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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 16, Nº 31: 121-142 NOV. 2008

RESUMO

Rev. Sociol. Polít., Curitiba, v. 16, n. 31, p. 121-142, nov. 2008

James G. March

NEO-INSTITUCIONALISMO:FATORES ORGANIZACIONAIS NA VIDA POLÍTICA1

Recebido em 1 de março de 2008.Aprovado em 10 de março de 2008.

TEXTO FUNDAMENTAL

Johan P. Olsen

As teorias políticas contemporâneas tendem a retratar a política como um reflexo da sociedade; os fenôme-nos políticos como as conseqüências agregadas do comportamento individual; a ação como o resultado deescolhas baseadas no interesse pessoal calculado; a história como sendo eficiente no alcance de desfechossingulares e adequados e a tomada de decisões e a alocação de recursos como os focos centrais da vidapolítica. Entretanto, um pensamento teórico recente na Ciência Política combina elementos desses estilosteóricos com uma preocupação mais antiga a respeito das instituições. Esse neo-institucionalismo enfatizaa autonomia relativa das instituições políticas, as possibilidades de ineficiência na história e a importân-cia da ação simbólica para um entendimento da política. Tais idéias possuem uma razoável base empírica,mas não se caracterizam por formas teóricas poderosas. Entretanto, pode-se identificar algumas direçõespara a pesquisa teórica nas concepções institucionalistas da ordem política: esse é o nosso objetivo nesteartigo.

PALAVRAS-CHAVE: neo-institucionalismo; autonomia das instituições; ação simbólica; eficiência da ação.

I. INTRODUÇÃO2

Na maior parte das teorias políticas contem-porâneas, as instituições políticas tradicionais, taiscomo a legislatura, o sistema legal e o Estado,assim como as instituições econômicas tradicio-nais, como a firma, perderam importância em re-lação à posição que tinham nas teorias anterioresde cientistas políticos como J. W. Burgess ou W.W. Willoughby, economistas como Thorstein

Veblen ou John R. Commons e sociólogos comoMax Weber. De um ponto de vistacomportamental, as instituições sociais formalmen-te organizadas passaram a ser retratadas simples-mente como arenas dentro das quais o comporta-mento político, motivado por fatores mais funda-mentais, ocorre. De um ponto de vista normativo,idéias que embutiam moralidade nas instituições,tais como as da lei ou da burocracia, e queenfatizavam a cidadania como um fundamento paraa identidade pessoal, deram lugar a idéias demoralismo individual e a uma ênfase em interes-ses conflitantes.

Entretanto, em anos recentes, um novoinstitucionalismo surgiu na Ciência Política. Eleestá longe de ser coerente ou consistente e nãoestá completamente legitimado, mas também nãopode ser inteiramente ignorado. O ressurgimentodessa preocupação com as instituições é uma con-seqüência cumulativa da moderna transformaçãodas instituições sociais e do persistente comentá-rio de seus observadores. As instituições sociais,políticas e econômicas tornaram-se maiores, con-sideravelmente mais complexas e cheias de re-cursos e, prima facie, mais importantes para avida coletiva. A maioria dos principais atores nossistemas econômicos e políticos modernos sãoorganizações formais e as instituições da lei e da

1 Este artigo é uma tradução do texto “The NewInstitutionalism: Organizational Factors in Political Life”,publicado originalmente em The American Political ScienceReview, v. 78, n. 3, p. 734-749, Sept.1984. Agradecemos agentil autorização da editora da Universidade de Cambridge,que detém os seus direitos, para traduzi-lo e publicá-lo.Tradução de Gustavo Rinaldi Althoff e revisão da traduçãode Tiago Losso e de Gustavo Biscaia de Lacerda (nota dotradutor).2 Esta pesquisa teve o apoio das bolsas do NorwegianResearch Council for Science and Humanities, do NorwegianMinistry of Consumer Affairs and GovernmentAdministration, da Mellon Foundation, da SpencerFoundation, da Stanford Graduate School of Business e daHoover Institution. Somos gratos pelos comentários deJulia W. Ball, Michael D. Cohen, Stephen D. Krasner,Martin Landau, Todd LaPorte, W. Richard Scott e WilliamSiffin.

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NEO-INSTITUCIONALISMO: FATORES ORGANIZACIONAIS NA VIDA POLÍTICA

burocracia ocupam um papel dominante na vidacontemporânea.

A atenção às instituições políticas aumentouna literatura sobre legislaturas (SHEPSLE &WEINGAST, 1982), orçamentos (PADGETT,1981), elaboração de políticas públicas(ASHFORD, 1977; SCHARPF, 1977), governolocal (KJELBERG, 1975) e elites políticas(ROBINS, 1976). Ela encontra-se manifesta emestudos sobre a origem do Estado (WRIGHT,1977) e sobre o desenvolvimento da capacidadeadministrativa nacional (SKOWRONEK, 1982), emanálises do colapso de regimes democráticos(POTTER, 1979) e em discussões sobre ocorporativismo (SCHMITTER & LEHMBRUCH,1979; BERGER, 1981; OLSEN, 1981). Ela refle-te-se em duas redescobertas marxistas: do Esta-do como um problema dentro da Economia Polí-tica (JESSOP, 1977) e da importância dos fato-res organizacionais para o entendimento dessepapel (THERBORN, 1980). Ela está presente emestudos sobre organizações formais e, particular-mente, em estudos sobre o lugar de tais organiza-ções na implementação de políticas públicas[public policy] (HANF & SCHARPF, 1978); estávisível nas tentativas de conexão do estudo doEstado à ciência natural (MASTERS, 1983) e àshumanidades (GEERTZ, 1980), assim como emum renovado interesse na execução de estudoshistórico-comparativos sobre o Estado(HAYWARD & BERKI, 1979; EVANS,RUESCHEMEYER & SKOCPOL, 1983;KRASNER, 1984).

Neste artigo examinamos alguns aspectos des-ses desenvolvimentos e suas implicações paradesenvolver-se um entendimento teórico a respeitode como a vida política é organizada. Abordamosessa tarefa da perspectiva dos estudiosos das or-ganizações formais. Entretanto, o argumento es-tende-se para além da teoria das organizações, nadireção de uma visão mais geral do lugar das ins-tituições na política e das possibilidades para umateoria política atenta a elas.

II. OS ESTILOS TEÓRICOS DA CIÊNCIA PO-LÍTICA CONTEMPORÂNEA

Embora o conceito de “instituição” jamais te-nha desaparecido da Ciência Política teórica, avisão fundamental que caracterizou as teorias po-líticas desde aproximadamente 1950 é (a)contextual, inclinada a ver a política como uma

parte integral da sociedade e menos inclinada adiferenciar o Estado politicamente organizado[polity]3 do resto da sociedade; (b) reducionista,inclinada a ver os fenômenos políticos como asconseqüências agregadas dos comportamentosindividuais e menos inclinada a atribuir os resulta-dos da política às estruturas organizacionais e àsregras de comportamento adequado; (c) utilitá-ria, inclinada a ver a ação como o produto dointeresse pessoal calculado e menos inclinada aver os atores políticos como respondendo a obri-gações e deveres; (d) funcionalista, inclinada aver a história como um mecanismo eficiente noalcance de equilíbrios singularmente adequados emenos preocupada com as possibilidades deinadaptação e não-singularidade no desenvolvimen-to histórico e (e) instrumentalista, inclinada a de-finir a tomada de decisões e a alocação de recur-sos como as preocupações centrais da vida políti-ca e menos atenta às maneiras pelas quais a vidapolítica está organizada em torno do desenvolvi-mento de significados, por meio de símbolos, ri-tuais e cerimônias.

II.1. A política como subordinada a forçasexógenas: o contextualismo

Historicamente, os cientistas e filósofos polí-ticos tenderam a tratar as instituições políticas –particularmente o Estado – como fatores indepen-dentes, importantes para o ordenamento e o en-tendimento da vida coletiva (HELLER, 1957[1933]). Os cientistas políticos modernos, compoucas exceções, não. O Estado perdeu sua posi-ção de centralidade na disciplina; o interesse emformas abrangentes de organização política decli-nou; os eventos políticos são definidos mais comoepifenômenos do que como ações necessárias parater-se um entendimento da sociedade; a políticaespelha o seu contexto (EASTON, 1968).

3 A palavra inglesa polity vem da palavra grego “politéia”,termo de significado incerto. Uns definem-na como todo equalquer tipo de ordem política, exceto a tirania (que não éordem política), outros como um tipo específico de ordempolítica, a república. Poderia ser traduzida como “sistemapolítico”, “ordem política”, “instituições políticas” ou “or-ganização política”; contudo, os correlatos desses termosem inglês aparecem no original – political system, politicalorder, political institutions e political organization –, difi-cultando a tradução de polity por quaisquer um deles. As-sim, cremos que a expressão “Estado politicamente organi-zado” transmite com precisão o conceito (N. T.).

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O fator contextual mais conspícuo citado emescritos recentes é o da estrutura de classes soci-ais. A estratificação social de uma sociedade mo-derna, com sua distribuição de riqueza e rendaassociada, possui grandes e óbvios efeitos noseventos políticos. As diferenças de classe tradu-zem-se em diferenças políticas com grandeconfiabilidade, através do tempo e traspassandoculturas; as diferenças na organização e na ideo-logia das classes sociais parecem conduzir a dife-renças previsíveis nas organizações e nas institui-ções políticas (TILLY, 1978). Outras análises, nomesmo nível de agregação, tornam a estrutura e oprocesso da política uma função do ambiente fí-sico, da geografia e do clima; da etnicidade, dalíngua e da cultura; das condições econômicas edo desenvolvimento, ou da demografia, datecnologia, da ideologia ou da religião. Desenvol-veram-se argumentos plausíveis que tornam a vidapolítica um derivativo de uma ou mais dessas for-ças contextuais abrangentes e não é difícil encon-trar dados empíricos para apoiar esses argumen-tos. Embora haja uma quantidade de teoriascontextuais relativamente precisas, do presenteponto vista a principal significância teórica des-sas idéias são menos as formas específicas dasteorias do que sua inclinação geral em perceber asconexões causais entre a sociedade e o Estadopoliticamente organizado como se movendo da-quela para este, em vez de na direção oposta. Su-põe-se que classe, geografia, clima, etnicidade,língua, cultura, condições econômicas,demografia, tecnologia, ideologia e religião – to-dos afetam a política, mas não são significativa-mente afetados por ela.

II.2. As macroconseqüências de microcomporta-mentos: o reducionismo

Historicamente, a Teoria Política tratou as ins-tituições políticas como determinando, ordenan-do ou modificando as motivações dos indivíduose como agindo autonomamente em termos de ne-cessidades institucionais. Por outro lado, elemen-tos substanciais de modernos trabalhos teóricosna Ciência Política supõem que os fenômenospolíticos são mais bem entendidos como as con-seqüências agregadas de comportamentos com-preensíveis nos níveis do indivíduo ou do grupo.

Tais teorias baseiam-se em duas pressuposi-ções. A primeira pressuposição é a de que um sis-tema político consiste em um número(freqüentemente grande) de atores elementares.

No nível desses atores elementares, o comporta-mento humano pode ser visto como consciente,calculado e flexível ou como inconsciente, habi-tual e rígido. Em um ou outro caso, as preferên-cias e os poderes dos atores são exógenos ao sis-tema político, dependendo de suas posições nosistema social e econômico. A segunda pressupo-sição é a de que o comportamento coletivo é maisbem entendido como se originando do entrelaça-mento de comportamentos (possivelmenteintrincados) compreensíveis em um nível mais bai-xo de agregação. A descoberta, ou a dedução, dasconseqüências coletivas pode ser difícil ou mesmoimpossível, mas a crença central é de que os resul-tados, no nível coletivo, dependem somente dascomplexidades das interações entre os atores indi-viduais, que os conceitos que sugerem comporta-mento autônomo no nível agregado são certamen-te supérfluos e provavelmente deletérios.

Em tal perspectiva, por exemplo, o comporta-mento de uma organização é a conseqüência dasescolhas entrelaçadas feitas por indivíduos esubunidades, cada qual agindo em termos de suasexpectativas e preferências manifestadas nessesníveis (NISKANEN, 1971). O comportamento deum mercado é a conseqüência das escolhasentrelaçadas feitas por indivíduos e empresas, cadaqual agindo em termos de um conjunto de expec-tativas e preferências manifestadas nesses níveis(STIGLER, 1952). Não é necessário que osmicroprocessos envolvam escolha, por certo. Ocomportamento agregado em um grupo pode serdefinido como a conseqüência do entrelaçamentode um aprendizado por tentativa e erro que ocorreno nível do indivíduo (LAVE & MARCH, 1975).Ou o comportamento agregado de uma indústriapode ser definido como a conseqüência do entre-laçamento de procedimentos de operação-padrãoe de normas contábeis seguidos no nível da firmaindividual (NELSON & WINTER, 1982).

Não há nada de intrínseco em uma perspecti-va que enfatiza as macroconseqüências de micro-ações que requeira que as unidades elementaressejam individuais. Tudo o que se requer é que ocomportamento de um sistema mais abrangenteseja decomponível em comportamentos elemen-tares explicáveis em um nível menos abrangente.Entretanto, na prática, na maior parte das Ciênci-as Sociais, as ações de seres humanos individuaissão consideradas como determinando o fluxo deeventos em um sistema social maior. Considera-se que os resultados no nível do sistema são de-

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terminados pelas interações entre indivíduos queagem consistentemente em termos de axiomas docomportamento individual, quaisquer que eles se-jam. Assim, fazemos suposições sobre consumi-dores individuais a fim de entender os mercados,sobre eleitores a fim de entender a política e sobreburocratas a fim de entender as burocracias.

As duas teorias do comportamento agregadomais bem especificadas, a teoria econômica dosmercados e a teoria ecológica da competiçãoambiental, exemplificam o estilo moderno. Consi-dere-se a teoria dos mercados. Nessa teoria, en-contramos consumidores individuais, cada qualbuscando fazer aquisições pelos melhores preçospossíveis de acordo com suas próprias preferên-cias e alternativas, e produtores individuais, cadaqual buscando tomar decisões relativas à produ-ção e aos preços que resultem no melhor retornopossível de acordo com suas próprias preferênci-as e alternativas. Supõe-se que o comportamentodo mercado seja compreensível em função dastomadas de decisão desses atores individuais que,em conjunto, redundam nos fenômenos de mer-cado. Considere-se, de maneira similar, a teoriaecológica da competição ambiental. Nessa teoria,encontramos espécies individuais, cada qual seadaptando a um ambiente por meio da sobrevi-vência, da mutação e da reprodução. Supõe-se quea seleção e as mudanças na distribuição da popu-lação no ambiente sejam compreensíveis comoconseqüências das ações de atores individuais que,em combinação com as ações de outros e da ca-pacidade potencial do ambiente, produzem umadistribuição de tipos.

II.3. A ação como a tomada de decisões calcula-das: o utilitarismo

Historicamente, a Ciência Política enfatizou asmaneiras em que o comportamento político este-ve inserido em uma estrutura institucional de re-gras, normas, expectativas e tradições, as quaislimitavam severamente o livre exercício da vonta-de e do cálculo individual (WOLIN, 1960). Poroutro lado, na maior parte dos casos, a CiênciaPolítica moderna descreveu os eventos políticoscomo a conseqüência de decisões calculadas. Nãosomente na Ciência Política, mas ao longo de todaa moderna obra teórica nas Ciências Sociais, avisão proeminente do comportamento humano éuma visão da escolha. A vida é caracterizada comosendo a tomada de decisões deliberadas.

Os detalhes a respeito da metáfora da escolhavariam de uma abordagem para outra, mas a for-ma característica supõe que as escolhas originam-se a partir de duas conjecturas sobre o futuro. Aprimeira é sobre as incertas conseqüências futu-ras da ação atual possível. Os teóricos da decisãoreconhecem que as limitações humanas podemrestringir a precisão das estimativas, que as esti-mativas podem ser parciais e que as informaçõesem que as estimativas baseiam-se podem serdispendiosas; mas as informações sobre as con-seqüências prováveis são supostas como impor-tantes para uma escolha. A partir dessa suposi-ção, sucede uma ênfase no poder da informação eda competência (CROZIER, 1964) e na impor-tância de fontes de informação confiáveis e im-parciais (NISBET & ROSS, 1980). Embora nu-merosos experimentos psicológicos tenham indi-cado que as conjecturas dos seres humanos sãoparciais (KAHNEMAN, SLOVIC & TVERSKY,1982), não foi fácil formular alternativas à noçãosimples de que as conjecturas dos seres humanosexperientes são, na média, precisas. Como resul-tado disso, a maior parte das teorias da escolhaapresentam as decisões como sendo, na média,sensatas. Em suas versões políticas, as teorias daescolha supõem que, na média, os eleitores vo-tam com inteligência no que tange aos seus inte-resses; os legisladores organizam coalizões sen-satas, dados os seus interesses, e estados-naçãofazem alianças, voluntariamente, que, na média,melhoram suas posições.

A segunda conjectura sobre a qual a escolhaintencional e antecipatória baseia-se é sobre asincertas preferências futuras do tomador de deci-são por possíveis resultados futuros. Em qual-quer teoria sobre a escolha deliberada, as açõesdependem dos valores do tomador de decisão. Vistoque as conseqüências de interesse devem ser ob-tidas no futuro, é necessário antecipar não so-mente o que acontecerá, mas como o tomador dedecisão sentir-se-á a respeito daqueles resultadosquando experimentados (MARCH, 1978). As com-plexidades desta segunda conjectura são largamen-te ignoradas por teorias da escolha. Em suas for-mas-padrão, essas teorias supõem que as prefe-rências são estáveis e, em conseqüência, que aspreferências atuais são bons preditores de prefe-rências futuras; que as preferências são consis-tentes e não são ambíguas, de tal sorte que umaescolha será claramente a indicada, dada a pri-

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meira conjectura; que as preferências sãoexógenas, de modo que, qualquer que seja o pro-cesso que gere as preferências, ele precede à es-colha e é independente do processo de escolha.Em uma das mais bem desenvolvidas formas deuma teoria da escolha, essas suposições com res-peito a preferências são tomadas como axiomas eas preferências são descobertas sem se pedir aostomadores de decisão que as relatem, mas pormeio da definição de uma função de “preferênciarevelada” que satisfaça os axiomas e seja consis-tente com as escolhas feitas pelo tomador de de-cisão (LUCE & RAIFFA, 1957). Embora a exis-tência empírica de preferências reveladas consis-tentes tenha sido objeto de debates consideráveis(BECKER & STIGLER, 1977; KAHNEMAN,SLOVIC & TVERSKY, 1982), a idéia teórica for-ma as bases do extenso desenvolvimento analíti-co e da exploração empírica.

II.4. A eficiência da história: o funcionalismo

Historicamente, a Teoria Política tem sidoambivalente sobre a eficiência da história. Os es-tudiosos do desenvolvimento político, assim comooutros cientistas sociais, têm-se inclinado a acei-tar uma idéia de progresso, o movimento históri-co mais ou menos inexorável em direção a algumnível mais “avançado”. Ao mesmo tempo, as histó-rias políticas freqüentemente enfatizaram asignificância singular de uma seqüência particularde eventos ou escolhas, o impacto de uma estra-tégia ou discurso de campanha particular ou astáticas particulares da negociação internacional.No uso moderno, a terminologia do progresso foilargamente substituída por uma terminologia dasobrevivência, mas na Ciência Política teóricacontemporânea, na maior parte dos casos consi-dera-se que as instituições e o comportamentoevoluem por meio de alguma forma de processohistórico eficiente.

Um processo histórico eficiente, nesses ter-mos, é aquele que se move rapidamente para umasolução singular, dependente das condiçõesambientais do momento e, assim, independenteda trajetória histórica. O equilíbrio pode envolveruma distribuição estocasticamente estável ou umponto fixo, mas requer-se uma solução que sejaalcançada com relativa rapidez e que seja inde-pendente dos detalhes dos eventos históricos queconduzem a ela. A suposição de eficiência históri-ca é uma suposição-padrão de muito da modernaCiência Social, embora comumente não-explíci-

ta. As teorias econômicas dos mercados e as teo-rias ecológicas da competição, por exemplo, es-tão preocupadas com as características de umequilíbrio, se é que ele existe. Elas são usadas parapredizer diferenças (por exemplo, em mercados,em estruturas organizacionais, na população, emtecnologias) que serão observadas, em equilíbrio,em diferentes ambientes. De modo semelhante,algumas teorias dos partidos políticos do períodoposterior à II Guerra Mundial vêem a orientação ea organização partidárias como soluções de equi-líbrio para problemas de sobrevivência em umambiente político competitivo (DOWNS, 1957).A suposição de eficiência histórica faz que essasteorias sejam largamente indiferentes à realidadecomportamental dos microprocessos que se su-põem. Por exemplo, pode-se supor que a compe-tição elimine a ação que seja inconsistente com alógica da sobrevivência. Os exemplos incluem te-orias do equilíbrio de mercado, tais como aquelasencontradas em idéias recentes a respeito de mer-cados de capitais eficientes (SHARPE, 1970); te-orias das estruturas organizacionais, tais comoaquelas encontradas em idéias recentes a respeitoda organização industrial (WILLIAMSON, 1978),e teorias dos partidos políticos, tais como aquelasencontradas nas idéias da Economia Política(OLSON, 1965).

Não se pode garantir que a história seja efici-ente. Um equilíbrio pode não existir. Mesmo sehouver um equilíbrio, os processos históricospodem muito bem ser bastante lentos em relaçãoà taxa de mudanças no ambiente, de modo que éimprovável que o equilíbrio do processo seja al-cançado antes das mudanças no ambiente e, as-sim, do equilíbrio. Ao suporem rapidez, as teoriasdo comportamento político evitam enfocar emfenômenos transitórios que podem ser menos pre-visíveis e mais sujeitos aos efeitos dos detalhesdos processos envolvidos. Por exemplo, quandose prediz que partidos políticos convergirão paraposições idênticas em um ambiente de preferên-cias de voto single-peaked4, supõe-se que o ajus-te partidário será muito mais rápido do que o se-rão as mudanças de preferência de voto. A efici-ência requer também que o equilíbrio seja singu-lar e alcançável. Processos com múltiplos equilí-brios são, evidentemente, especificados com fa-

4 As preferências são consideradas single-peaked quandosua ordenação é determinada pela posição de uma políticaem relação à sua política preferida (N. T.).

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cilidade e freqüentemente observados. O que ostorna pouco atraentes não é sua raridade, mas suaintratabilidade e a indeterminação de seus resulta-dos. Não é por acaso que o princípio mais co-mum das teorias em Ciências Sociais é o princí-pio da otimização e que uma das maiores preocu-pações em tais teorias é mostrar que um processopossui um nível ótimo singular que seráindubitavelmente alcançado.

II.5. A primazia dos resultados: o instrumen-talismo

Historicamente, as teorias das instituições po-líticas retrataram as tomadas de decisão políticasprimordialmente como um processo com o fimde desenvolver um senso de propósito, direção,identidade e pertencimento. A política era um ve-ículo para a educação dos cidadãos e o melhora-mento dos valores culturais. Embora haja exce-ções, de modo geral a perspectiva moderna naCiência Política deu primazia aos resultados e, ouignorou as ações simbólicas, ou percebeu os sím-bolos como parte de esforços manipulativos como fim de controlar os resultados, em vez do re-verso disso.

Os modernos estados politicamente organiza-dos são tão repletos de símbolos, rituais, cerimô-nias e mitos quanto as sociedades mais familiaresà tradição antropológica. Os políticos anunciamapoio público a posições que são incapazes dedefender em privado (EDELMAN, 1964). Os le-gisladores votam a favor de legislações ao mesmotempo em que permanecem indiferentes quanto àsua implementação (PRESSMAN & WILDAVSKY,1973). Os administradores solicitam a participa-ção pública na tomada de decisões a fim de asse-gurar apoio público às políticas com as quais já seencontram comprometidos. Os altos dirigentesdefendem a reorganização da burocracia pública,anunciam planos para realizar essas reorganiza-ções e, com regularidade, abandonam esses pla-nos (MARCH & OLSEN, 1983). Informações sãocoletadas, políticas alternativas definidas e análi-ses de custo e benefício realizadas, mas elas pa-recem estar mais dirigidas a reassegurar os ob-servadores da adequação das ações sendo toma-das do que influenciar as ações (FELDMAN &MARCH, 1981).

Nas discussões modernas sobre política, es-sas ações simbólicas são caracteristicamente re-tratadas como movimentos estratégicos realiza-dos por atores políticos autoconscientes. Rituais

e cerimônias são definidos como fachadas paraos processos políticos reais ou como instrumen-tos pelos quais os espertos e poderosos exploramos ingênuos e os fracos. A contratação de peritosempresta legitimidade a políticas (MEYER &ROWAN, 1977); a associação de movimentosimpopulares com símbolos populares é animador(EDELMAN, 1964). O controle de símbolos cons-titui-se em uma base de poder, assim como o con-trole sobre outros recursos (PFEFFER, 1981a), eo uso de símbolos é parte de uma luta pelos resul-tados políticos (COHEN, 1974).

III. AS PERSPECTIVAS INSTITUCIONALIS-TAS

O neo-institucionalismo não é peculiar à Ciên-cia Política. O renovado interesse nas instituiçõesé característico de tendências recentes na Econo-mia, que descobriu a lei, os contratos, as hierar-quias, os procedimentos de operação-padrão, oscódigos profissionais e as normas sociais(AKERLOF, 1980). Também é visto na Antropo-logia e na Sociologia, embora visões não-institucionalistas nunca tenham sido bem-sucedi-das nesses campos tanto quanto foram na Ciên-cia Política e na Economia. Também não são in-teiramente novas as idéias institucionalistas. Aodesignar essa coleção de idéias de “neo-institucionalismo”, queremos fazer notar o fatode que houve, com efeito, um “velhoinstitucionalismo”, que ciclos no mundo das idéi-as trouxeram-nos de volta considerações quetipificaram formas anteriores de teoria na CiênciaPolítica. Entretanto, não queremos sugerir que onovo e o velho sejam idênticos. Provavelmente,seria mais exato descrever o pensamento recentecomo combinando elementos de um velhoinstitucionalismo aos estilos não-institucionalistasde recentes teorias da política.

Esse neo-institucionalismo pode ser apresen-tado e discutido como uma perspectivaepistemológica de profunda importância para en-tender-se as Ciências Sociais, mas, para nossospropósitos, é mais útil defini-lo em termos de umacoleção restrita de desafios ao pensamento teóri-co contemporâneo, um pequeno conjunto de idéi-as relativamente técnicas de primordial interessepara os estudiosos profissionais da vida política.Essas idéias minimizam a dependência do Estadopoliticamente organizado com relação à socieda-de em favor de uma interdependência entre insti-tuições sociais e políticas relativamente autôno-

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mas; elas minimizam a simples primazia demicroprocessos e histórias eficientes em favor deprocessos relativamente complexos e da inefici-ência histórica; elas minimizam as metáforas daescolha e os resultados alocativos em favor deoutras lógicas de ação e da centralidade do signi-ficado e da ação simbólica. As idéias não são to-das mutuamente consistentes. Com efeito, algu-mas delas parecem mutuamente inconsistentes.Por exemplo, idéias baseadas na suposição de queestruturas institucionais grandes (por exemplo,organizações, legislaturas, estados) podem serretratadas como atores autônomos racionalmentecoerentes são companheiras incômodas para idéiasque sugerem que a ação política está inadequada-mente descrita em termos de racionalidade e deescolha.

III.1. A posição causal das instituições políticas

Sem negar a importância tanto do contextosocial da política quanto das motivações dos ato-res individuais, o neo-institucionalismo insiste emum papel mais autônomo para as instituições polí-ticas. O Estado não é somente afetado pela socie-dade, mas também a afeta (KATZENSTEIN, 1978;KRASNER, 1978; STEPHAN, 1978; SKOCPOL,1979; NORDLINGER, 1981). A democracia polí-tica depende não somente da economia e das con-dições sociais, mas também do desenho das insti-tuições políticas. A agência burocrática, a comis-são legislativa e as cortes de apelação são arenaspara as forças sociais contraditórias, mas tam-bém são uma coleção de procedimentos e estru-turas de operação-padrão que definem e defen-dem interesses; elas são atores políticos em si.

O argumento de que as instituições podem sertratadas como atores políticos constitui-se em umareivindicação de coerência e de autonomiainstitucionais. A reivindicação de coerência é ne-cessária a fim de tratar as instituições comotomadoras de decisão. De tal ponto de vista, aquestão é se desejamos conceber o Estado (oualguma outra instituição política) como fazendoescolhas com base em algum interesse ou inten-ção coletivos (por exemplo, preferências, objeti-vos, propósitos), alternativas e expectativas(LEVI, 1981). Não há resposta obrigatória paraessa questão, a menos que imponhamos uma. Sefaz sentido ou não, de um ponto de vista teórico-pragmático, imputar interesses, expectativas e asoutras parafernálias da inteligência coerente a umainstituição, a priori não é algo nem mais nem

menos problemático do que se faz sentido ou nãoas imputar a um indivíduo (KAHNEMAN, 1982;MARCH & SHAPIRO, 1982). A resposta prag-mática parece ser a de que a coerência das insti-tuições varia, mas é, por vezes, substancial o bas-tante para justificar que se considere a coletivida-de como agindo coerentemente.

A reivindicação de autonomia é necessária paraestabelecer que as instituições políticas são maisdo que simples espelhos de forças sociais. As ob-servações empíricas parecem indicar que os pro-cessos internos às instituições políticas, emborapossivelmente iniciados por eventos externos, afe-tam o fluxo da história. Programas adotados comoum simples acordo político por uma dadalegislatura tornam-se dotados de um significado ede uma força distintos em virtude de possuíremuma agência que foi estabelecida para cuidar de-les (SKOPCOL & FINEGOLD, 1982). A implan-tação de políticas públicas ou a competição entreburocratas ou legisladores ativa e organiza as iden-tidades e clivagens sociais de outro modoquiescentes (TILLY, 1978; OLSEN & SAETREN,1980). Dentro do sistema político, especialistasem políticas desenvolvem e conformam o enten-dimento das questões e das alternativas relaciona-das a essas políticas (HEDO, 1974).

Tais fenômenos não são costumeiramente aco-modados pela Teoria Política moderna, o que tor-na os resultados políticos uma função de três fa-tores primordiais: a distribuição de preferências(interesses) entre atores políticos, a distribuiçãode recursos (poderes) e os constrangimentos im-postos pelas regras do jogo (constituições). Cadaum desses é tratado como exógeno ao sistemapolítico. Isto é, as preferências são desenvolvidasno interior de uma sociedade e transmitidas pormeio da socialização; os recursos são distribuí-dos entre atores políticos por algum processosocial amplo e as regras do jogo são ou estáveis,ou mudam por meio de uma intervenção revoluci-onária exógena às atividades políticas ordinárias.

A idéia de que as preferências são produzidase alteradas por um processo exógeno aos proces-sos de escolha é fundamental para a teoria da de-cisão moderna. Na versão da teoria da “preferên-cia revelada”, para que a teoria seja testável aspreferências devem ser estáveis. Em outras ver-sões, as preferências podem mudar, mas a esco-lha em si não produz mudança de preferências.As teorias convencionais dos mercados, por exem-

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plo, concebem a publicidade e a experiência comofornecendo informações sobre alternativas e suaspropriedades, não como afetando gostos. Demodo semelhante, as teorias convencionais dapolítica supõem que a exposição do eleitor a umcandidato e sua escolha por um não alteram suaspreferências quanto aos vários atributos que umcandidato possa ter, embora elas possam mudaras crenças dos eleitores a respeito de quais candi-datos têm quais atributos. O neo-institucionalismo,juntamente com a maior parte das pesquisas so-bre preferências, argumenta que na política, as-sim como no restante da vida, as preferências eos significados desenvolvem-se por meio de umacombinação de educação, doutrinamento e expe-riência. Eles não são nem estáveis nem exógenos(COHEN & AXELROD, 1984). Se as preferênci-as políticas são moldadas por meio de experiênci-as políticas ou por instituições políticas, écanhestro ter-se uma teoria que suponha que aspreferências sejam exógenas ao processo políti-co. E se as preferências não são exógenas ao pro-cesso político, é incômodo conceber o sistemapolítico como estritamente dependente da socie-dade a ele associada.

O contraste entre os dois tipos de noções éencontrado mais nitidamente em teorias da lide-rança política. Uma idéia clássica de liderança po-lítica enfatiza a criação de coalizões políticas ven-cedoras entre participantes com certas demandas(MARCH, 1970). O papel da liderança é o de umintermediário: fornecer informações, identificarcoalizões possíveis e facilitar o intercâmbio deconcessões [side-payments] e a articulação de tro-cas de favores. Tal visão de liderança está implí-cita na teoria do processo político que foi desen-volvida na Ciência Política em décadas recentes.Uma segunda concepção de liderança enfatiza atransformação das preferências, tanto aquelas dolíder quanto aquelas dos seguidores (SELZNICK,1957; BURNS, 1978). Os líderes interagem comoutros líderes e são cooptados para assumir no-vos compromissos e crenças. O papel da lideran-ça é aquele de um educador, estimulando e ade-rindo a visões de mundo em mutação, redefinindosignificados e estimulando compromissos. Tal vi-são é mais conspícua nas idéias do neo-institucionalismo.

A distribuição dos recursos políticos tambémé parcialmente determinada de maneira endógena.As instituições políticas afetam a distribuição dos

recursos, o que por sua vez afeta o poder dosatores políticos, afetando, conseqüentemente, asinstituições políticas. Riqueza, posição social, re-putação de poder, conhecimento de alternativas eatenção não são coisas facilmente descritas comoexógenas ao processo político e às instituiçõespolíticas. A ocupação de um cargo no Estado pro-vê direitos de participação e altera a distribuiçãode poder e de acesso (LAEGREID & OLSEN,1978; EGEBERG, 1981). As políticas alternativasdos líderes não são completamente definidas porforças exógenas, mas são modeladas por agênci-as administrativas existentes (SKOCPOL, 1980;SKOCPOL & FINEGOLD, 1982; SKOWRONEK,1982). Os resultados do processo político modi-ficam as reputações de poder, as quais, por suavez, modificam os resultados políticos (MARCH,1966; ENDERUD, 1976).

Por fim, o terceiro fator exógeno em teoriasconvencionais da política – as regras do jogo –também não é realmente exógeno. As constitui-ções, as leis, os contratos e as regras usuais dapolítica tornam muitas ações ou consideraçõespotenciais, ilegítimas ou não-observadas; algumasalternativas são excluídas da agenda antes que apolítica inicie-se (BACHRACH & BARATZ, 1962),mas esses constrangimentos não são impostos demodo completo por um sistema social externo;eles desenvolvem-se no contexto das instituiçõespolíticas. As agências públicas criam regras e fa-zem que os políticos sancionem-nas (ECKHOFF& JACOBSEN, 1960) e as mudanças revolucio-nárias são iniciadas e perseguidas por burocratasmilitares (TRIMBERGER, 1978).

III.2. A complexidade causal da história política

As teorias políticas tendem a supor a existên-cia de um entrelaçamento relativamentedescomplicado entre as unidades elementares deum sistema político. Pode haver muitos indivídu-os, grupos ou classes envolvidos, mas eles sãorelativamente indiferenciados e suas ações sãorelativamente simples. Por outro lado, as obser-vações empíricas de sistemas políticosfreqüentemente salientam a complexidadeinstitucional dos estados modernos (ASHFORD,1977; SCHARPF, 1977) e identificam umenlaçamento bastante complexo entre instituições,indivíduos e eventos. As alternativas não sãofornecidas automaticamente a um tomador dedecisão: elas devem ser encontradas. A busca dealternativas ocorre em um contexto organizado

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em que os problemas não somente procuram so-luções, mas as soluções procuram problemas. Asinformações sobre as conseqüências das alterna-tivas são geradas e comunicadas por meio de ins-tituições organizadas, de modo que as expectati-vas dependem da estrutura de conexões dentrodo sistema, assim como as maneiras pelas quaisos vieses e contra-vieses acumulam-se (SIMON,1957a; 1957b). As conjecturas sobre as preferên-cias futuras desenvolvem-se dentro de instituiçõesdedicadas a definir e modificar valores e os signi-ficados das ações (CYERT & MARCH, 1963;MARCH & OLSEN, 1976). Há muitas dessas ins-tituições, algumas aninhadas dentro de outras, comconexões múltiplas e imbricadas (LONG, 1958).Sistemas políticos nacionais encaixam-se em sis-temas políticos internacionais e são compostosde numerosos subsistemas, alguns dos quais seestendem para além das fronteiras nacionais.

Se essa complexidade não pode ser decom-posta analiticamente em partes menores ou não ésuscetível à aplicação de certas técnicas de agre-gação relativamente simples, os problemas teóri-cos relacionados ao entendimento da história so-cial não são facilmente acomodados no interiordos estilos teóricos contemporâneos. Por exem-plo, pode ser temerário supor que erros relacio-nados a expectativas possuam uma distribuiçãonormal com uma média zero. A alocação de aten-ção pode ser crítica para o fluxo dos eventos. Aresponsividade do sistema político a pressõesambientais pode, ao menos no curto prazo, de-pender do montante de inatividade no sistema edas maneiras pelas quais os números contábeis[accounting numbers] são produzidos e postos delado. O sistema pode não chegar perto de tentarresolver conflitos, mas pode, simplesmente, aten-der, em seqüência, as demandas dele exigidas(CYERT & MARCH, 1963). O aprendizado podeser supersticioso e regras de inferência falaciosaspodem persistir por longos períodos (NISBET &ROSS, 1980). No limite, as conexões entre pro-blemas e soluções podem ser menos dominadaspor uma lógica de conexões causais entre meios efins do que pelas menos problemáticas conexõestemporais de simultaneidade (COHEN, MARCH& OLSEN, 1972).

Mais comumente, as teorias do comportamentocoletivo simplificam o potencial atoleiro da com-plexidade coletiva por uma de duas vias clássicas.A primeira é a da agregação estatística. Em seu

aspecto usual, a agregação supõe que os fatoresafetando os resultados podem ser divididos emdois grupos, um sistemático e outro aleatório.Assim, por exemplo, poderíamos supor que emuma população de eleitores existem muitos fato-res afetando a escolha eleitoral. Alguns desses fa-tores (por exemplo, a renda) têm impactos no votoque são fortes e consistentes ao longo de todo oespectro de indivíduos. Outros fatores (por exem-plo, questões a respeito de políticas específicas)têm impactos que são mais fracos ou menos con-sistentes ou menos bem entendidos. Se supuser-mos que estes últimos fatores podem ser tratadoscomo ruídos, isto é, que são variáveis indepen-dentes, distribuídas aleatoriamente, os fatores sis-temáticos ficarão claros nos resultados agrega-dos. Dessa maneira, suposições convencionais deagregação impõem uma ordem estatística aos re-sultados.

A segunda simplificação clássica é a suposiçãode eficiência histórica. Embora esse argumentoesteja comumente associado a teorias da seleçãonatural e melhor especificado em teorias moder-nas de Biologia de Populações, a idéia básica daeficiência histórica está implícita em muitas teori-as modernas. Independentemente da complexida-de ou das aparentes anomalias do comportamentohumano, supõe-se que os processos históricoseliminam regras de comportamento que não sãosoluções para um problema de adequada otimizaçãoconjunta. Assim, uma predição baseada na solu-ção do problema de otimização predirá comporta-mentos corretamente, independentemente de se osatores envolvidos formulam ou resolvem esse pro-blema explicitamente (FRIEDMAN, 1953). Porexemplo, poderíamos predizer o resultado de umacomplexa negociação política por meio da suposi-ção de que os atores envolvidos estejam, cada umdeles, agindo racionalmente com base em infor-mações integrais a respeito um do outro e do mun-do, apesar de que reconheçamos que tais suposi-ções são inteiramente falsas como uma descriçãodo comportamento individual.

Os estudiosos das instituições sugerem sim-plificações teóricas alternativas para entenderemsistemas políticos complexos, mais comumente asuposição de uma estrutura política. Por “estrutu-ra política” queremos dizer um conjunto de insti-tuições, regras de comportamento, normas, pa-péis, arranjos materiais, edificações e arquivos quesão relativamente invariantes frente à rotatividade

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de indivíduos e relativamente resilientes às prefe-rências e expectativas idiossincráticas dos indiví-duos. Em contraste com teorias que supõem quea ação constitui-se em escolha baseada nos valo-res de indivíduos, as teorias da estrutura políticasupõem que a ação constitui-se no cumprimentode deveres e de obrigações. A diferença é impor-tante. Em uma metáfora da escolha, supomos queos atores políticos consultam preferências pesso-ais e expectativas subjetivas; em seguida, que se-lecionam ações que são tão consistentes quantopossível com aquelas preferências e expectativas.Em uma metáfora do dever, supomos que os ato-res políticos associam certas ações com certassituações por meio de regras de adequação. O queé adequado para uma pessoa particular em umasituação particular é definido pelo sistema políticoe social e transmitido por meio da socialização.

A estrutura política simplifica o mundo com-plexo para os indivíduos que nela estão. Entretan-to, ela não torna os problemas do teórico políticonecessariamente mais simples. O complexo en-trelaçamento de comportamentos guiados pelasregras pode ser tão difícil de desemaranhar quan-to o complexo entrelaçamento de comportamen-tos guiados por preferências. Como resultado dis-so, existe, desde muito, uma tendência de combi-nar-se idéias de estrutura política com idéias deeficiência histórica. Se o comportamento indivi-dual no interior de uma estrutura política é guiadopelas regras, então é possível imaginar que a ex-periência histórica acumula-se ao longo de gera-ções de experiências individuais. A informaçãosobre aquelas experiências encontra-se codifica-da nas regras institucionais (NELSON & WINTER,1982). Esse argumento é familiar ao discurso po-lítico. Ele foi parte da doutrina conservadora porcentenas de anos, formando uma base para a de-fesa tanto das regras de comportamento tradicio-nais quanto da ordem política existente.

Para além de sua aparente consistência comnumerosas observações, a vantagem de tratar ocomportamento como algo guiado pelas regras nãoé que é possível, desse modo, “salvar” a crençana eficiência histórica; mais exatamente, é que issoconduz – de modo mais natural do que tratar ocomportamento como uma otimização – a umexame das maneiras específicas nas quais a his-tória encontra-se codificada em regras e, dessemodo, torna a idéia de eficiência histórica maisatenta às possíveis condições limitativas de efici-

ência e mais suscetíveis de gerar predições inte-ressantes a respeito de equilíbrios múltiplos oulongas trajetórias temporais. De fato, a suposiçãode eficiência torna-se principalmente uma ques-tão de fé se o problema de otimização associadonão puder ser especificado ou resolvido pelo ob-servador ou se for impossível identificar os me-canismos precisos pelos quais a experiência his-tórica é transformada em ação no tempo presen-te. A menos que o processo seja especificado, éimpossível examinar quer a probabilidade de queum equilíbrio particular será alcançado, quer quan-to tempo levar-se-á para isso.

III.3. A política como uma interpretação da vida

Uma concepção de política como tomada dedecisões é pelo menos tão antiga quanto Platão eAristóteles. Ela reflete-se na linguagem e nas pre-ocupações do pensamento político, desde os pri-meiros filósofos políticos, passando por Benthamaté Merriam e Lasswell. Quem consegue e como?Na maior parte dos casos, a teoria contemporâ-nea da Ciência Política considera a política e ocomportamento político nesses termos instrumen-tais. O intento das ações encontra-se em seus re-sultados e o princípio organizador de um sistemapolítico é a alocação de recursos escassos frentea conflitos de interesse. Assim, ação é escolha;escolhas são feitas em termos de expectativasquanto a suas conseqüências; significados sãoorganizados para afetarem as escolhas; símbolossão cortinas que obscurecem a política real ouartefatos de um esforço para tomar-se decisões.

Partes do neo-institucionalismo são desafios aessa primazia dos resultados. Esses desafios eco-am um outro tema antigo do pensamento político:a idéia de que a política cria e confirma interpreta-ções da vida. Por meio da política, os indivíduosdesenvolvem-se, assim como suas comunidadese o bem público. Nessa visão, a participação navida cívica é a forma mais elevada de atividade deuma pessoa civilizada. Essas idéias encontramvozes pós-helenísticas em J. S. Mill, Pateman(1970) e Lafferty (1981). A política é consideradacomo educação, como um lugar para descobrir,elaborar e expressar significados, estabelecer con-cepções compartilhadas (ou opostas) de experi-ência, de valores e a natureza da existência. É sim-bólica, não no sentido recente de símbolos comoartifícios dos poderosos para confundir os fra-cos, porém mais no sentido de símbolos comoinstrumentos de ordem interpretativa.

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A fonte primordial do desafio institucionalistaé empírica. Os observadores dos processos detomada de decisão discernem com regularidadecaracterísticas difíceis de serem relacionadas comuma concepção de escolha coletiva orientada parao resultado. A satisfação está freqüentemente noprocesso. Os participantes potenciais parecemimportar-se com o direito de participação tantoquanto com o fato da participação; os participan-tes recordam-se das características do processomais fácil e vividamente do que de seus resulta-dos; argumentos acalorados conduzem a decisõessem que haja preocupações sobre suaimplementação; informações relevantes para umadecisão são solicitadas, mas não são considera-das; a autoridade é exigida, mas não é exercida(MARCH & OLSEN, 1976; FELDMAN &MARCH, 1981). Essas observações sãofreqüentemente relatadas como anomalias, comosintomas de algum tipo de perversidade nos siste-mas observados, paradoxais. Entretanto, a apa-rência de paradoxo é um produto de nossa pres-suposição teórica de que o ponto central de umprocesso de tomada de decisões é a decisão. Paramuitos propósitos, essa pressuposição pode serenganadora. Os processos da política podem sermais centrais do que seus resultados.

A política e a governança são rituais sociaisimportantes. Em mundos idos, em que a forçacausal mais importante que produzia a experiên-cia histórica era a vontade dos deuses, os rituaissociais eram organizados em torno de cerimôniaspelas quais essa vontade era descoberta e influen-ciada. Sociedades contemporâneas mais desen-volvidas, de algum modo mais seculares em suasconcepções de causalidade, acreditam que a ex-periência é produzida por uma combinação de leisnaturais e ação humana intencional. Portanto, nes-sas sociedades, os rituais sociais e políticos sãoorganizados em torno da consulta aos especialis-tas e da tomada de decisões (OLSEN, 1970). Osprocedimentos de decisão que observamos sãoreflexos e lembretes dessa concepção moderna esecular da ordem social. Elas são sinais e símbo-los da adequação dos eventos, não no sentido deque o que aconteceu necessita ser visto comodesejável ou agradável, mas no sentido de que oque aconteceu pode ser visto como tendo ocorri-do da maneira que as coisas acontecem(FELDMAN & MARCH, 1981). O termo usual é“legítimo”; mas a legitimidade pode denotar algu-ma coisa mais restrita do que se intente, pois o

que os rituais procuram estabelecer é não somen-te a virtude moral dos eventos, mas também suanecessidade.

IV. A PESQUISA TEÓRICA E AS INSTITUI-ÇÕES POLÍTICAS

As ações humanas, os contextos sociais e asinstituições operam uns sobre os outros de ma-neiras complexas; esses processos de ação com-plexos e interativos e a formação de significadossão importantes para a vida política. As institui-ções não parecem ser nem reflexos neutros deforças ambientais exógenas nem arenas neutraspara o desempenho de indivíduos guiados por pre-ferências e expectativas exógenas. Como resulta-do disso, a Teoria Política contemporânea é pro-vavelmente confiante em demasia a respeito dapossibilidade de uma teoria da política que ignoreas instituições políticas.

Entretanto, na maioria dos casos, o trabalhoteórico relevante ainda está por ser feito. A suges-tão de que as instituições políticas e a sociedadesão independentes é interessante, mas essa afir-mação precisa encontrar uma expressão teóricamais rica. É adequado observar que as institui-ções políticas podem ser tratadas como atoresquase da mesma maneira pela qual tratamos osindivíduos como tais; mas carecemos de demons-trações mais detalhadas da utilidade de fazer-seisso. É de bom senso notar que a história não énecessariamente eficiente, mas seria de uma aju-da ainda maior se fôssemos capazes de mostraras maneiras específicas pelas quais processosespecíficos dependentes da história conduzem aresultados que são ou não-singulares ou muitoatrasados sob algumas condições. É plausível ar-gumentar que a política está repleta de comporta-mentos que são difíceis de encaixar em um mo-delo utilitário; mas a plausibilidade aumentaria seconseguíssemos descrever um modelo alternati-vo. E é provocativo notar a importância dos sím-bolos, rituais, cerimônias e mitos na vida política,mas não podemos sustentar essa provocação semuma especificação mais clara de como as teoriaspolíticas são afetadas por tal visão.

Mover-se de julgamentos sutis sobre o conhe-cimento empírico em direção a uma formulaçãoteórica adequada não é mais fácil na análise dapolítica do que seria em outra atividade. Isso re-quer não somente estudos empíricos mais exten-sos, mas, também, pesquisa teórica. Por pesqui-

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sa teórica queremos dizer, primordialmente, o de-senvolvimento de idéias, conceitos e modelos ba-seados em observações empíricas, relevantes paraum entendimento comportamental e uma ordena-ção prescritiva da vida política. Esse objetivo nãoé impossível de ser atingido. Trinta anos atrás, osestudiosos das organizações de orientaçãoempírica fizeram duas grandes críticas à existen-te teoria organizacional da tomada de decisões. Aprimeira crítica foi a de que a teoria fez extraordi-nárias demandas de tempo e de informação àsorganizações (SIMON, 1957a; 1957b; MARCH& SIMON, 1958). A informação e o tempo foramtratados como recursos livremente disponíveis.Requerer que todas as conseqüências de todas asalternativas fossem conhecidas de modo precisoparecia irrazoável frente à evidência empírica deque as organizações consideravam somente umpequeno número de alternativas, examinavam so-mente um pequeno número de conseqüências re-lacionadas somente a um subconjunto de objeti-vos organizacionais e produziam estimativas rela-tivamente imprecisas.

A segunda crítica foi a de que a teoria supôsque todos os participantes em uma organizaçãocompartilhavam os mesmos objetivos ou, se as-sim não fosse, que os conflitos entre eles podiamser gerenciados prontamente conforme os termosde algum acordo prévio (MARCH, 1962; CYERT& MARCH, 1963). No caso de uma organizaçãopolítica, o acordo era um contrato de coalizão, ouuma constituição, pelo qual todos os membros dacoalizão ou do Estado politicamente organizadoconcordavam em sujeitar-se às políticasespecificadas por meio de barganha ou da legisla-ção. Daí a familiar distinção entre “política” e “ad-ministração”. No caso de uma organização eco-nômica, o acordo era um contrato de trabalho peloqual os empregados, em troca do pagamento desalário, concordavam em agir como se tivessemos mesmos objetivos que o dono ou que outroformulador de políticas legítimo. Estudosempíricos pareceram indicar que o conflito nasorganizações era endêmico e que ele tendia a serinterminável, em vez de resolver-se por meio dosacordos prévios. Essas críticas começaram a terum sério impacto nas teorias formais da ação or-ganizada no momento em que elas foramtraduzidas em afirmações teóricas úteis por meiodo desenvolvimento da economia da informaçãoe das teorias da agência. Tais teorias considerama informação como um recurso escasso sujeito à

ação estratégica em um mundo povoado por ato-res racionais auto-interessados. As idéias extraí-das dos estudos organizacionais sobre aracionalidade limitada e o conflito interno permeiama teoria econômica moderna na forma de discus-sões sobre risco moral, informações assimétricas,agência, sinalização e estratégias ótimas de infor-mação (HIRSHLEIFER & RILEY, 1979). A maio-ria dos estudiosos das organizações argumentariaque essas teorias também são incompletas, masestá claro que as críticas empíricas anteriores re-formaram a reflexão teórica.

O neo-institucionalismo beneficiar-se-ia de umdesenvolvimento teórico similar se ele pudesserealizar-se. Assim como as observações anterio-res sobre a racionalidade limitada e o conflito in-terno, as observações a respeito da importânciadas instituições tomaram, de modo geral, a formade crítica das idéias teóricas existentes, em vezda delineação de um conjunto alternativo de con-ceitos teóricos precisos. Desenvolver uma estru-tura teórica abrangente para a reflexão institucionalé, por certo, uma tarefa prodigiosa e pretensiosae não será empreendida aqui. Entretanto, pode-mos identificar algumas idéias associadas ao neo-institucionalismo que poderiam ser merecedorasde atenção teórica.

IV.1. Concepções institucionais de ordem

A reflexão institucional enfatiza o papel desem-penhado por estruturas institucionais na imposi-ção de elementos de ordem em um mundo poten-cialmente imperfeito. A Teoria Política tradicionalconferiu uma atenção considerável à ordem pro-duzida pelos contratos políticos, refletida em cons-tituições, leis e outras regras estáveis, ou por umacomunidade de obrigações morais, freqüentementeinspiradas e amparadas pelo dogma religioso(WATERSTONE, 1966; BERKI, 1979). Na mai-or parte dos casos, a Teoria Política contemporâ-nea afasta-se de tais preocupações e concentra-se na agregação e na eficiência históricasuperpostas a dois outros tipos de ordem: a or-dem imposta pela razão e a ordem imposta pelacompetição e pela coerção. Reconhece-se a razãonas idéias de racionalidade e de ação intencional;ela encontra expressão institucional na organiza-ção hierárquica de meios e fins (e, desse modo,em instituições planejadas formalmente). A com-petição e a coerção são reconhecidas em idéias deconflito de interesse, poder, barganha, sobrevi-vência e guerra; elas encontram expressão

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institucional nas eleições e na elaboração de políti-cas. A pesquisa teórica relevante para o neo-institucionalismo envolveria a elaboração de no-ções adicionais de ordem política. Acreditamos serpossível identificar ao menos seis concepçõesdesse tipo sobre as quais um montante modestode trabalho teórico poderia gerar recompensas.

1) Ordem histórica. O conceito de ordem his-tórica implícito na teoria contemporâneaenfatiza a eficiência dos processos históri-cos, as maneiras pelas quais a históriamove-se, rápida e inexoravelmente, na di-reção de um resultado singular, o qual é,normalmente e em um certo sentido, umnível ótimo. Uma teoria institucional espe-cificaria como os processos históricos sãoafetados pelas características específicas deinstituições políticas e proveria um enten-dimento teórico mais amplo quanto às ine-ficiências da história, isto é, processos his-tóricos que não possuem equilíbrios, queocorrem por longos períodos de tempo, queconduzem a equilíbrios não-singulares ouque têm resultados singulares, porém me-nos favoráveis. A atenção teórica com asineficiências da história envolve uma preo-cupação maior com as maneiras pelas quaisas instituições aprendem a partir de suasexperiências (ETHEREDGE, 1976) e comas possibilidades de que o aprendizado pro-duzirá ajustes mais lentos ou mais rápidosem relação ao adequado ou até mal-orienta-dos. Ela envolve tentar especificar as con-dições sob as quais os ramos seqüenciaisda história voltam-se uns sobre os outros eas condições sob as quais eles divergem;ela envolve caracterizar o papel dos proce-dimentos de operação-padrão, das profis-sões e da perícia em armazenar e recordara história.

2) Ordem temporal. Na maioria das teorias daação, supomos que as coisas estão ordena-das de acordo com suas conexões conse-qüentes. Os meios estão conectados aos finsadequados; as causas estão conectadas aosefeitos que produzem; as conseqüênciasestão conectadas às ações que conduzem aelas e às preferências que afetam; as solu-ções estão conectadas aos problemas queresolvem. Tais conceitos de ordem consti-tuem a base das teorias da escolha. Os des-vios da ordem conseqüente são vistos como

aberrações interessantes, distúrbios de umsistema de outro modo mantido unido pelamaneira como o desejo por algo conduz àfeitura de alguma coisa conectada àqueledesejo e pela maneira como a feitura de al-guma coisa conduz a conseqüências rela-cionadas à intenção. A ordem temporal provêuma alternativa em que as conexões sãomenos conseqüentes do que temporais. Ascoisas são conectadas em virtude de suaspresenças ou chegadas simultâneas. Emuma cultura com um forte sentido de ci-clos mensais ou anuais ou de coortes denascimento, não deveríamos ficar demasi-ado surpresos pela ordem temporal. Emmuitas situações envolvendo os seres hu-manos, a propriedade mais facilmenteidentificada de objetos ou de eventos sãoos subscritos temporais associados a eles.Por conseguinte, os estudiosos da alocaçãode tempo nas organizações observaram asmaneiras por que a atenção a problemasparece ser determinada tanto pelo tempo deseu surgimento quanto por avaliações a res-peito de sua importância. Uma forma clás-sica de ordem temporal é encontrada nateoria das filas, embora a maioria das dis-cussões sobre filas esteja incluída em umaestrutura conseqüente na qual as filas sãoou indistinguíveis ou distinguíveis somentepor meio de seus tempos de processamento.

3) Ordem endógena. Uma boa parte da teoriacontemporânea enfatiza a maneira pela quala ordem é imposta sobre as instituiçõespolíticas por um ambiente externo. Dessaperspectiva, por exemplo, o poder dentrode um sistema político é determinado pelaposse de recursos no ambiente, os interes-ses são determinados pela posição no mun-do externo e a coerência no interior de umainstituição é assegurada pelas exigências daexistência. Desse modo, a ordem é efetiva-mente exógena à instituição e não dependedas suas propriedades ou dos processos emseu interior. Os estudiosos das instituiçõessugeriram diversas maneiras pelas quais osprocessos institucionais internos afetamcoisas tais como a distribuição de poder, adistribuição de preferências ou a gestão docontrole. Desse modo, eles convidam aodesenvolvimento teórico de modelos quesejam adequados para entender-se as ma-

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neiras pelas quais os interesses e as prefe-rências desenvolvem-se no contexto daação institucional, as maneiras por que asreputações de poder evoluem como conse-qüência dos resultados da política, as ma-neiras pelas quais o processo de controlede organizações com determinados propó-sitos produz conseqüências não-antecipa-das e as maneiras por que o curso da toma-da de decisões nos sistemas políticos, demodo sistemático e endógeno, resulta emilusões de sucesso e de fracasso.

4) Ordem normativa. Na Ciência Socialempírica, a observação de que o compor-tamento é constrangido e ditado pelos ditosculturais e normas sociais é um lugar-co-mum. Embora o interesse pessoalindubitavelmente permeie a política, a açãoé freqüentemente mais baseada na desco-berta dos comportamentos normativamenteadequados do que no cálculo do retornoesperado a partir de escolhas alternativas.Como resultado disso, o comportamentopolítico, assim como outros comportamen-tos, pode ser descrito em termos de deve-res, obrigações, papéis e regras. Entretan-to, tal descrição não foi traduzida em ne-nhuma forma teórica convincente. Algunsesforços foram feitos a fim de racionalizarregras normativas, como o altruísmo(KURZ, 1978) e a reciprocidade(AXELROD, 1980), ou de especificar ascondições para sua evolução (TRIVERS,1971; AXELROD & HAMILTON, 1981).De uma perspectiva institucionalista, taisesforços são exemplares, mas eles tendema limitar a atenção à estática comparativadas normas individuais. Um exame teóricomais abrangente da ordem normativa con-sideraria as relações entre as normas, asignificância da ambigüidade e da inconsis-tência nas normas e a trajetória temporal datransformação de estruturas normativas.Um entendimento teórico de tais normasconvencionais, como aquelas que circun-dam a confiança e a legitimidade, parecesuscetível de ser particularmente pertinen-te para a análise política.

5) Ordem demográfica. É tentador para os es-tudiosos da política, assim como para osestudiosos de outros empreendimentos hu-

manos, encontrar ordem, definida em ter-mos da lógica de seu domínio particular deinteresse. Desse modo, os estudiosos delegislaturas imaginam que uma legislatura émelhor entendida em termos da legiferaçãoe os estudiosos das cortes imaginam queuma corte é melhor entendida em termosda tomada de decisões judiciais. Por outrolado, uma instituição humana pode ser es-tudada e interpretada como o corte trans-versal das vidas das pessoas envolvidas. Aidéia de que o comportamento coletivo podeser entendido como um mosaico de vidasprivadas conecta o pensamento teórico con-temporâneo a idéias similares difundidasentre estudiosos qualitativos do comporta-mento humano e romancistas (KRIEGER,1983). O foco na demografia institucionalcombina tal visão de vida organizada com aatenção a uma propriedade das vidas indi-viduais que é, ela mesma, um produto daestrutura institucional – a carreira individu-al (MARCH & MARCH, 1978; PFEFFER,1981b). Os requisitos teóricos incluem con-ceitos úteis a respeito das maneiras pelasquais as organizações adaptam-se àrotatividade; as instituições são guiadas porsuas estruturas de coortes e a persecuçãode carreiras e padrões profissionais dita ofluxo dos eventos.

6) Ordem simbólica. Os estudiosos das orga-nizações formais chamaram a atenção paraa força ordenadora dos símbolos, dos ritu-ais, das cerimônias, das histórias e do dra-ma na vida política (MARCH & OLSEN,1976; 1983; MEYER & ROWAN, 1977;PONDY, 1978; MARCH, 1981; PFEFFER,1981a). Os símbolos permeiam a políticade uma forma sutil e difusa, provendo coe-rência interpretativa para a vida política.Muitas das atividades e experiências da po-lítica são definidas por suas relações comos mitos e os símbolos que as precedem eque são amplamente compartilhados. Aomesmo tempo, o comportamento simbóli-co também é um elemento estratégico nacompetição política. Indivíduos e grupos sãofreqüentemente hipócritas, recitando mitossagrados sem acreditar neles ao mesmotempo em que violam suas implicações. Oproblema tradicional com tais observaçõesnão é o da dúvida sobre sua veracidade,

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mas sobre nossa habilidade em traduzi-lasem afirmações teóricas úteis sem que secause um dano excessivo aos seus signifi-cados. O desenvolvimento teórico que sejao reflexo de uma perspectiva institucionalincluiria um exame das maneiras pelas quaisas tendências para consistência e inconsis-tência nas crenças afetam a organização dosignificado político, as maneiras pelas quais“centros exemplares” (GEERTZ, 1980) cri-am ordem social por meio de cerimônias eas maneiras pelas quais o comportamentosimbólico transforma mais do comporta-mento instrumental e é transformado porele. Em particular, um sério entendimentoteórico de mitos, símbolos e rituais deveincluir alguma atenção à dinâmica dos sím-bolos e aos processos pelos quais os sím-bolos moldam o comportamento não so-mente dos ingênuos, mas da sociedadecomo um todo.

IV.2. Exemplos de pesquisas teóricas possíveis

No bojo dessas seis concepções de ordem,existem algumas possibilidades de pesquisas teó-ricas que atentam para os insights dos estudiososdas instituições. Tais pesquisas são institucionaisem dois respeitos: em primeiro lugar, são orienta-das por uma ou mais das concepções de ordeminstitucionalistas; em segundo lugar, tentam ilu-minar como os fatores institucionais eorganizacionais afetam os eventos políticos. A tí-tulo de exemplos, considere-se o seguinte.

Exemplo 1: policy martingales5. Muitos modelosda história reconhecem que eventos históricosespecíficos envolvem elementos relacionados aoacaso. O acontecimento histórico singular podeser o resultado casual de alguma distribuiçãoprobabilística de eventos possíveis. Mesmo emsituações em que o acaso, estritamente conside-rado, não é visto como vital, qualquer evento es-pecífico é visto como a conseqüência de um com-plexo entrelaçamento de fatores que são impossí-veis de ser preditos com precisão em um únicocaso. Na versão de teste independente de taismodelos, qualquer evento histórico específico estásujeito a vários tipos de flutuações aleatórias, mas,

no longo prazo, eventos improváveis que ocor-ram em um momento particular são contrabalan-çados por eventos improváveis diferentes em ummomento subseqüente. As realizações específicasdo processo histórico que abrangem os eventosdo presente são independentes das realizações es-pecíficas que abrangem os eventos do passado.Cada evento específico de uma história em des-dobramento é relativamente difícil de predizer, masa predição não é melhorada pelo conhecimento dahistória das realizações passadas daquele proces-so.

É possível compreender a elaboração de polí-ticas como um processo de teste independente.Suponha-se que pensemos as políticas [policy]como a conseqüência da barganha entre atorespolíticos com preferências e recursos prévios, massujeitos a variações caso a caso atribuíveis a fato-res específicos, imprevisíveis e incontroláveis.Entender a partir daí os resultados de curto prazode um processo relacionado a uma política de-penderia de detalhes consideráveis acerca da situ-ação específica. Um estudioso das instituiçõespoderia muito bem observar que os detalhes a res-peito da maneira pela qual a atenção é organizada,como as alternativas são apresentadas, quais in-formações estão disponíveis, quais participantesestão livres de outras demandas, como a memó-ria institucional é consultada e uma grande quan-tidade de outros fatores afetariam a política[policy] de cunho político [political] específicaadotada em um momento específico. Ao mesmotempo, entretanto, tais fatores são irrelevantes (ouredundantes) para entender-se a combinação depolíticas de longo prazo. Um tal entendimento épossível simplesmente a partir do conhecimentodo processo político subjacente e de quaisquervieses institucionais sistemáticos.

Nem todos os processos de elaboração de po-líticas são processos de teste independentes. Mui-tos deles parecem ser mais da natureza dosmartingales (FELLER, 1950). Assim como umprocesso de teste independente, um processo demartingale está sujeito à variação do acaso, masas variações acumulam-se. O que distingue ummartingale é a propriedade de que o valor que seespera do processo em um dado momento é igualao da realização do processo em um momentoanterior. Essa propriedade torna a trajetória espe-cífica da história importante para entender-se oseventos históricos atuais. Na verdade, as flutuaçõesda história que ocorrem ao acaso alteram os pon-

5 Essa expressão, que se mantém no original em inglês, é dedifícil tradução; de qualquer forma, os autores explicam oseu sentido na seqüência (nota do revisor da tradução).

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tos de partida do próximo passo do processo his-tórico. Descrições corriqueiras de processosincrementais relacionados a políticas fazem-nosparecer-se com a natureza dos martingales. A dis-tribuição de resultados possíveis a partir de umprocesso relacionado a alguma política é conce-bida como conseqüência da competição e da bar-ganha acerca de ajustes incrementais na políticaem curso; a política efetivamente adotada é umresultado casual que se dá a partir dessa distribui-ção. Essa propriedade de martingale da elabora-ção de políticas não é independente de fatoresinstitucionais. Com efeito, parece ser uma carac-terística institucional prototípica. As políticas, umavez adotadas, ficam inseridas nas instituições. Elasassociam-se a regras, expectativas e compromis-sos. Ao afetar a atenção e as aspirações, elas afe-tam o futuro comportamento de busca dos parti-cipantes políticos.

Os martingales divergem mais rapidamente doque os processos de teste independentes; isto é,para um dado montante de variação ao acaso emcada período de tempo, a variância entre resulta-dos possíveis, após um certo número de perío-dos, será substancialmente maior em ummartingale. Como resultado disso, a precisão comque realizações específicas do processo podemser antecipadas é consideravelmente menor. Des-se modo, martingales relacionados a políticas vin-culam-se, porém não de maneira idêntica, a vári-as idéias menos precisas de bifurcações na histó-ria, de eventos críticos que fizeram a diferença.Em certo sentido, o primeiro passo é mais impor-tante do que qualquer passo subseqüente; porém,esse é um sentido limitado. Em um processo demartingale, todos os eventos são bifurcações; astrajetórias de políticas de dois sistemas políticoscom condições políticas subjacentes idênticas se-rão radicalmente diferentes simplesmente devido àmaneira pelas quais as perturbações (possivelmen-te menores) alteram o foco da pressão política.

Exemplo 2: aprendizado empírico. A observaçãode que as instituições acumulam uma experiênciahistórica por meio do aprendizado é freqüente noinstitucionalismo. Os resultados e as inferênciasdas experiências passadas encontram-se armaze-nados em procedimentos de operação-padrão, emregras profissionais e nas elementares regras debolso da pessoa prática. Esses elementos do co-nhecimento histórico foram retratados tanto comoformas de retrocesso irracional quanto como por-tadores de sabedoria e não é difícil especificar si-

tuações ambientais em que qualquer uma dessascaracterizações seja adequada. O que é menos cla-ro é se podemos modelar os processo de aprendi-zado institucional. Embora tenha-se aventado ar-gumentos pouco precisos concernentes a que oaprendizado empírico conduzirá, no longo prazo,à descoberta e à adoção de estratégias mais favo-ráveis, pouco esforço teórico foi devotado paraespecificar-se precisamente as condições sob asquais o aprendizado a partir de experiências con-duz a um comportamento mais favorável ou pararelacionar tais condições às características da es-trutura ou da vida institucional.

Consideremos o simples modelo de aprendi-zado a seguir (LEVINTHAL & MARCH, 1982).Uma instituição de tomada de decisões aprendesimultaneamente ao longo de três dimensões. Emprimeiro lugar, ela modifica sua estratégia, ou seja,ela altera a probabilidade de fazer uma escolha emvez de outra entre as atividades alternativas dis-poníveis para ela. O sucesso subjetivo leva aoaumento da probabilidade de repetir uma escolha;o fracasso subjetivo leva a uma diminuição da pro-babilidade de repetir uma escolha (MARCH &OLSEN, 1976). Em segundo lugar, uma institui-ção modifica suas competências, ou seja, ela alte-ra a habilidade que possui nas várias atividadesem que poderia engajar-se. A competência em umaatividade aumenta com a experiência que se acu-mula com ela; ela diminui com o tempo(PRESTON & KEACHIE, 1964). Em terceiro lu-gar, uma instituição modifica suas aspirações, istoé, ela altera sua definição de sucesso subjetivo. Asaspirações movem-se na direção de desempenhospassados (CYERT & MARCH, 1963). Está claroque os fatores institucionais afetam diversas dascaracterísticas-chave de tal aprendizado. As ta-xas de aprendizado associadas aos três tipos deaprendizado são, em parte, uma função das ca-racterísticas da instituição. O grau de acoplamentofraco em uma organização afeta a precisão comque as escolhas são feitas, os resultados observa-dos, as aspirações expressas e as competênciasrealizadas. Assim, ele pode ser expresso comoformas variadas de ruído no processo. A inativi-dade organizacional afeta o grau de centralizaçãona organização e assim a conexão entre assubunidades.

As três dimensões de aprendizado obviamenteinteragem. Por exemplo, o aprendizado sobre as-pirações afeta a definição de sucesso subjetivo, oque, conseqüentemente, afeta o aprendizado so-

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bre as estratégias. O aprendizado sobre as com-petências afeta os resultados dos desempenhos, oque, conseqüentemente, afeta o aprendizado tan-to sobre as estratégias quanto sobre as aspirações.O aprendizado sobre as estratégias afeta as esco-lhas, o que, conseqüentemente, afeta o aprendi-zado sobre as competências. Pode-se explorar omodelo a fim de descobrir-se as circunstânciassob as quais ele alcança um equilíbrio e, entre aque-las circunstâncias, aquelas sob as quais ele alcan-ça um nível ótimo. Ele também pode ser combi-nado em estruturas de aprendizado mais comple-xas em que as escolhas de uma instituição afetamos resultados de uma outra (por exemplo, com-petição e cooperação) e em que a instituição queaprende é, ela mesma, composta de subunidadesde aprendizado.

Exemplo 3: latas de lixo. Os modelos da lata delixo da escolha organizacional foram sugeridoscomo a representação de uma ordem temporalparticular. Em sua forma mais comumente discu-tida na literatura, o modelo da lata de lixo supõeque problemas, soluções, tomadores de decisão eoportunidades de escolha são correntes indepen-dentes e exógenas que fluem por meio de um sis-tema (COHEN, MARCH & OLSEN, 1972). Elasencontram-se conforme o tempo de sua chegada.Dessa maneira, as soluções estão primordialmen-te conectadas a problemas em função de sua si-multaneidade; relativamente poucos problemas sãoresolvidos; na maior parte dos casos, escolhas sãofeitas, ou antes que quaisquer problemas sejamligados a elas (omissão), ou depois de os proble-mas terem abandonado uma escolha para associ-arem-se a outra (abandono). Essa situação de ex-tremo acoplamento fraco, chamada de estruturaaberta nas discussões originais sobre a lata de lixo,atraiu a maior parte da atenção na literatura e osestudos empíricos revelaram processos de deci-são que parecem aproximar-se de tal estruturaaberta (MARCH & OLSEN, 1976).

Entretanto, nem todas as situações de decisãosão tão desestruturadas assim. Podemos caracte-rizar uma situação de escolha em termos de duasestruturas. A primeira é a estrutura de acesso, umarelação entre problemas (ou soluções) e oportuni-dades de escolha. A estrutura de acesso pode re-querer, permitir ou não permitir que um problemaparticular, se ativado, seja anexado a uma escolhaparticular. A segunda estrutura é de decisão: umarelação entre tomadores de decisão e oportunida-des de escolha. Essa estrutura pode requerer, per-

mitir ou não permitir que um tomador de decisãoparticular participe da feitura de uma escolha par-ticular. As estruturas de acesso e de decisão po-dem ser imaginadas em qualquer tipo de configu-ração arbitrária, porém duas formas especiais fo-ram consideradas formalmente. Uma estruturaespecializada é aquela decomposta emsubestruturas abertas. Assim, uma estrutura dedecisão especializada é aquela na qual se pode di-vidir as oportunidades de escolha e os tomadoresde decisão em subgrupos e emparelhar os doisconjuntos de subgrupos de modo que cadatomador de decisão em um subgrupo particularde tomadores de decisão tenha acesso a toda opor-tunidade de escolha dentro do conjunto de opor-tunidades de escolha emparelhado, mas a nenhu-ma outra. Uma estrutura hierárquica é aquela queexpande direitos de acesso como uma função daordem hierárquica. Por exemplo, em uma estru-tura de acesso hierárquico, problemas e escolhassão ordenados e cada problema tem acesso a es-colhas da mesma classe ou de classe inferior. Asdiferenças feitas por essas estruturas foram nota-das tanto formalmente (COHEN, MARCH &OLSEN, 1972) quanto empiricamente (EGEBERG,1981; OLSEN, 1983), porém o exame empírico eteórico de processos de lata de lixo em estruturasde acesso e de decisão que não são completa-mente abertos mal começou.

IV.3. Fenômenos sutis e teorias simples

Esses exemplos mal esgotam a lista. Observa-ções empíricas de reputações de poder na políticasugerem que tais reputações dependempesadamente do lugar do indivíduo na estruturapolítica e das inferências sobre a relação entrepreferências e resultados. Alguns modelos sim-ples a respeito das relações dinâmicas entre repu-tações de poder, posições institucionais, preferên-cias e resultados sociais proveriam um entendi-mento mais rico das maneiras pelas quais as re-putações de poder afetam a política. As observa-ções empíricas de surpresas pós-decisórias (istoé, desvios de resultados obtidos em comparaçãocom resultados esperados) sugerem que existemdiferenças sistemáticas entre as maneiras por queos indivíduos experimentam as conseqüências desuas ações e as maneiras por que as instituiçõesfazem-no. Alguns modelos simples a respeito deexpectativas institucionais, escolhas e avaliaçõespós-decisórias clarificariam as ocasiões em quese esperariam surpresas positivas ou negativas apartir da ação deliberada.

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O que caracteriza todos os exemplos, assimcomo outros que poderiam ser adicionados, é umaabordagem relativamente simples dos fenômenosinstitucionais. O neo-institucionalismo éfreqüentemente expresso em termos do contrasteentre a complexidade da realidade e as simplifica-ções fornecidas pelas teorias existentes; mas apesquisa teórica de uma perspectiva institucionalnão pode envolver a persecução de uma quantida-de enorme de detalhes contextuais. Ela estáconstrangida pela capacidade da inteligência hu-mana (e artificial) de fazer frente à complexidadee, embora essa capacidade pareça expandir-se como tempo, a taxa de expansão continua a ser mo-desta em relação às demandas de uma teoria com-pletamente contextual e institucional. Do ponto devista da pesquisa teórica, conseqüentemente, oneo-institucionalismo é provavelmente mais bem-visto como uma busca de idéias alternativas quesimplifiquem as sutilezas da sabedoria empíricade uma forma teoricamente útil.

V. CONCLUSÃO

O institucionalismo que consideramos não énem uma teoria nem a crítica coerente de umateoria. Ele é simplesmente o argumento de que aorganização da vida política faz alguma diferença.Algumas das coisas que anotamos são fragmen-tos de idéias; outras são um tanto mais sistemáti-cas no desenvolvimento de um tema ou no relatode uma série de observações. Elas sustentam-sepela consciência de um conjunto de fenômenos

que são mais facilmente observados do que expli-cados. Considerando que as idéias são consisten-tes, essa consistência é sustentada, em parte, pelaambigüidade. Muitas das idéias centrais parecemplausíveis e têm sido duráveis, mas a durabilidadeplausível (como numerosos estudiosos da histó-ria do conhecimento observaram) não é nem ne-cessária, nem suficiente para o bom senso.

O neo-institucionalismo é um preconceito debases empíricas, uma asserção de que o que ob-servamos no mundo é inconsistente com as ma-neiras pelas quais as teorias contemporâneas pe-dem-nos para falar. Como outros preconceitos noconhecimento, pode ser obstinado ou confuso,mas também pode ser uma continuação útil da-quela confrontação branda entre o sábio e o pers-picaz que descreve muito da história intelectual.Com a probabilidade de que seja o segundo – oque, é claro, não exclui a possibilidade de que sejatambém o primeiro –, tentamos traçar algumasimplicações possíveis para a pesquisa teórica naCiência Política. Elas são, no melhor dos casos,orientações teóricas sugeridas por uma avaliaçãofavorável de uma tradição de pensamentoinstitucionalista. Tal esforço é um pouco comotentar escrever um comentário útil sobre Heideggerna forma de um soneto de Shakespeare. Se eletem alguma virtude, é a de tentar estimular a con-versa sobre um corpo de pensamento sutil, de umaforma suficientemente ingênua a fim de instigaros tecnicamente proficientes.

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NATIONALISMS AND INTERNATIONALISM: THE MICHEL LÖWY-MICHEL CAHENDEBATE

Ângela Lazagna, Michel Löwy and Michel Cahen

This article is made up by a debate that went on between Michel Löwy and Michael Cahen in themid-1990s that has been edited for this publication. Although the discussion refers to events that to acertain extent may be considered dated here, the underlying concern these articles share providestheir current relevance: the need for deepening reflections, via Marxist theory, on the problem ofnational and internationalism in times of globalization. This deepening, according to the authors,demands reflections that offer a critical break with the Eurocentrist view of different nationalismsand go beyond the attitude of many Marxists who held everything that was not directly related to“class consciousness” in disregard.

KEYWORDS: nationalisms; internationalism; Marxism; Eurocentrism; globalization; classconsciousness.

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THE NEW INSTITUTIONALISM: ORGANIZATIONAL FACTORS IN POLITICAL LIFE

James G. March and Johan P. Olsen

Contemporary theories of politics tend to portray politics as a reflection of society, political phenomenaas the aggregate consequences of individual behavior, action as the result of choices based oncalculated self-interest, history as efficient in reaching unique and appropriate outcomes, and decisionmaking and the allocation of resources as the central foci of political life. Some recent theoreticalthought in political science, however, blends elements of these theoretical styles into an older concernwith institutions. This new institutionalism emphasizes the relative autonomy of political institutions,possibilities for inefficiency in history, and the importance of symbolic action to an understanding ofpolitics. Such ideas have a reasonable empirical basis, but they are not characterized by powerfultheoretical forms. Some directions for theoretical research may, however, be identified in institutionalistconceptions of political order. This is precisely the objective of the present article.

Keywords: neo-institutionalism; institutional autonomy; symbolic action; efficiency of action.

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THE POWER TO DECREE LAWS AND HORIZONTAL ACCOUNTABILITY: THEINSTITUTIONAL DYNAMICS OF THE THREE POWERS AND TEMPORARY ACTS INBRAZIL IN THE POST-1988 PERIOD

Luciano Da Ros

This article articulates studies on the relationship between Executive and Legislative powers withbibliography on what has been called the “judicialization of politics” in order to promote a betterunderstanding of how horizontal accountability unfolds with specific regard to the issue of the Brazilianpresident's power to decree bills within the current context of democracy. For these purposes, wepresent a brief overview of recent bibliography in Brazilian Political Science on the role of “medidasprovisórias” (“temporary acts”) holding it up against the light of quantitative and qualititative analysisof observed phenomena. We conclude in agreement with the thesis that these measures enableExecutive control over the political agenda in which the Supreme Court and the Congress tend not

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mondialisation. Cet approfondissement, selon les auteurs, est nécessaire surtout par l’intermédiaired’une réflexion qui provoque d’une façon critique la rupture de la vision eurocentrique des différentsnationalismes et qui dépasse l’attitude de plusieurs marxistes qui ignorent tout ce qui ne soit pasdirectement lié à la “conscience de classe”.

MOTS-CLÉS : nationalismes ; internationalisme ; marxisme ; eurocentrisme ; mondialisation ;conscience de classe.

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NÉO-INSTITUTIONALISME: FACTEURS ORGANISATIONNELS DANS LA VIEPOLITIQUE.

James G. March et Johan P. Olsen

Les théories politiques contemporaines ont tendance à présenter la politique comme un reflet de lasociété ; les phénomènes politiques comme les conséquences agrégées du comportement individuel ;l’action comme résultat de choix basés sur l’intérêt personnel réfléchi ; l’histoire comme étantefficace à portée de dénouement particuliers et adéquats et la prise de décisions et la distribution deressources comme des centres essentiels de la vie politique. Néanmoins, une réflexion théoriquerécente en Science Politique associe des éléments de ces styles théoriques à un souci plus ancienconcernant les institutions. Ce néo-nationalisme met en relief l’autonomie relative des institutionspolitiques, les possibilités d’incapacité dans l’histoire et l’importance de l’action symbolique en vuede comprendre la politique. Telles idées ont une assez bonne base empirique, mais ne se caractérisentpas par des formes théoriques puissantes. Pourtant, il est possible d’identifier quelques directionspour la recherche théorique dans les conceptions institutionalistes de l’ordre politique : voici notreobjectif dans cet article.

MOTS-CLÉS : néo-institutionalisme ; autonomie des institutions; action symbolique; efficacité del’action.

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POUVOIR DE DÉCRET ET ACCOUNTABILITY HORIZONTAL: DIYNAMISMEINSTITUTIONNEL DES TROIS POUVOIRS ET MESURES PROVISÓIRES AU BRÉSILAPRÈS 1988

Luciano Da Ros

Cet article articule les études sur les relations entre les pouvoirs exécutif et législatif avec labibliographie concernant la “judicialisation de la politique”, afin de mieux comprendre comment seproduisent les contrôles horizontaux (horizontal accountability) en ce qui concerne le pouvoir duPrésident brésilien de rendre des décrets, dans le contexte de la récente démocratie. A cet effet,nous avons mené un rapide relevé de la bibliographie récente de la Science Politique brésilienne surle rôle des mesures provisoires, en le comparant aux analyses quantitatives et qualitatives desphénomènes observés. Notre conclusion va de pair avec la thèse selon laquelle les mesures provisoiresfacilitent le contrôle des événements par le pouvoir exécutif, et qu’il existe très peu d’obstructionsà cela aussi bien par le Congrès National que par la Cour Suprême. Les modifications introduitespar la promulgation de l’Amendement Constitutionnel n. 32/2001 permettent d’observer, contrairementà ce que l’on prévoyait, la continuité de ce scénario, au lieu d’un plus grand contrôle sur l’activitélégislative de la Présidence de la République. Cela est mieux saisi si l’on se reporte au fonctionnementdes trois pouvoirs de l’État au long de la période antérieure à 2001, quand se consolidaientprogressivement des paramètres qui se sont incorporés à la Constitution sous la forme de cetamendement. En outre, les données collectées nous ont permis d’affirmer que la réduction ducontrôle sur les décrets exécutifs, surtout ceux qui concernent la concession de liminaires par laCour Suprême, a eu lieu après la promulgation de l’amendement.

12b march olsen v16n31a10 em português

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