ถึง ๓๑ ต.ค.

๒๕๕๐

๕๒“...สบร. ยังถูกกลาวถึงในแงความไมโปรงใสในการใชเม็ดเงินงบประมาณจํานวนมหาศาล

โดยไมคํานึงถึงความเหมาะสมและผลลัพธของผลงานแตอยางใด รวมท้ังยังกลายเปนแหลงตอบแทนตําแหนง

และเงินเดือนใหกับพวกพองและบรรดานักการเมืองกันอยางครึกโครม...”, แหลงผลประโยชนระบอบทักษิณ

สตง. จ้ีสอบ ๒๑ องคการมหาชน ขจัดกาฝากถลุงงบรัฐ, ผูจัดการรายสัปดาห ๒๕ กันยายน ๒๕๕๑, ขอมูลจาก

เว็บไซต http://cid-497a53b95b442bd4.spaces.live.com/blog/ cns!497A53B95B442BD4!1940.entry วนัท่ี

๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

นายไกรศักดิ์ ชุณหะวัณ หนึ่ งในคณะกรรมการบริหาร สบร . ใหสัมภาษณว า

“... ผูบริหารใน สบร. มีแตพวกมีเสนทางการเมืองท้ังสิ้น เชน นายพันศักดิ์ วิญญรัตน อดีตประธานท่ีปรึกษา

นโยบายฝายเศรษฐกิจ นายกรัฐมนตรี ท่ี ร้ังสองตําแหนงใน สบร. คือ เปนท้ังประธานศูนยสรางสรรค

งานออกแบบ และเปน ผอ. ศูนยฯ ใน สบร. กินเงินเดือนกวา ๓ แสนบาท ซึ่งไมเหมาะสมท่ีไปนั่งควบทีเดียว

สองเก า อ้ีแบบนี้ . . .” , ๑๐ พฤษภาคม ๒๕๕๐ , ขอ มูลจากเว็บไซต http://thaiinsider.info/space/

content/view/3941/12 วันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

คณะกรรมการบริหาร สบร. ชุดใหมเรงกวาดลางซากเดนระบอบทักษิณท่ีเสวยสุข

เปรมปรีดิ์จากภาษีประชาชน แฉพันศักดิ์และพวกตั้งเงินเดือนกันเองแพงลิบลิ่ว ระดับ ผอ. รับไปเลยเดือนละ

๑๕๐,๐๐๐ ถึง ๓๐๐,๐๐๐ บาท รวมท้ังผลประโยชนอ่ืนอีกรวมแสน แตฝมือบริหารสุดหวย ผลงานพลาดเปา

ท้ังองคกร, ผู จัดการรายวัน ๔ มิถุนายน ๒๕๕๐ , ขอมูลจากเว็บไซต http://toodchefha.exteen.com/

20070604/entry วันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

๕๓อางแลวเชิงอรรถที่ ๓๔

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๑๙๗

หนวยงาน ที่ตั้ง จํานวนพ้ืนที่

เชา (ตรม.)

อัตราคาเชา/

เดือน

ระยะเวลา

การเชา ๒. สํานักงาน

ศูนย

สรางสรรค

การออกแบบ

อาคารดิเอ็ม

โพเรียม

ทาวเวอร ช้ัน ๒๔

และช้ัน ๖

๔๖๙.๔๕

๔,๔๙๔.๗๔

๒๖๑,๒๐๒

๒,๘๘๕,๖๒๓.๑๐

๑ มี.ค. ๒๕๔๘

ถึง ๒๘ ก.พ.

๒๕๕๑ ๑ มี.ค. ๒๕๔๘

ถึง ๓๑ พ.ค.

๒๕๕๑ ๓. ศูนยความเปนเลิศดาน

ชีววิทยา

ศาสตรของ

ประเทศไทย

อาคารวิทยาลัย

การจัดการ

มหาวิทยาลัย

มหิดล ช้ัน ๒๑

ถึง ๒๓

๑,๑๐๕.๐๒ ๒๙๘,๓๕๔.๖๐ ปตอป

๔. ศูนย

สงเสริม

ผูมีความ

สามารถพิเศษ

แหงชาต ิ

อาคารซีอารซ ี

ทาวเวอร

ออลซีซั่น เพลส

ช้ัน ๔๗

๑,๖๓๐ ๙๖๖,๐๔๒ ๑ มี.ค. ๒๕๔๗

ถึง ๑ มี.ค.

๒๕๕๑

๕. สํานักงาน

อุทยาน

การเรียนรู

อาคารเซน็ทรัล

เวิลด ทาวเวอร

ช้ัน ๑๗ และ อาคารเซน็ทรัล

เวิลด พลาซา

ช้ัน ๘

๖๓๖.๕๒

๔,๓๗๗.๘๑

๓๓๙,๒๔๑.๙๒

๒,๑๙๙,๓๔๘.๒๘

๑ มิ.ย. ๒๕๔๙

ถึง ๓๑ ต.ค.

๒๕๕๐ ๑๕ พ.ค. ๒๕๔๙

ถึง ๑๔ พ.ค.

๒๕๕๒ ๖. สถาบัน

พิพิธภัณฑ

การเรียนรู

แหงชาต ิ

อาคารทิปโก

ช้ัน ๒๑

๙๐๒.๒๙ ๓๘๗,๙๘๓.๔๑ ๑๖ ม.ค. ๒๕๔๙

ถึง ๑๕ ม.ค.

๒๕๕๑

๗. ศูนย

สงเสริมและ

พัฒนา พลังแผนดนิ

เชิงคุณธรรม

อาคารวิทยาลัย

การจัดการ

มหาวิทยาลัย

มหิดล ช้ัน ๑๖-๑๗

๑,๐๒๔ ๒๗๖,๔๘๕.๔๐ ๑ เม.ย. ๒๕๔๙

ถึง ๑๕ ม.ค.

๒๕๕๒

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๑๙๘

หนวยงาน ที่ตั้ง จํานวนพ้ืนที่

เชา (ตรม.)

อัตราคาเชา/

เดือน

ระยะเวลา

การเชา ๘. สถาบัน

วิทยาการการ

เรียนรู

อาคารคิวเฮาส ลุมพินี ช้ัน ๑๖

๑,๓๑๒.๙๒ ๙๒๓,๔๒๒.๒๘ ๑ ก.ย. ๒๕๔๙

ถึง ๓๐ ส.ค.

๒๕๕๒ สํานักงานการตรวจเงินแผนดินไดรายงานผลการตรวจสอบ สบร. วา

๕๔

สบร. และหนวยงานเฉพาะดานมีคาใชจายในดานการเชาพ้ืนท่ีอาคารและการปรับปรุงตกแตง

สํานักงานสูงมาก โดยในกรณีของการเชา มักเปนการทําสัญญาเชาระยะส้ันซึ่งทําใหเกิดความ

ไมแนนอนวาจะไดรับการตออายุสัญญาเชาอีกหรือไม ราคาคาเชาจะเปนอยางไร และหากไมรับ

การตอสัญญาเชาก็จะไมคุมคาการปรับปรุงท่ีลงทุนไป นอกจากนั้น การเชาพ้ืนท่ีของอาคาร

บางแหงไมสอดคลองกับจํานวนผูปฏิบัติงานท่ีมีจํานวนนอย โดยไดมีขอเท็จจริงปรากฏดังนี้ (๑) สํานักงานอุทยานการเรียนรู เม่ือปงบประมาณ ๒๕๔๗ นางสิริกร มณีรินทร ประธานกรรมการ

สํานักงานอุทยานการเรียนรู ไดอนุญาตใหใชบานของตนเปนสํานักงานช่ัวคราวประมาณ ๔ เดือน

โดยไมคิดคาเชา แตขอใหสํานักงานฯ รับผิดชอบคาสาธารณูปโภค คาปรับปรุง ออกแบบ ตกแตง

พ้ืนท่ีเปนสํานักงานฯ และคาร้ือถอนปรับปรุงใหกลับสูสภาพเดิม ซึ่งคาใชจายในการปรับปรุง

ตกแตงและคาร้ือถอนรวมเปนเงินท้ังส้ิน ๑,๑๗๔,๓๙๙.๓๕ บาท โดยไมมีการจัดทําบัญชีวัสดุท่ีได

จากการร้ือถอนและไมมีการจําหนายวัสดุท่ีไดจากการร้ือถอน เม่ือรวมกับขอเท็จจริงท่ีวา เปนการ

ใชพ้ืนท่ีช่ัวคราวเพียง ๔ เดือน จึงเปนการลงทุนท่ีไมคุมคาและไมประหยัด นอกจากนั้น ยังเปน

การกระทําท่ีไมเหมาะสมอยางย่ิงและอาจเขาขายเปนเร่ืองผลประโยชนทับซอน ตอมา ไดมีการเชาพ้ืนท่ีศูนยการคาเซ็นทรัล เวิลด พลาซา ช้ัน ๖ เพ่ือทํา

เปนพ้ืนท่ีสวนบริการ๕๕

โดยมีอายุสัญญาเชาเพียง ๖ เดือน แตไดลงทุนปรับปรุงตกแตงพ้ืนท่ีรวม

เปนเงิน ๗๓,๘๗๑,๙๖๔.๒๙ บาท และไมไดรับการตอสัญญาเชาโดยไดรับแจงใหสงมอบพ้ืนท่ี

ภายในวันท่ี ๓๑ มีนาคม ๒๕๔๙ ซึ่งสํานักงานฯ สามารถร้ือถอนไดเพียงบางสวนทําใหตองสูญเสีย

สวนท่ีลงทุนปรับปรุงตกแตงไปเปนเงินจํานวนมาก หลังจากนั้น สํานักงานฯ ไดเชาพ้ืนท่ีศูนยการคาเซ็นทรัล เวิลด พลาซา

ช้ัน ๘ โดยมีการปรับปรุงตกแตงพ้ืนท่ีเปนเงิน ๑๖๑,๗๔๐,๖๙๓.๓๗ บาท ดังนั้น จํานวนเงินท่ีสํานักงาน ไดใชจายเพ่ือการปรับปรุงตกแตง

สํานักงานฯ รวมท้ังส้ิน ๒๓๗,๓๒๗,๐๕๗.๐๑ บาท ซึ่งเปนการใชจายเงินท่ีขาดความระมัดระวัง

และขาดความรอบคอบโดยไมคํานึงถึงความประหยัดและความคุมคา นอกจากนั้น คาเชาพ้ืนท่ี

ศูนยการคาเซ็นทรัล เวิลด พลาซา ช้ัน ๘ มีจํานวนสูงถึงเดือนละ ๒,๑๙๙,๓๔๘.๒๘ บาท (๒) สถาบันวิทยาการการเรียนรู

๕๔อางแลวเชิงอรรถท่ี ๓๔

๕๕สัญญาเลขท่ี ๗๘๐๔๑๗๖๒ ลงวันท่ี ๒๕ สิงหาคม ๒๕๔๗ ซึ่งมีระยะเวลาเชาตั้งแต

๑ มกราคม ถึง ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๘

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๑๙๙

ในปงบประมาณ ๒๕๔๗ สถาบันฯ ไดเชาอาคารจัสมินอินเตอรเนช่ัน

แนล และมีการปรับปรุงตกแตงพ้ืนท่ีเปนเงิน ๓,๐๕๘,๒๘๓ บาท ตอมา ในปงบประมาณ ๒๕๔๙

เม่ือยายท่ีตั้งสถาบันฯ ไดมีการขนยายและร้ือถอนทรัพยสินไดเพียง ๒๕,๐๐๐ บาท และในการ

ตกแตงพ้ืนท่ีอาคารคิวเฮาส ช้ัน ๑๖ ซึ่งเปนท่ีตั้งสถาบันฯ ใหม ไดมีการใชจายลงทุนตกแตงพ้ืนท่ี

เปนเงิน ๒๗,๑๓๑,๘๘๕.๖๑ บาท โดยสัญญาเชามีระยะเวลาเพียง ๓ ป รวมเปนเงินลงทุนตกแตง

สถาบันฯ ท้ังส้ิน ๓๐,๑๙๐,๑๖๘.๖๑ บาท ๒.๖.๒ คาใชจายในการดําเนินงานของสํานักงานศูนยสรางสรรคงานออกแบบ สํานักงานฯ ไดใชจายลงทุนตกแตงพ้ืนท่ีเปนเงิน ๑๐๒,๙๖๕,๘๕๓.๓๘

บาท ในขณะท่ีสัญญาเชามีระยะเวลาเพียง ๓ ป ในสวนของคาใชจ ายในการกอสร างและร้ือถอนนิทรรศการใน

งบประมาณ ๒๕๔๘ และ ๒๕๔๙ เปนเงินรวมท้ังส้ิน ๕๖,๓๓๓,๐๖๙.๗๙ บาท โดยไมมีการ

ตรวจสอบรายละเอียดของทรัพยสินท่ีถูกร้ือถอน มูลคา และความเสียหายของทรัพยสินท่ีถูกร้ือ

ถอน อีกท้ังไมมีทะเบียนคุมทรัพยสินดังกลาวท่ีนําไปเก็บไวท่ีโกดังซึ่งเชาไวท่ีบริเวณทาเรือ

คลองเตย และไมไดนํามาใชในการจัดนิทรรศการครั้งตอไป จึงเปนการใชจายเงินท่ีไมมีความ

ประหยัดและไมมีการควบคุมท่ีรัดกุม ผูวิจัยเห็นวา ปญหาในดานการเงินและคลังท่ีเสนอมาขางตนเกิดข้ึน

เนื่องจากสาเหตุหลายประการ ไดแก (๑) คณะกรรมการบริหาร สบร. ไมไดกําหนดระเบียบกฎเกณฑท่ี

เก่ียวกับการใชจายเงินท่ีชัดเจน และไมไดควบคุมดูแลการใชจายเงินของ สบร. และหนวยงาน

เฉพาะดานใหเกิดความเหมาะสม ไมฟุมเฟอย จึงทําใหการบริหารงบประมาณขาดการกลั่นกรอง

นําไปสูการใชงบประมาณท่ีไมเกิดประสิทธิภาพ (๒) การไมดําเนินการตามระเบียบหลักเกณฑ ไดแก (๒.๑) คณะกรรมการบริหาร สบร. ไมไดคํานึงถึงหลักเกณฑการกําหนด

อัตราเงินเดือนและผลประโยชนตอบแทนอ่ืนของผูอํานวยการองคการมหาชนซึ่งเปนหลักเกณฑ

กลางท่ีองคการมหาชนทุกแหงตองถือปฏิบัติอยางเครงครัดเนื่องจากเปนส่ิงสําคัญท่ีสงผลตอภาระ

การคลังของประเทศ และเพ่ือใหเกิดความสอดคลองและไมลักล่ันกันระหวางองคการมหาชน

ท้ังหลาย นอกจากนั้น คณะกรรมการบริหาร สบร. มิไดแสดงเหตุผลความจําเปนในการกําหนด

อัตราเงินเดือนและคาตอบแทนสูงสุดซึ่งเปนปญหาท่ีเก่ียวกับความโปรงใสในการทํางาน

โดยเฉพาะเมื่อปรากฏขอเท็จจริงวา กรรมการของ สบร. บางคนไดเขามาดํารงตําแหนงประธาน กรรมการของหนวยงานเฉพาะดาน หรือขอกลาวอางจากสื่อวา คณะกรรมการบริหาร สบร. ได

แตงตั้งบุคคลอ่ืนเขามาดํารงตําแหนงกรรมการในหนวยงานเฉพาะดาน

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๒๐๐

(๒.๒) หนวยงานเฉพาะดานไมปฏิบัติตามหลักเกณฑ เชน การไมจัดทํา

ทะเบียนคุมทรัพยสิน (๓) การมีผลประโยชนทับซอนระหวางผลประโยชนขององคกรและ

ผลประโยชนของตน (๔) โครงสรางของ สบร. ท่ีกําหนดใหมีหนวยงานเฉพาะดานและ

แตละหนวยงานมีอิสระในการกําหนดนโยบาย การบริหารจัดการ และการเงิน ซึ่งทําใหเปน

อุปสรรคในการที่ สบร. จะเขามาควบคุมดูแลหนวยงานเฉพาะดาน ท้ังนี้ สาเหตุของปญหาดังกลาว อาจถูกนํามาใชเปนชองทางในการ

แสวงหาประโยชนโดยมิชอบดวยกฎหมายได เนื่องจากระเบียบกฎเกณฑท่ีเปนกรอบในการใช

จายเงินในเร่ืองตาง ๆ ไมชัดเจน หรือถูกละเลยไมปฏิบัติ อีกท้ังยังขาดการตรวจสอบการใช

จายเงิน

๒.๗ กรณีการพัสดุและการจัดซื้อจัดจาง รายงานผลการตรวจสอบ สบร. และหนวยงานเฉพาะดาน ของสํานักงานการ

ตรวจเงินแผนดิน มีดังนี้๕๖

๒.๗.๑ การไมใหความสําคัญในการจัดทําแผนปฏิบัติการจัดซื้อจัดจาง สบร. และหนวยงานเฉพาะดานไมไดใหความสําคัญในการจัดทํา

แผนปฏิบัติการจัดซื้อจัดจางใหแลวเสร็จภายในวันท่ี ๑๕ ตุลาคมของทุกป ตามประกาศ

คณะกรรมการตรวจเงินแผนดิน เร่ือง การจัดทําแผนปฏิบัติการจัดซื้อจัดจาง พ.ศ.๒๕๔๖๕๗

ทําให

การจัดซื้อจัดจางของ สบร. และหนวยงานเฉพาะดานลาชา ไมสามารถดําเนินการใหแลวเสร็จ

ภายในส้ินปงบประมาณซึ่งมักถูกใชเปนขออางถึงความจําเปนเรงดวนท่ีตองดําเนินการโดยวิธี

พิเศษอยูเสมอ นอกจากนั้น ในการทําสัญญาซ้ือหรือจางของหนวยงานเฉพาะดาน

หัวหนาหนวยงานเฉพาะดานเปนผูลงนามในฐานะผูซื้อหรือผูวาจางโดยไมไดระบุถึงการมอบ

อํานาจจาก สบร. ๒.๗.๒ คาจางปรับปรุงตกแตงศูนยสงเสริมผูมีความสามารถพิเศษแหงชาติ

ศูนยสงเสริมผูมีความสามารถพิเศษแหงชาติไดมีการจางปรับปรุง

ตกแตงสํานักงานฯ เปนเงิน ๑๐,๘๘๑,๒๘๓.๔๑ บาท โดยไมมีการทําสัญญาจาง ซึ่งสํานักงานการ

ตรวจเงินแผนดินเสนอใหมีการตรวจสอบขอเท็จจริง หากพบการกระทําท่ีไมชอบ ใหพิจารณา

ดําเนินการหาผูรับผิดชอบตอไป

๕๖อางแลวเชิงอรรถท่ี ๓๔

๕๗โปรดดูภาคผนวก

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๒๐๑

๒.๗.๓ สัญญาจางเก่ียวกับงานอาคารและสถานท่ีของสถาบันพิพิธภัณฑการ

เรียนรูแหงชาติ

สถาบันพิพิธภัณฑการเรียนรูแหงชาติไดทําสัญญาจางเก่ียวกับงานอาคาร

และสถานท่ีเพ่ือการจัดตั้งพิพิธภัณฑ รวมเปนเงิน ๒๙๕,๓๘๖,๕๐๐ บาท ซึ่งมีประเด็นปญหาดังนี้ (๒.๗.๓.๑) การทําสัญญาจางเปนภาษาตางประเทศโดยไมมีสัญญาฉบบั

ภาษาไทยและไมมีแบบรูปรายการละเอียดและราคากลางใหตรวจสอบ ซึ่งเปนการทําสัญญา

ท่ีไมเหมาะสมและไมเปนไปตามหลักการท่ีดีของการทําสัญญาของหนวยงานของรัฐ ไดแก กรณี

การจางออกแบบและกอสรางนิทรรศการและสถาปตยกรรมภายในพรอมท้ังนิทรรศการถาวร

กระทรวงพาณิชย วงเงิน ๑๕๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท (สัญญาเลขท่ี ๐๒๒.๑/ ๒๕๔๙ ลงวันท่ี ๒๗

มีนาคม ๒๕๔๙) (๒.๗.๓.๒) การจายเงินคาจางในขณะท่ีงานไมแลวเสร็จตามขอกําหนด

ในสัญญา ไดแก (๑) กรณีการจางรังวัด ออกแบบ เขียนแบบ ประมาณราคา และควบคุม

การกอสรางสํานักงานประกันภัย วงเงิน ๔,๑๒๖,๕๐๐ บาท (สัญญาเลขท่ี ๔.๒/ ๒๕๔๙ ลงวันท่ี

๒๕ ตุลาคม ๒๕๔๘) และกรณีการจางกอสรางเพ่ือการปรับปรุงอาคารสํานักงานประกันภัย วงเงิน

๒๔,๖๕๐,๐๐๐ บาท (สัญญาเลขท่ี ๒๖/๒๕๔๙ ลงวันท่ี ๑ มิถุนายน ๒๕๔๙) โดยการจายเงินคา

ควบคุมงานในสัญญาเลขท่ี ๔.๒/๒๕๔๙ สัมพันธกับงวดงานกอสราง ๖ งวด ในสัญญาเลขท่ี ๒๖/

๒๕๔๙ แตปรากฏวา การกอสรางดําเนินการไมแลวเสร็จ งานอยูในงวดท่ี ๑ เทานั้น และตอมา ได

ถูกบอกเลิกสัญญา แตกลับมีการจายเงินคาควบคุมงานกอสราง ๖ งวด ซึ่งสํานักงานการตรวจเงิน

แผนดินเห็นวา การกระทําของคณะกรรมการตรวจการจางไมรักษาผลประโยชนของรัฐ (๒) กรณีการจางร้ือถอนและบันทึกสภาพอาคารและส่ิงกอสรางภายใน

พ้ืนท่ีกระทรวงพาณิชย (สัญญาเลขท่ี ๒๓/๒๕๔๙ ลงวันท่ี ๓๐ มีนาคม ๒๕๙๘) วงเงิน

๔,๗๕๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท และการจางประมาณการร้ือถอน จัดทําขอกําหนดในการคัดเลือก

ผูรับจางร้ือถอน และควบคุมการร้ือถอน รวมท้ังบันทึกสภาพอาคารและส่ิงกอสรางภายในพื้นท่ี

กระทรวงพาณิชย วงเงิน ๑,๔๑๕,๕๐๐ บาท (สัญญาเลขท่ี ๔.๓/๒๕๔๙ ลงวันท่ี ๒๔ พฤศจิกายน

๒๕๔๘) โดยการจายเงินคาควบคุมงานในสัญญาเลขท่ี ๔.๓/๒๕๔๙ สัมพันธกับงวดงานกอสราง

๔ งวด ในสัญญาเลขท่ี ๒๓/๒๕๔๙ แตปรากฏวา คณะกรรมการตรวจการจางไดลงนามตรวจรับ

งานจางและขออนุมัติเบิกจายเงินคาควบคุมงานท้ัง ๆ ท่ีงานร้ือถอน และบันทึกสภาพอาคารและ

ส่ิงกอสรางยังไมแลวเสร็จ อยางไรก็ตาม ผูอํานวยการสถาบันพิพิธภัณฑการเรียนรูแหงชาติเห็นวา

ยังจายไมไดเพราะตามสัญญาตองมีการร้ือถอนเสร็จและมีการรับมอบงานกอน ซึ่งสํานักงาน การตรวจเงินแผนดินเห็นวา การกระทําของคณะกรรมการตรวจการจางไมรักษาผลประโยชน

ของรัฐ สวนขอทวงติงของผูอํานวยการสถาบันพิพิธภัณฑการเรียนรูแหงชาติถูกตองแลว

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๒๐๒

นอกจากนั้น ในการจางร้ือถอนอาคารขางตน ไดมีการตกลงเปล่ียนแปลง

ขอกําหนดในสัญญาใหร้ือถอนอาคาร ๑๐ หลัง จากเดิมท่ีกําหนดไว ๑๒ หลัง แตมิไดมีการแกไข

สัญญาให ถูกตอง ตอมา ผู รับจางได ร้ือถอนอาคารที่ ได มีการตกลงไม ร้ือถอนแลว ซึ่ ง

คณะกรรมการตรวจการจางใหคิดจํานวนเงินสําหรับเปนคาซอมแซมอาคารดังกลาวเพ่ือนําไปหัก

ออกจากเงินคางานงวดที่ ๕ ซึ่งสํานักงานการตรวจเงินแผนดินเห็นวา ในกรณีเชนนี้ ผูรับจาง

จะตองซอมแซมอาคารใหคืนสภาพเดิมเพราะราคาที่ประเมินสําหรับการซอมแซมอาจไมเพียงพอ

กับการซอมแซมจริง และการยินยอมใหมีการหักเงินทําใหผู รับจางไดประโยชนแตสถาบัน

พิพิธภัณฑการเรียนรูแหงชาติเสียประโยชน ดังนั้น การกระทําของคณะกรรมการตรวจการจาง

จึงไมรักษาผลประโยชนของรัฐ ท้ังนี้ สํานักงานการตรวจเงินแผนดินเสนอใหมีการตรวจสอบขอเท็จจริง

ในกรณีตาง ๆ ขางตน หากพบการกระทําท่ีไมชอบ ใหพิจารณาดําเนินการหาผูรับผิดชอบตอไป ๒.๗.๔ การจัดหาพัสดุสําหรับโครงการถุงรับขวัญของสถาบันวิทยาการการเรียนรู

สถาบันวิทยาการการเรียนรูไดมีการจัดหาพัสดุสําหรับโครงการถุง

รับขวัญสําหรับเด็กแรกเกิดในราคาแพงเกินสมควรเนื่องจากไมไดจัดหาโดยวิธีการประกวดราคา

ตามปกติ ซึ่งสถาบันวิทยาการการเรียนรูรับไดดําเนินการจัดหา จํานวน ๓๐๐,๐๐๐ ชุด สวนกรม

อนามัยรับไปดําเนินการจัดหา จํานวน ๖๐๐,๐๐๐ ชุด ในการดําเนินการ ผูบริหารสถาบันฯ ไดทําสัญญาจัดหาถุงรับขวัญจํานวน

๑๕๐,๐๐๐ ชุด โดยไมมีการประกวดราคาและไมเปนไปตามมติคณะกรรมการสถาบันฯ

ท่ีใหจัดทําถุงรับขวัญตนแบบ จํานวน ๓,๐๐๐ ชุด จึงไมไดรับการอนุมัติถุงรับขวัญจํานวน

๑๕๐,๐๐๐ ชุด จากคณะกรรมการสถาบันฯ๕๘

ทําใหผูบริหารสถาบันฯ ลาออกจากตําแหนง

เม่ือใกลถึงกําหนดการมอบถุงรับขวัญ คณะกรรมการบริหาร สบร. จึงมีมติใหรับโอนโครงการ

ดังกลาวมาดําเนินการตอและไมไดดําเนินการจัดหาใหเปนไปตามระเบียบคณะกรรมการบริหาร

สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรูวาดวยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๔๘ โดยยอมรับสัญญาจัดหา

ถุงรับขวัญท่ีเปนปญหามาดําเนินการตอ และในสวนของถุงรับขวัญท่ีเหลือไดดําเนินการจัดหา

โดยวิธีการพิเศษ รวมเปนเงินท้ังส้ิน ๒๓,๕๗๙,๒๕๐ บาท สวนถุงรับขวัญท่ีกรมอนามัยดําเนินการ

จัดหาโดยวิธีประกวดราคาจํานวน ๖๐๐,๐๐๐ ชุด ซึ่งมีการปรับปรุงผลิตภัณฑบางอยางใหมี

ความเหมาะสม รวมเปนเงินท้ังส้ิน ๑๗๔,๐๒๙,๙๕๑.๓๕ บาท เม่ือนํามาเปรียบเทียบกันปรากฏวา

๕๘บายวันท่ี ๒๗ มิถุนายน ๒๕๔๘ พ.ญ.จันทรเพ็ญฯ ไดรับแจงใหเขาพบประธาน สวร.

โดยท่ีประชุมซึ่งประกอบดวยกรรมการ สวร. ๓ คน และ สบร. ๒ คน เสนอให พ.ญ.จันทรเพ็ญฯ ลาออกจาก

ตําแหนงเนื่องจากทําผิดมติบอรด คือ ดําเนินการจัดซื้อจัดจางกอนไดรับอนุมัติ เพราะตามระเบียบราชการ

ตองทําเปนขั้นตอน คือ ๑. เสนอนโยบาย ๒. เสนอแผนและกรอบวงเงินงบประมาณ ๓. เสนอโครงการเพ่ือ

ประกาศหาผูผลิตพรอมงบประมาณท่ีจะใช และ ๔. เสนอขออนุมัติจัดซื้อจัดจาง, ถุงรับขวัญ, ขอมูลจากเว็บไซต

www.bangkokbiznews.com/2005/09/02/w006l1_33184.php?news_id=33184 วันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๒๐๓

ถุงรับขวัญท่ีสถาบันฯ และ สบร . จัดหามีราคาแพงกวา ท่ีกรมอนามัยจัดหา เปนเ งิน

๒๓,๕๗๙,๒๕๐ บาท ซึ่งสํานักงานการตรวจเงินแผนดินเสนอใหมีการตรวจสอบขอเท็จจริง

หากพบวา มีการกระทําท่ีกอใหเกิดความเสียหายแกรัฐตองดําเนินการตามกฎหมายวาดวย

ความรับผิดทางละเมิดดวย ผูวิจัยเห็นวา ปญหาท่ีเก่ียวกับการพัสดุและจัดซื้อจัดจางท่ีเสนอมาขางตนเกิดข้ึน

เนื่องจากการกระทําดังตอไปนี้ (๑) การไมปฏิบัติตามกฎกระเบียบท่ีเก่ียวของ (๒) การจัดซื้อจัดจางโดยวิธีพิเศษ ซึ่งเปนการนําขอยกเวนมาใชเปนหลัก (๓) การดําเนินการท่ีกอใหเกิดผลเสียเปรียบแกองคกร ซึ่งกอใหเกิดความไมโปรงใสและอาจถูกใชเปนชองทางแสวงหาประโยชนโดยมิชอบใหแกตนเอง

หรือบุคคลอ่ืน

๒.๘ กรณีการมีผลประโยชนทับซอน ๒.๘.๑ การพิจารณาแตงตั้งคณะกรรมการของ สบร. และหนวยงานเฉพาะดาน จากขอมูลท่ีปรากฏตามส่ือตาง ๆ ได มีการตั้งขอสังเกตเกี่ยวกับ

การแตงตั้งบุคคลท่ีมีความใกลชิดกับนักการเมืองใหดํารงตําแหนงกรรมการใน สบร. หรือ

หนวยงานเฉพาะดาน๕๙

ไดแก (๑) นายพันศักดิ์ วิญญรัตน

๖๐ ดํารงตําแหนงประธานกรรมการบริหาร

สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู และประธานกรรมการสํานักงานศูนยสรางสรรคงาน

ออกแบบ (หนวยงานเฉพาะดาน) ในขณะเดียวกัน อีกท้ังไดรับมอบหมายจากนายกรัฐมนตรีให

ปฏิบัติหนาท่ีผูอํานวยการ สบร. เปนเวลาประมาณเกือบ ๒ ป จึงมีการสรรหาผูอํานวยการ

สบร. และแตงตั้งผูอํานวยการ สบร. ได๖๑

โดยสื่อไดนําเสนอขอมูลวา นายพันศักดิ์ฯ เปนประธาน

๕๙อางแลวเชิงอรรถท่ี ๖

๖๐คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบตามท่ีคณะกรรมการนโยบายการบริหารและพัฒนาองคความรู

(ผลการประชุมคณะกรรมการนโยบายการบริหารและพัฒนาองคความรู คร้ังท่ี ๒/๒๕๔๗) แตงตั้งให

ดํารงตําแหนงประธานกรรมการบริหารสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู ตั้งแตเดือนพฤศจิกายน ๒๕๔๗

ถึงเดือนกันยายน ๒๕๔๙

นอกจากนั้น ยังดํารงตําแหนงประธานกรรมการสํานักงานศูนยสรางสรรคงานออกแบบ

ระหวางเดือนพฤศจิกายน ๒๕๔๗ - เดือนตุลาคม ๒๕๔๙ และปฏิบัติหนาท่ีผูอํานวยการ สบร. ประมาณ ๒ ป

กอนจะมีการแตงตั้งผูอํานวยการ สบร. แตจากขอมูลของ สบร. ไมปรากฏระยะเวลาที่ชัดเจน

๖๑“...หนวยงานนี้ (สบร.) ไดงบประมาณถึงปละ ๒,๒๐๐ ลานบาท ทํางานมาไดปเศษ เวลานี้

ยั ง ไม มี ผู อํ านวยการ สบร . มี คุณพันศักดิ์ วัญญรัตน รักษาการผู อํ านวยการ และเปนประธาน

คณะกรรมการบริหาร สบร. ในเวลาเดียวกัน มีเสียงลือกันวาตําแหนงผูอํานวยการเงินเดือนถึง ๕ แสนบาท

ไมทราบวาจริงหรือไม...”, ประชุมคณะกรรมการเจรจาขอตกลงและประเมินสํานักงานบริหารและ

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๒๐๔

ท่ีปรึกษานโยบายฝายเศรษฐกิจนายกรัฐมนตรี และมีความใกลชิดกับนายกรัฐมนตรี พ.ต.ท.

ทักษิณ ชินวัตร (ในขณะน้ัน) ซึ่งเปนประธานกรรมการนโยบายการบริหารและพัฒนา

องคความรู๖๒

(๒) นายบุญคลี ปล่ังศิริ ดํารงตําแหนงกรรมการบริหาร สบร. โดยส่ือ

ไดนําเสนอขอมูลวา เคยดํารงตําแหนงกรรมการผูอํานวยการกลุมชินวัตรกรุป และประธาน

คณะกรรมการบริหาร บริษัท ชิน คอรปอเรช่ัน จํากัด (มหาชน) รวมท้ังดํารงตําแหนงเปน

กรรมการในบริษัทลูกอีกมากมาย ปจจุบัน เปนกรรมการของบริษัท ชิน คอรปอเรช่ัน จํากัด

(มหาชน)๖๓

พัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) - สบร., โดย ศ. วิจารณ พานิช, ๑๕ มีนาคม ๒๕๔๙, ขอมูลจาก

เว็บไซต http://gotoknow.org/ blog/thaikm/19137 วันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

นายไกรศักดิ์ ชุณหะวัณ หนึ่ งในคณะกรรมการบริหาร สบร . ใหสัมภาษณว า

“... ผูบริหารใน สบร. มีแตพวกมีเสนทางการเมืองท้ังสิ้น เชน นายพันศักดิ์ วิญญรัตน อดีตประธานท่ีปรึกษา

นโยบายฝายเศรษฐกิจนายกรัฐมนตรี ท่ี ร้ังสองตําแหนงใน สบร. คือ เปนท้ังประธานศูนยสรางสรรค

งานออกแบบ และเปน ผอ. ศูนยฯ ใน สบร. กินเงินเดือนกวา ๓ แสนบาท ซึ่งไมเหมาะสมท่ีไปนั่งควบท่ีเดียว

สองเก า อ้ีแบบนี้ . . .” , ๑๐ พฤษภาคม ๒๕๕๐ , ขอ มูลจากเว็บไซต http://thaiinsider.info/space/

content/view/3941/12 วันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

คณะกรรมการบริหารสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรูชุดใหมเรงกวาดลาง

ซากเดนระบอบทักษิณท่ีเสวยสุขเปรมปรีดิ์จากภาษีประชาชน แฉพันศักดิ์และพวกตั้งเงินเดือนกันเองแพงลิบลิ่ว

ระดับ ผอ. รับไปเลยเดือนละ ๑๕๐,๐๐๐ - ๓๐๐,๐๐๐ บาท รวมท้ังผลประโยชนอ่ืนอีกรวมแสน แตฝมือบริหาร

สุดห วย ผลงานพลาดเป า ท้ั งองคกร , ผู จัดการรายวัน ๔ มิ ถุนายน ๒๕๕๐ , ขอมูลจากเ ว็บไซต

http://toodchefha.exteen.com/ 20070604/entry วันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

๖๒ในระยะเร่ิมแรกกอนการแตงตั้งคณะกรรมการบริหาร สบร. สบร. ไดมีบทเฉพาะกาล

กําหนดใหมีคณะกรรมการนโยบายการบริหารและพัฒนาองคความรูทําหนาท่ีคณะกรรมการบริหาร สบร. ไปกอน

จนกวาคณะกรรมการบริหาร สบร. ท่ีคณะรัฐมนตรีแตงตั้งจะเขารับหนาท่ี (คําสั่งสํานักนายกรัฐมนตรี

ท่ี ๒๔/๒๕๔๗ ซึ่งมีนายกรัฐมนตรีเปนประธาน) ในการน้ี นายกรัฐมนตรีไดมอบหมายใหนายพันศักดิ์ วิญญรัตน

ประธานท่ีปรึกษานโยบายของนายกรัฐมนตรี ปฏิบัติหนาท่ีผูอํานวยการ สบร. เปนการชั่วคราวจนกวา

ผูอํานวยการท่ีผานการสรรหาและคัดเลือกจะเขารับหนาท่ี, สรุปความเปนมาและสาระสําคัญของการจัดตั้ง

สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน), ขอมูลจากเว็บไซต http://gotoknow.org/

file/vicharnpanich/ important.doc วันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

๖๓นายบุญคลี ปลั่งศิริ ไดไปชวยวางระบบโทรศัพทมือถือใหแกบริษัท ชินวัตร คอมพิวเตอร

แอนด คอมมิวนิเคชั่นส จํากัด จึงเปนสาเหตุท่ีทําใหนายบุญคลี มีสายสัมพันธท่ีดีกับทักษิณ ชินวัตร เจาของ

กิจการอยูพอสมควร และไดตัดสินใจลาออกมาจาก การส่ือสารแหงประเทศไทย และมาอยูกับ บริษัท ชินวัตร

คอมพิวเตอร แอนด คอมมิวนิเคชั่นส จํากัด (ปจจุบันชื่อ บริษัท ชิน คอรปอเรชั่น จํากัด (มหาชน)) ตาม

คําชักชวนของ พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร

ในชวงการดูแลกิจการของ บริษัท ชิน คอรปอเรชั่น จํากัด (มหาชน) ภายใตการดูแลของ

บุญคลี ปลั่งศิริ ไดขยายออกไปไมแตเพียงการสื่อสารเทานั้น แตยังรวมไปถึง สถานีโทรทัศนไอทีวี, แอรเอเชีย,

Capital OK, Shinee.com และอ่ืนๆ จากวิกิพีเดีย สารานุกรมเสรี, www. th.wikipedia.org/ wiki/ บุญคลี ปลั่งศิริ

วันท่ี ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๒๐๕

(๓) นางสิริกร มณีรินทร๖๔ ดํารงตําแหนงประธานกรรมการสํานักงาน

อุทยานการเรียนรู และปฏิบัติหนาท่ีผูอํานวยการสํานักงานอุทยานการเรียนรู โดยส่ือไดนําเสนอ

ขอมูลวา นางสิริกรฯ เปนเหรัญญิกในพรรคไทยรักไทย (๔) นายทรงศักดิ์ เปรมสุข ดํารงตําแหนงกรรมการบริหาร สบร.

โดยสื่อนําเสนอขอมูลวา เคยเปนผูบริหารระดับสูงของสถานีไอทีวี และเคยเปนผูกอตั้งบริษัท เอส

ซี แมทซบอกซ จํากัด และบริษัท แอดวานซ อินโฟ เซอรวิส จํากัด (มหาชน) ในเครือชินคอรป จากขอมูลท่ีปรากฏตามส่ือเปนการสะทอนให เ ห็นปญหาความ

เคลือบแคลงในเรื่องของความโปรงใสในการแตงตั้งประธานกรรมการและกรรมการ สบร. และ

หนวยงานเฉพาะดาน ซึ่งผูวิจัยเห็นวา ปญหาเกิดข้ึนจากหลักเกณฑในการพิจารณาความเหมาะสม

ของบุคคลเพื่อดํารงตําแหนงดังกลาวยังไมชัดเจนและไมมีการชี้แจงเหตุผลท่ีพิจารณาแตงตั้ง

บุคคลดังกลาวใหสาธาณชนไดทราบเพื่อลดขอสงสัย อยางไรก็ตาม หากขอเท็จจริงปรากฏวา

มีการใชอํานาจในการแตงตั้งใหบุคคลใดเขาไปดํารงตําแหนงกรรมการในหนวยงานเฉพาะดาน

เพ่ือเปนการเอ้ือประโยชนใหแกผูแตงตั้งหรือผูไดรับแตงตั้ง ก็จะเปนกรณีเขาขายการแสวง

ประโยชนโดยมิชอบใหแกตนเองและบุคคลอ่ืน ๒.๘.๒ การกําหนดคาตอบแทนผูบริหารหนวยงานเฉพาะดาน ตามที่คณะกรรมการบริหาร สบร . โดยนายพันศักดิ์ฯ ประธาน

กรรมการฯ ไดมีมติเม่ือวันท่ี ๒๕ พฤศจิกายน ๒๕๔๗ กําหนดอัตราคาตอบแทนผูบริหาร

หนวยงานเฉพาะดาน และตอมา นายพันศักดิ์ฯ ไดดํารงตําแหนงประธานกรรมการสาํนกังานศนูย

สรางสรรคงานออกแบบ ทําใหเกิดประเด็นความขัดแยงระหวางผลประโยชนสวนตนและ

ผลประโยชนสวนรวม (conflict of interests) เนื่องจากจะมีผลเทากับการท่ีผูมีอํานาจกําหนดคาตอบแทนไดกําหนดคาตอบแทนใหตนเองซึ่งไมถูกตองตามหลักการบริหารจัดการองคกรท่ีดี

ซึ่งตองกําหนดมิใหผูมีอํานาจมีโอกาสใชอํานาจหนาท่ีในการอํานวยประโยชนใหแกตนเองหรือ

บุคคลอ่ืนโดยมิชอบ และเปนการขัดตอหลักธรรมาภิบาลท่ีกอใหเกิดประเด็นปญหาเร่ืองความ

โปรงใส ๒.๘.๓ การตรวจสอบดูแลการปฏิบัติหนาท่ีในตําแหนงประธานกรรมการ สบร.

ผูบริหาร สบร. และผูบริหารหนวยงานเฉพาะดาน

ในฐานะประธานกรรมการหนวยงานเฉพาะดานและผู อํานวยการ

หนวยงานเฉพาะดานยอมตองรับผิดชอบข้ึนตรงตอคณะกรรมการบริหาร สบร. การแตงตั้งให

นายพันศักดิ์ฯ เปนประธานกรรมการสํานักงานศูนยสรางสรรคงานออกแบบ และปฏิบัติหนาท่ี

ผูอํานวยการ สบร. ในระยะเวลาคอนขางนาน (ป ๒๕๔๗ ถึง ๒๕๔๙) ทําใหเกิดปญหาความ

ขัดแยงในบทบาทและอํานาจหนาท่ี กลาวคือ ประธานกรรมการ สบร. มีอํานาจหนาท่ีควบคุมดูแล

๖๔ไดรับการแตงตั้งเปนประธานกรรมการสํานักงานอุทยานการเรียนรูตั้งแตวันท่ี ๒๕

พฤศจิกายน ๒๕๔๗ – วันท่ี ๑๒ มีนาคม ๒๕๕๐

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๒๐๖

กิจการท่ัวไปของสํานักงานใหเปนไปตามวัตถุประสงค๖๕

สวนประธานกรรมการสํานักงานศูนย

สรางสรรคงานออกแบบซ่ึงเปนหนวยงานเฉพาะดานมีอํานาจหนาท่ีกําหนดเปาหมายและนโยบาย

และบริหารเพ่ือใหการดําเนินงานสอดคลองกับอํานาจหนาท่ีของหนวยงานนั้นหรืออํานาจหนาท่ี

ท่ีคณะกรรมการบริหาร สบร. หรือคณะรัฐมนตรีมอบหมาย๖๖

และผูอํานวยการ สบร. มีหนาท่ี

บริหารกิจการของสํานักงานใหเปนไปตามกฎหมาย วัตถุประสงคของสํานักงาน ระเบียบ ขอบังคับ

ขอกําหนด ประกาศ นโยบายและมติของคณะรัฐมนตรี๖๗

ซึ่งจะเห็นไดวา บทบาทของตําแหนง

ท้ังสามมีความแตกตางในลักษณะท่ีเปนการควบคุมตรวจสอบ (ประธานกรรมการ สบร.) และ

การปฏิบัติตาม (ประธานศูนยสรางสรรคงานออกแบบ และผูอํานวยการ สบร.) อีกท้ัง ในทาง

ปฏิบัติ ดวยบทบาทที่แตกตางกันทําใหเกิดการตรวจสอบและถวงดุลซึ่งกันและกัน (check & balance) ซึ่งทําใหการดําเนินงานของ สบร. และหนวยงานเฉพาะดานมีความโปรงใส ตรวจสอบ

ได ดังนั้น การกําหนดใหนายพันศักดิ์ฯ ดํารงตําแหนงถึง ๓ ตําแหนง เปนการกอใหเกิดปญหา

ความขัดแยงในบทบาทและอํานาจหนาท่ี รวมทั้งทําใหกลไกการตรวจสอบไมมีประสิทธิภาพ

ซึ่งถือเปนขอบกพรองของการบริหารงานบุคลากร และอาจเปนชองทางใหมีการนําไปใชเพ่ือ

แสวงหาประโยชนใหแกตนเองหรือบุคคลอ่ืน ๒.๙ กรณีการบริหารงานของ สบร.

รายงานผลศึกษาสถานภาพการดําเนินงานของสํานักงานบริหารและพัฒนา

องคความรู๖๘

สรุปไดวา (๑) คณะกรรมการของหนวยงานเฉพาะดานบางแหงมิไดทําหนาท่ีบริหารตามท่ี

กฎหมายกําหนด เชน คณะกรรมการศูนยส ง เส ริมผู มีความสามารถพิเศษแหงชาติ

มีการประชุมนอยมาก คือ ๓ คร้ัง ในป ๒๕๔๘ และ ๑ คร้ัง ในป ๒๕๔๙ (๒) การท่ี สบร. และหนวยงานเฉพาะดานบางแหง เชน สํานักงานอุทยานการ

เรียนรู สถาบันพิพิธภัณฑการเรียนรูแหงชาติ มีประธานกรรมการปฏิบัติหนาท่ีผูอํานวยการเปน

ระยะเวลานาน หรือเม่ือประธานกรรมการลาออกไมปรากฏมีการแตงตั้งประธานกรรมการ

ดําเนินงานเลย เชน ศูนยสงเสริมผูมีความสามารถพิเศษแหงชาติ แสดงใหเห็นถึงระบบบริหาร

ท่ีขาดประสิทธิภาพและความโปรงใส และการขาดสมรรถภาพของผูบริหารในการสรรหา

ผูดํารงตําแหนงท่ีเหมาะสม หรือสะทอนใหเห็นความไมจําเปนในการมีตําแหนงดังกลาว (๓) หนวยงานเฉพาะดานบางหนวยงานยังไมมีกลไกการตรวจสอบ ขาดระบบ

การติดตามประเมินผล การประกันคุณภาพภายใน และขาดการรายงานผลการดําเนินงาน

๖๕อางแลวเชิงอรรถท่ี ๑๑

๖๖อางแลวเชิงอรรถท่ี ๒๗

๖๗อางแลวเชิงอรรถท่ี ๒๙

๖๘อางแลวเชิงอรรถท่ี ๓๓

กรณีศึกษา : สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) ๒๐๗

อยางเปนระบบ การตรวจสอบดานการเงินยังไมชัดเจน สวนการกําหนดตัวช้ีวัดพบวาสวนใหญ

วัดเชิงปริมาณเทานั้น เกือบทุกหนวยงานยังไมมีประสิทธิภาพพอ (๕) การบรรจุแตงตั้งบุคคลลงในตําแหนงท้ังในระดับบริหาร และเจาหนาท่ี หลายกรณีไมสอดคลองกับคุณวุฒิและประสบการณ เนื่องจากหนวยงานสวนใหญไมมี job description ท่ีมีรายละเอียดท่ีเปนมาตรฐานของตําแหนงงาน (๖) หนวยงานเฉพาะดานบางแหง คือ ศูนยสงเสริมผูมีความสามารถพิเศษ

แหงชาติ ละเลยการควบคุมใหบุคลากรขององคกรปฏิบัติงานตามหนาท่ี ซึ่งปรากฏตามคําให

สัมภาษณของ ดร. อรพินท สพโชคชัย อดีตประธานกรรมการศูนยสงเสริมผูมีความสามารถ

พิเศษแหงชาติ และรักษาการผูอํานวยการศูนยดังกลาววา เม่ือไดรับมอบหมายใหปฏิบัติหนาท่ี

รักษาการผู อํานวยการศูนยฯ ไดตรวจสอบพบวา ไมมีการจัดทําระบบบุคคลท้ังท่ีศูนยฯ

ไดดําเนินงานมา ๒-๓ ปแลว๖๙

๓. บทสรุป

จากขอมูลความเปนมาและภารกิจของสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู

สะทอนใหเห็นวา คณะกรรมการขององคการมหาชน นอกจากจะมีโอกาสถูกแทรกแซง

ทางการเมืองทําใหตองมีการแสวงหาประโยชนโดยอาศัยตําแหนงหนาท่ีเพ่ือเอ้ือประโยชนใหแก

ฝายการเมืองแลว ในทางตรงกันขามก็อาจแสวงหาประโยชนดังกลาวใหแกบุคคลที่มีความใกลชิด

กับนักการเมืองดวย อันเปนผลมาจากการขาดธรรมาภิบาล (good governance) และ

จรรยาบรรณ (ethic) ในกรณีของผูอํานวยการองคการมหาชนก็อาจเกิดปญหาในทํานองเดียวกัน

นี้ดวย เนื่องจากการไดรับแตงตั้งหรือถูกถอดถอนจากการดํารงตําแหนงผูอํานวยการขององคการ

มหาชนเปนดุลพินิจและอยูในอํานาจของคณะกรรมการขององคการมหาชน หากคณะกรรมการฯ

ถูกแทรกแซงทางการเมือง หรือไมปฏิบัติหนาท่ีตามหลักธรรมาภิบาลหรือขาดจรรยาบรรณ

จะเปนผลใหองคการมหาชนไมอาจไดคนดีท่ีมีความรูความสามารถเหมาะสมมาเปนผูอํานวยการ

ได และเปนชองทางใหผูดํารงตําแหนงผูอํานวยการใชอํานาจท่ีตนมีเพ่ือแสวงหาประโยชนใหแก

ตนเองหรือบุคคลอ่ืน ปญหาในรูปแบบเดียวกันนี้ก็ยังเกิดข้ึนกับพนักงานและลูกจางขององคการ

มหาชนซึ่งไดรับแตงตั้งใหเปนหรือใหออกจากตําแหนงดังกลาว เปนอํานาจของผูอํานวยการ

ขององคการมหาชนดวย นอกจากนั้น แมจะไมถูกแทรกแซงจากฝายการเมือง หรือผูท่ีมีอํานาจ

แตงตั้งหรือถอดถอนตน กรณีการแสวงหาประโยชนโดยมิชอบยังเกิดจากการไมปฏิบัติตาม

กฎหมาย ระเบียบ หรือกฎเกณฑตาง ๆ ขององคกร การไมปฎิบัติตนตามหลักธรรมาภิบาล

การขาดจรรยาบรรณของบุคลากรขององคการมหาชน ดังนั้น ไมวาจะเปนปญหาท่ีเกิดจาก

การแทรกแซงทางการเมือง หรือปญหาท่ีบุคลากรขององคการมหาชนปฏิบัติหนาท่ีโดยขาด

ธรรมาภิบาลหรือจรรยาบรรณ ลวนแตสงผลกระทบตอการดําเนินงานขององคการมหาชนท้ังส้ิน

๖๙อางแลวเชิงอรรถที่ ๖

บทที่ ๙ บทสรุปและขอเสนอแนะ

ในการศึกษาการปองกันและปราบปรามการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการ

ดําเนินการในเชิงธุรกิจ ผูวิจัยไดศึกษาขอมูลท่ีเก่ียวกับการทุจริตท้ังในทางทฤษฎีและกรณีศึกษา

ท้ังส่ีกรณี ไดแก บริษัท ทาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) บริษทั ทีโอที

จํากัด (มหาชน) สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) เพ่ือวิเคราะหปญหาและสาเหตุของปญหา ซึ่งนํามาสูการประมวลรูปแบบและลักษณะของชองทางในการทุจริต รวมท้ัง

ขอเสนอแนะในการปองกันและตรวจสอบการทุจริต

ในสวนของสภาพปญหาเก่ียวกับการทุจริตและมาตรการปองกันและปราบปราม

การทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ไดศึกษาความหมายของคําวา

“ทุจริต” และรูปแบบการทุจริต เพ่ือใหเห็นกรอบหรือขอบเขตในการพิจารณาสภาพขอเท็จจริง

ของการทุจริตท่ีเกิดข้ึนในองคกรดังกลาว โดยคําวา “ทุจริต” ท่ีใชในงานศึกษานี้ หมายความถึง

การกระทําท่ีมีลักษณะเปนการแสวงหาประโยชนอันมิควรไดโดยชอบสําหรับตน พวกพอง หรือ

ผูอ่ืน ไมวาจะเปนประโยชนในทางทรัพยสินหรือไม โดยอาศัยตําแหนงหนาท่ีหรืออํานาจท่ีไดรับ

มอบหมาย ซึ่งปรากฏวา การกระทําท่ีเปนการทุจริตมีไดในหลายรูปแบบท้ังท่ีมีกฎหมายกําหนด

และไมมีกฎหมายกําหนด สําหรับรูปแบบการทุจริตท่ีมีกฎหมายกําหนด ไดแก การกระทําการในลักษณะท่ี

มีกฎหมายกําหนดใหเปนความผิดและมีโทษทางอาญา ซึ่งจําแนกลักษณะของการกระทําความผิด

ตามกฎหมายฉบับตางๆ ไดดังนี้ คือ การปฏิบัติหนาท่ีหรือใชอํานาจในตําแหนงหนาท่ีเพ่ือ

แสวงหาประโยชนสําหรับตนเองหรือผู อ่ืน การปฏิบัติหนาท่ีหรือใชอํานาจหนาท่ีกอใหเกิด

ความเสียหายแกรัฐหรือผูหนึ่งผูใด และความขัดแยงระหวางประโยชนสวนบุคคลและประโยชน

สวนรวม (conflict of interests) สวนรูปแบบการทุจริตท่ีไมมีกฎหมายกําหนด ไดแก การกระทําหรือพฤติกรรม

ท่ี มี ลักษณะของการแสวงหาประโยชนสวนตนหรือพวกพองท่ี ยังไม มีกฎหมายบัญญัติ

ใหครอบคลุมไปถึงได เชน การแตงตั้งพวกพองเขาไปดํารงตําแหนงกรรมการในรัฐวิสาหกิจเพ่ือ

เอ้ือประโยชนแกตนเองหรือกลุมเครือขายของตน การเสนอโครงการหรือแผนงานเพ่ือเอ้ือ

ประโยชน การแทรกแซงการตัดสินใจของเจาหนาท่ี การใชขอมูลภายในท่ีเปนความลับขององคกร

การกําหนดหรือแกไขกฎหมายหรือกฎระเบียบตางๆ เพ่ือแสวงประโยชน หรือการไมปฏิบัติตาม

กฎหมายหรือกฎระเบียบหรือการตีความไปในทางที่เอ้ือประโยชนแกตนและพวกพอง

ในการพิจารณาสภาพปญหาของการปองกันและปราบปรามการทุจริตในองคกร

ภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ จําเปนท่ีจะตองทราบมาตรการปองกันและตรวจสอบ

การทุจริตในองคกรดังกลาวท่ีมีอยูในปจจุบัน เพ่ือนํามาใช วิ เคราะหประสิทธิภาพและ

ความเพียงพอของมาตรการเหลานั้นตอการปองกันและปราบปรามการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ี

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๐๙

มุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ซึ่งจากการศึกษาและรวบรวมมาตรการตางๆ ตามที่กําหนดใน

กฎหมายและกฎระเบียบตางๆ ท่ีเก่ียวของ แสดงใหเห็นวา มาตรการในการปองกันและตรวจสอบ

การทุจริตในรัฐวิสาหกิจหรือในองคการมหาชนมีอยูแลวเปนจํานวนมากและครอบคลุมในทุกดาน

และในทุกระดับ โดยตั้งอยูบนหลักการสําคัญ ๔ ประการ คือ ๑) เพ่ือใหการบริหารราชการ

แผนดินเปนไปอยางมีประสิทธิภาพ ๒) เพ่ือใหงานทางการเมืองเปนไปเพ่ือประโยชนของ

สวนรวม ๓) เพ่ือใหการใชจายเงินงบประมาณเกิดประโยชนสูงสุด และ ๔) เพ่ือสงเสริมความมี

จริยธรรม มาตรการดังกลาวจําแนกไดเปนสองลักษณะ ไดแก มาตรการที่เปนการกําหนด

หลักเกณฑ ข้ันตอน วิธีการ หรือเง่ือนไขในการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชน

และมาตรการท่ีเปนการปองกันและตรวจสอบการดําเนินงานโดยองคกรปองกันและตรวจสอบ

ตางๆ

มาตรการที่เปนการกําหนดหลักเกณฑ ขั้นตอน วิธีการ หรือเง่ือนไขในการ

ดําเนินงาน กฎหมายหรือกฎระเบียบท่ีเก่ียวของไดกําหนดหลักเกณฑท่ีตองปฏิบัติหรือท่ีควร

ปฏิบัติในการดําเนินงานดานตางๆ ของรัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชน สรุปไดดังนี้

ดานนโยบายและแผน ไดแก การกําหนดกระบวนการและข้ันตอนในการพิจารณา

กล่ันกรองโครงการลงทุนท่ีรัฐวิสาหกิจเสนอจัดทํากอนท่ีจะเสนอใหคณะรัฐมนตรีอนุมัติ

การกําหนดหลักเกณฑและแนวทางการกํากับดูแลท่ีดีในรัฐวิสาหกิจโดยกําหนดบทบาทและหนาท่ี

ของคณะกรรมการในการกํากับดูแลกิจการท่ีชัดเจน กําหนดใหมีการประเมินผลการดําเนินงาน

ของคณะกรรมการ และกําหนดใหมีการรายงานทางการเงิน การบริหาร และการตรวจสอบ

ดานการบริหารการเงินและการคลัง ไดแก การกําหนดหลักเกณฑและวิธีการ

เก่ียวกับการบัญชีและการใชจายเงินของรัฐวิสาหกิจเพ่ือเปนมาตรฐานกลาง การกําหนดกลไก

การตรวจสอบความเหมาะสมของงบประมาณที่องคกรใชดําเนินกิจการ การกําหนดหลักเกณฑ

วิธีการ และเง่ือนไขในการกอหนี้ และการกําหนดหลักเกณฑการตรวจสอบการใชจาย

เงินงบประมาณหรือการตรวจสอบดานการเงินและการคลัง

ดานการจัดซื้อจัดจาง ไดแก การกําหนดกระบวนการและวิธีการจัดซื้อ

จัดจางท้ังท่ีเปนวิธีการท่ัวไปและวิธีการพิเศษ ข้ันตอนการเสนอราคา การพิจารณาอนุมัติ

การทําสัญญา การตรวจรับงาน และการเบิกจายเงิน รวมตลอดถึงการกําหนดบทบัญญัติความผิด

เก่ียวกับการเสนอราคาตอหนวยงานของรัฐ เชน การฮั้วประมูล การกีดกันการเสนอราคาหรือ

การแขงขันราคา การล็อกสเปค หรือการกระทําใดๆ เพ่ือชวยเหลือใหผูเสนอราคาเปนผูมีสิทธิ

เขาทําสัญญาจัดซื้อจัดจาง

ดานการบริหารบุคลากร ไดแก การกําหนดหลักเกณฑ คุณสมบัติ และลักษณะ

ตองหามในการเขาสูตําแหนงของกรรมการ ผูบริหาร และพนักงานของรัฐวิสาหกิจหรือองคการ

มหาชน หลักเกณฑการพนจากตําแหนง ตลอดจนหลักเกณฑเก่ียวกับคาตอบแทนหรือประโยชน

ตอบแทนอ่ืนๆ ท่ีมีใหแกกรรมการ ผูบริหาร และพนักงานขององคกร

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๑๐

มาตรการที่เปนการปองกันและตรวจสอบการดําเนินงาน กฎหมายหรือ

กฎระเบียบท่ีเก่ียวของไดกําหนดองคกรหรือกลไกสําหรับการปองกันและตรวจสอบการดําเนินงาน

ขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ท้ังท่ีเปนการตรวจสอบภายในและ

การตรวจสอบภายนอก

การตรวจสอบภายใน ไดแก การตรวจสอบและประเมินผลการดําเนินงานโดย

คณะกรรมการตรวจสอบภายในหรือผูตรวจสอบภายใน โดยมีฝายตรวจสอบภายในสนับสนุน

การทํางาน การตรวจสอบภายในเปนเคร่ืองมือของคณะกรรมการขององคกรในการสอดสองและ

กํากับดูแลใหการดําเนินงานขององคกรเปนไปโดยถูกตองตามกฎหมายและกฎระเบียบ

สอดคลองกับนโยบาย แผนงาน หรือวัตถุประสงคขององคกร รวมท้ังเพ่ือหลีกเล่ียงหรือปองกัน

ความเสี่ยงท่ีอาจเกิดข้ึน

การตรวจสอบภายนอก ไดแก การตรวจสอบและประเมินผลโดยองคกร

ตรวจสอบจากภายนอก แบงออกไดเปน ๑) องคกรรัฐบาล ไดแก สํานักงบประมาณ มีหนาท่ี

พิจารณาความเหมาะสมของการจัดทํางบประมาณ สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจ

และสังคมแหงชาติ มีหนาท่ีพิจารณาแผนงานและโครงการของรัฐวิสาหกิจ กรมบัญชีกลาง มีหนาท่ี

ควบคุมการใชจายเงิน สํานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ มีหนาท่ีเสนอแนะนโยบาย

และมาตรการกํากับดูแลการประเมินผลและการพัฒนารัฐวิสาหกิจ ตลอดจนหนวยงานเก่ียวกับ

การสอบสวนและดําเนินคดีการทุจริตตางๆ ในองคกรภาครัฐ ไดแก กรมสอบสวนคดีพิเศษ

สํานักงานคณะกรรมการปองกันและปราบปรามการฟอกเงิน สํานักงานตํารวจแหงชาติ

และคณะกรรมการปองกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ และ ๒) องคกรอิสระ ไดแก

องคกรตรวจสอบและดําเนินคดี เชน คณะกรรมการตรวจเงินแผนดิน และสํานักงานอัยการสูงสุด

และองคกรวินิจฉัยคดี ซึ่งไดแก องคกรศาลตางๆ

ท้ังนี้ เพ่ือสะทอนใหเห็นวามีการทุจริตในรูปแบบท่ีไดศึกษาไวขางตนเกิดข้ึนใน

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจหรือไม อยางไร ตลอดจนมาตรการทางกฎหมาย

ท่ีกําหนดข้ึนเพ่ือปองกันและตรวจสอบการดําเนินงานขององคกรดังกลาวสามารถบังคับใชไดอยาง

มีประสิทธิภาพและบรรลุผลไดหรือไม จึงไดมีการศึกษาสภาพขอเท็จจริงเก่ียวกับการทุจริต

คอรรัปช่ันองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจใน ๔ องคกร ไดแก รัฐวิสาหกิจ

จํานวน ๓ แหง คือ บริษัท ทาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน)

บริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน) และองคการมหาชนจํานวน ๑ แหง คือ สํานักงานบริหารและ

พัฒนาองคความรู สรุปผลการศึกษาไดดังนี้

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๑๑

๑. สภาพปญหา

จากการศึกษาขอเท็จจริงในกรณีศึกษาบริษัท ทาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) บริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน) และสํานักงานบริหารและพัฒนา

องคความรู (องคการมหาชน) (บทท่ี ๕ ถึงบทท่ี ๘) เพ่ือประมวลรูปแบบและลักษณะของ

ชองทางในการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจแลว สามารถนํามา

สังเคราะหสภาพปญหาเก่ียวกับการทุจริตคอรรัปช่ันท่ีเกิดข้ึนโดยจําแนกได ๕ ประการ ดังนี้

๑.๑ ปญหาการแทรกแซงจากการเมืองหรือกลุมผลประโยชน จากกรณีศึกษา แสดงใหเห็นวา การดําเนินงานขององคกรตาง ๆ ท่ีมีการแปลง

สภาพจากรัฐวิสาหกิจเปนบริษัทมหาชนจํา กัด หรือแมแตองคการมหาชนท่ีมีลักษณะ

การดําเนินงานเก่ียวของกับผลประโยชนของรัฐ ตางก็ประสบปญหาอยางเดียวกัน คือ ดานการ

บริหารจัดการภายในองคกร ท่ีโดยหลักแลวจะตองมีความเปนอิสระและโปรงใสในการดําเนินการ

แตมักจะถูกแทรกแซงจากฝายการเมือง ดังมีตัวอยางในกรณีของสํานักงานบริหารและพัฒนา

องคความรู (สบร.) ท่ีมีการตั้งนายพันศักดิ์ วิญญรัตน ซึ่งเปนประธานท่ีปรึกษานโยบาย

ฝายเศรษฐกิจนายกรัฐมนตรี และมีความใกลชิดกับนายกรัฐมนตรี (พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร)

ในขณะท่ีไดรับการแตงตั้ง หรือในองคกรอ่ืน เชน บริษัท ทาอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน)

(ทอท.) ก็เปนท่ีรับทราบกันท่ัวไปวา การแตงตั้งผูดํารงตําแหนงตางๆ ในองคกรสวนใหญแลว

ถูกครอบงําทางการเมือง ท้ังในระดับกรรมการ ผูบริหาร พนักงานระดับสูง รวมท้ังพนักงานใน

ระดับปฏิบัติงาน บางคนมีความใกลชิดสนิทสนมกับนักการเมืองหรือเปนคนของนักการเมือง

และบางคนมีผลประโยชนทับซอนกับกิจการขององคกร อยางไรก็ตาม ไมใชทุกกรณีท่ีการแทรกแซงจากการเมืองจะกอใหเกิดปญหา

การทุจริตคอรรัปช่ันในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ เพราะในบางกรณี

การแทรกแซงทางการเมืองเพ่ือตั้งบุคคลใกลชิดใหดํารงตําแหนงกรรมการ หากบุคคลนั้นมีความรู

ความสามารถอยางแทจริง หรือมีประวัติผลงานท่ีดี การแตงตั้งบุคคลดังกลาวยอมเกิดผลดีตอการ

ดําเนินงานขององคกร แตหากมีการแตงตั้งบุคคลใกลชิดนักการเมืองหรือกลุมผลประโยชนท่ีเปน

ผูไมมีความรูความสามารถท่ีเปนประโยชนตอการดําเนินงานหรือท่ีเก่ียวของกับงานขององคกร

ภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ หรือมีประวัติในทางเส่ือมเสีย ยอมทําใหคนท่ัวไป

มองเห็นวาการแทรกแซงจากการเมืองในการแตงตั้งบุคคลดังกลาวนั้นไมเหมาะสม และเกิด

ขอกังขาตอการทําหนาท่ีวาอาจจะดํารงตําแหนงเพ่ือการแสวงหาประโยชนสวนตนหรือเพ่ือกลุม

ของตน การแทรกแซงในลักษณะเชนนี้ จะกอใหเกิดปญหาของการสรางเครือขายของ

ผูมีความสัมพันธใกลชิดกันและชวยผลักดันนโยบายหรือกระทําการท่ีเอ้ือประโยชนแกพวกพองได

อยางสะดวกและราบร่ืนข้ึนเพราะไมมีฝายใดคอยตรวจสอบหรือคัดคานได

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๑๒

๑.๒ ปญหาของการอาศัยกฎหมายเพ่ือแสวงหาประโยชน จากกรณีศึกษา แสดงใหเห็นวา มีหลายกรณีท่ีบุคคลอาศัยชองทางหรือชองวาง

ของกฎหมายหรือกฎระเบียบท่ีมีอยูแสวงหาประโยชนสวนตนหรือเอ้ือประโยชนโดยมิชอบ

แกพวกพอง โดยมีการกระทําในหลายลักษณะ สรุปไดดังนี้ ๑.๒.๑ การอาศัยระเบียบวาดวยการสรรหาหรือเลิกจางกรรมการผูจัดการ

โดยที่ไมไดระบุระยะเวลาในการสรรหาหรือเหตุในการเลิกจางเอาไวอยางชัดเจน ทําให

คณะกรรมการใชเปนชองทางนําพวกพองเขามา กลาวคือ ในบริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน)

(ทีโอที) มีขอเท็จจริงวา มีการเลิกจางกรรมการผูจัดการใหญโดยงายดาย เนื่องจากในขอบังคับ

ของบริษัทมิไดกําหนดเงื่อนไขในการเลิกจางเอาไว จึงทําใหกรรมการผูจัดการใหญจําเปนตอง

ปฏิบัติตามคําส่ังของคณะกรรมการ ไมวาจะถูกตองหรือไมก็ตามเพราะกลัววาจะถูกเลิกจาง

และเม่ือมีการเลิกจาง ก็จะตองสรรหาบุคคลใหมข้ึนทําหนาท่ีแทน แตเนื่องจากกฎหมายหรือ

กฎระเบียบท่ีเก่ียวของไมไดกําหนดระยะเวลาในการสรรหา ทําใหในระหวางท่ียังดําเนินการสรรหา

ผูบริหารคนใหม คณะกรรมการจะแตงตั้งบุคคลอ่ืนท่ีมีความสัมพันธใกลชิดข้ึนรักษาการแทน

จนกวาจะสรรหาผูบริหารคนใหมได ซึ่งในบางกรณีการรักษาการแทนผูบริหารมีระยะเวลานานเกิน

ความจําเปน และสอถึงพฤติกรรมของการอาศัยตําแหนงของผูรักษาการแทนเพ่ือแสวงหา

ประโยชนแกตนและพวกพองได ๑.๒.๒ การกําหนดกฎระเบียบเพ่ือเอ้ือประโยชนแกตนเอง เชน กําหนด

คาตอบแทน เงินเดือน โบนัส ตัวอยางท่ีเห็นชัด คือ กรณีของ สบร. เนื่องจาก สบร. ไมมีการ

กําหนดระเบียบวาดวยการใชจายเงินท่ีชัดเจน ดังนั้น จึงเปนชองทางใหคณะกรรมการกําหนด

อัตราเงินเดือนหรือคาตอบแทนใหแกตนเอง ผูอํานวยการ สบร. และหัวหนาของหนวยงาน

เฉพาะดานในอัตราข้ันสูงสุด ซึ่งไมเปนไปตามหลักเกณฑการกําหนดอัตราเงินเดือนและ

ผลประโยชนตอบแทนอ่ืนของผูอํานวยการองคการมหาชนซึ่งระบุวาในระยะเร่ิมแรกไมควร

กําหนดใหใกลเคียงกับข้ันสูงสุดเพ่ือใหสามารถปรับคาตอบแทนไดตามผลงานเปนระยะ ๆ ๑.๒.๓ การอาศัยระเบียบวาดวยการพัสดุหรือการจัดซื้อจัดจางแสวงหาประโยชน

ในลักษณะตาง ๆ ไดแก การนําขอยกเวนมาใชเปนหลักในการจัดหา การล็อกสเปคเพ่ือเอ้ือ

ประโยชนใหกับบริษัทเอกชนบางรายท่ีมีผลประโยชนเก่ียวของกับผูมีอํานาจในการจัดซื้อจัดจาง

การเลือกใชวิธีพิเศษเพ่ือหลีกเล่ียงข้ันตอนปกติ โดยยกขออางวามีเหตุจําเปนเรงดวนท่ีไมอาจใช

ข้ันตอนปกติได ซึ่งการใชวิธีพิเศษดังกลาวเปนชองทางใหเกิดการทุจริตไดอยางงายดายเพราะ

เปดชองใหผูท่ีเก่ียวของหรือผูดําเนินการจัดซื้อจัดจางสามารถใชดุลพินิจไดอยางกวางขวาง

โดยตัวอยางของการอาศัยระเบียบเก่ียวกับการจัดซื้อจัดจางเพ่ือแสวงหาประโยชนเปนตัวอยาง

ท่ีพบมากท่ีสุดในกรณีศึกษาของทุกองคกร

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๑๓

๑.๓ ปญหาของการไมปฏิบัติหรือละเลยการปฏิบัติตามกฎหมาย กฎ หรือระเบียบขององคกร จากกรณีศึกษา แสดงใหเห็นวา มีกรณีท่ีบุคคลซึ่งเปนผูปฏิบัติงานละเลยหรือ

จงใจฝาฝนท่ีจะปฏิบัติตามกฎหมายหรือกฎระเบียบท่ีมีอยูเพ่ือใชเปนชองทางแสวงหาประโยชน

โดยมิชอบ ซึ่งเปนการกระทําท่ีเปนความผิดตามท่ีกฎหมายกําหนด เชน กรณีศูนยสงเสริม

ผูมีความสามารถพิเศษแหงชาติ (หนวยงานภายใต สบร.) ไดจางปรับปรุงตกแตงสํานักงานเปน

เงินกวาสิบลานบาท โดยไมมีการทําสัญญาจาง ท้ัง ๆ ท่ีโดยหลักปฏิบัติของการจัดซื้อจดัจางจะตอง

มีการทําสัญญาเปนลายลักษณอักษรทุกกรณี หรือกรณี ทอท. ท่ีมีการดําเนินการจัดเล้ียงขอบคุณ

ผูประกอบการ โดยปลอมแปลงเพ่ือการเบิกจายเงินอันเปนเท็จ หรือทําหลักฐานเพ่ือการ

เบิกจายเงินโดยท่ีไมมีการนําไปใชจายในรายการท่ีเบิกจายจริง หรือการขัดมติคณะรัฐมนตรี

ท่ีหามมิใหสวนราชการหรือรัฐวิสาหกิจดําเนินการซื้อหรือจางแบบเหมารวม (turnkey) หรือ

การกําหนดโครงการยอย ๆ ใหมีมูลคาไมเกิน ๑,๐๐๐ ลานบาท เพ่ือไมตองเขาขายการพิจารณา

ตามพระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐฯ หรือกรณีท่ี

ผูบริหาร บมจ. อสมท ไมดําเนินการตรวจสอบและดําเนินคดีกับเจาหนาท่ีท่ีกระทําการทุจริต

ในหนาท่ี นอกจากผูบริหารจะเขาขายวามีความผิดฐานละเวนการปฏิบัติหนาท่ีแลว การดําเนินการ

ดังกลาวก็อาจถือเปนชองทางหนึ่งในการสนับสนุนใหเกิดการทุจริตไดเชนกัน

๑.๔ ปญหาเก่ียวกับการตรวจสอบถวงดุล จากกรณีศึกษา แสดงใหเห็นวา มีหลายกรณีท่ีขอสงสัยเก่ียวกับการทุจริตมาจาก

การที่มีผูกลาวอางข้ึนเทานั้น โดยไมปรากฏพยานหลักฐานท่ีแสดงใหเห็นถึงขอเท็จจริงชัดเจนและ

เพียงพอท่ีจะดําเนินคดีเพ่ือเอาผิดกับผูกระทําการทุจริตได สะทอนใหเห็นวา ระบบการตรวจสอบ

และคานอํานาจท้ังจากภายในและภายนอกองคกรขาดประสิทธิภาพ อันเนื่องมาจากสภาพปญหา

ดังตอไปนี้

๑.๔.๑ การตรวจสอบภายใน องคกรท่ีมีหนาท่ีตรวจสอบภายใน ซึ่งมีลําดับช้ันมาตั้งแต คณะกรรมการ

ผูบริหาร หนวยงานตรวจสอบภายใน และสหภาพแรงงาน (ถามี) ไมสามารถทําหนาท่ีได

อยางเต็มท่ีเพราะถูกครอบงําและขาดความเปนอิสระในการดําเนินงาน กลาวคือ เม่ือฝาย

ตรวจสอบภายในพบขอเท็จจริงท่ีเปนขอสงสัยและจัดทํารายงานเสนอตอผูบริหารหรือ

คณะกรรมการเพ่ือวินิจฉัยส่ังการ ปรากฏวา ในกรณีท่ีผูบริหารหรือคณะกรรมการถูกแทรกแซง

หรือมีความเก่ียวของกับเหตุทุจริตนั้นเอง รายงานท่ีเสนอไปจะถูกพักเร่ืองไวโดยไมมีการ

ดําเนินการตอไป หรือในกรณีของสหภาพแรงงานที่ตองมีบทบาทในการรักษาผลประโยชนของ

รัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ พ.ศ. ๒๕๔๓ มาตรา ๔๐ (๔)

ซึ่งบทบาทนี้รวมไปถึงการโตแยงคัดคานการบริหารงานขององคกร และการแตงตั้งบุคคลใหดํารง

ตําแหนงตาง ๆ ในองคกร แตสหภาพแรงงานบางแหงกลับถูกแทรกแซง ดังเชนตามท่ีมี

การกลาวอางถึงการถูกแทรกแซงโดยบุคคลท่ีใกลชิดหรือเปนพวกพองกับนักการเมืองในกรณีของ

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๑๔

ทอท. ท่ีสงคนของตนเขาไปอยูในสหภาพแรงงาน ทําใหสหภาพแรงงานไมสามารถรักษา

ผลประโยชนใหกับองคกรไดอยางแทจริง ๑.๔.๒ การตรวจสอบภายนอก ในหลายกรณีท่ีตรวจพบการทุจริตแลวไมสามารถดําเนินการผลักดัน

ใหเปนคดีไปสูศาลหรือสงเร่ืองให ปปช. พิจารณาได เชน ในกรณีท่ีฝายตรวจสอบภายในของ

ทอท. ตรวจพบการทุจริต รวบรวมพยานหลักฐานทํารายงานเสนอตอคณะกรรมการ ทอท.

เพ่ือวินิจฉัย ปรากฏวารายงานสวนใหญจะเงียบหายไปในช้ันคณะกรรมการ โดยไมมีการ

ดําเนินการใดๆ แตในบางกรณีแมวาจะสามารถสงเร่ืองใหองคกรตรวจสอบภายนอกเปน

ผูพิจารณาจนเปนผลสําเร็จได แตก็ปรากฏวามีปญหาและอุปสรรคท่ีทําใหการดําเนินคดี

มีความลาชา อันเนื่องมาจากตองใชระยะเวลาในการตรวจสอบพยานหลักฐาน เชน ความคืบหนา

ของคดีโครงการระบบขนสงรถไฟเช่ือมทาอากาศยานสุวรรณภูมิและสถานีรับสง (แอรพอรต

เรียลลิงค) มูลคากวา ๒๕,๐๐๐ ลานบาท ท่ีคณะกรรมการตรวจสอบการกระทําท่ีกอใหเกิดความ

เสียหายแกรัฐ (คตส.) ยังไตสวนไมเสร็จ และตองสงเร่ืองให ป.ป.ช. ไตสวนตอตามกฎหมาย ขณะนี้คดียังอยูระหวางการพิจารณาของ ปปช. หรือในกรณีของ บริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน)

(ทีโอที) ท่ีมีการทุจริตเกิดข้ึนหลายกรณี แตเม่ือสงเร่ืองให ป.ป.ช. พิจารณา ป.ป.ช. กลับมีการ

ตั้งเร่ืองเพ่ือตรวจสอบการทุจริตใน ทีโอที เพียงแคกรณีเดียว นอกจากนี้ ปญหาของการตรวจสอบภายนอก ยังเกิดจากขอขัดของ

ในทางปฏิบัติของการรับเร่ืองรองเรียนของ ป.ป.ช. กลาวคือ แมวา ป.ป.ช. จะเปดชองทางให

ประชาชนท่ัวไปสามารถรองเรียนไปยัง ป.ป.ช. โดยตรงดวยวิธีการใดก็ได เชน เปนลายลักษณ

อักษรหรือทางเวปไซด แตปรากฏวาผูรองเรียนจะตองระบุรายละเอียดหรือขอเท็จจริงเก่ียวกับ

การทุจริตมากพอสมควร ซึ่งผูรองเรียนอาจมีขอขัดของท่ีไมสามารถระบุรายละเอียดหรือเขาถึง

ขอมูลตามที่ ป.ป.ช. ตองการ ไดทําใหเปนอุปสรรคประการหนึ่งท่ี ป.ป.ช. ในฐานะท่ีเปนองคกร

หลักในการตรวจสอบเหตุทุจริตไมสามารถเขาไปดําเนินการตรวจสอบได สําหรับองคกรตรวจสอบภายนอกอื่น เชน สํานักงานการตรวจเงินแผนดิน

(สตง.) แมวาจะมีบทบาทในการตรวจสอบเก่ียวกับการใชจายเงินขององคกรท่ีไดรับจาก

งบประมาณแผนดินก็ตาม แต สตง. ก็ไมไดเขาไปพิจารณาในสวนของรายละเอียดวาเกิดการทุจริต

หรือไมอยางไร เม่ือ สตง. ตรวจพบขอสงสัยวามีการปฏิบัติท่ีไมถูกตองตามระเบียบหรือกฎเกณฑ

เร่ืองการใชจายเงิน ในทางปฏิบัติท่ีผานมา สตง. ก็จะแจงใหหนวยงานท่ีรับตรวจทราบเพ่ือให

หนวยงานน้ัน ๆ ช้ีแจงขอเท็จจริงหรือตั้งเร่ืองดําเนินการสอบสวนตอไป ดังเชนกรณีของ ทีโอที

ท่ี สตง. ไดมีหนังสือใหช้ีแจงขอเท็จจริงท่ีเกิดข้ึนเก่ียวกับโครงการจางเหมาติดตั้งอุปกรณระบบ

ชุมสายและโครงขายรองรับการใหบริการ Broadband มูลคาโครงการ ๙๗๕ ลานบาท

โดยวิธีพิเศษ

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๑๕

๑.๕ ปญหาและอุปสรรคในการดําเนินคดี จากกรณีศึกษา จะเห็นไดวามีกรณีนอยมากท่ีเม่ือตรวจสอบพบขอสงสัยวาอาจมี

การทุจริตหรือความไมโปรงใสเกิดข้ึนแลวมีการดําเนินคดีไปถึงช้ันศาล และในตัวอยางท่ีมีการ

ดําเนินคดี เชน คดีบริษัทไรสมฯ ท่ีเกิดข้ึนใน อสมท ก็เปนการฟองคดีอาญากับพนักงานของ

อสมท เนื่องจากเขาขายเปนความผิดฐานยักยอกทรัพยตามประมวลกฎหมายอาญา โดยยัง

ไมปรากฏคดีท่ีฟองคณะกรรมการหรือผูบริหารขององคกร หรือแมแตการสงเร่ืองไปยังองคกร

ตรวจสอบภายนอกก็ยังมีนอยเชนเดียวกัน อยางไรก็ตาม ขอเท็จจริงจากกรณีศึกษาไมมีกรณีใด

ท่ีกลาวถึงสาเหตุท่ีชัดเจนของการไมดําเนินคดี แตขอมูลจากการบอกเลาซึ่งไดจากการสัมภาษณ

บุคลากรภายในองคกรเหลานั้น ตางใหขอสังเกตถึงปญหาและอุปสรรคในการดําเนินคดีในทํานอง

เดียวกันวา เกิดจากการนิ่งเฉยขององคกร โดยเฉพาะอยางย่ิงคณะกรรมการหรือผูบริหาร

หรือแมแตองคกรตรวจสอบจากภายนอก เชน ป.ป.ช. หรือ สตง. กลาวคือ เม่ือฝายตรวจสอบ

ภายในตรวจพบขอสงสัยเก่ียวกับทุจริตและจัดทํารายงานถึงผูบริหารและคณะกรรมการ สวนใหญ

เร่ืองจะถูกพักไวไมมีดําเนินการตอไป นอกจากนี้ ยังเกิดจากการขาดพยานหลักฐานท่ีชัดเจน

การตรวจสอบจึงทําไดเพียงขอสรุปวามีขอสงสัยเกิดข้ึนเทานั้น ไมอาจช้ีมูลความผิดท่ีชัดเจนได

หรืออาจเกิดจากการที่เจาหนาท่ีผูเก่ียวของไมมีความรูความสามารถหรือทักษะท่ีดีพอในการ

วินิจฉัยหรือรูเทาทันเลหกลในการทุจริต จึงทําใหสังเกตไมเห็นวามีการทุจริตเกิดข้ึนและไมมีการ

ดําเนินการตอไป

๒. สาเหตุของปญหา

เม่ือไดนําสภาพปญหาและขอเท็จจริงเก่ียวกับการทุจริตในองคกรภาครัฐ

ท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจท่ีเปนกรณีศึกษามาพิจารณาและวิเคราะหเพ่ือหาสาเหตุของ

ปญหาแลว พบวา สภาพปญหาดังกลาวเกิดจากสาเหตุหลัก ๓ ประการ คือ ๒.๑ การบังคับใชกฎหมายของบุคคลที่เกี่ยวของ กฎหมายใชบังคับใหบรรลุผลไดโดยบุคคล ในขณะเดียวกันการทุจริตก็เกิดข้ึน

จากการกระทําของบุคคลเชนกัน ดังนั้น หากบุคลากรในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการใน

เชิงธุรกิจ มีความซื่อสัตยสุจริต มีคาตอบแทนท่ีเพียงพอ และมีความม่ันคงในการทํางานยอมจะ

ปฏิบัติหนาท่ีตามกฎหมายเพ่ือใหเกิดผลตามเจตนารมณ ในทางตรงกันขาม หากบุคลากร

ไมซื่อสัตยสุจริต เกิดความโลภ หรือถูกชักจูงจากบุคคลอ่ืนท้ังท่ีมีความสัมพันธใกลชิดเปน

เครือญาติหรือท่ีรวมกลุมเปนพวกพองท่ีแสวงหาประโยชนรวมกัน ก็ยอมทําใหเกิดปญหาของ

การแสวงหาประโยชนโดยมิชอบดวยการอาศัยชองทางที่กฎหมายหรือกฎระเบียบใหอํานาจไว

หรือดวยการละเลยหรือจงใจฝาฝนกฎหมายหรือกฎระเบียบ

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๑๖

การที่บุคลากรขององคกรมีพฤติกรรมดังกลาวอาจเกิดข้ึนจากหลายสาเหตุ เชน

การถูกแทรกแซงโดยฝายการเมือง ดวยการแตงตั้งพวกพองของฝายการเมืองหรือกรรมการ

ไปดํารงตําแหนงผูบริหาร ซึ่งทําใหองคกรเกิดความออนแอมากข้ึน และการดําเนินการตาง ๆ

ถูกครอบงําไดโดยงาย เพราะไมมีการตรวจสอบถวงดุลกันระหวางคณะกรรมการและผูบริหาร

มีแตการเอ้ือประโยชนซึ่งกันและกัน และสงผลกระทบโยงใยเปนลูกโซตอไปยังเจาหนาท่ีของ

องคกร ซึ่งมีท้ังผูท่ีสมัครใจในกระบวนการแสวงหาประโยชนโดยมิชอบหรือผูท่ีจําตองยอมรับหรือ

ละเลยพฤติกรรมดังกลาวเพราะเกรงกลัวอิทธิพลและอันตรายท่ีอาจเกิดข้ึนกับตน นอกจากนี้

สาเหตุท่ีสําคัญอีกประการหนึ่งของการแสวงหาประโยชนของบุคคลในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนน

การดําเนินการในเชิงธุรกิจ คือ ปญหาเก่ียวกับจรรยาบรรณของบุคลากรที่ขาดความซื่อสัตยสุจริต ท้ังนี้ บุคลากรหลักขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจท่ีมี

บทบาทสําคัญท่ีสุดในการบังคับใชกฎหมายหรือกฎระเบียบตางๆ ขององคกร คือ คณะกรรมการ

หากบุคคลท่ีมาดํารงตําแหนงกรรมการในคณะกรรมการขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการ

ในเชิงธุรกิจมีพฤติกรรมดังกลาวมาขางตน ยอมจะทําใหระบบการบังคับใชกฎหมายสําหรับองคกร

บิดเบือนและไมโปรงใส นํามาซึ่งการทุจริตในองคกร ในการแกไขปญหาจึงตองแสวงหาบุคคลท่ีมี

ความซ่ือสัตยสุจริตเขามาทําหนาท่ีกรรมการ แตการพิจารณาคุณสมบัติดังกลาวทําไดยากเพราะ

เปนเร่ืองภายในจิตใจท่ีพิสูจนยาก จึงตองแกปญหาดวยการทําใหบุคคลท่ีจะเขาสูตําแหนง

กรรมการปลอดจากการแทรกแซงและจากการมีผลประโยชนทับซอน

๒.๒ บทบัญญัติของกฎหมายหรือกฎระเบียบที่เกี่ยวของมีชองวาง ปญหาการใชกฎหมายเพื่อแสวงหาประโยชนในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการ

ดําเนินการในเชิงธุรกิจจะเกิดข้ึนไมไดหรือเกิดข้ึนไดนอยมาก หากกฎหมายหรือกฎระเบียบท่ีใช

บังคับกับองคกรมีความชัดเจนและรัดกุมเพียงพอตอการบังคับใช แตขอเท็จจริงท่ีไดจาก

กรณีศึกษากลับไมเปนเชนนั้น ปญหาดังกลาวเกิดจากการที่กฎหมายหรือกฎระเบียบมีชองวาง

หลายประการ ท่ี ทําใหผู มีอํานาจบังคับใชกฎหมายขององคกรนําชองวางเหลานั้นไปใช

ใหเกิดประโยชนสวนตนได ชองวางท่ีกลาวถึงนั้น จําแนกไดเปน ๓ ลักษณะใหญ ดังนี้ ๒.๒.๑ บทบัญญัติของกฎหมายขาดหลักเกณฑท่ีแนนอนชัดเจน จากตัวอยางในกรณีของการสรรหาผูบริหารขององคการมหาชน (สบร.)

แสดงใหเห็นวา ในพระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ และพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง

องคการมหาชนแตละแหงมีบทบัญญัติกําหนดแตเพียงใหคณะกรรมการขององคการมหาชน

มีอํานาจหนาท่ีดําเนินการแตงตั้งผูอํานวยการ แตไมมีการกําหนดรายละเอียดเก่ียวกับหลักเกณฑ

และวิธีการสรรหาและการแตงตั้งผูบริหารแตอยางใด จึงทําใหหลักเกณฑและวิธีการสรรหา

ผูบริหารขององคการมหาชนขาดความชัดเจนและแนนอน และยากตอการตรวจสอบวาการสรรหา

ผูบริหารไดดําเนินการโดยชอบตามบทบัญญัติของกฎหมายหรือไม ๒.๒.๒ บทบัญญัติของกฎหมายใหดุลพินิจในการตัดสินใจแกเจาหนา ท่ี

ในลักษณะท่ีกวางเกินไปหรือไมมีกรอบในการพิจารณา

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๑๗

โดยทั่วไปแลว การท่ีบทบัญญัติของกฎหมายไดใหอํานาจเจาหนาท่ี

ในการใชดุลพินิจตัดสินใจในบางเร่ืองยอมเปนเร่ืองท่ีดีเพ่ือใหเกิดความคลองตัวในการบริหารงาน

แตการใชดุลพินิจควรมีกรอบหรือแนวทางในการพิจารณาไวดวย มิเชนนั้นจะเกิดเปนชองทางหรือ

ความเส่ียงใหมีการใชดุลพินิจตามอําเภอใจเพ่ือเอ้ือประโยชนแกเอกชนรายใดรายหนึ่งเปนการ

เฉพาะตามความพอใจของผูใชดุลพินิจได โดยปญหาท่ีพบมากที่สุดในเร่ืองของการกําหนดให

อํานาจดุลพินิจท่ีกวางเกินไปนั้นจะเก่ียวของกับกระบวนการจัดซื้อจัดจางเปนสวนใหญ เชน

การกําหนดรายละเอียดของพัสดุท่ีจะจัดซื้อจัดจาง หรือกําหนดคุณสมบัติเบื้องตนของผูมีสิทธิ

เปนคูสัญญา (ผูคา) ซึ่งใหอํานาจดุลพินิจเจาหนาท่ีใชอยางกวาง ไมมีกรอบหรือแนวทางของ

การใชดุลพินิจกําหนดไว แตกตางจากกระบวนการจัดซื้อจัดจางของสวนราชการท่ีมีระเบียบ

สํานักนายกรัฐมนตรีวาดวยการพัสด ุพ.ศ. ๒๕๓๕ ซึ่งไดมีการกําหนดกรอบดุลพินิจท่ีชัดเจนกวา ๒.๒.๓ บทบัญญัติของกฎหมายกําหนดขอยกเวนใหสามารถกระทําไดในลักษณะ

ท่ีกวางเกินสมควร ทําใหนําขอยกเวนท่ีควรใชอยางเครงครัดมาเปนหลักในการใช กรณีตัวอยางท่ีเห็นไดชัด คือ การจัดซื้อจัดจางขององคกรตางๆ ซึ่งโดย

หลักท่ัวไป การจัดซื้อจัดจางจะตองกระทําโดยวิธีตกลงราคา วิธีสอบราคา และวิธีประกวดราคา

ท้ังนี้ ข้ึนอยูกับมูลคาหรือวงเงินท่ีจะดําเนินการจัดซื้อจัดจาง แตบทบัญญัติของกฎหมายท่ีเก่ียวของ

กับการพัสดุขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจจะกําหนดเหตุตางๆ ท่ีเปน

ขอยกเวนไวมากมาย เชน เปนพัสดุท่ีตองการซื้อเรงดวน หากลาชาจะเกิดความเสียหายแกองคกร

หรือเปนงานท่ีตองการผูมีฝมือพิเศษเฉพาะทางหรือผู ท่ีมีความชํานาญเปนพิเศษ หรือเปน

สถานการณท่ีจําเปนเรงดวน หรือเพื่อประโยชนของบริษัท และจําเปนตองจัดหาเพ่ิมจากสัญญา

หรือขอตกลงเดิม (Repeat Order) ขอยกเวนเหลานี้กําหนดข้ึนเพ่ือใหองคกรสามารถดําเนินการจัดซื้อจัดจางโดยไมตองใชวิธีการทั่วไปท่ีอาจใชเวลานาน แตอาจกลายเปนชองทางหลีกเล่ียง

การดําเนินการจัดซื้อจัดจางโดยวิธีท่ัวไป โดยหันมาใชวิธีพิเศษเปนหลักแทน เพราะวิธีพิเศษนี้

สามารถติดตอบริษัทเอกชนใหเขามาทําสัญญาไดโดยตรง โดยไมจําเปนตองมีบริษัทเอกชน

หลายรายเขารวมแขงขันเสนอราคากัน ซึ่งเปนความเส่ียงตอการเกิดการทุจริตแสวงหาประโยชน

โดยไมชอบดวยกฎหมายได

ในการแกไขปญหาดังกลาวขางตน ควรตองปรับปรุงแกไขกฎหมายและ

กฎระเบียบท่ีใชบังคับกับองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจเพ่ือลดชองวาง

อันจะชวยปองกันหรืออยางนอยก็เปนอุปสรรคขัดขวางการแสวงหาประโยชนโดยไมชอบได

๒.๓ การตรวจสอบและดําเนินคดี ปญหาเ ก่ียวกับการตรวจสอบถวงดุล รวมไปถึงอุปสรรคและขอจํ า กัด

ในการดําเนินคดีเกิดจากโครงสรางหรืออํานาจหนาท่ีขององคกรตรวจสอบบกพรองและไมมี

ประสิทธิภาพเพียงพอ โดยแยกอธิบายไดดังนี้

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๑๘

๒.๓.๑ การตรวจสอบภายใน

การตรวจสอบโดยหนวยงานภายในองคกร ไดแก การตรวจสอบของ

ฝายกฎหมาย ฝายตรวจสอบภายใน กรรมการผูจัดการใหญหรือผูอํานวยการ (องคการมหาชน)

และคณะกรรมการบริษัทหรือคณะกรรมการบริหาร (องคการมหาชน) ไมมีความเขมแข็งและไมมี

ประสิทธิภาพเนื่องจากการทํางานของแตละองคกรตางใชระบบการบังคับบัญชาตามลําดับช้ัน

ทําใหผลการตรวจสอบในทุกเร่ืองตองสงข้ึนสูช้ันบนสุดของสายบังคับบัญชา การนําผลการ

ตรวจสอบความไม ถูกตองหรือการกระทําทุจริตไปสูการฟองรองเปนคดีหรือไม จึงข้ึน

อยูกับคณะกรรมการที่ เปนเสมือนยอดสูงสุดของพีระมิด นอกจากนี้ การศึกษาไดแสดง

ใหเห็นวา หากคณะกรรมการบริษัทหรือคณะกรรมการบริหารเปนพวกเดียวกับกรรมการ

ผูจัดการใหญหรือผูอํานวยการ และการทุจริตท่ีเกิดข้ึนเปนผลจากการกระทําหรือการรูเห็นเปนใจ

ของกลุมบุคคลดังกลาว กรณีเชนนี้เปนการยากท่ีจะเอาผิดกับผูกระทําความผิดได แตถา

คณะกรรมการบริษัทหรือคณะกรรมการบริหารไมไดเปนพวกเดียวกับกรรมการผูจัดการใหญหรือ

ผูอํานวยการ ถามีการกระทําผิดหรือมีความไมชอบมาพากลเกิดข้ึน กระบวนการตรวจสอบจะ

สามารถทํางานได เชน กรณีของการลดคาปรับจากการผิดสัญญาโครงการขยายโครงขาย

ส่ือสัญญาณความเร็วสูง TNEP “Trans mission Network Expansion Project”

ซึ่งฝายกฎหมายของบริษัท ทีโอทีฯ เห็นวาควรตองดําเนินการเรียกคาปรับจากบริษัทอัลคาเทลฯ

เปนจํานวน ๑๗๗ ลานบาท แตกรรมการผูจัดการใหญ (นายสมควรฯ) ไดเรียกคาปรับเพียง

๕๒ ลานบาท คณะกรรมการบริษัททีโอทีฯ จึงไดแตงตั้งกรรมการข้ึนมาสอบขอเท็จจริง และตอมา

จึงไดดําเนินการฟองรองเปนคดีแพงและคดีอาญา โดยท่ีคณะกรรมการบริษัททีโอทีฯ ชุดนี้ ไมใช

ผูสรรหาและแตงตั้งกรรมการผูจัดการใหญคนดังกลาวแตอยางใด ๒.๓.๒ การตรวจสอบภายนอก

(๑) การตรวจสอบโดยหนวยงานหรือผู ท่ีมีหนาท่ีกํากับดูแล ไดแก

การตรวจสอบของกระทรวงเจาสังกัด กระทรวงการคลังในฐานะผูถือหุน สํานักงานคณะกรรมการ

นโยบายรัฐวิสาหกิจ สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ

และสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ จากการศึกษาพบวา กระทรวงเจาสังกัด

มีบทบาทนอยในการตรวจสอบกรณีการแสวงหาประโยชนโดยมิชอบ กลาวคือ กระทรวงการคลัง

ในฐานะผูถือหุนไมปรากฏบทบาทการตรวจสอบการทุจริตในรัฐวิสาหกิจ สํานักงานคณะกรรมการ

พัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติจะเนนการพิจารณาโครงการลงทุนตางๆ ของรัฐวิสาหกิจ

สวนสํานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจจะทําหนาท่ีกํากับดูแลการปฏิบัติงานและ

การประเมินผลงานของรัฐวิสาหกิจ และสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการจะทําหนาท่ี

กํากับดูแลการปฏิบัติงานและการประเมินผลงานขององคการมหาชน ดังนั้น การคาดหวังวา

หนวยงานเหลานี้จะทําหนาท่ีในการตรวจสอบการทุจริตท่ีเกิดข้ึนจึงเปนเร่ืองท่ียาก ประกอบกับ

หนวยงานดังกลาวไมมีบุคลากรที่มีความเช่ียวชาญดานกฎหมายหรือมีประสบการณในการ

ตรวจสอบการทุจริต

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๑๙

(๒) องคกรอิสระ (๒.๑) คณะกรรมการตรวจเงินแผนดิน มีบทบาทหนาท่ีจํากัดเพียง

การช้ีใหเห็นวามีพฤติการณนาเช่ือวามีการทุจริตเกิดข้ึน ซึ่งแมวาจะเล็กนอยแตก็มีความสําคัญท่ีจะ

นําไปสูการตรวจสอบที่เขมขนข้ึนและอาจนําไปสูการเอาผิดกับผูกระทําทุจริตได แตสํานักงาน

การตรวจเงินแผนดินมีขอจํากัดในการทํางานในแงของปริมาณงานที่อยูในความรับผิดชอบสูง

เนื่องจากสํานักงานการตรวจเงินแผนดินตองตรวจสอบการเงินแผนดินของหนวยรับตรวจใหแก

สวนราชการ หนวยงานของรัฐท้ังในสวนภูมิภาคและทองถ่ิน รัฐวิสาหกิจ และหนวยงานอ่ืนของรัฐ

ประกอบกับจํานวนบุคลากรที่มีความรูความเช่ียวชาญท้ังดานการบัญชีและกฎหมายที่มีคอนขาง

จํากัด จึงสงผลกระทบตอประสิทธิภาพในการปฏิบัติหนาท่ี

(๒.๒) คณะกรรมการ ป.ป.ช. เปนหนวยงานท่ีมีอํานาจหนาท่ีในการ

ตรวจสอบและดําเนินคดีทุจริตโดยตรง แตโดยที่การไตสวนจะเร่ิมตนจากการกลาวหาเจาหนาท่ี

ของรัฐท่ีไปมีสวนเก่ียวของกับการทุจริต ซึ่งผูกลาวหาตองย่ืนคํากลาวหาเปนหนังสือลงลายมือช่ือ

ของตนตอคณะกรรมการ ป.ป.ช. ซึ่งเทากับเปนการเปดเผยตัวผูรองเรียน ประกอบกับความ

ไมม่ันใจในองคกรเก่ียวกับประสิทธิภาพในการรักษาความลับ เนื่องจากท่ีผานมาปรากฏวา

มีขอมูลคดี ขอมูลพยาน รายช่ือผูรองเรียนหลุดออกมาปรากฏอยูตามส่ือส่ิงพิมพตางๆ ดังนั้น

จึงไมคอยมีใครใหความรวมมือหรือกลากลาวหาวามีการกระทําความผิดเกิดข้ึน นอกจากนี้

จากขอเท็จจริงท่ีผานมา การไตสวนในเร่ืองท่ีมีการริเร่ิมโดยคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีจํานวน

ไมมากนัก ซึ่งอาจสะทอนใหเห็นวา คณะกรรมการ ป.ป.ช. อาจทํางานในเชิงตั้งรับเปนสวนใหญ

ทําใหการจัดการกับผูกระทําการทุจริตเกิดข้ึนไดนอย กลาวโดยสรุป การตรวจสอบถวงดุลในการดําเนินงานขององคกรภาครัฐ

ท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจยังมีปญหาและมีชองวางในการตรวจสอบคอนขางมาก

ประกอบกับกลไกในการทํางานขององคกรตรวจสอบยังไมมีการพัฒนา ทําใหการตรวจสอบตอง

ตามหลังการกระทําความผิดและไมอาจทําใหการปราบปรามการทุจริตประสบผลอยางแทจริง

โดยในแงขององคกรตรวจสอบภายใน พบวา ขาดความเขมแข็งเพราะตองอยูภายใตระบบบังคับ

บัญชาภายในองคกร การดําเนินการกับผลการตรวจสอบข้ึนอยูกับคณะผูบริหารขององคกร

หากคณะผูบริหารมีสวนไดเสียในผลการตรวจสอบก็จะไมดําเนินการใดๆ กับผลนั้น ทําให

ไมสามารถนําผูกระทําผิดมาลงโทษได และในแงของการตรวจสอบจากภายนอก ท้ังองคกร

ท่ีเก่ียวของกับการกํากับดูแลการบริหารกิจการท่ีดีขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการ

ในเชิงธุรกิจ ไดแก กระทรวงเจาสังกัดในฐานะผูกํากับดูแลองคกร หรือกระทรวงการคลังในฐานะ

ผูถือหุนขององคกร รวมไปถึงสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ

หรือสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ และองคกรอิสระท่ีทําหนาท่ีตรวจสอบและ

ดําเนินคดีทุจริต ไดแก คณะกรรมการตรวจเงินแผนดิน หรือคณะกรรมการ ป.ป.ช. พบวา ยังคง

แสดงบทบาทนอยในการตรวจสอบและปองกันการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการ

ในเชิงธุรกิจ อันเนื่องมาจากขอจํากัดของอํานาจหนาท่ี ความยากในการเขาถึงพยานหลักฐาน

หรือการขาดแคลนบุคลากรที่มีความรูความเช่ียวชาญหรือทักษะในการดําเนินคดี รวมท้ัง

ความยุงยากในการเสนอเร่ืองเขาสูองคกรเหลานี้ ในการแกไขปญหาจึงตองแกไขปรับปรุง

โครงสราง อํานาจหนาท่ี กลไกการกํากับดูแล รวมไปถึงระบบการรับพิจารณาหรือตรวจสอบคดี

ขององคกรตรวจสอบภายนอกใหมีความเขมแข็งและมีประสิทธภิาพ

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๒๐

อนึ่ง จากการที่ไดสัมภาษณนักวิชาการและการจัดสัมมนารับฟงความคิดเห็นของ

บุคคลท่ีเก่ียวของเกี่ยวกับการทุจริตขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจนั้น

ไดขอสรุปท่ีสอดคลองกับการสังเคราะหและวิเคราะหปญหาและสาเหตุของปญหาดังกลาวขางตนวา

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจมีปญหาของการทุจริตคอรรัปช่ันเกิดข้ึน

เชนเดียวกับองคกรของรัฐประเภทอ่ืน และรูปแบบของการทุจริตไมมีความแตกตางกับการทุจริต

ท่ีเกิดข้ึนในสวนราชการหรือหนวยงานของรัฐประเภทอื่น โดยความเห็นของบุคคลสวนใหญ

เห็นวา มาตรการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการ

ในเชิงธุรกิจท่ีกําหนดในกฎหมายหรือกฎระเบียบตางๆ รวมถึงแนวทางปฏิบัติดวยนั้น มีมากมาย

และเพียงพอท่ีจะปองกันและตรวจสอบแลว แตสาเหตุท่ีสําคัญท่ีสุดซึ่งทําใหการปองกันและ

ตรวจสอบการทุจริตไมบรรลุผล คือ ปญหาในเร่ืองของบุคคลท่ีเปนผูบังคับใชกฎหมายนั่นเอง

ซึ่งหากแกไขท่ีบุคคลได ก็จะแกไขปญหาการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการ

ในเชิงธุรกิจได แตโดยที่การแกไขปญหาดานบุคคลจําเปนตองอาศัยการปลูกฝงคุณธรรมและ

จริยธรรมซึ่งเปนเร่ืองยากและตองใชระยะเวลานาน ในงานศึกษานี้ ผูวิจัยจึงไดเสนอแนะ

แนวทางแกไขปญหาการทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจท่ีเปนรูปธรรม

และสามารถนํามาใชแกไขปญหาในทางปฏิบัติท่ีเกิดข้ึนในปจจุบันได ดังตอไปนี ้

๓. ขอเสนอแนะ

เ ม่ือไดทราบถึงสภาพปญหาของการทุจ ริตในองคกรภาครัฐ ท่ี มุ ง เนน

การดําเนินการในเชิงธุรกิจ สาเหตุของปญหา ตลอดจนแนวทางในการแกไขปญหาที่ไดกลาวไว

ขางตนแลว จะไดขยายความแนวทางแกไขปญหาดังกลาวในเชิงรูปธรรมเพ่ือใหเกิดผลจริง

ในทางปฏิบัติ โดยขอเสนอแนะในการแกไขปญหาแบงตามสาเหตุของปญหาเปน ๓ ประเด็น คือ

ประเด็นเก่ียวกับคณะกรรมการ ประเด็นเก่ียวกับการอุดชองวางของกฎหมาย และประเด็น

เก่ียวกับการตรวจสอบถวงดุล ตามลําดับดังตอไปนี้ ๓.๑ คณะกรรมการ

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจในประเทศไทยสวนใหญและแทบจะ

ท้ังหมดบริหารงานโดยคณะกรรมการ ซึ่งคณะกรรมการแบงไดเปน ๔ ประเภท คือ๑

(๑) คณะกรรมการนโยบาย (policy board) เปนคณะกรรมการในระดับสูงสุด

ขององคกร มีบทบาทเปนตัวแทนและรักษาผลประโยชนขององคกร และกําหนดนโยบายดานการลงทุน

และการดําเนินงานใหเปนไปตามเปาหมายขององคกรและสอดคลองกับนโยบายระดับชาติ

คุณสมบัติของกรรมการจึงตองอยูในระดับสูงโดยมีความรูความสามารถในการกําหนดนโยบาย

เร่ืองนั้นๆ

๑

คูมือแบบการรางกฎหมาย, สํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา : ๒๕๕๑, น. ๔๓๖-๔๓๗,

และ เกศินี หงสนันทน, รัฐวิสาหกิจ:คณะกรรมการบริหาร, โครงการวิจัยโดยการสนับสนุนของคณะรัฐศาสตร

และศูนยรัฐวิสาหกิจ จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย, ๒๕๒๕, น. ๑๖-๑๗.

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๒๑

(๒) คณะกรรมการท่ีปรึกษา (advisory board) เปนคณะกรรมการที่ มี

ความสําคัญในระดับสูงอีกประการหนึ่ง มีบทบาทเปนผูใหคําปรึกษา ขอเสนอแนะ หรือความเห็น

ตอผูมีอํานาจตัดสินใจในองคกร คุณสมบัติกรรมการจึงตองเปนผูมีความรูความสามารถในเร่ืองท่ี

ใหความเห็นเปนอยางดี (๓) คณะกรรมการปฏิบัติการ (functional board) เปนคณะกรรมการใน

ระดับลาง หรือระดับปฏิบัติงาน โดยกรรมการสวนใหญจะตองดํารงตําแหนงบริหารในฝายตางๆ

ขององคกรเพ่ือดําเนินงานตามนโยบายที่คณะกรรมการนโยบายกําหนด คุณสมบัติของกรรมการ

จึงไมตองอยูในระดับสูงเทียบเทาคณะกรรมการสองประเภทแรก แตตองคํานึงถึงลักษณะหนาท่ี

ของกรรมการนั้นๆ (๔) คณะกรรมการบริหาร (board of directors) เปนคณะกรรมการที่รวม

หนาท่ีของคณะกรรมการนโยบายกับคณะกรรมการปฏิบัติการไวดวยกัน กลาวคือ มีบทบาท

ท้ังในดานการกําหนดนโยบายและในขณะเดียวกันก็เขาควบคุมการบริหารงานใหเปนไปตาม

นโยบายดวย จึงอยูในระดับสําคัญท่ีมีอํานาจตัดสินใจดําเนินการ คุณสมบัติของกรรมการจึงมี

ความสําคัญตามไปดวย โดยตองประกอบดวยบุคคลท่ีมีความรูความสามารถในการกําหนด

นโยบายและในการควบคุมการดําเนินการใหเปนไปตามนโยบาย องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจสวนใหญหรือแทบท้ังหมดไมวา

จะเปนรัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชนบริหารงานโดยคณะกรรมการในประเภทที่ ส่ี คือ

คณะกรรมการบริหาร๒ คือ เปนท้ังผูกําหนดนโยบายและควบคุมการดําเนินงานใหเปนไปตาม

นโยบาย ดวยเหตุนี้ คณะกรรมการบริหารจึงมีบทบาทสําคัญสูงสุดในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนน

การดําเนินการในเชิงธุรกิจ และเปนบุคลากรหลักในการบังคับใชกฎหมายหรือกฎระเบียบตางๆ

ขององคกร ตลอดจนขับเคลื่อนทิศทางการดําเนินงานขององคกร หากบุคคลท่ีมาดํารงตําแหนง

กรรมการในคณะกรรมการบริหารไมมีความซื่อสัตยสุจริตหรือไมมีความรูความสามารถเพียงพอ

หรือมีผลประโยชนสวนตนและพวกพองแอบแฝง เม่ือเขาสูตําแหนงยอมอาศัยอํานาจหนาท่ี

ในตําแหนงเพ่ือกําหนดนโยบายหรือบังคับใชกฎหมายหรือกฎระเบียบท่ีเก่ียวของเพ่ือแสวงหา

ประโยชนโดยมิชอบใหแกตนเองและพวกพองได แตถาไดบุคคลที่มีความรูความสามารถ

และมีคุณธรรมจริยธรรมสูงมาดํารงตําแหนงกรรมการบริหาร จะทําใหกําหนดนโยบาย บริหาร

จัดการองคกร หรือควบคุมการทํางานของบุคลากรในองคกรใหทํางานอยางโปรงใสและซื่อสัตย

สุจริต และทําใหปญหาการทุจริตไมวาในภาคสวนใดขององคกรเกิดข้ึนไดยาก หรือถาเกิดข้ึน

ยอมสามารถนําผูกระทําการทุจริตไปสูการลงโทษได ดังนั้น การแกไขปญหาการทุจริตคอรรัปช่ันในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการ

ดําเนินการในเชิงธุรกิจท่ีเกิดจากบุคคลท่ีเปนผูบังคับใชกฎหมาย จึงควรแกท่ีคณะกรรมการบริหาร

ใน ๒ ประเด็น คือ (๑) แกไขท่ีมาของกรรมการเพ่ือใหไดบุคคลที่มีคุณธรรมจริยธรรม มีความรู

ความสามารถ และปลอดจากการแทรกแซง และ (๒) เม่ือไดดํารงตําแหนงกรรมการแลวก็ตอง

๒

เกศินี หงสนันทน, รัฐวิสาหกิจ:คณะกรรมการบริหาร, อางแลวในเชิงอรรถ ๑, น. ๑๗.

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๒๒

ปองกันไมใหกรรมการนั้นมีผลประโยชนขัดกันระหวางผลประโยชนสวนตนและผลประโยชน

สวนรวม (conflict of interests) โดยแยกอธิบายไดดังนี้ ๓.๑.๑ ที่มาของคณะกรรมการ (การปรับปรุงระบบบัญชีรายช่ือกรรมการ)

คณะกรรมการขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ

มีท่ีมาจากการแตงตั้ง โดยถาเปนองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจซึ่งมีกฎหมาย

จัดตั้ง กฎหมายนั้นมักจะกําหนดใหคณะกรรมการบริหารประกอบดวยกรรมการ ๒ ประเภท คือ

กรรมการโดยตําแหนง มาจากผูแทนของสวนราชการหรือหนวยงานของรัฐท่ีเ ก่ียวของ

และกรรมการผูทรงคุณวุฒิ มาจากการแตงตั้งของคณะรัฐมนตรีโดยการเสนอช่ือของกระทรวงท่ีมี

อํานาจหนาท่ีกํากับดูแลองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจนั้น (กระทรวงเจาสังกัด)

แตถาองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจมีการแปลงสภาพเปนบริษัทจํากัดหรือ

บริษัทมหาชนจํากัด ขอบังคับของบริษัทมักจะกําหนดใหคณะกรรมการบริหารขององคกรจะมา

จากการแตงตั้งโดยท่ีประชุมผูถือหุน โดยการเสนอช่ือของคณะกรรมการสรรหา แตเนื่องจาก

ผูถือหุนใหญขององคกรลักษณะดังกลาว คือ กระทรวงการคลัง กระทรวงการคลังจึงมีบทบาท

ในการเสนอชื่อบุคคลให ท่ีประชุมผู ถือหุนพิจารณาคัดเลือก ท้ังนี้ ข้ันตอนการแตงตั้ ง

คณะกรรมการในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ แสดงไดดังแผนผังตอไปนี้ ภาพที่ ๒๐ ขั้นตอนการแตงตั้งคณะกรรมการบริหารรัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชน

(กรณีจัดตั้งตามกฎหมาย)๓

๓จัดทําโดยผูวิจัย

คณะกรรมการบริหารคณะกรรมการบริหาร ((รัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชนรัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชน))

กรรมการโดยตําแหนงกรรมการโดยตําแหนง กรรมการผูทรงคุณวุฒิกรรมการผูทรงคุณวุฒิ

คณะรัฐมนตรีแตงต้ังคณะรัฐมนตรีแตงต้ัง

๑ ใน ๓ มาจากบัญชีรายชื่อท่ีกระทรวงการคลังจัดทํา Directors ’Pool

(เฉพาะกรณีของรัฐวิสาหกิจ)

กลุมการเมือง / ผลประโยชน

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๒๓

ภาพที่ ๒๑ ขัน้ตอนการแตงตั้งคณะกรรมการบริหารรัฐวิสาหกิจ

(กรณีจัดตั้งเปนบริษัทจํากัดหรือแปลงสภาพเปนบริษัทมหาชนจํากัด)๔

การคัดเลือกบุคคลเพ่ือดํารงตําแหนงกรรมการในคณะกรรมการบริหารของ

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจนอกจากจะตองเปนไปตามคุณสมบัติและ

หลักเกณฑตามที่กฎหมายจัดตั้งองคกรนั้นๆ กําหนดแลว ยังจะตองเปนไปตามคุณสมบัติและ

หลักเกณฑท่ีกําหนดไวในพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสําหรับกรรมการและพนักงาน

รัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘ (และท่ีแกไขเพิ่มเติม) ซึ่งกําหนดมาตรฐานข้ันต่ําใหทุกองคกรของรัฐ

ในรูปธุรกิจหรือรัฐวิสาหกิจดําเนินการ คุณสมบัติและหลักเกณฑตามกฎหมายดังกลาว สรุปได

ดังนี้ - กรรมการของรัฐวิสาหกิจตองมีคุณสมบัติและไมมีลักษณะตองหาม ดังตอไปน้ี

คือ มีสัญชาติไทย มีอายุไมเกินหกสิบหาปบริบูรณ มีคุณวุฒิและประสบการณเหมาะสมกับกิจการ

ของรัฐวิสาหกิจนั้นๆ ไมเปนหรือเคยเปนบุคคลลมละลาย(ทุจริต) ไมเคยไดรับโทษจําคุก

โดยคําพิพากษาถึงท่ีสุดใหจําคุก เวนแตเปนโทษสําหรับความผิดท่ีไดกระทําโดยประมาทหรือ

ความผิดลหุโทษ ไมเปนบุคคลวิกลจริตหรือจิตฟนเฟอนไมสมประกอบ ไมเคยตองคําพิพากษา

หรือคําส่ังของศาลใหทรัพยสินตกเปนของแผนดินเพราะรํ่ารวยผิดปกติ หรือมีทรัพยสินเพ่ิมข้ึน

ผิดปกติ ไมเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภาทองถ่ิน หรือผูบริหารทองถ่ิน

ไมเปนขาราชการการเมือง เวนแตเปนการดํารงตําแหนงกรรมการตามกฎหมาย ไมเปน

ผูดํารงตําแหนงใดในพรรคการเมือง หรือเจาหนาท่ีของพรรคการเมือง ไมเคยถูกไลออก

ปลดออก หรือใหออกจากงานเพราะทุจริตตอหนาท่ี ไมเปนผูถือหุนของรัฐวิสาหกิจนั้นหรือ

ผูถือหุนของนิติบุคคลท่ีรัฐวิสาหกิจนั้นถือหุนอยู ไมเปนผูดํารงตําแหนงใดในนิติบุคคลท่ี

๔จัดทําโดยผูวิจัย

คณะกรรมการบริหารรัฐวิสาหกิจคณะกรรมการบริหารรัฐวิสาหกิจ

Directors’ Pool เสนอโดย

กระทรวงการคลัง

เสนอช่ือบุคคลเสนอช่ือบุคคล

ท่ีประชุมผูถือหุนท่ีประชุมผูถือหุน

กลุมการเมือง / ผลประโยชน

คณะกรรมการสรรหาคณะกรรมการสรรหา ((อยางนอยตองมีกรรมการบริหารรอยางนอยตองมีกรรมการบริหารรวมอยูดวยวมอยูดวย))

กรรมการท่ัวไปกรรมการท่ัวไป กรรมการอิสระกรรมการอิสระ

คณะกรรมการบริหารรัฐวิสาหกิจคณะกรรมการบริหารรัฐวิสาหกิจ

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๒๔

รัฐวิสาหกิจนั้นเปนผูถือหุน เวนแตคณะกรรมการของรัฐวิสาหกิจนั้นมอบหมายใหดํารงตําแหนง

กรรมการหรือดํารงตําแหนงอ่ืนในนิติบุคคลที่รัฐวิสาหกิจนั้นเปนผูถือหุน และไมเปนกรรมการ

หรือผูบริหาร หรือผูมีอํานาจในการจัดการ หรือมีสวนไดเสียในนิติบุคคลซึ่งเปนผูรับสัมปทาน

ผูรวมทุน หรือมีประโยชนไดเสียเก่ียวของกับกิจการของรัฐวิสาหกิจนั้น เวนแตเปนประธาน

กรรมการ กรรมการ หรือผูบริหารโดยการมอบหมายของรัฐวิสาหกิจนั้น (มาตรา ๕)

- จํานวนกรรมการในรัฐวิสาหกิจมีไดไมเกินสิบเอ็ดคน ถาจําเปนอาจมีเกินได

แตไมเกินสิบหาคน โดยใหรัฐมนตรีเจาสังกัดขออนุมัติจากคณะรัฐมนตรีเปนการเฉพาะราย

(มาตรา ๖) - หามกรรมการดํารงตําแหนงกรรมการในรัฐวิสาหกิจเกินกวาสามแหง นับรวม

กรรมการโดยตําแหนง และการไดรับมอบหมายใหปฏิบัติราชการแทนในตําแหนงกรรมการดวย

แตไมนับรวมการเปนกรรมการโดยตําแหนงท่ีไดมอบหมายใหผู อ่ืนปฏิบัติราชการแทน

(มาตรา ๗) - การแตงตั้งกรรมการอื่นท่ีมิใชกรรมการโดยตําแหนงในรัฐวิสาหกิจใด

ใหผู มี อํานาจพิจารณาแตงตั้ งจากบุคคลในบัญชีรายช่ือกรรมการท่ีกระทรวงการคลัง

จัดทําข้ึน (Directors’ Pool) ไมนอยกวาหนึ่งในสามของจํานวนกรรมการอื่นของรัฐวิสาหกิจนั้น

(มาตรา ๑๒/๑)

อยางไรก็ตาม จากแผนผังแสดงข้ันตอนการแตงตั้งคณะกรรมการบริหาร

และหลักเกณฑการแตงตั้งดังกลาวขางตน จะเห็นไดวา การแตงตั้งกรรมการในคณะกรรมการ

ขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจอาจถูกแทรกแซงจากภายนอกหรือ

จากฝายการเมืองในการเสนอช่ือบุคคลท่ีใกลชิดกับตนเขามาดํารงตําแหนงได แมวาจะมีกฎหมาย

กําหนดคุณสมบัติข้ันต่ําหรือหลักเกณฑในการเปนคณะกรรมการบริหารไวก็ตาม แตผูแทรกแซง

จะพยายามแสวงหาบุคคลในเครือขายของตนท่ีมีคุณสมบัติครบถวนและไมขัดแยงกับกฎหมาย

มาเปนกรรมการ ผู วิจัยจึ ง เ ห็นว า แนวทางท่ีจะทําใหการแตงตั้ งบุคคลมาเปนกรรมการ

โดยปลอดจากอิทธิพลหรือการแทรกแซงโดยฝายการเมืองหรือโดยกลุมผลประโยชนตางๆ

โดยสิ้นเชิงนั้นเปนไปไดยาก ตราบใดท่ีการเมืองยังมีอํานาจในการกํากับดูแลการดําเนินงานของ

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ แตแนวทางหนึ่งท่ีผูวิจัยเห็นวาอาจชวยลด

ปญหาการแทรกแซงทางการเมืองในการแตงตั้งกรรมการได คือ การทําใหมีกรรมการอิสระหรือ

กรรมการผูทรงคุณวุฒิท่ีมีความอิสระและเปนกลางอยางแทจริงเขารวมในคณะกรรมการของ

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจในสัดสวนท่ีจะคานอํานาจกรรมการที่มาจากกลุม

ผลประโยชนได ชองทางที่จะทําใหบรรลุผลดังกลาว คือ การอาศัยหลักเกณฑการแตงตั้งกรรมการ

ผูทรงคุณวุฒิตามพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสําหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจฯ

ท่ีกําหนดใหมีการคัดเลือกกรรมการอิสระจากบัญชีรายช่ือท่ีกระทรวงการคลังจัดทําข้ึนเปนจํานวน

ไมนอยกวาหนึ่งในสาม ซึ่งเปนหลักเกณฑท่ีชวยลดโอกาสของกลุมผลประโยชนท่ีจะเสนอพวกพอง

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๒๕

ของตนเขามาเปนกรรมการผูทรงคุณวุฒิอยางนอยก็เปนจํานวนหนึ่งในสามของจํานวนกรรมการ

ผูทรงคุณวุฒิท่ีมีไดในองคกรนั้นๆ ท้ังนี้ หลักเกณฑและวิธีการในการจัดทําบัญชีรายชื่อกรรมการรัฐวิสาหกิจเปนไป

ตามที่คณะรัฐมนตรีกําหนดตามมติเม่ือวันท่ี ๒๙ เมษายน ๒๕๕๑ โดยสรุปดังนี้ - มีคณะกรรมการจัดทําบัญชีรายช่ือกรรมการรัฐวิสาหกิจ ประกอบดวย

กรรมการโดยตําแหนงจํานวนไมเกิน ๕ คน (ปลัดกระทรวงการคลังเปนประธานกรรมการ

และปลัดกระทรวงท่ีมีรัฐวิสาหกิจอยูใตสังกัดท่ีคณะรัฐมนตรีแตงตั้งไมเกิน ๔ คน) และกรรมการ

ผูทรงคุณวุฒิจํานวนไมเกิน ๖ คน แตงตั้งโดยคณะรัฐมนตรีโดยคําแนะนําของกระทรวงการคลัง

(มีคุณสมบัติตามที่กําหนด เชน มีสัญชาติไทย อายุไมต่ํากวาส่ีสิบป และมีประสบการณเปน

กรรมการหรือผูบริหารองคกรของภาครัฐหรือภาคเอกชน) ทําหนาท่ีพิจารณาสรรหาบุคคลท่ีมี

ความรูความสามารถและประสบการณท่ีเหมาะสม คัดสรรบุคคลเหลานั้นเพ่ือข้ึนบัญชีรายช่ือ

กรรมการรัฐวิสาหกิจโดยจําแนกตามความเช่ียวชาญ และทบทวนบัญชีรายช่ือดังกลาว - การไดมาซึ่งช่ือบุคคลเพ่ือการคัดสรรเปนกรรมการรัฐวิสาหกิจในบัญชีรายช่ือ

มี ๓ วิธี คือ (๑) ประกาศรับสมัครเปนการท่ัวไปตามส่ือตางๆ (๒) คณะกรรมการฯ แจงบุคคล

หรือหนวยงานใหเสนอช่ือบุคคลท่ีเหมาะสมเขารับการคัดสรร และ (๓) คณะกรรมการฯ

มีความเห็นเปนเอกฉันท (จากกรรมการที่เขาประชุมและมีสิทธิลงคะแนนเสียง) ใหเสนอช่ือบุคคลหนึ่ง

บุคคลใดเขารับการคัดสรร

- บุคคลที่เขารับการคัดสรรตองมีคุณสมบัติและไมมีลักษณะตองหามตาม

คุณสมบัติและลักษณะตองหามของบุคคลที่จะเปนกรรมการในรัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติ

คุณสมบัติมาตรฐานสําหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘ (และท่ีแกไข

เพ่ิมเติม) ดังกลาวมาแลวขางตน และตองไมเปนกรรมการจัดทําบัญชีรายช่ือกรรมการรัฐวิสาหกิจ

เวนแตกรรมการโดยตําแหนงและขาราชการท่ีได รับมอบหมายใหทําหนาท่ีกรรมการใน

คณะกรรมการ - การคัดสรรรายช่ือ ใชวิธีการลงคะแนนเสียงของคณะกรรมการจัดทําบัญชี

รายช่ือกรรมการรัฐวิสาหกิจ โดยตองไดมติไมนอยกวาสามในส่ีของจํานวนกรรมการทั้งหมดท่ีมีอยู

และมีสิทธิออกเสียง โดยมีหลักเกณฑในการพิจารณาคัดสรร ดังนี ้ มีคุณวุฒิทางการศึกษาไมต่ํากวาปริญญาตรีหรือเทียบเทาจากสถานศึกษาท่ี

สํานักงานคณะกรรมการขาราชการพลเรือน (ก.พ.) รับรอง มีประสบการณไมนอยกวา ๓ ปในการเปนกรรมการหรือผูบริหารองคกรของ

ภาครัฐหรือภาคเอกชนท่ีมีขนาดเทียบเทาองคกรของภาครัฐ หรือเปนนักวิชาการหรือนักวิจัย

ในสถาบันการศึกษาช้ันสูง เปนผู มีผลงานหรือเคยปฏิบัติงานท่ีแสดงใหเห็นถึงการเปนผู มีความรู

ความเขาใจ มีความเช่ียวชาญหรือมีประสบการณท่ีเหมาะสมกับภารกิจและความรับผิดชอบของ

การเปนกรรมการรัฐวิสาหกิจ รวมถึงมีความรูความสามารถ มีความเช่ียวชาญและมีประสบการณ

ในสาขาวิชาชีพตางๆ เชน เศรษฐศาสตร การเงิน การคลัง การบัญชี การบริหารจัดการและ

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๒๖

บริหารธุรกิจ การปกครอง การเมือง การแพทยและสาธารณสุข กฎหมาย กลยุทธ การวางแผนพัฒนา

เกษตร คมนาคมและการส่ือสาร ความม่ันคง ทรัพยากรธรรมชาติส่ิงแวดลอม พลังงาน

พาณิชยและบริการ วิทยาศาสตรและเทคโนโลยี วิศวกรรม สังคม สถาปตยกรรม อุตสาหกรรม เปนผูมีคุณสมบัติและไมมีลักษณะตองหามตามกฎหมายที่เก่ียวของกับ

การเปนกรรมการในรัฐวิสาหกิจ ไมเปนผูมีประวัติมัวหมองในดานคุณธรรมและจริยธรรม

- เม่ือไดรายช่ือแลว ก็ใหจัดทําเปนบัญชีรายช่ือเปนประกาศกระทรวงการคลัง

ซึ่งลงนามโดยรัฐมนตรีวาการกระทรวงการคลัง - คณะกรรมการจัดทําบัญชีรายช่ือกรรมการรัฐวิสาหกิจตองทบทวน ปรับปรุง

และเพ่ิมเติมบัญชีรายช่ืออยางนอยปละคร้ัง ถาบุคคลในบัญชีรายช่ือตาย ลาออก หรือขาดคุณสมบัติ

หรือมีลักษณะตองหามในภายหลัง ก็จะตองพนจากบัญชีรายช่ือ ผู วิจัยเห็นวาการจัดทําบัญชีรายช่ือกรรมการรัฐวิสาหกิจตามท่ีกําหนดใน

พระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสําหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจฯ ตามหลักเกณฑ

ขางตนนั้น ยังมีขอบกพรองบางประการท่ีอาจทําใหการไดมาซึ่งกรรมการอิสระเพ่ือคานอํานาจ

กลุมผลประโยชนเกิดข้ึนไดยาก จึงมีขอเสนอในการปรับปรุง ดังนี้ (๑) การจัดทําบัญชีรายช่ือกรรมการปจจุบันบังคับเฉพาะองคกรท่ีเปน

รัฐวิสาหกิจ ควรกําหนดใหมีข้ึนในการสรรหากรรมการขององคกรในรูปขององคการมหาชนดวย

เพ่ือปองกันปญหาการทุจริตท่ีเกิดข้ึนในทํานองเดียวกัน (๒) ควรพิจารณาเพ่ิมจํานวนกรรมการอื่นท่ีมิใชกรรมการโดยตําแหนงใน

รัฐวิสาหกิจใหแตงตั้ งจากบุคคลในบัญชีรายชื่อกรรมการที่กระทรวงการคลังจัดทํา ข้ึน

(Directors’ Pool) เปนจํานวนมากกวาหนึ่งในสาม เพ่ือใหมีสัดสวนเพียงพอตอการคานและ

ถวงดุลการตัดสินใจในคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจได อีกท้ังยังชวยใหไดบุคคลที่มีคุณสมบัติ

ประสบการณและความเช่ียวชาญท่ีเหมาะสมมาเปนกรรมการรัฐวิสาหกิจมากข้ึนดวย (๓) ปจจุบันหลักเกณฑและวิธีการจัดทําบัญชีรายช่ือกรรมการรัฐวิสาหกิจเปนไป

ตามที่คณะรัฐมนตรีกําหนด ซึ่งมติคณะรัฐมนตรีไมมีสภาพบังคับเปนกฎหมาย ฉะนั้น เพ่ือให

เกิดผลเปนรูปธรรม ควรกําหนดใหหลักเกณฑและวิธีการมีสถานะเปนกฎหมาย โดยอาจจัดทําเปน

กฎกระทรวงซึ่งมีผลบังคับท่ีชัดเจนแนนอนและไมอาจหลีกเล่ียงได ซึ่งตางจากการจัดทําโดย

มติคณะรัฐมนตรีซึ่งแกไขไดงายและอาจขอยกเวนเปนรายกรณีได (๔) องคประกอบของคณะกรรมการจัดทําบัญชีรายช่ือกรรมการ ปจจุบันกําหนด

องคประกอบใหมีกรรมการที่เปนผูทรงคุณวุฒิจํานวนไมเกิน ๖ คน โดยกําหนดคุณสมบัติวา

ตองมีประสบการณเปนกรรมการหรือผูบริหารองคกรของภาครัฐหรือภาคเอกชนนั้น เปนการ

จํากัดคุณสมบัติของบุคคลท่ีจะเปนคณะกรรมการคัดสรรรายช่ือเกินไป และมิไดเปนการประกันวา

ผูท่ีเคยเปนกรรมการหรือผูบริหารจะไมไดมีท่ีมาจากเครือขายหรือพวกพองของนักการเมือง

หรือกลุมผลประโยชน จึงสมควรตัดคุณสมบัติดังกลาวออกเพ่ือแกไขขอจํากัดโดยเปดโอกาส

ใหมีกรรมการผูทรงคุณวุฒิท่ีหลากหลายและเปนบุคคลภายนอกเพ่ือรวมจัดทําบัญชีรายช่ือ

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๒๗

เพ่ือเปนการถวงดุลการตัดสินใจ ไมมีผลประโยชนแอบแฝง และมีอิสระในการตัดสินใจ ไดแก

ผูแทนจากองคกรวิชาชีพตางๆ หรือผูแทนจากองคกรภาคเอกชนท่ีเก่ียวของ เชน สภาอุตสาหกรรม

แหงประเทศไทย สภาหอการคา รวมอยูดวยก็ได (๕) ควรปรับปรุงหลักเกณฑในการพิจารณาคัดสรรบุคคลในบัญชีรายช่ือใหมี

ความชัดเจนย่ิงข้ึน โดยอาจกําหนดบังคับใหมีบุคคลจากภาคสวนตางๆ อยูในบัญชีรายช่ือใน

สัดสวนท่ีเหมาะสมและกระจายอยางครอบคลุมทุกภาคสวนท่ีเก่ียวของอยางแทจริง หรือกําหนด

หามมีรายช่ือบุคคลซ้ําอยูในบัญชีรายชื่อตามประเภทความเช่ียวชาญตางๆ มากกวาสองรายช่ือ

เพ่ือปองกันปญหาการมีช่ือกลุมบุคคลเพียงบางกลุม หรือมีช่ือบุคคลบางคนซํ้าอยูในหลายบัญชี

อันเปนการตัดโอกาสบุคคลจากวงการอื่น เชน อาจารยในมหาวิทยาลัย ในการเขารวมอยูใน

บัญชีรายช่ือ

(๖) เม่ือคณะกรรมการจัดทําบัญชีรายช่ือกรรมการรัฐวิสาหกิจคัดสรรรายช่ือ

บุคคลไดแลว กอนท่ีจะจัดทําบัญชีและออกประกาศกระทรวงการคลัง ควรจะไดนํารายช่ือเหลานั้น

เปดเผยตอสาธารณชนเพ่ือใหบุคคลท่ัวไปโตแยงคัดคานไดภายในระยะเวลาท่ีกําหนด อันเปนการ

เปดโอกาสใหประชาชนมีสวนรวมในการจัดทําบัญชีรายช่ือเพ่ือสรางความโปรงใสมากย่ิงข้ึน

และมีกระบวนการกล่ันกรองโดยรอบคอบย่ิงข้ึน (๗) เม่ือจัดทําและประกาศใชบัญชีรายช่ือกรรมการรัฐวิสาหกิจแลว ตอมาเม่ือมี

การคัดเลือกบุคคลจากบัญชีรายช่ือเปนกรรมการในรัฐวิสาหกิจใด ก็ควรกําหนดใหมีการประกาศ

รายช่ือบุคคลท่ีไดรับคัดเลือกและเปดเผยตอสาธารณะเพื่อใหบุคคลท่ัวไปโตแยงหรือทักทวง

คุณสมบัติและความเหมาะสมได อันเปนการตรวจสอบถวงดุลในชั้นหลัง ซึ่งจะทําใหเกิด

กระบวนการกล่ันกรองบุคคลท่ีเหมาะสมไดอยางรอบคอบมากย่ิงข้ึน

ท้ังนี้ จากการนําเสนอขอเสนอในการปรับปรุงระบบการจัดทําบัญชีรายช่ือ

กรรมการรัฐวิสาหกิจในการสัมมนาเพ่ือรับฟงความคิดเห็นจากบุคคลที่เก่ียวของ๕ ปรากฏวา

ผูเขารวมสัมมนาสวนใหญเห็นดวยกับขอเสนอดังกลาว โดยเห็นวาระบบบัญชีรายช่ือกรรมการ

จะชวยแกไขการแทรกแซงทางการเมืองหรือจากกลุมผลประโยชนในการแตงตั้งกรรมการได

ระดับหนึ่ง และมีความเห็นเพ่ิมเติมวา เม่ือไดมีการแตงตั้งบุคคลตามบัญชีรายช่ือแลว ควรจะไดมี

กระบวนการตรวจสอบเร่ืองรองเรียนเก่ียวกับการกระทําความผิดทางวินัยหรือทางอาญาหรือ

ผลการดําเนินงานอยางสมํ่าเสมอตลอดระยะเวลาของการดํารงตําแหนง และควรกําหนดเหตุให

ออกจากบัญชีรายช่ือเนื่องจากการไมปฏิบัติตามจรรยาบรรณหรือขอบังคับดานความประพฤติดวย

ซึ่งผูวิจัยเห็นดวยกับขอเสนอเพ่ิมเติมดังกลาว

๕การสัมมนารับฟงความคิดเห็น เร่ือง ขอเสนอในการตรวจสอบ ปองกัน และปราบปราม

การทุจริตในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ จัดขึ้นเม่ือวันศุกร ท่ี ๔ กันยายน ๒๕๕๒

เวลา ๙.๓๐ ถึง ๑๒.๓๐ น. ณ โรงแรมรอยัลซิตี้ (ปนเกลา) ผูเขารวมสัมมนาประกอบดวย ผูปฏิบัติงานหรือ

ผูกํากับดูแลองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ ผูท่ีมีอํานาจหนาท่ีในการตรวจสอบการทุจริต

ผูแทนองคกรภาคเอกชน ตลอดจนนักวิชาการและสื่อมวลชน จํานวนประมาณ ๕๐ คน

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๒๘

อนึ่ง ท่ีกลาวมาขางตนเปนขอเสนอในการปรับปรุงกระบวนการไดมาซึ่งกรรมการ

ผูทรงคุณวุฒิในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ สําหรับกรณีของกรรมการโดย

ตําแหนงในรัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชนท่ีจัดตั้งข้ึนตามกฎหมาย ซึ่งเปนผูแทนของสวนราชการ

หรือหนวยงานอ่ืนของรัฐท่ีเก่ียวของกับการดําเนินกิจการขององคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการ

ในเชิงธุรกิจ ตามท่ีกฎหมายกําหนดองคประกอบไว และสวนใหญจะมีจํานวนมากกวากรรมการ

ผูทรงคุณวุฒิ โดยมีสัดสวนประมาณ ๒ ใน ๓ ของจํานวนกรรมการทั้งหมด ซึ่งเปนไปเพื่อการ

รักษาผลประโยชนของรัฐในกรณีท่ีตองมีการออกเสียงลงมตินั้น ผูวิจัยเห็นวา ควรมีการปรับปรุง

บทบาทในการทําหนาท่ีเพ่ือใหเกิดประสิทธิภาพยิ่งข้ึน เนื่องจากโดยสภาพขอเท็จจริงเกิดปญหาวา

มีการเปล่ียนแปลงผูท่ีไดรับการแตงตั้งใหทําหนาท่ีกรรมการบอยคร้ัง อันเนื่องมาจากระบบ

ราชการที่มีการโอน ยาย หรือเปล่ียนแปลงตําแหนง สงผลใหขาดความตอเนื่องและความรู

ความชํานาญในระบบการทํางานของรัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชนนั้น๖ จึงทําใหกรรมการ

ผูทรงคุณวุฒิมีบทบาทในการทํางานของคณะกรรมการมากกวา และเปนชองทางใหฝายการเมือง

แทรกแซงการแตงตั้งกรรมการผูทรงคุณวุฒิเพ่ือแสวงหาประโยชนโดยมิชอบ ดังนั้น จึงมี

ความจําเปนท่ีหนวยงานจะตองกําหนดแนวทางในการแตงตั้งบุคคลท่ีมีความรูความสามารถ

เพ่ือใหเปนกรรมการโดยตําแหนง รวมท้ังการสรางองคความรูใหแกบุคลากรของหนวยงานเพ่ือ

เตรียมความพรอมในการปฏิบัติหนาท่ีกรรมการตอไป นอกจากนี้ อาจมีแนวทางในการแกไข

ปญหาการขาดความตอเนื่องหรือความรูความเช่ียวชาญในการทํางานของกรรมการโดยตําแหนง

ซึ่งตองมีการศึกษาถึงความเหมาะสมในการนํามาใชกับระบบราชการตอไป กลาวคือ แนวทาง

ท่ีกําหนดใหหนวยงานของรัฐตองแตงตั้งขาราชการหรือเจาหนาท่ีเพ่ือปฏิบัติหนาท่ีกรรมการ

โดยตําแหนงในลักษณะประจํา แมจะมีการโยกยายตําแหนงภายในองคกรก็ตาม ๓.๑.๒ การปองกันการขัดกันของผลประโยชนสวนตนและผลประโยชน

สวนรวม (Conflict of Interest)

เม่ือไดบุคคลเขามาดํารงตําแหนงกรรมการในคณะกรรมการบริหารของ

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจแลว หากไดบุคคลที่มีคุณสมบัติไมเหมาะสม

หรือมาจากการแทรกแซงในการแตงตั้งของฝายการเมืองหรือกลุมผลประโยชน ก็อาจใชอํานาจ

หนาท่ีในฐานะกรรมการกําหนดนโยบายหรือควบคุมการบริหารจัดการองคกรไปในทิศทาง

ท่ีแสวงหาประโยชนใหแกตนเองหรือเอ้ือประโยชนแกพวกพองหรือเครือขายกลุมบุคคลท่ีใกลชิด

อันกอใหเกิดความขัดแยงระหวางผลประโยชนสวนตนกับผลประโยชนสวนรวม (conflict of interest) ซึ่งเปนรูปแบบหนึ่งของการทุจริตคอรรัปช่ันได โดยการกระทําท่ีเปนการขัดแยงกันของผลประโยชนจากท่ีพบเห็นในกรณีศึกษา มีดังนี้

(๑) กรรมการใชอํานาจครอบงําแตงตั้งผูบริหารหรือพนักงานท่ีเปนกลุม

พวกพองของตนเพ่ือดําเนินการแสวงหาประโยชนในลักษณะเปนเครือขายเช่ือมโยงกัน

๖

ขอมูลจากการสัมภาษณบุคคลากรในรัฐวิสาหกิจและองคการมหาชนท่ีเปนกรณีศึกษา

และจากการรับฟงความคิดเห็นในการสัมมนารับฟงความคิดเห็น ตามท่ีอางไวในเชิงอรรถ ๓.

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๒๙

(๒) กรรมการใชอํานาจครอบงําในการกําหนดนโยบายและทิศทางการ

ลงทุนขององคกร โดยการริเร่ิม เสนอ จัดทํา หรืออนุมัติโครงการของรัฐท่ีจะทําใหตนไดรับ

ผลประโยชนหรือทําใหบุคคลอ่ืนซึ่งมีความเกี่ยวของกับตนไดรับผลประโยชน (๓) กรรมการใชอํานาจครอบงําการปฏิบัติงานภายในองคกร โดยการใช

อํานาจหนาท่ีแทรกแซงการตัดสินใจของเจาหนาท่ีอ่ืนในการใชอํานาจตามตําแหนงหนาท่ีหรือ

การใชอิทธิพลสวนตัวโนมนาวการตัดสินใจของเจาหนาท่ี

(๔) กรรมการใชขอมูลภายในท่ีเปนความลับขององคกรซึ่งไดมาจากการ

ปฏิบัติหนาท่ีเพ่ือแสวงหาประโยชนโดยมิชอบดวยกฎหมาย ซึ่งโดยปกติแลว ผลประโยชนขัดแยง

กันจะเกิดข้ึนเม่ือขอมูลนั้นเปนความลับท่ีมีความสําคัญอยางมาก ซึ่งการใชขอมูลภายในบางกรณี

ก็เปนความผิดทางอาญาฐานลวงรูความลับของทางราชการดวย ท้ังนี้ ในการใชอํานาจครอบงําเพ่ือแสวงหาประโยชนในลักษณะท่ีกลาว

มาขางตน มีวิธีดําเนินการในหลายรูปแบบ ไดแก การใชชองทางตามอํานาจดุลพินิจท่ีกําหนดไว

อยางกวางหรือตามกระบวนการขั้นตอนท่ีกฎหมายหรือกฎระเบียบขององคกรกําหนด การออก

หรือแกไขกฎหมาย กฎ ระเบียบ หรือขอบังคับขององคกรใหเอ้ือประโยชนแกตนและพวกพอง

หรือการไมปฏิบัติตามหลักเกณฑกฎหมายหรือกฎระเบียบท่ีกําหนดหรือการตีความกฎหมายหรือ

กฎระเบียบดังกลาวเพ่ือเอ้ือประโยชน ดังนั้น ในการปองกันปญหาของการมีผลประโยชนขัดกันหรือทับซอนกัน

ผูวิจัยเห็นวา จําเปนตองสรางระบบหรือกลไกกํากับดูแลหรือสอดสองการใชอํานาจครอบงํา

เหลานั้น ในลักษณะท่ีทําใหกรรมการตระหนักถึงการใชอํานาจหนาท่ีของตนวามีการสอดสองดูแล

จากบุคคลอ่ืนโดยตลอด โดยมีขอเสนอแนะกลไกหรือระบบดังกลาว ดังนี้ (๑) จัดใหมีระบบช้ีแจงเหตุผลหรือขอมูลเก่ียวกับการดําเนินงานของ

คณะกรรมการท่ีเปนลายลักษณอักษรและเปดเผยตอผูถือหุนและสาธารณะ เพ่ือใหการปฏิบัติงานของคณะกรรมการ โดยเฉพาะอยางย่ิงการตัดสินใจในเร่ืองสําคัญเปดโอกาสใหผูมีสวนไดเสีย

หรือบุคคลท่ัวไปรับทราบเพ่ือยืนยันความโปรงใส และเพ่ือใหการทํางานของคณะกรรมการอยูใน

การสอดสองดูแลจากภายนอกไดมากย่ิงข้ึน ทําใหเกิดความยากลําบากท่ีจะกระทําการทุจริต ท้ังนี้

ระบบการช้ีแจงหรือเปดเผยขอมูลขางตนอาจพัฒนาไปสูการจัดใหมีระบบการประเมินผลการ

ทํางานของคณะกรรมการ และจัดทํารายงานผลงานของคณะกรรมการ รวมถึงมติคณะกรรมการที่

สําคัญไวเปนหมวดหนึ่งในรายงานประจําป เพ่ือใหเกิดการตรวจสอบอยางตอเนื่องและสมํ่าเสมอ

(๒) เพ่ิมการมีสวนรวมของผูถือหุน สหภาพแรงงาน หรือพนักงานใน

ระดับตางๆ ในการกําหนดนโยบายหรือแผนงานขององคกร แนวทางนี้สอดรับกับแนวทางตาม

(๑) แตเนนไปท่ีการสอดสองดูแลระหวางบุคลากรภายในองคกร ซึ่งขอเสนอนี้เม่ือไดเสนอ

ในการสัมมนารับฟงความคิดเห็น ท่ีประชุมในการสัมมนามีความเห็นดวย และมีความเห็น

เพ่ิมเติมวา ควรกําหนดใหมีสัดสวนของกรรมการมาจากพนักงานหรือองคกรเอกชนเพ่ือเปน

ตัวแทนในการเขาถึงขอมูลและรับทราบผลการพิจารณาเร่ืองตางๆ เพ่ือปกปองประโยชนของ

รัฐวิสาหกิจและประชาชน หรืออยางนอยควรกําหนดเงื่อนไขในการประชุมวา ใหผูแทนของ

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๓๐

สหภาพรัฐวิสาหกิจสามารถเขารวมรับฟงการประชุมในประเด็นท่ีเก่ียวของกับพนักงานเพ่ือ

สังเกตการณได แนวทางดังกลาวมีตัวอยางท่ีดําเนินการแลว คือ บริษัท ปตท. จํากัด (มหาชน)

ซึ่งคณะกรรมการไดสรางความโปรงใสใหเกิดข้ึนกับบุคลากรภายในองคกร โดยเฉพาะอยางย่ิง

การรายงานหรือช้ีแจงประเด็นปญหาตางๆ ของการปฏิบัติงานใหแกกลุมสหภาพแรงงานรับฟง

อยางสมํ่าเสมอและทันตอเหตุการณ ซึ่งผูวิจัยเห็นวา การกําหนดใหมีสัดสวนของกรรมการมาจากพนักงานเพื่อการคานอํานาจตัดสินใจของคณะกรรมการนั้น อาจเปนอุปสรรคตอการทํางานของ

คณะกรรมการเพราะอาจมีการโตแยงคัดคานการตัดสินใจของท่ีประชุมจนไมอาจหาขอยุติได

ในช้ันนี้ ผู วิจัยเห็นวา แนวทางการกําหนดเ ง่ือนไขโดยเปดโอกาสใหตัวแทนพนักงาน

ไดเขาสังเกตการณในการประชุมของคณะกรรมการโดยไมมีสิทธิออกเสียง นาจะมีความเหมาะสม

และเปนการสรางความรูความเขาใจพ้ืนฐานตอบทบาทหนาท่ีของคณะกรรมการในตัดสินใจ

เก่ียวกับการดําเนินงานขององคกร อันเปนการสรางความโปรงใสในการตัดสินใจของ

คณะกรรมการและชวยสรางความเขาใจรวมกันระหวางบุคลากรในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนน

การดําเนินการในเชิงธุรกิจไดมากย่ิงข้ึน ท้ังนี้ ตองมีการกําหนดกรอบและกติกาในการเขารวม

สังเกตการณดังกลาวโดยกําหนดใหเขาสังเกตการณเฉพาะเร่ืองท่ีมีความสําคัญเก่ียวของกับภารกิจ

หลักขององคกร หรือการใชจายเงินในโครงการท่ีมีมูลคาสูง หรือเปนเร่ืองท่ีเก่ียวของกับ

ผลประโยชนของพนักงาน (๓) สรางระบบแรงจูงใจ (incentive) ใหแกคณะกรรมการ เชน

กําหนดคาตอบแทนหรือสิทธิประโยชนตางๆ ใหเพียงพอตอการดํารงชีพ รวมไปถึงสรางระบบ

ใหรางวัลหรือลงโทษ (rewards and sanctions) ตามผลการทํางาน (performance) ซึ่งมี

ผลกระทบตอช่ือเสียงและความนาเช่ือถือของบุคคลเหลานั้น โดยอาจกําหนดหลักเกณฑไมให

มีการแตงตั้งกรรมการใหดํารงตําแหนงซ้ํา ในกรณีมีผลการทํางานท่ีผานมาไมดีหรือไมผาน

การประเมินผลงาน ทําใหการทําหนาท่ีกรรมการมีความระมัดระวังและโปรงใสย่ิงข้ึน ท้ังนี้

แนวทางการสรางแรงจูงใจนี้เปนขอเสนอหนึ่งท่ีนักวิชาการเสนอในการแกไขปรับปรุงระบบ

การบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจของประเทศนิวซีแลนด๗ ท่ีมีการแปรรูปหรือแปลงสภาพเปนเอกชน

เปนจํานวนมากในชวงสิบปท่ีผานมา ซึ่งแนวทางดังกลาวไดมีการนําไปใชเปนหลักเกณฑในการ

แตงตั้งกรรมการใหดํารงตําแหนงซ้ําในรัฐวิสาหกิจของนิวซีแลนดดวย๘

(๔) ทบทวนความเหมาะสมท่ีใหมีผูแทนสํานักงานอัยการสูงสุดเปน

กรรมการในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ เนื่องจากขอเท็จจริงในปจจุบัน

รัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชนบางแหงไดแตงตั้งผูแทนจากสํานักงานอัยการสูงสุดเปนกรรมการ

ในคณะกรรมการบริหาร ซึ่งถาพิจารณาจากมาตรา ๒๕๕ วรรคหก ของรัฐธรรมนูญแหง

๗Jim Brumby, Michael Hyndman, and Stuart Shepherd, “Improving the

Governance of New Zealand’s State-Owned Enterprises”, Agenda, Volume 5, Number 2, 1998, p. 176. ๘

Ron Hamilton, “Corporate Governance in Government-Owned Companies in New Zealand: A Stock-Take”, The Asia Pacific Journal of Public Administration, Volume 27, Number (December 2005), p. 5.

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๓๑

ราชอาณาจักรไทย ซึ่งบัญญัติวา “พนักงานอัยการตองไมเปนกรรมการในรัฐวิสาหกิจหรือกิจการ

อ่ืนของรัฐในทํานองเดียวกัน เวนแตจะไดรับอนุมัติจากคณะกรรมการอัยการ ท้ังตองไมประกอบ

อาชีพหรือวิชาชีพ หรือกระทํากิจการใดอันเปนการกระทบกระเทือนถึงการปฏิบัติหนาท่ี หรือเส่ือมเสยี

เกียรติศักดิ์แหงตําแหนงหนาท่ีราชการ และตองไมเปนกรรมการ ผูจัดการ หรือท่ีปรึกษา

กฎหมาย หรือดํารงตําแหนงอ่ืนใดท่ีมีลักษณะงานคลายคลึงกันนั้นในหางหุนสวนบริษัท”

ประกอบกับพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการฝายอัยการ พ.ศ. ๒๕๒๑ มาตรา ๔๖ วรรคสี่

บัญญัติวา “ขาราชการอัยการตองไมเปนกรรมการในรัฐวิสาหกิจ หรือกิจการอ่ืนของรัฐในทํานอง

เดียวกัน เวนแตจะไดรับอนุมัติจากคณะกรรมการอัยการ” จะเห็นไดวา โดยหลักแลว หามอัยการ

เปนกรรมการในรัฐวิสาหกิจ โดยมีขอยกเวนเฉพาะกรณีท่ีไดรับอนุมัติจากคณะกรรมการอัยการ

แตในปจจุบัน ขอยกเวนดังกลาวกลายเปนหลักท่ีรัฐวิสาหกิจสวนใหญจะตองมีกรรมการท่ีเปน

อัยการ ซึ่งแมจะมีขอดีตรงที่อัยการสามารถชวยกล่ันกรองดานกฎหมาย ตลอดจนชวยตรวจสอบ

ขอสัญญาท่ีรัฐวิสาหกิจจะตองดําเนินการรวมกับเอกชน แต ก็มีขอเสียตรงท่ีอาจมีการ

วิพากษวิจารณเก่ียวกับความโปรงใสในการดําเนินคดี หากเกิดกรณีการฟองรองคดีคณะกรรมการ

ซึ่งมีอัยการท่ีเปนกรรมการรัฐวิสาหกิจรวมอยูดวย ผูวิจัย เห็นวา เม่ือพิจารณาอํานาจหนาท่ีของอัยการ จะเห็นไดวา อัยการ

เปนสวนหนึ่งของการดําเนินกระบวนการยุติธรรมท่ีจะตองปราศจากประโยชนเก่ียวของกับ

การฟองรองดําเนินคดี ดังนั้น พนักงานอัยการจึงไมควรมีสองสถานะทับซอนในเวลาเดียวกัน

เนื่องจากอาจมีผลกระทบตอดุลพินิจในการส่ังฟองคดีของอัยการ ซึ่งจากขอเท็จจริงท่ีปรากฏใน

กรณีคดีซีทีเอ็กซ (CTX) ไดมีการวิพากษวิจารณเก่ียวกับความโปรงใสในการดําเนินคดีซึ่งกระทบ

ตอภาพลักษณของกระบวนการยุติธรรม ดวยเหตุนี้ จึงควรหามผูแทนท่ีมาจากอัยการใหเปน

กรรมการในองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจ สวนในเร่ืองของการทําหนาท่ีเปนท่ี

ปรึกษาทางกฎหมายในคณะกรรมการ ท่ีประชุมในการสัมมนาไดเสนอแนะวา ควรใหมี

นักกฎหมายภาครัฐเขามาดูแลงานดานกฎหมายแทนอัยการ ๓.๒ การอุดชองวางของกฎหมาย

จากกรณีศึกษาและสภาพปญหาที่เกิดข้ึนกับรัฐวิสาหกิจและองคการมหาชน

ในเร่ืองชองวางของกฎหมาย ผูวิจัยขอเสนอแนวทางแกไขปญหาดังกลาวแบงแยกตามปญหาดาน

ตาง ๆ ดังนี้

๓.๒.๑ ดานนโยบายและแผน

(๑) ปญหาจากการอาศัยชองวางหรือตีความกฎหมายเพ่ือแสวงหา

ประโยชนหรือเพ่ือเอ้ือประโยชนโดยมิชอบใหแกพวกพองหรือตนเอง ผู วิ จั ย มีความเห็นว า จะตอง มีการปรับปรุงกฎหมาย ระ เบียบ

หรือกฎเกณฑขององคกรใหมีความรอบคอบรัดกุม รวมท้ังวางแนวทางการปฏิบัติงาน

ในดานตาง ๆ ใหมีความชัดเจนและโปรงใสตรวจสอบได เพ่ือปองกันการแสวงหาประโยชน

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๓๒

โดยมิชอบ หรืออยางนอยก็เปนอุปสรรคขัดขวางการพยายามหาประโยชนโดยมิชอบ ในกรณี

การอาศัยชองวางของพระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการ

ของรัฐ พ.ศ. ๒๕๓๕ ผูวิจัยมีความเห็นเพ่ิมเติมวา กฎหมายดังกลาวเปนกฎหมายสําคัญท่ีตราข้ึนเพ่ือปองกันการทุจริตคอรัปช่ันในโครงการของรัฐ โดยหลักสําคัญของกฎหมายไดกําหนดใหการ

ดําเนินโครงการของรัฐท่ีเปดใหเอกชนเขารวมลงทุนหากมีมูลคาโครงการตั้งแต ๑,๐๐๐ ลานบาท

ข้ึนไป จะตองปฏิบัติตามแนวทางที่กฎหมายฉบับนี้กําหนดไว โดยจะมีคณะกรรมการพิจารณา

การรวมลงทุนเปนผูพิจารณาแนวทางการดําเนินการตางๆ และอํานาจการอนุมัติโครงการลงทุนสําคัญๆ เปนของคณะรัฐมนตรี พรอมทั้งกําหนดใหหนวยงานกลางหลายหนวยงาน เชน

กระทรวงการคล ัง สําน ักงานคณะกรรมการพ ัฒนาการเศรษฐก ิจและส ังคมแห งชาติ

สํานักงบประมาณ รวมท้ังผูเช่ียวชาญเฉพาะดานเขามาชวยวิเคราะหและพิจารณาคัดเลือกเอกชน

เขารวมดําเนินโครงการในทุก ๆ ขั้นตอน นอกเหนือจากการพิจารณาของกระทรวงเจาสังกัด

เพียงแหงเดียว ทั้งนี้ เพ่ือไมเปดโอกาสใหมีการใชดุลพินิจโดยลําพังของกระทรวงเจาโครงการ

ซึ่งอาจถูกแทรกแซงทางการเมืองในการพิจารณาดําเนินการจนเกิดปญหาทุจริตคอรัปช่ันข้ึนมา

อยางไรก็ตาม ความไมชัดเจนบางประเด็นท่ีเก่ียวกับการตีความวาโครงการใดควรเขาขายกฎหมาย

ดังกลาวทําใหมีหลายโครงการใชชองโหวหลบเล่ียงท่ีจะไมดําเนินการตามกฎหมายและอาจเปน

ชองทางใหเกิดการทุจริตคอรัปช่ัน ดังนั้น การแกไขคําจํากัดความของโครงการท่ีเขาขาย

พระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐฯ ใหเกิด

ความชัดเจน รวมท้ังกําหนดวาโครงการตอยอดตางๆ หากเขาขายคําจํากัดความแลวก็ตอง

ดําเนินการตามพระราชบัญญัติดังกลาวดวย และหลังจากท่ีกฎหมายบังคับใช จะตองมีบทบัญญัติ

ใหอํานาจกระทรวงการคลังสามารถออกประกาศกระทรวงการคลังเพ่ิมเติมในภายหลังเก่ียวกับ

คําจํากัดความของโครงการท่ีจะเขาขายพระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรือ

ดําเนินการในกิจการของรัฐฯ เพ่ือปองกันไมใหมีการหลีกเล่ียงทางกฎหมายดวยรูปแบบใหมๆ

ในอนาคต และประเด็นท่ีสําคัญท่ีสุด คือ ใหกระทรวงการคลังกําหนดวิธีการคํานวณมูลคา

โครงการใหชัดเจน (๒) ปญหาการท่ีบทบัญญัติของกฎหมายใหดุลพินิจแกเจาหนาท่ี

ในลักษณะท่ีกวางเกินไป โดยที่วัตถุประสงคสําคัญประการหนึ่งของการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจเพ่ือเปน

องคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจหรือการจัดตั้งองคการมหาชน คือ ตองการให

การบริหารงานขององคกรมีความคลองตัวและสอดคลองกับการดําเนินการในเชิงธุรกิจ โดยไมอยู

ภายใตกฎระเบียบของทางราชการซึ่งจะทําใหมีความเปนอิสระในการบริหารงาน โดยอยูภายใต

การกํากับดูแลของรัฐเทานั้น ดังนั้น บทบัญญัติของกฎหมายที่เก่ียวของกับรัฐวิสาหกิจหรือ

องคการมหาชนจึงมักจะกําหนดใหเปนดุลพินิจของเจาหนาท่ีในหนวยงานนั้นไดมีอิสระในการ

ตัดสินใจในเร่ืองตางๆ มากกวากรณีท่ีเปนสวนราชการ ซึ่งโดยท่ัวไปแลว การท่ีบทบัญญัติของ

กฎหมายไดใหอํานาจเจาหนาท่ีในการใชดุลพินิจตัดสินใจในบางเร่ืองยอมเปนเร่ืองท่ีดีเพ่ือใหเกิด

ความคลองตัวในการบริหารงาน แตท้ังนี้ การใชดุลพินิจจะตองมีกรอบหรือแนวทางในการใช

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๓๓

ดุลพินิจดวย ดังนั้น ผู วิจัยจึงเห็นวา เพ่ือใหการใชดุลพินิจของเจาหนาท่ีเปนไปอยางมี

ประสิทธิภาพสามารถตรวจสอบได รัฐวิสาหกิจควรกําหนดกรอบการใชดุลพินิจไวในขอบังคับให

ชัดเจนย่ิงข้ึน โดยกําหนดหลักเกณฑการพิจารณาวาการพิจารณากิจการสําคัญ คณะกรรมการ

บริษัทตองเสนอใหท่ีประชุมผูถือหุนพิจารณา ท้ังนี้ เพ่ือเปนการอุดรอยร่ัวตาง ๆ ท่ีเปนการใช

ดุลยพินิจ สวนประเด็นปญหาการใชดุลพินิจในการจัดซื้อจัดจางจะไดกลาวในลําดับตอไปใน

หัวขอเฉพาะเร่ืองการจัดซื้อจัดจาง

๓.๒.๒ ดานการเงินและการคลัง

จากสภาพปญหาท่ีพบเปนปญหาดานการเงินการคลัง ในกรณีท่ีกฎหมาย

ขาดหลักเกณฑท่ีแนนอนและชัดเจน ไดแก กรณีบทบัญญัติท่ีเก่ียวของกับการกําหนดอัตรา

คาตอบแทนตางๆ ตลอดจนสิทธิประโยชนตางๆ ของกรรมการ อนุกรรมการ และผูบริหารของ

รัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชน สวนใหญจะข้ึนอยูกับขอบังคับของรัฐวิสาหกิจหรือองคการ

มหาชนนั้นๆ ทําใหรัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชนแตละแหงไดอาศัยชองทางดังกลาวกําหนด

อัตราคาตอบแทนท่ีสูงและแตงตั้งพรรคพวกของตนเองมารับตําแหนงเพ่ือแสวงหาประโยชนจาก

อัตราคาตอบแทนดังกลาวจนทําใหรัฐวิสาหกิจและองคการมหาชนเหลานั้นมีรายจายเกิน

ความจําเปน แมวาอัตราคาตอบแทนจะเปนปจจัยสําคัญตอการทํางานของกรรมการหรือผูบริหาร

ขององคกรซึ่งหากมีอัตราสูงเทียบเทาองคกรเอกชนนอกจากจะเปนแรงจูงใจดึงดูดใหผู มี

ความสามารถเขามาเปนกรรมการหรือผูบริหารแลว ยังเปนการปองกันการแสวงหาประโยชน

สวนตนไดทางหนึ่งก็ตาม แตองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจยังคงเปนหนวยงาน

ประเภทหนึ่งของรัฐ จึงยังมีจุดเกาะเก่ียวกับประโยชนสาธารณะ การดําเนินการอยางใดๆ ของ

องคกรดังกลาวอาจสงผลกระทบตอประชาชนไดในท่ีสุด แมกระท่ังในเร่ืองของอัตราคาตอบแทน

หากกําหนดในอัตราท่ีสูงเกินควรยอมทําใหคาใชจายในการประกอบการขององคกรสูงข้ึน และอาจ

ผลักภาระคาใชจายนั้นใหประชาชนในรูปของการข้ึนคาธรรมเนียมหรือคาบริการสาธารณะ

ตางๆ ได ดังนั้น การกําหนดอัตราคาตอบแทนและการข้ึนอัตราคาตอบแทนจึงควรจะตองมี

ขอบเขตและมีหลักเกณฑท่ีชัดเจนแนนอน ในปจจุบัน คณะรัฐมนตรีไดวางหลักเกณฑการกําหนดผลประโยชน

ตอบแทนของกรรมการและผูบริหารสูงสุดของรัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชนไวในลักษณะเปน

อัตราเพดานข้ันสูงเพ่ือใหองคกรภาครัฐท่ีมุงเนนการดําเนินการในเชิงธุรกิจปรับเพ่ิมข้ึนตามลําดับ

ความเหมาะสมในแตละป แตปญหาท่ีเกิดข้ึนในองคการมหาชนกรณี สบร. ไดมีการกําหนดอัตรา

คาตอบแทนในอัตราข้ันสูงสุด ซึ่งไมเปนไปตามหลักเกณฑการกําหนดอัตราเงินเดือนและ

ผลประโยชนตอบแทนอ่ืนของผูอํานวยการองคการมหาชนซึ่งระบุวาในระยะเร่ิมแรกไมควร

กําหนดใหใกลเคียงกับข้ันสูงสุดเพ่ือใหสามารถปรับคาตอบแทนไดตามผลงานเปนระยะ ๆ

ผู วิจัยจึงเห็นวา สมควรแกไขระเบียบหลักเกณฑกําหนดข้ันตอนหรือวิธีการกําหนดอัตรา

คาตอบแทนตามลําดับข้ันท่ีชัดเจน เพ่ือใหสามารถปรับระดับคาตอบแทนไดตามระยะเวลาท่ี

เหมาะสมและเพื่อใหมีสภาพบังคับท่ีชัดเจนแนนอนโดยอาจยกระดับระเบียบหลักเกณฑดังกลาว

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๓๔

เปนระดับกฎกระทรวงหรือพระราชบัญญัติเพ่ือใชบังคับกับรัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชน

ทุกแหงไมวาจะมีการจัดตั้งตามกฎหมายหรือไม หรือมีโครงสรางองคกรในรูปแบบใด เพ่ือท่ีจะได

มีมาตรฐานกลางใหองคกรเหลานั้นยืดถือและปฏิบัติ โดยอาจมีบทกําหนดโทษในกรณีท่ีฝาฝน

หลักเกณฑดังกลาวดวย ท้ังนี้ อาจเปรียบเทียบกับกรณีอัตราคาตอบแทนของกรรมการหรือ

อนุกรรมการของสวนราชการตางๆ เชน พระราชบัญญัติเงินเดือนและเงินประจําตําแหนง

พ.ศ. ๒๕๓๘ พระราชกฤษฎีกาเบี้ยประชุมกรรมการ พ.ศ. ๒๕๔๗ เปนตน ซึ่งกฎหมายเหลานี้

ถือเปนกฎหมายกลางที่ใชบังคับกับกรรมการและอนุกรรมการของสวนราชการ ๓.๒.๓ ดานการพัสดุและการจัดซื้อจัดจาง

เม่ือพิจารณาจากกฎระเบียบท่ีเก่ียวของกับกระบวนการหรือข้ันตอน ในการจัดหาพัสดุและการจัดซื้อจัดจาง ประกอบกับกรณีศึกษาท่ีเกิดข้ึนในรัฐวิสาหกิจและองคการ

มหาชนในบทกอนๆ ผูวิจัยเห็นวา ปญหาท่ีสําคัญของหนวยงานดังกลาวท่ีเก่ียวกับการพัสดุและ

การจัดซื้อจัดจางสามารถแบงไดเปน ๒ ประการใหญ ไดแก ปญหาการจัดซื้อจัดจางโดยวิธีพิเศษ

แทนการดําเนินการจัดซื้อจัดจางโดยวิธีปกติท่ัวไป และปญหาเก่ียวกับเนื้อหาในสัญญาจัดซื้อ

จัดจางท่ีมีลักษณะเปนการเสียเปรียบหรือเอ้ือประโยชนแกเอกชนคูสัญญา โดยในแตละปญหา

ผูวิจัยขอเสนอแนวทางการแกไขปญหา ดังนี้ (๑) ปญหาการจัดซื้อจัดจางโดยวิธีพิเศษแทนการดําเนินการจัดซื้อ

จัดจางโดยวิธีปกติท่ัวไป โดยทั่วไป วิธีการจัดหาพัสดุและการจัดซื้อจัดจางของรัฐวิสาหกิจหรือ

องคการมหาชนจะเปนไปตามท่ีกําหนดไวในระเบียบหรือขอบังคับวาดวยการพัสดุของหนวยงาน

เหลานั้นเอง ซึ่งโดยปกติจะกําหนดไว ๓ วิธี คือ วิธีตกลงราคา วิธีสอบราคา และวิธีประกวดราคา

และสวนใหญรัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชนเหลานั้นจะจัดซื้อจัดจางโดยใชวิธีการใดจะข้ึนอยูกับ

มูลคาหรือวงเงินในการจัดซื้อจัดจางในแตละคร้ัง เชน กรณีดําเนินการจัดหาพัสดุของ

บมจ. อสมท โดยสามารถจัดหาพัสดุไดดวยวิธีตกลงราคาหากมีการจัดซื้อจัดจางในวงเงินคราวละ

ไมเกิน ๑๐๐,๐๐๐ บาท หรือหากการจัดซื้อจัดจางในวงเงินคราวละไมเกิน ๒,๐๐๐,๐๐๐ บาท

ก็สามารถดําเนินการจัดซื้อจัดจางโดยวิธีสอบราคาได แตหากการจัดซื้อจัดจางในวงเงินเกินกวา

๒,๐๐๐,๐๐๐ บาท บมจ. อสมท จะตองดําเนินการจัดซื้อจัดจางโดยวิธีประกวดราคา๙ แตอยางไร

ก็ตาม ระเบียบหรือขอบังคับวาดวยการพัสดุของหนวยงานเหลานั้นเองไดกําหนดเปนขอยกเวนให

สามารถดําเนินการจัดซื้อจัดจางโดยวิธีพิเศษได ท้ังนี้ เนื่องจากอาจมีบางกรณีท่ีหนวยงาน

เหลานั้นมีความจําเปนตองซื้อเรงดวน หากลาชาอาจกอใหเกิดความเสียหายแกองคกร

หรือจําเปนตองซื้อจากตางประเทศ หรือเปนงานจางท่ีตองจางชางผูมีฝมือหรือผูมีความชํานาญ

เฉพาะเปนพิเศษ ซึ่งโดยผลของการดําเนินการจัดซื้อจัดจางโดยวิธีพิเศษจะทําใหสามารถ

ดําเนินการติดตอเอกชนหรือบุคคลรายใดเขามาเสนอราคาไดโดยตรง โดยไมมีการเปดโอกาสให

เอกชนท่ัวไปท่ีสนใจเขารวมแขงขันเสนอราคากันและผลของการท่ีไมเปดโอกาสใหเอกชนตางๆ

๙

ขอ ๑๐ แหงขอบังคับองคการส่ือสารมวลชนแหงประเทศไทย ฉบับท่ี ๗๔ วาดวยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๙

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๓๕

ไดเขามาเสนอราคาแขงขันกัน จึงอาจกลายเปนชองทางหนึ่งท่ีมีผูอาศัยเปนเคร่ืองมือในการทุจริต

และทําใหหนวยงานเหลานั้นเสียเงินในการจัดซื้อจัดจางมาในราคาท่ีแพงเกินสมควร ดังตัวอยาง

จะเห็นไดจากกรณีศึกษาตามท่ีกลาวมาในบทท่ี ๕ ถึงบทท่ี ๘ ซึ่งพบวา โครงการจัดซื้อจัดจางท่ีมี

มูลคาหรือวงเงินท่ีสูง และมีการรองเรียนหรือตรวจสอบวาเกิดการทุจริตหรือมีความไมโปรงใส

ในการจัดซื้อจัดจางมักจะเปนโครงการท่ีดําเนินการจัดซื้อจัดจางโดยวิธีพิเศษ เชน โครงการ

ใหบริการระบบไฟฟา ๔๐๐ เฮิรตซ และระบบปรับอากาศ PC-AIR เพ่ือใชในทาอากาศยานภูเก็ต

ทาอากาศยานเชียงใหม และทาอากาศยานสุวรรณภูมิ โครงการจัดซื้อเคร่ืองตรวจวัตถุระเบิด CTX

๙๐๐๐ หรือโครงการรถเข็นกระเปาในทาอากาศยานสุวรรณภูมิของ บมจ. ทอท. โครงการจางเหมา

ติดตั้งอุปกรณระบบชุมสายและโครงขายรองรับการใหบริการ Broadband ของ บมจ. ทีโอที หรือ

โครงการถุงรับขวัญสําหรับเด็กแรกเกิดของสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการ

มหาชน) ผูวิจัยจึงมีความเห็น ดังนี้

(ก) ในการดําเนินการจัดซื้อจัดจางโดยวิธีพิเศษจะตองเปนวิธีการท่ีเปน

ขอยกเวนจากวิธีการจัดซื้อจัดจางโดยวิธีปกติ ท่ัวไปเฉพาะในกรณีจําเปนอยางย่ิงเทานั้น

และจะตองดําเนินการอยางมีขอบเขตจํากัด โดยมีการกําหนดเงื่อนไขไวในระเบียบหรือขอบังคับ

วาดวยการพัสดุของแตละหนวยงานอยางชัดเจนเทานั้น โดยสํานักมาตรฐานการจัดซื้อจัดจาง

ภาครัฐ กรมบัญชีกลาง ในฐานะหนวยงานท่ีดูแลรับผิดชอบกฎระเบียบและการจัดซื้อจัดจาง

ภาครัฐควรจะตองกําหนดคูมือเพ่ือเปนแนวทางการดําเนินการจัดซื้อจัดจางโดยวิธีพิเศษของ

หนวยงานตางๆ เพ่ือกําหนดกรอบการใชดุลพินิจของเจาหนาท่ีท่ีเก่ียวของกับการจัดซื้อจัดจาง

ในการตัดสินใจเลือกดําเนินการจัดซื้อจัดจางโดยวิธีพิเศษ เชน กรณีท่ีถือวามีความจําเปนเรงดวน

ท่ีตองดําเนินการจัดซื้อจัดจางโดยวิธีพิเศษ นอกจากนี้ ผูวิจัยยังเห็นวา หากโครงการจัดซื้อจัดจางใด

มีมูลคาหรือวงเงินสูงซึ่งโดยปกติหนวยงานตางๆ ยอมท่ีจะตองมีการวางแผนหรือเตรียมการไว

เปนการลวงหนาจึงไมอาจถือวามีความจําเปนเรงดวนอยางไร ดังนั้น ในการดําเนินโครงการ

ดังกลาวไมควรที่จะดําเนินการจัดซื้อจัดจางโดยวิธีพิเศษ แตจะตองดําเนินการจัดซื้อจัดจาง

โดยวิธีท่ัวไป (วิธีประกวดราคา) เทานั้น ท้ังนี้ เพ่ือเปดโอกาสใหเอกชนท้ังหลายไดสามารถเขามา

แขงขันเสนอราคาไดอยางเปนธรรมและเทาเทียมกัน (ข) เพ่ือใหการใชดุลพินิจของเจาหนาท่ีในการตัดสินใจดําเนินการ

จัดซื้อจัดจางโดยวิธีพิเศษเปนไปอยางระมัดระวังและมีความรอบคอบโดยคํานึงถึงผลประโยชน

ของหนวยงานอยางแทจริง เห็นควรใหมีการกําหนดหลักเกณฑในระเบียบพัสดุขององคกร

ใหคณะกรรมการจัดซื้อจัดจางมีหนาท่ีสงสําเนาสัญญาหรือขอตกลง รวมท้ังเอกสารของโครงการที่

มีการจัดซื้อจัดจางโดยวิธีพิเศษใหแกคณะกรรมการตรวจสอบภายในเพื่อตรวจสอบและ

ประเมินผลการจัดซื้อจัดจางโดยวิธีพิเศษนั้น ภายหลังจากไดดําเนินกระบวนการจัดซื้อจัดจาง

เสร็จส้ินแลว และใหคณะกรรมการตรวจสอบภายในรายงานผลการตรวจสอบและการประเมินผล

แกหัวหนาหนวยงานท่ีดําเนินการจัดซื้อจัดจางโดยวิธีพิเศษเปนประจําทุกป หากการตรวจสอบและ

การประเมินผลการจัดซื้อจัดจางของคณะกรรมการตรวจสอบภายในพบวา มีการทุจริตทําใหรัฐหรือ

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๓๖

หนวยงานเสียหายหรือเกิดความเสียเปรียบ ใหคณะกรรมการตรวจสอบภายในมีอํานาจดําเนินการ

ฟองรองดําเนินคดีเพ่ือใหสัญญาเปนโมฆะ และเรียกคาเสียหายแกบุคคลท่ีเก่ียวของไดทันที

หรืออาจให มี อํ านาจส งเร่ืองไปยังสํานักงานการตรวจเงินแผนดินเพ่ือดํ าเนินการตอไป

และในขณะเดียวกัน คณะกรรมการตรวจสอบภายในตองแจงใหผูบังคับบัญชาของบุคคลท่ี

เก่ียวของนั้นไดทราบเพ่ือดําเนินการทางวินัยตอไป แนวทางน้ีจะเปนการสงเสริมการทํางานของ

สํานักงานการตรวจเงินแผนดินซึ่งมีหนาท่ีในการตรวจสอบสัญญาหรือขอตกลงการจัดซื้อจัดจาง

ของหนวยงานของรัฐท่ีมีมูลคาตั้งแตหนึ่งลานบาทข้ึนไป อีกท้ังชวยเพ่ิมประสิทธิภาพการตรวจสอบของหนวยตรวจสอบภายในดวย

(ค) เพ่ือใหกระบวนการจัดซื้อจัดจางโดยวิธีพิเศษมีความโปรงใสและ

เปนธรรม เห็นควรกําหนดเปนขอหามมิใหกรรมการระดับนโยบายของหนวยงานท่ีดําเนินการ

จัดซื้อจัดจางเขามาทําหนาท่ีเปนกรรมการในกระบวนการจัดซื้อจัดจางโดยวิธีพิเศษ โดยขอหามนี้

ควรใหถือเปนมาตรฐานทางจริยธรรมดวย และในขณะเดียวกัน ควรมีมาตรการสงเสริมและ

สนับสนุนใหตัวแทนสหภาพแรงงานของหนวยงานเหลานั้นไดมีโอกาสเขามามีสวนรวมในการ

จัดหาหรือการตรวจสอบการดําเนินการจัดซื้อจัดจางโดยวิธีพิเศษอีกชองทางหนึ่ง เพ่ือเปนการ

ตรวจสอบและถวงดุลอํานาจซึ่งกันและกัน ท้ังนี้ สมควรกําหนดบทบาทของตัวแทนสหภาพ

แรงงานในการเขารวมดําเนินการใหอยูในกรอบท่ีเหมาะสมดวยเชนกัน

(๒) ปญหาเ ก่ียวกับเนื้อหาของสัญญาจัดซื้อจัดจ าง ท่ี มี ลักษณะ

เปนการเสียเปรียบหรือเอ้ือประโยชนแกเอกชนคูสัญญา

ภายหลังท่ีรัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชนไดดําเนินการคัดเลือกเอกชน

รายใดรายหนึ่งเขามาเปนคูสัญญากับหนวยงานของตนแลว ข้ันตอนตอไปของกระบวนการจัดซื้อ

จัดจาง คือ การลงนามทําสัญญาจัดซื้อจัดจางระหวางรัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชนที่ดําเนินการ

จัดซื้อจัดจางกับเอกชนรายท่ีไดรับการคัดเลือกใหเขาเปนคูสัญญา ซึ่งโดยปกติสัญญาท่ีจะได

ลงนามน้ัน มักจะเปนไปตามรูปแบบมาตรฐานของสัญญาท่ัวไปซึ่งผานการตรวจพิจารณาจาก

สํานักงานอัยการสูงสุดหรือตามท่ีคณะกรรมการวาดวยการพัสดุกําหนด แตก็มีบางคร้ังท่ีในการ

ดําเนินการจัดซื้อจัดจางอาจมีขอกําหนดใดในสัญญาท่ีแตกตางไปจากขอกําหนดในสัญญา

มาตรฐานทั่วไป และไมไดมีการสงใหสํานักงานอัยการสูงสุดตรวจพิจารณาใหความเห็นจนทําให

เกิดความไดเปรียบเสียเปรียบระหวางคูสัญญา โดยเฉพาะอยางย่ิงทําใหรัฐวิสาหกิจหรือองคการ

มหาชนเสียเปรียบดังจะเห็นไดจากกรณีการทําสัญญารวมดําเนินกิจการสงโทรทัศนสีของ

บมจ. อสมท กับบริษัท บางกอกเอ็นเตอรเทนเมนต จํากัด (BEC) ซึ่งไดมีการแกไขเพ่ิมเติม

ในป พ.ศ. ๒๕๓๒ (กอนท่ีพระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชนเขารวมงานหรือดําเนินการใน

กิจการของรัฐ พ.ศ. ๒๕๓๕ มีผลใชบังคับ) โดยเนื้อหาและเงื่อนไขของสัญญามีลักษณะท่ีทําให

บมจ. อสมท เสียเปรียบและทําใหสิทธิประโยชนท่ีบริษัทควรจะไดรับนอยลง๑๐

หรือการทําสัญญา

จางบริหารการใหบริการลูกคาและจัดทําระบบจัดเก็บเงินโทรศัพทเคล่ือนท่ีระบบ ๑๙๐๐

๑๐โปรดดูรายละเอียดเพิ่มเติมได ท่ีบทท่ี ๕ ปญหาการปองกันและการตรวจสอบทุจริต

กรณีศึกษาของบริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) หนาท่ี ๓๑-๓๔

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๓๗

เมกะเฮิรตซ และการทําสัญญาเชาระบบและอุปกรณในโครงการเชาอุปกรณใหบริการนอก

เครือขายพรอมบํารุงรักษาของ บมจ. ทีโอที๑๑

ซึ่งสัญญาตางๆ เหลานี้มีเนื้อหาในลักษณะท่ีทําให

หนวยงานเสียเปรียบเอกชนคูสัญญา และในขณะเดียวกันสาเหตุอีกประการหนึ่งท่ีทําใหสัญญา

มีลักษณะเสียเปรียบ คือ ภาษาท่ีใชในการทําสัญญาโดยสวนใหญหากใชสัญญาภาษาอังกฤษ

ก็มักจะทําใหหนวยงานเสียเปรียบ ดังนั้น ผูวิจัยจึงขอเสนอแนวทางการแกไข ดังนี้

(ก) สํานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจในฐานะหนวยงานท่ี

กํากับดูแลรัฐวิสาหกิจจะตองดําเนินการจัดทําแบบสัญญามาตรฐาน และคูมือแบบสัญญา

มาตรฐานเพ่ือใหรัฐวิสาหกิจทุกแหงไดใชเปนแนวทางยึดถือปฏิบัติตาม และในขณะเดียวกัน

ควรกําหนดไวในระเบียบวาดวยการพัสดุของหนวยงานตางๆ ใหชัดเจนเปนบทบังคับใหหนวยงาน

ท่ีดําเนินการจัดซื้อจัดจางจะตองสงสัญญาใหสํานักงานอัยการสูงสุดตรวจพิจารณาทุกคร้ัง และถา

เปนกรณีท่ีไมใชสัญญาตามแบบมาตรฐานจะตองมีผูแทนจากสํานักงานอัยการสูงสุดเขารวมในการ

พิจารณาจัดทําสัญญาดวยทุกคร้ัง นอกจากนี้ สํานักมาตรฐานการจัดซื้อจัดจางภาครัฐ

กรมบัญชีกลาง ในฐานะหนวยงานท่ีดูแลรับผิดชอบกฎระเบียบและการจัดซื้อจัดจางภาครัฐ

ควรจะตองวางมาตรฐานใหชัดเจนโดยอาจกําหนดขอความในสัญญาวาขอความแบบใด หรือมี

ลักษณะเชนไรถือเปนการเสียเปรียบหรือกอความไมเปนธรรม และไมควรมีขอความในลักษณะ

ดังกลาวไวในสัญญา

(ข) โดยปกติในระเบียบขอบังคับวาดวยการพัสดุของหนวยงานตางๆ

หรือระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวาดวยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ตางไดกําหนดใหการลงนาม

ในสัญญาใหทําเปนภาษาไทยหรือภาษาอังกฤษตามตัวอยางท่ีคณะกรรมการวาดวยการพัสดุ

กําหนด แตหากมีความจําเปนตองทําสัญญาเปนภาษาตางประเทศ ใหทําเปนภาษาอังกฤษแตตอง

มีคําแปลตัวสัญญาและเอกสารแนบทายสัญญาเฉพาะท่ีสําคัญเปนภาษาไทยไวดวย ซึ่งจาก

บทบัญญัติดังกลาวจะเห็นไดวา การทําสัญญาไมบังคับใหทําเปนภาษาไทยเทานั้นโดยสามารถ

ทําสัญญาเปนภาษาอังกฤษได ซึ่งกรณีดังกลาวผูวิจัยเห็นวา ในการทําสัญญาจัดซื้อจัดจาง

ควรจะตองกําหนดบทบังคับใหชัดเจนไวในระเบียบวาดวยการพัสดุของแตละหนวยงานวาจะตอง

ทําเปนภาษาไทยเทานั้น เวนแตในกรณีจําเปนท่ีไมอาจหลีกเล่ียงได เชน มีการกูเงินโดยผูใหกู

กําหนดใหตองจัดทําสัญญาเปนภาษาตางประเทศ

(ค) หากกรณีเปนการจัดซื้อจัดจางท่ีมีมูลคาหรือวงเงินท่ีสูง หรือท่ีมี

ผลกระทบตอส่ิงแวดลอมหรือชุมชนอยางมีนัยสําคัญ หนวยงานที่ดําเนินการจัดซื้อจัดจางจะตอง

เปดเผยขอมูลตางๆ เก่ียวกับสัญญาจัดซื้อจัดจางใหประชาชนท่ัวไปไดทราบดวย ท้ังนี้ เพ่ือให

ข้ันตอนและกระบวนการจัดซื้อจัดจางในแตละข้ันตอนเกิดความโปรงใส และเปนไปอยางเปดเผย

๑๑โปรดดูรายละเอียดเพ่ิมเติมได ท่ีบทท่ี ๕ ปญหาการปองกันและการตรวจสอบทุจริต

กรณีศึกษาของบริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน) หนาท่ี ๖๖-๖๘

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๓๘

๓.๒.๔ ดานการบริหารงานบุคคล (๑) ปญหาเก่ียวกับการบรรจุ แตงตั้ง โยกยาย และสรรหาพนักงาน

ท่ีไมเปนธรรม

เม่ือพิจารณาจากระเบียบหรือขอบังคับเก่ียวกับการบริหารงานบุคคล

ของรัฐวิสาหกิจหรือองคการมหาชนท่ีไดศึกษาจะพบวา ระเบียบหรือขอบังคับเหลานั้น

มักกําหนดใหผูบริหารสูงสุดของหนวยงานมีอํานาจในการบรรจุ แตงตั้ง โยกยาย และสรรหา

พนักงานทุกตําแหนง เวนแตเปนตําแหนงระดับสูงอาจตองขอใหคณะกรรมการระดับนโยบายของ

หนวยงานน้ันใหความเห็นชอบเสียกอน ซึ่งกรณีดังกลาวยอมเปนไปตามหลักการบริหารงานบุคคล

และสายการบังคับบัญชาโดยท่ัวไป อยางไรก็ตาม ขอเท็จจริงท่ีเกิดข้ึนตามกรณีท่ีไดศึกษาไมวาจะ

เปนกรณีของ บมจ. ทอท. หรือ บมจ. ทีโอที ปรากฏปญหาท่ีเกิดจากการใชอํานาจของผูบริหาร

หนวยงานในการแตงตั้งหรือโยกยายพนักงานของตนโดยไมโปรงใสและไมเปนธรรม ซึ่งแม

จะไมปรากฏหลักฐานท่ียืนยันชัดเจนวา มีการทุจริตซื้อขายตําแหนง หรือการบรรจุ แตงตั้ง

โยกยาย และการสรรหาพนักงานมีความไมโปรงใสและไมไดรับความเปนธรรมโดยนําพวกพอง

เขามาดํารงตําแหนงเพ่ือแสวงหาประโยชนโดยมิชอบดวยกฎหมาย แตจากการใหสัมภาษณของ

พนักงานในหนวยงานเหลานั้นก็ไดรับการยืนยันหรือมีขอรองเรียนจากพนักงานวา มีการใชอํานาจ

หรืออิทธิพลตางๆ จากภายนอกหนวยงานเพ่ือแทรกแซงการแตงตั้งหรือโยกยายพนักงานใหดํารง

ตําแหนงตางๆ ในหนวยงาน จึงทําใหพนักงานเหลานั้นขาดหลักประกันในการทํางาน เกรงกลัวตอ

อิทธิพลจากภายนอกอันสงผลใหการทําหนาท่ีของพนักงานไมมีประสิทธิภาพและไมกลารักษา

ผลประโยชนแกหนวยงาน ดังนั้น เพ่ือเปนการปองกันและแกไขปญหาดังกลาว ผูวิจัยจึงขอเสนอ

ดังนี้ (ก) หนวยงานจะตองมีการกําหนดหลักเกณฑการแตงตั้งและโยกยาย

พนักงานใหมีความชัดเจน กลาวคือ ในการแตงตั้งหรือโยกยายพนักงานในตําแหนงท่ีสําคัญ

จะตองมีการแสดงเหตุผลท่ีชัดเจนประกอบในคําส่ังเพ่ือใชเปนหลักฐานในการตรวจสอบ

การแทรกแซง และในขณะเดียวกันเพ่ือเปนการปองกันและแกไขปญหาการโยกยายพนักงาน

โดยไมเปนธรรม เห็นควรกําหนดระยะเวลาข้ันต่ําในการดํารงตําแหนงของพนักงานโดยเฉพาะ

อยางย่ิงตําแหนงท่ีสําคัญ โดยผูบริหารไมสามารถโยกยายพนักงานใหไปดํารงตําแหนงอ่ืนได

หากบุคคลนั้นยังคงดํารงตําแหนงไมครบตามระยะเวลาท่ีกําหนด เวนแตพนักงานผูนั้นจะให

ความยินยอมดวย (ข) หนวยงานจะตองแตงตั้งคณะกรรมการภายในข้ึนมาคณะหน่ึง

ในลักษณะทํานองเดียวกับคณะกรรมการพิทักษระบบคุณธรรมของระบบขาราชการพลเรือน

เพ่ือทําหนาท่ีเสนอแนะตอคณะกรรมการระดับนโยบายหรือผูบริหารสูงสุดของหนวยงานเก่ียวกับ

นโยบายการบริหารทรัพยากรบุคคล ตลอดจนรับเร่ืองรองเรียน พิจารณาสืบสวนหาขอเท็จจริง

และทําความเห็นเสนอตอผูบริหารสูงสุดหรือคณะกรรมการระดับนโยบายของหนวยงานน้ันๆ

แลวแตกรณี ท้ังนี้ เพ่ือเปนชองทางใหพนักงานท่ีไมไดรับความเปนธรรมสามารถรองเรียนหรือ

แสดงความคิดเห็นตอผูบริหารสูงสุดหรือคณะกรรมการระดับนโยบายของหนวยงานโดยผานทาง

คณะกรรมการชุดดังกลาวตอไป และเปนขอพึงระวังใหการใชอํานาจของผูบริหารสูงสุดในการ

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๓๙

บรรจุ แตงตั้ง โยกยาย และสรรหาพนักงานทุกตําแหนงตองเปนไปโดยชอบดวยกฎหมาย

และกอใหเกิดความเปนธรรมตอไป (๒) ปญหาเก่ียวกับการใหประโยชนตอบแทนแกผูบริหารสูงสุดภายหลัง

ท่ีพนจากตําแหนง

เม่ือพิจารณาจากอํานาจหนาท่ีของผูบริหารสูงสุดของหนวยงานตางๆ

จะพบวา ขอบังคับของหนวยงานตางๆ เหลานั้นจะกําหนดใหผูบริหารสูงสุดของแตละหนวยงาน

มีอํานาจตัดสินใจดําเนินกิจการในบางอยาง ซึ่งบางคร้ังในการตัดสินใจดังกลาวอาจเกิดจาก

ความไมสุจริต โดยตัดสินใจเพ่ือแลกกับผลประโยชนตอบแทนบางอยางโดยมิชอบดวยกฎหมาย

ไมคํานึงถึงผลประโยชนของหนวยงานเปนสําคัญ เชน ผูบริหารสูงสุดของหนวยงานตกลงตัดสินใจ

คัดเลือกเอกชนรายหนึ่งเขามาเปนคูสัญญากับหนวยงานของตน เพ่ือหวังผลประโยชนตอบแทน

ท่ีบริษัทเอกชนรายนั้นไดเสนอวาจะรับตนเขาทํางานภายหลังท่ีตนไดพนจากตําแหนงโดยตกลง

จะใหเงินเดือนท่ีสูงเปนการตอบแทนจากการที่ตนไดตัดสินใจเลือกบริษัทเอกชนรายนั้นใหเขามา

เปนคูสัญญา ดังนั้น เพ่ือปองกันปญหาดังกลาวและเปนการรักษาผลประโยชนของหนวยงาน

ไดอยางเต็มท่ี ผูวิจัยจึงเห็นวา ควรกําหนดหามมิใหผูบริหารสูงสุดของหนวยงานเหลานั้นทํางาน

ใหแกบริษัทเอกชนท่ีไดเขามาเปนคูสัญญากับหนวยงานท่ีตนเคยดํารงตําแหนงผูบริหารสูงสุดอยู

ภายหลังจากท่ีตนไดพนจากตําแหนงผูบริหารสูงสุด โดยอาจกําหนดระยะเวลาหามมิใหทํางาน

ใหแกบริษัทเอกชนเหลานั้นภายในกําหนดระยะเวลาสองปนับแตวันท่ีตนพนจากตําแหนงผูบริหาร

สูงสุด และนําหลักการดังกลาวไปกําหนดเพิ่มเติมไวในพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสําหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘ ท้ังนี้ เพ่ือใหเปนไปในแนวทางเดียวกับกรณี

การพนจากตําแหนงของผูวาการธนาคารแหงประเทศไทย หรือเลขาธิการสํานักงานคณะกรรมการ

กํากับหลักทรัพยและตลาดหลักทรัพยตามที่กําหนดไวในแหงพระราชบัญญัติหลักทรัพยและ

ตลาดหลักทรัพย พ.ศ. ๒๕๓๕๑๒

และพระราชบัญญัติธนาคารแหงประเทศไทย พุทธศักราช ๒๔๘๕๑๓

อยางไรก็ตาม การกําหนดขอหามดังกลาวอาจสงผลกระทบตอบุคคล

ผูเคยดํารงผูบริหาร ทําใหไมสามารถประกอบอาชีพในดานท่ีตนมีความรูความเช่ียวชาญ

เปนการเฉพาะได จึงควรพิจารณากําหนดคาตอบแทนหรือใหสิทธิประโยชนบางอยางในจํานวนท่ี

เพียงพอแกการดํารงชีพแกบุคคลดังกลาวในชวงระยะเวลาภายหลังจากพนจากตําแหนง

หรือจนกวาจะสามารถทํางานในท่ีใหมได

๑๒มาตรา ๒๒/๑ ภายในสองปนับแตวันพนจากตําแหนง เลขาธิการจะประกอบธุรกิจหรือ

ทํางานใหแกผูประกอบการ องคกร หรือบริษัท หรือดํารงตําแหนงท่ีกําหนดไวตามมาตรา ๑๖/๒ วรรคหนึ่ง มิได

ในการพิจารณากําหนดเงินเดือนและเงินอ่ืนใดของเลขาธิการ ใหคํานึงถึงขอหามมิให

ประกอบอาชีพตามวรรคหนึ่งดวย

๑๓มาตรา ๒๘/๒๐ ผูวาการซึ่งพนจากตําแหนงจะตองไมดํารงตําแหนงใดในสถาบันการเงิน

ภายในระยะเวลาสองปนับแตพนจากตําแหนง

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๔๐

๓.๓ การตรวจสอบถวงดุล

จากบทวิเคราะหปญหาเก่ียวกับการตรวจสอบถวงดุลท่ีไมมีประสิทธิภาพ

ไดแบงการตรวจสอบออกเปน ๒ สวน คือ การตรวจสอบการดําเนินกิจการโดยองคกรภายใน

หนวยงาน และการตรวจสอบจากองคกรภายนอก โดยผูวิจัยมีขอเสนอแนะแนวทางการแกปญหา

ในแตละสวน ดังนี้

๓.๓.๑ การตรวจสอบภายใน

คณะกรรมการของรัฐวิสาหกิจเปนองคกรรับผิดชอบในภาพรวมของการ

บริหารกิจการของรัฐวิสาหกิจใหเปนไปตามนโยบายของรัฐบาลและเปนไปอยางมีประสิทธิภาพ

เพ่ือใหการดําเนินกิจการบรรลุวัตถุประสงคดังกลาวจําเปนตองกําหนดใหมีระบบการตรวจสอบ

ภายในของรัฐวิสาหกิจ ในระบบการตรวจสอบ คณะกรรมการของรัฐวิสาหกิจจึงอาจแตงตั้ง

คณะกรรมการตรวจสอบข้ึนเพ่ือทําหนาท่ีกํากับดูแลการตรวจสอบภายในใหมีประสิทธิภาพ

สําหรับผูบริหารและหนวยตรวจสอบภายในจะทําหนาท่ีระดับปฏิบัติการตามหลักเกณฑและวิธีการ

ท่ีกําหนดไวในระเบียบหรือขอบังคับวาดวยการตรวจสอบภายใน จากบทวิเคราะหปญหาเก่ียวกับองคกรตรวจสอบและดําเนินคดี พบวา

กลไกการตรวจสอบภายในไมสามารถทําหนาท่ีไดอยางมีประสิทธิภาพซึ่งสวนหนึ่งเกิดจากการใช

ระบบการบังคับบัญชาตามลําดับช้ัน ทําใหผลการตรวจสอบในทุกเร่ืองตองสงข้ึนสูช้ันบนสุดของ

สายบังคับบัญชา โดยหนวยตรวจสอบภายในจะทําหนาท่ีในฐานะผูตรวจสอบขอเท็จจริงเพ่ือหา

กรณีมีเหตุอันควรสงสัยเพ่ือรายงานตอผูบริหารหรือคณะกรรมการของรัฐวิสาหกิจวินิจฉัยส่ังการ

เทานั้น สวนอํานาจหนาท่ีในการวินิจฉัยส่ังการจะเปนของผูบริหารหรือคณะกรรมการซึ่งถาหาก

คณะกรรมการบริษัทหรือคณะกรรมการบริหารมีผลประโยชนรวมกันกับกรรมการผูจัดการใหญ

หรือผู อํานวยการ และการทุจริตท่ีเกิดข้ึนเปนผลจากการกระทําหรือการรูเห็นเปนใจของ

กลุมบุคคลดังกลาว กรณีจึงเปนการยากท่ีจะเอาผิดกับผูกระทําความผิด ดวยเหตุนี้ ในทางปฏิบัติ จึงไมคอยปรากฏกรณีมีการฟองรองดําเนินคดีกับคณะกรรมการหรือผูบริหารรัฐวิสาหกิจวาทุจริต ในหนาท่ีโดยคณะกรรมการตรวจสอบภายใน

จากบทวิเคราะหขางตน สรุปประเด็นปญหาของการตรวจสอบภายในได

ดังนี้ (๑) กลไกการตรวจสอบภายในไมสามารถทําหนาท่ีไดอยางเต็มท่ีเพราะ

ถูกครอบงําและขาดความเปนอิสระ เนื่องจากคณะกรรมการหรือผูบริหารองคกรซึ่งมีอํานาจเหนือ

ฝายตรวจสอบภายในถูกแทรกแซงจากฝายการเมือง เม่ือบุคลากรในระดับคณะกรรมการซึ่งเปน

กลไกหลักขององคกรถูกแทรกแซงจากฝายการเมือง การดําเนินการตาง ๆ ขององคกรยอม

ถูกครอบงําไดโดยงาย จึงมักปรากฏวาไดมีการแตงตั้งพวกพองของฝายการเมืองหรือกรรมการ

ไปดํารงตําแหนงผูบริหารซึ่งทําใหองคกรเกิดความออนแอมากข้ึน เพราะการตรวจสอบถวงดุลกัน

ระหวางคณะกรรมการและผูบริหารจะหมดไป กลายเปนการเอื้อประโยชนซึ่งกันและกัน และสงผล

กระทบโยงใยเปนลูกโซตอไปยังเจาหนาท่ีขององคกร ซึ่งมีท้ังผูท่ีสมัครใจในกระบวนการแสวงหา

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๔๑

ประโยชนโดยมิชอบหรือผูท่ีจําตองยอมรับหรือละเลยพฤติกรรมดังกลาวเพราะเกรงกลัวอิทธิพล

และอันตรายที่อาจเกิดข้ึนกับตน (๒) ข้ันตอนการตรวจสอบการทุจริตของฝายตรวจสอบภายในไมเอ้ือตอ

การทําหนาท่ีใหมีประสิทธิภาพ เนื่องจาก - ฝายตรวจสอบภายในจะทําหนาท่ีผูตรวจสอบขอเท็จจริงเพ่ือหาเหตุ

อันควรสงสัย แตอํานาจหนาท่ีวินิจฉัยส่ังการจะเปนของผูบริหารหรือคณะกรรมการ ซึ่งถาผูบริหาร

หรือคณะกรรมการของรัฐวิสาหกิจถูกแทรกแซงหรือมีความเก่ียวของกับการทุจริตนั้นเองก็จะ

ทําใหการตรวจสอบไมสามารถบรรลุผลได - การขาดหลักเกณฑท่ีชัดเจนเกี่ยวกับข้ันตอนการดําเนินการภายหลัง

ผูบริหารหรือคณะกรรมการไดรับรายงานการตรวจสอบจากหนวยตรวจสอบภายในแลววาจะตอง

ดําเนินการอยางไรตอไปอยางชัดเจน จึงทําใหข้ันตอนการดําเนินการขาดความโปรงใสและ

ไมสามารถติดตามเร่ืองได อนึ่ง เนื่องจากในการศึกษากรณีศึกษาตางๆ ไมปรากฏขอเท็จจริงสวนท่ี

เปนปญหาเก่ียวกับการปฏิบัติหนาท่ีของหนวยตรวจสอบภายใน ผูวิจัยจึงมิไดมีขอเสนอแนะ

ในสวนนี้ จากประเด็นปญหาขางตน ผูวิจัยมีขอเสนอแนะในแตละปญหาดังนี้

(ก) ปญหากลไกการตรวจสอบภายในไมสามารถทําหนาท่ีไดอยางเต็มท่ี

เพราะถูกครอบงําและขาดความเปนอิสระ มีขอเสนอดังนี้ (ก.๑) ปจจุบันกระทรวงการคลังไดกําหนดหลักเกณฑและแนวทาง

การกํากับดูแลกิจการท่ีดีในรัฐวิสาหกิจซึ่งมีสาระสําคัญเก่ียวกับการดําเนินการในดานตางๆ ไดแก

คณะกรรมการในรัฐวิสาหกิจ การรายงานทางการเงิน รายงานทางการบริหารและการตรวจสอบ

การเปดเผยขอมูลสารสนเทศและความโปรงใส สิทธิความเทาเทียมกันของเจาของกิจการหรือ

ผูถือหุน และบทบาทของรัฐวิสาหกิจตอผูมีสวนไดเสีย จริยธรรมและจรรยาบรรณ และการปฏิบัติ

ตามหลักการและแนวทางปฏิบัติเพ่ือใชบังคับกับรัฐวิสาหกิจ ปจจุบันมีรัฐวิสาหกิจหลายแหงไดนํา

หลักเกณฑและแนวทางนี้ไปออกระเบียบหรือขอบังคับข้ึนเพ่ือใชบังคับภายในรัฐวิสาหกิจนั้น

โดยในสวนของการตรวจสอบภายในไดกําหนดหลักเกณฑสําคัญดังนี้ (ก.๑.๑) กําหนดใหการปฏิบัติงานตรวจสอบภายในตองถือปฏิบัติ

ตามมาตรฐานการปฏิบัติงานวิชาชีพการตรวจสอบภายใน ระเบียบและคูมือการปฏิบัติงาน

ท่ีกระทรวงการคลังกําหนด (ก.๑.๒) กําหนดขอบเขตการตรวจสอบภายในโดยใหมีขอบเขตในการ

สอบทานและประเมินการบริหารความเส่ียง การควบคุมภายใน และการกํากับดูกิจการเพ่ือให

ฝายบริหารม่ันใจวาการดําเนินงานของหนวยงานภายในเปนไปอยางถูกตองตามนโยบาย

วิธีปฏิบัติงาน กฎหมาย ระเบียบ และขอบังคับ (ก.๑.๓) กําหนดอํานาจหนาท่ีของสํานักงานตรวจสอบภายในใหมี

หนาท่ีปฏิบัติงานตามแผนการตรวจสอบ และงานตรวจสอบอ่ืนตามท่ีไดรับมอบหมายจาก

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๔๒

ฝายบริหารและคณะกรรมการตรวจสอบ โดยในการปฏิบัติงานใหมีการประสานงานกับสํานักงาน

ตรวจเงินแผนดิน และหนวยงานกํากับดูแลอ่ืนๆ เพ่ือใหการปฏิบัติงานของท้ังสองฝาย

มีประสิทธิภาพ (ก.๑.๔) กําหนดหลักรับรองความเปนอิสระของผูตรวจสอบภายใน

เชน กําหนดใหการแตงตั้งโยกยายผูตรวจสอบภายในระดับสูงตองไดรับความเห็นชอบจาก

ผูวาการหรือคณะกรรมการตรวจสอบ นอกจากนั้น ในรัฐวิสาหกิจบางแหงได กําหนดใหมีคณะกรรมการ

ตรวจสอบท่ีเปนอิสระโดยมีวัตถุประสงคเพ่ือสนับสนุนใหมีการกํากับดูแลกิจการท่ีดีเพ่ือเสริมสราง

ใหมีระบบการควบคุมภายในและการตรวจสอบภายในท่ีดีและมีประสิทธิภาพยิ่งข้ึน ดังนี ้๑) กําหนดใหคณะกรรมการตรวจสอบเปนกรรมการอิสระและ

ตองมาจากบุคคลซึ่งมีความรู ความเขาใจ หรือมีประสบการณดานการบัญชีหรือการเงิน

และกําหนดคุณสมบัติเพ่ือประกันความเปนอิสระและเปนกลางในการปฏิบัติหนาท่ี ๒) กําหนดใหคณะกรรมการตรวจสอบมีอํานาจหนาท่ีในการกํากับดูแล

เร่ืองความเพียงพอและความมีประสิทธิภาพของระบบการควบคุมภายใน ความเช่ือถือไดของ

รายงานการเงิน การปฏิบัติงานของสํานักงานตรวจสอบภายใน โดยสอบทานขอบังคับวาดวย

การตรวจสอบภายใน และใหความเห็นชอบแผนการตรวจสอบ รวมท้ังการแตงตั้ง โยกยาย

และพิจารณาความดีความชอบของผูอํานวยการสํานักงานตรวจสอบภายใน จากแนวทางที่กระทรวงการคลังกําหนดขางตน รวมท้ังการจัดทําคูมือ

การตรวจสอบภายในของ รัฐ วิสาหกิจ เ พ่ือใหการตรวจสอบภายในของ รัฐ วิสาหกิจ

เปนไปในแนวทางเดียวกันแลว เห็นไดวา หากพิจารณาในแงของการกําหนดหลักเกณฑ แนวทาง

และวิธีปฏิบัติเก่ียวกับการตรวจสอบภายใน กระทรวงการคลังไดพยายามวางโครงสราง

ของการตรวจสอบภายในทั้งในดานโครงสรางการบริหารและการรับรองหลักประกันความเปน

อิสระไวอยางชัดเจน เพ่ือใหรัฐวิสาหกิจท้ังหลายนําไปใชเปนแนวทางการออกระเบียบหรือ

ขอบังคับภายในใหสอดคลองกับมาตรฐานท่ีกําหนดไว ดังนั้น จึงขอเสนอการแกไขปญหาเร่ือง

การตรวจสอบภายในไมสามารถทําหนาท่ีไดอยางมีประสิทธิภาพ ดังนี้ - การบังคับใชใหการตรวจสอบภายในของรัฐวิสาหกิจตางๆ เปนไป

ตามหลักเกณฑท่ีกระทรวงการคลังกําหนดอยางเครงครัดย่ิงข้ึน โดยกระทรวงการคลังในฐานะท่ี

เปนหนวยงานท่ีเก่ียวของโดยตรงตองดําเนินการเพ่ือใหบรรลุผล ในกรณีนี้ กระทรวงการคลัง

อาจกําหนดกรอบระยะเวลาเพ่ือเรงรัดดําเนินการ โดยใหกระทรวงการคลังรายงานผลการปฏิบัติ

ตามหลักเกณฑดังกลาวตอคณะรัฐมนตรีทุก ๖ เดือน ซึ่งเปนระยะเวลาท่ีกฎหมายสวนใหญ

กําหนดสําหรับการเรงรัดการออกกฎหมายลําดับรองหรือการดําเนินการตางๆ๑๔

๑๔ตัวอยางเชนมาตรา ๖๗ แหงพระราชบัญญัติการเชาท่ีดินเพ่ือเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๒๔

มาตรา ๗๓ แหงพระราชบัญญัติการฌาปนกิจสงเคราะห พ.ศ. ๒๕๔๕ หรือมาตรา ๘๑ แหงพระราชบัญญัติ

ระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๔๓

- การแกไขปญหาเร่ืองการถูกครอบงําและการขาดความเปนอิสระ

ของการตรวจสอบภายใน โดยการแกปญหาท่ีมาของกรรมการรัฐวิสาหกิจและการปองกัน

ประโยชนทับซอนของคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจดังท่ีเสนอในเรื่องการแกไขปญหาคณะกรรมการ

เพ่ือใหกลไกในการตรวจสอบภายในสามารถดําเนินการไดครบถวน - การสรางหลักประกันใหผูปฏิบัติงานดานการตรวจสอบภายในมีความ

เปนอิสระ โดยท่ีคณะกรรมการตรวจสอบจะมีบทบาทอยางมากในดานการบริหารงานบุคคลของ

หนวยตรวจสอบภายใน ดังนั้น จึงควรสรางความเขมแข็งใหแกงานตรวจสอบภายใน กลาวคือ

การทําใหคณะกรรมการตรวจสอบเปนคณะกรรมการที่มีความสําคัญและเปนอิสระสามารถทํางาน

ไดอยางมีประสิทธิภาพ โดยยกระดับจากเดิมท่ีเปนคณะกรรมการภายในรัฐวิสาหกิจท่ีเกิดข้ึน

ตามระเบียบหรือขอบังคับของรัฐวิสาหกิจ เปนคณะกรรมการที่จัดตั้งข้ึนตามกฎหมายจัดตั้ง

รัฐวิสาหกิจนั้น และกําหนดอํานาจหนาท่ีดานการตรวจสอบภายในไวเปนการเฉพาะ หรือในกรณีท่ี

รัฐวิสาหกิจอยูในรูปบริษัทท่ีกระทรวงการคลังถือหุนอยู ก็ควรกําหนดใหมีคณะกรรมการ

ตรวจสอบไวในขอบังคับ และกําหนดอํานาจหนาท่ีดานการตรวจสอบภายในไวใหชัดเจน

ท้ังนี้ เพ่ือยกระดับบทบาทของคณะกรรมการตรวจสอบวามีความสําคัญกับการดําเนินกิจการ

ของรัฐวิสาหกิจในระดับท่ีไมแตกตางจากคณะกรรมการของรัฐวิสาหกิจซึ่งจะสงผลโดยตรง

ใหหนวยตรวจสอบภายในมีความเปนอิสระย่ิงข้ึนดวย (ก.๒) ในดานการบริหารงานบุคคลของฝายตรวจสอบภายใน

สมควรกําหนดใหสายงานการตรวจสอบภายในเปนสายงานพิเศษท่ีสามารถดํารงตําแหนงสูงสุด

เทียบไดกับรองผูบริหาร และสมควรกําหนดเหตุโยกยายหัวหนาหนวยตรวจสอบภายในไวให

ชัดเจนย่ิงข้ึนเพ่ือเปนกรอบการใชดุลพินิจของคณะกรรมการของรัฐวิสาหกิจ เชน เหตุบกพรอง

หรือทุจริตตอหนาท่ีเพ่ือประกันความเปนอิสระในการทํางานของฝายตรวจสอบภายใน (ข) ปญหาข้ันตอนการตรวจสอบการทุจริตของฝายบริหารไมเอ้ือ

ตอการทําหนาท่ีใหมีประสิทธิภาพ มีขอเสนอวา ควรแกไขระเบียบกระทรวงการคลังวาดวย

การตรวจสอบภายในจากเดิมท่ีกําหนดใหในกรณีท่ีฝายตรวจสอบภายในตรวจสอบพบเหตุการณท่ี

อาจเกิดความเสียหายตอรัฐวิสาหกิจแลว ใหรายงานตอผูบริหารเพ่ือรายงานตอคณะกรรมการ

ของรัฐวิสาหกิจแตเพียงอยางเดียวโดยมิไดกําหนดข้ันตอนการดําเนินการภายหลังจากนั้นไว

เปนกําหนดใหในกรณีท่ีหนวยตรวจสอบภายในตรวจพบเหตุการณท่ีอาจเกิดความเสียหายตอ

รัฐวิสาหกิจแลว ใหรายงานตอผูบริหารเพ่ือรายงานตอคณะกรรมการของรัฐวิสาหกิจ และให

คณะกรรมการมีหนาท่ีตองวินิจฉัยหรือส่ังการในทุกกรณี และรายงานตอรัฐมนตรีผูกํากับดูแล

กระทรวงการคลัง และสํานักงานการตรวจเงินแผนดินทุกรอบระยะเวลาท่ีกําหนด ท้ังนี้ เพ่ือให

กระบวนการตรวจสอบภายในนําไปสูการพิจารณาดําเนินการจากผูมีอํานาจหนาท่ีในระดับตางๆ

อยางเปนรูปธรรม และปรากฏขอเท็จจริงในชวงตางๆ ท่ีสามารถตรวจสอบได นอกจากนั้น ในกรณีรัฐวิสาหกิจท่ีอยูในรูปบริษัท กระทรวงการคลัง

ควรเพ่ิมบทบาทในการตรวจสอบรัฐวิสาหกิจท่ีถือหุนอยูใหมากข้ึน โดยกําหนดผานทางขอบังคับ

บริษัท เชน กําหนดใหมีคณะกรรมการตรวจสอบภายในไวในขอบังคับบริษัทเพ่ือยกระดับ

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๔๔

ความสําคัญของคณะกรรมการนี้ โดยกําหนดอํานาจหนาท่ีดานการตรวจสอบและหลักประกัน

ในการปฏิบัติหนาท่ีไวใหชัดเจน การกําหนดบทบาทที่ชัดเจนของบุคลากรในองคกรท่ีเก่ียวของกับ การตรวจสอบในการปรับปรุงหลักเกณฑและแนวทางการตรวจสอบภายในใหมีความทันสมัยอยูเสมอ

นอกจากนั้น ในกรณีท่ีมีการรองเรียนกลาวหาหรือกรณีท่ีไดรับรายงานจากหนวยตรวจสอบภายใน

วามีคณะกรรมการของรัฐวิสาหกิจหรือผูบริหารรัฐวิสาหกิจกระทําการอันสอเปนการทุจริต เชน

กรณีสหภาพแรงงานของ บมจ. ทีโอที รองเรียนวาคณะกรรมการและผูบริหารของ บมจ. ทีโอที

มีการกระทําอันสอไปในทางทุจริต กระทรวงการคลังในฐานะผูถือหุนซึ่งมีอํานาจหนาท่ีกํากับดูแล

การดําเนินกิจการของคณะกรรมการและผูบริหารใหเปนไปตามขอบังคับบริษัท ควรวาง

หลักเกณฑการดําเนินการดังกลาวใหชัดเจนวาเมื่อไดรับเร่ืองแลวจะพิจารณาดําเนินการอยางไร

ตอไป เชน การวินิจฉัยส่ังการและการดําเนินการใหเปนไปตามคําวินิจฉัยส่ังการ การกําหนดกรอบ

ระยะเวลาดําเนินการ ท้ังนี้ เพ่ือใหการปฏิบัติหนาท่ีในฐานะผูถือหุนมีประสิทธิภาพและมีบทบาท

ในทางปฏิบัติมากย่ิงข้ึน ๓.๓.๒ การตรวจสอบภายนอก

ปจจุบันมีองคกรท่ีทําหนาท่ีตรวจสอบการดําเนินกิจการของรัฐวิสาหกิจ

ดวยกันหลายองคกรโดยอาจแบงเปนองคกรท่ีทําหนาท่ีกํากับดูแลรัฐวิสาหกิจ ซึ่งไดแก กระทรวง

เจาสังกัด หรือกระทรวงการคลัง กับองคกรอ่ืน โดยในสวนองคกรอ่ืนนั้นอาจแบงออกเปน

สองสวนคือ สวนท่ีเปนองคกรของรัฐบาล เชน สํานักงาน ป.ป.ท. สํานักงานตํารวจแหงชาติ

กรมสอบสวนคดีพิเศษ สํานักงานปองกันและปราบปรามการฟอกเงิน และองคกรอิสระ

เชน คณะกรรมการ ป.ป.ช. หรือสํานักงานการตรวจเงินแผนดิน แตละองคกรจะทําหนาท่ี

ตรวจสอบการดําเนินการในสวนท่ีเก่ียวของกับอํานาจหนาท่ีของตน โดยในสวนองคกรอิสระ

อาจแบงเปนองคกรตรวจสอบและดําเนินคดี และองคกรวินิจฉัย ไดดังนี ้

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๔๕

ภาพที่ ๒๒ การตรวจสอบภายใน

สําหรับสภาพปญหาของการตรวจสอบภายนอกที่มิใชองคกรกํากับดูแลนั้น

สวนใหญเปนปญหาเร่ืองความมีประสิทธิภาพของการตรวจสอบ เชน ความลาชา การไมทําหนาท่ี

ในเชิงรุก ซึ่งเหตุผลหลักของปญหาเหลานี้คือการมีปริมาณงานท่ีรับผิดชอบมากเกินศักยภาพหรือ

บุคลากรในองคกรยังขาดความรูความเช่ียวชาญในการสืบสวนสอบสวน ซึ่งการแกไขปญหา

ในสวนนี้เปนเร่ืองท่ีแตละองคกรจะตองแกไขปรับปรุงใหการทําหนาท่ีมีประสิทธิภาพยิ่งข้ึน สําหรับขอเสนอแนะของผูวิจัยเก่ียวกับปญหาการตรวจสอบโดยองคกร

กํากับดูแลรัฐวิสาหกิจมีดังนี้

บทสรุปและขอเสนอแนะ ๒๔๖

(๑) กระทรวงการคลังควรเสนอคณะรัฐมนตรีเพ่ือเรงรัดใหรัฐวิสาหกิจ

ท่ียังมิไดออกระเบียบหรือขอบังคับภายในใหสอดคลองกับหลักเกณฑและแนวทางการกํากับดูแล

กิจการท่ีดี และใหมีการบังคับใชอยางเปนรูปธรรม (๒) กระทรวงการคลัง กระทรวงท่ีกํากับดูแลรัฐวิสาหกิจ และองคกร

อิสระท่ีเก่ียวของ ควรจัดใหมีการพัฒนาความรู ทักษะของบุคลากรในการตรวจสอบการทุจริต

โดยการจัดการฝกอบรม การแลกเปล่ียนประสบการณ การประสานความรวมมือเพ่ือการปฏิบัติงาน

ท่ีใกลชิดกันย่ิงข้ึน เพ่ือใหบทบาทดานการปองกันและตรวจสอบการทุจริตในรัฐวิสาหกิจเปนไป

อยางมีประสิทธิภาพยิ่งข้ึน (๓) กระทรวงท่ีกํากับดูแลรัฐวิสาหกิจควรเพ่ิมบทบาทในการปองกันและ

ตรวจสอบการทุจริตใหมากข้ึน โดยเนนท่ีการตรวจสอบการปฏิบัติหนาท่ีของคณะกรรมการ

รัฐวิสาหกิจซึ่งเปนองคกรท่ีมีบทบาทสําคัญในรัฐวิสาหกิจ เชน พิจารณาตรวจสอบกรณีมีการ

รองเรียนวากรรมการทุจริตเพ่ือเสนอเร่ืองตอคณะรัฐมนตรีใหมีมติใหกรรมการนั้นพนจาก

ตําแหนง

บรรณานุกรม หนังสือและบทความในหนังสือ กมล สกลเดชา, “การทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ : บทวิเคราะหทางกฎหมายในแง

ความหมายและการใชคําในกฎหมาย”, วิทยานิพนธ นิติศาสตรมหาบัณฑิต

จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย, ๒๕๒๕. ขวัญชัย สันตสวาง, “ระบบคอรรัปช่ันในประเทศไทย,” วารสารกฎหมายปกครอง ฉบับท่ี ๕

(๒๕๒๙). เฉลิมพล นาคสุวรรณ, “การขัดกันระหวางผลประโยชนสวนตัวกับการใชอํานาจในตําแหนงหนาท่ี

สาธารณะ : ศึกษาเฉพาะกรณีตําแหนงหนาท่ีรัฐมนตรี”, ๒๕๔๘. ชาญชัย แสวงศักดิ์, หนวยงานของรัฐท่ีมิใชสวนราชการและรัฐวิสาหกิจ : องคการมหาชน และ

หนวยบริการรูปแบบพิเศษ , สํานักพิมพนิติธรรม , มีนาคม ๒๕๔๙.

จันทจิรา เอ่ียมมยุรา, “วิสาหกิจมหาชน ( รัฐวิสาหกิจ) ในกฎหมายไทย : ศึกษาในเชิง

ประวัติศาสตรและเชิง วิเคราะหขอความคิด”. วิทยานิพนธมหาบัณฑิต

คณะนิติศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, ๒๕๒๙. เจริญ เจษฎาวัลย, แนวการปองกันการทุจริตและประพฤติมิชอบ ภาคราชการ, เลม ๑, (นนทบุรี :

บริษัท พอดี จํากัด, ๒๕๕๐), น. ๓๕-๕๔. ธานินทร กรัยวิเชียร, “กฎหมายกับการฉอราษฎรบังหลวง,” การฉอราษฎรบังหลวง หนังสือชุด

แผนดินไทย เลม ๑, (กรุงเทพฯ : ทําเนียบรัฐบาล, ๒๕๒๐).

นันทวัฒน บรมานันท, หลักกฎหมายปกครองเก่ียวกับบริการสาธารณะ, บริษัท สํานักพิมพ

วิญูชน จํากัด, พิมพคร้ังท่ี ๓ พ.ศ. ๒๕๔๗. ,การแปรรูปรัฐวิสาหกิจไทย, พิมพคร้ังท่ี ๕, ๒๕๕๐.

ประยูร กาญจนดุล, คําบรรยายกฎหมายปกครอง, กรุงเทพฯ, สํานักพิมพจุฬาลงกรณ

มหาวิทยาลัย, ๒๕๓๕. พิพัฒน ไทยอารี, รัฐวิสาหกิจโครงสราง การบริหารและนโยบาย, ๒๕๒๙. มนตรี วิศลดิลกพันธและคณะ, คณะกรรมการรัฐวิสาหกิจไทย , ๒๕๓๒.

บรรณานุกรม

๒๔๘

วิทยากร เชียงกูล, “นโยบายของรัฐบาลดานเศรษฐกิจ : การทับซอนของผลประโยชนทางธุรกิจ” (Conflict of Interest), ๒๕๔๙.

ศาสตรา โตออน, “ความสัมพันธระหวางรัฐกับรัฐวิสาหกิจในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไทย”, ๒๕๔๖. สถาพร เริงธรรม, “วาทกรรมทางนโยบายกับการคอรรัปช่ัน : ศึกษากรณีการทุจริตในการจัดซื้อ

ยาและเวชภัณฑของกระทรวงสาธารณสุข” ๒๕๔๑. สมหญิง เจียมศักดิ์ศรี, มาตรการทางกฎหมายในการควบคุมรัฐวิสาหกิจ : ศึกษาเฉพาะกรณี

รัฐวิสาหกิจท่ีจัดตั้งโดยพระราชบัญญัติ, ๒๕๓๓. สังศิต พิริยะรังสรรค, คอรรัปช่ันแบบเบ็ดเสร็จ, พิมพคร้ังท่ี ๒, (กรุงเทพฯ : สํานักพิมพ

รวมดวยชวยกัน, ๒๕๔๙). สังศิต พิริยะรังสรรค นวลนอย ตรีรัตน และนพนันท วรรณเทพสกุล, คอรรัปช่ัน นักการเมือง

ขาราชการ และนักธุรกิจ, สภาท่ีปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ, บริษัท

พี เพรส จํากัด, มิถุนายน, ๒๕๔๗. เสนีย ปราโมช, “สัมมนาเร่ืองคอรรัปช่ัน,” ประชุมเก็บตก (กรุงเทพฯ : สํานักพิมพไทยวัฒนาพานิช,

๒๕๑๔). แสวง บุญเฉลิมวิภาส, “การบังคับใชกฎหมายเพ่ือปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบ

ในประเทศไทย”, รพีสาร, ฉบับท่ี ๑, พ.ศ. ๒๕๔๔.

สุรพล นิติไกรพจน, การปรับปรุงโครงสรางทางกฎหมายในการจัดองคการมหาชน :

ความเปนไปไดและแนวทางในการตรากฎหมายจัดตั้งองคกรของรัฐท่ีมิใช

สวนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ, รายงานการวิจัยเสนอตอสภาวิจัยแหงชาติ,

กรกฎาคม ๒๕๔๑. อุดม รัฐอมฤต, “ปญหาบางประการเกี่ยวกับกฎหมายปองกันและปราบปรามการทุจริตและ

ประพฤติ มิชอบในวงราชการ”. วิทยานิพนธ นิติศ าสตรมหาบัณฑิต

มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, ๒๕๓๐.

รายงานการวิจัย เ ร่ือง การแกไขปญหาการทุจริตในระบบการเมืองและ

วงราชการไทย, สํานักงานเลขาธิการสภาผูแทนราษฎร, พิมพคร้ังท่ี ๑ พ.ศ. ๒๕๔๔.

บรรณานุกรม

๒๔๙

เอกสารอ่ืนๆ คริษฐา ดาราศร, “ปญหาการบังคับใชประมวลจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ

แหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ : ศึกษาเฉพาะกรณีการขัดกันระหวางผลประโยชนสวนตนกับผลประโยชนสาธารณะ”,๒๕๕๐.

คณะกรรมการตรวจเงินแผนดิน สํานักงานการตรวจเงินแผนดิน, “คําแนะนําการนํามาตรฐาน

การควบคุมภายในไปใชในเชิงปฏิบัติ”

คณะกรรมาธิการการส่ือสารและโทรคมนาคม สภาผูแทนราษฎร, รายงานผลการพิจารณา เร่ือง

“การดําเนินงานเกี่ยวกับโทรศัพทเคล่ือนท่ีระบบ ๑๙๐๐ MHz ของบริษัท ทีโอที

จํากัด (มหาชน)” ตอตระกูล ยมนาค, “นักการเมืองหยุดทํารายรัฐวิสาหกิจ! เลิกสงพรรคและพวกเขาไปเปน

กรรมการ”,ก รุ ง เทพธุ ร กิจออนไลน ,www.bangkokbiznews.com, ๑๖

ธันวาคม ๒๕๕๑. นพนันท วรรณเทพสกุล, “ทุจริตเชิงโครงสราง”, ประชาชาติธุรกิจ, ปท่ี ๒๘ ฉบับท่ี ๓๖๔๗

(๒๘๔๗).

นันทวัฒน บรมานันท, “คําบรรยายกฎหมายปกครอง คร้ังท่ี ๗ รัฐวิสาหกิจ องคการมหาชน และ

หนวยบริการรูปแบบพิเศษ”,www.pub-law.net นิพนธ พัวพงศธร และคณะ, “ยุทธศาสตรการตอตานคอรรัปช่ันในประเทศไทย : แนวคิด

ทางเศรษฐศาสตรวาดวยตลาดคอรรัปช่ัน”, เอกสารประกอบการสัมมนา เร่ือง

“ยุทธศาสตรการตอตานการคอรรัปช่ันในประเทศไทย จัดโดยคณะกรรมการ

ขาราชการพลเรือน, ณ โรงแรมอมารี วอเตอรเกท (วันท่ี ๒๘ สิงหาคม ๒๕๔๓). “ความขัดแยงระหวางผลประโยชนสวนตนและผลประโยชนสวนรวม”,

สถาบันวิจัยเพ่ือการพัฒนาประเทศไทย

บันทึกสรุปผลการประชุมคณะกรรมการนโยบายการบริหารและพัฒนาองคความรู คร้ังท่ี ๒/๒๕๔๗

ท่ี นร ๑๑๐๕/๕๐๘๘ ลงวันท่ี ๙ ธันวาคม ๒๕๔๗ บันทึกสํานักงานคณะกรรมการการกฤษฎีกา เร่ือง ปญหาขอกฎหมายตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง

สํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู (องคการมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๗

บรรณานุกรม

๒๕๐

ผูจัดการออนไลน, บทวิเคราะห เร่ือง “เปดผลสอบสัญญาทาส ชอง ๓ (ตอนที่ ๑ – ตอนจบ)”

ในระหวางวันท่ี ๑ กรกฎาคม ๒๕๕๒ ถึงวันท่ี ๑๑ กรกฎาคม ๒๕๕๒ บทวิเคราะห เร่ือง “รายงานพิเศษ : จะปลอยให อสมท กลายเปน เอ็นบีที ๒

หรือ” วันท่ี ๒๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๑

ไพโรจน ภัทรนรากุล, ความขัดแยงระหวางผลประโยชนสวนตนและผลประโยชนสวนรวม: ศึกษา

กลุมวิชาชีพขาราชการ และเจาหนาท่ีหนวยงานภาครัฐ, สถาบันบัณฑิต

พัฒนบริหารศาสตร, มปป. รายงานประจําปบริษัท ทอท. จํากัด (มหาชน) พ.ศ. ๒๕๕๐ รายงานประจําปบริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน) พ.ศ. ๒๕๕๐

รายงานประจําปสํานักงานบริหารและพัฒนาองคความรู พ.ศ. ๒๕๔๙-๒๕๕๐

รายงานการประชุมวิสามัญผูถือหุน บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) คร้ังท่ี ๑/๒๕๕๑ เม่ือวันท่ี ๑๑

มิถุนายน ๒๕๕๑

สรุปผลการดําเนินงานของคณะกรรมการบริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน) ระหวางวันท่ี ๖

กุมภาพันธ ๒๕๕๐ ถึงวันท่ี ๒๒ กุมภาพันธ ๒๕๕๑ สีมา สีมานันท, “คูมือการเรียนรูและการปองกันความขัดแยงระหวางผลประโยชนสวนตนและ

ผลประโยชนสวนรวม” (Conflict of Interest) (๒๕๔๕).

แสวง บุญเฉลิมวิภาส, “การบังคับใชกฎหมายเพ่ือปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบ

ใ น ป ร ะ เ ท ศ ไ ท ย ”, เ อ ก ส า ร วิ จั ย เ ส ริ ม ห ลั ก สู ต ร คณ ะ นิ ติ ศ า ส ต ร

มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร พ.ศ. ๒๕๔๔.

สํานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ กระทรวงการคลัง, “คู มือการปฏิบัติงาน

การตรวจสอบภายในของรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๔” สํานักรัฐวิสาหกิจและหลักทรัพยของรัฐ กระทรวงการคลัง, “หลักเกณฑและแนวทางการกํากับ

ดูแลท่ีดีในรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๕๒”

หนังสือพิมพฐานเศรษฐกิจ, “สุวรรณภูมิ แสนลาน อภิโปรเจกคอรรัปชัน” ๘ พ.ค. - ๑๑ พ.ค.

๒๕๔๘.

บรรณานุกรม

๒๕๑

หนังสือพิมพไทยรัฐ, “อยาไหมีแตเปลือก” กระจก ๘ หนา “เปดบันทึกลับ “ทอท.” ถึง TAGS

(๑๘) ประมูลพิสดารไฟฟา ๔๐๐ เฮิรตซ” สกูปพิเศษ วันท่ี ๘ มีนาคม ๒๕๔๙. หนังสือพิมพผูจัดการ, “แฉทุจริต แอรพอรตลิงก คตส. มีมติกลาวหา สุริยะ พรอมพวกคดีทุจริต

แอรพอรตลิงก” ๑๒ ธันวาคม ๒๕๔๘. หนังสือพิมพผูจัดการรายสัปดาห, “อีกชองทางโกงเพ่ือชาติ ? ๓๐ บิ๊กโปรเจ็กตแสนลาน! ปดฉาก

ระบอบทักษิณ”,๒๙ ธันวาคม ๒๕๕๐.

หนังสือพิมพประชาชาติธุรกิจ, “เปดบันทึกลับ “ทอท.” ถึง TAGS (๑๙) วันท่ี ๖ มีนาคม

๒๕๔๙. หนังสือพิมพประชาชาติธุรกิจ, “แอรพอรต ฟาซิลิตี้” ของใคร?” สกูปพิเศษ วันท่ี ๙ มีนาคม

๒๕๔๙. หนังสือพิมพผูจัดการรายวัน, “แฉทุจริต แอรพอรตลิงก คตส. มีมติกลาวหา "สุริยะ" พรอมพวก

คดีทุจริตแอรพอรตลิงก” ๑๒ ธันวาคม ๒๕๔๘. หนังสือพิมพผูจัดการรายสัปดาห, “แหลงผลประโยชนระบอบทักษิณ สตง.จี้สอบ ๒๑ องคการ

มหาชน ขจัดกาฝากถลุงงบรัฐ!, วันท่ี ๒๕ กันยายน ๒๐๐๘, http://www.ryt๙.

com/s/psum/๔๓๙๓๙๗/ หนังสือพิมพมติชนบทวิเคราะห เร่ือง “ธรรมาภิบาลในรัฐวิสาหกิจ” คอลัมนดุลยภาพ ดุลยพินิจ

วันท่ี ๓ กันยายน ๒๕๕๑

เอกสารประชาสัมพันธ สหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจบริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน) “สัญญาณ

ความลมเหลวการใหบริการ ๓G ของ ทีโอที” วันท่ี ๒๐ พฤษภาคม ๒๕๕๒

“การปรับโครงสรางสวนงานใน ทีโอที”, วันท่ี ๒๐ พฤษภาคม ๒๕๕๒ “ความแตกแยกในบอรด ทีโอที”, วันท่ี ๒ มิถุนายน ๒๕๕๒ “นี่หรือการกระทําเพ่ือ ทีโอที ของประธานบอรด” วันท่ี ๑๓ กุภาพันธ ๒๕๕๒ “ชําแหละโครงการ CDN (Content Delivery Network) ฉาว” วันท่ี ๓

กรกฎาคม ๒๕๕๒

บรรณานุกรม

๒๕๒ Articles

James H. Anderson, A Review of Governance and Anticorruption Indicators in East Asia and Pacific, Paper for conference on Evidence-Based Anti-Corruption Policy, organised by Thailand's National Anti-Corruption Commission (NACC) in collaboration with the World Bank, 5-6 June 2009, Siam City Hotel, Bangkok, Thailand.

Jim Brumby, Michael Hyndman, and Stuart Shepherd, Improving the Governance

of New Zealand’s State-Owned Enterprises, Agenda, Volume 5, Number 2, 1998.

Other Materials Company Directors Disqualification Act 1986, http://www.insolvency.gov.uk ขอมูลอิเล็กทรอนิกส http://cid-497a53b95b442bd4.spaces.live.com ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

http://gotoknow.org ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

http://news.sanook.com ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

http://nidambe11.net ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

http://thaiinsider.info ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

http://toodchefha.exteen.com ๑๒ ตลุาคม ๒๕๕๒

www.airportthai.co.th ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

www.aksorn.com ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

www.bangkokbiznews.com ๑๒ ตลุาคม ๒๕๕๒

www.cabinet.soc.go.th ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

www.hflight.net ๑๒ ตลุาคม ๒๕๕๒

www.matichon.co.th ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

www.mcot.net ๑๒ ตลุาคม ๒๕๕๒

บรรณานุกรม

๒๕๓

www.nccc.thaigov.net ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

www.news.sanook.com ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

www.okmd.or.th ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

www.opdc.go.th ๑๒ ตลุาคม ๒๕๕๒

www.pub-law.net ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

www.soc.soc.go.th ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

www.th.wikipedia.org ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

www.thaiengineering.com ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

www.thaigoodview.com ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

www.tot.co.th ๑๒ ตุลาคม ๒๕๕๒

คณะผูวิจัย

คณะบุคคล “นางณัฐนันทน อัศวเลิศศักด์ิ และคณะวิจัย”

๑. รศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนต ิ ที่ปรึกษาโครงการ

๒. นางณัฐนันทน อัศวเลิศศกัดิ ์ หัวหนาโครงการ ๓. นายคมสัน โพธิ์คง นักวิจัยหลัก

๔. นางสาวศิริพร เอ่ียมธงชัย นักวิจัย ๕. นายอรรถสิทธิ์ กันมล นักวิจัย ๖. นางสาวสาววรรณา เจริญพลนภาชัย นักวิจัย ๗. นายรัฐปกรณ นิภานันท นักวิจัย ๘. นายรัฐพงศ โภคะสุวรรณ นักวิจัย ๙. วาท่ี ร.ต. วัชรพงษ ซ่ือตรง นักวิจัย